universidad regional autÓnoma de los...
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I
UNIVERSIDAD REGIONAL AUTÓNOMA DE LOS ANDES
“UNIANDES-IBARRA”
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA
CARRERA DE DERECHO
PROYECTO DE INVESTIGACION PREVIO A LA OBTENCION DEL
TITULO DE ABOGADA DE LOS TRIBUNALES DE LA REPUBLICA.
TEMA:
“PROPUESTA DE ORDENANZA MUNICIPAL QUE ORGANICE Y
CONTROLE EL USO DEL ESPACIO PUBLICO POR LOS COMERCIANTES
INFORMALES EN EL CANTON OTAVALO”.
AUTORA: TNLGA. MORENO PROAÑO MARÍA MARGARITA.
ASESORA: AB. SALAME ORTIZ MÓNICA ALEXANDRA, MG.
AMBATO – ECUADOR
2016
II
APROBACIÓN DEL ASESOR DEL TRABAJO DE TITULACIÓN.
CERTIFICACIÓN:
Quien suscribe, legalmente CERTIFICA QUE: el presente trabajo de Titulación
realizado por la señorita MORENO PROAÑO MARÍA MARGARITA,
estudiante de la Carrera de Derecho, Facultad de Jurisprudencia, con el tema
“PROPUESTA DE ORDENANZA MUNICIPAL QUE ORGANICE Y
CONTROLE EL USO DEL ESPACIO PUBLICO POR LOS
COMERCIANTES INFORMALES EN EL CANTON OTAVALO”, ha sido
prolijamente revisado, y cumple con todos los requisitos establecidos en la
normativa pertinente de la Universidad Regional Autónoma de los Andes -
UNIANDES-, por lo que apruebe su presentación.
Ambato, Diciembre de 2016.
_____________________________________________
AB. SALAME ORTIZ MÓNICA ALEXANDRA MG.
ASESORA.
III
DECLARACIÓN DE AUTENTICIDAD.
Yo, María Margarita Moreno Proaño, estudiante de la Carrera de Derecho,
Facultad de Jurisprudencia, declaro que todos los resultados obtenidos en el
presente trabajo de investigación, previo a la obtención del título de ABOGADA
DE LOS TRIBUNALES DE LA REPÚBLICA, son absolutamente originales,
auténticos y personales; a excepción de las citas, por lo que son de mi exclusiva
responsabilidad.
Ambato, Diciembre de 2016.
_______________________________________
MARÍA MARGARITA MORENO PROAÑO.
CI. 1003340773
AUTORA.
IV
DERECHOS DE AUTOR.
Yo, María Margarita Moreno Proaño, declaro que conozco y acepto la
disposición constante en el literal d) del Art. 85 del Estatuto de la Universidad
Regional Autónoma de los Andes, que en su parte pertinente textualmente dice: El
Patrimonio de la UNIANDES, está constituido por: La propiedad intelectual sobre
las Investigaciones, trabajos científicos o técnicos, proyectos profesionales y
consultaría que se realicen en la Universidad o por cuenta de ella.
Ambato, Diciembre de 2016.
________________________________________
MARÍA MARGARITA MORENO PROAÑO.
CI. 1003340773
AUTORA.
V
DEDICATORIA.
A todas y cada una de las personas que han
sabido guiarme con su sabiduría en este camino
de superación; a mis padres por su apoyo incondicional,
a mi hijo y a mis hermanos
ya que sin ellos no hubiera podido culminar
mi meta propuesta.
VI
AGRADECIMIENTO.
A la Universidad Regional Autónoma de los Andes, UNIANDES,
a mis catedráticos y compañeros que de una u otra manera han
compartido mi vida universitaria y quienes me han dado la
fortaleza y no me han permitido desmayar en el camino hasta
cumplir lo más anhelado de mi vida, culminar mis estudios.
Mil gracias.
VII
INDICE GENERAL
APROBACIÓN DEL ASESOR DEL TRABAJO DE TITULACIÓN
DECLARACIÓN DE AUTENTICIDAD
DERECHOS DE AUTOR
DEDICATORIA
AGRADECIMIENTO
INDICE GENERAL
RESUMEN
INTRODUCCIÓN. ................................................................................................. 1
Antecedentes de la Investigación. ............................................................................ 1
Planteamiento del Problema. .................................................................................... 2
Formulación del Problema. ...................................................................................... 4
Delimitación el Problema. ........................................................................................ 4
Objeto de investigación. ........................................................................................... 4
Campo de acción. ..................................................................................................... 4
Identificación de la línea de investigación. .............................................................. 4
Objetivos: ................................................................................................................. 4
Objetivo General. ..................................................................................................... 4
Objetivos específicos. .............................................................................................. 5
Idea a defender. ........................................................................................................ 5
Variables de la Investigación. .................................................................................. 5
Justificación del Problema. ...................................................................................... 5
Metodología a emplear. ............................................................................................ 6
Herramientas: ........................................................................................................... 7
Descripción de la estructura de Tesis. ...................................................................... 7
Aporte teórico, significación práctica y novedad científica. .................................... 7
El aporte teórico. ...................................................................................................... 7
Significación Práctica............................................................................................... 7
VIII
Novedad Científica................................................................................................... 8
CAPITULO I ........................................................................................................... 9
MARCO TÉORICO ................................................................................................ 9
1. ORIGEN Y EVOLUCIÓN DEL OBJETO DE INVESTIGACION. .................. 9
1.1. Autonomía y Descentralización del GAD Municipal. ..................................... 9
1.2. Marco Legal. .................................................................................................. 11
1.3. Ordenanzas municipales................................................................................. 11
1.4. Origen y evolución de las ordenanzas municipales. ...................................... 14
1.5. Estructuración de la ordenanza. ..................................................................... 22
2. EL DERECHO MUNICIPAL. ........................................................................... 31
2.1. La autonomía Municipal. ............................................................................... 31
2.2. Municipio y el poder. ..................................................................................... 31
2.3. El Alcalde. ...................................................................................................... 33
2.4. El Concejo Municipal. ................................................................................... 37
2.5. Las Comisiones. ............................................................................................. 39
2.6. Decisiones legislativas del concejo. ............................................................... 40
2. La Constitución de la República del Ecuador. ............................................ 41
3.1. Código Orgánico de Organización Territorial y Autonomía y
Descentralización. ................................................................................................. 42
3.2.- El Trabajo Autónomo. .................................................................................. 45
3.3.- El trabajo informal. ...................................................................................... 46
Conclusión Parcial. ................................................................................................ 50
CAPÍTULO II ........................................................................................................ 51
MARCO METODOLÓGICO Y PLANTEAMIENTO DE LA PROPUESTA. .... 51
POBLACIÓN Y MUESTRA. ................................................................................ 51
Métodos: ................................................................................................................. 51
ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE DATOS .................................................. 53
CONCLUSIONES PARCIALES. ......................................................................... 63
CAPÍTULO III ...................................................................................................... 64
MARCO PROPOSITIVO ..................................................................................... 64
DESARROLLO DE LA PROPUESTA ................................................................ 64
IX
TEMA: ................................................................................................................... 64
CONCLUSIONES. ............................................................................................... 82
RECOMENDACIONES. ...................................................................................... 83
BIBLIOGRAFIA
LINKOGRAFÌA
CÒDIGOS Y LEYES
ANEXO
X
RESUMEN.
El presente trabajo de investigación, se inicia con las generalidades del comercio
informal que se ha realizado a nivel mundial desde épocas muy remotas y luego se
ha ido regularizando a través de normativas legales a nivel de los gobiernos
centrales para luego aplicar la descentralización, en donde cada Provincia, Cantón
gozan de la facultad de decidir sobre sus asuntos, pero siempre sometidos a la
soberanía estatal; llegando a la ordenanza municipal que dentro de los conceptos
se establece: “Las Ordenanzas son el producto de los actos decisorios de la
Corporación Municipal que tienen fuerza obligatoria y carácter general para los
miembros de la comunidad.”. Estas Ordenanzas municipales son el eje para
aplicar en el comercio informal que por diversas causas emergen y conllevan a las
personas a convertirse en comerciantes informales, como son pobreza, falta de
inversión en el país, desempleo, etc. En el campo legal estas actividades de
comercio informal se establece en la Constitución de la República en donde
determina el derecho al trabajo informal, el Código de Comercio de igual forma
establece que toda persona que realiza una actividad de intercambio de productos,
se la denomina comerciante, de igual forma la intención que posee el Código de
Ordenamiento Territorial, que sujeta a las instituciones y entidades que deben
velar por el bienestar de la ciudadanía, es decir que toda persona está en la libertad
de trabajar. Después de la aplicación de las encuestas a las autoridades del GAD
Municipal de Otavalo se presenta un proyecto de ordenanza municipal que
organice y controle el uso del espacio público por los comerciantes informales en
el Cantón Otavalo.
XI
ABSTRACT
The present research study begins with the generalities of informal trade that has
been carried out at a global level since very remote times and then it has been
regularized through legal regulations at the level of central governments to then
implement decentralization, where each province and canton enjoy the power to
decide on their affairs, but always subject to state sovereignty; arriving at the
municipal ordinance that within the concepts establishes: "Ordinances are the
product of the decision-making acts of the Municipal Corporation that have
binding force and general character for the members of the community."
These municipal ordinances are the mainstay to apply in the informal commerce
that for diverse causes emerge and lead to the people to become informal
merchants, as they are poverty, lack of investment in the country, unemployment,
etc. In the legal area these informal commerce activities are established in the
Constitution of the Republic where the right to informal work is determined, the
Code of Commerce also establishes that any person who carries out an activity of
products exchange, is denominated Merchant, as well as the intention that has the
code of Territorial Ordering, that submits to the institutions and entities that must
ensure for the well-being of the citizenship, that is that every person has freedom
of labour.
Following the application of surveys to the authorities of GAD Municipal de
Otavalo, a draft municipal ordinance is presented to organize and control the use
of public space by informal traders in Canton Otavalo.
1
INTRODUCCIÓN.
Antecedentes de la Investigación.
Uno de los principales problemas en el cantón Otavalo es el aumento de
comerciantes informales en el centro de la ciudad y en la mayoría de sus calles; el
desempleo es uno de los factores principales.
La informalidad es un fenómeno muy amplio el cual es objeto de numerosos
debates sobre su definición y causa, sin embargo, existe un consenso en torno a la
idea en el sentido que: la informalidad debe ser considerada como un fenómeno
multidireccional.
La primera dimensión se refiere al tipo o naturaleza de la unidad económica:
cuando ésta es una que se dedica a la producción de bienes y/o servicios para el
mercado operando a partir de los recursos de un hogar y sin llevar los registros
contables básicos, se puede hablar de una actividad del sector informal o de
negocios en pequeña escala no registrados y de empleo vinculado a dicho sector.
La segunda dimensión es una perspectiva laboral y se refiere a todo trabajo que se
esté realizando sin contar con el amparo del marco legal o institucional, no
importando si la unidad económica que utiliza sus servicios son empresas o
negocios no registrados, por lo que se puede hablar de empleo informal.
El aumento exponencial de este fenómeno no se puede atribuir, como la mayoría
de nuestros males, a la actual globalización. El origen es la necesidad de ganar
dinero para comer, sin ser esclavo de nadie, y tiene antecedentes milenarios que se
remontan a las ciudades de los Mayas, y antes que ello a la enigmática Babilonia.
El número de personas que forman parte de la informalidad se incrementa ante la
falta de un control efectivo. Desde hace más de 10 años atrás la ciudad se ha
2
convertido en un paraíso para estos vendedores que vienen de diferentes
provincias y se establecen de manera permanente.
Es lógico que este número de personas que se ubican en los andenes reduzcan los
espacios establecidos para la movilidad, se han estacionado con sus carretas,
coches, baldes y bandejas en las principales calles de las grandes ciudades, que
ofrecen toda clase de artículos como: ropa, calcetines, relojes, frutas, flores,
verduras, cámaras fotográfica, estuches de celulares, anteojos, carteras y hasta
herramientas eléctricas pequeñas; frente a negocios perfectamente establecidos.
Además de generar contaminación auditiva, ambiental y visual se suma el impacto
económico y social que genera la informalidad, causando mala impresión que a
los visitantes al ver dicho desorden.
Ante esta realidad, varios municipios, entre ellos el de la ciudad de Antonio Ante,
Tulcán; y, Cayambe mediante la respectiva ordenanza, han logrado controlar y
organizar en parte el comercio informal.
Es debido a esto que Otavalo, siendo una ciudad turística necesita contar con una
ordenanza que organice y controle el uso del espacio público por los comerciantes
informales para la recuperación de la vialidad segura en los lugares turísticos.
Planteamiento del Problema.
En la mayoría de países del mundo se presenta el comercio informal, esto se debe,
en un plano más amplio, a que, de acuerdo a la Organización Mundial de Trabajo,
(OMT) se establece que una empresa con menos de diez trabajadores son
informales.
Teniendo en cuenta lo que establece la (OMT), se puede determinar algunas de las
causas de la informalidad tales como: falta de alternativas laborales, altos niveles
de desempleo, barreras para el acceso a créditos, el desplazamiento de la
población rural a las ciudades; agregando a esto que un sector utiliza para esta
3
actividad a niños y niñas, que muchas veces tienen que dejar la escuela para
ayudar a sus padres en la actividad.
Esto afecta a los comerciantes que ven reducidas sus ventas ante el bloqueo de las
puertas de sus negocios, lo que causa malestar en los propietarios ocasionándose
en muchos casos problemas entre los dos sectores.
La mayoría de los negocios de los vendedores ambulantes son operaciones de una
sola persona que utilizan, en función de sus necesidades, la mano de obra no
remunerada de sus propios familiares. Algunos venden en la comodidad de
puestos techados, otros lo hacen simplemente al aire libre sentados al lado de una
canasta o una manta mostrando su mercadería. En los países en vías de desarrollo,
millones de personas pobres que no pueden darse el lujo de comprar en tiendas,
dependen de los productos de bajo precio que ofrecen los vendedores ambulantes.
Este problema no se lo ha atacado desde la raíz, puesto que la comunidad en
general debe tener en cuenta que no hay empleo y mientras no existan fuentes de
trabajo las personas siempre van a buscar las ventas ambulantes como la única
forma de poder subsistir.
De acuerdo al numeral 2 del Art. 264 de la Constitución de la República del
Ecuador, establece que es competencia exclusiva de los Gobiernos Autónomos
Municipales, ejercer el control sobre el uso y ocupación del suelo del cantón; en el
Ecuador se puso en vigencia desde el 19 de octubre del año 2010 el Código
Orgánico de Organización Territorial Autonomía y Descentralización, el mismo
que reemplaza a la Ley de Régimen Municipal, no obstante de que trae
novedosas normas en beneficio para la población del Ecuador. El literal b) del
Art. 55 del COOTAD, en concordancia con la Constitución establece que es
competencia exclusiva de los municipios ejercer el control sobre el uso y
ocupación del suelo, para lo cual se aplicara el literal a) del Art. 57 y 597 del
mismo cuerpo legal.
4
Formulación del Problema.
La inexistencia de una ordenanza municipal, imposibilita el adecuado control del
comercio informal en el cantón Otavalo.
Delimitación el Problema.
Espacial: la investigación se realizará en la Provincia de Imbabura, ciudad de
Otavalo.
Temporal: El período establecido para dicho trabajo de investigación es el mes
de marzo a octubre del 2016.
Objeto de investigación.
El objeto de investigación es el campo de acción Territorial, es decir se enfoca en
Autonomía y Descentralización del GAD Municipal de Otavalo.
Campo de acción.
El campo de acción es el ordenamiento del comercio informal del cantón.
Identificación de la línea de investigación.
Retos, perspectivas y perfeccionamiento de las ciencias jurídicas en Ecuador.
- El Ordenamiento Jurídico Ecuatoriano, Presupuestos Históricos, Teóricos,
Filosóficos Y Constitucionales.
Objetivos:
Objetivo General.
Plantear una propuesta de ordenanza municipal que organice y controle el
comercio informal en el cantón Otavalo.
5
Objetivos específicos.
- Fundamentar teóricamente la necesidad de una ordenanza que organice y
controle el comercio informal en el cantón Otavalo.
- Realizar una investigación de campo que constate la magnitud del problema del
comercio informal.
- Elaborar la propuesta de ordenanza para el GAD Municipal del Cantón Otavalo.
Idea a defender.
Con la elaboración de la Ordenanza Municipal que Organice y Controle el uso del
espacio público por los comerciantes informales en Otavalo, el Gobierno
Autónomo Descentralizado, establecerá los mecanismos y procedimientos legales
para la organización y control del mismo.
Variables de la Investigación.
Variable independiente.
Ordenanza Municipal que Organice y Controle el uso del espacio público por los
comerciantes informales en Otavalo.
Variable dependiente.
Organización y control del comercio informal en el cantón Otavalo.
Justificación del Problema.
La ordenanza municipal es toda normativa creada y emitida por el Gobierno
Municipal Autónomo Descentralizado.
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Las ordenanzas municipales permiten poner orden en el ámbito en que sean
establecidas, en el caso que nos amerita la presente investigación, va a permitir
poner orden a la mayoría de vendedores ambulantes que obstaculizan el paso de
los peatones y en otros casos bloquean las puertas de viviendas y locales
comerciales, que viene a considerarse como un fastidio para sus propietarios.
Para evitar esta desorganización e incomodidades para todas las personas, se debe
establecer una normativa que regule la venta ambulante mediante la creación de
una Ordenanza Municipal.
Lo antedicho, justifica la selección del presente tema para un trabajo de
investigación, lo que permitirá llegar a una posible solución, aplicando en forma
correcta la Ordenanza Municipal.
Metodología a emplear.
Para el desarrollo de la elaboración de la presente investigación se aplicará
métodos empíricos y teóricos.
