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UNIVERSIDAD DE GRANADA

FACULTAD DE CIENCIAS POLTICAS Y SOCIOLOGA

DEPARTAMENTO DE CIENCIA POLTICA Y DE LA ADMINISTRACIN

TESIS DOCTORAL

El PROCESO DEL LIDERAZGO POLTICO Y DE GESTIN PBLICA ANTE EL FENMENO DE LA INMIGRACIN: CRISIS ECONMICA, FORMACION Y

EMPLEO.

Programa de Doctorado: Estudios Polticos del Mediterrneo

Presentada por M Virtudes Prez Ropero

Dirigida por Prof. Dr. D. Antonio Robles Egea.

Granada, 2015

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Editor: Universidad de Granada. Tesis DoctoralesAutora: Mara Virtudes Prez RoperoISBN: 978-84-9125-470-6URI: http://hdl.handle.net/10481/42201

http://hdl.handle.net/10481/42201

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A mi padre, cuya mente abierta al mundo me ense a amar la diversidad

A mi madre, cuya fuerza an me ensea a caer y a levantarme.

A mis hijos Pedro y Mara, que son mi inspiracin y mi mayor ilusin.

4

Que siempre existen tres enfoques en cada historia: mi verdad, tu verdad y la verdad.

Que toma mucho tiempo llegar a ser la persona que deseas ser.

Que es ms fcil reaccionar que pensar.

Que podemos hacer mucho ms cosas de las que creemos poder hacer.

Que no importan nuestras circunstancias, lo importante es cmo interpretamos nuestras circunstancias.

Que la madurez tiene que ver ms con la experiencia que hemos vivido, que con los aos que hemos cumplido.

Que hay dos das de la semana por los que no debemos de preocuparnos: ayer y maana.

El nico momento valioso es AHORA.

Que los polticos hablan igual en todos los idiomas.

Mohandas Karamchand Gandhi

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NDICE AGRADECIMIENTOS 9 PRESENTACIN 11 INTRODUCCIN. SOBRE INMIGRACIN, LIDERAZGO Y POLTICAS PBLICAS

13

1. La importancia de los movimientos migratorios en la poltica 20 2. Anlisis del fenmeno migratorio, evolucin y tendencias. 27 3. Gestin y conceptualizacin de la poltica migratoria 36 4. La gobernanza en inmigracin, tendencia hacia un liderazgo poltico creble. 48 5. El liderazgo poltico como instrumento de una poltica pblica de inmigracin. 52 6. Administracin Pblica versus Gestin Pblica de la cooperacin negociada a la

interoperabilidad obligada y corresponsabilidad poltica. 68

7. Los lderes y gestores: Nuevo liderazgo y Management 72 8. La Polticas Pblicas con base coordinada y una meta comn. 81 9. Estudio de la poltica migratoria en Andaluca y Granada en particular. 91

Conclusiones CAPITULO I.-EL CONTEXTO NORMATIVO, INSTITUCIONAL Y COMPETENCIAL DEL LIDERAZGO EN LAS POLTICAS DE INMIGRACIN

105

1. El contexto normativo, institucional y competencial del liderazgo del gobierno

multinivel 108

1.1. La regulacin constitucional y estatal en el Gobierno de Espaa. 110 1.2. La regulacin internacional, efecto de la globalizacin mundial. 121 1.3. El mbito comunitario: la Europa de la dcada de oportunidades y desafos. 123 1.4. Distribucin competencial e institucional en la Comunidad Autnoma

Andaluza 135

1.5. Distribucin competencial e institucional de la Provincia y los Municipios. 145 2. Los principales mecanismos de instrumentalizacin del liderazgo poltico en

poltica migratoria: Planes, Programas y Convenios. 156

Conclusiones 171 CAPITULO II.- LA CRISIS ECONMICA MUNDIAL: IMPACTO E INMIGRACIN 175

1. Anlisis de la transformacin de la poltica migratoria, efectos y consecuencias. 176 2. La Financiacin de la poltica migratoria, una poblacin en suspense y un futuro

suspendido por la crisis. 188

3. Impacto sobre la poltica migratoria desde una visin general a la local. 194 4. Orientaciones de futuro para instaurar una poltica migratoria superadora de los

efectos de la crisis 201

Conclusiones 218 CAPITULO III.- LA FORMACIN Y EL EMPLEO EN POLTICA MIGRATORIA 223

1. Delimitacin competencial y conceptual de la Formacin Profesional para el empleo

224

2. La formacin para el empleo estratgica 229

6

3. El Rgimen de reconocimiento de las cualificaciones profesionales del aprendizaje formal y no formal.

238

4. La formacin como alternativa al desempleo: el sistema ingls y el sistema finlands.

244

5. Las Polticas de Empleo y el mercado laboral. 248

6. La situacin del mercado laboral en relacin a la poblacin inmigrante, datos fundamentales para entender su contexto.

257

7. El liderazgo en Formacin y el Empleo: entre la municipalidad de la inmigracin y la integracin municipal de la inmigracin.

269

Conclusiones 279 CAPITULO IV.- LIDERES POLTICOS Y GESTORES PBLICOS, QUE CLASE DE LIDERAZGO DEFIENDEN Y CON QUE POLTICA

285

1. Anlisis del perfil profesional y poltico de los lderes y gestores: experiencia,

formacin, afiliacin y situacin Laboral. 287

1.1. Lderes Polticos 288 1.2. Gestores Pblicos y Tcnicos 293 1.3. Anlisis comparativo 296

2. Gestin de la poltica migratoria, efectos del liderazgo y grado de eficacia: trabajo en equipo, la organizacin, recursos y problemtica

300

2.1. Lderes Polticos 301 2.2. Gestores Pblicos y Tcnicos 319 2.3. Anlisis comparativo 336

3. Anlisis desde el liderazgo poltico, capacidades y habilidades reales y necesarias: disciplina de partido, coordinacin, colaboracin e integracin, inteligencia emocional, escucha activa y asertividad, comunicacin, informacion e integracin y planificacin, financiacion y establecimiento de prioridades.

340

3.1. Lderes Polticos 341 3.2. Gestores Pblicos y Tcnicos 357 3.3. Anlisis comparativo 366

Conclusiones 370 CAPITULO V.- LA POLTICA PBLICA MIGRATORIA, PERCEPCION Y PREVISIN FUTURA.

379

1. La poltica pblica migratoria como instrumento de una sociedad en transformacin social

380

2. La vulnerabilidad de la poblacin inmigrante que accede y/o se encuentra en el pas.

387

3. Principales recursos de la poltica migratoria para los sectores vulnerables. 398 4. Percepcin social de la poltica y gestin de la inmigracin 405 5. La participacin social y poltica de la poblacin inmigrante como alternativa al

cambio, el nuevo liderazgo internacional. 427

6. Anlisis de los grupos de discusin entre el consenso y el disenso. 445 Conclusiones 452

7

CONCLUSIONES FINALES 459 REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS 469 ANEXOS 495 ACRNIMOS Y ABREVIATURAS 499

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9

AGRADECIMIENTOS

A lo largo de los aos de trabajo y estudio en el camino hacia la presentacin de mi tesis he

recibido no solo reconocimiento y conocimiento, sino tal vez lo ms importante el nimo de personas

que representando a instituciones y al mundo acadmico han compartido y apoyado mi trabajo; quiero

expresar mi agradecimiento al Departamento de Ciencia Poltica y de la Administracin de la

Universidad de Granada, institucin responsable de mi enamoramiento por la Ciencia Poltica. A los

profesores Dr. Don Juan Nez Prez, Dr. Don Manuel Trenzado Romero, Dr. Don Santiago Delgado

Fernndez, Dra. Doa Nieves Ortega Prez, Dra. Doa Manuela Ortega Ruz y Dr. Don Luis ngel

Triguero Martnez cuyas aportaciones y comentarios han enriquecido mi conocimiento y aprendizaje.

Han ayudado a fortalecer mi inquietud investigadora y rigor en la redaccin de este trabajo.

A mi director de tesis, el profesor Dr. Don Antonio Robles Egea, cuya confianza incondicional

en m ha sido latente, confianza que ha sabido entender y empatizar con mi situacin profesional y

personal, impulsando siempre mi motivacin hacia el logro y el esfuerzo. Referente en muchos

momentos y motivador incansable, sin duda su creencia en mi capacidad de crecimiento acadmico e

investigador siempre estar presente a lo largo de mi vida.

Me gustara dejar mi reconocimiento formal por los protagonistas de mi tesis, la poblacin

inmigrante, personas annimas, sin liderazgo conocido y en muchos casos sin posibilidad de ejercerlo,

aquellos que luchan por vivir un da mas y mantener a sus familias, estn donde estn Y por

supuesto, mi agradecimiento a las Instituciones Pblicas, Ayuntamiento de Granada, Ayuntamiento de

Motril, Ayuntamiento de Zafarraya, Ayuntamiento de Alhama de Granada, Mancomunidad de la

Comarca de Alhama de Granada, Diputacin de Granada, Delegacin del Gobierno, Junta de

Andaluca, Subdelegacin del Gobierno en Granada, Colegio de Abogados de Granada y la Asociacin

Llano de Zafarraya; a sus lderes y gestores que han prestado su experiencia y formacin, con el nico

inters de colaborar en mejorar la poltica pblica de inmigracin.

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11

PRESENTACIN

La idea de investigar sobre el fenmeno migratorio y ms concretamente sobre la poltica de

inmigracin en Granada surge por mi relacin laboral con las migraciones. Trabajar en el Equipo

Provincial de Coordinacin de los Servicios Sociales Comunitarios de Diputacin de Granada me

facilit la posibilidad de poder abrir un campo de trabajo dirigido a intervenir con la poblacin

inmigrante de la Provincia. Planteamiento que se inicia en Noviembre de 2000 con la elaboracin de

un programa de intervencin social con la poblacin inmigrante a nivel provincial. A partir de 2009

tomo conciencia de que la formacin es parte importante en la poltica migratoria. As que decid

combinar mi experiencia profesional con mi formacin acadmica para elaborar mi proyecto de

suficiencia investigadora en Ciencia Poltica que present en 2006.

