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UNIVERSIDAD DE GUAYAQUIL
FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS CARRERA DE ECONOMÍA
Trabajo de titulación, previo a la obtención del título de economista
Tema:
“Reformas Tributarias y su relevancia en el Presupuesto General del Estado,
periodo 2015 – 2017”
Autora:
Srta. Juleidy Sthefany Palacios García
Tutor:
Econ. Alejandro Ruiz Dimas
Guayaquil – Ecuador
Septiembre, 2019
II
FACULTAD: CIENCIAS ECONÓMICAS
CARRERA: ECONOMÍA
UNIDAD DE TITULACIÓN
FICHA DE REGISTRO DE TESIS/TRABAJO DE GRADUACIÓN
TÍTULO Y SUBTÍTULO: Reformas Tributarias y su relevancia en el Presupuesto General del
Estado, periodo 2015 – 2017
AUTORA Juleidy Sthefany Palacios García
REVISOR Econ. Alejandro Ruiz Dimas
INSTITUCIÓN: UNIVERSIDAD DE GUAYAQUIL
UNIDAD/FACULTAD: CIENCIAS ECONÓMICAS
MAESTRÍA/ESPECIALIDAD: ECONOMÍA
GRADO OBTENIDO: TERCER NIVEL
FECHA DE PUBLICACIÓN: Septiembre 2019 No. DE PÁGINAS: 55
ÁREAS TEMÁTICAS: Reformas tributarias, Presupuesto General del Estado, Política Fiscal
PALABRAS CLAVES/ KEYWORDS: Desarrollo económico, eficiencia económica, impuestos, reformas tributarias, Presupuesto General del Estado
RESUMEN/ABSTRACT: Uno de los principales problemas o desventajas que tiene el sistema de dolarización en la
economía ecuatoriana es la pérdida de utilización de política cambiaria y monetaria que permita al país
protegerse de los desequilibrios que ocurren en el mercado internacional; por lo cual, toda esa presión recae
sobre la política fiscal del país. Dentro de este orden de ideas, el Gobierno Nacional con la finalidad de alcanzar
los objetivos trazados en el Plan Nacional del Buen Vivir (2013 – 2017) incorporó durante el periodo 2015 – 2017
diversas medidas, regulaciones y políticas direccionadas a reformar el sistema tributario del Ecuador y la
capacidad de recaudación fiscal del Estado. Basado en ello, a lo largo del desarrollo de la presente investigación
se analizará el efecto que tuvieron estas reformas tributarias en el nivel de ingresos tributarios del país y como
esto beneficio al Presupuesto General del Estado durante el año 2015 al 2017.
ADJUNTO PDF: SI NO
CONTACTO CON AUTOR/ES: Teléfono: 0962585481 E-mail:[email protected]
CONTACTO CON LA INSTITUCIÓN: Nombre: Econ. Natalia Andrade Moreira
Teléfono: 042293083 E-mail: [email protected]
III
IV
V
VI
VII
Dedicatoria
Este trabajo de investigación lo dedico en primer lugar a Dios padre, no solo por
estar presente en esta etapa tan importante de mi vida, sino porque cada una de
las oraciones que le he hecho, las estoy viendo cumplirse poco a poco.
A mi querida madre Betcy García por su apoyo y sobre todo por su amor
incondicional, ella ha sido mi pilar fundamental para que haya logrado cada meta
tan importante en mi vida y también del que estoy a punto de vivir con ella.
Y no podían faltar mi hijos Maria Emilia, Emmanuel y mi amado esposo Enrique
que son mi motor principal, la razón por la cual me levanto cada mañana dando
gracias a Dios de tenerlos a mi lado dándome esas fuerzas que se necesita para
continuar en la lucha y animarme a seguir logrando cada una de mis metas.
VIII
Agradecimiento
En primer lugar a mis profesores por formar parte de este proceso educativo, a mi tutor por
cada consejo y enseñanza que me ha dado en el transcurso de estos meses, a mi universidad
por darme la oportunidad de convertirme en una profesional, a los amigos que hice dentro
de la facultad me llevo buenos recuerdos junto a ellos estos 4 años , a mi hermano por cada
palabra de aliento en el transcurso de mi época universitaria, en fin a tantas personas a quien
agradecerles por tanto y sin ellos no habría logrado todo lo que tengo hasta hoy.
IX
Índice General
Resumen ........................................................................................................................... XIII
Abstract ............................................................................................................................. XIV
Introducción ........................................................................................................................... 1
Capítulo I ............................................................................................................................... 3
El problema a investigar ........................................................................................................ 3
1.1. Planteamiento del problema .................................................................................... 3
1.2. Árbol de problemas ................................................................................................. 4
1.3. Preguntas de investigación ...................................................................................... 5
1.4. Objetivos de la investigación .................................................................................. 5
1.4.1. Objetivo General.............................................................................................. 5
1.4.2. Objetivos Específicos ...................................................................................... 5
1.5. Justificación ............................................................................................................ 6
1.6. Delimitación del problema ...................................................................................... 7
1.7. Hipótesis o premisa de investigación ...................................................................... 7
Capítulo II .............................................................................................................................. 9
Fundamentación teórica de la investigación .......................................................................... 9
2.1. Antecedentes referenciales y de investigación ....................................................... 9
2.2. Marco teórico ........................................................................................................ 10
2.2.1. Orígenes de los impuestos ............................................................................. 10
2.2.2. Aspectos generales de los tributos. ................................................................ 12
2.2.3. El Presupuesto General del Estado ................................................................ 14
2.3. Marco conceptual .................................................................................................. 17
2.4. Marco Legal .......................................................................................................... 19
2.4.1. Constitución del Ecuador .............................................................................. 19
2.4.2. Ley Orgánica de Régimen Tributario Interno ............................................... 22
2.4.3. Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas ................................ 23
Capítulo III .......................................................................................................................... 26
Marco Metodológico ........................................................................................................... 26
3.1. Enfoque de la investigación .................................................................................. 26
3.1.1. Enfoque cuantitativo ...................................................................................... 27
3.1.2. Enfoque cualitativo ........................................................................................ 28
3.2. Contexto del estudio ............................................................................................. 30
3.3. Diseño de la investigación .................................................................................... 31
X
3.3.1. Métodos. ........................................................................................................ 33
3.3.2. Tipo de investigación .................................................................................... 34
3.3.3. Fuentes de información. ................................................................................ 35
3.3.4. Técnicas e instrumentos de recolección de datos .......................................... 35
3.4. Limitaciones de la investigación ........................................................................... 36
Capítulo IV .......................................................................................................................... 37
Análisis de los resultados .................................................................................................... 37
4.1. Presupuesto General del Estado ............................................................................ 37
4.1.1. Componentes del Presupuesto General del Estado........................................ 37
4.1.2. Evolución del Presupuesto General del Estado ............................................. 39
4.1.3. Principales rubros del Presupuesto General del Estado................................. 40
4.2. Reformas tributarias .............................................................................................. 41
4.2.1. Principales reformas tributarias en el Ecuador .............................................. 41
4.2.2. Evolución de la recaudación tributarias en el Ecuador.................................. 43
4.2.3. Relevancia de las reformas tributarias en el Presupuesto General del Estado.
44
Conclusiones ........................................................................................................................ 48
Recomendaciones ................................................................................................................ 50
Bibliografía .......................................................................................................................... 51
XI
Índice de tablas
Tabla 1. Identificación de variables ....................................................................................... 8
Tabla 2. Principales técnicas e instrumentos de recolección de datos ................................. 35
Tabla 3. Ingresos del Presupuesto General del Estado Aprobado (2015 – 2017). Expresado
en dólares. ............................................................................................................................ 38
Tabla 4. Egresos del Presupuesto General del Estado Aprobado (2015 – 2017). Expresado
en dólares. ............................................................................................................................ 38
Tabla 5. Evolución del Presupuesto General del Estado Consolidado (2015 – 2017).
Expresado en dólares ........................................................................................................... 39
Tabla 6. Principales rubros de la cuenta Ingresos del Presupuesto General del Estado (2015
– 2017). Expresado en dólares. ............................................................................................ 40
Tabla 7. Principales rubros de la cuenta Gastos del Presupuesto General del Estado (2015 –
2017) .................................................................................................................................... 41
Tabla 8. Evolución de la recaudación tributaria del Ecuador en miles de dólares .............. 43
Tabla 9. Principales tributos recaudados en el Ecuador en miles de dólares (2015 – 2017)
............................................................................................................................................. 44
XII
Índice de figuras
Figura 1. Árbol del problema ................................................................................................ 4
Figura 2. Proceso cuantitativo ............................................................................................. 27
Figura 3. Proceso cualitativo. .............................................................................................. 29
Figura 4.Componentes del Presupuesto General del Estado ............................................... 37
Figura 5. Evolución del déficit presupuestario en Ecuador en millones de dólares. ........... 39
Figura 6. Ingresos tributarios en el Presupuesto General del Estado (2012 – 2014) ........... 45
Figura 7. Participación de los ingresos tributarios en el Presupuesto General del Estado
(2012 – 2014) ...................................................................................................................... 45
Figura 8. Ingresos tributarios en el Presupuesto General del Estado (2015 – 2017) ........... 46
Figura 9. Participación de los ingresos tributarios en el Presupuesto General del Estado
(2015 – 2017) ...................................................................................................................... 46
XIII
FACULTAD: CIENCIAS ECONÓMICAS
CARRERA: ECONOMÍA MODALIDAD ANUAL
UNIDAD DE TITULACIÓN
Reformas Tributarias y su relevancia en el Presupuesto General del Estado,
periodo 2015 – 2017
Autora: Juleidy Sthefany Palacios García
Tutora: Econ. Alejandro Ruiz Dimas
Resumen
Uno de los principales problemas o desventajas que tiene el sistema de dolarización en la
economía ecuatoriana es la pérdida de utilización de política cambiaria y monetaria que
permita al país protegerse de los desequilibrios que ocurren en el mercado internacional; por
lo cual, toda esa presión recae sobre la política fiscal del país. Dentro de este orden de ideas,
el Gobierno Nacional con la finalidad de alcanzar los objetivos trazados en el Plan Nacional
del Buen Vivir (2013 – 2017) incorporó durante el periodo 2015 – 2017 diversas medidas,
regulaciones y políticas direccionadas a reformar el sistema tributario del Ecuador y la
capacidad de recaudación fiscal del Estado. Basado en ello, a lo largo del desarrollo de la
presente investigación se analizará el efecto que tuvieron estas reformas tributarias en el
nivel de ingresos tributarios del país y como esto beneficio al Presupuesto General del
Estado durante el año 2015 al 2017.
Palabras claves: Desarrollo económico, eficiencia económica, impuestos, reformas
tributarias, Presupuesto General del Estado
XIV
FACULTAD: CIENCIAS ECONÓMICAS CARRERA: ECONOMÍA MODALIDAD ANUAL
UNIDAD DE TITULACIÓN
Tax Reforms and their relevance in the General State Budget, period 2015 -
2017
Author: Juleidy Sthefany Palacios Garcia
Advisor: Econ. Alejandro Ruiz Dimas
Abstract
One of the main problems or disadvantages of the dollarization system in the Ecuadorian
economy is the loss of use of exchange and monetary policy that allows the country to
protect itself from the imbalances that occur in the international market; Therefore, all this
pressure falls on the fiscal policy of the country. Within this order of ideas, the National
Government in order to achieve the objectives set out in the National Plan of Good Living
(2013 - 2017) incorporated during the period 2015 - 2017 various measures, regulations and
policies aimed at reforming the tax system of the Ecuador and the state's tax collection
capacity. Based on this, throughout the development of the present investigation, the effect
of these tax reforms on the level of tax revenues of the country and how this benefit to the
General State Budget during the year 2015 to 2017 will be analyzed.
Key Words: Economic development, economic efficiency, taxes, tax reforms,
General State Budget.
1
Introducción
Un impuesto o tributo se puede definir como el pago o prestación obligatoria, que los
sujetos pasivos deben cumplir de acuerdo con las disposiciones establecidas en un
reglamento, código o ley impositiva (Durango Vela, 2010). Cabe destacar que la norma
tributaria indica que los impuestos además de ser una fuente de ingresos estatales, son una
herramienta de política económica general; pues tal como indica la teoría económica los
impuestos pueden estimular la inversión tanto nacional como extranjera para fines
productivos en favor del desarrollo nacional. Además, son fuente de financiamiento para los
programas sociales y un mecanismo para la redistribución de la renta nacional.
De acuerdo con Stiglitz (2010) el origen de los impuestos es tan antiguo como el
surgimiento de las civilizaciones; dado que los tributos se crearon a partir de la necesidad
que tiene el hombre para mantener una sociedad unida y fuerte. Es por lo antes mencionado
que civilizaciones como Roma, Persia y Grecia mediante la imposición de cargas tributarias
a su población lograron constituir grandes imperios, pues éstos eran destinados básicamente
para sostener un alto poder militar que les permita conquistar más territorios;
posteriormente, con la creación y uso de las monedas como medio de pago las
contribuciones dejaron de cancelarse en especies dando paso a la instauración progresiva de
los impuestos que se cobran actualmente.
Es así como en la época colonial España implementó su sistema económico y financiero
sobre los territorios que dominaban en el continente americano con la finalidad de sostener
su rol de conquistador y administrador de los pueblos colonizados. Además, los tributos se
convirtieron en una herramienta necesaria para cubrir los gastos que la administración de las
colonias implicaba a la corona española y debido a que en aquella época la base de la
economía era la extracción de metales preciosos como oro o plata (mercantilismo), la
monarquía española estableció el impuesto del “quinto real” a la actividad minera que se
practicaba en sus colonias del territorio americano (Bustamante, 2012).
Posteriormente, el 13 de mayo de 1830 el Ecuador nace como república tras separarse de
la Gran Colombia, territorio del cual formó parte desde el año de 1822; el sistema económico
que imperó en el Ecuador en aquella época fue el latifundismo y se elaboró la primera
constitución del país en base a la experiencia obtenida del régimen español y la Carta Magna
de los Estados Unidos. Los impuestos que se habían establecido en el país en el año de 1830
fueron el de capitación, el cual imponía a los ecuatorianos a pagar una misma cantidad de
2
dinero independientemente de su nivel de ingresos; mientras que el impuesto a los
monopolios fiscales fueron reformados para ampliar los bienes que gravaban este tributo y
el impuesto denominado alcabalas fue derogado en 1831 (Espinoza, 2009).
