V Seminario Nacional de Investigación Educativa Ayacucho 2016

Los argumentos de los servidores públicos para la ampliación de la cobertura en educación inicial

Sofia G. Castillo Pérez

Comprensión de los argumentos a favor de la atención y la educación de la primera infancia (AEPI)

“El compromiso político de las organizaciones internacionales con eldesarrollo en la primera infancia puede tener un papel importante parafacilitar los compromisos políticos nacionales con los pequeños. Entrequienes se han comprometido a la inversión en el desarrollo de laprimera infancia están organizaciones como UNESCO, UNICEF, el BancoMundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, la Organización deEstados Americanos y la Organización Panamericana de la Salud; tambiéngrandes organizaciones no gubernamentales internacionales (ONG) comoPlan Internacional, Save the Children y la Christian Children’s, y lasfundaciones como Bernard van Leer.” (Vegas y Santibáñez, 2010, p.7).

Seis tipos de argumentos de explicación y sustento

Organismos internacionales

Políticos

Científicos

Desarrollo económico

Desarrollo humano

Ético

Desarrollo sostenible

1. Políticos : Convención de los Derechos del Niño y otros marcos legales internacionales vinculados a los derechos humanos.

2. Científicos: Importancia de los primeros años de vida en el desarrollo cerebral del ser humano en lo biológico, psicológico, cultural y social.

3. Económicos: Invertir en la primera infancia es rentable por retornos económicos: ingreso a primaria, adulto productivo, reducción de costos en servicios sociales y ahorro del sistema judicial.

4. Desarrollo humano: Intervenir en la primera infancia evitan la pérdida de potencial para el desarrollo

5. Éticos: Reducir desigualdades y priorizar la construcción de la justicia social.

6. Desarrollo sostenible: Ante el impacto y riesgos de los desafíos ambientales hay que panificar el desarrollo humano individual y colectivo de las generaciones presentes y futuras.

Tendencias: formulación de políticas de atención y educación de la primera infancia

• Para la OECD, existen disparidad de enfoques, perspectivas y pautas adoptadas para el desarrollo de políticas,programas, proyectos y servicios con diferentes énfasis y variaciones que van desde proteger a los niños más pobres ydesventajados hasta educar y socializar a todos los niños. […] Dada la importancia de la producción de documentos sereconocen siete inquietudes : 1) expansión hacia el acceso universal; 2) aumento de la calidad en los programas; 3)fomento de la coordinación de políticas y servicios; 4) desarrollo de estrategias para inversión adecuada; 5)mejoramiento de capacitación del personal y condiciones de trabajo; 6) desarrollo de marcos pedagógicos apropiadospara niños pequeños; y 7) participación de padres, familias y comunidades (OECD, 2003, p. 67 – 70).

• Para la UNESCO (2007) no es posible la aplicación universal de un programa de atención y educación para la primerainfancia, puesto que corresponde a cada Estado especificar sus propias soluciones eficaces en base a sus propiasexperiencias, aunque es posible la utilización de las buenas lecciones aprendidas de otros países como fuente deinspiración y hasta es posible la adaptación del conocimiento considerando el propio contexto (p. 166). Y pese a lacantidad de pruebas empíricas respecto a que una educación de calidad durante la primera infancia reduce ladesigualdad de oportunidades así como las desventajas relacionadas con la pobreza, la educación de la primera infanciacontinua siendo una preocupación de segundo orden en los sistemas educativos de casi todo el mundo, y adolecen deinsuficiencia de recursos y de una planificación fragmentaria (UNESCO, 2010a, p. 55-57 y UNESCO 2011a, p. 43-44,citado por la Organización Internacional del Trabajo, 2012, p. 5).

• En el caso peruano, el Plan estratégico de educción inicial (enero 2004), aprobado por R.VM. N° 0138-2003-ED, elProyecto Educativo Nacional al 2021, aprobado por Resolución Suprema No. 001-2007-ED y el Plan Estratégico SectorialMultianual de Educación 2012-2016, aprobado por R.VM. No. 0518-2012-ED (diciembre 2012) colocan en la agendaeducativa dos desafíos: el acceso y la calidad, y su relación con la equidad, en la discusión de las políticas educativaspara la primera infancia.

Pregunta de investigación

• ¿Cuáles son los argumentos preeminentes en la política de ampliación de la cobertura en educación inicial, desde la perspectiva de los servidores públicos del Ministerio de Educación en el nivel de Gobierno Nacional?

