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UNIVERSIDAD PANAMERICANA
FACULTAD DE DERECHO
CON RECONOCIMIENTO DE VALIDEZ OFICIAL DE ESTUDIOS ANTE LA S.E.P. CON
NUMERO DE ACUERDO 944893 DE FECHA 24-III-94
“EL JUICIO DE LESIVIDAD EN MATERIA
TRIBUTARIA FEDERAL”
TESIS PROFESIONAL QUE PARA OBTENER EL TITULO
DE LICENCIADO EN DERECHO
PRESENTA
JOSE ALBERTO PEREZ MARIN
DIRECTOR DE TESIS: LIC. RAUL BOLAÑOS VITAL
MEXICO, D.F. 2013
1
AGRADECIMIENTOS
A Alberto Pérez y Tere Marín, mis padres. La Vida no me pudo proveer mejor
familia que la que gratuita e inmerecidamente me tocó; sencillamente no existen
en mi vocabulario términos idóneos ni suficientes para expresar mi cariño, gratitud
y admiración. A tía Mati, Lis y Vero, mi hermosa familia.
Gracias a la Carrera de Derecho porque me dio la oportunidad de conocer a una
enorme cantidad de grandes amigos, dos: Paola Elisa Rubio y Luis Miguel Juárez.
Su inteligencia, humor y calidez me han acompañado desde 1998 hasta la fecha.
Al Doctor Rubén Spila por ayudar con sus consejos a hacer menos intimidantes
los primeros retos de la vida universitaria.
A los maestros de la Escuela de Derecho de la UP, por compartir sus
conocimientos, su experiencia profesional y de vida desinteresadamente, con
verdadera vocación de formadores. Todos ellos al impartir cátedra llevan a cabo
un hermoso gesto de generosidad.
A los licenciados Miguel Sepúlveda Iguíniz y Diego Armida Verea, cuya calidad
humana sólo se compara con su profesionalismo. Auténticos mentores.
A las guapas Fernanda Estrada y Cristina de la Torre, abogadas exitosas que
siempre tuvieron para un novato apoyo, un buen consejo, finísimo sentido del
humor y una galleta.
2
Al Doctor Luis Manuel Pérez de Acha, quien no necesitó más que un correo
electrónico de un desconocido estudiante de derecho pidiendo una oportunidad en
su Despacho, para permitir que tuviera mi primer acercamiento al mundo del litigio.
Al Licenciado Raúl Bolaños Vital, quien sin importar sus múltiples
responsabilidades, siempre tuvo la más amplia y gentil disposición para orientar y
enriquecer mi criterio jurídico. Gracias.
3
ÍNDICE
CAPÍTULO I
INTRODUCCIÓN
Introducción………………………………………….…………………………………… 6
CAPÍTULO II
ANTECEDENTES
1. Ley de Justicia Fiscal (1937). 2. Código Fiscal de la Federación (1938). 3.
Código Fiscal de la Federación (1967). 4. Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la
Federación (1967). 5. Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación (1978). 6.
Código Fiscal de la Federación (1983). 7. Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la
Federación (1996). 8. Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa (2001). 9. Ley Federal de Procedimento Contencioso Administrativo
(2006). 10. Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa
(2007)…………………………………………………………………….……………….10
CAPÍTULO III
NATURALEZA JURÍDICA DEL JUICIO DE LESIVIDAD
Definición del Juicio de Lesividad
11. Definición general del Juicio de Lesividad. 12. Definición doctrinal del Juicio de
Lesividad. 13. Definición legal del Juicio de Lesividad. 14. Definición
Jurisprudencial del Juicio de Lesividad……………………………………………..…30
Definición del Acto Administrativo
15. Definición general del Acto Administrativo. 16. Definición doctrinal, legal y
jurisprudencial del Acto Administrativo……………………………………………..…43
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Teoría de las Ineficacias en el Derecho Administrativo
17. Teoría de las Ineficacias en el Derecho Administrativo. 18. La Inexistencia. 19.
La Nulidad. 20. La Nulidad Absoluta. 21. La Nulidad Relativa…………………...…58
CAPÍTULO IV
ASPECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO COMO OBJETO DEL JUICIO DE
LESIVIDAD
22. La Presunción de Validez de los Actos Administrativos. 23. La Revocabilidad
de los Actos Administrativos. 24. Distinción entre Revocación y Anulación. 25. La
Facultad Revocatoria frente a la Seguridad Jurídica………………………………..78
CAPÍTULO V
RESOLUCIÓN FAVORABLE
26. Resolución Favorable. 27. Características de la Resolución Favorable. 28.
Situaciones que generan una Resolución Favorable. 29. Vigencia de una
Resolución Favorable…………………………………………………………………..94
CAPÍTULO VI
LA TEORÍA DE LOS DERECHOS ADQUIRIDOS Y EL JUICIO DE LESIVIDAD
30. Teoría de los Derechos Adquiridos y Retroactividad de las Leyes. 31.
Derechos Adquiridos y Expectativas de Derecho. 32. La Doctrina y el concepto de
los Derechos Adquiridos. 33. Derechos Adquiridos y el Juicio de Lesividad…....112
CAPÍTULO VII
El JUICIO DE LESIVIDAD
34. Jurisdicción. 35. Las partes. 36. La demanda. 37. Requisitos de la demanda.
38. Anexos de la demanda. 39. Causales de improcedencia y sobreseimiento. 40.
La suspensión en el Juicio de Lesividad. 41. Contestación de la demanda. 42.
5
Requisitos de la contestación de la demanda. 43. Anexos del escrito de
contestación de demanda. 44. La sentencia. 45. Recursos contra la
sentencia………………………………………………………………………………..158
CAPÍTULO VIII
CONCLUSIONES
Conclusiones………………………………….………………………………..……… 202
Bibliografía…………………………………….………………………………….……. 207
6
CAPÍTULO I
INTRODUCCIÓN
El Juicio de Lesividad es una institución jurídica que despierta interés en cualquier
estudiante de Derecho, entre otras razones, debido a que es un Procedimiento
Contencioso Administrativo con características peculiares, entre las que se
encuentra el hecho de que las partes que intervienen en la secuela procesal,
rompen con el esquema ordinario y tradicional de un Procedimiento Contencioso
Administrativo ordinario, pues en el Juicio de Lesividad la parte actora la
desempeña la autoridad administrativa, mientras que la parte demandada se
personifica en un particular o grupo de particulares.
Otro elemento propio del Juicio de Lesividad que despierta interés radica en que la
pretensión de la autoridad administrativa, como parte actora del juicio, consiste en
que el Tribunal declare a través de su sentencia la nulidad de una resolución
administrativa favorable a un gobernado, la cual fue emitida precisamente por la
propia autoridad que ahora la combate.
Además, de acuerdo a lo dispuesto por la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo, la autoridad administrativa que pretende entablar un
Juicio de Lesividad, cuenta con un plazo de cinco años a partir del día siguiente a
la fecha de emisión de la resolución que se pretende combatir; a diferencia de lo
que ocurre en un Procedimiento Contencioso Administrativo ordinario, en el que el
gobernado goza generalmente1 con tan sólo cuarenta y cinco días contados a
partir del día siguiente al en que haya surtido efectos la notificación de la
resolución impugnada.
1 Existen excepciones al plazo general de cuarenta y cinco días. Tal es el caso en el que se
impugna una resolución negativa ficta; así como aquellos en los que la autoridad omita informar en la resolución al gobernado los medios y plazos legales en que la misma puede ser combatida, caso en el cual el plazo para su impugnación se duplica.
7
El conocimiento de las características hasta aquí descritas, propias del Juicio de
Lesividad, da pie a que el estudiante de Derecho no pueda evitar formularse
diversas preguntas: ¿el plazo para la interposición de la demanda con que cuenta
la autoridad, a diferencia de lo que ocurre cuando el particular actúa como parte
actora, es muestra de la existencia de un desequilibrio manifiesto que favorece
injustificadamente a la Autoridad Administrativa?
¿No es sintomático de un sistema legal que menosprecia la seguridad jurídica el
que se permita un margen de actuación en el que la Administración Pública, dando
muestras de una actuación errática, en un momento emita una resolución benéfica
para un particular determinado, para posteriormente demandar la anulación de
dicha resolución ante tribunales, con las consecuencias jurídicas y económicas de
innegable repercusión negativa en el patrimonio del gobernado?
Como se podrá observar, algunos de los elementos que caracterizan al Juicio de
Lesividad dan la impresión, en un primer momento, de significar una afrenta al
estado de derecho y a la seguridad jurídica. Sin embargo, una vez que se aborda
el estudio de dicha institución, con el apoyo de la doctrina, la jurisprudencia y la
legislación aplicable, se logra superar la noción que prematuramente se había
formado, al advertir que el Juicio de Lesividad tiene por objeto precisamente
impedir que el gobernado quede en un estado de indefensión ante la pretensión
de la autoridad de dar marcha atrás respecto a una resolución administrativa
favorable para dicho gobernado. Con lo cual se da cumplimiento a la garantía de
seguridad jurídica consagrada en el artículo 14 Constitucional.
Exponer los conceptos, figuras jurídicas, marco legal; así como los criterios
jurisprudenciales y doctrinales que permitan dilucidar la manera en la que el Juicio
de Lesividad hace patente el principio constitucional de seguridad jurídica,
impidiendo que la autoridad administrativa sustraiga del patrimonio de un particular
una resolución favorable a éste de manera caprichosa y unilateral, aun y cuando
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se argumente para tal efecto que adolece de un vicio de nulidad, constituye en
buena medida la razón de ser del presente trabajo.
Para ello, se ha hecho un breve repaso histórico legislativo que da cuenta de la
evolución del Juicio de Lesividad desde la Ley de Justicia Fiscal de 1937, hasta la
Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa de 2007.
Conforme se avanza progresivamente en los temas que conforman el índice de la
presente investigación, se exponen uno a uno conceptos básicos que componen
la problemática esencial del Juicio de Lesividad y, aunque en primera instancia
pudiera parecer que son abordados de manera individual o aislada, hacia los
últimos capítulos resultan ser todos ellos útiles elementos normativos de criterio
para dar respuesta a diversas interrogantes planteadas de manera más o menos
didáctica, como el caso hipotético descrito en el subtema 37 del Capítulo VI.
La detallada descripción y análisis hecho al sistema bajo el cual opera el Juicio de
Lesividad de acuerdo con la legislación vigente, permitió ser un sólido punto de
apoyo a partir del cual se estuvo en condiciones de detectar de manera fundada
aquellos eslabones del sistema susceptibles de mejorar y, a su vez, plantear las
propuestas que así lo permitan.
Es bien sabido que es reducido el número de autores extranjeros, y aún más
escaso el de autores nacionales, que se han avocado al estudio y análisis del
Juicio de Lesividad. Aquellos que han generado doctrina al respecto, lo han hecho
desde diferentes perspectivas, dando mayor peso y prioridad a algunos temas en
detrimento de otros. De la lectura de las obras de estos autores se advierten
temas en común o constantes, de la misma manera que resaltan las variables en
sus temarios.
Para no ir más lejos, en el presente trabajo se ha preferido delimitar el estudio del
Juicio de Lesividad al aspecto tributario federal. Asimismo, se han tenido que dejar
al margen algunos temas que sin ser del todo propios del Juicio de Lesividad, su
9
cercana relación a la problemática que genera sería motivo suficiente para su
inclusión y estudio; tal es el caso del rubro relativo a la Responsabilidad de
Servidores Públicos, entre otros.
Paradójicamente, en el curso de la investigación aparecieron temas de manera
fortuita que llamaron mi atención y, sin habérmelo propuesto en principio, fueron
incluidos como parte de la investigación. La repercusión en la actuación procesal
de autoridades como la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, así como el
Jefe del Servicio de Administración Tributaria, generada por la novedosa
redacción del artículo 3° de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo, es un ejemplo de ello.
Nota: El sistema de referencias que se empleará en el presente trabajo atiende a
los Criterios Editoriales del Instituto de Investigaciones Jurídicas y de la
Enciclopedia Jurídica Mexicana establecidos por la Universidad Nacional
Autónoma de México.
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CAPÍTULO II
ANTECEDENTES
1. Ley de Justicia Fiscal (1937).
Fue esta Ley de Justicia Fiscal la que dio nacimiento al Tribunal Fiscal de la
Federación, la cual fue expedida el 27 de agosto de 1936, publicada en el Diario
Oficial de la Federación el 31 de agosto del mismo año e inició su vigencia a partir
del 1° de enero de 1937. A pesar de su efímera duración, ya que fue derogada por
el Código Fiscal de la Federación de diciembre de 1938, fue un ordenamiento
legal trascendente pues estableció todo un sistema de impartición de justicia
administrativa que permitía resolver las controversias existentes entre la Hacienda
Pública y los contribuyentes.
No obstante haber creado un sistema de impartición de justicia específico para
dirimir las controversias suscitadas entre la Hacienda Pública y los gobernados,
ampliando así los medios de defensa con los cuales en aquel entonces contaban
los gobernados en adición al Juicio de Amparo, la Ley de Justicia Fiscal de 1937
brindó la posibilidad de que fuera la institución por ella creada, el Tribunal Fiscal
de la Federación, el órgano jurisdiccional ante quien la Hacienda Pública pudiera
acudir para poder revocar válidamente una resolución emitida ilegalmente por la
Administración Pública, favorable a un particular pero, a la vez, perjudicial para
dicha Administración.
Lo anterior, fue manifestado en la exposición de motivos de la Ley de Justicia
Fiscal de la siguiente manera:
Al determinar la competencia (del Tribunal Fiscal de la Federación) se han previsto, por una parte, los casos de inconformidad de los particulares contra las decisiones de las autoridades administrativas y, por la otra, las instancias de la Administración para pedir dentro de un plazo determinado, la nulificación de los actos ilegalmente emitidos y que hayan originado perjuicio a los intereses del Estado.
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[...] Uno de los puntos en que la ley acoge ideas ya aceptadas en México por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, pero que no habían logrado desenvolverse por falta de disposiciones reglamentarias, es el de la necesidad de que la Administración Pública inicie un juicio cuando estime que una decisión dictada por ella en favor de un particular, creando en esto un interés directo y concreto, debe nulificarse por ilegal. A falta de tales disposiciones reglamentarias, debe atribuirse el que hasta ahora las autoridades administrativas, amparadas también en diversas ejecutorias de la Suprema Corte nulifiquen de propia autoridad actos que no se emitieron acatando las reglas que debieron normarlos, no obstante que no se trate de actos en verdad inexistentes, sino simplemente viciados de ilegitimidad. En reciente fallo, declaró la Segunda Sala de la Suprema Corte que en materia administrativa no puede prevalecer el error sobre el interés público. La ley acepta este postulado, pero lo realiza de manera que respetará el interés público y se le hará prevalecer, si así procede, sólo después de que el interés privado haya tenido oportunidad de defenderse. La ley tomó en cuenta lo que sobre este particular existe ya acogido y experimentado en legislaciones afines a la nuestra.
Es de resaltarse las opiniones de diversos especialistas en la materia de aquella
época que consideraban que la creación de un sistema de impartición de justicia
como el creado por la ley en comento estaba de sobra ya que, en su opinión, ya
existía un medio de defensa idóneo para dirimir los conflictos surgidos entre la
Administración Pública y los gobernados. El medio de defensa al que se referían
aquellos especialistas era el juicio de amparo y señalaban que mientras éste fuera
respetado no sería herido el necesario sistema de amortiguamiento entre la
Administración Pública y la población.
Una vez expuestas las razones vertidas en la exposición de motivos de la Ley de
Justicia Fiscal de 1937, que motivaron la contemplación del Juicio de Lesividad en
dicho ordenamiento, se procede a exponer los preceptos en los cuales se
regulaba el juicio de lesividad:
Artículo 14. Las Salas del Tribunal Fiscal de la Federación conocerán de los juicios que se inicien: VII. Por la Secretaría de Hacienda para que sea nulificada una decisión administrativa, favorable a un particular.
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Artículo 22. Serán partes en el procedimiento: II. b) El particular que derive un interés patrimonial directo de la resolución cuya nulidad se pida, de acuerdo con lo que establece la fracción VII del artículo 14; Artículo 33. La demanda deberá presentarse dentro de los quince días siguientes a aquel en que se haya notificado la resolución impugnada, excepto si el perjudicado reside en el extranjero y no tiene representante legal en la República o cuando fallezca durante el plazo a que éste artículo se refiere, pues entonces el término para iniciar el juicio será de cuarenta y cinco días.
En el caso de la fracción VII del artículo 14, la demanda debe presentarse dentro de cinco años siguientes al en que se haya hecho saber la resolución al interesado. [Énfasis añadido]
Como se podrá advertir de la lectura del artículo 33 de la Ley de referencia, el
plazo para que la autoridad promoviera el Juicio de Lesividad era de 5 años
contados a partir de que se hubiera notificado al contribuyente la resolución que se
pretendía anular. En contraste, la legislación vigente establece el mismo plazo de
5 años, pero computados a partir de la fecha de emisión de la resolución a
impugnar.
2. Código Fiscal de la Federación (1938)
Este primer Código Fiscal cuya vigencia, de 28 años y tres meses, comenzó el 1°
de enero de 1939 y terminó el 31 de marzo de 1967, además de recoger en su
gran mayoría lo ya establecido en la Ley de Justicia Fiscal de 1937, entró a la
tarea de definir diversos conceptos de gran relevancia tales como: impuesto,
derechos, productos y aprovechamientos.
En dicho ordenamiento también se reguló de manera más concreta y específica a
los sujetos y elementos de la relación tributaria, el procedimiento económico
coactivo, infracciones y sanciones. Otra característica que se puede apreciar del
nuevo ordenamiento legal es que esta vez, en forma más clara, se estableció la
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obligatoriedad de la Jurisprudencia emitida por el Poder Judicial de la Federación
para las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
En relación a este Código, el jurista Emilio Margain Manautou opina que “la
expedición del Código Fiscal de la Federación, constituyó un extraordinario avance
para la legislación tributaria mexicana, observándose en forma curiosa que por
desconocimiento de la materia eran principalmente contadores los que litigaban
ante el citado tribunal fiscal”2.
El Código Fiscal de la Federación de 1938, contemplaba el Juicio de Lesividad en
su artículo 160, concretamente en su fracción VII, de la siguiente manera:
Artículo 160. Las Salas del Tribunal Fiscal de la Federación conocerán de los juicios que se inicien: VII. Por la Secretaría de Hacienda para que sea nulificada la decisión administrativa favorable a un particular.
Como se podrá apreciar, no existe diferencia alguna que resulte relevante
respecto a la manera en la que estaba contemplado el Juicio de Lesividad en la
Ley de Justicia Fiscal de 1937 y este primer Código Fiscal de la Federación.
3. Código Fiscal de la Federación (1967)
Este nuevo ordenamiento, el cual fue publicado en el Diario Oficial de la
Federación el 19 de enero de 1967, y que entró en vigor el 1° de abril del mismo
año, en sustitución del anterior Código Fiscal de la Federación de 1938, trajo
consigo diversas novedades de las cuales resulta importante destacar las
siguientes:
2 Margaín Manautou, Emilio, INTRODUCCIÓN AL ESTUDIO DEL DERECHO TRIBUTARIO
MEXICANO, Editorial Universitaria Potosina, 8a Edición, México, 1985. Página 132.
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a. El nuevo Código Fiscal significó el establecimiento claro y terminante de las
causales de improcedencia y sobreseimiento de la demanda de nulidad. Ello,
permitió que se definieran de manera más precisa los requisitos sustantivos y
procedimentales que permitían que la acción de nulidad que se llegara a intentar
fuera mejor estructurada y, por lo tanto, eficaz.
b. La separación de las disposiciones legales correspondientes a la competencia
del Tribunal Fiscal de la Federación, así como de su estructura interna en un
nuevo ordenamiento al cual se denominó Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la
Federación, publicada el 24 de diciembre de 1966.
Así pues, en su artículo 94 el nuevo ordenamiento legal estableció el principio que
ya se encontraba reconocido en el artículo 160, fracción VII del Código Fiscal de la
Federación de 1938, y que de igual manera había sido confirmado por la
jurisprudencia tanto del Tribunal Fiscal de la Federación, como de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación. Al respecto, este nuevo Código Fiscal de la
Federación determina claramente la prohibición a las autoridades fiscales de
anular o revocar las resoluciones favorables a los particulares, esto es, que el
particular que hubiera obtenido una resolución favorable a sus intereses podía
tener la seguridad de que la autoridad no la modificaría, ya que para ello se vería
en la necesidad de promover un Procedimiento Contencioso Administrativo ante el
Tribunal Fiscal de la Federación para poder así anularla.
El mencionado artículo 94 de este nuevo Código Fiscal de la Federación, era del
tenor siguiente:
Artículo 94. Las resoluciones favorables a los particulares no podrán ser revocadas o nulificadas por las autoridades administrativas. Cuando dichas resoluciones deban ser nulificadas, será necesario promover juicio ante el Tribunal Fiscal de la Federación.
Por su parte el artículo 158 del ordenamiento en comento establecía lo siguiente:
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Artículo 158. Contra las resoluciones dictadas en materia fiscal federal, sólo procederán los recursos administrativos que establezcan éste Código o los demás ordenamientos fiscales. Cuando no exista recurso administrativo, será improcedente cualquier instancia de reconsideración. Las resoluciones que se dicten como consecuencia de recursos no establecidos legalmente, serán nulas. Dicha nulidad será declarada, aún de oficio, por la autoridad superior a la que hubiera dictado la resolución, si esta no modifica a favor del particular, la primera resolución; si hubiera modificación favorable al particular, la nulidad de la nueva resolución sólo podrá ser declarada por el Tribunal Fiscal. [Énfasis añadido]
En el precepto antes transcrito quedó asentado el principio que determinaba que si
por algún motivo se emitía una resolución favorable a un particular, o bien, una
resolución preexistente era modificada favorablemente al particular, la misma no
podía ser modificada o nulificada motu proprio por la autoridad hacendaria.
Nuevamente, en el artículo 173 del ordenamiento legal en estudio se hace clara
alusión al Juicio de Lesividad, esta vez en relación al tema de las partes en el
Procedimiento Contencioso Administrativo:
Artículo 173. […] En el juicio de nulidad interpuesto por las autoridades el demandado es el particular a quien favorezca la resolución cuya nulidad pida la autoridad administrativa. … podrá apersonarse al juicio como coadyuvante de las autoridades administrativas, quien tenga interés directo en la anulación de una resolución favorable a un particular.
Por lo que respecta al plazo con el que contaba la Administración Pública para
interponer el Juicio de Lesividad, según el artículo 192 de dicho ordenamiento, era
de cinco años. Este plazo corría a partir de la fecha de notificación de la resolución
favorable al gobernado.
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Como excepción, la autoridad podría promover la demanda de nulidad en
cualquier tiempo, siempre que la resolución impugnada hubiera generado efectos
de tracto sucesivo.
4. Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación (1967)
Esta ley vino a recoger en un cuerpo legal independiente y separado las
disposiciones que ya se encontraban contempladas en el Código Fiscal de la
Federación, y que regulaban específicamente la competencia del Tribunal y su
estructura interna. Así consta en la exposición de motivos del Código Fiscal de la
Federación de 1967, que en su parte conducente dice a la letra lo siguiente:
Se ha considerado procedente eliminar del Código los preceptos relativos a la organización del Tribunal Fiscal, porque se considera que deben ser materia de una ley especial susceptible de modificarse de acuerdo con la evolución de la competencia y funcionamiento del mismo Tribunal según lo vaya requiriendo la marcha de la Administración Pública.
Cabe destacar que en el artículo 2° de la Ley Orgánica en cuestión, se reconoce
de manera expresa la nueva naturaleza del Tribunal Fiscal de la Federación, al
considerarlo un Tribunal Administrativo dotado de plena autonomía y además se le
otorgó de manera expresa competencia en diversos ámbitos de la esfera
Administrativa y no sólo en materia fiscal como antes.
A partir de esta nueva Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación y en
atención a la plena autonomía que le había sido atribuida, los fallos que emitiera
ese tribunal ya no serían emitidos en representación del Ejecutivo de la Unión.
Ello, le permitió independizarse del poder ejecutivo e ir adquiriendo plena
autonomía en su desempeño.
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A pesar de que el Tribunal Fiscal de la Federación, no llegó a formar parte del
Poder Judicial, sí adquirió la independencia jurídica necesaria del Poder Ejecutivo
para lograr ser un Organismo Jurisdiccional Autónomo.
Otra novedad aportada por esta ley, se puede apreciar en su artículo 22, fracción
I, al señalar que el Tribunal Fiscal de la Federación sería competente respecto de
la impugnación de resoluciones emitidas por las “Autoridades Fiscales Federales,
del Distrito Federal o de Organismos Fiscales Autónomos”, lo que implicaba que la
competencia de dicho tribunal se viera considerablemente ampliada, ya que
abarcaba, además de las Autoridades Fiscales Federales, a otras dependencias
de la Federación e incluso a las del entonces Departamento del Distrito Federal.
Asimismo, en relación con la ampliación de la competencia atribuida al Tribunal
Fiscal de la Federación, la Ley Orgánica en comento hablaba ya de
responsabilidades en latu sensu, evitando con ello limitar su competencia a sólo la
materia fiscal, sino también a la administrativa en general, señalando como única
limitación que los actos no tuvieran un carácter delictuoso.
Una vez señalado lo anterior, podrán apreciarse las novedades incorporadas en el
precepto que a continuación se transcribe, en el cual se establecía el Juicio de
Lesividad de la siguiente manera:
Artículo 23. Las Salas del Tribunal conocerán de los juicios que promuevan las autoridades para que sean nulificadas las resoluciones administrativas favorables a un particular, siempre que dichas resoluciones sean de las materias previstas en el artículo anterior como de la competencia del Tribunal.
Así pues, de lo arriba señalado se puede apreciar la amplitud de competencia
otorgada al Tribunal Fiscal de la Federación a la que antes se hizo referencia.
Finalmente, la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación de 1967,
determinaba el criterio bajo el cual una Sala del Tribunal sería competente para
conocer de un Juicio de Lesividad de la siguiente forma:
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… por razón de territorio, en estos casos será competente la Sala Regional con jurisdicción en la sede de la autoridad que dictó la resolución que se pretende nulificar.
5. Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación (1978)
Esta nueva Ley Orgánica que entró en vigor el 30 de diciembre de 1977,
derogando a la anterior Ley de 1966, modificó de una manera muy notable la
estructura que guardaba el Tribunal Fiscal de la Federación, al amparo de la Ley
Orgánica de 1966.
Estas modificaciones tenían por objeto volver más dinámico y eficiente el
funcionamiento del Tribunal Fiscal de la Federación, ya que debido al considerable
aumento de la carga de trabajo, la impartición de justicia por parte de este órgano
jurisdiccional estaba dejando de ser lo suficientemente expedita. Lo anterior, se
puede apreciar más claramente del siguiente extracto de la exposición de motivos
que de este nuevo ordenamiento hizo el entonces Presidente de la República José
López Portillo:
El programa de reforma administrativa que lleva a cabo mi Gobierno ha tomado muy en cuenta el crecimiento del país en todos los órdenes, especialmente en el demográfico, así como la congestión que padece el Valle de México y la necesidad de tomar medidas para restablecer el equilibrio entre el desarrollo de la zona metropolitana y el avance del resto de la nación.
Pues bien, con el objeto de aminorar la carga de trabajo con la que contaban las
Salas del Tribunal ya existentes, así como de descentralizar la función de las
Autoridades Administrativas y, por lo tanto, la impartición de Justicia
Administrativa; se tuvo como principal objetivo de esta reforma precisamente a la
descentralización.
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De esta manera, el territorio nacional fue dividido en once Regiones Fiscales, en
cada una de las cuales ya se encontraba operando, a la vez, una Administración
Fiscal Regional a la que se había dotado de facultades para la determinación de
créditos fiscales. Así pues, conjuntamente la Administración Pública y el Tribunal
Fiscal de la Federación, colaboraron para lograr su objetivo: la descentralización.
Esto permitió que los contribuyentes cuyo domicilio se encontraba ubicado dentro
de la circunscripción territorial de las Unidades Administrativas Regionales de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, pudieran interponer en sus propias
Regiones los medios de defensa o recursos en contra de las resoluciones dictadas
por la propia Secretaría. Al respecto, se adoptó como criterio para definir la
competencia de las Salas del Tribunal Fiscal de la Federación, la sede de la
autoridad emisora de la resolución impugnada.
También, por medio de este ordenamiento legal se creó la Sala Superior del
Tribunal Fiscal de la Federación, cuyas principales funciones consistían en
resolver los Recursos de Revisión, Queja y Contradicción de Sentencias, fijar la
Jurisprudencia, conocer de las Excitativas de Justicia, calificar las Recusaciones,
Excusas e Impedimentos de los Magistrados, resolver conflictos de competencia
suscitados entre las Salas y establecer las reglas para la distribución de los
asuntos cuando hubiera más de una Sala en una circunscripción territorial
determinada.
Dentro de este marco, la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación de
1978 contemplaba al Juicio de Lesividad en su artículo 23 de la siguiente manera:
Artículo 23. Las Salas del Tribunal conocerán de los juicios que promuevan las autoridades para que sean nulificadas las resoluciones administrativas favorables a un particular, siempre que dichas resoluciones sean de las previstas en el artículo anterior como de la competencia de Tribunal. Por razón del territorio, en estos casos será competente la Sala Regional con la jurisdicción en la sede de la autoridad que dictó la resolución que pretende nulificar.
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Tal como se señaló con anterioridad, para determinar qué Sala Regional del
Tribunal Fiscal de la Federación resultaba ser la competente para conocer de un
juicio, se debía atender al domicilio de la autoridad emisora de la resolución a
impugnar.
6. Código Fiscal de la Federación (1983)
Este nuevo Código Fiscal de la Federación fue publicado el 31 de diciembre de
1981 y, en principio, se tenía planeado que entrara en vigor el 1° de septiembre de
1982. Sin embargo, fue hasta el 1° de enero de 1983, cuando entró en vigor. Cabe
mencionar que este Código tuvo la peculiaridad de que su Título VI, referente al
Procedimiento Administrativo, entró en vigor, a diferencia del resto del Código,
hasta el 1° de abril de 1983.
Dentro de las novedades más sobresalientes introducidas en este nuevo
ordenamiento se pueden destacar el establecimiento de multas fijas para
determinadas infracciones tales como las omisiones de contribuciones, la
regulación por separado, es decir, en diferentes títulos, de los derechos y
obligaciones de los contribuyentes, así como las facultades de las autoridades
fiscales y, por último, la eliminación del uso de la palabra causante y en su lugar la
adopción del término contribuyente.
Este nuevo ordenamiento regulaba al Juicio de Lesividad en su artículo 36, de la
siguiente manera:
Artículo 36. Las resoluciones administrativas de carácter individual favorables a un particular sólo podrán ser modificadas por el Tribunal Fiscal de la Federación mediante juicio iniciado por las autoridades fiscales. Cuando la Secretaría de Hacienda y Crédito Público modifiquen las resoluciones administrativas de carácter general, estas modificaciones no comprenderán los efectos producidos con anterioridad a la resolución.
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En la exposición de motivos del presente ordenamiento, refiriéndose al juicio que
analizamos se manifestó lo siguiente:
Las materias trasladadas por el nuevo Código son ciertamente las mismas que contiene el ordenamiento en vigor desde 1967, pero la orientación de las disposiciones y los propósitos que con ellas se persiguen, varían congruentemente con la transformación de la legislación fiscal, dotando así a la sociedad con un cuerpo de normas jurídicas, moderno y equilibrado, que facilite el siempre conflictivo cumplimiento de los deberes fiscales. Entre las principales características del sistema que resultará del Ordenamiento que se propone, pueden señalarse las siguientes: […] Las resoluciones administrativas de carácter individual favorables a los particulares, sólo pueden modificarse por los tribunales; cuando las autoridades administrativas modifiquen las resoluciones de carácter general, las modificaciones no comprenderán los efectos producidos con anterioridad a la nueva resolución.
A decir de la Magistrada Georgina Ponce Orozco, los dos párrafos antes
transcritos resaltan la intención que tuvo el legislador de introducir un elemento de
suma importancia para el Juicio de Lesividad, consistente en que dicho juicio fue
concebido por el legislador únicamente para impugnar resoluciones de carácter
individual favorables a los contribuyentes, no así aquellas resoluciones de carácter
general3.
Cabe añadir que desde su vigencia a este Código, que en buena medida es el que
actualmente nos rige, se le han introducido diversas modificaciones y, sin
embargo, el precepto arriba transcrito ha permanecido prácticamente sin cambios.
3 Ponce Orozco, María Georgina, EL PROCESO DE LESIVIDAD, Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Administrativa a los LXV Años de la Ley de Justicia Fiscal, Tomo II, 2001, Fideicomiso para la Promoción de la Investigación del Derecho Fiscal y Administrativo. Página 350.
22
7. Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación (1996)
Esta ley contempla al Juicio de Lesividad casi prácticamente sin modificaciones
con respecto al anterior ordenamiento orgánico. Sin embargo, sí fue modificada su
ubicación, a diferencia de la anterior Ley Orgánica, esta vez se ubicó en una parte
del artículo 11, el cual versaba sobre la competencia material del Tribunal Fiscal
de la Federación. Así, el artículo 11 del ordenamiento en cuestión establece lo
siguiente:
Artículo 11. El Tribunal Fiscal de la Federación conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas que se indican a continuación: [...] El Tribunal Fiscal de la Federación conocerá de los juicios que promuevan las autoridades para que sean anuladas las resoluciones administrativas favorables a un particular, siempre que dichas resoluciones sean de las materias señaladas en las fracciones anteriores como de su competencia.
Como se observa, la regulación del Juicio de Lesividad en este nuevo
ordenamiento no tuvo modificación sustancial alguna, más que la de su ubicación
dentro de la Ley.
8. Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa (2001)
Algunos artículos de la anterior Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación,
fueron derogados mediante la reformada publicada en el Diario Oficial de la
Federación, el día 31 de diciembre del año 2000. Sin embargo, de las reformas
publicadas vale la pena destacar aquella por la cual se modifica la denominación
del Tribunal Fiscal de la Federación, por la de Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa. Así es como se estableció en la fracción III del artículo undécimo
de las disposiciones transitorias de la Ley Orgánica en cuestión:
23
Artículo Décimo Primero. En relación con las modificaciones a que se refiere el Artículo Décimo de este Decreto, se estará a lo siguiente: […] Se reforma la denominación del Tribunal Fiscal de la Federación por la de Tribunal Federal de Justicia Fiscal y administrativa. En consecuencia, se reforma la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación tanto en su título como en sus disposiciones, así como en todas aquellas contenidas en el Código Fiscal de la Federación y en las demás leyes fiscales y administrativas federales, en las que se cite al Tribunal Fiscal de la Federación, para sustituir ese nombre por el de Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
Por lo demás, el Juicio de Lesividad quedó regulado de la misma manera como lo
estaba en la anterior ley a excepción de que esta vez la competencia de la Sala
Regional para conocer del juicio se determinaría por el domicilio del particular
demandado, no por el domicilio de la autoridad emisora de la providencia
administrativa a combatir.
9. Ley Federal de Procedimento Contencioso Administrativo (2006)
La Ley Federal de Procedimento Contencioso Administrativo, fue publicada el 1°
de diciembre de 2005 y de acuerdo a su artículo Primero Transitorio entró en vigor
el día 1° de enero de 2006.
Si bien es cierto que este nuevo ordenamiento legal no significó modificaciones
relevantes en lo que atañe a la contemplación y regulación del Juicio de Lesividad;
también es cierto que con su publicación se dió pie a una serie de novedades
sumamente trascendentes en el ámbito de la Administración Pública y del
Procedimiento Contencioso Administrativo en general y tributario en particular.
Destaca dentro de dichas novedades que hasta antes de la emisión de este
ordenamiento legal, el marco jurídico que regula el Procedimiento Contencioso
Administrativo se encontraba contenido en el Código Fiscal de la Federación;
24
concretamente en su Título VI, denominado Del Juicio Contencioso Administrativo,
que comprendía los artículos 197 a 263.
A partir de la emisión de esta ley, el articulado que norma el Procedimiento
Contencioso Administrativo fue sustraído del Código Fiscal de la Federación, para
pasar a formar un nuevo e independiente cuerpo legal cuyo objetivo es regular
exclusivamente el Procedimiento Contencioso Administrativo Federal.
Otros elementos novedosos que trajo consigo este ordenamiento legal se pueden
describir sintéticamente de la siguiente forma:
a. Se estipula que las autoridades de la Administración Pública Federal tendrán
acción para controvertir una resolución administrativa favorable a un particular
cuando se estime que es contraria a la ley.
b. La competencia del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa fue
ampliada, pues no sólo es competente para conocer de juicios en materia
tributaria, sino también para juzgar actos administrativos de toda la Administración
Pública Federal.
c. Se confiere a dicho Tribunal una auténtica y plena jurisdicción para dejar de ser
sólo un tribunal de anulación.
d. Se estableció un mecanismo de indemnización de daños que cause la
Administración Pública a los particulares y viceversa.
e. Se instituyó un sistema cautelar en casos de emergencia y de suspensión de la
ejecución de los actos administrativos que se demandan.
25
f. Se previó todo un procedimiento de ejecución y cumplimiento de sentencias,
incluyendo la posible responsabilidad de servidores públicos en casos de
desacato.
Ahora bien, posteriormente, mediante publicaciones en el Diario Oficial de la
Federación de fechas 12 de junio de 2009 y 10 de diciembre de 2010, fueron
adicionados los Capítulos X y XI relativos al Juicio en Línea y Juicio en la Vía
Sumaria, respectivamente.
Ambas reformas revisten una importancia innegable, pues vienen a satisfacer
imperiosas necesidades que el contexto actual exige de las Instituciones de
Impartición de Justicia. En ambos casos se abona a la economía procesal
entendida ésta como la reducción del tiempo invertido en la tramitación de un
juicio, así como la practicidad o facilidad de efectuar las gestiones propias de un
litigio.
En relación a la incidencia de dichas reformas en el Juicio de Lesividad, cabe
señalar lo dispuesto en los artículos 13 y 58-C de la ley en cuestión:
Artículo 13. El demandante podrá presentar su demanda, mediante Juicio en la vía tradicional, por escrito ante la sala regional competente o, en línea, a través del Sistema de Justicia en Línea, para este último caso, el demandante deberá manifestar su opción al momento de presentar la demanda. Una vez que el demandante haya elegido su opción no podrá variarla. Cuando la autoridad tenga este carácter la demanda se presentará en todos los casos en línea a través del Sistema de Justicia en Línea. [Énfasis añadido] […] Artículo 58-C. Cuando la demandante sea una autoridad, el particular demandado, al contestar la demanda, tendrá derecho a ejercer su opción para que el juicio se tramite y resuelva en línea conforme a las disposiciones de este Capítulo, señalando para ello su domicilio y Dirección de Correo Electrónico. A fin de emplazar al particular demandado, el Secretario de Acuerdos que corresponda, imprimirá y certificará la demanda y sus anexos que se notificarán de manera personal. Si el particular rechaza tramitar el juicio en línea contestará la demanda mediante el Juicio en la vía tradicional.
26
Así pues, en todos los casos en que la autoridad sea la parte actora, como sucede
en el Juicio de Lesividad, deberá optar por tramitar el Juicio Contencioso
Administrativo Federal en la modalidad de Juicio en Línea; quedando al arbitrio de
la parte demandada, es decir del particular, decidir si desea continuar el litigio a
través del Juicio en Línea o a través del juicio seguido en la forma tradicional.
Vale la pena resaltar la bondad de la institución de la modalidad del Juicio en
Línea, pues indudablemente facilita y hace menos desgastante su tramitación para
aquellos particulares que sean demandados por virtud de un Juicio de Lesividad y
opten por esta alternativa.
No debe perderse de vista que en el caso concreto del Juicio de Lesividad, el
gobernado que es demandado por la autoridad administrativa resiente en su
esfera jurídica un acto de molestia de consideración, ya que en forma alguna tuvo
injerencia en la emisión de la resolución favorable por la que ahora se le demanda.
Por ello, es de celebrarse que mediante la instauración del Juicio en Línea exista
la posibilidad de disminuir en algo lo gravoso que resulta para un particular
atender y afrontar un Juicio de Lesividad.
10. Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa (2007)
En sintonía con la novedosa Ley Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo, esta nueva ley orgánica, publicada en el Diario Oficial de la
Federación el 6 de diciembre de 2007, vino a actualizar diversos aspectos de la
estructura y funcionamiento del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa.
Dicha actualización requirió armonizar la estructura del Tribunal con el marco
jurídico contenido en la reciente Ley Federal de Procedimiento Contencioso
27
Administrativo, encausar eficazmente las crecientes cargas de trabajo que venía
padeciendo, las cuales se concentraban señaladamente en las Salas Regionales
Metropolitanas; así como atender el rezago existente en la resolución de los juicios
sometidos a su jurisdicción.
A fin de describir un panorama general de la reestructuración del Tribunal Federal
de Justicia Fiscal y Administrativa, enseguida se señalan brevemente algunos de
los elementos más relevantes de la reforma realizada a su ley orgánica:
a. Aumento en la competencia material del Tribunal al otorgarle expresamente la
facultad de conocer juicios que versen sobre responsabilidad patrimonial del
Estado, Tratados o Acuerdos Internacionales y respecto de Actos Administrativos,
Procedimientos, Decretos y Acuerdos de Carácter General diversos a los
Reglamentos.
b. Creación de la Junta de Gobierno y Administración, órgano integrado por dos
Magistrados de Sala Superior, dos de Salas Regionales y el Presidente del
Tribunal, quien lo es también de la Junta, la cual tiene a su cargo la
administración, vigilancia, disciplina y carrera jurisdiccional, similar al Consejo de
la Judicatura del Poder Judicial de la Federación.
c. Modificación en la integración de la Sala Superior al crearse dos Magistraturas,
por lo que ésta se compondrá ahora de trece magistrados, de los cuales once
ejercen funciones jurisdiccionales y dos forman parte de la Junta de Gobierno y
Administración.
d. Creación de cinco Magistraturas Supernumerarias de Sala Regional. Dichos
Magistrados se encargan principalmente de cubrir las faltas de los Magistrados de
Sala Regional y de sustituir a los dos Magistrados de Sala Regional que se
integren a la Junta de Gobierno y Administración durante su encargo.
28
e. Aumento de la duración del nombramiento de los Magistrados de Sala Superior
a quince años improrrogables; así como los de Sala Regional a diez años,
dejándose de prever su inamovilidad.
f. Creación de un Sistema Profesional de Carrera Jurisdiccional que contempla
reglas de ingreso, promoción, permanencia y retiro del personal jurisdiccional, a fin
de procurar la excelencia por medio de concursos y evaluaciones periódicas.
g. Se abre la posibilidad de crear Salas Especializadas por Materia, de acuerdo a
lo que establezca el Reglamento Interior del Tribunal.
h. Se establece que el domicilio fiscal del demandante sea la base para
determinar la competencia territorial de las Salas Regionales del Tribunal, a fin de
evitar que los asuntos se concentren en las Salas Regionales Metropolitanas y
fomentar así la descentralización y regionalización del Tribunal.
i. Creación de un Boletín Procesal para la notificación de las resoluciones y
acuerdos. Ello, a fin de resolver un importante problema administrativo para el
Tribunal, como son las notificaciones, debido al número de juicios que en él se
tramitan.
j. Se modifica el proceso de nombramiento de los Magistrados del Tribunal,
correspondiendo al Pleno de la Sala Superior, después de un proceso de
evaluación, proponer el nombramiento al Presidente de la República.
k. En alusión concreta al Juicio de Lesividad se establece en el artículo 34,
penúltimo párrafo, que si el demandante es una autoridad que promueve la
nulidad de alguna resolución administrativa favorable a un particular, será
competente la Sala Regional de la circunscripción territorial en que se encuentre la
sede de la autoridad actora.
29
Al margen de la innegable trascendencia de las reformas arriba esbozadas cabe
señalar que por lo que hace al Juicio de Lesividad, en esta nueva Ley Orgánica se
conservó prácticamente en sus mismos términos la regulación contemplada en la
anterior Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa de
2001.
30
CAPÍTULO III
NATURALEZA JURÍDICA DEL JUICIO DE LESIVIDAD
Definición del Juicio de Lesividad
11. Definición general del Juicio de Lesividad.
Comúnmente el Procedimiento Contencioso Administrativo es promovido por un
gobernado en contra de una resolución o acto de la Autoridad Administrativa. Este
proceso, tal como lo conocemos, es el Procedimiento Contencioso Administrativo
ordinario.
No obstante que la mayoría de las veces la vía contenciosa administrativa es
entablada por un gobernado, también la Administración Pública se encuentra
facultada para promoverla.
