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Venezuela: NAP: ¿oportunidad para mejorar el acceso universal
de banda ancha?1
Ysabel Briceño 2
1 Esta investigación forma parte del proyecto CILAC (Comunicación para la influencia en América Latina y el Caribe), financiado por el Centro Internacional de Investigación para el Desarrollo (IDRC por su sigla en inglés). Más información: www.apc.org/es/projects/policy/lac/comunicacion-para-la-influencia-en-america-latina- 2 Ysabel Briceño es Licenciada en Comunicación Social y Magíster en Ciencias Políticas. En los últimos años se ha dedicado al tema de la comunicación científica. Actualmente trabaja en el Parque Tecnológico de Mérida y realiza el Doctorado en Ciencias Humanas de la Universidad de Los Andes, Venezuela, dedicándose a investigar sobre la sociedad de la información. Combina su trabajo de investigación con el desarrollo de prácticas para la apropiación de tecnologías de información y la realización de trabajos periodísticos en este tema. Se ha desempeñado como docente en la Universidad Cecilio Acosta, sede Mérida, en las cátedras de Periodismo Científico, Tecnologías de Información y Comunicación y Periodismo Electrónico. ([email protected])
Contenido
1. Resumen...................................................................................................... 3 2. Introducción ................................................................................................. 4 3. NAP: el semáforo de internet en Sudamérica ..................................................... 6 4. Caso Venezuela ............................................................................................. 8
4.1. Actores y contexto...............................................................................................8
4.2. CANTV: el operador fuerte ..................................................................................11
4.3. NAP o no NAP: de una opción económica a una dificultad política..............................15
5. Conclusiones............................................................................................... 22
Referencias ..................................................................................................................24
2 Venezuela: NAP: ¿oportunidad para mejorar el acceso universal de banda ancha?, Ysabel Briseño, Asociación para el Progreso de las Comunicaciones, Junio 2009
La autora agradece a Alejandra Stolk y Javier Contreras, miembros del Centro de Teleinformación del Parque Tecnológico de Mérida (Venezuela), por sus aportes y orientaciones en el tema principal de este informe.
1. Resumen
La Asociación para el Progreso de las Comunicaciones (APC) ha convocado a los países andinos
para desarrollar el componente de investigación del proyecto denominado “La comunicación para
influir – Cómo vincular el cabildeo, la difusión y la investigación construyendo una red de TIC para
el desarrollo en la región andina, América Latina – CILAC”.
El siguiente es un informe de la investigación correspondiente a Venezuela, denominada “NAP:
¿Oportunidad para mejorar el acceso universal de banda ancha? Una revisión desde Venezuela”,
realizada entre noviembre de 2008 y abril de 2009.
Como eje central, esta investigación aspiró levantar una narrativa histórica y política de los
aspectos que han intervenido en Venezuela para el caso de la organización del tráfico de datos en
internet, muy específicamente el proceso de negociaciones para la creación de un NAP, tomando en
cuenta los mecanismos de participación con los actores implicados.
El contenido consta de las siguientes secciones: Introducción: se brinda al lector un contexto que
permite reconocer la importancia del tema que ocupa la investigación.
NAP: el semáforo de internet en Sudamérica: se explican las características de un Network Access
Points (NAP), su impacto en servicios de acceso a internet, un breve contexto de las iniciativas en
América Latina y un perfil de su importancia como proceso de acuerdos entre distintos actores para
fortalecer el sector de telecomunicaciones en la región.
Caso Venezuela: se brinda una narrativa histórica sobre el escenario legal, económico y estructural
de Venezuela en el sector, así como los actores y contextos que han incidido en los procesos de
negociación de la posible creación de un NAP en Venezuela y los factores que pudieron haber
afectado la falta de concreción de esta propuesta. La narrativa se apoya en discursos derivados de
documentos, declaraciones en medios, entrevistas a actores claves, entre las principales fuentes.
Esta sección está clasificada en tres partes:
Actores y contexto
CANTV: el operador fuerte
De una opción económica a una dificultad política
Se incluyen finalmente unas breves conclusiones dentro del espíritu de incidencia en políticas
públicas que moviliza este proyecto.
3 Venezuela: NAP: ¿oportunidad para mejorar el acceso universal de banda ancha?, Ysabel Briseño, Asociación para el Progreso de las Comunicaciones, Junio 2009
2. Introducción
Bajo la premisa de que sigue habiendo en América Latina un déficit fundamental en el acceso
universal y asequible a la infraestructura de las telecomunicaciones, la revisión de mecanismos que
apuntan a revertir esta condición, a partir de decisiones públicas nacionales, constituye un aporte
importante. La narrativa histórica de estos procesos puede ayudar a comprender los factores que
han limitado la voluntad de acceso universal y permitirse posibles salidas para alcanzar el éxito
aspirado en este sentido.
No obstante las similitudes culturales, cada país de la región ha respondido de manera distinta a
las promesas de conectividad de banda ancha, pues la interrelación entre los actores – en la cual el
Estado juega un papel importante – se genera en contextos políticos particulares y con procesos de
negociación matizados por aspectos históricos y económicos.
Tomando en cuenta el impacto positivo que pudiera generar el uso de internet en algunos aspectos
de la sociedad, como sistemas de salud, educación y ciudadanía, se han erigido manifiestos
internacionales en función de preparar a los países para adaptarse a las nuevas exigencias de una
sociedad interconectada3. De esta manera los compromisos de conectividad se han enfocado en
disponer de infraestructura de acceso y transporte con tecnología y planificación adecuada que
permitan costos asequibles para acceder con parámetros de calidad a los servicios y aplicaciones
de internet. En América Latina, los ritmos de cada país han sido diversos en la respuesta.
En este contexto, al pasar de un siglo a otro la región experimenta diversas agendas y revisiones
para alcanzar los compromisos de acceso universal. Para finales del siglo XX, como un problema
técnico y asociado al tráfico de internet y el mercado de ancho de banda, se detectó un problema
que afectaba la calidad de las comunicaciones en los países sudamericanos: el extenso recorrido
que la mayor parte del tráfico de internet debía hacer fuera de la región antes de volver a ella, aun
cuando se tratara de comunicaciones locales.
Internet surge, contrario a la radio, la televisión y la telefonía, bajo una lógica de sistemas
distribuidos que generan complejas ramificaciones de comunicación, lo cual le confiere la
posibilidad de un sistema robusto, blindado por una condición denominada redundancia, que no es
más que la capacidad de responder de manera eficiente ante eventuales fallas, alternando varias
rutas por donde podrían viajar los datos. Esta lógica requiere, no obstante, de centros de conexión
que funjan como punto común a partir de los cuales se entrega y canaliza la información a distintos
3 Como ejemplo, las Cumbres Mundiales de la Información (Ginebra, 2003; Túnez, 2005) han apuntado a diseñar planes estratégicos para estos fines. El Compromiso de Río y el Plan de Acción eLAC 2007 demuestran la importancia del tema para América Latina y el Caribe. El Componente TIC del Proyecto Andino de Competitividad, impulsado por la Corporación Andina de Fomento, promueve políticas al respecto.
4 Venezuela: NAP: ¿oportunidad para mejorar el acceso universal de banda ancha?, Ysabel Briseño, Asociación para el Progreso de las Comunicaciones, Junio 2009
niveles y jerarquías. Esto hace que la arquitectura de internet se erija de una manera compleja,
involucrando proveedores de servicios de conexión (ISP) regionales, nacionales e internacionales,
como bien se explica:
“La estructura jerárquica de internet muestra en su nivel inferior a los ISP locales que solamente
proveen servicio a una ciudad o región muy determinada. Estos ISP generalmente ofrecen
únicamente servicios de hosting (alojamiento en la web), correo y acceso a internet a usuarios
finales. Después le siguen los ISP regionales o nacionales abarcando un territorio mucho mayor y
generalmente ofreciendo servicios adicionales de interconexión y de tránsito a proveedores más
grandes. Finalmente en la punta de la pirámide se encuentran los IBP (Internet Backbone
Providers) quienes son los proveedores globales de servicio de internet y quienes, por medio de
acuerdos económicos de diferentes tipos, están interconectados con otros IBP a quienes consideran
sus pares. Los IBP son realmente los mayoristas del mercado del servicio internet. Cada ISP es
cliente de uno o más ISP de nivel superior comprando o intercambiando acceso a mayores partes
en la red.” Dn Consultores, p. 15.