Matriz de consistencia

OBJETIVO

GENERAL

Profundizar y comprender el proceso de formulación de las políticas educativas relativas a

la ampliación de la cobertura en la educación inicial, a partir de la argumentación de los

servidores públicos del Ministerio de Educación en el nivel de Gobierno Nacional.

OBJETIVOS

ESPECÍFICOSCATEGORÍA SUB CATEGORÍAS TÉCNICA FUENTE

1. Identificar

exigencias a las

políticas educativas

presentes en la

ampliación de la

cobertura en la

educación inicial

1.1 Exigencias a las

políticas públicas en

educación

1. Nociones de acceso

2. Nociones de equidad

3. Nociones de calidad

Entrevista

semiestructurada

• 13 Servidores públicos

• Sin carrera con vínculo

laboral: Contratación

Administrativa de

Servicios – CAS: (R.L.

D.Leg 1057 -2008 y modificado

2011)

• 4 Funcionarios

directivos: (conducción y

dirección)

• 9 profesionales: (desarrollo

de políticas publicas y ejecución de

servicios públicos. Cuentan con

estudios superiores)

• Ministerio de Educación

• Gestiones: 2008 – 2011 /

2011 - 2016

2. Caracterizar

argumentos a favor de

la AEPI incorporados

en la ampliación de la

cobertura en la

educación inicial

2.1 Argumentos a

favor de la primera

infancia

1. Concepciones

2. Utilización de

argumentos

3. Difusión de

argumentos

La argumentación … • Racionalidad en medios y fines: enfocados en el logro de los productos vinculados al Programa bajo su

responsabilidad funcional como por ejemplo: “esta alternativa de atención (PRONOEI) mejore”, “toda lametodología fortalecerla” , “fortalecer la importancia del nivel”; pero para el logro del resultado específicoen relación al incremento del acceso de los niños a servicios educativos: “lograr que más niños se insertenen el sistema educativo” o “incorporar a los niños que están fuera del sistema al sistema educativo”; ytambién en relación al resultado final contribuyendo al aprendizaje: “.. Además para obtener el impactoesperados en el aprendizaje de los niños…”, “… y que todo eso realmente se traduzca en yo tengo laoportunidad de aprender…”.

• Discordancia entre la agenda y el diseño con la implementación: Diferencia entre discurso ypractica

• Limitaciones (-) en la implementación por: ineficiencia / no visión amplia (cima y base) / dificultades organizacionales / noconocimiento de gestión / falta de recursos humanos calificados / corrupción / no comprensión del desarrollo infantil comofactor clave / No consideración de información estadística respecto a la oferta de profesionales en educación inicial

• Avance (+) en la implementación por: estadísticas, productos logrados, cantidad de servicios y posicionamiento

• Tiene un entendimiento sobre el derecho a la educación, la inclusión social y el enfoque demejora para la educación inicial.

• Han incorporado el uso de argumentos múltiples y de significación variada: una amplia gamadesde argumentos de las evidencias de la investigación producida por expertos en primerainfancia en el marco internacional hasta los argumentos de las experiencias construidas ycompartidas en la gestión pública de la ampliación de la cobertura en educación inicial.

• Convencimiento de la relevancia y sentido de la ampliación de la cobertura en educación inicialen base a los argumentos de la experiencia en la gestión pública.

Derecho a la educción: Acceso con calidad“La noción de acceso se entiende no solo cómo crear servicios sino como acceso con calidad, eso es para nosotros el acceso, es crear ofertas, crear servicios donde no los hay, rediseñar servicios o diseñar nuevas formas de servicio que puedan responder a las diferentes características de la población, pero en todos los casos hacerlo con un criterio de calidad que permita niveles, seguramente con sus variantes pero con oportunidades de desarrollo de capacidades para los niños […]”

La caracterización del servicio de educación inicial abarca los siguientes elementos:

• Asequibilidad al servicio disponible (¿oferta de gestión pública gratuita?, ¿atención educativa en programas escolarizados y no escolarizados para acceso a primaria?);

• Accesibilidad al servicio para vulnerables (¿niños y familias en situación de pobreza en áreas rurales y urbanas?);

• Aceptabilidad del servicio con calidad (¿condiciones para oportunidades de aprender?); y

• Adaptabilidad de servicio pertinente al contexto (¿apropiado a la edad del niño y flexible al contexto y las aspiraciones de la comunidad).