Más aún, suele suceder que un ente de la Administración Pública promueva la vía
jurisdiccional referida precisamente en contra de otro ente de la Administración
Pública, tal como sucede, por ejemplo, cuando un Municipio impugna un acto
proveniente de la Entidad Federativa a la cual se encuentra adscrito.
Sin embargo, no siempre que un ente de la Administración Pública entable un
Procedimiento Contencioso Administrativo contra otro ente público se está en
presencia de un Juicio de Lesividad, en todo caso estaremos en presencia de un
Procedimiento Contencioso Administrativo ordinario, con algunas peculiaridades,
pero ordinario de cualquier modo.
Cosa diferente sucede cuando un ente de la Administración Pública, haciendo uso
de la facultad concedida en ley para iniciar un Procedimiento Contencioso
Administrativo, la ejerce no contra un acto de otro ente de la Administración
31
Pública, sino en contra de un acto administrativo emitido precisamente por ese
ente público.
En tal hipótesis se esta en presencia de un Procedimiento Contencioso
Administrativo extraordinario o especial, en virtud de que un ente de la
Administración Pública acude ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa, a demandar la nulidad de un acto emitido por él mismo.
No debe pasar desapercibido el hecho de que el elemento que determina que un
Procedimiento Contencioso Administrativo sea especial u ordinario no es el sujeto
demandado, ya sea gobernado o un diverso ente administrativo, sino que el
Órgano Administrativo que entable el procedimiento solicite la nulidad de un acto
que le es propio. Eso es lo que determina que el Procedimiento Contencioso
Administrativo sea especial.
Resulta oportuno citar las características, que en opinión de Roberto Dromi4, son
propias de la Acción de Lesividad:
a. El procedimiento administrativo es promovido, por regla general, por un
particular en contra de un acto estatal susceptible de ser impugnado en vía
jurisdiccional; pero la administración también puede hacerlo en ejercicio de la
acción de lesividad;
b. La acción de lesividad se relaciona con la estabilidad de los actos
administrativos, por tanto, la administración no puede, en principio, revocar sus
decisiones, sin previamente declararlas lesivas e impugnarlas judicialmente;
4 Dromi, José Roberto, DERECHO ADMINISTRATIVO, Ediciones Ciudad Argentina, Argentina.
Página 834.
32
c. Para deducir la pretensión, la entidad debe tener interés directo, es decir, debe
tener la titularidad de un derecho derivado del ordenamiento que considere
infringido por el acto;
d. La contienda se entabla entre la administración que pretende que no prevalezca
una resolución que estima ilegal y lesiva a sus intereses, y el administrado que
obtuvo en su provecho, un beneficio o favor del derecho derivado del acto
supuestamente lesivo;
e. En virtud de la acción de lesividad sólo se puede impugnar un acto
administrativo irrevocable en sede administrativa, o sea que debe tratarse un acto
administrativo definitivo;
f. La declaración administrativa de lesividad es un presupuesto esencial y
especialísimo que atañe a la naturaleza de la institución. La declaración de
lesividad, no tiene más valor que la de autorizar la admisión y tramitación de la
acción, pero es el órgano jurisdiccional el que tendrá que decretar si efectivamente
existe lesión, y en consecuencia anular el acto objeto de ella.
En relación a las características antes descritas del Juicio de Lesividad dadas por
el administrativista Roberto Dromi, cabe hacer la precisión consistente en que las
mismas han sido transcritas en forma íntegra, es decir, tal como dicho autor las
planteó. Sin embargo, resulta oportuno precisar que en las mismas se hace
referencia a un elemento que en nuestra legislación no existe: la Declaración
Administrativa de Lesividad.
En efecto, la Declaración Administrativa de Lesividad es un acto jurídico,
consistente en la manifestación hecha por una entidad administrativa en el sentido
de declarar contrario al interés público e ilegal un determinado acto emitido por
dicha entidad administrativa. Tal declaración es un acto administrativo
33
propiamente dicho, que además de ser discrecional, constituye un presupuesto
para la promoción del Juicio de Lesividad en diversas legislaciones extranjeras.
Es una declaratoria que hace la Administración Pública de que un acto le ha
causado daño o perjuicio, esto es, que fue emitido en contravención a las leyes
que lo regulan. Dicha declaratoria da pie para la posterior impugnación del Acto
Administrativo cuya legalidad se cuestiona ante el Órgano Jurisdiccional
competente para obtener así su nulidad.
A decir de don Jesús Gonzáles Pérez la Declaración de Lesividad “es un acto
administrativo de naturaleza especial y trascendencia procesal, está sujeto a
requisitos de ineludible observancia. De tal modo que si se produce con infracción
de alguno de estos requisitos, no producirá sus efectos normales, y dada la
naturaleza de éstos, el incumplimiento se traduciría en que el órgano judicial en
cada caso competente, no podría examinar en cuanto al fondo de la pretensión de
anulación y deberá declarar inadmisible en alguno de los momentos que la ley
establece para ello”5.
Esta figura jurídica, la Declaración Administrativa de Lesividad, no existe, como se
ha dicho, en nuestro marco legal vigente sino que proviene del Derecho Argentino
que al igual que el Guatemalteco contempla tal figura.
En efecto, diversas legislaciones extranjeras tales como la de Costa Rica y
España, entre otras, prevén esa figura jurídica, de tal suerte que una vez que la
Administración Pública hace tal declaratoria, el Procurador General de la Nación o
su similar en cada país, en su calidad de representante legal del Estado, procede
a entablar la demanda correspondiente ante un Tribunal Contencioso
Administrativo para que éste, a su vez, determine si el acto impugnado contravino
o no la normatividad aplicable.
5 González Pérez, Jesús, ENSAYO RELATIVO A LA LEY REGULADORA DE LA JURISDICCIÓN
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE COSTA RICA, 12 de diciembre de 2000.
34
El hecho de que la figura de la Declaratoria de Lesividad se encuentre dentro de
las características del Juicio de Lesividad formuladas por el autor Roberto Dromi,
se debe a que fueron formuladas atendiendo al orden jurídico de Argentina, país
del cual es originario.
Por lo que hace a nuestro marco jurídico, se puede afirmar que el Tribunal Federal
de Justicia Fiscal y Administrativa, modificará una resolución administrativa
favorable a un particular siempre que las autoridades administrativas entablen, en
forma oportuna y con la formalidad requerida por la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo, el Juicio de Lesividad correspondiente, demandando
la nulidad de dicha resolución.
En palabras de la Magistrada Georgina Ponce Orozco “…válidamente se puede
afirmar, que el juicio de lesividad no necesita como presupuesto procesal, una
declaratoria de que el acto de la administración es lesivo para el Estado, basta
acudir a los tribunales competentes a solicitar su anulación, pues nuestra
legislación federal no impone a las autoridades administrativas la carga procesal
de que, previo al juicio ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa,
se siga un procedimiento para declarar lesivo el acto de autoridad.6”
Sentado lo anterior, enseguida se describen diversas definiciones doctrinales del
Juicio de Lesividad.
12. Definición doctrinal del Juicio de Lesividad.
Tras la revisión de diversa bibliografía especializada en materia administrativa,
constitucional y procesal se puede observar que no existe una definición
6 Ponce Orozco, María Georgina, op. cit, página 346.
35
propiamente dicha del Juicio de Lesividad, entre otros motivos, por que el Juicio
de Lesividad no es un tema sobre el cual muchos autores hayan dirigido su
atención.
El Juicio de Lesividad es un tema sobre el cual se han escrito sólo algunos
artículos y ensayos, ello es la causa de que en la doctrina nacional no puedan
encontrarse definiciones del mismo en forma abundante.
Incluso, después de haberse revisado diversos diccionarios jurídicos se observa
que en los mismos no se encuentra la definición del Juicio de Lesividad. Sin
embargo, es la doctrina extranjera la que ofrece la mayor parte de las definiciones
del Juicio de Lesividad, mismas que se relacionan a continuación.
A decir de Roberto Dromi, “ordinariamente el proceso administrativo es promovido
por un particular contra un acto estatal susceptible de ser impugnado en la vía
jurisdiccional; pero la administración puede también hacerlo en ejercicio de la
acción de lesividad. Ella conforma un proceso administrativo especial, entablado
por la propia administración en demanda de que se anule un acto administrativo
que constituye una resolución favorable a un particular, pero que es, además de
ilegal, lesivo a los intereses de la administración.
La acción de lesividad se equilibra con la estabilidad de los actos administrativos,
por cuanto la administración no puede revocar libremente sus decisiones sin
necesidad de declararlas lesivas e impugnarlas judicialmente.
Con la acción de lesividad solamente se pueden impugnar actos administrativos
irrevocables en sede administrativa.7”
7 Dromi, José Roberto, INSTITUCIONES DE DERECHO ADMINISTRATIVO, Buenos Aires,
Argentina, Editorial Astrea de Rodolfo Depalma y Hnos, 1973. Páginas 559 a 561.
36
Para el autor español Aurelio Guaita el Proceso de Lesividad “es un proceso
administrativo especial, promovido por un sujeto jurídico administrativo, en
demanda de que se revoque un acto administrativo anterior de aquel mismo sujeto
público.
En este proceso administrativo especial, la iniciativa corresponde también a una
persona jurídica administrativa, pero se dirige, no contra un acto de otro sujeto
administrativo sino precisamente contra un acto dictado por aquel mismo sujeto:
en el proceso de lesividad, el acto impugnado procede del mismo demandante.
Para concluir, podemos definir al proceso de lesividad como proceso
administrativo especial, promovido por un sujeto jurídico administrativo, en
demanda de que se revoque un acto administrativo anterior de aquel mismo sujeto
público. En cuanto al demandado, que ya identificamos en otro lugar de este
estudio, tanto puede ser un particular como otro sujeto público. Lo decisivo, pues,
en el proceso de lesividad es que la demanda proceda del mismo sujeto público
que dictó el acto impugnado.8”
Por su parte Gustavo A. Esquivel Vázquez, opina que el Proceso de Lesividad “es
aquel intentado por una autoridad administrativa dentro del Proceso Contencioso
Administrativo, con el propósito de anular una resolución favorable a un
gobernado, que fue emitida de manera ilegal.9”
Al ser, entonces, el Juicio de Lesividad un Procedimiento Administrativo especial y
una vez que han sido revisadas las definiciones doctrinales antes referidas,
podemos concluir que los elementos o características inherentes a él son las
siguientes:
8 Guaita, Aurelio, EL PROCESO ADMINISTRATIVO DE LESIVIDAD. Barcelona, España. Bosch,
Casa Editorial. 1953. Página 20. 9 Esquivel Vázquez, Gustavo, EL JUICIO DE LESIVIDAD Y OTROS ESTUDIOS, Editorial Porrúa,
México, 2002, 180 páginas. Página 67.
37
a. Es un juicio entablado por un ente de la Administración Pública.
b. La parte demandada es un gobernado o bien un ente administrativo diverso.
c. Tiene por objeto anular un acto administrativo emitido por el propio
demandante.
d. El acto cuya anulación se busca, además de ilegal, debe ser contrario a los
intereses de la Administración Pública.
Así pues, el Juicio de Lesividad cuenta con todas y cada una de las características
antes descritas, las cuales permiten distinguirlo con toda claridad y nitidez,
respecto de un Juicio de Nulidad ordinario.
13. Definición legal del Juicio de Lesividad.
Si bien, la doctrina se ha ocupado muy poco sobre el Juicio de Lesividad, resulta
poco sorprendente observar que nuestro marco legal vigente no cuente con algún
precepto que determine qué se debe entender por el mismo.
La ausencia de algún precepto en nuestro marco jurídico vigente que determine el
concepto del Juicio de Lesividad, puede deberse precisamente al hecho de que
este es un tema precariamente legislado, pocas veces abordado y aún más
remotamente estudiado.
Cabe recordar que el legislador no tiene obligación alguna de definir las figuras
jurídicas que regula, esta labor corresponde más bien a la doctrina, es decir, la ley
no es la fuente idónea para conocer el concepto de las figuras jurídicas, ya que la
misma tiene por objeto de manera destacada, regular una determinada realidad
jurídica.
38
No se debe olvidar que el objeto de la norma jurídica es el arriba apuntado y no es
correcto que el jurista acuda a la ley para conocer el concepto de alguna figura
jurídica, pues tal como lo afirman los civilistas: la ley norma la realidad social, de
ninguna forma pretende ser un tratado de derecho.
En atención a lo antes mencionado es que enseguida se transcriben preceptos
extraídos de algunos de los ordenamientos que constituyen nuestro marco fiscal
vigente. Si bien en dichos preceptos no se encuentra definición alguna del Juicio
de Lesividad, sí regulan dicha figura jurídica, lo cual, aunado a lo ya expuesto,
ofrece un acercamiento más preciso de los elementos que componen su concepto.
Código Fiscal de la Federación.
Artículo 36. Las resoluciones administrativas de carácter individual favorables a un particular sólo podrán ser modificadas por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa mediante juicio iniciado por las autoridades fiscales. Cuando la Secretaría de Hacienda y Crédito Público modifique las resoluciones administrativas de carácter general, estas modificaciones no comprenderán los efectos producidos con anterioridad a la nueva resolución.
Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
Artículo 14. El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos que se indican a continuación: […] El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa conocerá de los juicios que promuevan las autoridades para que sean anuladas las resoluciones administrativas favorables a un particular, siempre que dichas resoluciones sean de las materias señaladas en las fracciones anteriores como de su competencia.
Ley Aduanera.
39
Artículo 48. […] Las autoridades aduaneras podrán resolver conjuntamente las consultas formuladas cuando la descripción arancelaria de las mercancías sea la misma. En estos casos se dictará una sola resolución, la que se notificará a los interesados. Las resoluciones sobre clasificación arancelaria que emitan las autoridades aduaneras, de carácter individual o dirigida a agrupaciones, surtirán efectos con relación a las operaciones de comercio exterior que se efectúen a partir del día siguiente a aquel en que se notifique la resolución de que se trate, salvo lo dispuesto en el tercer párrafo del artículo 47 de esta Ley. Las resoluciones deberán dictarse en un plazo que no excederá de cuatro meses contados a partir de la fecha de su recepción. Transcurrido dicho plazo sin que se notifique la resolución que corresponda, se entenderá que la fracción arancelaria señalada como aplicable por el interesado es la correcta. En caso que se requiera al promovente para que cumpla los requisitos omitidos o proporcione elementos necesarios para resolver, el término comenzará a correr desde que el requerimiento haya sido cumplido. La Secretaría podrá demandar ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, la nulidad de la clasificación arancelaria favorable a un particular que resulte cuando transcurra el plazo a que se refiere el párrafo anterior sin que se notifique la resolución que corresponda y dicha clasificación ilegalmente lo favorezca. [Énfasis añadido] […]
Reglamento de Organización Interna del Instituto Mexicano del Seguro Social.
Artículo 122. Los Consejos Consultivos Delegacionales tendrán las facultades siguientes: I. Conocer el informe anual de labores de la Delegación, y el programa de actividades y presupuestos de ingresos y egresos de la misma; […] XIII. Autorizar y vigilar la oportuna promoción de juicios ante el Tribunal Fiscal de la Federación, para solicitar la declaración de nulidad de resoluciones administrativas favorables a un particular;
El propósito de la transcripción anterior es exponer algunos de los preceptos
legales que regulan o contemplan de manera general el Juicio de Lesividad. En los
siguientes capítulos se explica más detalladamente el desarrollo del mismo.
40
14. Definición jurisprudencial del Juicio de Lesividad.
Tras una búsqueda de criterios jurisprudenciales que versaran sobre el tema en
cuestión y, específicamente, que establecieran lo que es el Juicio de Lesividad, no
es posible encontrar criterio alguno que de forma directa lo defina o, por lo menos,
de manera general sugiera su concepto.
Si bien en los medios de difusión del Poder Judicial de la Federación y del Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, como lo son el Semanario Judicial de la
Federación y la Revista del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa,
respectivamente, no es posible encontrar alguna tesis que pudiera ofrecer una
definición del Juicio de Lesividad, sí es posible obtener algunas otras que de
manera indirecta comprenden los elementos determinantes y distintivos del Juicio
de Lesividad.
El propósito de citar las tesis que a continuación se transcriben es que a través de
su lectura se reconozcan, aunque sea tangencialmente, aquellos elementos o
características propios del Juicio de Lesividad que han quedado descritos
anteriormente, pero esta vez en voz de los tribunales ante los cuales se dirimen
las controversias de carácter administrativo.
Las tesis señaladas son las siguientes:
Octava Época.- SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO DEL OCTAVO CIRCUITO.- Semanario Judicial de la Federación.- Tomo: III, Septiembre de 1995.- Página 690. RESOLUCIONES FISCALES FAVORABLES AL PARTICULAR. REQUISITOS PARA SU REVOCACION. El artículo 36 del Código Fiscal de la Federación, faculta a las autoridades demandadas a revocar sus resoluciones, pero debe observarse que toda facultad gubernativa sólo puede ejercerse dentro del marco de respeto a los derechos de los particulares, máxime cuando es la propia autoridad quien ha dictado una resolución anterior que ha creado derechos en favor de un particular, por lo que, en esas condiciones, debe entenderse que la autoridad fiscal no puede revocarla lisa y llanamente, sino que tiene que seguir el camino que indica el artículo 36 del Código Fiscal de la Federación, pues también deben tomarse en cuenta las facultades que la ley otorga a la autoridad administrativa para realizar sus
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atribuciones, ya que la carencia de esas facultades actualizaría la incompetencia propiamente dicha, lo cual significa que no podría revocar una resolución favorable a un particular si no se cumplen cabalmente las atribuciones contenidas en la ley de la materia. [Énfasis añadido] Quinta Época.- SEGUNDA SALA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN.- Semanario Judicial de la Federación.- Tomo: CXXXI, Febrero de 1957.- Página 381. RESOLUCION FAVORABLE EN MATERIA FISCAL, REVOCACION DE. Cuando una persona obtiene una resolución favorable en materia fiscal y se le dicta otra posterior que hace nugatoria la primera, no está obligada a agotar el recurso establecido por el artículo 160 del Código Fiscal de la Federación, porque su situación no se encuentra comprendida en ninguna de las previstas por las cuatro primeras fracciones del referido artículo, sino que corresponde a la autoridad fiscal ocurrir al juicio de nulidad, antes de dictar cualquier resolución que pudiera revocar la que es favorable a los intereses del particular, toda vez que, de otra suerte, se haría nugatorio el derecho establecido a favor de los interesados, en el sentido de que las resoluciones que les sean favorables no pueden ser revocadas por la autoridad fiscal de la Federación. [Énfasis añadido] Cuarta Época.- SEGUNDA SECCIÓN.- Revista del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.- Tesis IV-P-2aS-90, Abril de 1999.- Página 99. JUICIO DE LESIVIDAD.- SU PROCEDENCIA.- De conformidad con lo dispuesto por el artículo 36 del Código Fiscal de la Federación, las resoluciones administrativas de carácter individual favorables a un particular sólo podrán ser modificadas por el Tribunal Fiscal de la Federación mediante juicio iniciado por las autoridades fiscales, de donde se desprende que cuando la autoridad promueva este tipo de juicios (de lesividad) deberá cumplir con todos los requisitos de procedibilidad de la demanda previstos en los artículos 208 y 209 del citado Código; y el contribuyente, que en el caso tiene el carácter de demandado, podrá oponer las excepciones y defensas establecidas en dicho ordenamiento legal. Cuando se ha iniciado el juicio y la demandada en su contestación plantea el sobreseimiento del mismo, argumentando que la resolución impugnada no tiene el carácter de favorable, porque en la misma se le determinó un crédito fiscal que se vio obligada a enterar, la Sala del Tribunal Fiscal de la Federación que conozca del asunto, deberá declarar infundada la causal de improcedencia, toda vez que cuando la autoridad promueve juicio de lesividad en contra de una resolución que en alguna forma implique un beneficio indebido al contribuyente, aunque en ella se le haya determinado un crédito fiscal, no procede el sobreseimiento del juicio, ya que previamente a determinar si la resolución impugnada resulta favorable al particular, deberán analizarse los conceptos de impugnación planteados por la autoridad, y con base en ese estudio, determinar si procede declarar la validez o la nulidad de dicha resolución. [Énfasis añadido]
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La lectura de estas tesis, además de reiterar en términos generales lo que hasta
aquí se ha mencionado acerca del Juicio de Lesividad, dan la oportunidad de tener
a la vista otros elementos o variables que se encuentran en juego cuando se habla
de dicho juicio.
Algunos de estos elementos son la seguridad jurídica, el carácter de demandado
que el particular tiene en este juicio y el aparente plano de igualdad en que se
encuentran ambas partes; no obstante que la autoridad cuente generalmente con
cinco años como plazo para poder impugnar una resolución favorable a un
gobernado y, en contraste, el gobernado tan sólo cuarenta y cinco días para
impugnar una resolución administrativa.
En relación a la garantía de seguridad jurídica, estas tesis ponen de relieve la
importancia de que la autoridad ineludiblemente tenga que promover el Juicio de
Lesividad para poder así salvaguardar la garantía constitucional de referencia.
Ello, con la finalidad de inhibir posibles actuaciones caprichosas y arbitrarias por
parte de las autoridades tendientes a afectar negativamente el patrimonio de un
particular, privándolo de una resolución favorable que le fue previamente otorgada.
Es innegable que atendiendo a la manera en la que el Juicio de Lesividad se
encuentra regulado actualmente, resulta cuando menos cuestionable que exista
un efectivo plano de igualdad entre las partes, lo que sería deseable en toda
controversia judicial que tenga por objeto dar a cada quien los suyo de manera
justa y equitativa. En efecto, se estima que existen claras desventajas que pesan
en contra del gobernado frente a la autoridad en temas tales como el plazo con el
que cuenta para interponer la demanda.
La desventaja a la que se hace referencia se manifiesta con mayor notoriedad en
aquellos casos en los que la resolución que la autoridad pretende anular mediante
el Juicio de Lesividad, es emitida por virtud de un recurso de revocación o en
atención a una consulta planteada por un gobernado, pues en ambos casos la
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autoridad de manera previa había tenido la oportunidad de valorar los
planteamientos jurídicos de casos reales y concretos que los particulares
sometieron a su consideración, fallándolos favorablemente.
Definición del Acto Administrativo
15. Definición general del Acto Administrativo.
El Acto Administrativo es un acto jurídico propiamente dicho que es emitido por un
determinado órgano de la Administración Pública. Resulta claro que al ser un acto
jurídico, debe ser emitido por un ente que lo pueda hacer válidamente.
Al igual que los actos jurídicos de carácter civil, los cuales deben ser realizados
por una persona que tenga capacidad jurídica para ello o bien por el representante
legal de una persona moral cuyo poder lo faculte para la realización de dicho acto
jurídico; los actos administrativos deben ser realizados por un órgano de la
Administración Pública que se encuentre expresamente facultado para ello, según
la ley que resulte aplicable.
A fin de evitar conductas arbitrarias y caprichosas por parte de la Administración
Pública que trajeran como consecuencia un estado de inseguridad jurídica para
los gobernados es que, en atención a lo establecido por el artículo 16
Constitucional, la autoridad administrativa tiene limitado su campo de acción
únicamente a lo que la ley de la materia la faculta expresamente, de tal suerte que
para que un Órgano de la Administración pueda emitir un Acto Administrativo
válido deberá estar clara y expresamente facultado para ello.
El dispositivo constitucional arriba mencionado establece a la letra lo siguiente:
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Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio,
papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad
competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento.
Se debe tener en mente que la tarea de la Administración Pública es precisamente
la de dar satisfacción a las diferentes necesidades de una sociedad y, por lo tanto,
tomar las medidas y decisiones que resulten necesarias a fin de atender ese
propósito.
Buena parte de la tarea encomendada a la Administración Pública se desarrolla a
través de la emisión de actos administrativos dirigidos a los gobernados, que si
bien pueden en algunas ocasiones afectar negativamente su esfera jurídica,
algunas otras pueden incluso tener una repercusión positiva en sus patrimonios.
Como ejemplo del primer supuesto encontramos a la revocación de una concesión
de explotación minera a una empresa, y como ejemplo del segundo sería
precisamente la concesión de los derechos de explotación antes referidos.
Cualquiera que sea el efecto que en el patrimonio de los gobernados tengan los
actos administrativos, se debe tener la seguridad que los mismos son emitidos en
miras del bien general. La forma mediante la cual como sociedad nos hemos
asegurado que el actuar de la Administración Pública tenga el propósito apuntado,
es limitar su actuar al grado que los órganos de la Administración Pública sólo
puedan hacer lo que les esté expresamente permitido y al mismo tiempo dotarlos
de la competencia y facultades necesarias para el debido desahogo de las tareas
públicas.
Resulta claro que, a semejanza de lo que ocurre en el Derecho Civil, la voluntad
del órgano público para emitir un Acto Administrativo válido y eficaz se debe
encontrar exenta de cualquier vicio tal como el error, el dolo y la violencia.
Asimismo, el objeto del Acto Administrativo debe ser posible y lícito entendiendo
por licitud que el mismo no sólo no se encuentre prohibido por la ley, sino que
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además se encuentre expresamente contemplado en la misma. Además de las
características apuntadas, el objeto debe cumplir con otros requisitos que a decir
de don Gabino Fraga son los siguientes10:
a. Que no contraríe ni perturbe el servicio público.
b. Que no infrinja las normas jurídicas.
c. Que no sea incongruente con la función administrativa.
Lo anterior, tiene coherencia si decimos, junto con el Maestro Fraga, que la
finalidad del acto administrativo debe tener las siguientes características:
a. El ente de la administración debe perseguir un fin que sea de interés común y
general.
b. Que el fin perseguido no vaya en contraposición de la ley.
c. Que el fin pretendido sea competencia del ente de la administración que lo
persigue.
d. Dicho fin debe perseguirse a través de la forma y procedimiento establecido por
la ley para tal efecto.
Ahora bien, en cuanto hace a la formalidad del Acto Administrativo, se debe decir
que es un elemento de suma importancia, pues el que el Acto Administrativo
revista o no la forma establecida por la ley depende su existencia.
10
Fraga, Gabino, DERECHO ADMINISTRATIVO, Editorial Porrúa, México 1986, 506 páginas. Página 270.
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La forma, en tratándose de actos de la Administración Pública dirigidos a los
particulares, no tiene la función, como en el derecho privado, de constituir un
medio de prueba de su efectiva existencia sino que es determinante de la
existencia misma del acto, ya que la forma en este caso es elevada a grado de
solemnidad.
La forma de los Actos Administrativos, entendida como la manera en que debe ser
exteriorizada la voluntad del órgano emisor son, a decir de Gastón Jèze, citado a
su vez, por don Gabino Fraga, “al contrario de lo que pasa en derecho privado,
garantías automáticas imaginadas por las leyes o reglamentos para asegurar el
buen funcionamiento de los servicios públicos, impidiendo las decisiones
irreflexivas, precipitadas, insuficientemente estudiadas.”11
Cabe mencionar que existen supuestos meramente excepcionales previstos por la
ley en los cuales la Administración Pública puede emitir resoluciones hacia los
gobernados sin atender a ningún requisito formal. Tal es el caso de la negativa o
afirmativa ficta; figuras jurídicas mediante las cuales la Administración Pública con
su silencio y el transcurso de un determinado período de tiempo emite una
respuesta en sentido negativo o positivo respecto a un planteamiento formulado
por un particular.
Un ejemplo de lo antes mencionado lo encontramos en el artículo 37 del Código
Fiscal de la Federación, que a continuación se transcribe:
Artículo 37. Las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales deberán ser resueltas en un plazo de tres meses; transcurrido dicho plazo sin que se notifique la resolución, el interesado podrá considerar que la autoridad resolvió negativamente e interponer los medios de defensa en cualquier tiempo posterior a dicho plazo, mientras no se dicte la resolución, o bien, esperar a que ésta se dicte.
11
Ibíd., página 271.
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Ahora bien, cuando el Acto Administrativo es emitido atendiendo a los
procedimientos y a los diferentes requisitos establecidos en la ley que norma su
formación, en ese momento se está frente a un Acto Administrativo perfectamente
válido.
El hecho de que un Acto Administrativo dirigido a un gobernado sea válido, resulta
trascendente ya que, como se ha mencionado líneas atrás, un acto así emitido
necesariamente afecta la esfera jurídica del gobernado hacia quien está dirigido ya
sea de manera positiva o negativa.
Un elemento que se debe poner de relieve es que basta con que dicho acto sea
emitido de acuerdo a los requisitos establecidos por la ley correspondiente para
que el mismo goce de una presunción de legalidad. Esta presunción la gozan
todos los Actos Administrativos por ministerio de ley. Así, por ejemplo, en el
Código Fiscal de la Federación, encontramos en el artículo 68 el siguiente texto:
Artículo 68. Los actos y resoluciones de las autoridades fiscales se presumirán legales. Sin embargo, dichas autoridades deberán probar los hechos que motiven los actos o resoluciones cuando el afectado los niegue lisa y llanamente, a menos que la negativa implique la afirmación de otro hecho.
Por su parte la Ley de Procedimiento Administrativo, en su artículo octavo señala
lo siguiente:
Artículo 8. El acto administrativo será válido hasta en tanto su invalidez no haya sido declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional, según sea el caso.
Es la ley, al otorgar una presunción de legalidad iuris tantum sobre los Actos
Administrativos, la que determina que el particular se vea en la necesidad de
acatar lo dispuesto en el Acto Administrativo a él dirigido. Ello trae como
consecuencia que si el particular considera que dicho acto es ilegal, se vea
obligado a impugnarlo entablando el Juicio Contencioso Administrativo
correspondiente.
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Sólo así, mediante la impugnación que se haga del Acto Administrativo que el
particular considera ilegal, ante el órgano jurisdiccional competente, es como se
logrará desvirtuar la presunción de legalidad a la que se hace referencia, logrando
así su anulación.
Se reitera que al adquirir un Acto Administrativo fuerza obligatoria por virtud de la
presunción de legalidad con la que goza, el particular no tiene más alternativa que
impugnarlo, ya que no hacerlo traería como consecuencia que la esfera jurídica
del particular destinatario se viera irremediablemente afectada. Si bien la
afectación puede ser positiva, es claro que se hace referencia a aquellos Actos
Administrativos que traen como resultado una merma jurídica en el patrimonio del
gobernado.
En relación con lo antes mencionado, resulta ilustrativo lo manifestado por Maurice
Hauriou en las siguientes líneas, las cuales se han extraído de la obra: Derecho
Administrativo de don Gabino Fraga12:
“El derecho administrativo es creador de situaciones jurídicas, es decir, de
situaciones estables que constituyen bienes que se agregan a los bienes de la
vida civil (estado de concesionado, de pensionado, de indigente socorrido…).
Estos estados se resuelven o bien en derechos administrativos, o bien en
intereses legítimos a que la situación no sea modificada… y que constituyen todo
un mundo jurídico del derecho común… por eso, el derecho administrativo está
llamado a desempeñar un papel social considerable, pues no es dudoso que el
estado moderno tenga por tarea crear situaciones jurídicas ventajosas y nuevas
formas de bienes en provecho de los individuos, que no pueden acceder a las
antiguas formas de propiedad, y estas situaciones jurídicas serán forzosamente
administrativas.”
12
Ibíd., página 276.
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También viene al caso lo señalado por Fritz Fleiner, citado por el Maestro Fraga
en la obra antes mencionada, y que es del tenor siguiente13: “Pertenecen al
patrimonio de una persona las relaciones de derecho público cuyo fin inmediato es
proporcionar al particular un crédito frente al Estado o imponerle una deuda
pecuniaria a favor del mismo. La característica del concepto jurídico de patrimonio
es el valor pecuniario; pero es indiferente el origen de un derecho singular; es
decir, si ha sido motivado por el derecho privado o por el derecho público… la
delimitación del derecho público con respecto al derecho civil ofrece algunas
dificultades… Para decidir si una relación jurídica está sometida al derecho
privado o al derecho público han de tomarse por base los siguientes principios;
ante todo ha de consultarse el texto de las leyes. Desde el momento en que la ley
misma imprime a una relación jurídica el sello de pública o privada, ya se tiene
resuelta la cuestión.”
Esta validez o eficacia de la que se ha venido hablando tiene una peculiaridad que
es propia de los Actos Administrativos y que, por lo tanto, la distingue de la validez
que llegan a tener la mayoría actos civiles. Esta peculiaridad consiste en que la
validez de los Actos Administrativos es oponible erga omnes.
Si partimos de la idea de que la tarea de la Administración Pública es la
satisfacción de las necesidades colectivas de una sociedad y el aseguramiento de
la convivencia armoniosa entre sus miembros, podremos comprender la exigencia
de que los actos por ella emitidos tengan validez frente a todos los administrados.
La validez erga omnes de los actos administrativos, se hace necesaria a fin de que
las determinaciones de la Administración Pública sean respetadas y acatadas por
todos, de manera tal que no haya un solo individuo que por el hecho de no haber
sido parte, o no haber consentido tal o cual disposición administrativa se niegue a
acatarla.
13
Ibíd., página 277.
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Al velar la Administración Pública por el bien general, no obstante que al dar
cumplimiento a esta encomienda perjudique el interés particular de algunas
personas, es que la misma se encuentra legitimada para que sus actos, con los
cuales desempeña una buena parte de la tarea que como sociedad le hemos
encomendado, sean obedecidos y acatados por todos los administrados.
Ahora bien, ¿qué sucede cuando un acto administrativo perfectamente válido y
eficaz no es acatado por el o los gobernados hacia quienes esta dirigido?
Este cuestionamiento da lugar para hablar sobre otra característica propia del Acto
Administrativo: la ejecutoriedad o coercitividad de los Actos Administrativos. Tal
característica consiste en que la Administración Pública se encuentra facultada
para proceder de manera directa a la ejecución de sus resoluciones, es decir, a
ejercer su derecho sin la intervención previa de los tribunales.
La ejecutoriedad del Acto Administrativo es una característica que surge como una
necesidad práctica, esto es, con ella se permite a la Administración Pública
cumplir con sus funciones de manera oportuna. Como se ha venido diciendo, la
tarea de la Administración Pública es dar satisfacción a las necesidades colectivas
que surgen en nuestra sociedad, el desahogo de esa tarea tan importante lo hace
a través de la emisión de diversos Actos Administrativos.
Si bien es cierto que no todas las tareas que desempeña la Administración Pública
son urgentes o apremiantes, también es cierto que algunas de ellas sí lo son. Tal
sería el caso del establecimiento de una restricción a las importaciones que se
hagan al país de una determinada especie vegetal; por haberse detectado que la
misma pudiera traer consigo una plaga.
Cuestiones como la antes planteada son un ejemplo de las tareas que en
ocasiones tiene que atender la Administración Pública, mismas que requieren de
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la toma de decisiones y en general de una actuación rápida y dinámica por parte
de nuestras autoridades. Ello, explica que las resoluciones emitidas por las
autoridades en su actuación tengan la característica de la ejecutoriedad.
La Ley Federal de Procedimiento Administrativo en su artículo noveno determina
la exigibilidad de los actos administrativos en los siguientes términos:
Artículo 9. El acto administrativo válido será eficaz y exigible a partir de que surta efectos la notificación legalmente efectuada. Se exceptúa de lo dispuesto en el párrafo anterior, el Acto Administrativo por el cual se otorgue un beneficio al particular, caso en el cual su cumplimiento será exigible por éste al órgano administrativo que lo emitió desde la fecha en que se dictó o aquella que tenga señalada para iniciar su vigencia […]
Derivado de lo anterior, se mencionarán dos elementos más que justifican y a la
vez explican esta ejecutoriedad del Acto Administrativo a la que se ha hecho
referencia. Uno de ellos ya se había apuntado en líneas precedentes, me refiero a
la presunción de legalidad del Acto Administrativo.
Las resoluciones emitidas por las autoridades administrativas se presumen
legales, con la finalidad de que las mismas, para ser legalmente exigibles o
ejecutables, no tengan que ser previamente examinadas por un Órgano
Jurisdiccional para determinar la legalidad de las mismas.
Se debe contemplar que la presunción de legalidad de las resoluciones de la
autoridad son iuris tantum, de tal suerte que con posterioridad el gobernado podrá
desvirtuarla ante el Órgano Jurisdiccional competente; sin embargo en el intervalo
estará sujeto al acatamiento de la misma.
El otro elemento al que se hacía referencia es a que la Administración Pública en
su actividad no busca la satisfacción de un interés individual, particular o egoísta,
sino que por el contrario, con su actividad vela por la satisfacción de necesidades
colectivas.
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Es por ello que al buscar el bien general, el legislador le ha concedido la
prerrogativa de poder ejercer una acción directa sobre el gobernado hacia quien
ha dirigido una resolución, a fin de obtener el pronto y efectivo cumplimiento de la
misma. A ello es a lo que nos referimos con ejecutoriedad.
Finalmente, debe mencionarse que al ejercer una acción directa la Administración
Pública, a fin de obtener el cumplimiento de sus resoluciones, a su vez, está
dando estricto cumplimiento al mandato constitucional contenido en la fracción I
del artículo 89 de nuestra Carta Magna que establece lo siguiente:
Artículo 89. Las facultades y obligaciones del Presidente son las siguientes: I. Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia; […]
Este dispositivo constitucional faculta e incluso obliga, de forma expresa, a la
Administración Pública a ejercer su función a través de la ejecución de las leyes
que para cada caso expida el poder legislativo, función que para ser
desempeñada algunas veces se verá materializada en la acción de la fuerza
pública que ejerza la autoridad para hacer efectivas sus resoluciones ante el
desacato del administrado destinatario de la misma.
Se concluye el presente tema con un fragmento tomado de la obra Estudio sobre
la Constitucionalidad de la Facultad Económico-Coactiva del jurista Ignacio
Vallarta que señala lo siguiente14:
“Llamar violencia al ejercicio de las atribuciones que la ley concede a las
autoridades, es sublevarse de tal modo, no ya contra toda noción jurídica, sino
contra las simples indicaciones del buen sentido que si como doctrina esa réplica
14
Vallarta, Ignacio, ESTUDIO SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA FACULTAD ECONÓMICO-COACTIVA, Votos, ed. del señor licenciado Antonio de J. Lozano, México, 1885. Página 51.
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llegara a establecerse, sería sólo sobre las ruinas del orden social… Y para
contestar directamente la objeción se puede decir que la jurisprudencia no tolera
que como violencia se repute el apremio que una autoridad emplea en los
términos de la ley para hacer cumplir sus mandatos, por que la violencia está
precisamente caracterizada por una idea contraria del todo a esa falsa noción.
Una antigua ley española la define así: cosa que es fecha a otro torticieramente de
que no se puede amparar al que la recibe. Además todas las legislaciones han
considerado como esencial elemento de la violencia, la injusticia, la falta de
derecho y el abuso de la fuerza del que la emplea.
Suponer, pues, que una autoridad hace violencia cuando obedece la ley, es
subvertir todos los principios…”
16. Definición doctrinal, legal y jurisprudencial del Acto Administrativo.
A diferencia de lo que se observa cuando se realiza una búsqueda de definiciones
doctrinarias del Juicio de Lesividad, la doctrina es abundante en cuanto se refiere
a definiciones del Acto Administrativo.
En efecto, tanto la doctrina nacional como la extranjera (española, argentina y
colombiana) es prolija en general sobre el Derecho Administrativo y más
concretamente al dar definiciones del Acto Administrativo.
Ello, trae como consecuencia que al consultar diferentes obras que tratan el tema
se encuentran múltiples maneras en que cada tratadista conceptúa lo que es el
Acto Administrativo. Sin embargo, existe una idea común que se expresa, como es
natural, de diversas formas, pero que reflejan un acuerdo generalizado sobre sus
elementos esenciales.
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Esos elementos que de forma constante se encuentran en las diversas
definiciones del Acto Administrativo y que, por lo tanto, resultan ser características
propias del mismo, son los siguientes:
a. El Acto Administrativo es un acto jurídico propiamente dicho que crea,
transmite, modifica y extingue derechos y obligaciones.
b. Es una forma en que un órgano de la Administración Pública exterioriza su
voluntad, ejerce sus facultades y al mismo tiempo cumple con su función
administrativa.
c. Es un acto unilateral, de tal manera que no requiere de un acuerdo y
consentimiento previo del destinatario para que tenga plena eficacia.
d. Es concreto en cuanto a que determina a la o las personas hacia quien se
dirige.
e. A través de él se manifiesta y expresa el ejercicio de la potestad administrativa.
f. Tiene por objeto y mira siempre a satisfacer una necesidad general.
Los elementos antes descritos se encuentran inmersos en las definiciones
doctrinales que en seguida se citan, cuya lectura ayuda a entender lo que es el
Acto Administrativo.
Basándose en la Teoría General del Derecho, don Andrés Serra Rojas define al
Acto Administrativo de la siguiente manera15:
15
Serra Rojas, Andrés, DERECHO ADMINISTRATIVO, PRIMER CURSO, Editorial Porrúa, México, 2002, 901 páginas. Página 238.
55
“El acto administrativo es un acto jurídico, una declaración de voluntad, de deseo
de conocimiento y de juicio, unilateral, externa, concreta y ejecutiva, que
constituye una decisión ejecutoria, que emana de un sujeto: La Administración
Pública, en el ejercicio de una potestad administrativa, que crea, reconoce,
modifica, transmite, o extingue una situación jurídica subjetiva y su finalidad es la
satisfacción del interés general.”
Según Royo Villanova el acto administrativo puede explicarse en los siguientes
términos16:
“Es un hecho jurídico que por su procedencia emana de un funcionario
administrativo, por su naturaleza, se concreta en una declaración especial y por su
alcance afecta positiva o negativamente a los derechos de las personas
individuales o colectivas que se relacionan con la Administración Pública.”
Por otra parte Eduardo García de Enterría sostiene que el Acto Administrativo
es17:
“La declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la
Administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad
reglamentaria.”
En palabras de Manuel Acosta Romero18 el acto administrativo “…es una
manifestación unilateral y externa de la voluntad, que expresa una decisión de una
autoridad administrativa competente, en ejercicio de la potestad pública, crea,
reconoce, modifica, transmite o extingue derechos u obligaciones, es
generalmente ejecutivo y se propone satisfacer el interés general…”
16
Ídem. 17
García de Enterría, Eduardo; Fernández Ramos, Tomás, CURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO I, Civitas Ediciones S.L., Madrid 1999, 802 páginas. Página 534. 18
Acosta Romero, Miguel, TEORÍA GENERAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO, PRIMER CURSO, Décimo Quinta Edición Actualizada, Editorial Porrúa, México, 2000, 1127 páginas. Página 811.
56
Enseguida se revisa qué establece la ley en tratándose del Acto Administrativo. La
importancia de traer a cuento lo que dispone la ley vigente es evidente si
observamos que a final de cuentas es la ley la que rige nuestra realidad jurídica.
Son la Ley Federal de Procedimiento Administrativo en su artículo 3° y el Código
Fiscal de la Federación en su artículo 38, los ordenamientos legales que resultan
aplicables por regular los actos administrativos, mismos que a continuación se
trascriben:
Artículo 3. Son elementos y requisitos del acto administrativo: I. Ser expedido por órgano competente, a través de servidor público, y en caso de que dicho órgano fuere colegiado, reúna las formalidades de la ley o decreto para emitirlo; II. Tener objeto que pueda ser materia del mismo; determinado o determinable; preciso en cuanto a las circunstancias de tiempo y lugar, y previsto por la ley; III. Cumplir con la finalidad de interés público regulado por las normas en que se concreta, sin que puedan perseguirse otros fines distintos; IV. Hacer constar por escrito y con la firma autógrafa de la autoridad que lo expida, salvo en aquellos casos en que la ley autorice otra forma de expedición; V. Estar fundado y motivado; VI. [Derogada] VII. Ser expedido sujetándose a las disposiciones relativas al procedimiento administrativo previstas en esta Ley; VIII. Ser expedido sin que medie error sobre el objeto, causa o motivo, o sobre el fin del acto; IX. Ser expedido sin que medie dolo o violencia en su emisión; X. Mencionar el órgano del cual emana; XI. [Derogada] XII. Ser expedido sin que medie error respecto a la referencia específica de identificación del expediente, documentos o nombre completo de las personas; XIII. Ser expedido señalando lugar y fecha de emisión;
57
XIV. Tratándose de actos administrativos que deban notificarse deberá hacerse mención de la oficina en que se encuentra y puede ser consultado el expediente respectivo; XV. Tratándose de actos administrativos recurribles deberá hacerse mención de los recursos que procedan, y XVI. Ser expedido decidiendo expresamente todos los puntos propuestos por las partes o establecidos por la ley. Artículo 38. Los actos administrativos que se deban notificar deberán tener por lo menos los siguientes requisitos: I. Constar por escrito. II. Señalar la autoridad que lo emite. III. Estar fundado y motivado y expresar la resolución, objeto o propósito de que se trate. IV. Ostentar la firma del funcionario competente y, en su caso, el nombre o nombres de las personas a las que vaya dirigido. Cuando se ignore el nombre de la persona a la que va dirigido, se señalarán los datos suficientes que permitan su identificación. En el caso de resoluciones administrativas que consten en documentos digitales, deberán contener la firma electrónica avanzada del funcionario competente, la que tendrá el mismo valor que la firma autógrafa. […]
De la lectura de los dos artículos arriba transcritos se puede observar que al
regular los requisitos y elementos que el Acto Administrativo debe tener, la ley, en
forma simultánea, instruye a la autoridad cómo y bajo qué requisitos debe emitirlo
y al gobernado le señala todo un marco que tiene por objeto velar por su
seguridad jurídica.