Elegir el tema del liderazgo poltico tiene una doble justificacin, por un lado, la inmigracin es

un tema que implica su convencimiento, tener cierta sensibilidad y no solo profesional sino personal,

por lo que est muy relacionado con la inquietud de un lder, visin a largo plazo generadora de

posibilidades de actuacin para conseguir la convivencia entre los pueblos, y por otro lado, mi propia

experiencia personal, cercana a la administracin pblica y a sus lderes ( de diferentes signos polticos

y conciencia social), al conocer de primera mano las directrices de la Junta de Andaluca, del

Ayuntamiento de Granada y de Diputacin de Granada.

Desde 2012 desempeo una labor interesante como asesora y evaluadora de cualificaciones

profesionales en la Junta de Andaluca que compatibilizo con mis funciones desde noviembre hasta la

actualidad en el rea de Economa, Medio Ambiente, Familia y Bienestar Social de Diputacin de

Granada y con las de miembro del Directorio de Expertos del Observatorio de las Migraciones del

frica, Caribe y Pacfico con Sede en Bruselas (Blgica).

Esta tesis doctoral se centra en el liderazgo poltico y en la poltica pblica de inmigracin. Con

esta tesis doctoral quiero aportar mi perspectiva de trabajo con la poblacin que emigra de su tierra en

busca de mejores condiciones de vida. As como la delimitacin de la actuacin de los poderes pblicos

y de sus lderes, de las administraciones y de la sociedad civil, e incluso del llamado tercer sector.

Aunque se acta desde la integralidad e integracin, el trato personal hacia sta poblacin se est

individualizando y deshumanizando, a ello, ha colaborado la actual crisis econmica y financiera. Pero

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esta situacin se est replanteando y est empezando a ser afrontada; el mbito poltico intenta dar

ejemplo, el lder poltico es un ser pblico y est dotado de autoconciencia, de capacidad de resolucin

y de visin de futuro. Desde la poltica es fundamental iniciar un trabajo ms humano de la

intervencin con la poblacin inmigrante ya que es la poltica la que ensea a convivir a las personas y

la que se ha de orientar hacia la bsqueda del poder, del poder humano.

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INTRODUCCIN. SOBRE INMIGRACIN, LIDERAZGO Y POLTICAS PBLICAS

El presente capitulo introductorio concreta el aspecto metodolgico y terico de esta

investigacin y se pone en conocimiento aquellos aspectos del liderazgo y de las polticas pblicas que

van a servir para comprender la investigacin, estudio y anlisis del liderazgo poltico y gestin pblica

ante el fenmeno migratorio en el caso concreto de Granada y Provincia. Adems profundiza en el

fenmeno migratorio en cuanto a su importancia, anlisis de la inmigracin y tendencias actuales. El

fenmeno migratorio ha evolucionado, pero lo cierto es, que el estudio sobre el fenmeno migratorio y

ms concretamente sobre la poltica de inmigracin en Granada es casi inexistente, la complejidad

respecto a su investigacin y documentacin en la provincia es difcil de concretar por la escasez de

recursos destinados especficamente a la inmigracin y por la invisibilidad de las necesidades y

problemas que el tema plantea, ya que la respuesta histrica ha sido normalmente afrontada por la

iniciativa social y no gubernamental, por tanto con carcter ms asistencial que profesional, hasta hace

poco tiempo que es cuando el liderazgo poltico en poltica migratoria asume protagonismo.

En cuanto a su delimitacin la tesis se centra en analizar el proceso de liderazgo poltico y la

gestin pblica de los lderes y gestores que trabajan directamente en el tema migratorio en Andaluca

y en concreto en Granada en relacin con tres variables como son la crisis, la formacin y el empleo.

Crisis por ser desde 2009 el principal factor de influencia en las polticas pblicas generales y

sectoriales, formacin por ser el principal instrumento para afrontar la crisis y empleo por ser el

objetivo final de la poltica migratoria. La eleccin del tema viene dado como aportacin al diseo de

una verdadera poltica pblica de inmigracin; la poltica actual es derivada de la interdependencia de

los problemas en una sociedad transnacional e internacional, que est influenciando en la

oportunidad de continuar construyendo una comunidad social solidaria, tolerante y democrtica, por

esa razn, el fenmeno de la inmigracin se puede considerar como uno de los grandes retos para el

liderazgo poltico. Y ms all el reto est en definir un nuevo modelo de liderazgo para la sociedad del

conocimiento (Lpez, y Leal, 2005: 23).

El principal objetivo de esta investigacin es analizar e investigar a los diferentes lderes y

gestores pblicos que intervienen en la poltica pblica migratoria, pero con ms concrecin en la

poltica de inmigracin y, que ejercen su gobernanza desde los distintos mbitos polticos implicados

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(autonmico, provincial y local). Es fundamental analizar la actuacin de los poderes pblicos y de sus

lderes, as como colaborar en el conocimiento y eficacia de gestin de las futuras polticas pblicas de

inmigracin, aportando ideas y propuestas que puedan servir para contribuir a la configuracin de una

nueva poltica migratoria europea e internacional y, ayudar a encontrar una explicacin a las

dificultades que los lderes experimentan ante el reto de la inmigracin. Con ello se contribuye a

enfocar las investigaciones de las polticas pblicas de inmigracin desde la perspectiva del liderazgo

poltico, una faceta casi completamente olvidada, pese a su importancia.

Como objetivos especficos se ha planteado que esta tesis pueda servir de orientacin tanto al

tercer sector, a las organizaciones del tejido social y no gubernamentales como a las propias entidades

pblicas y/o privadas que estn trabajando en el mbito de las migraciones en cuanto al diseo y

participacin en las futuras polticas pblicas de inmigracin y la reformulacin de las existentes;

tambin se tiene en cuenta profundizar en el tipo de intervencin que ante la inmigracin estos

representantes y lderes polticos y gestores pblicos o tcnicos desarrollan. Se ha pretendido dar

respuesta a multitud de interrogantes y comprobar si hay o no coherencia en la aplicacin de las

polticas desde el mbito planificador autonmico, gestor provincial y el ejecutor local. De modo

que si hay coherencia, interesa determinar en qu medida se implementa, que tipo de coordinacin y

que relaciones e interacciones se ponen en marcha para conseguir la implementacin de las medidas

sectoriales y transversales destinadas a la inmigracin y a su poblacin. Se pretende saber cules son las

directrices polticas definidas, propuestas y realizadas, quien ejerce esa planificacin y/o elaboracin de

planes, programas, proyectos, medidas, actuaciones y actividades y quien o quienes coordinan la

poltica de inmigracin, autoriza la firma de convenios de cooperacin y/o colaboracin, protocolos de

ejecucin y ordena las diversas orientaciones ejecutivas.

De ah, que se enfatice en definir cules son las competencias de los diferentes niveles de

gobierno, lmites a la gobernanza y marco jurdico sobre el que han de actuar y, se centre adems la

investigacin en conocer lo que realmente hacen o pueden hacer, como lo implementan y de que

medios e instrumentos de planificacin, organizacin y ejecucin se valen para ello. Unas de las

cuestiones ms interesantes ha sido comprobar si realmente existen fenmenos de liderazgo poltico

alrededor de los responsables polticos de la poltica migratoria local, provincial y autonmica, definir

su importancia y a la vez analizar qu clase de comportamiento manifiestan, en la adopcin de

decisiones, en la puesta en marcha de sus tareas de gobernanza y de su trabajo poltico, en la ejecucin

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y en la bsqueda de recursos y apoyos con otros lderes o con otros agentes polticos, institucionales y

comunitarios.

En el supuesto que no haya coherencia en la aplicacin de las polticas, interesa saber porqu y

a que se debe y que factores dificultan la puesta en marcha de la poltica migratoria, por ello, se ha

analizado la crisis, la formacin y el empleo, es decir, si la inefectividad de las polticas pblicas en la

prctica se debe a la inminente crisis econmica, a cmo influye la formacin y el empleo y el

desconocimiento de los lderes en la implementacin de las mismas, y por ltimo si realmente existen

fenmenos de liderazgo poltico alrededor de los responsables polticos de la poltica migratoria local,

provincial y autonmica, qu clase de comportamiento manifiestan en la adopcin de decisiones y, en

su caso, si hay un determinado perfil sociopoltico de lder y de gestor de la Administracin que trabaja

en inmigracin que induce a una determinada tipologa de lder y, la naturaleza y el alcance del

impacto que produce ese liderazgo sobre la valoracin de la gestin provincial, municipal y autonmica

en la poltica de inmigracin.

La hiptesis de trabajo se ha referido a la gestin pblica del problema y/o fenmeno de la

inmigracin por los lderes polticos y gestores pblicos. Si la implementacin de la poltica pblica

migratoria incapacita, desorienta y hace que sea difcil de afrontar la inmigracin por los que ostentan

el liderazgo poltico local y andaluz. Poltica pblica, por otra parte, que se encuentra en una fase de

transformacin y adaptacin a nuevos cambios sociales, polticos y econmicos, y que ha provocado

una dinmica y problemtica social y poltica grave. En este sentido siguiendo el anlisis que hace

Ricard Zapata viene a colacin que La inmigracin no es un problema que se pueda solucionar, sino

un fenmeno que se ha de gestionar (VII legislatura) (Zapata-Barrero, 2009c:120).

De la investigacin se han detectado determinados efectos y resultados y, se ha permitido

visualizar cuales son los principales factores y problemticas asociadas a dicho fenmeno. Estos

agrupados en categoras son, de carcter econmico, como el desempleo, el subempleo o el

infraempleo, la limitacin de recursos y/o la no disponibilidad de los mismos, la crisis econmica y la

reforma fiscal (no potenciar rentas bajas); de carcter poltico como el inters electoral o no de la

inmigracin segn el momento y mbito, compromiso o no en el programa electoral, escasa

participacin de la poblacin inmigrante o existencia de obstculos, nulo liderazgo social, corrupcin

poltica, inexistencia de transparencia poltica y nulo refuerzo a polticos con capacidades y habilidades

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de liderazgo; de carcter organizativo como el desconocimiento del tema migratorio, o no competencia,

marco jurdico no adecuado, inexistencia de instituciones especializadas o estructuras e indefensin

ante la administracin; de carcter social como una percepcin negativa de la poblacin inmigrante,

dificultad de acceso a los recursos, problemas de integracin, dificultad con el idioma, brotes de

violencia y agresin, riesgos en la convivencia, trata de personas o inexistencia de unas condiciones

mnimas de habitabilidad y cobertura de necesidades bsicas (vivienda, salud, servicios sociales,

educacin, empleo y formacin); de carcter cultural como diferenciacin en hbitos, cultura y

costumbres, desconfianza e inseguridad y existencia de guetos por nacionalidades diversas; de carcter

jurdico como la existencia o no de documentacin o compra de contratos laborales; y por ltimo de

carcter ambiental como los conflictos territoriales, religiosos o histricos, y diferenciacin entre el

mbito rural, de ciudad y urbano.