Las redes troncales – o conexiones principales que suelen unir las distintas redes ramificadas de
América Latina – y los proveedores globales de servicio de internet se encuentran situados
principalmente en Estados Unidos 4, lo que significó inicialmente que la información local, nacional
e internacional que circulaba en los países latinoamericanos por medio de internet debía pasar
indistintamente por estas redes troncales para luego retornar a su lugar destino. Esta condición
suponía un aumento del tiempo de recuperación de datos, pérdidas de paquetes de información y,
por supuesto, aumento de costos para los usuarios finales en el uso de internet, puesto que para
todo tipo de tráfico debía contratarse a los proveedores internacionales. Esto significaba un
obstáculo para el crecimiento del sector en América Latina.
Para resolver tales deficiencias, se apuntó a proponer la creación de puntos de acceso a la red
conocidos por sus siglas en inglés como NAP (Network Access Point). La solución se concentraba en
mejorar el tráfico de datos de internet en determinadas zonas geográficas (país, región) para evitar
la utilización de canales foráneos, cuando no se requiriera salida internacional.
Ha sido una constante suponer que la existencia de los NAP (nacionales y regionales) repercute no
solo en mejorar la calidad del acceso a internet en los países de Latinoamérica, en términos de
velocidad y conexión, sino que además contribuye a reducir los costos del servicio al evitarse la
erogación de divisas a operadores internacionales, por la conexión (Cavalli, Crom y Kijak).
4 Empresas estadounidenses realizan en la década de los 90 cuantiosas inversiones en infraestructura para canalizar el tráfico de internet, desarrollando inicialmente planes de acción en Chicago, Nueva Jersey, San Francisco, San José y Washington, DC. Con inversiones posteriores, este país empezó a contar con una plataforma importante y única en el continente para garantizar el transporte internacional de datos y paquetes de información vía internet.
5 Venezuela: NAP: ¿oportunidad para mejorar el acceso universal de banda ancha?, Ysabel Briseño, Asociación para el Progreso de las Comunicaciones, Junio 2009
Con el NAP se crea una vía de acceso local directo a la red, de manera que, al evitar el tráfico
internacional de datos, la velocidad de intercambio de la información local es mayor y los costos de
conexión para los proveedores de servicios terminan reduciéndose, al asumirse tarifas locales y no
tener las limitaciones del tráfico internacional. Así se propone un uso eficiente de la red de
telecomunicaciones gracias a la utilización de canales locales o nacionales para el tráfico de
internet que tiene como origen y destino el mismo país.
La arquitectura de internet deviene en complejos modelos de negocios para los servicios de
conexión, lo que hace que una propuesta de objetivos comunes ponga sobre la mesa de
negociación a varios actores que participan de diversas maneras en el acceso a internet y
transmisión de datos. Pero generalmente el usuario solo logra reconocer su relación directa con el
proveedor local, detrás del cual puede haber una compleja red de distribución del servicio, con
grandes y pequeños proveedores.
Resolver el tráfico de redes nacionales en internet en los países de América Latina por medio de
puntos de interconexión ha constituido uno de los procesos más claros de negociación del mercado
en el sector de telecomunicaciones, pues generalmente implica acuerdos entre los diferentes
operadores, proveedores y participantes en la compleja red de servicios de conexión a internet de
cada país; la naturaleza diversa de los actores pone a prueba la necesidad de administrar las
diferencias del mercado ante objetivos comunes. El desarrollo de los NAP en la región podría ser
reflejo de matices diversos en la madurez del sector para alcanzar objetivos comunes en un marco
de libre competencia.
Venezuela ha sido uno de los pocos países que no ha logrado concretar la creación de un NAP.
¿Cuáles han sido los factores que impiden su desarrollo? ¿Qué características intervienen en el
proceso de negociación y bajo qué condiciones los distintos actores involucrados han generado
demandas y respuestas en este ámbito? Éstas son las principales interrogantes de esta
investigación, tomando en cuenta como preocupación adicional si esta condición afectaría las
posibilidades en el acceso a los servicios de internet que cada vez más están demandando una
estructura fluida y solvente en telecomunicaciones.
3. NAP: el semáforo de internet en Sudamérica
El NAP es reconocido como el punto central de convergencia del tráfico de internet creado en una
zona geográfica determinada (país, región) y con el cual se aspira la concentración de información
y puntos de acceso a internet local, sin tener que salir a redes internacionales.
El objetivo más importante de un NAP es la concentración y enrutamiento de las comunicaciones
que se generan en un territorio específico entre usuarios de diversas redes de acceso para el
servicio de internet.
Basados en esta propuesta, los países sudamericanos aspiraron, a principios del siglo XXI, a
potenciar el acceso a internet, teniendo como valor agregado la posibilidad de impulsar actividades
6 Venezuela: NAP: ¿oportunidad para mejorar el acceso universal de banda ancha?, Ysabel Briseño, Asociación para el Progreso de las Comunicaciones, Junio 2009
como el comercio electrónico y el desarrollo de contenidos, o aquéllas que requirieran mayor
capacidad para la transmisión de datos, voz e imagen.
En el I Foro Permanente de Redes de América Latina y el Caribe, celebrado en octubre de 1991 en
Río de Janeiro, representantes de diversas universidades discutieron temas técnicos, políticos y
académicos relacionados con la red de datos que apenas afloraba. “Lo primero que se discutió fue
crear un backbone (troncal principal) latinoamericano que permitiera la comunicación entre los
países sin tener que pasar por un nodo que estuviera fuera de la región (específicamente el de
Estados Unidos). Se analizaron varias posibilidades pero para ese tiempo no existía una buena
infraestructura de redes de comunicaciones que permitiera desarrollar planes colaborativos. Este
tema se discutió por muchos años; se invitaba a los gobiernos y sectores privados para estudiar
alternativas, pero finalmente fue el tiempo y la tecnología los que se encargaron de las
respuestas”, comenta Edmundo Vitale, académico venezolano, fundador de la Escuela
Latinoamericana de Redes5.
Casi diez años después, el punto aún formaba parte de agendas regionales. En 2000, la Asociación
de Empresas de Telecomunicaciones de la Comunidad Andina (ASETA) impulsó la primera etapa del
Proyecto Sistema Andino Internet, cuyo objetivo principal era “conformar una plataforma
tecnológica para interconectar a los diferentes proveedores del servicio internet (ISP) en cada uno
de los países de la Comunidad Andina, a través de puntos de acceso a la red (NAP) y a éstos entre
sí a través del Corredor Andino Digital”6. Luego de suscribir un memorando de entendimiento,
empresas operadoras de Venezuela, Colombia y Ecuador interconectaron equipos. Según ASETA,
los resultados demostraron bajos niveles de tráfico entre los países andinos, lo cual no suponía
rentabilidad económica en la creación del NAP. Esto llevó a aplazar la propuesta hasta que se
dieran las condiciones para lograr el equilibrio económico del proyecto. Nuevas modalidades han
aparecido como propuesta para integrar los países andinos en una estructura común que optimice
los costos de operación en el servicio de conectividad a internet.
En 2001 el punto volvió a ser discutido en el 1er Encuentro Regional de Proveedores de Internet en
América Latina, celebrado en Cartagena de Indias, cuyo principal objetivo fue el estudio de
alternativas más económicas y eficientes para la conectividad de internet en la región.
Más allá de las propuestas regionales, cuyos matices variaron desde necesidades económicas hasta
desempolvar sueños de integración, lo cierto es que, pese a la complejidad de la negociación, cada
país sí fue comprendiendo como una necesidad importante la creación de puntos centrales de
conexión para optimizar el tráfico nacional de internet.