Entre los métodos empíricos a emplearse se tiene la observación científica, el
análisis documental y la validación de expertos.
Inductivo - Deductivo. - Permite lograr los objetivos propuestos y ayudar a
verificar las variables planteadas, para el efecto se realizará un análisis particular
hasta llegar a conclusiones generales y en forma viceversas.
Analítico - Sintético. - Este método hace posible la comprensión de todos los
hechos, casos e ideas a lo largo de la presente investigación.
Histórico - Lógico. - Permitirá analizar científicamente, los hechos, ideas del
pasado comparándole con la situación actual.
Técnicas:
7
Encuestas. - Se realiza a la población a fin de conocer sus expectativas.
Herramientas:
Cuestionario. - Es un instrumento de investigación que consiste en una serie de
preguntas y otras indicaciones con el propósito de obtener información de los
consultados.
Descripción de la estructura de Tesis.
La presente tesis se relaciona con el contenido de la Ordenanza Municipal que
organice y controle el uso del espacio público por los comerciantes informales en
el Cantón Otavalo, el mismo que se encuentra formado por: Introducción y
Capítulos. En la introducción se desprende: Antecedentes de la investigación,
Planteamiento, Formulación, Delimitación del problema, Objeto de estudio y
Campo de acción. Identificación de la línea de investigación. Objetivos, Idea a
defender, justificación del tema, breve explicación de la metodología utilizada,
elementos de novedad, aporte teórico y significativo. En el capítulo I se desarrolló
el marco teórico que es el sustento científico en el cual me basé para realizar el
trabajo de investigación; el capítulo II consta de la metodología aplicada en el
desarrollo de la investigación y el Planteamiento de la Propuesta; en el capítulo III
se encuentra el desarrollo de la Propuesta.
Aporte teórico, significación práctica y novedad científica.
El aporte teórico.
El presente proyecto de investigación tiene la finalidad de organizar y controlar el
comercio informal del GAD Municipal del Cantón Otavalo y encontrar un medio
adecuado para socializar estos conocimientos a la parte afectada de la población.
Significación Práctica.
8
Esta Ordenanza resulta muy interesante porque genera soluciones en materia de
cuyo fin primordial es lograr el orden en la ciudad, que todo ciudadano cuente con
el derecho a una movilidad segura, eficiente y de calidad; ya que esta
investigación es digna de ser abordada científicamente en pro de estos derechos.
Novedad Científica.
Cumplido con el Objetivo general, obviamente se aportará en el campo jurídico, y
social para el adecuado cumplimiento de las disposiciones del Código Orgánico
de Organización Territorial Autonomía y Descentralización (COOTAD) para la
organización y control del uso del espacio público por los comerciantes
informales del Cantón Otavalo.
9
CAPITULO I
MARCO TÉORICO
1. ORIGEN Y EVOLUCIÓN DEL OBJETO DE INVESTIGACION.
1.1. Autonomía y Descentralización del GAD Municipal.
1.1.1. La Autonomía.
Para Cabanellas Guillermo, Autonomía describe como: “Estado y condición del
pueblo que goza de entera independencia sin estar sujeto a otras leyes que a las
dictadas por él y para él. En sentido figurado, condición del individuo que de
nadie depende en ciertos aspectos”. (Cabanellas de la Torre, Guillermo, 2001,
pág. 43).
Guillermo Ramírez Hernández dice: “Situación en la cual una parte dentro de un
todo disfruta de una cierta libertad para tomar aquellas decisiones que no afecten
al conjunto. Potestad que dentro del estado pueden gozar municipios, provincias,
regiones u otras entidades de él, para regir intereses peculiares de su vida interior,
mediante normas y órganos de gobierno propios” (RAMIREZ Hernandéz
Guillermo, 1997, págs. 133-134).
Para Rodrigo Borja Cevallos en su Enciclopedia de la Política expone que: “…
desde el punto de vista etimológico, se llama autonomía la sociedad o entidad que
se rige por su propia ley, es decir, que no depende de una norma que no sea la
suya.
La autonomía, sin embargo, no es soberanía. Los entes autónomos gozan de la
facultad de decidir sobre sus asuntos, pero están sometidos a la soberanía estatal.
10
La autonomía se enmarca en el concepto de descentralización que puede ser de
dos clases: descentralización política, que da lugar a la forma federal de Estado, y
descentralización administrativa, que de ordinario existe en los Estados Unitarios
por razones de eficiencia operativa. La autonomía se da en ambos casos, aunque
sus alcances son diferentes. En el Estado Federal son autónomas las
circunscripciones territoriales en que él se divide. Cada uno de ellos tiene su
propia ley y órganos gubernativos y administrativos que lo conducen. Las
atribuciones en el orden legislativo, ejecutivo y judicial que no han sido asignadas
al gobierno central denominado también federal competen a las circunscripciones
autónomas. Sus autoridades nacen de la elección popular y no de la designación
central. Esto es una descentralización horizontal. En cambio, la descentralización
administrativa o por servicios, llamada también desconcentración simplemente
delega ciertas atribuciones del gobierno central a los órganos periféricos. Lo hace
por motivos de eficiencia administrativa. Se trata de descongestionar el trabajo de
los entes centrales a favor de los descentralizados, pero sin que estos queden
desligados de los vínculos jerárquicos que mantienen con el gobierno central. Esta
clase de autonomía, que se funda en una descentralización vertical, no afecta a la
estructura unitaria del Estado. Por lo tanto, es perfectamente factible combinar la
centralización política con la desconcentración administrativa. (BORJA, Rodrigo,
1997, págs. 54,55)
Por lo expuesto puedo manifestar que la Autonomía se refiere a la entidad a o a la
sociedad que goza de independencia, dirigiéndose por las propias leyes
establecidas dentro de su jurisdicción.
1.1.2. La Descentralización.
Descentralización, para Cabanellas expresa: “Acción de transferir a diversas
corporaciones o personas parte de la autoridad antes ejercida por el gobierno
supremo del Estado. Sistema administrativo que deja en mayor o menor libertad a
las corporaciones provinciales o municipales, para la gestión de los servicios
11
públicos y otras actividades que a las mismas interesan dentro de la esfera de su
jurisdicción territorial”. (Cabanellas de la Torre, Guillermo, 2001, pág. 125).
La descentralización significa crear mecanismos de participación e inclusión, es
decir, crear un aparato administrativo ágil, racional y con expectativas de
progreso; la descentralización permite a los entes locales crecer institucionalmente
e incorporar a la sociedad a la solución de sus problemas.
1.2. Marco Legal.
1.2.1. Normativa Jurídica.
El Marco legal y Jurídico del presente trabajo de investigación se fundamenta en
la Constitución de la República, Código Orgánico de Organización territorial,
Código de trabajo y otras legislaciones que van a permitir conocer y adentrar
conocimientos sobre el tema.
1.3. Ordenanzas municipales.
1.3.1. Ordenanza.
Para Guillermo Cabanellas en su diccionario Jurídico describe como Ordenanzas:”
En términos amplios, orden, método, mandato, disposición, precepto obligatorio.
Estatuto para el régimen de los militares y para el gobierno de las ciudades,
corporaciones, gremios o comunidades…”
Ordenanzas Locales. “Comprenden las ordenanzas municipales y demás normas
dictadas en las poblaciones por las diversas autoridades; como alcaldes, jefes de
policía y otras, dentro de sus facultades”.
LINARES define el concepto de ordenanza, indicando que “son leyes materiales
dictadas por ciertos órganos administrativos que disponen de algún grado de
autarquía. Estas suponen una base legal formal que autoricen a dictarlas.”41 La
12
definición que expresa el Código Municipal para el Distrito Metropolitano, en su
artículo P.2, indica que son “normas de carácter general que serán,
necesariamente, reformatorias de este Código, ya por modificar sus disposiciones,
ya por agregarle otras nuevas.” (LINARES, Juan Francisco, 1986, pág. 84)
Por su parte, IZAGUIRRE, sostiene que “Las Ordenanzas son el producto de los
actos decisorios de la Corporación Municipal que tienen fuerza obligatoria y
carácter general para los miembros de la comunidad.” (IZAGUIRRE, Edmundo,
1976, pág. 16)
La Ordenanza es un tipo de norma jurídica que se incluye dentro de los
reglamentos, y que se caracteriza por estar subordinada a la ley.
E término proviene de la palabra “orden” por lo que se refiere a un mandato que
ha sido emitido por quien posee la potestad para exigir su cumplimiento. Por ese
motivo, el término ordenanza también significa “mandato legal” (wikipedia.org,
2016)
Una Ordenanza es un acto normativo a través del cual se expresa el Concejo
Municipal para el gobierno de su respectiva sección de provincia en temas que
revisten interés general y permanente para la población y cuya aplicación y
cumplimiento es de carácter obligatorio desde su publicación.
Se aprueban por mayoría absoluta de los miembros presentes del concejo
municipal, excepto en aquellas que en ciertas materias o por mandato de la
Constitución de la República del Ecuador y otras leyes requieren de un número
mayor de votos para su aprobación.
Son promulgadas por el Alcalde/alcaldesa municipal en un plazo no mayor a 10
días calendarios siguientes a su recepción, en caso de no ser observada por esta
autoridad. Si el alcalde/alcaldesa municipal no la hubiera promulgado en el plazo
antes señalado, se produce el silencio administrativo positivo, que dará lugar a que
el Concejo Municipal promulgue dicha ordenanza municipal.
13
En caso de ser observada una ordenanza municipal por el Alcalde/alcaldesa, el
concejo municipal ratificará la misma o la modificará incorporando la
observación, debiendo aprobar la decisión por dos tercios de votos del total de las
o los concejales. (Jurídicos, Apuntes, 2012)
La reconsideración de una ordenanza municipal se produce por dos tercios de la
votación del concejo municipal.
Toda ordenanza municipal se encuentra vigente mientras no sea derogada o
abrogada, no existiendo la figura de declaratoria de desuso de dicha norma.
Representa la norma de mayor jerarquía emanada de dicho Cuerpo Legislativo.
El COOTAD en Art. 322 establece: Decisiones legislativas. - Los consejos
regionales y provinciales y los concejos metropolitanos y municipales aprobarán
ordenanzas regionales, provinciales, metropolitanas y municipales,
respectivamente, con el voto conforme de la mayoría de sus miembros.
Los proyectos de ordenanzas, según corresponda a cada nivel de gobierno,
deberán referirse a una sola materia y serán presentados con la exposición de
motivos, el articulado que se proponga y la expresión clara de los artículos que se
deroguen o reformen con la nueva ordenanza. Los proyectos que no reúnan estos
requisitos no serán tramitados.
El proyecto de ordenanza será sometido a dos debates para su aprobación,
realizados en días distintos.
Una vez aprobada la norma, por secretaría se la remitirá al ejecutivo del gobierno
autónomo descentralizado correspondiente para que en el plazo de ocho días la
sancione o la observe en los casos en que se haya violentado el trámite legal o que
dicha normativa no esté acorde con la Constitución o las leyes.
El legislativo podrá allanarse a las observaciones o insistir en el texto aprobado.
En el caso de insistencia, se requerirá el voto favorable de las dos terceras partes
de sus integrantes para su aprobación. Si dentro del plazo de ocho días no se
14
observa o se manda a ejecutar la ordenanza, se considerará sancionada por el
ministerio de la ley.
1.4. Origen y evolución de las ordenanzas municipales.
La creación de municipios a lo largo de la historia, podemos conceptualizar de
acuerdo a la creación de la República del Ecuador, por ello es necesario realizar
un breve análisis de las Constituciones que han estado vigentes.
La Constitución Gran Colombina de 1822 establece la división territorial en
departamentos, provincias, cantones y parroquias, considerando al Cabildo como
el Gobierno cantonal, investido de facultades electorales que sabrán mantener en
lo venidero: en noviembre de 1828 el Libertador Simón Bolívar, decretó la
suspensión de todas las municipalidades de la República, con el objeto de
neutralizar las tendencias separatistas opuestas al proyecto del estado Gran
Colombino. Simón Bolívar encargó a los jefes políticos y de policía, todas las
atribuciones de las municipalidades coloniales. (LÓPEZ, Nelson, 2000, pág. 20)
Una vez que se produce la separación de la Gran Colombia el 13 de mayo de
1830, se forma la República del Ecuador y se expide la Primera Constitución
Republicana, en donde establece en su Art. 56 que: “Habrá Concejos Municipales
en las capitales de provincia. La Ley organizará estos Concejos, designando sus
atribuciones, número de sus miembros, duración de su empleo y la forma de su
elección. Un reglamento especial formado por el Prefecto, con acuerdo del
Concejo Municipal, y aprobada por el Congreso arreglará la política particular de
cada departamento” (HERNÁNDEZ, Miguel, 2006, pág. 256)
La Convención de Ambato de 1835 será la encargada de expedir una nueva Carta
Política, donde por primera vez mediante el procedimiento establecido en la Ley
de Elecciones se instituye la forma de elegir concejales. El mecanismo utilizado
fue el indirecto a través de la elección de electores para que sean ellos quienes
reunidos en Consejo Electoral provincial nombrasen “Concejales, Senadores y
15
Diputados, correspondiendo a los Cabildos de la Capital de provincia el escrutinio
de estas últimas elecciones, así como de las parroquiales que elegían el cuerpo de
electores”. (ARROYO Enrique, 1978, pág. 205)
El artículo 62 numeral 10 de la indicada Constitución Política disponía que “bajo
ciertos condicionamientos”, (cuando las ternas designadas por las asambleas
provinciales electorales hubiesen sido rechazadas por el Poder Ejecutivo), “los
Concejos Municipales de la capital de provincia deberán presentar ternas para
gobernadores de las provincias”. Se permite a los Cabildos la facultad de expedir
las ordenanzas, debiendo ser sometidas al Presidente de la República para su
correspondiente sanción. Además, se concede un derecho de iniciativa a fin de
proponer al Ejecutivo todas las medidas tendentes a mejorar las condiciones
materiales de la Provincia.
La Constitución Política expedida el 31 de marzo de 1843 marca un retroceso en
la institucionalidad municipal al configurar un concejo cantonal nombrado
directamente por el poder Ejecutivo, que debían auxiliar al gobernador, debiendo
además ejercer las funciones asignadas por la ley. Vemos que “los Cabildos eran
meros cuerpos asesores del Ejecutivo, en la persona de su Gobernador, a quien
correspondía el Gobierno de la jurisdicción provincial que venía a confundirse con
la municipal ya que sólo había Cabildos en las cabeceras de Provincia, siendo los
Cantones una división administrativa en donde la única autoridad civil era el
Corregidor, representante del Poder Central”. (ARROYO Enrique, 1978, pág.
206).
La Constitución Política de 1851, publicada el 25 de febrero de ese año, se refiere
al régimen municipal dedicándole el Capítulo XVII, cuyo único artículo, el 98
expresaba que: “Habrá Municipalidades en todas las cabeceras del Cantón donde
puedan establecerse. Leyes especiales arreglarán todo lo relativo al régimen
municipal”.
16
La Carta Política publicada el 6 de septiembre de 1852, en su artículo 141
disponía que: “Habrá concejos municipales, y la ley determinará los lugares donde
deben establecerse, y sus atribuciones, lo mismo que el número, cualidad y
duración de sus miembros.
La Ley de Régimen Municipal expedida el 13 de junio de 1861, precisó con
mayor claridad las funciones municipales, disponiendo que su normativa interna
acuerdos u ordenanzas no deben contrariar el mandato constitucional ni legal. El
artículo 65 expresaba que: “El Teniente político respecto del municipio
parroquial, el Jefe político respecto del municipio cantonal y el Gobernador
respecto del municipio provincial son, sin perjuicio de sus atribuciones en la
administración nacional, funcionarios y agentes administrativos principales del
régimen municipal”.
En 1863 se expide una nueva Ley de Régimen Municipal que en esencia contiene
la misma estructura que su predecesora, sin embargo, consagra una particularidad,
cual es la de posibilitar que de la suma de parroquias se forme el municipio
cantonal; el municipio provincial se conformaría por la reunión de municipios
cantonales; sus miembros son elegidos democráticamente a través de la votación
directa. Se mantiene sin embargo la injerencia del gobierno central a través del
criterio que los representantes del Ejecutivo en cada circunscripción, cantonal, son
funcionarios municipales.
La Constitución de 1869 “vuelve a circunscribir la existencia de Municipalidades
a las cabeceras de Cantón; establece como funciones específicas del Municipio las
enumeradas en la Constitución anterior e introduce una modificación en orden a la
injerencia del Ejecutivo en la vida municipal al prescribir que los Cabildos han de
funcionar presididos por el Jefe Político”. (ARROYO Enrique, 1978, pág. 213)
La Carta Política de 1878 consagra de manera más o menos clara la autonomía
municipal, al declarar la relativa independencia de los entes municipales con el
poder central, circunscribiéndose sus nexos con los otros órganos en base al
17
mandato constitucional. Como gobiernos seccionales ésta Constitución establece
solamente dos: el provincial a cargo de las Cámaras provinciales y el cantonal a
cargo de las municipalidades, suprimiendo de esta manera toda referencia a las
parroquias y estableciendo el nexo con el poder central a través de los
Gobernadores y Jefes Políticos, quienes podían aprobar o negar las Ordenanzas y
Acuerdos, en la medida que se ajusten o no a las prescripciones constitucionales.
La nueva Ley de Régimen Municipal publicada el 27 de mayo de 1878 “da a los
Municipios una injerencia directa en materia política y judicial al encargarle el
nombramiento de Alcaldes municipales, Jueces parroquiales o sea de primera
instancia, Tenientes políticos, Alguacil Mayor, y Defensores generales”.