Por otra parte, el Presupuesto General del Estado (PGE) se puede definir como la
herramienta para estimar la cantidad de recursos financieros que posee una economía, en el
cual se refleja el nivel de gastos e ingresos previstos para un periodo determinado. En otras
palabras, el PGE tiene como finalidad estimar la cantidad de recursos financieros que serán
destinados, generalmente a un año, a las distintas partidas del gasto; así como las previsiones
de los niveles de recaudación y los fondos provenientes de otras fuentes que constituirán los
ingresos del Estado (Ministerio de Economía y Finanzas, 2019).
Dado que los tributos son una parte representativa de los ingresos permanentes del
Presupuesto General del Estado en la presente investigación se analiza la relación existente
entre las reformas tributarias expedidas durante el periodo 2015 – 2017 y el nivel de
recaudación tributario en el país con la finalidad de determinar su relevancia en el PGE
consolidado en dicho lapso de tiempo.
3
Capítulo I
El problema a investigar
1.1. Planteamiento del problema
En el último decenio se ha podido evidenciar que la economía ecuatoriana es vulnerable
a los shocks externos que se presentan en el mercado internacional; esto se debe
principalmente a la alta dependencia que tiene el Ecuador de los recursos monetarios
generados por las exportaciones de bienes primarios, especialmente petróleo, banano,
camarón y cacao. Con base a este escenario, en el año 2010 el Gobierno Nacional por medio
de la reforma al Código Orgánico de las Finanzas Públicas estableció que los gastos
permanentes1 deben financiarse con ingresos permanentes; puesto que cubrir este tipo de
gasto con ingresos obtenidos de la venta de petróleo puede generar desequilibrios en la
ejecución del Presupuesto General del Estado debido a la alta volatilidad del precio
internacional del barril de petróleo en el corto plazo (Dávalos G., 2012).
Además, uno de los principales problemas o desventajas que tiene el sistema de
dolarización en la economía ecuatoriana es la pérdida de utilización de política cambiaria y
monetaria que permita al país protegerse de los desequilibrios que ocurren en el mercado
internacional; por lo cual, toda esa presión recae sobre la política fiscal del país. Dentro de
este orden de ideas, el Gobierno Nacional con la finalidad de alcanzar los objetivos trazados
en el Plan Nacional del Buen Vivir (2013 – 2017) incorporó durante el periodo de estudio
diversas medidas, regulaciones y políticas direccionadas a reformar el sistema tributario del
Ecuador y la capacidad de recaudación del Estado.
Esta situación ha generado conflictos en el sector privado del país; pues de acuerdo con
la Cámara de Industrias y Producción (2016) a partir del año 2007 el Ecuador padece de
inestabilidad normativa en lo que respecta a materia tributaria. De igual forma, la Cámara
de Comercio de Cuenca (2018) sostiene que las reformas tributarias implementadas en el
último decenio estigmatiza la actividad empresarial privada y con ello la generación de
riqueza; además, según esta institución la excesiva carga tributaria del país atenta con la
estabilidad de las empresas familiares, desestimula el emprendimiento, el ahorro y la
inversión.
1 Los gastos permanentes comprenden el pago de sueldos y salarios de los funcionarios públicos, bienes y
servicios de consumo, gastos financieros y otros gastos corrientes.
4
Entre las reformas tributarias que mayor discrepancia ha generado entre el Estado y el
sector privado se encuentran la “Ley Reformatoria para la Equidad Tributaria del Ecuador”
y la “Ley Orgánica para Evitar la Especulación sobre el Valor de la Tierra y Fijación de
Tributos”, dado que la primera ley establece incrementar el impuesto a la herencia, legado
y donaciones con la finalidad de reducir la inequidad social en el país; mientras que la
segunda regulación también conocida como la ley de plusvalía pues este tributo grava un
impuesto de 75% a los beneficios extraordinarios generadas por la segunda venta de un bien
inmueble con excepción de un bien cuyo valor sea inferior a 24 salarios básicos unificados.
1.2. Árbol de problemas
A continuación, se presenta en la siguiente figura el árbol del problema con las posibles
causas y efectos que se derivan de la situación de conflicto que se analiza en el presente
estudio:
Figura 1. Árbol del problema. Información adaptada del estudio bibliográfico. Elaboración propia
Causas Problema Efectos
Ausencia de política
monetaria
Vulnerabilidad ante
los shocks externos
Inestabilidad normativa en materia tributaria
Desincentivos a la
inversión nacional y
extranjera
Estigmatización la
actividad empresarial
Falta de soberanía en
política cambiaria
Pérdida de confianza
en el Estado
5
1.3. Preguntas de investigación
Con base en la situación de conflicto planteada en el punto anterior, se ha formulado
como problema de investigación lo siguiente:
¿De qué forma ha incidido las reformas tributarias implementadas por el Gobierno
Nacional, durante el periodo 2015 – 2017, en el Presupuesto General del Estado?
Por lo cual cada uno de los capítulos que conforman este estudio estarán direccionados a
los aspectos más relevantes sobre las reformas tributarias en el Ecuador durante dicho
periodo, con la finalidad de poder determinar si estas reformas han disminuido la
dependencia de los ingresos petroleros en el Presupuesto General del Estado y a su vez
identificar las posibles afectaciones al sector privado del país.
La sistematización de la investigación consiste en descomponer el tema a indagar en
pequeñas partes y formularlas en preguntas que posteriormente serán resueltas a medida que
se avance en el desarrollo del estudio. A continuación, se presentan las preguntas de
investigación que surgen del planteamiento del problema:
¿Cuáles son las principales reformas tributarias que se han dado en el país durante el
periodo 2015 – 2017?
¿De qué forma ha incidido la aplicación de las reformas tributarias al nivel de
ingresos del Presupuesto General del Estado?
¿Cuáles son los efectos que han tenido las reformas tributarias al sistema productivo
del Ecuador durante el periodo de estudio?
1.4. Objetivos de la investigación
1.4.1. Objetivo General. Analizar las reformas tributarias y su relevancia en el
Presupuesto General del Estado durante el periodo 2015 – 2017.
1.4.2. Objetivos Específicos
1. Detallar las principales teorías, conceptos y aspectos legales relacionados con las
reformas tributarias en el Ecuador.
2. Establecer la metodología de investigación adecuada para la realización del presente
estudio.
3. Identificar los principales efectos que ha ocasionado las reformas tributarias del país
en el Presupuesto General del Estado.
6
1.5. Justificación
La tributación o pago de impuestos es un factor importante dentro de la política fiscal de
una economía debido a que incide directamente en la demanda agregada, como evidencia de
lo antes mencionado es importante señalar que la imposición de un tributo fijo puede causar
una contracción del consumo de los hogares y por ende de la demanda agregada en un monto
igual al aumento de los impuestos multiplicado por la propensión marginal a consumir
(Facultad de Economía - UNAM, 2019).
Dentro de este orden de ideas, es importante mencionar que los impuestos son un
instrumento importante con el que cuenta el Estado para fomentar el desarrollo económico
del país debido a que por medio de los tributos el Gobierno Nacional puede influir en la
distribución del ingreso de la sociedad ya sea mediante la aplicación de un tributo progresivo
con base al nivel de ingresos del agente económico o, por medio, del gasto en obras sociales
lo cual depende en gran medida del nivel y capacidad de recaudación tributaria que tiene el
Estado.
La importancia de los tributos en la economía de un país radica en ser fuente de ingresos
permanentes para el Estado y así éste pueda brindar los servicios públicos (salud, educación,
seguridad, etc.) que demanda la población; además, de acuerdo con la Facultad de Economía
de la UNAM (2019) los principales fines por los cuales se cobran impuestos en un país
pueden ser los siguientes:
Redistribución del ingreso: los tributos son una herramienta fundamental para
redistribuir el ingreso en una determinada sociedad o país. Para la redistribución del
ingreso es necesario que el Estado establezca impuestos al ingreso con tasas
progresivas; tal como es el caso del impuesto a la renta.
Mejorar la eficiencia económica: otro de los fines de la tributación es la eficiencia
económica lo cual se consigue cuando se logra reducir los fallos de mercado en una
economía, por ejemplo, las externalidades.
Proteccionistas: de igual forma los impuestos pueden ser con fines proteccionistas;
es decir con el objetivo de proteger a la industria nacional o un determinado sector
productivo del país cuando este se encuentra amenazado o en riesgo por el ingreso
de un bien similar procedente de otra economía.
De fomento y desarrollo económico: otro de las razones por los cuales existen los
impuestos en las economías es con fines de fomento y desarrollo; pues por medio de
los ingresos que obtiene el Estado a través de su recaudación se pueden realizar obras
7
sociales y proveer a la sociedad en general de los diferentes servicios públicos que
estos demandan.
Con base a lo antes mencionado, la importancia de la elaboración del presente trabajo
investigativo radica en analizar la repercusión de las reformas tributarias en el Presupuesto
General del Estado y de esta forma corroborar si las implementaciones de dichas reformas
contribuyen a la consecución de los fines descritos en el párrafo anterior o por el contrario
han causado problemas al sector empresarial privado del país. Así mismo, la elaboración de
este estudio se justifica académicamente pues servirá como fuente bibliográfica para la
realización de futuras investigaciones relacionadas con las reformas tributarias en el país y
su incidencia en el Presupuesto General del Estado
1.6. Delimitación del problema
El presente trabajo de investigación científica se titula: “Reformas Tributarias y su
relevancia en el Presupuesto General del Estado, periodo 2015 – 2017”, con lo cual se han
planteado las siguientes delimitaciones al problema que se va a indagar.
Ubicación del estudio: Esta investigación tiene lugar en Ecuador; pues se hace un análisis
del presupuesto general que maneja este país y las reformas tributarias que se han dado en
el periodo de estudio.
Campo: Política fiscal, Presupuesto General del Estado
Área que comprende el estudio: Finanzas públicas, Tributación, Política económica
Objeto de estudio: Las reformas tributarias en el Ecuador durante el periodo 2015 – 2017
y su incidencia en el Presupuesto General del Estado.
Delimitación temporal: Periodo 2015 – 2017.
1.7. Hipótesis o premisa de investigación
Una premisa es un inciso del cual el autor parte su investigación, con lo cual se puede
establecer que las premisas son todas aquellas preposiciones que anteceden a una
conclusión. Con base a lo anteriormente mencionado se ha planteado como premisa de
investigación lo siguiente:
“Las reformas tributarias aplicadas en el Ecuador durante el periodo 2015 – 2017 han
contribuido a mejorar los niveles de ingresos fiscales del Presupuesto General del Estado y
ha disminuido la dependencia de los ingresos petroleros”.
8
La estructura de las variables que se analizarán a lo largo del desarrollo del presente
trabajo de titulación se compone de la siguiente forma:
Tabla 1. Identificación de variables
Variables
Variable Independiente Variable dependiente
Estabilidad económica del
Ecuador
Reformas tributarias en el
Ecuador
Legislación vigente en el país
Nivel de ingresos fiscales
Información adaptada de la investigacion bibliografica. Elaboración propia
9
Capítulo II
Fundamentación teórica de la investigación
2.1. Antecedentes referenciales y de investigación
A lo largo de la historia económica mundial los tributos han sido una herramienta muy
importante para financiar el desarrollo de las civilizaciones; pues sin éstos los ingresos del
Estado estuvieran limitados únicamente al comercio internacional. Bajo esta aseveración, se
han elaborado diversas investigaciones tanto en el contexto nacional como internacional,
que guardan relación con el tema propuesto en la presente investigación y sirven como
antecedentes referenciales de la misma.
En el ámbito internacional se puede citar como parte de los antecedentes referenciales el
estudio realizado por Zorrilla Martínez (2017), titulado “Los impuestos: algunas
generalidades y su importancia social”, en el cual se especifica que los tributos son el
principal componente de los ingresos ordinarios que percibe el Estado de una economía
siendo necesario adaptar políticas y/o medidas fiscales con las cuales se garantice a la
ciudadanía una tributación progresiva; es decir, las personas que perciban mayores ingresos
deben pagar una tasa impositiva mayor que los individuos que tienen un bajo nivel de renta
con la finalidad de promover una política social redistributiva y benefactora en términos
sociales como económicos.
De igual forma, la investigación efectuada por el Ministerio de Hacienda de Costa Rica
(2016), sostiene que el Estado para garantizar el bienestar colectivo de una sociedad posee
dos principales formas para generar ingresos: la primera es por medio de su propia actividad
económica (exportación de petróleo por ejemplo); mientras que la segunda opción es a través
de la recaudación de impuestos gravados a la actividad económica efectuada por las
empresas y familias. Mediante la captación de estos recursos el Estado debe cumplir dos
objetivos principales:
Proporcionar servicios públicos a la ciudadanía.
Redistribuir la renta generada por la actividad económica del país.
Además, en dicha investigación se plantea la idea de que un Estado financiado mediante
tributos se basa en el principio de la libre actividad productiva de los agentes económicos;
ya que los impuestos pueden ser gravados sobre la persona, sociedad o empresa de acuerdo
a su capacidad económica (impuestos directos) y a los bienes / servicios que se
10
comercializan en el país (impuestos indirectos) salvo ciertas exenciones estipuladas por la
base legal de cada país.
Por otra parte, en el ámbito nacional también se han desarrollado diversas investigaciones
que guardan relación con el tema planteado en este trabajo de titulación; tal es el caso del
estudio elaborado por Abad Moriel (2015) titulado “El sistema tributario ecuatoriano y su
aporte en el Presupuesto General del Estado para financiar la inversión pública, periodo
2007 – 2013”; en el cual se concluye que las reformas tributarias implementadas por el
gobierno del Econ. Rafael Correa generaron un aumento en los niveles de recaudación de
los rubros fiscales lo cual incidió directamente en el Presupuesto General del Estado, pues
se destinó una mayor cantidad de recursos a las inversiones públicas tanto en aspectos
sociales como productivos.
Así mismo, en dicha investigación se menciona que en el último decenio se han
implementado diversas reformas tributarias que han aumentado el número de impuestos
directos en el país (impuesto a la renta, a los ingresos extraordinarios, a los vehículos
motorizados, a la salida de divisas, a los activos en el exterior, a las tierras rurales, a la
contaminación vehicular, a las regalías y utilidades de conservación minera, RISE); sin
embargo, los impuestos indirectos (IVA, ICE) son los que tienen una mayor participación
en los ingresos fiscales.
