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2010
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
REFLEXIONES DE GRATITUD
Concluida la ardua tarea de investigación que ahora presento como argumento
para la obtención del grado académico de doctorado, deseo manifestar mi
profundo agradecimiento a quienes desde distintos reductos y formas de
expresión supieron brindarme su apoyo y estímulo para la consecución de una
nueva e importante meta académica.
Como siempre, a la Universidad de Colima, espacio universal a la cual me debo
profesionalmente. Institución en la que desde hace veinticinco años he podido
contribuir, desde la modestia de mi cátedra, al desarrollo de la sociedad.
Desde luego al M. en C. Miguel Ángel Aguayo López, con aprecio y estimación.
Por supuesto al Dr. Alberto Rocha Valencia, quien con profundo compromiso
académico, conocimientos y experiencia tuvo a bien dirigir nuestra investigación.
A los integrantes del sínodo que me examinó: Dr. Fernando Alfonso Rivas Mira,
Dra. María Elena Romero Ortiz, Dra. Ma. Gabriela Gildo de la Cruz, Dr. Alberto
Rocha Valencia, Dr. Aleksandro Palomo Garrido, Dra. Su Jin Lim y Dr. Jürgen
Haberleithner; a todos les estoy muy agradecido por la rigurosidad de sus
cuestionamientos y acertados comentarios que me ayudaron a profundizar en el
análisis y contribuyeron a enriquecer los contenidos del trabajo doctoral.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
De manera muy especial es mi propósito dejar plena constancia de profunda
gratitud a mis padres José Chaires y Hermelinda Ramírez, quienes en el contexto
de su condición humilde tuvieron la claridad para entender que la educación, el
esfuerzo, trabajo permanente y la honestidad serán por siempre un patrimonio
posible e inagotable. Comparto con ellos en el Cobijo del Cielo, y con mis
hermanos, que no tuvieron la misma oportunidad para estudiar una carrera
universitaria, el privilegio de las metas académicas alcanzadas.
En silencio, como siempre, a mi familia y a Dios.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
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CONTENIDO
RESUMEN……………………………………………………………… ............................... 11
ABSTRACT…………………………………………………………….. ............................... 12
I.- INTRODUCCIÓN GENERAL……………………………………………………. ........... 13
II.- ORIGEN, CONSTRUCCIÓN Y DESARROLLO DEL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL DE GUERRA FRÍA……………………………….. ............................ 37
Introducción…………………………………………………………….. ............................... 37
II.1.- Modelo de Westfalia……………………………………………… .............................. 40
II.2.- Modelo Sociedad de las Naciones……………………………… ............................. 51
II.3.- Sistema Político Internacional de Guerra Fría………………… .............................. 61
II.3.1.- Los acuerdos de paz……………………………………………. ............................ 62
II.3.2.- La Organización de las Naciones Unidas………………………… ....................... 66
II.3.3.- El Sistema Económico Financiero y la Cooperación para el Desarrollo ............. 84
II.3.4.- Principales acontecimientos del mundo bipolar……………. ............................... 93
II.4.- El fin de Guerra Fría y el tránsito hacia el SPIPGF..……………………………….99
Conclusiones……………………………………………………………… ......................... 106
III.- EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL DE POSGUERRA FRÍA ................. 108
Introducción…………………………………………………………….. ............................. 108
III.1.- Globalización, modelo económico, regionalización comercial y nuevos actores 110
III.1.1.- Globalización…………………………………………………… ........................... 116
III.1.2.- Modelo económico……………………………………………. ............................. 128
III.1.3.- Procesos de regionalización comercial…………………………… .................... 133
III.1.4.- Nuevos actores………………………………………………….. .......................... 141
III.2.- Instrumentos de vinculación……………………………………. ............................ 151
III.3.- Alcance político – jurídico de la ONU……………………………. ......................... 152
Conclusiones…………………………………………………………….. ........................... 158
IV.- LA GOBERNANZA…………………………………………………. .......................... 160
Introducción…………………………………………………………….. ............................. 160
IV.1.- ¿Qué es la gobernanza?........................................................ ............................ 162
IV.2.- Los componentes fundamentales de la gobernanza………… ........................... 174
IV.3.- Instituciones de la gobernanza………………………………….. .......................... 188
Conclusiones……………………………………………………………………. ................. 191
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
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V.- LA POBREZA COMO ELEMENTO FUNDAMENTAL EN LA CONCEPCIÓN DE GOBERNANZA GLOBAL…………………………………………….. ............................ 194
Introducción……………………………………………………………….. ......................... 194
V.1.- Distribución de la riqueza, desarrollo, desigualdad y pobreza en el mundo capitalista ……………………………………………………………….. ............................ 198
V. 2.- La pobreza como problema global…………………………………. ..................... 202
V.3.- El tema de la pobreza en la agenda internacional………………… ..................... 217
V.4.- Pobreza y gobernanza en el sistema político internacional de posguerra fría .... 226
Conclusiones…………………………………………………………… ............................. 231
VI.- EL TRATAMIENTO DE LA POBREZA EN MÉXICO…………. ............................ 233
Introducción………………………………………………………………. .......................... 233
VI.1.- La pobreza en la agenda nacional……………………………. ............................. 235
VI.2.- Diagnóstico del estado de la pobreza a nivel nacional………… ........................ 249
VI.3.- Los enfoques sobre el estado de la pobreza………………….. .......................... 254
VI.4.- Proyectos para el combate de la pobreza……………………. ............................ 259
VI. 4.1.- Programa Nacional de Solidaridad………………………… ............................. 260
VI.4.2.- El esquema Progresa – Oportunidades…………………………. ..................... 277
VI.5.- Prospectiva…………………………………………………………. ......................... 288
Conclusiones…………………………………………………………… ............................. 291
CONSIDERACIONES FINALES……………………………………… ........................... 293
BIBLIOGRAFÍA…………………………………………………………… ........................ 299
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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ÍNDICE DE ESQUEMAS
Esquema No. 1.- La gobernanza en la etapa Sociedad de las Naciones ........... 60
Esquema No. 2.- Cuadrante de la cooperación internacional al desarrollo ........ 91
Esquema No. 3.- Espacio de la gobernanza en el SPIPGF .............................. 111
Esquema No. 4.- Sistema político internacional de la posguerra fría ............... 115
Esquema No. 5.- Etapas evolutivas en el uso del concepto de gobernanza .... 173
Esquema No. 6.- Enfoque multidimensional de la agenda social ..................... 258
Esquema No. 7.- Estructura del Programa Nacional de Solidaridad ................ 263
Esquema No. 8.- Beneficiarios del Programa Nacional de Solidaridad ............ 264
Esquema No. 9.- Diseño operativo de Progresa ............................................... 279
Esquema No. 10.- Diseño operativo de Oportunidades .................................... 284
ÍNDICE DE CUADROS
Cuadro No. 1.- Etapas en el proceso de la cooperación para el desarrollo ....... 92
Cuadro No. 2.- Comparativo PIB mundial ……………………………. .............. 133
Cuadro No. 3.- Componentes de la Agenda Nacional 1962-1988 ................... 244
Cuadro No. 4.- Componentes de la Agenda Nacional 1989 – 2010 ................ 249
Cuadro No. 5.- Evolución de la pobreza en México 1996 – 2006 .................... 281
ÍNDICE DE MAPAS
Mapa No. 1.- Regiones económicas y comerciales en el mundo .................... 136
Mapa No. 2.- Población mundial en el umbral de pobreza……. ...................... 226
ÍNDICE DE GRÁFICAS
Gráfica No. 1.- Distribución estimada del PIB mundial en 2009 ...................... 138
Gráfica No. 2.- Población mundial 2008………………………. ......................... 139
Gráfica No. 3.- Exportaciones mundiales……………………………………….. . 140
Gráfica No. 4.- Evolución de la deuda externa en África Subsahariana .......... 205
Gráfica No. 5.- Gasto militar (SIPRI 2001)…………………….. ........................ 214
Gráfica No. 6.- Población en edad de trabajar, que se encuentra empleada .. 224
Gráfica No. 7.- Población ocupada, con ingresos inferiores a 1 dólar ............. 225
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
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La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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RESUMEN
En el trabajo de investigación se estudia teóricamente el problema de la pobreza
en el mundo, su inclusión en la agenda internacional y cómo ésta forma parte de
la idea de gobernanza global, en el marco del sistema político internacional de la
posguerra fría. El desarrollo del trabajo parte de un amplio contexto histórico que
inicia con la consumación de la paz de Westfalia en 1648, coyuntura que nos
permite referenciar el objeto de estudio y vincularlo a las variables económicas
que fundamentan nuestra argumentación.
A partir de dicho referente histórico se tejen los hilos conductores que guían el
desarrollo del trabajo construido en seis apartados, en los cuales se analiza el
origen, construcción y desarrollo del sistema político internacional de Guerra Fría
y su proceso de tránsito a la etapa de la posguerra fría, que constituyen la base
contextual de la investigación, a partir de lo cual se abordan específicamente los
temas de gobernanza y pobreza, para concluir con el abordaje del tema de la
pobreza en México, enfatizando su inclusión a la agenda nacional y los proyectos
diseñados para su atención.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
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ABSTRACT
The thesis focuses on world poverty and the way it is included in the international
agenda becoming a main issue of global governance within the framework of the
international political system of the post - Cold War. The research begins with a
broad historical context starting with the Peace of Westphalia in 1648. This
reference period gave us the historical variables to argue our object of study and
link it with the economic variables that support our research.
From the construction of the State and the beginning of the new era of the
international system we can establish the reference threads that guide the present
thesis which is organized six chapters. We start in chapter one analyzing the
origins and development of the international political system of the Cold War and
the transition process to the post - Cold War period. This transition process
conforms the platform of the investigation, and address the international conditions
that deepen the poverty conditions around the world, as well as, promote a
governance condition. In the concluding remarks we emphasized the Mexican
poverty conditions and their inclusion into the national agenda and the projects
designed for its attention.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
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CAPITULO I INTRODUCCIÓN GENERAL
En el planteamiento teórico de nuestra investigación se encuentran inmersos dos
temas específicos, gobernanza y pobreza, que constituyen las variables
principales del objeto de estudio. Conceptos que son inherentes al desarrollo
social y político, pues tanto implícita, como explícitamente, han estado asociados
al origen y evolución del Estado y del sistema político internacional, como
explicamos en los desarrollos del segundo capítulo, de tal manera que si bien
analizamos un contexto muy amplio para ubicar el enraizamiento del problema,
acotamos el estudio al periodo específico que tiene lugar a partir de 1989, en que
se registra la caída del Muro de Berlín y llega a su fin el paradigma bipolar que
protagonizaron Estados Unidos (EEUU) y la Unión de Repúblicas Socialistas
Soviéticas (URSS).
Estos acontecimientos apuntan hacia la conformación de una nueva etapa
evolutiva del sistema internacional, teniendo como ambiente los procesos de
globalización, el afianzamiento del modelo económico neoliberal y el desarrollo de
nuevos actores que emergen de las estructuras sociales, recobrando importancia
un conjunto de problemas globales, entre ellos la pobreza, lo cual obliga a la
búsqueda de nuevos esquemas de gestión a partir de la aprehensión de valores,
como los de democracia y desarrollo, que se promueven institucionalmente desde
los organismos gubernamentales internacionales, enfatizando con ello el
contenido y significado de gobernanza.
Para el abordaje de nuestro objeto de estudio consideramos un amplio contexto,
que nos permite recuperar, a grandes rasgos, el origen, construcción y desarrollo
del sistema internacional, a partir de las etapas históricas que en su oportunidad
plantearon investigadores como David Held e Immanuel Wallerstain, ideas que
comparten también investigadores como Alberto Rocha, y que nosotros ajustamos
considerando coyunturas políticas, económicas y sociales que nos ayudan a
explicar cómo los temas de gobernanza y pobreza se presentan en el ámbito de
las instituciones dominantes del siglo XVI, como son en nuestra opinión el Estado
y la Iglesia Católica, pues a partir de ahí puede descubrirse la forma en que se
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
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entretejen y arraigan al proceso evolutivo del sistema político, por lo que conviene
construir un marco teórico referencial en torno al objeto de estudio y su contexto,
con lo cual procuramos aportar claridad a la estructura, contenido conceptual y
desarrollo metodológico del trabajo.
En este sentido consideramos oportuno destacar que tras el fin de la Segunda
Guerra Mundial se materializaron un conjunto de intereses económicos, políticos y
militares, que cristalizaron en instituciones internacionales como la Organización
de las Naciones Unidas (ONU); el Fondo Monetario Internacional (FMI); el Banco
Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo (BIRD), hoy Banco Mundial
(BM); así como el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT),
convertido ahora en la Organización Mundial de Comercio (OMC), los cuales dan
forma al sistema económico y financiero internacional de la posguerra.
Paralelamente se conformó un sistema político internacional basado en la
bipolaridad, teniendo como sus referentes a los EEUU y a la URSS, modelo sobre
el cual se despliega, por una parte, el discurso de la democracia y el
neoliberalismo de la economía y; por otra, la ideología socialista.
Consideramos oportuno apuntar que ésta etapa, conocida como Guerra Fría,
estuvo marcada por el predominio del Estado como actor político, una tensa
relación entre los países hegemónicos, la carrera armamentista y la anarquía. Sin
embargo, a partir de 1980 se generaron una serie de transformaciones que
concluyeron con la reforma política de la URSS y el fin del socialismo europeo,
cuyo referente simbólico fue la caída del Muro de Berlín, acontecimiento
coyuntural que marcó el fin del mundo bipolar y el proceso de tránsito hacia el
sistema político internacional de la posguerra fría.
Estos hechos dieron paso a la profundización de procesos como los de
globalización, modelo económico, surgimiento de nuevos actores y la
conformación de bloques comerciales en regiones estratégicas de la geografía
mundial. En esta etapa también se acentúo el debilitamiento de las instituciones
gubernamentales internacionales, principalmente la ONU, originariamente
concebida desde el interés, concretamente de los EEUU, que en la configuración
del nuevo contexto resultó incapaz de responder a las exigencias de la dinámica
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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internacional, provista de crecientes problemas regionales y de orden global, que
a la vez que evidenciaron sus reducidos niveles de eficacia y alcances político
jurídicos, sugieren la necesidad de conformar una agenda internacional
incluyente.
En este contexto, antecedido por los compromisos para la Ayuda Oficial al
Desarrollo (AOD) pactados en 1970, recobran vigencia conceptos como el de
gobernanza, que pone atención en la necesidad de construir nuevos esquemas
de gestión para el abordaje de problemas globales relacionados con la salud,
educación, medio ambiente, seguridad y pobreza, entre otros, que son vistos
como ejes de la agenda internacional, particularmente este último tema, pues se
reconoce que una gran parte de la población en el mundo sobrevive en
condiciones de pobreza y pobreza extrema, de tal manera que se incorporó como
problemática a los objetivos del milenio a través de la resolución aprobada por la
Asamblea General de la ONU en su 8ª sesión plenaria el 08 de septiembre de
2000, en donde 192 países asumieron compromisos específicos, entre ellos
México.
Por otra parte, los organismos no gubernamentales trasnacionales cobran fuerza
y dejan escuchar sus voces a través de distintos foros, incorporándose así en el
proceso de toma de decisiones, promoviendo la incorporación de diversos temas
globales a la agenda internacional, con la argumentación de atender las
profundas necesidades de un amplio sector de la población mundial ubicada en
regiones como África, Asia y América, agobiadas por la intensidad de problemas
históricos, conflictos civiles y la incapacidad institucional interna que les impide
avanzar hacia mejores estadios de bienestar.
Sobre el problema de la pobreza en el mundo, la realidad indica, de acuerdo a
distintos estudios e informes de organismos internacionales, así como de
entidades no gubernamentales, que más de 2.6 millones de personas viven con
menos de dos dólares al día, aproximadamente un tercio de la población mundial,
concentrándose en las regiones de Asia Meridional y Oriental, África
Subsahariana y Centro América. Sobre el mismo tema el Índice de Desarrollo
Humano de la ONU 2006, informa que más de mil millones de personas no
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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disponen de agua limpia y 2.6 millones no cuentan con condiciones de
saneamiento adecuado.
Los organismos como el Banco Mundial, han desarrollado parámetros con
indicadores cuantitativos que les permiten definir como países pobres a aquellos
cuyo ingreso por habitante es de un dólar diario, señalando que en estos viven
más de la mitad de la población del mundo, esto significa poco más de 3 mil
millones de personas, que reciben aproximadamente el 7% del producto mundial,
en tanto que las principales economías albergan menos del 10% de la población
total en el mundo, pero poseen 70% del producto mundial y manejan el 80% del
comercio.1
Puede mencionarse que las políticas que han sido producto del modelo
económico neoliberal aplicadas a partir de las últimas dos décadas del siglo
pasado han contribuido al crecimiento de la pobreza y al deterioro de los niveles
de vida en amplias regiones del mundo. Sobre este tema el BM ha aceptado la
necesidad de diseñar políticas orientadas a la reducción de ese problema,
principalmente en los países de menor desarrollo, donde se ha agudizado el
impacto negativo del modelo económico neoliberal.
El problema de la pobreza es, en buena parte, atribuible también al tema de la
globalización, ya que de acuerdo con Carlos Vilas (1999), tanto oportunidades y
resultados o productos son afectados por factores de naturaleza económica,
política, social y cultural, de tal manera que en efecto, la inserción de la sociedad
en un contexto global la hace susceptible de compartir los efectos de dicho
proceso.
Contrario al discurso, globalización de ninguna manera genera condiciones de
igualdad, por el contrario, sus efectos negativos se reflejan en las condiciones de
pobreza y marginación social, pues ha profundizado el desequilibrio entre
producción y distribución de la riqueza generada en el contexto global de la
economía, lo cual permite afirmar que la globalización, es democrática en sus
1 Los datos fueron tomados de Indicadores. (s.f.). Recuperado el 25 de Noviembre de 2009, de Banco Mundial: http://datos.bancomundial.org/indicador
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Enrique Chaires Ramírez
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efectos negativos y jerárquica en la repartición de sus beneficios, por lo que hoy
las ideas de gobernanza y pobreza constituyen ejes centrales en la
argumentación del quehacer institucional, y que tienden a reconstruir la vigencia y
legitimidad en organizaciones como la ONU, sometida a severas críticas dado sus
estrechos vínculos a los intereses de los EEUU.
En este marco de referencia, el caso particular de México, el problema de la
pobreza se ha convertido ya en una cuestión de seguridad nacional,
independientemente de las distintas estrategias que fueron diseñadas para su
atención en el marco de la política social durante los últimos veinticinco años, toda
vez que su atención se registra en dos momentos históricos: primero, el que tiene
lugar en la etapa del populismo o Estado de bienestar, cuyo mayor énfasis se
registra en las décadas de los sesenta y setenta bajo el discurso del progreso y la
justicia social; el segundo momento aparece a partir de 1982, con el inicio del
gobierno tecnocrático que se inscribe en el modelo neoliberal de la economía,
como quedó registrado textualmente en el cuarto de los objetivos del Plan
Nacional de Desarrollo 1983 – 1988 “iniciar los cambios cualitativos que requiere
el país en sus estructuras económicas, políticas y sociales” 2.
Es a partir de este segundo momento que surge de manera explícita en México el
concepto de pobreza, incorporándose así al discurso político, sin embargo, como
política pública apareció hasta 1989 en el marco del Programa Nacional de
Solidaridad (PRONASOL), operado, entre otros propósitos, para erradicar la
pobreza extrema a partir de tres objetivos principales: solidaridad para el
bienestar social, con prioridad en aspectos como salud, alimentación, educación,
vivienda, servicios básicos y regulación de la tenencia de la tierra; solidaridad
para la producción, en la oportunidad de empleo y desarrollo de las capacidades y
recursos de las comunidades con apoyo a las actividades agropecuarias,
agroindustriales, microindustriales y piscícolas y; solidaridad para el desarrollo
regional, mediante programas de mejoramiento de la infraestructura física de
zonas específicas, además de que en la práctica el programa también se convirtió
2 Para abundar en el tema consultar PND 1983-1988. Poder Ejecutivo Federal
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
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en un instrumento de política estratégica para subsanar el déficit de legitimidad
democrática del gobierno.
En la actualidad los datos más conservadores indican que la mitad de la población
en México vive en condiciones de pobreza y un tercio en pobreza extrema,
considerando los indicadores convencionales utilizados para su medición
sugeridos por organismos internacionales, en donde el ingreso diario es uno de
los criterios más importantes para su medición. Sin embargo, el problema de la
pobreza es aún de mayor profundidad, pues se trata de un tema que enfatiza un
estado de calidad, de condición de vida, de oportunidades, de expectativas
presentes y futuras que interesan a la esfera pública y por tanto a la
responsabilidad del Estado, de tal manera que su dimensión histórica, social y
económica justifican la atención de las estructuras gubernamentales y de actores
no gubernamentales y, desde luego de la academia, en el complejo contexto del
sistema político internacional, del modelo económico neoliberal en que tiene lugar
la política global, que desde nuestro punto de vista limitan la capacidad de
respuesta del Estado. Pero además, la asunción del tema de la pobreza a la
agenda nacional debe explicarse en el marco de la gobernanza, en dos
direcciones posibles del contenido conceptual, es decir, en el plano de los
compromisos internacionales para la gestión de los problemas globales y como
tarea del desarrollo.
Por otra parte, es pertinente mencionar que el estudio sobre el problema de la
pobreza en el marco del sistema político internacional de la posguerra fría
obedece, por una parte, al interés por explorar una área de conocimiento que
sugiere nuevos retos en el campo de la investigación, lo cual implica la definición
de un enfoque que se mueve desde el contexto específico del sistema político
como plataforma de análisis para la definición de nuevos esquemas de política
para su tratamiento institucional; por otra parte, el tema se concibe como
problema global, que si bien es cierto tiene un origen histórico, también lo es que
su atención se enfrenta a la complejidad del nuevo entramado político
internacional, provocando el análisis para explicar su abordaje e inclusión en la
agenda internacional, que se construye en un ambiente de intereses, procesos,
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
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conceptos y debates que caracterizan al mundo de la globalización, del
neoliberalismo económico y del regionalismo comercial.
Así, desde la perspectiva académica, los temas de pobreza y gobernanza,
constituyen un compromiso de investigación que nos motiva a profundizar,
teóricamente, en el análisis y explicación de su proceso evolutivo en la agenda
internacional y cómo ha sido el abordaje de estos temas en el caso particular de
México, de tal manera que nuestro interés tiene como fundamento la necesidad
de la especialización profesional.
Igualmente, el objeto de estudio está provisto de una importancia que se define
por la magnitud del problema mismo, pues no sólo es tema de inclusión en la
agenda internacional, sino componente de la realidad social y política, que en las
últimas tres décadas ha logrado acrecentar el interés de la academia en torno a
su relevancia como asunto prioritario de la gobernanza y la seguridad global,
desde donde se cuestionan, cada vez con mayor fuerza, el proceso de
globalización y el modelo neoliberal de la economía mundial que impactan
negativamente en sociedades de menor desarrollo, de ahí que su abordaje como
objeto de estudio ocupe hoy un lugar preponderante en el campo de las ciencias
sociales.
No obstante, adoptar el problema de la pobreza como eje central de la
investigación pasa además por el compromiso de analizar el caso específico de
México, las causas, consecuencias y decisiones que en el marco de la
gobernanza han propiciado su asunción como política pública, de tal forma que
esperamos que el resultado del trabajo contribuya al enriquecimiento de la
discusión teórica.
Respecto a los referentes conceptuales y su discusión actual, podemos advertir la
existencia de una amplia bibliografía que da cuenta de las distintas perspectivas
desde las cuales se han abordado los temas objeto de estudio, sin embargo, su
tratamiento y significado también han experimentado cambios y cobrado un nuevo
interés a la luz de las transformaciones del propio sistema político. El concepto de
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
20
gobernanza surge desde la teoría de la ciencia política, en la etapa posterior a la
Segunda Guerra Mundial y
estaba orientada al análisis de la dirección política, la actividad pública de
diseño y modelo de estructuras y procesos socioeconómicos trasnacionales
(….) a medida que los intereses de desarrollo social y económico de los
Estados han ido variando la teoría de la gobernabilidad ha ido adaptando su
paradigma, trasladando su objeto de estudio de la acción misma de gobernar y
su procedimiento al análisis de nuevas formas de gestión de los asuntos
públicos que no giren en torno a la estructura jerarquizada estatal (Martín,
2005: 209).
Esta idea nos indica que en principio el concepto de gobernanza estuvo asociado
al de gobernabilidad, a garantizar el orden institucional, por lo que en su
interpretación y en la práctica tiene un sentido vertical, y esto es muy significativo
cuando tratamos de construir un concepto que responda a la nueva realidad
política, por ahora conviene destacar en la concepción de Martín (2005), por una
parte el antecedente próximo, pues permite diferenciar entre jerarquía del poder y
capacidad institucional, sin embargo “es a mediados de los 80´s cuando se va
diluyendo la fuerte carga de dirección política que implica el término gobernanza y
la elaboración teórica se centra en alternativas a la organización y control
jerárquicos” (p. 209).
Se desprende de esta apreciación que la evolución del concepto está ligada a
otros procesos de transformación que tuvieron lugar en la última década del
sistema político internacional de Guerra Fría, como la globalización por ejemplo,
la democratización y el neoliberalismo de la economía, lo cual es coincidente con
el nuevo rol asumido por el Estado como actor, que en el paradigma de
posguerra fría además de interactuar con otros actores que emergen de la
sociedad con renovada fuerza, como los organismos no gubernamentales
(ONG´s), cambia su visión y compromiso con el desarrollo social.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
21
En el contexto del sistema político internacional, el concepto de gobernanza se
vincula ahora al discurso de una nueva disciplina, la de las Relaciones
Internacionales, siendo ahí en donde se cultiva con mayor énfasis su significado,
asociándose a partir de entonces a lo que son las dos ideas dominantes que
tratan de explicar el concepto: a) como proceso para la construcción de
instituciones y normas globales y; b) medio en la gestión de problemas de interés
global, principalmente en materia de derechos humanos, salud, educación y
pobreza.
Ante la ausencia de un concepto que genere consenso, como no lo hay hasta
hoy, tanto los estudiosos, como las instituciones que han tratado el tema
identifican elementos que están presentes en sus principales referencias, entre
ellos se pone
énfasis en las reglas y las cualidades de los sistemas, la cooperación para
incrementar la legitimidad y la eficiencia y la atención a nuevos procesos y
acuerdos público – privados. El éxito aparente del concepto parece ser que
reside en que refleja la necesidad social de nuevas iniciativas basadas en la
realización de crecientes interdependencias sociales (Kooiman, 2005: 171)
de ahí las ideas de Held, que sugiere bajo un enfoque transformacionalista
reformar las estructuras de la Organización de las Naciones Unidas. A partir de
estos elementos el concepto de gobernanza parece abandonar el sentido vertical
(local) para situarse en la idea de lo horizontal, es decir de lo global y de la
cooperación.
Por otra parte, Isabel Vega (2006) enfatiza
la expresión “gobernanza” tal y como es definida por la Comisión europea en
su libro Blanco de la Gobernanza abarca en el caso de la UE el conjunto de
normas, procedimientos y prácticas relativos a la manera en que la Unión
Europea utiliza los poderes que le otorgan sus ciudadanos: la buena
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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gobernanza reside en la formulación y aplicación de políticas públicas más
eficientes y coherentes que establecen vínculos entre las organizaciones de la
sociedad civil y las instituciones europeas (p. 14).