(ARROYO Enrique, 1978, pág. 214)
La Constitución Política publicada el 4 de febrero de 1884 en su artículo 118
disponía que: “Para la administración de los intereses seccionales, habrá
Municipalidades. La ley determinará su organización y atribuciones en todo lo
concerniente a la educación e instrucción de los habitantes de la localidad; policía;
mejoras materiales; creación, recaudación, manejo e inversión de las rentas;
fomento de los establecimientos públicos, y más objetos de su incumbencia”.
La Constitución Liberal publicada en el Registro Oficial 262 del 24 de diciembre
de 1906, precisó con mayor claridad la normativa municipal, dotándole de
“funciones específicas relativas a la localidad y la suficiente autonomía apenas
controlada para garantizar el equilibrio de los poderes nacionales”. (ARROYO
Enrique, 1978, pág. 215).
La Asamblea Constituyente expide una nueva Constitución que se encuentra
publicada en el Registro Oficial 138 del 26 de marzo de 1929. Este nuevo Código
Político el artículo 141 de esta Carta Política disponía que “Las Municipalidades
son autónomas en el ejercicio de sus funciones e independientes de los otros
poderes públicos, dentro de la Constitución y las leyes generales del Estado, y sus
miembros serán responsables ante los jueces respectivos por los abusos que
cometan, colectiva o individualmente”.
18
La Codificación de la Ley de Régimen Municipal publicada en el Registro Oficial
Nro. 19 del 14 de noviembre de 1933, en su artículo 5 disponía que: “El
Municipio, en el ejercicio de su administración, es autónomo, sin más limitación
que lo que disponga la Constitución de la Republica y las restricciones que para
casos de conflictos correspondan al Poder Central. Por tanto, las autoridades del
orden administrativo general no podrán ejercer respecto a los Municipios otras
atribuciones que las que especialmente les confieren las leyes.
La Constitución Política de 1946 y su regulación legal. Fue aprobada por la
Asamblea Nacional Constituyente, publicada en el Registro Oficial Nro. 773 de
31 de diciembre de 1946, en lo que tiene que ver con los Municipios, Art. 124
disponía que “el territorio de la República se divide en Provincias, Cantones y
Parroquias. En cada Provincia habrá un Gobernador; en cada Cantón, un Jefe
Político, y en cada Parroquia, un Teniente Político. La Ley determinará los
deberes y atribuciones de estos funcionarios. Las Provincias Orientales y el
Archipiélago de Colón podrán tener organización Especial.
La Constitución Política de 1967 y su regulación legal. Fue aprobada por la
Asamblea Nacional Constituyente, publicada en el Registro Oficial Nro. 133 de
25 de mayo de 1967; en lo que tiene que ver con los Municipios, el Título XI, del
Régimen Seccional, Art. 237 disponía que “el territorio del Ecuador es indivisible,
y únicamente para el gobierno seccional se establecen provincias, cantones y
parroquias”.
El precepto constitucional constante en el Art. 241 preceptuaba que: “Cada
Cantón constituye un Municipio. El Gobierno municipal está a cargo del Concejo,
cuyos miembros serán elegidos por votación popular y directa con arreglo a la ley.
Para dirigir la gestión municipal habrá en los Concejos de las capitales de
provincias un Alcalde, elegido por votación popular y directa, quien presidirá la
Municipalidad con solo voto dirimente”.
19
El Art. 242 de la Carta Magna disponía que: “Los Municipios gozan de autonomía
funcional y económica para el cumplimiento de los fines que les son propios. La
ley se encargará de dar eficaz aplicación al principio de la autonomía, y
propenderá al fortalecimiento y desarrollo de la vida municipal; determinará las
atribuciones, deberes de los municipios, y dentro de las normas constitucionales
podrá establecer distintos regímenes, atendiendo a la población, recursos
económicos e importancia de cada cantón”. El indicado precepto constitucional es
sumamente explícito al consagrar y reafirmar la autonomía municipal, que como
vemos tiene un ámbito de aplicación en lo funcional y económico. En lo
funcional: se sustenta principalmente en las tareas primordiales que tiene que
realizar el ente municipal, y que obedecen fundamentalmente a la prestación de
servicios para la atención de las necesidades de sus vecinos, que tiene que ir de la
mano con un desempeño sin interferencias ni obstáculos en la realización de los
actos y actividades administrativas. En lo económico: los fondos públicos se
“distribuirán considerando la capacidad productiva de las correspondientes
circunscripciones, sus necesidades y su coordinación con las exigencias
nacionales”; obstante de ello, los Municipios tienen sus propias rentas derivadas
de la autogestión, así como las que provengan de las asignaciones que la propia
Constitución señala, a fin de que puedan actuar con eficiencia y de manera
oportuna en la satisfacción de las necesidades de sus habitantes.
Los postulados de la Carta Suprema son reiterativos al afirmar categóricamente,
que sea la ley la que regule la autonomía municipal; en efecto, si corresponde al
legislador realizar un ejercicio de técnica legislativa, debemos admitir que no
podrá atravesar los linderos que le impone el texto constitucional, mucho peor
penetrar en su núcleo o contenido esencial; de otra manera sería necesario recurrir
a los mecanismos que le franquea la Constitución y la ley a fin de reparar el
derecho que ha sido conculcado en desmedro de los intereses municipales.
El Art. 245 del Código Político prescribía que: “La autonomía que esta
Constitución garantiza a los Consejos Provinciales, a los Concejos Municipales y
a las Juntas Parroquiales, tanto en lo económico como en lo administrativo, no
20
obsta a su obligación de sujetarse al Plan General de Desarrollo”. Es fundamental
la incorporación de este precepto constitucional en virtud de la obligación que
tienen los organismos municipales de adaptarse a las regulaciones del “Plan
General de Desarrollo”, que sería elaborado directamente por personal
especializado del Estado con la coparticipación de los diferentes sectores e
instituciones públicas y del régimen seccional. El Plan de Desarrollo obliga al
Estado “a velar por la eficaz utilización de los recursos nacionales, y a promover
el desarrollo ordenado y sostenido de la economía”, correspondiéndole a la Junta
Nacional de Planificación la tarea de “planificar el desarrollo económico y social
del país y de coordinar sus actividades en estos campos”; esta coordinación deberá
hacerlo con todos los Municipios del país a fin de que estos organismos, por su
cercanía con la comunidad y conocedores de su problemática puedan aportar con
insumos para la elaboración de un plan general que permita solucionar las
necesidades más apremiantes de la comunidad. Es imperioso manifestar que, si
queremos lograr el desarrollo de nuestras colectividades, debemos comenzar a
diseñar seriamente una planificación local, para desde allí proyectarnos hacia lo
general, a fin de asegurar un uso racional de los recursos públicos y evitar la
duplicidad de funciones, que generalmente obedecen a cálculos y aspiraciones
políticas en franco desmedro de los sectores más deprimidos de nuestra sociedad.
La Ley de Régimen Municipal como codificación fue publicada en el Suplemento
del Registro Oficial Nro. 331 del 15 de octubre de 1971, su artículo 1 disponía
que:” El Municipio es la sociedad política autónoma subordinada al orden jurídico
constitucional del Estado, cuya finalidad es el bien común local y, dentro de éste y
en forma primordial, la atención de las necesidades de la ciudad y del área
metropolitana y de las parroquias rurales de la respectiva jurisdicción”.
En el Registro Oficial Nro. 2 del 13 de febrero de 1997 se publica una nueva
Codificación de la Constitución Política de la República, que en su parte general
mantiene los mismos lineamientos que sus predecesoras, sin embargo, destacamos
lo previsto en el Art. 153 que dice: “La entrega de recursos a los organismos del
régimen seccional autónomo deberá ser directa, oportuna y automática bajo la
21
responsabilidad del Ministro de Economía y Finanzas. Sus rentas se
incrementarán anualmente en la misma proporción que el presupuesto general del
Gobierno Central”. Bajo este nuevo precepto constitucional los Municipios deben
tener asegurados sus recursos económicos para el cumplimiento de sus fines,
empero, ordinariamente esto no ocurre ya que es común ver deambular a los
representantes de los Municipios, sobre todo pequeños, ante la burocracia estatal
para que se hagan efectivas sus trasferencias presupuestarias. La parte final del
precepto constitucional obliga a incrementar las rentas municipales en la misma
proporción que el Presupuesto General del Estado, lo que me parece lo más
coherente ya que las necesidades de los Municipios son cada vez más grandes.
Las municipalidades marchan en un profundo proceso de evolución y avance
institucional, en este período de tiempo no se efectivizará los cambios en su marco
jurídico, más bien tendrán que esperar algunos años en donde se expedirá nueva
normativa jurídica.
La Constitución Política de 1998 y las reformas a la Ley Orgánica de Régimen
Municipal. Consideraciones Generales este Código Político fue aprobado por la
Asamblea Nacional Constituyente el 5 de junio de 1998 y comenzó a regir el 10
de agosto de ese mismo año. Su Art. 1 dispone que: “El Ecuador es un estado
social de derecho, soberano, unitario, independiente, democrático, pluricultural y
multiétnico. Su gobierno es republicano, presidencial, electivo, representativo,
responsable, alternativo, participativo y de administración descentralizada”. El
Titulo XI, relativo a la organización territorial y de la descentralización, Capítulo
I, del Régimen Administrativo y Seccional, artículo 224 reza: “El Territorio del
Ecuador es indivisible. Para la administración del Estado y la representación
política existirán provincias, cantones y parroquias […]”. El Capítulo III, Art. 228
dispone que “Los gobiernos seccionales autónomos serán ejercidos por los
consejos provinciales, los concejos municipales, las juntas parroquiales y los
organismos que determine la ley para la administración de las circunscripciones
territoriales indígenas y afroecuatorianas.
22
Los gobiernos provincial y cantonal gozarán de plena autonomía y, en uso de su
facultad legislativa podrán dictar ordenanzas, crear modificar y suprimir tasas y
contribuciones especiales de mejoras”. Con la incorporación de este precepto
constitucional, a más de los municipios y consejos provinciales, se crean dos
organismos que forman parte del régimen seccional: Las juntas parroquiales y las
circunscripciones territoriales indígenas y afroecuatorianos.
Los gobiernos autónomos descentralizados han sufrido cambios hasta determinar
sus atribuciones como es la creación de ordenanzas municipales para poder
solventar gastos que impulsará cambios en su jurisdicción.
1.5. Estructuración de la ordenanza.
La preocupación por las Ordenanzas Municipales es antigua, teniendo en cuenta
su valor como fuente histórico-jurídica y, en especial, por el hecho de que son
textos aún vivos en nuestro ordenamiento jurídico, bien que en un contexto algo
diferente de aquel en el que aparecieron en la Baja Edad Media.
Sin embargo, los estudios de conjunto no son sino relativamente recientes,
gracias, sobre todo, a los desvelos del profesor Ladero Quesada; sólo era posible
emprender una labor compilatoria en el momento en que se dispusiera de un
mínimo de textos históricos publicados, lo que sucedió en los años ochenta del
pasado siglo, cuando el citado profesor e Isabel Galán realizaron una primera
aproximación al estado de la cuestión. (QUESADA Ladero, 1983, pág. 85)
Años después el profesor Ladero volvió en solitario sobre el tema, ofreciéndonos
una exposición más completa del asunto y, naturalmente, más actualizada. A pesar
de lo cual son muchas las ordenanzas que se siguen publicando, siendo necesario
un esfuerzo permanente de puesta al día.
La estructura de la ordenanza, así pues, es bien simple: imposición de una
conducta o prohibición de otra y sanción al que incumpliese lo ordenado; así
mismo, se incluían normas de procedimiento, cuando ello era preciso,
23
incorporándose, además, otras disposiciones complementarias, en especial si
estamos en presencia de un cuaderno articulado de ordenanzas, donde se pretendía
un tratamiento más complejo de un tema.
Por tanto, cada año el cabildo municipal dictaba una gran cantidad de ordenanzas,
muchas de las cuales no tenían ninguna vocación de permanencia (pensemos en la
fijación de los precios de distintos productos, revisables cada vez que fuera
preciso), de modo que sólo unas pocas de estas resoluciones en forma de
ordenanza pasaban al acervo normativo de la ciudad; junto a estas ordenanzas
sueltas, el cabildo podía dictar cuadernos de ordenanzas, con un articulado
variable, para regular aspectos de un asunto (el almotacenazgo de la campiña, los
degredos, etc.).
Hasta que los Reyes Católicos no obligaron a recopilar todo ese material, los
concejos subsistieron utilizando de una forma un tanto caótica (dependiendo de la
diligencia del escribano de concejo encargado de la custodia de los cuadernos de
ordenanzas y libros de acuerdos de cabildo) todas estas disposiciones;
frecuentemente, cuando se planteaba una duda, era forzoso pedirle al escribano
que localizase tal o cual ordenanza para saber su contenido y actuar en
consecuencia. A esta misma realidad responde la costumbre de copiar la
ordenanza a la letra en los procesos seguidos en aplicación de esta normativa
municipal.
1.5.1. Orígenes.
No es fácil datar con exactitud la fecha de aparición de las Ordenanzas
Municipales, toda vez que el proceso debió de ser lento y no exento de
dificultades, aunque es plausible su conexión genética con los textos que
anteriormente venían regulando las actividades administrativas locales: los fueros
municipales.
24
Los fueros habían permitido a los concejos, seguramente hasta el crucial reinado
de Alfonso X, legislar sobre amplios campos temáticos, incluyendo el derecho
privado, el penal o el procesal, algo que el monarca imbuido del espíritu del
Derecho de la Recepción difícilmente podía soportar. Es por ello por lo que creo
que el inicio de la desaparición de los fueros municipales debe relacionarse,
primero, con la recepción del Derecho Común y, segundo, por ende, con la
asunción por parte de los reyes de un poder legislativo sin cortapisas. Dicho de
otro modo, a partir de la interiorización de dicho poder por parte de los monarcas
ya no cabía opción a que otros órganos, aun en el caso de los municipios, que
actuaban como instituciones delegadas, tuvieran capacidad legislativa más allá de
sus más próximas y cotidianas competencias.
De este modo se introduce en la vida jurídica municipal un nuevo derecho que
desplaza al antiguo, sin perjuicio de que se mantuvieran distintas peculiaridades
anteriores, sea en derecho privado (como, por ejemplo, el derecho de troncalidad,
validado por las Leyes de Toro de 1505), sea en derecho penal (manteniendo
como acumuladas o accesorias, junto a las reales, penas antes principales).
Pero, sobre todo, sobrevive el conjunto de normas que luego se van a constituir
como las materias típicas de las ordenanzas municipales. En cierta medida, las
medidas relativas a lo que hoy llamaríamos materias laboral y mercantil; pero, en
especial, las disposiciones relativas a la organización administrativa municipal y a
lo que los administrativistas franceses del siglo XIX denominarían policía rural y
urbana.
Documentar este proceso de transición del fuero a las ordenanzas no resulta nada
fácil debido a la austeridad de los textos conservados. Para el caso sevillano,
ciertamente un ejemplo algo especial, ya desde el siglo XIII constatamos la
existencia de acuerdos municipales, entendiendo éstos como la expresión de una
potestad normativa, en el ámbito local, delegada de la regia.
La cuestión, entonces, sería si era necesario que el municipio se organizase como
un cabildo de regidores, o concejo cerrado, para que sus decisiones tuvieran el
25
carácter de acuerdos concejiles. Se trata de un asunto difícil de resolver, pues
carecemos de actas de reuniones celebradas a concejo abierto. Por ello, tal vez,
convendría desplazar el foco de interés desde el tipo de reuniones en las que
nacerían esos acuerdos al modo de transmitirlos físicamente, esto es, a la
redacción por escrito de estas decisiones de obligatorio cumplimiento por parte de
todos los vecinos.
En efecto, aquí la figura del escribano juega un papel fundamental, como
transmisor de la sustancia de los acuerdos, fueran tomados por los regidores
designados por los monarcas o por todos los vecinos comunalmente. El hecho de
redactarlos por escrito les daría la fijeza necesaria en el tiempo para ser invocados
en cualquier momento. No obstante, si tenemos en cuenta que es precisamente en
el reinado de Alfonso X cuando se extiende la presencia de los escribanos como
fedatarios de todo tipo de acuerdos, podemos inferir que desde la segunda mitad
del siglo XIII los escribanos de concejo, o sus predecesores en esa función,
tomaron nota de los acuerdos aprobados en las reuniones de vecinos, antes de la
aparición de los regidores; lo que ocurre es que, como afirmaba antes, la no
conservación de esas actas nos sume en un círculo vicioso imposible de deshacer.
En cualquier caso, las Ordenanzas Municipales, como normativa que desarrolla o
completa el contenido del fuero y los privilegios reales anejos al mismo, eran muy
necesarias para aquellas villas pobladas a Fuero de Toledo o Fuero Juzgo, toda
vez que los temas de ordenanza quedaban totalmente fuera de su regulación. Sin
embargo, el panorama era muy diferente si nos referimos a otros fueros extensos,
nacidos de la tradición extremadurana, como sería el caso paradigmático del
Fuero de Cuenca. Aquí no haría falta desarrollar otros textos paralelos, dada la
vocación omnicomprensiva de los mismos.
Como decía, la ausencia de datos impide observar el tránsito del fuero a las
ordenanzas municipales.
26
¿Son las ordenanzas municipales el resultado del decantamiento del contenido de
las materias de ordenanza de los antiguos fueros? O, dicho de otro modo, ¿las
ordenanzas proceden de una reducción de los contenidos de los antiguos fueros
hasta quedar sólo las materias de ámbito más local?
Se trata de una hipótesis tentadora y, seguramente, lógica en su planteamiento,
aunque, de nuevo, difícil de documentar. En cualquier caso, los fueros hacen
referencia a una realidad originaria, en la que cobran todo su sentido histórico, si
bien luego quedan petrificados en sus contenidos; eso es algo que no sucede en
absoluto con las ordenanzas, dada la fluidez de la fuente productora en cuanto a
su creación o alteración. Cuando se redactaban unas ordenanzas evidentemente se
tendría en cuenta el articulado del antiguo fuero, si es que algo aprovechable
tenía, aunque se procedía a una nueva regulación libre de ataduras textuales, es
decir, las ordenanzas no tenían por qué respetar la letra de las anteriores
disposiciones forales.