Equidad reducida a inclusión social como atención a grupos vulnerables mediante focalización de intervenciones• “[…], justamente el programa presupuestal está enfocado a la zona, digamos, más

vulnerable de la población, sabemos que en las grandes ciudades, digamos, haymás oportunidad que los niños accedan a la educación inicial, sobre todo en laszonas urbanas ¿no? a nivel de cualquier, digamos, nivel social, tienen mucho másoportunidades en las zonas urbanas y las zonas rurales que no es así, hay zonasque por la lejanía, la dispersión, es difícil que los niños acudan a un servicio ¿no?[…]”

• “Rurales, rurales y urbano-marginales ¿no? pero no pensábamos en unaeducación inicial en zonas urbanas de clase media o media emergente, no loprevimos. Por eso te digo, o sea en ese tema tenemos que ser claros,[…], hemoshablado desde políticas públicas, desde gestión del Estado, no hemos hablado decrecer en la cobertura con servicios privados […]”

• “[…], el modelo siempre tuvo un enfoque de equidad porque se basabafundamentalmente en llegar a aquellas zonas de quintil 1 y quintil 2, que eran losmás pobres y no tenían acceso a estos servicios ¿no? … deliberadamentenosotros propusimos que el modelo fuera para las zonas más empobrecidas delpaís, [….]

CALIDAD entendida como insumosCondiciones del suministro de servicio educativo para aprender en educación inicial

Dimensiones condicionantes del cumplimiento del derecho a la educación en la primera infancia

1. Infraestructura adecuada a las características y necesidades del niño.2. Mobiliario, equipamiento, recursos y materiales educativos suficientes y apropiados. 3. Profesores titulados y promotores técnicos capacitados, suficientes, bien formados y

calificados / procesos de formación continua en pedagogía y gestión (remedial). 4. Contenidos curriculares pertinentes al contexto y a cada grupo social.5. Contextualización de la educación a las necesidades de los estudiantes y sus familias

fomentando la integración con respeto a la diversidad. 6. Condiciones laborales y salarios adecuados, dignos y justos para todo el personal.7. Acceso abierto y libre a todos los niños sin discriminación de ningún tipo. 8. Monitoreo de los servicios educativos: insumos, procesos y resultados. No es

medición del desarrollo del niño9. Participación social de diferentes actores de la comunidad local, del servicio educativo

y la familia.

Interconexión de diferentes argumentos

• Emplean un cuerpo diverso y “reinterpretado” de argumentos a favor de laprimera infancia provenientes de la evidencia y consulta a expertos del marcointernacional.

• Presentan dos grupos de argumentos para promover la ampliación de lacobertura en educación inicial: 1) Argumentos de la evidencia y la consulta aexpertos del marco internacional y 2) Argumentos de la experiencia en la gestiónpública de la ampliación de la cobertura en educación inicial del marco nacional.

• El primer grupo está formado por los argumentos construidos y difundidos porlos organismos internacionales de cooperación y crédito para abogar por lainversión en la primera infancia en la agenda pública en los gobiernos de losEstados miembros.

• No hacen referencia exacta de los resultados específicos de los estudios, laspruebas científicas, las lecciones aprendidas ni la citación precisa de los nombresde los investigadores.

• Solo 3 de 10 mencionaron a Heckman, Myers, Mustard y los estudios realizadospor el proyecto preescolar High Scope Perry.

• “[…] nos pedían mucho los de Economía y Finanzas durante los añosque estuvimos allí fue los efectos de la inversión en infancia y queperduran en el tiempo. Economía y Finanzas nos decía que lesdemostremos por qué invertir en infancia[…] Nosotros utilizamosmucha evidencia internacional entonces, la inversión que hagas en losprimeros años de vida va a perdurar en el tiempo y eso te lodemuestra, por ejemplo, los estudios de neurociencia, te lodemuestran estudios de impacto en resultados de aprendizaje oestudios longitudinales que se han hecho con los niños que hantenido (EDUCACIÓN) inicial y los que no la han tenido. Esos seconstituyen en argumentos y evidencias claras de por qué invertir ypor qué incrementar cobertura, por qué dar acceso a los niños a estenivel y, sobre todo, que eso va a perdurar en el tiempo; el tiempo deescolaridad es largo, es, en el mejor de los casos, 12 o 13 años.”

Versus de argumentos

5 Argumentos construidos en la gestión

• Elaborados en las relaciones establecidas entre los distintos actores involucrados en la implementación de la ampliación de la cobertura en educación inicial.