5 Información ofrecida en entrevista realizada en marzo de 2009. 6 Mayor información en la web: www.aseta.org.
7 Venezuela: NAP: ¿oportunidad para mejorar el acceso universal de banda ancha?, Ysabel Briseño, Asociación para el Progreso de las Comunicaciones, Junio 2009
La experiencia se fue generando de acuerdo al ritmo local, con negociaciones lentas pero
generalmente progresivas; se crearon NAP nacionales, casi siempre impulsados por el sector
privado y con una participación diversa del Estado u organismo regulador, cuya función más
destacada ha sido la de impulsar las condiciones para la resolución de acuerdos, orientado por
políticas públicas en torno al acceso universal a banda ancha y el desarrollo de contenidos locales7.
4. Caso Venezuela
4.1. Actores y contexto
Venezuela inicia el siglo XXI marcada por el sello reciente en las políticas públicas de América
Latina, en las que se empieza a reconocer al sector ciencia y tecnología, en un contexto de
necesaria inclusión al nuevo paradigma global de la llamada sociedad del conocimiento.
Sin duda, el año 2000 arranca con buen pie en el tema. Pese a un contexto institucional adverso,
caracterizado por la rigidez y poca capacidad de la estructura pública para atender las grandes
exigencias del siglo XXI en la creación de sistemas nacionales de innovación, la voluntad política en
el sector se expresó claramente en la nueva Constitución promulgada en 1999, al reconocerse por
primera vez en la historia el carácter estratégico y de interés público de la ciencia, la tecnología, la
innovación y los servicios de información8.
Como respuesta, se creó en ese mismo año el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, cuyo
rol inicial fue la reestructuración de las instituciones existentes que fueron agrupándose alrededor
de esta nueva figura, el impulso de un marco jurídico apropiado y la convocatoria de los distintos
sectores de la sociedad para conformar el llamado Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e
Innovación (SCNTI). Surge entonces la Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e Innovación (LOCTI).
7 Para un mejor seguimiento del papel del Estado en el desarrollo de los NAP en América del Sur, se recomienda revisar el documento de Cavalli, Crom y Kijak (www.idrc.ca/uploads/user-S/11660380021NAPs-Sp.pdf) el cual realiza una descripción de las principales características estructurales de los NAP en Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Paraguay y Perú, destacando los principales actores involucrados en cada proceso. El estudio concluye con algunas consideraciones generales sobre el desarrollo de los NAP en América del Sur y recomienda el desarrollo eficaz de internet como parte de una planificación regional dirigida a ingresar en la Sociedad de la Información. 8 El artículo 110 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela anuncia: “El Estado reconocerá el interés público de la ciencia, la tecnología, el conocimiento, la innovación y sus aplicaciones y los servicios de información necesarios por ser instrumentos fundamentales para el desarrollo económico, social y político del país, así como para la seguridad y soberanía nacional. Para el fomento y desarrollo de esas actividades, el Estado destinará recursos suficientes y creará el sistema nacional de ciencia y tecnología de acuerdo con la ley. El sector privado deberá aportar recursos para las mismas. El Estado garantizará el cumplimiento de los principios éticos y legales que deben regir las actividades de investigación científica, humanística y tecnológica. La ley determinará los modos y medios para dar cumplimiento a esta garantía”. El contenido se encuentra disponible en: es.wikisource.org/wiki/Constituci%C3%B3n_venezolana_de_1999.
8 Venezuela: NAP: ¿oportunidad para mejorar el acceso universal de banda ancha?, Ysabel Briseño, Asociación para el Progreso de las Comunicaciones, Junio 2009
En materia de tecnologías de información y comunicación (TIC) el paso más significativo fue la
aprobación de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones en 2000, cuyo contenido pasaría
pertinentemente a sustituir el Reglamento de Telecomunicaciones de 1940; con más de 60 años de
promulgado, este instrumento legal – el único que reglamentó el sector durante la segunda mitad
del siglo XX – distaba mucho de la nueva realidad del tema. Pese a las adversidades políticas del
momento, la nueva ley se originó en medio de discusiones, cuyo consenso principal fue la
necesidad de actualizar el marco legal que regulara una nueva realidad dominada por el impulso y
crecimiento vertiginoso de las telecomunicaciones y absolutamente transformada con la aparición
de internet.
Luego de esta ley surgieron otros instrumentos legales que fueron definiendo la regulación de una
nueva dinámica establecida por el uso de internet y su impacto en el aparato socioproductivo,
comercial, educativo y de salud. En menos de dos años, el Gobierno venezolano declaró como
prioritarios el acceso y uso de internet (Decreto N° 825), se aprobó la Ley de Mensajes de Datos y
Firmas Electrónicas y la Ley Especial sobre Delitos Informáticos, lo cual constituye un marco legal
de avanzada para los novedosos mecanismos de transacción a partir de la comunicación
electrónica.
El Ministerio de Ciencia y Tecnología creó un Plan Nacional de Tecnologías de Información y
Comunicación con los siguientes lineamientos estratégicos: desarrollo de una plataforma nacional
de tecnologías de información y comunicación; creación de una base adecuada de recursos
humanos; modernización del Estado; y promoción de las TIC en el sector productivo. Bajo estas
líneas se impulsaron programas con el interés de democratizar el acceso a internet (como el de
infocentros), consolidar la estructura pública mediante las TIC (como el gobierno electrónico),
impulsar el contenido (como los portales temáticos), cuyos avances han dependido de los cambios
de autoridades y reestructuraciones del aparato público para coordinar el sector de las TIC9.
El 8 de enero de 2007 se creó el Ministerio del Poder Popular para las Telecomunicaciones y la
Informática (MPPTI) bajo el Decreto Nº 5.103 sobre la Organización y Funcionamiento de la
Administración Pública Nacional. Desde esta estructura se estableció otro Plan Nacional (esta vez
en Telecomunicaciones, Informática y Servicios Postales) 2007-2013, cuyas cinco Líneas Generales
cambian a: Acceso masivo a las TIC, Soberanía e independencia tecnológica, Transformación del
Estado, Uso y aplicación de las TIC como herramientas habilitadoras del desarrollo, y Modelo
comunicacional inclusivo10.
9 Para una mayor revisión de los avances generados en los primeros años del Ministerio de Ciencia y Tecnología en Venezuela, puede consultarse la publicación “Ciencia y tecnología para el desarrollo”, de Carlos Genatios y Marianela Lafuente, Ediciones CITECI, 2007. 10 Puede consultarse con mayor amplitud en la página web del MPPTI, disponible en: www.mppti.gob.ve/.
9 Venezuela: NAP: ¿oportunidad para mejorar el acceso universal de banda ancha?, Ysabel Briseño, Asociación para el Progreso de las Comunicaciones, Junio 2009
En septiembre de 2008 se conoció sorpresivamente la existencia de un proyecto de Ley Orgánica
de Telecomunicaciones, Informática y Servicios Postales, identificado como el Decreto Nº 6.24411.
El contenido de esta nueva ley había sido aprobado en Consejo de Ministros y avalado por el
Tribunal Supremo de Justicia. A un paso de ser remitido a la Asamblea Nacional, distintos sectores
de la sociedad generaron advertencias en torno a un proyecto cuyo contenido no había sido
sometido al debate público12.
El borrador de la propuesta comenzó a circular sin haber sido oficialmente reconocido por
representantes oficiales. No obstante, la entonces ministra del Poder Popular para las
Telecomunicaciones y la Informática, Socorro Hernández, declaró en entrevista para el canal del
Estado, Venezolana de Televisión: “El proyecto de ley del sector se sometió a la Habilitante y
estamos llevándolo ahora a la Asamblea Nacional. Ese es un proyecto de ley que va a ser sometido
a la consulta pública y no creo que haya razones para tener esa intranquilidad. Las versiones que
han circulado por allí son borradores, no son la versión definitiva, la que daremos a conocer a toda
la población y sobre todo al sector para que emita su opinión”.