En algunos casos conservados es posible rastrear ciertas pervivencias concretas,
mostrándonos cómo señores y concejos se resisten a perder ciertas competencias
ahora reclamadas por los monarcas: a mediados del siglo XIV, en tierras riojanas,
se aprecia cómo por vía de ordenanza se regulan cuestiones de carácter penal
(Sajazarra) , mientras que a fines del siglo XV, si bien en un ambiente algo
diferente, aún se reserva un señor la imposición de penas para castigar los
desórdenes habidos en una villa de frontera (Jódar)
No es mucho más lo que se puede decir, pero en ambos casos están legislando
cuestiones de tipo criminal, casi siempre centrados en los delitos de sangre o en
las injurias, temas también de interés preferente para las autoridades locales; a
este respecto cabe plantearse si se trataba de penalidades autónomas o si, por el
contrario, estamos en presencia de penas locales acumuladas a las reales. Desde
luego, en los años finales de la Edad Media, la segunda opción es la más lógica.
27
A la inversa, se documentan pervivencias de los fueros en vías de extinción, por
ejemplo, en Úbeda: allí, en la segunda mitad del siglo XV se mantiene el uso del
fuero extenso (procedente de Cuenca) en lo que se refiere al delito de lesiones, si
bien la pena tiene carácter acumulativo respecto a la real; además, se conservan el
uso de diversas prescripciones de derecho privado, procedentes del fuero. Cabe
conjeturar con el hecho de esta pervivencia de cuestiones concretas en muchas
más ocasiones, así, sabemos del mantenimiento de las disposiciones sobre uso de
hornos, o las ya mencionadas relativas al derecho de troncalidad, que ha dejado
un rastro interesante en la práctica judicial del siglo XVI en buena parte de las
localidades giennenses y murcianas pobladas a fuero de Cuenca, cuestión que en
la actualidad tengo en estudio.
También en la denominación de los textos se aprecia un notable apego al pasado,
así cuando los Reyes Católicos dan ordenanzas a Baza, tras despojar de ella a los
nazaríes, le otorgan el “Fuero” correspondiente, a despecho de su verdadero
contenido.
El caso mejor documentado y por ello paradigmático de todo esto está
representado por los fueros de Alcalá de Henares: en este caso contamos con el
denominado Fuero Viejo, convencionalmente datado en 1135, el cual es un texto
producto del acarreo de disposiciones de distintos arzobispos y decisiones de los
órganos locales, no representando, en este sentido, nada peculiar respecto a otras
fuentes contemporáneas suyas.
Caso bien distinto es el del llamado Fuero Nuevo, datado en 1509; se trata de un
texto que sólo tiene de fuero el nombre, a pesar de que su recopilador expresa su
deseo de actualizar el manuscrito viejo. Como he estudiado en otro lugar, el fuero
de 1509 contiene algunas antiguallas tomadas del de 1135, como la sorpresiva
referencia al fonsado, pero su contenido no es otro que el propio de unas
ordenanzas municipales.
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En suma, en la transposición de un texto del siglo XII a otro de comienzos del
XVI vemos cómo los amplios contenidos de los fueros municipales son
constreñidos hasta la caricatura para dar como resultado otra fuente diferente,
llámesela como se la quiera llamar, pues siempre estaremos en presencia de
ordenanzas municipales. (PORRAS, Pedro, 1996, pág. 131)
1.5.2. Contenidos.
Las Ordenanzas Municipales son desde antiguo una fuente estudiada tanto desde
el punto de vista de los historiadores del Derecho, como desde el campo de
medievalistas y modernistas, si bien los focos de interés son muy diferentes para
todos estos especialistas. En efecto, al historiador especializado en las Edades
Media o Moderna (el uso por los dedicados a la Historia contemporánea, de
momento, no parece que haya sido muy amplio, a pesar de que son fuentes vivas
en la actualidad) los temas que le suelen interesar son los de tipo económico o
administrativo: cómo se organiza la ciudad o el medio rural, quienes ostentan el
poder en el municipio, qué clase de cultivos predominan, las referencias concretas
a personas o lugares, etc.
En cambio, al historiador del derecho, sin ser ajeno a toda esa problemática, le
interesan otro tipo de cuestiones, particularmente, dos: la organización
administrativa del municipio (organigrama de sus oficiales o sistema de toma de
decisiones, por ejemplo) y el procedimiento administrativo por el que se ejerce la
coerción de la autoridad municipal dentro de su ámbito de competencias.
(QUESADA Ladero, 1988, pág. 149)
Las ordenanzas municipales no son sino el resultado del desacatamiento de las
resoluciones tomadas en el pleno del cabildo de regidores; esto es, las decisiones
del cabildo revestían el carácter de norma de obligado cumplimiento en su ámbito
temporal y espacial. Dichas decisiones provenían de la facultad de ordenar y
mandar del regimiento, tal como expresan reiteradamente en los encabezamientos
de estas ordenanzas.
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A partir del reinado de los Reyes Católicos, la vida administrativa tiende a
normalizarse, contando para ello con estos textos recopilados. La variedad de
posibilidades a la hora de proceder a la recopilación era enorme: a unos concejos
(la mayoría) les interesaba recopilar el material relativo a la policía rural, en
cambio otros estaban más interesados en la vida gremial o en los propios del
concejo, etc. Así, cada conjunto de ordenanzas recopilado muestra un aspecto
muy diferente, no pudiendo hablarse, como hacemos al referirnos a los fueros, de
familias de ordenanzas; todo lo más cabe mencionar la tendencia a intercambiar
ordenanzas entre aquellas localidades de una misma tradición foral (como es el
caso de aquellas que gozaban de los privilegios del modelo toledano-sevillano).
A la postre, quedaban ordenanzas recopiladas y otras sin recopilar (las que se iban
añadiendo cada año o las que, por distintas circunstancias, no se habían querido
recoger en su día en la recopilación), aunque el proceso compilador no terminó en
un solo acto, ya que al menos durante todo el siglo XVI se produjeron sucesivos
intentos, algunos de ellos culminados con el paso por la imprenta, como ilustra
bien el caso giennense.
En cualquier caso, el conjunto de ordenanzas sueltas y cuadernos nuevos
aprobados cada año solía ser relativamente exiguo, de modo que no necesitaban
una actualización permanente; no se puede decir lo mismo de toda la normativa
emanada del poder central que venía a completar o contradecir lo legislado a nivel
local; éstas pragmáticas, autos, cédulas e, incluso, sentencias judiciales venían a
crear un verdadero problema a la hora de conocer el estado de la cuestión del
derecho vigente en cada localidad.
Los contenidos de los textos de derecho local fueron aligerándose
progresivamente desde que a mediados del siglo XIII la Monarquía decidió
intervenir cada vez más en los ámbitos jurídicos que estimaba que le eran
pertinentes; a pesar de ser los municipios órganos delegados de la Monarquía, ésta
les fue desposeyendo progresivamente de la capacidad de legislar fuera de la
30
temática más cercana a sus competencias. De este modo, el derecho municipal va
a circunscribirse a tres grandes esferas, en las que, a grandes rasgos, ha
continuado desempeñando sus actividades hasta la fecha.
Así pues, a partir del siglo XVI, ya de un modo claro, encontramos una triple
compartimentación de competencias propias de los municipios, que son recogidas
con gran variabilidad dentro de las ordenanzas que han llegado hasta nosotros,
toda vez que no todas respondían a las mismas preocupaciones en el momento de
ser redactadas.
En primer lugar, debe tenerse presente que la religión jugaba un papel central en
la vida de nuestros antepasados, por lo que es lógico que en las ordenanzas
aparezcan reguladas cuestiones en las que el municipio debía hacer valer su
capacidad intervencionista, en especial, en lo referido a la organización de los
espacios públicos y la salvaguardia de los lugares y momentos del culto en sus
múltiples manifestaciones. Así, encontramos ordenanzas que intentan preservar la
calma en los momentos de celebración de la misa mayor dominical, impidiendo el
juego a las puertas de las iglesias y la venta de comestibles en esos momentos, por
ejemplo.
Así mismo, era necesaria la intervención de los munícipes en las celebraciones de
procesiones y otras expresiones públicas de religiosidad, para mantener el orden
público y las inevitables prelaciones de lugar, en las que ellos jugaban, por cierto,
un papel destacado.
Fuera de esta salvedad, las ordenanzas se ocupan de regular la organización
administrativa del municipio, así como de la policía rural y urbana. Estas son las
tres grandes esferas de la temática ordenancista. (QUESADA, Lader, 2004, pág.
72)
A este respecto, el tema de mayor relevancia era el procedimiento de toma de
decisiones; éste residía en el cabildo de regidores, acompañado por la justicia,
31
formaran ésta los alcaldes ordinarios o el corregidor. No siempre se recoge la
costumbre en cuanto al modo de votación, que es de suponer se produjera por
antigüedad de los regidores, conformándose unos u otros con las posiciones
fijadas por los más prestigiosos. El papel del corregidor queda un tanto oscurecido
en estas votaciones, aunque es de suponer que tuviera un peso muy fuerte sobre
las mismas, al tener en los asuntos importantes instrucciones de los monarcas.
2. EL DERECHO MUNICIPAL.
2.1. La autonomía Municipal.
Nuestra Constitución de la República en su Art. 253 establece: Cada cantón tendrá
un concejo cantonal, que estará integrado por la alcaldesa o alcalde y las
concejalas y concejales elegidos por votación popular, entre quienes se elegirá una
vicealcaldesa o vicealcalde. La alcaldesa o alcalde será su máxima autoridad
administrativa y lo presidirá con voto dirimente. En el concejo estará representada
proporcionalmente a la población cantonal urbana y rural, en los términos que
establezca la ley.
José Dromi nos dice: “La Constitución otorga un nivel de autonomía específico a
cada gobierno autónomo, basado en la dimensión territorial, cantidad de población
y recursos económicos, entre otros factores” (DROMI, José Robert, 2002, pág.
192)
Los gobiernos Municipales, mediante su personalidad jurídica, vienen a
constituirse en elementos muy importante e indispensables para lograr su
autonomía, convirtiéndose en sujetos aptos para ejercer derechos y contraer
obligaciones en el ámbito privado.
2.2. Municipio y el poder.
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2.2.1. Municipio.
El Municipio, tiene su origen en el cabildo colonial, entidad encargada de
gobernar un determinado territorio, el modelo aplicado fue traído de los españoles,
en virtud de que La Corona Española no podía gobernar por su distancia, por lo
que se implementan los cabildos. Con la creación de las Reales Audiencias a
partir del siglo XVII, empieza la pérdida de la autonomía de los cabildos y la
presencia simultánea de varios órganos estatales de gestión.
2.2.2. Poder.
Entre los diversos significados del concepto de poder, nos interesa tomar aquel
vinculado al mandato y la jurisdicción que dispone un gobierno para dirigir a la
sociedad. Este poder se ve aplicado en las medidas y las políticas que desarrollan
las autoridades a cargo de gobernar un determinado territorio Municipal, por su
parte, es un adjetivo que refiere a lo que está vinculado con un municipio, que es
una entidad territorial que forma parte de la división administrativa de un país.
Municipio o municipalidad, por su parte, es el nombre que recibe el gobierno
municipal.
El poder municipal, por lo tanto, es la facultad de mando que tiene un municipio.
La noción también está vinculada a la autonomía que tiene el municipio respecto
al poder central.
Cuando se emplean mayúsculas iniciales, el Poder Municipal está vinculado a las
instituciones y los organismos que permiten ejecutar las medidas de gobierno en
el municipio en cuestión. Su funcionamiento estará determinado por lo que rija la
Constitución, que engloba las leyes fundamentales de la organización del Estado.
Aunque depende del país o la provincia, el Poder Municipal suele contar con un
presupuesto propio que puede administrar con libertad, sin necesidad de la
33
autorización de un poder superior sea Provincial o Nacional. El Poder Municipal,
de este modo, puede realizar obras públicas, gestionar la limpieza de la ciudad o
realizar campañas de promoción turística, entre muchas otras medidas de
gobierno.
Es habitual, de todos modos, que el Poder Municipal reciba fondos de las
autoridades centrales, como el Gobierno Nacional, para hacer frente a sus gastos e
inversiones.
El Poder Municipal contempla la participación de los ciudadanos a la hora de
definir y ejecutar la gestión pública, y también en lo que se refiere a la evaluación
y el control de sus resultados, para que éstos sean efectivos y respondan a las
necesidades expuestas en la Ley. Todo acto municipal sólo puede ser impugnado
ante los tribunales competentes, según establezca la Constitución.
En la Constitución se encuentra la serie de principios que establecen los distintos
regímenes para la organización del Poder Municipal, para su administración y su
gobierno, y también se determinan sus recursos y competencias, su capacidad para
producir sus propios ingresos fiscales y promover su desarrollo económico, la
ubicación de sus edificios y una serie de puntos relacionados con la
administración local, la población y la cultura. Para Municipios en los cuales parte
de la población sea indígena, se deberá exigir un trato democrático, respetuoso e
integrador, que responda a las características del gobierno local. (PEREZ, Julián y
GARDEY Ana , 20015)
2.3. El Alcalde.
2.3.1. Definición.
CABANELLAS, Guillermo define como Alcalde a: Se aplica especialmente para
designar la autoridad encargada del gobierno inmediato de cada pueblo.
(Cabanellas de la Torre, Guillermo, 2001, pág. 30)
34
El Art. 59 del COOTAD define como Alcalde o alcaldesa a la primera autoridad
del ejecutivo del gobierno autónomo descentralizado municipal, elegido por
votación popular de acuerdo con los requisitos y regulaciones previstas en la ley
de la materia electoral.
Por lo que se define a una autoridad que toma el poder en un Gobierno Municipal
y que se encarga de velar por el cumplimiento de las leyes y la administración de
su jurisdicción.
2.3.2. Atribuciones del Alcalde o Alcaldesa.
El Art. 60 del COOTAD describe las funciones del alcalde o alcaldesa:
a) Ejercer la representación legal del gobierno autónomo descentralizado
municipal; y la representación judicial conjuntamente con el procurador síndico;
b) Ejercer de manera exclusiva la facultad ejecutiva del gobierno autónomo
descentralizado municipal;
c) Convocar y presidir con voz y voto dirimente las sesiones del concejo
municipal, para lo cual deberá proponer el orden del día de manera previa;
d) Presentar proyectos de ordenanzas al concejo municipal en el ámbito de
competencias del gobierno autónomo descentralizado municipal;
e) Presentar con facultad privativa, proyectos de ordenanzas tributarias que creen,
modifiquen, exoneren o supriman tributos, en el ámbito de las competencias
correspondientes a su nivel de gobierno;
f) Dirigir la elaboración del plan cantonal de desarrollo y el de ordenamiento
territorial, en concordancia con el plan nacional de desarrollo y los planes de los
gobiernos autónomos descentralizados, en el marco de la plurinacionalidad,
interculturalidad y respeto a la diversidad, con la participación ciudadana y de
otros actores del sector público y la sociedad; para lo cual presidirá las sesiones
del consejo cantonal de planificación y promoverá la constitución de las instancias
de participación ciudadana establecidas en la Constitución y la ley;
35
g) Elaborar el plan operativo anual y la correspondiente proforma presupuestaria
institucional conforme al plan cantonal de desarrollo y de ordenamiento territorial,
observando los procedimientos participativos señalados en este Código. La
proforma del presupuesto institucional deberá someterla a consideración del
concejo municipal para su aprobación;
h) Decidir el modelo de gestión administrativa mediante el cual deben ejecutarse
el plan cantonal de desarrollo y el de ordenamiento territorial, los planes de
urbanismo y las correspondientes obras públicas;
i) Resolver administrativamente todos los asuntos correspondientes a su cargo;
expedir previo conocimiento del concejo, la estructura orgánico funcional del
gobierno autónomo descentralizado municipal; nombrar y remover a los
funcionarios de dirección, procurador síndico y demás servidores públicos de libre
nombramiento y remoción del gobierno autónomo descentralizado municipal;
j) Distribuir los asuntos que deban pasar a las comisiones del gobierno autónomo
municipal y señalar el plazo en que deben ser presentados los informes
correspondientes;
k) Sugerir la conformación de comisiones ocasionales que se requieran para el
funcionamiento del gobierno municipal;
l) Designar a sus representantes institucionales en entidades, empresas u
organismos colegiados donde tenga participación el gobierno municipal; así como
delegar atribuciones y deberes al vicealcalde o vicealcaldesa, concejalas,
concejales y funcionarios, dentro del ámbito de sus competencias;
m) Presidir de manera directa o a través de su delegado o delegada el consejo
cantonal para la igualdad y equidad en su respectiva jurisdicción;
n) Suscribir contratos, convenios e instrumentos que comprometan al gobierno
autónomo descentralizado municipal, de acuerdo con la ley. Los convenios de
crédito o aquellos que comprometan el patrimonio institucional requerirán
autorización del Concejo, en los montos y casos previstos en las ordenanzas
cantonales que se dicten en la materia;
o) La aprobación, bajo su responsabilidad civil, penal y administrativa, de los
traspasos de partidas presupuestarias, suplementos y reducciones de crédito, en
casos especiales originados en asignaciones extraordinarias o para financiar casos
36
de emergencia legalmente declarada, manteniendo la necesaria relación entre los
programas y subprogramas, para que dichos traspasos no afecten la ejecución de
obras públicas ni la prestación de servicios públicos. El alcalde o la alcaldesa
deberán informar al concejo municipal sobre dichos traspasos y las razones de los
mismos;
p) Dictar, en caso de emergencia grave, bajo su responsabilidad, medidas de
carácter urgente y transitorio y dar cuenta de ellas al concejo cuando se reúna, si a
éste hubiere correspondido adoptarlas, para su ratificación;
q) Coordinar con la Policía Nacional, la comunidad y otros organismos
relacionados con la materia de seguridad, la formulación y ejecución de políticas
locales, planes y evaluación de resultados sobre prevención, protección, seguridad
y convivencia ciudadana;
r) Conceder permisos para juegos, diversiones y espectáculos públicos, en las
parroquias urbanas de su circunscripción, de acuerdo con las prescripciones de las
leyes y ordenanzas sobre la materia. Cuando los espectáculos públicos tengan
lugar en las parroquias rurales, se coordinará con el gobierno autónomo
descentralizado parroquial rural respectivo;
s) Organización y empleo de la policía municipal en los ámbitos de su
competencia dentro del marco de la Constitución y la ley.
t) Integrar y presidir la comisión de mesa;
u) Suscribir las actas de las sesiones del concejo y de la comisión de mesa;
v) Coordinar la acción municipal con las demás entidades públicas y privadas;
w) Dirigir y supervisar las actividades de la municipalidad, coordinando y
controlando el funcionamiento de los distintos departamentos;
x) Resolver los reclamos administrativos que le corresponden;
y) Presentar al concejo y a la ciudadanía en general, un informe anual escrito, para
su evaluación a través del sistema de rendición de cuentas y control social, acerca
de la gestión - administrativa realizada, destacando el estado de los servicios y de
las demás obras públicas realizadas en el año anterior, los procedimientos
empleados en su ejecución, los costos unitarios y totales y la forma cómo se
hubieren cumplido los planes y programas aprobados por el concejo;
37
z) Solicitar la colaboración de la policía nacional para el cumplimiento de sus
funciones; y,
aa) Las demás que prevea la ley.
