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Valor de mercado, valor urbanístico y el principio de igualdad en laexpropiación forzosa

JOSEP ORTIZ* BALLESTERAbogado. Profesor Asociado de Derecho Administrativo. Universidad de Valencia

Resumen: La jurisprudencia se ha servido de distintos criterios para delimitar las expropiacionesurbanísticas desde que la Ley de Expropiación Forzosa de 1954 las delimitara como un procedimientoexpropiatorio especial y la Ley de Suelo de 1956 estableciera un régimen de valoración de suelo quesolo se aplicaba a estas. Este trabajo analiza la evolución que ha seguido esta jurisprudencia y surelación con la tensión entre el valor de mercado del suelo, el valor urbanístico y el principio de igualdad.

Palabras ckave: Expropiación forzosa. Expropiación urbanística. Principio de equidistribución.Valoración del suelo. Obtención de sistemas generales. Valoración de suelo destinado a sistemasgenerales. Ley de suelo.

Abstract: Jurisprudence has used different criteria to delimit the urban development expropriations sincethe Compulsory Expropriation Law of 1954 limited them to a special expropriatory procedure and theLand Law of 1956 established a land evaluation system that was only applied to them. This studyanalyses the evolution that Jurisprudence has followed and its relation with the tensión between themarket valué of the land, the urban development valué and the principie of equality.

Keywords: Compulsory Expropriation. Urban development expropriation. Even distribution principie.Land valuation. Obtaining of general systems Valuation of land dedicated to general systems. Land law.

SUMARIO

I. INTRODUCCIÓN

II. EL PRINCIPIO DE IGUALDAD EN EL ÁMBITO URBANÍSTICO: EL PRINCIPIO DE EQUIDISTRIBUCIÓN

III. EL ORIGEN DE LA TENSIÓN ENTRE EL VALOR DE MERCADO Y EL VALOR URBANÍSTICO: LA VALORACIÓNDEL SUELO EN LA LEF Y LA LS 56

IV. LA CONFIGURACIÓN JURISPRUDENCIAL DE LAS EXPROPIACIONES URBANÍSTICAS COMO CONSECUEN-CIA DE LA TENSIÓN ENTRE EL VALOR DE MERCADO Y EL VALOR URBANÍSTICO

V. LA GENERALIZACIÓN DE LA VALORACIÓN URBANÍSTICA Y LA APARENTE PÉRDIDA DE RELEVANCIA DELCARÁCTER URBANÍSTICO DE LA EXPROPIACIÓN TRAS LA LS 90

VI. LA ADOPCIÓN DE UN CRITERIO EXPANSIVO DE LAS EXPROPIACIONES URBANÍSTICAS Y SU VINCULA-CIÓN AL PRINCIPIO DE EQUIDISTRIBUCIÓN1. Una necesaria precisión terminológica2. La inclusión en el planeamiento como criterio delimitador de las expropiaciones con carácter urbanístico, aunque

la expropiación no ejecute un plan urbanístico3. La relación entre este criterio expansivo y la jurisprudencia sobre valoración del suelo destinado a sistemas

generales

Vil. LA EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO EXPROPIACIÓN CON CARÁCTER URBANÍSTICO COMO CONSECUENCIADE LA TENSIÓN ENTRE EL VALOR DE MERCADO Y EL PRINCIPIO DE EQUIDISTRIBUCIÓN1. Una reflexión previa sobre los efectos de una aplicación maximalista del principio de equidistribución2. Evolución del concepto expropiación con carácter urbanístico

A) Irrelevancia de la Inclusión en el planeamientoB) Efectos de esta evolución jurisprudencial: el requisito de «crear ciudad» como único elemento relevante

para el reconocimiento del carácter urbanístico de las expropiaciones

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JOSEP ORTIZ BALLESTER

3. Evolución respecto a la relación entre la expropiación urbanística y la valoración del suelo: ruptura de la inexora-ble valoración como suelo urbanizable

VIII. HIPÓTESIS SOBRE LA SUPERVIVENCIA DE LA JURISPRUDENCIA SOBRE VALORACIÓN DE SISTEMAS GE-NERALES TRAS LA LS 07

1. Breve reflexión sobre la justificación de esta jurisprudencia

2. La LS 07 y su intento de limitar la jurisprudencia expansiva sobre la valoración de los sistemas generales

A) Antecedentes: la LS 98 y su modificación por la Ley 53/2002

B) La LS 07, el cambio de paradigma del régimen de valoraciones e hipótesis sobre su efecto en la jurispruden-cia sobre valoración de sistemas generales

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IX. BIBLIOGRAFÍA

I. INTRODUCCIÓN

Desde la primera Ley de Expropiación Forzosa, el legislador se ha encontrado con la dificultadde determinar cómo se debe valorar el suelo, cuestión que quedaba supeditada a determinarpreviamente si la valoración debía ser conforme al valor de mercado o no. La Ley de 16 de noviem-bre de 1954 de Expropiación Forzosa (en adelante LEF) optó por regular un sistema en el que,aparentemente, primaba la valoración conforme a criterios tasados que determinaban el valorobjetivo del suelo, pero que, a la vez, permitía acudir a otros criterios estimativos si su aplicaciónno se correspondía con su valor real, término que se asimiló a su valor de mercado. La Ley deRégimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956 (en adelante LS 56), en cambio,rechazó que el valor de mercado del suelo pudiera considerarse un precio justo y optó por estable-cer un sistema de valoraciones para determinar el precio objetivo del suelo (que en principioquedó limitado al ámbito del urbanismo, por lo que es común denominarlo valor urbanístico). Lavaloración del suelo en el ámbito urbanístico, en los métodos de valoración que toman en conside-ración el aprovechamiento urbanístico determinado por el planeamiento, está ligada desde suprimigenia regulación al principio de igualdad en el ámbito urbanístico (la justa distribución debeneficios y cargas). El evidente conflicto tras la aprobación de la LS 56 entre el valor de mercadoy el valor urbanístico, que se muestra con claridad tanto en los métodos de valoración de suelo quese van a ir articulando como en la evolución de los criterios jurisprudenciales sobre su aplicación, semanifiesta también en la tensión que se produce entre el valor de mercado y el principio de justadistribución de beneficios y cargas (o sea, el principio de igualdad). Este trabajo tiene como objetoel análisis de este conflicto, en concreto, de una de sus consecuencias colaterales: la evolución delos criterios jurisprudenciales sobre qué es una expropiación urbanística.

II. EL PRINCIPIO DE IGUALDAD EN EL ÁMBITO URBANÍSTICO: EL PRINCIPIO DE EQUI-DISTRIBUCIÓN

La evolución jurisprudencial que vamos a tratar en este trabajo gira alrededor de un conceptoclave, el principio de equidistribución de beneficios y cargas, cuestión esta que justifica que comen-cemos con un breve acercamiento a su contenido y a su evolución.

Este principio, pilar de nuestro ordenamiento urbanístico que se formula desde la LS 56 hastael Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por RealDecreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio (en adelante TRLS 92) exactamente con el mismotenor literal, enuncia la exigencia de un trato igualitario a los propietarios de suelo afectados poruna misma actuación (principio de justa distribución de beneficios y cargas).

Desde la LS 56, la justa distribución de beneficios y cargas tiene como ámbito de aplicaciónel polígono objeto de transformación urbanística y, como finalidad, garantizar un trato justo entre

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los afectados por ella. No es más que una proyección del principio de igualdad1 aplicado a lagestión urbanística2.

Tras la reforma legal de 1975 y la formulación del aprovechamiento medio, el principio dejusta distribución se extiende a un ámbito superior al del sector, trasciende la mera ejecuciónurbanística y entra a formar parte del planeamiento, afectando al contenido mismo del derechode propiedad. Esta es la idea que trasciende de la regulación de esta ley3, aunque la regulación delcitado principio se mantiene en los mismos términos (garantía de la igualdad entre los afectadospor una actuación concreta). Lo mismo cabe señalar de la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobreReforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo (en adelante LS 90), que formula latécnica del aprovechamiento tipo.

La Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones (en adelante LS 98)obvia la tradicional denominación de este principio y opta por referirse a la equitativa distribuciónde beneficios y cargas (principio de equidistribución), que garantiza en cada actuación urbanísticaconcreta el reparto de beneficios y cargas derivados del planeamiento proporcionalmente a lasaportaciones de los propietarios, dejando al margen cualquier cuestión relativa al planeamientourbanístico y limitándose al ámbito de su gestión. Esta formulación, que retorna a la configuraciónde este principio conforme se estableció en la LS 56, fue consecuencia de la jurisprudencia consti-tucional que se inició con la STC 61/1997 de 20 de marzo de 1997 (RTC 1997, 61)4, que limita laregulación de este principio por parte del Estado a este ámbito mínimo (cada actuación urbanís-tica) sin que obste para que las comunidades autónomas puedan imponer la equidistribución enámbitos superiores3. Finalmente, la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo (en adelante LS 07)mantiene una formulación similar a la de la LS 98.

Una vez planteado el contenido que la normativa estatal otorga a este principio y su interpreta-ción por la jurisprudencia constitucional, corresponde plantear el origen de la tensión entre elvalor de mercado y el principio de igualdad: la aprobación de la LS 56.

ffl. EL ORIGEN DE LA TENSIÓN ENTRE EL VALOR DE MERCADO Y EL VALOR URBANÍS-TICO: LA VALORACIÓN DEL SUELO EN LA LEF Y LA LS 56

La LS 56 se incorporó a nuestro ordenamiento jurídico con posterioridad a la LEF, que yaestablecía una serie de métodos para la valoración del suelo (criterios que diferían según se valora-ran solares o fincas rústicas). Junto con estos criterios, la LEF añadía una cláusula de cierre: si elvalor obtenido no resultare conforme al valor real de los bienes, se podría llevar a cabo la tasaciónmediante el criterio estimativo que se considerase más adecuado (art. 43 LEF). Esta cláusula de

1. PALAU NAVARRO, José Manuel (2005): «Las áreas de reparto y el aprovechamiento tipo como técnicas para la distribu-ción de beneficios y cargas» (tesis doctoral), Valencia, pág. 79: «El proceso de ordenación del suelo a través delplaneamiento conlleva la diferente clasificación y calificación de cada uno de los suelos afectados por la ordenaciónurbanística. Dicha opción se materializa en una desigualdad que afecta al estatuto básico de la propiedad, ya queaquella estará en función de la clasificación o calificación del suelo. La manera de superar dicha desigualdad ha sidouna constante en el derecho urbanístico, encontrando una primera manifestación en la Ley de Suelo de 1956 (...). Apartir del citado texto legal se ha experimentado una evolución de dicha idea cuyo objetivo es arbitrar técnicas quepermitan una correcta aplicación del principio, para llegar en el momento actual al objetivo básico de aplicar la distribu-ción de beneficios y cargas a la mayor parte de los suelos con expectativas urbanísticas (o sea, la equidistribución)».

2. STS de 14 enero del 2009 (RJ 2009, 96).3. PALAU NAVARRO, José Manuel (2008:148) destaca que el principio de justa distribución de beneficios y cargas «tiene

por objetivo recuperar el valor de igualdad en los propietarios de suelo, dada la desigualdad formal que se produceentre los propietarios en razón de la clasificación y usos atribuidos a los distintos suelos».

4. «En efecto, en nuestra STC 61/1997 negamos la competencia estatal, entre otras cuestiones, sobre el planeamientourbanístico y sobre las concretas técnicas de equidistribución y ejecución urbanística. Así, cuando los preceptos dela LRSV hacen referencias a instrumentos o técnicas urbanísticos, se limitan a mencionar categorías no reguladasen cuanto a su contenido por la propia LRSV» [STC 164/2001 (RTC 2001, 164)].

5. Así lo ha entendido el Tribunal Constitucional que, en su sentencia 167/2001 (RTC 2001, 164), afirmó que «el art. 5LRSV identifica cada actuación urbanística concreta como ámbito espacial en el que, en todo caso, debe producirseel reparto de cargas y beneficios. Se trata, por tanto, de una norma mínima de equidistribución reconducible a lacompetencia de igualación del Estado ex art. 149.1.1 CE. Cada Comunidad Autónoma podrá imponer otros ámbitosy técnicas complementarios de equidistribución. Será decisión de cada Comunidad Autónoma optar, además, por laincorporación de un criterio distributivo en el propio planeamiento; o por imponer la equidistribución sobre ampliosespacios de una misma clase de suelo (incluso entre las fincas integrantes de toda una clase de suelo)».

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aplicación subsidiaria al método tasado para realizar la valoración respondía a la finalidad deljustiprecio: garantizar la indemnidad del expropiado.

La aplicación de la citada cláusula obligaba a determinar cuál era ese el valor real de losbienes. Doctrina y jurisprudencia6 equipararon tempranamente el valor real y el valor de mercado7,si bien esta opinión no era unánime8.