Sustanciales diferencias pueden encontrarse entre la nueva propuesta y la ley vigente, aprobada
en 2000. La actual Ley de Telecomunicaciones tiene como objeto “establecer el marco legal de
regulación general de las telecomunicaciones, a fin de garantizar el derecho humano de las
personas a la comunicación y a la realización de las actividades económicas de telecomunicaciones”
en un contexto de libre competencia. El borrador disponible de la nueva ley propone como objeto
“regular las telecomunicaciones, la informática y los servicios postales, a fin de establecer la
democratización del acceso a estos servicios, la seguridad en las transacciones electrónicas,
afianzar la soberanía e independencia tecnológica, la seguridad y defensa de la Nación” en el marco
de una economía social incluyente, productiva, socialista y humanista13. Los cambios sin duda son
introducidos por nuevos temas y problemas generados con la comunicación electrónica, y por el
avance de una propuesta de transición generada por el gobierno de turno, hacia un nuevo modelo
socio productivo basado en un “nuevo socialismo”14.
11 Disponible en: www.tsj.gov.ve/decisiones/scon/julio/1257-310708-08-0975.htm. 12 Para una visión general de los actores involucrados en esta discusión, así como los términos y antecedentes, puede revisarse el blog de Raisa Urribarrí, comunicadora venezolana e investigadora en el tema de las TIC. Disponible en: uraisa.wordpress.com. 13 Se encuentran disponible en la web, la actual Ley de Telecomunicaciones, en: www.tsj.gov.ve/legislacion/LT_ley.htm y el borrador discutido por distintos sectores de la sociedad para una nueva ley, en: www.cptm.ula.ve/ciudadinnovacion/pdfs/proyecto_reducido.pdf. 14 Mejor conocido últimamente como el socialismo del siglo XXI, el presidente Hugo Chávez Frías se basa en este concepto ideado por Heinz Dieterich Steffan. Esta propuesta ha tenido posiciones de apoyo y críticas, algunas de las cuales pueden leerse en: es.wikipedia.org/wiki/Socialismo_del_siglo_XXI.
10 Venezuela: NAP: ¿oportunidad para mejorar el acceso universal de banda ancha?, Ysabel Briseño, Asociación para el Progreso de las Comunicaciones, Junio 2009
En torno al tema se generaron debates públicos impulsados por distintos sectores de la sociedad,
pero un ambiente previo a las elecciones regionales para alcaldes y gobernadores diluyó o desvió
en ocasiones la discusión, por las diferencias emotivas generadas en las campañas que buscaban
capturar votos por candidatos oficialistas y de la oposición. A la fecha, el tema no ha sido
presentado a discusión por ningún representante oficial del Gobierno y continúa vigente la Ley de
Telecomunicaciones aprobada en 2000.
4.2. CANTV: el operador fuerte
La Compañía Anónima Nacional de Teléfonos de Venezuela (CANTV) mantuvo en el siglo XX su rol
monopólico de los servicios de telecomunicaciones, concentrados básicamente en telefonía. Luego
de una larga historia como empresa del Estado, el segundo gobierno de Carlos Andrés Pérez
decidió, a principios de la década de los 90, impulsar la privatización de CANTV, en el contexto de
una serie de políticas neoliberales que apuntaban a la reestructuración del aparato público, con
mayor participación del sector privado en el ámbito productivo.
Al momento de privatizarla se estableció un período de transición para el servicio de telefonía fija,
denominado “Régimen de concurrencia limitada”, con lo cual se le concedía una década de
prioridad a la nueva CANTV privada para que realizara un plan de modernización en la
infraestructura15. Como estrategia para el sector, la privatización de CANTV se pautó entonces bajo
un régimen limitado de competencia para operar los servicios básicos, pero con una apertura a la
libre competencia en la operación de otros nuevos servicios. Esta nueva condición conllevó la
creación de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (Conatel), en la cual se centralizaron las
funciones reguladoras del Estado.
El Contrato de Concesión para la operación de la red básica de telecomunicaciones se otorgó al
consorcio privado VenWorld Telecom, conformado por las empresas estadounidenses GTE (58% de
las acciones) y AT&T (5%), Telefónica de España (16%) y los grupos económicos nacionales Banco
Mercantil (5%) y Electricidad de Caracas (16%). Las metas apuntaban a expandir y modernizar los
servicios, con la idea de un proceso paulatino y progresivo hacia la conformación de un mercado de
libre competencia en los servicios básicos, que debía activarse en 2000. Inicialmente las otras
cuotas de participación pertenecieron al Estado, a los trabajadores de CANTV y otros inversionistas
privados, pero, cada vez más la participación del Estado fue haciéndose menor.
Los datos ilustran una década positiva en términos de inversión: “durante ese lapso de 1992 a
2000, CANTV emprendió inversiones por valor de USD 5 mil millones, a un promedio anual de USD
550 millones, en contraste con los USD 100 millones que invertía cada año antes de la
15 Puede revisarse el tema en Historia de las Telecomunicaciones, sección Venezuela, (Mendoza, Rodríguez y Cáceres). Disponible en: www.ahciet.net/historia/pais.aspx?id=10151&ids=10708.
11 Venezuela: NAP: ¿oportunidad para mejorar el acceso universal de banda ancha?, Ysabel Briseño, Asociación para el Progreso de las Comunicaciones, Junio 2009
privatización” (Rodríguez y Cáceres). Esta inversión permitió la creación de una infraestructura
importante para el servicio y la ampliación de una red para las comunicaciones electrónicas.
Para 2000 CANTV ya había iniciado el proceso de conexión con el cable submarino Américas II, con
capacidad para 240 mil comunicaciones simultáneas a una velocidad de 2,5 gigabits y un recorrido
de 8.150 kilómetros entre países de América del Norte, del Sur, el Caribe y el resto del mundo. El
proyecto, desarrollado por Tyco-Alcatel, con una inversión de CANTV que superaba los USD 20
millones, multiplicaba la capacidad del cable submarino Américas I terminado en 1994 que podía
manejar 15 mil comunicaciones simultáneas a 560 megabits.
Con estas condiciones, al momento en el que debía finalizar el período de concurrencia limitada,
CANTV parecía estar preparada para competir con cualquier empresa de telecomunicaciones, según
lo aseguraba su presidente Gustavo Roosen hacia finales de la década: “CANTV ya cuenta con una
infraestructura importante en telecomunicaciones del país, con acceso a las tecnologías de fibra
óptica, satelital y microondas. En materia de transmisión de datos, la empresa dispone de la
plataforma ATM/Frame Relay, que ofrece a los grandes clientes un sistema de transmisión con alta
velocidad y calidad”.
Con la Ley Orgánica de Telecomunicaciones, se imprimió el sello definitivo de apertura a los
servicios y la libre competencia, que impulsó en términos considerables el sector de las
telecomunicaciones en Venezuela. Esta Ley “establece la libre competencia en la provisión de
servicios de telecomunicaciones, acabando con el monopolio que hasta ese momento (se)
mantenía…en esta área” (Genatios y Lafuente, 2007). Aún así, CANTV ya contaba con una
infraestructura consolidada para continuar como líder en el sector. La Ley Orgánica de
Telecomunicaciones definió las reglas para la apertura.
Dada la apertura del sector, aún con la fuerte participación de CANTV, el nivel de inversiones en
telecomunicaciones mantuvo una tendencia de crecimiento en la economía venezolana. Como valor
agregado en los servicios, se empezó a apuntar a la integración de éstos y a una demanda
creciente en ancho de banda, movilidad y libertad de acceso16.
16 Durante la década de los 90, el sector de telecomunicaciones fue uno de los pocos que mantuvo su ritmo de crecimiento, así como sus planes de inversiones en el contexto de recesión que vivió Venezuela. Hacia 1998 se registró un crecimiento del sector de 7%, y su aporte se ubicó en segundo lugar de las contribuciones al Producto Interno Bruto (PIB), precedido solo por la industria petrolera. El volumen fue controlado en 90% por tres operadoras de servicios: CANTV, su filial de servicios inalámbricos Movilnet y Telcel, operadora privada de servicios inalámbricos móviles. Luego del fin de concurrencia limitada, el nivel de inversiones se incrementó y por cuatro años consecutivos se mantuvo en forma sostenida por encima de los USD 1.000 millones.