Es decir, es el eje fundamental en la administración de un Gobierno Municipal
quien con sus colaboradores velarán por el adelanto del Cantón.
2.4. El Concejo Municipal.
2.4.1. Definición.
El Código Orgánico de Organización Territorial y Descentralización determina en
su Art. 56.- Concejo municipal. - El concejo municipal es el órgano de legislación
y fiscalización del gobierno autónomo descentralizado municipal. Estará integrado
por el alcalde o alcaldesa, que lo presidirá con voto dirimente, y por los concejales
o concejalas elegidos por votación popular, de conformidad con lo previsto en la
ley de la materia electoral. En la elección de los concejales o concejalas se
observará la proporcionalidad de la población urbana y rural prevista en la
Constitución y la ley.
2.4.1. Atribuciones del Consejo Municipal.
Las atribuciones, entre otras, del Consejo Municipal son:
a) El ejercicio de la facultad normativa en las materias de competencia del
gobierno autónomo descentralizado municipal, mediante la expedición de
ordenanzas cantonales, acuerdos y resoluciones;
b) Regular, mediante ordenanza, la aplicación de tributos previstos en la ley a su
favor;
c) Crear, modificar, exonerar o extinguir tasas y contribuciones especiales por los
servicios que presta y obras que ejecute;
38
d) Expedir acuerdos o resoluciones, en el ámbito de competencia del gobierno
autónomo descentralizado municipal, para regular temas institucionales
específicos o reconocer derechos particulares;
e) Aprobar el plan cantonal de desarrollo y el de ordenamiento territorial
formulados participativamente con la acción del consejo cantonal de planificación
y las instancias de participación ciudadana, así como evaluar la ejecución de los
mismos;
f) Conocer la estructura orgánico funcional del gobierno autónomo
descentralizado municipal;
l) Conocer las declaraciones de utilidad pública o de interés social de los bienes
materia de expropiación resueltos por el alcalde, conforme la ley;
m) Fiscalizar la gestión del alcalde o alcaldesa del gobierno autónomo
descentralizado municipal, de acuerdo al presente Código;
n) Destituir, con el voto conforme de las dos terceras partes de sus integrantes, al
alcalde o alcaldesa, al vicealcalde o vicealcaldesa o concejales o concejalas que
hubieren incurrido en una de las causales previstas en este Código, garantizando el
debido proceso;
r) Conformar las comisiones permanentes, especiales y técnicas que sean
necesarias, respetando la proporcionalidad de la representación política y
poblacional urbana y rural existente en su seno, y aprobar la conformación de
comisiones ocasionales sugeridas por el alcalde o alcaldesa;
t) Conocer y resolver los asuntos que le sean sometidos a su conocimiento por
parte del alcalde o alcaldesa;
x) Regular y controlar, mediante la normativa cantonal correspondiente, el uso del
suelo en el territorio del cantón, de conformidad con las leyes sobre la materia, y
establecer el régimen urbanístico de la tierra;
y) Reglamentar los sistemas mediante los cuales ha de efectuarse la recaudación e
inversión de las rentas municipales;
bb) Instituir el sistema cantonal de protección integral para los grupos de atención
prioritaria; y
cc) Las demás previstas en la Ley.
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Todas las atribuciones se encuentran establecidas en la ley por lo que sus
integrantes del Gobierno Municipal tienen que cumplir a cabalidad.
2.4.2. Atribuciones de los concejales o concejalas.
Art. 58.- Los concejales o concejalas serán responsables ante la ciudadanía y las
autoridades competentes por sus acciones u omisiones en el cumplimiento de sus
atribuciones, estarán obligados a rendir cuentas a sus mandantes y gozarán de
fuero de corte provincial. Tienen las siguientes atribuciones:
a) Intervenir con voz y voto en las sesiones y deliberaciones del concejo
municipal;
b) Presentar proyectos de ordenanzas cantonales, en el ámbito de competencia del
gobierno autónomo descentralizado municipal;
c) Intervenir en el consejo cantonal de planificación y en las comisiones,
delegaciones y representaciones que designe el concejo municipal; y,
d) Fiscalizar las acciones del ejecutivo cantonal de acuerdo con este Código y la
ley.
Los concejales o concejalas que han sido electos por el voto popular tienen que
seguir los lineamientos establecidos en la Ley y rendir cuentas a sus ciudadanos
por la confianza que depositaron en ellos.
2.5. Las Comisiones.
El Art. 326 del COOTAD describe: Los órganos legislativos de los gobiernos
autónomos descentralizados, conformarán comisiones de trabajo las que emitirán
conclusiones y recomendaciones que serán consideradas como base para la
discusión y aprobación de sus decisiones.
Art. 327.- Clases de comisiones. - Las comisiones serán permanentes; especiales u
ocasionales; y, técnicas. Tendrán la calidad de permanente, al menos, la comisión
de mesa; la de planificación y presupuesto; y, la de igualdad y género. Los
40
órganos normativos de los gobiernos autónomos descentralizados regularán su
conformación, funcionamiento y operación, procurando implementar los derechos
de igualdad previstos en la Constitución, de acuerdo con las necesidades que
demande el desarrollo y cumplimiento de sus actividades.
La comisión permanente de igualdad y género se encargará de la aplicación
transversal de las políticas de igualdad y equidad; además fiscalizará que la
administración respectiva cumpla con ese objetivo a través de una instancia
técnica que implementará las políticas públicas de igualdad en coordinación con
los Consejos Nacionales de Igualdad de conformidad con la Constitución.
En lo posible, cada concejal o concejala, consejero o consejera pertenecerá al
menos a una comisión permanente respetando el principio de equidad de género,
generacional e intercultural en la dirección de las mismas.
Las juntas parroquiales rurales podrán conformar comisiones permanentes,
técnicas o especiales de acuerdo con sus necesidades, con participación
ciudadana. Cada una de las comisiones deberá ser presidida por un vocal del
gobierno parroquial rural.
2.6. Decisiones legislativas del concejo.
Los municipios están incidiendo en la vida diaria de cada uno de los habitantes de
su jurisdicción y competencia, por cuanto están ligados a la solución de los
problemas del convivir diario como servicios básicos, infraestructura,
ordenamientos urbanos entre otros para lo cual es necesario que los municipios
apliquen políticas públicas con la finalidad de llegar al progreso y crecimiento de
su Cantón.
La Constitución del Ecuador y el Código Orgánico de Organización Territorial,
Autonomía y Descentralización COOTAD, establece a los gobiernos autónomos
descentralizados municipales como personas jurídicas de derecho público que
41
gozan de autonomía política, administrativa y financiera. Estos calificativos que le
han sido asignados a través del ejecutivo y el legislativo, puedan ejecutar los actos
necesarios para cumplir con sus fines y funciones específicas.
Con la finalidad de dar cumplimiento a las metas trazadas, es necesario regular la
organización y funcionamiento del órgano de legislación de los gobiernos
municipales, estableciendo el procedimiento parlamentario a seguir en la toma de
decisiones, todo esto en el contexto de aplicación de los principios de legalidad,
democracia, participación, equidad, heterogeneidad y autonomía, por lo que en
ejercicio de las funciones que le compete proceden a realizar y establecer
ordenanzas municipales encaminadas a mejoramiento de sus habitantes.
2. La Constitución de la República del Ecuador.
En lo referente a la autonomía: se sustituye el concepto de plena autonomía de los
consejos provinciales y concejos municipales, por el de “Autonomía política,
administrativa y financiera”, en general para los “Gobiernos autónomos
descentralizados”, es decir, para Juntas Parroquiales Rurales, Concejos
municipales, concejos Metropolitanos, Consejos Provinciales y los Consejos
Regionales, según el At. 238 párrafo segundo de la Constitución de la República.
El Municipio se encuentra limitado por la Ley y la Constitución de la República,
aunque por su naturaleza territorial y representativa goza de la potestad de
orientación política. Fuera de ese ámbito sólo puede expresar su punto de vista,
pero no ejecutarlo. Está sometido, además, a controles de diversa índole que, en
principio, sólo pueden ser jurisdiccionales y excepcionalmente institucionales, ya
que no puede afectar el interés general o los intereses de otros entes.
“El régimen de los gobiernos autónomos descentralizados se regirá por la Ley
correspondiente, que establecerá un sistema nacional de competencias de carácter
obligatorio y progresivo y definirá las políticas y mecanismos para compensar los
42
desequilibrios territoriales en el proceso de desarrollo”, así lo establece el Art. 239
de la Constitución de la República.
El Art. 240 de la Constitución de la República establece: “Los gobiernos
Autónomos descentralizados de las regiones, distritos metropolitanos, provincias
y cantones tendrán facultades legislativas en el ámbito de sus competencias y
jurisdicciones territoriales. Las Juntas parroquiales rurales, tendrán facultades
reglamentarias.
Todos los gobiernos autónomos descentralizados ejercerán facultades ejecutivas
en el ámbito de sus competencias y jurisdicciones territoriales. (ASAMBLEA
CONSTITUYENTE, 2008)
3.1. Código Orgánico de Organización Territorial y Autonomía y
Descentralización.
El Código Orgánico de Organización Territorial, autonomía y Descentralización
de nuestro país establece: “Art, 53.- Los gobiernos autónomos descentralizados
municipales son personas jurídicas de derecho público, con autonomía política,
administrativa y financiera. Estarán integrados por las funciones de participación
ciudadana; legislación y fiscalización; y, ejecutiva previstas en este Código, para
el ejercicio de las funciones y competencias que le corresponden.
La sede del gobierno autónomo descentralizado municipal será la cabecera
cantonal prevista en la ley de creación del cantón.
Art. 54.- Funciones. - Son funciones del gobierno autónomo descentralizado
municipal, entre otras, las siguientes:
a) Promover el desarrollo sustentable de su circunscripción territorial cantonal,
para garantizar la realización del buen vivir a través de la implementación de
políticas públicas cantonales, en el marco de sus competencias constitucionales y
legales;
43
b) Diseñar e implementar políticas de promoción y construcción de equidad e
inclusión en su territorio, en el marco de sus competencias constitucionales y
legales;
d) Implementar un sistema de participación ciudadana para el ejercicio de los
derechos y la gestión democrática de la acción municipal;
e) Elaborar y ejecutar el plan cantonal de desarrollo, el de ordenamiento territorial
y las políticas públicas en el ámbito de sus competencias y en su circunscripción
territorial, de manera coordinada con la planificación nacional, regional,
provincial y parroquia, y realizar en forma permanente, el seguimiento y rendición
de cuentas sobre el cumplimiento de las metas establecidas;
f) Ejecutar las competencias exclusivas y concurrentes reconocidas por la
Constitución y la ley y en dicho marco, prestar los servicios públicos y construir
la obra pública cantonal correspondiente con criterios de calidad, eficacia y
eficiencia, observando los principios de universalidad, accesibilidad, regularidad,
continuidad, solidaridad, interculturalidad, subsidiariedad, participación y
equidad;
g) Regular, controlar y promover el desarrollo de la actividad turística cantonal en
coordinación con los demás gobiernos autónomos descentralizados, promoviendo
especialmente la creación y funcionamiento de organizaciones asociativas y
empresas comunitarias de turismo;
h) Promover los procesos de desarrollo económico local en su jurisdicción,
poniendo una atención especial en el sector de la economía social y solidaria, para
lo cual coordinará con los otros niveles de gobierno;
k) Regular, prevenir y controlar la contaminación ambiental en el territorio
cantonal de manera articulada con las políticas ambientales nacionales;
l) Prestar servicios que satisfagan necesidades colectivas respecto de los que no
exista una explícita reserva legal a favor de otros niveles de gobierno, así como la
elaboración, manejo y expendio de víveres; servicios de faenamiento, plazas de
mercado y cementerios;
m) Regular y controlar el uso del espacio público cantonal y, de manera particular,
el ejercicio de todo tipo de actividad que se desarrolle en él la colocación de
publicidad, redes o señalización;
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p) Regular, fomentar, autorizar y controlar el ejercicio de actividades económicas,
empresariales o profesionales, que se desarrollen en locales ubicados en la
circunscripción territorial cantonal con el objeto de precautelar los derechos de la
colectividad;
q) Promover y patrocinar las culturas, las artes, actividades deportivas y
recreativas en beneficio de la colectividad del cantón;
r) Crear las condiciones materiales para la aplicación de políticas integrales y
participativas en torno a la regulación del manejo responsable de la fauna urbana;
y,
s) Las demás establecidas en la ley
Art. 55.- Competencias exclusivas del gobierno autónomo descentralizado
municipal. - Los gobiernos autónomos descentralizados municipales tendrán las
siguientes competencias exclusivas, entre otras, sin perjuicio de otras que
determine la ley;
a) Planificar, junto con otras instituciones del sector público y actores de la
sociedad, el desarrollo cantonal y formular los correspondientes planes de
ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificación nacional,
regional, provincial y parroquial, con el fin de regular el uso y la ocupación del
suelo urbano y rural, en el marco de la interculturalidad y plurinacionalidad y el
respeto a la diversidad;
b) Ejercer el control sobre el uso y ocupación del suelo en el cantón;
d) Prestar los servicios públicos de agua potable, alcantarillado, depuración de
aguas residuales, manejo de desechos sólidos, actividades de saneamiento
ambiental y aquellos que establezca la ley;
e) Crear, modificar, exonerar o suprimir mediante ordenanzas, tasas, tarifas y
contribuciones especiales de mejoras;
k) Preservar y garantizar el acceso efectivo de las personas al uso de las playas de
mar, riberas de ríos, lagos y lagunas; (PUBLICACIONES, CORPORACIÓN DE
ESTUDIOS Y, 2010)
45
3.2.- El Trabajo Autónomo.
Según CRUZ Jesús, al hacer referencia al derecho del Trabajo: “Los trabajadores
dependientes son quienes siempre se encuentran en desequilibrio frente al
empleador, por ende, son aquellos que deben ser protegidos por el Derecho del
Trabajo”. (CRUZ, Jesús, 2013, pág. 53)
Lo antes mencionado se manifiesta por cuanto debemos considerar que sólo el
trabador dependiente tiene beneficios y está regido bajo el Código de Trabajo, a
pesar de que a veces no es necesario porque puede ocurrir que el trabajador con su
poder de negociación puede lograr condiciones contractuales que demuestren que
nos no es necesario la aplicación del Código de Trabajo.
Con esta premisa podemos ver que el trabajador autónomo no está protegido por
el Derecho del Trabajo, viviendo condiciones precarias que sin duda alguna ellos
si necesitan de una protección en razón de que también prestan sus servicios
lícitos y personales.
3.2.1. Protección del trabajador autónomo en la Constitución de la
República.
La Constitución de la República nos determina la protección del trabajo que se
encuentra previsto en el artículo 325 que señala: “Art. 325.- El Estado garantizará
el derecho al trabajo. Se reconocen todas las modalidades de trabajo, en relación
de dependencia o autónomas, con inclusión de labores de autosustento y cuidado
humano; y como actores sociales productivos, a todas las trabajadoras y
trabajadores”.
De lo antes descrito se colige que la norma suprema de nuestro país protege las
relaciones autónomas, esto viene a considerarse una novedad para el Derecho
Laboral, en el sentido de que el trabajo autónomo se encuentra protegido por la
Constitución.
46
En este sentido la Constitución describe los principios aplicables al derecho al
trabajo en su Art. 326.- “El derecho al trabajo se sustenta en los siguientes
principios, de los cuales se escoge los que tienen relación al trabajo de
investigación:
1. El Estado impulsará el pleno empleo y la eliminación del subempleo y del
desempleo.
2. Los derechos laborales son irrenunciables e intangibles. Será nula toda
estipulación en contrario.
5. Toda persona tendrá derecho a desarrollar sus labores en un ambiente adecuado
y propicio, que garantice su salud, integridad, seguridad, higiene y bienestar.