La LS 56 no siguió el camino trazado por la LEF e introdujo otros criterios de valoración delsuelo: incorporó una serie de métodos vinculados a la situación urbanística del suelo que se fueraa expropiar (a su clasificación). Así, la clasificación per se comportaba una determinada atribuciónde derechos y deberes a los propietarios e implicaba la inserción del propietario del suelo en undeterminado estatuto de la propiedad9. *

Esta ley reguló el valor inicial, el valor expectante, el valor urbanístico y el valor comercial. Elvalor inicial se aplicaba al suelo rústico, el valor expectante al suelo de reserva urbana (y al rústicocon perspectivas apreciables de utilización urbanística) y tanto el valor urbanístico como el comer-cial incidían sobre el suelo urbano10. Estos métodos de valoración intentaban objetivizar el valordel suelo mediante la aplicación de criterios de tasación determinados empíricamente según lascircunstancias urbanísticas de los terrenos que dan lugar al precio justo11 del suelo12.

La aplicación de estos criterios supuso una ruptura con el concepto de justiprecio conformevenía establecido en la LEF por varios motivos:

En primer lugar, la valoración del suelo en función de las posibilidades de utilización urbanade la finca (salvo en el supuesto del suelo rústico sin perspectiva de utilización urbanística) aparen-temente contradecía el planteamiento de la LEF, que había optado por valorar el bien en susituación previa al plan que da lugar a la expropiación13 sin tener en cuenta las plusvalías que

6. GÓMEZ DE ENTERRÍA, Nicolás (1964): «La determinación del justiprecio de los terrenos expropiados y su posible impug-nación contenciosa», RAP, n.° 43, pág. 55: «... la jurisprudencia del T.S. tiende a equiparar el valor real con el preciode mercado. Ya la sentencia de 17 de junio de 1957 declaró que uno de los módulos certeros para valorar una cosaes conocer el precio que por ellas se paga al ser vendidas en la libre y voluntaria contratación, sujeta a la oferta dela ley y la demanda».

7. GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNANDEZ, Tomás Ramón (1993): Curso de Derecho Administrativo, Madrid, Civitas,pág. 303: «El equilibrio razonable, ese valor real en un sistema de economía de mercado, como es el nuestro,resulta precisamente el mercado mismo, que es donde el expropiado ha de encontrar el equivalente del bien oderecho del que se ve despojado». En el mismo sentido, GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús (1964): «La expropiación por razónde urbanismo», RAP, 45, pág. 22, y SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso (2004): Principios de Derecho AdministrativoGeneral II, Madrid, lustel, pág. 448.

8. En contra de esta interpretación, aun reconociendo que habla sido asumida por los tribunales, GÓMEZ DE ENTERRÍA,Nicolás (1964:55): «Identificar el valor real, en el sentido de justo precio, con el valor venal, envolverla una virtualpetición de principio, al dar por supuesto que los precios de mercado son siempre justos, cuando la experiencia dianaenseña que muy raras veces lo son». Cita en su apoyo a ROMAY BECCARIA: «Los hechos, por su parte, acreditaron yacreditan cada dia que los precios efectivos no son siempre precios justos; aún más probablemente que no lo soncasi nunca. La halagadora hipótesis de un mercado perfecto es un modelo ideal que no se cumple jamás en elterreno práctico».

9. BAÑO LEÓN, José Marta (2007): Derecho Urbanístico Común, Madrid, lustel, pág. 105.10. Conviene recordar que el suelo tenia la consideración de urbano cuando el plan parcial lo clasificaba como tal,

aunque no se hubiera realizado obra alguna de urbanización.11. Exposición de motivos LS 56: «... el tráfico sobre terrenos no se opera, por otra parte, en un régimen de competencia

perfecta, en el que pueda decirse que la ley económica del mercado determine naturalmente un precio justo queexcluya legítimamente toda intervención».

12. BAÑO LEÓN, José María (2007): «Las valoraciones en la Ley del Suelo», Revista Vasca de Administración Pública,n.° 79-II, pág. 46: «Desde primera hora, la Ley de 1956 introducía cuatro clases de valores según la situación delsuelo (valor inicial, valor expectante, valor urbanístico y valor comercial) y sólo en este último caso, aplicable asolares, se podía hablar de un valor de mercado. Ciertamente la Ley recogía como valor las expectativas de edifica-ción (...) en determinados suelos rústicos, pero éstas no eran valoraciones de mercado sino presunciones legalesque podían ser superiores o inferiores al mercado».

13. MANZANEDO MATEOS, José Antonio (1969): «Expropiaciones urbanísticas», RAP, n.° 60, pág. 95, critica que la LS 56obviara la previsión del articulo 36 LEF y critica la práctica administrativa de abaratar las expropiaciones delimitandopolígonos expropiatorios con anterioridad a la aprobación del plan, evitando que se computaran sus plusvalías. Laposibilidad de expropiar sin aprobación previa del planeamiento la permitió, para ciertos supuestos, la Ley 52/1962.Así lo destaca PÉREZ ORTIZ, José María (1967): «Sobre los polígonos de expropiación urbanística», Revista de Dere-cho Urbanístico y Medio Ambiente, marzo, pág. 7, al indicar que en esta «se ha instituido el sistema evasional quepermite la actuación por polígonos de expropiación sin plan general, en contradicción con los principios de la Leydel Suelo, que da lugar a una situación antidogmática de Urbanismo desplanificado».

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fueran consecuencia directa del plan ni tampoco las plusvalías previsibles para el futuro14. Encambio, en el planteamiento de la LS 56, el plan que clasificaba el suelo era el plan que legitimabala expropiación15 y la valoración del suelo tomaba en cuenta esa clasificación . En'otras palabras,sí que se consideraba a efectos del justiprecio las plusvalías que generaba el plan que legitimabala expropiación. De este modo la mera clasificación por el plan de un suelo carente de todaurbanización como suelo urbano implicaba que no se valoraba el suelo rústico expropiado, sino elvalor del aprovechamiento urbanístico fijado por el propio plan17.

En segundo lugar, el carácter sustitutivo o conmutativo del justiprecio quedaba desvirtuado,dado que lo que se garantiza al propietario es el valor legal fijado por la LS 56, no el valor real.En todo caso, se garantizaría la adquisición de otro bien por el precio justo de ese bien, no por elvalor especulativo de mercado. Además, cuando el método de valoración consideraba el aprovecha-miento reconocido por el plan, el precio justo de las parcelas expropiadas no respondía a unavaloración individual e independiente de cada bien según sus peculiaridades, sino al aprovecha-miento urbanístico derivado del planeamiento18, por lo que el valor unitario del suelo expropiadocon base en el mismo plan es idéntico (lo cual es una manifestación de la justa distribución debeneficios y cargas).

El conflicto entre el valor real y el valor urbanístico se mostraba con especial crudeza en lasexpropiaciones de suelo rústico sin perspectivas de desarrollo urbanístico19, supuesto en que laaplicación del criterio establecido en la LS 56 (cálculo a partir de los rendimientos de la explota-ción rústica) suponía un justiprecio notablemente inferior al resultante de aplicar la LEF . Enefecto, la LS 56 indemnizaba las expectativas de aprovechamiento amparadas por el planeamiento,pero no las expectativas «virtuales» que pudieran producirse en el mercado21.

Una vez planteado el escenario tras la aprobación de la LS 56 y la coexistencia de sendosregimenes valorativos, es necesario determinar cuándo era aplicable uno u otro, lo cual nos obligaa introducir el concepto de expropiaciones urbanísticas.

14. Se debe recordar que el régimen de las valoraciones de la LS 07, que desvincula la clasificación urbanística delcriterio de valoración, encuentra justamente su fundamento en este artículo. Así se expresa en su Exposición demotivos: «... el viejo principio de justicia y de sentido común contenido en el articulo 36 de la vieja pero todavíavigente Ley de Expropiación Forzosa: que las tasaciones expropiatorias no han de tener en cuenta las plusvalíasque sean consecuencia directa del plano o proyecto de obras que dan lugar a la expropiación ni las previsibles parael futuro».

15. ROCA CLADERA, Josep (2007): «¿Ser o devenir? La valoración del suelo en la Ley 8/2007», Ciudad y Territorio, n.°152-153, pág. 432, destaca: «Las leyes del suelo ratificaron, portante, un modelo de valoración post-plan, no pre-plan. El valor del suelo, una vez concebido el aprovechamiento urbanístico por el acto alumbrador del mismo (laaprobación del planeamiento), incardinaba las expectativas de lucro generadas por aquél... Este es el camino porel que optó la legislación urbanística española desde sus orígenes en 1956».BAÑO LEÓN, José María (2004): La Ley de Expropiación Forzosa. Análisis y perspectivas de reforma (W AA), Madrid,Ministerio de Hacienda, pág. 212, entiende que conforme al ideario de la Ley de Suelo de 1998, aunque es predicablede las anteriores, «cuando la Administración expropia un suelo al propietario que no ha patrímonializado el aprove-chamiento no puede reconocerle el valor de algo que no tiene», pero afirma que ninguna Ley de Suelo ha optadopor este extremo por «la idea de reparto equitativo de beneficios y cargas (...) La idea es: como el simple hecho dela clasificación artificial del suelo en el Plan produce la posibilidad de unas jugosas plusvalías, es equitativo quequien resulta expropiado se le valore el terreno como si hubiera adquirido tales plusvalías».FERNANDEZ GARCÍA, José Francisco (2004:268): «El valor urbanístico, se determinaba mediante un sistema complejo,que resultaba de ponderar los siguientes elementos: el volumen de edificabilidad atribuido por el Plan (m3/m2); elcoste por metro cúbico de edificación, determinado por los propios órganos urbanísticos conforme a la norma 5* delanexo de coeficientes, que distinguía tres categorías: lujo, media y económica; y las circunstancias intrínsecas y deurbanización de los terrenos. En función de dichas circunstancias, se aplicaban finalmente tres clases o tipos distin-tos de coeficientes».

18. ROCA CLADERA, Josep (2007:427): «Las Leyes del Suelo de 1956 y 1976, y también la Ley 6/98, optaron en lapráctica por un modelo de tasación en el que la configuración económica del derecho de propiedad y por lo tantosu indemnización en caso de expropiación, se identificaba con las expectativas de aprovechamiento generadas oamparadas, por el planeamiento».

19. FERNANDEZ GARCÍA, José Francisco (2004:267): «En la práctica, el valor expectante se obtendría a partir de las reglasdel anexo de coeficientes aplicables a los suelos urbanos o, igualmente, acudiendo al arbitrio municipal sobre orde-nación urbanística, al que se encontraban sujetos todos los terrenos del polígono sin edificar».

20. GARCÍA DE ENTERRIA, Eduardo: Prólogo a Expropiaciones Urbanísticas, de A. MARTIN CAMERO, citado por MANZANEDOMATEOS, José Antonio (1969:97): «Este fenómeno de que se esté despojando por la Administración de importantespatrimonios a sectores enteros de particulares sin abonar por ellos ni si quiera la mitad, como media, de su valorreal, bien merece una meditación».

121. ROCA CLADERA, Josep (2007:432).

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La LEF diferenció entre un régimen común y una serie procedimientos especiales, entre losque se recogía la expropiación por razón de urbanismo. La regulación de este procedimientoespecial se difería a lo dispuesto en la Ley de Régimen Local y demás normas aplicables y, supleto-riamente, al procedimiento general de expropiación previsto en la propia ley (aunque con algunaespecialidad ).

El Reglamento de Expropiación Forzosa de 26 de abril de 1956 (en adelante RLEF) establecióque las expropiaciones por razón de urbanismo se ajustarían a lo dispuesto en la Ley de Régimendel Suelo y disposiciones vigentes o que se dictaran en lo sucesivo sobre dicha materia.

Finalmente, en la LS 56 se regularon las expropiaciones urbanísticas, aunque de forma pocosistemática23. Esta norma previo la utilización de la expropiación como uno de los medios paraejecutar el planeamiento , permitiendo la expropiación total de los terrenos comprendidos enpolígonos en los que el beneficiario de la expropiación asumía la urbanización y, en su caso, laedificación en los plazos previstos25. También se articulaba el sistema de expropiación para laconstitución de «patrimonios municipales del suelo» y la expropiación-sanción por incumplimientode la función social de la propiedad. La LS 56 optó por integrar la expropiación forzosa como unelemento más del sistema urbanístico26, en vez de acomodarse al marco general de la LEF27.

La primera reacción de los tribunales fue poco proclive a dejarse encorsetar por los métodosde valoración objetivos establecidos en la LS 56, en contra de los estimativos de la LEF, por razonesde justicia material. Al fin y al cabo, la jurisprudencia había asimilado el justiprecio al valor demercado, por lo que el nuevo sistema no podía más que calificarse como injusto y discriminatorio,puesto que este régimen de valoraciones que permitía expropiar el suelo por un valor inferior alsu valor real solo se aplicaba a las expropiaciones urbanísticas.