Pareciera que en el caso de la Unión Europea, que es a nuestro juicio la
organización que más enfatiza la importancia del concepto, se trata de la
organización quien aporta como elemento fundamental la idea de transparencia al
proceso de decisión política, en el cual concurren actores gubernamentales y
sociales en sus distintos espacios de participación, sean estos internacionales,
nacionales o regionales.
Sobre el estudio de la gobernanza en la región latinoamericana han coincidido
investigadores provenientes de la academia, así como instituciones
gubernamentales internacionales, como las Naciones Unidas a través de sus
órganos y agencias especializadas como Habitat y el PNUD; y el Banco Mundial,
pero puede observarse que el concepto y el tratamiento que se le da al tema está
más asociado con el término gobernabilidad, esto es con la búsqueda de
equilibrio entre conjunto de demandas sociales y capacidad de respuesta del
gobierno, en los términos explicados por Camou (1997).
En torno a esta idea convergen opiniones como las de Claudio Maggi, Kirk
Messner y Lucretia Landmann (2002), quienes afirman
conviene dejar constancia primero de que en América Latina no existe hasta la
fecha un discurso científico o político sobre la gobernanza global que sea
comparable al europeo –o al de la OCDE. En el debate sobre la gobernanza
global que se desarrolla en el ámbito de la OCDE predomina la percepción de
que la globalización conduce –en numerosas áreas de política- hacia una
transformación profunda de la política y al surgimiento de una arquitectura de
gobernanza global en la que los Estados nacionales tendrán que redescubrir su
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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rol en el contexto de una política conformada por varios niveles –locales,
nacionales, globales- entretejidos (p. 21).
La apreciación de estos autores llama la atención en dos aspectos que parecen
explicar la idea de gobernanza, por una parte, los desequilibrios de la
globalización económica que profundizan en la problemática social y, por otra, la
reorientación en la política del Estado, sin embargo, cabría cuestionarse la razón
por la que en el continente no se ha consolidado una postura homogénea sobre el
tema. La respuesta parece ser aparentemente sencilla, y a la vez controversial,
porque forma parte del discurso político.
En conclusión, el concepto de gobernanza que se discute desde la ciencia política
aproximadamente en 1950, ha evolucionado en su contenido a partir del proceso
de tránsito entre el sistema político de Guerra Fría y el sistema político
internacional de posguerra fría, transitando de un carácter vertical en términos de
la relación del gobierno nacional con la sociedad, a un sentido horizontal que
explica la relación del Estado nacional con un conjunto de actores
gubernamentales y no gubernamentales que tratan de colocar en la agenda
internacional problemas globales, sin embargo, no existe hasta hoy un concepto
unificador, pero sí una gran importancia en torno al objeto de estudio, en un
escenario dominado por la economía neoliberal y el proceso de globalización.
Por nuestra parte, definimos la idea de gobernanza global como un amplio
proceso de gestión política, que involucra la participación coordinada de los
organismos gubernamentales internacionales y el conjunto de actores emanados
desde los subsistemas político estatal, económico y social del sistema político
internacional, para la atención y tratamiento de los problemas globales, como el
de la pobreza. Conviene subrayar que una revisión más amplia sobre el contenido
conceptual lo realizamos en el IV capítulo de este trabajo, donde recogemos
además un conjunto de elementos que caracterizan el proceso.
Respecto al tema de la pobreza, también es objeto de una amplia literatura en la
cual se ha estudiado como problema desde distintos enfoques teóricos,
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
24
metodológicos y estadísticos, sin embargo, puede observarse que el principal
rasgo invariante tiene que ver con procesos de medición y formas de
caracterización, aunque algunos estudios han tratado de explicar las causas y
estrategias implementadas para su tratamiento, así como los impactos políticos y
jurídicos que tiene en el ciudadano. Víctor Manuel Durand (2006) sostiene que
la pobreza y la ciudadanía conforman una relación complicada, los términos
encierran la gran contradicción de las sociedades con un régimen político
democrático y basadas en el Estado de Derecho y una economía de mercado,
que dadas sus imperfecciones tiende a producir desigualdad, donde la
pobreza es un indicador; la pobreza es la evidencia concreta de la negación de
ese principio: la igualdad (p. 14).
Como puede observarse, se trata en principio de un enfoque que orienta la
reflexión hacia la desigualdad que genera en aquellos sectores de mayor
marginación como los indígenas, campesinos, quienes emigran del campo a la
ciudad y los desempleados.
Otros estudios, como el coordinado por Julio Boltvinik y Araceli Damián, La
pobreza en México y el mundo (2005) abordan la realidad del problema desde
una perspectiva eminentemente académica y multidimensional, procurando no
sólo exponer el estado sobre la cuestión, sino que indaga en torno a propuestas
concretas que procuran contribuir a un mejor abordaje institucional. En esta obra
colectiva adquieren relevancia las cuestiones en torno al crecimiento exponencial
de la pobreza durante el siglo XX, así como el debilitamiento del Estado
asistencial en los países de menor desarrollo en el mundo, enfatizando sobre los
distintos esfuerzos realizados en el ámbito regional y nacional, como es
particularmente el tema de México.
También los estudios de Boltvinik enfocan su análisis hacia sectores específicos,
explicando teóricamente las condiciones de la pobreza campesina y cómo ésta se
reciente con más intensidad en ésos núcleos sociales como producto del mercado
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
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capitalista, incidiendo de manera importante en el ingreso de las familias por lo
que la teoría termina por estacionarse en la parte de los indicadores. Por su parte,
Fernando Cortés (et.al., 2002), recurren al uso de la metodología propia del
gobierno para medir la pobreza y de ésa manera explicar su evolución histórica
bajo un enfoque cuantitativo.
Existen otros estudiosos con una posición más crítica en torno al problema de la
pobreza que abordan el tema desde una metodología comparada, como Carlos
Vilas (1998) quien en el marco de la globalización y neoliberalismo estudia
distintas experiencias latinoamericanas para combatir la pobreza dedicando
atención a la forma en que los gobiernos ponen en práctica disposiciones de
organismos internacionales. En el mismo sentido otros trabajos como el
coordinado por Félix Vélez (1994) han dedicado su esfuerzo a la explicación, en el
caso de México, de las causas y políticas para su atención.
Por otra parte, Enrique V. Iglesias, en el prólogo de la obra coordinada por
Bernardo Kliksberg (2000), La lucha contra la pobreza en América Latina, afirma
que la
pobreza e inequidad son dos desafíos que nos convocan desde la ética, desde
la responsabilidad política por fortalecer y desarrollar el sistema democrático, y
desde el desarrollo mismo debe ser integral para tener las bases realmente
sólidas. La reforma social es la gran asignatura pendiente en América Latina
(...) encararla requiere concertar esfuerzos entre todos los sectores
responsables de nuestras sociedades. Los gobiernos tienen funciones muy
relevantes a cumplir al respecto, pero la sociedad civil puede realizar aportes
muy importantes (p. 7).
Entiende Iglesias que la pobreza es uno de los males más profundos de la
sociedad actual, pero también enfatiza la necesaria cooperación entre el Estado y
todas las expresiones sociales para enfrentarla, incluida desde luego la Iglesia,
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
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independientemente de su doctrina, lo que coincide, implícitamente en la idea de
gobernanza que hemos adoptado, donde su componente central es el de la
gestión, pero además, en su conjunto el estudio coordinado por Kliksberg nos
muestra un enfoque humanista en su abordaje como problema global, e invita a la
cooperación y a la conciencia de corresponsabilidad como sus principales
aportaciones.
Los estudios sobre la pobreza son tantos como diversos sus enfoques analíticos,
la obra editada por Luis Carrizo (2007) Gestión local del desarrollo y lucha contra
la pobreza, desde una perspectiva regional analiza con el enfoque de política
pública los esfuerzos realizados en la lucha contra la pobreza, corroborando con
ello el destacado interés de instituciones y organismos gubernamentales que en
los últimos años han dado importante impulso a los estudios sobre el tema.
Existen otros trabajos que analizan el tema de la pobreza desde un enfoque
ideológico que va directamente al contenido de textos bíblicos, es el caso de
Carlos Calderón (2004),3 quien en su artículo ¿Quiénes son los pobres en Lucas
6:20? aborda las controversias, que como él señala, han generado los estudios
del Evangelio de Lucas, de tal manera que identifica al menos cuatro campos de
interpretación, una simbólica, que se asocia con aspectos socioeconómicos que
hacen del individuo una persona desgraciada; otra político social, la cual se
relaciona con la promesa del Reino de Dios; la tercera interpretación es por causa
de Jesús, es decir que la pobreza es consecuencia de la fe; y la última
interpretación es la espiritual y socioeconómica, los que padecen pobreza
espiritual.
Independientemente de las interpretaciones que los estudiosos hacen del texto
bíblico, la pregunta es si puede inferirse que el tema de la pobreza se justifica en
la doctrina como una forma de gobernanza dogmática, en el sentido de que se
trata de un medio de subordinación social, pero al mismo tiempo legítima desde la
perspectiva de los propios individuos que la padecen. En nuestra opinión, la
respuesta no puede ser independiente de las razones del Estado, que ejerce una
3 Calderón es Pastor asociado de la Iglesia Getsemaní.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
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forma de gobernanza explícita basada en el poder y protección, y en ese sentido,
tanto la Iglesia como el Estado premian y castigan, así es el origen institucional de
la gobernanza y pobreza, de tal manera que conceptualmente también forman
parte de un proceso evolutivo.
Desde otra perspectiva, a partir del año 2000 en que se formalizan los Objetivos
del Milenio, han sido los organismos internacionales como el Programa de
Naciones Unidas Para el Desarrollo (PNUD), el BM, la Comisión Económica Para
América Latina (CEPAL), así como Amnistía Internacional y otras ONG’s que se
han convertido en instancias con una mayor producción de información sobre el
tema de la pobreza, sobre todo en términos evaluativos, enfatizando los criterios
cuantitativos para su medición y clasificación, sin embargo no se trabaja en temas
relativos a los factores que determinan la inclusión de la pobreza como
componente de la gobernanza; o lo relevante de su inclusión en la agenda
internacional y nacional, pero sobre todo parecen quedar al margen propuestas
que expliquen cuáles son las decisiones que se han tomado para su tratamiento
en el marco de la gobernanza.
Por tal motivo, en nuestra investigación exploramos un enfoque centrado en la
evolución y profundización del problema de la pobreza en el contexto del sistema
político internacional y cómo éste tema accede a la agenda internacional
convirtiéndose en una prioridad de la gobernanza global, por lo que definimos que
la pobreza es un estado contextual del individuo, una condición de atraso y
marginación social, oportunidades y derechos humanos insatisfechos, que definen
un determinado nivel de bienestar, entre cuyos componentes más relevantes
están alimentación, salud, educación, justicia, libertad, integración, servicios
básicos, empleo digno, ingreso, vivienda y participación política.
En cuanto a la idea de sistema encontramos a David Held, que ha dedicado gran
espacio al estudio del Estado Moderno y al tema de la globalización, poniendo
atención en el orden de Westfalia como un elemento clave para entender el origen
y desarrollo en que se construye el sistema de Estados a partir de principios
fundamentales, como la soberanía, un reconocimiento entre los Estados respecto
al poder individual en torno a una unidad territorial y social.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
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Para Held (1997)
el elemento que acompaña al derecho a la autoridad suprema que todos y cada
uno de los Estados modernos reivindican es el reconocimiento de que esa
reivindicación confiere a los demás Estados el mismo derecho a la autonomía y
al respeto dentro de sus propias fronteras. En el contexto de la rápida erosión
de la <sociedad cristiana internacional> del siglo dieciséis, el desarrollo de la
soberanía se puede interpretar (…) como parte de un proceso de
reconocimiento mutuo por medio del cual los Estados se garantizaron unos a
otros los derechos de jurisdicción sobre sus respectivos territorios y
comunidades. De este modo, la soberanía implica la aceptación estatal de la
independencia; es decir, cada Estado afirma poseer derechos exclusivos de
jurisdicción sobre un territorio y una población particulares. Y en el mundo de
las relaciones entre Estados, el principio de la igualdad soberana de todos los
Estados fue gradualmente adoptada como el principio supremo para gobernar
la conducta formal de los Estados, independientemente de cuán
representativos fueran sus regímenes particulares (p. 101).
Por su parte, Immanuel Wallerstein, uno de los autores más persistentes en el
estudio de los sistemas mundo, comienza por decirnos que el sistema es una
creación social, por lo tanto registra un origen y un desarrollo, es decir, no se trata
de una producción ex profeso, por el contrario, proviene de un amplio proceso
histórico asociado al desarrollo de la misma sociedad, de tal manera que, como lo
hemos visto con Held, identifica distintas etapas en su evolución, desde una
perspectiva diferente. Para Wallerstein (2006) el sistema está asociado a la
economía como factor determinante, pues sostiene que
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
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el mundo en el que vivimos, el sistema-mundo moderno, tuvo sus orígenes ene
el siglo XVI. Este sistema-mundo estaba entonces localizado en sólo una parte
del globo, principalmente en partes de Europa y de América. Con el tiempo, se
expandió hasta abarcar todo el mundo. Es y ha sido siempre una economía-
mundo. Es y ha sido siempre una economía-mundo capitalista (p. 40).
Al explicar el significado de economía-mundo alude al proceso mediante el cual la
dinámica comercial propicia la acumulación de capital, de tal manera que, si por
su parte Held identifica en el mismo contexto histórico el origen del sistema
político, pero asociado a la idea de soberanía estatal, Wallerstein ubica dicho
sistema con el auge del capitalismo como forma de producción, identificando
también etapas evolutivas, la primera que sirve para referir el viejo esquema
feudal y los inicios del capitalismo, con lo cual se sitúa en el contexto histórico
identificado por Held como origen del sistema político internacional, una segunda
etapa tiene como coyuntura 1815, y de ahí al final de la segunda década del siglo
XX, para definir posteriormente la etapa entre guerras y luego el período de
Guerra Fría, para que a partir de 1989 sitúa su análisis en el desarrollo del
sistema capitalista global.
Con Held y Wallerstein, encontramos los hilos conductores desde los cuales se
pueden explicar la gobernanza y la pobreza como realidades históricas, y es que
mientras el Estado como entidad soberana debió cumplir tareas de interés
político, el desarrollo capitalista mediante la acumulación desproporcionada de la
riqueza incidió en el crecimiento de la pobreza, de tal forma que la gobernanza se
construyó en torno a una doble responsabilidad estatal: una externa, relacionada
directamente con el aseguramiento de los intereses propios del Estado en el
contexto de las relaciones internacionales y; otra, interna, donde debió cumplir
una función de gobierno que legitimó la producción capitalista, lo cual demuestra
el vínculo histórico entre los dos componentes de nuestro objeto de estudio, y es
que en el pasado, como ahora, implícitamente la gobernanza es un medio de
gestión política concebida estratégicamente para hacer gobernable el sistema, de
acuerdo a las características y particularidades del contexto, independientemente
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
30
de que no resuelva en el fondo los problemas, en este caso el de la pobreza. En
torno a estos planteamientos se ubican otros estudiosos, como Alberto Rocha,
quien ha contribuido desde su campo de estudio a la discusión teórica, pues su
acuciosidad le permite desarrollar desde una perspectiva regional local, el
complicado entramado del sistema político internacional; así mismo es importante
subrayar que tomamos los planteamientos de Carlos Vilas (1999) en torno al
problema de la globalización, pues su aportación fortalece nuestra postura crítica
respecto a dicho proceso, toda vez que nos permite apuntalar la idea de que
globalización y modelo económico enfatizan el problema de la pobreza.
Conviene agregar además algunos apuntes en torno a tres variables
interdependientes que se desarrollan en la investigación: globalización,
capitalismo y modelo económico. Por globalización vamos a entender lo que
propone Ulrich Beck (2008): un proceso a través del cual “los Estados nacionales
soberanos se entremezclan e imbrincan mediante actores trasnacionales y sus
respectivas posibilidades de poder, orientaciones, identidades y entramados
varios” (p. 34), asumimos por lo tanto una postura crítica respecto a dicho
proceso, en los términos expuestos por Vilas (1999), particularmente por sus
efectos negativos en las condiciones de pobreza regional y mundial, aunque se
entiende que este problema no es producto como tal de la globalización, sino de
un proceso que incluye otros componentes, como se explica en los desarrollos
capitulares.
Además de Beck, consideramos los aportes teóricos de Bauman (1999), que en
su argumentación plantea la confrontación entre globalización y universalización,
señalando que el primer concepto “expresa el carácter indeterminado,
ingobernable y autopropulsado de los asuntos mundiales; la ausencia de un
centro, una oficina de control, un directorio, una agencia general” (p. 80); en
cambio por universalización se refiere a un contexto posible que implica en su
perspectiva una mayor igualdad y justicia.
El planteamiento en torno a la globalización en nuestro trabajo se fortalece con las
ideas de Held, quien presta atención a los impactos que la globalización propicia
en el mundo, desde donde explica tres posicionamientos teóricos, el de los
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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globalistas, antiglobalistas y el de los transformalistas globales, discusión teórica
que permite entender como el proceso de globalización se hace presente en el
papel del Estado y las Organizaciones No Gubernamentales (ONG´s) en proceso
de gobernanza global. En el desarrollo de nuestra investigación sumamos a las
ideas de Beck, Bauman y Held, los aportes de Vilas, que en su conjunto
constituyen la plataforma teórica para explicar el problema de la globalización,
tema que desarrollamos en el apartado III.1 del trabajo.
Respecto al capitalismo lo entendemos como un modo de producción en el que
convergen el capital y la fuerza de trabajo, un sistema de factores desiguales que
contribuyen a la desigualdad y diferenciación de estratos sociales. En cuanto a
modelo económico neoliberal, el concepto utilizado alude al paradigma actual en
el cual se desarrolla el mercado mundial y regional, en el que dominan las
grandes corporaciones trasnacionales, en torno a las cuales gira la economía, el
comercio y las finanzas internacionales. Este modelo se caracteriza por la
concentración de capitales, crecimiento de la pobreza y el achicamiento del
Estado. Por proyecto de nación aludimos en la investigación a los principios
sociales, políticos y económicos que dan fuerza y guían el gobierno nacional.
Como puede observarse a lo largo de nuestro planteamiento teórico, la paz de
Westafalia en 1648 constituye un referente que enfatiza el proceso de tránsito
hacia un sistema internacional que reconoce en el Estado a su actor principal, en
torno al cual se cultivan un conjunto de responsabilidades institucionales, entre
ellas la idea de gobernanza, concepto asociado en principio a la idea del orden y
la estabilidad, basado en reglas y principios, como lo resume el propio Held
(1997), quien sostiene que
el sistema internacional es un modelo de orden internacional que puede ser
llamado <westfaliano>, en alusión a la paz de Westfalia de 1648 que puso fin a
la fase alemana de la guerra de los treinta años y estableció, por primera vez,
el principio de la soberanía territorial en los asuntos interestatales. El modelo
cubre un período que se extiende de 1648 a 1945, aunque muchos de los
supuestos subyacentes todavía son operativos en las relaciones
internacionales contemporáneas (p. 104).
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
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Conviene subrayar que en buena medida la construcción esquemática y teórica
del contexto de investigación tiene como referente los planteamientos de Held y
Wallerstein, a partir de lo cual procuramos el fortalecimiento de los ejes centrales
en el objeto de estudio, primero, porque desde nuestra perspectiva es a partir de
la coyuntura histórica de Westfalia en que se origina el complejo andamiaje del
sistema internacional, pues como señala Paul Kennedy (1997) “la esencia de la
paz de Westfalia era el reconocimiento del equilibrio religioso y político dentro del
Sacro Imperio Romano, con lo que se confirmaban las limitaciones de la autoridad
imperial” (p. 83), es por consiguiente la aparición del sistema de Estados y el
punto de partida de las relaciones internacionales, además ésta afirmación de
Kennedy confirma nuestra argumentación en el sentido de la gobernanza como
parte de la doble responsabilidad estatal; en segundo lugar, la adopción de Held
como referente teórico principal, obedece a que, quizás como ningún otro autor,
ha argumentado con mucha claridad las distintas etapas de desarrollo del sistema
internacional, criterios que adoptamos en la arquitectura de la investigación, con
la introducción de las variantes que consideramos oportunas para efectos de
nuestra propia argumentación, sin que ello suponga una discrepancia con el
planteamiento del autor.
Por otra parte, es el mismo marco histórico que permite recuperar una diversidad
de acontecimientos políticos, sociales y económicos que de acuerdo a nuestro
planteamiento teórico metodológico, permiten comprender la forma en que el
tema de la pobreza se asocia al desarrollo del sistema político, y cómo es su
evolución conceptual que le permite ubicarse como problema global y
componente de la gobernanza. Dicho contexto histórico del sistema político
internacional denominado modelo de Westfalia (capítulo II.1), tuvo en el proceso
de colonización del siglo XVI un antecedente muy importante que explica cómo el
sojuzgamiento y la explotación se convirtieron, junto con el desarrollo capitalista
del siglo XVIII, en factores decisivos en la configuración de la pobreza como
problema global y propósito de la gobernanza.
Consideramos oportuno advertir que en el desarrollo de la investigación referimos
la presencia de la iglesia como actor del sistema político, por lo que conviene
precisar que dicha alusión es exclusivamente a la iglesia católica, en principio por
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
33
su posicionamiento respecto al tema de la pobreza y la forma en que este
problema es interpretado desde dicha institución, lo que no significa desde ningún
punto de vista la intención de propiciar un debate en ese sentido.
Por lo que hace al objetivo de investigación nos proponemos profundizar,
teóricamente, en el análisis de la pobreza como elemento fundamental en la
concepción de gobernanza, su proceso evolutivo en el marco del sistema político
internacional, la adopción del tema como problema global, su inclusión en la
agenda internacional y el abordaje específico en el caso de México como eje de la
política social, destacando sus compromisos, decisiones y consecuencias.
Destacando que en nuestra hipótesis de investigación la pobreza es producto de
un amplio proceso vinculado al origen, construcción y desarrollo del sistema
político internacional y del capitalismo, que a partir de que profundizan la
globalización y el modelo económico neoliberal se asume como problema global
constituyéndose en un tema de la gobernanza entendida como un proceso de
gestión política, lo cual contribuyó a su abordaje como eje de la política social en
el caso específico de México.
Como se observa, nuestro planteamiento hipotético se construye a partir de dos
ideas: pobreza y gobernanza, que constituyen el eje problemático que guía la
investigación, en torno al cual los temas relativos a la globalización, capitalismo y
modelo económico neoliberal, actúan como variables independientes que se
desarrollan en la amplio contexto del sistema político internacional, por lo que
conviene explicar que la investigación se concibe en su parte medular como un
ejercicio que procura profundizar en el análisis teórico y evolución del objeto de
estudio, más no establecemos como meta la realización de un ejercicio
cuantitativo, pues se trata de explicar cómo la pobreza se convierte en un tema
relevante de la agenda internacional.
Específicamente en el caso de México, se analiza el tratamiento de la pobreza a
partir del sistema de planeación nacional, para lo cual se identifican dos
coyunturas, una que marca el compromiso del Estado con los organismos
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
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internacionales en materia de planeación y; segunda, la que establece el tránsito
del Estado asistencial al modelo económico neoliberal.
En ese sentido, con el trabajo de investigación nos propusimos alcanzar dos
metas de carácter teórico académico: 1.- analizar el problema de la pobreza como
un tema de la gobernanza, vinculada al desarrollo y evolución del modelo
económico neoliberal en el contexto del sistema político internacional; 2.- explicar
la inclusión de la pobreza en la agenda internacional y el bordaje específico en el
caso de México, como eje de la política social.
Respecto al contenido del trabajo, se encuentra organizado en seis apartados, el
primero, que es el que nos ocupa, tiene como propósito proporcionar un marco
teórico referencial que recupera los principales elementos del proyecto de
investigación, de tal suerte que constituye la plataforma teórica general desde la
cual emprendemos los desarrollos del objeto de estudio.
En el segundo capítulo, denominado Origen, Construcción y Desarrollo del
Sistema Político Internacional de Guerra Fría, se recupera todo el contexto
histórico que refiere la evolución del sistema político a partir de 1648 que marca el
fin del conflicto religioso que tiene lugar al interior del Sacro Imperio Romano
Germánico, proceso conocido como la Paz de Westfalia, de donde toma su
nombre el modelo del sistema internacional que prevalece hasta mediados del
siglo XX; este amplio periodo lo hemos dividido para efectos de estudio en etapas
que nos permiten identificar factores coyunturales de naturaleza política,
económica y social que van de la mano con nuestras principales variables,
gobernanza y pobreza, así es como la primera de dichas etapas comprende de
1648 a 1918 que señala el final de la Primera Guerra Mundial, el surgimiento de
las instituciones gubernamentales internacionales, el posicionamiento de nuevos
actores estatales en la geopolítica mundial, como EEUU y la URSS.
Es importante esta coyuntura en el caso específico de México, porque entra en
una nueva etapa en su vida política y social, pues es el contexto en el que tiene
su origen el sistema político mexicano posrevolucionario, conformado por tres
pilares fundamentales: el Partido Revolucionario Institucional, la Iglesia Católica y
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
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la Presidencia de la República, un esquema que prevalecerá hasta finales de los
ochenta, de tal manera que es clave su desarrollo para el análisis de los procesos
realizados en nombre de la gobernanza y las estrategias de atención a la
pobreza. En este sentido, el segundo capítulo trata además el modelo
denominado Sociedad de las Naciones, desde donde se entrelazan con mayor
fuerza los conceptos que guían la investigación; se hace un análisis amplio del
sistema político internacional de guerra fría, enfatizando en el papel que juegan la
ONU y los organismos económicos y financieros internacionales en los temas de
cooperación para el desarrollo, gobernanza y combate a la pobreza en el mundo.
El tercer capítulo se dedica al análisis del sistema político internacional de
posguerra fría, conformado una vez que concluye en 1989 la argumentación
ideológica que polarizó al mundo después de la Segunda Guerra Mundial. Se
abordan en este espacio las implicaciones de la globalización, modelo económico,
regionalización comercial y los nuevos actores que emergen de la estructura
social y participan en los nuevos esquemas de gobernanza mundial; en este
contexto se discute el alcance jurídico político de la ONU e introducimos
propuestas de reforma institucional a dicho organismo para fortalecer su
presencia como entidad gubernamental internacional en el marco de las
expectativas de gobernanza y combate a la pobreza.