Lo hasta aquí expuesto del Acto Administrativo ha tenido un enfoque, hasta cierto
punto, favorable a la Administración Pública ya que lo hemos tratado como una
herramienta jurídica para el desempeño de su función.
Sin embargo, al revisar los artículos antes citados es posible observar que la
mayor parte de los elementos y requisitos en ellos contenidos tienen por objeto el
resguardo de la seguridad jurídica de los administrados.
58
El pronunciamiento que sobre este tema ha hecho el Poder Judicial de la
Federación ha sido en los siguientes términos:
Novena Época.- CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.- Semanario Judicial de la Federación.- Tomo: XV, Tesis: I.4o.A.341 A, Marzo de 2002.- Página 1284. ACTO ADMINISTRATIVO. CONCEPTO. La actividad administrativa del Estado se desarrolla a través de las funciones de policía, fomento y prestación de servicios públicos, lo cual requiere que la administración exteriorice su voluntad luego de cumplir los requisitos y procedimientos determinados en los ordenamientos jurídicos respectivos. El acto administrativo es el medio por el cual se exterioriza esa voluntad y puede conceptuarse como el acto jurídico unilateral que declara la voluntad de un órgano del Estado en ejercicio de la potestad administrativa y crea situaciones jurídicas conducentes a satisfacer las necesidades de la colectividad. [Énfasis añadido]
De lo anterior, es posible obtener una idea más o menos clara de lo que es un
Acto Administrativo y el objeto de explicarlo se debe a que juega un papel
primordial dentro del Juicio de Lesividad, ya que, es precisamente un acto
administrativo lo que se pretende anular en dicho juicio, peculiarmente, quien tiene
la calidad de demandante y quien persigue su anulación es el mismo órgano
gubernativo que lo emitió.
Teoría de las Ineficacias en el Derecho Administrativo
17. Teoría de las Ineficacias en el Derecho Administrativo.
Se inicia el presente apartado citando al maestro Alfonso Nava Negrete19:
“… al derecho administrativo no le ha sido posible crear su teoría de las nulidades
propia y apartarse de la civilista clásica que recoge el Código Civil para el Distrito
19
Nava Negrete, Alfonso, DERECHO ADMINISTRATIVO MEXICANO, Fondo de Cultura Económica, México, 1995. Página 308.
59
Federal. Ni los grandes tratadistas franceses de fines de siglo XIX, ni los
posteriores hasta finales del presente siglo, a pesar de su gran obra creadora en
esa rama del derecho, la han formulado; la obra maestra de los juristas italianos,
alemanes, españoles, argentinos, tampoco, ni en sus magníficos tratados los
maestros Gabino Fraga y Andrés Serra Rojas. No faltan grandes trabajos como El
acto administrativo, del argentino Manuel María Diez, o el Traité des Actes
Administratifs, del griego Michel D. Stassinopoulos; pero en todos ellos se ve la
obligada orientación de los códigos civiles (…) parécenos que la conocida teoría
de las nulidades del derecho civil es o debiera ser patrimonio de todo acto jurídico
…”
Pues bien, si la estructuración de la Teoría de las Nulidades en materia civil
resulta en muchos casos cuestionable, la complejidad que ofrece la estructuración
de una Teoría de las Nulidades en materia administrativa, en opinión de diversos
administrativistas prestigiados es, en comparación, superlativa.
Desde mi punto de vista, la complejidad que representa la construcción de una
Teoría de las Ineficacias en el Derecho Administrativo se debe, entre otras
variables, a que desde un principio se adoptó una teoría o sistema cuya naturaleza
es radicalmente diferente a la naturaleza a la que responde el Derecho Público, en
específico el Derecho Administrativo.
La diferencia radical a la que se hace mención se aprecia desde los elementos
básicos de la relación jurídica, tales como los sujetos, el objeto y el nexo jurídico.
La naturaleza de la Administración Pública atiende a sujetos, objetos, motivos y
prioridades muy diferentes a los que atiende o persigue el Derecho Privado, y es
por ello que la adaptación de la Teoría de las Ineficacias en materia civil ha
implicado diversas modificaciones a la misma para poderse acoplar a la naturaleza
del Derecho Administrativo.
60
Debido a la diferencia que existe entre el Derecho Público y el Derecho Privado, a
la que se ha hecho referencia, es que durante el desarrollo de este tema se
observará cómo es que en muchos casos el sistema de ineficacias que opera en
nuestro Derecho Administrativo, se aparta de las reglas establecidas por la Teoría
de las Nulidades del Derecho Civil.
En tratándose de Derecho Administrativo no todo acto que adolezca de alguna
irregularidad es ya por ese sólo motivo un acto susceptible de nulificar. Lo anterior,
se debe a que en nuestro Derecho Administrativo, el legislador hace una detenida
valoración de los intereses que se encuentran en juego para poder así establecer
una sanción a dicho acto en concreto; pero teniendo en cuenta que esa sanción
deberá tomar en consideración antes que nada al interés y bien públicos.
Lo anterior explica y da pie a que de manera anticipada se diga que para conocer
la sanción aplicable a un acto administrativo irregular, se debe estar a lo dispuesto
en el ordenamiento jurídico aplicable.
Ello, entraña y adiciona un elemento más de complejidad para la construcción de
la Teoría de las Ineficacias del Derecho Administrativo, más aún si observamos
que la legislación administrativa vigente, al igual que los criterios jurisprudenciales,
carecen de uniformidad.
Ahora bien, lo recién afirmado no significa que no exista la posibilidad, aunque sea
teórica, de desarrollar una Teoría de las nulidades en Derecho Administrativo que
nos permita abstraer y definir de manera general criterios que, con base en
nuestros diversos ordenamientos jurídicos, determinen las sanciones aplicables a
los actos administrativos irregulares.
61
18. La Inexistencia.
De igual forma que en el Derecho Civil, la Inexistencia en el Derecho
Administrativo representa una sanción especial y extraordinaria a un acto jurídico
irregular. Éste carácter especial radica en que la irregularidad de la cual adolece el
acto jurídico es tal, pues carece de los elementos esenciales para la formación del
mismo, que ni siquiera requiere estar establecida en la ley.
Ello se debe a que el acto jurídico que adolece de esta ineficacia es tan
manifiestamente irregular, que la irregularidad puede ser apreciada por cualquier
persona, que muy difícilmente podrá gozar de una apariencia de legalidad y
mucho menos será susceptible de generar consecuencias de derecho.
Al respecto, resulta ilustrativa la descripción que de la inexistencia realiza don
Gabino Fraga20 en los siguientes términos: “(la inexistencia)… tiene que operar
como una necesidad lógica en aquellos casos en que faltan al acto sus elementos
esenciales.”
El destacado jurista opina que la inexistencia puede producirse en los siguientes
casos:
a. Cuando falta la voluntad;
b. Cuando falta el objeto;
c. Cuando falta la competencia para la realización del acto, y;
d. Cuando hay omisión de las formas constitutivas del acto.
20
Fraga, Gabino, op.cit, página 292.
62
Señalado lo anterior, vale la pena resaltar un punto que resulta trascendente para
la mejor comprensión del presente tema:
Los cuatro elementos antes mencionados que son capaces de producir la
inexistencia de un acto administrativo son exactamente los mismos elementos que
pueden producir la nulidad absoluta de otro acto administrativo.
¿Cómo distinguir entonces si la irregularidad derivada de uno de estos elementos
acarreará la inexistencia o la nulidad absoluta?
Lo que permitirá en un momento dado conocer si la consecuencia es la
inexistencia o la nulidad será la evidencia de la irregularidad. Para explicar lo
antes dicho, sirve de apoyo un fragmento de la precitada obra Derecho
Administrativo de don Gabino Fraga21:
“Para autores como Laubadere las irregularidades que determinan la inexistencia
jurídica de un acto son aquellas que llegan a una gravedad tal como la que ocurre
en la usurpación de funciones o de invasión de atribuciones de una autoridad por
otra de diverso orden o cuando los actos en cuestión no se comprenden en
ninguna facultad de la Administración.
Según este autor, se colocan en general en la categoría de actos inexistentes
aquellos en los cuales hay incompetencia grosera, es decir, en los casos de
usurpación de funciones, acto verificado por un simple particular o un organismo
sin existencia legal o también por una invasión de un agente administrativo en las
atribuciones del Poder Legislativo o del Poder Judicial”.
No obstante lo antes mencionado, cabe destacar que la figura jurídica de la
inexistencia no está contemplada en el Capítulo Segundo de la Ley Federal de
21
Ídem.
63
Procedimiento Administrativo, relativo a la nulidad y anulabilidad del acto
administrativo. En dicho Capítulo, la ley de referencia únicamente distingue dos
tipos de ineficacias, a saber: la Nulidad y la Anulabilidad.
Ahora bien, concretamente en el marco jurídico administrativo vigente también se
ha omitido la inclusión de la inexistencia como una de las ineficacias de un acto
administrativo. La Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en
su artículo 51, únicamente establece causales de “ilegalidad” de un acto
administrativo cuando se actualizan cualquiera de sus cinco fracciones.
A lo anterior, debe sumarse el hecho que de conformidad con lo dispuesto por los
artículos 68 del Código Fiscal de la Federación y 8° de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo, todas las resoluciones administrativas gozan de una
presunción de legalidad. Dichos preceptos legales establecen lo siguiente:
Artículo 68. Los actos y resoluciones de las autoridades fiscales se presumirán legales. Sin embargo, dichas autoridades deberán probar los hechos que motiven los actos o resoluciones cuando el afectado los niegue lisa y llanamente, a menos que la negativa implique la afirmación de otro hecho.
Artículo 8. El acto administrativo será válido hasta en tanto su invalidez no haya sido declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional, según sea el caso.
Hablando específicamente de la materia fiscal el jurista Jesús González Pérez
señala que “la infracción del ordenamiento jurídico por un acto administrativo
determina la producción de importantes efectos, que se califican de efectos
anormales frente a los que normalmente derivan de cada tipo de acto; las
consecuencias de la infracción del ordenamiento jurídico, pueden afectar o no a la
eficacia del acto. Las que afectan a la eficacia se denominan genéricamente
invalidez y a veces con el término nulidad en sentido muy amplio; existen dos
64
grados de invalidez: a) la nulidad absoluta, plena o de pleno derecho, y; b) la
anulabilidad o nulidad relativa. 22”
En palabras de la Magistrada María Georgina Ponce Orozco del Tribunal Federal
de Justicia Fiscal y Administrativa, la diferencia entre los dos tipos de nulidades
antes señalados radica en lo siguiente23:
a. La declaratoria de nulidad lisa y llana de la resolución impugnada, implica que la
autoridad administrativa demandada, no puede realizar ningún acto posterior o
inherente al acto material del juicio, en virtud de que dicha resolución fue dictada
por autoridad incompetente (y por lo mismo no podía realizar un acto posterior) o
bien, por que realizó una indebida apreciación de los hechos o se apoyo en
disposiciones fiscales inaplicables.
b. La declaratoria de nulidad para efectos, esto es, por vicios de carácter formal o
procedimental en la resolución impugnada, implica que la autoridad en uso de sus
atribuciones legales, puede subsanar las irregularidades cometidas.
En estas condiciones, es claro observar que en el marco jurídico fiscal vigente no
se encuentra contemplada la figura jurídica de la Inexistencia, motivo por el cual
su análisis en el presente trabajo es meramente teórico.
19. La Nulidad.
La Nulidad tiene similitud con la sanción de igual nombre del Derecho Civil, en que
el acto administrativo al cual sanciona también carece de los elementos
necesarios que todo acto jurídico debe tener para ser un acto plenamente eficaz.
22
González Pérez, Jesús, PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO FEDERAL, Editorial Porrúa, UNAM, México, página 118. 23
Ponce Orozco, María Georgina, op. cit, páginas 354 y 355.
65
En efecto, para que un acto administrativo sea plenamente eficaz debe cumplir,
además de los elementos que le otorguen su existencia, con la capacidad, la
ausencia de vicios de la voluntad, la licitud en el objeto y la forma.
Sin embargo, específicamente hablando de Derecho Administrativo, y aquí
apreciamos las diferencias existentes entre el sistema de ineficacias Civil y el
Administrativo, no todo acto administrativo que adolezca de alguna irregularidad
en estos cuatro elementos traerá aparejada necesariamente la sanción de la
Nulidad.
Lo anterior se debe a que a diferencia de la nulidad civil, en el Derecho
Administrativo no es aplicable el artículo 8° del Código Civil para el Distrito
Federal, que es del tenor siguiente:
Artículo 8. Los actos ejecutados contra el tenor de las leyes prohibitivas o de interés público serán nulos, excepto en los casos en que la ley ordene lo contrario. [Énfasis añadido]
De tal manera que no todo acto administrativo que por adolecer de algún vicio en
los elementos que le otorgan su eficacia será por esa sola razón un acto nulo.
Si la regla contenida en el artículo 8° del Código Civil, funciona para sancionar los
actos jurídicos irregulares de carácter civil; no debe ser atendida en el caso de los
actos administrativos irregulares, ya que se está ante la presencia de dos actos
jurídicos de naturaleza completamente diferente.
La explicación que el autor español Fernando Garrido Falla ofrece para sostener lo
antes mencionado es la siguiente24:
24
Garrido Falla, Fernando, TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO, Madrid, 1958. Página 414.
66
“… además de que todo acto administrativo viciado lo es por que se ha realizado
en contra de la ley y entonces no habría que pensar, como lo hace la doctrina, en
diferentes sanciones pues en todo caso la única sanción sería la nulidad absoluta,
el referido precepto está pensado25 fundamentalmente para el ámbito jurídico
privado; es justamente el límite que la ley impone a la esfera de disponibilidad
jurídica privada, a la ‘autonomia de la voluntad’. Es el límite del ‘lícito jurídico’ de
los particulares. Precisamente por esto la sanción en estos casos es, con las
salvedades que la doctrina señala, la nulidad absoluta, pues no de otra forma se
puede sancionar en Derecho la falta de acuerdo entre ciertos actos ejecutados en
interés privado y las normas que se han dictado para proteger el interés público lo
cual no es el caso cuando la Administración actúa”.
La razón por la que no todos los actos administrativos irregulares son sancionados
con la nulidad, se debe a que el legislador ha preferido que esta sanción sea la
menos aplicable a dichos actos, en atención a que los mismos tienen por objeto el
buen funcionamiento de la Administración Pública y todos ellos son emitidos en
aras del bien público.
Otra diferencia que podemos apreciar con respecto a la teoría de las ineficacias en
Derecho Civil, es que difícilmente encontraremos en la legislación administrativa
las mismas características que encontramos en los dispositivos legales que
regulan los actos jurídicos irregulares del orden civil, es decir, que la nulidad sea
invocada por todo interesado, así como que desaparezca por prescripción o
consentimiento.
Coincidentemente con lo que hasta el momento se ha señalado, los principios
básicos en los cuales se basa la teoría de las ineficacias usada por el Derecho
Civil se ven modificados y adaptados por el Derecho Administrativo.
25
Se refiere a un precepto similar al artículo 8° del Código Civil para el Distrito Federal, pero de la legislación española.
67
Expuesto lo anterior, a continuación se señalan las principales irregularidades que
traen como consecuencia la ineficacia de un acto administrativo:
a. Vicios de la voluntad. Esta irregularidad se presenta cuando el acto
administrativo se haya emitido ya por error, dolo o violencia, que son las tres
formas por las cuales se puede viciar la voluntad de aquel órgano que es
competente para la emisión del acto.
b. Irregularidades en cuanto a la forma. En los casos en que la forma que
establece la ley para la emisión de un acto administrativo tiene un carácter
solemne, la omisión de la misma implica, por consecuencia, la inexistencia del
acto. Tal es el caso de una orden de visita domiciliaria emitida por el Servicio de
Administración Tributaria que no conste por escrito.
Por otra parte, tenemos también a los actos administrativos en los cuales la
omisión de la forma o la irregularidad de la misma sólo trae como consecuencia
que dicho acto sea irregular, pero sin dejar de tener existencia jurídica.
El que un acto administrativo sea irregular en cuanto a la forma establecida en la
ley para su emisión, no necesariamente significa que deba ser nulificado, ya que
ello dependerá de si la forma establecida fue omitida total o parcialmente e incluso
dependerá de si la forma requerida por la ley es de tal importancia que la misma
haya sido contemplada como una garantía para el derecho de defensa de los
particulares.
Incluso, podemos encontrar casos en que la forma únicamente se encuentre
establecida a favor del interés de la Administración Pública, caso en el cual dicho
acto administrativo no deberá ser nulificado ya que la irregularidad que padece
puede ser corregida sin que se altere mayormente dicho acto.
68
Lo antes mencionado, se puede advertir en el artículo 51, fracción II de la Ley
Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, mismo que se transcribe a
continuación:
Artículo 51. Se declarará que una resolución administrativa es ilegal cuando se demuestre alguna de las siguientes causales: […] II. Omisión de los requisitos formales exigidos por las leyes, siempre que afecte las defensas del particular y trascienda el sentido de la resolución impugnada, inclusive la ausencia de fundamentación o motivación, en su caso. [Énfasis añadido]
c. Irregularidad en cuanto a los motivos que generan el acto. La presente
irregularidad se encuentra muy ligada con la falta de competencia, así como con el
error de la apreciación que del hecho tenga el Órgano de la Administración para la
emisión del acto administrativo.
El caso que podría servir como ejemplo a la presente irregularidad es aquel en el
que la Administración General de Grandes Contribuyentes del Servicio de
Administración Tributaria emite una orden de visita dirigida a un contribuyente
perteneciente al régimen de pequeños contribuyentes.
d. Ilegalidad en los fines del acto. Mejor conocida como desvío de poder, o bien,
como abuso de autoridad, consiste en que la actuación del órgano de la
Administración Pública persigue fines diferentes a los que por ley debe atender.
Esto quiere decir que existen casos en los cuales el Órgano de la Administración
Pública persigue fines diferentes a los sancionados por la ley aplicable al caso en
concreto. Lo anterior, se entiende mejor si recordamos que la función pública
siempre deberá estar encaminada hacia la satisfacción del interés público y sólo
de dicho interés.
69
El desvío de poder se da cuando en forma disimulada bajo la apariencia de
perseguir los fines establecidos por la ley del acto administrativo en cuestión, el
órgano emisor persigue fines que sólo atienden a intereses particulares y no al
interés público. Al respecto, resulta ilustrativa la tesis que se cita a continuación.
Séptima Época.- TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO.- Semanario Judicial de la Federación.- Tesis 8, Tomo: 205-216 Sexta Parte, 1986, página 179. DESVIO DE PODER Y OTRAS CAUSAS DE ANULACION DE LOS ACTOS DISCRECIONALES DE LA ADMINISTRACION. APLICACION DE LA FRACCION V
DEL ARTICULO 238 DEL CODIGO FISCAL DE LA FEDERACION VIGENTE. Los actos en cuya formación gocen de discrecionalidad las autoridades administrativas no escapan del control que ejercen los tribunales del país: éstos, entre ellos el Tribunal Fiscal de la Federación pueden invalidarlos por razones de ilegalidad, por razones de inconstitucionalidad o por una causal de anulación que les es aplicable específicamente conocida como desvío de poder. Se anulará por razones de ilegalidad cuando en la emisión del acto no se haya observado el procedimiento previsto por la ley, los supuestos y requisitos establecidos en la misma, o no cumpla con todos sus elementos de validez, como podría ser la competencia o la forma. Será declarado inconstitucional cuando la autoridad haya violado las garantías consagradas por la Constitución en favor de todos lo gobernados, como la fundamentación, la motivación y la audiencia, entre otras. Igual sucederá cuando se contravenga alguno de los principios generales de derecho, porque la decisión de la autoridad parezca ilógica, irracional o arbitraria, o bien que contraríe el principio de igualdad ante la ley. Por último, en esta categoría de actos opera una causal específica de anulación denominada desvío de poder, regulada concretamente por la fracción V del artículo 238 del Código Fiscal de la Federación, que se produce cuando a pesar de la apariencia de la legalidad del acto, se descubre que el agente de la administración emplea un medio no autorizado por la ley para la consecuencia de un fin lícito (desvío en el medio), o utiliza el medio establecido por la norma para el logro de un fin distinto del perseguido por ella (desvío en el fin), en cuyos casos estará viciado de ilegitimidad el acto. [Énfasis añadido]
El desvío de la potestad administrativa lo encontramos sancionado en el artículo
51 del Código Fiscal de la Federación y en el artículo 3° de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo, mismos que a continuación se trascriben:
Artículo 51. Se declarará que una resolución administrativa es ilegal cuando se demuestre alguna de las siguientes causales: […]
70
V. Cuando la resolución administrativa dictada en ejercicio de facultades discrecionales no corresponda a los fines para los cuales la ley confiera dichas facultades. Artículo 3. Son elementos y requisitos del acto administrativo: […] III. Cumplir con la finalidad de interés público regulado por las normas en que se concreta, sin que puedan perseguirse otros fines distintos;
La descripción hecha en los cuatro incisos precedentes atienden a lo postulado
por el jurista Gabino Fraga, ya que en opinión de este autor, en relación al sistema
de ineficacias del Derecho Administrativo, bien valdría la pena eliminar de dicha
teoría la categoría de los actos inexistentes ya que esta sanción ni siquiera
“requiere estar consagrada en ley, sino que tiene que operar como una necesidad
lógica en aquellos casos en que faltan al acto sus elementos esenciales”26.
En relación a la distinción doctrinaria entre nulidad absoluta y nulidad relativa, el
administrativista antes mencionado establece que esta diferenciación debería
desaparecer para hablar únicamente de “nulidad”, en atención a lo siguiente:
Si se tiene en cuenta que las normas que regulan la emisión de los actos
administrativos son en su totalidad normas de orden público y que cualquier acto
administrativo irregular, por ese sólo hecho, está ya contraviniendo dichas normas;
entonces como consecuencia lógica se debe concluir que al ser actos emitidos en
contravención de normas de orden público deben ser sancionados con la nulidad
absoluta, tal como se entiende en Derecho Civil.
Sin embargo, al revisar lo que disponen los ordenamientos que componen el
marco administrativo vigente, se advierte que no todos los actos administrativos
irregulares son sancionados como lo serían en materia civil; incluso también se
puede observar que actos administrativos cuya irregularidad es similar entre sí,
26
Fraga, Gabino, op.cit, página 292.
71
reciben distinto tratamiento sancionador por diferentes ordenamientos del marco
legal administrativo, lo que lleva a concluir al maestro Fraga que la distinción
doctrinal entre Nulidad Absoluta y Nulidad Relativa resulta ociosa e innecesaria.
Por su parte, el jurista Andrés Serra Rojas opina en igual sentido que don Gabino
Fraga con respecto a que la “Inexistencia” como clasificación doctrinaria del
sistema de ineficacias del Derecho Administrativo, debería ser eliminada debido a
que “no encontramos una razón jurídica válida para su mantenimiento, por lo
impreciso de su definición y por los defectos técnicos que ofrece. Los actos que no
existen no son actos administrativos, sino “situaciones de hecho contrarios a la
ley” y por lo tanto no deben ser tomados en cuenta por el derecho administrativo,
por que originan confusión y mal entendidos. Si no hay acto no puede hablarse de
acto viciado.”
No obstante lo antes señalado, don Andrés Serra Rojas no omite informarnos27
que diversos ordenamientos de carácter administrativo establecen de manera
textual la sanción de la inexistencia, lo cual no desacredita la opinión doctrinaria
de estos autores, ya que podemos sostener fundadamente que lo que estos
ordenamientos califican de inexistente bien puede ser sancionado como un acto
nulo absoluto.
Así, la Ley Federal de Reforma Agraria, publicada en el Diario Oficial de la
Federación el 6 de abril de 1970, establecía lo siguiente:
Artículo 139. Son inexistentes todos los actos de particulares y todas las resoluciones, decretos, acuerdos, leyes o cualesquiera actos de las autoridades municipales, de los Estados, o federales, así como de las autoridades judiciales, federales o del orden común, que hayan tenido o tengan por consecuencia privar total o parcialmente de sus derechos agrarios a los núcleos de población, en contravención a lo dispuesto por esta ley.
27
Serra Rojas, Andrés, op.cit, páginas 358 y 359.
72
Si bien la opinión de estos dos administrativistas es coincidente respecto al tema
de la “inexistencia”; cuando hablamos de la clasificación: nulidad absoluta y
nulidad relativa, la opinión de ambos autores difiere. Recordaremos que para don
Gabino Fraga resulta innecesaria e incluso ociosa dicha clasificación.
Sin embargo, en opinión de don Andrés Serra Rojas sí es factible distinguir a los
actos cuya irregularidad reporta una nulidad relativa de aquellos que son
sancionados con una nulidad absoluta. La distinción es factible, dice este autor,
debido a que existen características o elementos que nos permiten diferenciar a
unos de otros; y dichos elementos son abstraídos de la legislación administrativa.
20. La Nulidad Absoluta.
A pesar de lo irregular o variable que resulta nuestra legislación al respecto, de
acuerdo a lo sostenido por el jurista Andrés Serra Rojas, sí es posible distinguir
cuando un acto administrativo es sancionado por la nulidad absoluta o de pleno
derecho; o bien por la nulidad relativa o anulabilidad.
Lo que permite, de acuerdo con el connotado jurista, reconocer que la nulidad que
afecta a un acto administrativo es de carácter absoluto, es el reconocimiento que
hagamos en él de alguna de las siguientes características28:
a. Que el acto administrativo haya sido realizado por un funcionario público o
persona alguna que carezca de competencia.
b. El acto administrativo no sea susceptible de ser convalidado por prescripción.
c. La Nulidad pueda ser pedida por cualquier persona.
28
Ibíd., páginas 361 y 362.
73
d. Que el acto no se pueda convalidar por confirmación.
e. El acto administrativo constituya algún delito.
f. En el supuesto de que el acto consista en la emisión de un reglamento éste viole
o contravenga la Constitución o Ley de la cual proceda.
g. Cuando el contenido del acto administrativo sea legalmente imposible
(imposible de derecho).
h. El caso en el cual el acto administrativo deba ser emitido por un órgano
colegiado y al momento de emitirse dicho órgano no se encuentre debidamente
integrado.
i. Cuando los fines del acto sean ilegales (desvío de poder).
j. La omisión de la forma cuando la misma se encuentre establecida como un
elemento de solemnidad.
k. Aquellos actos administrativos que desatienden el procedimiento administrativo
establecido.
l. Cuando el contenido del acto administrativo es imposible (imposible de hecho).
m. Por violación a leyes prohibitivas o de interés público.
En adición a los elementos antes señalados, cabe traer a cuento lo dispuesto por
la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, la cual determina que un acto
administrativo será nulo absoluto cuando en el mismo se omitan los elementos o
requisitos en ella establecidos. Dicha Ley dispone lo siguiente:
74
Artículo 6. La omisión o irregularidad de cualquiera de los elementos o requisitos establecidos en las fracciones I a X del artículo 3 de la presente Ley, producirá la nulidad del acto administrativo, la cual será declarada por el superior jerárquico de la autoridad que lo haya emitido, salvo que el acto impugnado provenga del titular de una dependencia, en cuyo caso la nulidad será declarada por el mismo. […] Artículo 3. Son elementos y requisitos del acto administrativo: I. Ser expedido por órgano competente, a través de servidor público, y en caso de que dicho órgano fuere colegiado, reúna las formalidades de la ley o decreto para emitirlo; II. Tener objeto que pueda ser materia del mismo; determinado o determinable; preciso en cuanto a las circunstancias de tiempo y lugar, y previsto por la ley; III. Cumplir con la finalidad de interés público regulado por las normas en que se concreta, sin que puedan perseguirse otros fines distintos; IV. Hacer constar por escrito y con la firma autógrafa de la autoridad que lo expida, salvo en aquellos casos en que la ley autorice otra forma de expedición; V. Estar fundado y motivado; VI. [Derogada] VII. Ser expedido sujetándose a las disposiciones relativas al procedimiento administrativo previstas en esta Ley; VIII. Ser expedido sin que medie error sobre el objeto, causa o motivo, o sobre el fin del acto; IX. Ser expedido sin que medie dolo o violencia en su emisión; X. Mencionar el órgano del cual emana;
De los dos preceptos anteriores, se puede observar de manera general que la ley
sanciona con la nulidad absoluta a aquellos actos administrativos que carecen de
elementos esenciales que ante todo, es visible, tienen por objeto resguardar la
seguridad jurídica del administrado a quien están dirigidos.
75
21. La Nulidad Relativa.
Enseguida se describen brevemente los elementos o características propios de los
actos administrativos que adolecen de nulidad relativa:
a. Que el acto viole leyes permisivas.
b. Cuando la manifestación de la voluntad de un órgano competente dirigida a la
emisión de un acto administrativo se realice en forma defectuosa o irregular.
c. La irregularidad del acto pueda ser purgada por confirmación.
d. La nulidad sólo pueda ser pedida por las personas interesadas.
e. El acto administrativo no constituya un delito.
f. El contenido del acto sea posible y lícito.
g. La forma del acto sea irregular pero ésta pueda perfeccionarse.
h. Cuando la voluntad del órgano emisor se encuentre viciada por error pero el
mismo pueda ser enmendado.
Tal como se puede apreciar y siguiendo lo sostenido por el administrativista
Andrés Serra Rojas, es posible distinguir cuándo un acto administrativo, en
atención a la irregularidad que adolezca, debe ser sancionado con la nulidad
absoluta o la nulidad relativa.
También es posible conocer de manera general elementos que permitan distinguir
a una sanción de la otra, dichos elementos ayudan a determinar si la irregularidad
es de tal gravedad que el acto no pueda ser convalidado de forma alguna; o bien
76
si la gravedad de la irregularidad permite que la misma sea subsanada. En este
punto resulta atendible la tesis que se cita a continuación:
Quinta Época.- SALA AUXILIAR.- Semanario Judicial de la Federación.- Tomo: CXVI, página 156, No. Registro: 385,404. NULIDADES ABSOLUTA Y RELATIVA. Si la nulidad de un acto es absoluta, nada puede convalidarlo, porque ello será contrario al interés público, y cuando la misma ley adopta la posibilidad de su convalidación, esto significa que la nulidad es relativa.
De igual forma que al hablar de la nulidad absoluta, la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo determina cuáles son los elementos y requisitos que
al ser omitidos en un acto administrativo traen como consecuencia su nulidad
relativa. Dichos artículos son el 7° y 3°, en sus fracciones XII a XVI que a
continuación se trascriben:
Artículo 7. La omisión o irregularidad en los elementos y requisitos señalados en las Fracciones XII a XVI del Artículo 3 de esta Ley, producirá la anulabilidad del acto administrativo. El acto declarado anulable se considerará válido; gozará de presunción de legitimidad y ejecutividad; y será subsanable por los órganos administrativos mediante el pleno cumplimiento de los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico para la plena validez y eficacia del acto. Tanto los servidores públicos como los particulares tendrán obligación de cumplirlo. El saneamiento del acto anulable producirá efectos retroactivos y el acto se considerará como si siempre hubiere sido válido. Artículo 3. Son elementos y requisitos del acto administrativo: […] XII. Ser expedido sin que medie error respecto a la referencia específica de identificación del expediente, documentos o nombre completo de las personas; XIII. Ser expedido señalando lugar y fecha de emisión; XIV. Tratándose de actos administrativos que deban notificarse deberá hacerse mención de la oficina en que se encuentra y puede ser consultado el expediente respectivo; XV. Tratándose de actos administrativos recurribles deberá hacerse mención de los recursos que procedan, y
77
XVI. Ser expedido decidiendo expresamente todos los puntos propuestos por las partes o establecidos por la ley.
A diferencia de lo observado en las fracciones I a X del mismo artículo 3° de la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo, las fracciones XII a XVI, que determinan
la nulidad relativa o anulabilidad de un acto administrativo, tienden a contener
requisitos más bien formales cuya omisión no dañan mayormente la seguridad
jurídica del gobernado destinatario, ni afectan de una manera importante su esfera
jurídica. Ello explica que dichos actos administrativos sufran una sanción más
leve, en comparación con las sanciones establecidas en el mencionado precepto
para los actos administrativos que omiten los requisitos a los que se hace
referencia en las fracciones I a X.
78
CAPÍTULO IV
ASPECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO COMO OBJETO DEL JUICIO DE
LESIVIDAD
22. La Presunción de Validez de los Actos Administrativos.
Si se tiene en mente que la función que desempeña la Administración Pública, la
cual consiste básicamente en satisfacer las necesidades más esenciales y
apremiantes de nuestra sociedad, podremos entender que los actos administrativos
que emanan de ella e inciden directamente en la esfera jurídica de los gobernados,
son emitidos precisamente con ese objeto, el de satisfacer necesidades y atender a
las diversas situaciones que surgen en la marcha de la vida cotidiana del estado.
Si tenemos en cuenta, además, que una parte muy importante de la función pública
se desahoga y cumple su objetivo con la emisión de diversos actos administrativos,
estaremos en posibilidad de comprender lo que Eduardo García de Enterría
denomina como la “La autotutela de la Administración Pública”29.
La autotutela de la Administración Pública significa que dada la trascendencia de la
función pública, así como de las necesidades que tiene por objeto satisfacer, el
legislador se ha visto en la necesidad de hacer que por una parte el acto
administrativo emitido por un órgano de la Administración Pública cuente con las
características de ser un acto unilateral, externo, concreto, coercitivo y ejecutivo.
Por otra parte el legislador, en aras del bien público, intencionadamente ha
establecido de manera muy limitada las sanciones de invalidez a los actos
administrativos irregulares, y ha establecido una presunción de validez sobre todo
acto administrativo. Lo anterior con el objeto de dotar de dinamismo y eficacia a la
Administración Pública.
29
García de Enterría, Eduardo, op.cit, página 568.
79
Lo antes dicho lo podemos ver materializado en el artículo 68 del Código Fiscal de
la Federación vigente, el cual establece lo siguiente:
Artículo 68. Los actos y resoluciones de las autoridades fiscales se presumirán legales. Sin embargo, dichas autoridades deberán probar los hechos que motiven los actos o resoluciones cuando el afectado los niegue lisa y llanamente, a menos que la negativa implique la afirmación de otro hecho.
También, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo en su artículo 8
establece la presunción de legalidad referida en los siguientes términos:
Artículo 8. El acto administrativo será válido hasta en tanto su invalidez no haya sido declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional, según sea el caso.
Sin embargo, a pesar de que la autotutela de la Administración Pública en términos
generales pareciera del todo conveniente, resulta no serlo si se analiza desde el
punto de vista del gobernado, quien ve alterada su esfera jurídica por motivo de un
acto administrativo emitido por un órgano de la Administración que pretende llevar
a cabo su función pública.
La autotutela que a la Administración Pública el legislador le ha otorgado por medio
de la presunción de validez del acto administrativo, ha generado una notable carga
sobre el particular, ya que los plazos concedidos por la ley para la impugnación de
los actos administrativos resultan ser breves, pasados los cuales, si no se
interpone medio de defensa alguno el acto administrativo, no obstante su
irregularidad, será convalidado volviéndose eficaz y completamente inatacable.
Acorde con lo antes dicho a continuación se cita un fragmento de la obra Curso de
Derecho Administrativo I, del jurista Eduardo García de Enterría30:
30
Ibíd, página 603.
80
“[…] El acto radicalmente nulo puede modificar la realidad jurídica como si fuera un
acto válido, ya que la Administración cuenta con medios para imponer en todo caso
esa modificación. De este modo, la principal consecuencia de la nulidad de pleno
derecho, esto es, la carencia de efectos del acto nulo y la posibilidad de ser
simplemente desconocido por el afectado, no puede predicarse sin más en el
ámbito jurídico-administrativo. El acto nulo produce de inmediato una modificación
de la realidad, de forma que el particular afectado por la modificación no puede
limitarse a desconocerlo, sino que debe reaccionar contra él a través de los
recursos correspondientes, so pena de conformarse y soportar la modificación
operada.”
Como se puede observar, la presunción de validez de los actos administrativos y
en general todas aquellas prerrogativas concedidas por el legislador a la
Administración, que constituyen la autotutela de la Administración Pública,
significan para el contribuyente una verdadera carga, toda vez que ante actos
administrativos notablemente irregulares no podrá adoptar una conducta pasiva ya
que la no impugnación de dicho acto le podría reportar graves perjuicios no
obstante su irregularidad.
23. La Revocabilidad de los Actos Administrativos.
En los apartados 21 a 25 del presente trabajo, se analizaron las formas en las que
un acto administrativo puede ser anulado por virtud de las irregularidades que
adolece. Sin embargo, la nulidad no es la única forma de extinguir un acto
administrativo, existe otra forma de invalidarlo: la revocación.
La revocación que haga la Administración Pública de un acto administrativo por ella
emitido constituye en sí mismo un nuevo acto administrativo, independiente y
autónomo, que como todo acto administrativo deberá cumplir con los requisitos
81
establecidos en la ley para poder ser completamente eficaz y válido, ya que de lo
contrario correrá el peligro, como ya se ha visto, de ser nulificado.
Para una mejor explicación del tema que se va a bordar a continuación se exponen
algunas opiniones acerca de lo que se debe entender por el término revocación:
“La revocación es el retiro unilateral de un acto válido y eficaz, por un motivo
superveniente.” Gabino Fraga31.
“Se entiende por revocación la retirada definitiva de la administración de un acto
suyo anterior mediante otro de signo contrario” Eduardo García de Enterría32.
“La revocación administrativa es una manifestación de voluntad de la
administración pública, unilateral, constitutiva, y extintiva de la vida jurídica, en
forma parcial o total, de actos administrativos anteriores constituidos legalmente,
fundada en motivos de mera oportunidad, técnicos de interés público o legalidad”
Andrés Serra Rojas33.
24. Distinción entre Revocación y Anulación.
Como ya se ha dicho líneas atrás estas dos figuras, la anulación y la revocación,
tienen como efecto eliminar de la vida jurídica un acto administrativo. Sin embargo,
a pesar de la aparente similitud que hay entre estas, existen importantes
diferencias que merecen ser resaltadas.
La anulación produce el efecto de eliminar de la vida jurídica un acto administrativo,
pero tal como quedó expuesto en el capítulo precedente, la nulidad sólo operará en
31
Fraga, Gabino, op.cit, página 304. 32
García de Enterría, Eduardo, op.cit, página 538. 33
Serra Rojas, Andrés, op.cit, página 371.
82
aquellos casos en los cuales se esté ante la presencia de un acto administrativo
viciado, esto es, la anulación de un acto administrativo sólo podrá operar sobre un
acto que sea ilegal, es decir, que el mismo haya sido emitido desatendiendo o
incluso contraviniendo las diversas normas jurídicas que regulan su formación y
emisión.
Conviene tener presente que la nulidad es una sanción dirigida a todos aquellos
actos administrativos que son irregulares. La nulidad no opera sobre actos
administrativos debidamente emitidos, ya que al haber sido emitidos en estricto
apego a las normas que regulan su origen, los mismos adquieren por ese hecho
validez y eficacia.
Por otra parte, la revocación también tiene por efecto retirar de la vida del derecho
un acto administrativo, pero en este caso las causas que motivan dicho efecto son
diametralmente diferentes, y ello es así porque el acto administrativo al cual se
dirige el acto revocatorio es totalmente legal. A diferencia del acto anulable, el acto
hacia el que se dirige el acto revocatorio fue emitido atendiendo a las normas que
regulan su nacimiento, el mismo es totalmente válido y eficaz.
En el caso de la revocación, lo que motiva a la autoridad a retirar o permitir que
continúe en la vida jurídica un acto válido y eficaz es: la oportunidad. Con la
finalidad de explicar adecuadamente el concepto al que recién se ha hecho alusión
resulta importante recordar la función que desempeña la Administración Pública.
La Administración Pública tiene por primordial objeto estar al tanto de que existan
las condiciones mínimas necesarias para el desarrollo de la vida social y cotidiana
del país, teniendo cuidado de que haya un mantenimiento del orden público y un
adecuado funcionamiento de los servicios públicos.
83
En palabras de Hariou la función pública34: “Tiene por objeto manejar los asuntos
corrientes del público, en lo que atañe a la ejecución de las leyes de derecho
público y a la satisfacción de los intereses generales, haciendo todo esto por
medios de policía y por la organización de servicios públicos, en los límites de los
fines del poder político que ha asumido la empresa de la gestión administrativa”
Así pues, se debe comprender que la actividad que desempeña la Administración
Pública atiende a hechos o situaciones cambiantes y novedosas, mismas que
requieren de soluciones urgentes las más de las veces, toda vez que son de
interés general.
A veces las circunstancias que rodean al entorno social y político de la nación
cambian y esto hace que los actos que en un momento la Administración se vio
obligada a emitir para atender alguna necesidad social y reaccionar ante la realidad
que se le impone; en otro momento, cuando opera un nuevo cambio de
circunstancias y necesidades, los actos administrativos emitidos con anterioridad
pueden quedar sin efectos o incluso puede existir ahora la necesidad de su
eliminación del ámbito jurídico.
Incluso, puede darse el caso de que la Administración Pública revoque un acto
administrativo con el cual pretendía dar respuesta a una determinada necesidad
pública, pero que finalmente no satisfizo la necesidad que estaba destinado a
cubrir, o bien, no rindió resultados tan provechosos como se esperaban.
Lo antes señalado no debe extrañar, ya que la actuación de la Administración
Pública no es infalible, incluso en atención al cúmulo y complejidad de las tareas
que debe desempeñar, muchas veces puede verse en la necesidad de solventar
las mismas con soluciones que son el resultado de un procedimiento de ensayo y
error.
34
Fraga, Gabino, op.cit, página 56.
84
Enseguida se transcribe un párrafo de la obra antes citada de don Gabino Fraga,
que explica claramente el punto al que recién se ha hecho referencia35:
“La actividad de la Administración no tiene por finalidad la de procurar la
certidumbre jurídica –esto es misión de la sentencia civil- sino alcanzar un
resultado material útil para el Estado en los límites del Derecho. De la misma
manera que el particular en la gestión de sus negocios adapta sus disposiciones a
sus intereses cambiantes, así la Administración Pública debe poder dar
satisfacción a nuevas necesidades. Lo que es hoy favorable al interés general
puede serle contrario poco tiempo después porque las circunstancias hayan
cambiado en el intervalo…si la autoridad estuviese ligada a sus resoluciones, no
podría separarse de ellas cuando el interés público exigiera que se dictara otra
resolución. Ahora bien, en un estado contrario al interés público no debe subsistir ni
un solo día. Por esta razón la autoridad administrativa no puede estar ligada a sus
propias decisiones como el tribunal a sus sentencias”
Así pues, a decir del maestro Andrés Serra Rojas: “el concepto de oportunidad se
relaciona con la conformidad del acto al interés público y constituye el segundo
elemento de apoyo para la revocación de los actos administrativos”36. Del mismo
tenor es lo que sostiene el jurista Gabino Fraga quien simplemente dice que la
oportunidad “es la coincidencia del acto (administrativo) en momentos sucesivos
con el interés público”37.
Una vez que se ha desarrollado el concepto de la oportunidad se procede a la
exposición de las diferencias existentes entre la anulación y la revocación.
35
Ibíd., página 308. 36
Serra Rojas, Andrés, op.cit, página 377. 37
Fraga, Gabino, op.cit, página 308.
85
En el caso de la nulidad, al ser el vicio o irregularidad con la que aparece en el
mundo jurídico lo que motiva la anulación del acto administrativo, podemos
observar que la nulidad que en su momento llegara a decretar el órgano
competente es una declaración que tendría por objeto el mero reconocimiento de
un hecho anterior y ya existente, el cual consiste en la irregularidad de dicho acto
administrativo.