Este hecho motivó la aprobación de la Ley de 21 de julio de 196228, que estableció expresa-mente la aplicación de los criterios de la LS 56 y la imposibilidad de aplicar el artículo 43 LEFcuando la expropiación se realizara en razón de urbanismo o vivienda. Por lo tanto, el carácterordinario o urbanístico29 de la expropiación condicionaba sin duda alguna la normativa a aplicarpara la valoración.

IV. LA CONFIGURACIÓN JURISPRUDENCIAL DE LAS EXPROPIACIONES URBANÍSTICASCOMO CONSECUENCIA DE LA TENSIÓN ENTRE EL VALOR DE MERCADO Y EL VA-LOR URBANÍSTICO

Los tribunales aplicaron la previsiones de la LS 56 a su pesar, incluso se manifestó abierta-mente en algunas resoluciones la falta de justicia de la valoración así calculada30.

22. Articulo 85 LEF.23. SERRANO ALBERGA, José Manuel (2003): El Derecho de propiedad, la expropiación y la valoración del suelo, Pamplona,

Aranzadi, pág. 272: «En la LS 56 las expropiaciones urbanísticas estaban reguladas de forma poco sistemática eincipiente (...). No contenía todavía esta Ley una regulación precisa de los sistemas generales ni de su forma deobtención. Por ello, la expropiación para esta finalidad era contemplada en la LS 56 como una expropiación paradeterminadas obras públicas, sus zonas de influencia y para edificios públicos (art. 53 de la Ley) en virtud de laplanificación urbanística».

24. Junto con la cooperación, compensación y cesión de viales (art. 113 LS 56).25. Artículos 113 y 123 LS 56.26. FERNANDEZ TORRES, Juan Ramón (2007): Estudio integral de las expropiaciones urbanísticas, Pamplona, Aranzadi,

pág. 30: «Lejos de acomodarse al marco general, la LS/1956 integró la expropiación forzosa como un elemento másdel sistema urbanístico, dotado de autonomía y regido por los propios fundamentos de éste, de modo que la LEFfue postergada indefectiblemente a un segundo plano, en cuanto normas supletoria llamada a colmar los vacíos deaquélla en los supuestos en los que se requiriera su auxilio».

27. GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús (1967): «El articulo 121 de la Ley del Suelo ante la Jurisprudencia», Revista Crítica deDerecho Inmobiliario, n.° 461, pág. 1125: «Pero son tantas las modificaciones y especialidades que se introducenen el régimen general, que la institución se desnaturaliza. Todo el parecido entre la expropiación y la «expropiaciónurbanística» es pura coincidencia. Pues es lo cierto que estas últimas no tienen de tales más que el nombre».

28. GARCÍA DE ENTERRIA, Eduardo y FERNANDEZ, Tomás Ramón (1993:347).29. Excepcionalmente se previo la aplicación de estos criterios a otros supuestos, como la creación de polos industriales.

MANZANEDO MATEOS, José Antonio (1969:99): «El Decreto de 30 de enero de 1964 ha extendido la valoración por elprocedimiento de precios máximos y mínimos, a los terrenos comprendidos en la demarcación de los Polos dePromoción y Desarrollo Industrial, a los efectos de su posible expropiación».

30. Sirva como ejemplo la STS 16 de marzo de 1965: «Si bien las valoraciones hechas por la Administración distan

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En tanto en cuanto la aplicación de los criterios estimativos de la LEF dejó de ser una posibili-dad para los tribunales, la única cuestión en la que quedaba margen para la interpretación jurispru-dencial era en la premisa necesaria para la inevitable aplicación de la LS 56: que la expropiaciónfuera por «razón de urbanismo».

La LEF no acotaba qué se debía entender por expropiación por razón de urbanismo. Delartículo 85 LEF tan solo se desprendía que la expropiación por razón de urbanismo se definía porla finalidad de la expropiación, por lo que el sujeto expropiante era un factor que no alteraba sunaturaleza31.

El criterio adoptado por los tribunales para delimitar las expropiaciones urbanísticas del restofue que se ejecutasen las previsiones de un instrumento de planeamiento. La definición delimitadapor la jurisprudencia tenía como premisa la eficacia legitimadora de la expropiación forzosa confe-rida a los planes e instrumentos de delimitación de ámbitos de gestión32, aunque no se puedesoslayar que la mera inclusión de un elemento en el planeamiento no implicaba que la expropia-ción fuera urbanística. De hecho, lejos de planteamientos puramente formales, la jurisprudenciadelimitó los supuestos en que era el plan el que legitimaba la expropiación y en los que el éste selimitaba a recoger las determinaciones de una actuación establecida por otros instrumentos.

Finalidad urbanística y ejecución de plan urbanístico (la ejecución presupone su previsión)eran los dos requisitos indispensables para considerar que la expropiación era urbanística, requisi-tos que realmente se pueden resumir en uno: que la finalidad fuera la ejecución de planes deordenación urbana.

Esta interpretación, notablemente restrictiva, era aceptable conforme al marco normativo apli-cable que no ofrecía una definición de expropiación por razón de urbanismo33 y era coherentecon la opinión que les merecía la valoración del suelo conforme a criterios34 que no respondían alo que se consideraba mayoritariamente por la jurisprudencia como valor real del bien.

La reforma legal de 1975 mantuvo la coexistencia de los dos sistemas de valoración, regulócon mayor profusión las finalidades de las expropiaciones urbanísticas y diferenció la expropiacióncomo sistema de actuación y la expropiación cuyo objeto fuese la ejecución de sistemas generales33.

En principio, la entrada en vigor de esta norma no tuvo efecto alguno sobre la jurisprudenciaestudiada.

V. LA GENERALIZACIÓN DE LA VALORACIÓN URBANÍSTICA Y LA APARENTE PÉRDIDADE RELEVANCIA DEL CARÁCTER URBANÍSTICO DE LA EXPROPIACIÓN TRAS LA LS90

La aprobación de la LS 90 no supuso grandes cambios respecto a la configuración de estas

mucho de ajustarse al verdadero valor real de las fincas expropiadas, y por tanto de ser justas, son de inexcusableaplicación los preceptos de la L. S. y de imposible aplicación el artículo 43 de la Ley de Expropiación Forzosa».

31. QUINTANA LÓPEZ, Tomás (2003), en Comentarios a la Ley de Expropiación Forzosa (Coordinador Francisco SOSAWAGNER), Pamplona, Aranzadi, pág. 397.

32. FERNÁNDEZ TORRES, Juan Ramón (2005a): Estudio integral de las expropiaciones urbanísticas, Pamplona, Aranzadi,pág. 45.

33. CHINCHILLA PEINADO, Juan Antonio (2008): Las infraestructuras estatales o autonómicas viarias que crean ciudad enlas áreas metropolitanas. Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, n.° 246, pág. 105: «En definitiva, elTribunal Supremo antes de 1994 pretendía escaparse de las reglas objetivas de valoración de las expropiacionesurbanísticas contenidas en el Texto Refundido de 1976, negando dicho carácter cuando se trataba de infraestructu-ras supramunícipales por no estar recogidas en el instrumento de planeamiento y constituir vías destinadas al trans-porte interurbano».

34. GARCÍA GÓMEZ DE MERCADO, Francisco (2005): El justiprecio de la expropiación forzosa, Gomares, Granada, pág. 170:«El Tribunal Supremo ha seguido, en general, una interpretación restrictiva del ámbito de aplicación de los criteriosde valoración urbanísticos».

35. SERRANO ALBERGA, José Manuel (2003:272): «La LS 75 y su TRLS 76 precisaron algo más la regulación de lasexpropiaciones urbanísticas. Se distinguía en esta Ley claramente la expropiación como sistema de actuación y laexpropiación para la ejecución de los sistemas generales de la ordenación urbanística del territorio o de alguno desus elementos o para realizar actuaciones aisladas en suelo urbano (arts. 134 de la Ley y 97 RGU). También eraaplicable el sistema de expropiación para la constitución del patrimonio municipal del suelo y para reservas desuelo (art. 84 de la Ley) y se regulaban los supuestos de expropiación sanción por incumplimiento de obligacionesurbanísticas».

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expropiaciones, pero sí respecto a los criterios de valoración del suelo. En efecto, esta ley unificólos criterios de valoración del suelo, de tal forma que se aplicarían los regulados en la Ley de Suelocon independencia de la finalidad de la expropiación. Ésta unificación conllevó la'extensión delos métodos de valoración objetivos a toda expropiación de suelo .y la interdicción de uso delcriterio estimativo del artículo 43 LEF. Si la política legislativa de obviar el valor de mercado delsuelo había sido criticada por injusta (en cuanto confiscatoria) y discriminatoria, ahora tan soloquedaba en pie la primera de las acusaciones.

En nuestra opinión, la diferente valoración del suelo por la clase de expropiación, tal cualhabía quedado configurada la expropiación urbanística, carecía de una justificación sostenible36.Planteado desde la perspectiva de la garantía de indemnidad del expropiado, asumiendo que elobjeto de la expropiación podía tener la misma finalidad, o se estaba confiscando a unos propieta-rios o se estaba produciendo un enriquecimiento injusto a otros, dependiendo de la normativaaplicable.

Tras la unificación de los criterios de valoración del suelo realizada por la LS 90, la diferenciaentre expropiaciones urbanísticas y ordinarias perdió gran parte de su relevancia37: la configura-ción del concepto expropiaciones urbanísticas ya no implicaba consecuencias para la indemnidaddel expropiado.

VI. LA ADOPCIÓN DE UN CRITERIO EXPANSIVO DE LAS EXPROPIACIONES URBANÍSTI-CAS Y SU VINCULACIÓN AL PRINCIPIO DE EQUIDISTRIBUCIÓN

A pesar de la última aseveración, en sentencias del Tribunal Supremo en las que todavía seresolvía aplicando el Real Decreto 1346/1976 de 9 abril, por el que se aprueba el Texto Refundidode la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (en adelante TRLS 76), pero posterioresa la entrada en vigor de la LS 90, se aprecia una evolución expansiva tendente a ampliar lossupuestos expropiatorios con carácter urbanístico38.

Este cambio aparece ligado a la conocida jurisprudencia relativa a la valoración de suelo desti-nado a sistemas generales. De hecho, la sentencia del Tribunal Supremo que inicia este criterioexpansivo del concepto expropiación urbanística es la misma que inicia la jurisprudencia sobrevaloración de sistemas generales: la sentencia de 29 de enero de 1994 (RJ 1994, 263).

1. Una necesaria precisión terminológica

Es necesario efectuar una precisión terminológica antes de proseguir. El concepto de expro-piación urbanística, en el marco normativo vigente hasta la entrada de la LS 90 y conforme ala consolidada interpretación jurisprudencial citada, no es equívoco. En efecto, la expropiaciónurbanística quedaba estrictamente limitada a la expropiación-sistema, a la expropiación para laejecución de sistemas generales o actuaciones aisladas en suelo urbano, para la constitución depatrimonio municipal de suelo y reservas de suelo y como expropiación sanción.

En cambio, tras la evolución jurisprudencial que nos proponemos exponer, se rompe la vincu-lación entre aplicación de la Ley de Suelo y el carácter urbanístico de la expropiación, de tal formaque los tribunales reconocen naturaleza urbanística a expropiaciones que se han llevado a caboen aplicación de instrumentos que no son urbanísticos y aplicando normativa sectorial distinta ala Ley de Suelo.

El reconocimiento de esa naturaleza urbanística de expropiaciones tramitadas al margen de

36. Preámbulo LS 90: «El dato meramente formal de la legislación que regule el supuesto expropiatorio no debe tenerconsecuencias a la hora de fijar el equivalente económico del objeto expropiado, cuando éste es el mismo en todoslos casos».

37. FERNÁNDEZ TORRES, Juan Ramón (2008): «Expropiaciones urbanísticas y venta o sustitución forzosa», Revista deurbanismo y edificación, n.° 16, pág. 148.

38. En este sentido, FERNÁNDEZ TORRES, Juan Ramón (2005a:45), DE LA CRUZ MERA, Ángela (2003): «Qué cambios se hanproducido en las expropiaciones por razón de urbanismo», Boletín de Legislación, n.° 289, pág. 4, y MONTAÑÉSCASTILLO, Yolanda (2005): Las expropiaciones urbanísticas con pago en especie, Monografía asociada a RevistaAranzadi de Urbanismo y Edificación, Pamplona, Aranzadi, pág. 60.

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%

la normativa urbanística (en el sentido de romper el binomio plan-expropiación) nos conduce a lanecesidad de diferenciar entre las expropiaciones tramitadas conforme a la regulación urbanística yel resto de las expropiaciones.