Los capítulos cuarto y quinto dan forma a la segunda parte del trabajo, pues son
dedicados al análisis y discusión específica de gobernanza y pobreza como
componente fundamental en el concepto. La última parte que comprende el sexto
capítulo refiere al tratamiento de la pobreza en México, orientando nuestro
enfoque de análisis a partir de los programas institucionales que en su nombre
han sido implementados por el gobierno de la república, concretamente a partir de
1989 en que surge el Programa Nacional de Solidaridad, instrumento que se
inscribe en el nuevo contexto político económico internacional, por lo que en el
capítulo distinguimos dos etapas de análisis, una, la del Estado asistencial que
opera hasta finales de los setenta, y otra, la que acompaña al proceso de reforma
del Estado en el marco de la globalización y el modelo económico neoliberal.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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36
El lector podrá encontrar finalmente, un conjunto de cometarios concluyentes
relacionados con el objetivo, planteamiento hipotético, metas académicas y los
hallazgos que nos permiten responder un conjunto de interrogantes teóricas
consideradas en el proyecto de investigación.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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CAPÍTULO II ORIGEN, CONSTRUCCIÓN Y DESARROLLO DEL SISTEMA
POLÍTICO INTERNACIONAL DE GUERRA FRÍA
Introducción
Con el fin de la Segunda Guerra Mundial en 1945, el sistema político internacional
registró uno de sus pasos evolutivos de mayor significación histórica, pues fue
construido sobre un andamiaje institucional financiero y gubernamental inédito.
Pero además, el mundo se polarizó en torno a dos referentes políticos e
ideológicos que durante décadas sostuvieron una tensa relación política, conocida
como Guerra Fría.
Sin embargo, para entender a cabalidad la profundidad de los cambios y
dimensionar su trascendencia como proceso de tránsito hacia el sistema de la
economía neoliberal, es necesario comprender la complejidad de su origen,
construcción y desarrollo, de tal manera que para alcanzar dicho propósito
recuperamos un amplio marco de referencia histórica y contextual, que inicia con
la Paz de Westfalia en 1648, hasta la reforma política de la URSS y la caída del
Muro de Berlín en 1989.
En este amplio período, el sistema político internacional experimentó tres de sus
cuatro etapas de evolución y desarrollo, para dar paso al sistema político
internacional de posguerra fría, que se configuró en la década de los ochenta una
vez que el Estado asume su nuevo papel producto de la implementación del
modelo económico neoliberal, al finalizar formalmente la carrera armamentista y,
cuando se produce la transformación de la URSS.
Dicho sistema político constituye el contexto en el cual se centra nuestro objeto de
estudio, y está caracterizado por la profundización del proceso de globalización, el
modelo económico neoliberal, la conformación de grandes bloques comerciales
regionales y el desarrollo de nuevos actores que emergen desde las estructuras
sociales y toman parte en la gobernanza global. De tal manera que nos
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
38
proponemos dar cuenta de los principales componentes, características,
instituciones, propósitos, vínculos, proceso evolutivo y cambios que explican el
tránsito hacia una nueva forma de organización política, que es propiamente el
espacio en que se ubica el trabajo de investigación.
A partir de ésta aproximación escudriñamos en los acontecimientos sociales,
políticos y económicos, así como los vínculos conceptuales e institucionales en
torno al objeto de investigación, enfatizando los acontecimientos que desde el
enfoque de estudio dan cuenta del proceso evolutivo del sistema, pero de manera
específica, en este apartado procuramos recuperar los hilos conductores que
explican el tema de la gobernanza de la pobreza como problema global, de tal
forma que destacan en éste primer capítulo el análisis respecto a la Sociedad de
las Naciones, institución que “norma” el sistema durante la época entre guerras,
así como el papel desempeñado por la Organización de las Naciones Unidas;
además del conjunto de instituciones creadas en el marco de los acuerdos de
paz para dar forma al sistema económico y financiero internacional de la
posguerra, cuya importancia trasciende en virtud de los intereses de origen que
los ligan a las principales potencias capitalistas.
En nuestra opinión, es el contexto en que tienen lugar el conjunto de cambios
estructurales que dan cuenta del proceso de transición de la sociedad
internacional al sistema político internacional de la posguerra fría, recobrando
vigencia en el debate teórico conceptos como los de gobernanza y pobreza, que
constituyen las variables centrales de nuestro objeto de estudio, por lo que en
buena medida el propósito del capítulo es reconstruir el proceso evolutivo del
problema de investigación.
Bajo esta argumentación, el capítulo inicia con el análisis general de la serie de
acontecimientos que tuvieron lugar a partir del siglo XVII y que hemos definido
como Modelo de Westfalia; el modelo Sociedad de las Naciones ó periodo entre
guerras, donde se hace una recuperación de los principales acontecimientos que
anteceden a la etapa del sistema político internacional de Guerra Fría, pero que
además permiten una mejor explicación de dicho entramado político y la forma en
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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que se arman los intereses económicos, políticos e ideológicos directamente
asociados a la investigación.
Es importante subrayar que con los acuerdos de paz previos a la conclusión de la
Segunda Guerra Mundial en 1945, se dio paso a la construcción de un conjunto
institucional político y económico concebido desde los intereses particulares de
los EEUU, sobre el cual no sólo se montó la estructura del sistema político
internacional de Guerra Fría, sino la estrategia emprendida en nombre de la
gobernanza y combate a la pobreza global, de ahí la importancia de enfatizar el
estudio sobre sus instituciones políticas y económicas; así como los procesos que
en el marco del sistema tuvieron lugar, de tal forma que se procura explicar la
estructura orgánica y funcionamiento de la ONU. De la misma forma analizamos
la operación del Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico en el campo de la
cooperación para el desarrollo, pues definen los marcados intereses de las
potencias que los conciben institucionalmente.
El desarrollo del capítulo nos permite además abundar en el tema de la
bipolaridad y cómo en el juego de los intereses económicos e ideológicos se
registraron importantes acontecimientos, como el debilitamiento de sus
instituciones, el impulso de un nuevo modelo económico, así como los procesos
que dieron paso a la integración de bloques regionales de naturaleza económica y
comercial.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
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II.1.- Modelo de Westfalia
El dominio teórico sobre el actual sistema político internacional requiere
necesariamente de la recuperación histórica a partir de lo que la literatura
especializada coincide en denominar la Paz de Westfalia que tiene lugar en 1648,
que en esencia marcó el fin del conflicto religioso suscitado en el seno del Sacro
Imperio Romano Germánico, que por su propia naturaleza suponía el riesgo de
que la iglesia católica viera disminuido su vasto poder económico e ideológico que
la definía, junto con el imperio y principados, en los actores preponderantes en el
contexto histórico de los siglos XVI y XVII, de tal forma que la serie de tratados
suscritos en Münster y Osnabrück (región de Westfalia, Alemania) pusieron fin a
dos conflictos: la guerra de los treinta años protagonizada entre protestantes y la
iglesia católica alemana, cuyo antecedente es la Paz de Ausburgo, que frenó el
conflicto entre católicos y simpatizantes de las ideas de Martín Lutero; y la guerra
de los ochenta años (llamada también guerra de los Países Bajos) que como es
sabido enfrentó a las provincias de los Países Bajos y al Imperio Español,
concluyendo con la independencia de las primeras.
Desde nuestra perspectiva, la Paz de Westfalia constituye un importante punto de
referencia para escudriñar en el origen y evolución del sistema político, pues en
esa coyuntura se identifican una serie de sucesos sociales y políticos de
relevancia histórica que explican la conformación del actual orden internacional,
que de alguna manera está también en la tesis de Immanuel Wallerstein (1999),
quien en el análisis de los sistemas mundo desarrolla su argumento a partir de la
expansión de la economía, sitúa el origen del sistema en el siglo XVI,
concretamente a inicios del auge comercial de Francia e Inglaterra, de tal forma
que su propuesta teórica está relacionada con la economía como variable
explicativa por lo que afirma
a finales del siglo XV y principios del XVI, nació lo que podríamos llamar una
economía-mundo europea. No era un imperio, pero no obstante era espaciosa
como un gran imperio y compartía con él algunas características. Pero era algo
diferente y nuevo. Era un tipo de sistema social que el mundo en realidad no
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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había conocido anteriormente y que constituye el carácter distintivo del
moderno sistema mundial. Es una realidad económica pero no política, al
contrario que los imperios, las ciudades-Estado y las naciones-Estado (…) y es
una “economía-mundo” debido a que el vínculo básico entre las partes del
sistema es económico, aunque esté reforzado en cierta medida por vínculos
culturales y eventualmente, como veremos, por arreglos políticos e incluso
estructuras confederadas (p. 21).
Wallerstein (1999) subraya en su concepción histórica que se refiere al sistema
mundo moderno y no a las estructuras existentes hasta antes de la aparición del
sistema capitalista, las cuales sirvieron para explicar el modo de producción
feudal
he dicho ya que la economía-mundo es un invento del mundo moderno. Esto
no es del todo cierto. Existieron economías mundo anteriormente. Pero siempre
acabaron transformándose en imperios: China, Persia, Roma. La economía
mundo moderna podría haber ido en la misma dirección –de hecho
esporádicamente ha dado la impresión de que iba a hacerlo- pero las técnicas
del capitalismo moderno y la tecnología de la ciencia moderna, que como ya
sabemos están un tanto ligadas entre sí, permitieron que esta economía-
mundo creciera, produjera y se expandiera sin la emergencia de una estructura
política unificada (p. 22).
De acuerdo con el planteamiento de Wallerstein el sistema mundo moderno
reconoce dos ejes principales, que como él señala, están estrechamente
vinculados, por una parte el sistema económico y por la otra, los avances de la
técnica que apoyaron la producción y la acumulación como bases del sistema
capitalista, ésta es una lógica que sostiene la teoría del autor y explica la
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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configuración centro periferia del sistema mundo moderno. Es oportuno subrayar
que dicho proceso profundiza más tarde, concretamente en la etapa de la
segunda posguerra, específicamente al romperse el paradigma de la sociedad de
Guerra Fría, al arribar a su fin el socialismo europeo y, consecuentemente, al
instaurarse el neoliberalismo como modelo económico hegemónico, que desde
finales de los ochenta marcha en paralelo con el proceso de globalización,
privando como una de sus características la enorme brecha de pobreza y
marginación, tanto en relación a los individuos y familias como a las naciones y
regiones del mundo.
En cambio, como acontecimiento político social la Paz de Westfalia tiene sus
repercusiones de ésa misma naturaleza, y es ahí donde en nuestro argumento
encontramos los elementos significativos para reconstruir el proceso evolutivo del
actual sistema político, pues uno de sus principales aportes en dicho campo
tienen que ver con la recomposición de la geografía europea, la delimitación
territorial del Estado nación con igualdad jurídica y unidad de referencia política.
La etapa inmediata posterior a la Paz de Westfalia ofreció además el sentido de la
diplomacia y el surgimiento de nuevos actores al amparo de la teoría de las
relaciones internacionales; adicionalmente, en el marco de la reconfiguración
geopolítica de Europa, al evolucionar los imperios aparece como nuevo rasgo
distintivo la multipolaridad en el orden internacional, teniendo como epicentro del
sistema el corazón de Europa.
Los procesos de cooperación comercial y la búsqueda por la hegemonía son
también elementos que derivan del referente social y político que constituye la
Paz de Westfalia, con esto deseamos subrayar que si bien el siglo XVI es un
momento histórico determinante para la transnacionalización del comercio en el
mundo moderno como establece Wallerstein, no lo es menos que tuvieron que
registrarse acontecimientos políticos y sociales que contribuyeron a la
configuración de una nueva geopolítica en el contexto mundial que se encuentra
con el avance de la expansión comercial identificada por Wallerstein, lo cual
hubiera sido imposible sin la construcción del Estado nación como entidad
política.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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Por lo tanto, cuando hablamos del Estado nacional es importante situarlo en un
contexto histórico en el que podemos ubicar su surgimiento como entidad, en los
términos que señala Held (1997)
la formación del estado moderno debe ser entendida en el contexto de las
divisiones políticas y los conflictos religiosos que siguieron al derrumbe del
mundo medieval, y las nuevas controversias en torno a la naturaleza de la
autoridad política que emergieron en aquella época (p. 53).
En la primera versión de este Estado moderno, evidentemente están los estados
nacionales, en los cuales emerge el problema de la soberanía como parte de la
división política.
Uno de los elementos importantes de las controversias en cuanto al origen y
ejercicio del poder legítimo que tiene lugar en ese contexto se situaron en torno a
la naturaleza de la autoridad política, que en ésta etapa del siglo VIII al siglo XIV,
básicamente la autoridad estaba situada en los monarcas, y estos ejercían en
mayor o menor medida una autoridad prácticamente absoluta que se construyó en
paralelo a la institución divina, como fue también uno de los rasgos distintivos,
aún cuando con posterioridad van surgieron las monarquías constitucionales y
parlamentarias, las cuales prevalecen hasta hoy, principalmente en Europa,
porque además, la discusión sobre la soberanía y el Estado se sitúan ahí y no en
otra región, porque el mundo de referencia conocido se situaba precisamente en
el continente europeo.
A partir de 1648 se identificaron cuatro grandes etapas de desarrollo en el
sistema político, cada una de ellas marcada por acontecimientos que aportaron en
su oportunidad elementos relevantes al proceso de configuración del sistema, lo
cual apuntala la tesis de que es a través de un proceso evolutivo como se
configura el sistema político internacional de posguerra fría, y no como puede
pensarse que se trata de un sistema nuevo.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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En la primera etapa, que comprende de 1648 a 1918, tuvieron lugar seis sucesos
importantes que marcaron pautas para identificar el surgimiento de la pobreza
como tema de interés global, así como las incipientes bases de la gobernanza,
pues consideramos que estos temas aparecen estrechamente vinculados desde
el inicio de la etapa, particularmente la pobreza, que se asocia implícitamente al
papel desempeñado por los principales actores del sistema político en el siglo
XVII, el Estado y la Iglesia,4 con dos aspectos característicos: el sometimiento y la
protección que se realiza en nombre del Estado y; el dogmatismo religioso
cultivado desde el catolicismo, de tal manera que la iglesia justifica explícitamente
la pobreza al definirla como un don, de acuerdo al contenido bíblico,
concretamente en referencia al Evangelio de Lucas.
El tema de la gobernanza encuentra en dicho contexto antecedentes explicativos,
no como concepto en uso, sino como intencionalidad asociada a la idea de orden
social que desde la perspectiva interna definía los espacios y formas de
vinculación entre el conjunto social y las representaciones institucionales, a partir
de la configuración del Estado nacional, lo cual ha evolucionado, como lo ha
hecho el sistema mismo, incorporándose en su trayectoria evolutiva nuevos
actores sociales y económicos, como sucedió con el desarrollo capitalista de la
forma que lo concibe Wallerstein en términos de una economía mundo, lo cual
impactó en la generación de riqueza y pobreza, no solo en referencia a los
individuos como unidades y conjunto social, sino entre los estados, lo que dio
pauta a la definición teórica centro – periferia, en alusión a aquellos países con
mayor y menor grado de producción y comercialización, conforme al
planteamiento del propio Wallerstein.
a).- El proceso de colonización iniciado en el siglo XVI en América y
posteriormente extendido por el continente africano y una amplia región de Asia,
no sólo se tradujo en una forma de dominación y expansión territorial ejercida por
las principales potencias europeas de la época, sino en medio de explotación y
profundización de la pobreza en las regiones sojuzgadas, a las cuales también
4 La iglesia no forma parte de nuestro objeto de estudio, por lo que no se hace un desarrollo mayor sobre el tema.
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introdujeron la religión católica,5 y con ello el adoctrinamiento que justificaba la
pobreza como condición humana, lo cual contribuyó al sometimiento de los
pueblos.
La colonización que surgió en paralelo a la actividad mercantilista y a la necesidad
de prestigio de quienes la emprendieron no se limitó sólo a la conquista y a la
explotación de las riquezas materiales, sino a la transculturización y práctica de
un nuevo esclavismo comercial, haciendo que el impacto de dicho proceso
adquiriera dimensiones históricas no resueltas con la posterior independencia
política de las naciones, pues prevalecen en términos generales los vínculos
económicos y comerciales que en el pasado acentuaron el tema de la
desigualdad, marginación y pobreza.
Por otra parte, la colonización contribuyó también a la extensión política del
Estado nacional bajo argumentos ideológicos de tipo proteccionista,
independientemente de la configuración geopolítica del mundo, como las ideas de
civilización y organización administrativa que se fueron arraigando en las distintas
regiones colonizadas, las mismas que emergen en la etapa de Guerra Fría y se
desarrollan extraordinariamente al amparo de un sistema político internacional
que ha sabido crear su propio andamiaje de legitimación para perpetuar el
coloniaje ideológico, ahora bajo el discurso esquemático de seguridad
internacional y democracia.
b). La independencia de las colonias norteamericanas en 1776, de donde
emergen los EEUU como Estado nacional, proceso que aporta al sistema la idea
de la democracia como forma de organización política y social, pero además,
como elemento central del discurso posteriormente hegemónico y dominante. En
términos de la configuración del Estado nacional la independencia de las colonias
y el surgimiento de los EEUU aporta además la idea del republicanismo que va
más allá del significado como organización institucional, sino que plantea un
marco de libertad, en el cual, los ciudadanos son el eje central de dicho principio;
la idea de libre determinación en los términos en que fue planteada teóricamente
5 Nos referimos concretamente a las naciones conquistadas por españoles y portugueses.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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por Locke se inscribe en un plan donde los individuos son depositarios de la
potestad para constituir y modificar su forma de gobierno, pero además define el
espíritu de la independencia de la nación con respecto a otras naciones, de tal
manera que la democracia como forma y práctica de gobierno se constituye en
uno de los soportes de mayor relevancia. Son también principios que derivan del
surgimiento de la nación norteamericana, la soberanía, el federalismo y la
igualdad.
En su conjunto estos elementos representan un nuevo referente en la
consolidación del Estado nacional como actor fundamental del sistema,
específicamente los EEUU inmersos en la idea de progreso que habría de
alcanzar en el segundo tercio del siglo XX niveles de preponderancia política,
económica y militar que lo ha definido como país hegemónico, como lo refiere
Silva Herzog (1977)
en la Constitución norteamericana se advierte la influencia de la Constitución
inglesa de 1688, de las ideas de Locke y las de Montesquieu, pero sobre todo
de la realidad circundante y de los intereses y aspiraciones de la gran
burguesía industrial y comercial. Se habían establecido las bases políticas de
una nación en la que la sociedad capitalista andando el tiempo, había de
alcanzar su mayor empuje, enorme poderío y la más alta perfección (p. 35).
Por su parte, cita Paredes (2002) que
con el proceso independentista norteamericano se abrió la <<era de las
Revoluciones>>. Su ejemplo no tardaría en ser imitado en Europa y también en
la América española y portuguesa. En uno y otro continente Estados Unidos se
convirtió en el paradigma a imitar. Por otra parte, en el ámbito político, es
indudable la influencia del proceso democratizador en la formación y expansión
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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de partidos democráticos en el viejo continente, que, con el tiempo, trataron de
superar las limitaciones del liberalismo doctrinario (p. 50 y 51).
Conviene apuntar que la democracia constitucional enfatiza la trascendencia de
las instituciones en el entramado político, de tal forma que es posible asumir
desde ahí los primeros rasgos formales de la gobernanza, no como cualidad de
gobierno, sino como el conjunto de oportunidades y libertades ciudadanas, y en
este sentido surge, implícitamente, el problema de la desigualdad que conlleva la
existencia de acumulación y pobreza entre los miembros de la sociedad, por lo
que tanto oportunidades y libertades deberían ser garantizadas por la vía
institucional del Estado nacional.
c). La Revolución Francesa (1789–1799), fue un movimiento social y político
motivado por una serie de situaciones que derivaron en un severo debilitamiento
de las instituciones representantes de la monarquía, pero es además un ejemplo
de las capacidades que los actores no estatales, los que surgen de la estructura
de la sociedad, son capaces de propiciar en reacción a los arbitrios de la
autoridad que abandona su responsabilidad social, de tal manera que se
concretiza un cambio de régimen que habría de constituir un ejemplo en varias
naciones de Europa Occidental teniendo en el centro de su planteamiento las
ideas de libertad política, igualdad y separación de poderes.
Como se observa, la emergencia desde la sociedad tampoco es un fenómeno que
tiene sus orígenes en la etapa de la globalización imperialista desplegada a partir
de la última década del siglo XX, ya que desde el siglo XVIII la sociedad
organizada ha sido un actor importante en el marco del Estado nación y su
concurso ha servido para cambiar la estructura del régimen, como sucedió en
Francia y posteriormente en otras naciones, principalmente de Europa y América,
sin embargo debe subrayarse que dichos movimientos sociales no tuvieron como
finalidad instaurarse en el gobierno, sino el de buscar las condiciones políticas y
económicas respecto a sus propias expectativas e intereses, por lo que no
cambian en el fondo el concepto de élite gobernante y el proceso de interrelación
del sistema político, del que conviene abundar que estudiamos como proceso.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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El movimiento social representado por la Revolución Francesa sirvió para
fortalecer las ideas de libertad, igualdad y separación de poderes que se
concretizaron institucionalmente con la independencia de los EEUU, de tal
manera que toma fuerza un nuevo concepto, el de la llamada sociedad civil,6 y;
por otra parte se incuban en Francia las primeras ideas de iniciativa y
organización social, así como la fuerza de regionalización de la vieja Europa a
partir de la autocapacidad de gobierno.
d). El Congreso de Viena (1814-1815) aporta al sistema la idea de equilibrio al
considerar que Europa debe evitar el desarrollo desigual de las potencias al
suponer que la existencia de unos estados más poderosos que otros podrían
conducir a un enfrentamiento entre las naciones y romper con ello la estabilidad y
el orden, lo que hace pensar en la necesidad de una distribución equitativa del
poder económico y militar principalmente, como vía para la gobernanza mundial.
Otra idea específica que se deriva de los acuerdos del Congreso de Viena, no
como parte del mismo, sino en reacción a, es el nacionalismo que se antepone a
las políticas expansionistas de las potencias en detrimento de la cultura de las
naciones, lo cual supera ideológicamente las ideas de soberanía territorial,
jurídica y política que el Estado nación había hecho suyas y que lucha por
preservar, aún en el contexto de la globalización. Sin embargo, el fenómeno del
desarrollo regional desequilibrado se expresa ahora en condiciones de pobreza, lo
que ha motivado la adopción de acuerdos internacionales como la Ayuda Oficial al
Desarrollo.
e). El posicionamiento de nuevos actores no estatales, que surgen como
expresiones desde el espacio de la esfera social dejando escuchar su voz en
torno a los acontecimientos que tienen lugar en el contexto mundial, como es el
caso de la iglesia católica, que a finales del siglo XIX se manifiesta respecto a las
condiciones de la clase obrera en el mundo que inmersa en la evolución y
desarrollo de la revolución industrial experimenta los efectos de un
posicionamiento desigual en la producción, poniendo atención en las nuevas
6 Para adentrarse en este tema consultar Fernández Santillán, J. (2003). El despertar de la sociedad civil. México: Océano
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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estructuras de la sociedad y en sus formas de articulación. El papel de la iglesia
en este momento histórico tiende a la gestión de mejores condiciones de trabajo y
de existencia de la clase trabajadora, de la que depende de su salario para
subsistir y que en buena medida enfrenta las condiciones de pobreza y
desigualdad.
Independientemente de su concurso como institución, lo verdaderamente
relevante de este suceso es el hecho de que coincide como actor internacional en
el abordaje de un nuevo paradigma histórico, el problema de la pobreza, no
porque se desconociera como realidad social del pasado, sino porque constituye
el momento coyuntural en el marco del sistema político internacional, es ahora un
tema que traspasa lo estrictamente espacial local para convertirse en una realidad
social global, de tal manera que con el inicio del siglo XX tiene lugar también la
pobreza como un objeto para la discusión social, política y económica.
Particularmente la figura de la iglesia católica procura a partir de entonces
posicionarse como actor de relevancia internacional en el debate social, político y
económico, por lo que a través del discurso y su capacidad política hace que su
presencia se manifieste en momentos estratégicos en el desarrollo del sistema
político internacional.
Pero además es en este momento en el que confluyen las ideas de libertad,
igualdad, derechos, que caracterizaron el marco social y político que produce la
revolución norteamericana, y que busca construir un nuevo tejido para la
vinculación social, es la búsqueda y aparición incipiente de formas de
organización social paralelas al Estado y a la economía cuyo proceso de
perfeccionamiento tiene lugar en el sistema internacional de la posguerra fría, en
el contexto de la globalización y del modelo económico neoliberal, es la
consolidación de los nuevos actores internacionales que desde distintas
nomenclaturas se posicionan en el ámbito de la sociedad en una actitud
emergente que convive con el subsistema dominante del mercado y busca
contribuir a la gobernanza global, es decir a la gestión de los problemas públicos.
f). La Primera Guerra Mundial (1914-1918), más allá de su significado como
enfrentamiento, es un eslabón que sirve para conectar dos etapas en el desarrollo
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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histórico del sistema político internacional, pues como acontecimiento
multinacional, la conflagración que enfrentó a los aliados occidentales
encabezados por Francia, Reino Unido y Rusia y a los imperios de la Europa
Central como Alemania y Austria – Hungría, además de Turquía y Bulgaria en una
abierta lucha por el poder mundial, fue la síntesis en dos grandes campos de
interés, uno el económico que como producto del desarrollo capitalista evidencia
las particularidades de las naciones con mayor grado de industrialización y
aquellas que por distintos factores hereditarios asumieron el rol como entidades
dependientes.
En este contexto se ubican las disputas entre el Reino Unido y Alemania, no en
términos de dependencia, sino de supremacía; segundo, el político, que se
convirtió en una lucha por la hegemonía comercial, industrial y militar, lo cual
había conducido desde finales del siglo XIX a la creación de alianzas como señala
Delgado Cantú (2006)
las alianzas que se crearon entre algunos países europeos a finales del siglo
XIX, en las cuales el canciller alemán Bismarck intervino de manera muy
importante, tenían como propósito la creación de ligas diplomáticas que
fortalecieran las relaciones entre potencias capitalistas situadas en posiciones
geográficas estratégicas, de modo que se comprometieran a defenderse, una a
otra, en caso de que cualquiera de ellas fuera agredida por alguna de las
naciones rivales (p. 190).
Analizada en el marco de nuestro objeto de estudio, la Primera Guerra Mundial
empujó la evolución del sistema político al campo de las instituciones
gubernamentales internacionales con el surgimiento de la Sociedad de las
Naciones, que define una nueva etapa del entramado internacional, y sirvió para
posicionar a la nueva potencia mundial, los EEUU, que a partir de la tercera
década del siglo XX se convertiría en el principal referente económico, político y
militar del mundo.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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Además, con la conclusión del conflicto, aunque no producto del mismo, sino del
entorno histórico, surgió lo que más tarde se convertiría en un nuevo actor estatal
en el sistema internacional, nos referimos a la República Socialista Federativa
Soviética Rusa, que tuvo un papel preponderante en el desarrollo de la Segunda
Guerra Mundial al lado de los EEUU, con quien rivalizaría ideológica, económica y
militarmente a la conclusión del conflicto, convirtiéndose en una de las potencias
del sistema de Guerra Fría, estableciendo nuevos referentes en la balanza de
poder, y desde luego, retos para la gobernanza internacional.
La segunda etapa inicia con el surgimiento institucional de la Sociedad de las
Naciones en 1919, por lo que tiene lugar entre la Primera y Segunda Guerra
Mundial, tema que se aborda con detenimiento en el punto II.2 de este apartado;
lo mismo que la tercera etapa conocida como el periodo de Guerra Fría o mundo
bipolar, que por su relevancia en el marco del sistema político internacional le
dedicamos especial atención en el punto II.3.