Lo anterior lleva a decir a los administrativistas que la anulación de un acto
administrativo tiene una naturaleza declarativa, porque el órgano competente para
declararla únicamente confirma que por encontrarse indebidamente constituido en
alguno de los elementos de existencia o eficacia debe ser retirado de la vida
jurídica. Tal declaración se torna las más de las veces necesaria, ya que resultaría
injusto permitir que un acto administrativo irregular generara efectos jurídicos o
repercutiera en la esfera de derechos de los gobernados hacia quienes va dirigido,
valiéndose de la presunción de legalidad de la cual están investidos los actos de la
Administración Pública.
Ahora bien, al dirigirse la revocación a un acto administrativo cuya emisión se
realizó conforme a legalidad y que además en el momento de su emisión se
consideraba necesario y oportuno, se tiene por objeto retirar de la vida jurídica un
acto administrativo cuya legalidad no tiene reproche. Sin embargo, ya no responde
a las necesidades de la administración, esto es, ya no atiende al concepto de
oportunidad al que antes hemos hecho referencia.
Por ello, la doctrina del derecho administrativo ha considerado al acto revocatorio
como un acto de naturaleza constitutiva porque, a diferencia de la naturaleza
declaratoria de la nulidad, la revocación se lleva a cabo mediante la emisión de un
nuevo, diferente, autónomo y auténtico acto administrativo posterior al que va
dirigido y al cual tiene por objeto retirar de la vida jurídica, no por que adolezca de
algún vicio; sino porque resulta ineficaz para resolver la tarea pública a la cual
estaba dirigido. Esa es la razón por la cual la Administración se ve en la necesidad
86
de emitir un nuevo acto administrativo que tenga por objeto dejar sin efectos al que
ha resultado ineficaz.
Llegado a este punto se pueden advertir dos cuestiones: (i) que el acto revocatorio
es precisamente eso, un acto administrativo en el cual al momento de su emisión
se deberán respetar las normas que rigen su nacimiento, así como prestar atención
a que su constitución cuente con los elementos de existencia y eficacia que todo
acto administrativo debe tener; (ii) que la revocación puede operar mediante la
emisión de un acto administrativo ex profeso, esto es, que el nuevo acto tenga
como único objeto la destrucción de aquel hacia el que va dirigido, o bien, que el
nuevo acto tenga dos objetos: uno principal consistente en resolver o atender de
diferente manera o bajo un distinto tratamiento la necesidad pública hacia el cual
se dirigió el acto primigenio y, otro accesorio consistente en dejar sin efectos
precisamente al acto primigenio.
En virtud de que la anulación es un acto declarativo y la revocación uno
constitutivo, es que se puede entender a partir de qué momento generarán sus
efectos ambas figuras. Lo antes mencionado, da pie para resaltar una diferencia
más que existe entre la figura de la anulación y la revocación.
Es claro que si los motivos que dan lugar a la declaratoria de nulidad de un acto
administrativo tienen su génesis en el momento mismo de su nacimiento o
generación, la nulidad que del mismo se declare deberá retrotraer sus efectos al
momento en que fue creado dicho acto. De esta manera se es congruente con el
reconocimiento de ilegalidad de tal acto, carácter que lo ha acompañado durante
toda su existencia desde su creación.
Respecto del acto revocatorio, al operar sobre un acto emitido legalmente pero que
por razón de oportunidad la Administración ha dispuesto dejarlo sin efectos, es que
los efectos de dicha revocación por lo general no se retrotraerán al momento de su
emisión sino hasta el momento de la emisión del acto revocatorio, ello encuentra su
87
explicación en el hecho de que no fue sino hasta el momento de la emisión del acto
revocatorio que se dispuso la cancelación del acto primigenio y de sus efectos
legales.
De tal suerte que si hasta antes de la emisión del acto revocatorio, el primer acto
fue considerado oportuno para atender una necesidad pública determinada y fue
emitido conforme a derecho, no existe razón jurídica para pretender que los efectos
de la revocación se retrotraigan sino que operen a partir de la emisión del acto
revocatorio hacia el futuro.
25. La Facultad Revocatoria Frente a la Seguridad Jurídica.
Al afirmar que la revocación constituye un acto emitido por la Administración
Pública que tiene por finalidad extinguir de la vida jurídica a otro que anteriormente
fue legalmente emitido por la misma Administración, pero que ya no responde a las
necesidades para las cuales fue destinado a satisfacer, surgen los siguientes
cuestionamientos:
Si bien la Administración Pública debe tener un margen de libertad para atender
oportunamente las tareas que se le presentan cotidianamente ¿dicho margen de
libertad no atenta simultáneamente contra la garantía constitucional de la seguridad
jurídica? ¿Toda resolución de la Administración Pública es susceptible de ser
revocada? ¿Que estabilidad tienen entonces los actos administrativos?
Las primeras dos preguntas, serán contestadas durante el desarrollo del presente
tema. En relación a la última pregunta, la doctrina administrativista ha generado
diversas teorías para darle respuesta, dichas teorías son las que sucintamente se
exponen a continuación:
88
Una de las corrientes considera, en primer término, que los actos administrativos
de suyo carecen de estabilidad y son por naturaleza inestables y carentes de
permanencia, debido a que si la Administración Pública tiene la facultad de crear
actos administrativos, también cuenta con la misma facultad para destruir el acto
que anteriormente había emitido en el momento en que lo considere necesario.
En palabras de don Gabino Fraga38, la precaridad de los actos administrativos es
erróneamente explicada por dicha teoría ya que si bien es válido pensar que quien
tiene la facultad de crear un acto ya no digamos administrativo sino un acto jurídico
en general, tiene al mismo tiempo la facultad de retirarlo; debemos recordar que la
Administración Pública se encuentra limitada por la ley que norma su actuar, de
manera que si un órgano de la Administración Pública pretende revocar uno de sus
actos, deberá tener expresamente conferida esa facultad revocatoria.
De tal suerte que si la ley faculta a una determinada autoridad para la emisión de
un acto administrativo, no necesariamente esa ley le otorgará también la facultad
de revocarlo. Lo anterior más que complejo resulta coherente en un estado
derecho en el cual la garantía constitucional de seguridad jurídica debe ser
respetada, ya que no se pude permitir que los actos administrativos que hoy emita
la Administración Pública, afectando la esfera jurídica de los particulares, el día de
mañana puedan ser retirados sin mediar una causa válida para ello y sin que dicha
facultad se encuentre claramente regulada y expresamente conferida por la ley
aplicable al caso.
Otra teoría tendiente a afirmar el carácter precario o inestable del acto
administrativo, afirma que dichos actos al no tener la fuerza de la cosa juzgada no
son definitivos ni permanentes, ya que únicamente el carácter de cosa juzgada
será la cualidad que les otorgue fijeza o permanencia jurídica e impida que el acto
38
Ibíd., página 305.
89
administrativo permanezca sujeto a la posibilidad de ser retirado del mundo
jurídico.
La idea arriba descrita resulta claramente equivocada, ya que, en primer lugar, la
cualidad de cosa juzgada sólo puede decretarla un órgano jurisdiccional, actuando
dentro del ámbito de su competencia y en tratándose de actos administrativos, los
órganos impartidores de justicia no tienen incumbencia alguna. Además, existen
actos administrativos que no obstante carecer del carácter de cosa juzgada, no son
susceptibles de ser revocados.
Tal es el caso de los actos administrativos de ejecución instantánea los cuales al
no prolongar sus efectos en el tiempo, sino agotarse de manera inmediata, no
pueden ser revocados, pues si su emisión se consideró oportuna por la
Administración Pública y dicho acto agotó sus efectos en un solo momento,
entonces, no existe la posibilidad de considerársele inoportuno al mismo tiempo.
Afirmar lo contrario sería ir totalmente en contra de un principio ya no digamos
jurídico, sino meramente lógico: nada puede ser y no ser al mismo tiempo y bajo la
misma circunstancia.
Respecto a las teorías que postulan la estabilidad o fijeza de las resoluciones
administrativas, existe una que fundamenta dicha estabilidad bajo el argumento de
que todos los actos de derecho público tienen tal característica. Esto es, al
considerarse como cosa juzgada una resolución de la autoridad administrativa, la
misma gozará de la apariencia de verdad legal.
A decir de don Gabino Fraga, un argumento de ese tenor es inaceptable, toda vez
que “si los actos administrativos gozaran de la autoridad de cosa juzgada, ellos
tendrían a favor una presunción de legitimidad juris et de jure, y no juris tantum, lo
cual sería contrario al régimen jurídico establecido para dichos actos.”39
39
Ibíd., página 306.
90
Otra teoría que sostiene el carácter inmutable y estable de las resoluciones
administrativas manifiesta que tales características responden a una exigencia de
nuestra vida social y civilizada, ya que nuestra sociedad, así como el sistema
jurídico que norma su actuar se rige bajo un principio de la seguridad jurídica.
La seguridad jurídica en nuestra sociedad y en cualquier otra que se ostente como
civilizada, representa tal valía que incluso se encuentra consagrada en nuestro
documento jurídico fundamental, en su artículo 14, que establece a la letra lo
siguiente:
Artículo 14. A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna. Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho.
Considero que esta última teoría es correcta ya que en virtud de la seguridad
jurídica, garantía constitucional reconocida por nuestra carta magna, es que no
podemos válidamente sostener que todos los actos administrativos emitidos por los
órganos que componen nuestra Administración Pública son necesariamente
temporales y variables, pues al nacer en el mundo jurídico, necesariamente
tendrán el efecto de producir derechos u obligaciones en la esfera patrimonial de
los gobernados hacia quienes están dirigidos.
De lo hasta aquí dicho, se puede concluir que la estabilidad e inmutabilidad del
acto administrativo estará sujeta, a diferencia del acto jurídico civil, a dos
características principales, a saber:
a. Que el acto administrativo sea legítimo, esto es, que su emisión haya sido
realizada con estricto apego y respeto a las normas que regulan su emisión y;
91
b. Que el acto administrativo responda y satisfaga con eficacia la necesidad pública
para la cual fue destinado.
Expuestas ya las razones que justifican la facultad de la Administración Pública
para emitir actos administrativos revocatorios que sólo tienen por objeto la
destrucción y retiro de la vida jurídica de otro acto administrativo válido y legítimo;
sólo quedaría pendiente abundar acerca de quién o quiénes y bajo qué condiciones
tienen expedita la facultad de emitir un acto administrativo revocatorio.
Pues bien, el ente administrativo que tiene expedita la facultad de emitir un acto
revocatorio será aquel a quien la ley aplicable de la materia determine; no sólo
señalando el órgano competente para tal fin, sino que además estableciendo
expresa, clara y detalladamente las facultades que por virtud de esa ley le permitirá
a ese órgano la emisión de actos revocatorios.
Así, al ser la ley la que determine qué órgano de la Administración Pública,
discrecionalmente o bajo ciertos requisitos, podrá revocar un acto administrativo;
se respeta el principio de legalidad y salvaguarda el principio de seguridad jurídica,
de esta manera los gobernados tendrán la certeza que la Administración Pública no
revocará actos administrativos por capricho o autoritarismo; sino que para hacerlo
deberá estar expresamente facultada por la ley, y deberá cumplir a cabalidad el
requisito de la fundamentación y motivación al que por mandato constitucional está
obligada.
Respecto a la pregunta de si toda resolución administrativa es susceptible de
revocarse, debe responderse que no, ya que existen ciertas circunstancias que
impiden que una resolución administrativa sea revocada. Tal es el caso, como ya lo
habíamos mencionado, de aquellas resoluciones que son de ejecución instantánea,
esto es, que los efectos de dicha resolución se producen de manera inmediata, sin
diferirse en el tiempo.
92
Esa cualidad, la ejecución instantánea, es la que hace nugatoria la posibilidad de
revocar un acto administrativo, ya que dicha característica hace imposible que se
considere a un acto administrativo como oportuno e inoportuno al mismo tiempo.
Existe, además, otro caso en el cual un acto administrativo no es susceptible de ser
revocado. Se trata de aquellos actos cuya emisión y contenido se encuentran
reglados de manera tal que la autoridad emisora está obligada no sólo a emitirlos
sino además a dotarlos de un determinado contenido.
Ello, se debe a dos razones: la primera es que un acto cuya emisión es una
obligación que impone la ley a un determinado órgano de la Administración
Pública, no puede ser revocado teniendo como causa la voluntad de ese órgano,
ya que su actuar se encuentra ceñido precisamente a lo establecido en ley. La
segunda se debe a que en el caso de que la autoridad no tuviera la obligación de
darle un determinado contenido a ese acto a cuya emisión está obligado estaría en
la posibilidad de revocarlo de manera tácita con la emisión de otro de contenido
incompatible o contrario al anterior.
A manera de conclusión se transcriben algunas líneas de la obra Derecho
Administrativo de don Andrés Serra Rojas, en las cuales el prestigiado
administrativista menciona algunos elementos que constituyen un acto
administrativo revocatorio40:
a. Una manifestación de voluntad o decisión de la autoridad administrativa
manifestada legalmente.
b. Unilateralidad, la Administración Pública tiene la facultad de cambiar sus
decisiones con el fin de corregir errores, o bien, mantener satisfecho el interés
general.
40
Serra Rojas, Andrés, op.cit, página 373.
93
c. La extinción de un acto administrativo válido y eficaz.
d. Actuación de la Administración Pública motivada por la oportunidad en aras del
interés general.
e. Sustituyéndolo por otro cuya amplitud es diferente en los casos de revocación
expresa o tácita.
Efectivamente, tal como se ha mencionado, existen dos formas mediante las
cuales se puede retirar de la vida jurídica un acto administrativo:
Una de ellas mediante la revocación, la cual opera sobre actos administrativos
legalmente emitidos y plenamente eficaces; mientras que la otra es mediante la
obtención de la declaratoria de nulidad de dicho acto, siempre que el mismo sea
irregular.
Pues bien, el Juicio de Lesividad, es el medio legal idóneo con que cuenta la
autoridad para obtener que se retire de la vida jurídica un acto administrativo
irregular.
Al respecto, cabe poner de relieve que para que el Juicio de Lesividad interpuesto
por la autoridad administrativa sea procedente, el mismo debe tener por objeto la
obtención de la declaratoria de nulidad de un acto administrativo, pero
adicionalmente a ello, dicho acto administrativo deberá significar o depararle un
perjuicio económico y jurídico a la Administración Pública.
94
CAPÍTULO V
RESOLUCIÓN FAVORABLE
26. Resolución Favorable.
Una resolución favorable al particular proveniente de un órgano de la
Administración Pública es el presupuesto indispensable para el surgimiento del
Juicio de Lesividad. Ello fue ampliamente explicado en el apartado denominado:
Definición del Juicio de Lesividad del capítulo III, del presente trabajo.
Ahora bien, una resolución favorable a un gobernado puede provenir ya sea de un
procedimiento administrativo efectuado motu proprio por la Administración Pública,
o bien, a instancia de una persona interesada. Determinar la legalidad o ilegalidad
de esa resolución constituye precisamente el objeto principal del Juicio de
Lesividad que venimos analizando.
El procedimiento oficioso mediante el cual la autoridad podría generar una
resolución favorable se da cuando dicha autoridad administrativa ejerce sus
facultades de comprobación respecto de un determinado particular, ya sea a
través de una visita domiciliaria, una revisión de gabinete o incluso una revisión
física de bienes y al término de dicha revisión la autoridad emite una resolución
que resulta acorde a los intereses del particular sujeto a revisión.
Por su parte, el procedimiento administrativo a instancia de parte interesada que
genera una resolución favorable es aquel que un particular promueve o provoca
con motivo de la formulación de una petición ante la autoridad administrativa en la
que “le solicita la adopción de un acto o la ejecución de uno ya existente.”41
En todo caso, y coincidiendo con la Magistrada María Georgina Ponce Orozco,
podemos definir a la resolución favorable como “aquella que emite una autoridad 41
González Pérez, Jesús, op.cit, página 133.
95
administrativa o fiscal, que dirige a una persona física o moral concreta, y que, al
realizar un pronunciamiento sobre su situación fiscal, le conceda un beneficio en
menoscabo del interés colectivo o de la Federación, salvo que la Ley le confiera
una naturaleza jurídica distinta.”42
27. Características de la Resolución Favorable.
a. La resolución favorable puede materializarse por medio de una resolución
expresa emitida por un órgano de la Administración Pública determinado, o bien, a
través de una resolución positiva ficta.
Estas dos formas en las que un gobernado puede obtener una resolución
favorable se ven reflejadas en el artículo 34 del Código Fiscal de la Federación y
48 de la Ley Aduanera, los cuales establecen lo siguiente:
Artículo 34. Las autoridades fiscales sólo están obligadas a contestar las consultas que sobre situaciones reales y concretas les hagan los interesados individualmente. La autoridad quedará obligada a aplicar los criterios contenidos en la contestación a la consulta de que se trate, siempre que se cumpla con lo siguiente: […] Artículo 48. Para resolver las consultas que presenten los importadores, exportadores y agentes o apoderados aduanales sobre la correcta clasificación arancelaria a que se refiere el artículo 47 de esta Ley, las autoridades aduaneras escucharán previamente la opinión del Consejo de Clasificación Arancelaria, el cual estará integrado por la autoridad aduanera y los peritos que propongan las confederaciones, cámaras y asociaciones industriales e instituciones académicas. […] Las resoluciones deberán dictarse en un plazo que no excederá de cuatro meses contados a partir de la fecha de su recepción. Transcurrido dicho plazo sin que
42
Ponce Orozco, María Georgina, op.cit, página 360.
96
se notifique la resolución que corresponda, se entenderá que la fracción arancelaria señalada como aplicable por el interesado es la correcta. En caso que se requiera al promovente para que cumpla los requisitos omitidos o proporcione elementos necesarios para resolver, el término comenzará a correr desde que el requerimiento haya sido cumplido. [Énfasis añadido]
Así pues, una resolución administrativa favorable a un particular, susceptible de
ser anulada mediante el Juicio de Lesividad, puede derivar de una resolución
expresa o de una resolución positiva ficta.
Cabe precisar que las resoluciones favorables fictas como la contemplada en el
artículo 48 de la Ley Aduanera, tienen el carácter de excepcionales, pues por regla
general las resoluciones favorables deben ser emitidas de forma expresa, de
manera que únicamente operan cuando la ley así lo dispone, esto es, cuando la
norma jurídica determina que la consecuencia del silencio adoptado por la
autoridad ante la pretensión del gobernado es que dicho silencio sea interpretado
como una respuesta afirmativa.
b. La resolución favorable debe estar dirigida a un gobernado en específico, pero
también puede estar dirigida a toda una agrupación.
Ello, por virtud de lo establecido en el artículo 36 Bis del Código Fiscal de la
Federación, el cual establece de forma clara que una resolución favorable puede
ser aquella que es emitida a favor de una persona en concreto, o bien, a una
agrupación determinada. El precepto legal, en la parte conducente establece lo
siguiente:
Artículo 36 Bis. Las resoluciones administrativas de carácter individual o dirigidas a agrupaciones, dictadas en materias de impuestos que otorguen una autorización o que, siendo favorables a particulares, determinen un régimen fiscal, surtirán sus efectos en el ejercicio fiscal del contribuyente en el que se otorguen o en el ejercicio inmediato anterior, cuando se hubiera solicitado la resolución, y ésta se otorgue en los tres meses siguientes al cierre del mismo. [Énfasis añadido]
97
Si bien es cierto que el precepto legal antes transcrito establece la posibilidad de
que una resolución favorable se emita a favor de toda una agrupación
determinada, ello de forma alguna debe interpretarse en el sentido de que una
resolución favorable puede ser aprovechada jurídicamente por personas físicas o
morales que no solicitaron la emisión de dicha resolución administrativa.
No debe perderse de vista que nadie puede ampararse o beneficiarse de una
resolución administrativa sino es que dicha resolución se encuentra dirigida
específicamente a la persona o personas que la invocan, ya sea porque la
persona que la invoca sea quien gestionó su emisión o por que forma parte de la
“agrupación” que realizó dicha gestión.
c. Debe lesionar el interés jurídico de la Administración Pública.
A diferencia de lo que ocurre en la legislación española, en la cual se requiere que
la resolución favorable a combatir en el Juicio de Lesividad cause una lesión
jurídica y además afecte intereses económicos de la Administración Pública; en
nuestro marco jurídico basta con que la resolución favorable a un gobernado
contravenga la ley aplicable al caso para que el órgano de la Administración
Pública en cuestión, o bien, la dependencia que tenga a su cargo la
representación legal de éste, se encuentre plenamente legitimada para promover
un Juicio de Lesividad en contra de dicha resolución favorable.
Lo anterior se corrobora con lo manifestado por don Gustavo Esquivel Vázquez43
en su obra antes mencionada, en la cual señala:
La legislación no exige que se lesione económicamente a la Administración; sino que exista la lesión jurídica.
43
Esquivel Vázquez, Gustavo, op.cit, página 71.
98
En efecto, la autoridad podrá alegar como causa de legitimación la violación del derecho objetivo, como lo puede ser: la violación de la ley, la falta de competencia, la falta de requisito de validez.
Por su parte el jurista Aurelio Guaita en su obra El Procedimiento Administrativo
de Lesividad, manifiesta lo siguiente44:
En casi todos los casos, lo que se aprecia prima facie no es la existencia de un derecho subjetivo, que aquí suele faltar, sino la vulneración de la norma; en vez de vulneración de derecho, de derechos de Estado, etc., el T.S. en la mayor parte de sus resoluciones recaídas en procesos de lesividad, habla de quebrantamiento de la norma, de infracción del Derecho (los derechos subjetivos se violan, se vulneran, se desconocen; en Derecho objetivo, la norma, además se infringe); de resoluciones contrarias a la ley, de la legalidad o ilegalidad de las resoluciones, de quebrantamiento de normas de imperativa observancia, etc., lo que supone en realidad el quebrantamiento del Derecho objetivo.
Atento a lo anterior, basta con que la resolución a combatir infrinja cualquier
precepto legal que norme su emisión para que la Administración Pública se
encuentre plenamente legitimada para proceder a combatirla a través del Juicio de
Lesividad.
d. La resolución favorable debe contener un pronunciamiento expreso por virtud
del cual la Administración Pública le otorgue un beneficio determinado al
particular.
Dicha característica es necesaria para conocer con certeza cuándo la
Administración Pública ha otorgado un beneficio a un particular y evitar con ello
que resoluciones emitidas por la autoridad sean indebidamente interpretadas por
los particulares como resoluciones favorables.
No debe perderse de vista que por el simple hecho de que la autoridad no
determine o imponga cargas en una resolución determinada, debe considerársele
como una resolución favorable, pues para ello es necesario que de manera clara
44
Guaita, Aurelio, op.cit, página 51.
99
la autoridad realice un pronunciamiento benéfico respecto de las obligaciones del
particular a quien se dirige la resolución.
Ahora bien, tal como se verá en un apartado posterior del presente trabajo, existen
casos en los cuales aun y cuando la autoridad en una resolución determine cargas
a un gobernado, dicha resolución puede constituir una resolución favorable para
ese gobernado, toda vez que la carga ahí determinada puede ser menor a la que
en estricto apego a derecho le correspondería. Sin embargo, como puede
observarse, aún en estos casos es necesario que haya un pronunciamiento
expreso por parte de la autoridad respecto de las obligaciones que tiene a su
cargo el gobernado.
Al respecto, resultan atendibles las siguientes tesis
Novena Época.- SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL SEGUNDO CIRCUITO.- Semanario Judicial de la Federación.- Tomo: XI, Tesis: II.2o.A.8 A, Febrero de 2000, página 1059.
FACULTADES DE REVISIÓN DE LA SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO. NO SON VIOLATORIAS DE GARANTÍAS LAS EJERCITADAS POR SEGUNDA OCASIÓN SOBRE UN EJERCICIO FISCAL REVISADO CON ANTERIORIDAD, SI EN LA PRIMERA LA AUTORIDAD HACENDARIA NO REALIZÓ PRONUNCIAMIENTO ALGUNO. La revisión practicada nuevamente por la autoridad exactora a un ejercicio fiscal revisado con anterioridad, no es violatoria de garantías, si en la primera revisión se omitió hacer pronunciamiento alguno; por tanto, la circunstancia de que en la primera revisión realizada por la autoridad exactora, se le haya devuelto al contribuyente la documentación sin ninguna observación, no impide el ejercicio de las facultades de la autoridad para iniciar una nueva visita, toda vez que la devolución de los documentos no constituye resolución favorable, por lo cual, la autoridad fiscal válidamente estuvo en aptitud de ejercer nuevamente sus facultades de revisión.
Segunda Época.- PLENO DE LA SALA SUPERIOR DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA.- Revista del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.- Tesis: II-TASS-8930, Febrero de 1986, página 1194. RENTA. RESOLUCION FAVORABLE. NO LA CONSTITUYE EL OFICIO QUE DEVUELVE DOCUMENTACION AL CAUSANTE. En efecto, si en el texto del oficio por el que se devuelve documentación a un particular no se hace alusión al cumplimiento o incumplimiento de sus obligaciones fiscales, dicho oficio no
100
constituye una resolución favorable a los intereses del mismo, en los términos del artículo 94 del Código Fiscal de la Federación, ya que no resuelve instancia alguna.
Por último, cabe señalar la existencia de un precepto contenido dentro del Código
Fiscal de la Federación, el cual expresamente señala que aun en el supuesto de
que la autoridad hacendaria emita una resolución por la cual acceda a efectuar
una devolución a un contribuyente, no será considerada como una resolución
favorable.
Dicho precepto legal es del tenor siguiente:
Artículo 22. […] Cuando las autoridades fiscales procedan a la devolución sin ejercer las facultades de comprobación a que se hace referencia en el párrafo noveno del presente artículo, la orden de devolución no implicará resolución favorable al contribuyente, quedando a salvo las facultades de comprobación de la autoridad. Si la devolución se hubiera efectuado y no procediera, se causarán recargos en los términos del artículo 21 de este Código, sobre las cantidades actualizadas, tanto por las devueltas indebidamente como por las de los posibles intereses pagados por las autoridades fiscales, a partir de la fecha de la devolución. [Énfasis añadido]
No obstante lo dispuesto por el precepto antes aludido, se considera que no existe
razón jurídica alguna por la cual un contribuyente no pudiera considerar como
favorable una resolución emitida por la autoridad hacendaria, a través de la cual
se le autorice la devolución del saldo a favor que solicitó ante dicho órgano de la
Administración Pública.
e. En el Juicio de Lesividad al igual que en el Juicio Contencioso Administrativo
ordinario las resoluciones administrativas que se impugnan deben ser actos
administrativos con sustantividad propia, esto quiere decir que no son susceptibles
de impugnación aquellos actos secundarios que deriven de otros y de los cuales
sólo sean consecuencias, ejecución, reproducción o confirmación de aquellos.
101
Se estima que la razón de ser de este requisito consiste en evitar que a través del
Juicio de Lesividad se impugnen actos administrativos que deriven de otros y cuya
emisión ya se haya consentido al haber permitido que transcurriera el plazo legal
para interponer el medio de defensa correspondiente en términos de la fracción IV,
del artículo 8 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo;
pues de lo contrario la emisión de este tipo de actos secundarios ofrecería una
segunda o ulterior oportunidad de combatir una resolución que ya fue consentida.
f. Que la resolución haya sido emitida por la autoridad en uso de sus facultades
regladas y no haciendo uso de su potestad discrecional.
Como bien se sabe, por mandato constitucional, toda autoridad debe actuar en
estricto apego a las normas legales que rigen su actividad, fundando y motivando
debidamente todas y cada una de las resoluciones que emita. Para ello, la
autoridad administrativa goza de un cúmulo de facultades que le son atribuidas a
través de los ordenamientos legales que rigen su actuación.
Sin embargo, también es de conocimiento general el hecho de que diversos
ordenamientos jurídicos de nuestro marco legal otorgan facultades a la
Administración Pública de dos diversas formas, a saber: i) a través de normas que
otorgan facultades regladas a la Administración, y ii) a través de normas que le
otorgan facultades de potestad discrecional.
A decir del jurista español López Rodó, citado por el maestro Aurelio Guaita, la
facultad discrecional es “el ejercicio de la capacidad de un órgano administrativo
cuando no está determinado legalmente, y en definitiva, como dice la ley un acto o
alguno de sus elementos será discrecional en cuanto la administración no deba
acomodarse, al dictarlo, a una norma anterior”45.
45
Ibíd., página 125.
102
Sentado lo anterior, se debe considerar que un requisito indispensable para la
impugnación ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa de una
determinada resolución, consiste en que la misma vulnere jurídicamente los
derechos del gobernado hacia quien se dirige. Al no haber vulneración jurídica, no
existe la posibilidad de impugnar dicha providencia administrativa.
Debemos recordar que la vulneración jurídica a la que hacemos referencia se
produce cuando el órgano de la Administración Pública, viola, interpreta
incorrectamente e incluso desatiende normas jurídicas que resultan aplicables a
cada situación concreta, de tal suerte que en caso de no darse tal circunstancia,
no es posible impugnar ante un tribunal la ilegalidad de un acto de autoridad.
Ahora bien, la vulneración jurídica falta desde el momento en que la autoridad
emite una resolución en uso de su potestad discrecional, debido a que al tener
precisamente tal carácter, no existe parámetro legal alguno que permita
determinar con precisión si dicha resolución es en mayor o menor medida legal y
apegada a derecho.
En este punto resulta interesante analizar lo señalado por el jurista Royo Villanova,
quien señala que “el aumento de la potestad discrecional, falta de regla jurídica o
regla jurídica disyuntiva disminuye los derechos públicos subjetivos. Cuando en un
caso determinado, la Administración puede adoptar el acuerdo A o el acuerdo B
no se podrá impugnar por que aquella se haya decidido por la solución más
desfavorable para el particular. Mientras la Administración actúe
discrecionalmente, no puede –es imposible, por definición- violar derecho alguno;
y si ocurre esto, es que la administración extralimitándose, saliéndose de la órbita
discrecional ha invadido la esfera reglada por la ley sin acomodarse a lo supuesto
en ésta”46.
46
Ibíd., página 126.
103
Así pues, podemos afirmar validamente que no existe mayor diferencia entre el
Juicio de Lesividad y el Juicio Contencioso Administrativo ordinario, pues un
presupuesto de ambos es que la resolución a combatir derive de las facultades
regladas del órgano administrativo emisor, ya que de no ser así no hay
vulneración jurídica alguna que permita su impugnación legal.
28. Situaciones que generan una Resolución Favorable.
Existen diversas formas en las que se puede generar una resolución favorable a
un gobernado y precisamente este apartado tiene por objeto describir algunas de
las situaciones más comunes que originan una resolución favorable:
a. Resolución liquidatoria que determina un crédito fiscal menor al que debía
haberse determinado. Este supuesto se da cuando una autoridad hacendaria,
después de haber ejercido sus facultades de comprobación, emite una resolución
en la que determina a cargo del contribuyente sujeto a revisión un crédito fiscal en
una cantidad menor a la que en realidad tiene a su cargo.
Debe observarse que aun y cuando la autoridad administrativa determina un
crédito fiscal a cargo del contribuyente, dicha resolución constituye una resolución
administrativa favorable, dado que el contribuyente en cuestión se encuentra
gozando de un beneficio indebido, mientras que el Fisco Federal, por su parte,
sufre un claro perjuicio por verse impedido de recaudar impuestos a los que
legítimamente tiene derecho.
La Segunda Sección de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa sentó un precedente en este sentido al resolver el juicio de nulidad
número 100(14)93/98/806/97, mismo que generó la tesis que a continuación se
transcribe:
104
Cuarta Época.- SEGUNDA SECCIÓN DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA Y ADMINISTRATIVA.- REVISTA DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA Y ADMINISTRATIVA.- Tesis: IV-P-2aS-90, Abril de 1999, página 99.
JUICIO DE LESIVIDAD. SU PROCEDENCIA. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 36 del Código Fiscal de la Federación, las resoluciones administrativas de carácter individual favorables a un particular sólo podrán ser modificadas por el Tribunal Fiscal de la Federación mediante juicio iniciado por las autoridades fiscales, de donde se desprende que cuando la autoridad promueva este tipo de juicios (de lesividad) deberá cumplir con todos los requisitos de procedibilidad de la demanda previstos en los artículos 208 y 209 del citado Código; y el contribuyente, que en el caso tiene el carácter de demandado, podrá oponer las excepciones y defensas establecidas en dicho ordenamiento legal. Cuando se ha iniciado el juicio y la demandada en su contestación plantea el sobreseimiento del mismo, argumentando que la resolución impugnada no tiene el carácter de favorable, porque en la misma se le determinó un crédito fiscal que se vio obligada a enterar, la Sala del Tribunal Fiscal de la Federación que conozca del asunto, deberá declarar infundada la causal de improcedencia, toda vez que cuando la autoridad promueve juicio de lesividad en contra de una resolución que en alguna forma implique un beneficio indebido al contribuyente, aunque en ella se le haya determinado un crédito fiscal, no procede el sobreseimiento del juicio, ya que previamente a determinar si la resolución impugnada resulta favorable al particular, deberán analizarse los conceptos de impugnación planteados por la autoridad, y con base en ese estudio, determinar si procede declarar la validez o la nulidad de dicha resolución. [Énfasis añadido]
En estas condiciones, podemos decir que siempre que haya una resolución que
otorgue a un gobernado un beneficio al que no tiene derecho se está en presencia
de una resolución favorable que puede ser combatida mediante el Juicio de
Lesividad.
b. Cuando la autoridad da contestación a una consulta planteada por un particular,
situación que se prevé, entre otros preceptos legales, en el artículo 34 del Código
Fiscal de la Federación.
Cuando por virtud de una consulta un gobernado obtiene una resolución favorable,
la autoridad se verá impedida para revocar dicha resolución, pues para dejarla sin
efectos deberá, necesariamente, demandar su nulidad mediante un Procedimiento
Contencioso Administrativo. Al respecto, resultan ilustrativas la tesis que se citan
enseguida:
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Segunda Época.- PLENO DEL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN.- REVISTA DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA Y ADMINISTRATIVA.- II-TASS-5028, Junio de 1983, página 902.
RESOLUCION FAVORABLE A UN PARTICULAR.- LO ES AQUELLA QUE CONFIRMA EL CARACTER DE CAUSANTE EXENTO DE UN IMPUESTO FEDERAL Y PARA NULIIFICARLA SE DEBE DEMANDAR SU NULIDAD ANTE EL TRIBUNAL FISCAL. Si a una consulta formulada por un particular, recae una resolución por la que se confirma su carácter de causante exento de la Tasa Federal del Impuesto sobre Ingresos Mercantiles, la autoridad administrativa no puede desconocer el derecho creado en favor del particular, aun cuando ese derecho adolezca de algún vicio en su formación. Por lo tanto, si la autoridad considera que el causante no debía gozar de la citada exención, debe promover juicio de nulidad ante el Tribunal Fiscal de la Federación. Novena Época.- SEGUNDA SALA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN.- Semanario Judicial de la Federación.- Tomo: XI, Tesis: 2a./J. 23/2000, Marzo de 2000, página 181. CONSULTA ADUANAL. CONSTITUYE RESOLUCIÓN FAVORABLE AL PARTICULAR. Las autoridades aduanales están impedidas legalmente para revocar por sí y ante sí las resoluciones favorables a los particulares emitidas con motivo de consultas que sobre la correcta clasificación arancelaria les hayan formulado los particulares, pues en este caso deben acudir ante el Tribunal Fiscal de la Federación en juicio de nulidad. Y si bien debe estimarse que existe independencia de los pedimentos de importación posteriores a la emisión de la resolución de la consulta, lo cierto es que en términos de los artículos 48 de la Ley Aduanera vigente en el año de mil novecientos noventa y seis y 34 del Código Fiscal de la Federación, constituyen resoluciones favorables al particular, que acorde al artículo 36 de la legislación citada en último término sólo pueden ser modificadas a través de la resolución que dicte el Tribunal Fiscal de la Federación. [Énfasis añadido]
c. En aquellos casos en los cuales la autoridad acceda a una solicitud o petición
formulada por un gobernado.
En estos casos, aun y cuando dicha autorización esté expresamente prohibida por
la ley, para dejarla sin efectos será estrictamente necesario acudir ante el Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa a demandar su nulidad. Lo anterior se
aprecia con claridad en la tesis que se transcribe a continuación:
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Quinta Época.- SALA REGIONAL DEL NOROESTE I (TIJUANA, B.C.).- REVISTA DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA Y ADMINISTRATIVA.- V-TASR-XXV-450, Mayo de 2003, página 457. AUTORIZACIÓN EXPRESA PARA PAGAR CRÉDITOS FISCALES EN PARCIALIDADES.- NO PUEDE SER DESCONOCIDA POR LA AUTORIDAD AÚN EN TRATÁNDOSE DE IMPUESTOS RETENIDOS O TRASLADADOS. Si bien es cierto, que en términos de lo dispuesto por el artículo 66 del Código Fiscal de la Federación, se establece que no procederá la autorización para pagar en parcialidades las contribuciones retenidas, trasladadas o recaudadas, así como de aquéllas que debieron pagarse en el año calendario en curso, o de las que debieron pagarse en los seis meses anteriores al mes en el que se solicite la autorización, excepto en los casos de aportaciones de seguridad social, también lo es, el hecho de que si el contribuyente presenta ante la autoridad recaudadora el aviso de opción o solicitud de autorización para pagar adeudo en parcialidades por los conceptos a que se refiere el precepto legal en comento, y dicha autoridad emite una resolución en forma expresa autorizando dicha solicitud, no puede posteriormente desconocer dicha autorización emitiendo un requerimiento de pago de los créditos fiscales que por estos conceptos se adeuden, y tampoco puede dejar de tomar en consideración los pagos parciales que se hubieren efectuado, sino que la autoridad recaudadora debe acudir a la instancia legal correspondiente a impugnar la resolución favorable dictada al particular, cuando considere que dicha resolución fue emitida en contra de los preceptos legales aplicados al caso concreto. [Énfasis añadido]
Así pues, por regla general cuando la autoridad resuelve positivamente una
petición que le es formulada por un gobernado, dicha resolución constituye una
resolución favorable. Decimos “por regla general” porque existe una excepción a la
regla general que venimos describiendo, la cual se encuentra claramente
establecida en el artículo 22 del Código Tributario Federal y que señala a la letra lo
siguiente:
Artículo 22. […] Cuando las autoridades fiscales procedan a la devolución de cantidades señaladas como saldo a favor en las declaraciones presentadas por los contribuyentes, sin que medie más trámite que el requerimiento de datos, informes o documentos adicionales a que se refiere el tercer párrafo de este artículo o la simple comprobación de que se efectuaron los pagos de contribuciones que el contribuyente declara haber hecho, la orden de devolución no implicará resolución favorable al contribuyente. [Énfasis añadido]
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d. Resoluciones emitidas por la autoridad mediante las cuales se resuelven de
forma favorable recursos administrativos promovidos por los particulares en contra
de resoluciones que les causan un perjuicio.
El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, incluso, ha determinado que
en aquellos supuestos en los que exista una contradicción entre los puntos
resolutivos y los puntos considerativos de una resolución a un recurso de
revocación, si los puntos resolutivos resultan ser favorables al particular, dicha
resolución sólo podrá ser privada de efectos jurídicos a través de un Juicio de
Lesividad.
Tercera Época.- SEGUNDA SECCIÓN DE LA SALA SUPERIOR DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA.- REVISTA DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA Y ADMINISTRATIVA.- Tesis III-PS-II-153, Enero de 1998, página 13. RESOLUCIÓN FAVORABLE AL PARTICULAR. NO PROCEDE SU MODIFICACIÓN A TRAVÉS DE LA ACLARACIÓN OFICIOSA DE LA AUTORIDAD. Las autoridades administrativas no pueden revocar las resoluciones favorables a un particular, sino a través del juicio seguido ante el Tribunal Fiscal de la Federación. Por lo anterior, si con motivo de la interposición de un recurso de revocación, la resolución en sus puntos resolutivos es favorable a los intereses del recurrente en contradicción a su parte considerativa, con ello se crea un derecho a favor del particular, por lo que se hace menester la interposición del juicio de lesividad para modificar la incongruencia o error en que hubiese incurrido la autoridad.
Así pues, aun y cuando la contradicción entre lo que se manifestó en los
considerandos de la resolución y sus puntos resolutivos provenga de un simple
error, la autoridad está impedida para revocar sin más dicha resolución, pues si
así fuera se estaría privando al gobernado de un derecho desatendiendo su
garantía constitucional de audiencia.
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29. Vigencia de una Resolución Favorable.
Dado que por mandato constitucional toda resolución que sea emitida por las
autoridades administrativas debe estar debidamente fundada y motivada, la
vigencia de una resolución favorable a un particular dependerá necesariamente de
la vigencia del precepto legal en el cual fundó la autoridad dicha determinación.
De tal suerte que cuando la norma jurídica que sirvió de fundamento para una
resolución favorable es derogada o reformada, en ese momento dicha resolución
dejará de tener vigencia y eficacia jurídica. Al respecto, resultan atendibles las
tesis que enseguida se citan:
Tercera Época.- PRIMERA SALA REGIONAL CENTRO (CELAYA) DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA.- REVISTA DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA Y ADMINISTRATIVA.- Tesis III-PSR-XI-27, Noviembre de 1990, página 58. RESOLUCION FAVORABLE EN MATERIA FISCAL.- SU AMBITO TEMPORAL DE VALIDEZ. Tienen el carácter de resolución favorable al contribuyente, la que le otorga una exención de impuesto, con apoyo en la Ley del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Automóviles, pero lo pierde si con posterioridad se expide otra ley reguladora del mismo impuesto en la que no se prevenga igual situación de exención. No está obligada la autoridad, en consecuencia, a demandar su nulidad ante el Tribunal Fiscal de la Federación, por no ser ya una resolución favorable. Segunda Época.- PLENO DEL ENTONCES TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN.- REVISTA DEL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN.- II-TASS-6595, Septiembre de 1984, página 147. RESOLUCION FAVORABLE. SU VIGENCIA SE LIMITA MIENTRAS SUBSISTA LA SITUACION JURIDICA PREVISTA EN LA NORMA QUE LA FUNDA. Si bien una resolución favorable al particular no puede ser desconocida por la autoridad, la vigencia de esta resolución queda subordinada a que subsista la actuación jurídica prevista en la norma que la funda, pero si esta disposición es reformada o derogada, la resolución favorable ya no afecta la legalidad de resoluciones posteriores emitidas con fundamento en la nueva situación jurídica prevista en la norma.
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La vigencia, entonces, de una resolución administrativa favorable a un particular
dependerá de la vigencia del precepto o preceptos jurídicos en los cuales se
encuentra fundada dicha providencia administrativa.
El que una resolución administrativa favorable tenga la misma vigencia que las
normas legales en las cuales se encuentra fundada, constituye la regla general,
pues el Código Fiscal de la Federación en su artículo 36 Bis, prevé un supuesto en
el cual las resoluciones favorables tienen vigencia por un sólo ejercicio fiscal.
Dicho precepto legal es del tenor siguiente:
Artículo 36 Bis. Las resoluciones administrativas de carácter individual o dirigidas a agrupaciones, dictadas en materia de impuestos que otorguen una autorización o que, siendo favorables a particulares, determinen un régimen fiscal, surtirán sus efectos en el ejercicio fiscal del contribuyente en el que se otorguen o en el ejercicio inmediato anterior, cuando se hubiera solicitado la resolución, y ésta se otorgue en los tres meses siguientes al cierre del mismo.
De manera que en aquellos casos en los que las autoridades hacendarias
otorguen una autorización o en general una resolución favorable a un particular
por medio de la cual se le determine un régimen específico, dicha resolución será
vigente durante un solo ejercicio. Lo antes mencionado se sustenta con la tesis
que se cita enseguida.
Quinta Época.- SALA REGIONAL DEL NORTE - CENTRO I (CHIHUAHUA, CHIH.).- REVISTA DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA Y ADMINISTRATIVA.- Tesis V-TASR-XXX-523, Mayo de 2003, página 530.
RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA RESULTADO DE UNA CONSULTA. PARA QUE SEA OBSERVADA POR LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS COMO UN CRITERIO FAVORABLE, DEBE DE ENCONTRARSE VIGENTE, EN TÉRMINOS DE LO DISPUESTO POR EL ARTÍCULO 36-BIS DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. El primer párrafo del artículo 36-BIS del Código Fiscal de la Federación determina que las resoluciones administrativas de carácter individual o dirigidas a agrupaciones, dictadas en materia de impuestos que otorguen una autorización o que, siendo favorables a particulares, determinen un régimen fiscal, surtirán sus efectos en el ejercicio fiscal del contribuyente en el que se otorguen o en el ejercicio inmediato anterior, cuando se hubiera solicitado la resolución, y ésta se otorgue en los tres meses siguientes al cierre del mismo. De lo anterior, queda claro que para que una resolución en materia tributaria, favorable al contribuyente, obligue a las
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autoridades administrativas, debe encontrarse vigente al momento de ser invocada, ya que no surte efectos para ejercicios fiscales diversos al que se otorgó, y por ende, la autoridad administrativa no se encuentra obligada a respetarla.[Énfasis añadido]
Ahora bien, ¿en qué casos debemos entender que las autoridades establecen un
determinado régimen fiscal a un particular, es decir, en qué casos se actualiza la
norma de excepción de la vigencia de una resolución favorable a la que hace
referencia el artículo 36 Bis del Código Fiscal de la Federación?