Dentro de este orden de ideas Villafuerte Abad, (2016 ), en su estudio denominado
“Evolución de los ingresos petroleros y los ingresos tributarios y su incidencia en el
Presupuesto General del Estado, periodo 2007 – 2014” sostiene que las reformas tributarias
que se han dado en el país desde el año 2007 han generado un mayor nivel de recaudación
fiscal en el Ecuador con lo cual el Estado posee una mayor cantidad de recursos monetarios,
en comparación a gobiernos anteriores, para cubrir las necesidades que demanda la
población ecuatoriana y además poder financiar el gasto corriente con ingresos permanentes
tal como lo estipula el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas (COPFP) en
su artículo 81.
2.2. Marco teórico
2.2.1. Orígenes de los impuestos. De acuerdo con el economista Stiglitz (2010) el
origen de los impuestos es tan antiguo como el surgimiento de las civilizaciones; dado que
los tributos se crean a partir de la necesidad que tiene el hombre para mantener una sociedad
unida y fuerte. Es por lo antes mencionado que civilizaciones como Roma, Persia y Grecia
mediante la imposición de cargas tributarias a su población lograron constituir grandes
imperios, pues éstos eran destinados básicamente para sostener un alto poder militar que les
11
permita conquistar más territorios; posteriormente, con la creación y uso de las monedas
como medio de pago las contribuciones dejaron de cancelarse en especies dando paso a la
instauración progresiva de los impuestos que se cobran actualmente.
Dentro de este orden de ideas, cabe destacar que en la época colonial España implementó
su sistema económico y financiero sobre los territorios que dominaban en el continente
americano con la finalidad de sostener su rol de conquistador y administrador de los pueblos
colonizados. Además, los tributos se convirtieron en una herramienta necesaria para cubrir
los gastos que la administración de las colonias implicaba a la corona española y debido a
que en aquella época la base de la economía era la extracción de metales preciosos como
oro o plata (mercantilismo), la monarquía española estableció el impuesto del “quinto real2”
a la actividad minera que se practicaba en sus colonias del territorio americano (Bustamante,
2012).
Otro impuesto que se implementó en las colonias españolas, en el año de 1952, fue el de
las alcabalas. Este tributo gravaba el 2% del precio de las mercancías que se negociaban en
dicho territorio y su objetivo era financiar la administración de la Real Audiencia de Quito;
a parte de los impuestos ya señalados también se impuso un tributo al consumo denominado
Monopolios Fiscales del Estado, el cual gravaba el consumo de bienes tales como licores,
tabaco, pólvora, entre otros; y los almojarifazgos el cual fue un impuesto aduanero que
gravaba a las mercancías que se ingresaban o salían del Reino de España (incluido las
colonias americanas), este tributo contribuyó un importante antecedente del sistema
aduanero que emplean las economías actualmente.
El 13 de mayo de1830 el Ecuador nace como república tras separarse de la Gran
Colombia, territorio del cual formó parte desde el año de 1822; el sistema económico que
imperó en el Ecuador en aquella época fue el latifundismo3 y se elaboró la primera
constitución del país en base a la experiencia obtenida del régimen español y la Carta Magna
de los Estados Unidos. Los impuestos que se habían establecido en el país en el año de 1830
fueron el de capitación, el cual imponía a los ecuatorianos a pagar una misma cantidad de
dinero independientemente de su nivel de ingresos; mientras que el impuesto a los
2 El quinto real fue un impuesto establecido por la Corona de España el cual establecía que el 20%
de lo extraído en metales preciosos en las colonias españolas eran para el rey de España.
3 El latifundismo consistía en la explotación agraria de grandes extensiones de tierra; la cual
pertenecía a un solo propietario.
12
monopolios fiscales fueron reformados para ampliar los bienes que gravaban este tributo y
el impuesto denominado alcabalas fue derogado en 1831 (Espinoza, 2009).
A inicios de la década de 1860 el impuesto a la captación fue derogado debido a que en
la presidencia de Gabriel García Moreno se instauró una nueva Constitución y se realizó
reformas al sistema tributario del país. Desde aquel año se analizó en el país la posibilidad
de instaurar un impuesto directo que grave de forma progresiva la capacidad contributiva de
los ciudadanos; sin embargo, estas acciones no fueron concretadas hasta el año de 1921
cuando se presentó por primera vez en el Ecuador el proyecto de ley de impuesto a la renta
donde se especificaba el sujeto, el objeto y la base imponible de dicho tributo, así como las
exenciones y formas de recaudación.
Cabe mencionar que el impuesto a la renta no entró en vigencia en el Ecuador hasta el
año de 1925 y posteriormente en el gobierno de Rodrigo Borja se formuló la Ley de Régimen
Tributario Interno (LRTI) lo cual mejoró el sistema tributario del país; pues se abolieron
impuestos que no representaban grandes ingresos para el Estado. Además, esta nueva
legislación estableció la retención a la fuente como mecanismo para recaudar el impuesto a
la renta, y se implementó el impuesto al valor agregado (IVA) e impuesto a los consumos
especiales (ICE) reemplazando los tributos sobre las ventas y los monopolios fiscales
respectivamente los cuales se encontraban vigente desde la etapa colonial.
2.2.2. Aspectos generales de los tributos. Un impuesto o tributo se puede definir
como el pago o prestación obligatoria, que los sujetos pasivos deben cumplir de acuerdo con
las disposiciones establecidas en un reglamento, código o ley impositiva (Durango Vela,
2010). Cabe destacar que la norma tributaria indica que los impuestos además de ser una
fuente de ingresos estatales, son una herramienta de política económica general; pues tal
como indica la teoría económica los impuestos pueden estimular la inversión tanto nacional
como extranjera para fines productivos en favor del desarrollo nacional. Además, son fuente
de financiamiento para los programas sociales y un mecanismo para la redistribución de la
renta nacional.
Dentro de este orden de ideas, es pertinente especificar que la aplicación de los impuestos
en una economía se basa en principios teóricos como los postulados por Adam Smith en su
obra más famosa titulada “Una investigación sobre la naturaleza y causa de las riquezas de
las naciones”, los cuales son: el principio de justicia, certidumbre, comodidad y economía.
El principio de justicia establece que los sujetos pasivos (ciudadanos) tienen la obligación
de contribuir con el financiamiento del Estado en la medida en que sus niveles de ingresos
lo permitan. De este principio se derivan dos términos importantes: generalidad y
13
uniformidad, el primero hace alusión a que todos los ciudadanos están en la obligación de
pagar impuestos de acuerdo a lo que la ley establezca; mientras que el segundo término
establece que los impuestos no hacen diferenciación entre las condiciones sociales de la
población; en otras palabras, ricos y pobres pagan impuestos.
El principio de certidumbre, por el contrario, establece que el impuesto que paga cada
individuo debe ser fijo y no arbitrario; por lo tanto, es necesario establecer con claridad los
factores esenciales como el objeto, el sujeto, la base imponible, las exenciones y las formas
de pago con la finalidad de evitar la arbitrariedad de las autoridades encargadas de su
recaudación. De igual forma, el principio de comodidad estipula que las fechas de pagos de
los tributos deben especificarse en las leyes tributarias y dichos plazos deben establecerse
de tal forma que no perjudique a los contribuyentes; es decir, que les resulte poco gravoso
cumplir con sus obligaciones tributarias.
En cuanto al principio de economía, este establece que el ingreso recaudado en forma de
tributo por parte del Estado debe tener un máximo rendimiento y aprovechamiento; en otras
palabras, el Estado debe procurar que la recaudación de impuestos en la economía no sea
incosteable. De acuerdo con Adam Smith existen cuatro principales formas por las que un
impuesto puede ser considerado incosteable y antieconómico:
Contratación innecesaria de funcionarios públicos para la recaudación tributaria.
La imposición de tributos que atentan con el correcto desempeño de la industria y
generan desequilibrios económicos.
Confiscaciones y penalidades excesivas con el objetivo de disminuir la evasión
fiscal.
Fiscalización excesiva por parte de los entes encargados de la recaudación fiscal.
Otro de los grandes autores que hacen referencia a los principios que rigen los tributos
en una economía es el economista alemán Adolfo Wagner4, quien establece los siguientes
principios teórico:
4 Adolph Wagner fue un economista alemán que dedicó sus estudios al gasto público y es el
responsable de diseñar la “Ley del crecimiento secular del gasto público” lo cual expresa que la
ampliación relativa de los gastos públicos debe interpretarse como una expansión en comparación
con la actividad económica total o lo que es más usual y lógico– con la renta nacional. Porque si la
actividad del Estado ha de medirse mediante los gastos públicos, la actividad económica total se habrá
de medir por medio del conjunto de gastos, si es que pretendemos que ambas actividades resulten
comparables (García, 2010).
14
El principio de la política financiera según Wagner hace alusión a la importancia que
tienen los tributos para cubrir las necesidades básicas que demanda la sociedad en general y
las actividades que realiza el Estado dentro de su periodo de administración. Por otra parte,
el principio de economía pública se caracteriza por establecer los tipos de impuestos y el
objeto imponible en la que los sujetos pasivos están obligados legalmente a cancelar;
mientras que el principio de equidad comparte las características propuestas por Adam Smith
en lo que respecta a generalidad y uniformidad.
Y el principio de administración fiscal planteado por Wagner indica que los tributos
deben cobrarse de forma cómoda para los contribuyentes y a su vez el proceso de
recaudación del mismo no genere un alto costo para el Estado; debido a que no
representarían una herramienta de financiamiento sino un gasto para sector público.
En cuanto a su clasificación se puede afirmar que existen varios criterios para
organizarlos según sus características siendo el más común la diferenciación entre impuesto
directo e indirecto.
Impuesto directo. - como su nombre lo indica son aquellos tributos que se aplican
directamente a la capacidad económica (posesión de un patrimonio o la obtención de
una renta) de las personas, sociedades o empresas. Entre los impuestos directos más
comunes se encuentra el Impuesto a la renta y las contribuciones de seguridad social.
Impuestos indirectos. – este tipo de tributo tiene la facultad de ser traslados dado que
gravan a la producción y el consumo, además poseen la característica de influir en el
precio y en los procesos inflacionarios. Como ejemplo de este tipo de impuesto se
puede citar el Impuesto al Valor Agregado (IVA) y el Impuesto a los Consumos
Especiales (ICE).
2.2.3. El Presupuesto General del Estado. El Presupuesto General del Estado
(PGE) se puede definir como la herramienta para estimar la cantidad de recursos financieros
que posee una economía, en el cual se refleja el nivel de gastos e ingresos previstos para un
periodo determinado. En otras palabras, el presupuesto del sector público tiene como
finalidad estimar la cantidad de recursos financieros que serán destinados, generalmente a
un año, a las distintas partidas del gasto; así como las previsiones de los niveles de
recaudación y los fondos provenientes de otras fuentes que constituirán los ingresos del
Estado (Ministerio de Economía y Finanzas, 2019).
15
De acuerdo con el Ministerio de Hacienda de Costa Rica (2016), el presupuesto del sector
público es un documento que recaba información del proceder de un gobierno, cuantificados
monetariamente, para un ejercicio fiscal; por lo tanto, el PGE esquematiza desde el punto de
vista económico y financiero el plan de acción que presidirá durante un año el gobierno
nacional. Bajo esta premisa, la importancia de la elaboración del presupuesto del sector
público radica en que brinda información de la política económica y social que planea llevar
a cabo el gobierno; dado que permite evidenciar la cantidad de recursos financieros que
serán destinados a educación, salud, vivienda y demás rubros que conforman el gasto
público e identificar las prioridades que tiene el Estado.
Así mismo, es necesario que la ciudadanía conozca la procedencia de los recursos
financieros que comprende el Presupuesto General del Estado con la finalidad de
preponderar el pago de los impuestos como el Impuesto al Valor Agregado, Impuesto a los
Consumos Especiales, Impuesto a la Salida de Divisas, Impuesto a la Renta, entre otros;
pues éstos permiten al Estado cubrir con los gastos antes mencionados.
Por otra parte, cabe mencionar que el presupuesto del sector público cumple un ciclo
anual y está compuesto por cuatro fases principales, las cuales son: formulación, aprobación,
ejecución y evaluación. A continuación, se detalla en qué consiste cada una de estas fases:
Formulación o Elaboración. – es la primera fase del ciclo presupuestario dado que
se realiza una planificación operativa por parte de las instituciones públicas en la
cual determinan los recursos financieros que requieren para la ejecución de sus
propósitos. También se realiza un análisis de coyuntura de la situación económica
del país con la finalidad de determinar los recursos monetarios que requiere el Estado
para cumplir sus funciones y establecer políticas económicas sin que éstas tenga un
efecto negativo en el sistema productivo del país o en la sociedad.
Al finalizar dicho análisis se procede a elaborar un documento en el cual se detalla
la previsión de los gastos y la forma de recaudación u obtención de los ingresos
necesarios para el próximo periodo, ajustados de acuerdo a los requerimientos
legales que estipula la ley vigente en el país.
Aprobación. – en esta etapa la Asamblea Nacional es la entidad encargada de
aprobar o rechazar la proforma presupuestaria enviada por el ejecutivo mediante
votaciones.
Ejecución. – posteriormente de ser aprobado el Presupuesto General del Estado por
la Asamblea Nacional y entrar en vigencia empieza la fase de ejecución la cual
16
consiste en realizar todas las acciones planificadas en el presupuesto a través de los
ingresos que percibe el Estado de la recaudación tributaria y de la actividad
económica en general.
Evaluación. – finalmente en la etapa de evaluación se realiza un análisis
retrospectivo para determinar si se cumplieron los objetivos trazados en la fase de
planificación y para corroborar si existió una correcta administración de los fondos
públicos por parte de las autoridades competentes; en el Ecuador este control está a
cargo de la Contraloría General del Estado.