La cuarta etapa que corresponde al actual contexto es definida en nuestro trabajo
como sistema político internacional de posguerra fría y tiene lugar a partir de 1989
con la caída del muro de Berlín, el fin del socialismo europeo y el impulso de la
globalización y del modelo económico neoliberal, constituye el tercer capítulo de
nuestra investigación.
II.2.- Modelo Sociedad de las Naciones
El sistema político internacional en la segunda etapa de su proceso evolutivo, se
desarrolló entre 1919 y 1939, periodo conocido como la época entre guerras,
donde tuvieron lugar diversas expresiones que pretendiendo encontrar un punto
de equilibrio entre las naciones del mundo y mantener la paz, se registran al
concluir la Primera Guerra Mundial. Para lograr ése propósito se llevaron a cabo
negociaciones bajo las cuales se inscribió la comunidad internacional, tal es el
caso de la Sociedad de Naciones, institución que tienen sus antecedentes en los
Tratados de Versalles, de lo cual fue precursor el presidente estadounidense
Woodrow Wilson en el marco de las propuestas que hace al congreso de su país
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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como un mecanismo para mantener el orden político y la paz social, de tal forma
que sus principios sustantivos fueron la cooperación, intermediación y seguridad.
En esta etapa del sistema político internacional, además del surgimiento
institucional de la Sociedad de las Naciones, tuvieron lugar otros acontecimientos
relevantes que marcaron cambios significativos en la evolución de dicho sistema
político, pero de manera específica, es en esta etapa en donde se inicia un nuevo
entramado en torno al tema de la gobernanza internacional orientada al
mantenimiento de la paz y la estabilidad mundial, proceso que aportó la
intencionalidad de la política institucionalizada como medio para dirimir conflictos
internacionales.
Entre dichos acontecimientos relevantes destacan el surgimiento de los EEUU
como potencia económica, política y militar que asume en la escena internacional
el liderazgo que históricamente habían ejercido naciones de Europa Occidental,
como Inglaterra y Francia; además del fortalecimiento del Estado como actor
principal del sistema político.
Además, con la nueva etapa cobró relevancia la institucionalización de la política
internacional, pues trasciende el vinculo comercial que distinguió las relaciones
internacionales del siglo XIX, para dar paso a un nuevo esquema que incorpora
procesos de gestión política, en tanto que implica un conjunto de acuerdos en
torno a los intereses de las principales potencias que se consolidan al amparo de
los organismos gubernamentales internacionales concebidos desde el núcleo del
poder, pero en lo concreto marca el inicio de un sistema político que gira en torno
a actores gubernamentales, de ahí que sostenemos la idea de que se construye
en esta etapa el enraizamiento de la nueva gobernanza global. Por otro lado, la
asunción de los EEUU al protagonismo internacional es el punto de partida hacia
la definición que nosotros desarrollamos cuando nos referimos a los Estados eje,
en substitución de los Estados hegemónicos, tema que abordamos en el capítulo
tercero.
Por lo que hace a la Sociedad de las Naciones, la organización tuvo por objetivo
comprometer a los países a dirimir sus conflictos por medio de la negociación,
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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evitando recurrir a las armas, lo que les permitiría tener seguridad internacional y
la cooperación entre los Estados nacionales. Como puede observarse, el proyecto
de Sociedad de las Naciones se convierte en el espacio propicio para referenciar
el surgimiento de una nueva potencia de orden mundial, los EEUU, que aparece
en un sentido paralelo al de las potencias tradicionales del viejo continente,
particularmente Gran Bretaña y; por otra parte, el presidente norteamericano
Woodrow Wilson emerge como uno de los principales actores políticos de la
época.
Éste acontecimiento sirve para explicar en su fundamento la posterior
conformación del sistema político internacional, ensamblado en torno a grandes
referentes institucionales del poder, por una parte, la sociedad internacional
organizada en el marco de la Sociedad de las Naciones como antecedente último
de la Organización de las Naciones Unidas, principal argumento legítimo para el
debate de la política internacional, a lo cual se suma el poder concentrado en un
Estado, marcando la pauta para la configuración de un nuevo sistema político
internacional.
Sin embargo, pese a que el surgimiento de la Sociedad de las Naciones
representó un nuevo entramado institucional del poder y al mismo tiempo una
reconfiguración para el ejercicio de la política internacional, conviene destacar que
desde su propia concepción significó una limitante en el cumplimiento de sus
objetivos institucionales, considerando al menos los siguientes aspectos: la
ausencia de su principal impulsor, los EEUU, que no se inscribieron formalmente
al contenido de la carta constitutiva, pero sí consideraron necesaria la inclusión de
resto de las naciones, lo cual demuestra cómo a partir de entonces se construye
la idea de una nueva hegemonía, por lo que la gobernanza depositada en el
recién creado organismo internacional se orienta al mantenimiento de la paz y la
estabilidad internacional, pero la capacidad de decisión política se reserva
principalmente a la nueva potencia (ver esquema número 1, p. 60).
Por otra parte, después del conflicto internacional se configuró un déficit financiero
que incidió directamente en el cumplimiento de los objetivos de desarrollo
derivados del contenido de la carta fundacional, cuya tarea correspondió
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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teóricamente impulsar a la Sociedad de las Naciones. Además, quedó claro que
potencias como los EEUU concretamente, no se someterían al marco normativo
de la Sociedad por la diferenciación de intereses, entendido esto en los términos
del poder hegemónico que habría de caracterizar a la nación norteamericana en
el contexto del nuevo sistema político internacional.
Formalmente, la Sociedad de las Naciones, fue un organismo creado con la
finalidad primordial de procurar la resolución pacífica de conflictos entre las
naciones del mundo, pero al mismo tiempo la iniciativa reflejó ya la presencia de
los EEUU como un importante actor en el contexto internacional. Más claramente,
la también conocida Liga de las Naciones no fue otra cosa que el primer
acercamiento a una organización de gobierno internacional surgida de la Primera
Guerra Mundial, en donde se insertaron aquellas naciones que habían resultado
vencedoras en el conflicto y que posteriormente tendrían la oportunidad de
refrendar su posición hegemónica en el sistema político internacional.
Este proceso que había iniciado en el siglo XVII con la firma de la “Paz de
Westfalia”, como un intento de evitar la guerra entre los Estados, dio paso al
derecho internacional y a la nueva relación entre las naciones al anteponer al
Estado como el actor principal en el naciente sistema. Aunque no estamos
hablando de una organización propiamente dicha, ya que se trataba básicamente
de dos acuerdos que desembocan en el principio de no intervención y la
importancia de todos los países por igual, la verdad es que este también generó
más beneficios para unos que para otros, evidenciando que como organismo
gubernamental fue producto de los intereses político dominantes, cuyas reglas
obligaban a todos los países firmantes, pero no a su promotor principal, los
EEUU, lo que explica que el sistema político se construye y opera en función de
intereses particulares.
Así que la Sociedad de las Naciones constituyó la concreción formal e inédita de
la serie de acuerdos del pasado, los cuales tuvieron influencia hasta el siglo XIX,
aún cuando entonces no se haya planteado como objetivo un organismo
propiamente conformado por países que regularan las relaciones entre ellos,
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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como fue en realidad el sistema de alianzas cultivado entre las antiguas
potencias.
En principio no resulta difícil el funcionamiento del organismo ya que los estados
que la conforman son en su mayoría europeos, por lo que se torna
geopolíticamente homogéneo y la base del Estado nación es su soberanía jurídica
y política. Por otra parte, la Sociedad de las Naciones implicó la necesidad de ser
replanteados conceptos como los de cooperación, orden, compromiso y
soberanía, porque al organismo internacional le resultaba necesario en el
cumplimiento de sus atribuciones, a fuerza de ser considerado realmente un
organismo con “perfil gubernamental” que necesariamente ocupaba del derecho
internacional para regir el orden social y político de la primera posguerra, de tal
forma que para los estados nacionales se convierte también en una realidad,
principalmente política, difícil de procesar.
En forma posterior al surgimiento de la Sociedad de Naciones tuvo lugar una serie
de acuerdos, encaminados todos, aunque abordados desde distintas perspectivas
y materias, a que no se repitiera el conflicto bélico de inicios del siglo, entre ellos
la Conferencia de Washington,7 realizada entre 1921 y 1922, la cual logró reunir a
nueve países: EEUU, China, Francia, Reino Unido, Italia, Japón, Países Bajos,
Portugal y Bélgica, orientada a la restricción del armamento naval y a persuadir
los conflictos existentes en el Océano Pacífico y en Asia Oriental.
Sucedieron a esta Conferencia otros acontecimientos relevantes, como en 1925
que tuvieron lugar los Tratados de Locarno,8 nombre que recibieron los siete
pactos firmados entre Bélgica, Checoslovaquia, Francia, Polonia, Alemania, Gran
Bretaña e Italia, que de manera general se referían al tema de las fronteras
territoriales de Alemania, Bélgica y Francia, así como al respeto de la región
denominada Renania, la cual extendía su territorio hacia estos tres países, por lo
que se decidió convertirla en una región neutral y por lo tanto desmilitarizada. Así
mismo, dichos tratados contemplaron el compromiso de que los conflictos entre
los países participantes se someterían al arbitraje de la Sociedad de Naciones.
7 Con información de Delgado de Cantú, G. (2006) Historia Universal. México: Pearson Educación. 8 Datos tomados de Encarta 2005
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Conviene apuntar que fue precisamente la violación a este acuerdo en la década
de los treinta, lo que condujo con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial.
En 1928 se signó el Pacto Briand-Kellogg,9 denominado así en referencia a Frank
Billings Kellogg, ministro de Asuntos Exteriores de EEUU y su par francés,
Aristide Briand. Éste documento es conocido como el Tratado para la Renuncia a
la Guerra, en el cual se planteó la dimisión de resolver conflictos entre las
naciones por medio de la guerra, sobre todo en ese momento histórico en que se
corría el riesgo de un enfrentamiento entre dos potencias como Francia y EEUU.
Tanto los Tratados de Locarno, como el Pacto Briand-Kellogg formaron parte de
un mismo tema, relacionado con el sentido que en el período entre guerras
adquirió la idea implícita de gobernanza. Conviene señalar, sin embargo, que a
pesar de los esfuerzos por mantener la estabilidad política y social en el contexto
de las naciones, dicho propósito no se cumplió, debido a la crisis del sistema
económico y financiero mundial que se origina en los EEUU en 1929 con la caída
de la bolsa de valores de Nueva York, debido al súbito derrumbamiento en los
precios de las acciones, después de un periodo en que los rendimientos por la
compra de las mismas les generó ganancias millonarias, por lo que inesperada e
inevitablemente los bancos quebraron y cerca de 14 millones de personas, tan
solo en EEUU, quedaron desempleadas.
El rompimiento del sistema económico iniciado en ese año, conocido como la
Gran Depresión, afectó a las principales potencias del mundo, entre ellas a
Alemania, lo cual facilitó la construcción del antidiscurso de la democracia
norteamericana, que no había podido contener la catástrofe económica y la
expansión del nacionalsocialismo; sin embargo, el movimiento más radical es el
de la Alemania nazi, por su alto contenido racista. Esta crisis es la que influiría
decisivamente en el estallido de la Segunda Guerra Mundial, y al mismo tiempo
en un factor que podría servir para explicar la confrontación ideológica que
caracterizó la Guerra Fría, entre capitalismo y socialismo.
9 Con información de Delgado de Cantú, G. (2006) Historia Universal. México: Pearson Educación.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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El proceso de conformación del sistema político internacional, por lo tanto, no se
concibe sin el deseo expansionista prevaleciente entre las potencias del mundo,
como una forma de acrecentar su poder, que en el nuevo contexto y desde sus
distintas áreas de influencia procuraron materializar, como el encabezado por
Alemania, con la ocupación de Austria, Japón, con la de Manchuria en China, y la
ayuda de Italia, mismo que había participado con éstas dos naciones en el apoyo
a las fuerzas rebeldes en la Guerra Española, es que deciden formar el eje Roma
– Berlín – Tokio y; por otra parte el bloque representado por EEUU, Inglaterra y la
URSS.
Conviene señalar que esas ideas expansionistas registradas en la primera mitad
del siglo XX, si bien no pueden equipararse al proceso de colonización de los
siglos XV y XVI, pueden en cambio explicar las condiciones de desigualdad
política y militar, así como la disputa por la supremacía mundial y por tanto el
espíritu de dominación prevaleciente entre las potencias de la época.
Es importante subrayar que no obstante la tensión política, económica y militar
que ya se hacía evidente en el escenario internacional de los años treinta, al seno
de la Sociedad de las Naciones se intentaba a toda costa evitar otro conflicto
armado de dimensiones internacionales, lo que justifica la serie de acuerdos
referidos, por lo que en 1938 al reclamar Alemania parte de territorio de
Checoslovaquia con habitantes de habla alemana y ante el riesgo de un conflicto,
es que tiene lugar el llamado Pacto de Munich, que signaron Alemania, Francia,
Gran Bretaña e Italia, en donde se cede la parte de los Sudetes (región
montañosa entre los dos países) comprometiéndola a que no reclamaría más
territorios europeos, en aras de la estabilidad mundial.
Sin embargo, como lo consigna la historia, dicho pacto fue roto por Adolfo Hitler
al invadir gran parte de Checoslovaquia y Polonia, pero a pesar de ello ni EEUU ni
la URSS pudieron confrontar a Alemania debido a la política de apaciguamiento
surgida del propio Pacto de Munich, aunque la URSS y Alemania comprometen
un nuevo acuerdo de paz conocido como el Pacto Germano – Soviético por medio
del cual ambas naciones se comprometían a no agredirse, a no negociar con
potencias contrarias a alguno de estos países y a delimitar los territorios de
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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Europa del Este, bajo los que tendrían influencia alemanes y rusos, este convenio
duraría de 1939 hasta 1941 cuando los germanos decidieron invadir a sus
aliados.
Aún durante el transcurso de la guerra se intentaron llevar a cabo acuerdos de
paz, prueba de ello es la Carta del Atlántico suscrita en agosto de 1941 por los
presidentes Franklin D. Roosevelt de EEUU y Winston Churchill de Gran Bretaña,
la cual se conformó de una serie de principios ideados por Woodrow Wilson, los
cuales señalaban:
Que ambos países no tendrían como finalidad el expansionismo territorial.
No modificar territorialmente a los países mientras no estén los implicados
de acuerdo.
El respeto a cada país de su soberanía y el logro de su independencia
frente a los que los han sometido.
La igualdad de todos los pueblos al comercio y materias primas necesarias
para su desarrollo económico.
Colaboración entre las naciones para resolver problemas comunes en
materia laboral, económica y social.
Una vez terminada la guerra reestablecer la paz y que cada Estado
proporcione la seguridad necesaria a sus ciudadanos.
El abandono del uso de la fuerza.10
Se planteó de igual manera la necesidad de establecer una cooperación colectiva
ya que la Sociedad de Naciones había quedado rebasada por la realidad, es
entonces que se crea un organismo más cercano a lo que, una vez concluida la
guerra, se convertiría en la Organización de las Naciones Unidas.
Como puede advertirse, la Sociedad de las Naciones fue responsable de
encabezar institucionalmente un nuevo proceso encaminado a construir una
forma de gobernanza internacional basada en la legitimidad de un organismo
gubernamental que se apoya en los tres principios que definen sus tareas
10 Historia del siglo 20. (s.f.). Recuperado el 15 de Noviembre de 2009, de Carta del Atlántico: http://www.historiasiglo20.org/GLOS/cartaatlantico.htm
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sustantivas: el arbitraje, que más allá de los argumentos ofrecidos por el derecho
internacional, hace uso de la gestión política como composición, sin embargo, a
partir del recuento que hemos realizado, queda establecida la complejidad para
crear un marco de gobernabilidad, como se define en esta etapa la idea de
gobernanza, dado que la relación entre los estados sólo reconoce la igualdad
como componente del discurso, lo que es a nuestro juicio, uno de los principales
elementos que limitan un proceso amplio y efectivo impulsado desde las
instituciones gubernamentales para construir escenarios de gobernanza, ya que el
sistema político, en cualquiera de sus etapas evolutivas se ha distinguido por la
diferencia entre los estados, por lo que aquí deseamos arraigar nuestras
propuestas de reforma a la Organización de las Naciones Unidas trabajadas en el
tercer capítulo.
El proceso de desarme no sólo constituyó un principio institucional de la Sociedad
de las Naciones, sino uno de los componentes de mayor complejidad cuando se
trata de construir escenarios de gobernanza internacional, independientemente de
etapas y momentos históricos, lo cual también demuestra que los organismos
gubernamentales internacionales no pueden cumplir una tarea tan compleja
cuando, por naturaleza jurídica e histórica, no pueden ejercer la potestad
soberana de los Estados nacionales, de tal manera que se explica cómo es
importante contar con instituciones ajenas a los intereses individuales, pues la
diferencia de intereses entre Estados poderosos evidencian las limitaciones del
organismo internacional en el cumplimiento de sus funciones sustantivas.
Es pertinente precisar, que en la etapa que hemos denominado Sociedad de las
Naciones, se construye el primer antecedente visible, real, que da cuenta de la
idea de gobernanza internacional, en donde confluyen una diversidad de factores,
actores e intereses, cuyo preámbulo fue el Tratado de Versalles, a la postre
convertido en el marco normativo de la Sociedad de las Naciones, institución a la
cual se le encomendó como tarea principal garantizar la paz y la estabilidad
mundial, sin embargo, en el contexto histórico se identifican un conjunto de
intereses económicos y políticos que radican en las principales potencias de la
época, concretamente los EEUU y sus socios europeos como Gran Bretaña y
Francia, quienes se auto reservan la capacidad de decisión política en torno al
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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logro de los mencionados objetivos institucionales, de tal manera que en esencia
el sentido de gestión para el tratamiento de los asuntos de interés global apunta al
concepto de gobernanza, como se explica en el esquema número uno.
Esquema No. 1
La gobernanza en la etapa Sociedad de las Naciones
Fuente: Construcción propia
Conviene subrayar que aunque el tema de la gobernanza no aparece
explícitamente en dicho contexto, en su parte medular se arraiga la idea de
gestión en torno a los asuntos de importancia global, los cuales constituyen
también el insumo principal de la agenda internacional; sin embargo, no todos los
problemas públicos son por definición objeto de la agenda, es el caso de la
pobreza que aún cuando representó para la época una realidad, no mereció el
compromiso institucional. Por otra parte, debe mencionarse que en el momento
histórico los temas de la gobernanza internacional no constituyen asuntos de la
agenda nacional.
Finalmente, la propia auto exclusión de los EEUU en el esquema formal de la
Sociedad de las Naciones deja en claro que los contextos deseables responden a
intereses concretos de los actores, por lo que es difícil la concreción de acuerdos
globales en torno a un propósito implícito, como es en este caso el tema de la
gobernanza, de tal forma que esta etapa es crucial en muchos aspectos para
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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explicar los procesos y las vías institucionales puestas en práctica a partir de la
década de los setenta en que se instituye el tema de la cooperación para el
desarrollo como argumento estratégico para la gobernanza al reconocer que por
encima de los intereses económicos y políticos de los estados existen un conjunto
de expectativas sociales insatisfechas, cuyo origen es histórico, entre ellos la
pobreza que entendemos como componente fundamental de la gobernanza.
La Sociedad de las Naciones es un referente obligado para comprender la
estructura del también llamado modelo de las Naciones Unidas, conformado a
partir de 1945 en que concluye la Segunda Guerra Mundial, dando paso a un
nuevo esquema, con nuevos actores, nuevas relaciones de poder, nuevas
estructuras gubernamentales, pero con las mismas limitaciones frente a la
necesidad de impulsar decisiones que respondan a la sociedad internacional en
comunidad con el conjunto de propuesta ideológicas y económicas que tienen
lugar en el sistema político internacional de posguerra fría, porque como
organismo gubernamental la ONU reservó buena parte de su poder a las
potencias dominantes representadas en el Consejo de Seguridad.
II.3.- Sistema Político Internacional de Guerra Fría
El sistema político internacional de Guerra Fría construido al final de la Segunda
Guerra Mundial tiene en la bipolaridad a uno de sus principales referentes, la
existencia de dos grandes naciones, EEUU y la URSS, que soportan su poderío
en la capacidad militar y económica, pero que al mismo tiempo hacen de sus
propuestas ideológicas el rasgo más relevante que define dicha etapa, sin
embargo, en su parte medular contaron con un conjunto de instituciones que
Attina (2001) define de dos tipos:
las de competencia política y seguridad, que tienen la forma de organizaciones
intergubernamentales; y las de competencia económica, que adoptan la forma,
más compleja, de regímenes. Tanto las unas como las otras se constituyen,
normalmente, mediante negociaciones formales, pero algunos regímenes
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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pueden nacer únicamente en virtud de la actividad desarrollada por un número
limitado de gobiernos y otros sujetos no estatales que se imponen a los otros
Estados porque disponen, de manera decisiva, de los recursos fundamentales
para el funcionamiento de dicho régimen (p. 110).
La importancia que esta etapa del sistema político internacional tiene para
explicar los temas de pobreza y gobernanza se sustenta en cuatro elementos: los
acuerdos de paz que tienen lugar en pleno conflicto bélico; el surgimiento de la
ONU como organismo internacional; el sistema económico y financiero mundial;
así como los principales acontecimientos que en forma transversal se registran en
dicho periodo, concretamente los que se refieren a la seguridad, como la OTAN y
el Pacto de Varsovia; y los de naturaleza política, tales como el proceso de
regionalización que se materializa en la Unión Europea y, el movimiento de los No
Alineados; además de manera general abordamos algunos movimientos
importantes para la evolución del sistema político, como el establecimiento de la
República Popular China, la Guerra de Vietnam y la Revolución Cubana.
II.3.1.- Los acuerdos de paz
La Segunda Guerra Mundial, iniciada en 1939, no sólo representó una lucha
armada entre un conjunto de naciones, sino que puso en contexto el debate
ideológico representado por el dominante capitalismo occidental, el socialismo
intramuros de la URSS y el nazismo alemán, todo, en el marco de una idea
central, la supremacía mundial, en donde, por una parte, los EEUU, Gran Bretaña
y la propia URSS concretizaron una alianza militar en defensa de los intereses
económico ideológicos que representaban la supremacía en juego11; por la otra,
Alemania, Italia y Japón que compartían propósitos expansionistas como vía para
la dominación ideológica y económica, todo al margen de la gobernanza
institucional que representó durante el período entre guerras la Sociedad de las
Naciones.
11 El punto de partida para la alianza fue la invasión alemana a la URSS y el bombardeo de Japón a Pearl Harbor en 1941.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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La Segunda Guerra Mundial experimentó en su proceso de evolución dos fases:
“a) de 1939 a 1941, cuando se desarrolla fundamentalmente en Europa y muestra
una orientación favorable a las potencias del Eje; b) de 1942 a 1945, cuando
adquiere dimensiones mundiales y paulatinamente pasa a ser favorable a los
países aliados” (Delgado, 2006: 317), siendo precisamente en esta etapa, en
plena evolución del conflicto bélico, que tuvieron lugar una serie de negociaciones
conocidas como el proceso de acuerdos para la paz, en las cuales participaron los
países aliados que al mismo tiempo, discuten el orden internacional de la
posguerra, así, en octubre de 1943 se reúnen en Moscú, acordándose como
primer objetivo derrotar a Alemania; entre 1943 y 1944 se suceden reuniones en
El Cairo, Therán, nuevamente El Cairo y Moscú.
Es precisamente en la Conferencia de Therán, donde EEUU y Gran Bretaña
lograron incorporar a las negociaciones al líder de la URSS y del Partido
Comunista Soviético, José Stalin, de tal suerte que la importancia de esta reunión
radica en que logró unir a las tres potencias aliadas y en los acuerdos a los que
llegaron al final de esta, tales como el reconocimiento de parte de EEUU y Gran
Bretaña a Stalin como jefe político de la URSS, el pacto para la creación de la
ONU y la cooperación de las potencias aliadas para llevar a cabo la Operación
Overlord, consistente en la invasión en 1944 del noroeste de Francia ocupado por
la Alemania nazi y liberarla de su yugo.
Posteriormente, en julio de 1944 tuvo lugar una de las reuniones más importantes
en la idea de conformar el sistema político internacional de la posguerra, la
Conferencia de Bretton Woods, donde fue concebida la conformación de un
sistema económico y financiero global, con lo cual tuvo lugar la creación del
Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Internacional para la
Reconstrucción y el Desarrollo (BIRD), posteriormente Banco Mundial (BM), así
como el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT), organismo que
antecede a la Organización Mundial de Comercio (OMC).
Cabe destacar que en dicha conferencia se discutió además la propuesta
apoyada por Gran Bretaña, la cual había sido diseñada bajo los criterios
económicos de John Maynard Keynes, un destacado economista inglés autor de
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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la obra Teoría general del empleo, el interés y el dinero, quien había puesto
atención en la intervención del Estado en la economía y en la creación de una
nueva moneda de circulación mundial, ajena a las existentes, la cual habría de
regir la economía internacional, sin embargo, los EEUU en base a su enorme
capacidad, terminaron por imponer un esquema económico internacional cuyo
propósito explícito fue el de garantizar el orden de la actividad comercial, para lo
cual se define al dólar como la moneda de curso para el comercio mundial.
El sistema monetario internacional de Bretton Woods ofreció en principio dos vías
de acceso al financiamiento internacional, una que operaba desde el FMI, a través
del cual los gobiernos de los países miembros tienen acceso a líneas de crédito
de corto y mediano plazo, principalmente para equilibrar su sistema financiero
interno; por otra parte, operó el BIRD, instancia, que a diferencia del FMI tenía
como finalidad otorgar líneas de crédito para impulsar el desarrollo de los países
con mayor atraso; sin embargo, este mecanismo financiero sirvió para profundizar
en las condiciones de dependencia y pobreza en importantes regiones del mundo,
pues los países beneficiados estaban obligados a invertir en renglones
específicos para facilitar la operación de las compañías extranjeras.
En el mismo año, 1944, tuvo lugar la Reunión de Dumbarton Oaks, en la cual las
principales potencias aliadas, encabezadas por los EEUU acordaron el
organigrama, funcionamiento y filosofía de lo que habría de ser la nueva
institución multinacional para la paz, la ONU, que sustituiría el viejo esquema de
la Sociedad de las Naciones. Inmediatamente después, durante la primera
semana de febrero de 1945 y previo a la rendición formal de Alemania en el
conflicto, tuvo lugar en Yalta la cumbre de los países aliados, EEUU, Gran
Bretaña y la URSS, en donde entre otros acuerdos, se registra el futuro de la
ONU, la creación del Consejo de Seguridad como uno de sus órganos principales,
la intención de impulsar el proceso de reconstrucción de Europa una vez
concluida la guerra, así como el desarme, desmilitarización y el reparto geográfico
de Alemania en cuatro grandes zonas. Sin embargo, es importante subrayar que
es en esta misma reunión que se enfatiza el antagonismo ideológico entre la
URSS y los EEUU, conflicto que en abril de 1945 a la muerte de Roosvelt y el
acceso de Harry Truman al gobierno de los EEUU tuvo como consecuencia el
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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distanciamiento efectivo entre EEUU y la URSS, y con ello el inicio de la Guerra
Fría.