12 Venezuela: NAP: ¿oportunidad para mejorar el acceso universal de banda ancha?, Ysabel Briseño, Asociación para el Progreso de las Comunicaciones, Junio 2009
En 2007, el presidente Hugo Chávez Frías revirtió la medida de privatización que se dio sobre la
CANTV en 1991 al ordenar nuevamente su nacionalización17. El 22 de mayo, luego de un proceso
de compra de acciones, el Estado venezolano concretó la renacionalización de la primera
corporación de servicios de telecomunicaciones en Venezuela.
De este modo, las condiciones de competencia en el mercado de telecomunicaciones cambian una
vez más, con la presencia de un Estado-operador-competidor. Los cambios generaron cierta crítica
hacia los términos del juego en el mercado. González Porra resumió en el artículo “Los anuncios del
presidente Chávez y la CANTV nacional” dos visiones sobre el futuro del sector de
telecomunicaciones en Venezuela, de acuerdo a este panorama:
“La primera visión expresa que… se presenta una situación de indiscutible conflicto y vulnerabilidad
de las leyes económicas y de los derechos y libertades económicas… Lo anterior, a todas luces
constituye una tremenda amenaza al bienestar social, primero porque el bien tutelado por la norma
es un bien social, y segundo porque la condición de operador dominante de la CANTV-MOVILNET
podría hacer que cualquier despliegue de prácticas desleales (por no decir anticompetitivas)
constituya un tema de interés público.
La segunda visión, reconoce la oportunidad en manos del Estado de disciplinar mercados
naturalmente concentrados y oligopolísticos. Una vez que la CANTV-MOVILNET se encuentra en
manos del Estado y se ha anunciado una reducción significativa de las tarifas, la transferencia de
eficiencias y rentas desde los operadores de telefonía móvil hacia los clientes finales podría ser
mucho más expedita y sustantiva.
El actual escenario del sector telecomunicaciones en Venezuela presenta importantes retos y
riesgos a los operadores instalados, especialmente luego de los anuncios realizados por el
presidente de la República. Sin embargo, podría abrirse la posibilidad de negocio para operadores
de servicios de valor agregado, en el entendido de que el Gobierno pretenda presentar en el corto
plazo cifras sobre difusión de las telecomunicaciones y otorgue prerrogativas, como facilidad de
acceso y reducción de tarifas de acceso a los nuevos operadores de servicios de valor agregado”
(2007).
Pese a la incertidumbre, luego de la estatización el ministro de Telecomunicaciones, Jesse Chacón,
anunció que con la adquisición de CANTV por parte del Estado, no se quería aplicar políticas
17 El 8 de enero el presidente Chávez anunció que el Estado compraría las acciones de CANTV y el servicio de electricidad, por considerarlos “sectores estratégicos” de la economía. Poco tiempo después ordenó en su programa “Aló Presidente” estatizar “de inmediato” la empresa telefónica CANTV. En un tono de molestia Chávez comentó la intervención de la CANTV en llamadas privadas del sector oficial y mantuvo el discurso de tensión hacia la CANTV privada, cuando en la cumbre del Mercosur comentó que la telefónica venezolana interceptaba sus llamadas. Estas declaraciones fueron rechazadas por la empresa CANTV y formaron parte del enfrentamiento discursivo entre el presidente y la participación de las empresas privadas, sobre todo con capital estadounidense.
13 Venezuela: NAP: ¿oportunidad para mejorar el acceso universal de banda ancha?, Ysabel Briseño, Asociación para el Progreso de las Comunicaciones, Junio 2009
anticompetitivas, por el contrario, se pretendía aumentar la penetración y bajar las tarifas para
llevar un mejor y más amplio servicio a todos los venezolanos18.
En reuniones con el sector privado, Chacón expresó que CANTV se constituiría en una “gran aliada
para el sector” de telecomunicaciones; manifestó metas de mayor alcance en fibra óptica y
prometió que el Estado reinvertiría 60% de las ganancias de la CANTV nacionalizada en función de
las necesidades de telecomunicaciones de la nación.
Chacón indicaba que se respetaría el marco legal existente en torno al caso. Pero la Ley de
Telecomunicaciones parecía quedarse corta con el nuevo esquema político socioeconómico
propuesto por el gobierno del presidente Chávez. El impulso de nuevos actores (como
organizaciones comunitarias) y su posible participación en el esquema socioproductivo, y la
concepción del sector de telecomunicaciones como estrategia para la seguridad nacional son
nuevos componentes que no parecían tener respuesta con un marco legal que había sido aprobado
en términos de la libre competencia.
Para Carlos Genatios, primer ministro de Ciencia y Tecnología en Venezuela y responsable de
impulsar el modelo político y normativo en gran parte vigente del sector, el rol del Estado no es el
de formular políticas para implantarlas de manera vertical, sino el de promover la participación de
todos los actores sociales. “La palabra clave es negociar… desarrollar la confianza para que grandes
y pequeños proyectos se puedan implantar. No puede haber el predominio de un sector sobre otro,
ni del sector privado, ni del Estado”. Ésta es una condición que ve fracturada a casi siete años de
su salida como representante del gobierno. “En los últimos años el país ha pasado por importantes
cambios políticos e institucionales, y a la vez ha sufrido una profunda crisis que se refleja en el alto
grado de polarización política de la población venezolana. El equilibrio existente se mantiene sobre
profundas fisuras sociales que subyacen como una amenaza potencialmente explosiva y ponen en
peligro el pacto social y el proyecto de desarrollo del país”19.
Por su lado, Jorge Berrizbeitia declaró, siendo presidente del Centro Nacional de Innovación
Tecnológica (CENIT), que “así como hubo un cambio paradigmático en la tecnología, tiene que
haber un cambio paradigmático en el regulador… estamos construyendo una sociedad del
conocimiento, pero la queremos construir de un solo lado, del lado que nos interesa y no solemos
verla de manera integral. Tiene que haber un cambio en el regulador… en el operador… en el
18 Ministro Jesse Chacón se reunió con representantes de Casetel. Venezolana de Televisión. Disponible en: vtv.gov.ve/noticias-nacionales/6333 19 Declaraciones ofrecidas en entrevista realizada en marzo de 2009, apoyadas por Carlos Genatios, junto a Marianela Lafuente en su reciente publicación “Ciencia y tecnología para el desarrollo”.
14 Venezuela: NAP: ¿oportunidad para mejorar el acceso universal de banda ancha?, Ysabel Briseño, Asociación para el Progreso de las Comunicaciones, Junio 2009
Estado… en la comunidad. La sociedad del conocimiento está basada en la participación; si no, no
hay sociedad del conocimiento, lo que habría es una sociedad de mercado tecnológico”20.
Pese a las diferentes visiones políticas para concebir el rol del Estado frente al sector de
telecomunicaciones, CANTV se ha mantenido intacta en su condición de dominio del mercado: se
inició como proveedor de acceso a internet en 1996, junto a otros siete proveedores pequeños. En
1998 Conatel registraba 32 proveedores especializados de servicios de internet, pero muy
pequeños comparados con la penetración de CANTV. Aunque en los primeros años de este siglo, la
empresa Telcel-Net aumentó su mercado, hasta ahora solo puede considerarse una empresa
mediana. A finales de 2008, 25 proveedores ocuparon la oferta de servicio de internet en
Venezuela, la mayoría pequeña, comparando el porcentaje de ocupación en el mercado: CANTV
con un estimado de 60% del total del tráfico en internet, con más de 7 mil km de fibra, Telcel con
aproximadamente 15% del tráfico, y un pequeño porcentaje de ocupación para el resto.
Los principales proveedores de servicios de internet de banda ancha en Venezuela son clasificados
por el Informe Venezuela – Convergence, Broadband & Internet Market – Overview, Statistics &
Forecasts, de la siguiente manera: “CANTV, el principal proveedor de servicios de internet y
proveedor de acceso ADSL ; Inter ofrece banda ancha a través de módem por cable; NetUno ofrece
banda ancha a través de módem por cable; SuperCable ofrece banda ancha a través de módem
por cable; Telcel.Net, dispone de banda ancha WLL; Génesis Telecom propiedad de América Móvil,
ofrece banda ancha inalámbrica; MovilMax - WiMAX ofrece la banda ancha”.