Las expropiaciones que se rigen por la normativa urbanística aplicable y están sujetas a laspeculiaridades de este procedimiento expropiatorio especial las denominaremos expropiacionesurbanísticas strícto sensu.

Las expropiaciones que no se rigen por la normativa urbanística, y a las que los tribunales lesreconocen naturaleza urbanística, las denominaremos expropiaciones con carácter urbanístico.

Cuando aludimos a los criterios que han perfilado los tribunales a la hora de singularizar lasexpropiaciones urbanísticas, a lo que nos estamos refiriendo es a los supuestos en que a unaexpropiación que no era una expropiación urbanística strícto sensu se le ha reconocido carácterurbanístico.

La precisión terminológica se hace imprescindible en cuanto la falta de distinción entre unoy otro supuesto da lugar a los equívocos propios de utilizar un mismo término para referirse a dossituaciones diferentes.

2. La inclusión en el planeamiento como criterio delimitador de las expropiaciones con carácterurbanístico, aunque la expropiación no ejecute un plan urbanístico

La sentencia del Tribunal Supremo de 29 de enero de 1994 (RJ 1994, 263) enjuiciaba eljustiprecio de una finca expropiada para el proyecto de ejecución de un enlace de autopista. Lanovedad de esta sentencia radica en que el Alto Tribunal considera (en contra de toda la jurispru-dencia precedente) que la expropiación sí que tenía carácter urbanístico porque la ejecución deltramo de carretera para la que se expropió la finca, cuyo justiprecio enfrenta a las partes, constituíauna determinación del Plan General de Ordenación Urbana (no se debe olvidar que tras la LS 75la expropiación de suelo con destino a sistemas generales se incorporó como causa expropiandí).Lo relevante, por tanto, es que la sentencia pone el énfasis en que el vial estaba previsto en elplaneamiento urbanístico, aunque éste no se ejecutara propiamente, sino un proyecto de obras dela Administración autonómica en ejercicio de su competencia sectorial.

Este nuevo criterio formal, inclusión previa en el planeamiento aunque no se realizara laexpropiación en su ejecución, suponía una ampliación del ámbito de las expropiaciones urbanísti-cas.

La consecuencia fundamental de este nuevo criterio era que, junto con la existencia de unafinalidad urbanística, la inclusión en el planeamiento era lo relevante, con independencia 1) deque fuera fruto de la actividad planificadora del municipio o del principio de coordinación entrelas Administraciones Públicas, y 2) de que la expropiación se produjera en ejecución del planea-miento urbanístico o de otro instrumento no urbanístico.

3. La relación entre este criterio expansivo y la jurisprudencia sobre valoración del suelo desti-nado a sistemas generales

La citada sentencia tuvo otro pronunciamiento, no menos relevante, respecto a cómo se debíavalorar el suelo expropiado. Considerar urbanística la expropiación conllevaba aplicar los criteriosdel TRLS 76, que vinculaba el método de valoración a la clasificación del suelo. El problemaradicaba en que el planeamiento urbanístico recogía la carretera como sistema general, pero noclasificaba el suelo, que sencillamente quedaba calificado como «protección de viales» (el TRLS76 no obligaba a que el suelo destinado a sistemas generales fuera objeto de clasificación). Laconclusión que alcanzó el tribunal fue que el suelo debía valorarse como urbanizable porque: 1)los sistemas generales y sus zonas de protección son una de las determinaciones de cualquierPGMO; 2) entre las previsiones para suelo urbano y urbanizable deben incluirse el trazado y carac-terísticas de la red viaria y el desarrollo de los sistemas generales; 3) el suelo urbano es una realidadfísica sustraída de la voluntad de la Administración; 4) si no se cumplen los requisitos para que elsuelo se considere suelo urbano, la única clasificación posible es la de suelo urbanizable. Por lo

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tanto, las expropiaciones de suelo sin clasificación destinado por el planeamiento a sistemas genera-les se valorarían, en todo caso, como suelo urbanizable.

La sentencia de 9 de mayo de 1994 (RJ 1994, 4120), que fue la siguiente cronológicamenteen pronunciarse sobre un supuesto similar, valoró como suelo urbanizable el destinado a completarel sistema general viario del municipio y extendió esta premisa también al suelo clasificado comono urbanizable por el planeamiento.

En su primera construcción esta jurisprudencia sobre la valoración de suelo destinado a siste-mas generales requería que estuvieran considerados en el planeamiento como tales (lo cual impli-caba que la expropiación era urbanística en aplicación del criterio expansivo anteriormente expli-cado). Si se cumplía la premisa anterior, el suelo se valoraba como urbanizable, pues de la exégesisdel articulado39 del TRLS 76 se concluía la vinculación entre sistema general y suelo urbano ourbanizable.

El fundamento de esta jurisprudencia, aunque no aparece citado en la sentencia que la inicia,es el principio de justa distribución de beneficios y cargas. La aplicación de este principio implicaque la valoración del suelo clasificado como no urbanizable en ciertos supuestos se lleve a cabocomo si de suelo urbanizable se tratase. De este modo se prima la igualdad de los propietariosrespecto a la obtención de los beneficios derivados del planeamiento contra la mera clasificaciónformal del suelo40.

Lo expuesto, sin duda, tiene cierto carácter paradójico: tras la aprobación de una ley quepone fin a la relevancia entre expropiaciones urbanísticas y ordinarias a los efectos de la valoracióndel suelo, una sentencia del Tribunal Supremo, que aplica la TRLS 76 (aunque toma en considera-ción su articulado en obiter dictum) añade un criterio que excepciona el régimen general de valora-ción de suelo y que se aplica tan solo cuando se trata de expropiaciones urbanísticas41. La aplica-ción de dicho criterio explica que los tribunales reconozcan que expropiaciones que no sonurbanísticas stricto sensu tienen carácter urbanístico: la ampliación del concepto de expropiaciónurbanística va ligada a la posibilidad de aplicar este criterio fundamentado en el principio deequidistribución.

VIL LA EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO EXPROPIACIÓN CON CARÁCTER URBANÍSTICOCOMO CONSECUENCIA DE LA TENSIÓN ENTRE EL VALOR DE MERCADO Y ELPRINCIPIO DE EQUIDISTRIBUCIÓN

1. Una reflexión previa sobre los efectos de una aplicación maximalista del principio de equidis-tribución

La evolución jurisprudencial que nos proponemos exponer está íntimamente relacionada consus efectos en relación con la valoración del suelo. Tal y como hemos tratado con anterioridad, laprimera y restrictiva configuración del concepto de expropiación urbanística por la jurisprudenciaestá relacionada con su efecto sobre la valoración del suelo: la aplicación del artículo 43 LEF

39. Artículos 12.1Í), 12.2.1 e y 2.2a TRLS 76.40. CÁNCER MINCHOT, Pilar (2004): «Valoración de terrenos destinados a infraestructuras supramunicipales: análisis cri-

tico», Revista de Urbanismo y Edificación, n.° 10, pág. 50, entiende que «en una expropiación que no traiga porcausa la ejecución de un plan, el principio que actúa no es el de equidistribución de beneficios y cargas, sino elprincipio de indemnidad propio de la actividad expropiatoria, que pretende que el propietario del suelo reciba el valorreal de sus bienes y derechos».

SERRANO ALBERGA, José Manuel (2005): «Criterios para una valoración razonable del suelo destinado a sistemasgenerales o infraestructuras supramunicipales en caso de expropiación», Revista de Urbanismo y Edificación, n.°11, pág. 96, en cambio, considera que «de conformidad con el principio de expropiatorío de indemnidad, el propieta-rio expropiado debe recibir el valor real de sus bienes y derechos, pero este último no es más que una especificacióndel principio de equidistribución; es un sistema para encontrar el valor real en una actuación urbanística».

41. FERNANDEZ TORRES, Juan Ramón (2005¿>): «Proteger ciudad no es crear ciudad, o una matización a la jurisprudenciasobre la valoración de los terrenos destinados a sistemas generales: comentario a las SSTS de 9 de marzo y 13 deabril de 2005», Revista de Urbanismo y Edificación, n.° 12, pág. 154, considera estas sentencias una reacción tantoa la posibilidad articulada por la LS 90 de que el suelo destinado a sistemas generales de titularidad municipal seadscribiera a sectores para su obtención gratuita, como a la disparidad de trato que sufrían los titulares de suelodestinado a sistemas generales de titularidad estatal, que eran expropiados a valor de suelo no urbanizable.

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permitía valorarlo conforme a su valor real o de mercado. En cambio, la excepción a la valoracióndel suelo conforme a su clasificación, que comienza en la jurisprudencia que acabamos de relatar,no conlleva necesariamente una valoración que se acerque a su valor de mercado.

En efecto, la valoración urbanística del suelo en nuestras leyes urbanísticas no ha sido lavaloración de mercado42 sino la derivada de aplicar los métodos regulados cuyo resultado podíaser similar (por ejemplo, en consideración a los valores fiscales). Por lo tanto, que el valor urbanís-tico sea similar al valor de mercado depende de las variables a las que se atiende para determinareste valor conforme al método de valoración aplicable. Así, cuando la valoración se establece con-forme al método residual, la aproximación entre el valor urbanístico y el valor de mercado traecausa de que los elementos considerados para su cálculo (especialmente el aprovechamiento urba-nístico) sean valorados conforme a mercado43.

Lo expuesto implica que la aplicación de la excepción valorativa que hemos señalado no tienecomo efecto necesario el acercamiento del valor urbanístico del suelo a su valor de mercado (comoen el supuesto del artículo 43 LEF): que sendos valores se aproximen dependerá del aprovecha-miento urbanístico que determinen los tribunales a los efectos de su valoración (y de la valoraciónque se haga del citado aprovechamiento).

Podemos plantear dos situaciones maximalistas que permiten comprender el problema entoda su dimensión.

Supongamos, como primer ejemplo, que la expropiación tiene como finalidad la obtenciónde un suelo dotacional educativo clasificado como suelo no urbanizable y rodeado de suelo urbanoy suelo urbanizable programado. Parece claro que en este supuesto se produce una indebida singu-larización de este suelo respecto a los de su entorno y que la clasificación de la parcela no coincidecon su uso* por lo que es razonable aplicar el tradicional criterio jurisprudencial44 sobre la valora-ción de terreno clasificado como urbano o urbanizable destinado a sistema general al que elplaneamiento no le atribuye aprovechamiento: valorar el suelo conforme al aprovechamiento delos terrenos colindantes (polígonos más próximos y representativos) en virtud del principio deequidistribución.

Supongamos, como segundo ejemplo, que la expropiación tiene como finalidad la obtenciónde un suelo no urbanizable destinado a un aeropuerto, rodeado de suelo no urbanizable y a unadistancia notable de cualquier suelo clasificado como suelo urbano o como suelo urbanizableprogramado. Parece claro que la regla del aprovechamiento de los suelos del área en que seencuentra es inaplicable, pues no hay aprovechamiento urbanístico alguno. De hecho, toda atribu-ción de aprovechamiento a este suelo se efectuará con franca discriminación de los suelos colindan-tes. En este supuesto la determinación del aprovechamiento será totalmente ajena a la realidad demercado y supondrá una valoración de suelo totalmente desvinculada de aquél (de hecho la propiaatribución de aprovechamiento, más que su determinación, es contraria a su valor de mercado,puesto que este suelo carecía de expectativas de desarrollo urbanístico).

Ciertamente, la dificultad de determinar qué aprovechamiento le correspondería al suelo des-tinado a sistemas generales al que el planeamiento no ha asignado aprovechamiento no es unproblema menor y su efecto, cuando existe la dificultad relatada en el segundo ejemplo, es unavaloración tremendamente desproporcionada respecto a su valor de mercado.

De este modo se manifiesta con claridad una consecuencia del conflicto entre el valor demercado y la igualdad en la valoración del suelo: la aplicación universalista del principio de equidis-

42. BAÑO LEÓN, José María (2009:388): «El Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, de la Ley 1990 o, incluso laLey 6/1998 prosiguieron en la misma línea: ninguna se esas normas se limitaron a reflejar el valor de mercado, sinovalores aproximados en razón de la clasificación del suelo».

43. BAÑO LEÓN, José María (2009:396): «Como normalmente el mercado aplica este mismo método para la valoraciónya que las expectativas del promotor se basan, como el método residual, en el valor en venta actual del productoinmobiliario terminado, existe una aproximación entre el valor normal de mercado y el obtenido por el método derepercusión».

44. Criterio que fue asumido por la LS 1990 y las siguientes leyes de suelo. Vide BAÑO LEÓN, José María (2009:396) yFERNÁNDEZ TORRES, Juan Ramón (2009): «La aplicación (e inaplicación) del sistema de valoraciones del Texto Refun-dido de la Ley de Suelo», Revista de Urbanismo y Edificación, n.° 20, págs. 128 y 129.