Los resultados de la investigacin se han proyectado del estudio de dos grupos perfectamente

identificados de agentes que intervienen en la poltica migratoria, como son por un lado, los lderes y

gestores y, por otro, la poblacin inmigrante y autctona. Se han definido diferentes variables para as

llegar a la descripcin de los logros y su identificacin y, se han discutido los resultados obtenidos de

cara a formas de resolver el problema que se plantea en la tesis.

Del anlisis de los grupos de lderes y gestores se pueden distinguir como resultados claros en

cuanto al perfil profesional y poltico de los lderes y gestores (experiencia, formacin, afiliacin y

situacin laboral); que existe nula preparacin formativa y especfica en el tema migratorio aunque no

acadmica, la inmigracin es un problema y/o fenmeno que incorporan la gran mayora de los lderes

a sus agendas corporativas y existe acuerdo en considerar que hay abuso y prcticas no legales de

empresarios y propietarios con respecto al inmigrante de origen extranjero. En cuanto a la gestin de la

poltica migratoria, efectos del liderazgo y grado de eficacia ( trabajo en equipo, organizacin, recursos y

problemtica); se han detectado que hay duplicidad de actuaciones, paralizacin y estancamiento y/o

desviacin a otros recursos, que es necesaria una intervencin poltica ante la situacin problemtica

de la inmigracin, a nivel de corresponsabilidad e interoperativa y el diseo de una poltica pblica de

inmigracin nueva y la inminente necesidad de atender y mejorar las condiciones de vida de dicha

poblacin. Y por ltimo los resultados que se centran en el liderazgo poltico, capacidades y

habilidades reales y necesarias, (disciplina de partido, coordinacin, colaboracin e integracin,

inteligencia emocional, escucha activa y asertividad, comunicacin, informacion y sensibilizacin y

planificacin, financiacion y establecimiento de prioridades), en este supuesto se han concretado los

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resultados de la investigacin en la existencia de una mala gestin pblica, en la no movilizacin de

recursos tiles para atender a la poblacin inmigrante, en la no propuesta de cambio, en una negativa

imagen en los medios de comunicacin, en la necesaria reinvencin y reformulacin de las polticas

pblicas migratorias, en un nuevo diseo de poltica de inmigracin y en la propuesta de una

formacin para el empleo estratgica.

Del anlisis de los grupos de poblacin inmigrante y autctona se ha podido sustraer varios

resultados, en la primera variable referida al conocimiento de los lideres y gestores, ambos grupos

confunden lderes y gestores y en realidad desconocen quienes son unos y otros. En la variable crisis

econmica y laboral, se plasma como resultado el rechazo al inmigrante, el abuso de los empresarios

con prcticas como la compra de contratos o la disminucin de subvenciones a programas o proyectos

para inmigrantes. En la variable de polticas pblicas se arrojan resultados basados en el uso del

inmigrante en los procesos electorales, el desconocimiento de las polticas, la lentitud en su aplicacin

o en la no evaluacin de las mismas. En la variable percepcin se detecta la existencia de prejuicios, la

culpabilidad al inmigrante del desempleo y la diferenciacin segn la nacionalidad del sufrimiento de

racismo o xenofobia. En la ltima variable la influencia, liderazgo y medios de comunicacin se ha

concludo que no hay unin entre polticos y sociedad aunque s entre los propios inmigrantes y que la

influencia en general es negativa con respecto a la poblacin inmigrante.

La metodologa utilizada se ha basado en el enfoque del anlisis de polticas pblicas y, ha sido

deductiva-analtica y crtica-evaluativa, siguiendo para ello una planificacin y desarrollo de la

investigacin detallada en base a una calendarizacin en tres fases, primera fase de revisin

bibliogrfica, consulta a expertos e informacin proporcionada directamente por los agentes

implicados en la construccin activa de las polticas migratorias y elaboracin del marco terico de

referencia, en el periodo (2006-2009), segunda fase de formulacin de las hiptesis, conceptualizacin

y operacionalizacin y definicin de la poblacin objeto de estudio, durante (2010-2012). En esta fase

ha interesado profundizar en el conocimiento de actuaciones polticas y tcnicas, que se llevan a cabo

desde cada nivel de autoridad correspondiente de los diferentes lderes y gestores pblicos, los cuales

han sido objeto de estudio durante 2012. Desde entonces algunos nombramientos y competencias han

variado, lo que se ha tenido en cuenta hasta la finalizacin de la redaccin de esta tesis, actualizando

todos y cada uno de los datos, normas y cargos que forman parte de la misma. Fase de realizacin del

trabajo de campo, con la aplicacin de los tcnicas de produccin de datos a los sujetos objeto de

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estudio, en el que se ha utilizado la entrevista en profundidad y, entrevistas abiertas o semi-

estructuradas, el diseo y aplicacin del cuestionario dirigido al personal de la administracin y que

trabajan directamente en la ejecucin de las polticas de inmigracin y poblacin inmigrante receptora

de dichas polticas, la observacin participante (reuniones, actividades, encuentros,...) y, la

participacin observante, el anlisis del comportamiento de los lderes, la toma de decisiones o el

trabajo en equipo. En dicha fase adems se procedi a elaborar las cartas de convocatoria, autorizacin

de los requerimientos de grabacin y encuesta segn la normativa en proteccin de datos, as como, los

cuestionarios y, se mantuvo contacto telefnico con todos ellos, adems se tuvo que realizar una

adaptacin continua de horarios y anlisis e interpretacin de la informacin producida, tras lo cual se

elaboraron las conclusiones y la redaccin final de la tesis, periodo comprendido hasta el momento

actual (2013-2015). A lo largo de la redaccin de la tesis y para proteger la identidad personal se ha

procedido a nombrar a los lderes con la letra L y un nmero del 1 al 18 y en el caso de los Gestores

con la letra G y un nmero del 1 al 12.

La tesis se estructura respondiendo al desarrollo de un hilo argumental en sentido descendente,

comenzando con una visin general del fenmeno migratorio, finalizando en las caractersticas

concretas de los actores protagonistas de esta investigacin. La introduccin aporta un anlisis general

de los principales factores que inciden en el desarrollo de los procesos de liderazgo, de la literatura

existente, y revisin bibliogrfica, y un anlisis de fuentes estadsticas en cuanto a la inmigracin,

liderazgo y las polticas pblicas. Se enmarca la definicin del marco metodolgico y delimitacin del

objeto de estudio, importancia y lagunas de las polticas migratorias y el liderazgo. Se dedica especial

atencin a la importancia de los movimientos y fenmeno migratorio, de la poltica migratoria y

encuadre de la gobernanza en inmigracin. Adems se reflexiona sobre las instituciones pblicas y la

relacin existente entre administracin y gestin, su acercamiento a la idea de nuevo liderazgo y

diferencia con el management, para llegar a la concepcin de una poltica pblica real y centrada en el

objeto de esta investigacin, la poltica migratoria en Andaluca y Granada.

El captulo primero enmarca la investigacin en un entorno real territorial y poltico, ya que se

concreta cual es el contexto normativo, institucional y competencial en las polticas de inmigracin,

anlisis del marco jurdico y competencial y liderazgo dentro de los lderes, poblacin inmigrante y

ciudadana en un contexto caracterizado por los lmites institucionales y la situacin socioeconmica

actual. Se estudia el liderazgo desde el gobierno multinivel. Atendiendo a la regulacin nacional,

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internacional, autonmica, comunitaria y local, a las competencias existentes en materia migratoria y a

la estructura institucional en cada uno de los niveles de gobierno. Por ltimo se analizan los

instrumentos de que se sirven sus lderes y gestores para implementar las polticas sectoriales, como son

los planes, programas y convenios segn su mbito de dominio poltico.

El captulo segundo hace un anlisis complementario de aquellos factores derivados de la crisis

econmica que pueden influir en los procesos de liderazgo, de los lderes que asumen cierta

responsabilidad directa (lderes y gestores pblicos) y, sus consecuencias, hasta llegar a la reciente

consolidacin de la poltica migratoria de los veintiocho pases miembros y por ende de Espaa y

Andaluca. Se aborda ms en profundidad los riesgos, elementos, impacto y efectos en la poltica

migratoria, para ello se analiza la transformacin de la poltica migratoria y se estudia su financiacin.

As como se acenta sobre el impacto de la crisis sobre la poltica desde lo ms general a lo ms

cercano al ciudadano, el mbito local. Se plantean algunas orientaciones de cara al futuro tales como la

reformulacin de las polticas de inmigracin y la asuncin de la transformacin de la poblacin

inmigrante y su concrecin en medidas de normalizacin, consolidacin y/o mantenimiento

superadora de la crisis econmica actual.

En el captulo tercero dedicado a la formacin y el empleo en poltica migratoria trata de

exponer un nuevo instrumento, la formacin para el empleo estratgica, como alternativa a la

superacin de la situacin de riesgo y de desventaja en la incorporacin laboral de la poblacin

inmigrante y, cual es la relacin existente entre la poltica de empleo y formacin con la de

inmigracin. Se delimita el mbito competencial y funcional de la formacin no reglada (formacin

para el empleo) y, se diferencia el aprendizaje formal y el no formal en base al sistema de

reconocimiento de cualificaciones profesionales como base del mbito laboral que enlaza el sistema

productivo y el formativo. De ah que se concrete el tipo de poltica de empleo y se analice el mercado

laboral en relacin con la inmigracin en el caso de Granada, llegando as a un liderazgo caracterizado

en formacin y empleo que se dibuja entre la municipalidad de la inmigracin y la integracin de la

inmigracin.