• No han sido pregonados de manera explícita y amplia en la definición de la agenda, en la elaboración del diseño ni en la adopción de las políticas.

• se utilizan más en la gestión de la implementación del programa de acción para el incremento de la cobertura a cargo de los servidores públicos; en específico en la articulación, la colaboración, la cooperación y la coordinación intergubernamental con las autoridades y los servidores públicos del nivel regional y local.

1.- Argumento pedagógico

Se refiere al efecto de la educación inicial en el aprendizaje con resultados en la aprobación de laevaluación censal al segundo grado de la educación primaria. Básicamente, las dos ideas expuestas serefieren a la educación inicial como etapa de preparación para la escuela y como estrategias para superarlos desafíos de la escolarización en relación a éxito y transiciones favorables entre los niveles de laeducación básica regular, sin hacer referencia a evidencias de investigaciones.

• “[…], ahora inclusive por qué se educa en inicial ¿no? por qué el énfasis, porque justamente un niño que estudia o que tiene, pasa por la educación inicial, sobre todo en zonas rurales, tiene mucha oportunidad de tener éxito en primaria en los primeros años de educación primaria, o sea, y va ser un niño que se va desarrollar mucho mejor en su trayecto escolar, en la educación básica primaria y secundaria. Bueno, sobretodo primaria ¿no? pero es, digamos, es requisito tener educación inicial para realmente, digamos, afianzar, digamos, incidir en el éxito en educación primaria, es importante para el desarrollo del niño ¿no?”

• “Básicamente, y cómo podemos ver ahora, las evaluaciones de censales vemos resultados sumamente preocupantes sobre todo en lo que se refiere a logros de aprendizaje tanto en comunicación como en matemáticas y ello se debe, sobre todo, a que muchos de estos niños que ingresan al primer grado no accedieron a educación inicial a lo que los docentes comentan que un niño que no hace educación inicial, ingresando directamente a primaria, es como que recién, en el primer grado, está haciendo inicial porque tiene que prepararse tanto para lectura como para escritura.”

2.- Argumento del contextoSe relaciona al empleo de las estadísticas escolares y poblacionales para identificar las brechas en el acceso a la educación inicial en el territorio peruano en cuanto a la oferta y demanda de los centros poblados seleccionados.

• “O sea, en realidad, lo que tú dices es la, digamos, el número de niños y niñas que asisten en zonas rurales ¿no? no utilizas elementos de inequidad, desigualdad, no utilizas para poder argumentar, por ejemplo, a Economía mucho o poco le importa que tu hables de equidad o desigualdad, a ellos les importan números, cuando eso ya se de acá, cuando necesiten acceder a la educación, […] entonces los argumentos[…], son válidas en cuestiones a las que tienes que argumentar, en cuestiones numéricas ¿no? y hasta históricas, si yo he trabajado en una zona, muy bien, veamos en que otra zona puedo trabajar, los argumentos son bien pobres en ese aspecto, claro, MEF no me pide, por ejemplo, no me dice “la tasa de desigualdad y cómo va el tema , me pide “lugares donde no ha llegado el servicio todavía.”

• “En realidad el programa presupuestal tiene en las instancias descentralizadas ¿no? que son las DRE, las UGEL, tienen persona que se dedica a trabajar el programa de acceso donde se hacen estudios de oferta y demanda previa una planificación nacional general, donde hemos visto donde están las brechas, se hacen estudios de oferta y demanda, digamos, en las regiones, en los distritos y levanta la información sobre niños que no tienen, que no están dentro del sistema escolar, nosotros levantamos padrones nominados, o sea se trabaja en toda la zona que se ha identificado que tiene brecha, los distritos que tienen brecha se trabaja, se registran los niños, se toma nota de los niños, también los padres firman compromiso de que van a mandar a los niños al colegio y ahí se crean, bueno, en los centros poblados, los servicios educativos ¿no?

Argumento programático

Se vincula a las razones con la base legal del Estado peruano que promueve la inversión estatal con el derecho a la educación desde la primera infancia, elevando principios constitucionales y normativos. Así, se aduce la necesidad de cumplimiento de las políticas educativas contenidas por ejemplo en el Proyecto Educativo Nacional, el Plan Estratégico Sectorial Multianual del Sector Educación, los Planes Regionales de Infancia y otros.

• “Claro, no, en realidad nosotros partimos con la premisa que el Ministerio como política ha establecido que se debe educar en educación inicial ¿no? es parte de la educación básica regular.”