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tribución de beneficios y cargas, extrapolado de su originario ámbito del polígono o unidad a todoel planeamiento, puede implicar una valoración urbanística que lejos de garantizar la indemnidadal propietario, le reporte un claro enriquecimiento.

Es más, con independencia de que la valoración se acerque al valor de mercado, lo cierto esque el tribunal valora un suelo conforme a un aprovechamiento urbanístico inexistente que no estransmitido al adquirente. En efecto, la solución propuesta por los tribunales obliga a asumir laficción de que el suelo tiene atribuido un aprovechamiento que no tiene para proteger el principiode equidistribución de beneficios y cargas y obliga a que se indemnice un aprovechamiento queno se transmite al expropiante, lo cual es poco razonable45.

En la evolución que se expone a continuación se percibe un intento de acotar la aplicaciónde esta jurisprudencia a supuestos en que haya cierta razonabilidad en su resultado. El problemaradica en que la aplicación de esta jurisprudencia tiene carácter absoluto (o se participa de lasplusvalías derivadas del planeamiento o no se participa) y en que la atribución de aprovechamientourbanístico supone per se una notable aumento del valor del suelo.

2. Evolución del concepto expropiación con carácter urbanístico

A) Irrelevancia de la inclusión en el planeamiento

Una vez asumido el vínculo entre el carácter urbanístico de la expropiación y la aplicacióndel criterio excepcional de valoración cuando su objeto es suelo destinado a sistemas generales, elángulo desde el que se enfoca la cuestión varía notablemente: ¿es lógico que el elemento clavepara la aplicación del principio de equidistribución de beneficios y cargas sea la mera inclusión enel planeamiento?

Cuando se apela al principio de igualdad para obtener una solución que se considera másequitativa o justa, la dificultad radica, sin duda, en trazar la línea en que el agravio comparativocesa: ¿en qué circunstancia es razonable que el propietario no disfrute de las plusvalías derivadasdel planeamiento?

La inclusión en el planeamiento como requisito indispensable para la aplicación de esta juris-prudencia fue puesta en cuestión en sentido negativo y en sentido positivo.

Los pronunciamientos en sentido negativo46 señalaban que la mera inclusión en el planea-

45. GARCÍA-BELLIDO, Javier (2005): «Por una Nberalizacíón del paradigma urbanístico español (II): la jurisprudencia deobras públicas en el límite del paroxismo (II)», Ciudad y Territorio, n.° 143, págs. 5-15, destaca «la gruesa imposiciónque se le carga al Estado benefactor con una sobrevaloración de los terrenos a expropiar, haciéndole soportaríntegro su coste oneroso, sin ningún beneficio urbanístico en justa contrapartida que le permita recuperar lo pagado»,y propone una serie de alternativas para que el Estado participe «en las plusvalías que ha pagado al valorarle esesuelo de manera tan desmesurada».

46. STS de 1 diciembre de 2008 (RJ 2008, 7025): «No se trata de que el sistema general se contemple como tal en elplaneamiento general, sino de que, esté previsto o no, tenga dimensión urbana, coadyuvando a la articulación delnúcleo ciudadano».JIMÉNEZ DE CISNEROS CID, Francisco Javier, y AGUADO GONZÁLEZ, Jorge (2003): Expropiación y grandes infraestructuras:

el debate jurídico sobre la valoración de los terrenos, Montecorvo, Madrid, pág. 61, destacan que «desde este puntode vista, en la medida en que el planeamiento urbanístico tiene carácter integrador de cuantas actuaciones incidensobre el suelo, es absolutamente formal considerar que la construcción de una gran infraestructura tiene naturalezaurbanística por su inevitable incorporación en el plan urbanístico. Formalismo, que no tiene en cuenta (...) quela integración de las mismas en el planeamiento trae causa de la prevalencia de la planificación con incidenciaterritorial».La adopción de este criterio fue paulatina. Como recuerda PLAZA GONZÁLEZ, Marta (2004): «De nuevo sobre la expro-piación de las grandes Infraestructuras», Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, n.° 213, «a través delos fundamentos expuestos, repetidos de forma sistemática en la práctica totalidad de las Sentencias en las que elTribunal Supremo ha venido a estudiar este tema, puede observarse que la determinación del carácter urbanísticou ordinario de las expropiaciones analizadas se reduce a la comprobación de si el Plan General ha incluido expresa-mente dentro de sus determinaciones el sistema en cuestión».En la actualidad podemos afirmar que este criterio se ha impuesto. FERNANDEZ TORRES, Juan Ramón (2009:133) afirmaen este sentido que el Tribunal Supremo ha determinado como criterio identificativo de los sistemas generalesque contribuyen a crear ciudad «la realidad efectiva, por encima de cualquier otra consideración. Ello requiere lacomprobación objetiva del carácter medial del sistema general, total o parcialmente sólo, como instrumento orientadoal crecimiento o la mejora del entramado urbano, y de forma previa, su integración en la malla o red ciudadana paraservir a la misma».

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miento no implica per se que el sistema general complete la infraestructura básica del municipio y,por lo tanto, el carácter urbanístico de la expropiación.

La otra cara de la moneda es que la falta de inclusión en el planeamiento del sistema generalexpropiado no es óbice para considerar su carácter urbanístico y, por lo tanto, para la aplicacióndel principio de equidistribución de beneficios y cargas.

Por lo tanto, se incide en la finalidad urbanística del sistema general municipal desvinculán-dose del planeamiento como criterio básico: no era relevante ni que se ejecutase un plan urbanís-tico ni que el planeamiento contemplase como sistema general el suelo que se fuera a expropiar.

La crítica al criterio de la inclusión en el planeamiento se fundamentó en dos criterios distintosque comparten la misma base: aunque el planeamiento no delimitara el suelo expropiado comoun sistema general, debía haberlo incluido. La diferencia entre ambos es el carácter formal omaterial de la razón esgrimida para considerar ese «deber de inclusión» en el planeamiento quehabría incumplido el Municipio.

Las célebres sentencias relativas a la expropiación para la ampliación del aeropuerto Madrid-Barajas [por todas las STS de 3 de diciembre de 2002 (RJ 2003, 705)] son un ejemplo del primercriterio. En ellas se afirma que los aeropuertos forman parte del sistema general de comunicacionesporque se cita como tal en el artículo 25 del Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto, por el seaprueba el Reglamento de Gestión Urbanística para el Desarrollo de la Ley sobre Régimen delSuelo y Ordenación Urbana (en adelante RGU). Este criterio se caracteriza por asumir que loselementos relacionados en el citado artículo siempre tienen naturaleza urbanística47.

Esta solución puede considerarse superada en la actualidad en detrimento del segundo criterioanteriormente avanzado, un concepto sustancialista de los sistemas generales que no queda condi-cionado por su inclusión o no en el planeamiento o por su relación en el RGU. Este conceptosustancialista gira alrededor de un criterio base: que el sistema general tenga una dimensión urba-nística específica de «crear ciudad»48.

La evolución jurisprudencial señalada tiene dos efectos de enorme trascendencia que desarro-llaremos a continuación. En primer lugar, que las expropiaciones que no son urbanísticas strictosensu tendrán carácter urbanístico cuando creen ciudad. En segundo lugar, que la aplicación dela jurisprudencia sobre valoración de sistemas generales ya no exige como premisa que la expropia-ción sea urbanística, sino que cree ciudad.

B) Efectos de esta evolución jurisprudencial: el requisito de «crear dudad» como único elemento relevantepara el reconocimiento del carácter urbanístico de las expropiaciones

Una vez determinado el requisito que permite reconocer carácter urbanístico a las expropia-ciones que no son urbanísticas stricto sensu, conviene recordar como ha evolucionado la caracteriza-ción de las expropiaciones urbanísticas stricto sensu tras la LS 98.

47. JIMÉNEZ DE CISNEROS CID, Francisco Javier y AGUADO GONZÁLEZ, Jorge (2003:59) destacan que este es el criterio invo-cado en la primera sentencia sobre la ampliación del aeropuerto Madrid-Barajas. Sin perjuicio de lo anterior, nopuede obviarse que el Tribunal Supremo ha defendido en sentencias recientes, por ejemplo la STS de 9 abril de2010 STS de 9 abril de 2010 (JUR 2010, 143072), que los aeropuertos generalmente crean ciudad sin recurrir alargumento formal indicado: «El hecho de que una ciudad cuente con aeropuerto supone materialmente una mejorade sus comunicaciones y, por ello mismo, una mejora de su potencial económico y de las condiciones de vida desus habitantes. A ello hay que añadir que no es infrecuente que alrededor de un nuevo aeropuerto surja una zonade industrias y servicios, que provoca un ulterior efecto multiplicador de la expansión urbana. Es escasamentediscutible, por todo ello, que un nuevo aeropuerto es un modo importante de creación de ciudades escasamentediscutible, por todo ello, que un nuevo aeropuerto es un modo importante de creación de ciudad».

48. TARDÍO PATO, José Antonio (2009): «La valoración del suelo para carreteras y su valoración urbanística». Revista deUrbanismo y Edificación, n.° 19, pág. 218, entiende que «el requisito auténticamente determinante es la «creaciónde ciudad»» y recoge las siguientes definiciones que la jurisprudencia ha realizado de este término: «Se involucraen la vida y la urbanización de la ciudad; que contribuye al desarrollo del núcleo urbano; que se trata de un mediopara el desarrollo urbano o que tenga como finalidad facilitarlo; que queda al servicio de la ciudad; que se construyepara satisfacer las necesidades de la vida ciudadana y para servir para el normal desenvolvimiento de la vidaciudadana; o que tenga una trascendencia directa y primordial en la propia ciudad, siendo un instrumento de desarro-llo de aquélla».

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La LS 98 establece: «la expropiación por razón de urbanismo podrá aplicarse de acuerdo conlas finalidades previstas en la legislación urbanística, y, asimismo, por incumplimiento de la funciónsocial de la propiedad»49.

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La amplitud con que se enuncia este artículo, que prima el elemento teleológico de la expro-piación sobre su finalidad de ejecutar las previsiones del planeamiento50, está relacionada con laconcurrencia de competencias en estas expropiaciones, en las que son las comunidades autónomaslas que tienen la potestad para definir legalmente los supuestos expropiatorios51, los requisitos paraejercer la potestad expropiatoria y su procedimiento. En nuestra opinión, esta es la razón por laque no se relaciona la expropiación urbanística como una técnica vinculada a los instrumentos deplaneamiento52. .

Las expropiaciones que no son urbanísticas stricto sensu tendrán carácter urbanístico cuandoestén vinculadas a la estructuración de ciudad; la creación de ciudad es el requisito necesario paraconsiderar que una expropiación de suelo destinado a sistemas generales tiene carácter urbanísti-co.

La anterior afirmación tiene un corolario que es necesario indicar: toda expropiación que«cree ciudad» tendrá naturaleza urbanística, pero no necesariamente toda expropiación urbanís-tica stricto sensu crea ciudad. Un ejemplo claro es la posibilidad de expropiar suelo no urbanizableespecialmente protegido justamente con la voluntad de evitar su desarrollo urbano, cuestión queha llevado a los tribunales a delimitar el concepto de crear ciudad en el sentido de señalar que lasactuaciones destinadas a proteger el suelo de su urbanización no se incluyen en aquel33.

El criterio sustancialista de crear ciudad54 requiere una valoración fáctica de cada supuestoconcreto05, lo que provoca un grado notable de inseguridad a la hora de expropiar suelo destinadoa sistemas generales, pues lo relevante no es que su finalidad sea crear ciudad, sino que objetiva-mente sirva a este fin .

49. Art. 34 LS 98. La LS 07 mantiene una redacción similar en su artículo 28.1 que, además, menciona también laexpropiación por razón de la ordenación territorial.

50. FERNÁNDEZ TORRES, Juan Ramón (2005a:46).51. La STC 61/1997 (RTC 1997, 61), respecto a la definición de la causa expropiandiseñaló que «como hemos reiterado,

es una competencia que sigue a la competencia material, aquí reconducible a la de urbanismo».52. 1 FERNÁNDEZ TORRES, Juan Ramón (2008:148) considera que este cambio está vinculado con «la doctrina jurispruden-

cial que identifica las expropiaciones urbanísticas con todas y cada una de las operaciones expropiatorias que estánvinculadas sin más a los planes urbanísticos, independientemente de su conexión o no con su concreta ejecución».

53. Vide los artículos MARTIN VALDIVIA, Salvador María (2007): «El principio de equidistribución de beneficios y cargascomo garantía última de propiedad en las expropiaciones urbanísticas», Revista de Urbanismo y EdificaciónAranzadi, n.° 15, y FERNÁNDEZ TORRES, Juan Ramón (2005Í>). En el primero se indica que «la conclusión no puedeser, por tanto, otra: los terrenos que se expropian, no para integrarlos en la ciudad, sino precisamente para locontrario, para evitar la adscripción de usos enteramente urbanísticos en ese suelo, deben mantenerse a esosefectos en su consideración de suelo no urbanizable y valorarse como tal».