De acuerdo con el Ministerio de Finanzas del Ecuador (2018) el Presupuesto General del
Estado es la estimación de los recursos financieros que tiene el Ecuador; es decir, aquí están
los ingresos (venta de petróleo, recaudación de impuestos, etc.) pero también están
los gastos (de servicio, producción y funcionamiento estatal para educación, salud, vivienda,
agricultura, seguridad, transporte, electricidad, etc de acuerdo a las necesidades identificadas
en los sectores y a la planificación de programas de desarrollo)
El Presupuesto del Gobierno Central (PGC) es la parte del Presupuesto General del
Estado (PGE) directamente administrada por el Gobierno y sus instituciones, a través del
Ministerio de Finanzas. Para un correcto uso de los ingresos que financiarán los gastos a
través del Presupuesto General del Estado (PGE), el Gobierno establece prioridades para
atender problemas estructurales como la pobreza y las desigualdades sociales. Las
instituciones públicas harán una planificación priorizando sus necesidades para poder
prestar sus bienes y servicios a la población. Por ejemplo el Ministerio de Salud detalla las
prioridades: Rehabilitación en infraestructura hospitalaria, compra de medicamentos,
intervención en campañas de prevención de enfermedades en el sector rural, etc ; es decir
indicarán cuánto dinero necesitan para cumplir con esos objetivos ministeriales.
El estado tiene un presupuesto que será distribuido a las instituciones públicas de acuerdo
a las prioridades establecidas a los ingresos y gastos con los que cuenta el país.
1. El Gobierno Central tiene su propio presupuesto. Antes debemos entender que al
decir Gobierno Central hablamos de la Presidencia de la República, Vicepresidencia
de la República, Ministerios y Secretarías de Estado y sus entidades adscritas,
también están los presupuestos de las Funciones Legislativa (Asamblea Nacional),
la Función Judicial (Corte Nacional de Justicia), además del Consejo Nacional
Electoral y la Corte Constitucional.
2. Organismos de control y regulación como la Contraloría, Superintendencia de
Bancos y Compañías, Defensoría del Pueblo, etc. De la misma manera, instituciones
17
autónomas y descentralizadas con personería jurídica, como Correos del Ecuador,
Ferrocarriles, que son instituciones creadas por ley para prestar un servicio público,
también tienen su presupuesto.
3. Hay presupuesto de las instituciones de seguridad social creadas por ley, como el
Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social.
4. Existe Presupuesto de los Ingresos Preasignados por ley (Código Orgánico de
Organización Territorial – COOTAD), es decir, que anticipadamente según las
necesidades de los municipios, prefecturas, juntas parroquiales se destina un
porcentaje de los recursos del Presupuesto General del Estado para estos gobiernos
locales.
5. Existen presupuestos de los Fondos creados por ley, determinada mediante
aprobación de la Asamblea Nacional para financiar programas y / o proyectos
prioritarios.
Dentro de este contexto, cabe definir que planificar no es otra cosa que la elaboración de
una hoja de ruta donde se detallan objetivos y metas a mediano, corto y largo plazo, que
buscan el desarrollo para el buen vivir y la reducción de desigualdades. Los planes deben
incorporar la respectiva asignación de recursos. El Plan Nacional de Desarrollo es el
instrumento al que se sujetarán las políticas, programas y proyectos públicos; la
programación y ejecución del presupuesto del Estado; y la inversión y la asignación de los
recursos públicos; y coordinar las competencias exclusivas entre el Estado Central y los
Gobiernos Autónomos Descentralizados. Su observancia será de carácter obligatorio para el
sector público e indicativo para los demás sectores.
Dentro de este contexto, se puede añadir que los ingresos son los recursos que obtiene el
Estado por la recaudación de tributos como el Impuesto a la Renta, el IVA; por la venta de
bienes, como del petróleo y sus derivados; transferencias y donaciones que se reciben; el
resultado operacional de las Empresas Públicas entre otros. Todos estos ingresos se
destinarán para cubrir las obligaciones contraídas para la prestación de bienes y servicios
públicos.
2.3. Marco conceptual
En este punto de la investigación se establecen y definen los principales conceptos,
términos y frases que se han abordado a lo largo del desarrollo de este estudio, con el
objetivo de mitigar cualquier inconveniente en la interpretación de la terminología empleada
en este trabajo de titulación.
18
Desarrollo económico. – se entiende por desarrollo económico al proceso de
crecimiento y cambio estructural de un país o localidad, que engloba tres grandes
aspectos: económico, sociocultural e institucional / administrativo; por lo cual es
necesario la participación conjunta del sector privado, el sector público y la sociedad
en general para transformar el sistema productivo de una economía (Morales Pérez,
2016).
Eficiencia económica. – es la capacidad que tienen los agentes económicos para
emplear los factores de producción en combinaciones que permitan disminuir los
costos y aprovechar de mejor forma los recursos escasos para satisfacer las
necesidades ilimitadas que poseen los seres humanos (Pampillón, 2010).
Impuestos. - se puede definir como el pago o prestación obligatoria, que los sujetos
pasivos deben cumplir de acuerdo con las disposiciones establecidas en un
reglamento, código o ley impositiva (Durango Vela, 2010). Por lo tanto, son una
herramienta muy importante para financiar el desarrollo de las economías; pues sin
éstos los ingresos del Estado estuvieran limitados únicamente al comercio
internacional.
Impuesto directo. - son aquellos tributos que se aplican directamente a la capacidad
económica (posesión de un patrimonio o la obtención de una renta) de las personas,
sociedades o empresas. Entre los impuestos directos más comunes se encuentra el
Impuesto a la renta y las contribuciones de seguridad social.
Impuestos indirectos. – son aquellos tributos que poseen la facultad de ser traslados
pues gravan a la producción y el consumo, además tienen la característica de influir
en el precio y en los procesos inflacionarios. Como ejemplo de este tipo de impuesto
se puede citar el Impuesto al Valor Agregado (IVA) y el Impuesto a los Consumos
Especiales (ICE).
Impuesto al valor agregado (IVA). – es aquel impuesto que se aplica al precio de
los bienes muebles ya sea de procedencia local o importaciones, en todas sus fases
de comercialización y a los servicios prestados por profesionales (Servicio de Rentas
Internas, 2019).
Impuesto a los Consumos Especiales (ICE). – es aquel tributo que grava tanto a un
determinado grupo de bienes, ya sean producidos en el país o importados por una
persona natural y/o jurídica, como servicios que se encuentran detallados en la Ley
19
Orgánica de Régimen Interno (LORTI) específicamente en su artículo 82 (Servicio
de Rentas Internas , 2019).
Impuesto a la Renta (IR). – se define como aquel impuesto que se grava sobre las
rentas que posean las personas naturales, las sucesiones indivisas y las sociedades ya
sean de procedencia nacional o extranjera. Cabe señalar que el ejercicio impositivo
comprende desde el 1 de enero al 31 de diciembre según lo estipula el artículo 2 de
la Ley Orgánica de Régimen Interno (LORTI) en su artículo 2 (Servicio de Rentas
Internas, 2019).
Impuesto a la Salida de Divisas (ISD). – es aquel impuesto cuyo hecho generador
lo constituye la transferencia, envío o traslado de divisas que se envíen al exterior,
ya sea en efectivo, cheques, transferencias electrónicas, retiros o pagos con sin la
intermediación del sistema financiero ecuatoriano (Servicio de Rentas Internas,
2019).
Presupuesto General del Estado. – se puede definir como la herramienta para
estimar la cantidad de recursos financieros que posee una economía, en el cual se
refleja el nivel de gastos e ingresos previstos para un periodo determinado. En otras
palabras, el PGE tiene como finalidad estimar la cantidad de recursos financieros que
serán destinados, generalmente a un año, a las distintas partidas del gasto; así como
las previsiones de los niveles de recaudación y los fondos provenientes de otras
fuentes que constituirán los ingresos del Estado (Ministerio de Economía y Finanzas,
2019).
2.4. Marco Legal
El marco legal en el cual se sustenta la presente investigación científica se compone de
los artículos de la Constitución del Ecuador, la Ley Orgánica de Régimen Tributario Interno
y el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas. A continuación, se detalla cada
uno de ellos.
2.4.1. Constitución del Ecuador
Art. 3.- Son deberes primordiales del Estado:
5. Planificar el desarrollo nacional, erradicar la pobreza, promover el desarrollo
sustentable y la redistribución equitativa de los recursos y la riqueza, para acceder al buen
vivir (Asamblea Nacional Constituyente, 2008, págs. 16-17)
El artículo 3 de la Carta Magna del Ecuador establece que dentro de los deberes
fundamentales del Estado se encuentra garantizar el desarrollo sustentable y la redistribución
20
equitativa de la riqueza y los recursos por medio de una correcta planificación enfocada al
desarrollo nacional.
Art. 85.- La formulación, ejecución, evaluación y control de las políticas públicas y
servicios públicos que garanticen los derechos reconocidos por la Constitución, se
regularán de acuerdo con las siguientes disposiciones:
1. Las políticas públicas y la prestación de bienes y servicios públicos se orientarán a
hacer efectivos el buen vivir y todos los derechos, y se formularán a partir del principio
de solidaridad.
2. Sin perjuicio de la prevalencia del interés general sobre el interés particular, cuando
los efectos de la ejecución de las políticas públicas o prestación de bienes o servicios
públicos vulneren o amenacen con vulnerar derechos constitucionales, la política o
prestación deberá reformularse o se adoptarán medidas alternativas que concilien los
derechos en conflicto.
3. El Estado garantizará la distribución equitativa y solidaria del presupuesto para la
ejecución de las políticas públicas y la prestación de bienes y servicios públicos
(Asamblea Nacional Constituyente, 2008, pág. 62).
Por su parte el artículo 85 de la Constitución del Ecuador estipula las fases que atraviesa
la política pública en el país, las cuales son similares al ciclo del Presupuesto General del
Estado; pues ambas están direccionados a promover el buen vivir.
Art. 280.- EI Plan Nacional de Desarrollo es el instrumento al que se sujetarán las
políticas, programas y proyectos públicos; la programación y ejecución del presupuesto
del Estado; y la inversión y la asignación de los recursos públicos; y coordinar las
competencias exclusivas entre el Estado central y los gobiernos autónomos
descentralizados. Su observancia será de carácter obligatorio para el sector público e
indicativo para los demás sectores (Asamblea Nacional Constituyente, 2008, pág. 137).
Como ya se mencionó la elaboración del Presupuesto General del Estado se debe regir al
Plan Nacional de Desarrollo dado que éste es el instrumento con el cual el Estado fija sus
políticas, medidas y objetivos que serán cumplidos a lo largo de la administración del
gobierno en turno. Cabe mencionar que seguir el Plan Nacional de Desarrollo es de carácter
obligatorio para el sector público e indicativo para los demás sectores del país.
Art. 284.- La política económica tendrá los siguientes objetivos:
1. Asegurar una adecuada distribución del ingreso y de la riqueza nacional.
21
2. Incentivar la producción nacional, la productividad y competitividad sistémicas, la
acumulación del conocimiento científico y tecnológico, la inserción estratégica en la
economía mundial y las actividades productivas complementarias en la integración
regional.
7. Mantener la estabilidad económica, entendida como el máximo nivel de producción y
empleo sostenibles en el tiempo.
8. Propiciar el intercambio justo y complementario de bienes y servicios en mercados
transparentes y eficientes.
9. Impulsar un consumo social y ambientalmente responsable. (Asamblea Nacional
Constituyente, 2008, pág. 140).
Con base a lo antes mencionado, el artículo 284 de la Carta Magna establece que la
política económica que implemente el Gobierno Nacional tendrán como principales fines
una adecuada distribución de la renta y riqueza nacional; promover la producción nacional
y mantener la estabilidad económica. Esto también incluye la correcta aplicación de la
política fiscal dado que el aumento de la carga tributaria genera que el ingreso disponible
que las personas cuentan para el consumo disminuya o que el sector empresarial baje sus
niveles de inversión porque el posible beneficio generado por su actividad económica se ve
disminuido por el aumento de los impuestos.
Art. 285.- La política fiscal tendrá como objetivos específicos:
1. El financiamiento de servicios, inversión y bienes públicos.
2. La redistribución del ingreso por medio de transferencias, tributos y subsidios
adecuados.
3. La generación de incentivos para la inversión en los diferentes sectores de la economía
y para la producción de bienes y servicios, socialmente deseables y ambientalmente
aceptables. (Asamblea Nacional Constituyente, 2008, pág. 141)
En cuanto a la política fiscal el artículo 285 de la Constitución menciona que los objetivos
que persigue este tipo de política en el país son: financiar la administración pública, fomentar
la redistribución de la renta nacional por medio de la adopción de tributos, subsidios o
transferencias; y, por último, generar incentivos para promover la inversión privada en el
país.
Art. 292.- El Presupuesto General del Estado es el instrumento para la determinación y
gestión de los ingresos y egresos del Estado, e incluye todos los ingresos y egresos del
sector público, con excepción de los pertenecientes a la seguridad social, la banca pública,
22
las empresas públicas y los gobiernos autónomos descentralizados. (Asamblea Nacional
Constituyente, 2008, pág. 143)
Tal como se había establecido en el marco teórico el PGE es un instrumento utilizado
por la administración pública para establecer los ingresos y egresos que serán empleados
durante el año fiscal en curso.
Art. 293.- La formulación y la ejecución del Presupuesto General del Estado se sujetarán
al Plan Nacional de Desarrollo. Los presupuestos de los gobiernos autónomos
descentralizados y los de otras entidades públicas se ajustarán a los planes regionales,
provinciales, cantonales y parroquiales, respectivamente, en el marco del Plan Nacional
de Desarrollo, sin menoscabo de sus competencias y su autonomía.
Los gobiernos autónomos descentralizados se someterán a reglas fiscales y de
endeudamiento interno, análogas a las del Presupuesto General del Estado, de acuerdo
con la ley (Asamblea Nacional Constituyente, 2008, pág. 143).
Tal como estipula el artículo 293 de la Constitución la elaboración del PGE será en base
al Plan Nacional de Desarrollo e incluirá las necesidades de los gobiernos autónomos
descentralizados y demás entidades públicas.
2.4.2. Ley Orgánica de Régimen Tributario Interno. De acuerdo con la Ley
Orgánica de Régimen Tributario Interno es pertinente considerar los siguientes artículos
respecto al Impuesto a la renta.
Art. 1.- Objeto del impuesto. - Establécese el impuesto a la renta global que obtengan
las personas naturales, las sucesiones indivisas y las sociedades nacionales o extranjeras,
de acuerdo con las disposiciones de la presente Ley (H. Congreso Nacional, 2016, pág.
1).
Art. 2.- Concepto de renta. - Para efectos de este impuesto se considera renta: 1.- Los
ingresos de fuente ecuatoriana obtenidos a título gratuito o a título oneroso provenientes
del trabajo, del capital o de ambas fuentes, consistentes en dinero, especies o servicios;
2.- Los ingresos obtenidos en el exterior por personas naturales domiciliadas en el país o
por sociedades nacionales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 98 de esta Ley
(H. Congreso Nacional, 2016, pág. 2).