7. Se garantizará el derecho y la libertad de organización de las personas
trabajadoras, sin autorización previa. Este derecho comprende el de formar
sindicatos, gremios, asociaciones y otras formas de organización, afiliarse a las de
su elección y desafiliarse libremente. De igual forma, se garantizará la
organización de los empleadores.
8. El Estado estimulará la creación de organizaciones de las trabajadoras y
trabajadores, y empleadoras y empleadores, de acuerdo con la ley; y promoverá su
funcionamiento democrático, participativo y transparente con alternabilidad en la
dirección.
10. Se adoptará el diálogo social para la solución de conflictos de trabajo y
formulación de acuerdos.
12. Los conflictos colectivos de trabajo, en todas sus instancias, serán sometidos a
tribunales de conciliación y arbitraje.
3.3.- El trabajo informal.
3.3.1. Concepto y definición.
Como empleo informal se denomina la actividad laboral de quienes trabajan y
perciben ingresos al margen del control tributario del Estado y de las
disposiciones legales en materia laboral.
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En este sentido, el empleo informal se refiere a la actividad laboral de los
trabajadores independientes, los vendedores ambulantes, las trabajadoras de
servicio doméstico, los limpiavidrios, entre otros.
Este tipo de empleos, por lo general, son mal remunerados y ofrecen condiciones
laborales deficientes. Además, debido a que no cuentan con la debida protección
legal para las relaciones laborales, son empleos sin protección social, que no
brindan estabilidad económica para los trabajadores.
De allí que en un empleo informal situaciones como el impago del salario, los
despidos sin compensaciones ni periodos de aviso, la exigencia de trabajar horas
extra o turnos extraordinarios, así como el incumplimiento de los beneficios
sociales, como pensiones, reposos por enfermedad o seguro de salud, sean
situaciones ante las cuales los trabajadores se encuentran vulnerables y
desprotegidos.
Asimismo, los empleos informales pueden formar parte de actividades
económicas delictivas, como la piratería, la prostitución, la facturación falsa, el
blanqueo de capitales, el tráfico de drogas y de armas, entre otras.
Según la Organización Internacional del Trabajo (OIT), el empleo informal
representa entre 50% y 75% del empleo en sectores no agrícolas en los países en
desarrollo. No obstante, el empleo informal no solo causa grandes pérdidas a la
economía de un país en materia tributaria, sino que también perjudica a todas
aquellas personas que se ven obligadas a aceptar empleos informales, donde sus
derechos laborales no son respetados. (www. significados.com)
La Organización Internacional del Trabajo, sobre la informalidad nos dice: “El
conjunto de actividades económicas que, tanto en la legislación como en la
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práctica, están insuficientemente contempladas por sistemas formales o no lo
están en absoluto”. (OIT, 2007)
El término, más amplio, tiene en cuenta la considerable diversidad de trabajadores
y unidades económicas en los distintos sectores de la economía y en los contextos
rural y urbano que son particularmente vulnerables y trabajan en condiciones
laborales inseguras, que experimentan graves déficit de trabajo decente y que a
menudo quedan atrapados en la pobreza y la baja productividad.
Dentro de la persona que se dedican al trabajo informal se encuentran los
vendedores de ropa, comida, frutas, colas, etc., productos que lo hacen recorriendo
las calles de la ciudad y por lo general no están registrados bajo ningún control u
ordenanza municipal, éstas personas que se han dedicado a esta actividad son
aquellas personas que no tienen oportunidad de un trabajo fijo, ya sea por su tipo
de educación, por la pobreza, u otros.
Gilda Farrell (1985) dice: “Las explicaciones de la informalidad giran unas,
alrededor de las dimensiones y configuración de la oferta de fuerza de trabajo
urbano en relación con la demanda de la misma en puestos productivos y otras
derivadas del nivel de demanda de bienes de consumo”. (CARBONETTO,
MEZZERA, FARRELL, y otros, 1985, pág. 143)
Hernando De Soto con su obra plantea que: “La informalidad se produce cuando
el derecho impone reglas que exceden el marco normativo socialmente aceptado,
no ampara las expectativas, elecciones y preferencia de quien no puede cumplir
tales reglas y el Estado no tiene la capacidad coercitiva suficiente. (DE SOTO,
Hernando, 1987, pág. 12)
El derecho resulta ser hasta el momento, la mejor explicación de la existencia de
la informalidad. Desde esta perspectiva, la elección entre trabajar formal o
informalmente es, antes que un designio inexorable derivado de las características
de las personas, un ejercicio racional para determinar los costos y los beneficios
49
relativos que resultan de integrar los sistemas de derecho existentes y realizar sus
actividades económicas dentro de ellos. (DE SOTO, Hernando, 1987, pág. 235)
Una solución al problema de la informalidad es, para De Soto, un reto, el cual
consistiría en llegar a un sistema legal e institucional que refleje la nueva realidad,
que deje funcionar ordenadamente la economía espontáneamente surgida del
pueblo, que les permita producir con seguridad a los empresarios y comerciantes
formales competitivos en lugar de obstaculizarlos, y que transfiera a los
particulares aquellas responsabilidades e iniciativas que el Estado ha
monopolizado sin éxito. La consecuencia de todo esto sería que el Estado cobraría
vigencia social. (DE SOTO, Hernando, 1987, pág. 299)
Víctor Tockman afirma: “Las actividades informales se asimilan con la ilegalidad
y la precariedad laboral. La informalidad se deriva de la lógica de la
sobrevivencia, es el excedente de mano de obra cuando los buenos empleos,
generalmente en los sectores modernos son insuficientes”. (TOCKMAN, Víctor,
2001, pág. 177.199)
El enfoque complementario de la CEPAL sostiene que el incremento de la
informalidad se dio debido a las competencias internacionales, causadas por la
globalización, en donde las grandes empresas implantaron nuevas formas de
subcontratación en las que las que se resalta la flexibilidad laboral y tercerización.
(CEPAL, 2008)
3.3.2. Característica principal del empleo informal.
- Voluntariedad: el trabajador debe ser libre durante el desarrollo de toda relación
laboral
- Por cuenta ajena: se trabaja para personas a la cual se sede el fruto del trabajo
cobrando a cambio un salario
50
- Dependencia: el empresario es el que ordena cuando, conde y como es de
realizar el trabajo. La subordinación no debe ser absoluta porque entonces el
trabajo no sería libre
- Retribución: toda actividad laboral debe ser remunerada. (www.arqhys.com,
2016)
3.3.4. El comercio informal en Otavalo.
La presencia de vendedores ambulantes durante los días de la feria, es un cuento
de nunca acabar. Existe reacción de los comerciantes que se encuentran
organizados.
Existe vendedores de ropa, zapatos, aparatos electrónicos, oferta que hacen las
personas en las calles, antes los vendedores eran de todo el país, en la actualidad
la mayor parte son de la misma ciudad.
Según datos que desprenden de la Comisaría Municipal de Otavalo, cerca de siete
mil vendedores ambulantes operan en las calles los días sábados, que es la feria en
esta ciudad; en cambio los otros días llegan a un número de dos mil más o menos.
Las calles Juan Montalvo, Abdón Calderón, 31 de Octubre, Bolívar, Sucre, García
Moreno y Modesto Jaramillo son las elegidas por los vendedores ambulantes; en
el sector del terminal terrestre también es una zona en donde se aglomeran dichos
vendedores ambulantes.
Conclusión Parcial.
En el marco teórico desarrollado en el presente trabajo de investigación sirve
como una pauta para conocer a profundidad el contenido del tema a tratarse como
es la propuesta de ordenanza Municipal para aplicación en los vendedores
informales o ambulantes de la ciudad de Otavalo, determinándose, ya, la base
jurídica para la elaboración de la presente propuesta.
51
CAPÍTULO II
MARCO METODOLÓGICO Y PLANTEAMIENTO DE LA PROPUESTA.
Descripción metodológica y planteamiento metodológico para el desarrollo
de la Investigación.
El trabajo de investigación persigue un objetivo, y es, el de elaborar una
Ordenanza Municipal que Organice y Controle el uso del espacio público por los
comerciantes informales en el Cantón Otavalo, Provincia de Imbabura.
POBLACIÓN Y MUESTRA.
El trabajo se desarrolló teniendo como universo a las autoridades del GAD
municipal del Cantón Otavalo, Provincia de Imbabura, para determinar criterios
como funcionarios del GAD municipal.
Autoridades del GAD del Cantón Otavalo 12
TOTAL 12
No se aplica la fórmula porque el universo es pequeño.
METODOLOGÍA, TÉCNICAS E INSTRUMENTOS.
Métodos:
Inductivo - Deductivo. - Permite lograr los objetivos propuestos y ayudar a
verificar las variables planteadas, para el efecto se realizará un análisis particular
hasta llegar a conclusiones generales y en forma viceversas.
Analítico - Sintético. - Este método hace posible la comprensión de todos los
hechos, casos e ideas a lo largo de la presente investigación.
n96
52
Histórico - Lógico. - Permitirá analizar científicamente, los hechos, ideas del
pasado comparándole con la situación actual.
Técnicas:
Encuestas. - Se realiza a la población a fin de conocer sus expectativas.
Herramientas:
Cuestionario. - es un instrumento de investigación que consiste en una serie de
preguntas y otras indicaciones con el propósito de obtener información de los
encuestados.
53
ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE DATOS
1. ¿Cree usted, que los vendedores informales son parte del comercio en
general?
Cuadro y Gráfico 1.
INDICADOR F PORCENTAJE
Si 12 100
No 0 0
TOTAL 12 100%
FUENTE: Encuesta directa a funcionarios del GAD Otavalo
Interpretación y Análisis.
Toca actividad que genere ganancias y la realiza un comerciante sea formal o
informal es parte del comercio en general, por lo tanto, las personas encuestadas
coinciden en la pregunta planteada por cuanto su perspectiva se enfoca a la
actividad comercial que realizan las personas, en este caso los informales.
100%
0%
¿Cree usted, que los vendedores informales son parte del comercio en general?
Si
No
54
2.- ¿Me puede indicar cuáles son las causas que considera que originan y generan,
la actividad de vendedores informales en el cantón?
Cuadro y Gráfico 2.
INDICADOR f PORCENTAJE
Pobreza 5 42%
Desempleo 6 50%
Independencia 1 8%
TOTAL 12 100%
FUENTE: Encuesta directa a funcionarios del GAD Otavalo
Interpretación y Análisis.
La actividad comercial se desarrolla por diferentes índoles, dentro de las cuales se
caracteriza más por la falta de empleo que existe en nuestro cantón y en general en
todo el país; otra causa de la presencia de vendedores informales es la pobreza que
les obliga a buscar alternativas que les genere ganancias para poder subsistir y
llevar el pan a sus hogares; otra causa se presenta es la independencia, pues al no
contar con un jefe ellos son dueños de sus negocios y pueden trabajar el tiempo
que ellos lo deseen sin ser esclavo de nadie.
42% 50%
8%
Causas que considera que originan y generan, la actividad de vendedores
informales en el cantón.
55
3.- En la actividad informal está involucrada toda la familia?
Cuadro y Gráfico 3.
INDICADOR F PORCENTAJE
Si 12 100%
No 0 0%
TOTAL 12 100%
FUENTE: Encuesta directa a funcionarios del GAD Otavalo
Interpretación y Análisis.
La familia es la unión de personas que comparten un proyecto de vida y de
existencia común para un tiempo determinado, ahí se generan responsabilidad y
un trabajo conjunto para poder salir adelante. En la actividad comercial informal
se involucra toda la familia y cada uno aporta con un granito de arena para
sobrevivir y sacar adelante a toda la familia, esta actividad es un trabajo para las
personas que no tienen remuneraciones públicas ni privadas que contribuye la
erradicación de desempleo en el país. Eso quiere decir que conocen que la
actividad informal, es parte del comercio general, aunque no objetivamente, ya
que este comercio es la última esperanza de trabajo en los hogares que no lo
tienen empleo.
Si 100%
No 0%
En la actividad informal está involucrada toda la familia
Si
No
56
4.- ¿Cree usted, adecuado que los municipios o el Gobierno Central de turno
deben controlar la actividad que desempeñan los vendedores informales en las
calles?
Cuadro y Gráfico 4.
INDICADOR F PORCENTAJE
Si 12 100%
No 0 0%
TOTAL 12 100%
FUENTE: Encuesta directa a funcionarios del GAD Otavalo
Interpretación y Análisis.
Los Gobiernos Municipales que están constantemente reprimiendo la actividad
informal debe poner los pies sobre la tierra ordenar y controlar la ciudad, para lo
cual deben controlar el comercio informal, reconociendo que son personas que no
tienen un trabajo estable y necesitan superación. Si bien es cierto es difícil
conocer las formas reales cómo es la vida del comerciante informal, sin embargo
su decisión laboral es a causa de muchos problemas personales, sociales,
económicos, etc., pero no podemos dejar de pensar en que el orden es primordial
para que toda acción por más simple que sea surta efecto, por tal razón dentro del
comercio informal, el Municipio, como el Gobierno Central están obligados a
solucionar los problemas sociales del sector ambulante, porque la aplicación de
normas y leyes adecuadas para su funcionamiento garantizará un gran aporte a la
terminación de factores de empleo en el país.
100%
0%
Los municipios o el Gobierno Central de turno deben controlar la actividad
que desempeñan los vendedores …
Si
No
57
5.- ¿Cree usted que es necesario que el cantón cuente con nuevos actos
normativos para el control del comercio informal?
Cuadro y Gráfico 5.
INDICADOR F PORCENTAJE
Si 12 100%
No 0 0%
TOTAL 12 100%
FUENTE: Encuesta directa a funcionarios del GAD Otavalo
Interpretación y Análisis.
Una de las funciones del Gobierno Municipal es prestar servicios que satisfagan
necesidades colectivas respecto de los que no exista una explícita reserva legal a
favor de otros niveles de gobierno, así como la elaboración, manejo y expendio de
víveres; servicios de faenamiento, plazas de mercado y cementerios; Regular y
controlar el uso del espacio público cantonal y, de manera particular, el ejercicio
de todo tipo de actividad que se desarrolle en él, la colocación de publicidad,
redes o señalización, así determina la normativa legal para los Municipios.
100%
0%
Es necesario que el cantón cuente con nuevos actos normativos para
el control del comercio informal
Si
No
58
6.- Estaría de acuerdo que se realice una reubicación a los vendedores
ambulantes?
Cuadro y Gráfico 6.
INDICADOR f PORCENTAJE
Si 12 100%
No 0 0%
TOTAL 12 100%
FUENTE: Encuesta directa a funcionarios del GAD Otavalo
Interpretación y Análisis.
La crisis económica que vive el país es grande, existe mucha gente que no tiene
empleo, e inclusive profesionales, aunque también lo analizan desde el punto de la
inversión, expresando que la falta de inversionistas en el país, es lo que genera
escases de trabajo, frente a esto la población no tiene otra alternativa que el
comercio informal, la necesidad de supervivencia de cada una de las familias, la
desesperación económica de falta de empleo. Sobre la reubicación de los
vendedores ambulantes todos consideran que es necesario que se aplique para
poder controlar y mejorar la presentación de la ciudad, especialmente, a los
turistas que le visitan.
100%
0%
Estaría de acuerdo que se realice una reubicación a los vendedores ambulantes
Si
No
59
7.- Le gustaría ayudar a recuperar el patrimonio de la ciudad?
Cuadro y Gráfico 7.
INDICADOR f PORCENTAJE
Si 12 100%
No 0 0%
TOTAL 12 100%
FUENTE: Encuesta directa a funcionarios del GAD Otavalo
Interpretación y Análisis.
Debemos tomar en cuenta que el comercio informal es muy importante dentro de
la sociedad, porque permite a las personas que no dependen de trabajo alguno, que
necesitan cumplir sus responsabilidades con la familia, aquellos que por su estado
económico viven vulnerablemente inmiscuidos en la pobreza, salir delante de una
forma muy honrada, sobre todo son personas que cada día que pasa piensan en
salir las calles y tratar de vender todo lo que se pudiera, ya que desde el momento
que se lanzan a las calles tienen el optimismo positivo de culminar sus ventas.
Pero si es necesario que exista orden en la ciudad y así recuperar el patrimonio de
la ciudad que por muchos años se ha ido perdiendo a causa de la presencia de
vendedores informales, no sólo de la ciudad sino también personas de otros
lugares del país y extranjeros, que sienten la necesidad de buscar la forma como
generar dinero para sobrevivir.
100%
0%
Le gustaría ayudar a recuperar el patrimonio de la ciudad?
Si
No
60
8.- Los vendedores informales necesitan de un puesto fijo para sus actividades?
Cuadro y Gráfico 8.
INDICADOR f PORCENTAJE
Si 12 100%
No 0 0%
TOTAL 12 100%
FUENTE: Encuesta directa a funcionarios del GAD Otavalo
Interpretación y Análisis.
La ubicación de vendedores informales es de gran importancia, porque de esta
manera vamos a tener orden y mejor presentación de la urbe de nuestra ciudad; de
igual manera las personas estarían mejor atendidas en la adquisición de productos
que necesitan sin buscar por diferentes lugares.
100%
0%
Los vendedores informales necesitan de un puesto fijo para sus actividades?
Si
No
61
9.- ¿Cree usted que las autoridades de turno del GAD Municipal han planteado
una solución para combatir la problemática del comercio informal?
Cuadro y Gráfico 9.
INDICADOR f PORCENTAJE
Si 3 25%
No 9 75%
TOTAL 12 100%
FUENTE: Encuesta directa a funcionarios del GAD Otavalo
Interpretación y Análisis.
El GAD Municipal de Otavalo hasta la actualidad no se ha manifestado en
solucionar este grave problema del comercio informal, y, es hora de que se
presente un proyecto de Ordenanza Municipal que regule a los vendedores
informales para que sea analizada, mejorada y puesta en marcha para combatir
este problema.
25%
75%
Cree usted que las autoridades de turno del GAD Municipal han planteado una solución para combatir la problemática del comercio
informal?