4.3. NAP o no NAP: de una opción económica a una dificultad política
A finales del siglo XX, en Venezuela, como en otros países de Sudamérica, se generaron las
primeras inquietudes sobre la poca eficiencia que ostentaba la ruta para el tráfico local en internet,
al obligar siempre a una conexión con Estados Unidos.
Las primeras advertencias sobre la necesidad de crear un punto de interconexión para revertir esta
condición surgieron del sector universitario a finales de la década de los 90. Este sector fue el
primero en hacer uso de internet como un mecanismo de comunicación entre pares, emulando los
pasos que la universidad norteamericana había empezado a dar en este sentido21.
20 Entrevista realizada en marzo de 2009, cuando aún era presidente del CENIT. En abril de 2009 pasó a ser presidente de Venezolana de Industria Tecnológica (VIT). 21 Cabe recordar que internet surge como una necesidad militar en Estados Unidos, pero su impulso y primeras innovaciones fueron impulsados por la National Science Foundation mediante una “red de redes” que vinculó inicialmente a los centros de supercómputo en ese país, de tal manera que su vinculación con la actividad académica es natural.
15 Venezuela: NAP: ¿oportunidad para mejorar el acceso universal de banda ancha?, Ysabel Briseño, Asociación para el Progreso de las Comunicaciones, Junio 2009
En 1998 la Junta Directiva de la Red Académica de Centros de Investigación y Universidades
Nacionales (Reacciun22), conformada por la Universidad de Los Andes (ULA), la Universidad Central
de Venezuela (UCV) y la Universidad del Zulia (LUZ), realizó la propuesta de creación de la
estructura de un NAP para Venezuela y se iniciaron las conversaciones con la Cámara de Servicios
de Telecomunicaciones (Casetel), en la cual se concentra gran parte de los proveedores de
servicios.
“La propuesta estaba dirigida a la creación de un nodo principal manejado por la Red Académica,
en el cual debían participar los proveedores de servicios de internet, pagando una conexión interna
en el país, desde el nodo principal de cada proveedor hasta el nodo seleccionado como nodo NAP”,
comenta Edmundo Vitale, ex miembro de la Junta Directiva de Reacciun, representante de la ULA.
La propuesta fue discutida en una serie de reuniones entre los representantes de Casetel y
Reacciun. No obstante, esta primera iniciativa quedó engavetada por el sector empresarial. Quizás
el momento era prematuro para entender el impacto que significaba la creación de un NAP. El
sector académico visualizaba para entonces las grandes posibilidades que significaba internet para
la comunicación entre pares, el manejo de grandes volúmenes de información y el cálculo
científico. Pero aún era muy incipiente el uso comercial de internet. “De manera que no se tenía
claro desde el punto de vista económico qué impacto podía tener la propuesta presentada”, explica
Vitale.
Un mercado incipiente en el sector demostraba que no estaban dadas las condiciones para asimilar
acuerdos de naturaleza cooperativa. Carlos Sanoja, presidente de Casetel, comenta “No había una
cultura de parte de las compañías en general para tratar de crear una estructura de uso común o
compartida, y esto no ayudó. Por otra parte, en ese momento la empresa que tenía el mayor
tráfico de internet era CANTV, lo cual le daba mucho poder de negociación con los otros operadores
internacionales; al resto de los operadores les quedaba muy poco, por la situación de costos”23.
La empresa Telcel apenas se introducía en el mercado y comenzaba a concentrar una cantidad
tímida pero creciente de usuarios. Comenta Sanoja que empezaron a generarse convenios de
mercado entre los dos operadores; y de la misma manera, CANTV empezó a hacerlo con cada uno
de los operadores más pequeños. Esta alternativa de negociaciones individuales fue erigiéndose en
sustitución de acuerdos colectivos, orientadas por la gran cuota de participación de CANTV. Con
esos acuerdos locales se logró concentrar casi todo el tráfico local.
22 Hacia principios de los años 90 el Estado venezolano creó la figura de la Red Académica de Centros de Investigación y Universidades Nacionales (Reacciun), gracias al impulso generado por diversas universidades venezolanas para manejar información científica automatizada y propiciar las primeras condiciones de intercambio por medio de redes electrónicas. 23 Entrevista realizada en marzo de 2009.
16 Venezuela: NAP: ¿oportunidad para mejorar el acceso universal de banda ancha?, Ysabel Briseño, Asociación para el Progreso de las Comunicaciones, Junio 2009
Otros factores no tan explícitos quizás influyeron en aquel momento, también planteados por el ex
miembro de la Junta Directiva de Reacciun, Edmundo Vitale. “Es probable que no existiera la
confianza suficiente en la academia y su capacidad para garantizar la calidad del servicio y de
dirigir los cambios tecnológicos exigidos por el tiempo”. Estas reservas eran naturales en un país
como Venezuela, cuya relación entre la Universidad y el contexto no ha sido lo suficientemente
solvente en términos de aplicación del conocimiento24. Pero quizás era demasiado temprano para
saberlo. Y el NAP no se concretó en ese momento.
Tres años después, en 2001, Casetel, en un trabajo conjunto con Conatel y con el soporte de la
Cámara Venezolana de Comercio Electrónico (Cavecom-e) realizó la propuesta de creación de un
NAP al Fondo de Investigación y Desarrollo para las Telecomunicaciones (Fidetel25), entidad que
habría aprobado el financiamiento en noviembre de 2001, según nota de prensa de Casetel. Esto
significaba un respaldo del Estado a los operadores pequeños, que no habrían podido dar los
aportes directos requeridos para la creación del NAP.
Como valor agregado, la realización del punto de interconexión suponía revertir el uso de
intercambio de tráfico: de un alto porcentaje de uso de banda ancha internacional a un mayor
aporte de tráfico local, lo cual apuntaba al objetivo de creación de contenidos nacionales, previsto
por el Ministerio de Ciencia y Tecnología. Igualmente, en las declaraciones de Casetel se
puntualizaba que la interconectividad fomentaría el hospedaje de sitios web en Venezuela (en aquel
momento asomada en una relación 78 a 20 a favor del hospedaje en Estados Unidos), aumentaría
el número de dominios “.ve” y serviría de plataforma a toda una gama de servicios de tecnología
de la información que beneficiarían a todos los sectores ligados a las Telecomunicaciones26.
Entre los principales objetivos del NAP en Venezuela, Casetel puntualizaba: hacer que el tráfico
nacional de internet con origen y destino en Venezuela haga uso eficiente de las redes de
telecomunicaciones nacionales; evitar la congestión, los largos períodos de latencia y la pérdida de
paquetes ocasionados por el enrutamiento del tráfico local a través de enlaces y centros de
24 El tiempo demostró que se trataba de un caso distinto. La Universidad de Los Andes, líder en el desarrollo de las telecomunicaciones en Venezuela, demostró no solo ser pionera en formación en el tema, abanderada por la iniciativa de la Escuela Latinoamericana de Redes, sino que logró generar aplicaciones de referencia importante para el desarrollo de redes de comunicación. Puede revisarse el tema en: www.cptm.ula.ve/ciudadinnovacion/especiales2.php. 25 Fidetel fue creado el 12 de junio de 2000 como ente adscrito al Ministerio de Ciencia y Tecnología, con la finalidad garantizar el financiamiento de la investigación y desarrollo en el sector de las telecomunicaciones por medio de recursos provenientes principalmente de aportes de los operadores. LaLey Orgánica de Telecomunicaciones obliga a quienes prestan servicios en el sector a aportar al Fondo el medio por ciento (0,50%) de sus ingresos brutos, quedando exceptuados los prestadores de servicios de radiodifusión sonora o de televisión abierta. 26 Ver más en Proyecto NAP Venezuela, Casetel. Disponible en: www.napla2003.com.ar/presentaciones/NAPLA2003_Venezuela_Casetel.ppt.
17 Venezuela: NAP: ¿oportunidad para mejorar el acceso universal de banda ancha?, Ysabel Briseño, Asociación para el Progreso de las Comunicaciones, Junio 2009
enrutamiento internacionales; evitar hacer uso excesivo de enlaces internacionales para acceder a
contenido local; desarrollar un mercado local y permitir el crecimiento de pequeños proveedores de
servicios de internet al reducir costos de acceso a este mercado.