Básicamente lo que menciona el artículo 1 y 2 de la LORTI es que el impuesto a la renta
grava a los ingresos de las personas naturales o jurídicas; además se considera renta a los
ingresos obtenidos en el Ecuador del trabajo, capital o de ambas fuentes ya sea en dinero,
23
especies o servicios; así mismo los ingresos obtenidos en el exterior por personas
domiciliadas en el país.
Por otra parte, la LORTI estipula lo siguiente del impuesto al valor agregado que se cobra
en el Ecuador.
Art. 52.- Objeto del impuesto. - Se establece el Impuesto al Valor Agregado (IVA), que
grava al valor de la transferencia de dominio o a la importación de bienes muebles de
naturaleza corporal, en todas sus etapas de comercialización, así como a los derechos de
autor, de propiedad industrial y derechos conexos; y al valor de los servicios prestados,
en la forma y en las condiciones que prevé esta Ley (H. Congreso Nacional, 2016, pág.
59).
Básicamente el artículo 52 de la LORTI menciona que el IVA se aplica al precio de los
bienes muebles ya sea de procedencia local o importaciones, en todas sus fases de
comercialización y a los servicios prestados por profesionales.
En cuanto al impuesto a los consumos especiales la Ley Orgánica de Régimen Tributario
Interno estipula lo siguiente:
Art. 75.- Objeto del impuesto. - Establécese el impuesto a los consumos especiales ICE,
el mismo que se aplicará de los bienes y servicios de procedencia nacional o importados,
detallados en el artículo 82 de esta Ley (H. Congreso Nacional, 2016, pág. 77)
Art. ...- Formas de Imposición. - Para el caso de bienes y servicios gravados con ICE,
se podrán aplicar los siguientes tipos de imposición según lo previsto en la Ley:
1. Específica. - Es aquella en la cual se grava con una tarifa fija a cada unidad de bien
transferida por el fabricante nacional o cada unidad de bien importada,
independientemente de su valor;
2. Ad valorem.- Es aquella en la que se aplica una tarifa porcentual sobre la base
imponible determinada de conformidad con las disposiciones de la presente Ley; y,
3. Mixta. - Es aquella que combina los dos tipos de imposición anteriores sobre un mismo
bien o servicio (H. Congreso Nacional, 2016, pág. 77).
Como se puede evidenciar el artículo 75 de la LORT señala que el ICE es un impuesto
que grava a los bienes y servicios producidos nacionalmente o importados; además puede
tener tres formas de imposición: especifica, ad valorem y mixta.
2.4.3. Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas
Art. 34.- Plan Nacional de Desarrollo. - El Plan Nacional de Desarrollo es la máxima
directriz política y administrativa para el diseño y aplicación de la política pública y todos
los instrumentos, dentro del ámbito definido en este código. Su observancia es obligatoria
24
para el sector público e indicativa para los demás sectores (Asamblea Nacional, 2014,
pág. 15).
El artículo 34 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas establece que el
Plan Nacional de Desarrollo es el documento con el cual se deben regir las instituciones
públicas para la elaboración de sus políticas y objetivos. Además, abarca todas las fases del
Presupuesto General del Estado: formulación, aprobación, ejecución y evaluación. Cabe
señalar que Plan de desarrollo es elaborado de acuerdo a los parámetros establecidos por la
Constitución del Ecuador.
Art. 74.- Deberes y atribuciones del ente rector del SINFIP. - El ente rector del
SINFIP, como ente estratégico para el país y su desarrollo, tiene las siguientes
atribuciones y deberes, que serán cumplidos por el Ministro(a) a cargo de las finanzas
públicas:
9. Formular la proforma del Presupuesto General del Estado, y ponerla a consideración
de la Presidenta o Presidente de la República, junto con la Programación Presupuestaria
Cuatrianual y el límite de endeudamiento, en los términos previstos en la Constitución de
la República y en este código, previa coordinación con la institucionalidad establecida
para el efecto;
10. Aumentar y rebajar los ingresos y gastos que modifiquen los niveles fijados en el
Presupuesto General del Estado hasta por un total del 15% respecto de las cifras
aprobadas por la Asamblea Nacional. En ningún caso esta modificación afectará los
recursos que la Constitución de la República y la Ley asignen a los Gobiernos Autónomos
Descentralizados; (Asamblea Nacional, 2014, págs. 25-26)
El Sistema Nacional de Finanzas Públicas (SINFIP) tiene la atribución y deber de
elaborar la proforma del Presupuesto General del Estado para ponerla a consideración del
Presidente de la República para posteriormente ser enviada a la Asamblea Nacional para su
aprobación. Así mismo el SINFIP puede modificar los ingresos y/o egresos del Presupuesto
General del Estado ya aprobado hasta un 15% sin que dicha modificación afecte a los
Gobiernos Autónomos Descentralizados.
Art. 121.- Clausura del presupuesto. - Los presupuestos anuales del sector público se
clausurarán el 31 de diciembre de cada año. Después de esa fecha no se podrán contraer
compromisos ni obligaciones, ni realizar acciones u operaciones de ninguna naturaleza,
que afecten al presupuesto clausurado. Los compromisos del presupuesto anual que al
último día de diciembre de cada año no se hayan transformado total o parcialmente en
obligaciones, se tendrán por anulados en los valores no devengados. Los compromisos
25
plurianuales de ejercicios fiscales no clausurados no se anulan, pero podrán ser
susceptibles de reprogramación de conformidad con los actos administrativos
determinados por las entidades. Corresponderá, en el caso del Presupuesto General del
Estado, al ente rector de las finanzas públicas, la convalidación de los compromisos de
ejercicios fiscales anteriores para el nuevo ejercicio fiscal en los términos que el
Reglamento del presente Código establezca. Una vez clausurado el presupuesto se
procederá al cierre contable y liquidación presupuestaria, de conformidad con las normas
técnicas dictadas por el ente rector de las finanzas públicas.
Tal como se estipula en el artículo 101 de la presente ley el Presupuesto General del
Estado se clausura el 31 de diciembre de cada año; por lo cual pasado ese periodo no se
puede contraer deudas u obligaciones que comprometan la proforma presupuestaria del año
siguiente.
Art. 122.- Liquidación del presupuesto. - La liquidación del Presupuesto General del
Estado se expedirá por Acuerdo del ente rector de las finanzas públicas, hasta el 31 de
marzo del año siguiente, de acuerdo a las normas técnicas que éste expida para el efecto.
El mismo plazo aplicará para el resto del Sector Público.
Por otra parte, la liquidación del Presupuesto General del Estado se realizará hasta el 31
de marzo del año siguiente a su aprobación por la Asamblea Nacional; por lo tanto, las
entidades públicas que forman parte del PGE deben tener planificado este tiempo para así
no incumplir el pago de alguna de sus obligaciones.
26
Capítulo III
Marco Metodológico
3.1. Enfoque de la investigación
Se puede conceptualizar como investigación al conjunto de procesos o pasos ejecutados
de forma sistemática con argumentos teóricos, legales, críticos y/o empíricos que se emplean
en el estudio de un determinado problema, situación de conflicto o fenómeno (Hernández
Sampieri, Fernández Collado, & Baptista Lucio, 2014). Bajo este contexto, desde los inicios
del estudio de la ciencia como tal, se han desarrollado diferentes corrientes de investigación
tales como “el empirismo, el positivismo, el materialismo dialéctico, la fenomenología, el
estructuralismo, entre otros”; los cuales se han adaptado al tipo de estudio que se desarrolla
permitiendo así alcanzar la búsqueda de nuevos conocimientos, satisfaciendo de esta manera
la necesidad intrínseca del ser humano por descubrir cosas nuevas; es decir, comprender
cómo funciona el entorno que lo rodea.
A partir del siglo XX las corrientes antes mencionadas se han polarizado en dos grandes
enfoques de investigación: el cualitativo y el cuantitativo. En términos generales, ambos
enfoques comparten características similares; pues emplean procesos sistemáticos,
metódicos y empíricos que sumado con la utilización de técnicas e instrumentos de
recolección de información les permiten alcanzar un mismo objetivo, el cual es generar
nuevos conocimientos (Ackerman, 2013). De acuerdo con Hernández et al. (2014), estos dos
enfoques de investigación comparten cinco estrategias que guardan relación entre sí:
Se emplean para la observación y evaluación de un problema, situación de conflicto
o fenómeno.
Definen suposiciones, premisas, hipótesis o ideas con la información obtenida de la
observación y evaluación realizada.
Fundamentan dichas suposiciones o ideas.
Comprueban la veracidad o falsedad de las suposiciones, premisas o hipótesis
mediante la prueba o el análisis.
Establecen conclusiones de la investigación realizada o proponen posibles
soluciones al fenómeno estudiado.
27
3.1.1. Enfoque cuantitativo. El enfoque cuantitativo se caracteriza principalmente
por ser sistemático, es decir que cada una de sus fases siguen un orden en específico; además
de ser probatorio ya que se trabaja con variables cuantitativas por lo cual las fases que lo
conforman no pueden eludirse o eliminarlas; pues de esto depende la validez de los
resultados obtenidos al final de la investigación (Sabino, 2015).
Este tipo de enfoque parte con una idea general que va delimitándose por el investigador;
posteriormente se definen los objetivos que se busca alcanzar con el desarrollo del estudio
y se establecen las preguntas de investigación; luego se hace una revisión bibliográfica para
construir un marco teórico que de validez a lo presentado en el estudio. Con base en las
preguntas de investigación se formula la hipótesis o premisa de investigación y se
determinan las variables que acompañan a la misma; seguidamente se elabora el diseño
metodológico de la investigación y se obtiene la información o datos mediante los métodos,
técnicas e instrumentos estadísticos para finalmente establecer las conclusiones de la
indagación realizada (Hernández et al., 2014).
Figura 2. Proceso cuantitativo. Tomado de Hernández, R., Fernández, C., & Baptista, M. (2014).
Metodología de la Investigación. México: McGraw-Hill / Interamericana Editores, S.A. de C.V
Como se puede evidenciar en la figura 2, toda investigación de enfoque cuantitativo
sigue un proceso sistemático que parten de una idea y finalizan en la elaboración de un
reporte de resultados en este caso sería la formulación de conclusiones y recomendaciones.
Cada uno de estas fases han sido incluidas en el presente trabajo de investigación ya que su
enfoque es de carácter cuantitativo al analizar variables como el nivel de recaudación
tributaria, nivel de ingresos y gastos del Presupuesto General del Estado, entre otras que
pueden ser medidas y analizadas por medio de métodos matemáticos – estadísticos.
El enfoque cuantitativo posee las siguientes características generales:
Responde a la necesidad de medir y estimar el comportamiento de las variables
cuantitativas de un determinado fenómeno o situación de conflicto.
28
El investigador concreta un problema en específico para su estudio y las preguntas
de investigación son referentes a aspectos específicos del tema.
Una vez concluido el planteamiento del problema el investigador recaba
información de fuentes primarias y secundarias; cuantifica los datos para su análisis
matemático – estadístico.
Los datos presentados deben ser medibles y comprobables; pues determinan la
veracidad o falsedad de la hipótesis.
Las investigaciones de tipo cuantitativo deben de ser objetivas; dado que los datos
obtenido de la observación del fenómeno de estudio no pueden ser manipulados o
alterados por el investigador para evitar que los resultados obtenidos pierdan
validez o credibilidad.
Los trabajos científicos de carácter cuantitativo siguen un patrón preestablecido;
por lo cual no se puede omitir ninguna fase del proceso investigativo.
Los resultados obtenidos de la investigación cuantitativa se generalizan pues se
estudia una muestra y se proyecta dichos resultados a la población total.
El enfoque cuantitativo se basa en la lógica y el análisis deductivo para la
formulación de sus conclusiones.
3.1.2. Enfoque cualitativo. El enfoque cualitativo posee muchas similitudes con el
tipo cuantitativo; sin embargo, una de sus principales diferencias es que las preguntas de
investigación e hipótesis se pueden formular antes, durante o posterior a la recolección y
análisis de datos. Por lo cual, es un proceso de tipo circular donde su secuencia varía según
el tipo de investigación; siendo la revisión literaria constante en cada una de las fases que
comprende el enfoque cualitativo, además se puede regresar a etapas anteriores del proceso
de investigación para ajustar las características o variables que se va analizar si por alguna
determinada razón se establece que no es factible realizar las observaciones deseadas al
inicio de la indagación.
Como ejemplo de lo antes mencionado, se puede citar el caso de un estudio que analiza
el comportamiento de un determinado grupo de individuos en su entorno, si por alguna razón
el investigador descubre que no es factible realizar dicho análisis; la muestra y las variables
de estudio deben ser modificadas y el diseño de investigación ajustarse a dichos cambios.
Es por ello que este tipo de enfoque investigativo se basa principalmente en el estudio de
29
campo donde la muestra, la recolección y análisis de datos son pasos que se realizan de
forma casi simultánea.
Figura 3. Proceso cualitativo. Tomado de Hernández, R., Fernández, C., & Baptista, M. (2014).
Metodología de la Investigación. México: McGraw-Hill / Interamericana Editores, S.A. de C.V
Además de lo mostrado en la figura 3, el enfoque cualitativo posee las siguientes
características que lo diferencian del enfoque cuantitativo:
El investigador formula un problema para su indagación, pero no sigue un proceso
estandarizado dado que las preguntas de investigación y la hipótesis pueden ser
modificadas a medida que avance el estudio.
A diferencia del estudio cuantitativo que se apoya en los datos medibles y los
estudios teóricos referentes al tema de investigación (investigación descriptiva y
proceso deductivo); los trabajos cualitativos examinan los hechos y a medida que
avanza la investigación desarrollan una teoría (investigación explicativa y proceso
inductivo).
En los estudios cualitativos no se prueban hipótesis; pues éstas se formulan durante
el proceso de indagación y se perfeccionan conforme avanza el estudio.
Además, los métodos de recolección de datos no son estandarizados, puesto que se
requiere obtener los puntos de vista o criterios de los participantes del estudio a través
de entrevistas contrario al enfoque cuantitativo que la información puede ser
obtenida mediante el análisis estadístico.