Si
No
62
10. ¿Considera usted, pertinente que exista una Ordenanza Municipal para que
regule a los vendedores informales?
Cuadro y Gráfico 10.
INDICADOR f PORCENTAJE
Si 12 100%
No 0 0%
TOTAL 12 100%
FUENTE: Encuesta directa a funcionarios del GAD Otavalo
Interpretación y Análisis.
De las personas encuestadas respondieron que si es necesario que se regule a los
vendedores informales a través de una Ordenanza Municipal con la finalidad de
que sea protegida esta actividad comercial y se establezca esta normativa que debe
ser conocida y socializada a todos los vendedores informales.
100%
0%
Considera usted, pertinente que exista una Ordenanza Municipal para que regule a los
vendedores informales?
Si
No
63
CONCLUSIONES PARCIALES.
Con la aplicación de la encuesta, como herramienta de la presente investigación;
podemos concluir sobre lo manifestado por las autoridades del GAD Municipal de
Otavalo quienes conocen lo referente a Ordenanzas Municipales, y que las
mismas ayudan a mejorar y poner orden dentro y fuera de la ciudad; de igual
manera se puede evidenciar que no existe el control del comercio informal por la
falta de creación y aplicación de una Ordenanza Municipal que regule y controle a
los vendedores informales
De las alternativas planteadas a los encuestados se puede evidenciar que se debe
crear una Ordenanza Municipal, por lo que es necesario realizar una propuesta de
la misma para que sea estudiada, analizada y aplicada para evitar el desorden de
vendedores informales en la ciudad.
64
CAPÍTULO III
MARCO PROPOSITIVO
DESARROLLO DE LA PROPUESTA
TEMA:
“ORDENANZA MUNICIPAL QUE ORGANICE Y CONTROLE EL USO DEL
ESPACIO PUBLICO POR LOS COMERCIANTES INFORMALES EN EL
CANTON OTAVALO”
EL GOBIERNO AUTÓNOMO DESCENTRALIZADO DEL CANTÓN
OTAVALO
CONSIDERANDO:
Que, la Constitución de la República del Ecuador, establece una nueva
organización territorial del Estado, incorpora nuevas competencias a los gobiernos
autónomos descentralizados y dispone que por ley se establezca el sistema
nacional de competencias, los mecanismos de financiamiento y la
institucionalidad responsable de administrar estos procesos a nivel nacional;
Que, el numeral 15 del artículo 66 de la Constitución establece que se reconoce y
garantizará a las personas: "(...) 15. El derecho a desarrollar actividades
económicas, en forma individual o colectiva, conforme a los principios de
solidaridad, responsabilidad social y ambiental.";
Que, el numeral 13 del artículo 83 de la Constitución señala como uno de los
deberes y responsabilidades de las ecuatorianas y los ecuatorianos, el siguiente:
"13. (...) cuidar y mantener los bienes públicos.";
Que, los numerales 1 y 2 del artículo 264 de la Constitución establecen que son
competencias exclusivas de los gobiernos municipales: "1. Planificar el desarrollo
cantonal y formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial, de
manera articulada con la planificación nacional, regional, provincial y parroquial,
65
con el fin de regular el uso y la ocupación del suelo urbano y rural; y, 2. Ejercer el
control sobre el uso y ocupación del suelo en el cantón.";
Que, la Constitución de la República del Ecuador en su artículo 264, numeral 5,
faculta a los gobiernos municipales, a crear, modificar o suprimir mediante
ordenanzas, tasas y contribuciones especiales de mejoras;
Que, el numeral 13 del artículo 281 de la Constitución, respecto de la soberanía
alimentaria, manifiesta que es responsabilidad del Estado: "(...) 13. Prevenir y
proteger a la población del consumo de alimentos contaminados o que pongan en
riesgo su salud o que la ciencia tenga incertidumbre sobre sus efectos.";
Que, el artículo 325 de la Constitución manifiesta: "El Estado garantizará el
derecho al trabajo. Se reconocen todas las modalidades de trabajo, en relación de
dependencia o autónomas, con inclusión de labores de autosustento y cuidado
humano; y como actores sociales productivos, a todas las trabajadoras y
trabajadores.";
Que, el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización, en el artículo 322, inciso primero, se establece la facultad
legislativa cantonal a través de ordenanzas; ejercer las demás atribuciones que le
confiere la ley y dictar ordenanzas, acuerdos, resoluciones y demás actos
legislativos necesarios para el buen gobierno del Municipio;
Que, es un fin primordial de la Municipalidad la reglamentación del uso de calles,
parques, plazas de mercados y demás espacios públicos.
Que, es necesario actualizar las normas que permitan un adecuado control,
regulación y administración de espacios públicos y Mercados de la Ciudad de
Otavalo.
Que, es indispensable para la Ciudad lograr un efectivo control de ocupación de
espacios públicos a fin de iniciar un proceso educativo que busque frenar el
deterioro ambiental que se presenta en los mercados de la ciudad.
Que, el Art. 568.- Servicios sujetos a tasas. - Las tasas serán reguladas mediante
ordenanzas, cuya iniciativa es privativa del alcalde municipal o metropolitano,
tramitada y aprobada por el respectivo concejo.
66
Que, es necesario sustituir la Ordenanza aprobada el uno de marzo del 2009.
En uso de las atribuciones que le confiere la Constitución de la República del
Ecuador en los artículos 240 y 241, y el Art. 322 del Código Orgánico de
Organización Territorial, Autonomía y Descentralización
EXPIDE:
La siguiente Ordenanza Sustitutiva a la Ordenanza que ORGANICE Y
CONTROLE EL USO DEL ESPACIO PUBLICO POR LOS COMERCIANTES
INFORMALES, en la ciudad de Otavalo.
CAPITULO I
Normas generales.
Artículo 1.- Objeto. - La presente ordenanza, tiene el objeto regular las
condiciones, requisitos y el régimen jurídico que deben cumplir en el ejercicio de
las ventas ambulantes en el cantón de Otavalo.
Artículo 2.- Ámbito de aplicación. - Las disposiciones de la presente ordenanza
son aplicables a los comerciantes informales que ejerzan, o quieran ejercer,
actividades de comercio informal en el espacio público del territorio de la ciudad
de Otavalo.
Las resoluciones y convenios que se adopten en el marco de la presente ordenanza
serán de cumplimiento obligatorio por parte de los comerciantes informales,
siendo responsabilidad del Municipio de Otavalo, a través de los órganos
competentes, velar por su cumplimiento y ejecución.
Artículo 3.- Clasificación. - Los comerciantes informales se sujetaran a las
políticas de orden y control que establezca la municipalidad, clasificándose de
acuerdo a la realidad social como vendedores ambulantes permanentes y
ocasionales.
Artículo 4.- Vendedores ambulantes permanentes. - Para la aplicación de la
presente ordenanza, se considera vendedor ambulante permanente, al comerciante
domiciliado en el cantón Otavalo, el mismo que vende productos autorizados y de
diferente naturaleza en varios lugares de la ciudad, quien para el efecto no tienen
67
un lugar de promoción y exhibición, sino que lo preparan en su vivienda, y su
expendio lo hace en diferentes lugares de la ciudad, para ello se requiere que se
obtenga el correspondiente permiso de parte de la municipalidad.
Artículo 5.- Vendedores ambulantes ocasionales. - El comerciante ocasional, es
aquel que llega a la ciudad de Otavalo, en forma temporal, es decir, el que realiza
el comercio ambulante, solamente en fiestas del cantón, fiestas religiosas,
feriados, días cívicos; para lo cual la municipalidad, otorgara un permiso especial
de temporada, luego de que el solicitante cumpla con la documentación requerida.
Artículo 6.- El Comisario Municipal.- Previo un análisis socio económico del
solicitante realizado por una trabajadora social de la municipalidad, será quien
autorice los permisos para que un ciudadano realice la actividad de vendedor
ambulante permanente en la cuidad de Otavalo. A los mismos que se les otorgara
un carnet, y realizaran su actividad en los espacios que para el efecto la
Municipalidad dispondrá. A los ocasionales únicamente se les otorgara el permiso
previo el pago del permiso en las oficinas de recaudación.
Capítulo II
Artículo 7.- Requisitos para obtener el permiso de comerciante informal. –
Previo a la adquisición del permiso deberá presentar, en el mes de diciembre de
cada año en las oficinas de la Comisaria Municipal, lo siguiente:
a. Solicitud dirigida al señor Comisario Municipal, el que se debe detallar los
productos que se van a vender.
b. Copia de la cedula de ciudadanía y el certificado de votación.
c. Copia del RUC o RISE.
d. Copia de pasaporte u otro documento que legalice la permanencia en el
Ecuador de ciudadanos extranjeros y su respectivo permiso de trabajo en el
país.
e. Certificado de salud del peticionario otorgado por el distrito de salud del
cantón Otavalo.
f. Certificado de no adeudar al Municipio.
g. El comprobante de pago del permiso.
El Comisario Municipal verificara los antecedentes penales del peticionario.
68
Los permisos para el ejercicio del comercio informal, se otorgara a los todos los
ciudadanos mayores de 16 años y que cumplan con los requisitos señalados en el
inciso primero.
Artículo 8.- Del permiso municipal. - El permiso municipal es el único
documento habilitante para el ejercicio de la actividad económica informal en los
espacios de uso público destinados por el GAD Municipal de Otavalo. El permiso
se otorgará de conformidad a un formato único que será establecido en la
normativa de ejecución de la presente ordenanza.
Artículo 9. - En atención al giro o a la naturaleza de la actividad, el permiso
municipal puede referirse a una categoría específica de productos o artículos. El
pago de la regalía municipal respectiva por parte de las comerciantes informales
será anual, debiendo realizar el pago durante los primeros días del mes de enero,
en las Administraciones respectivas.
Artículo 10. - Los permisos tendrán una vigencia anual, sin embargo, podrán ser
suspendidos o revocados por las causas establecidas en la presente ordenanza y su
normativa de ejecución, respetando el debido proceso.
Artículo 11.- Tipos de permisos municipales. - Los permisos, en razón del
tiempo, pueden ser permanentes, temporales y ocasionales.
1. Los permisos permanentes son aquellos que se otorgan en lugares autorizados,
y deben ser renovados como máximo hasta el mes de enero de cada año;
2. Los permisos temporales, son aquellos otorgados para fechas específicas, por
un período máximo de quince días; y,
3. Los permisos ocasionales, son los que se otorgan para un evento específico.
4. Los responsables de las instalaciones asignadas están obligados a mantener y
dejar limpio el sitio ocupado, caso de incumplimiento serán sancionados, previo
informe de la Comisaría Municipal.
5. En ningún caso estos permisos se otorgarán para ocupar áreas y calles
circundantes al Parque Bolívar, Mercado 24 de Mayo y la Municipalidad.
69
Artículo 12. - Quedan prohibidas todas las disposiciones verbales o escritas, que
violenten las normas establecidas en esta ordenanza y su normativa de ejecución.
El funcionario que emita permisos municipales con formatos distintos a los
autorizados, o que no cumpla con todos los requisitos establecidos en esta
ordenanza y su normativa de ejecución, será sancionado conforme al
ordenamiento jurídico vigente.
Artículo 13. - Carácter individual del permiso municipal. - El permiso será
intransferible a terceras personas. En caso de incumplimiento, este será revocado.
No se podrá conceder más de un permiso al comerciante informal. Éste deberá
ejercer su actividad comercial y de servicio en el sitio o área y giro para el que fue
autorizado. Su incumplimiento será causal de sanción.
Artículo 14.- De la Credencial Municipal. - El trámite para la obtención del
permiso municipal será personal e indelegable. El departamento respectiva,
emitirá la credencial municipal con los sellos y garantías necesarias para que esta
no pueda ser adulterada. Para efectos de control por parte de la autoridad
competente, la credencial municipal es de carácter personal y será el único
documento que le habilite al comerciante informal para ejercer sus actividades
comerciales en el lugar o sitio autorizado, para lo cual deberá portar la credencial
para el desarrollo de su actividad comercial. La Credencial municipal deberá
contener la siguiente información:
1. Nombres y apellidos;
2. Fecha de nacimiento;
3. Cédula de ciudadanía o documento de identidad para extranjeros emitido por la
autoridad competente;
4. Fotografía a color;
5. Zona de trabajo (avenida, plaza, otros);
6. Número de contacto para emergencias;
7. Tipo de sangre; y,
8. Condición de discapacidad o de adulto mayor, de ser el caso.
70
Artículo 15.- Pago del permiso. – El pago del permiso municipal se realizara de
la siguiente forma:
a. Los comerciantes informales permanentes, pagaran un equivalente al 10%
de una remuneración mensual básica mínima unificada del trabajador en
general.
b. Para los comerciantes informales ocasionales, pagaran un equivalente al
8% de una remuneración mensual básica mínima unificada del trabajador
en general.
Articulo 16.- Duración del Permiso.- El permiso para la actividad ambulante
permanente tiene la duración de un año fiscal es decir desde el 01 de Enero al 31
de Diciembre; salvo que el peticionario inicie su actividad dentro del año que
decurre, correrá desde la fecha en que el interesado solicite hasta el 31 de
diciembre de dicho año; y el permiso ocasional, el tiempo que dure el feriado.
Quienes no obtengan el respectivo permiso o carnet, no podrán realizar la
actividad comercial ambulante en la cuidad de Otavalo.
CAPITULO III
Artículo 17.- De los principios. - Las actividades comerciales realizadas por las
comerciantes informales en el espacio público, serán reguladas a través de la
presente ordenanza para garantizar el comercio siempre que no sean contrarias al
ordenamiento jurídico vigente, y se observen los siguientes principios:
1. Equidad;
2. Integración;
3. Justicia;
4. Solidaridad;
5. Cooperación;
6. Responsabilidad Social y Ambiental;
7. Participación;
71
8. Sustentabilidad;
9. Salubridad;
10. Progreso; y,
11. Respeto al espacio público.
Artículo 18.- Atribuciones y deberes del GAD Municipal de Otavalo. - El
GAD Municipal de Otavalo tendrá las siguientes atribuciones y deberes:
1. Tener libre acceso a información derivada de las actividades comerciales y de
servicios realizadas por comerciantes informales, de conformidad con los
mecanismos y procedimientos que se contemplen en la respectiva normativa de
ejecución, para su control y el aprovechamiento del espacio de uso público, que
contribuya al fortalecimiento de la economía popular y solidaria;
2. Propender a la formación, capacitación y profesionalización permanente de
comerciantes informales en los diferentes procesos de la actividad comercial. De
ser necesario, se realizarán alianzas con centros de educación para este efecto. Se
propenderá también a la inserción y reinserción de comerciantes informales en el
sistema de educación;
3. Promover la suscripción de convenios y formulación de estrategias que fueren
necesarias para que los productos que se expendan cuenten con licencias, registros
sanitarios u otros necesarios para su comercialización;
4. Fortalecer acciones de administración, vigilancia y control del comercio
informal; e, instruir mecanismos de coordinación con otras autoridades
competentes, para el cumplimiento de las normas que en esta materia se dicten,
5. Estimular nuevos modelos de gestión para la actividad del comercio y servicios
que desarrollan comerciantes informales, dentro del marco jurídico establecido
para la economía social y solidaria y a la iniciativa privada;
6. Organizar, racionalizar y autorizar sitios específicos en los cuales los
comerciantes informales podrán ejercer en forma ordenada su actividad; y, definir
los diseños que permitan un modelo de desarrollo sustentable y acorde con el
entorno urbano; y,
72
7. Garantizar el trabajo informal regularizado en procura del desarrollo de las
actividades comerciales y servicios, así como promover la protección efectiva de
los intereses y derechos de los comerciantes informales para su fortalecimiento.
Artículo 19.- Derechos de los comerciantes informales. - Los comerciantes
informales de la ciudad de Otavalo, que hayan obtenido el permiso
correspondiente para desarrollar sus actividades comerciales y de servicios, tienen
derecho:
1. Al trabajo informal, en el marco del respeto al espacio público;
2. A beneficiarse de los planes proyectos que lleve a cabo el GAD Municipal de
Otavalo, en lo concerniente a la formación, capacitación, educación, salud y
seguridad social entre otros;
3. A participar en la construcción y ejecución de modelos de asociación y de
gestión, de conformidad con la normativa legal vigente;
4. A participar en las ferias inclusivas de economía popular y solidaria; y,
5. Los comerciantes informales con discapacitados, tendrán prioridad en los
programas impulsados conforme la ley de discapacidad, en lo que respecta a
infraestructura y mobiliario de trabajo especiales, con las adaptaciones acordes al
tipo de discapacidad.
Artículo 20.- Obligaciones de los comerciantes informales. - Los
comerciantes informales deberán cumplir con las siguientes obligaciones:
1. Los comerciantes informales permanentes deberán utilizar un uniforme, para el
efecto y de acuerdo a la actividad que realice.
2. Solicitar y renovar cada año el permiso municipal, cuyo trámite deberá iniciarse
con al menos 60 días de anticipación a la fecha de caducidad.
3. Exhibir el original del permiso municipal actualizado y presentarlo cuando sea
requerido por la autoridad municipal competente;
4. Ejercer personalmente las actividades comerciales autorizadas, excepto en
casos de calamidad doméstica debidamente comprobada y autorizada por la
Administración correspondiente;
73
5. Respetar el espacio o área asignada, y las demás condiciones establecidas en el
permiso municipal;
6. Mantener rigurosa higiene en el sitio o área de venta; en los implementos de
uso; en los productos y artículos de expendio; y, en su persona y vestuario
respectivo;
7. Limitar su actividad a lo que esté expresamente autorizado en el permiso;
8. Desocupar el espacio público en el caso de que no se haya renovado el permiso,
9. Apoyar a que el trabajo autónomo se desarrolle de conformidad con la
normativa legal y municipal vigente;
10. Mantener para el público y autoridades la debida atención y cortesía, usando
modales y lenguajes apropiados;
11. Portar la credencial de acuerdo a la actividad comercial; y, a las directrices del
Consejo Municipal;
12. Pagar la regalía municipal por el uso del espacio público;
13. Facilitar el trabajo de las autoridades de control y proveer las muestras de los
productos expendidos para los análisis correspondientes, según corresponda; y,
14. Las demás que establezca la presente ordenanza y su normativa de ejecución.
Articulo 21.- Prohibiciones.- Se prohíbe utilizar para la actividad comercial
ambulante, combustibles de riesgo, como: gasolina y gas.