Estas potencias, a pesar de haber sido aliados en contra de Alemania durante el
conflicto mundial, encontraron sus diferencias a partir del incumplimiento de los
acuerdos establecidos entre ambas naciones, ya que Stalin, el líder ruso, debido
al problema de seguridad que privó durante la época, envió tropas a Europa
oriental, por lo que el presidente Truman, se opuso a la medida tomada por su
homólogo y entonces se encargó de intentar unificar la parte occidental de Europa
bajo el liderazgo estadounidense.
Como consecuencia de este enfrentamiento la URSS se negó a establecer
medidas democráticas para la elección de sus gobernantes y EEUU se rehusó a
aportar recursos destinados a la reconstrucción de Rusia por los daños sufridos
durante la guerra, pese al antecedente de que durante los últimos cinco años del
conflicto, el gobierno de los EEUU, al amparo de la Ley Lend Lease (préstamo y
ahorro) suscrita por el presidente Roosevelt en 1941, transfirió recursos
económicos y militares a sus principales aliados europeos, incluida la URSS
A partir de 1947 EEUU destinó recursos a las zonas anticomunistas con el
propósito de expandir su influencia ideológica, iniciando a partir de este momento
una serie de negociaciones de cuyos acuerdos surgió el Programa para la
Reconstrucción de Europa, mejor conocido como el Plan Marshall, cuya finalidad
fue destinar recursos económicos a Europa, primero para asegurar el mercado,
de no hacerlo le significaba pérdidas importantes lo que implicaba el riesgo de
caer en una depresión económica.
Aunado a esto, EEUU estaba consciente de que al no intervenir le dejaban el
camino libre al comunismo para su expansión. La ayuda se empezó a distribuir a
partir de la Organización Europea para la Cooperación Económica (OECE),
institución creada en 1948 con un carácter eminentemente económico, cuya
principal función sería la distribución de los recursos, el estudio de la problemática
económica política y la búsqueda de soluciones.
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Ante ese escenario la URSS intentó contrarrestar los efectos que tendría esta
política, por lo que aumentó el control en su zona de influencia y amenazó con
convertir en un adepto más a Alemania Occidental, por lo que Truman reaccionó
ayudando a crear la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) que
surgió como un ente supranacional, producto de una serie de acuerdos entre
países europeos como Francia e Inglaterra, que ya habían firmado un pacto con
anterioridad denominado Tratado de Bruselas, cuyo principal objetivo consistió en
la cooperación de los países firmantes para ayudarse y protegerse de las fuerzas
comunistas, por lo que llegó a convertirse en una organización eminentemente
militar.
La institucionalización del entramado internacional cristalizó en la ONU, un
sistema institucional internacional que, por una parte se acopla a las entidades
estatales nacionales, pero, en la práctica está representado como un complejo
andamiaje intergubernamental, desde el cual, a través de sus órganos e
instituciones, busca ordenar un conjunto de intereses económicos y políticos,
inmersos en la nueva dinámica del mundo polarizado.
II.3.2.- La Organización de las Naciones Unidas
La Organización de las Naciones Unidas, creada como institución internacional en
1945, fue concebida como una pieza clave en la arquitectura del sistema
internacional de la segunda posguerra, primero porque se constituyó en el
máximo foro de expresión política en el mundo; segundo, por su carácter
incluyente; tercero, por la responsabilidad institucional que se le confirió como
instancia multinacional, que vincula al organismo con las tareas de cooperación e
igualdad entre las naciones.
Sin embargo, su posición angular en el sistema político nació igualmente asociada
a los intereses estratégicos de sus arquitectos políticos, por lo que su capacidad
de maniobra y decisión política quedaron jerárquicamente subordinados,
fundamentalmente a EEUU, que desde la posición en el Consejo de Seguridad
ejerce su supremacía, situación que se hizo evidente en el periodo de Guerra
Fría; no obstante, pronto debió asumir implícitamente otras tareas relevantes
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desde la perspectiva sistémica, como la de encausar las ideas en torno a la nueva
gobernanza mundial, como bien señala Ana Luz Menéndez (2007)
el mundo que emergió de la Segunda Guerra Mundial se sumergió pronto en el
marasmo de la Guerra Fría. Durante ese periodo, el orden bipolar se encargó
de mantener la seguridad; el papel de las Naciones Unidas en ese terreno era
prácticamente inexistente. Pero sí tenía un papel que desempeñar en otros
terrenos. Así, en ese periodo, se logró la descolonización masiva de Asia y
África, con el aumento progresivo de miembros de la Organización (p. 19).
Hay que enfatizar entonces que los vínculos a los intereses políticos de las
naciones que la conciben, ha acotado el cumplimiento de sus responsabilidades y
por lo tanto su eficacia institucional, de tal forma que su papel se ha limitado a
impulsar los procesos de gestión, pero no a la consolidación de los acuerdos
políticos trascendentales, porque estos se adoptan en instancias externas a la
institución, el G8 por ejemplo, por lo que la responsabilidad en materia de
gobernanza mundial encuentra también las complicaciones propias de su realidad
política. Consecuentemente, la ONU se percibe en un contexto de contradicciones
que la han conducido al debilitamiento de su base política.
El surgimiento institucional de la ONU provocó una significativa transformación en
el sistema político internacional convirtiéndose en referente de su estructura y
funcionamiento, pues por una parte prevalece la realidad político jurídica del
Estado nación, que como ha dicho Alberto Rocha, da forma a un sistema
interestatal sobre el cual se acopla la nueva institución gubernamental
internacional; y por otra parte, tanto en la conformación de sus principales
órganos, como en su funcionamiento, se advierte un espacio hegemónico de los
EEUU dado su carácter de primera potencia mundial, de tal forma que los
procesos de gobernanza en el sistema político internacional y los esfuerzos para
la cooperación, el desarrollo y combate a la pobreza hay que entenderlos como
decisiones políticas cuya operatividad se confiere a la ONU.
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A. Sus órganos centrales
De acuerdo con la estructura de la Carta de las Naciones Unidas, el organismo
se compone de seis órganos principales, como dispone el Artículo 7 de ese
ordenamiento: la Asamblea General, el Consejo de Seguridad, el Consejo
Económico y Social, el Consejo de Administración Fiduciaria, la Corte
Internacional de Justicia y la Secretaría. En teoría, dichos organismos constituyen
los instrumentos formales a través de los cuales se concretizan los propósitos y
principios que dan forma al organismo; además, se supone que con dicho
andamiaje debe articular la gobernanza global, por lo que es pertinente que
hagamos un breve análisis de cada uno de sus órganos.
a) La Asamblea General
La Asamblea General es el máximo órgano de deliberación en el que participan
todos los estados miembros, cuyo número ha evolucionado desde su creación en
1945 hasta la actualidad y se consideran con el carácter de miembros ordinarios
los estados que habiendo participado en la conferencia de las Naciones Unidas
sobre organización internacional celebrada en San Francisco, o que habiendo
firmado previamente la Declaración de las Naciones Unidas de 01 de enero de
1942, suscriban esta Carta y la ratifiquen de conformidad con el artículo 110.12
De acuerdo a lo que dicta la Carta, a la Asamblea General le fueron asignados un
cúmulo de poderes y funciones específicos orientados al cumplimiento de los
propósitos generales del organismo, por lo que tiene cabida prácticamente
cualquier tipo de discusión que los estados miembros consideren llevar al foro, sin
embargo, es importante señalar que toda resolución de la Asamblea General
tendrá el carácter de recomendación en materia de fomento a la cooperación en
distintos campos como el político, económico, social, cultural, educación,
derechos humanos, libertad, así como para el arreglo pacífico de aquellas 12 Carta de la ONU. (s.f.). Recuperado el 15 de Noviembre de 2009, de ONU: http://www.un.org/es/documents/charter/
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situaciones que pudieran poner en riesgo la buena relación entre los países
miembros.
Como se puede observar, no forma parte de los poderes y funciones expresas de
la Asamblea General la de mantener la paz, puesto que ésta responsabilidad y las
potenciales decisiones en la materia han sido depositadas en el Consejo de
Seguridad, por lo que en términos prácticos hay una diferencia significativa en la
estructura general del organismo, donde la Asamblea adquiere el carácter de foro
abierto para la discusión, pero el espacio por excelencia en el que se toman las
decisiones fundamentales es el Consejo de Seguridad, pues como señala el
Artículo 15 de la Carta “La Asamblea General recibirá y considerará informes
anuales y especiales del Consejo de Seguridad. Estos informes comprenderán
una relación de las medidas que el Consejo de Seguridad haya decidido aplicar o
haya aplicado para mantener la paz y la seguridad internacionales” (véase el
contenido de la Carta), esta disposición deja muy claro que la Asamblea no tiene
mayor capacidad en los temas fundamentales que motivaron la creación de la
ONU y por lo tanto deja abiertos espacios a las voces que sugieren reformas
estructurales al organismo, pues adolece de la autonomía necesaria para
encausar los procesos para la gobernanza que hoy se espera pueda cumplir.
b) Consejo de Seguridad
El Consejo de Seguridad es en términos del propósito central de la ONU el órgano
de mayor importancia por la naturaleza de las decisiones que está facultado para
adoptar, conforme al contenido de la Carta. El Consejo se forma de quince
miembros, que a su vez son miembros de la Asamblea General, pero el
ordenamiento constitutivo distingue entre permanentes y no permanentes, y vaya
que no se trata de algo menor, sino que tiene un enorme significado en varios
sentidos, pues los que tienen carácter permanente jugaron un papel muy
importante en el proceso de fundación en 1945, y alguno otro debe su inclusión al
nivel de posicionamiento que ha ganado en el contexto del sistema internacional.
Los miembros permanentes son La República de China, Francia, Rusia, Reino
Unido y los EEUU; por su parte las naciones que no tienen dicho carácter son
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elegidos por la Asamblea General para un período de 2 años bajo ciertos criterios
contenidos en la propia Carta, como la contribución que los países hayan hecho al
mantenimiento de la paz y seguridad internacional. Establece el Artículo 24 que
a fin de asegurar acción rápida y eficaz por parte de las Naciones Unidas, sus
miembros confieren al Consejo de Seguridad la responsabilidad primordial de
mantener la paz y la seguridad internacionales, y reconocen que el Consejo de
Seguridad actúa a nombre de ellos al desempeñar las funciones que le impone
aquella responsabilidad.13
Por otra parte, el Artículo 25 explica que los miembros de la organización
convienen en aceptar y cumplir las decisiones del Consejo de Seguridad de
acuerdo con el contenido de la Carta.
Conforme a dichas disposiciones toda decisión adoptada por el Consejo no
requiere de ningún tipo de ratificación por la Asamblea General, pues queda
legitimado de antemano cualquier hecho emanado del Consejo, de tal manera
que para efectos prácticos, dicho Consejo opera como un organismo autónomo, y
puede asegurarse previamente que sus decisiones pasan por el conjunto de
intereses construidos en torno a sus miembros, principalmente los denominados
permanentes, así, el Consejo puede actuar como ente mediador, como
negociador, pero también puede decidir la utilización de la fuerza militar, si es que
así conviene a la seguridad internacional en cuyo nombre actúa, sin embargo,
queda claro que dicho órgano es en realidad el reducto “legítimo” donde se
salvaguardan los intereses de los estados que son miembros permanentes. Esto
explica por qué los EEUU avanzaron en la integración de la OTAN como instancia
alterna ante los diferendos con la URSS.
Por lo tanto, la capacidad de maniobra de la ONU en temas relevantes como el de
la gobernanza por ejemplo, se encuentra acotada por las instancias de decisión
13 Carta de la ONU. (s.f.). Recuperado el 15 de Noviembre de 2009, de ONU: http://www.un.org/es/documents/charter/
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política, entiéndase el Consejo de Seguridad, el G8 ó la misma OCDE en donde
concurren los países más ricos del mundo.
c) Consejo Económico y Social
El Consejo Económico y Social, conocido como ECOSOC,14 es el órgano de la
ONU responsable de realizar los estudios que considere pertinentes para
diagnosticar el estado de los principales problemas públicos en materia social,
cultural, de educación y salud, a efecto de estar en posibilidades para recomendar
a la Asamblea General y a cualquier otro organismo medidas para su atención. A
diferencia entonces de la Asamblea General que es el órgano deliberativo en el
que concurren la totalidad de los miembros de la ONU; y del Consejo de
Seguridad, que como se ha explicado, tiene a su cargo el cumplimiento de los
objetivos centrales de la organización, el ECOSOC es una instancia más técnica y
especializada que en el ámbito de sus tareas específicas asignadas por la carta
constitutiva, teóricamente debió ser fundamental para el desarrollo de la sociedad
internacional.
A través de este organismo es posible conocer el diagnóstico de la situación más
lacerante que enfrenta la sociedad como es la pobreza, de tal suerte que en el
año 2000 su recomendación sobre el tema se concretiza en la resolución de la
Asamblea General, a través de lo cual se reconoce en lo más amplio de su
dimensión a la pobreza como un problema global, determinándose su inclusión en
la agenda internacional denominada objetivos del milenio.
Por otra parte, es importante señalar que el ECOSOC constituye el vínculo de la
Organización de las Naciones Unidas con los actores del subsistema de la
sociedad civil internacional, concretamente con los Organismos no
Gubernamentales Internacionales y con las Organizaciones Sociales
Internacionales, de tal manera que su importancia como organismo de la ONU se
fortalece, al menos desde el punto de vista teórico, por tres factores principales: el
14 Conforme al Artículo 61 de la carta, el Consejo Económico y Social estará integrado por 54 miembros de las Naciones Unidas elegidos por la Asamblea General, renovándose un tercio cada año para cumplir periodos de tres años.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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estudio – diagnóstico de problemas globales, como los que fueron mencionados;
el vínculo con los nuevos actores del sistema político internacional y; por sus
implicaciones en materia de gobernanza internacional, temas que son abordados
en los capítulos III y IV de nuestro trabajo.
Sin embargo, a pesar de su significación esquemática, el organismo no tiene
carácter resolutivo porque en el planteamiento arquitectónico de la ONU privó una
estrategia centralizadora del poder, lo cual enfatiza su importancia política cuando
se pone de relieve el debate en torno a la vigencia o no de la ONU como máximo
organismo gubernamental internacional. Por ésta razón, afirmamos que una
gobernanza global es posible sólo si pasa por un proceso amplio de reconstitución
institucional de la ONU, y concretamente del ECOSOC, con una dimensión muy
amplia en su fundamento autónomo y desde luego ajeno a cualquier posibilidad
de veto por parte del Consejo de Seguridad (ver punto III.3.1).
d) Consejo de Administración Fiduciaria
El Consejo de Administración Fiduciaria es un organismo originariamente previsto
en la carta de las Naciones Unidas, justificado a partir de las condiciones políticas
del contexto en que tiene lugar la fundación de la ONU, y de acuerdo a dicho
ordenamiento sus atribuciones estuvieron orientadas al examen de los informes
presentados por las autoridades administradoras de los territorios en fideicomiso,
específicamente para las materias política, económica y social. Es importante
destacar que una vez que se realizan los cambios en la geopolítica del mundo,
registrados entre los años de 1950 y 1990, el organismo fue agotando su campo
de acción, de tal manera que a partir de 1994 sufre cambios importantes
relacionados con su vigencia institucional.
e) La Corte Internacional de Justicia
La Corte Internacional de Justicia15 es conforme a lo establecido en el Artículo 92
de la carta el órgano judicial principal de las Naciones Unidas; funciona a partir de
15 El organismo está integrado de acuerdo al estatuto por 15 miembros que son elegidos a través de la Asamblea General y el Consejo de Seguridad de manera conjunta par cumplir periodos de 9 años.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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su propio estatuto que tiene como referencia la Corte Permanente de Justicia
Electoral. Y de acuerdo al Artículo 93, todos los miembros de las Naciones Unidos
son ipso facto partes en el estatuto de la Corte Internacional de Justicia. La misión
de la Corte es “el arreglo conforme al Derecho Internacional de controversias que
le sean sometidas por los Estados, y la emisión de dictámenes sobre cuestiones
jurídicas que le sometan los órganos u organismos de Naciones Unidas que
hayan sido autorizados al respecto”,16 como puede observarse este organismo
especializado de la ONU es la instancia jurisdiccional internacional por excelencia,
de tal manera que en el espíritu de la Carta de las Naciones Unidas, los Estados
que deciden someterse al arbitrio de la corte antepone la voluntad de someterse a
sus resoluciones, por lo que en el plano estrictamente jurídico su contenido
extiende el alcance de las cartas fundacionales de los estados.
f) La Secretaría
La Secretaría es el órgano operativo de la ONU, pero además es la cara visible
del organismo, y su actividad es realmente muy amplia, como lo refleja el trabajo
de su titular, quien desempeña dicha función en los seis órganos principales de la
ONU; es oportuno subrayar el contenido del Artículo 100 de la carta que a la letra
dice
en el cumplimiento de sus deberes, el Secretario General y el personal de la
Secretaría no solicitarán ni recibirán instrucciones de ningún gobierno ni de
ninguna autoridad ajena a la organización, y se abstendrán de actuar en forma
alguna que sea incompatible con su condición de funcionarios internacionales
responsables únicamente ante la organización17
sin embargo, más allá de esta disposición no es del todo claro que efectivamente
el Secretario General sea totalmente autónomo, pues no hay que perder de vista,
que si es electo por la Asamblea, en realidad la propuesta surge del Consejo de
16 Corte Internacional de Justicia. (13 de Julio de 2009). Recuperado el 17 de Noviembre de 2009, de Corte Internacional de Justicia: http://www.icj-cij.org/homepage/sp/files/notice.pdf 17 Carta de la ONU. (s.f.). Recuperado el 15 de Noviembre de 2009, de ONU: http://www.un.org/es/documents/charter/
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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Seguridad, más específicamente de los miembros permanentes, de tal manera
que como órgano importante de la ONU es también motivo de señalamientos. En
la actualidad el Secretario General de la ONU es Ban Ki-moon, originario de la
República de Corea.
Con toda su estructura, desde la perspectiva teórica de la ciencia política, la
creación de la ONU es en muchos aspectos el principal referente del sistema
político de guerra fría, toda vez que representa, ¿o debería representar? el
máximo foro internacional de debate y concertación, así como el espacio para el
acuerdo entre las naciones del mundo, de ahí que algunos autores, Rocha entre
ellos, se refieran a dicha época también como sistema ONU, sin embargo, en los
últimos veinte años ha tenido que enfrentar como institución cuestionamientos
que ponen en entredicho su propia vigencia.
Conviene apuntar que independientemente de la diversidad de señalamientos que
desde distintos enfoques se hacen del organismo, conserva en la actualidad dos
rasgos que la definen: el carácter internacional respecto a su presencia, a
diferencia de la Sociedad de las Naciones, que básicamente aglutinaba a Estados
europeos y; su condición de foro de discusión internacional, por lo que un análisis
más profundo respecto a su vigencia como institución, el alcance político jurídico
en el actual sistema internacional de posguerra fría, así como sus posibles
reformas, se realiza en el segundo apartado de nuestra investigación.
Como se ha explicado, las Naciones Unidas constituyeron a partir de 1945 el
principal referente institucional del sistema político internacional de la posguerra,
concebida como la gran institución que materializa en mucho los ideales de la
sociedad política mundial, sin embargo, como es posible entender, se trata de un
organismo creado para responder a las expectativas de una realidad imperante en
el contexto de las naciones cuya aspiración más importante fue desde sus inicios
resolver el problema de la confrontación armada como medio para dirimir las
controversias entre los países del mundo.
Sin embargo, próxima a cumplir 70 años de su creación, la ONU ha tenido que
enfrentar una gran cantidad de señalamientos y de críticas provenientes tanto de
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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los actores políticos, como del mundo intelectual y académico, los primeros bajo
el argumento de nuevos intereses construidos en el marco de las relaciones
internacionales y, los segundos como producto del análisis y el juicio que en torno
a los objetivos del organismo son capaces de producir, en no pocos casos,
apoyados por la experiencia acumulada en el desempeño de responsabilidades
cercanas a dicha institución, que orientan sus opiniones desde la composición de
su estructura como ente burocrático y su funcionamiento, pero específicamente
las críticas más resonantes tienen que ver con su pluralidad, vida democrática,
independencia y la capacidad para cumplir con sus tareas sustantivas,
señalamientos que se han hecho cada vez más intensos a partir de la década de
los noventa una vez desmembrado el sistema bipolar de guerra fría.
B. La carta de derechos y obligaciones
La Carta de las Naciones Unidas es el documento constitutivo del organismo,
firmada por las naciones participantes el 26 de junio de 1945 y puesto en vigor a
partir del 24 de octubre de ese mismo año. Dicho documento rector consta de 19
capítulos y 111 Artículos, que a lo largo de sus 64 años de existencia ha sufrido
distintas reformas en su contenido con el propósito de dotar de una mayor
vigencia a su estructura y funcionamiento, por lo que quizás una de las
enmiendas de mayor importancia es la introducida al Artículo 23 en diciembre de
1963, con lo cual se incrementa de 11 a 15 el número de miembros del Consejo
de Seguridad, pero a pesar de ello, la reforma como tal no responde a un
problema de fondo, pues la discusión no se agota con una formula de política
aritmética, toda vez que son los intereses en juego lo que da cuenta de su
importancia, pasa por lo tanto a través de su conformación, representación,
equilibrio y alcances, como es sabido, ya que en su parte medular el Consejo es
“controlado” por las principales potencias, que además ocupan otros espacios en
los que adoptan decisiones militares, económicas y políticas trascendentes, como
la OTAN, UE, y el G8, principalmente.
Como puede deducirse, la reforma más importante que ha sufrido la Carta
Constitutiva en 47 años, se realizó para fortalecer el órgano de decisión por
excelencia en uno de los momentos álgidos de la relación EEUU – URSS, en
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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pleno período de Guerra Fría, y no precisamente para dotar de mayores alcances
al organismo. Esto nos permite concluir que mientras el centro del poder
institucional conserve los hilos conductores del sistema político no existirán
voluntad ni interés para promover reformas sustantivas a la estructura y al marco
normativo de la institución.
Es importante destacar que los propósitos fundamentales de Naciones Unidas,18
de acuerdo a lo que establece el Artículo 1° de su marco constitucional están
directamente asociados con el tema de la nueva gobernanza, considerando el
momento histórico del sistema político internacional, en tanto que sus propósitos
expresos señalan:
1. Mantener la paz y la seguridad internacionales, y con tal fin: tomar medidas
colectivas eficaces para prevenir y eliminar amenazas a la paz, y para suprimir
actos de agresión u otros quebrantamientos de la paz; y lograr por medios
pacíficos, y de conformidad con los principios de la justicia y del derecho
internacional, el ajuste o arreglo de controversias o situaciones internacionales
susceptibles de conducir a quebrantamientos de la paz;
Puede entenderse que la tarea central es la de garantizar la solución de
controversias entre los países del mundo a través de la política, y en el marco del
derecho internacional aplicable que conduzca a la paz entre las naciones. Para
avanzar en este sentido la organización asume la igualdad soberana entre los
estados miembros como principio fundamental, apoyándose en dos de sus
principales órganos como son la Asamblea General y el Consejo de Seguridad,
sin embargo, dado su origen y los intereses de los cuales surge en la posguerra,
han hecho difícil el cumplimiento de dicho propósito y consecuentemente se han
propiciado una serie de críticas que empañan otra parte de la labor institucional
en detrimento de su imagen de organismo universal, como afirma Ana Luz
Menéndez (2007)
18 Carta de la ONU. (s.f.). Recuperado el 15 de Noviembre de 2009, de ONU: http://www.un.org/es/documents/charter/
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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con todo, las Naciones Unidas cumplieron sesenta años en 2005, en los que,
al menos, ha sido capaz de promover cuestiones de hondo significado y
repercusión en el mundo actual, tal como el proceso de descolonización, …sin
embargo no obtendría buena nota en la que es su autoproclamada misión
principal: el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. En esa
materia, la Organización ha decepcionado reiteradamente: Rwanda,
Sebrenica, Kosovo, Irak…nadie defiende el papel, más bien el no papel de las
Naciones Unidas en esa materia. La Organización no ha sido capaz de evitar
el <<flagelo de la guerra>> (p. 19).
En efecto, las ataduras de la ONU a los intereses políticos y económicos de las
potencias mundiales occidentales que se consolidan y desarrollan en la etapa de
Guerra Fría, no hacen sino mostrar las limitaciones de su alcance político como
organismo gubernamental internacional, insuficiente para encabezar una cruzada
profunda y determinante frente a los grandes problemas que enfrentan la enorme
mayoría de los países miembros, cuya voz no es equiparable a la de aquellas
cuando sus pueblos son maltratados por la pobreza, desigualdad y marginación,
en tanto que no más de diez naciones asumen, al margen del organismo, o dentro
de él, el presente y futuro político y económico del mundo, por lo que las tareas de
la gobernanza concebida en torno a la pobreza y otros problemas globales se
complejizan al ser superados por los intereses de ese puñado de naciones que
controlan el 80% de la riqueza mundial.
Los mismos señalamientos, provenientes de distintas direcciones y matices han
sido una constante en la vida de la institución, como sostiene Menéndez (2007)
desde hace años, el término clave en las Naciones Unidas es <<reforma>>. En
realidad, la reforma casi nació del mismo parto que la organización.
Restructuración, coordinación, eficacia, evitar solapamientos, disciplina
presupuestaria, adaptar el Consejo a las nuevas realidades, revitalización…
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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todos esos modismos, que esconden diferentes agendas por cierto, han estado
revoloteando en el ambiente, por las solemnes salas y los obscuros pasillos,
entre los polvorientos regalos, desde prácticamente la creación de Naciones
Unidas (p. 15).
No es sorprendente entonces, que hoy en día, en el marco de un contexto
histórico, con mucho diferente al de mediados del siglo XX, se multipliquen las
voces que sugieren, algunas, y demandan otras, una reforma profunda en las
estructuras del organismo internacional.
Quizás el propio organismo, producto de los intereses creados, ha propiciado que
se le juzgue con severidad, pues también en el terreno externo han tenido lugar
acontecimientos que guardan una estrecha relación con su quehacer y sobre los
cuales nada puede hacer, sino observar cómo se adoptan decisiones al margen y
crean foros a la medida para legitimar acciones de distintos matices, como la
OTAN en 1949, a inicios de la Guerra Fría, un instrumento estratégico de defensa
promovido por los EEUU para adoptar resoluciones que por la presencia de la
URSS no podían resolverse en el Consejo de Seguridad, en principio con el
argumento explícito de contener la intención expansionista de la propia URSS en
el viejo continente.
Dicha decisión explica las diferencias asumidas entre las dos potencias en el
Consejo de Seguridad, de tal manera que el espacio representado por la OTAN
funge como foro para la adopción de decisiones militares sin la necesidad de
pasar por ninguno de los organismos de la ONU, imposibilitada para hacer
efectivo el más importante de sus compromisos políticos y sociales, traducidos en
la gobernanza: mantener la paz y evitar la guerra. A partir de entonces, este
organismo de defensa se convirtió en el “espacio alternativo” que legitima las
acciones militares de las potencias capitalistas occidentales.