54. SORIA MARTÍNEZ, Gabriel (2004): «Addenda al artículo "La valoración del suelo en las actuaciones estatales y sectoria-les" (a propósito de la reforma de los artículos 25, 27 y 28 de la Ley 6/1998, de 13 de abril)», Revista de DerechoUrbanístico y Medio Ambiente, n.° 207, págs. 27-40, defiende una interpretación sustancialista de los sistemasgenerales: «Como ya he sostenido anteriormente, no parece razonable identificar como dotación con vocación urba-nística infraestructuras que no son esenciales para el desenvolvimiento normal de la ciudad moderna».

55. SERRRANO ALBERGA, José Manuel (2010): «Reflexiones para una valoración razonable de la Ley de Suelo de 2008,en relación con la valoración del suelo, en especial de los sistemas generales», Revista de Urbanismo y Edificación,n.° 21, págs. 181-186, resume los distintos criterios que han utilizado los tribunales para delimitar cuando se creaciudad (criterio de inclusión en la trama urbana, de integración en la red viaria local, de inclusión en el plan y desingularización) y concluye que: «habrá que estar en cada caso a la consideración de los hechos determinantes yde la realidad urbanística que se concreta por el criterio crear ciudad (...) criterio que sustituye o complementa atodos los demás expuestos también».

56. LUQUE ÁLVAREZ, Rafael Ignacio (2009): «Reciente doctrina jurisprudencial sobre sistemas generales de comunicaciónviaria de municipios periurbanos, en conurbaciones o área metropolitanas de grandes ciudades», Práctica Urbanís-tica, n.° 84, pág. 40, destaca que la jurisprudencia no valora tanto el elemento subjetivo de responder a la finalidadde crear ciudad, pues la construcción de una carretera obedece, estrictamente y como misión específica, a lacomunicación y transporte de personas y mercancías y, en su caso, a resolver problemas circulatorios preexistentes,sino más el elemento objetivo de que crean ciudad en determinadas circunstancias, precisamente por su capacidadfáctica y actual de propiciar el desarrollo urbano.

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El caso más problemático, y alrededor del cual se ha desarrollado el grueso de la evoluciónde esta jurisprudencia, es el de las travesías y circunvalaciones07 y el de los aeropuertos58.

El problema reside en que la valoración de si el sistema general crea o no ciudad es puramentefáctica. No puede obviarse que tanto la apelación a este criterio59 como la interpretación de lostribunales son objetos criticados por un amplio sector de la doctrina60.

La creación de ciudad no es un término equivalente ni a que el sistema esté previsto por elplaneamiento ni a que el suelo expropiado sea cercano al casco urbano61. Tampoco es obstativo deque se cree ciudad que la infraestructura sea supramunicipal. De hecho, la misma infraestructurasupramunicipal puede crear ciudad en algunos de sus tramos y no hacerlo en el resto62.

»

Al igual que la delimitación de las expropiaciones con carácter urbanístico ha venido condicio-nada por la aplicación de unos u otros medios de valoración, es lógico pensar que si la aplicacióndel principio de equidistribución de beneficios y cargas depende de que la infraestructura creeciudad, este hecho también pese en los tribunales a la hora de considerar si se cumple con esafinalidad63.

3. Evolución respecto a la relación entre la expropiación urbanística y la valoración del suelo:ruptura de la inexorable valoración como suelo urbanizable

El desarrollo de un concepto sustancialista fundamentado en el criterio de crear ciudad supusola ruptura de la relación incondicionada entre la expropiación urbanística de sistemas generales yla valoración del suelo como si fuera urbanizable que enunció la primeriza construcción de estajurisprudencia.

Esta evolución, como ya hemos señalado, no puede desligarse de sus efectos y, probablemente,estos fueron la causa de que con anterioridad a que los tribunales asumieran un criterio sustancia-lista de los sistemas generales hubiera una temprana jurisprudencia que se mostrara reacia a equi-parar el carácter urbanístico de una expropiación (entendido como inclusión en el planeamientode la infraestructura o dotación pública que se ha de obtener por expropiación) con la valoracióndel suelo como si fuera urbanizable.

57. Vide CHINCHILLA PEINADO, Juan Antonio (2008) y TARDÍO PATO, José Antonio (2009).58. VILLAR ROJAS, Francisco José (2007): «Las infraestructuras de transporte: puertos y aeropuertos (infraestructuras y

urbanismo)», Revista de Derecho de las Telecomunicaciones e Infraestructuras en Red, n.° 10, pág. 91, defiendeque los aeropuertos crean ciudad.La STS de 9 abril de 2010 (JUR 2010, 143072) destaca que «... la regla general jurisprudencialmente establecida,que esta Sala continúa reputando adecuada a la realidad de las cosas y ajustada a derecho» es que los aeropuertosson «un modo importante de creación de ciudad» sin que quepa «ignorar que existe la posibilidad de que ciertosaeropuertos, por su ubicación y por la finalidad para la que han sido construidos, no contribuyan a crear ciudad».

59. CÁNCER MINCHOT, Pilar (2004:58), considera, en contraposición con las sentencias que valoran la integración en lared viaria del municipio o la inclusión de la vía en la trama urbana, «mucho más equívocas (...) aquellas en lascuales se utiliza, como parámetro, la consideración de si la infraestructura «sirve para crear ciudad». La «creaciónde ciudad» es un concepto jurídico muy indeterminado, que se presta a numerosas interpretaciones».

60. JIMÉNEZ DE CISNEROS CID, Francisco Javier y AGUADO GONZÁLEZ, Jorge (2003) critican la aplicación de esta jurisprudenciaa grandes infraestructuras.

CHINCHILLA PEINADO, Juan Antonio (2008:139): «Del análisis jurisprudencial cabe afirmar que el mismo no es unconcepto normativo indeterminado, sino un concepto taumatúrgico cuyo recurso permite al órgano jurisdiccional, sinmayor justificación o fundamentación, caracterizar una infraestructura supramunicipal como sistema de trascenden-cia urbana».

61. STS de 27 octubre de 2009 (RJ 2009, 7655): «Conviene aclarar que la mera contigüidad con suelo urbano ourbanizable no es indicio de que un sistema general contribuya a crear ciudad. La razón no es sólo que puedesuceder que, a pesar de estar al lado de suelo urbano o urbanizable, el sistema general no tenga por finalidad elcrecimiento o la mejora del entramado urbano (...) En algún lugar debe estar la línea de separación entre el suelourbano o urbanizable y el suelo no urbanizable».

62. STS de 17 noviembre de 2008 (RJ 2009, 60): «Aún más, conceptualmente, dentro de una misma infraestructura deesta naturaleza, puede, y debe, distinguirse entre unos tramos y otros, pues resulta posible que trechos de la mismasirvan para «crear ciudad» y otros, por el contrarío, no. Por ello, resulta indiscutible que, en la indagación que nosocupa, la situación del terreno expropiado resulta relevante».

63. BAÑO LEÓN, José María (2009:395) destaca que hay muchas infraestructuras que son a la vez de interés municipaly supramunicipal «por ejemplo, cualquier travesía urbana, como una ronda de circulación que colinda con suelosurbanos y rurales. Parece claro que en todos estos casos la idea de un tratamiento equitativo de los propietariosque se encuentran en situaciones materialmente idénticas se impondrá en la jurisprudencia».

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Así, la sentencia de 30 de abril de 1996 (RJ 1996, 3645), que parte de la misma argumentaciónque la sentencia de 29 de enero 1994 (RJ 1994, 263), añade otra serie de elementos que permitenafirmar que la clasificación como no urbanizable de suelo destinado a sistemas generales no esadecuada: «... del conjunto de las determinaciones del Plan, en relación con la clasificación de losterrenos del entorno y las características propias de los sistemas generales previstos y del terrenoconsiderado, se deduce que la clasificación adecuada es la de terreno urbanizable». Esta sentenciaadmite la posibilidad de que los sistemas generales se ubiquen sobre suelo no urbanizable, peromatiza que la clasificación como no urbanizable del suelo dedicado a sistemas generales en losplanes generales municipales no puede hacerse de manera que suponga la singularización y elaislamiento del suelo afectado. Se introduce así un elemento que supone que el carácter urbanís-tico, sin más, no conlleva la aplicación de este criterio excepcional de valoración. ,

La idea de la «indebida singularización» trae causa de una interpretación del principio deequidistribución de beneficios y cargas que se aleja de criterios universalistas y que se centra en elentorno del suelo expropiado . Así, la valoración como suelo urbanizable tan solo sería razonablesi el suelo alrededor del cual se ubica el sistema general es urbano o urbanizable, es decir, si laclasificación del suelo destinado a sistema general es distinta a la de la zona en que se sitúa. En talcaso sí que habría una ruptura de la equidistribución, pero no si el suelo colindante fuera nourbanizable. Este criterio pretendía evitar una clasificación formal fraudulenta4"5 o inadecuada delsuelo que se fuera a expropiar respecto al resto del suelo colindante y, a la par, que se rompierael principio de equidistribución en relación con el área en que se ubicase el suelo expropiado,puesto que, si el entorno de ese suelo era rústico, ¿por qué debería valorarse ninguna plusvalía?66

No podemos afirmar que este criterio se haya impuesto; de hecho, cuando se invoca el sacrificiosingularizado de los propietarios, esta idea se relaciona con la singularización que se produce alvalorar como suelo no urbanizable suelo destinado a sistemas generales que crean ciudad67. Sinperjuicio de lo anterior, no puede negarse que la ubicación del suelo expropiado es un elementoque los tribunales toman en consideración a la hora de determinar si el sistema general creaciudad, aunque no sea determinante.

En todo caso, se debe señalar que la adopción de un concepto sustancialista de los sistemasgenerales vinculado a la creación de ciudad per se corrige muchos de los excesos que resultaban

64. JIMÉNEZ DE CISNEROS CID, Francisco Javier y AGUADO GONZÁLEZ, Jorge (2003:124): «Por otro lado, es evidente que estecriterio está directamente vinculado con la justificación utilizada por el Tribunal Supremo para motivar su doctrina:el cumplimiento del deber de equidistribución de los beneficios y cargas derivados del planeamiento. Por esta razón,cuando no concurre esa singularización clasificatoria, tampoco está justificada vulneración alguna de este principio».Cita como ejemplo la STS de 19 de enero de 2002 (RJ 2002, 1569), que indica que cabe observar que con laconstrucción del viario «no se produce un desequilibrio en la equitativa distribución entre los propietarios de suelode los beneficios y cargas derivados del planeamiento pues el suelo de colindante y el entorno continuará siendono urbanizable».

65. CÁNCER MINCHOT, Pilar (2004:55), considera que el criterio de la singularización va dirigido a evitar «el fraude» o la«inadaptación de la planificación» con «infracción del principio de equidistribución» y que esto ocurre cuando «elsuelo valorado y clasificado como no urbanizable, lo esté arbitrariamente, siendo indicio de ello que se encuentrecompletamente rodeado por suelo urbanizable con planeamiento de desarrollo o urbano» y cuando «la autoridadplanteadora coincida con la ejecutora (...) ya que la Administración no municipal ejecutora de la infraestructura seencuentra con una clasificación dada, sin que haya podido influir torticeramente en su determinación».

66. SERRANO ALBERGA, José Manuel (2003:492), entiende que la STS de 30 de abril de 1996 (RJ 1996, 3645), que es dedonde arranca el criterio de la «singularización y afectación del suelo afectado», lo que plantea precisamente es la«indebida singularización» que supone calificar un terreno como sistema general en suelo no urbanizable, cerce-nando a su propietario cualquier posibilidad de ejercer su derecho a la distribución equitativa de beneficios y cargasderivados del planeamiento que, por el contrario, si se reconoce a los propietarios de sistemas que no han sufrido«singularización» alguna por estar incluidos o adscritos a ámbitos clasificados como urbanos o urbanizables u ocupa-dos directamente.

67. Valga como ejemplo de lo dicho la STS de 14 enero de 2009 (RJ 2009, 96): «Esta doctrina se explica porque,cuando se trata de implantar servicios para la ciudad, no puede hacerse a costa del sacrificio singularizado de unospropietarios, de modo que, aunque el suelo afectado se haya considerado por el planificador como rústico, al encon-trarse asignado a la estructura general de ordenación urbanística del municipio, de su red viaria y dotacional, debeestimarse como una obra de infraestructura básica adscribible al suelo urbano o al urbanizable (...). El anteriorcriterio jurisprudencial presupone, pues, que el sistema general al que van a servir los terrenos que, clasificadoscomo no urbanizables, se obtienen por expropiación, tenga vocación de «crear ciudad» (expresión que ha hechofortuna en la jurisprudencia), discriminando, por ello, in peius a sus propietarios, quienes, de no valorarlos comourbanizables, se sacrificarían a cambio de la retribución correspondiente al suelo rústico para que los demás sebeneficien de la expansión ciudadana y del consiguiente incremento de valor de sus predios».