Así como la utilización de carretillas, coches u otros similares que obstaculicen
la libre circulación de los transeúntes por las veredas de la ciudad.
Quien lo haga, será sancionado de acuerdo a lo prescrito en la presente ordenanza,
como una contravención de tercera clase, con excepción de los productos que
requieren la utilización de aceite caliente para la preparación, siempre y cuando
los instrumentos de trabajo garanticen la seguridad de los ciudadanos, y que serán
revisados por el señor Comisario y la unidad de seguridad industrial.
Capítulo IV
74
Artículo 22.- Uso y ocupación del espacio público.- Para efectos de la
aplicación de las disposiciones de esta ordenanza, se entenderá como uso y
ocupación del espacio público para el comercio informal, a toda actividad que
consista en la compra o venta de productos permitidos, que tenga lugar en las
aceras, plazas, parques, parques emblemáticos, portales, pasajes, bulevares,
paradas de transporte de servicio público, y demás espacios públicos de la ciudad
de Otavalo, sea que la actividad tenga carácter permanente, habitual, ocasional o
temporal.
Art. 23.- Espacios Públicos. - Para efectos de la presente Ordenanza se entenderá
por espacios púbicos: las calles, avenidas, parques, plazas, portales, pasajes,
aceras, puentes, sitios de estacionamiento, espacios verdes y jardines; lo
mercados: el 24 de Mayo, Centenario, Copacabana, Terminal y otros que
determine la Comisión de Servicios y Mercados con la debida aprobación del
Gobierno Autónomo Descentralizado de Otavalo.
Artículo 24.- Zonas especiales. - El Municipio de Otavalo declarará zonas
especiales de protección y recuperación de los espacios de uso público, cuando se
requiera, para desarrollar otras actividades ajenas al comercio informal,
garantizando consensuadamente los puestos de trabajo.
Artículo 25.- Zonas no permitidas. - El GAD Municipal de Otavalo, mediante
resolución del órgano competente, determinará las zonas no permitidas para la
realización de actividades de trabajo informal, y procederá a la reubicación de los
comerciantes informales a otros sectores.
Artículo 26.- Competencia. – Son autoridades y organismos competentes para
conocer, informar y tomar decisiones de acuerdo a sus competencias en lo
referente a la ocupación de Espacios Públicos y Mercados: el Concejo Municipal,
la Comisión de Servicios y Mercados, el Alcalde y el (la) Comisario (a)
Municipal.
El (la) Comisario (a) Municipal, será el encargado (a) del control e imposición de
sanciones por incumplimiento a las disposiciones establecidas en la presente
Ordenanza.
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Capítulo V
Artículo 27.- Atribuciones del Departamento administrativo.- Al
departamento Administrativo le corresponde:
1. Cumplir y hacer cumplir las disposiciones contenidas en la presente
ordenanza y su normativa de ejecución;
2. Expedir las disposiciones administrativas que se requieran para la gestión
del comercio informal;
3. Determinar las políticas, planes y proyectos para el desarrollo,
administración, regulación y gestión de la actividad comercial informal;
4. Supervisar y evaluar el cumplimiento de los objetivos, las políticas y las
metas definidas para el sector;
5. Promover Comités Consultivos que permitan la participación ciudadana
para la toma de decisiones, en las políticas de la actividad de comercio y
servicios informales;
6. Informar sobre las acciones al Alcalde del Municipio de Otavalo y a la
Comisión de Comercialización;
7. Implementar el sistema de información;
8. Organizar el catastro y mantenerlo actualizado, conjuntamente con el
departamento administrativo; y,
9. Las funciones y competencias asignadas en el orgánico funcional del
Municipio de la ciudad de Otavalo.
Artículo 28.- De las visitas de control. - Las visitas de control estarán a cargo de
la Comisaria Municipal a través de la Policía Municipal. De acuerdo al ámbito de
sus competencias, estarán facultadas a:
1. Solicitar la presentación del permiso municipal otorgado y exigir el porte del
carné de identificación en su indumentaria.
2. Ingresar a los sitios o lugares de uso público que estén siendo utilizados para el
expendio de alimentos;
3. Verificar los procedimientos, observancia y aplicación de buenas prácticas
higiénicas; procesos y condiciones ambientales y de salubridad en que se
expenden los productos alimenticios; y,
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4. Las demás necesarias para el cumplimiento de sus tareas, funciones y
competencias.
Artículo 29.- Del debido proceso. - Las autoridades y/o funcionarios
municipales, en el ejercicio de sus actividades de supervisión y control, deberán
observar las normas y procedimientos establecidos para el efecto, así como el
debido proceso, conforme a la normativa nacional y municipal. Quienes
inobservaren lo anteriormente señalado y se excedieren en sus atribuciones y
funciones, serán motivo de la apertura del expediente administrativo
correspondiente, sin perjuicio de las acciones legales respectivas.
Artículo 30.- Jurisdicción y competencia.- El cumplimiento de lo que establece
la presente ordenanza estará a cargo del Comandante de la Policía Municipal y la
Policía Municipal quienes ejecutaran operativos permanentes de control en
coordinación de ser necesario con la Policía Nacional e instituciones públicas y
privadas afines.
Artículo 31.- Procedimiento administrativo sancionador.- Para el
cumplimiento de lo dispuesto en la presente ordenanza se operara de la siguiente
manera:
a. Al presenciar la transgresión a la presente ordenanza, la Policía Municipal
procederá con la retención de los productos, objetos, mercadería, ect. Para
informar de los hechos mediante un parte elevado al Comisario Municipal,
donde se identificara al infractor y se determinaran con precisión las
circunstancias, en las cuales se cometió la infracción así como un detalle
de lo retenido; debiendo adjuntar fotografías, videos o cualquier otro
medio o material que permita demostrar el cometimiento de la infracción.
b. En caso de existir productos retenidos el Comisario Municipal se
pronunciara en la solución los mismos que serán devueltos una vez
cancelado el valor de la sanción impuesta, se lo hará hasta que el infractor
cumpla con su obligación de cancelar los valores con el que ha sido
sancionado. Si los productos son perecibles, y el infractor no ha cumplido
con los requerimientos o la sanción impuesta en un plazo de veinticuatro
horas a partir del cometimiento de la infracción y la retención de sus
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productos, estos se los entregara a casas de asistencial, tales como centros
de rehabilitación, asilo de ancianos, otros. Y si los productos no son
perecibles, se los retendrá hasta por un máximo de treinta días, luego de lo
cual, el Comisario Municipal dispondrá lo que se va hacer con los mismos,
pudiendo así mismo entregar a casas asistenciales antes anotados.
c. El comisario Municipal al ser informado mediante parte de la
contravención resolverá de forma inmediata.
d. El contraventor podrá apelar la sanción en los términos establecidos en el
COOTAD.
El contraventor cancelara la multa impuesta en ventanilla de recaudación
de la Municipalidad del Cantón Otavalo, para lo cual se remitirá suficiente
documento al departamento financiero con la finalidad de que proceda con
lo que corresponda para el cobro de la sanción económica impuesta.
La aplicación de las sanciones establecidas será competencia exclusiva del
comisario Municipal quien ejercerá el juzgamiento.
Capítulo VI
De las Infracciones.
Artículo 32.- Clases de Infracciones. - Para ejercer las potestades de inspección
y control, la Comisaria Municipal contara con el apoyo logístico de la Policía
Municipal, dentro del ámbito de sus competencias, tendrán a su cargo la
inspección y el control de las actividades que realicen los comerciantes informales
y el lugar donde las lleven a cabo. Las infracciones podrán ser leves, graves y muy
graves.
Artículo 33. - Infracciones leves. - Serán sancionadas con llamado de atención
por escrito, quienes cometan las siguientes infracciones:
1. Los comerciantes informales que no lleve puesto su identificación en el
ejercicio de su actividad;
2. Quien no mantenga el orden y la disciplina en el sitio o área previamente
asignada.
3. No utilizar el respectivo uniforme dispuesto por la municipalidad.
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4. No dejar limpio el lugar donde momentáneamente se estaciona.
5. no portar un basurero en las actividades que requieran del mismo.
La reincidencia en el cometimiento de una falta leve será sancionada con una
multa equivalente al 10% de una remuneración básica unificada. En los casos en
los que el administrado justifique la incapacidad del pago monetario, deberá
realizar trabajo comunitario, por el lapso de tres horas, dentro de los límites en
donde se haya cometido la infracción, de conformidad con la normativa de
ejecución. Una tercera reincidencia en el cometimiento de una falta leve se la
considerará como infracción grave.
Artículo 34. - Infracciones graves. - Serán sancionadas con el pago de una multa
equivalente al 20% de la remuneración básica unificada, o el ejercido de trabajo
comunitario por el lapso de seis horas, dentro de los límites en donde se haya
cometido la infracción:
1. Quien realice actividades de comercio o servicio con permisos caducados.
2. Quien realice un cambio de giro de la actividad comercial o servicio sin la
autorización correspondiente;
3. Realizar actividad comercial prohibida en la presente ordenanza;
4. Quien realice conexiones clandestinas de cualquier tipo;
5. Quien use altoparlantes, bocinas, amplificadores y todo tipo de ruido con fines
de publicidad para el ofrecimiento de productos o servidos, que superen los
niveles tolerables establecidos en la norma vigente, sin la autorización respectiva;
6. Quien gestionare la obtención de otro permiso, contando ya con uno vigente;
7. Generar y protagonizar riñas, escandalo, o discusiones entre vendedores u otros,
ya sea en forma verbal o física.
8. Ubicarse y realizar su actividad en lugares prohibidos establecidos en esta
ordenanza
9. Quien permita que niñas y niños trabajen de manera permanente con los
comerciantes informales. Para el caso de adolescentes se deberá contar con la
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autorización del Ministerio de Relaciones Laborales o el órgano que sea
competente.
10. Ubicarse en las afueras de los establecimientos educativos, salvo que respeten
la ubicación que le asigne el personal de la Policía Municipal que no será menos
de cincuenta metros a la redonda.
11. Ubicarse a las afueras de las instituciones bancarias y públicas.
12. No dejar limpio el espacio autorizado para la venta luego de los espectáculos
públicos.
13. Vender licor de cualquier naturaleza.
La reincidencia en el cometimiento de una falta grave será sancionada con una
multa del 30% de la remuneración básica unificada. En los casos en los que el
administrado justifique la incapacidad del pago monetario, éste deberá realizar
trabajo comunitario, por el lapso de ocho horas, dentro de los límites en donde se
haya cometido la infracción. Una tercera reincidencia en el cometimiento de una
falta grave, será considerada falta muy grave.
Artículo 35.- Infracciones muy graves. - Serán sancionados con el pago de una
multa equivalente al 40% de la remuneración básica unificada, o el ejercicio de
trabajo comunitario por el lapso de dieciséis horas (dos jornadas de trabajo),
dentro de los límites donde se haya cometido la infracción:
1. Realizar la actividad de vendedor ambulante sin haber obtenido el respectivo
permiso.
2. El comerciante informal que trabaje en estado etílico o bajo la influencia de
sustancias estupefacientes y/o psicotrópicas;
3. Quien comercialice productos alimenticios preparados domésticamente, que
entrañen riesgo para la salud pública, así como productos que no cumplan las
normas sanitarias, previo cumplimiento del debido proceso;
4. Quien adquiera o comercialice mercadería que no justifique su procedencia; y,
5. Quien realice la actividad comercial con un permiso municipal adulterado; o,
realice uso indebido del espacio público.
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6. Faltar el respeto a los servidores públicos o al ciudadano en general, ya sea de
palabra o de obra.
7. La venta de toda clase de animales y aves en las aceras y calles.
8. La venta de verduras, frutas u otros artículos por las calles de la ciudad o en las
veredas sean estas en carretillas, carretas, coches y vehículos. En caso de
reincidencia se retirara de forma permanente la carretilla, careta o coches. Y en
caso de vehículos se le colocara el candado inmovilizador para que cancele la
respectiva multa.
La reincidencia en el cometimiento de una falta muy grave será sancionada con
una multa equivalente al 50% de la remuneración básica unificada y la suspensión
del permiso municipal hasta por quince días. Una tercera o ulteriores reincidencias
muy graves serán sancionadas con el pago de una multa equivalente al 30% de la
remuneración básica unificada y la revocatoria del permiso municipal
Artículo 36.- Reincidencia. - En las infracciones tipificadas en los artículos que
anteceden, se considerará reincidencia cuando se cometa una infracción de la
misma categoría y esta haya sido previamente sancionada.
Artículo 37.- Aviso a las autoridades competentes. - Sin perjuicio de las
sanciones administrativas que se impongan a los comerciantes informales, de
acuerdo a la gravedad de la infracción, será obligación de los funcionarios del
Municipio de Otavalo, poner en conocimiento de las autoridades de la Fiscalía,
Juez de Contravenciones y demás autoridades competentes, los hechos que
correspondan para su investigación y juzgamiento, de ser el caso.
Artículo 38.- Revocatoria del permiso. - En caso de que la vendedora o
vendedor ambulante fuere sancionado por una infracción penal por parte de la
autoridad competente, su permiso será revocado.
Artículo 39.- Medidas cautelares. - La Policía Municipal, bajo la coordinación
de las autoridades de control, podrá ejecutar medidas cautelares como la retención
de productos, mercadería u otros artículos cuando se atente a la salud ciudadana,
el adecuado uso del espacio público y la normativa legal municipal vigente,
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debiendo entregarse en el momento el acta correspondiente de la retención,
respetando el debido proceso.
DISPOSICIONES TRANSITORIAS. -
Primera. - En el plazo de noventa días contados a partir de la sanción de la
presente ordenanza, el Municipio de la ciudad de Otavalo implementará el
Sistema de Información de los comerciantes informales.
Segunda. - Hasta el primer semestre del año 2017, se regularizará a los
comerciantes informales de la ciudad de Otavalo que cumplan con la normativa
legal y municipal vigente.
Disposición Derogatoria. - Se derogan las ordenanzas y actos normativos
municipales de igual o menor jerarquía que se opongan a la presente ordenanza,
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CONCLUSIONES.
Una vez culminada la investigación se logró determinar el problema del cantón
Otavalo, que es el aumento del comercio informal, por las principales calles,
parques y mercados de la misma, , este problema se puede evidenciar los días de
feria ya que reduce la libre circulación de los transeúntes, mismos que se ven
obligados a caminar por la calles pues la aceras esta llenas de comerciantes
informales, sin que hasta el momento ninguna autoridad haya dispuesto alguna
alternativa para la solución de mismo.
Al realizar el presente trabajo de investigación, se pudo articular la teoría con la
práctica, buscando un problema dentro de la ciudad de Otavalo y proponiendo una
alternativa de solución al mismo; constituye una experiencia de vinculación con la
colectividad al adentrarse en sus problemas y aportar la solución de los mismos.
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RECOMENDACIONES.
El Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal de Otavalo, debe buscar las
mejores estrategias y proponer alternativas de solución al problema del comercio
informal, a fin de garantizar el bienestar de las personas, el compromiso con los
trabajadores informales de buscar sitios adecuados para que realicen sus ventas y
con la ciudadanía en general.
Quienes tienen poder de decisión dentro del GAD Municipal de Otavalo, deben
tener presente la propuesta de ordenanza, estudiarla, analizarla y aplicarla, como
una alternativa de mejoramiento para el sector de vendedores informales, así
como una mejora a la cuidad, puesto que al aplicar la misma se controlara el
comercio informal, y así recuperar el patrimonio de la misma.
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CÒDIGOS Y LEYES
CONSTITUCION DE LA REPUBLICA DEL ECUADOR.
CODIGO ORGANICO DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL
AUTONOMIA y DESENTRALIZACION Corporación de Estudios y
Publicaciones-Deposito de 2012 Quito Ecuador.
CODIGO DE TRABAJO.
ANEXO
1.-
UNIVERSIDAD AUTÓNOMA REGIONAL DE LOS ANDES
“UNIANDES”
Instrucciones: Señale con una X la respuesta que considere correcta
1. ¿Cree usted, que los vendedores informales son parte del comercio en general?
Si
No
2.- ¿Me puede indicar cuáles son las causas que considera que originan y generan,
la actividad de vendedores informales en el cantón?
Pobreza
Desempleo
Independencia
3.- En la actividad informal está involucrada toda la familia?
Si
No
4.- ¿Cree usted, adecuado que los municipios o el Gobierno Central de turno
deben controlar la actividad que desempeñan los vendedores informales en las
calles?
Si
No
5.- ¿Cree usted que es necesario que el cantón cuente con nuevos actos
normativos para el control del comercio informal?
Si
No
6.- Estaría de acuerdo que se realice una reubicación a los vendedores
ambulantes?
Si
No
7.- Le gustaría ayudar a recuperar el patrimonio de la ciudad?
Si
No
8.- Los vendedores informales necesitan de un puesto fijo para sus actividades?
Si
No
9.- ¿Cree usted que las autoridades de turno del GAD Municipal han planteado
una solución para combatir la problemática del comercio informal?
Si
No
10. ¿Considera usted, pertinente que exista una Ordenanza Municipal para que
regule a los vendedores informales?
Si
No
GRACIAS