Los trabajos cualitativos se basan en métodos para obtención de información tales
como: la observación no estructurada, entrevista no guiada, discusión de grupos, etc.
Tras analizar los dos tipos de enfoque que posee un trabajo de investigación científica se
puede establecer que el presente estudio es de carácter investigativo ya que las variables
analizadas son cuantificables y serán analizadas mediante métodos estadísticos –
matemáticos con ello se podrá corroborar la veracidad o falsedad de la hipótesis planteada;
30
además las conclusiones se obtendrán a partir de premisas generales dado que el
razonamiento utilizado es lógico deductivo.
3.2. Contexto del estudio
En el Ecuador a partir del año 2007 se establecieron diversas reformas a su sistema
tributario con el fin de corregir problemas de evasión fiscal, mejorar las políticas de
recaudación de impuestos, disminuir la dependencia de los ingresos petroleros y mejorar el
proceso de redistribución de la riqueza en el país (Alvear, Elizalde, & Salazar, 2017).
Además, debido a la política expansiva mediante el gasto público que adoptó el Econ. Rafael
Correa para dinamizar la economía del país; fue necesario fortalecer el sistema de
recaudación a través de las siguientes líneas de acción:
Fortalecimiento de las funciones a cargo del Servicio de Rentas Internas.
Mejora en la efectividad del proceso de recaudación fiscal a nivel nacional.
Erradicación de la evasión y elusión fiscal.
Prioridad en la imposición de tributos directos sobre los indirectos.
Política tributaria orientada a la redistribución de la renta nacional.
Direccionamiento de los ingresos tributarios al desarrollo económico del país.
Durante el periodo 2007 – 2017 se han establecido 22 reformas tributarias en el Ecuador;
siendo las más relevantes en orden cronológico durante el periodo de estudio de esta
investigación (2015 – 2017) las siguientes:
Ley Reformatoria a la Ley Constitutiva del Instituto Nacional de Investigaciones
Agropecuarias (INIAP) y Derogatoria de la Ley Especial del Sector Cafetalero se
aprobó en febrero de 2015.
Ley para el Equilibrio de las Finanzas Públicas se publicó en abril de 2016.
Ley Solidaria y de Corresponsabilidad Ciudadana por las Afectaciones del
Terremoto en Ecuador se estableció en junio de 2016.
Ley Orgánica para Evitar la Elusión del Impuesto a la Renta sobre Ingresos
Provenientes de Herencias, Legados y Donaciones se formuló en julio de 2016.
Ley Orgánica de Incentivos Tributarios para Varios Sectores Productivos e
Interpretativa del Artículo 547 del Código Orgánico de Organización Territorial,
Autonomía y Descentralización publicada en octubre de 2016.
Ley Orgánica para Evitar la Especulación sobre el Valor de las Tierras y Fijación de
Tributos se publicó en diciembre de 2016.
31
Código Orgánico del Ambiente se estipuló en abril de 2017.
Ley Orgánica para la Reactivación de la Economía, Fortalecimiento de la
Dolarización y Modernización de la Gestión Financiera se formuló en diciembre de
2017.
Las leyes, códigos y reglamentos antes señalados comprenden las medidas en materia
tributaria que tomó el gobierno ecuatoriano para equilibrar la economía del país luego de
entrar en recesión a causa de la caída del precio internacional del petróleo en 2014 y del
terremoto que devastó las provincias de Manabí y Esmeraldas en 2016. Estas acciones
hicieron que los niveles de recaudación fiscal del país aumenten significativamente tal como
se lo demostrará en el próximo capítulo de esta investigación.
3.3. Diseño de la investigación
El diseño metodológico de una investigación comprende los diferentes métodos, tipos,
fuentes e instrumentos utilizados durante el proceso de recolección de datos. Bajo este
contexto, el término diseño hace referencia al plan o la estrategia a seguir por el investigador
para recabar la información necesaria que le permita dar una solución al problema planteado
y/o verificar la veracidad o falsedad de la hipótesis planteada cuando el estudio tiene un
enfoque cuantitativo (Sabino, 2015).
Para Ackerman (2013), el diseño de una investigación científica debe tener los siguientes
puntos esenciales:
Los métodos aplicados para el análisis e interpretación de los resultados obtenidos
de la indagación.
El tipo de investigación que se realiza; es decir si es experimental o no experimental,
cuál es su objeto de estudio y finalidad.
Las fuentes de información que comprenden los datos presentados en el estudio.
Y por último las técnicas e instrumentos necesarios en el proceso de recolección de
datos.
En el desarrollo de un trabajo investigativo es fundamental establecer una estructura del
diseño metodológico que permita obtener información comprobable y veraz que sirva de
base para el sustento del estudio que se está realizando; la misma, que permitirá formular
respuestas coherentes al problema que se está planteado y de esta manera corroborar si se
cumple la hipótesis de investigación. Para lo cual, es importante determinar qué
instrumentos de recolección de información son idóneos aplicar en el presente estudio entre
los se encuentran artículos científicos, entrevistas, encuestas, entre otros.
32
Para identificar los instrumentos de recolección de datos, que se utilizaran es primordial
determinar los métodos de investigación idóneos de acuerdo al tipo de investigación que se
está abordando en el presente estudio. Además, conocer el tipo de investigación que se está
abordando en el estudio es importante debido a que permite identificar las herramientas y
métodos que se deben aplicar en función de la mismas y de esta manera poder formular
posibles soluciones al problema planteado. (Cortés Cortés & Iglesias León, 2004)
La investigación científica comprende un conjunto de pasos sistemáticos cuya finalidad
es producir un nuevo conocimiento o generar una posible solución a un determinado
fenómeno y/o problema; por lo cual es pertinente establecer los métodos científicos
adecuados a los objetivos planteados en el estudio para así obtener información válida y
confiable de la situación de conflicto que se está indagando. Dentro de este orden de ideas
(Hérnandez Sampieri, 2014) argumentan que los trabajos científicos poseen las siguientes
características:
Sistemático: dado que el investigador no puede saltarse un paso o actividad
arbitrariamente, pues esto afectaría el desarrollo del estudio y los resultados no serían
acertados.
Ordenado: debido a que en una investigación científica se sigue un orden específico
para el desarrollo de la misma; por ejemplo, no se pueden formular conclusiones o
recomendaciones sin previamente analizar los aspectos relevantes que engloba el
problema.
Metódico: esta característica implica que el investigador debe seleccionar los
métodos de investigación más adecuados para llevar a cabo un estudio y así cumplir
con los objetivos establecidos o dar respuestas a las interrogantes formuladas en el
planteamiento del problema.
Racional / reflexivo: dado que el investigador por medio del análisis de la
información recabada de fuentes primarias y secundarias, formula juicios de valor
basados en la teoría y la lógica más no en su criterio personal u opinión.
Crítico: puesto que se generan nuevos conocimientos y pueden ser empleados como
sustento teórico para futuras investigaciones.
Con base en lo estipulado por Ackerman, (2013) se procede a describir cada uno de los
puntos que conforman el diseño metodologico de esta investigación.
33
3.3.1. Métodos. Los métodos que se han empleado para el desarrollo del presente
trabajo de titulación corresponde a las investigaciones con enfoque cuantitativo siendo éstos:
deductivo, científico y comparativo.
El método deductivo se caracteriza por establecer conclusiones particulares partiendo de
premisas generales; es decir que va de lo general a lo específico utilizando el razonamiento
lógico y la hipótesis pueden sostener las conclusiones planteadas al finalizar la
investigación. Dentro de este orden de ideas, el presente estudio parte de las diversas
reformas tributarias que se han hecho en el Ecuador durante el periodo 2015 – 2017 para
posteriormente centrarse en la incidencia de dichas reformas en los ingresos fiscales del
Presupuesto General del Estado.
El método inductivo dentro de la investigación científica consiste en establecer
conclusiones generales a partir del estudio de premisas o argumentos particulares; para ello
es necesario que el investigador sigua los siguientes pasos (Sabino, 2015):
- Observación de los hechos que originan el problema y su posterior registro.
- Clasificación y análisis de la información obtenida por medio de los instrumentos
de recolección de datos.
- Derivación inductiva partiendo de los datos particulares obtenidos en la
investigación hasta llegar a una generalización.
- Formulación de las conclusiones y recomendaciones del estudio.
El método hipotético como su nombre lo indica es aquel método científico que combina
el pensamiento racional del investigador, por medio de la formulación de hipótesis o
premisas de investigación, con la observación de los hechos que ocasionan el problema de
estudio. Par lo cual el investigador debe seguir los siguientes pasos:
- Observación del problema a indagar.
- Formulación de la hipótesis mediante el análisis deductivo.
- Recopilación de información sobre la problemática.
- Verificación de la veracidad o falsedad de la hipótesis planteada.
El método científico por su parte se caracteriza por no permitir la subjetividad; pues la
información presentada es obtenida de fuentes teóricas confiables, válidas y comprobables.
Además, es uno de los métodos más utilizados gracias a que desarrollo es sistemático cada
uno de los aspectos tratados en la investigación pueden ser demostrables; basado en ello, se
empleó el método científico para la construcción de cada uno de los capítulos que comprende
el presente trabajo de titulación.
34
Por otra parte, el método comparativo es el procedimiento utilizado para contrastar dos
ideas, periodos u objetos de estudio siendo necesario la verificación de la hipótesis planteada
en la investigación. Básicamente se utilizó este método de investigación para establecer las
diferencias que existe entre los niveles de recaudación tributaria durante el periodo 2015 –
2017 frente al periodo 2012 – 2014 y con ello corroborar si la hipótesis planteada es aceptada
o rechazada.
3.3.2. Tipo de investigación. De acuerdo con Hernández Sampieri, Fernández
Collado y Baptista Lucio (2014) el definir el tipo de investigación es esencial para todo
trabajo científico; dado que establece las pautas que debe seguir el autor para no salirse del
contexto de la situación de conflicto, problema o fenómeno de estudio; además evita emplear
métodos, técnicas y datos que no conciernen al tipo de investigación que está realizando.
Con base en lo antes mencionado el tipo de investigación al que se rige el presente trabajo
de titulación se estableció de acuerdo a los siguientes parámetros: el enfoque, el objeto de
estudio, la profundidad del estudio, la finalidad del mismo y el diseño.
El enfoque que posee esta investigación es de carácter cuantitativo dado que los datos
recolectados en el proceso de indagación son evaluados y analizados
estadísticamente para establecer los patrones de comportamiento de las variables de
estudio.
De acuerdo con el objeto de estudio, la presente investigación es de carácter teórico
dado que plantean teorías, conceptos y modelos que dan sirven como sustento de los
datos recabados y permiten la verificación de la hipótesis al finalizar el proceso de
indagación.
Por la profundidad del estudio es de tipo descriptivo pues como su nombre lo indica
se describe las principales teorías ligadas con el tema de investigación y los datos
recabados de la investigación documental no son alterados pues son analizados con
objetividad.
De acuerdo a su profundidad, la presente investigación es de tipo fundamental dado
que se busca producir nuevos conocimientos respectos a las reformas tributarias del
Ecuador y cómo éstas han incidido en el Presupuesto General del Estado.
Mientras que por su diseño es de carácter no experimental pues los hechos y demás
acontecimientos observados no han sido intervenidos por el autor; permitiendo así
su registro para su posterior análisis.
35
3.3.3. Fuentes de información. Las fuentes de información comprenden cualquier
tipo de recurso que facilite datos relevantes del problema o fenómeno de estudio. De acuerdo
al origen de la información recabada, éstas se pueden clasificar en: fuentes primarias y
fuentes secundarias; aunque es necesario mencionar que los trabajos de investigación
científica cuentan tanto con información de fuentes primarias como secundarias (Sabino,
2015).
Fuentes de información primarias: corresponde a la información obtenida que no
ha sido manipulada, interpretada o resumida por terceras personas. Dicha
información es proveniente de informes oficiales, libros, artículos de carácter
científico y por medio de encuestas / entrevistas a la población que se está estudiando
de ser el caso.
Fuentes de información secundaria: corresponde a los datos obtenidos por medio
de la consulta de trabajos de terceras personas; es decir, que la información ya ha
sido analizada y evaluada por otro investigador. Para el presente estudio la
información de fuentes secundarias se empleó en la construcción de los antecedentes
referenciales, el marco teórico, conceptual y legal; pues éstos sirven de sustento de
los resultados presentados al concluir el estudio.
3.3.4. Técnicas e instrumentos de recolección de datos. Una vez definido el
método, tipo y las fuentes de información es necesario especificar las técnicas e instrumentos
empleados en la recolección de datos que sustente la misma; cabe indicar que cada técnica
tiene un instrumento en específico tal como se puede observar en la siguiente tabla:
Tabla 2. Principales técnicas e instrumentos de recolección de datos
Técnica Instrumento
Encuesta Cuestionario de preguntas
Entrevista Guía de temas
Observación sistemática Guía de observación
Ficha de cotejos Rúbrica de evaluación
Técnicas proyectivas Test de Rorschach
Pruebas estadísticas Indicadores
Grupos focales Ficha de evaluación
Análisis documental Bases bibliográficas Información adaptada del libro Metodología de la Investigación, Unidad de competencias 2018. Elaboración
propia.
36
Debido a las limitaciones que posee el presente trabajo de titulación se optó por la técnica
de pruebas estadísticas junto el instrumento de análisis de indicadores para recabar
información referente a la evolución de la recaudación tributaria del Ecuador durante el
periodo 2015 – 2017 y así compararlo con los años anteriores para establecer de qué forma
ha incidido las reformas tributarias en el país en el nivel de ingresos fiscales y estos a su vez
al Presupuesto General del Estado.
3.4. Limitaciones de la investigación
Dado el alcance y la finalidad del presente trabajo de titulación es pertinente mencionar
las limitaciones que pueden incidir en el desarrollo de este estudio. Entre los aspectos
externos o también conocidos como variables que se encuentran fuera del alcance de esta
investigación se pueden mencionar el comportamiento del precio internacional del barril de
petróleo, las perturbaciones del mercado internacional, y los desastres naturales pues dentro
del periodo de estudio estos factores han incidido en la aplicación de las reformas tributarias
en el país. De igual forma, el periodo de estudio es otra de las limitaciones que posee la
presente investigación pues se analizará exclusivamente las reformas tributarias que se han
implementado en la economía ecuatoriana durante el periodo 2015 – 2017 dado que desde
el año 2007 hasta el 2019 han expedido un aproximado de 22 reformas tributarias. Mientras
que, la limitación geográfica de este estudio comprende exclusivamente el territorio
nacional, por lo cual toda la información presentada en los capítulos posteriores de esta
investigación corresponderá a las reformas tributarias aplicadas únicamente en el Ecuador.