Para dar respuesta al cuestionamiento planteado sirve de apoyo lo manifestado
por el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, el
cual estima que debe considerarse que las autoridades establecen un régimen
fiscal determinado para un gobernado en específico a través de una resolución
favorable cuando por virtud de dicha resolución se le permite tributar, atendiendo a
circunstancias que le son propias, de una forma diferente y especial en
comparación al resto de los contribuyentes.
En el mayor de los casos, continúa señalando el Tribunal Colegiado referido, este
tipo de resoluciones son emitidas por las autoridades administrativas en uso de
sus facultades discrecionales. El criterio judicial al que se hace referencia se
transcribe a continuación.
Novena Época.- CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.- Semanario Judicial de la Federación.- Tomo: XX, Tesis: I.4o.A.428 A, Agosto de 2004, página 1576.
CONSULTAS FISCALES. SI LAS RESPUESTAS DE LA AUTORIDAD SON MERAMENTE DECLARATIVAS, AUNQUE GENEREN DERECHOS Y SEAN FAVORABLES AL PARTICULAR, NO CONSTITUYEN AUTORIZACIONES O DETERMINACIONES DE UN RÉGIMEN FISCAL Y, EN CONSECUENCIA, NO PUEDEN SER LIMITADAS EN SU VIGENCIA. Cuando las resoluciones administrativas que implican respuestas a consultas fiscales formuladas por los particulares son meramente declarativas en cuanto al contenido, la interpretación y el alcance de la ley, así como a la valoración y calificación, para efectos fiscales de la actividad de la quejosa, o sea, se limitan a constatar un derecho y situación jurídica predeterminados en la norma, pero no dan pauta a consecuencias o valoraciones diversas, aunque generen derechos y sean favorables al gobernado, no constituyen autorizaciones o determinaciones de un
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régimen fiscal y, en consecuencia, no se actualiza la hipótesis contemplada en el artículo 36-Bis del Código Fiscal de la Federación, que limita la vigencia de las resoluciones a las que se refiere, al establecer que surtirán sus efectos en el ejercicio fiscal del contribuyente en que se otorguen, pues el precepto citado se refiere a resoluciones constitutivas de una situación o régimen fiscal específico y singular, en función de particularidades del sujeto y del caso, que derivan en muchas ocasiones del ejercicio de una potestad discrecional conforme a la cual la autoridad elige entre varias alternativas o consecuencias que la ley le faculta a aplicar. [Énfasis añadido]
Dado que, como lo menciona el Cuarto Tribunal Colegiado, la mayor parte de este
tipo de resoluciones son emitidas por las autoridades en uso de sus facultades
discrecionales, debe señalarse que el hecho de que su vigencia esté limitada a un
solo ejercicio fiscal, ello en forma alguna impide que el contribuyente que goce de
una resolución de este tipo acuda, una vez que deje de tener vigencia dicha
resolución, nuevamente ante la autoridad a solicitar que le sea otorgada una
resolución similar.
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CAPÍTULO VI
LA TEORÍA DE LOS DERECHOS ADQUIRIDOS Y EL JUICIO DE LESIVIDAD
30. Teoría de los Derechos Adquiridos y Retroactividad de las Leyes.
El estudio del presente tema resulta relevante debido a que permitirá conocer
argumentos para determinar si la resolución que se pretende anular en el Juicio de
Lesividad tiene o no el carácter de un derecho adquirido desde la perspectiva del
gobernado a quien beneficia.
La protección a los derechos adquiridos es una garantía constitucional que se
encuentra establecida en el artículo 14 de nuestra Carta Magna y que es del tenor
siguiente:
Artículo 14. A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna. Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho. […]
De acuerdo con el dispositivo constitucional precitado y específicamente en
atención a la primera parte del mismo, resulta claro que una ley nueva no puede
violar derechos adquiridos.
La Teoría de los Derechos Adquiridos fue desarrollada básicamente con el objeto
de explicar la no retroactividad de las leyes, uno de los temas más complejos del
Derecho. Tal fenómeno jurídico es breve pero claramente explicado en las tesis
emitidas por el Poder Judicial de la Federación que se citan a continuación:
Novena Época.- SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL SEXTO CIRCUITO.- Semanario Judicial de la Federación.- Tomo: XVIII, Tesis: VI.2o.A.49 A, Julio de 2003.- Página 1204.
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RETROACTIVIDAD DE LA NORMA JURÍDICA. HIPÓTESIS EN QUE OPERA (MATERIA FISCAL). Denomínase retroactividad a la traslación de la vigencia de una norma jurídica creada en un determinado momento histórico, a un lapso anterior al de su creación. Desde el punto de vista lógico, esa figura (retroactividad) implica subsumir ciertas situaciones de derecho pretéritas que estaban reguladas por normas vigentes al tiempo de su existencia dentro del ámbito regulativo de las nuevas normas creadas; el artículo 14 constitucional establece que a ninguna ley se le dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna, principio este que rige de acuerdo a la doctrina y a la jurisprudencia, respecto de las normas de derecho sustantivo como de las adjetivas o procesales. La aplicación retroactiva de las leyes a partir del enfoque sustantivo, se refiere a los efectos que tienen sobre situaciones jurídicas concretas o derechos adquiridos por los gobernados con anterioridad a su entrada en vigor, al constatar si la nueva norma desconoce tales situaciones o derechos al obrar sobre el pasado, lo que va contra el principio de irretroactividad de las leyes inmerso en el artículo constitucional citado; en cuanto hace a las leyes del procedimiento, éstas no pueden producir efectos retroactivos, dado que los actos de esa naturaleza se rigen por las disposiciones vigentes en la época en la que se actualizan. En ese contexto, si el contribuyente, en atención al saldo a favor que obtuvo en un año, adquirió el derecho de acreditarlo en la forma prevista por el precepto 6o. de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, vigente en esa época (contra el impuesto a su cargo que le corresponda en los meses siguientes hasta agotarlo), es incorrecto que la Sala examinara la litis, al tenor de lo que dispone el último numeral en cita, vigente en dos mil, en tanto que se aplica éste en forma retroactiva, en perjuicio de la peticionaria, al sostener que la resolución administrativa impugnada en el juicio de nulidad es válida, porque con esa conclusión se obliga a efectuar un acreditamiento que pugna contra la legislación de dos mil, cuando lo procedente es que para tal fin se atendiera a la norma en vigor durante el año en que se generó el derecho para acreditar el saldo a favor, contra el impuesto a cargo del contribuyente beneficiado, acorde con la cual podía realizarse la acreditación aludida en los meses siguientes. [Énfasis añadido]
Sexta Época.- PLENO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN.- Semanario Judicial de la Federación.- Tomo: Primera Parte, CXXXVI, Página 80.
RETROACTIVIDAD, TEORIAS DE LA. Sobre la materia de irretroactividad, existen diversidad de teorías, siendo las más frecuentes, la de los derechos adquiridos y de las expectativas de derecho y la de las situaciones generales de derecho y situaciones concretas o situaciones abstractas y situaciones concretas, siendo la primera, el mandamiento de la ley, sin aplicación concreta de la misma. El derecho adquirido es definible, cuando el acto realizado introduce un bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona, y el hecho efectuado no puede afectarse ni por la voluntad de quienes intervinieron en el acto, ni por disposición legal en contrario; y la expectativa de derecho es una esperanza o una pretensión de que se realice una situación jurídica concreta, de acuerdo con la legislación vigente en un momento dado. En el
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primer caso, se realiza el derecho y entra al patrimonio; en el segundo, el derecho está en potencia, sin realizar una situación jurídica concreta, no formando parte integrante del patrimonio; estos conceptos han sido acogidos por la Suprema Corte, como puede verse en las páginas 226 y 227 del Apéndice al Tomo L del Semanario Judicial de la Federación, al establecer: "Que para que una ley sea retroactiva, se requiere que obre sobre el pasado y que lesione derechos adquiridos bajo el amparo de leyes anteriores, y esta última circunstancia es esencial". "La ley es retroactiva cuando vuelve al pasado, para cambiar, modificar o suprimir los derechos individuales adquiridos". "Al celebrarse un contrato, se crea una situación jurídica concreta, que no puede destruirse por la nueva ley, si no es incurriendo en el vicio de retroactividad. Si una obligación ha nacido bajo el imperio de la ley antigua, subsistirá con los caracteres y las consecuencias que la misma ley le atribuye".[Énfasis añadido]
Dado que el tema de los derechos adquiridos esta muy relacionado con el de la
retroactividad de las leyes ha habido muchos autores que han enfocado sus
esfuerzos en teorizar sobre él, de tal suerte que hay muchas y muy distintas
definiciones de la figura jurídica de los derechos adquiridos.
Ahora bien, si durante el desarrollo del tema y si con el fin de explicarlo se hace
una alusión constante a la retroactividad de leyes, no se piense que el tema de los
derechos adquiridos deja de guardar relación con el Juicio de Lesividad, pues
como se mencionó, para explicar qué son los derechos adquiridos se hace
constante referencia a la retroactividad de leyes y ello se debe a que ambos temas
están íntimamente relacionados, se diría que uno explica al otro.
En este tenor resulta atendible la tesis que a continuación se inserta:
Quinta Época.- SEGUNDA SALA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN.- Semanario Judicial de la Federación.- Tomo: LXXIII, Página 8105.
RETROACTIVIDAD DE LA LEY. La retroactividad existe cuando una nueva disposición vuelve al pasado, cuando rige o pretende regir sobre situaciones ocurridas antes de su vigencia retroobrando en relación a las condiciones jurídicas que no fueron comprendidas en la nueva disposición, y respecto de actos verificados, bajo una nueva disposición anterior. La Constitución Federal, consagra el principio de la irretroactividad, si se causa perjuicio a alguna persona, de donde es deducible la afirmación contraria, de que pueden darse efectos retroactivos a la ley, si ésta no causa perjuicio, lo que es frecuente tratándose de leyes procesales de carácter penal, cuando establecen procedimientos benéficos a los indiciados o reos de algún delito. Sobre la
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materia de irretroactividad, existen diversas teorías, siendo las más válidas, la de los derechos adquiridos y de las espectativas de derecho, y de la de las situaciones generales de derecho y situaciones concretas. El derecho adquirido es definible cuando el acto realizado introduce un bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona, y el hecho efectuado no puede afectarse ni por la voluntad de quienes intervinieron en el acto, ni por una disposición legal en contrario; la espectativa de derecho es una esperanza o una pretensión de que se realice una situación jurídica concreta de acuerdo con la legislación vigente en un momento dado. En el primer caso, se realiza el derecho y penetra al patrimonio; en el segundo caso, el derecho está en potencia, sin realizar una situación jurídica concreta, no formando parte integrante del patrimonio. [Énfasis añadido]
La retroactividad de leyes es un tema que no queda completamente fuera de lugar
en el presente trabajo, ya que si bien uno de los elementos principales del Juicio de
Lesividad no lo son las leyes ni sus efectos en el tiempo, sí lo son las resoluciones
administrativas; así como los efectos jurídicos que las mismas generan en el
tiempo.
Pues bien, una ley es retroactiva cuando afecta y atenta contra derechos
adquiridos. Si únicamente vulnera meras expectativas de derecho, dicha ley no
será retroactiva. Se debe distinguir a los derechos adquiridos de las expectativas
de derecho, tal como lo ha señalado la doctrina y nuestro máximo tribunal. En
efecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido la distinción
apuntada, lo cual queda manifiesto en la tesis que se cita a continuación:
Novena Época.- SEGUNDA SALA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN.- Semanario Judicial de la Federación.- Tomo: XIII, Tesis: 2a. LXXXVIII/2001, Junio de 2001, página 306.
IRRETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. NO SE VIOLA ESA GARANTÍA CONSTITUCIONAL CUANDO LAS LEYES O ACTOS CONCRETOS DE APLICACIÓN SÓLO AFECTAN SIMPLES EXPECTATIVAS DE DERECHO, Y NO DERECHOS ADQUIRIDOS. Conforme a la interpretación que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha hecho del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en cuanto al tema de la irretroactividad desfavorable que se prohíbe, se desprende que ésta se entiende referida tanto al legislador, por cuanto a la expedición de las leyes, como a la autoridad que las aplica a un caso determinado, ya que la primera puede imprimir retroactividad, al modificar o afectar derechos adquiridos con anterioridad y la segunda, al aplicarlo, produciéndose en ambos casos el efecto prohibido por el Constituyente. Ahora bien, el derecho adquirido es aquel que ha entrado al
116
patrimonio del individuo, a su dominio o a su haber jurídico, o bien, es aquel que implica la introducción de un bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona o haber jurídico; en cambio, la expectativa de derecho es una pretensión o esperanza de que se realice una situación determinada que va a generar con posterioridad un derecho; es decir, mientras que el derecho adquirido constituye una realidad, la expectativa de derecho corresponde al futuro. En estas condiciones, se concluye que si una ley o un acto concreto de aplicación no afectan derechos adquiridos sino simples expectativas de derecho no violan la garantía de irretroactividad de las leyes prevista en el precepto constitucional citado. [Énfasis añadido]
De una forma general se puede decir que toda ley nueva rige y gobierna actos
jurídicos que surgen durante la vigencia de la misma, pero su ámbito temporal de
aplicación no se limita a regular únicamente dichos actos, sino que también regula
aquellas situaciones o relaciones jurídicas formadas antes del inicio de su vigencia.
Lo anterior resulta acorde si atendemos a la soberanía que el legislador le ha
otorgado a la ley con el objeto de que la misma sea respetada y obedecida por los
gobernados, pues la expedición de una ley no tiene otra explicación que no sea
atender al bien público y general.
Sin embargo, la regla general apuntada tiene una excepción, pues la soberanía de
la ley debe ceder el paso a la no retroactividad, es decir, a no alterar las
consecuencias jurídicas presentes y futuras de un acto jurídico realizado con
anterioridad a la entrada en vigencia de la ley en cuestión. Esa excepción sólo
operará cuando la aplicación de esta nueva ley lesione derechos adquiridos por los
gobernados.
En un principio la doctrina señaló que la ley antigua rige actos jurídicos que fueron
realizados bajo su imperio y los cuales agotaron todos sus efectos bajo ese imperio
o vigencia, mientras que la nueva ley rige sólo aquellos actos que no se efectuaron
bajo la vigencia de la ley anterior.
117
Este criterio en nada ayuda y nada resuelve cuando se presenta la problemática
que ofrece el que un acto jurídico llevado a cabo dentro de la vigencia de la ley
anterior, produce efectos de derecho ahora bajo el imperio de una nueva ley.
Ante tal problemática la doctrina explica que toda vez que la expedición de una ley
por el poder legislativo tiene por objeto regular un ámbito específico de la realidad
social, o bien, mejorar una regulación ya existente; al dar inicio su vigencia se le
atribuye una soberanía tal que le permite gobernar no solamente hechos o actos
jurídicos que nazcan en el futuro, sino también efectos jurídicos que tienen su
origen en actos nacidos bajo el imperio de una ley anterior.
Sin embargo, esta soberanía encuentra su límite ahí donde exista un derecho
adquirido, es decir, la ley nueva gobierna sobre consecuencias jurídicas que
sobrevienen dentro de su vigencia a menos que su aplicación lesione un derecho
adquirido.
Partiendo de lo anterior y con el objeto de resolver la problemática que surge
cuando existe un enfrentamiento entre el concepto retroactividad y derecho
adquirido se formularon las siguientes reglas que concretizan lo señalado en
párrafos precedentes:
a. La nueva ley, al iniciar su vigencia no sólo ejercerá su imperio sobre derechos
futuros que nacen sin tener relación alguna con actos jurídicos anteriores, sino que
también sobre derechos futuros que derivan de actos jurídicos nacidos bajo el
imperio de la ley anterior.
b. Una ley nueva no puede aplicarse si con su aplicación se genera una violación a
un derecho adquirido.
c. Si antes de su promulgación una nueva ley menoscaba derechos adquiridos se
está ante la presencia de una ley retroactiva.
118
d. Si esa nueva ley no menoscaba derecho adquirido alguno sino únicamente
simples eventualidades o meras expectativas de derecho que no merecen ser
consideradas como derechos adquiridos, no se puede decir que esa ley tenga el
carácter de retroactiva.
Ahora bien, para tener una mejor comprensión sobre la distinción entre derecho
adquirido y expectativa de derecho vale la pena remitirnos a lo sostenido por el
jurisconsulto francés Blondeau.
31. Derechos Adquiridos y Expectativas de Derecho.
Poco después de la promulgación del Código Napoleónico, Blondeau publicó un
trabajo llamado “Ensayo sobre lo que se llama Efecto Retroactivo de la Ley”, que
posteriormente sería profundamente analizado y comentado. En él distinguió por
primera vez a los derechos adquiridos de las expectativas de derecho.
La famosa teoría sobre el efecto retroactivo formulada por Blondeau en su ensayo
publicado en 1809 y el cual dio pie al estudio, análisis y formulación de múltiples
teorías, parte del concepto esperanza o attente 47.
Este autor, incluye en el concepto fundamental “esperanza” a los conceptos
Derecho Adquirido y Expectativa de Derecho. Según su criterio, es una esperanza
tanto la que tiene un propietario de ejercer su derecho de dominio sobre un bien
que se encuentra dentro de su patrimonio, como la que guarda un individuo que
con la realización de un acontecimiento futuro verá generado a su favor un
derecho.
47
Valencia Arango, Jorge, DERECHOS ADQUIRIDOS. DOCTRINA EXTRANJERA-LEGISLACIÓN-JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA COLOMBIANA, Bogotá Colombia, Ediciones Librería del Profesional, Primera Edición, 1983, 155 páginas. Páginas 28 a 31.
119
Como se puede observar, para este autor el concepto esperanza es aplicable a los
conceptos derecho adquirido y expectativa de derecho. Para ser más claro
ejemplifica lo anterior con dos supuestos que jurídicamente se encuentran
diametralmente alejados: el propietario que ya se encuentra ejerciendo actos de
dominio sobre un bien de su propiedad y la persona que se encuentra en una mera
potencialidad de adquirir un derecho, adquisición que se encuentra condicionada a
la realización de un acontecimiento futuro.
Toda ley nueva, sigue diciendo, encuentra al iniciar su vigencia esperanzas o
attentes que se formaron al tenor de la ley anterior, las cuales deben ser
respetadas y de ninguna forma pueden ser burladas; aun así reconoce que existen
algunos casos en los que las exigencias sociales no dejan otra alternativa más que
menoscabar esas esperanzas.
Reduce la cuestión en distinguir aquellas esperanzas que al ser vulneradas por la
nueva ley traerían como consecuencia efectos más graves que dejar de aplicar la
nueva legislación; de aquellas esperanzas que tienen una importancia menor en
comparación con los motivos que obligan a una inmediata aplicación de la reforma
legislativa.
Para distinguir estos dos tipos de esperanzas, deben ser apreciadas y clasificadas
entre: derechos efectivos y simples derechos de adquirir, esto es, entre facultad
propiamente dicha y expectativas. Para normar este criterio de distinción sugiere
las siguientes “observaciones”:
Primera. La esperanza de adquirir un derecho efectivo es tanto más débil cuanto
más lejano y más incierto sea el acontecimiento del cual dependa la realización de
ese derecho. Por consiguiente, el mal de destruir un “simple derecho de adquirir” o
en otros términos, una “simple aptitud”, ya sea ‘facultad’ propiamente dicha o ya
sea ‘expectativa’ (mal siempre menor que el de arrebatar un ‘derecho efectivo’, o
120
sea un derecho cuyo ejercicio produce beneficios reales) será tanto menor cuanto
más difíciles, más raros y más inciertos sean los acontecimientos necesarios para
que la aptitud o derecho de adquirir se transforme en derecho efectivo. Hay que
agregar que si un derecho efectivo está subordinado a un término antes del cuál
no puede ejercerse, se asemeja por esta a las simples aptitudes, puesto que es
posible que el titular fallezca antes de que el término venza.
Segunda. Pero en general, cuando un derecho de adquirir no sólo sea
transmisible a los herederos sino que esté en el comercio, esta doble circunstancia
le da los caracteres de un derecho efectivo, puesto que puede considerársele
como el equivalente de un derecho actual a la suma por la cuál podría ser
vendido. Si solamente es transmisible a los herederos, merecerá menos
consideraciones que si estuviera en el comercio, pero sin embargo será más digno
de respeto que si fuera inseparable de la persona, atendido el sentimiento natural
que prolongan nuestra sensibilidad más allá de nuestra existencia. En uno u otro
caso, el alejamiento del término debe tenerse en cuenta: si el derecho está en el
comercio, tendrá un valor tanto menor cuanto más alejado esté el término, y si el
derecho es intransmisible, la esperanza será más débil según que el término esté
más lejano y según que el titular tenga menos años de vida probable.
Tercera. La esperanza de conservar un ‘derecho efectivo continuo’, que se había
adquirido ya y que se había comenzado a ejercitar, es más importante que la de
aprovechar un ‘simple derecho efímero’. Ella merece por lo demás, más o menos
consideraciones según la naturaleza del derecho continuo de que se trate; en
efecto hay derechos cuyo valor depende casi exclusivamente de la certidumbre de
su duración; los beneficios que ellos procuran actualmente son proporcionados a
la esperanza que antes se tuvo de ejercerlos ahora, y a la esperanza que todavía
se tiene de continuar ejerciéndolos; tal es esencialmente el derecho de propiedad,
y en general todos los derechos continuos relativos a las cosas sometidas a la
propiedad de los particulares. Los beneficios sucesivos que procuran otros
derechos continuos, son, por el contrario, más independientes los unos de los
121
otros y la utilidad que esos derechos ofrecen no se aumenta con la esperanza que
se tuvo antes de ejercerlos ahora ni con la esperanza que se tiene hoy de
ejercerlos en el futuro.
Cuarta. Un derecho cualquiera merece más consideraciones cuando resulta de
una convención que cuando resulta de cualquier otro acontecimiento investitivo.
Quinta. Las restricciones impuestas por una ley nueva a ciertos derechos herirán
menos si se trata de satisfacer las necesidades del Estado que si se trata
simplemente de favorecer otros particulares, y en general una esperanza
establecida cederá con tanta mayor facilidad cuanto más útil y más conforme con
las ideas comúnmente admitidas sea la innovación que destruye tal esperanza.
Sexta. El mal de cambiar los efectos de un acontecimiento investitivo ya realizado
será tanto más grave cuanto mayor sea el número de acontecimientos investitivos
a los cuales haya servido aquél de base cuanto más importante y más complejo
sea el derecho destruido o el estado modificado.
Séptima. La esperanza formada en virtud de una ley oscura es
extraordinariamente débil y se encuentra combatida por esperanzas contrarias.
Octava. La esperanza fundada en el tenor literal de la ley, cuando dicho tenor no
se conforma con la intención del legislador, debe sacrificarse a la esperanza
contraria que se funda dicha intención.
Novena. La esperanza es menos débil cuándo se funda en el silencio del
legislador que cuando se funda en la ley expresa.
Así pues, Blondeau distingue entre derecho efectivo y simples facultades o
expectativas y ello le permite distinguir aquellas esperanzas que en su opinión son
inviolables de aquellas que lo son.
122
A la teoría expuesta por este jurista francés se le han hecho diversas críticas,
algunas de ellas muy agudas y bien argumentadas, dentro de las cuales se
encuentran algunas que señalan que no es posible englobar a los derechos
adquiridos y a las meras expectativas dentro del concepto “Esperanza.”
Otras puntualizan que la distinción entre esperanzas inviolables y las que lo son,
no siempre encuadra con la de derecho efectivo y simple facultad.
Incluso algunas de esas críticas encuentran contradictorios los criterios contenidos
en sus “observaciones”, pues al mismo tiempo que afirma que en algunas
ocasiones las expectativas no pueden ser destruidas, manifiesta que existen
casos especiales en los que la ley nueva puede, si bien no anular, sí modificar el
ejercicio de un derecho efectivo.
Visto lo anterior, resulta oportuno transcribir algunas tesis en las cuales el Poder
Judicial de la Federación ha manifestado con claridad qué se debe entender por
derecho adquirido:
Quinta Época.- PRIMERA SALA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN.- Semanario Judicial de la Federación.- Tomo: CII, página 1741.
DERECHOS ADQUIRIDOS Y EXPECTATIVAS DE DERECHO. Se deben entender por derechos adquiridos, las ventajas o bienes jurídicos o materiales de que es poseedor un titular del derecho, y que figuran en su patrimonio, y que no pueden ser desconocidos por el causahabiente o por el hecho de un tercero o por la ley, debiéndose entender por esperanza o expectativa de adquirir un derecho, la posibilidad jurídica de obtener una ventaja o bien, que todavía no se realiza. La doctrina aclara estas nociones con el siguiente ejemplo: La pretensión que una persona puede tener sobre los bienes de otra persona que vive aún, en virtud de un legado que le ha designado ésta, constituye una simple expectativa o esperanza, cuyo beneficio puede ser desconocido, por el autor del legado o bien por una nueva ley; por el contrario, la muerte del testador transforma esta esperanza o expectativa en un derecho adquirido que no puede desconocer una nueva ley. Por lo anterior se ve con claridad que sobre esta cuestión no se puede dar fórmula matemática, pues en realidad se trata de un problema jurídico complejo, y que en cada caso particular, el juzgador debe examinar y aquilatar los motivos de utilidad social que contribuyen a la aplicación inmediata de la ley
123
nueva, por una parte, y por la otra, el valor de los intereses particulares que aspiran a protegerse en las normas de la antigua ley. [Énfasis añadido]
Séptima Época.- PLENO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN.- Semanario Judicial de la Federación.- Tomo: 145-150 Primera Parte, página 53.
DERECHOS ADQUIRIDOS Y EXPECTATIVAS DE DERECHO, CONCEPTO DE LOS, EN MATERIA DE RETROACTIVIDAD DE LEYES. El derecho adquirido se puede definir como el acto realizado que introduce un bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona, y ese hecho no puede afectarse, ni por la voluntad de quienes intervinieron en el acto, ni por disposición legal en contrario; la expectativa del derecho es una pretensión de que se realice una situación jurídica concreta, conforme a la legislación vigente en un momento determinado.
Octava Época.- CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA CIVIL DEL PRIMER CIRCUITO.- Semanario Judicial de la Federación.- Tomo: VII, Tesis: I.4o.C. J/33, Febrero de 1991, página 103. DERECHOS PROCESALES ADQUIRIDOS. CONCEPTO DE, EN MATERIA DE RETROACTIVIDAD DE LA LEY. Las partes de un juicio no adquieren el derecho a que se apliquen las normas procesales vigentes al momento del inicio de su tramitación durante todo su curso, toda vez que como el procedimiento judicial se compone de diversas etapas y de una serie de actos sucesivos, es inconcuso que los derechos adjetivos que concede la ley procesal sólo se van adquiriendo o concretando a medida que se actualizan los supuestos normativos correspondientes, en el desarrollo de la secuela procesal, y con antelación sólo deben reputarse como expectativas de derecho o situaciones jurídicas abstractas; de modo que una nueva ley de esta naturaleza entra en vigor de inmediato en los procedimientos en trámite, tocante a todos los actos ulteriores, respecto de los cuales no se haya dado esa actualización de los supuestos normativos; traduciéndose en un derecho adquirido específico o en una situación jurídica concreta para las partes en el caso. De ahí que, es incuestionable que si la sentencia definitiva en el juicio natural se emitió algún tiempo considerable posterior a la fecha en que entró en vigor la reforma al artículo 426, fracción I, del Código de Procedimientos Civiles para el Distrito Federal, ello pone de manifiesto que el supuesto normativo esencial para adquirir el derecho de interponer el recurso de apelación contra dicho fallo, consistente precisamente en la existencia de éste, no se dio durante la vigencia de la norma anterior, y por tanto, en ningún momento se constituyó un derecho adquirido o una situación jurídica concreta, por lo cual tampoco se vulneró el principio constitucional de irretroactividad de la ley en perjuicio del quejoso. [Énfasis añadido]
Pues bien, como se mencionó con antelación, a raíz del “Ensayo sobre lo que se
llama Efecto Retroactivo en la Ley”, se fueron generando diversas teorías sobre el
tema, formuladas por connotados doctrinarios, lo que provocó que muchas de
124
esas grandes plumas comenzaran su disertación tratando de definir a los
derechos adquiridos.
32. La Doctrina y el concepto de los Derechos Adquiridos.
Se exponen a continuación algunas definiciones que, no obstante las pequeñas
diferencias que entre ellas existen, ofrecen elementos que resultan ser un común
denominador o constantes mediante las cuales es posible captar el significado del
concepto Derecho Adquirido.
Merlin dio sobre derecho adquirido una de las definiciones que habría de ser más
constantemente repetida y comentada.
Los derechos adquiridos, dijo Merlin, son aquellos que han entrado a nuestro
patrimonio, que hacen parte de él y que no pueden sernos arrebatados por aquél
de quién los hubimos48.
Sobre esa definición diversos juristas observaron que debería ser suprimida la
preposición final por que ella parece dar a entender que los derechos no pueden
ser adquiridos sino en virtud de una convención. También se señaló que hay
casos en que la persona de quien se “hubo” el derecho puede reducirlo a la nada,
y sin embargo se trata de un derecho adquirido, como en el caso de un crédito
subordinado a una condición potestativa de parte del deudor.
Otros juristas de la época manifestaron respecto a esta definición que lejos de
constituir un ‘medio’ de distinguir el derecho adquirido, se limita a indicar de modo
impreciso e inexacto los ‘resultados’ de los derechos adquiridos de cierta clase.
48
Ibíd., página 27.
125
Chabot de L’Allier, quien por la misma época publicó su obra Questions
Transitoires sur le Code de Napoleón, decía que derecho adquirido es aquel que
había sido irrevocablemente conferido y definitivamente adquirido antes del hecho,
del acto o de la ley que se le pretende oponer para impedir el pleno y entero goce
de él49.
Otro jurista llamado Fiore manifestó que esta definición es inexacta por que
considera la irrevocabilidad como elemento constitutivo del derecho adquirido,
siendo que se puede adquirir también un derecho revocable, y que la
revocabilidad no altera el carácter del derecho adquirido50.
Por su parte don Eugenio Vergara observa que la definición de Chabot deja por
resolver cuándo se reputará un derecho irrevocablemente conferido, para que
podamos considerarlo como definitivamente adquirido51.
Demolombe en sus Comentarios al Código de Napoleón, define al derecho
adquirido como el derecho bien y debidamente hecho nuestro, del cual estamos
investidos, que nos hemos apropiado y que un tercero no podría arrebatarnos52.
Esta definición fue severamente criticada. Sin embargo, se la ha reconocido como
científico y objetivo el planteamiento que se hace del problema, al desarrollarlo en
tres hipótesis:
a. Actos o hechos jurídicos definitivamente cumplidos, con todos sus efectos, bajo
el imperio de la ley antigua;
b. Actos o hechos que no habían comenzado bajo el imperio de la ley antigua y
que por lo tanto se cumplen íntegramente bajo el imperio de la ley nueva;
49
Ibíd., página 33. 50
Ibíd., página 34. 51
Ídem. 52
Ibíd., página 40.
126
c. Actos o hechos jurídicos ejecutados bajo el imperio de la ley antigua pero que
producen consecuencias bajo el imperio de la ley nueva.
Duvergier al expresar sus comentarios sobre la retroactividad de la ley dijo que los
derechos adquiridos son aquellos que pueden ser actualmente ejercidos; es decir
aquellos a los cuales, sea en caso de agresión, sea en caso de resistencia, el
poder público debe protección, tanto para defenderlos contra de los atentados de
terceros, como para asegurar contra los terceros todo su desenvolvimiento53.
El tratadista Chileno Eugenio Vergara, en su obra publicada en 1860, llamada El
Código Civil ante la Universidad, define el derecho adquirido, diciendo que éste
“no es más que la apropiación individual de un objeto susceptible de ser materia
de una relación de derecho; apropiación que a veces resulta de la delación directa
de la ley misma, como sucede respecto de la sucesión intestada o de la
adquisición de algunos estados personales, y que en otras ocasiones se combina
con la ejecución de ciertos hechos requeridos por ella como condición
indispensable de la constitución de un derecho, según sucede en el matrimonio,
en los contratos y en las prescripciones adquisitivas. Pero en ambos casos, la
investidura o transmisión del derecho debe ir acompañada de la existencia de
hecho, circunstancias o formalidades a que la ley ha subordinado su adquisición,
de manera que ésta venga a ser como el corolario forzoso de sus antecedentes.
Una vez consumada la existencia de los hechos o condiciones a que la ley ha
unido el poder de formar o constituir un derecho, este principia a existir luego con
el poder de desarrollarse en lo sucesivo produciendo todos los efectos que habría
producido bajo el imperio de la ley que procedió a su formación, a menos que ellos
consistan en meras facultades o delegaciones de la ley, o se refieran al modo de
53
Ibíd., página 26.
127
obtener su reconocimiento y protección ante la autoridad pública, establecida con
ese objeto”54.
Posteriormente el tratadista Fiore, en su tratado denominado De la Irretroactividad
e Interpretación de las Leyes, define al derecho adquirido como el derecho
perfecto, aquel que se debe tener por nacido por el ejercicio integralmente
realizado o por haberse verificado todas las circunstancias del acto idóneo, según
la ley en vigor para atribuir dicho derecho, pero que no fue consumado
enteramente antes de haber comenzado a estar en vigor la ley nueva55.
Ahora bien, cuando por virtud de una ley surge un derecho a favor de una
persona, éste entra a su esfera jurídica o patrimonio generando una aptitud o
facultad de ejercerlo. Ello deja en libertad a su titular de ejercer o no ese derecho.
Al surgir un derecho a favor de una persona y entrar a su patrimonio no
necesariamente implica que el mismo tenga el carácter de derecho adquirido,
pues como su titular puede o no ejercerlo es posible que permanezca en su
patrimonio largo tiempo como una simple aptitud. Sólo tiene el carácter de derecho
adquirido cuando su titular lleva a cabo el acto o los actos necesarios para su
utilización.
Sólo ejerciendo la facultad jurídica derivada de un derecho que ha surgido a
nuestro favor a través del acto externo que así lo manifieste es como ese derecho
tendrá la calidad de derecho adquirido.
Al ejercer la facultad derivada de un derecho, este llega a ser un derecho
adquirido trayendo como consecuencia que pertenezca a su titular de manera tal
que, no obstante con posterioridad se expida una nueva ley, la misma no podrá
quitárselo a su titular sin que sea tildada de retroactiva.
54
Ibíd., página 35. 55
Ibíd., página 32.
128
Uno de los argumentos más sólidos por los que un derecho adquirido no puede
ser vulnerado por una ley posterior, sostiene que ello implicaría que el propio
orden jurídico se destruyera a sí mismo al atacar y vulnerar aquello que ha
autorizado en el pasado.
Si la retroactividad fuera permitida se pondría en tela de duda la validez y
autoridad del mismo orden jurídico y de la ley que dio origen al derecho en
cuestión, vulnerando simultáneamente los intereses de aquellas personas que
estuvieron bajo el imperio de la ley que generó el derecho.
La expedición de una ley nueva puede tener como objeto mejorar la regulación
existente con la ley anterior, lo que evidentemente beneficia a la sociedad. Ello,
como ya se ha mencionado, justifica la fuerza imperativa con que el poder
legislativo reviste a la ley, haciéndola superior a la norma que se sustituye.
Sin embargo, la nueva ley debe abstenerse de ejercer su imperio respecto a
aquellos derechos que fueron plenamente adquiridos durante la vigencia de la ley
anterior, pues sólo así respetará la calidad de derechos adquiridos que los mismos
tienen.
Si al entrar en vigencia la nueva legislación modifica, limita e incluso suprime
facultades o derechos que aún no tienen la calidad de adquiridos; se puede
afirmar sin lugar a dudas que no existe retroactividad alguna que atente contra la
garantía constitucional establecida en el artículo 14 de la Carta Magna.
Al afectar la ley nueva únicamente facultades y derechos no ejercidos, no sólo
respeta los derechos adquiridos sino que también se da el efecto que se deseaba
con su expedición, esto es, que el orden jurídico se perfeccione mejorándose a sí
mismo, pues regula un ámbito de la vida social desprotegido o bien rectifica la
regulación preexistente.
129
Lo anterior es así, pues si la nueva regulación modifica uno o varios escenarios
jurídicos, al respetar los derechos ya adquiridos, se puede tener la seguridad que
se modifican escenarios por los que los sujetos de derecho no habían decidido
optar.
Ahora bien, se ha mencionado líneas atrás que la forma mediante la cual las
facultades o derechos obtienen el carácter de derechos adquiridos, es la actividad
exterior que realice el titular a fin de llevar a cabo el ejercicio referido.
Al respecto, cabe hacer la precisión que no necesariamente en todos los casos
una simple facultad llegará a convertirse en un derecho adquirido con el ejercicio
de la misma, pues existen casos en los cuales las facultades conferidas por una
ley generan efectos que al darse le atribuyen la calidad de derechos adquiridos.
En efecto, hay casos en los que las simples facultades devienen derechos
adquiridos sin que haya la necesidad de la actividad del titular. Lo anterior se
ejemplifica en el supuesto de una persona que nombrada heredera en un
testamento adquiere esa calidad y los derechos hereditarios al verificarse la sola
muerte del testador.
En tal supuesto no sólo el heredero no realizó actividad alguna mediante la cual
ejerciera la facultad que le fue conferida, sino que además esa persona ni siquiera
vio afectado su patrimonio por dicha facultad, es decir, en este supuesto no se
atribuyó facultad alguna que con su posterior ejercicio deviniera derecho adquirido,
sino que su titular de un momento a otro y sin su más mínima intervención, con el
sólo acontecimiento de la muerte del testador, vio incrementado su patrimonio con
un derecho ya por él adquirido.
Como bien se sabe, la ley reconoce en los ciudadanos diversas facultades como
votar y ser votado, adquirir en propiedad un bien determinado, o la facultad de
130
heredar los bienes de su patrimonio. Sin embargo, puede pasar en algunos casos
largo tiempo sin que esas facultades sean efectivamente ejercidas o lo que es lo
mismo, esas facultades expresamente reconocidas por la ley mientras no sean
utilizadas no producirán ningún efecto jurídico.
Mientras esas facultades no sean efectivamente ejercidas pueden sufrir
modificaciones, es decir, las condiciones en que es posible ejercitarlas pueden
cambiar por virtud de la expedición de una ley nueva e incluso puede suceder que
esas facultades o expectativas sean suprimidas sin que por ello se viole derecho
adquirido alguno.
Pero una situación muy distinta acontece cuando esas facultades expresamente
conferidas por la ley al gobernado son ejercidas y producen efectos jurídicos, pues
esto constituye auténticos derechos adquiridos que se encuentran protegidos
constitucionalmente contra cualquier ley posterior.
Aun y cuando por un momento pueda pensarse que la teoría de los derechos
adquiridos es lo suficientemente clara y sencilla, sobre todo después de leer a los
múltiples autores que han abordado el tema, no debe sorprender el hecho de que
su aplicación al caso concreto resulta verdaderamente compleja.
33. Derechos Adquiridos y el Juicio de Lesividad.
El presente apartado se encuentra dividido en dos secciones. La primera sección
tiene por objeto exponer los motivos que justifican la inclusión del tema relativo a
los Derechos Adquiridos en el presente trabajo; así como describir detalladamente
la estructura lógico jurídica que da sustento al marco legal vigente que regula al
Juicio de Lesividad.
131
La segunda sección está encaminada a plantear la necesidad de una evolución en
la regulación del Juicio de Lesividad, en atención a lo injusto que resultan diversos
aspectos de la normatividad vigente y en sincronía con el contexto jurídico
nacional que estamos viviendo.
A. El presente capítulo inició señalando que el propósito por el cual se analizaría
el tema de los derechos adquiridos era para que una vez revisado, se tuvieran al
alcance elementos que permitieran determinar si una resolución favorable a un
gobernado, objeto de anulación mediante el Juicio de Lesividad, tiene o no el
carácter de derecho adquirido para el gobernado a quien beneficia.
Una vez revisado el tema de los derechos adquiridos, se considera que la
resolución objeto de anulación en el Juicio de Lesividad constituye, sin lugar a
dudas, un derecho que se encuentra dentro del patrimonio del particular hacia
quien está dirigido, de manera tal que, al igual que el resto de bienes y derechos
que se encuentran dentro del patrimonio de una persona, se encuentra tutelado
por el marco jurídico.
Al efecto, resulta atendible la tesis que a continuación se trascribe:
Quinta Época.- SEGUNDA SALA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN.- Semanario Judicial de la Federación.- Tomo: XLIII, página 2717.
DERECHOS ADQUIRIDOS POR VIRTUD DE UN PERMISO DE LA AUTORIDAD. No es necesario que el daño causado a una persona tenga carácter material o físico para que pueda existir en su perjuicio la violación del artículo 16 constitucional, pues si esa persona en virtud de un permiso expedido por la autoridad municipal adquirió un derecho, es lógico que no puede ser privado de éste, sin llenarse las formalidades del procedimiento que determina la ley. [Énfasis añadido]
En efecto, toda resolución emitida por la Administración Pública afecta
invariablemente la esfera jurídica del gobernado hacia quien está dirigida, tal
afectación puede ser positiva o negativa y puede afectar en mayor o menor
medida, pero sin lugar a dudas modifica el patrimonio del gobernado destinatario.
132
Precisamente por ello es que cuando una resolución administrativa produce una
afectación positiva en el patrimonio de una persona, se puede afirmar válidamente
que esa resolución es ahora un derecho perteneciente al titular del patrimonio
afectado.
Al ser un derecho, la resolución administrativa no puede ser retirada o sustraída
del patrimonio de su titular de manera unilateral por parte de la misma
Administración Pública, debido a que en atención al texto del artículo 14 de la
Carta Magna, que establece la garantía del debido proceso, una persona no
puede ser privada válidamente de un bien o derecho que le pertenece, sino es
mediante juicio que se ventile ante los tribunales previamente establecidos y en el
que se cumplan las formalidades del procedimiento.
Otra de las razones que impiden que la Administración Pública retire
unilateralmente un derecho otorgado por medio de una resolución favorable a un
particular, es que por virtud de lo establecido en el artículo 68 del Código Fiscal de
la Federación, las resoluciones emitidas por la Administración Pública tienen una
presunción de legalidad.
Al contar todas las resoluciones administrativas con esa presunción, para poder
ser dejadas sin efectos se tiene que acudir necesariamente a un órgano
jurisdiccional competente que así lo determine.
Incluso, en el supuesto de que una resolución favorable a un gobernado haya sido
ilegalmente emitida, la Administración Pública se verá impedida para privar de ese
derecho a su titular.
Debe entenderse que los bienes y derechos que legal, o incluso, ilegalmente se
encuentren dentro del patrimonio de una persona deben ser respetados por la
Administración Pública y la única forma mediante la cual se puede privar de sus
133
bienes y derechos a un gobernado es mediante un juicio llevado a cabo en los
términos del artículo 14 constitucional. Al respecto, resulta atendible la siguiente
tesis:
Quinta Época.- SEGUNDA SALA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN.- Semanario Judicial de la Federación.- Tomo: XXXVII, página 1354.