Los términos del convenio con Fidetel (sujeto a modificaciones en varias ocasiones, según
recomendaciones de Conatel) expresaban una clara voluntad política y trabajo conjunto entre el
Estado y el sector empresarial para la creación de un NAP en Venezuela: participación voluntaria y
solo de los proveedores de servicio habilitados por Conatel, que incluyera miembros o no miembros
de Casetel; igualdad de tratamiento, derechos y obligaciones; las empresas debían asumir los
costos luego de un año de operaciones; obligación de definir, establecer e instalar por cuenta y
riesgo de cada proveedor de servicios el medio de conexión más conveniente; la creación de un
Comité de Administración conformado por los miembros; y la operación delegada expresamente en
Casetel para la operación del NAP.
A pesar de haber llegado a un avance importante, se quedó en espera de la redacción final del
contrato y de la concreción de sus condiciones legales. El proyecto para construir un punto de
acceso de red en Venezuela se detuvo.
“Los operadores estuvimos de acuerdo en las condiciones de igualdad que Conatel solicitaba. Se
velaron por esas condiciones, pero aparecieron los temas económicos. Se requería en aquel
momento una inversión cercana a 80 mil dólares, Se hicieron reuniones con otros actores, pero al
final del día todo dependía del apoyo de los grandes generadores de tráfico (CANTV y Telcel),
puesto que el número de usuarios estaba concentrado en éstos. Entonces, los grandes revisan y
siguen prefiriendo actuar de manera unilateral, algo comprensible desde el punto de vista del
negocio. De esta manera cae el incentivo para hacer el NAP”, comenta Carlos Sanoja, presidente
de Casetel.
Las grandes empresas suelen tener su sistema de redundancia para garantizar la continuidad del
servicio, lo que quiere decir que distribuyen su tráfico con varios carriers o vendedores de banda
ancha, entre Estados Unidos y Europa. Siendo así, es comprensible que la creación de un NAP no
luzca llamativo para aquellas empresas que ocupan gran porcentaje del tráfico de internet y que
tienen resuelta la salida del paquete de datos a través de varios servidores internacionales. La
inversión para la creación de un NAP estaría concentrada en las empresas más grandes, cuyos
intereses no alcanzan a ver el objetivo común por razones económicas. En este caso,
correspondería al Estado incentivar las condiciones para proteger a los operadores más pequeños,
como en efecto se suponía en este caso. Pero nuevamente, no se dio.
“Económicamente no hay incentivos, a menos que los pequeños soporten los costos, pero no
pueden. El tema es estructural económicamente. La viabilidad económica del proyecto nunca se
vislumbró para los que iban a soportar la carga mayor”, afirma Sanoja.
En 2008 se desempolvó el tema. El contenido conocido del borrador del nuevo proyecto de la Ley
Orgánica de Telecomunicaciones, Informática y Servicios Postales, anuncia en la disposición 18 de
las disposiciones finales la creación de un Punto de Acceso Nacional promovido por el Estado:
18 Venezuela: NAP: ¿oportunidad para mejorar el acceso universal de banda ancha?, Ysabel Briseño, Asociación para el Progreso de las Comunicaciones, Junio 2009
“El Ejecutivo Nacional creará un punto de interconexión o punto de acceso a la red de los
proveedores de servicios de internet, con la finalidad de manejar el tráfico con origen y destino en
el espacio geográfico de la República, al objeto de utilizar de manera más eficiente las redes del
país dado el carácter estratégico del sector”.
De esta manera, el tema del NAP es ahora propuesto por un Estado que asume el sector dentro de
ámbitos estratégicos y de seguridad nacional. El Plan Nacional de Telecomunicaciones, Informática
y Servicios Postales 2007-2013, está dividido en cinco Líneas Generales con estrategias y políticas.
Una de las líneas estratégicas es la de Soberanía e independencia tecnológica, entre cuyos
objetivos se encuentra el de reducir los niveles de dependencia y, de manera más específica, se
encuentra un objetivo que apunta a: “Maximizar el tráfico (voz, datos y video) local y
regionaldentro del territorio nacional (NAP)”, minimizando así “el riesgo para la soberanía e
independencia, así como los costos derivados de la actual necesidad de ‘enrrutar’ (sic) el tráfico
nacional y regional de voz, datos y video hacia la red (WWW) a través de nodos dependientes o
regulados por países afines al poder hegemónico actual”27.
En el contexto de una Venezuela dividida en adeptos y opositores a la propuesta de transición a un
Estado socialista, en medio de grandes tensiones discursivas que reflejan intolerancia entre un
grupo y otro, la discusión sobre creación de un NAP promovido ahora por el Estado se inserta en un
ambiente de difícil negociación.
Quizás el párrafo que más contradicciones ha causado es el que se refiere, en la misma disposición,
a que “El órgano rector determinará la empresa del Estado que tendrá a cargo la instalación,
operación y mantenimiento del punto de interconexión o punto de acceso a la red de los
proveedores de servicios a internet”. Como contraargumento, muchos de quienes se oponen a esta
medida se han preguntado si un NAP propuesto según las políticas definidas por el Estado no
terminaría siendo un punto de control de tráfico de internet.
En varios artículos del borrador de Proyecto de Ley se le da potestad al Estado para dictar políticas
o regulaciones según consideraciones del ente rector (Ministerio) y exigir a los ISP modificaciones
propias de administración de tráfico, en función de cualquier beneficio social. Ese beneficio social,
con el que en teoría la mayoría de los venezolanos podría estar de acuerdo, se diluye en una
ambigüedad teñida por posibles intereses del proyecto político oficialista, con el cual la mitad de la
población de participantes en los últimos procesos electorales, ha manifestado estar en
desacuerdo.
27 El Plan Nacional de Telecomunicaciones, Informática y Servicios Postales se encuentra disponible en: www.mppti.gob.ve/upload/docs/pntiysp_completo.pdf.
19 Venezuela: NAP: ¿oportunidad para mejorar el acceso universal de banda ancha?, Ysabel Briseño, Asociación para el Progreso de las Comunicaciones, Junio 2009
Ante las opiniones de diversos representantes de la sociedad que observan una propuesta peligrosa
ante las tentaciones de control por parte del gobierno de turno, en agosto de 2008 el presidente de
la República Bolivariana de Venezuela, Hugo Chávez Frías abordó el tema en su programa “Aló
Presidente” respondiendo a acusaciones y presiones sobre los posibles riesgos del control de la
información que circula en internet, al asumir el Estado la creación de un NAP.
Por primera vez, el tema se despliega en Venezuela bajo la óptica del control de la información. El
debate sobre la posibilidad de la regulación, control, censura y dominio por parte del Estado del
acceso a internet y de los contenidos que por allí circulan, diluyó las bondades técnicas y
económicas que en otras ocasiones se asomaron en el país con la propuesta de creación de un
NAP, solicitada por el sector académico y empresarial.
El 2 de octubre de 2008, la Universidad de Los Andes convocó a una videoconferencia nacional
para analizar la nueva Ley de Telecomunicaciones, la Informática y los Servicios Postales, cuyo
borrador estaría a punto de ser discutido en la Asamblea Nacional.
El Foro, denominado “La nueva Ley de Telecomunicaciones: un asunto de interés público”, buscaba
movilizar la opinión pública en torno a un tema considerado sensible y de alto interés para el
colectivo. Participaron como ponentes invitados representantes de la academia, el sector
empresarial y un miembro del Centro Nacional de Tecnologías (CENIT), cuya vocería buscó estar
más alineada a las consideraciones técnicas de la nueva ley, dado el carácter hermético del sector
gubernamental en el momento, en torno al tema28.
Venezuela sigue siendo uno de los pocos países de América Latina que no cuenta con un NAP. Pese
al crecimiento sostenido de las estadísticas en el uso de internet, los números siguen estando por
debajo del promedio. Según estadísticas de Conatel, se estima que 23% de la población usa
internet, por debajo del 27% de penetración poblacional registrado en América Latina según el
estudio realizado por Tendencias Digitales en 2008.