Además, dentro de las limitaciones que tiene este estudio se encuentran la poca
accesibilidad a la información desagregada referente a las reformas tributarias
implementadas por el gobierno nacional durante el periodo 2015 – 2017 y cómo estas han
incidido en la actividad económica del sector privado del país; debido a que fuentes oficiales
como el Servicio de Rentas Internas (SRI), el Banco Central del Ecuador (BCE) y el
Ministerio de Finanzas (MF) no han desarrollado un estudio concreto referente a la situación
de conflicto antes planteada. Es por lo antes mencionado que se tomará como referencia
investigaciones o estudios elaborados por instituciones internacionales para construir los
antecedentes referenciales de la presente investigación y así poder determinar la veracidad
o falsedad de la premisa de investigación planteada para este estudio. Con esa información
se procederá a realizar las conclusiones y recomendaciones que ayuden a mejorar el
problema que trae consigo los cambios constantes en el sistema tributario del país.
37
Capítulo IV
Análisis de los resultados
4.1. Presupuesto General del Estado
4.1.1. Componentes del Presupuesto General del Estado. Se entiende por
Presupuesto General del Estado al instrumento que emplea el Gobierno Nacional para
determinar la administración de los ingresos y egresos de todas las instituciones que
conforman el Estado, incluyendo universidades y escuelas politécnicas públicas; pero no se
considera dentro del PGE los ingresos y gastos derivados de la Seguridad Social,
instituciones financieras públicas y Gobiernos Autónomos Descentralizados (Ministerio de
Finanzas, 2018).
A continuación, se presenta la estructura del Presupuesto General del Estado; es decir,
las cuentas que lo conforman según la información detallada por el Ministerio de Finanzas
del Ecuador.
Figura 4. Componentes del Presupuesto General del Estado. Adaptado del Ministerio de Finanzas (2018).
Elaboración propia
El PGE se compone de ingresos y gastos cada una de estas cuentas tienen sub-
clasificaciones; pues dependiendo de la procedencia de los ingresos o el destino de los gastos
éstos pueden ser permanentes y no permanentes. De igual forma, dentro de los ingresos
existe la subcuenta “financiamiento identificado” en la cual se detallan las ventas anticipadas
de petróleo, las cuentas por cobrar, el financiamiento público y la recuperación de
Pre
sup
ues
to G
ener
al d
el
Esta
do
Ingresos
Ingresos Permanentes
Ingresos no Permanentes
Financiamiento Identificado
Gastos
Gastos Permanentes
Gastos No Permanentes
Requerimientos de Financiamiento
38
inversiones; mientras que, dentro de la cuenta gastos se existe la subcuenta “requerimientos
de financiamiento” la cual comprende las amortizaciones de la deuda pública y los pasivos
circulantes.
Durante el periodo 2015 – 2017 el Presupuesto General del Estado aprobado presentó los
siguientes niveles de ingresos:
Tabla 3. Ingresos del Presupuesto General del Estado Aprobado (2015 – 2017). Expresado
en millones de dólares.
Cuenta 2015 2016 2017
Ingresos
permanentes $ 24,412.00 $ 22,660.72 $ 20,272.73
Ingresos no
permanentes $ 3,087.00 $ 674.24 $ 3,274.23
Ingresos totales $ 27,500.00 $ 23,234.96 $ 23,546.96
Información adaptada de la Proforma Presupuestaria del Ecuador del periodo 2015 – 2017. Elaboración
propia.
Los ingresos registrados en el PGE aprobado durante el periodo 2015 – 2017 muestran
una tendencia decreciente debido a que a partir del año 2014 el país entró en recesión
económica a causa de la caída del precio internacional de las materias primas entre ellas el
petróleo; el cual es el principal producto de exportación que tiene el Ecuador. Es así que en
el año 2015 los ingresos totales en el PGE eran de 27,500 millones de dólares y para el 2017
este rubro disminuyó a 23,547 millones de dólares
Tabla 4. Egresos del Presupuesto General del Estado Aprobado (2015 – 2017). Expresado
en millones de dólares.
Cuenta 2015 2016 2017
Egresos
permanentes $ 21,275.96 $ 17,413.26 $ 19,175.09
Egresos no
permanentes $ 11,594.12 $ 8,288.54 $ 9,165.93
Egresos totales $ 32,870.08 $ 25,7001.80 $ 28,341.02
Información adaptada de la Proforma Presupuestaria del Ecuador del periodo 2015 – 2017. Elaboración propia.
De igual forma los egresos o gastos de la proforma aprobada del PGE muestran un
comportamiento decreciente durante el periodo 2015 – 2017 dado que el Gobierno Nacional
39
decidió recortar gastos debido a la etapa de recesión económica que atravesaba la economía
ecuatoriana. Los gastos se redujeron en 7,168 millones de dólares aproximadamente en 2015
– 2016; mientras que los ingresos presentaron una reducción de 4,266 millones de dólares
en ese mismo lapso de tiempo; posteriormente en el periodo 2016 – 2017 los egresos se
incrementaron cerca de 2,640 millones de dólares y los ingresos tuvieron un incremento de
313 millones de dólares; con lo cual se evidencia los problemas de déficit presupuestario
que tiene el país.
4.1.2. Evolución del Presupuesto General del Estado. Tras conocer los
componentes o cuentas que conforman el Presupuesto General del Estado es pertinente
determinar cuál es el resultado del mismo; es decir, si se ha registrado déficit o superávit
presupuestario durante el periodo 2015 – 2017.
Tabla 5. Evolución del Presupuesto General del Estado Consolidado (2015 – 2017).
Expresado en millones de dólares
Cuenta 2015 2016 2017
Ingresos Totales $ 25,998.27 $ 20,685.91 $ 21,176.09
Egresos Totales $ 30,069.15 $ 26,723..48 $ 27,324.56
Superávit o déficit $ (4,071.88) $ (6,038.57) $ (6,147.47) Información adaptada del Presupuestaria General del Estado consolidado en el periodo 2015 – 2017.
Elaboración propia.
Figura 5. Evolución del déficit presupuestario en Ecuador en millones de dólares. Adaptado del Ministerio
de Finanzas (2018). Elaboración propia
Como se puede evidenciar en la tabla 5, el déficit presupuestario registra una tendencia
creciente durante el periodo 2015 – 2017; esto se debe a que el Estado no es capaz de cubrir
los gastos con el nivel de ingresos establecidos en la proforma presupuestaria pues en el
$4,071.24
$6,038.33 $6,147.48
$2,500.00
$3,500.00
$4,500.00
$5,500.00
$6,500.00
$7,500.00
2015 2016 2017
Evolución del Déficit Presupuestario Lineal (Evolución del Déficit Presupuestario)
40
consolidado se observa que éstos son incluso inferiores a los estipulados en la proforma
durante los años 2015 – 2017. Sin embargo, cabe indicar que existe una reducción en el
rubro tanto de los ingresos como gastos totales registrados en el Presupuesto General del
Estado consolidado; dado que los ingresos totales se redujeron de 25,988 millones de dólares
en 2015 a 21,176 millones de dólares en 2017 y los egresos totales disminuyeron de 30,069
millones de dólares en 2015 a 27,323 millones de dólares en 2017.
Tal como se evidencia en la figura 5 la línea tendencial que registra el déficit
presupuestario del país durante el periodo 2015 – 2017 es creciente; pues en dicho periodo
éste aumentó en un 51% aproximadamente al pasar de 4,071.24 millones de dólares en 2015
a 6,147.48 millones de dólares en 2017. Esto revela que a pesar de las medidas y demás
regulaciones implementadas por el Gobierno Nacional para aumentar los niveles de
recaudación fiscal y mejorar el saldo presupuestario no han tenido los efectos esperados
durante el periodo de análisis de este trabajo de investigación.
4.1.3. Principales rubros del Presupuesto General del Estado. Dentro de este
orden de ideas, es necesario establecer y analizar las principales cuentas tanto del ingreso
como del gasto que forman el Presupuesto General del Estado con el objetivo de identificar
que rubros son los que mayormente contribuyen a los ingresos del PGE y a su vez determinar
cuáles son las cuentas que requieren una mayor cantidad de recursos financieros. Cabe
indicar que para este análisis se empelará los resultados registrados en el Presupuesto
General del Estado consolidado dado que éste corresponde a la ejecución presupuestaria
correspondiente a la clausura del ejercicio fiscal de cada año del periodo de estudio (2015 –
2017).
Tabla 6. Principales rubros de la cuenta Ingresos del Presupuesto General del Estado (2015
– 2017). Expresado en millones de dólares.
Ingresos 2015 2016 2017
Ingresos tributarios $ 15,705.60 $ 13,890.65 $ 13,977.19
Participación
corrientes de los
entes públicos en los
ingresos petroleros
$ 4,622.61 $ 445.05 $ 1,315.08
Transferencias de
capital $ 2,813.12 $ 2,108.55 $ 1,673.38
Información adaptada del Presupuesto General del Estado Consolidado del periodo 2015 – 2017. Elaboración
propia.
Como se puede evidenciar los ingresos tributarios tienen una participación representativa
en el Presupuesto General del Estado; dado que representan en promedio cerca del 64.52%
41
de los ingresos totales durante el periodo 2015 – 2017. Basado en esto, el Gobierno Nacional
ha realizado diversas reformas tributarias con el fin de aumentar los niveles de recaudación
fiscales; sin embargo, esta política no ha tenido el efecto esperado pues como se observa en
la tabla 6 los ingresos fiscales han disminuido paulatinamente a causa de la contracción
económica que atraviesa el país debido a la caída internacional del precio del petróleo y al
terremoto ocurrido en abril de 2016.
Tabla 7. Principales rubros de la cuenta Gastos del Presupuesto General del Estado (2015
– 2017). Expresados en millones de dólares
Gastos 2015 2016 2017
Gastos de operación $ 16,058.30 $ 13,438,.49 $ 14,274.06
Transferencias y
donaciones de capital $ 4,426.68 $ 3,712.85 $ 3,890.36
Transferencias y
donaciones para inversión $ 2,175.05 $ 2,086.32 $ 1,015.71
Obra pública $ 1,273.82 $ 1,341.64 $ 1,452.68
Información adaptada del Presupuesto General del Estado Consolidado del periodo 2015 – 2017. Elaboración
propia.
Los gastos de operación constituyen el principal rubro de los egresos en el Presupuesto
General del Estado, esta cuenta se conforma por el pago de sueldos o salarios y la compra
de materiales / suministros para el sector público. Al igual que los ingresos, los gastos
disminuyeron especialmente en las cuentas de transferencia y donaciones tanto de capital
como de inversiones; sin embargo, en lo que respecta a los gastos en obras públicas estos
muestran una tendencia creciente aproximadamente un 14.06% durante el periodo 2015 –
2017.
4.2. Reformas tributarias
4.2.1. Principales reformas tributarias en el Ecuador. A partir del año 2007 se
implementó en el Ecuador diferentes reformas en el sistema tributario con la finalidad de
mitigar problemas como la evasión y fraude fiscal; además de mejoras en las políticas de
recaudación de impuestos para contribuir en la eficiencia del proceso de redistribución de la
riqueza en el Ecuador. De acuerdo con Alvear, Elizalde, y Salazar (2017) la política
expansiva de gasto público aplicada en el gobierno del Econ. Rafael Correa generó que se
fortaleciera el sistema de recaudación para aumentar el nivel de ingresos tributarios y poder
financiar tanto las obras como las políticas sociales de dicho gobierno.
Dentro de este orden de ideas, cabe argumentar que las reformas tributarias en el país
se justificaron con los siguientes objetivos:
Fortalecimiento de las funciones a cargo del Servicio de Rentas Internas.
42
Mejora en la efectividad del proceso de recaudación fiscal a nivel nacional.
Erradicación de la evasión y elusión fiscal.
Prioridad en la imposición de tributos directos sobre los indirectos.
Política tributaria orientada a la redistribución de la renta nacional.
Direccionamiento de los ingresos tributarios al desarrollo económico del país.
Es así que durante el periodo 2007 a 2017 en el país se dieron más de 22 reformas
tributarias de las cuales ocho fueron estipuladas durante el periodo 2015 – 2017; siendo las
siguientes de acuerdo a su orden cronológico:
Ley Reformatoria a la Ley Constitutiva del Instituto Nacional de Investigaciones
Agropecuarias (INIAP) y Derogatoria de la Ley Especial del Sector Cafetalero se
aprobó en febrero de 2015.
Ley para el Equilibrio de las Finanzas Públicas se publicó en abril de 2016.
Ley Solidaria y de Corresponsabilidad Ciudadana por las Afectaciones del
Terremoto en Ecuador se estableció en junio de 2016.
Ley Orgánica para Evitar la Elusión del Impuesto a la Renta sobre Ingresos
Provenientes de Herencias, Legados y Donaciones se formuló en julio de 2016.
Ley Orgánica de Incentivos Tributarios para Varios Sectores Productivos e
Interpretativa del Artículo 547 del Código Orgánico de Organización Territorial,
Autonomía y Descentralización publicada en octubre de 2016.
Ley Orgánica para Evitar la Especulación sobre el Valor de las Tierras y Fijación de
Tributos se publicó en diciembre de 2016.
Código Orgánico del Ambiente se estipuló en abril de 2017.
Ley Orgánica para la Reactivación de la Economía, Fortalecimiento de la
Dolarización y Modernización de la Gestión Financiera se formuló en diciembre de
2017.
Bajo este contexto, las leyes, códigos y reglamentos antes señalados comprenden las
medidas en materia tributaria que tomó el gobierno ecuatoriano para equilibrar la economía
del país luego de entrar en recesión a causa de la caída del precio internacional del petróleo
en 2014 y del terremoto que devastó las provincias de Manabí y Esmeraldas en 2016. Estas
acciones hicieron que los niveles de recaudación fiscal del país aumenten significativamente
en comparación a los años anteriores a la administración del economista Rafael Correa.
Como evidencia de lo antes mencionado, en menos de una década los ingresos tributarios
43
casi se han triplicado en el país; pues pasaron de 5,362 millones de dólares en 2007 a 13,225
millones de dólares en 2017 lo que en términos porcentuales representa un aumento de
aproximadamente el 146.64% de acuerdo con los datos presentados por el Servicio de Rentas
Internas. De igual forma, cabe mencionar que el número de contribuyentes se incrementó de
627,000 en 2007 a 1,9 millones para el año 2017.