En el captulo cuarto se estudian los propios actores, los lderes polticos y gestores pblicos en

s, su papel y funciones, su liderazgo e instrumentos para desarrollar una nueva poltica de

inmigracin. Es el trabajo de campo propiamente dicho. Se ha dividido en tres grupos de variables, el

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primer grupo ha integrado la experiencia, la formacin, la afiliacin y la situacin laboral, es decir, el

perfil profesional y poltico; el segundo grupo se ha centrado en el trabajo en equipo, la organizacin,

los recursos y la problemtica, es decir, la gestin de la poltica migratoria y el tercer grupo de variables

se ha concretado en la disciplina de partido, la coordinacin, colaboracin e integracin, la

inteligencia emocional, escucha activa y asertividad, la comunicacin , informacin e integracin y la

planificacin, financiacin y establecimiento de prioridades, es decir, el liderazgo poltico, sus

capacidades y habilidades reales y necesarias. Al final del estudio de cada lder y gestor, se ha realizado

un anlisis comparativo de ambos y se ha podido descifrar algunos datos sobre cul es el estilo de

liderazgo y la organizacin del trabajo poltico y de gestin pblica que ejecutan.

Por ltimo el captulo quinto analiza la percepcin de la poblacin inmigrante respecto a sus

lderes ms directos y ms cercanos, as como la opinin pblica respecto a la gestin de los diferentes

dirigentes en materias sectoriales y generales destinadas a este sector de poblacin. Se reflexiona sobre

la poltica migratoria como medio eficaz para solventar la actual situacin social y de profundos

cambios y, para una total visin, se profundiza en los principales sectores de poblacin inmigrantes

ms vulnerables, aquellos que intentan acceder al pas como aquellos que ya se encuentran en l.

Tambin se describen y explican aquellos recursos que ofrece la poltica pblica para esta poblacin y

se acenta la participacin social y poltica de la poblacin inmigrante como una importante

alternativa a la instauracin de un liderazgo internacional y, por tanto como motivacin al cambio

positivo. El punto final de la investigacin lo pone el anlisis de los grupos de nacionales y de

poblacin inmigrante, de los cuales se extraen las valoraciones y opiniones, cuyas conclusiones son una

inagotable fuente de informacin til para un desarrollo de una futura poltica pblica migratoria.

1. La importancia de los movimientos migratorios en la poltica

La incidencia actual del fenmeno migratorio y en concreto de la poblacin inmigrante de

origen extranjero est siendo un reflejo de la actual transformacin de la sociedad, de la economa y de

la convivencia global. La poblacin inmigrante es uno de los sectores con mayor proyeccin de

actuacin desde el sistema pblico y, que sin duda hoy est generando un fuerte impacto en la

prestacin de servicios pblicos. Los sujetos directos de la poltica migratoria son aquellos que tienen

que romper con toda una vida anterior, para aspirar a una mejor, es la poblacin inmigrante, esta

poblacin que alguna vez se ve en la obligacin de irse de su pas nunca lo hace por o para s misma,

21

sino, por y para quienes dejan en su pas de origen. Es evidente que los datos revelan una necesidad

de actuacin integral desde diferentes mbitos de intervencin, por ello, la orientacin de la actual

poltica sectorial en materia migratoria tiene como base uno de los aspectos fundamentales de la

misma, la cooperacin interdepartamental, interinstitucional e interoperacional (con apoyo de la

ciudadana, con los gestores pblicos, profesionales y lderes polticos de todos los niveles de gobierno,

la UE y la comunidad internacional) y en todo ese proceso juega un papel importante la formacin y el

empleo, ya que la integracin laboral es uno de los factores determinantes para el asentamiento de la

poblacin inmigrante, con alguna excepcin.

La convergencia de terminologa es uno de los intereses comunitarios y tambin es un hecho

imparable, ya que, es necesario concretar lo que se entiende por inmigracin y partir desde una misma

conceptualizacin. El diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola define que un

inmigrante es una persona que inmigra, natural de un pas, que llega a otro para establecerse en l,

especialmente con idea de formar nuevas colonias o domiciliarse en las ya formadas. Y extranjero aquel

que es, o viene de pas de otra soberana; tambin como aquel natural de una nacin con respecto a los

naturales de cualquier otra. ste no cuenta, por definicin, con la nacionalidad espaola. En este caso

hay que distinguir dos tipos de poblacin extranjera, el extranjero comunitario, que es la persona

natural de cualquiera de los 28 pases pertenecientes a la Unin Europea, Alemania, Austria, Blgica,

Bulgaria, Chipre, Croacia, Dinamarca, Eslovaquia, Eslovenia, Espaa, Estonia, Finlandia, Francia,

Grecia, Hungra, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, Pases Bajos, Polonia, Portugal,

Reino Unido, Repblica Checa, Rumana y Suecia, o aquellos, que a veces son tambin considerados

miembros comunitarios, por pertenecer al Espacio Econmico Europeo (EEE), Noruega, Islandia y

Liechtenstein o por ser nacional de la Confederacin Suiza. Y el extranjero no comunitario o

extracomunitario, por contraposicin, es aquel extranjero que no es nacional de ningn pas de la

Unin Europea. Se puede decir que este trmino hace referencia a ciudadanos de terceros pases, esto

es, que no son nacionales espaoles, ni ciudadanos comunitarios.

Esta poblacin puede ser segn el movimiento migratorio o cambio de residencia habitual

entre dos demarcaciones geogrficas administrativamente definidas, una persona emigrante, ya que

sale de una poblacin geogrficamente delimitada, por abandono de la residencia habitual en dicho

territorio persona inmigrante, ya que entra en una poblacin geogrficamente delimitada, para

residir en su territorio y que, con anterioridad, no resida habitualmente en l. Esos movimientos de

poblacin pueden generar una migracin interior que son las que se producen en el interior del

22

territorio nacional puede ser migracin exterior al traspasar dichos lmites. La diferencia o saldo

entre el nmero de inmigraciones y el de emigraciones, en un periodo de tiempo determinado se

denomina saldo migratorio, que se est alterando significativamente en los ltimos aos y no solo por

la crisis econmica.

Los movimientos migratorios y la migracin geogrfica territorial de la poblacin es una de las

realidades ms significativas del desarrollo mundial actual y la manifestacin ms llamativa son las

consecuencias de tal movilidad. Analizar el liderazgo poltico en las polticas de inmigracin en

Andaluca, y en la provincia de Granada, es una fuente de riqueza y un importante reto; durante siglos

Andaluca ha sido una regin de acercamiento y aceptacin de muchas culturas diferentes y ello ha

dejado sin duda su marca propia, como en el lenguaje, en la forma de entender la vida cotidiana e

incluso en el tratamiento hacia otras culturas. Los desplazamientos de poblacin que han

predominado hasta ahora se han caracterizado por ser fundamentalmente espontneos, con carcter

voluntario y motivado principalmente por necesidades econmicas. Este complejo sistema de

interrelaciones se considera necesario ya que por una parte, descongestiona las presiones demogrficas

derivadas de los diferentes ritmos de evolucin de la poblacin de los pases de origen y por otra alivia

a los de destino. La existencia de importantes cambios en la configuracin territorial y geogrfica por

zonas de origen y por zonas de destino de esta poblacin est alterando considerablemente el perfil de

la propia ciudadana extranjera inmigrante y, su integracin en la geografa espaola. En las ltimas

tres dcadas se ha experimentado una rpida e intensa evolucin del fenmeno migratorio en Espaa

que ha suscitado un apasionado debate en torno a los propios actores sociales, polticos y tcnicos-

administrativos que intervienen en el proceso migratorio.

De la situacin de permanecer en el pas de origen o de moverse a otros pases hay todo un

proceso mental, psquico y organizativo de la idea de migracin para cada persona. El proyecto

migratorio es una realidad muy compleja ya que no afecta exclusivamente al nivel econmico de las

sociedades de origen y de acogida, sino, que sus repercusiones se extienden a los niveles sociopolticos

e ideolgicos, aunque puedan parecer menos evidentes: estamos entrando en una nueva fase de la

democracia donde los fundamentos que legitiman polticas tienen un componente emocional sin

precedentes (Zapata-Barrero, 2009c:168). Y eso es evidente ya que en la base de dicho proyecto est el

objetivo de alcanzar y obtener el bienestar social y personal que no puede disfrutar en su pas de

origen, es decir, cubrir las aspiraciones de una poblacin sometida a privaciones y frustraciones y con

23

pocas posibilidades para poder realizar sus expectativas de mejora y enriquecimiento y no slo

personal, sino tambin familiar, econmico, poltico o social. A esa motivacin se une adems un

factor ms para migrar o no: la existencia de redes de apoyo1 y una posible aceptacin en el pas de

destino. Esto a su vez promueve procedimientos como el reagrupamiento familiar o el reconocimiento

de acceso a ciertos servicios sociales personales, como son los servicios sociales, sanidad, educacin o

vivienda y asienta las bases suficientes para sustentar y producir flujos y movimientos migratorios entre

la poblacin. De tal forma que el hecho migratorio adquiere ms importancia, ya ha dejado de ser un

fenmeno coyuntural para convertirse en una situacin consolidada y estructural, lo que est

demostrando que los procesos migratorios no han de ser considerados slo como resultado de la

dinmica socioeconmica de las sociedades desarrolladas, sino ms bien, la inmigracin est

condicionada en gran medida a factores de tipo cultural y poltico. Es un fenmeno estructural, por

tanto y, no coyuntural, influenciado por los desequilibrios econmicos y demogrficos Norte-Sur y por

las necesidades del sistema econmico occidental, que forma parte permanente del sistema econmico

mundial. Un sistema caracterizado por la globalizacin e internacionalizacin de los problemas

sociales, que no potencia una emigracin pobre, sino por el contrario, una migracin con alto nivel

adquisitivo, as lo constatan las estadsticas. En general no emigra la poblacin con menos recursos

econmicos, el desarrollo de los pases emisores aumenta la tasa de emigracin, ya que el proceso

migratorio requiere una cierta dosis de capital humano y social y este capital empieza a estar disponible

cuando aparece un cierto desarrollo (Martnez, 2000: 13-14).

La inmigracin interesa a toda la ciudadana y a todos los actores polticos y sociales, ya que

relaciona, por un lado, los grandes valores de la democracia -solidaridad, igualdad, libertad- y la

tradicin cultural y, por otro lado, los importantes intereses econmicos. Una situacin que suscita

apasionamiento en todas las disciplinas, en Ciencia Poltica tambin. De hecho en el entorno actual

donde se desarrollan las polticas pblicas estn surgiendo nuevos paradigmas, que abogan por un

modelo de implementacin de polticas pblicas de inmigracin, desde el diseo inicial hasta la

evaluacin final, centradas en la integralidad y en la transversalidad. Las polticas pblicas permiten

hacer realidad las grandes metas establecidas a travs del pensamiento estratgico (Lpez y Leal, 2005:

90). Hay que tener en cuenta que la inmigracin es un fenmeno omnipresente en la historia de la

humanidad y, por tanto, un enfoque realista obliga a admitir que hay dimensiones de esa realidad que

1 Estas redes constituyen el principal refuerzo y apoyo a la hora de canalizar las demandas en el pas de acogida hacia el de destino y viceversa. Medios para fomentar tales transacciones son enviar dinero o la promocin de actividades culturales alctonas.