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de la vinculación entre el carácter urbanístico de la expropiación y la valoración del suelo comourbanizable.

Por lo tanto, la novedad respecto a la primera formulación de esta jurisprudencia es que lacreación de ciudad es la que justifica la aplicación del principio urbanístico de equidistribuciónde beneficios y cargas. Así, si la expropiación no sirviese para crear ciudad, la valoración del suelono urbanizable conforme a su clasificación no infringiría la aplicación del principio de equidistri-bución. En cambio, si la expropiación sirviese para crear ciudad el principio de equidistribuciónexigiría que se valore el suelo como urbanizable.

Lo expuesto no es un mero juego de palabras: la vinculación del criterio excepcional devaloración con el requisito de que el sistema general cree ciudad implica que no sea aplicable aexpropiaciones urbanísticas stricto sensu que no cumplen dicha finalidad68.

En efecto, la aplicación de este criterio sustancialista se expande a las expropiaciones urbanísti-cas stricto sensu y se establece como un requisito necesario para que entre en juego el principio deequidistribución de beneficios y cargas69.

Por último, conviene aclarar que la aplicación de esta jurisprudencia coincide la mayoría delas veces con expropiaciones de suelo cuya clasificación es formalista y no se adecúa a su destino,pero que este supuesto, aún mayoritario, no agota su ámbito de aplicación. En efecto, la mayoríade las dotaciones que crean ciudad se ubicarán en suelo que debiera estar clasificado como urbani-zable en razón de su destino70, pero en otros supuestos la clasificación como suelo no urbanizablepuede no ser indebida ni fraudulenta, lo cual no obsta a priori para que se reconozcan las plusvalíasderivadas del planeamiento si se cumple el requisito de crear ciudad71.

VIH. HIPÓTESIS SOBRE LA SUPERVIVENCIA DE LA JURISPRUDENCIA SOBRE VALORA-CIÓN DE SISTEMAS GENERALES TRAS LA LS 07

1. Breve reflexión sobre la justificación de esta jurisprudencia

La mayor dificultad a la que se enfrentan los autores que han intentado sistematizar la doctrinajurisprudencial sobre valoración de sistemas generales es que esta se ha conformado cosiendoretales que provenían de distintos trajes.

El enorme casuismo que impregna las resoluciones del TS dificulta la articulación sistemáticade su jurisprudencia, cuyas decisiones vienen marcadas, en nuestra opinión, por su ubicacióntemporal al final de todo el procedimiento expropiatorio.

No se debe olvidar que todo comienza con una sentencia que hace un traje a medida para unsupuesto concreto: el suelo destinado a sistemas generales por el planeamiento al que no se le haasignado ninguna clasificación72. A partir de él se ha ido adaptando el traje a otros supuestos

68. La STS de 27 enero de 2010 (JUR 2010, 59249) aplica este criterio respecto a una expropiación cuya finalidad erala «creación de una franja de protección que impide el desarrollo urbano del ámbito municipal, en protección a lashuertas colindantes».

69. Vide los artículos MARTIN VALDIVIA, Salvador María (2007) y FERNÁNDEZ TORRES, Juan Ramón (2005b).70. GARCÍA GÓMEZ DE MERCADO, Francisco (2005:224), considera que la mayoría de las veces esta jurisprudencia se aplica

a supuestos en que el suelo debiera haber sido clasificado como urbanizable.71. La STS de 20 de junio de 1997 (RJ 1997, 5946) señaló que «el destino del suelo no depende sólo del título que

formalmente se le atribuya como no urbanizable -pues esta categorización no tiene más significado que el encami-nado a preservarlo del proceso urbanizador, excluyéndolo de toda forma de propiedad urbana derivada de los usosconstructivos o edificatorios característicos de este tipo de propiedad-, sino también de la determinación de los usosa los que con carácter sectorial puede ser orientado».

72. La solución aplicable a ese caso concreto fue recogida por la STS de 6 de febrero de 1997 (RJ 1997, 891) y permiteobservar que la evolución de esta jurisprudencia va ligada a su aplicación a supuestos distintos de los que laoriginaron: «En una línea iniciada por las Sentencias de 29 enero 1994 (Recurso número 892/1991) y 3 diciembre1994 (Recurso número 8195/1992), en casos sometidos a la vigencia de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordena-ción Urbana de 1976, hemos declarado que el suelo: a) incluido por el planeamiento en los sistemas generales; b)fuera de los ámbitos delimitados en los planos normativos como suelo urbano, urbanizable y no urbanizable; y c)destinado a completar la infraestructura básica del municipio, debe ser clasificado, a efectos de su valoración urba-nística, como urbanizable, pues aquellas infraestructuras han de implantarse en suelo urbano o urbanizable».

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distintos, como los casos en que el suelo sí que estaba clasificado como no urbanizable por elplaneamiento, en que el planeamiento no consideraba el destino del suelo que se pretendía expro-piar, en que la expropiación la realizaba una Administración no municipal (estuviera incluida enel planeamiento o no), o en que el suelo iba a ser destinado para un uso que no se correspondíacon su clasificación. Está tarea de adaptación a otros supuestos distintos es la que explica el desarro-llo de la jurisprudencia que hemos desarrollado en este artículo: los criterios adoptados en algunossupuestos, extrapolados sin más a otros, daban lugar a conclusiones poco acertadas que han sidocorregidas, en parte, con posterioridad.

Los tribunales se encuentran en la tesitura de dar respuesta a la garantía del derecho depropiedad que supone el justiprecio cuando todas las decisiones que le afectan ya han sido adopta-das por la Administración. Corresponde a los tribunales intentar compensar las desigualdades oinjusticias a las que puede haber dado lugar la propia Administración al clasificar el suelo de unou otro modo con la voluntad de abaratar la expropiación, o al no haber adaptado el planeamientoconforme a los fines de una expropiación sectorial, o al expropiar con anterioridad a la reclasifica-ción del suelo para evitar la incorporación de plusvalías, o al no adscribir el sistema general aningún sector para su obtención (cuestión que en caso de expropiación también condiciona lavaloración del suelo).

En nuestro sistema urbanístico, grosso modo, el propietario de suelo destinado a sistemas genera-les puede participar de las plusvalías derivadas del planeamiento mediante su inclusión o adscrip-ción a sectores o unidades de ejecución73 si el suelo es obtenido mediante ocupación directa74 o sise realiza una transferencia o una reserva de aprovechamiento, o puede ser expropiado sin que seconsidere más que el valor rústico del terreno (entendido como tal el que no considera plusvalíasurbanísticas).

No se puede negar que la discrecionalidad planificadora y la adopción de uno u otro métodode obtención del suelo tienen un impacto considerable en el patrimonio de los afectados, cuyosuelo va a ser destinado en todos los supuestos al mismo fin (cuestión que en sí misma ya esilógica, pues carece de sentido que el procedimiento de ejecución del planeamiento afecte a suvaloración75).

De todas las posibilidades citadas la expropiación por el valor rústico del terreno se percibecomo una carga excesiva76 para el propietario al que se le va a expropiar el suelo destinado asistemas generales que propician el desarrollo urbano (en beneficio de la comunidad, en general,y de los propietarios beneficiados por la expansión urbana favorecida por la expropiación, enparticular). En nuestra opinión esta es la razón última de estas decisiones de los tribunales77, queentran a escena cuando todas las decisiones que afectan al derecho de propiedad ya han sidotomadas e intentan reducir la peor condición que supondría para ese propietario la no participa-ción en las plusvalías que derivan del planeamiento78.

73. El régimen de este instituto no ha sido constante. Si bien el TRLS 76 distinguía las dotaciones al servicio de lageneralidad de los ciudadanos y aquellas que están al servicio de un polígono o unidad de actuación [las primeras,obtenibles por expropiación y las segundas, por cesión -vide STS 12 de febrero de 1991 (RJ 1991, 948)-], la TRLS92 permitió que con carácter general los terrenos destinados por el planeamiento a dotaciones, sin excepción, seobtuvieran mediante la inclusión o adscripción.

74. SERRANO ALBERGA, José Manuel (2003:336): «En esencia consiste en compensar al propietario de terrenos destinadosa sistemas generales o a dotaciones locales mediante el reconocimiento a su titular del derecho a integrarse en otraunidad de ejecución con exceso de aprovechamiento en la que se le adjudica el aprovechamiento que le correspondaen razón a la superficie afectada».

75. BAÑO LEÓN, José María (2009:395).76. Esta idea se relaciona en algunas sentencias [por ejemplo, la STS de 27 de octubre de 2009 (RJ 2009, 7655)], con

el principio de igualdad ante las cargas públicas, al entender que el sacrificio derivado del crecimiento de la ciudadrecaerla solo ante los expropiados, que serían los únicos que se verían privados de los beneficios derivados delplaneamiento.

77. FERNÁNDEZ TORRES, Juan Ramón (2005b:154), entiende que la discriminación entre sistemas generales municipales(adscritos a sectores) y sistemas generales de otra titularidad (expropiados por valor de suelo no urbanizable) «diolugar a una bien conocida jurisprudencia (...) tendente a enmendarla valorando como suelo urbano o urbanizable elsuelo expropiado para sistemas generales de titularidad estatal».

78. TARDÍO PATO, José Antonio (2009:226) plantea que la jurisprudencia no confronta los conceptos «situación del suelo»y «destino del suelo», sino que valora la «trascendencia» del suelo expropiado para el proceso de transformaciónurbanística:«Es, portante, aparte de una aplicación extensa del principio de equidistribución de beneficios y cargas,su trascendencia para el proceso de transformación urbanística en sentido amplio la que, en resumidas cuentas, haconsiderado la jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo citada y no el destino o la causa de la expropiación».

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2. La LS 07 y su intento de limitar la jurisprudencia expansiva sobre la valoración de los sistemasgenerales

A) Antecedentes: la LS 98 y su modificación por la Ley 53/2002

La LS 98 fue la primera ley sobre la valoración del suelo aprobada tras el comienzo de lajurisprudencia sobre la valoración de los sistemas generales.

Esta norma mantuvo la unidad de los criterios valorativos, sin diferenciar entre la clase deexpropiación y la vinculación del método de valoración con la clasificación del suelo.

Tras la aprobación de esta ley no solo se mantuvo el desarrollo de la jurisprudencia sobre lavaloración de los sistemas generales, sino que coincidió con su expansión a las infraestructurassupramunicipales (como el supuesto de Barajas)79, lo que motivó que se introdujera una modifica-ción en su artículo 25, mediante la Ley 53/2002. Esta ley incluía un segundo párrafo en el que seindicaba que la valoración de los suelos desuñados a infraestructuras y servicios públicos de interésgeneral supramunicipal, autonómico o estatal se realizaría conforme a la clase de suelo por el quediscurrieran, con la única excepción de que el planeamiento urbanístico los hubiera adscrito oincluido en algún ámbito de gestión; en este caso su valoración se determinaría en función delaprovechamiento de dicho ámbito.

Según se indicaba en su exposición de motivos, esta modificación no era tal, sino una meraraüficación o aclaración de los criterios de valoración contenidos en el texto originario de la propialey.

Esta reforma pretendía impedir la aplicación de la doctrina sobre valoraciones a las expropia-ciones de infraestructuras y servicios públicos supramunicipales80. Así, tan solo cuando el suelohubiera sido adscrito a algún sector para su obtención, se valoraría conforme al aprovechamientourbanístico que le correspondiese; en caso contrario se haría conforme a su clasificación.

B) La LS 07, el cambio de paradigma del régimen de valoraciones e hipótesis sobre su efecto en la jurispruden-cia sobre valoración de sistemas generales

La voluntad de cerrar definitivamente la posibilidad de que los tribunales siguieran aplicandoestos criterios fue uno de los motivos de la aprobación de la LS 07 y del posterior Real DecretoLegislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba Texto Refundido de la Ley de Suelo (enadelante TRLS 08), cuyo objetivo era abaratar el suelo en caso de expropiación evitando la atribu-ción de plusvalías al propietario por la mera clasificación del suelo81.