Siendo Venezuela el país con mayor PIB per cápita en la región, estos números se asoman de
manera contradictoria con respecto a la capacidad del venezolano para suscribirse a internet. De
un poco más de seis millones de usuarios conectados, según las últimas estadísticas de Conatel,
solo un poco más de un millón de personas se registran como suscriptores que contratan desde sus
casas servicios de banda ancha o dial up. El gran porcentaje de la penetración de internet se refleja
por medio del uso de los llamados infocentros, una estructura impulsada por el Estado, desplegada
en el país, cuya hora de conexión es para el usuario de muy bajo costo o de acceso gratis, o de
ofertas privadas denominadas localmente como “cibercafés”. La tendencia de uso de internet fuera
28 El resumen de los principales aportes de los participantes del foro se encuentra disponible en: www.saber.ula.ve/eventos/foromedios2/.
20 Venezuela: NAP: ¿oportunidad para mejorar el acceso universal de banda ancha?, Ysabel Briseño, Asociación para el Progreso de las Comunicaciones, Junio 2009
de las casas es un indicador de la capacidad adquisitiva de los venezolanos para obtener servicios
privados de banda ancha, cuyos precios indican estar aún por encima del promedio
latinoamericano29.
Pero aunque CANTV siga dominando el mercado de banda ancha con su servicio ADSL, las nuevas
tecnologías y el fortalecimiento del mercado mundial pudieran marcar una tendencia favorable en
los precios internacionales y en la capacidad de respuesta para acelerar el tráfico en la red. Es
probable que estudios más cercanos a la realidad actual lleguen a considerar que la inversión para
la creación de un NAP ya no sea la única solución como se defendía a principios de los años 90.
Se asoman posibilidades alentadoras para mejorar la diversidad de opciones para la competencia
en el acceso de banda ancha, pese al dominio de CANTV. Las nuevas tecnologías como WiMAX y
BPL están teniendo éxito en Venezuela, por lo que el acceso de banda ancha puede llegar a ser
menos dependiente de ADSL y la infraestructura de línea fija (Paul Budde Communication, 2009).
El tráfico de internet parece ser de menor peso dada las opciones tecnológicas para mejorar la
velocidad y los precios finales.
Ahora se le abre el camino a la demanda. Veintitrés de cada cien habitantes son usuarios de
internet en Venezuela. Es probable que muchos de ellos aún lo hagan sin conferirle valor agregado
al uso de internet en su vida diaria. Y, por tanto, sin demandar el ancho de banda que se requiere
para sacarle provecho a las valiosas herramientas de la llamada Web 2.0. Será una cuestión de
aprendizaje. Y tela que cortar en otra ocasión. Mientras tanto, Venezuela empuja su entrada a la
sociedad de la información con un escenario nacional, cuyas características seguirán dependiendo
en gran medida de la visión del Estado con respecto al sector de las telecomunicaciones, salpicada
en las últimas décadas por vaivenes que la ubican como un caso especial en América Latina.
29 El Informe Venezuela – Convergence, Broadband & Internet Market – Overview, Statistics & Forecasts lo reporta con un ejemplo comparativo: “El plan de ADSL residencial más rápido, ofrecido por CANTV con 2Mb/s para la velocidad de descarga, cuesta unos USD 200 por mes, mientras que la oferta de Telecom Argentina, de 20Mb/s para la velocidad de descarga, cuesta unos USD 176 por mes”.
21 Venezuela: NAP: ¿oportunidad para mejorar el acceso universal de banda ancha?, Ysabel Briseño, Asociación para el Progreso de las Comunicaciones, Junio 2009
5. Conclusiones
Venezuela no ha tenido un crecimiento balanceado en los operadores de servicios de internet. Los
diferentes matices que CANTV ha tenido en las últimas décadas, reflejan un vaivén con respecto al
Estado y su rol de supervisor-actor principal en el mercado. La presencia dominante de CANTV es
un componente de gran peso a la hora de revisar el contexto en el que surgen las propuestas para
la creación de un NAP.
La academia, el sector privado y el Estado han promovido sin éxito, en contextos diferentes,
puntos comunes de conexión a internet; las razones para impulsar un NAP han variado en el
tiempo: necesidades científicas, económicas, independencia tecnológica y soberanía.
El obstáculo principal inicial parecería apuntar a la poca rentabilidad económica que tendría CANTV,
como mayor operador, comparada con una alta inversión que finalmente beneficiaría en mayor
medida a los operadores más pequeños. Ni siquiera en el momento de estar CANTV en manos del
Estado se pudo llegar a un acuerdo al respecto.
En todo caso, la plataforma de CANTV ha logrado mejores condiciones de acuerdos bilaterales que
cooperativos. Es probable que esta condición haya afectado desfavorablemente en términos de
precios finales y acceso a banda ancha, según los indicadores que ponen a Venezuela por debajo
del promedio de América Latina.
En las segundas dos décadas, el Estado ha fungido como regulador, operador, competidor y árbitro
de la dinámica productiva del sector telecomunicaciones. Estos cambios en las reglas del juego han
implicado reacomodos constantes, cuyo tiempo es insuficiente para madurar los términos de
negociación.
Mucho más recientemente, la nueva idea de creación de un NAP impulsada por el Estado se salpica
del difícil ambiente de polarización política en Venezuela. La desconfianza, las prioridades, las
relaciones de poder y el temor a un excesivo control por parte del Estado han erigido una
simbología que dificulta con nuevos matices la negociación para la creación de un NAP. En medio
de un país con grandes dificultades para los acuerdos políticos, no hay claridad acerca de las
posibilidades de éxito que más recientemente acompañan la propuesta del Estado en torno al
tema.
No obstante, los esfuerzos para la creación de un NAP, no exitosos en Venezuela durante toda una
década, permiten preguntarse si los cambios tecnológicos no estarán generando opciones que
atienden a los objetivos iniciales cuando se pensaba en un NAP: eficiencia y mejores precios al
usuario final. Gracias a la emergencia de tecnologías, combinación de servicios y baja en los
precios internacionales de conexión, es probable que la creación de un NAP a estas alturas vaya
perdiendo vigencia en aquellos primeros términos.
El resurgimiento de la idea del NAP en Venezuela, impulsado por el Estado, con una concepción
estratégica del sector complica las negociaciones con nuevos matices. Surge una nueva relación del
Estado frente al sector de telecomunicaciones, ya no solo desde el punto vista económico, sino
22 Venezuela: NAP: ¿oportunidad para mejorar el acceso universal de banda ancha?, Ysabel Briseño, Asociación para el Progreso de las Comunicaciones, Junio 2009
también político. En la última década, internet ha adquirido gran fuerza y su capacidad de
incidencia en los diversos sectores de la sociedad la erige como un poder en este nuevo siglo. En el
camino, tanto Estado como sociedad, en su compleja interrelación, ponen sus cartas sobre la mesa
para ofrecer y presionar, de acuerdo a las difíciles expectativas experimentadas en este siglo XXI.
Nuevos ambientes, nuevas formas de negociación.
23 Venezuela: NAP: ¿oportunidad para mejorar el acceso universal de banda ancha?, Ysabel Briseño, Asociación para el Progreso de las Comunicaciones, Junio 2009
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Carlos Genatios, primer ministro de Ciencia, Tecnología e Innovación y fundador de las primeras
estructuras y normativas en el sector. Actualmente fuera de la estructura gubernamental.
Jorge Berrizbeitia, vocero gubernamental, presidente del Centro de Tecnologías (CENIT).
Carlos Sanoja, presidente de la Cámara de Servicios de Telecomunicaciones (Casetel), miembro de
la Comisión para la creación del NAP, 2001.
Edmundo Vitale, profesor jubilado de la Universidad de Los Andes, miembro fundador de la
Fundación Escuela Latinoamericana de Redes, ex miembro de la Junta Directiva de la Red
Académica de Centros de Investigación y Universidades Nacionales (Reacciun).
26 Venezuela: NAP: ¿oportunidad para mejorar el acceso universal de banda ancha?, Ysabel Briseño, Asociación para el Progreso de las Comunicaciones, Junio 2009