24

escapan al mbito de intervencin de la poltica migratoria y que genera ciertas fracturas no deseadas.2

Hecho difcilmente entendible si no se analiza la evolucin de la historia del proceso migratorio en

Espaa, es ah, donde est la clave para comprender las distintas orientaciones de la poltica de

integracin e inmigracin y de la atencin sectorial de sta poblacin. La inmigracin con

connotaciones de vulnerabilidad en Espaa es reciente, ya que los primeros flujos migratorios estaban

formados por una poblacin procedente del centro y norte de Europa, con alto poder adquisitivo que

se instalaban en las zonas costeras, fenmeno coincidente con la primera fase de la evolucin de la

poltica de inmigracin espaola que se inicia con la instauracin del sistema poltico democrtico en

1985, es la denominada fase preliminar, muy significativa en lo que a legislacin se refiere, pues es

cuando se promulga la primera ley de extranjera,3 norma bsicamente de carcter administrativo y de

control de los flujos migratorios. En Espaa, si bien el tema de la inmigracin existe desde hace mas

de dos dcadas, se admite generalmente que es en el ao 2000 donde la cuestin pasa de ser

considerada como un asunto estrictamente administrativo a incorporarse a la agenda poltica y social

(Zapata-Barrero, 2009c:119).

La siguiente fase es la denominada intermedia, en ella emigra en su mayor parte poblacin ms

joven y procedente de los pases hispanoamericanos y profesionales liberales exiliados, grupos que

iniciaron una posterior inmigracin econmica y que se ubicaron, sobre todo, en ciudades industriales,

como Madrid, Barcelona o en zonas de la costa levantina. Le sigue una fase de trnsito hacia la dcada

de los noventa. Se promulgan los reglamentos administrativos de desarrollo de la ley de extranjera y es

protagonista de procesos de regularizacin, aumento de los anlisis estadsticos y el estudio de estos

flujos irregulares. Y el ltimo periodo antes de la proposicin no de ley de 1991, que se caracteriz por

la aparicin de poblacin procedente de frica y Asia; cuyos rasgos fsicos les diferenciaban del resto

de la poblacin, con fuerte motivacin econmica de autoempleo y comercio y, cuyo inters son las

grandes metrpolis y las zonas tursticas y agrcolas del mediterrneo; en esta etapa la objecin

fundamental al Gobierno de orientacin socialista, se centrar en que carece de poltica de

inmigracin, son los aos en que nacen las primeras redes asociativas de inmigrantes. La fase

2 As ocurre con uno de los sectores ms vulnerables, como es la poblacin femenina; uno de los retos con los que se enfrentan los gobiernos actuales hoy, es la atencin de las carencias, a veces extremas, de ste sector de poblacin que sufre la desigualdad social desde dos frentes, el ser mujer y el ser extranjera. Es importante destacar la situacin extremadamente vulnerable de las mujeres residentes indocumentadas que trabajan de forma ilegal, secreta y en condiciones infrahumanas, sobreviven sometidas a aberraciones, a agresiones, a violencia o discriminacin, sexual o de otro tipo, maleadas y vctimas de un sociedad que adems no las entiende. Sin autonoma, dependientes de otras personas, que las someten y obligan. Sin autoestima y en muchos casos con cargas familiares que dificulta an ms su normalizacin e integracin social. 3 Ley Orgnica 7/85 de 1 de Julio de 1985 sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa. (BOE de 3 de Julio de 1985).

25

continuista de la etapa anterior se desarrolla a partir de mitad de los noventa, con una fuerte

influencia normativa de las directivas europeas sobre el control de los flujos, la integracin social y la

cooperacin al desarrollo, aunque se produce una cierta confusin administrativa en el Gobierno de

orientacin popular, en cuanto a la adecuacin de ciertos organismos a los objetivos de la nueva

Direccin General de Ordenacin de las Migraciones y sobre todo ciertos conflictos de extrema

violencia en puntos concretos donde se concentra la inmigracin4. El periodo siguiente se centra en

enfrentamientos entre los dos principales partidos polticos, que comienza con un cambio de liderazgo

al final de los noventa con la gobernanza a favor del partido popular en el Estado por mayora, esta

quinta fase acenta la tensin y divisin en poltica migratoria; si hasta entonces exista un cierto

consenso entre los dos grandes partidos mayoritarios en torno al control fronterizo y las polticas de

integracin y de tipo laboral de la inmigracin, a partir de sta nueva etapa, los discursos se enfrentan,

el principal motivo la promulgacin por mayora absoluta de la actual ley de extranjera y de su

reforma5.

En la actualidad la poltica comn de inmigracin es el instrumento necesario para atender la

demanda de estos grupos y de sus diversas formas, (incluida la poblacin refugiada, IDPs -desplazados

internos- y la poblacin objeto de la migracin internacional), si bien la poltica de la segunda mitad

del siglo XX fue bsicamente una poltica social, la poltica del siglo XXI es una poltica de

identidades (Zapata-Barrero, 2009c: 22). Es notorio que la crisis econmica y financiera desde 2008

est provocando una reformulacin de la poltica de fronteras europeas y nacionales, as como, una

poltica migratoria adaptable a los acontecimientos que est desencadenando tal situacin de carencia

en todo el mundo. As se plantea desde la Unin Europea la poltica migratoria como una clara

contribucin al desarrollo social, econmico e integrador que adems pueda reforzar la cooperacin

mundial, como defiende la Comisin6; lo que ha constituido la base de la posicin comn de la UE y

sus Estados miembros en el Dilogo de Alto Nivel sobre Migracin Internacional y Desarrollo, que se

organiz por la Asamblea General de las Naciones Unidas para los das 3 y 4 de octubre de 2013. Este

acontecimiento reflej una oportunidad nica para que los lderes polticos y profesionales estudiaran

cual es el modo de trabajar en pro de una agenda mundial de la gobernanza de la migracin que sea

4Conflictos sobre todo en las reas metropolitanas de Madrid y Barcelona y ncleos mediterrneos de jornaleros del campo, con localidades en ste aspecto muy conocidas por tales conflictos, como Aravaca, Terrassa o El Ejido, o, por otro lado, las expulsiones de inmigrantes de Ceuta y Melilla. 5 LO 4/2000 de 11 de Enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social (BOE n 10 de 12 Enero) 6Communication from the commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, Maximizing the Development Impact of Migration The EU contribution for the UN High-level Dialogue and next steps towards broadening the development-migration nexus Brussels, 21.5.2013 COM(2013) 292 final, 2013.

26

efectiva, integradora y respetuosa de los derechos, e identificasen las medidas para la promocin del

papel de los migrantes como agentes de innovacin y desarrollo.

En ese camino a la modernizacin y optimizacin de la poltica migratoria se encuentra de

forma decisiva Espaa, un pas cuya poblacin inmigrante se caracteriza por ser asentada, es decir, la

poblacin tiene inters en residir, trabajar y vivir en Espaa; heterognea, es decir, representante de

una importante diversidad nacional, tnica, cultural, religiosa etc., que comparte una misma condicin

jurdica7 y, una realidad comn, estar lejos de su tierra y cuyo mundo de relaciones se ve limitado por

las diferencias culturales, lingsticas, religiosas, laborales, formativas etc. La diversidad es un rasgo

bsico de la sociedad y una fuerza impulsora del progreso, riqueza y legado de la humanidad, por su

propia naturaleza las distintas culturas y civilizaciones interactan y evolucionan en relacin unas con

otras, no existe una jerarqua de las culturas, todas ellas han contribuido a la historia de la humanidad;

es una historia de intercambios e interpelaciones culturales, por ello, la poltica de inmigracin es uno

de los temas prioritarios del gobierno y, debe de serlo, la situacin econmica de recesin requiere del

mayor de los apoyos, el de la poblacin inmigrante. La poltica de inmigracin es uno de los retos ms

importantes que actualmente afronta la sociedad espaola. La primera premisa es que estamos ante

una poltica de Estado. Esto implica que se comparte la voluntad de que la inmigracin no sea objeto

de controversia entre partidos con representacin parlamentaria. Tambin se admite que estamos ante

una poltica multinivel que requiere unas polticas integrales que impliquen al conjunto de los

diferentes niveles sectoriales (Zapata-Barrero, 2009c: 120).

Sumando esta idea, se presenta un panorama que va ms all de una poltica de Estado es

tiempo de pensar en una poltica migratoria como una poltica universal y transnacional, pues hay que

garantizar la convivencia y participar conjuntamente en un proyecto comn y ello requiere un esfuerzo

de todos los gobiernos y ciudadanos tanto de los autctonos como de los extranjeros, para lograr su

plena integracin, as como, para eliminar las barreras que impiden la plena integracin de la

poblacin inmigrante de origen extranjero e impedir el racismo y la xenofobia. Una sociedad

multicultural en cuyo proyecto migratorio se plantee la diversidad e interculturalidad como el motor

de la igualdad de oportunidades y la insercin social de los grupos minoritarios y que promueve la

cultura de la solidaridad y de la integracin, es decir, la equiparacin de oportunidades acceso a todo

tipo de recursos y no solo los sociales. Europa est viviendo la mayor situacin de urgencia migratoria

de su historia (Van, Teun y Zapata, 2007:7). La poblacin extranjera procedente de la Unin Europea

7 Salvo las personas que ostentan la condicin de refugiada y aquellas que se rigen por el rgimen comunitario.

27

junto con la Iberoamericana es la que de forma ms relevante estn dando a conocer tal situacin, no

es un tema localizado nicamente en los Estados miembros y las regiones principalmente receptoras de

esa inmigracin, sino en toda la unin, por ello merece un tratamiento globalizado de toda la UE, de

los Estados miembros, de los pases emisores y de trnsito de esta migracin.