En efecto, la LS 07 se caracteriza, sobre todo, por el nuevo régimen de valoraciones propuesto,cuya novedad radica en no reconocer al propietario ninguna plusvalía urbanística hasta que elproceso urbanizador haya finalizado82. Este objetivo se consigue al disociar la valoración de laclasificación del suelo: la valoración del suelo dependerá de su situación básica. La situación básicadel suelo es rural o urbanizado, y que un suelo se encuentre en una u otra situación básica dependede la efectiva transformación del suelo. En otras palabras, y aun a riesgo de simplificar en exceso,

79. PAREJO ALFONSO, Luciano y FERNANDEZ, Gerardo Roger (2007): Comentarios a la Ley del Suelo de 2007, Madrid, lustel,pág. 261, sostienen respecto a la jurisprudencia sobre valoración de suelo destinado a sistemas generales que «lamalograda metodología de valoración que introdujo la LRSV y sus sucesivas modificaciones sobre este caso con-creto, añadido al paradigma introducido en dicha legislación relativa al concepto del «todo urbanizable» (...) no sólono vino a solventar el problema, sino que justificó, en la práctica, la doctrina jurisprudencial antes citada».

80. SERRANO ALBERGA, José Manuel (2003:496), destaca que «basta con realizar un examen atento de la jurisprudencia,en la que se contiene la doctrina del TS sobre valoración de sistemas generales en suelo urbanizable, para compro-bar que arroja como resultado, en buena medida, un gran número de sentencias referidas precisamente a sistemasgenerales supramunicipales de carácter estatal y autonómico», tras lo cual incorpora una prolija enumeración deejemplos.

81. BAÑO LEÓN, José María (2007:50): «La ley también pretende poner fin a la polémica suscitada por una jurisprudenciadel Tribunal Supremo que ha valorado a efectos expropiatorios suelo no urbanizables como urbanizables por sudestino para la adquisición de sistemas generales (...) Independientemente del bien, y a salvo los procedimientosde equidistribución, el suelo debe valorarse como rural si no es suelo efectivamente urbanizado».

82. PAREJO ALFONSO, Luciano (2007): «El nuevo marco general que para la ordenación territorial y urbanística define laLey 8/2007, de Suelo», Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, 237, págs. 36 y 37.


la novedad de esta ley respecto a las anteriores radica en que, salvo el suelo urbanizado, el restose valora mediante la capitalización de la renta derivada de su explotación real o potencial (la quesea superior), corregida por un coeficiente que atiende a factores objetivos de localízación.

Por lo tanto, la dificultad real de extender esta jurisprudencia al nuevo marco normativo esque la situación básica del suelo no permite considerar la finalidad de la expropiación, el destinodel suelo. La LS 07 se propone corregir la anomalía que la LS 56 supuso respecto de los criteriosde valoración de la LEF al considerar el destino del bien a la hora de valorar el justiprecio, encontra de la previsión del artículo 36 LEF. He aquí la ruptura con todo el sistema de valoraciónurbanística del suelo hasta la fecha: si no cabe considerar a qué se destina el suelo expropiado esirrelevante que la expropiación sea para una infraestructura supramunicipal o para una dotaciónmunicipal, siempre se valorará como suelo rural. En nuestra opinión, si el legislador no tuvieradudas sobre la solidez de este planteamiento probablemente no habría incluido la «aclaración»introducida por la Ley 53/2002 en el artículo 22.2 TRLS 08 tal y como sí que ha hecho83.

Efectivamente, aun considerando que se pudiera extrapolar esta jurisprudencia a la nuevanormativa, podría entenderse que devendría irrelevante en todo caso, dado que, si lo que permitíaera valorar como suelo urbanizable el suelo no urbanizable, y ahora tanto el uno como el otro sevaloran conforme al mismo método, su aplicación en nada afectaría a la valoración.

Esta interpretación, en cambio, se queda en la superestructura de esta jurisprudencia y olvidaque la razón última que la justifica es considerar que no es conforme con el principio de equidistri-bución de beneficios y cargas que el propietario del suelo expropiado destinado a un sistemageneral que crea ciudad no participe de los beneficios del planeamiento. Cuando los tribunalesafirman que el suelo debe valorarse como si de suelo urbanizable se tratara, lo que están indicandoes que no puede privarse al propietario del suelo expropiado de las plusvalías derivadas del planea-miento.

Planteado lo anterior, y conforme a la evolución jurisprudencial expuesta, ante la expropia-ción de suelo en situación básica de rural destinado a sistemas generales que crean ciudad sepuede teorizar sobre cuatro distintas alternativas relativas a la valoración del suelo:

1) Considerar que, con independencia del destino del suelo expropiado, es conforme conel principio de equidistribución que el expropiado no participe de las plusvalías derivadas delplaneamiento84. En este supuesto el suelo no urbanizable se valoraría como suelo rural y el suelourbanizable programado, como rural más la indemnización por la privación del derecho a partici-par en la urbanización (art. 25 TRLS 08).

83. El artículo 21.2 LS 07 mantiene una redacción muy similar a la dada por la Ley 53/2002 al artículo 25.2 de la LS98, con la salvedad de que se cambia la referencia a la clasificación del suelo por la de situación básica, se omitecualquier excepción a ese criterio de valoración y se señala expresamente que no es relevante si la infraestructurase encuentra incluida en un instrumento urbanístico o de ordenación territorial. No acaba de entenderse su manteni-miento, cuyo sentido, anteriormente explicado, se pierde en cuanto se desvincula el valor del suelo de su clasifica-ción.En este sentido considera BAÑO LEÓN, José María (2009:394): «La intención del legislador ha sido puramente aclarato-ria, pero permite una interpretación alternativa. Cuando la infraestructura es municipal y se obtiene por expropiación,el propietario, según esta tesis, tiene el mismo derecho que en un procedimiento de equidistribución, ya que elmunicipio podría obtener esa infraestructura por un sistema de gestión alternativo (...) que implicará reconocimientode la plusvalía».

PAREJO ALFONSO, Luciano y FERNÁNDEZ, Gerardo Roger (2007:261), entienden que «en este precepto en el que seaclara, definitivamente, que los terrenos en los que se localicen cualquier «sistema general», tanto relativo al decomunicaciones y transportes, como dotacionales, grandes parques urbanos, etc., deberán valorarse en función dela situación básica de rural o de urbanizado en el que se ubiquen y siempre en los términos y metodologías que seestablecen en la Ley...».SERRRANO ALBERGA, José Manuel (2010:206) entiende que este artículo «debe interpretarse en este sentido, es decir,sólo es aplicable a las expropiaciones de terrenos destinadas a Sistemas Generales Supramunicipales que no seencuentren en el ámbito de la transformación urbana, que no crean ciudad».

84. BAÑO LEÓN, José María (2007:50-60), considera que esta es la solución que propone la norma «independientementedel bien, y a salvo los procedimientos de equidistribución, el suelo debe valorarse como rural si no es suelo efectiva-mente urbanizado», aunque esta regla general no sería aplicable a los supuestos en que el beneficiario de laexpropiación es un particular, pues una cosa es que las plusvalías se las apropie la Administración y otra es quese favorezca un enriquecimiento injustificado de un beneficiario privado. PAREJO ALFONSO, Luciano y FERNÁNDEZ, Ge-rardo Roger (2007:261), también consideran que cualquier «sistema general» deberá valorarse en función de lasituación básica de rural o de urbanizado en el que se ubiquen.

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2) Considerar que, con independencia del destino del suelo expropiado, es conforme conel principio de equidistribución que el expropiado no partícipe de las plusvalías, sin perjuicio deque si la expropiación crea ciudad, el suelo no urbanizable se valore como si fuera urbanizableprogramado en interpretación analógica con la actual jurisprudencia85.

3) Considerar que, cuando el destino del suelo expropiado es un sistema general que creaciudad, es contrario al principio de equidistribución que el expropiado no partícipe de las plusva-lías derivadas del planeamiento86. Esta interpretación obligaría a aplicar analógicamente el mismométodo de valoración que se utiliza con quien se ve expulsado del procedimiento de equidistribu-ción por falta de aportación suficiente (art. 27.2 TRLS 08)87, sin que falte algún autor que pro-pugne su valoración como si fuera suelo urbanizado (art. 24.1 TRLS 08)88. .

4) Considerar que, cuando el suelo destinado a sistemas generales, con independencia deque creen ciudad o no, haya sido adscrito a algún sector o unidad de ejecución para su obtención,se debe valorar conforme al artículo 27 TRLS 08 en caso de que finalmente se obtenga por expro-piación. Esta postura valora que cualquier otra opción supondría una discriminación respecto alos propietarios del sector (o unidad de ejecución); discriminación resultado de que el suelo nose hubiera obtenido mediante instrumentos de gestión urbanística (procedimiento de equidistribu-ción, ocupación directa, transferencia de aprovechamiento,...). La diferencia entre esta opción yla anterior es formal: aquí no se valora que cree ciudad, sino que haya sido adscrito para suobtención o que conforme a la normativa aplicable debería haber sido adscrito.

Si los tribunales siguen entendiendo que el principio de equidistribución de beneficios ycargas obliga a que el propietario expropiado para sistemas generales disfrute de plusvalías urbanís-ticas, para no hacerlo de peor condición que el propietario cuyo suelo con destino dotacional hayasido incluido o adscrito a un sector que se haya de gestionar por un procedimiento de equidistribu-ción u haya sido obtenido mediante ocupación directa, en nada va a cambiar la nueva ley esteplanteamiento. Por lo tanto, además de los sistemas generales municipales y con independenciadel artículo 22.2 TRLS 08, si la infraestructura o servicio supramunicipal crea ciudad, no se valoraráconforme a su situación básica.

Conviene recordar que el Tribunal Supremo ha reiterado constantemente que, siendo el crite-rio general la valoración conforme a la clasificación del suelo, la excepción citada es un imperativoque proviene de este principio. Esta afirmación se ha mantenido citando la nueva ley y equiparandolas situaciones básicas del suelo a la clasificación urbanística, de lo que se podría deducir, tal vezde manera en exceso osada, un aviso implícito sobre la continuidad de esta jurisprudencia89 quecompleta otros avisos previos en los que el Alto Tribunal admitía su voluntad de desalentar «antici-

85. Esta opinión ha sido defendida por CHINCHILLA PEINADO, Juan Antonio (2008: 138).86. SERRRANO ALBERGA, José Manuel (2010:207) considera que, en este caso, «estos terrenos deben valorarse con el

aprovechamiento correspondiente y esta interpretación es posible porque la situación deberá relacionarse con laclasificación de las Leyes Autonómicas».

87. TARDÍO PATO, José Antonio (2009: 229) se pronuncia en este sentido.BAÑO LEÓN, José María (2009:395) considera que el suelo urbanizable sujeto a un procedimiento de gestión, incluido

el expropiatorio, se debe valorar conforme el art. 27.2 TRLS 08.88. En este sentido, MEDINA DEL CASTILLO, Juan Antonio (2007): Comentarios a la Ley del Suelo (Coord. GONZÁLEZ PÉREZ,

Jesús), Pamplona, Aranzadi, págs. 1011-1012, observa que la jurisprudencia sobre valoración de sistemas generalesno sería incompatible con la LS 07 «por cuanto los suelos rurales de la nueva LS pueden ser rurales susceptiblesde transformación o rurales protegidos. Cuando en el primer caso se expropien con destino a sistemas viarios o deespacios libres locales -que creen ciudad- cabrá su valoración como suelo urbanizado conforme a la metodologíavalorativa de art. 23.1 LS».

89. El Tribunal Supremo, en las sentencia de 9 de diciembre del 2008 (RJ 2008, 7332), 7 julio 2009 (RJ 2009, 6923) y17 mayo 2010 (JUR 2010, 192365), afirma que «la tasación de los terrenos expropiados conforme a su clasificaciónurbanística constituye la regla general. Se trata de un principio tradicional para las expropiaciones por razón deurbanismo, cuando se diferenciaba este tipo de expropiaciones de las ordinarias, como para todas en la actualidad.Este criterio rige en nuestro ordenamiento desde la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 demayo de 1956, pasando por el Texto Refundido aprobado por el Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por eladoptado mediante el Real Decreto legislativo 1/1992, de 26 de junio, por la propia Ley 6/1998, por la posterior 8/2007, de 28 de mayo, del Suelo y, en fin, por el Texto Refundido surgido de esta última Ley y acordado por el RealDecreto legislativo 2/2008, de 20 de junio, disposiciones estas dos últimas que emplean la expresión «situaciónbásica», terminología que viene a sustituir en la legislación básica del Estado a la noción de clasificación».

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paciones reguladoras que pudieran convertir tan importante regla (el principio de equidistribu-ción) en norma puramente programática»90.

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90. SSTS de 21 de enero del 2002 (RJ 2002, 1955), 11 de febrero del 2002 (RJ 2002, 1713) y otras, citadas por SERRANOALBERGA, José Manuel (2003:517): «Lo que decimos únicamente es esto: que a efectos de la valoración de losterrenos destinados a sistemas generales, y sólo a esos efectos deberán tratarse los mismos de acuerdo con laclasificación que tengas las parcelas más representativas del entorno. Y esto, no por puro capricho, sino por necesi-dad de garantizar la efectiva aplicación de la regla de la equidistribución, desalentando también anticipacionesreguladoras que pudieran convertir tan importante regla en norma puramente programática».

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