ESCUELA LIBRE DE DERECHO. Esta institución constituye una persona moral, y tal carácter se deriva de lo estatuido por el artículo 38, fracción II, del Código Civil vigente en la época del establecimiento de esa escuela, de la Constitución General del país y de la Ley Orgánica de la Universidad Nacional de México, Autónoma, sin que la condición jurídica de dicha escuela, pueda desaparecer por virtud de un reglamento que, como tal, no crea ni pueda crear estatuto legal, alguno, ni conferir o negar capacidades jurídicas, y como por medio del Decreto de diecisiete de enero de mil novecientos treinta, se concedió a la escuela, el reconocimiento y los privilegios a que la Ley Reglamentaria de Escuelas Libres se refiere, ya no guarda una condición de impersonalidad y de generalidad frente al Estado, sino una situación personal, definida y concreta, y aun en el absurdo supuesto de que el reconocimiento fuera ilegal, de todas maneras constituiría un acto del poder público, que creó derechos a favor de una persona moral determinada; por tanto, la Escuela Libre de Derecho se halla disfrutando de una capacidad jurídica, que el Estado reconoció, y si se pretende desconocer tal capacidad jurídica, se conculca el artículo 14 constitucional, que dispone que nadie puede ser privado de sus derechos, sino mediante los requisitos y formalidades que el mismo precepto señala. Este artículo no distingue si se trata de derechos provenientes de una situación jurídica general o particular, o de un acto del poder público, por lo cual basta, para que se considere violado, la demostración del perjuicio indebido a un particular en sus derechos, facultades o atribuciones, de que legalmente está disfrutando, y como lo ha sostenido la Segunda Sala de la Suprema Corte en alguna ejecutoria, los argumentos de la cual son aplicables al caso, "la derogación de las leyes, en manera alguna puede producir el efecto de nulificar los derechos adquiridos bajo su imperio; admitir lo contrario, sería introducir la inseguridad e inestabilidad en el régimen de los derechos creados al amparo de las leyes... por más que el derecho adquirido esté sujeto a las modalidades que pueda imponer una ley aplicable al caso, por exigirlo así el progreso social o la política del Estado", pues la Carta Federal ha sustituido a la acción arbitraria administrativa, con el sistema de la garantía de un juicio, evitando que el Estado, por sí y ante sí, se declare exento de cumplir con las obligaciones que contrae. La Escuela Libre de Derecho, habiendo cumplido con los requisitos formales o reglamentarios fijados por el Estado, disfruta de una capacidad jurídica que sólo a ella incumbe y corresponde, no pudiendo entidad alguna, física o moral, usar o ejercitar, en nombre de dicha escuela, las atribuciones o facultades de que su capacidad jurídica se desprenden. Una vez que la escuela haya expedido un título, comienza la acción del poder público, en cuanto atañe a su validez, de manera que la "visa" previa del documento por expedir, significa una limitación a la capacidad jurídica de las escuelas libres, que no se sustenta en la ley misma que se trata de reglamentar. Las escuelas libres a que alude de la Ley Orgánica de la
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Universidad Nacional de México, Autónoma, sustentan su existencia en el artículo 3o. constitucional que proclama la libertad de enseñanza; esta libertad debe entenderse restringida por la vigilancia oficial ya que, razones de orden público, hacen que no se permita que en las escuelas se impartan enseñanzas inmorales, o que ataquen conceptos vinculados con la existencia misma del país o con la soberanía de la nación; pero esa vigilancia no puede, en manera alguna, constituir un control o una dirección por parte del Estado, pues esto se opone evidentemente al principio de libertad de enseñanza, y como el decreto de catorce de marzo de mil novecientos treinta y dos, lleva la intervención de la Secretaría de Educación Pública, hasta calificar el reglamento, lo adecuado de los laboratorios, las condiciones de higiene, la preparación del profesorado, los planteles de estudio, la duración, por horas, de los cursos, etcétera, es evidente, que, prácticamente, hace desaparecer la libertad de enseñanza, ya que no deja ocasión alguna para que la Escuela Libre de Derechos ejercite la libertad a que se refiere el artículo 3o. constitucional. [Énfasis añadido]
Si bien hasta aquí se ha sostenido que una resolución emitida por la
Administración Pública favorable a un particular, constituye un auténtico derecho
que se encuentra tutelado por nuestra Carta Magna, también se afirma que ese
derecho no tiene en manera alguna el carácter de derecho adquirido.
Teniendo en consideración lo anteriormente mencionado acerca de los derechos
adquiridos, se estima que la clasificación derechos adquiridos y expectativa de
derechos es una clasificación o criterio cuya utilidad y aplicación tiene su limite
dentro del fenómeno jurídico de la retroactividad de leyes.
Resulta claro que la teoría de los derechos adquiridos es una teoría que permite
dar solución a diversos planteamientos jurídicos que se generan con motivo de la
retroactividad, pero no obstante ello, esta teoría es tan sólo una de las muchas
que existen en la actualidad para comprender el fenómeno de la retroactividad de
leyes. Además, muchos doctrinarios destacados afirman que dicha teoría es
incorrecta e incluso llegan a considerarla como una teoría definitivamente
superada.
Cabe mencionar que las teorías antes aludidas resultan muy interesantes y si
bien, también son objeto de crítica por parte de importantes juristas, logran
135
explicar de una forma lógica e inteligente el fenómeno al cual están destinadas a
clarificar.
En este sentido, se estima que la distinción derecho adquirido y expectativa de
derecho tiene una aplicación limitada y dicho limite se encuentra dentro del tema
de la retroactividad de leyes, de tal manera que la razón de ser de esta teoría se
encuentra en ofrecer una explicación del fenómeno mencionado y al cumplir ese
objeto dicha teoría se agota, volviéndose inaplicable para dar explicación y
respuesta a cualquier otra problemática jurídica que no sea la que ofrece la ya
mencionada.
Llegados a este punto, parece oportuno señalar el motivo por el cual se consideró
necesario abordar el tema de los derechos adquiridos en este trabajo. Pues bien,
el objeto de la revisión de este tema fue contar con los elementos necesarios para
dar respuesta al siguiente planteamiento hipotético:
a. Un contribuyente realiza una consulta ante la autoridad fiscal en términos del
artículo 34 del Código Fiscal de la Federación, que establece lo siguiente:
Artículo 34. Las autoridades fiscales sólo están obligadas a contestar las consultas que sobre situaciones reales y concretas les hagan los interesados individualmente. La autoridad quedará obligada a aplicar los criterios contenidos en la contestación a la consulta de que se trate, siempre que se cumpla con lo siguiente: […]
En dicha consulta el contribuyente pregunta a la autoridad si es que se encuentra
exento o no de una determinada contribución.
b. En respuesta a la consulta formulada, la autoridad competente para tal efecto
señala que una vez analizada la situación jurídico-fiscal del contribuyente y en
atención a la revisión de su expediente administrativo con que cuenta dicha
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autoridad, así como a los documentos aportados concluye y resuelve que
efectivamente se encuentra exento de la contribución de referencia.
c. Atento a la resolución descrita en el inciso anterior el contribuyente deja de
enterar durante el ejercicio en que efectuó dicha consulta la contribución de
referencia.
d. Al termino del ejercicio en cuestión la autoridad le notifica un oficio al
contribuyente en el cual le hace saber que de una revisión llevada a cabo en
fechas recientes a su expediente administrativo se percató que la resolución
mediante la cual respondió a su consulta en el sentido de que se encontraba
exento de la contribución mencionada, es ilegal.
Lo anterior, continua la autoridad, debido a que detectó que para emitir la
resolución de referencia se realizó una interpretación jurídica incorrecta al marco
normativo que rige la situación fiscal del contribuyente, de tal suerte que en
próximas fechas interpondrá Juicio de Lesividad ante el Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa en contra de dicha resolución.
e. Una vez interpuesto el Juicio de Lesividad por parte de la autoridad hacendaria
y tramitadas cada una de las etapas procesales del juicio, la Sala del Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa resuelve que, como en efecto sucedió,
la resolución combatida resulta ilegal al no estar debidamente fundada y motivada,
actualizándose así la causal de nulidad prevista en la fracción IV del artículo 51 de
la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.
f. Dictada la sentencia en los términos apuntados en el inciso anterior, la autoridad
procede a emitir una resolución liquidatoria a cargo del contribuyente en la cual
determina un crédito fiscal que comprende las contribuciones omitidas por
concepto del tributo en cuestión durante el ejercicio en que fue efectuada la
consulta, más actualización, recargos y multas.
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Tal como se señaló al inicio del presente apartado, en los párrafos siguientes se
realiza el análisis del planteamiento en cuestión desde la perspectiva del marco
jurídico vigente que regula al Juicio de Lesividad. Vale la pena advertir, por lo
tanto, que dicho análisis da respuesta al planteamiento con base en el silogismo
jurídico que da sustento al marco legal vigente; lo que no necesariamente significa
que se coincida o concuerde con el mismo.
Bien, de acuerdo con la lógica jurídica inmersa en el marco regulatorio del Juicio
de Lesividad vigente, si la sentencia dictada por la Sala Fiscal dejara intocados los
efectos jurídicos generados con anterioridad a la emisión de dicha sentencia, ello
equivaldría a convalidar consecuencias jurídicas provenientes de un acto jurídico
ilegal.
El ordenamiento jurídico no puede reconocer ni respetar consecuencias de
derecho derivadas de una resolución administrativa que ha sido declarada por un
órgano jurisdiccional competente como ilegal y, por lo tanto, nula, pues al
determinarse su nulidad las consecuencias que la misma haya generado son
indiscutiblemente inexistentes para el derecho.
Debe observarse que si el contribuyente en cuestión se ve obligado a cubrir el
crédito fiscal determinado por la autoridad no se le estará afectando injustamente
su patrimonio, ya que si partimos de la idea que conforme al marco jurídico fiscal
que le resultaba aplicable siempre estuvo sujeto a enterar el referido tributo, el
hecho de que, por una razón u otra, no lo hubiera enterado, significó que de su
patrimonio no se erogaron cantidades que debió enterar al fisco federal, es decir,
omitió enterar cantidades a las que legítimamente tenía derecho la hacienda
pública.
Al haber omitido enterar cantidades a las que el fisco tenía derecho, conservó
ilegítimamente dentro de su patrimonio dichas sumas, lo cual visto desde esa
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perspectiva equivale a un enriquecimiento ilegítimo por parte del contribuyente. A
fin de recordar los elementos que constituyen el enriquecimiento ilegítimo se
trascriben las siguientes tesis:
Sexta Época.- TERCERA SALA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN.- Semanario Judicial de la Federación.- Tomo: Cuarta Parte, CXXXIV, página 35. ENRIQUECIMIENTO ILEGITIMO. PRESTACIONES SIN CAUSA. La causa ilícita o inmoral no es verdadero pago de lo indebido, ni repetición, pues su propia antijuridicidad hace imposible el error, separándolas de la auténtica acción de repetición o pago de lo indebido. El enriquecimiento sin causa legítima surge de un principio de equidad derivado de que nadie debe enriquecerse a costa ajena. Si no hay causa para el acrecentamiento patrimonial de otro, se debe otorgar la acción de in rem verso, que no está sometida a condición determinada a diferencia de las provenientes de la gestión de negocios y pago de lo indebido. En esa acción in rem verso no funciona la teoría del error, y tiene carácter subsidiario en cuanto que si no existe la acción de pago de lo indebido, u otra cualquiera nacida de contrato o de cuasicontrato, de delito o cuasi delito, la única posible es la de enriquecimiento sin causa, mediante la que el actor reclama el empobrecimiento, teniendo la acción el carácter de indemnización. En nuestro derecho la acción de enriquecimiento ilegítimo ha sido considerado como igual a la de pago de lo indebido. [Énfasis añadido] Séptima Época.- TERCERA SALA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN.- Semanario Judicial de la Federación.- Tomo: 157-162 Cuarta Parte, página 70.
ENRIQUECIMIENTO ILEGITIMO, ELEMENTOS DE LA ACCION DE. Es incuestionable que para la procedencia de la acción de enriquecimiento ilegítimo se requiere no solamente del incremento del patrimonio de una persona, concomitante con el empobrecimiento que sufra otra, sino también que el desplazamiento patrimonial carezca de causa jurídica contractual o extracontractual, de modo que la persona empobrecida no tenga otro medio para obtener la indemnización correspondiente a su empobrecimiento, de manera que si el incremento en el patrimonio tuvo su origen en el incumplimiento de un convenio celebrado entre actor y demandado en el que se pactó que el primero daba su consentimiento para que se constituyera garantía hipotecaria sobre un inmueble copropiedad de ambos a efecto de que el importe del mutuo garantizado con dicha hipoteca se aplicara al objeto precisado en el aludido convenio, pacto que no respetó el demandado pues empleó el dinero obtenido en negocios exclusivamente de él, sí tuvo una causa jurídica, es decir, el incumplimiento de lo pactado en el referido convenio, razón por la cual es indiscutible que no se actualiza el elemento constitutivo de la acción deducida de enriquecimiento ilegítimo consistente en la ausencia de causa jurídica del desplazamiento patrimonial, total o parcial del patrimonio de una persona a otra,
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de modo que la persona empobrecida no tenga otro medio para obtener la indemnización. [Énfasis añadido]
Visto que el enriquecimiento ilegítimo es una figura analógicamente aplicable a la
problemática que se viene analizando, resulta comprensible que el efecto jurídico
de restitución de los bienes o derechos ilegítimamente adquiridos, o en este caso,
conservados, se dé también en dicha problemática. En efecto, la parte que se
enriquece ilegítimamente debe restituir lo que ilegítimamente ha adquirido a la
contraparte tal como se afirma en la siguiente tesis:
Sexta Época.- TERCERA SALA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN.- Semanario Judicial de la Federación.- Tomo: Cuarta Parte, LXXVII, página 25.
ENRIQUECIMIENTO ILEGITIMO, ELEMENTOS DE LA ACCION DE. El artículo 1882 del Código Civil del Distrito Federal, previene: "El que sin causa se enriquece en detrimento de otro, esta obligado a indemnizarlo de su empobrecimiento en la medida que el se ha enriquecido". Relacionando este precepto con el diverso artículo 26 del Código de Procedimientos Civiles, sin duda se ve que ambas disposiciones establecen a favor del perjudicado, una acción de indemnización, que tiene como limite, el empobrecimiento sufrido. De consiguiente, los elementos que integran la acción de enriquecimiento ilegítimo son: a) El enriquecimiento de una persona; b) El empobrecimiento de otra; c) Relación entre el enriquecimiento y el empobrecimiento; y d) Ausencia de causa. [Énfasis añadido]
Si bien la jurisprudencia ha concluido que el enriquecimiento ilegítimo y el pago de
lo indebido son dos figuras distintas y con características propias, también es
cierto que entre ambas existe una relación innegable, pues el primero es el género
mientras que el segundo es la especie. Lo anterior se corrobora con la tesis que
se cita a continuación:
Sexta Época.- TERCERA SALA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN.- Semanario Judicial de la Federación.- Tomo: Cuarta Parte, CXXXIV, página 35. ENRIQUECIMIENTO ILEGITIMO. Los artículos 1882 y 1883 del Código Civil Federal, se refieren al enriquecimiento ilegítimo previniéndolo el primero como género y el segundo como especie, al hablar concretamente de pago de lo indebido. Por lo tanto, este último puede revestir las características genéricas del enriquecimiento.
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La relación existente entre el enriquecimiento ilegítimo y el pago de lo indebido así
demostrada, se ha traído a cuento con el objeto de trasladar el criterio inmerso en
el tratamiento que el derecho común le da al enriquecimiento ilegítimo a la materia
fiscal concretamente.
El pago de lo indebido en materia fiscal consiste en que un contribuyente entera a
la hacienda pública por un error y sin tener obligación legal para ello, una
determinada cantidad. Ello se sustenta con la siguiente tesis que dice:
Quinta Época.- PRIMERA SALA REGIONAL DEL NORTE-CANTRO II.- R.T.F.J.F.A., Tesis: V-TASR-VIII-851, Año: III, No. 35, Noviembre de 2003, página 268.
SOLICITUD DE DEVOLUCIÓN, CONFORME A LOS PÁRRAFOS SÉPTIMO Y OCTAVO DEL ARTÍCULO 22 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, EL PAGO DE INTERESES SÓLO PROCEDE TRATÁNDOSE DE PAGO DE LO INDEBIDO, Y NO RESPECTO A CANTIDADES QUE PROCEDEN CONFORME A LAS LEYES FISCALES (SALDOS A FAVOR).- Tratándose de saldos a favor, esto es, de cantidades que proceden conforme a las leyes fiscales, no procede el pago de intereses, pues acorde a lo dispuesto expresamente por el artículo 22, párrafos séptimo y octavo del Código Fiscal de la Federación, dicho concepto sólo se genera a cargo del fisco en tratándose de "pago de lo indebido"; por lo que no procede se autorice intereses si la cantidad objeto de la devolución corresponde a un saldo a favor del contribuyente que en materia del impuesto sobre la renta arroja en la declaración anual de un ejercicio fiscal o de cualquier otro impuesto, que se obtiene del cálculo y procedimiento que establece la ley del impuesto que corresponda, esto es, se trata de una devolución que procede conforme a la ley fiscal, y no de pago de lo indebido que se realiza por error, por no tener obligación legal para hacerlo. [Énfasis añadido]
Así pues, el pago de lo indebido en materia fiscal es una especie del género
enriquecimiento ilegítimo y al igual que sucede en derecho común con el
enriquecimiento ilegítimo, la legislación fiscal establece que las cantidades
enteradas como pago de lo indebido debe ser restituido al contribuyente afectado,
pero no sólo las cantidades indebidamente enteradas, sino también la
actualización e intereses que se hayan generado, tal como lo establecen los
artículos 22 y 22-A del Código Fiscal de la Federación, que son del tenor
siguiente:
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Artículo 22. Las autoridades fiscales devolverán las cantidades pagadas indebidamente y las que procedan conforme a las leyes fiscales. En el caso de contribuciones que se hubieran retenido, la devolución se efectuará a los contribuyentes a quienes se les hubiera retenido la contribución de que se trate. Tratándose de los impuestos indirectos, la devolución por pago de lo indebido se efectuará a las personas que hubieran pagado el impuesto trasladado a quien lo causó, siempre que no lo hayan acreditado; por lo tanto, quien trasladó el impuesto, ya sea en forma expresa y por separado o incluido en el precio, no tendrá derecho a solicitar su devolución. Tratándose de los impuestos indirectos pagados en la importación, procederá la devolución al contribuyente siempre y cuando la cantidad pagada no se hubiere acreditado. […] El fisco federal deberá pagar la devolución que proceda actualizada conforme a lo previsto en el artículo 17-A de este Código, desde el mes en que se realizó el pago de lo indebido o se presentó la declaración que contenga el saldo a favor y hasta aquél en el que la devolución esté a disposición del contribuyente. Para el caso de depósito en cuenta, se entenderá que la devolución está a disposición del contribuyente a partir de la fecha en que la autoridad efectúe el depósito en la institución financiera señalada en la solicitud de devolución. [Énfasis añadido] Artículo 22-A. Cuando los contribuyentes presenten una solicitud de devolución de un saldo a favor o de un pago de lo indebido, y la devolución se efectúe fuera del plazo establecido en el artículo anterior, las autoridades fiscales pagarán intereses que se calcularán a partir del día siguiente al del vencimiento de dicho plazo conforme a la tasa prevista en los términos del artículo 21 de este Código que se aplicará sobre la devolución actualizada. […] Cuando el fisco federal deba pagar intereses a los contribuyentes sobre las cantidades actualizadas que les deba devolver, pagará dichos intereses conjuntamente con la cantidad principal objeto de la devolución actualizada. En el caso de que las autoridades fiscales no paguen los intereses a que se refiere este artículo, o los paguen en cantidad menor, se considerará negado el derecho al pago de los mismos, en su totalidad o por la parte no pagada, según corresponda. [Énfasis añadido]
Al respecto resultan, también, atendibles las tesis que se citan a continuación:
Novena Época.- PLENO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN.- Semanario Judicial de la Federación.- Tomo: XIV, Tesis: P. XI/2001, Julio de 2001, página 9.
PAGO INDEBIDO DE CONTRIBUCIONES. LOS PRINCIPIOS DE PROPORCIONALIDAD Y EQUIDAD TRIBUTARIA QUE RIGEN LAS RELACIONES JURÍDICAS QUE SURGEN POR TAL MOTIVO, EXIGEN QUE EL LEGISLADOR ESTABLEZCA LOS MECANISMOS PARA QUE EL FISCO
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EFECTÚE LA DEVOLUCIÓN RESPECTIVA. Si se toma en consideración que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido reiteradamente el criterio de que la eficacia tutelar de los principios de proporcionalidad y equidad tributaria consagrados en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no debe entenderse constreñida únicamente a la obligación sustantiva de pago de las contribuciones, pues rige, en lo conducente, para todas aquellas relaciones de índole adjetiva o sustantiva que nazcan como consecuencia o con motivo de la potestad tributaria, en la medida en que ésta es el soporte fundamental de las relaciones jurídicas que pueden establecerse entre el fisco y los particulares, resulta inconcuso que entre las relaciones jurídicas regidas por el citado precepto constitucional se encuentra aquella que surge cuando el particular tiene derecho a obtener la devolución, por parte del fisco, de las sumas de dinero entregadas por aquél, en virtud de un acto de autodeterminación o de una resolución administrativa, cuando tales enteros hayan sido anulados por ilicitud en términos de una resolución firme recaída a un medio ordinario de defensa intentado por el contribuyente, o simplemente no hayan procedido. Sin embargo, en este tipo de relación generada por el pago indebido de sumas de dinero al fisco, tales principios adquieren un matiz distinto al que usualmente se les atribuye cuando se analiza la validez de las contribuciones, pues la proporcionalidad no sólo se manifiesta de manera positiva obligando al particular a contribuir en la medida de su capacidad, sino también de manera negativa, es decir, prohibiendo a la autoridad hacendaria recaudar cantidades superiores a las debidas y obligándola a reintegrar al particular las sumas obtenidas injustificadamente, y la equidad actúa, no solamente exigiendo que los particulares que se encuentran en una misma posición frente al hecho imponible entreguen cantidad igual de dinero, sino obligando al Estado a reparar la desigualdad que nace cuando una persona entrega una cantidad superior a la debida, reintegrándole el quebranto patrimonial sufrido injustificadamente. Esto es, tratándose de cantidades enteradas indebidamente al fisco, los aludidos principios exigen que el legislador establezca los mecanismos para devolver íntegramente al contribuyente las sumas indebidamente percibidas.
Novena Época.- SÉPTIMO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.- Semanario Judicial de la Federación.- Tomo: XI, Tesis: I.7o.A.94 A, Marzo de 2000, página 976. [Énfasis añadido]
CONTRIBUCIONES. PAGO DE LO INDEBIDO E INTERESES. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 22 del Código Fiscal de la Federación vigente en mil novecientos noventa y cinco, la autoridad fiscal cuenta con un plazo de tres meses para efectuar al contribuyente que así lo solicite, la devolución de pago de lo indebido debidamente actualizada; por tal motivo, si la autoridad dentro de dicho término reembolsa al particular la suma indebidamente pagada, sin la actualización correspondiente, entonces deberá cubrir, además, los intereses que se generan por no cumplir debidamente con tal disposición.
Bajo este tenor es entendible que el contribuyente de nuestro planteamiento
hipotético se encuentre obligado a restituir al fisco federal aquellas cantidades a
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las que tenía derecho con actualización y recargos, pues al no haber enterado
dicha contribución por el lapso de un ejercicio, esas cantidades fueron
conservadas por el contribuyente en su patrimonio incrementándolo
injustificadamente.
En este sentido la restitución que se vería obligado a efectuar el contribuyente por
virtud de la sentencia dictada, no resulta injusta pues con motivo de dicha
sentencia se estarían entregando, por así decir, esas cantidades a su legítimo
propietario.
Por lo hasta aquí dicho, es claro que la restitución que haga el contribuyente al
fisco federal atiende claramente a una idea de equilibrio o simetría, esto es, el
gobernado daría exactamente lo mismo que la ley obliga a dar a la autoridad de
encontrarse en su lugar, tal como ocurre con la figura del pago de lo indebido
antes mencionada.
No obstante ello, no se pierde de vista que dicha restitución implica para el
contribuyente una pesada carga económica aunado a una comprensible sensación
de inseguridad jurídica.
Vale la pena enfatizar el punto que recién se ha tocado: la inseguridad jurídica que
sufre el contribuyente de nuestro ejemplo, que acudiendo en consulta ante la
autoridad hacendaria obtiene una resolución favorable por virtud de la cual se le
confirma que está exento de un tributo determinado para que, posteriormente, la
misma autoridad acuda al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, a
demandar la nulidad de dicha resolución y obtenga una sentencia favorable en la
que le dejan expeditas sus facultades liquidatorias para la determinación del
crédito fiscal resultante de la omisión del tributo.
Al respecto, cabe señalar que si bien la Administración Pública cuenta con
personal profesional, capacidad técnica y demás elementos necesarios para el
144
correcto y exacto desempeño de su función, también es cierto que aún teniendo
estos medios a su alcance es susceptible de cometer errores como el cometido en
el planteamiento hipotético.
Tal como se ha venido manifestando, la presunción de legalidad con que cuentan
las resoluciones administrativas tiene como primordial objeto el permitir que las
mismas sean acatadas, tal como fueron emitidas, por los gobernados a quienes se
dirigen, permitiendo así que la tarea encomendada a la Administración Pública se
desarrolle armónica y dinámicamente.
Resulta oportuno trascribir el texto del artículo 68 del Código Fiscal de la
Federación y 8° de la Ley Federal del Procedimiento Administrativo que son del
tenor siguiente:
Artículo 68. Los actos y resoluciones de las autoridades fiscales se presumirán legales. Sin embargo, dichas autoridades deberán probar los hechos que motiven los actos o resoluciones cuando el afectado los niegue lisa y llanamente, a menos que la negativa implique la afirmación de otro hecho. Artículo 8. El acto administrativo será válido hasta en tanto su invalidez no haya sido declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional, según sea el caso.
Ahora bien, del análisis que se haga de los preceptos antes transcritos podemos
concluir que la razón por la que el legislador le atribuyó al acto administrativo dicha
presunción, fue porque contempló la posibilidad de que la Administración Pública
comete errores y puede llegar a emitir actos administrativos ilegales, de lo
contrario no hubiera visto la necesidad de atribuirle esa presunción de validez.
No puede existir otra razón por la cual el legislador viera la necesidad de atribuir al
acto administrativo una presunción de legalidad, pues si hubiera partido de la
premisa que por tener a su alcance los recursos técnicos, humanos y jurídicos
necesarios, la Administración Pública siempre emite actos administrativos
perfectamente legales, no habría existido la necesidad de atribuirles una
presunción de ese carácter.
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Al observar el legislador que un órgano de la Administración Pública puede errar
en sus actuaciones, y emitir actos administrativos ilegales, es que les atribuyó una
presunción de legalidad para que, no obstante su eventual irregularidad, fueran
obedecidos por los gobernados, facilitando la pronta actuación de la
Administración Pública que en algunas ocasiones resulta indispensable para el
resguardo del bien y la paz pública.
Pero por otra parte, prudentemente, el legislador atribuyó al acto administrativo
una presunción de legalidad iuris tantum y no iure et de iure, por la sencilla razón
de que existe la posibilidad real de que ese acto administrativo sea ilegal y dicha
ilegalidad pueda ser demostrada por el gobernado ante un órgano jurisdiccional
competente, logrando consecuentemente la anulación del acto.
No debe resultar sorpresivo o novedoso saber que la Administración Pública suele
equivocar su actuación al emitir resoluciones administrativas, puesto que dicho
ente no tiene por función social el pronunciar la verdad legal. Si bien no es
exactamente aplicable al caso, resulta muy ilustrativo lo dicho por el jurista Fleiner
en el párrafo que a continuación se transcribe56:
La actividad de la Administración no tiene por finalidad la de procurar la certidumbre política –esto es misión de la sentencia civil-, sino alcanzar un resultado material útil para el Estado en los límites del Derecho. De la misma manera que el particular en la gestión de sus negocios adapta sus disposiciones a sus intereses cambiantes, así la Administración Pública debe poder dar satisfacción a nuevas necesidades. Lo que es hoy favorable al interés general puede serle contrario poco tiempo después porque las circunstancias hayan cambiado en el intervalo… si la autoridad estuviese ligada a sus resoluciones, no podría separarse de ellas cuando el interés público exigiera que se dictara otra resolución. Ahora bien, un estado contrario al interés público no debe subsistir ni un solo día. Por esta razón la autoridad administrativa no puede estar ligada a sus propias decisiones como el tribunal a su sentencia.
56
Fraga, Gabino, op.cit, página 308.
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Lo sostenido por este jurista en el sentido de que la Administración Pública no
tiene por objeto procurar certidumbre jurídica, resulta acorde con nuestro marco
jurídico vigente, pues dicho marco jurídico determina que la única entidad que esta
facultada para determinar la verdad legal es un órgano jurisdiccional competente a
través de una sentencia y sólo cuando ésta ha causado ejecutoria.
En efecto, dentro de nuestro marco normativo no existe otra entidad que esté
facultada para determinar la verdad legal más que la mencionada, de manera tal
que resulta erróneo atribuirle tal facultad a la Administración Pública.
Lo anterior es así, pues aun y cuando una persona ve incrementado su patrimonio
con un derecho o un bien adquirido por motivo de una prescripción positiva; ello no
es causa suficiente para impedir que la calidad de propietario sea, por una u otra
razón, examinada jurídicamente por un juez competente, es decir, tal situación que
haría pensar en principio que se está ante una situación jurídica cierta y definitiva
no adquiere completa certeza jurídica sino hasta que un juez así lo determina.
Lo hasta aquí señalado, en el sentido de que sólo un tribunal competente y
legítimo puede determinar la verdad legal a través de su sentencia, se ve
reforzado con los diversos criterios que al respecto ha emitido el Poder Judicial de
la Federación, de los cuales a continuación se trascriben algunos:
Octava Época.- PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO DEL OCTAVO CIRCUITO.- Semanario Judicial de la Federación.- Tomo: XV, Tesis: VIII.1o. 63 A, Enero de 1995, página 310. SENTENCIAS DICTADAS POR LOS TRIBUNALES AGRARIOS. CUANDO ES PROCEDENTE SU EJECUCION. Como concepto generalmente aceptado en la teoría jurídica se entiende por sentencia ejecutoria aquéllas que no son susceptibles de ulteriores impugnaciones, por lo que adquieren la autoridad de cosa juzgada, concepto que es acorde con lo establecido por los artículos 354 y 355 del Código Federal de Procedimientos Civiles, toda vez que el primero de ellos dispone que es cosa juzgada la verdad legal, contra la que ya no procede recurso y prueba de ninguna clase, y el segundo, señala que hay cosa juzgada cuando la sentencia ha causado ejecutoria; ahora bien, la nueva Ley Agraria es omisa en precisar ese concepto, empero, su artículo 191 expresa que los Tribunales Agrarios están obligados a proveer a la eficaz e inmediata ejecución
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de sus sentencias, disposición que de alguna forma presupone que la sentencia dictada en el juicio tenga el atributo de la cosa juzgada, teniendo así que de nueva cuenta se debe acudir al Código Federal de Procedimientos Civiles de aplicación supletoria a la referida Ley Agraria, de acuerdo con lo previsto por su artículo 167, para determinar cuándo las sentencias tienen ese carácter, código que establece en su artículo 366, que causan ejecutoria entre otras las sentencias que no admitan recurso alguno; luego, que si en la especie contra la sentencia del Tribunal Agrario procede el de revisión de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 198, fracción II, de la multicitada Ley Agraria, toda vez que el juicio del que deriva ese fallo versa sobre la restitución de tierras ejidales, y además el recurso de mérito, fue admitido, a los promoventes, es incorrecto que el Tribunal Agrario responsable haya procedido a cumplirla, ya que es claro que la sentencia no había causado ejecutoria, ni por consecuencia motivaba ejecución. [Énfasis añadido] Quinta Época.- Semanario Judicial de la Federación.- Tomo: XCIV, página 35. SENTENCIAS, EJECUCION DE. Si bien es cierto que la cosa juzgada es la verdad legal y que hay cosa juzgada cuando la sentencia ha causado ejecutoria, así como que debe ejecutar la sentencia el Juez que la dictó en primera instancia, también lo es que si la interposición de recurso de apelación, suspende la ejecución de la sentencia, hasta que cause ejecutoria, es evidente que la interposición de dicho recurso, deja en suspenso la jurisdicción del juez de los autos y solamente puede readquirirla por virtud de la ejecutoria definitiva que ya haya recaído en el juicio. Ahora bien, si contra una sentencia se obtiene amparo, como éste tiene el efecto de restituir al quejoso en el goce de sus garantías individuales, para ello es necesario que el tribunal responsable dicte nueva sentencia en el recurso de apelación, ateniéndose a los términos de la sentencia de amparo y por tanto, es indebido que quede en suspenso la jurisdicción del Juez de los autos y que pretenda ejecutar en parte la sentencia. [Énfasis añadido]
Sería falso sostener que dado que la Administración Pública no tiene por objeto
procurar certeza jurídica en el desempeño de su actividad, entonces los
administrados se encuentran en un estado de completa inseguridad jurídica;
porque sí hay seguridad jurídica, pero ésta no proviene de la certeza jurídica que
establece la Administración Pública con las resoluciones que emite, sino de lo
dispuesto por el artículo 14 de nuestra Carta Magna, es decir, proviene del
mandato constitucional que determina que nadie puede ser privado de sus bienes
y derechos sino es mediante un juicio que se siga en los tribunales previamente
establecidos.
148
Al respecto, resulta atendible la siguiente tesis:
Séptima Época.- PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.- Semanario Judicial de la Federación.- Tomo: 55 Sexta Parte, página 53. INTERES JURIDICO. REVOCACION DE RESOLUCIONES FAVORABLES A UN PARTICULAR. Para que haya legitimación para pedir amparo, o interés jurídico para ese efecto, no basta un menoscabo patrimonial, sino que es preciso que exista una ofensa a los derechos de una persona, o sea, que haya una lesión a derechos adquiridos o a intereses legalmente tutelados. Así pues, si una autoridad administrativa reconoce o concede ciertos derechos a un particular, la resolución posterior que venga a desconocer esos derechos, sí le causa una ofensa en la forma apuntada, o sea, le causa el perjuicio necesario para legitimar la acción de amparo. Y si esos derechos le fueron correctamente desconocidos o no, será materia del fondo del juicio, pero no puede fundar la improcedencia del amparo, para la cual nunca se deberá prejuzgar sobre cuestiones de fondo. [Énfasis añadido]
Es así, a través del respeto que la Administración Pública manifiesta a aquellos
bienes y derechos cuya ilegalidad o legalidad no ha sido determinada por un
órgano jurisdiccional competente, como los gobernados se encuentran en un
estado de seguridad jurídica, toda vez que tienen la certeza de que no serán
privados de ningún bien o derecho si no es mediante un previo juicio.
B. Tal como lo mencionamos anteriormente, una resolución favorable es el
presupuesto indispensable para la promoción de un Juicio de Lesividad y su
emisión puede derivarse de la iniciativa de la propia autoridad o a instancia de
parte interesada. Respecto al caso concreto de resoluciones favorables emitidas a
instancia de parte interesada, como lo son la consulta y el recurso de revocación,
considero que el Juicio de Lesividad debería ser improcedente.
Ello debido a que en ambos casos el gobernado formula un planteamiento real y
concreto ante la autoridad exponiendo de manera íntegra y exhaustiva los
pormenores de su situación jurídico tributaria respecto de la cual espera que la
autoridad fije su postura oficial mediante la resolución que al efecto emita. Es
decir, si el gobernado pone a su disposición todos los elementos necesarios a fin
149
de que ésta emita un pronunciamiento respecto al planteamiento expuesto, es de
esperarse que la resolución que dicte sea resultado de una valoración seria y
minuciosa por lo que carece de todo sentido que con posterioridad la autoridad se
retracte de la posición adoptada en dicha resolución.
No debe perderse de vista que hablando específicamente del recurso de
revocación, la tramitación del mismo responde a un procedimiento seguido en
forma de juicio, por lo que la autoridad tiene a su alcance todos los elementos
fácticos, jurídicos y de prueba necesarios para que la resolución que al final emita
sea lo suficientemente estable al grado que le proporcione al gobernado la
seguridad jurídica que todo administrado pretende obtener cuando formula un
planteamiento de esta índole a la autoridad hacendaria.
Tanto en el recurso de revocación como en la consulta la autoridad, que por cierto
es perito en la materia, cuenta con el tiempo suficiente que toda deliberación seria
requiere para emitir una resolución administrativa definitiva, fundada en derecho y
con la solidez jurídica que los recursos humanos y técnicos de que dispone le
permitan, lo que por sana lógica impide que el órgano emisor con posterioridad
pretenda combatirla. Dicha actuación únicamente puede entenderse a la luz de
una actitud caprichosa, carente de seriedad y profesionalmente reprochable para
cualquier órgano de gobierno.
Como se vio en el capítulo relativo a la presunción de legalidad del acto
administrativo, la Administración ya cuenta con una serie de prerrogativas
otorgadas por el legislador a efecto de facilitar su actividad, como el plazo de 5
años con que cuenta para interponer un Juicio de Lesividad. Incluso la
prerrogativa atinente a la presunción de legalidad permite que actos
administrativos que adolecen de algunos vicios de legalidad, de no ser
oportunamente combatidos en juicio por el gobernado, se estimen legales y por lo
tanto incidan o afecten la esfera jurídica del particular.
150
Al contar la autoridad con prerrogativas como las antes descritas y considerando
las diversas ventajas de operatividad y eficiencia que permite la tecnología actual,
resulta cuando menos inequitativo e injustificadamente ventajoso que la autoridad
recule respecto a lo proveído en una resolución favorable a un particular
determinado, cuando la emisión de la misma es producto de un recurso
administrativo seguido en forma de juicio como lo es el recurso de revocación o
como respuesta a una consulta.
Es claro que en la actualidad somos testigos de una evolución en el contexto
jurídico nacional. En años recientes el derecho positivo nacional ha sido objeto de
reformas de la mayor trascendencia en diversos rubros.
En materia penal es de conocimiento público el esfuerzo que a nivel nacional se
está llevando a cabo en cada una de las entidades federativas, a fin de que los
procesos penales se desarrollen de manera oral con motivo de la reforma
realizada a nuestra Constitución a mediados del 2008.
Si bien la implementación de los juicios orales en nuestro país, similares a los del
sistema anglosajón, constituye un esfuerzo legítimo por agilizar y hacer más
transparente la impartición de justicia en esta materia, habrá que estar atentos
para valorar en su momento el desempeño que tengan y determinar si en efecto
resulta ser una mejor manera de impartir justicia con respecto a nuestro sistema
actual proveniente de la tradición romano canónica.
Juristas destacados como el Maestro Bernardo Batiz han mostrado su
escepticismo ante dicha reforma, pues estiman que responde más a un afán de
imitar a nuestros vecinos norteamericanos para hacer compatibles ambos
sistemas, que a una detenida reflexión sobre nuestra realidad nacional que
permita perfeccionar el sistema con el que ya contamos. A final de cuentas
nuestro sistema actual ya contempla aspectos cuyas virtudes erróneamente
151
tendemos a creer son exclusivas del sistema anglosajón; ahí están nuestros
principios de oralidad e inmediatez.
La reciente reforma constitucional en materia de amparo, es otro factor que
contribuye a la reestructura de nuestro marco jurídico nacional, ya que significa
una importantísima actualización del amparo como institución protectora de los
gobernados frente al abuso y los excesos de diversas autoridades.
Con motivo de la reforma mencionada, la posibilidad de acceder a la protección y
amparo de la justicia federal es más asequible, pues bastará con acreditar un
interés simple y no jurídico para ser parte del proceso; el catálogo de derechos
susceptibles de ser tutelados dejará de estar circunscrito a las garantías
individuales contenidas en la parte dogmática de la Constitución, para dar cabida a
la totalidad de los derechos humanos contemplados en los tratados
internacionales de los que México sea parte y los efectos de la protección
constitucional abarcará no sólo a quienes hubieren participado en el litigio, sino a
todo aquel al que la norma declarada inconstitucional afecte.
De acuerdo a la opinión de destacados juristas dentro de los que se encuentra el
Ministro José Ramón Cossío, la trascendencia que en materia de amparo significa
esta reforma es motivo suficiente para declarar concluida la Novena Época del
Semanario Judicial de la Federación y dar paso a su Décima Época.
La Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado es otro ejemplo de
cómo en los años recientes ha habido una evolución en cuanto al reconocimiento
y asunción de responsabilidad de la Administración Pública frente a los
gobernados, muy distante de la anterior concepción en la que el Estado se
encontraba exento e indiferente de cualquier arbitrariedad que con su actuar
pudiera ocasionar a los entes privados. El cuerpo legal de referencia determina
claramente tener por objeto reconocer el derecho a la indemnización a quienes,
152
sin obligación jurídica de soportarlo, sufran daños en cualquiera de sus bienes y
derechos como consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado.
Asimismo, cabe mencionar el articulo 34 de la Ley del Servicio de Administración
Tributaria, en tanto que dispone que los criterios jurisprudenciales emitidos por el
Poder Judicial de la Federación en materia de legalidad, deben ser adoptados
obligatoriamente por dicha autoridad en el desempeño de sus funciones y cuyo
incumplimiento trae aparejado el incurrir en responsabilidad administrativa; así
como la obligación de indemnizar al particular afectado.
En consonancia con el entorno jurídico antes descrito; así como lo señalado en los
párrafos precedentes, es que se estima conveniente y oportuno proponer que en
tratándose de resoluciones favorables emitidas como resultado de recursos de
revocación y consultas fiscales que sometan los gobernados al criterio de la
autoridad, se elimine la posibilidad de su impugnación mediante el Juicio de
Lesividad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Ello, además
de subsanar el desequilibrio e inequidad imperante en la mecánica actual,
contribuiría de manera armónica y congruente a la renovación jurídica nacional
que vivimos caracterizada por un democrático reconocimiento y asunción de
responsabilidades por parte del Estado.
Bajo esta tesitura, cabe añadir que en relación al caso hipotético planteado en la
sección anterior (sección A) se estima injusto que el contribuyente se vea en la
necesidad de cubrir el crédito fiscal referido, dado que el contribuyente en ningún
momento tuvo la intención de incumplir con sus obligaciones fiscales, tan es así
que al tener la duda sobre si se encontraba o no exento del tributo, optó por acudir
en consulta ante la propia autoridad hacendaria competente, entendiendo el
concepto competencia en el sentido jurídico y en el sentido técnico del término,
para determinar con toda certeza si se encontraba sujeto o no al entero del tributo.
153
Si se considera que en un primer momento la autoridad hacendaria dio respuesta
a la consulta señalando al contribuyente que se encontraba exento del tributo en
cuestión, es dable pensar que dicha resolución generó un derecho que pasó a
formar parte de su patrimonio. Sin embargo, dado que con posterioridad un órgano
jurisdiccional competente determinó la nulidad de la resolución por haber sido
ilegalmente emitida, resulta claro concluir en justicia que dicha resolución debía
quedar sin efectos, pero al menos dicha privación de efectos debería operar para
el futuro y de ninguna forma hacia el pasado.
Ello debido a que si el contribuyente en estos casos, ya sea que resulte favorecido
con motivo de una consulta o un recurso de revocación, a todas luces se ha
conducido con innegable buena fe, por lo que es del todo injusto que se le
sancione obligándolo a enterar las contribuciones y accesorios omitidos de
manera retroactiva a la emisión de la sentencia dictada por la Sala Fiscal; máxime
si se tiene en cuenta que la omisión de dichas contribuciones se realizó al amparo
de una resolución administrativa emitida por la propia autoridad hacendaria, ahora
acreedora.
Es de advertir que en estos casos al llevar a cabo la autoridad un ejercicio errático
en el desempeño de sus funciones, fallando sobre un planteamiento real y
concreto en un sentido para después retractarse mediante un Juicio de Lesividad,
traslada las consecuencias negativas de su criterio inestable al gobernado cuando
fue éste quien, se insiste, de manera cívica, previsora y responsable acudió ante
la autoridad a través de los recursos legales previstos en la ley para tal efecto, a
fin de que se le diera certeza jurídica acerca de su situación fiscal.
Es claro que el Derecho contempla que el Estado con su actuar y en aras de
cumplir con sus funciones recaudadoras también puede violentar
injustificadamente la esfera jurídica de sus gobernados. Para ello es que desde
hace ya mucho tiempo, tal como quedó relatado en el Capítulo II, nuestro marco
jurídico estableció diversos recursos legales al alcance de los contribuyentes a fin
154
de que pudieran hacer valer sus argumentos de defensa ante los órganos
jurisdiccionales competentes.
No obstante la implementación de las vías legales mencionadas, que van desde
recursos instaurados en la propia sede administrativa, juicios de legalidad y hasta
procesos de índole constitucional; los abusos por parte de las autoridades hacia
los contribuyentes persisten, lo cual es un síntoma inequívoco de que los recursos
legales de referencia no son lo suficientemente eficaces o se encuentran lejos del
alcance de los gobernados.
Este fenómeno no sólo se limita al ámbito administrativo, lamentablemente
también se da en las demás áreas del Derecho. Ello ha contribuido a que en los
últimos años haya cobrado relevancia al tema de los Derechos Humanos, como un
intento de aportar una perspectiva diferente a la salvaguarda de los derechos
inherentes y más esenciales del hombre, mediante la creación de mecanismos e
instituciones encaminados a facilitar el acceso de los gobernados a las
herramientas jurídicas que les permitan defender sus derechos más
fundamentales.