La inmigracin genera un conjunto de consecuencias y efectos derivados de la internalizacin

de los problemas sociales y de la sociedad internacional en la que interrelacionan grupos, sociedades y

comunidades distintas y heterogneas, y ello est condicionando la oportunidad de continuar

construyendo una sociedad solidaria, tolerante y democrtica, llegando a considerarse su gestin un

problema para los propios gobiernos y sus lderes; su gnesis es una tendencia derivada del crecimiento

econmico, que ofrece una alternativa de crear una comunidad internacional ms prspera, ms social

y en definitiva, ms humana. Por todo ello la coordinacin entre las distintas Administraciones que, a

veces, llevan a cabo polticas y prcticas distintas e incluso contrapuestas y la colaboracin con los

diferentes entes locales, organizaciones y entidades, conforma una compleja actuacin con diversos

resultados, por eso, va dirigida a profundizar en una concepcin multicultural y cada vez ms cerca de

la llamada Aldea Global.

2. Anlisis del fenmeno migratorio, evolucin y tendencias actuales.

Desde que Espaa se convierte en pas de inmigracin (Aja y Arango, 2006:17-44), se ha

apostado de manera firme por la universalizacin de los servicios pblicos, programas, prestaciones, y

recursos de los sistemas de proteccin social diferentes al sistema pblico de servicios personales, tales

como educacin, empleo, vivienda o salud; potenciando que dicho acceso sea normalizado por parte

de la poblacin inmigrante de origen extranjero, de modo que para ciertos lderes polticos, iniciativas

a favor de la eliminacin de todo tipo de barreras y obstculos que dificultan la accesibilidad de la

poblacin inmigrante a estos recursos, es un tema a liderar, tambin para los nuevos receptores de estas

polticas, como son los descendientes de los ya residentes. Esta segunda generacin de poblacin

inmigrante est produciendo un nuevo movimiento migratorio de los ya migrados hacia grandes

ciudades industrializadas como Madrid o Barcelona. En los ltimos aos no slo se ha contemplado

un crecimiento de la poblacin extranjera, sino tambin cambios muy importantes en la composicin

por zonas de origen y por zonas de destino de la poblacin inmigrante, que estn modificando de

forma paulatina el perfil de la inmigracin y su distribucin por la geografa espaola. En 1992 la

28

mitad de la poblacin extranjera residente en Espaa provena de algn pas de la actual UE, hoy

representan menos de la cuarta parte. El 29% de la poblacin con tarjeta de residencia o autorizacin

de residencia en vigor, provienen de Latinoamrica, el 20% de frica, el 41% de pases pertenecientes

a la Europa Comunitaria, el 3% de pases no comunitarios y el 6% de Asia (Calvo, 2010:184).

La modernizacin del contexto sociopoltico y jurdico administrativo en la gestin individual y

comunitaria del movimiento migratorio, empieza a notarse a partir de 1985 que es cuando se inicia un

importante cambio que marca el comienzo de la historia reciente y, que ser paso significativo de

consenso hacia la homogeneizacin de las polticas pblicas de inmigracin y la integracin de las

directrices comunitarias. Este siglo XXI es donde los flujos migratorios se intensifican notablemente y

pone de manifiesto la necesidad de considerar la inmigracin como cuestin poltica, incluso como

una de las cuestiones de polticas clave (De Lucas, 2003:6). Sin embargo, hoy la poltica migratoria est

centrada en el control de flujos migratorios y seguridad en la entrada y salida por los puestos

habilitados, el hecho es que, an no es consciente el poltico de la fuerte necesidad en el futuro de la

existencia de esa poblacin ya sea con documentacin o sin ella.

Uno de los puntos ms importantes de concentracin de poblacin extranjera de Espaa

durante muchos aos ha sido y es Andaluca; los principales motivos de esa atraccin son

fundamentalmente el buen clima y las perspectivas de incorporacin al mercado laboral en sectores

como la hostelera, la agricultura y/o el servicio domestico. Las dos tendencias de asentamiento de

estos grupos de poblacin inmigrante son, por una parte, la poblacin inmigrante residente de origen

comunitario especialmente de nacionalidad britnica, que se instala en la costa malaguea y granadina

y, por otro, poblacin inmigrante de carcter econmico que suelen ser de nacionalidad marroqu y

que se sitan en la costa almeriense y en la granadina, aunque en ste caso tambin en su interior.

Segn el Observatorio Argos de la Consejera de Economa, Innovacin, Ciencia y Empleo

(2014), en el caso de Andaluca (Espaa) informan que la situacin ahora ha cambiado, la poblacin

inmigrante de origen extranjero que residente en Andaluca es de 661.520 personas extranjeras que

representan el 7,87% de la poblacin andaluza, aunque en la ltima dcada la poblacin extranjera ha

crecido en Andaluca en 241.313 personas, multiplicndose por 1,6 el nmero de personas extranjeras

residentes entre 2005 y 2014. No obstante, es importante destacar que el crecimiento slo ha sido

continuo hasta 2012, ao en que se da un cambio de tendencia y comienza a darse un descenso,

contabilizndose as 85.590 personas extranjeras menos entre este ao y 2014. En el caso de Granada

(cuarta provincia de la comunidad autnoma con mayor poblacin extranjera despus de Mlaga,

29

Almera y Sevilla), un dato interesante es que los extranjeros mayores de 64 aos ascienden a 4.476

habitantes, es decir un 7% del total de Andaluca 68.662 habitantes; cifras que para algunos

representantes polticos con visin de futuro suponen una necesidad a largo plazo de actuacin, ya que

la poblacin envejece y tambin por supuesto la extranjera.

Como afirma Rinken (2011) cuatro son las formas bsicas de pensar acerca del hecho

migratorio en Andaluca, la primera es el discurso solidario, la segunda el funcionalista, la tercera el

desconfiado y el cuarto discurso el excluyente; siendo el discurso funcionalista aquel que se genera

antes de la actual crisis y es el ms utilizado en los grupos de discusin. La idea es que la mano de obra

inmigrante es importante para la economa del pas, sin embargo, la generalizacin de esta idea entre la

ciudadana da paso a considerar que es un obstculo para el resto de la poblacin al creer que desplaza

a la poblacin autctona hacia mecanismos de desestructuracin social, econmica y familiar, por

presentar dificultad de incorporacin al mercado laboral, con lo que dicho discurso comienza a negar

al resto y a perder fuerza dando paso a formas de pensamiento hacia el hecho migratorio de

desconfianza y anulacin hacia los dems, pues, se piensa que es perjudicial para el inters general; la

poltica del discurso sobre la inmigracin puede producir dos tipos de discursos. El que lleva al pasado

monocultural y el que lleva al futuro multicultural, (). El primero es re-activo y el segundo pro-activo,

(). Las polticas reales del discurso se situaran en algn punto entre estos dos extremos (Zapata-

Barrero, 2009c: 58). Por ejemplo, los medios de comunicacin y la orientacin que dan al tema de la

inmigracin hace que, o bien, se resalte la inmigracin (como un tema que provoca alteraciones y

conflictos asociada a sentimientos de culpabilidad, compasin y temor, con la creencia de que son

respuesta a los principales problemas de la sociedad repercutiendo as en la sensibilizacin hacia este

colectivo ) o bien, no se considera en su plenitud la riqueza cultural y social que estos movimientos y

flujos migratorios proporcionan. Ello genera sentimiento de aislamiento e individualismo en su mayor

parte producido por el desconocimiento de las diferencias socio-demogrficas, culturales y personales

de quienes por diversas razones pretenden asentarse y vivir en Espaa.

En la Memoria Econmica del presupuesto de la Comunidad Autnoma de Andaluca para el

ao 2013, se deja claro como la poblacin extranjera ha ralentizado su ritmo de crecimiento, as en el

ao 2012 experiment un aumento de ms de 13mil personas, frente a la reduccin de ms de 40mil

personas que experiment el conjunto del Estado espaol. Esta divergencia se explica en parte por la

menor presencia en Andaluca de nacionalidades sudamericanas, que es precisamente el grupo

geopoltico que ms ha retornado en su conjunto. El dato por provincias muestra que la distribucin

30

sigue siendo similar a otros aos con una media de 8,81% frente a 12,10% de Espaa, e incluso todas

las provincias, experimentaron ligeros ascensos en sus tasas relativas. En todo caso, Almera y Mlaga

siguen liderando la lista, con medias muy superiores a la estatal. Por nacionalidades, la distribucin

sigue siendo similar: marroques, rumanos y britnicos ocupan las tres primeras posiciones y en lo que

respecto a su situacin socio-laboral, las cifras continan siendo muy diversas a la de las personas

nacionales, con tasas que superan en algunos casos y colectivos ms de diez puntos porcentuales. De

modo que la inmigracin es ya un hecho estructural y como tal lo reflejan las cifras, ya que casi el 85%

de la poblacin inmigrante disfruta de una situacin de estabilidad de residencia.

Un acercamiento a los datos, aporta informacin muy til desde el punto de vista cuantitativo

para determinar la importancia del fenmeno migratorio. En cuanto al nmero de poblacin

inmigrante, vase tabla 1, el nmero de extranjeros con certificado de registro o tarjeta de residencia en

vigor a 30 de junio de 2015, es de 4.933.231personas y considerando el rgimen jurdico de aplicacin,

2.823.048 de personas corresponden al Rgimen de libre circulacin de la UE, es decir, el 57,22 % %

del total, y 2.110.183 al Rgimen General (42,77%).

Tabla 1: Extranjeros con certificado de registro o tarjeta de residencia en vigor y sexo 30-06-2015.

Rgimen de libre circulacin

de la UE Rgimen General

Total 4.933.231 2.823.048 2.110.183 Hombres 2.601.942 1.449.713 152.229 Mujeres 2.331.289 1.373.335 957.954 Fuente: Elaboracin propia a partir de datos del Ministerio de Empleo y Seguridad Social. Observatorio Permanente de la

Inmigracin. Extranjeros residentes en Espaa. 30 Junio de 2015.

El nmero de ciudadanos comunitarios con mayor presencia en Espaa ha aumentado, vase

tabla 2, segn el sexo el 52,74 % son hombres y el 47,25% mujeres, diferencia importante respecto a

Andaluca, pues el 50,07% son hombres y el 49,92% mujeres, aunque en cuanto a las nacionalidades

los datos son similares, se observa que son los rumanos, britnicos e italianos la mayor poblacin

extranjera.