En el mismo contexto histórico, se ha señalado con énfasis como el organismo
careció de los argumentos institucionales para evitar la serie de conflictos
regionales registrados en plena etapa de Guerra Fría, pero a estos se han
sumado otros conflictos en los años más recientes, como los de Irak, o el
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
79
interminable diferendo entre israelíes y palestinos, todo esto contribuye a que la
ONU pierda credibilidad y que su imagen se deteriore, cierto, a pesar de tantas
acciones valiosas que sin duda ha encabezado a lo largo de su ya larga historia
pero que no alcanzan para difuminar las ideas que la ligan a los grandes intereses
de las potencias. Claro que el tema es relevante, principalmente porque se espera
que en el moderno sistema político internacional pueda asumir con amplitud su
responsabilidad como espacio de discusión mundial y contribuya a la concreción
de nuevas exigencias, como dice Held (1997)“... la ONU sí podría ser un foro de
deliberación que aborde las cuestiones internacionales más urgentes, pero su
autonomía ha sido sistemáticamente atropellada” (p. 318) y es que muchos de los
cuestionamientos de que es objeto derivan precisamente de la dependencia
económica y política que guarda respecto de las potencias, situación que se
refleja en su limitada capacidad de maniobra en situaciones donde los intereses
en juego están por encima de sus capacidades institucionales.
De acuerdo a Held es urgente revisar su autonomía y fortalecer el alcance de sus
principales organismos, como la Asamblea General como principal espacio de
deliberación, si se desea que la ONU en realidad encabece los procesos de
gestión para la atención de los problemas globales y de forma a un sistema
institucionalizado para la gobernanza.
2. Fomentar entre las naciones relaciones de amistad basadas en el respeto al
principio de la igualdad de derechos y al de la libre determinación de los
pueblos, y tomar otras medidas adecuadas para fortalecer la paz universal;
En este segundo propósito se plasma uno de los principios quizás más anhelados
en el contexto internacional, el que hace iguales a las naciones del mundo en
términos soberanos como lo define en primer orden la carta suprema de la ONU.
Bajo este principio se sustenta el compromiso contraído por los países miembros
para fomentar sus vínculos en el marco del derecho internacional y como
textualmente establece este propósito, debe privar la libre determinación de los
pueblos, como medio para fomentar y garantizar la paz mundial, por lo que es
importante subrayar la obligación que adquiere la ONU en el sentido de hacer
posible el cumplimiento de esta aspiración universal, sin embargo, como hemos
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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señalado, no es en torno a la carta de derechos y obligaciones en que se centran
los principales cuestionamientos de la ONU, sino a la conformación y
funcionamiento de sus órganos principales, pues quizás el contenido de dicho
documento representa uno de los avances más significativos que las relaciones
internacionales hayan sido capaces de producir, no obstante las necesarias
reformas que hoy se demandan.
3. Realizar la cooperación internacional en la solución de problemas
internacionales de carácter económico, social, cultural o humanitario, y en el
desarrollo y estímulo del respeto a los derechos humanos y a las libertades
fundamentales de todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma
o religión.
En el marco de este propósito, la ONU asume, a través de sus órganos centrales
y organismos especializados el compromiso de impulsar las políticas necesarias,
para que a través de la cooperación, las naciones construyan lazos de
entendimiento para alcanzar un mundo menos desigual, esto significa que la
cooperación para el desarrollo y el compromiso en torno a la pobreza sean una
tarea permanente por la que debe velar el máximo organismo internacional;
además, en el marco de la cooperación internacional debe promover la paz y la
estabilidad, de tal suerte que el cumplimiento de estas tareas requiere de un
andamiaje institucional provisto de capacidades reales.
No obstante el espíritu de esta disposición, la ONU no ha logrado en el transcurso
de más de seis décadas que en el plano de la cooperación hayan florecido la
justicia, la paz y la estabilidad entre las naciones, de esto dan cuenta el quehacer
de los organismos financieros internacionales como el FMI y el BM, que si bien es
cierto son instancias de multiconcurrencia, también lo es que los esquemas
diseñados en términos del financiamiento para el desarrollo no han podido hasta
hoy resolver las significativas brechas de atraso y pobreza que aún prevalecen
entre los países de grandes regiones del mundo, como en los casos del África
Subsahariana, Asia meridional y Centroamérica, por ejemplo, donde se concentra
la población más pobre, quienes subsisten por abajo de los límites de la pobreza y
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
81
que despectivamente en el contexto de la globalización y del modelo económico
neoliberal se ha dado en etiquetar como miembros del cuarto mundo, quedando
claro que la ONU no responde a lo que se espera de ella en el plano
internacional.
Conviene entonces apuntar tres cuestiones que consideramos pertinentes en
torno a este objetivo institucional: ¿por qué siendo el tema de la pobreza un
problema histórico, es hasta el año 2000 en que la ONU lo asume como un reto
institucional?, ¿es la pobreza acaso no sólo el principal propósito de la
gobernanza global, sino el nuevo argumento que da vigencia a las Naciones
Unidas? sucede entonces que se ha reconceptualizado el tema de la gobernanza
en el marco del sistema político internacional y de ser así, ¿cuál es el nuevo
proceso de abordaje nacional e internacional?
Respecto a la primera cuestión, nos parece que suceden dos cosas, primero, no
es un tema del cual se ignore su realidad y sus profundas raíces históricas, el
caso es que no se habían generado las condiciones necesarias para mirar desde
una perspectiva de política global que dieran pauta a su abordaje, sino hasta
principios de la década de los setenta cuando las principales potencias
económicas entienden que su atención es fundamental para la garantía de sus
propios intereses, debido a que se encuentran inmersas en un modelo económico
donde se enfatiza la tendencia por la acumulación de riqueza, generando con ello
en la misma proporción pobreza y desigualdad, tanto en términos económicos
como de orden social, lo cual explica en buena medida el compromiso con el cual
se habría de destinar una aportación equivalente al 0.07% del PIB a la asistencia
oficial para el desarrollo; segundo, surge el momento en el cual se
institucionalizan en el marco de la ONU un conjunto de compromisos
implícitamente construidos en el marco de la gobernanza global, como es
concretamente el caso del combate a la pobreza asumido como uno de los retos
del milenio, sin embargo conviene destacar la ausencia de cualquier antecedente
en este sentido, independientemente de que como problema la pobreza y la
desigualdad se expresan a un mayor ritmo de crecimiento en la medida en que ha
avanzado el capitalismo histórico, como lo hemos advertido al principio de la
investigación, sin olvidar que los esquemas y programas de cooperación para el
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
82
desarrollo se inscriben a partir de que concluye la Segunda Guerra Mundial en
1945, con la característica de que es una cooperación fundamentalmente vertical,
pues tiene lugar entre actores desiguales siendo su rasgo la imposición y no la
negociación, por lo que los objetivos que persigue este modelo son
evidentemente inequitativos (ver esquema número 2, p. 91).
Por lo que hace al segundo planteamiento, afirmamos que no es la pobreza como
problema un elemento de la gobernanza, sino todo aquello que institucionalmente
se hace para combatirla como tal, no obstante decir que la pobreza es un
componente de la gobernanza signifique por sí mismo un error conceptual, pero
por otra parte, desde nuestra perspectiva de análisis sí constituye uno de los más
firmes argumentos que sostiene a la ONU como institución gubernamental
internacional en el marco de los embates críticos que señalan el deterioro de su
vigencia, de tal forma que hoy insistimos, lo que en nombre de la pobreza se hace
en el marco institucional representa en la misma proporción un esfuerzo por la
gobernanza global, y no pensamos que nuestras palabras den vuelta en el
discurso, por el contrario, explican una nueva realidad que tiene lugar en esto que
denominamos sistema político internacional de la posguerra fría.
En lo que respecta a la tercera cuestión, lo que define a la gobernanza gira en
torno a la capacidad de gestión institucional, en la cual confluyen tanto actores
estatales gubernamentales como sociales, por lo tanto podemos afirmar que la
idea de gobernanza va mas allá del orden social y político, pues como proceso de
gestión se orienta a la atención de los problemas globales que por su naturaleza
interesan a la comunidad internacional, lo que deriva en un conjunto de acciones,
principalmente de cooperación, con enfoque global, sin embargo, parece no existir
signos concretos de esfuerzos nacionales que se desprendan de los
planteamientos asumidos por la ONU, de ello dan cuenta las políticas estatales de
desarrollo que anteponen el modelo económico al social, independientemente de
la existencia de programas específicos y en cierta medida exitosos, como sucede,
por ejemplo, en México, tema al cual dedicamos el análisis en el último capítulo
de nuestra investigación.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
83
4. Servir de centro que armonice los esfuerzos de las naciones por alcanzar
estos propósitos comunes.
Se entiende que como organismo internacional, la ONU tiene en su legitimidad
institucional el principal argumento para llevar a cabo con eficacia las tareas de
gestión que la propia comunidad mundial le ha conferido, sin embargo, no se trata
de una cuestión sencilla, es por el contrario un proceso complejo a partir de la
diversidad de intereses que caracterizan a los estados miembros, lo cual nos
permite insistir en que el eje central que mueve a la institución es el de la
gobernanza, un concepto muy amplio que aglutina a los cuatro propósitos
fundacionales de la Organización, cuyos hilos conductores parecen radicar en sus
propios niveles de legitimidad institucional y en la capacidad de gestión en torno a
los grandes problemas públicos temporales, por lo tanto, de acuerdo a nuestra
reflexión el tema de la pobreza constituye uno de los elementos de la gobernanza,
que no el único desde luego, pero sí uno de los más importantes, de tal forma que
el debate en torno a la gobernanza mundial hoy, comprende dos niveles de
análisis: uno, el conceptual; otro, el procedimental institucional que pasa, como
hemos visto, por un amplio proceso histórico en el que confluyen actores estatales
e institucionales, y de manera más reciente aquellos que surgen de las
estructuras sociales bajo la divisa de lo no gubernamental.
En el dilatado proceso de evolución y desarrollo del sistema político internacional,
la idea de gobernanza ha pasado a su vez por dos etapas históricas, siempre
vinculados al sistema, independientemente de las definiciones teóricas: una, la de
gobernanza implícita, que descansa en el paralelismo del Estado y la Iglesia,
cuyos principales rasgos fueron el sometimiento y el dogmatismo, como lo hemos
venido explicando transversalmente a lo largo de la investigación; otra, de la
gobernanza explícita, entendida como una responsabilidad formal depositada en
el poder institucional del Estado, en su doble competencia, lo eminentemente
nacional y lo gubernamental internacional, sólo así se explica, en un primer
momento, la Sociedad de las Naciones y actualmente la Organización de las
Naciones Unidas, con el conjunto de órganos centrales y; las entidades del
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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84
sistema económico y financiero internacional que abordamos en el siguiente
apartado.
II.3.3.- El Sistema Económico Financiero Internacional y la Cooperación para el Desarrollo
Tras el fin de la Segunda Guerra Mundial en 1945, con el impulso de las
principales potencias se materializan un conjunto de Intereses que dan forma al
sistema económico y financiero internacional, el cual descansa en tres
instituciones: el Fondo Monetario Internacional; el Banco Internacional para la
Reconstrucción y el Desarrollo, hoy Banco Mundial; así como el Acuerdo General
sobre Aranceles y Comercio. Bajo este andamiaje se organiza la dinámica
económica de la posguerra convirtiéndose en la plataforma que mas tarde habría
de soportar el modelo de economía neoliberal.
Con el surgimiento de las instituciones financieras se concibe desde occidente un
nuevo mecanismo que da forma a las relaciones entre las naciones del mundo,
independientemente de la lógica con que fueron definidas y los intereses en
juego, nos referimos a la cooperación para el desarrollo que autores como Gómez
– Galán y Sanahuaja, entienden que esta,
la cooperación internacional al desarrollo (uno de los ejes esenciales sobre los
que se articulan las relaciones internacionales contemporáneas) es el conjunto
de acciones diseñadas y ejecutadas por actores públicos y privados de
distintos países, que buscan promover un progreso más justo y equilibrado en
el mundo, con el objetivo de construir un planeta más seguro y pacífico (Román
Sánchez, 2002: 24).
Dentro de ese conjunto de actores públicos están desde luego los organismos
gubernamentales del sistema financiero internacional los cuales juegan un papel
fundamental.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
85
Es oportuno subrayar que éste esquema financiero internacional establece
diferencias entre los propósitos concebidos para el FMI, orientados al equilibrio de
la balanza interna de los países miembros y a la estabilización de la economía en
su contexto local y regional; en cambio al BM se asignó una doble tarea en sus
orígenes: apoyar la reconstrucción y promover el desarrollo.
Como hemos explicado, el sistema político internacional de la posguerra fue
construido sobre un entramado institucional básico concebido por las principales
potencias, encabezadas por los EEUU y sus aliados europeos, particularmente el
Reino Unido, que con el fin del conflicto consolidan un conjunto de capacidades
económicas, ideológicas y militares. Sin embargo, conviene reiterar que aunque
todas las estructuras de carácter político y gubernamental, como ONU y el mismo
sistema económico y financiero internacional, en el fondo fueron concebidas
desde los intereses dominantes de los EEUU, lo cual permite entender en buena
medida su funcionamiento.
Los acontecimientos históricos registrados durante más de cuatro décadas
explican también el origen, comportamiento y evolución de las principales
instituciones surgidas durante el periodo, específicamente las que dan forma al
sistema financiero internacional, las cuales van a jugar un importante papel en el
proceso de cooperación para el desarrollo y por lo tanto en las estrategias para la
gobernanza y atención de la pobreza como principal factor de desigualdad social
y política.
En el caso particular del BM podemos identificar cuatro etapas en su proceso de
desarrollo institucional, las cuales están asociadas a coyunturas importantes que
tienen lugar en el marco del sistema político internacional: a) 1946 – 1960, etapa
del flujo preferencial; b) 1960 – 1970, interés de las potencias occidentales,
principalmente EEUU por asegurar sus áreas de influencia; c) 1970-1989, inicio
de la Ayuda Oficial para el Desarrollo y caída del Muro de Berlín; d) 1989 – etapa
de la globalización y modelo económico neoliberal. Las últimas dos etapas son
abordadas en nuestra investigación desde la perspectiva de la cooperación
internacional para el desarrollo, en la cual participan tanto instituciones estatales
gubernamentales, como la misma ONU, Unión Europea, Banco Mundial, el Fondo
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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Monetario Internacional y la OCDE; además de entidades privadas
internacionales, como fundaciones de carácter económico social que procuran la
promoción del desarrollo en aquellas áreas geopolíticas más desprotegidas.
Estas entidades dieron forma a un esquema institucional que sirvió de plataforma
en la estrategia para el combate a la pobreza y la construcción de la gobernanza,
sin embargo los esfuerzos realizados no tuvieron el éxito esperado, y sí en
cambio en la década de los ochenta, en el marco de la crisis económica y la
difusión del modelo neoliberal, la pobreza adquiere dimensiones globales y por lo
tanto se concibe como un propósito de la gobernanza.
Primera etapa. 1946 - 1962 es un periodo importante cuando se trata de construir
una concepción de mayor puntualidad respecto a sus propósitos explícitos e
implícitos, y por lo tanto al papel central que como organismo financiero le ha
correspondido jugar en el marco del sistema político internacional. Según
informes de la propia entidad, citada por Toussaint (2006), en los primeros dos
años de operaciones el BM otorgó préstamos por 500 millones de dólares a
cuatro naciones de Europa, Francia 250, Países Bajos 207, Dinamarca 40 y
Luxemburgo 12; en contraparte para el caso de América Latina en el mismo
periodo, sólo canalizó el Banco, 16 millones de dólares y estos fueron para un
solo país, Chile.
Pero si como sabemos, en la conformación multinacional del Banco se reconocen
países con mayor grado de desarrollo y aquellos que por sus propias condiciones
son considerados como prestarios, o que pueden solicitar y recibir créditos, estas
naciones están ubicadas fuera de Europa y Norte América, ¿entonces por qué
razón los primeros créditos se destinaron principalmente a Europa?. Una
respuesta posible nos indica que independientemente de “necesidades
justificadas” existen intereses estratégicos definidos desde el gobierno de los
EEUU, como en este caso era la reconstrucción del bloque aliado en Europa, lo
cual demuestra como en realidad las instituciones del sistema económico y
financiero mundial de la segunda posguerra fueron creadas de acuerdo a las
necesidades de los países más industrializados y no de aquellos con mayores
necesidades sociales, específicamente en las regiones de América Latina y
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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África, que históricamente han concentrado los mayores niveles de pobreza y
desigualdad; por otra parte pensamos que destinar los primeros apoyos a la
reconstrucción de Europa responde a los compromisos creados con sus aliados, a
estrategias de seguridad y a políticas de contención definidas en la administración
norteamericana. En esa perspectiva la idea de gobernanza giró en torno a la idea
de preservar los intereses de EEUU y sus aliados europeos.
La estrategia del BM dirigida en principio a la reconstrucción cambia
sustancialmente a partir de 1948 con la creación del Plan Marshall, cuyo
compromiso fue apoyar la recuperación material, principalmente de los países de
Europa Occidental que habían resultado afectados en su infraestructura como
consecuencia de la guerra. Por otra parte, la Revolución China de 1949 marca un
nuevo enfoque en la política internacional y en las estrategias económicas de los
EEUU, lo que produce una marcada influencia en el BM como organismo
financiero internacional, porque abriría una nueva ruta de financiamiento para los
países ubicados en el área de influencia de los EEUU, con la idea de protegerlos
de los embates de la ideología socialista. Esto demuestra que la ayuda al
desarrollo fue desde entonces sólo una estrategia de contención y medio para
consolidar la presencia del modelo occidental en el mundo.
Como puede observarse, el sistema económico y financiero internacional quedó
sujeto a los intereses occidentales, particularmente en la etapa que comprende la
Guerra Fría, donde prevalecen los intereses de las potencias, y las estrategias de
la cooperación quedan atadas a los intereses unilaterales de los EEUU, aunque
en la actualidad, e incluso desde su creación, el BM ha considerado 10 grandes
rubros en los cuales se supone la inserción de los proyectos financiados, como
son; agricultura, educación, energía y minería, finanzas, salud y servicios
sociales, industria y comercio, información y comunicaciones, derecho y
administración pública, transporte y abastecimiento de agua, sin embargo desde
1946 hasta 1962 no concedió ningún préstamo que tuviese como finalidad la
construcción de una escuela, hospitales o sistemas para el saneamiento de agua,
por ejemplo, lo que corrobora la interpretación muy particular del concepto del
desarrollo construido desde las principales metrópolis financieras, entre ellas
EEUU e Inglaterra, en cambio el destino de los créditos fue para infraestructura
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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eléctrica, carreteras, ferrocarriles, obras hidráulicas y tecnificación de la
agricultura, es decir en infraestructura vinculadas a los intereses transnacionales.
Esta tendencia en el funcionamiento del sistema económico y financiero
internacional en el terreno de la cooperación para el desarrollo, define con
claridad los marcados intereses económicos de las potencias que hacen de ese
proceso de cooperación un importante instrumento de política exterior, que mas
allá de consolidar sus áreas de influencia, procuran garantizar los intereses
económicos, como lo evidencian las políticas de financiamiento en los primeros
quince años de operación de las instituciones financieras, pues la orientación de
los créditos tuvo como propósito la creación de infraestructura física en las áreas
de las comunicaciones y para la producción agropecuaria, rubros directamente
asociados con los negocios de las empresas trasnacionales.
Dicho comportamiento en la estrategia del financiamiento internacional del BM,
indica con mucha claridad, que más allá del discurso del desarrollo, en realidad ha
sido históricamente un instrumento de cooperación multilateral entre entidades
desiguales y por lo tanto con productos inequitativos para los participantes, de
hecho el concepto de “cliente o país receptor” substituyó prácticamente desde sus
inicios al de “socio”, como se entiende debería de ser, desde la perspectiva de la
comunidad internacional.
Ese mismo rasgo característico se mantiene durante gran parte, por no decir
permanentemente, en el periodo de la Guerra Fría, con algunos cambios en el
diseño estratégico que fueron orientados por diversos acontecimientos regionales
principalmente con la Revolución China de 1949, y el triunfo de la Revolución
Cubana en 1959, acontecimiento éste último que motivó inclusive el surgimiento
del Banco Interamericano de Desarrollo creado con la misión específica de
apuntalar las expectativas de progreso de la región latinoamericana; igualmente
en 1961, y como una alternativa estratégica para contrarrestar las tentaciones
socialistas motivadas en la Europa del Este, el presidente norteamericano John F.
Kennedy, lanzó el programa denominado “Alianza para el Progreso con América
Latina”, mecanismo que tuvo como finalidad el otorgamiento de créditos del
gobierno de EEUU y del propio BM, para promover el desarrollo de los países del
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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continente, teniendo como condición el que diseñaran planes de desarrollo,
aunque en el fondo el tema estuvo asociado a la idea de dependencia.
La segunda etapa en la evolución del sistema económico y financiero
internacional, tiene lugar a principios de los años sesenta, cuando las principales
potencias económicas enfatizan a través del BM una serie de estrategias para
asegurar el dominio de sus áreas de influencia ante el avance del modelo
socialista, a través de esquemas de cooperación para el desarrollo dirigidos a los
países más pobres de África y América Latina, poniendo en evidencia como las
instituciones del sistema económico y financiero internacional se convierten en
“eficaces” instrumentos de cooperación hegemónica. Esta situación asimétrica en
los procesos de vinculación al servicio de los intereses de las principales
potencias contribuyó a que las naciones con mayor dependencia se convirtieran
en regiones caracterizadas por sus elevados volúmenes en la exportación de
materias primas, receptoras de capital industrial de bajo impacto para las
economías locales y proveedoras de mano de obra barata; a esto se agrega que
un porcentaje muy importante de los recursos recibidos por la vía del crédito se
destinaran a la adquisición de bienes y servicios a los países capitalistas,
conforme a los lineamientos establecidos en el marco de los convenios, lo cual se
ha convertido históricamente en un factor, no el único desde luego, que explica
los crecientes niveles de pobreza y el distanciamiento generacional Norte Sur.
Sin embargo, desde el contexto de la Guerra Fría, en la perspectiva de los EEUU
se han cultivado dos regiones estratégicas y prioritarias en materia de
cooperación, Israel en Medio Oriente y Colombia en América Latina, por razones
fundamentalmente geográficas e ideológicas, en torno a las cuales giran
propósitos de carácter económico, pero fundamentalmente el posicionamiento
estratégico en estas regiones obedece a cuestiones de seguridad, un tema que se
ha arraigado en el discurso histórico de EEUU como potencia mundial.
Cabe destacar que para los organismos financieros internacionales,
concretamente el BM, el tema relacionado con los problemas globales no
apareció en todo el periodo del sistema político internacional de Guerra Fría, sino
hasta tiene lugar el surgimiento de nuevos actores internacionales como los
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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organismos no gubernamentales, que a partir de los noventa se van a convertir en
promotores de un nuevo esquema de gestión, principalmente en torno al medio
ambiente y pobreza, entre otros temas.
La tercera etapa la abordamos desde el enfoque de la cooperación para el
desarrollo a partir de 1970, cuando por primera vez los países miembros de la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) aprobaron
la meta del 0.07% del Producto Interno Bruto (PIB) como contribución a la
Asistencia Oficial para el Desarrollo (AOD) que se canaliza a través del Comité de
Asistencia para el Desarrollo (CAD) creado en 1961 como foro de donantes
bilaterales y principal unidad de la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico (OCDE) en el que actualmente participan los siguientes
países: Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, España,
EEUU, Finlandia, Francia, Grecia, Holanda, Hungría, Irlanda, Italia, Japón,
Luxemburgo, Noruega, Nueva Zelanda, Polonia, Portugal, Suecia, Suiza, Reino
Unido y la Comisión Europea, además del Fondo Monetario Internacional, Banco
Mundial y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) que
participan como observadores permanentes. A pesar de dicho compromiso la
meta de asistencia solo ha alcanzado la mitad de lo prometido (0.35% en 1992)
equivalente a 60 mil millones de dólares, sin embargo dicha cifra tendría que
superarse de manera significativa con el propósito de contribuir al cumplimiento
de los objetivos del milenio en lo que se refiere a la reducción de la pobreza.19
Es importante subrayar el hecho de que los países receptores para ser elegibles,
además de ubicarse por abajo del nivel de ingreso per cápita preestablecido de
900 dólares, deben sujetarse a las políticas de los donantes y organismos
internacionales que no sólo tratan de imponer la democracia como práctica de
convivencia social, sino que exigen cambios de ideología y cumplir con los
requisitos técnicos.
En la práctica la cooperación internacional para el desarrollo opera en dos
dimensiones, diferenciando entre actores, intereses y necesidades, como se
19 El papel de la ayuda oficial al desarrollo (AOD). (s.f.). Recuperado el 11 de Diciembre de 2009, de Eurosur: http://www.eurosur.org/futuro/fut78.htm
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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observa en el esquema número 2, por lo que la idea de corrupción y
condicionamiento se da con mayor propiedad en su dimensión vertical y por lo
tanto no puede entenderse como una definición general, sino que cada situación
responde a contextos, actores e intereses específicos. Esto que podemos definir
como rasgos negativos en la cooperación internacional han contribuido a la
profundización de la desigualdad y pobreza dificultando sistemáticamente los
objetivos de la gobernanza.
Esquema No. 2
Cuadrante de la cooperación internacional al desarrollo
Fuente: Construcción propia
Por lo tanto la cooperación no tiene como finalidad última erradicar la pobreza y
desigualdad entre los países, parece más operar como un medio de control entre
actores desiguales donde los beneficios para el receptor, en el mejor de los casos
tardan en manifestarse, sobre todo si la ayuda busca crear condiciones que
favorezcan la operación de las corporaciones transnacionales en aquellos países
productores de materia prima o mano de obra barata.
Una cuarta etapa, relacionada con el proceso de cooperación para el desarrollo,
inicia a finales de 1980, con el fin de la Guerra Fría y el surgimiento de nuevos
Actores desiguales
V
S
N
Cooperación negociada
Cooperación impuesta
Actores iguales
Cooperación negociada
Los objetivos son explícitos y generalmente equitativos
Los objetivos son explícitos e implícitos pero generalmente inequitativos
H S/SN/N
N Norte; S Sur, V plano vertical, H plano horizontal, N/N Norte / Norte, S/S Sur / Sur
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actores internacionales de carácter no gubernamental, que participan junto con el
Estado nacional en la gestión de los problemas globales, en el marco de nuevos
esquemas conceptuales, como el de la gobernanza, que se inscriben en el
sistema político global de la posguerra fría.
Cuadro No. 1
Etapas en el proceso de la cooperación para el desarrollo
ETAPA
ESTRATEGIA
CARACTERÍSTICA
1946-1962
a) Apoyar la reconstrucción de
Europa Occidental b) Fortalecimiento de las áreas
de influencia de los EEUU
Creación de infraestructura
1960-1970
Contener el avance del socialismo
Afianzamiento de la hegemonía
1970-1989
Tomar como base de referencia el PIB
Priorizar las zonas de mayor pobreza regional
1990-
Contrarrestar los embates de la pobreza
Incorporación de nuevos actores
Fuente: Construcción propia
Pero conviene reflexionar sobre la forma en que cambia el modelo de cooperación
en el sistema de Guerra Fría y el que tiene lugar en el sistema político
internacional de posguerra fría, y cuáles los factores que dotan de legitimidad al
nuevo esquema. Sobre el tema, en nuestra opinión, el tránsito se explica a través
de tres componentes: la profundización del modelo económico neoliberal que
enfatiza las desigualdades entre los países y amplía las brechas entre pobres y
ricos; el afianzamiento de los intereses económicos de las potencias en las
regiones de menor grado de desarrollo y; el fortalecimiento de entidades
gubernamentales internacionales como la OCDE y el surgimiento de organismos
de decisión política de alcance mundial cuyo principal exponente es el G8.