• “[…], se deben implementar normativas porque estas personas son muy pegadas a la norma.”

Argumento operativo Se relaciona directamente a la lógica de “hacer en la gestión”; es decir al cumplimiento de actividades y tareas. En este activismo y urgencia marcada por la asignación y la ejecución del gasto por ampliar el acceso a educación inicial con calidad se generan las razones para abogar a favor de la educación de la primera infancia.

• “[…], la asistencia técnica es una cosa, digamos acompañar los procesos es otra, acompañar los procesos con una mirada más de sistema, con una mirada de que hay otros factores involucrados, que no hay que solamente coordinar con, ¿no? el especialista de cobertura, sino que voy, me reúno con especialista de cobertura. Creo que hace falta, desde nuestro lado, quizá, este, si nosotros queremos, o sea, alinear, ¿no? y para alinear tu alineas no solamente desde el discurso sino desde el momento que te vas a la región y buscas, entonces tus actores se junten, y trabajan en el mismo equipo sabiendo que les toca hacer, y sabiendo cómo yo, como cada uno contribuye a la consecución de ese objetivo que es ampliar la cobertura, ¿no?”

• “Por eso estamos en todo el proceso de implementar una línea de monitoreo, algo que no existía anteriormente. Con dicha línea de monitoreo estamos viendo la forma de colocar algunos requerimientos para el condicionamiento de la plaza y que genere responsabilidad, […]”

Argumento de culto a la autoridad política

Emerge ante la urgencia de los tiempos para implementar con resultados con las autoridades y funcionarios regionales y locales; por ello utilizan el asunto de los réditos políticos para impulsar la toma de decisiones a favor del incremento del acceso en educación inicial.

• “Sí, claro, también estamos tratando de hacer algo de sensibilización, lo que pasa es que a nivel político funcionan otras variables, pues ¿no? tal vez, pero si uno ve alguien que no es tan idealista, es mucho más práctico, ahí lo que interviene son reglas políticas. En principio porque sabían que era un programa importante para su distrito ¿no? o sea llevar servicio educativo a comunidades alejadas es, eh, uno es un buen, le genera réditos y segundo, no sé, […]”

• “Generalmente pensar en los otros aspectos por ejemplo que les traigan réditos, sea políticos o económicos; por eso es que se tenía, no tanto en abandono pero si se dejada de lado a la primera infancia.”

“[…], o sea tu puedes entrar por motivar por el sentido delcompromiso, “usted ha llegado a un cargo político porque su pueblolo ha elegido, usted tiene compromiso con el pueblo”, ya, esa es unafrase bonita pero okey, “tú quieres tener rédito político o tú quieres ira la reelección, perfecto, mira aquí hay un problema serio y esteproblema puede ser que numéricamente no importe mucho pero vatener su visibilidad”, entonces ahí tú tienes una argumentación decomo respondiendo pueblos más alejados, bueno, […] Creo quenecesitamos usar las dos lógicas, el argumento de lo esencial y elargumento de impacto, es inevitable”

Tensión entre argumentos

Divergencia de argumentos

Reflexiones• Reconocemos que un “Servidor público” es un profesional que tiene

la función de concretar los planes o lineamientos del Estado para el cumplimiento de sus fines. Sin embargo, la institucionalización de la ampliación de la cobertura en educación inicial se viene cristalizando sin mayor reflexión individual y colectiva sobre la atención y la educación de la primera infancia desde una perspectiva integral donde se articula la dimensión del cuidado con la dimensión educativa para el desarrollo integral de los niños desde la intervención simultánea y coordinada sobre la salud, la nutrición, la educación inicial, la educación de los padres y hasta la protección legal contra todo tipo de abuso o negligencia.

SUGERENCIAS

• Sería indispensable el reconocimiento consciente y crítico del uso de múltiples y divergentes argumentos en el proceso de implementación de la ampliación de la cobertura en educación inicial en las relaciones establecidas con los otros actores claves de la articulación intergubernamental. A partir de este reconocimiento, se podría continuar reflexionando de manera colectiva en torno al sentido “para qué o por qué” ocuparse de la ampliación de la cobertura en educación inicial

• Convendría analizar a profundidad los mensajes, las estrategias y los mecanismos utilizados para la promoción y difusión de los servicios de educación inicial. Todavía no hay consensos sobre los argumentos rectores para instalar una educación inicial de calidad.