31

Tabla 2: Extranjeros en Rgimen de libre circulacin de la UE con certificado de registro o tarjeta de residencia en vigor segn nacionalidad. Variaciones absolutas 30-06-2015 Nacionalidad Espaa Andaluca

Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres

2.823.048 1.449.713 1.373.335 437.935 219.286 218.649

Rumana 967.334 514.509 452.825 147.346 * * Reino Unido 280.346 140.444 139.902 80.607 * * Italia 225.232 130.544 94.688 25.560 * * Fuente: Elaboracin propia a partir de datos del Ministerio de Empleo y Seguridad Social. Observatorio Permanente de la

Inmigracin. Extranjeros residentes en Espaa. 30-06-2015. *Dato no disgregado.

En el caso de Andaluca segn la tabla 3, los datos de poblacin de ambos regmenes ascienden

a un total de 683.513 personas y en el caso de Granada a 72.592 de extranjeros:

Tabla 3: Extranjeros con certificado de registro o tarjeta de residencia en vigor

Total Rgimen de libre circulacin de la

UE Rgimen General

Andaluca 683.513 437.935 245.578 Granada 72.592 46.901 25.691 Fuente: Elaboracin propia a partir de datos del Ministerio de Empleo y Seguridad Social. Observatorio Permanente de la

Inmigracin. Extranjeros residentes en Espaa. 30-06-2015.

De ellos, en Andaluca el 52,09% son hombres y el 47,90% son mujeres y en el caso de

Granada 52,83 % son hombres y el 47,17 % mujeres. Vase tabla 4:

Tabla 4: Extranjeros con certificado de registro o tarjeta de residencia en vigor segn sexo 30-06-2015

Andaluca

Granada

Total

Rgimen de libre

circulacin de la UE

Rgimen General

Total Rgimen de libre circulacin de la

UE Rgimen General

Hombres 366.507 204.003 162.504 40.042 22.592 17.450 Mujeres 337.087 203.170 133.917 35.752 21.753 13.999 Fuente: Elaboracin propia a partir de datos del Ministerio de Empleo y Seguridad Social. Observatorio Permanente de la

Inmigracin. Extranjeros residentes en Espaa. 30 Junio de 2015

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Sigue existiendo segn se puede ver en la tabla 5, hay un mayor porcentaje de hombres pues

supone el 52,74 % del total, frente al 47,25 % de mujeres. La mayora de los extranjeros proceden de

terceros estados, ya que solo el 48,96% son europeos y el 51,03% del total de extranjeros proceden del

resto de pases.

Tabla 5: Extranjeros con certificado de registro o tarjeta de residencia en vigor segn procedencia y

sexo 30-06-2015.

Hombres

Mujeres

Total 4.933.231 Total 2.601.942 Total 2.331.289 Unin Europea 2.415.411 Unin Europea 1.278.255 Unin Europea 1.137.156 AELC 31.220 AELC 14.957 AELC 16.263 Resto de Europa 158.898 Resto de Europa 64.345 Resto de Europa 94.553 frica 1.023.621 frica 624.971 frica 398.650 Amrica del Norte 37.941 Amrica del Norte 16.866 Amrica del Norte 21.075 Amrica Central y del Sur 877.051

Amrica Central y del Sur 385.836

Amrica Central y del Sur 491.215

Asia 378.218 Asia 214.921 Asia 170.968 Oceana 2.055 Oceana 1.126 Oceana 929

Aptridas y No consta 1.145

Aptridas y No consta 665

Aptridas y No consta 480

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos del Ministerio de Empleo y Seguridad Social. Observatorio Permanente de la Inmigracin. Extranjeros residentes en Espaa. 30 de Junio de 2015

Con la crisis econmica y financiera y con referencia a la evolucin del nmero de poblacin

extranjera, se confirma una subida de 66.051 residentes del rgimen comunitario y un descenso de

137.957 residentes en rgimen general, que puede explicarse por el acceso a partir de 2012 a la

nacionalidad espaola como resultado del plan intensivo de tramitacin de expedientes, vase tabla 6:

Tabla 6: Extranjeros con certificado de registro o tarjeta de residencia en vigor a 30-06-2015

Variacin absoluta Variacin porcentual

TOTAL 4.933.231 8.142 0,17%

Rgimen libre circulacin UE 2.823.048 49.341 1,78%

Rgimen General 2.110.183 -41.199 -1,92 %

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos del Ministerio de Empleo y Seguridad Social. Observatorio Permanente de la Inmigracin. Extranjeros residentes en Espaa. 31-12-2014 a 30-06-2015

En la actualidad residen en Espaa poblacin extranjera de ms de 175 pases. De todas ellas

las principales de terceros pases son, la nacionalidad marroqu, la ecuatoriana, colombiana, china,

boliviana, peruana, repblica dominicana y argentina y de la Unin Europea, como la rumana, la

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britnica, italiana, blgara, portuguesa, alemana y francesa. Las nacionalidades ms numerosas son la

rumana y la marroqu, con 967.334 y 763.775 de residentes respectivamente. Estas nacionalidades

constituyen el 35% del total de la poblacin extranjera (4.933.231). En Andaluca de un total de

683.513 personas de origen extranjero 114.229 proceden de Marruecos, 9.374 de Ecuador y de

Colombia 7.038 personas. Los datos para Granada informan que de un total de 75.592 personas

(rgimen general), son de Marruecos 11.122 personas, de Ecuador 1134 personas y de Colombia 864

personas. Los datos de los extranjeros en rgimen de libre circulacin de la UE tambin son

coincidentes, pues en Andaluca, de un total de 437.935 de personas, proceden de Rumania un total

de 147.346 personas, de Reino Unido 80.607 personas y de Italia 25.560 personas y en el caso de

Granada, con un total de 46.901 personas, proceden de Rumana un total de 17.669 personas, unos

6164 de Reino Unido y de Italia, 3.893 personas, vase tabla 7:

Tabla 7: Extranjeros con certificado de registro o tarjeta de residencia en vigor en Andaluca segn provincia y principales nacionalidades. 30-06-2015

Rumana Marruecos

Reino

Unido Ecuador Colombia Italia

Almera 38.846 1.484 12.613 284 320 1.783

Cdiz 4.683 1.104 7.735 81 369 2.462

Crdoba 12.657 419 883 172 287 640

Granada 17.669 948 6.164 131 411 3.893

Huelva 25.236 443 757 59 170 320

Jan 6.336 379 695 86 187 291

Mlaga 21.165 2.913 48.758 289 1.141 12.696

Sevilla 20.754 775 3.002 184 701 3475

ANDALUCA 147.346 8465 80.607 1.286 3.586 25.560

Fuente: Observatorio Permanente de la Inmigracin de Andaluca. Extranjeros residentes en Espaa. 30de Junio de 2015

En todas las Comunidades Autnomas segn el Instituto de Estadstica y Cartografa de

Andaluca crece el nmero de residentes extranjeros en Catalua, Comunidad de Madrid, Andaluca y

Comunidad Valenciana experimentan los mayores incrementos en trminos absolutos. En Andaluca

la nacionalidad mayoritaria es la marroqu, seguida de la rumana, inglesa, ecuatoriana y colombiana, a

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diferencia de ese dato, en Granada son los nacionales procedentes de Rumania los que ocupan el

primer lugar.

En cuanto a la edad el Observatorio Permanente para la Inmigracin (2010) afirma que el

perfil de edad de la poblacin extranjera en Andaluca es muy similar en gnero. De la poblacin total

de la Unin Europea, es decir, de 2.415.411 de personas el 82,24 % de la ciudadana comunitaria

residente en Espaa tiene entre 16 y 64 aos, es decir, 1.980.767 ciudadanos; dentro de este grupo

destaca la poblacin procedente de Rumana con un total de 846.692 personas, por debajo se

encuentra Reino Unido con un total de 169.826 personas, es decir, tan slo el 8,57% de sus

ciudadanos en edad laboral, sin embargo, el 4,81% es decir 95.467 de los britnicos es mayor de 64

aos, que se acerca al 4,99% es decir 11.087 de los rumanos. Uno de los grupos de edad que est

replanteando la actuacin poltica y orientacin del proceso migratorio es el grupo de menores de 16

aos, se est observando una doble paradoja la proteccin jurdica del menor y la saturacin de los

servicios pblicos, en la actualidad hay registrados un total de 24.1242 menores lo que implican la

atencin de recursos de todo tipo a los cuales tienen derecho, vase tabla 8:

Tabla 8: Extranjeros en rgimen de libre circulacin UE. Principales nacionalidades segn edad (0-15aos) 30de Junio de 2015

Rumania 109.555 Colombianos 2.577

Reino Unido 15.053 Marroqus 2.425

Italia 16.972 Republica Dominicana 3.659

UE 212.742 AELC 1.676

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos del Ministerio de Empleo y Seguridad Social. Observatorio Permanente de la Inmigracin. Extranjeros residentes en Espaa. 30de Junio de 2015

Estos datos a nivel estatal y autonmico ayudan a entender y encuadrar en qu situacin se

encuentra la inmigracin y migracin internacional, para el caso de Granada, ha sido necesario cerrar

los datos al periodo de estudio y en las estadsticas del momento de la realizacin del trabajo de campo

de esta investigacin. Los fenmenos migratorios han sido una constante de la humanidad desde sus

orgenes, y en el contexto de la ciudad de Granada a principios del siglo XXI esta realidad se manifiesta

bajo la forma de la inmigracin procedente de dos mbitos como es el comunitario y el

extracomunitario. Los Municipios objeto de estudio arrojan datos claves sobre la poblacin extranjera

tal y como se observa en la tabla 9:

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Tabla 9: Municipios con poblacin extranjera de la provincia de Granada

Extranjeros

Poblacin

total Nacionalidades Inmigrantes Emigrantes

Albuol 1.580 6.587 Marruecos 209 172

Alhama de

Granada 937 6.214 Marruecos 271 248

Granada 16.903 239.017 Marruecos 9.594 11.390

Motril 6.920 61.171 Rumana 1308 1.493

Zafarraya 325 2.113 Marruecos 47 94

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos del Sistema de Informacin Multiterritorial de Andaluca de 31 Enero de 2013

La poblacin extranjera por comarcas se ha ubicado preferentemente en la capital y en la vega

granadina; aunque en algunos municipios de la zona metropolitana se est incrementando en los

ltimos aos, como es el caso de la Costa, por ello, se distingue a efectos demogrficos y geogrficos,

dos zonas, la primera zona es la Costa Oriental, que abarca desde Motril hasta el lmite provincial con

Almera, y la segunda la Zona Occidental o Subtropical, que va desde Salobrea al lmite provincial

con Mlaga. Desde el punto de vista agrcola en estas zonas existen una fuerte focalizacin a los

invernaderos, la mayora de ellos dedicados al cultivo de hortalizas.