La conjunción de dichos factores propiciaron un cambio en el modelo de
cooperación para el desarrollo, ahora la pirámide decisional se concibe desde la
cúspide del G8 y OCDE, de donde derivan acuerdos y compromisos que se
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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legitiman a través de un proceso de gestión emanado de la ONU que da forma a
la agenda internacional constituida por problemas globales que ameritan
esfuerzos de cooperación global y local, como es el caso de la pobreza, uno de
los principales temas objeto de la cooperación.
Por lo tanto, el nuevo modelo de cooperación se desenvuelve en un contexto de
relaciones internacionales en el que participan una diversidad de actores que
observan la heterogeneidad global y definen retos comunes, con objetivos de
seguridad propios de los intereses que prevalecen en el modelo económico.
Es importante subrayar que esos actores de decisión política son también los
principales impulsores del discurso en torno a la nueva gobernanza, definida
precisamente por los procesos de gestión de los problemas globales, los que a su
vez conforman la agenda internacional, de tal forma que este tema no sólo se
encuentra vinculado ahora al de la cooperación para el desarrollo, lo cual implica
una cuestión política por naturaleza, sino que se ha abierto al concurso de otros
actores no estatales, como los que emergen desde la sociedad con una
argumentación cooperativa y que en una segunda fase del proceso de gestión
pugnan porque sean igualmente incorporados como componentes de las políticas
públicas en el contexto regional local.
II.3.4.- Principales acontecimientos del mundo bipolar
Con el fin de la Segunda Guerra Mundial se conformó un sistema político
internacional basado en la bipolaridad, teniendo como sus referentes a EEUU y la
URSS, modelo sobre el cual se desplegaron, por una parte, el discurso de la
democracia y el neoliberalismo de la economía y; por otra, la ideología socialista.
Buena parte de ésta etapa, conocida como Guerra Fría, estuvo marcada por el
predominio del Estado nación, la tensión entre los países hegemónicos, la carrera
armamentista y la anarquía, en tanto la ausencia de un organismo gubernamental
dotado de plena autonomía política capaz de garantizar el cumplimiento de sus
responsabilidades institucionales.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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Sin embargo, el sistema bipolar que caracterizó la etapa de la Segunda
Posguerra, registró a finales de los años setenta una serie de transformaciones
que concluirían con la reforma política de la URSS, acontecimiento que marcó el
fin del mundo bipolar, profundizando procesos como la globalización,
regionalización comercial y el surgimiento de nuevos actores que establecen
históricamente el inicio del paradigma de la posguerra fría; tiene lugar también el
debilitamiento de aquellas instituciones, principalmente la ONU, incapaz de
responder a las nuevas exigencias de la dinámica internacional, entre los cuales
aparecen problemas como la desigualdad, la pobreza y la marginación.
En este contexto se fortalecieron y cobraron vigencia conceptos como el de
gobernanza, que pone atención en la necesidad de construir nuevos esquemas
para el abordaje de problemas globales como la salud, la educación y la pobreza,
que son vistos como ejes de la agenda internacional, particularmente este último
tema, pues se reconoce que una gran parte de la población en el mundo
sobrevive en condiciones de pobreza y pobreza extrema, de tal manera que se
incorpora como problemática a los objetivos del milenio a través de la resolución
aprobada por la Asamblea General de la ONU en su 8ª sesión plenaria el 08 de
septiembre del año 2000, con lo cual 192 países en el mundo asumen
compromisos específicos, entre ellos México.
Por otra parte, los organismos no gubernamentales trasnacionales, surgidos de la
sociedad, cobran fuerza y dejan escuchar sus voces a través de distintos foros,
incorporándose así en el proceso de toma de decisiones para dar respuesta a las
profundas necesidades de la población mundial que han quedado desatendidas
por los gobiernos nacionales, incapaces para el diseño de políticas sociales
debido a que no tuvieron en el pasado una agenda institucional que recogiera
esos compromisos, sino aquellos que les fueron marcados por los organismos
financieros internacionales, cuyos objetivos se trazaron desde una cooperación
dispar, priorizando los intereses de los países centrales. Estos organismos, con el
cambio de paradigma político, pasaron a jugar un papel importante en los
procesos de democratización y consiguieron incorporar a la agenda internacional
una diversidad de temas de interés global, como la pobreza, por ejemplo, y de
hecho participan activamente en los procesos para la gobernanza.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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95
La bipolaridad entonces da cuenta del mundo occidental y de la región del Este
conformadas como grandes zonas de influencia económica, política e ideológica,
que no tiene en el liderazgo a uno de sus principales componentes para la
estabilidad y vigencia del sistema, sino en el mutuo e implícito reconocimiento
entre los dos centros del poder, en donde la comunidad internacional no parece
disponer de su propio peso específico, por lo que el mundo bipolar fue posible
mientras prevaleció la diferencia entre los dos países líderes.
Ese periodo entre 1945, que marcó la conclusión de la Segunda Guerra Mundial y
1989 que registró la transformación política de la URSS así como el fin del
socialismo soviético, registra una serie de decisiones políticas y acontecimientos
militares, que por una parte dan cuenta de la tensión internacional explicando de
alguna manera que la Guerra Fría del mundo bipolar, en realidad estuvo marcada
por una constante actividad ideológica, política y militar, por lo que el abordaje de
estos acontecimientos lo consideramos necesario para una mejor argumentación
en nuestra línea de investigación, concretamente para recrear el contexto en el
que tratamos de vincular el objeto de estudio.
En materia de defensa, la tensión generada entre las dos superpotencias llevó a
la conformación de dos grandes mecanismos, el Tratado del Atlántico Norte
(OTAN) firmado en abril de 1949 por los EEUU, Canadá y diez naciones más de
la Europa Occidental como son Inglaterra, Francia, Italia, Noruega, Dinamarca,
Islandia, Bélgica, Los Países Bajos, Luxemburgo y Portugal. A este bloque se
suman posteriormente Turquía, Grecia, Alemania Occidental y España. En su
parte medular el tratado contempla que la agresión contra un Estado miembro
compromete al resto de las naciones a reaccionar con el propósito de restablecer
la seguridad, situación que permitió desde entonces una importante presencia
militar de los EEUU en el continente europeo.20
Este mecanismo de defensa se convirtió en un espacio más, a través del cual los
EEUU trasladaron decisiones importantes que no era posible adoptar en el ceno
del Consejo de Seguridad de la ONU, entre otras razones por la presencia de la
20 La Alianza Atlántica. (s.f.). Recuperado el 15 de Noviembre de 2009, de Historia del siglo 20: http://www.historiasiglo20.org/GLOS/OTAN.htm
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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URSS en su calidad de miembro permanente, y debido a la disparidad de
intereses en juego.
Por su parte el bloque soviético encabezado por la URSS creó en 1955 el Tratado
de Amistad, Colaboración y Asistencia Mutua (Pacto de Varsovia), cuyo objetivo
fue el de contrarrestar el potencial militar que significaba la OTAN, aunque en
realidad dicho acuerdo buscaba también afianzar el predominio de la URSS sobre
la Europa del Este.
Como acontecimiento político, en medio del conflicto ideológico EEUU – URSS,
tuvo lugar el movimiento de un grupo de países no alineados, surgido de la
conferencia de Bandung, Indonesia en 1955, que en oposición a la disputa del
mundo bipolar proclaman, bajo el liderazgo de Gamal Abdel Nasser, Jawaharlal
Nehru y Josip Broz Tito, los principios de autodeterminación, la no intervención y
la coexistencia pacífica. Este grupo de países “neutrales” aunque no dispusieron
de una base institucional formal, sí definieron aspectos estratégicos como el de no
pactar temas militares y favorecer los movimientos sociales de liberación, lo cual
significa un claro rechazo al sistema político basado en la bipolaridad.
Conviene apuntar que si bien es cierto el grupo de países incorporados a dicho
movimiento procuraron construir un discurso propio y marcar sus diferencias
respecto a las potencias hegemónicas que emergen de la segunda posguerra,
también lo es que no pudieron sostener una postura firme en sus principios
debido a sus propias condiciones económicas, pues no debe olvidarse que surgen
como naciones independientes en el marco del proceso de descolonización de
África y Asia, con lo cual se entiende que son por lo tanto países pobres que no
disponen de una fuerza mayor a la de sus ideales políticos y en muchos sentidos
anclados en un andamiaje de profunda dependencia económica.
Pese a la intensa actividad registrada en el período de Guerra Fría no sucedió un
enfrentamiento directo entre las principales potencias, pero sí estuvo
caracterizado por una diversidad de conflictos regionales en ambas zonas de
influencia, por lo que la estabilidad del sistema político no tiene como fundamento
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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el orden internacional, sino el equilibrio del poder. Sobre el tema, Hobsbawm
(2003) escribió
la singularidad de la guerra fría estribaba en que, objetivamente hablando, no
había ningún peligro inminente de guerra mundial. Más aún: pese a la retórica
apocalíptica de ambos bandos, sobre todo del lado norteamericano, los
gobiernos de ambas superpotencias aceptaron el reparto global de fuerzas
establecido al final de la segunda guerra mundial, lo que suponía un equilibrio
de poderes muy desigual pero indiscutido… En la práctica, la situación mundial
se hizo razonablemente estable poco después de la guerra y siguió siéndolo
hasta mediados de los setenta, cuando el sistema internacional y sus
componentes entraron en otro prolongado período de crisis política y
económica (p. 230 y 232).
Como hemos advertido, en el marco del sistema político de Guerra Fría, tienen
lugar otro tipo de procesos que se desarrollaron paralelamente y fueron
conformando nuevos esquemas de poder que se insertaron con significativa
fuerza en el sistema político internacional, como el caso de lo que hoy es la Unión
Europea, pues los intereses compartidos en diferentes ámbitos, primero de la
actividad económica y posteriormente en el campo político, dieron paso a un
proceso de integración regional iniciado en 1951 con el Tratado de París, que dio
forma a la Comunidad Europea del Carbón y el Acero (CECA), en el que
participaron Bélgica y Francia.
Conviene explicar que en su proceso evolutivo, éste esquema de integración
registró transformaciones importantes, como la que tuvo lugar en 1957 mediante
el Tratado de Roma, con el cual se creó la Comunidad Económica Europea (CEE)
en donde participaron originariamente, además de Bélgica y Francia, Alemania,
Italia, Luxemburgo y los Países Bajos, para que finalmente el 07 de febrero de
1992 con la firma del tratado de Maastricht surgiera la Unión Europea, y con ello
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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un referente para el sistema político internacional de posguerra fría, así como
nuevas formas de expresión de la gobernanza que privilegian los procesos de
gestión.
De hecho, este proceso de regionalización constituye hoy en día un referente
importante en el campo de la gobernanza, no sólo porque es un amplio ejemplo
de gestión política, sino porque representa también un esfuerzo estratégico para
agrupar los intereses en un mismo frente, y por lo tanto marca la pauta en el
comportamiento del Estado en el marco del sistema político internacional de la
posguerra fría.
Alberto Rocha (2003), afirma
la tendencia hacia la regionalización, si bien aún no termina de consolidarse,
ya se instaló en el mundo entero. Como proceso, está logrando que sobre la
configuración moderna del mundo, hecha con base en los trazos limítrofes de
las formaciones nacionales, vayan apareciendo las nuevas delineaciones de
una neoconfiguración del mundo. Si bien esta neoconfiguración es todavía
indefinida y confusa, como sus razones son tenues y fluctuantes, no niega la
formación de entidades regionales y subregionales; por el contrario, contribuye
a dotarlas de sus entornos iniciales. Así, en todos los continentes se han
fundado y conformado sistemas regionales, cambiando la faz del mundo y
presentándolo como un mundo virtual (p. 113).
En efecto, como lo explica Rocha, la regionalización constituye un proceso de
integración que tiene lugar por toda la geografía del mundo actual, sin embargo
no solo significa un conjunto de intereses económicos o comerciales, sino que la
conformación de las regiones se ha convertido en un rasgo distintivo del nuevo
sistema político, que más allá de las divergencias teóricas para lograr una
definición de consenso, lo cierto es que está provisto de nuevas, diferentes y
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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99
complejas dinámicas relacionadas con una diversidad de temas como la
gobernanza y la manera en que son abordados los problemas globales, entre
ellos la pobreza, por ejemplo.
II.4.- El fin de Guerra Fría y el tránsito hacia el sistema político internacional de posguerra fría
Cuando se hace referencia al fin del sistema de Guerra Fría, aparece el
simbolismo coyuntural de 1989 en que tuvo lugar la caída del muro de Berlín, y
con ello la concreción de un dilatado proceso que inicia con la misma década,
etapa en la cual sucedieron un conjunto de acontecimientos que favorecieron el
tránsito hacia el sistema político internacional de posguerra fría, dejando atrás el
tema de la bipolaridad y las hegemonías político ideológicas.
Por ello es importante revisar lo dicho por Hobsbawm (2003) quien llama la
atención sobre el importante papel que jugaron en la década de los ochenta
Ronald Reagan, Margaret Thatcher y Mijail Gorbachov, pues sostiene que
hacia 1980 llegaron al poder en varios países gobiernos de la derecha
ideológica, comprometidos con una reforma extrema de egoísmo empresarial y
de laissez-faire. Entre ellos Reagan y la tremenda señora Thatcher, siempre
segura de sí misma, en Gran Bretaña (1979 – 1990), fueron los más
destacados. Para esta nueva derecha, el capitalismo de la sociedad del
bienestar de los años cincuenta y sesenta, bajo la tutela estatal y que ya no
contaba con el sostén del éxito económico, siempre había sido como una
subespecie de aquel socialismo (<<el camino de servidumbre>>, como lo llamó
el economista e ideólogo Von Hayek) cuya culminación final veían en la URSS.
La Guerra Fría de Ronald Reagan no estaba dirigida contra el <<imperio del
mal>> exterior, sino contra el recuerdo de Franklin de Roosevelt en el interior:
contra el estado de bienestar igual que contra todo intrusismo estatal. Su
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enemigo era tanto el liberalismo “la (<<palabrota que empieza por l >> que tan
buenos resultados obtuvo en las campañas presidenciales) como el
comunismo (p. 252).
Sin embargo, la conclusión de Guerra Fría difícilmente se concibe sin el quehacer
político desplegado por el mandatario norteamericano Ronald Reagan y el
dirigente soviético Mijaíl Gorbachov, quienes mediante el acuerdo de Washington
en 1987 lograron poner fin a la carrera armamentista y distender la relación entre
las dos naciones.
Pero el tránsito hacia el sistema político internacional de la posguerra fría no fue
abrupto ni sorprendió a nadie, por el contrario, desde nuestro punto de vista, es
producto al menos de tres factores relevantes directamente relacionados que
confluyeron en los ochenta para marcar el ritmo del cambio: el nuevo papel del
Estado que se transforma con el avance del modelo económico neoliberal que
priva en la actualidad y fue impulsado desde dos de las principales economías del
mundo, con todas las implicaciones que debió experimentar el Estado como
institución que ve reducida su capacidad de respuesta social porque cambia su rol
en el sistema; el fin de la carrera armamentista protagonizada por las dos
potencias hegemónicas y; la reforma política de la URSS.
a) El nuevo papel del Estado
La diseminación y profundización del modelo de economía neoliberal promovido
por pensadores de la llamada “Escuela de Chicago”, encabezados por Friedman,
lograron que a finales de los setenta su propuesta fuera acogida por la
administración norteamericana e implantada en el mundo occidental, acelerando
el proceso de transformación económica y política del sistema internacional, lo
que no tardó en reflejarse en la apertura de brechas entre países y regiones
geográficas del mundo.
Sucede que con el impulso a la economía neoliberal el Estado se vio obligado a
replantear sus estructuras, lo cual propició una oleada de procesos de reforma
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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política, promovidas desde los organismos financieros internacionales para
“facilitar” la inserción de los sectores productivos, afianzar el nuevo modelo
económico y consecuente que estos pudieran participar en diversas tareas
originariamente ejercidas por la entidad estatal, solo que dichas reformas no
acabaron en la reducción del aparato burocrático y en la capacidad de respuesta
gubernamental, sino que fueron más allá, al transformar su orientación política
mediante la substitución de intereses sociales por los del mercado, marcando con
ello el fin del Estado asistencial, proveedor de bienes y servicios, como sucedió
particularmente en EEUU con el Programa de Reconstrucción Económica
propuesto por el presidente Reagan en 1981, con lo cual los programas de
asistencia social descendieron en el catálogo de prioridades políticas del
gobierno.
Con la irrupción de las fuerzas del mercado además de transformarse el papel del
Estado en su dimensión política al “compartir” responsabilidades con los agentes
de la economía, ve mermada su presencia como actor fundamental en el diseño
del sistema político internacional. De hecho, con la reforma del Estado y su nuevo
papel, se advierte el advenimiento de nuevas reglas a las que habrían de
someterse los actores del sistema, como las define Attina (2001) “Reglas
internacionales son, en sentido general, aquellos principios, aquellas
convenciones y aquellas normas a que se atienen normalmente los gobiernos
como guía para sus acciones y su comportamiento en el sistema mundial” (p.
105).
Puede concebirse que el nuevo papel del Estado, el de promotor, se configura
como un factor relevante en el proceso de tránsito al sistema político internacional
de la posguerra fría, no sólo por su propia significación, sino porque advierte el
cambio substancial de reglas, que pasan de lo político ideológico a lo económico
político. Pero estos cambios producidos a partir de los ochenta superaron las
reglas y redefinieron los intereses en juego, por eso el nuevo modelo económico
neoliberal que actúa como hilo conductor del sistema político internacional de la
posguerra fría, limita el accionar de las manos asistencialistas del Estado.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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102
Conviene subrayar que el nuevo Estado no se rediseñó en respuesta a una
propuesta ideológica, sino a las necesidades de un modelo económico dominante,
hegemónico, desigual e injusto por naturaleza, porque en la medida que produce
riqueza enfatiza la dependencia, desigualdad, explotación y pobreza en el mundo.
Pero la reforma del Estado que marcó pautas en el proceso de transformación del
sistema político internacional no fue acompañado del necesario replanteamiento
de las instituciones político gubernamentales y financieras internacionales,
inmersas en sus propias contradicciones, que evidenciaban desde entonces el
debilitamiento institucional como producto del diseño organizacional originario. Es
el caso de la ONU, incapaz de cumplir con eficacia las tareas políticas que le
fueron encomendadas desde sus orígenes, porque sus órganos de decisión
política no dejaron de ser el núcleo del poder que representa los intereses de las
potencias, primero políticas y militares, ahora, además, económicas, por lo que el
propio sistema tuvo que pensar en un esquema estratégico para la gestión de los
temas globales, a lo cual llamó gobernanza.
Consecuentemente, el replanteamiento del Estado nacional emprendido a
principios de los ochenta debió enfrentar también los embates del neoliberalismo
económico, toda vez que la lucha ideológica que caracterizó la etapa de Guerra
Fría se había trasladado al terreno de la competencia comercial, lo cual constituyó
un cambio significativo del sistema político. Este cambio de paradigma que va de
lo político ideológico a lo económico comercial del Estado marcó el camino para la
regionalización del comercio mundial que distingue ahora al sistema político
internacional de posguerra fría, de ahí la importancia que representó la reforma
del Estado como factor de tránsito al actual sistema político.
b) El fin de la carrera armamentista
La larga carrera armamentista emprendida por EEUU y la URSS desde principios
de los años cincuenta, no sólo fue uno de los rasgos que caracterizaron la etapa
de Guerra Fría, sino una de las principales cargas económicas que debieron
sortear las dos potencias en casi cuatro décadas, pues el presupuesto en política
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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103
armamentista fluctuó entre el 5 y 10%, y 10 y 20% del PNB, respectivamente,21
independientemente del contrasentido mismo de la política, por eso Hobsbawm
(2003) afirma que
la Guerra Fría acabó cuando una de las súper potencias, o ambas,
reconocieron lo siniestro y absurdo de la carrera de armamentos atómicos, y
cuando una, o ambas, aceptaron que la otra deseaba sinceramente acabar con
esa carrera. Seguramente le resultaba más fácil tomar la iniciativa a un
dirigente soviético que a un norteamericano, porque la Guerra Fría nunca se
había visto en Moscú como una cruzada, a diferencia de lo habitual en
Washington, tal vez porque no había que tener en cuenta a una opinión pública
soliviantada (p. 253).
Se entiende que la producción de armas nucleares por sí misma no representaba
el principal factor para la estabilidad del mundo bipolar, porque la bipolaridad del
sistema, además de que antecede a la primera, tuvo otro origen y fijó sus reglas,
porque encontró en los conflictos regionales sus propias válvulas de regulación,
de tal manera que excepcionalmente hubo un riesgo potencial de enfrentamiento
directo entre las dos potencias mundiales, por lo tanto la estabilidad del sistema
político no debía depender más de la tensión, sino de la flexibilidad y normalidad
política, en el mutuo e implícito reconocimiento.
Sin embargo, entre 1950 y mediados de los ochenta, la política de defensa y la
inversión en desarrollo tecnológico y militar fue para EEUU y la URSS un tema
estratégico, el cual aportó tensión en el campo de las relaciones internacionales e
incertidumbre a la seguridad mundial, hasta que la crisis económica en la década
de los ochenta “sugirió” el limite, principalmente para la URSS, cuya debilitada
economía no soportó el ritmo que se había impreso a la carrera armamentista,
pues como menciona Hobsbawm (2003) “ambas potencias abusaron de sus
21 Datos tomados de Halliday, F. (2002). Las relaciones internacionales en un mundo de transformación. Madrid: Catarata, p. 238 y 239.
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economías y las distorsionaron mediante la competencia en una carrera de
armamentos colosal y enormemente cara” (p. 254).
Pero además de la realidad económica mundial de la época, la visión que sobre el
tema armamentista tuvieron Reagan y Gorbachov, fue determinante para la
finalización de Guerra Fría y el tránsito hacia el actual sistema internacional. En
ese contexto, ambos mandatarios sostuvieron reuniones sucesivas en Reykjavik
1986 y Washington 1987, que culminaron con el Tratado para la Eliminación de
Fuerzas Nucleares Intermedias, que puso fin a la carrera armamentista entre las
dos potencias, lo cual sirvió de marco al proceso de reforma política de la URSS
emprendido por Gorbachov, en lo que fue la última etapa de Guerra Fría y el
comienzo del actual sistema político internacional.
c) La reforma política de la URSS
Si bien las ideas reformistas de la URSS fueron planteadas por Yuri Andropov
(82-84), el proceso de reforma definitiva fue impulsado por Gorbachov a través de
la Perestroika y el Glasnost, proyectos que se convirtieron en el principal
andamiaje que condujo al fin del socialismo real y a la reconfiguración económica
y política de la Europa del Este.
La crisis de la economía soviética agudizada a principios de los ochenta, el giro
que había tomado el modelo económico occidental y la finalización de la carrera
armamentista motivaron la política de reforma puesta en marcha en 1986, con el
propósito de adaptar las condiciones económicas a las del mercado mundial, para
lo cual se requería revolucionar la infraestructura productiva y “facilitar” la apertura
del centralizado sistema social, político y económico.
Aunque en principio con la reforma se buscó solucionar las dificultades de la
economía, a través de la competitividad empresarial, pronto se abrieron espacios
en el terreno político como resultado de la nueva forma de entendimiento de la
realidad histórica. La celebración de elecciones “democráticas” y la disminución
de los subsidios económicos a los regímenes socialistas en distintas regiones del
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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105
mundo sirvieron para mostrar la intencionalidad de la reforma: occidentalizar la
sociedad soviética.
Independientemente de las resistencias internas que dificultaron el cabal
cumplimiento de los objetivos pensados por Gorbachov, la Perestroika se convirtió
en el fenómeno político económico que desmembraría a la URSS como potencia
mundial y con ello la finalización concreta de Guerra Fría, que dejaba atrás la
bipolaridad, dando paso a la fuerza del mercado como eje articulador del nuevo y
actual sistema político internacional.
Quedó así asentado el fin de una etapa importante en el desarrollo del sistema
político internacional y el inicia un nuevo paradigma en el contexto mundial, no
existe más la disputa ideológica y el sistema se dispuso, aunque temporalmente,
a la hegemonía de una potencia mundial, los EEUU.
Por lo tanto, puede establecerse que el proceso de reforma emprendido por la
URSS a principios de 1980, marcó el inicio de una nueva etapa del sistema
político internacional, el de posguerra fría, caracterizado por el proceso de
globalización; el auge y consolidación del neoliberalismo económico que campea
como modelo dominante; la conformación y afianzamiento de bloques
comerciales regionales; el resurgimiento y desarrollo de actores emanados de la
sociedad; el nuevo papel del Estado nación, que sin perder su presencia como
actor preponderante del sistema comparte espacios con entidades sociales y
económicas y; en general la apertura de espacios a las fuerzas del mercado y de
la sociedad que se incorporan con ímpetu a la dinámica del sistema político.
Igualmente, el quehacer de las instituciones internacionales gubernamentales se
enfrenta ahora a realidades distintas, debiendo adecuarse a las exigencias
imperantes de la comunidad internacional que concibe la necesidad de construir
nuevos compromisos, afianzando una diferente concepción de gobernanza y
consecuentemente incorpora a la agenda internacional la atención de una
diversidad de temas relacionados a problemáticas globales, como el de la
pobreza.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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106
Como puede observarse, la reforma de la URSS es un referente político que se
sumó a otros factores de naturaleza económica y que juntos conformaron un
amplio proceso de tránsito hacia el sistema político internacional de posguerra
fría, no sólo como modelo de relaciones internacionales, sino también en su
configuración geopolítica y geoeconómica.
Conclusiones
La paz de Westfalia no fue sólo un acontecimiento que marcó la conclusión de un
conflicto histórico de la vieja Europa del siglo XVII, sino el contexto donde se
originó el complejo diseño arquitectónico del sistema político internacional,
producto a su vez de un amplio proceso en el que fueron surgiendo cada una de
sus piezas fundamentales, cuyo núcleo indisoluble, desde entonces, ha sido el
Estado como entidad política.
Pero al surgimiento del Estado moderno le antecedió el nacimiento de una
economía mundo, como la definió Wallerstein (1999), de tal manera que la
conformación del sistema político internacional surgido de Westfalia, estuvo
acompañado de competencias de naturaleza económica y política como
componentes definitorios. Sin embargo, en el fondo, ese sistema político que
desde el inicio configuró sus dimensiones económicas y políticas, se asentó sobre
una estructura social heterogénea sometida a la dominación, igualmente histórica,
de la Iglesia Católica y el Estado mismo, donde se arraigó el problema de la
desigualdad y pobreza.