Es en este contexto que se inscribe, por ejemplo, la creación de la Procuraduría
Federal para la Defensa del Contribuyente, pues a través de la asesoría,
representación y defensa de los contribuyentes, esta institución trata de ser una
respuesta a esa realidad en la que, no obstante el andamiaje legal existente, los
contribuyentes padecen en muchos casos cerrazón, insensibilidad e indiferencia
por parte de las autoridades hacendarias.
La situación anómala y endémica hasta aquí descrita la resienten contribuyentes
con mucha o poca solvencia económica, ya sean entes individuales o colectivos,
pues no se debe olvidar que el contribuyente, cualesquiera que sean sus
condiciones, es el sujeto más débil en la relación jurídico tributaria, por lo que sus
derechos deben ser garantizados como derechos fundamentales.
155
En este sentido vale la pena destacar la repercusión que el Juicio de Lesividad
tiene respecto de aquellos contribuyentes que cuentan con una resolución
favorable emitida por la autoridad desde la óptica los Derechos Humanos,
concretamente en lo tocante a la garantía de seguridad jurídica.
Las consecuencias negativas que tiene que soportar el contribuyente en estos
casos son una carga que no encuentra límite sólo en el aspecto económico, sino
también afecta el ámbito financiero, social y productivo. El que la autoridad
sancione la situación fiscal del contribuyente de manera favorable otorgando su
visto bueno, para tiempo después retractarse, instaurando un juicio en su contra
que de prosperar implique recaudar todas aquellas cantidades dejadas de enterar,
más sus accesorios, durante el período de vigencia de la resolución combatida,
permite que cualquier contribuyente se cuestione sobre la seriedad y pericia que
muestra la autoridad en sus actos de gobierno.
¿Cuál fue el beneficio tangible obtenido por el contribuyente al haber preferido
acudir ante la autoridad en detrimento de otras alternativas de defensa a su
alcance, como ocurre cuando el contribuyente opta por el recurso de revocación
en lugar de promover un juicio de nulidad? Tal pareciera que en estos casos el
objetivo de la autoridad es desalentar el que los contribuyentes confíen de su
capacidad en cuanto hace al desempeño de sus facultades jurisdiccionales, así
como de la estabilidad e inamovilidad de sus resoluciones.
Adviértase que estos contribuyentes, ya sean personas físicas o morales, valida y
legítimamente proyectan su presupuesto conforme al cual hacen disposición de
sus recursos económicos, adquieren compromisos con acreedores, proveedores e
incluso compromisos de índole laboral tomando como base, entre otros factores,
la resolución favorable emitida por la autoridad. Una resolución que la autoridad
emitió por escrito, con una fundamentación y motivación legal, con pleno
consentimiento manifestado a través de la firma hecha por un funcionario
156
competente y en funciones que, visto desde la óptica de la teoría de la prueba,
constituye una documental pública con innegable valor probatorio. Pero que al
final, a voluntad de la propia autoridad, puede ser combatida en juicio y, de ser el
caso, desaparecer dejando tras de sí una serie de costosos efectos en el
patrimonio del contribuyente.
En las personas físicas la incidencia de estos efectos puede dañar gravemente su
economía familiar, mientras que en el caso de las personas morales, aunque no
más grave, sí es mayor la amplitud de las consecuencias adversas, al ser
eslabones de la cadena productiva nacional y medios de sustento para sus
trabajadores y las familias que de ellos dependen. Los onerosos efectos así
descritos bien pueden ser el tiro de gracia si consideramos la situación económica
adversa que muchas empresas se ven obligadas a sortear, generando las
repercusiones negativas en el ámbito social, financiero y productivo a las que
anteriormente se hizo referencia.
Es de estimarse que en la medida en que la autoridad da marcha atrás respecto a
sus posicionamientos jurídicos adoptados en las resoluciones emitidas con motivo
de recursos de revocación o consultas, se desvirtúa la ratio legis que dio origen a
dichos recursos legales, pues es indubitable que el legislador los creó con miras a
satisfacer de manera definitiva la inquietud de los contribuyentes respecto a su
situación fiscal, así como con la intención de que constituyeran un medio idóneo a
través del cual la autoridad tuviera la oportunidad de exponer su postura jurídica
oficial debidamente sustentada en derecho en relación a un planteamiento real y
concreto.
La estabilidad, firmeza e inamovilidad de dichas resoluciones es esencial pues son
premisas o axiomas jurídicos de las que parte nuestro sistema de impugnación
judicial, pues sólo a esas características y no a otra cosa puede hacer alusión el
concepto Definitividad como causal de procedencia del Juicio de Nulidad. ¿Qué
caso tendría tener por admitida una demanda en la cual el contribuyente actor
157
demanda la nulidad de una providencia administrativa cuyo sentido la autoridad
demandada bien puede modificar una vez iniciado el proceso?
La Definitividad permite delinear la litis que se plantea ante un tribunal, evitando
cualquier modificación posterior que llevara a reiniciar indefinidamente el proceso,
toda vez que ello implicaría desperdiciar el tiempo y los siempre escasos recursos
humanos y económicos del órgano impartidor de justicia. En este contexto resulta
impensable permitir que la autoridad varíe el sentido de sus resoluciones una vez
que las ha emitido precisamente por la grave incertidumbre jurídica que tal
conducta genera.
En igualdad de circunstancias y por analogía es evidente que la autoridad, por los
graves efectos que ello genera, debe abstenerse de modificar su criterio una vez
que ha emitido su resolución, al menos en aquellos casos en los que se deriva de
un recurso de revocación o consulta, pues para ello tuvo en su momento el tiempo
y los elementos suficientes a su alcance para adoptar una postura cimentada en
un criterio plena y suficientemente informado.
158
CAPITULO VII
EL JUICIO DE LESIVIDAD
34. Jurisdicción.
Determinar cuál es el órgano jurisdiccional competente para conocer del Juicio de
Lesividad no representa mayor dificultad, dado que es la propia ley la que
establece con claridad el Tribunal ante el cual la autoridad debe promover su
demanda de nulidad.
En efecto, los artículos 36 del Código Fiscal de la Federación y 11 de la Ley
Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, son los
preceptos legales que establecen con toda claridad que el Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa es el órgano jurisdiccional competente para
resolver un Juicio de Lesividad en Materia Tributaria.
Las normas jurídicas a las que se hace referencia establecen a la letra lo
siguiente:
Artículo 36. Las resoluciones administrativas de carácter individual favorables a un particular sólo podrán ser modificadas por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa mediante juicio iniciado por las autoridades fiscales. […] Artículo 11. El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos que se indican a continuación: […] El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa conocerá de los juicios que promuevan las autoridades para que sean anuladas las resoluciones administrativas favorables a un particular, siempre que dichas resoluciones sean de las materias señaladas en las fracciones anteriores como de su competencia.
Así pues, es al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa al que
corresponde conocer de los Juicios de Lesividad que promuevan las autoridades
159
administrativas siempre que la materia del acto o resolución impugnada encuadre,
como lo señala la propia Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa, en alguna de las diversas fracciones que contiene el mencionado
Artículo 11.
Ahora bien, la Sala Regional del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa que resulte competente para tramitar y resolver el Juicio de
Lesividad será determinada por el domicilio de la parte actora, es decir, por el
domicilio de la autoridad demandante en el caso del Juicio de Lesividad. Ello en
concordancia con lo dispuesto por los artículos de la Ley Orgánica del Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa que se transcriben a continuación:
Artículo 33. En cada una de las regiones a que se refiere el artículo anterior habrá el número de Salas que establezca el Reglamento Interior del Tribunal, en el que también se determinará la sede, su circunscripción territorial, la distribución de expedientes y la fecha de inicio de funciones. Artículo 34. Las Salas Regionales conocerán de los juicios por razón de territorio, atendiendo al lugar donde se encuentre el domicilio fiscal del demandante, excepto cuando: […] Si el demandante es una autoridad que promueve la nulidad de alguna resolución administrativa favorable a un particular, será competente la Sala Regional de la circunscripción territorial en que se encuentre la sede de la autoridad actora. [Énfasis añadido]
Como se ha visto, los ordenamientos jurídicos aplicables son lo suficientemente
claros en cuanto a determinar cuál es el Tribunal competente para conocer del
Juicio de Lesividad.
35. Las partes.
Como ya hemos mencionado, en el Juicio de Lesividad la parte actora la
constituye la autoridad administrativa que acude ante el Tribunal Federal de
160
Justicia Fiscal y Administrativa, a demandar la nulidad de una resolución
administrativa que resulta favorable a un particular, quien es a su vez la parte
demandada, por considerar que dicha resolución fue ilegalmente emitida al
contravenir los preceptos jurídicos que regulan su emisión.
Ahora bien, la autoridad administrativa que tiene la capacidad procesal para
ejercer la acción que dé inicio a un Juicio de Lesividad, es la Administración
General Jurídica del Servicio de Administración Tributaria; que puede ser auxiliada
por la Administración Local Jurídica que resulte competente en atención al
domicilio del contribuyente que será demandado.
Lo anterior se encuentra previsto en el artículo 22, fracción XVIII del Reglamento
Interior del Servicio de Administración Tributaria, el cual señala a la letra lo
siguiente:
Artículo 22. Compete a la Administración General Jurídica: […] XVIII. Representar al Secretario de Hacienda y Crédito Público, al Jefe del Servicio de Administración Tributaria y a las unidades administrativas de dicho órgano desconcentrado, cuya competencia no corresponda a alguna otra unidad administrativa del Servicio de Administración Tributaria, en toda clase de juicios ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, contra resoluciones o actos de éstos o de las autoridades fiscales de las entidades federativas por la aplicación que dichas autoridades hagan de las leyes fiscales federales en cumplimiento de los convenios de coordinación fiscal, así como para ejercer las acciones, excepciones y defensas que correspondan a las autoridades señaladas en los juicios ante dicho tribunal.
Debe señalarse que el artículo 3° de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo, señala de forma clara que en tratándose del Juicio de Lesividad, la
parte demandante la constituye la autoridad administrativa y la parte demandada
la constituye el particular que goza de la resolución administrativa favorable que se
pretende anular.
Artículo 3. Son partes en el juicio contencioso administrativo:
161
I. El demandante. II. Los demandados. Tendrán ese carácter: a) La autoridad que dictó la resolución impugnada. b) El particular a quien favorezca la resolución cuya modificación o nulidad pida la autoridad administrativa. [Énfasis añadido] c) El Jefe del Servicio de Administración Tributaria o el titular de la dependencia u organismo desconcentrado o descentralizado que sea parte en los juicios en que se controviertan resoluciones de autoridades federativas coordinadas, emitidas con fundamento en convenios o acuerdos en materia de coordinación, respecto de las materias de la competencia del Tribunal. Dentro del mismo plazo que corresponda a la autoridad demandada, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público podrá apersonarse como parte en los juicios en que se controvierta el interés fiscal de la Federación. III. El tercero que tenga un derecho incompatible con la pretensión del demandante.
Ahora bien, es de resaltarse que el numeral en comento proviene del anterior
artículo 198 del Código Fiscal de la Federación, cuando ese ordenamiento jurídico
daba cabida al articulado relativo al Procedimiento Contencioso Administrativo. Sin
embargo, el precepto de referencia fue objeto de diversas modificaciones en su
redacción.
Dichas modificaciones, quizá sin proponérselo, han venido a trastocar
sensiblemente el ámbito de acción procesal de autoridades como la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público y el Jefe del Servicio de Administración Tributaria,
entre otras, en el desarrollo del procedimiento de lesividad.
Ello, se ha advertido gracias a la perspectiva que ofrece el estudio del Juicio de
Lesividad, que da pie a que la lectura y análisis de los preceptos que norman el
Procedimiento Contencioso Administrativo, se haga mediante una especie de
efecto espejo en donde la autoridad, que por lo general suele ser la parte
demandada, toma el papel de la parte actora; mientras el particular, que
comúnmente es la demandante, viene a ser el demandado.
162
La redacción del derogado artículo 198 del Código Fiscal de la Federación era del
tenor siguiente:
Artículo 198. Son partes en el juicio contencioso administrativo: I. El demandante. II. Los demandados. Tendrán ese carácter: a) La autoridad que dictó la resolución impugnada. b) El particular a quien favorezca la resolución cuya modificación o nulidad pida la autoridad administrativa. III. El titular de la dependencia o entidad de la Administración Pública Federal, Procuraduría General de la República o Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, de la que dependa la autoridad mencionada en la fracción anterior. En todo caso, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público será parte en los juicios en que se controviertan actos de autoridades federativas coordinadas, emitidos con fundamento en convenios o acuerdos en materia de coordinación en ingresos federales. [Énfasis añadido] Dentro del mismo plazo que corresponda a la autoridad demandada, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público podrá apersonarse como parte en los otros juicios en que se controvierta el interés fiscal de la Federación. IV. El tercero que tenga un derecho incompatible con la pretensión del demandante.
El punto sobre el cual se desea llamar la atención radica en la fracción III, del
abrogado artículo 198 del Código Fiscal de la Federación, pues como se podrá
observar, autoridades como la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Jefe
del Servicio de Administración Tributaria, entre otras, eran consideradas como
parte en el Procedimiento Contencioso Administrativo.
Más aún, a las autoridades de referencia se les consagraba de manera muy
particular toda una fracción, haciendo que fueran llamadas a juicio de manera
autónoma e independiente a la autoridad descrita en el inciso a) de la fracción II
del numeral en cuestión, a diferencia de lo que ocurre actualmente con artículo 3°
de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.
163
Autoridades tales como la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, entre otras,
no veían limitada su participación en el Procedimiento Contencioso Administrativo
únicamente como parte demandada; sino que la fracción III del derogado artículo
198 del Código Fiscal de la Federación, las contemplaba como parte en el juicio
sin determinar en manera alguna su rol en el juicio, ya fuera demandada,
coadyuvante de la demandada o tercero con un derecho incompatible con la
pretensión del demandante.
En el vigente precepto normativo, se eliminó una fracción, pues de cuatro con que
contaba pasó a tener únicamente tres. Para ello, las autoridades descritas en la
fracción III del derogado artículo 198 del Código Fiscal de la Federación, fueron
incluidas en un nuevo inciso c) de la fracción II del vigente artículo 3° de la Ley
Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, destinado a establecer
quiénes tienen el carácter de demandados.
Lo anterior significa que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Jefe del
Servicio de Administración Tributaria, entre otras autoridades, tienen injerencia en
los Procedimientos Contencioso Administrativos única y exclusivamente en su
calidad de parte demandada, pues así lo determina la fracción II de dicho precepto
legal:
Artículo 3. Son partes en el juicio contencioso administrativo: I. El demandante. II. Los demandados. Tendrán ese carácter: a) La autoridad que dictó la resolución impugnada. b) El particular a quien favorezca la resolución cuya modificación o nulidad pida la autoridad administrativa. c) El Jefe del Servicio de Administración Tributaria o el titular de la dependencia u organismo desconcentrado o descentralizado que sea parte en los juicios en que se controviertan resoluciones de autoridades federativas coordinadas,
164
emitidas con fundamento en convenios o acuerdos en materia de coordinación, respecto de las materias de la competencia del Tribunal. [Énfasis añadido] Dentro del mismo plazo que corresponda a la autoridad demandada, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público podrá apersonarse como parte en los juicios en que se controvierta el interés fiscal de la Federación.
Así, la limitación antes aludida queda de manifiesto, pues al estar contempladas
las autoridades señaladas en el inciso c) de la fracción II del artículo 3° de la Ley
Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, se ven constreñidas
indefectiblemente a conducirse como autoridad demandada en la secuela procesal
de un Procedimiento Contencioso Administrativo.
Quizá lo antes expuesto no tenga mayor importancia si se analiza desde la óptica
de un Procedimiento Contencioso Administrativo ordinario, ya que si autoridades
como el Jefe del Servicio de Administración Tributaria son llamadas a juicio como
autoridad demandada al igual que la autoridad emisora de la resolución
administrativa a combatir, ello no limita en forma alguna que dichas autoridades
expresen sus argumentos en juicio tendientes a proteger los intereses del fisco
federal.
Pero bajo el enfoque del procedimiento del Juicio de Lesividad se estima que el
tema antes expuesto cobra relevancia.
Si tenemos en mente que en un procedimiento de lesividad la parte actora recae
en una autoridad mientras que la parte demandada corresponde a un gobernado,
es evidente que las autoridades descritas en el inciso c) de la fracción II del
numeral de referencia, sencillamente no pueden ser llamadas a juicio por carecer
de la calidad de parte demandada o, peor aún, de ser llamadas a juicio su
capacidad argumentativa tendría necesariamente que ser acorde y en congruencia
a su calidad de parte demandada. Es decir, sus argumentos tendrían que ir en el
mismo sentido que los argumentos de defensa del particular demandado y, por lo
tanto, en contra de los intereses del fisco federal.
165
Se estima que de conservarse en el vigente artículo 3° de la Ley Federal de
Procedimiento Contencioso Administrativo la estructura legislativa del derogado
numeral 198 del Código Fiscal de la Federación, a través de la cual las
autoridades como la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y Jefe del Servicio
de Administración Tributaria, entre otras, eran contempladas simplemente como
parte del juicio sin calificar su calidad; se garantizaría que dichas autoridades
fueran llamadas tanto a procedimientos contencioso administrativos ordinarios
como a no ordinarios y siempre con la capacidad argumentativa y procesal
suficiente para mejor defender los intereses del erario público.
Es deseable que se realicen las modificaciones legislativas en el sentido antes
apuntado, pues ello permitiría, por decirlo de alguna manera, la bidireccionalidad
de la conducta procesal de las autoridades de referencia ya sea que se trate de un
Procedimiento Contencioso Administrativo ordinario o un Juicio de Lesividad,
según sea el caso.
Por último y siguiendo en este punto a la doctrina española se considera que la
persona que fungió como autoridad emisora de la resolución combatida en el
Juicio de Lesividad, bien pudiera considerarse como el tercero coadyuvante del
particular demandado, pues, tal como lo establece el mencionado artículo 3°,
fracción III de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, dicha
persona en sana lógica debería contar con argumentos incompatibles con la
pretensión de la autoridad demandante.
Ello, debido a que en su momento debió contar con elementos jurídicos suficientes
para, en su personal criterio, emitir legítimamente la resolución favorable
cuestionada en juicio. Sería deseable, justo y oportuno que dicha persona fuera
llamada a juicio en su calidad de tercero y haciendo uso de la oportunidad que le
brindara la ley, expusiera ante el órgano jurisdiccional las razones de derecho que
lo llevaron a actuar en tal sentido. Siendo ello una interesante expresión de celo y
verticalidad profesional, similar al ejercicio del voto particular efectuado por
166
integrantes de órganos jurisdiccionales colegiados cuyo criterio no logró
prevalecer ante el de la mayoría.
No pasa inadvertido el hecho de que una interpretación del marco legal vigente
como la antes realizada pudiera resultar cuestionable. Sobre todo al considerar
que el apersonamiento en juicio de dicho funcionario, debiera realizarse sin su
investidura como autoridad y, al determinar el alcance en este caso del concepto
“derecho incompatible con la pretensión de la demandante”, necesario para
valorar su legitimidad como tercero en el juicio de referencia.
36. La demanda.
La demanda que promuevan las autoridades debe ser presentada ante la Sala
Regional del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa competente, la
cual resulta ser aquella cuya jurisdicción comprenda el domicilio de la autoridad
demandante. Ello de conformidad con lo dispuesto por el artículo 34 de la Ley
Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, que establece a
la letra lo siguiente:
Artículo 34. Las Salas Regionales conocerán de los juicios por razón del territorio, atendiendo al lugar donde se encuentre el domicilio fiscal del demandante, excepto cuando: […] Si el demandante es una autoridad que promueve la nulidad de alguna resolución administrativa favorable a un particular, será competente la Sala Regional de la circunscripción territorial en que se encuentre la sede de la autoridad actora. [Énfasis añadido]
A diferencia del plazo de 45 días con que cuentan los gobernados generalmente
para promover el Juicio Contencioso Administrativo, las autoridades cuentan con
un plazo de 5 años para promover el Juicio de Lesividad.
167
Dicho plazo de 5 años debe computarse de diferente manera, dependiendo si la
resolución a impugnar genera efectos de ejecución inmediata o de tracto sucesivo,
ya que en el caso de resoluciones cuya ejecución sea de tracto sucesivo, el plazo
de referencia deberá computarse a partir de la fecha en que se haya generado el
último de sus efectos. Lo anterior se encuentra claramente establecido en el
artículo 13 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo:
Artículo 13. El demandante podrá presentar su demanda, mediante Juicio en la vía tradicional, por escrito ante la sala regional competente o, en línea, a través del Sistema de Justicia en Línea, para este último caso, el demandante deberá manifestar su opción al momento de presentar la demanda. Una vez que el demandante haya elegido su opción no podrá variarla. Cuando la autoridad tenga este carácter la demanda se presentará en todos los casos en línea a través del Sistema de Justicia en Línea. Para el caso de que el demandante no manifieste su opción al momento de presentar su demanda se entenderá que eligió tramitar el Juicio en la vía tradicional. La demanda deberá presentarse dentro de los plazos que a continuación se indican: […] III. De cinco años cuando las autoridades demanden la modificación o nulidad de una resolución favorable a un particular, los que se contarán a partir del día siguiente a la fecha en que éste se haya emitido, salvo que haya producido efectos de tracto sucesivo, caso en el que se podrá demandar la modificación o nulidad en cualquier época sin exceder de los cinco años del último efecto, pero los efectos de la sentencia, en caso de ser total o parcialmente desfavorable para el particular, sólo se retrotraerán a los cinco años anteriores a la presentación de la demanda.
Ha sido un tema ampliamente debatido la disparidad entre el plazo con que
cuentan los gobernados para impugnar una resolución administrativa en un
Procedimiento Contencioso Administrativo ordinario y el que tienen las autoridades
para la promoción de un Juicio de Lesividad.
Debe estimarse que, en efecto, el tema es discutible; sin embargo ya existe un
pronunciamiento al respecto por parte de la Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, el cual es del tenor siguiente:
168
Novena Época.- SEGUNDA SALA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN.- Semanario Judicial de la Federación.- Tomo: XIII, Tesis: 2a. XLVIII/2001, Mayo de 2001, página 456.
JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO (JUICIO DE LESIVIDAD). LOS TÉRMINOS QUE ESTABLECE EL ARTÍCULO 207 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN PARA PROMOVERLO, NO VIOLAN EL PRINCIPIO DE IGUALDAD PROCESAL. Cuando la autoridad hacendaria se percata de que una resolución fiscal dictada en favor de un contribuyente es, a su parecer, indebida y lesiva para el fisco, no puede revocarla válidamente por sí y ante sí, ni tampoco puede hacer gestión directa ante el particular para exigirle el reembolso que resulte, sino que para ello debe promover el juicio contencioso administrativo de anulación o lesividad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (antes Tribunal Fiscal de la Federación). Ahora bien, el hecho de que el artículo 207 del Código Fiscal de la Federación otorgue a la autoridad fiscal un término de cinco años para promover el referido juicio y al particular sólo le conceda el término de cuarenta y cinco días, no viola el principio de igualdad procesal. Ello es así, porque el mencionado principio se infringe si a una de las partes se le concede lo que se niega a la otra, por ejemplo, que al actor se le permitiera enjuiciar, probar o alegar y al demandado no, o viceversa; pero dicho principio no puede considerarse transgredido porque no se tenga exactamente el mismo término para ejercitar un derecho, pues no se pretende una igualdad numérica sino una razonable igualdad de posibilidades para el ejercicio de la acción y de la defensa; además, la circunstancia de que se otorgue a la autoridad un término más amplio para promover el juicio de nulidad, en contra de una resolución favorable al particular, se justifica en atención al cúmulo de resoluciones que se emiten y al tiempo que tarda la autoridad en advertir la lesión al interés público, y porque aquélla defiende el patrimonio de la colectividad, que es indispensable para el sostenimiento de las instituciones y de los servicios públicos a que está obligado el Estado, mientras que el particular defiende un patrimonio propio que le sirve para fines personales. Debe agregarse que la igualdad procesal en el juicio contencioso administrativo se corrobora con el texto de los artículos 212, 213, 214, 230 y 235 del Código Fiscal de la Federación, ya que de su contenido se infiere la posibilidad que tiene el particular de conocer la demanda instaurada en su contra, las pruebas aportadas por la autoridad actora, así como la oportunidad de contestar la demanda e impugnar dichas pruebas. Finalmente cabe señalar que si se aceptara que las autoridades hacendarias sólo tuvieran cuarenta y cinco días para promover la demanda de nulidad, vencido este término la resolución quedaría firme por consentimiento tácito, con lo cual se volvería nugatorio el plazo prescriptorio de cinco años que tiene el fisco para exigir el crédito fiscal. [Énfasis añadido]
Los argumentos vertidos por la Segunda Sala de nuestro más Alto Tribunal en la
tesis antes mencionada son razonables, particularmente el último de ellos deriva
de una interpretación armónica de los preceptos jurídicos que resultan aplicables.
169
37. Requisitos de la demanda.
Los requisitos que debe contener una demanda de nulidad que dé inicio a un juicio
de lesividad no difieren mayormente de los que son exigidos en tratándose de un
Procedimiento Contencioso Administrativo ordinario. De hecho, en ambos casos
se deben cumplir los requisitos que establece el artículo 14 de la Ley Federal de
Procedimiento Contencioso Administrativo.
El que la autoridad, al igual que un particular en un juicio de nulidad ordinario,
deba cumplir con los requisitos establecidos en el precepto legal antes referido, es
un criterio que ya ha sido sustentado por la Segunda Sección de la Sala Superior
del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en la tesis que enseguida
se transcribe:
Cuarta Época.- SEGUNDA SECCIÓN DEL ENTONCES TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN .- REVISTA DEL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN.- Tesis IV-P-2aS-90, Abril de 1999, página 90. JUICIO DE LESIVIDAD. SU PROCEDENCIA. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 36 del Código Fiscal de la Federación, las resoluciones administrativas de carácter individual favorables a un particular sólo podrán ser modificadas por el Tribunal Fiscal de la Federación mediante juicio iniciado por las autoridades fiscales, de donde se desprende que cuando la autoridad promueva este tipo de juicios (de lesividad) deberá cumplir con todos los requisitos de procedibilidad de la demanda previstos en los artículos 208 y 209 del citado Código; y el contribuyente, que en el caso tiene el carácter de demandado, podrá oponer las excepciones y defensas establecidas en dicho ordenamiento legal. Cuando se ha iniciado el juicio y la demandada en su contestación plantea el sobreseimiento del mismo, argumentando que la resolución impugnada no tiene el carácter de favorable, porque en la misma se le determinó un crédito fiscal que se vio obligada a enterar, la Sala del Tribunal Fiscal de la Federación que conozca del asunto, deberá declarar infundada la causal de improcedencia, toda vez que cuando la autoridad promueve juicio de lesividad en contra de una resolución que en alguna forma implique un beneficio indebido al contribuyente, aunque en ella se le haya determinado un crédito fiscal, no procede el sobreseimiento del juicio, ya que previamente a determinar si la resolución impugnada resulta favorable al particular, deberán analizarse los conceptos de impugnación planteados por la autoridad, y con base en ese estudio, determinar si procede declarar la validez o la nulidad de dicha resolución. [Énfasis añadido]
170
Dado que la demanda, a través de la cual se inicie un Juicio de Lesividad, debe
cumplir con los requisitos establecidos por el artículo 14 de la Ley Federal de
Procedimiento Contencioso Administrativo, resulta oportuno transcribir dicho
precepto legal en su parte conducente que es del tenor siguiente:
Artículo 14. La demanda deberá indicar: I. El nombre del demandante, domicilio fiscal y su domicilio para oír y recibir notificaciones dentro de la jurisdicción de la Sala Regional competente, así como su dirección de correo electrónico, cuando opte porque el juicio se substancie en línea a través del Sistema de Justicia en Línea. La indicación de que se tramitará en la Vía Sumaria. En caso de omisión, el Magistrado Instructor lo tramitará en esta vía en los supuestos que proceda de conformidad con el Título II, Capítulo XI de esta Ley, sin embargo no será causa de desechamiento de la demanda, el hecho de que ésta no se presente dentro del término establecido para la promoción del Juicio en la Vía Sumaria, cuando la procedencia del mismo derive de la existencia de alguna de las jurisprudencias a las que se refiere el antepenúltimo párrafo del Artículo 58-2; en todo caso si el Magistrado Instructor, antes de admitir la demanda, advierte que los conceptos de impugnación planteados por la actora tienen relación con alguna de las citadas jurisprudencias, proveerá lo conducente para la sustanciación y resolución del Juicio en la Vía Ordinaria. II. La resolución que se impugna. En el caso de que se controvierta un decreto, acuerdo, acto o resolución de carácter general, precisará la fecha de su publicación. III. La autoridad o autoridades demandadas o el nombre y domicilio del particular demandado cuando el juicio sea promovido por la autoridad administrativa. IV. Los hechos que den motivo a la demanda. V. Las pruebas que ofrezca. En caso de que se ofrezca prueba pericial o testimonial se precisarán los hechos sobre los que deban versar y señalarán los nombres y domicilios del perito o de los testigos. En caso de que ofrezca pruebas documentales, podrá ofrecer también el expediente administrativo en que se haya dictado la resolución impugnada. Se entiende por expediente administrativo el que contenga toda la información relacionada con el procedimiento que dio lugar a la resolución impugnada; dicha documentación será la que corresponda al inicio del procedimiento, los actos administrativos posteriores y a la resolución impugnada. La remisión del expediente administrativo no incluirá las documentales privadas del actor, salvo
171
que las especifique como ofrecidas. El expediente administrativo será remitido en un solo ejemplar por la autoridad, el cuál estará en la Sala correspondiente a disposición de las partes que pretendan consultarlo. VI. Los conceptos de impugnación. VII. El nombre y domicilio del tercero interesado, cuando lo haya. VIII. Lo que se pida, señalando en caso de solicitar una sentencia de condena, las cantidades o actos cuyo cumplimiento se demanda.
I. En cuanto al nombre del demandante deberá señalarse el nombre de la unidad
administrativa emisora de la resolución impugnada; así como el de la unidad
administrativa que por disposición del Reglamento Interior del Servicio de
Administración Tributaria tenga a su cargo la representación jurídica de ésta.
Respecto del domicilio, en atención a lo establecido en el artículo 34, penúltimo
párrafo de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa,
la demandante deberá señalarlo dentro de la circunscripción de la Sala Regional
del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en que se encuentre la
sede de la autoridad actora.
Asimismo, la autoridad demandante deberá señalar su dirección de correo
electrónico toda vez que el Juicio de Lesividad debe tramitarse en línea, mediante
el Sistema de Justicia en Línea por disposición expresa del artículo 13, primer
párrafo de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.
II. También deberá describirse el acto administrativo a impugnar, señalándose al
efecto diversos datos que permitan la fácil identificación del mismo tales como:
número de oficio, fecha de emisión, autoridad emisora, motivo de la resolución etc.
En el supuesto de que la resolución a impugnar sea una resolución positiva ficta,
deberá señalarse expresamente tal circunstancia, manifestando los antecedentes
y motivos que derivaron en una resolución de tal naturaleza.
172
III. En el supuesto de que la parte demandada sea un particular se debe señalar el
nombre y domicilio del mismo, mientras que en aquellos casos en los que la parte
demandada sea una agrupación, como a las que hace referencia el artículo 36 Bis
del Código Fiscal de la Federación, deberá señalarse expresamente dicha
circunstancia y la dirección correspondiente.
IV. Deben señalarse los hechos que resulten relevantes a fin de poner a la
Juzgadora en antecedentes respecto de la resolución administrativa que se va a
impugnar. Dicha narración de hechos debe ser lo más breve y concisa posible,
pues los hechos que han de narrarse son aquellos que impliquen una relevancia
jurídica.
V. También en el escrito de demanda deben ser ofrecidas las pruebas que la parte
actora estime necesarias a fin de acreditar los hechos que atañen al caso en
cuestión; así como aquellas que sustenten y refuercen los argumentos jurídicos
que hayan sido vertidos en dicho escrito de demanda.
VI. Los conceptos de impugnación son los diversos razonamientos lógico jurídicos
que la parte demandante vierte en su escrito de demanda tendientes a demostrar
la ilegalidad de la resolución administrativa combatida, los cuales deben
encontrarse debidamente sustentados en los preceptos jurídicos que resulten
aplicables a la litis.
Ahora bien, tanto la jurisprudencia como la doctrina han determinado que los
conceptos de impugnación deben contar con las siguientes tres características
que se describen a continuación:
a. Deben ser operantes, esto es, que se dirijan a combatir de manera directa los
motivos y fundamentos, en el caso del Juicio de Lesividad, de la resolución
favorable.
173
b. Deben ser fundados, es decir, que justifiquen a plenitud la validez jurídica de la
pretensión de la demandante.
c. Por último, los conceptos de impugnación deben ser suficientes para demostrar
totalmente la ilegalidad de la resolución combatida.
Dado que la razón de ser del Juicio de Lesividad es combatir una determinada
resolución administrativa favorable a un gobernado que lesione los intereses del
fisco federal, no es válido que la autoridad demandante alegue vicios de
procedencia respecto de la promoción que haya provocado la emisión de dicha
resolución favorable. Ello debido a que los conceptos de impugnación que se
hagan valer en la demanda, deberán dirigirse a demostrar los vicios de legalidad
propios de la resolución que se combate.
Lo anterior criterio fue sustentado por la Primera Sección de la Sala Superior del
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en la tesis que se cita a
continuación:
Tercera Época.- PRIMERA SECCIÓN DE LA SALA SUPERIOR DEL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN.- Revista del Tribunal Fiscal de la Federación.- Año: IX, Tesis: III-TA-S-I-5, Septiembre de 1996, página 7.
JUICIO DE LESIVIDAD. EL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACION NO PUEDE DECLARAR SU NULIDAD, APOYANDOSE EN CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA PROMOCION QUE MOTIVO LA RESOLUCION FAVORABLE AL PARTICULAR. El artículo 36, primer párrafo del Código Fiscal de la Federación, dispone: "Las resoluciones administrativas de carácter individual favorables a un particular sólo podrán ser modificadas por el Tribunal Fiscal de la Federación mediante juicio iniciado por las autoridades fiscales." De lo que se observa que si se demanda ante el aludido órgano jurisdiccional, la nulidad de la resolución favorable a un particular, la autoridad demandante no puede esgrimir argumentos atinentes a la improcedencia de la promoción que dio origen a la resolución favorable, sino que dada la característica sui géneris del juicio de lesividad, se deben plantear agravios de fondo dirigidos a demostrar la ilegalidad de tal acto; de ahí que este órgano jurisdiccional no puede tomar en consideración para declarar la nulidad de la resolución favorable, aspectos de improcedencia de la promoción que dio origen, tales como que quien promovió las solicitudes de desistimiento de régimen aduanero no acreditó estar autorizado por el representante legal de la empresa para ese efecto.
174
VII. El nombre y domicilio del o los terceros interesados, pues como se señaló
previamente, existe la posibilidad de que la persona que fungió como autoridad
emisora de la resolución favorable combatida, sea parte del Juicio de Lesividad
como coadyuvante del particular demandado.
VIII. Lo que se pida, es decir, la pretensión que tenga la autoridad demandante, la
cual puede, en algunos casos, ser únicamente obtener la declaratoria de nulidad
de la resolución impugnada, o bien, que una vez decretada por la Sala Fiscal la
nulidad de la resolución, se condene al demandado a restituir al fisco federal las
cantidades de las que se haya visto privado por motivo de la resolución favorable
en cuestión.
Ahora bien, el mismo artículo 14 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo, es lo suficientemente claro al determinar las consecuencias
jurídicas que pudieran derivarse como consecuencia de la omisión de alguno o
algunos de los requisitos que, de acuerdo con dicho precepto normativo, debe
contener el escrito de demanda.
En efecto, en la parte conducente el artículo de referencia establece lo siguiente:
Artículo 14. […] Cuando se omita el nombre del demandante o los datos precisados en las fracciones II y VI, el magistrado instructor desechará por improcedente la demanda interpuesta. Si se omiten los datos previstos en las fracciones III, IV, V, VII y VIII, el magistrado instructor requerirá al promovente para que los señale dentro del término de cinco días, apercibiéndolo que de no hacerlo en tiempo se tendrá por no presentada la demanda o por no ofrecidas las pruebas, según corresponda.
Debe señalarse que sólo se considerara que la demandante ha omitido cumplir
con el requisito establecido en la fracción VI del artículo 14 de la Ley Federal de
Procedimiento Contencioso Administrativo, cuando no se haga valer agravio
175
alguno y no cuando el o los conceptos de impugnación esgrimidos por la parte
actora resulten insuficientes, inoperantes o infundados.
Lo anterior, debido a que llegar a determinar si los conceptos de impugnación
hechos valer en el escrito de demanda son insuficientes, inoperantes o
infundados, es precisamente lo que la Sala Fiscal efectuará en el fallo que al
efecto emita.
38. Anexos de la Demanda.
El artículo 15 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo es el
precepto legal que determina de manera específica los documentos que deben ser
exhibidos como anexos del escrito de demanda.
I. En primer término, la autoridad demandante deberá acompañar a la demanda
una copia de dicho escrito de demanda y de cada uno de sus anexos para cada
una de las partes, es decir, en el caso del Juicio de Lesividad, la autoridad deberá
acompañar copias de traslado suficientes para el o los particulares que
constituyan la parte demandada.
En este punto resulta muy ilustrativa la tesis número V-TASR-VII-478, Quinta
Época, emitida por la Sala Regional Noroeste II del Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Administrativa, visible en la página 485 de la revista del Tribunal de
referencia correspondiente al mes de mayo de 2003, cuyo texto es el siguiente:
PARTES EN EL JUICIO DE NULIDAD. LA ACTORA DEBERÁ ADJUNTAR COPIAS SUFICIENTES DE LA DEMANDA Y DOCUMENTOS ANEXOS PARA CADA UNA DE ELLAS. La citación o llamamiento que se hace emplazando a la demandada, esto es otorgándole un plazo a fin de que se apersone y comparezca a juicio, a efecto de que ejerza y haga valer sus excepciones y defensas; previamente requiere para su plena y cabal validez jurídica el cumplimiento estricto y escrupuloso, entre otros requisitos, del relativo a exhibir copias adicionales de todos y cada uno de los documentos a que se refiere la
176
fracción I del artículo 209 del Código Fiscal de la Federación, en el número de ejemplares legalmente pertinente, es decir, en estricta consonancia y correspondencia con el número de partes que resulten en el juicio de que se trate, en los términos a que se refieren las fracciones II, III y IV del artículo 198 del mencionado Código Fiscal. Luego entonces, el número de las copias en cuestión, encuéntrase indefectible y decisivamente determinado, desde un punto de vista estrictamente jurídico, por el concepto de parte, en forma tal, que incluso que las autoridades que debiendo figurar y ser parte en el juicio, no sean señaladas como demandadas, caso de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público cuando se impugnan resoluciones emitidas por autoridades locales coordinadas, de oficio serán reconocidas y procesalmente constituidas como tales, y en consecuencia, se ordenará y requerirá la exhibición de las copias correspondientes a dichas autoridades a fin de corrérseles traslado; por tanto, si previo al requerimiento correspondiente la parte actora persiste en su omisión, deberá estarse a las resultas de las consecuencias jurídicas de su inacción, en los términos prescritos por el penúltimo párrafo del citado artículo 209 del Código Fiscal de la Federación.
II. De conformidad con la fracción II del artículo en comento, se debe acompañar a
la demanda el documento con el cual se acredite la personalidad del demandante.
Sin embargo, en el caso específico del Juicio de Lesividad la autoridad
demandante puede acreditar su personalidad con el oficio digitalizado en el cual
se contenga la demanda.
Ello, en virtud de que de acuerdo con el artículo 46, fracción I de la Ley Federal de
Procedimiento Contencioso Administrativo, los hechos legalmente afirmados por
las autoridades en documentos públicos hacen prueba plena. En efecto, dicho
artículo, en su parte conducente establece lo siguiente:
Artículo 46. La valoración de las pruebas se hará de acuerdo con las siguientes disposiciones: I. Harán prueba plena la confesión expresa de las partes, las presunciones legales que no admitan prueba en contrario, así como los hechos legalmente afirmados por autoridad en documentos públicos, incluyendo los digitales; pero, si en los documentos públicos citados se contienen declaraciones de verdad o manifestaciones de hechos de particulares, los documentos sólo prueban plenamente que, ante la autoridad que los expidió, se hicieron tales declaraciones o manifestaciones, pero no prueban la verdad de lo declarado o manifestado. [Énfasis añadido]
177
Así pues, ante la afirmación hecha por la autoridad en un documento público en el
sentido de que cuenta con la personalidad jurídica para promover un Juicio de
Lesividad, sólo existe la obligación por parte de la Sala Fiscal correspondiente de
verificar que el escrito de demanda sea interpuesto por una unidad administrativa
que resulte competente para llevar a cabo la defensa jurídica del Fisco Federal, de
conformidad con el Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria
que se encuentre vigente, sin requerir documento adicional alguno.
Al respecto, resulta ilustrativa por analogía la tesis III-TASR-XIV-78, Tercera
Época, emitida por la Sala Regional Pacífico – Centro del Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa, misma que se encuentra visible en la página 32 de
la revista del Tribunal mencionado del mes de febrero de 1994 y que señala a la
letra lo siguiente:
REPRESENTACION DE LA AUTORIDAD EN JUICIO DE NULIDAD. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 200 del Código Fiscal de la Federación, la representación de las autoridades en juicio de nulidad, corresponderá al órgano o unidad administrativa encargada de su defensa jurídica, según lo disponga el Ejecutivo Federal en el reglamento o decreto respectivo, y no a quienes ejercen esas funciones como personas en lo particular, por tal razón no puede surtirse la misma regla procesal que para el demandante, es decir, que el funcionario tenga que acreditar su personalidad exhibiendo el documento en que conste la representación que ostenta, tampoco puede examinarse de oficio o a petición de parte la legitimidad de su nombramiento, ya que en concordancia con los artículos 213 y 214 del Código Fiscal de la Federación, sólo existe obligación de verificar que la contestación de la demanda la interponga la unidad administrativa encargada de la defensa jurídica. [Énfasis añadido]
Así pues, el requisito establecido en la fracción II del artículo 15 de la Ley Federal
de Procedimiento Contencioso Administrativo, puede ser fácilmente satisfecho por
la autoridad hacendaria demandante en el Juicio de Lesividad, siempre que dicha
autoridad esté debidamente facultada, conforme al Reglamento Interior del
Servicio de Administración Tributaria, para llevar a cabo la defensa jurídica de los
intereses del Fisco Federal.
178
III. Asimismo, debe acompañarse al escrito de demanda el documento en el cual
conste el acto impugnado.
En relación a este requisito, establecido en la fracción III del mencionado artículo
15 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, el Doctor
Gustavo Esquivel Vásquez señala que para su cumplimiento bastará con que la
autoridad demandante acompañe una copia del acto que pretende anular. Ello, en
virtud de que el original de la resolución administrativa favorable a impugnar le fue
notificada al particular de conformidad con lo establecido en el artículo 38 del
Código Fiscal de la Federación57.
En adición a lo manifestado por el Doctor Gustavo Esquivel, debe señalarse que el
legislador determinó en el precepto legal de referencia, que al escrito de demanda
debe acompañarse el documento en el cual conste el acto impugnado, sin que
haya mencionado que dicho documento necesariamente debería ser exhibido en
original.
De manera que, indistintamente, en un Procedimiento Contencioso Administrativo
ordinario o en un Juicio de Lesividad, la parte actora podrá acreditar el acto
impugnado con una copia del documento en la cual conste, misma que tendrá
pleno valor probatorio siempre y cuando no sea objetada por la contraparte.
Sustentan lo antes mencionado las tesis que enseguida se transcriben:
Tercera Época.- Pleno del entonces Tribunal Fiscal de la Federación.- Revista del Tribunal Fiscal de la Federación.- Año: VI, Tesis: III-PSS-270, Agosto de 1993, página 7.
DEMANDA. NO ES NECESARIO EXHIBIR EN ORIGINAL LA RESOLUCION IMPUGNADA PARA SU ADMISION. EL artículo 209 fracción III del Código Fiscal de la Federación, establece que el demandante deberá adjuntar a su instancia el documento en que conste el acto impugnado, pero esta disposición legal no especifica sí deberá exhibirse ese documento en original o copia, por ello si la actora acompaña a su demanda la resolución combatida en copia
57
Esquivel Vázquez, Gustavo, op.cit, página 87.
179
fotostática simple, cumple con el requisito del numeral citado, ya que el legislador no hace distinción alguna al respecto y, por tanto, procede admitir la demanda cuando a ella se acompañe en copia fotostática simple la resolución impugnada y dicho documento no sea objetado por la autoridad.