La zona granadina integrada por la Hoya de Guadix y la Hoja de Baza, tiene sus propias

caractersticas, la primera es una comarca muy deprimida y con escaso desarrollo del sector industrial o

de la agricultura, presenta ndices bajos de presencia extranjera de origen inmigrante; la zona de la

Hoya de Baza, comarca tambin con escaso desarrollo industrial, presenta sin embargo algunos focos

de inters en torno a Baza y a los campos limtrofes con la Comunidad Murciana lo que hace que se

detecte una mayor presencia de poblacin inmigrante que en la zona anterior, sobre todo en la poca

temporera de recoleccin de productos hortcolas extensivos (como las lechugas) e intensivos que tiene

lugar entre mayo y octubre. Las Comarcas de los Montes Orientales y del Poniente, al norte de la

provincia, lindan con Jan y Crdoba, se caracteriza por ser una zona donde el cultivo que predomina

es el olivar de almazara que atrae a numerosos trabajadores inmigrantes durante su recoleccin. Hacia

la zona del Poniente hay tambin importantes ncleos de asentamiento inmigrante dedicados a la

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recoleccin del esprrago; las Comarcas de la Alpujarra y Valle de Lecrn, presentan importantes

grupos de residentes extranjeros si bien son de pases de la Unin Europea, predominantemente

ingleses la mayora de ellos, ya que son zonas de turismo rural, la inmigracin no comunitaria ha

tenido hasta ahora poco desarrollo. Por ltimo, el Llano de Zafarraya y Alhama de Granada, en esta

zona existen unas 2.000 hectreas de cultivos hortcolas extensivos e intensivos que exigen grandes

cantidades de mano de obra durante los principales campaas temporeras ( del tomate sobre todo y de

mayo a noviembre), de ah la existencia de un albergue de inmigrantes en la zona situado en Zafarraya.

Las estadsticas aportan datos sobre el proceso migratorio y la inmigracin en general como

uno de los grandes retos de las sociedades modernas y avanzadas para el liderazgo poltico. Sobre esta

base se pone de manifiesto la idea que la capacidad de influencia de los lderes en el proceso poltico,

depende tanto de los propios lderes como de la interaccin entre stos y su entorno. Los diferentes

lderes polticos que actan bajo el marco de la poltica migratoria, se relacionan con un mbito de

dominio concreto como defiende Natera Peral con un determinado nivel de agregacin. La

actuacin de los representantes y lderes ante los problemas y necesidades de la poblacin inmigrante

se concreta con la implementacin de programas y proyectos que ejecuta el propio personal al servicio

de la administracin pblica y en los diferentes niveles de organizacin poltica, tales como el local,

provincial y autonmico, as como con unas directrices marcadas a nivel estatal, europeas e

internacionales. Estas orientaciones son las que en definitiva van a guiar el encargo poltico del lder y

su liderazgo dentro de la propia organizacin pblica a la que pertenece y hacia una meta comn el

equilibrio y armona entre la identidad y la diversidad cultural y, hacia la idea de la poltica de

inmigracin, concebida esta :como el conjunto de servicios, planes, programas y actividades cuya

finalidad es la integracin de los inmigrantes extranjeros, a nivel autonmico y por lgica

administrativa tambin a nivel local ( Ortega,2005:22).

3. Gestin y conceptualizacin de la poltica migratoria

La inmigracin ha configurado un panorama de cambios que han demandado la articulacin

de polticas de carcter integral, transversal y de consenso, del mayor nmero de actores polticos y

sociales, dirigidos a favorecer la eficacia y continuidad de las actuaciones pblicas. La elaboracin de

las polticas pblicas exige hoy un mayor dilogo y una mayor implicacin de la esfera poltica con la

Administracin, y al revs (Lpez, y Leal, 2005:132), as es, se est alcanzando un grado de

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institucionalizacin en la distribucin de las competencias y de los recursos entre los gobiernos central,

autonmico y local y, una continuidad en el uso de determinadas medidas de intervencin con la

poblacin extranjera, que est haciendo de la poltica de inmigracin una poltica de confrontacin y

consenso, siempre siguiendo las directrices comunitarias desde la Unin Europea. As las decisiones

polticas de quienes lideran las polticas generales y sectoriales, que influyen en la actuacin e

implementacin de medidas hacia los flujos migratorios y hacia la inmigracin de origen extranjero, se

estn moldeando y adaptando a la actual crisis econmica mundial y financiera, enfrentndose a

nuevas orientaciones y perspectivas de los partidos, grupos y sociedad en general.

La inmigracin por diversos factores es un movimiento que por su trascendencia implica a toda

la ciudadana y en general a todos los actores tanto polticos como sociales o econmicos, puede llegar

a justificar o a cuestionar la actuacin pblica e incluso los propios valores democrticos y de

participacin ciudadana existentes, o replantear cuales son los intereses econmicos reales. Es un

importante reto para los actuales gobiernos y sociedades modernas, resulta apasionante para disciplinas

como la Ciencia Poltica y el Liderazgo y, por supuesto, para quienes investigan las causas y efectos de

estos cambios en la gnesis poltica. As el nuevo modelo de implementacin de polticas pblicas de

inmigracin, desde el diseo inicial hasta la evaluacin final, se centra ms que nunca en la

integralidad y en la transversalidad de todos los riesgos, efectos y consecuencias de la inmigracin.

Los diversos proyectos de intervencin dirigidos a la poblacin inmigrante se caracterizan

porque tienen en su mayor parte un denominador comn, son proyectos integrales que abarcan como

un todo los diferentes elementos del fenmeno migratorio tales como la salud, los servicios sociales

personales, la educacin, el empleo o la vivienda y, las polticas que los sustentan defiende la

transversalidad de las actuaciones, las cuales se disean desde las administraciones pblicas sectoriales

y van dirigidas y coordinadas con el resto de entidades pblicas. Pero, la realidad va ms all de las

inquietudes de los dirigentes (la situacin econmica ha influido en ello) y las medidas al respecto y los

programas se justifican con la existencia de mayor consenso entre los diferentes actores polticos y

sociales que intervienen, su orientacin es bsicamente hacia la eficacia y eficiencia poltica, la

continuidad y la mejora en la calidad de los servicios y actuaciones pblicas que se ofrecen a la

ciudadana y a la poblacin inmigrante. Dichos actores son los que juegan un importante papel los

lderes desempean funciones esenciales en las democracias. () En primer lugar, contribuyen de

forma decisiva a impulsar polticamente estructuras y proyectos. () En segundo lugar, los lderes

desempean un papel muy significativo en la comunicacin poltica. () y, en tercer lugar, los lderes

son capaces de canalizar, agregar o representar de forma directa tanto demandas como intereses

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sociales en lnea con la dinmica de personalizacin de la poltica democrtica (Natera 2014:116 y

117).

La poblacin inmigrante de origen extranjero entra en el pas por los distintos puestos

habilitados al respecto que son aquellos que la ley legitima como paso fronterizo y es donde se realizan

el trnsito y paso de un pas a otro, dentro y fuera de la Unin Europea. Los puestos no habilitados

son los que de una forma irregular son usados para la entrada o salida del territorio estatal a travs de

medios no convencionales, o bien, por el incumplimiento de trmites y gestiones de regularizacin

contemplados en la normativa vigente de extranjera8. La poblacin es uno de los elementos

fundamentales del Estado, por ello, la idea de nacin se desarrolla con la aparicin del Estado

moderno como instrumento psicolgico e ideolgico que posibilita la identidad de la ciudadana con

su estructura poltico-social gubernamental y formal. Se le da cierta simbologa al asignar un

determinado himno, bandera o elementos culturales, y sociales a la idea de Estado, claro que esta

nocin da por supuesto que existe una evidente homogeneidad a nivel cultural, de costumbres y de

mbito socioeconmico que a su vez funciona como elemento estabilizador a nivel poltico. La

gobernanza resulta ms sencilla y menos conflictiva con sus propios nacionales, ya que se presupone la

existencia de cierta homogeneidad social tambin, la cual funciona como catalizador a nivel poltico y

cultural. Esta nocin explica que la poblacin inmigrante de origen extranjero haya sido

tradicionalmente excluida del mbito poltico, al considerar que slo los individuos que son parte

constitutiva de la nacin pueden tomar parte en las decisiones fundamentales del Estado (Mass

Garrote, 1997; citado en De Lucas, Javier et al. 2008).

As puede ser entendible, que la conciencia social en ocasiones haya considerado a los no

nacionales personas no solo diferentes sino tambin se les haya estereotipado y excluido de la sociedad

y de la participacin poltica y, todo con la justificacin de que la poblacin inmigrante de origen

extranjero es elemento parte de otro Estado, por lo que, resulta difcil su integracin total en la

comunidad local y en las decisiones polticas fundamentales. Sin embargo, los acontecimientos actuales

como la crisis econmica, la movilidad migratoria y la globalizacin estn provocando una nueva

consideracin de estas ideas; el fenmeno migratorio y los incipientes retos que genera el diseo de

polticas pblicas de inmigracin estn haciendo tambalear los cimientos de un Estado centrado en la

atencin de su poblacin, para dar paso a asumir la atencin de esta nueva poblacin que emigra y/o

8 Real Decreto por el que se aprueba el reglamento de la ley orgnica 6/2000 sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social BOE nm. 103, de 30 de abril de 2011, pginas 43821 a 44006.

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se desplaza por diversas circunstancias y que tiene intencin de quedarse. Esta poblacin comienza a

estar integrada y ello ocasiona la demanda de derechos de todo tipo, no solo culturales y/o religiosos,

sino, tambin de carcter poltico como la participacin en los asuntos propios de la gobernabilidad de

los lderes, cuya necesidad de hacerse or por estas minoras es latente. La inmigracin est impulsando

que la poblacin extranjera demande formar parte en la toma de decisiones y en la configuracin de

las agendas polticas, es decir, de integrarse con plenitud social, cvica y pblica en la arena poltica de

su mbito comunitario, local, autonmico o estatal.

Y en la realidad la inmigracin, adquiere una proyeccin internacional desde la municipalidad

y localidad de sus gobiernos, que son en definitiva los ms cercanos al hecho m