En base a ello, asambleístas como Ramiro Aguilar sostenía que dichas reformas
tributarias eran erráticas y solo perjudicaban al sector productivo del país pues desalentaba
la inversión; “…con un cambio tributario, el Estado puede incentivar un sector y
desincentivar otro. Eso es planificación. Pero aquí se da una reforma cada vez que el
Gobierno necesita plata sin entender el impacto y que hay un golpe a la economía.” (Heredia,
2016).
4.2.2. Evolución de la recaudación tributarias en el Ecuador. Las reformas
tributarias realizadas en el Ecuador permitieron mejorar los niveles de recaudación de
impuestos como: el Impuesto al Valor Agregado (IVA), el Impuesto a la Renta (IR), el
Impuesto a la Salida de Divisas o el Impuesto a los Consumos Especiales; sin embargo, al
iniciar el periodo de recesión económica en el país las reformas tributarias realizadas con el
fin de aumentar el nivel de recaudación fiscal en el Ecuador no poseen el mismo efecto tal
como se muestra en la siguiente tabla:
Tabla 8. Evolución de la recaudación tributaria del Ecuador en miles de dólares
Tributos 2015 2016 2017
Impuesto a la renta $ 4,833,112 $ 3,946,284 $ 4,177,023
Impuesto al valor agregado $ 6,500,436 $ 5,704,147 $ 6,317,103
Impuesto a los consumos
especiales $ 839,644 $ 798,330 $ 949,402
Impuestos Fomento
Ambiental $ 134,839 $ 140,269 $ 142,123
Impuesto a los vehículos
motorizados $ 223,067 $ 194,675 $ 191,480
Impuesto a la salida de
divisas $ 1,093,977 $ 964,659 $ 1,097,642
Impuesto a los activos en el
exterior $ 48,680 $ 46,910 $ 34,876
RISE $ 20,016 $ 18,783 $ 22,105
Regalías, patentes y utilidades
de conservación minera $ 29,155 $ 50,210 $ 52,965
Tierras rurales $ 8,967 $ 7,853 $ 7,313
Otros $ 168,150.6 $ 354,660 $ 232,858
Total $ 13,950,016 $ 12,226,781 $ 13,224,892 Información adaptada de Estadísticas de Recaudación del Servicio de Rentas Internas 2015 – 2017.
Elaboración propia.
44
Durante el periodo 2015 – 2017 el nivel de ingresos fiscales recaudados por el Servicio
de Rentas Internas registró una disminución de aproximadamente el 5.20%; a pesar de
haberse implementado cerca de ocho reformas tributarias para obtener los ingresos
suficientes que establecen la economía ecuatoriana luego de la disminución de los ingresos
petroleros y el terremoto del año 2016.
Cabe acotar que a partir del 1de junio de 2016 hasta el 31 de mayo de 2017 el impuesto
al valor agregado tuvo un aumento en su tasa de recaudación del 12% al 14% con la finalidad
de obtener mayores ingresos que permitan la financiación de las provincias de Manabí y
Esmeraldas, las cuales fueron afectadas por el terremoto. Sin embargo, dicha reforma
tributaria no obtuvo el efecto esperado dado que durante el periodo 2015 – 2016 el nivel de
recaudación del IVA disminuyó un 12,25%; por lo cual, se puede argumentar que un
aumento en la tasa impositiva no implica necesariamente un incremento en el nivel de
recaudación de dicho tributo.
Tabla 9. Principales tributos recaudados en el Ecuador en miles de dólares (2015 – 2017)
Tributos 2015 2016 2017
Impuesto a la renta $ 4,833,112 $ 3,946,284 $ 4,177,023
Impuesto al valor
agregado $ 6,500,436 $ 5,704,147 $ 6,317,103
Impuesto a los consumos
especiales $ 839,644 $ 798,330 $ 949,402
Impuesto a la salida de
divisas $ 1,093,977 $ 964,659 $ 1,097,642
Información adaptada de Estadísticas de Recaudación del Servicio de Rentas Internas 2015 – 2017.
Elaboración propia.
Como se puede evidenciar en la tabla 9, los principales tributos que generan un mayor
nivel de recaudación en el Ecuador son el impuesto al valor agregado con una participación
del 47,77% en el total registrado del año 2017, seguido del impuesto a la renta con una
participación del 31.58%; el tercer puesto es ocupado por el impuesto a la salida de divisas
cuyo nivel de recaudación representa el 8.30% y el impuesto a los consumos especiales tiene
una representación del 7.18% en dicho año.
4.2.3. Relevancia de las reformas tributarias en el Presupuesto General del
Estado. Tras haber analizado las principales reformas tributarias que se han dado en el
Ecuador durante el periodo 2015 – 2017; es necesario determinar la relevancia que han
tenido dichas reformas al Presupuesto General del Estado. Con fines comparativos también
45
se incluirá en el análisis el periodo 2012 – 2014; cabe mencionar que los datos utilizados en
este estudio son obtenidos del Ministerio de Finanzas y del Banco Central del Ecuador.
Figura 6. Ingresos tributarios en el Presupuesto General del Estado (2012 – 2014). Adaptado del Ministerio
de Finanzas (2018). Elaboración propia.
Como se puede observar en la figura 6, los ingresos tributarios empleados en el
Presupuesto General del Estado consolidado durante el periodo 2012 – 2014 muestran una
tendencia creciente; dado que el precio internacional de petróleo se incrementaba
paulatinamente es así que en 2012 el precio por barril fue de 99.49 dólares, para 2013 se
incrementó a 105.87 dólares y en 2014 llegó a 96.29 dólares; con lo cual la economía
ecuatoriana poseía los ingresos necesarios para dinamizar el consumo, la producción y la
inversión tanto pública como privada. A continuación, se presenta de forma gráfica el
porcentaje de participación de los ingresos tributarios en el Presupuesto General del Estado
consolidado correspondiente al periodo 2012 – 2014.
Figura 7. Participación de los ingresos tributarios en el Presupuesto General del Estado (2012 – 2014).
Adaptado del Ministerio de Finanzas (2018). Elaboración propia.
$12,049.00$13,736.00 $14,498.00
$24,487.00$25,989.00 $26,314.00
$0.00
$5,000.00
$10,000.00
$15,000.00
$20,000.00
$25,000.00
$30,000.00
$35,000.00
2012 2013 2014
Ingresos tributarios PGE consolidado
49%
53%
55%
46%
48%
50%
52%
54%
56%
2012 2013 2014
2012 2013 2014
46
Durante el periodo 2012 – 2014 los ingresos tributarios tuvieron una tendencia creciente
en su participación en el Presupuesto General del Estado; es así que en el año 2012 este
rubro representaba el 49% de los ingresos totales del PGE mientras que para 2014 los
ingresos fiscales tuvieron una participación del 55% en el PGE.
Figura 8. Ingresos tributarios en el Presupuesto General del Estado (2015 – 2017). Adaptado del Ministerio
de Finanzas (2018). Elaboración propia.
Durante la administración del exmandatario Econ. Rafael Correa se realizaron diversas
reformas tributarias con el fin de aumentar los niveles de recaudación fiscales; sin embargo,
esta política o medidas tributarias no tuvieron el efecto esperado, dado que a partir del año
2015 se registra una disminución paulatina de este rubro a causa de la contracción económica
que atraviesa el país debido a la caída internacional del precio del petróleo y al terremoto
ocurrido en abril de 2016.
Figura 9. Participación de los ingresos tributarios en el Presupuesto General del Estado (2015 – 2017).
Adaptado del Ministerio de Finanzas (2018). Elaboración propia.
$15,705.00$13,890.00 $13,977.00
$25,998.00
$20,685.00 $21,176.00
$0.00
$5,000.00
$10,000.00
$15,000.00
$20,000.00
$25,000.00
$30,000.00
$35,000.00
2015 2016 2017
Ingresos tributarios PGE consolidado
60%
67%66%
50%
55%
60%
65%
70%
2015 2016 2017
2015 2016 2017
47
Las reformas tributarias establecidas durante el periodo 2015 – 2017 no tuvieron el efecto
de aumentar los niveles de recaudación fiscal sino todo lo contrario ocasionó que este rubro
se contrajera; pues el periodo de bonanza petrolera vividos años anteriores había terminado
con lo cual la economía ecuatoriana a finales del año 2014 entró en un periodo de recesión
económica. A pesar de ello, los ingresos tributarios tuvieron una mayor relevancia dentro
del Presupuesto General del Estado durante el periodo 2015 – 2017, tal como se observa en
la figura 9, debido a que los ingresos petroleros habían disminuido mas no por las políticas
públicas en materia tributaria adoptadas por el gobierno anterior.
En resumen, se puede argumentar que la carga fiscal está contrayendo cada vez más a la
actividad privada. De hecho, varios estudios realizados por los principales gremios
empresariales del país han puesto en evidencia lo expuesto en el presente trabajo de
titulación; acerca de que la autoridad tributaria está privilegiando la recaudación per sé, sin
detenerse más bien a incentivar la actividad productiva, generadora de mayor empleo. Según
cifras de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), la carga tributaria de
Ecuador fue del 19,7% en el 2017, la cuarta más alta de la región atrás de Argentina Brasil
y Uruguay. En el 2010 la carga tributaria del país era del 14,4%.
48
Conclusiones
Con la realización del presente trabajo de titulación y su análisis correspondiente se
pudo establecer las siguientes conclusiones:
El Presupuesto General del Estado es el instrumento que emplea el Gobierno
Nacional para determinar la administración de los ingresos y egresos de todas las
instituciones que conforman el Estado; este es elaborado por la función ejecutiva y
debe ser aprobado por la Asamblea Nacional.
Los tributos se crearon a partir de la necesidad que tiene el hombre para mantener
una sociedad unida y fuerte; pues las antiguas civilizaciones como Roma, Persia y
Grecia mediante la imposición de cargas tributarias a su población lograron
constituir grandes imperios, estos tributos eran destinados básicamente para sostener
un alto poder militar que les permitiese conquistar más territorios; posteriormente,
con la creación y uso de las monedas como medio de pago las contribuciones dejaron
de cancelarse en especies dando paso a la instauración progresiva de los impuestos
que se cobran actualmente.
De igual forma se logró concluir que los tributos son el principal componente de los
ingresos ordinarios que percibe el Estado de una economía siendo necesario adaptar
políticas y/o medidas fiscales con las cuales se garantice a la ciudadanía una
tributación progresiva; con la finalidad de promover una política social redistributiva
y benefactora en términos sociales como económicos.
Los ingresos registrados en el PGE aprobado durante el periodo 2015 – 2017
muestran una tendencia decreciente debido a que a partir del año 2014 el país entró
en un periodo de recesión económica a causa de la caída del precio internacional de
las materias primas entre ellas el petróleo; el cual es el principal producto de
exportación que tiene el Ecuador.
Los egresos o gastos establecidos en la proforma aprobada del PGE muestran un
comportamiento decreciente durante el periodo 2015 – 2017 dado que el Gobierno
Nacional decidió recortar gastos debido a la etapa de recesión económica que
atravesaba la economía ecuatoriana; es así que los gastos se redujeron un 21.81%
aproximadamente en 2015 – 2016; mientras que los ingresos presentaron una
reducción del 15.51% en ese mismo lapso de tiempo; posteriormente en el periodo
2016 – 2017 los egresos se incrementaron cerca del 10.28% y los ingresos tuvieron
49
un aumento del 1.34% con lo cual se evidencia los problemas de déficit
presupuestario que tiene el país.
Las reformas tributarias establecidas durante el periodo 2015 – 2017 no tuvieron el
efecto esperado puesto que los niveles de recaudación fiscal en dicho periodo no
aumentaron sino todo lo contrario ocasionó que este rubro se contrajera. A pesar de
ello, los ingresos tributarios tuvieron una mayor relevancia dentro del Presupuesto
General del Estado durante el periodo 2015 – 2017, debido a que los ingresos
petroleros habían disminuido mas no por las políticas públicas en materia tributaria
adoptadas por el gobierno anterior.
Finalmente se concluye que la hipótesis “Las reformas tributarias aplicadas en el
Ecuador durante el periodo 2015 – 2017 han contribuido a mejorar los niveles de
ingresos fiscales del Presupuesto General del Estado y ha disminuido la dependencia
de los ingresos petroleros” planteada al inicio de la investigación se rechaza debido
a que los datos oficiales entregados por el Ministerio de Finanzas del Ecuador reveló
que en ese periodo los ingresos fiscales disminuyeron en comparación a años
anteriores.
50
Recomendaciones
En cuanto a las recomendaciones que se pueden establecer tras finalizar el presente
trabajo investigativo se encuentran las siguientes:
Es recomendable que el Gobierno Nacional disminuya la carga tributaria en el país;
pues como se pudo analizar en la presente investigación, esta situación genera una
disminución en el ingreso disponible de los ecuatorianos lo cual incide directamente
en el nivel de consumo; además las empresas del sector privado retiran sus
inversiones cuando los beneficios disminuyen a causa de que las leyes tributarias
cambian constantemente dentro de la economía.
Así mismo, es recomendable que el Servicio de Rentas Internas mejorare los
procesos de recaudación fiscal en el país; pues tal como se concluyó en este estudio
el aumento de la carga tributaria no implica necesariamente un incremento en los
ingresos fiscales. Por lo cual, es pertinente disminuir los impuestos en el país, pero
a su vez es necesario mejorar el sistema de recaudación.
Por otra parte, se recomienda a la colectividad en general a profundizar el tema
tratado en esta investigación científica con la finalidad de mantenerse informado
sobre la importancia de los tributos en la economía. Además de poder identificar de
qué forma se ha empleado o direccionado los ingresos fiscales en el Presupuesto
General del Estado.
Finalmente se recomienda que tanto el Gobierno Nacional conjuntamente con el
Servicio de Rentas Internas creen una cultura tributaria en la sociedad ecuatoriana
dado que la evasión y elusión de impuestos es uno de los principales problemas que
afecta a todos los ecuatorianos en general; en vista de que son los ingresos tributarios
los que mayor participación tienen en el Presupuesto General del Estado mediante
los cuales se financia la inversión y gasto público que promuevan el desarrollo
económico del país.
51
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