JUICIO DE NULIDAD. LAS PRUEBAS DOCUMENTALES EN QUE CONSTE EL ACTO IMPUGNADO PUEDEN EXHIBIRSE EN COPIA FOTOSTÁTICA SIMPLE, A FIN DE CUMPLIR EL REQUISITO DE LA FRACCIÓN III DEL ARTÍCULO 209 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN Y DAR CURSO A LA DEMANDA, MAS NO SIEMPRE PARA RESOLVER EL FONDO DEL ASUNTO. Si bien es cierto que para tener por satisfecho el requisito previsto en la fracción III del artículo 209 del Código Fiscal de la Federación, basta con adjuntar incluso copia fotostática del documento en que conste el acto impugnado, para que se dé curso a la demanda de nulidad, sin embargo, para resolver el fondo del asunto corresponde a la parte actora la carga de la prueba para demostrar la ilegalidad de la resolución impugnada, como cuando se hace consistir en que ésta no contiene firma autógrafa sino facsimilar, caso en el cual es indispensable que la actora adjunte el documento que le fue notificado y no una simple copia fotostática del mismo, para estar en condiciones de dirimir la controversia así planteada. [Énfasis añadido]
IV. La fracción IV del artículo 15 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo, contempla el supuesto en el que se controvierte una resolución
negativa ficta, para lo cual señala que se debe acompañar al escrito de demanda
una copia en la que obre el acuse de recibo de la instancia no resuelta. Dadas las
características propias del Juicio de Lesividad, dicha fracción normativa resulta
inaplicable.
Sin embargo, si el Juicio de Lesividad es promovido por la autoridad en contra de
una resolución afirmativa o positiva ficta, se deberá exhibir el documento
presentado por el particular en el que se ostente el acuse de recibo de la instancia
no resuelta de manera expresa por la autoridad.
V. Ahora bien, la fracción V del artículo en comento, señala que otro de los
documentos que se deben anexar al escrito de demanda es la constancia de
notificación del mismo acto impugnado.
El acta de notificación del acto impugnado es un elemento que le permite a la Sala
Fiscal juzgadora, entre otras cosas, verificar la oportunidad de la interposición de
180
la demanda de nulidad, es decir, que dicha demanda haya sido promovida dentro
del plazo establecido por el artículo 13 de la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo.
Lo anterior, únicamente resulta necesario en el caso de un Procedimiento
Contencioso Ordinario, pues éste, en términos del numeral citado, debe ser
promovido dentro de los 45 días siguientes al día en que haya surtido efectos la
notificación del acto impugnado.
Sin embargo, en el caso del Juicio de Lesividad, el plazo para la interposición de la
demanda correspondiente, que es de cinco años, comienza a computarse, en
actos administrativos de ejecución inmediata, a partir de la fecha en que sea
emitida la resolución a impugnar y, en actos cuyos efectos sean de tracto
sucesivo, dentro de los cinco años siguientes al último efecto que haya generado
el acto a impugnar.
Así pues, es claro que el plazo para la interposición del Juicio de Lesividad
comienza a computarse en un momento distinto al utilizado en el caso de un
Procedimiento Contencioso Administrativo Ordinario, que es la fecha de
notificación de la resolución impugnada, motivo por el cual en el Juicio de
Lesividad resulta intrascendente que se acompañe como anexo de la demanda el
acta de notificación de la resolución impugnada.
El anterior razonamiento resulta también aplicable a la fracción VI del artículo en
estudio.
VII. En caso de que se ofrezca la prueba pericial, se deberá anexar a la demanda
el cuestionario que deberá desahogar el perito, mismo que deberá ser firmado por
el demandante.
VIII. El interrogatorio en caso de ofrecerse la prueba testimonial.
181
IX. Y por último, todas las pruebas documentales que se ofrezcan.
De acuerdo al tercer párrafo del artículo 15 de la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo, en caso de que el accionante omita acompañar a su
demanda los documentos a que dicho artículo hace referencia, el Magistrado
instructor procederá a requerir al promovente para que los exhiba en un plazo de 5
días.
Si transcurrido el plazo de 5 días mencionado, el promovente no atiende el
requerimiento que le formule el Magistrado instructor, tratándose de los anexos
descritos en las fracciones I a VI, se tendrá por no presentada la demanda;
mientras que en el caso de que se hubieran omitido exhibir los documentos
relacionados con las pruebas contemplados en las fracciones VII a IX, éstas se
tendrán por no ofrecidas.
39. Causales de improcedencia y sobreseimiento.
De la lectura de los artículos 8 y 9 de la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo, se deriva que existen diversas causales de
improcedencia y sobreseimiento que en el caso concreto del Juicio de Lesividad
no pueden actualizarse.
En efecto, dentro de las 16 causales de improcedencia establecidas en el artículo
8 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, hay tres que no
se actualizan y, por lo tanto, resultan inaplicables en un Juicio de Lesividad. Las
causales de improcedencia a las que se hace referencia son las contenidas en las
fracciones VI, VII y XII, mismas que a continuación se transcriben:
Artículo 8. Es improcedente el juicio ante el Tribunal por las causales y contra los actos siguientes:
182
[…] VI. Que puedan impugnarse por medio de algún recurso o medio de defensa, con excepción de aquellos cuya interposición sea optativa. VII. Conexos a otro que haya sido impugnado por medio de algún recurso o medio de defensa diferente, cuando la ley disponga que debe agotarse la misma vía. Para los efectos de esta fracción, se entiende que hay conexidad siempre que concurran las causas de acumulación previstas en el artículo 31 de esta Ley. XII. Que puedan impugnarse en los términos del artículo 97 de la Ley de Comercio Exterior, cuando no haya transcurrido el plazo para el ejercicio de la opción o cuando la opción ya haya sido ejercida.
A decir de la Magistrada María Georgina Ponce Orozco, las causales de
improcedencia en cuestión son inaplicables en un Juicio de Lesividad, toda vez
que no existe la posibilidad de que la autoridad promueva un medio de
impugnación diverso a dicho juicio en contra de una resolución favorable a un
gobernado58.
Ahora bien, por lo que hace a las causales de sobreseimiento reguladas en el
artículo 9 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, se
estima que las contenidas concretamente en las fracciones III y IV, tampoco se
actualizan en los Juicios de Lesividad.
El artículo 9 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en
sus fracciones III y IV establece a la letra lo siguiente:
Artículo 9. Procede el sobreseimiento: […] III. En el caso de que el demandante muera durante el juicio, si su pretensión es intransmisible o si su muerte deja sin materia el proceso.
58
Ponce Orozco, María Georgina, op.cit, página 371.
183
IV. Si la autoridad demandada deja sin efecto el acto impugnado.
Nuevamente, siguiendo a la Magistrada María Georgina Ponce Orozco, se
considera que la fracción III del artículo 9 de la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo, no se actualiza en un Juicio de Lesividad, dado que
no existe posibilidad jurídica alguna de que las autoridades mueran.
Ahora bien, la fracción IV del artículo referido tampoco se actualiza, ya que las
resoluciones favorables a los particulares no pueden sufrir modificación alguna por
parte de las autoridades sin previo juicio que se ventile en el órgano jurisdiccional
que resulte competente y cuya sentencia así lo permita. Ello, de conformidad con
el artículo 36 del Código Tributario Federal.
40. La suspensión en el Juicio de Lesividad.
La suspensión de la ejecución del acto impugnado es una figura jurídica que se
encuentra regulada en el Capítulo III, Título II, de la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo; así como en el artículo 58 del mismo ordenamiento
legal.
Dicha institución jurídica es un incidente vinculado al Procedimiento Contencioso
Administrativo, y tiene por objeto impedir que las autoridades lleven a cabo la
ejecución de una resolución administrativa que es considerada ilegal por el
gobernado y cuya validez se encuentra controvertida mediante un juicio de nulidad
ordinario.
Los requisitos esenciales para que una Sala Regional acceda a suspender la
ejecución del acto impugnado son, de acuerdo a los preceptos legales que regulan
dicha figura jurídica, los siguientes:
184
a. Que la resolución cuya ejecución se pretende suspender se encuentre
impugnada ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
b. Que la solicitud de suspensión de la ejecución del acto impugnado sea
solicitada por escrito ante la Sala que conozca del juicio en cualquier momento
hasta antes de que se dicte la sentencia respectiva.
c. Que sean de difícil reparación los daños o perjuicios que se causen al
solicitante con la ejecución del acto impugnado.
d. Que con el otorgamiento de la suspensión no se afecte el interés social ni se
contravengan disposiciones de orden público.
e. De concederse la medida cautelar debe determinarse la situación en que
habrán de quedar las cosas; así como las medidas pertinentes para preservar la
materia del juicio principal, hasta que se pronuncie sentencia firme.
f. Que el interés del Fisco Federal se encuentre debidamente garantizado ante la
autoridad ejecutora por cualquiera de los medios permitidos por las leyes fiscales
aplicables. Asimismo, deberán garantizarse los posibles daños y perjuicios a
terceros que pudieran derivarse del otorgamiento de la suspensión en caso de
obtenerse una sentencia desfavorable en el juicio principal.
Ahora bien, de la lectura que se haga del Capítulo III, Título II, de la Ley Federal
de Procedimiento Contencioso Administrativo, que regula la suspensión de la
ejecución de los actos administrativos que son impugnados por los particulares, se
puede advertir con claridad que se prevé un único supuesto, a saber: que la figura
jurídica de la suspensión sólo puede ser solicitada por los particulares o
gobernados, no por las autoridades.
185
La participación de las autoridades se circunscribe a rendir el informe que la Sala
Regional del conocimiento le solicite en el auto que dé por admitido el incidente de
suspensión, y atender en sus términos la suspensión provisional y definitiva que
en su caso se conceda.
Para sustentar lo antes mencionado basta con analizar los preceptos legales en
cuestión, mismos que se transcriben enseguida:
Artículo 24 Bis. Las medidas cautelares se tramitarán de conformidad con el incidente respectivo, el cual se iniciará de conformidad con lo siguiente: […] En los demás casos, el particular justificará en su petición las razones por las cuales las medidas cautelares son indispensables y el Magistrado Instructor podrá otorgarlas, motivando las razones de su procedencia. [Énfasis añadido] Artículo 25. En el acuerdo que admita el incidente de petición de medidas cautelares, el Magistrado Instructor ordenará correr traslado a quien se impute el acto administrativo o los hechos objeto de la controversia, pidiéndole un informe que deberá rendir en un plazo de tras días. Si no se rinde el informe o si éste no se refiere específicamente a los hechos que le impute el promovente, dichos hechos se tendrán por ciertos. En el acuerdo a que se refiere este párrafo, el Magistrado Instructor resolverá sobre las medidas cautelares previas que se le hayan solicitado. [Énfasis añadido] Artículo 27. […] Las medidas cautelares podrán quedar sin efecto si la contraparte da, a su vez, caución bastante para indemnizar los daños y perjuicios que pudieran causarse por no subsistir las medidas cautelares previstas, incluidos los costos de la garantía que hubiese otorgado la parte afectada. Por su parte, la autoridad podrá obligarse a resarcir los daños y perjuicios que se pudieran causar al particular; en cuyo caso, el Tribunal, considerando las circunstancias del caso, podrá no dictar las medidas cautelares. En este caso, si la sentencia definitiva es contraria a la autoridad, el Magistrado Instructor, la Sala Regional, la Sección o el Pleno, deberá condenarla a pagar la indemnización administrativa que corresponda. [Énfasis añadido] Artículo 28. La solicitud de suspensión de la ejecución del acto administrativo impugnado, presentado por el actor o su representante legal, se tramitará y resolverá, de conformidad con las reglas siguientes:
186
[…] III. El procedimiento será: […] d) El Magistrado Instructor requerirá a la autoridad demandada un informe relativo a la suspensión definitiva, el que se deberá rendir en el término de tres días. Vencido el término, con el informe o sin él, el Magistrado resolverá lo que corresponda, dentro de los tres días siguientes.
De la interpretación de las normas arriba transcritas, se puede concluir
válidamente que sólo contemplan el supuesto de que sea un particular el que
acuda a la Sala Fiscal correspondiente a solicitar la suspensión de la ejecución del
acto administrativo que se impugna, por lo que se considera que en el Juicio de
Lesividad no existe tal figura jurídica.
Adicionalmente a lo antes señalado, existe otra razón por la cual en el Juicio de
Lesividad no existe la posibilidad de que la autoridad demandante obtenga la
suspensión del acto o resolución impugnada.
No debe perderse de vista que el objeto de la suspensión es impedir que el acto
administrativo que se impugna sea ejecutado, es decir, la figura de la suspensión
tiene sentido en la medida en la que prevenga la posible ejecución de un acto
considerado como ilegal y de difícil reparación.
En este sentido, y en el caso concreto del Juicio de Lesividad, debe observarse
que el acto que la autoridad demandante pretende combatir es un acto
administrativo que ya fue ejecutado, o bien, que está ejecutándose, motivo por el
cual la concesión de la suspensión resultaría ociosa, dado que la ejecución que
tiene por objeto inhibir en la mayoría de los casos ya se habrá verificado.
Más aún, en los casos en que el Juicio de Lesividad verse sobre contribuciones
federales, aprovechamientos y otros créditos fiscales, es poco probable que se
concediera la medida precautoria, pues en dicha hipótesis por regla general no se
187
cumpliría el requisito descrito en el artículo 28, fracción I, inciso b) del
ordenamiento legal en cuestión; consistente en que sean de difícil reparación los
daños y perjuicios que se causaran a la autoridad solicitante con la ejecución del
acto impugnado.
41. Contestación de la demanda.
En términos del artículo 19 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo, mismo que en seguida se transcribe, una vez que la demanda de
nulidad sea admitida por la Sala Regional del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa que resulte competente, se correrá traslado con la misma a la
demandada para que produzca su contestación.
Artículo 19. Admitida la demanda se correrá traslado de ella al demandado, emplazándolo para que la conteste dentro de los cuarenta y cinco días siguientes a aquel en que surta efectos el emplazamiento. El plazo para contestar la ampliación de la demanda será de veinte días siguientes a aquél en que surta efectos la notificación del acuerdo que admita la ampliación. Si no se produce la contestación a tiempo o ésta no se refiere a todos los hechos, se tendrán como ciertos los que el actor impute de manera precisa al demandado, salvo que por las pruebas rendidas o por hechos notorios resulten desvirtuados. [Énfasis añadido]
Del precepto antes transcrito, se derivan con claridad el plazo con el que cuenta la
parte demandada para formular su contestación de demanda, así como las
consecuencias que se generan como resultado de que el particular demandado no
formule su contestación en tiempo y forma, pues en tal supuesto, la norma
establece que los hechos que la demandada no refute serán tenidos como ciertos
a menos que de los autos que obren agregados al expediente se desprenda lo
contrario.
188
42. Requisitos de la contestación de la demanda.
De conformidad con el artículo 20 de la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo, el demandado en su contestación de demanda
deberá expresar:
I. El particular demandado debe, en primer lugar, hacer valer los incidentes de
previo y especial pronunciamiento ha que haya lugar.
Dichos incidentes son los que se encuentran señalados en cada una de las seis
fracciones del artículo 29 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo, los cuales, a su vez, son detalladamente regulados en el Capítulo
IV, del Título II, del mencionado ordenamiento legal. Los incidentes de previo y
especial pronunciamiento referidos son los siguientes:
Artículo 29. En el juicio contencioso administrativo federal sólo serán de previo y especial pronunciamiento: I. La incompetencia por materia. II. El de acumulación de autos. III. El de nulidad de notificaciones. IV. La recusación por causa de impedimento. V. La reposición de autos. VI. La interrupción por causa de muerte, disolución, declaratoria de ausencia o incapacidad.
La promoción de los incidentes antes referidos en el escrito de contestación de
demanda, hará que la Sala del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa
competente, proceda a resolverlos previamente al estudio de fondo que haga del
caso.
189
II. Asimismo, se deben manifestar las causales de improcedencia y
sobreseimiento que la demandada estime procedentes.
Dichas causales de improcedencia y sobreseimiento son, de acuerdo a la fracción
II del artículo 20 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo,
las consideraciones que en opinión del demandado, impiden se emita una decisión
en cuanto al fondo o demuestren que no ha nacido o se ha extinguido el derecho
en el cual el actor apoya su demanda.
Así las cosas, el particular demandado tiene la posibilidad de invocar la causal o
causales de improcedencia que considere idóneas, mismas que de ser fundadas,
traerán como consecuencia que la Sala Fiscal se encuentre impedida para
analizar el fondo de la litis planteada.
Ahora bien, no obstante que el artículo 8 de la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo, contiene diez y seis diferentes causales de
improcedencia, se estima que en tratándose del juicio de lesividad no existe la
posibilidad de invocar las contenidas en las fracciones V a IX y XII a XV.
Para mayor claridad en este punto se transcribe el precepto legal aludido,
resaltando en cursivas aquellas causales de improcedencia que se considera no
pueden actualizarse en un Juicio de Lesividad:
Artículo 8. Es improcedente el juicio ante el Tribunal en los casos, por las causales y contra los actos siguientes: I. Que no afecten los intereses jurídicos del demandante, salvo en los casos de legitimación expresamente reconocida por las leyes que rigen al acto impugnado. II. Que no le competa conocer a dicho Tribunal. III. Que hayan sido materia de sentencia pronunciada por el Tribunal, siempre que hubiera identidad de partes y se trate del mismo acto impugnado, aunque las violaciones alegadas sean diversas.
190
IV. Cuando hubiere consentimiento, entendiéndose que hay consentimiento cuando no se promovió algún medio de defensa en los términos de las leyes respectivas o juicio ante el Tribunal, en los plazos que señala esta Ley. V. Que sean materia de un recurso o juicio que se encuentre pendiente de resolución ante una autoridad administrativa o ante el propio Tribunal. VI. Que puedan impugnarse por medio de algún recurso o medio de defensa, con excepción de aquellos cuya interposición sea optativa. VII. Conexos a otro que haya sido impugnado por medio de algún recurso o medio de defensa diferente, cuando la ley disponga que deba agotarse la misma vía. Para los efectos de esta fracción, se entiende que hay conexidad siempre que concurran las causas de acumulación previstas en el artículo 31 de esta Ley. VIII. Que hayan sido impugnados en un procedimiento judicial. IX. Contra reglamentos. X. Cuando no se hagan valer conceptos de impugnación. XI. Cuando de las constancias de autos apareciere claramente que no existe la resolución o acto impugnados. XII. Que puedan impugnarse en los términos del artículo 97 de la Ley de Comercio Exterior, cuando no haya transcurrido el plazo para el ejercicio de la opción o cuando la opción ya haya sido ejercida. XIII. Dictados por la autoridad administrativa para dar cumplimiento a la decisión que emane de los mecanismos alternativos de solución de controversias a que se refiere el artículo 97 de la Ley de Comercio Exterior. XIV. Que hayan sido dictados por la autoridad administrativa en un procedimiento de resolución de controversias previsto en un tratado para evitar la doble tributación, si dicho procedimiento se inició con posterioridad a la resolución que recaiga a un recurso de revocación o después de la conclusión de un juicio ante el Tribunal. XV. Que sean resoluciones dictadas por autoridades extranjeras que determinen impuestos y sus accesorios cuyo cobro y recaudación hayan sido solicitados a las autoridades fiscales mexicanas, de conformidad con lo dispuesto en los tratados internacionales sobre asistencia mutua en el cobro de los que México sea parte. XVI. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta Ley o de una ley fiscal o administrativa.
191
Como se podrá observar, las causales de improcedencia resaltadas en cursivas
no se actualizan en el Juicio de Lesividad, debido a que por la propia naturaleza
de dicho juicio y de conformidad con el artículo 36 del Código Tributario Federal,
no existe posibilidad alguna de que una resolución favorable a un gobernado sea
modificada por una instancia que no sea precisamente el Juicio de Lesividad
promovido ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa y, además,
por que el Juicio de Lesividad únicamente puede promoverse en contra de
resoluciones favorables, dirigidas a un gobernado o grupo de gobernados
específicamente determinados.
Así pues, la parte demandada en el Juicio de Lesividad únicamente se encuentra
en posibilidad de invocar las causales de improcedencia contenidas las fracciones
I a IV, X, XI y XVI del artículo 8 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo.
III. También, en su escrito de contestación de demanda el particular deberá
referirse expresamente a todos y cada uno de los hechos señalados por la parte
actora en el escrito inicial de demanda. Así, de acuerdo con la fracción III del
artículo 20 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, el
demandado deberá afirmarlos, negarlos, manifestar que los ignora por no ser
ciertos o dar su propia versión de los mismos.
IV. De conformidad con la fracción IV del artículo 20 de la Ley Federal de
Procedimiento Contencioso Administrativo, la parte demandada en su escrito de
contestación debe exponer aquellos argumentos por medio de los cuales
demuestre la ineficacia de los conceptos de impugnación que se hayan hecho
valer en la demanda.
Esto es, la demandada debe hacer valer argumentos que demuestren que los
conceptos de impugnación contenidos en el escrito de demanda son infundados,
insuficientes, inoperantes o exorbitantes.
192
Debe tenerse en consideración que los cuatro conceptos antes mencionados se
explican de manera generalizada por la doctrina de la siguiente manera:
a. Conceptos de impugnación infundados son aquellos que carecen de sustento
lógico jurídico alguno.
b. Son insuficientes aquellos que no desvirtuan en su totalidad la fundamentación
y motivación de la resolución combatida.
c. Inoperante es aquel concepto de impugnación que no ataca la fundamentación
y motivación del acto administrativo impugnado.
d. Exorbitante resulta ser un concepto de impugnación que queda fuera de la litis
planteada en juicio.
V. Los argumentos por medio de los cuales desvirtúe el derecho a indemnización
que solicite la actora.
Si bien es cierto que la pretensión indemnizatoria de la autoridad demandante
dependerá de manera directa del éxito de los conceptos de impugnación que haga
valer en su escrito de demanda, también es cierto que dicha pretensión debe ser
sujeta de manera separada e independiente a una valoración jurídica por lo que
hace a su procedencia y determinación.
Concretamente en el Juicio de Lesividad, por ejemplo, la indemnización solicitada
por la autoridad deberá ser acorde con lo establecido en el Artículo 13, fracción III,
de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo. A saber:
Artículo 13. […] III. De cinco años cuando las autoridades demanden la modificación o nulidad de una resolución favorable a un particular, los que se contarán a partir del día siguiente a la fecha en que éste se haya emitido, salvo que haya producido efectos de tracto sucesivo, caso en el que podrá demandar la modificación o
193
nulidad en cualquier época sin exceder de los cinco años del último efecto, pero los efectos de la sentencia, en caso de ser total o parcialmente desfavorables para el particular, sólo se retrotraerán a los cinco años anteriores a la presentación de la demanda. [Énfasis añadido]
Así pues, el particular demandado en su escrito de contestación deberá avocarse
a realizar un análisis de la procedencia legal de la indemnización demandada por
la actora, así como el sustento jurídico de todos y cada uno de los rubros y
conceptos que la componen.
VI. El particular demandado debe señalar las pruebas que ofrezca para sustentar
debidamente lo manifestado en su contestación. De acuerdo con el artículo 40 de
la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en el juicio se
pueden ofrecer toda clase de pruebas excepto la confesional a cargo de las
autoridades por absolución de posiciones y la petición de informes salvo que los
mismos se refieran a hechos que sólo consten en documentos que obren en poder
de las autoridades.
VII. En caso de que se ofrezca la prueba pericial o testimonial, el demandado
deberá precisar los hechos sobre los que deban versar dichas pruebas y señalar
los nombres y domicilios del perito o de los testigos, según sea el caso. La omisión
traerá como consecuencia que las pruebas de referencia se tengan por no
ofrecidas.
43. Anexos del escrito de contestación de demanda.
Al respecto, es el artículo 21 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo el precepto que determina los documentos que la parte demandada
debe adjuntar a su escrito de contestación de demanda.
I. En primer lugar, la parte demandada debe anexar a su escrito de contestación
de demanda una copia del mismo, así como de los documentos que a él
194
acompañe para correr traslado con dichos documentos al demandante; así como
para el tercero señalado en la demanda.
II. También, se debe acompañar el documento en el cual conste la personalidad
del representante legal del particular demandado, siempre que dicho gobernado
no gestione en nombre propio.
El documento referido deberá cumplir con los requisitos que para tal efecto
establece el artículo 5°, segundo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo.
III. En caso de que el demandado ofrezca la prueba pericial, deberá adjuntar el
cuestionario que debe desahogar el perito, mismo que debe ir firmado por el
demandado o por su representante legal.
IV. Ahora bien, en el supuesto de que la prueba pericial haya sido ofrecida por el
actor, entonces, la parte demandada deberá acompañar a su escrito de
contestación de demanda, si lo estima necesario, la ampliación del cuestionario
para el desahogo de la misma.
V. Por último, se deberá acompañar a la contestación de demanda todas las
pruebas documentales que se ofrezcan en el capítulo correspondiente de dicho
escrito.
44. La sentencia.
El artículo 51 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, es
el precepto legal que contiene las causales de nulidad, con base en las cuales una
Sala del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, puede declarar la
nulidad de una resolución administrativa combatida por un particular en un
195
Procedimiento Contencioso Administrativo ordinario, o bien, por una autoridad en
un Juicio de Lesividad. Dicho precepto legal es del tenor siguiente:
Artículo 51. Se declarará que una resolución administrativa es ilegal cuando se demuestre alguna de las siguientes causales: I. Incompetencia del funcionario que la haya dictado, ordenado o tramitado el procedimiento del que deriva dicha resolución. II. Omisión de los requisitos formales exigidos por las leyes, siempre que afecte las defensas del particular y trascienda al sentido de la resolución impugnada, inclusive la ausencia de fundamentación o motivación, en su caso. III. Vicios del procedimiento que afecten las defensas del particular y trasciendan al sentido de la resolución impugnada. IV. Si los hechos que la motivaron no se realizaron, fueron distintos o se apreciaron en forma equivocada, o bien si se dictó en contravención de las disposiciones aplicadas o dejó de aplicar las debidas, en cuanto al fondo del asunto. V. Cuando la resolución administrativa dictada en ejercicio de facultades discrecionales no corresponda a los fines para los cuales la Ley confiera dichas facultades.
No obstante que el artículo antes transcrito es aplicable tanto en el Juicio de
Lesividad como en un Procedimiento Contencioso Administrativo ordinario, existen
algunas causales de nulidad en él previstas que no pueden operar en un Juicio de
Lesividad.
En efecto, las causales de nulidad comprendidas en las fracciones II y III del
artículo en comento no pueden ser invocadas por la autoridad demandante en un
Juicio de Lesividad.
Ello, debido a que de acuerdo a la doctrina y diversas tesis del Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa, la autoridad demandante sólo puede hacer valer
conceptos de impugnación que demuestren la ilegalidad en cuanto al fondo de la
resolución combatida.
196
Lo anterior, es claramente explicado por la Magistrada Georgina Ponce Orozco59
de la siguiente manera:
… en tratándose de una resolución favorable a un particular, la violación de algún requisito formal o de procedimiento, no pueden invocarse por la autoridad, ya que sólo puede hacerlo valer el perjudicado, razón por la que no tiene legitimación activa para demandar su nulidad, alegando lesión por alguna de éstas deficiencias. Lo anterior, atendiendo a lo dispuesto por el artículo 2230 del Código Civil para el Distrito Federal en materia común y para toda la República en materia federal, de aplicación supletoria en la materia fiscal.
Tal como lo señala la Magistrada, de permitirse que la autoridad demandante
invocara como causal de nulidad la violación de algún requisito formal o de
procedimiento; se estaría contraviniendo de manera directa lo dispuesto por el
artículo 2230 del Código Civil del Distrito Federal en materia común y para toda la
República en materia federal, el cual dispone que la nulidad por causa de error,
dolo, violencia, lesión o incapacidad, sólo puede invocarse por el que ha sufrido
esos vicios de consentimiento, se ha perjudicado por la lesión o es el incapaz.
Es decir, de permitirse que las autoridades demandantes en el Juicio de Lesividad
invoquen las causales de nulidad contenidas en las fracciones II y III del artículo
52 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, se estaría
desatendiendo el principio general del derecho que señala: nadie puede alegar en
juicio su propia torpeza.
Dado que las causales de nulidad comprendidas en las en las fracciones II y III del
artículo 52 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, se
refieren a la omisión de requisitos formales establecidos en la ley, que afecten las
defensas del particular y trasciendan al sentido de la resolución impugnada, es
evidente que no se encuentran relacionadas con el fondo del asunto, por lo que no
pueden ser invocadas por la parte actora en el Juicio de Lesividad.
59
Ponce Orozco, María Georgina, op.cit, página 374.
197
Así pues, a diferencia de lo que sucede en el Juicio de Nulidad ordinario; en el
Juicio de Lesividad, de las cinco causales de nulidad contenidas en el artículo 52
de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, sólo las
establecidas en las fracciones I, IV y V pueden ser invocadas por la autoridad
demandante.
Aclarado lo anterior, enseguida se analizan brevemente cada una de las causales
de nulidad que sí pueden actualizarse en el Juicio de Lesividad:
I. Existe incompetencia cuando el funcionario que emitió la resolución favorable
combatida resulta incompetente material y territorialmente para tal efecto, no
cuando al momento de emitir la resolución administrativa en cuestión dicho
funcionario omite fundar y motivar su competencia. Ello, debido a que la
fundamentación y motivación de la competencia es un requisito formal y su
omisión por parte de la autoridad emisora, como antes se ha visto, no puede ser
invocada como una causal de nulidad en el Juicio de Lesividad.
IV. Hay una indebida fundamentación y motivación de una resolución
administrativa cuando los hechos que la motivaron no se realizaron, fueron
distintos, se apreciaron en forma equivocada, se dictaron en contravención de las
disposiciones aplicadas o se dejaron de aplicar las debidas.
Es evidente que en los casos en los que existe una indebida fundamentación o
motivación de la resolución combatida, se le causa un perjuicio al Fisco Federal,
ya que hay una flagrante violación al principio de legalidad consagrado en el
artículo 31, fracción IV, constitucional.
V. Finalmente, una resolución favorable a un gobernado puede ser anulada si se
demuestra en el juicio que la autoridad emisora realizó un indebido ejercicio de
sus facultades discrecionales. Es decir, si se demuestra que la autoridad emitió la
resolución impugnada haciendo uso de sus facultades discrecionales en un
198
sentido que no corresponde a los fines que establece la propia ley, lo cual
constituye de acuerdo con la doctrina un desvío de poder. Facilita la comprensión
del desvío de poder la tesis que se cita a continuación.
PLENO DEL ENTONCES TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN.- Revista de ese Tribunal.- Tesis: I-TS-7790, página 250. DESVÍO DE PODER. Casos en que se presenta. Existe desvío de poder, cuando la autoridad al aplicar la ley entre un máximo y un mínimo de sanción, juzga conveniente multar con el máximo a la infracción cometida por primera vez, sin tomar en cuenta la importancia del negocio, la gravedad de la infracción y el hecho de que ésta sea cometida por primera vez.
Es claro que la causal de nulidad establecida en la última fracción del artículo 52
de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, conocida
doctrinalmente como desvío de poder, se encuentra relacionada con el fondo del
asunto, motivo por el cual es susceptible de ser invocada por la demandante en el
Juicio de Lesividad.
45. Recursos contra la sentencia.
Una vez dictada la sentencia en el Juicio de Lesividad por la Sala Regional del
conocimiento, ambas partes cuentan con recursos a su alcance para impugnarla
en caso de resultar desfavorable a sus pretensiones.
I. En el caso del particular demandado, es el Juicio de Amparo Directo el medio de
impugnación idóneo para combatir la sentencia dictada por la Sala Fiscal. Para tal
efecto, deberán actualizarse las causales de procedencia establecidas en el
artículo 158 de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los Artículos 103 y 107, de la
Constitución, que señala a la letra:
Artículo 158. El juicio de amparo directo es competencia del Tribunal Colegiado de Circuito que corresponda, en los términos establecidos por las fracciones V y VI del artículo 107 constitucional, y procede contra sentencias definitivas o laudos y resoluciones que pongan fin al juicio, dictados por tribunales judiciales,
199
administrativos o del trabajo, respecto de los cuales no proceda ningún recurso ordinario por el que puedan ser modificados o revocados, ya sea que la violación se cometa en ellos o que, cometida durante el procedimiento, afecte a las defensas del quejoso, trascendiendo al resultado del fallo, y por violaciones de garantías cometidas en las propias sentencias, laudos o resoluciones indicados. Para los efectos de este artículo, sólo será procedente el juicio de amparo directo contra sentencias definitivas o laudos y resoluciones que pongan fin al juicio, dictados por tribunales civiles, administrativos o del trabajo, cuando sean contrarios a la letra de la ley aplicable al caso, a su interpretación jurídica o a los principios generales de Derecho a falta de ley aplicable, cuando comprendan acciones, excepciones o cosas que no hayan sido objeto del juicio, o cuando no las comprendan todas, por omisión o negación expresa.
Cuando dentro del juicio surjan cuestiones, que no sean de imposible reparación, sobre constitucionalidad de leyes, tratados internacionales o reglamentos, sólo podrán hacerse valer en el amparo directo que proceda en contra de la sentencia definitiva, laudo o resolución que ponga fin al juicio.[Énfasis añadido]
Tal como lo establece el artículo 158, será el Tribunal Colegiado de Circuito el
órgano jurisdiccional competente a fin de admitir, tramitar y resolver la demanda
de amparo interpuesta por el particular demandado, ya sea que determine
confirmar, modificar o revocar la sentencia dictada por la Sala Regional
responsable.
Asimismo, de conformidad con el artículo 163 de la Ley de Amparo, el escrito de
demanda de amparo deberá presentarse ante la autoridad responsable del acto
reclamado, es decir, en el caso del Juicio de Lesividad, en la sede del Pleno, Sala
Superior o Sala Regional del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
Lo anterior, a fin de que se determine la oportunidad de la presentación de la
demanda de acuerdo al plazo establecido para tal efecto y se remita, de ser el
caso, el escrito de demanda, así como lo autos correspondientes al Tribunal
Colegiado de Circuito.
II. Por su parte, la autoridad tiene a su alcance el Recurso de Revisión como
medio de impugnación en contra de la sentencia dictada en el Juicio de Lesividad.
200
El Poder Judicial de la Federación ha sentado diversos precedentes mediante los
cuales se clarifica que aunque la autoridad haya tenido el carácter de actora en el
juicio de origen no se debe estimar que el medio legal para recurrir una sentencia
desfavorable a sus intereses lo sea el juicio de amparo.
Ello, debido a que las autoridades en los Procedimientos Contencioso
Administrativos, aun con el cambio de roles que implica el Juicio de Lesividad, no
son susceptibles de ser titulares de garantías constitucionales, por lo que se
encuentran impedidas para promover el juicio de amparo. Lo anterior encuentra
apoyo en el criterio que se cita a continuación:
SÉPTIMO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.- Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.- Tomo: XXI.- Tesis: I.7o.A.351 A, página 1780. REVISIÓN FISCAL. ES EL MEDIO INSTITUIDO EN LA LEY PARA QUE LA AUTORIDAD IMPUGNE RESOLUCIONES DEFINITIVAS ADVERSAS DICTADAS EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO (JUICIO DE LESIVIDAD). Los antecedentes históricos de los artículos 104, fracción I-B, constitucional y 248 del Código Fiscal de la Federación demuestran que dentro de la evolución del recurso de revisión se ha puesto de relieve la finalidad y alcances que este medio de defensa implica, principalmente, que fue instituido bajo la premisa fundamental de que las autoridades en los juicios contencioso administrativos no son titulares de garantías y, por tanto, no pueden ejercitar la acción de amparo; de suerte que si la administración actúa en el juicio de lesividad que establece el artículo 36 de la mencionada legislación secundaria, no lo hace como gobernado, sino precisamente como una autoridad y con ese carácter acude al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa para obtener la modificación o nulidad de una resolución favorable a un particular, es indudable que su condición de autoridad no varía, por más que en esta modalidad de proceso sea actor, y al encontrarse en desacuerdo con el fallo pronunciado en el juicio contencioso administrativo debe interponer el recurso de revisión que, como última alternativa de control de legalidad, instituye el artículo 248 del Código Fiscal de la Federación, sometiendo así la controversia al conocimiento y competencia de los Tribunales Colegiados de Circuito.
El Recurso de Revisión Fiscal se encuentra contemplado en el artículo 63 de la
Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, que establece a la letra
lo siguiente:
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Artículo 63. Las resoluciones emitidas por el Pleno, las Secciones de la Sala Superior o por las Salas Regionales que decreten o nieguen el sobreseimiento, las que dicten en términos de los artículos 34 de la Ley del Servicio de Administración Tributaria y 6° de esta Ley, así como las que se dicten conforme a la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado y las sentencias definitivas que emitan, podrán ser impugnadas por la autoridad a través de la unidad administrativa encargada de su defensa jurídica o por la entidad federativa coordinada en ingresos federales correspondiente, interponiendo el recurso de revisión ante el Tribunal Colegiado de Circuito competente en la sede del Pleno, Sección o Sala Regional a que corresponda, mediante escrito que se presente ante la responsable, dentro de los quince días siguientes a aquél en que surta efectos la notificación respectiva, siempre que se refiera a cualquiera de los siguientes supuestos: […]
De igual forma que en el caso del juicio de amparo directo, el recurso de revisión
deberá presentarse en la sede de la Sala Fiscal responsable, quince días después
de la fecha de notificación de la sentencia que se pretende impugnar.
Adicionalmente, en el penúltimo párrafo del numeral en comento se contempla la
existencia de la revisión adhesiva. Es decir, en caso de que la autoridad
interponga el recurso de revisión fiscal, el particular puede adherirse al mismo a fin
de expresar argumentos que desvirtúen los vertidos por la autoridad en su recurso
o a reforzar y abonar a los expresados por la Sala Fiscal en la sentencia que
resultó ser favorable a sus intereses.
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CAPITULO VIII
CONCLUSIONES
1. Una resolución administrativa favorable a un particular o grupo de particulares
ilegalmente emitida, constituye una anomalía jurídica que genera un tratamiento
preferencial, ventajoso e injusto, respecto al universo de gobernados excluido.
2. No obstante lo anterior, la controversia que se dirime a través del Juicio de
Lesividad no consiste en un conflicto entre la seguridad jurídica del gobernado
demandado y el bien común tutelado por la Administración Pública demandante.
La litis planteada ante el tribunal se reduce a examinar la legalidad de la
resolución administrativa que se impugna.
3. Aun y cuando el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa es un
tribunal de legalidad y no constitucional, mediante su labor jurisdiccional hace
efectiva la garantía constitucional de seguridad jurídica y debido proceso, al
impedir que la autoridad administrativa de manera unilateral y arbitraria revoque
una resolución favorable a un gobernado.
4. La presunción de legalidad que por lo general juega a favor de la autoridad
administrativa a fin de facilitar el desempeño de sus funciones, en el contexto del
Juicio de Lesividad le es adversa, pues dicha presunción le impide desacatarla y
hace obligatoria su impugnación ante el órgano jurisdiccional competente, única
instancia facultada para examinar y en su caso declarar la ilegalidad de una
resolución administrativa.
5. La anulación y la revocación de un acto administrativo difiere en que la
anulación es un acto de naturaleza declarativa efectuado por un órgano
jurisdiccional en atención a la ilegalidad de su emisión; mientras que la revocación
es un acto de naturaleza constitutiva mediante el cual la autoridad emite un acto
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administrativo que tiene por objeto dejar sin efectos a otro previo y plenamente
legal, pero que ha dejado de atender al concepto de oportunidad.
6. La teoría de los derechos adquiridos surge como una respuesta a la
problemática generada por la retroactividad de leyes, y ahí se agota. Su injerencia
en el Juicio de Lesividad es mínima; pues mientras este juzga sobre la legalidad
de un acto administrativo favorable a un particular, aquella da claridad respecto al
ámbito temporal de validez de una norma determinada.
7. El Juicio de Lesividad debería ser improcedente respecto de resoluciones
favorables emitidas como resultado de consultas o recursos de revocación, toda
vez que la autoridad cuenta con todos los elementos fácticos, jurídicos y de
prueba necesarios para que con su pericia en la materia emita una resolución
estable que proporcione la seguridad jurídica que todo administrado pretende
obtener cuando formula un planteamiento de esta naturaleza.
8. Es injusto que por virtud de la sentencia dictada en el Juicio de Lesividad se
obligue al particular a enterar las contribuciones que omitió al amparo de la
resolución impugnada, más accesorios, pues considerando la buena fe del
contribuyente, la privación de efectos derivada de la sentencia debiera al menos
operar para el futuro y de ninguna forma hacia el pasado.
9. El Juicio de Lesividad tiene una repercusión negativa en la esfera jurídica de los
contribuyentes desde la óptica de los Derechos Humanos, concretamente por lo
que hace a la garantía de seguridad jurídica, respecto de aquellas resoluciones
favorables derivadas de recursos de revocación o consultas.
10. La amplitud del plazo con que cuenta la autoridad para interponer la demanda
en el Juicio de Lesividad, encuentra su justificación en la pesada carga de trabajo
propia de la función pública. Sin embargo, dada la celeridad y fácil manejo de
inmensas bases de datos que permite la tecnología actual a las autoridades, es
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deseable que en un futuro no muy lejano dicho plazo, así como aquel en el que
genere efectos una sentencia adversa al gobernado, se reduzcan. No debe
perderse de vista que el gobernado vencido en un Juicio de Lesividad,
invariablemente ha actuado de buena fe.
11. El Juicio de Lesividad puede instaurarse contra una resolución afirmativa ficta,
para lo cual bastará con que la autoridad demandante exhiba como documento
base de la acción, la consulta realizada por el gobernado en términos del artículo
34 del Código Fiscal de la Federación, en el que conste el acuse de recibo de la
oficina receptora correspondiente.
12. Al igual que en el Procedimiento Contencioso Administrativo ordinario, en el
Juicio de Lesividad la resolución a combatir debe derivar del uso de facultades
regladas del órgano administrativo emisor, de no ser así, no hay vulneración
jurídica alguna que permita su impugnación. La vulneración jurídica falta cuando la
autoridad emite una resolución en uso de su potestad discrecional, pues al tener
tal carácter, no existe parámetro legal que permita determinar con precisión si
dicha resolución es en mayor o menor medida legal y apegada a derecho.
13. El artículo 3° de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo,
impide que autoridades como la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Jefe
del Servicio de Administración Tributaria, intervengan en el Juicio de Lesividad,
pues establece que dichas autoridades sólo pueden ser llamadas a juicio en su
carácter de parte demandada.
Dado el esquema que plantea el Juicio de Lesividad, es evidente que dichas
autoridades no pueden ser llamadas a juicio por carecer de la calidad de parte
demandada o, peor aún, de ser llamadas sus argumentos irían en el mismo
sentido que los del particular demandado y, por lo tanto, en contra del fisco
federal.
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Es deseable que se realicen las modificaciones legislativas necesarias a fin de que
se regrese a la redacción del derogado artículo 198 del Código Fiscal de la
Federación, a través del cual dichas autoridades eran contempladas como parte
del juicio pero sin calificar su calidad, permitiendo así la bidireccionalidad de su
conducta procesal ya sea que se trate de un Procedimiento Contencioso
Administrativo ordinario o un Juicio de Lesividad.
14. La legislación debe ser modificada a efecto de permitir que el funcionario
público que emitió la resolución impugnada en el Juicio de Lesividad sea
coadyuvante del particular demandado, dándole así la oportunidad de exponer en
juicio las razones de derecho que lo llevaron a emitir la resolución combatida.
15. La legislación vigente faculta exclusivamente a los particulares a solicitar la
suspensión del acto impugnado, por lo que es jurídicamente inviable que se
conceda dicha medida cautelar en el Juicio de Lesividad. Además, la concesión de
la medida cautelar sería ociosa por dos razones: i) en la mayoría de los casos la
ejecución del acto impugnado ya se consumó o está en plena marcha, y; ii) los
daños y perjuicios que se causaran a la autoridad con la ejecución del acto
impugnado no serían, con toda seguridad, de difícil reparación.
16. La autoridad demandante sólo puede hacer valer conceptos de impugnación
que demuestren la ilegalidad en cuanto al fondo de la resolución combatida, por lo
que no pueden alegarse las causales de nulidad relativas a la omisión de
requisitos formales y vicios del procedimiento.
17. El particular demandado en el Juicio Lesividad innegablemente ha actuado de
buena fe, por lo que la legislación, reconociendo esta circunstancia, debe
contemplar que se condene en costas a la autoridad en caso de que resulte
vencida en el juicio.
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18. Es conveniente que en los cuerpos legales se cree un apartado específico
para el Juicio de Lesividad en el que se concentre su regulación. Asimismo, es
importante que en dicho apartado se maneje con la frecuencia que el caso
requiera la denominación: Juicio de Lesividad.
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