A partir de estos elementos de análisis teórico, se evidencia, primero, la existencia
de un momento histórico coyuntural que originó la construcción y desarrollo del
sistema político internacional; segundo, que dicho sistema se montó sobre la
representación política del Estado y una base económica prevaleciente; tercero, el
desarrollo del sistema es producto de un proceso continuo que delimita sus
propias etapas, sin interrupción de los hilos que lo conducen y; cuarto, el tema de
la pobreza y desigualdad como realidades sociales se encuentran históricamente
vinculados al Estado y a la base económica, así que los procesos de gestión
política, por tanto la gobernanza, son inherentes al sistema político.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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107
Es también claro que el sistema político ha diseñados sus propios esquemas que
le permiten reaccionar a los movimientos sociales que lo cuestionan, e incluso
respecto a sus contradicciones internas, generado los mecanismos necesarios
tendientes a blindar sus intereses económicos y políticos, así se entiende el
surgimiento de las instituciones gubernamentales y financieras internacionales,
como se explica también que la idea de gobernanza ha acompañado al sistema
en su proceso evolutivo, en cada etapa con nuevos actores participantes, pero
con la misma misión.
Comprender entonces el origen, construcción y desarrollo del sistema político
internacional, no es posible sin la recuperación y el análisis de los hechos
históricos que dan soporte a nuestra argumentación.
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108
CAPÍTULO III EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL DE POSGUERRA FRÍA
Introducción
El proceso de construcción y desarrollo del sistema político internacional de
posguerra fría inicia en la última década del siglo XX, en la coyuntura marcada por
la caída del Muro de Berlín en 1989. Este sistema internacional que se distingue
por el proceso de globalización, el modelo económico neoliberal, la
regionalización comercial y el surgimiento de nuevos actores, nos obliga a pensar
en un conjunto de estructuras que recuperan parte del viejo esquema e
incorporan otras representaciones y prácticas, principalmente las que surgen
desde la sociedad y el mercado.
El actual sistema político internacional de la posguerra fría está constituido por
cuatro grandes subsistemas: uno, que representa la parte eminentemente estatal
en el cual prevalece el Estado nacional apegado a los rasgos de identidad,
soberanía territorial, orden jurídico e igualdad, pero que ha dado paso a una
nueva forma de expresión que se materializa con los bloques regionales
económicos, comerciales y financieros lo cual nos permite desarrollar la idea de
los estados eje y circundantes, considerando la presencia de dichas entidades de
acuerdo a su rol y el significado específico en términos de poder que despliegan
en el marco del sistema político.
El segundo subsistema es el social, que adquiere una singular relevancia por la
diversidad de actores que emergen y se desarrollan en su contexto, como los
Organismos No Gubernamentales Internacionales, Organismos Sociales
Internacionales, Movimientos Sociales Internacionales y las expresiones
ideológicas, que a través de sus actividades específicas participan con los actores
estatales, gubernamentales y económicos en los procesos de gestión frente a los
problemas de interés global y local, como el de la pobreza.
La parte económica constituye el tercer subsistema, integrado a su vez por las
corporaciones transnacionales de carácter industrial, comercial, financiero y de
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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comunicación conformando un grupo de representaciones que interactúan con los
agentes del Estado y de la sociedad en el marco de la globalización y del modelo
económico neoliberal, de tal manera que se definen como actores relevantes en el
plano del sistema internacional de la posguerra fría. El cuarto subsistema es el de
los organismos gubernamentales, fundamentalmente aquellos de naturaleza
política y económica creados en el contexto de la segunda posguerra, como la
ONU, BM, FMI y la OMC.
Cabe destacar, que a partir de la reconstrucción teórica del sistema político
internacional, los desarrollos del presente capítulo se orientan al análisis del
proceso de globalización, modelo económico, conformación de bloques regionales
de naturaleza económica y comercial y, los nuevos actores sociales, desde donde
construimos nuestra argumentación para explicar cómo es que los factores
ligados al desarrollo capitalista enfatizan el problema de la pobreza, cuáles son
los elementos que impulsan su inclusión en la agenda internacional, pero también
cómo se configura el esquema de la gobernanza en el sistema político
internacional de la posguerra fría y por qué estos dos temas están presentes de
manera tan relevante en la política internacional, qué nos llevan a replantear el
alcance jurídico político de la ONU.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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110
III.1.- Globalización, modelo económico, regionalización comercial y nuevos
actores
El sistema político internacional de posguerra fría que se construye y desarrolla
desde la década de los noventa plantea un nuevo paradigma en torno al también
llamado orden internacional, dando paso a una nueva estructura en la cual las
tradicionales esferas del Estado y de la sociedad se transforman propiciando el
surgimiento de nuevas dimensiones en la concepción teórica que replantean las
ideas del Estado unidimensional y del espacio de la sociedad monolítica de
limitada expresión en el ámbito del sistema (ver esquema número 4, p. 115).
Desde la postura que hemos adoptado para explicar la evolución y desarrollo del
sistema político conviene apuntar el surgimiento e incorporación de nuevos
actores sociales y económicos, importantes en el marco del nuevo contexto, no
sólo por su presencia, sino por su capacidad de involucramiento en la dinámica
del sistema, aunque no con el potencial para desplazar al Estado como actor
principal, pese a que ha experimentado sus propias transformaciones a través de
procesos de reforma política, jurídica y económica que se han traducido en
adecuaciones al orden jurídico, privatización de empresas públicas, apertura al
capital externo, entre otros, cuestionando las ideas dominantes como la de
soberanía, de tal manera que ahora, la política se somete a los intereses
económicos de las grandes firmas transnacionales, tanto económicas como
financieras, sin que esto suponga la substitución del Estado como referente
político.
Por estas razones conviene enfatizar que hay un momento histórico, a principios
de los ochenta, cuando el Estado abandona su carácter asistencial como producto
de la globalización y el nuevo modelo económico que lleva a la reconfiguración
del Estado en el sistema político, con menos participación de éste y más
libertades de la sociedad, lo cual trae como consecuencia el surgimiento de las
grandes corporaciones económicas, nacionales e internacionales, que habrían de
constituir un reducto fáctico del poder.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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111
El nuevo sistema político internacional, hoy tiene nuevos referentes que se
expresan en subsistemas que nosotros agrupamos en tres grandes esferas: la
político estatal, que incluye a los organismos gubernamentales internacionales; la
social y; la económica. Las tres esferas se encuentran interrelacionadas creando
un espacio de confluencia inédito al que hemos denominado espacio para la
gobernanza (ver esquema número 3).
Esquema No. 3
Espacio de la gobernanza en el SPIPGF
Fuente: Construcción propia con información derivada del análisis conceptual
En el primer subsistema, la tradición del Estado nacional está representada por
aquellas entidades políticas que definimos como Estados eje, cuyos principales
rasgos son el avance científico y tecnológico, desarrollo económico y
posicionamiento estratégico, en torno a los cuales se posicionan otras naciones
de menor desarrollo, a los que llamamos Estados circundantes o concurrentes
que además, se definen por su apego a la soberanía territorial, orden jurídico
Espacio de gestión para la
gobernanza
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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propio, igualdad política e identidad, siempre en juego frente a los grandes
intereses transnacionales de los primeros. Evidentemente que no se trata solo de
un cambio de nomenclatura, sino de la redefinición de sus roles y de la dimensión
del poder, en donde la capacidad hegemónica que en el pasado se les reconoció
ahora no la tienen más, al menos no en exclusiva, precisamente porque existen
otros actores que emergen de los subsistemas social y económico; tampoco es
exacta la denominación periférica fuertemente usada por reconocidos teóricos,
como Wallerstein, pues por una parte el poder no se atribuye más y en exclusiva
al Estado como unidad soberana específica, sino en su dimensión regional que se
materializa en la conformación de los grandes bloques económico comerciales, en
torno a los cuales concurren prácticamente la totalidad de las entidades
nacionales, por lo que su peso específico en el marco del sistema político es en
buena medida condicionado por su capacidad de transformación interna e
inserción en el mercado mundial, como lo han hecho las economías de mayor
crecimiento, entre ellas China e India, aun cuando no han resuelto sus problemas
sociales internos relacionados con la pobreza y desigualdad.
Por lo tanto, en el sistema político internacional de la posguerra fría, no existe un
centro de poder hegemónico, como lo concibió la teoría centro periferia, sino
varios centros de poder regional: Unión Europea; ASEAN más tres y; Norte
América, de tal forma que el sistema no identifica únicamente al Estado nación
como centro y depositario exclusivo del poder, sino a las regiones conformadas
por distintos estados que constituyen mega alianzas estratégicas para el
desarrollo económico y comercial, independientemente de que en dichas regiones
prevalezcan el peso específico de determinados países, a los cuales les hemos
denominado estados eje.
Dichas mega alianzas estratégicas regionales han construido una compleja red de
vínculos que incluyen al sistema financiero mundial, a través de la cual triangulan
un conjunto de intereses económicos con otras representaciones que se
construyen con similitud de propósitos en zonas geográficas que emergen con
fuerza significativa al mercado mundial, como el MERCOSUR, por ejemplo. Este
entramado confirma inequívocamente el nivel de profundización que ha alcanzado
el modelo de economía neoliberal; al mismo tiempo nos permite comprender con
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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113
mayor claridad el nuevo andamiaje del sistema político internacional y la
encomiable tarea que se inscribe en torno a la gobernanza global.
En este esquema el nivel de competencia económica y política radica en la
capacidad de integración, por lo que las ideas tradicionales basadas en la
soberanía han entrado en un proceso de reconceptualización, que no
necesariamente implica la desaparición del Estado como actor relevante en el
marco del sistema, de lo cual el ejemplo más significativo lo ofrece la Unión
Europea que ha visto frenado el proceso de formalización jurídica y política de su
constitución. En cambio la reconceptualización sí implica la necesaria
comprensión de las responsabilidades estatales en el marco de las alianzas, la
globalización y la preeminencia del modelo económico neoliberal.
La esfera de la sociedad por su parte requiere como primera condición ser
identificada en su posición respecto del Estado, de tal forma que en el sistema
político, puede entenderse por sociedad, en principio, el conjunto de
representaciones que no forman parte del subsistema político, es decir que no
pertenecen a dicha esfera, pero sí constituye uno de los elementos fundamentales
de la entidad estatal como explica la teoría jurídica.
Sociedad en sentido amplio, además de representaciones, es un espacio de
poder, distinto sí al del Estado, pero no ajeno, en tanto que uno de los rasgos
presentes en el sistema político internacional de la posguerra fría es el de la
competencia, y eso lleva a la concurrencia regional; así, a la esfera del Estado se
le atribuye un poder político, en tanto que en la sociedad se identifica un poderío
social ó civil. La esfera de la sociedad comprende a otro grupo de actores
emergentes, como los Organismos No Gubernamentales, las Organizaciones de
la Sociedad Civil, los Movimientos Sociales y las Representaciones Ideológicas,
todos éstos con presencia internacional, y que desde sus reductos participan en
tareas propias de la gobernanza.
La esfera económica está integrada por las corporaciones trasnacionales que se
consolidan al amparo del modelo económico neoliberal y de los procesos de
reforma del Estado que lo llevaron a su adelgazamiento; estas corporaciones son
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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de carácter industrial, comercial, financieras y de comunicación, las cuales a su
vez interactúan con los actores políticos y sociales en el contexto de la
globalización. A estos nuevos actores los hemos denominado dominantes, y
pertenecen al subsistema del mercado, que a través de la producción a gran
escala, el comercio global, consumo masivo y transferencia de capitales dan
forma al actual modelo económico, el mismo que ha limitado al Estado en sus
funciones, particularmente en las de asistencia y redistribución de la riqueza, lo
que ha ampliado las brechas de pobreza y desigualdad en grandes regiones del
mundo, dificultando con ello el tema de la gobernanza global.
Pero en el marco del sistema político internacional de la posguerra fría subsiste el
modelo de los organismos gubernamentales internacionales, que constituyen una
esfera propia del sistema dentro del esquema que nosotros hemos reconstruido,
de los cuales es oportuno señalar su capacidad de permanencia, pues fueron
concebidos a la vez de las viejas estructuras del poder que surge y se consolida
en la etapa de la segunda posguerra. Estos organismos se agrupan a su vez en
gubernamentales, políticos, económicos, financieros y de defensa, los primeros
de presencia mundial y los últimos de carácter regional; destacan entre estos la
ONU. Pertenecen a este modelo también los foros de decisión política, así como
los organismos financieros internacionales que constituyen el sistema económico
internacional: el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y la
Organización Mundial del Comercio, surgidos de los acuerdos de Bretton Woods.
Conviene precisar que de acuerdo a la exposición que hemos hecho del sistema
político internacional de posguerra fría, la gobernanza global tiene implicaciones
económicas, políticas y sociales, derivadas de la interacción de sus propios
subsistemas, que además son impactadas por los efectos del contexto de la
globalización, lo cual complejiza el abordaje teórico desde una perspectiva
mundial, regional, de tal manera que, los contenidos de la agenda internacional
deben aterrizar en lo local a través de políticas públicas que puedan formar parte
de una agenda institucional para el desarrollo, de ahí que nuestro enfoque
procura aterrizar en el caso concreto de México, mediante el estudio específico de
la pobreza.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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Esquema No. 4
Sistema político internacional de la posguerra fría
Fuente: Construcción propia
Como se entiende, el sistema político internacional de posguerra fría no prescinde
del Estado como uno de sus principales referentes, de hecho es parte medular
del sistema y un actor relevante, sin embargo, lo que sucede ahora es que ha
entrado en una nueva dinámica que supera las limitaciones de lo estrictamente
nacional territorial para invadir nuevos escenarios, los de la integración comercial
regional, con las implicaciones que dicho proceso conlleva, de tal manera que
nuestra coincidencia con Rocha tiene lugar en las ideas de globalización y
regionalización, conceptos que intentamos precisar a continuación.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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III.1.1.- Globalización
El fenómeno de la globalización no es de ninguna manera un término de nuevo
cuño, por el contrario, se trata de un proceso cuyo uso está presente en un amplio
periodo histórico, por lo general asociado con la actividad comercial y económica
que se enfatiza con el avance del capitalismo de los siglos XVII y XVIII,
específicamente en la etapa de industrialización, lo cual ha contribuido a que
también sea utilizada la palabra mundialización por considerar que refiere de
manera más clara su intención semántica, invariablemente orientada a la
descripción de una dinámica social. Entonces la globalización se ubicó primero en
el campo de la teoría económica, como lo fue el mercantilismo desde el siglo XVI
en la primera etapa del desarrollo capitalista asentado en los principales Estados
metrópoli de la vieja Europa.
Pero más que un tema de pertinencia teórica, como lo es sin duda, de la
globalización nos interesa su complicidad en el problema de la pobreza, que
forma parte de un dilatado proceso vinculado primero al desarrollo del capitalismo
histórico, cuyos efectos fueron definidos en términos de desigualdad social,
cuando el debate teórico se centraba en el modelo de producción y las formas de
explotación de la fuerza de trabajo como fuente generadora de riqueza capitalista,
por lo que la idea que antecede a la discusión de la pobreza como problema
global es precisamente el de desigualdad acuñado desde la perspectiva marxista.
Queda demostrado entonces que la pobreza, primero, se vincula al origen,
construcción y desarrollo del sistema político internacional, porque la sociedad es
inherente al sistema, reflejo también de lo que éste produce y; segundo, porque el
capitalismo trajo consigo, además de la idea de supremacía y poder, distinta a la
detentada por los imperios que se sustentaba en su capacidad de expansión y
fuerza militar, la diferenciación de clases, como distinción “legítima” entre medios
de producción y fuerza de trabajo.
Como señala Octavio Ianni (1999)
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117
la globalización está presente en la realidad y el pensamiento, desafiando a
muchos en todo el mundo. A pesar de las vivencias y opiniones de unos y
otros, la mayoría reconoce que esta problemática está presente en la forma
mediante la que se diseña el nuevo mapa del mundo, en la realidad y en lo
imaginario (. . .) el mundo ya no es exclusivamente un conjunto de naciones,
sociedades nacionales, estados naciones, en sus relaciones de
interdependencia, dependencia, colonialismo, el centro del mundo ya no es
principalmente el individuo, tomado singular y colectivamente (p. 1 y 3).
En todo caso el proceso de globalización no conoció otro referente histórico que la
expansión del comercio y la acumulación de riqueza, aunque como proceso
también operó en una doble dimensión, una que definió el trato entre potencias y
otra, con condiciones muy distintas tuvo lugar en el vínculo de las metrópolis con
las colonias, pero en ambos casos con el ingrediente de la competencia. Como
puede observarse, la globalización ha tenido a su vez como características
básicas la expansión, la acumulación y la competencia. Es importante subrayar
que el uso del concepto mundialización forma parte de una escuela en particular,
la francesa, pero en la actualidad la tendencia entre los autores es a diferenciar
los términos a través de factores relacionados con el tiempo y el avance de las
comunicaciones.
Conviene señalar que como proceso, la globalización ha sido objeto de estudio de
una amplia gama de teóricos, que desde sus respectivas ópticas abordan el
problema, sin embargo, conviene precisar que para efectos de nuestra
investigación nos apoyamos en las ideas de Ulrich Beck, Zigmunt Bauman, David
Held, Antony McGrew y Carlos Vilas, porque nos ayudan a la comprensión del
proceso y sus implicaciones en el marco del sistema político internacional.
Para Ulrich Beck (2008), “la globalización significa los procesos en virtud de los
cuales los estados nacionales soberanos se entremezclan e imbrican mediante
actores trasnacionales y sus respectivas posibilidades de poder, orientaciones,
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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identidades y entramados varios” (p. 34). Como puede desprenderse de esta idea,
en la globalización los Estados pierden su carácter de igualdad jurídica y política
al sometimiento de las potencialidades marcadas por los factores económicos que
se materializan en las grandes corporaciones trasnacionales.
Beck (2008) no se limita sólo al concepto de la globalización, sino que distingue
en torno a dos ideas más: globalismo y globalidad, que refieren contenidos y
alcances distintos. Así, por globalismo entiende “la concepción según la cual el
mercado mundial desaloja o sustituye al quehacer político; es decir, la ideología
del domino del mercado mundial o la ideología del liberalismo” (p. 27). Puede
inferirse que el término alude al efecto económico de los procesos por él mismo
explicados, dicho de otra forma, en su contenido la idea refiere a un sistema
dominado por las fuerzas del mercado que tienden a la superposición respecto de
las instituciones políticas soberanas, como son los estados, desplazando
implícitamente los aspectos sociales que “dejan de ser prioridad” para la entidad
estatal, entre otros argumentos porque dicho efecto merma la capacidad de
acción y respuesta del Estado.
En cambio, cuando atiende a la globalidad se refiere a la apertura que
experimentan los Estados nacionales en la globalización, de tal manera que las
reducidas esferas económica, cultural, política, e incluso ideológica, extienden su
presencia y van más allá de la delimitación estatal, superan lo intangible y
construyen nuevos referentes prácticos, como la regionalización, por ejemplo,
tanto política como comercial, que de facto, construye nuevos espacios de
referencia mundial, esto permite hablar ahora de la Unión Europea, y no
precisamente de las naciones en particular; o de Norteamérica, y no
necesariamente de Canadá o México. Esto implica la globalidad, es decir la
materialización de los procesos citados por el autor.
De esto se desprende que la globalización, en efecto, no constituye por todo una
cosa nueva, sino nuevos procesos de interrelación, diversificación de actores y de
intereses, perspectivas distintas de entender la dinámica mundial del comercio, la
economía, la política, pero también de experimentar nuevas formas de
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distribución del poder. Quizás por esto mismo, Beck habla de los impactos de la
globalización en lo que denomina dimensiones económica, social, cultural.
Bauman (1999) por su parte, respecto a la globalización dice que “expresa el
carácter indeterminado, ingobernable y autopropulsado de los asuntos mundiales;
la ausencia de un centro, una oficina de control, un directorio, una gerencia
general” (p. 80). Contrario a la perspectiva con que Beck habla del tema, Bauman
pone atención en la esfera política y en los efectos desiguales que ocasiona entre
los países ricos y pobres, considerando que afecta profundamente los niveles de
bienestar general, de ahí el enfoque humanista en la idea del autor
Por lo tanto, la posición que adopta Bauman tiene un sentido crítico, pues sin
entrar en controversia con Beck por su enfoque multidimensional, lo que Bauman
advierte se relaciona específicamente con las condiciones humanas, por lo que
también confronta la idea de globalización con el concepto de universalización, en
donde la primera idea está más orientada al poder, a la parte de la política como
hemos mencionado, en tanto que la segunda, aparece como un planteamiento en
perspectiva, refiere a mejores condiciones de vida en sociedad.
Hasta ahora, en la revisión de los planteamientos tanto de Beck como de
Bauman, se advierte una preocupación implícita por encontrar mejores estrategias
de gestión en torno a los problemas derivados de la globalización, sobre todo
porque en el modelo de economía global los efectos económicos y sociales
resultan ser diametralmente opuestos, pues como proceso se distingue por la
inequitativa distribución de la riqueza producida y la amplitud en las
desigualdades sociales.
Por su parte, Held y McGrew (2003) hablan de la globalización como un cúmulo
de fuerzas y procesos globales, en torno a lo cual se da forma a un debate teórico
que distingue tres enfoques o corrientes: la de los globalistas, antiglobalistas y
transformacionalistas, en la que se inscriben dichos autores. Dentro de estos
enfoques, los primeros se pronuncian a favor, los segundos, llamados escépticos,
lo hacen en contra, y los últimos asumen una posición intermedia en la discusión,
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de tal forma que observan a la globalización como un proceso real del cual
derivan un conjunto de impactos sociales.
Dentro de las posiciones a favor de la globalización los autores distinguen tres
categorías: a) la de los neoliberales que encuentran beneficios en el modelo de
mercado, independientemente de que la entidad estatal ve reducido su potencial
como actor preponderante del sistema político, además de que parece
deslindarse de sus tareas tradicionales de asistencialismo concebidas en el marco
del Estado nación; b) la de los intervencionistas liberales que piensan en la
globalización como un medio que contribuye a la cooperación mundial, lo que
involucra el tema de la gestión entre los distintos componentes de los
subsistemas estatal, social y económico; d) los reformadores institucionales
constituyen la tercera categoría, y hablan de promocionar un nuevo modelo que
articule los sistemas nacionales en torno a un concepto global, sin embargo en
dicha inteligencia sobresale la concentración del poder político y económico como
un hecho natural que avala las estrategias del libre mercado como vía para el
desarrollo local y regional.
Evidentemente que la posición que adoptan quienes comparten estas ideas lo
hacen convencidos de que la generación de riqueza y el consecuente crecimiento
de la economía global son el camino adecuado para gestionar el desarrollo, lo
cual constituye una perspectiva “desde arriba”, esto es desde los principales
intereses trasnacionales del poder, a costa de las profundas desigualdades
sociales que el modelo produce, principalmente en aquellas naciones y regiones
de menor desarrollo, que en medio del proceso se hacen cada vez más
dependientes de las principales economías mundiales.
Por su parte, quienes se identifican en contra de la globalización como proceso
excluyente, se categorizan por sus respectivos matices en dos posiciones: a) los
estatistas, llamados también proteccionistas, distinguiéndose fundamentalmente
por su orientación a la recuperación del Estado, pues no conciben un camino
mejor que proporcionado por la entidad estatal para avanzar hacia mejores
escenarios políticos, sociales y económicos, de tal manera que advierten sobre la
necesidad de volver a la identidad del Estado nación como contra argumento al
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
121
discurso de la globalización y sus efectos negativos; y b) los radicales, en virtud a
la ausencia de flexibilidad respecto a las opiniones producidas en torno al
fenómeno de la globalización, para quienes se mueven en esta corriente de
pensamiento la globalización sólo produce impactos negativos en todos los
órdenes, por lo tanto pugnan por la conformación de nuevos esquemas para la
conformación y funcionamiento del sistema internacional.
El tercer posicionamiento teórico frente a la globalización, es el que adoptan una
actitud intermedia, a ellos se les denomina en términos de Held y McGrew,
transformacionalistas globales, y consideran en que es posible un nuevo orden
basado en la fuerza de las instituciones para la gobernanza global en un marco de
corresponsabilidad, de tal suerte que conciben un sistema con múltiples actores,
pero también en un Estado fuerte que se manifieste en el plano de lo internacional
gubernamental para trabajar en el ámbito de la igualdad política y la justicia
social.22
Es importante destacar que esta corriente muy difundida a través de los trabajos
de Held y McGrew, aglutina a quienes consideran que la globalización representa
un cambio significativo, pero además ponen atención en el impacto que esto
genera, y piensan que en el marco del sistema político pueden desarrollarse
instituciones locales, regionales e internacionales, sin embargo reconocen la
complejidad del fenómeno. Compartimos este planteamiento, desde donde
analizamos el contexto y los impactos que la globalización genera en las distintas
esferas del sistema, pero reconocemos en la colaboración, en la gestión, un
argumento importante para construir, en medio de la globalización, escenarios
para la gobernanza y un abordaje más eficaz de la pobreza como problema
global.
En cambio otros autores, como Carlos Vilas (1999) específicamente, asume una
posición crítica sobre el discurso de la globalización la cual consideramos
pertinente rescatar de manera amplia, pues señala que
22 Ver Held, D., & McGrew, A. (2003). Globalización / Antiglobalización. España: Paidós, p.135
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
122
en América Latina predomina la idea de que la globalización es algo
extraordinario, poderoso, que obliga a actuar a los países de la región y su
gente de un modo que no deja alternativas (. . .) Implica al mismo tiempo la
reducción drástica del margen de opciones públicas (hay cosas que ya no se
pueden hacer y otras que es inevitable hacer por la globalización (p. 69 y 70).
En este escenario el Estado entonces tiende a funcionar de acuerdo a las
exigencias mismas de la globalización, pierde centralidad y sienta las bases para
la expansión de la globalización, como por ejemplo la regulación. Critica Vilas que
la ideología de la globalización es un conjunto de proposiciones que conforman
una ideología conservadora, como que:
1.- La globalización es un fenómeno nuevo
2.- La globalización es un proceso homogéneo
3.- La globalización es un proceso homogeneizador
4.- Conduce al progreso y bienestar universal
5.- La globalización de la economía conduce a la globalización de la
democracia
6.- La globalización acarrea la desaparición progresiva del estado.
Vilas (1999) es enérgico al señalar que “la ideología conservadora enfoca
selectivamente al mundo de acuerdo a una configuración de poder, a la que trata
de preservar y consolidar (…) presenta (…) una configuración contingente de la
realidad” como puede observarse, dicha ideología inhibe la voluntad de cambio,
se hace creer que es una estructura dada en donde existen desigualdades pero
que no es posible cambiarlas. “La dinámica egoísta del mercado y la búsqueda de
la ganancia pecuniaria por encima de cualquier otra consideración son exaltadas
como la realización de la razón y del progreso, postulando como un avance hacia
la modernidad, e incluso la “posmodernidad” (p. 70). El discurso de la
globalización vende la idea de progreso y trata de velar la percepción de la
desigualdad, por lo que el autor lo percibe como un retroceso al capitalismo del
siglo XIX.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
123
En su artículo Seis ideas falsas de la globalización, Vilas (1999) sostiene que: a)
“la globalización es un proceso o conjunto de procesos que se vienen
desarrollando con aceleraciones y desaceleraciones a lo largo de 5 siglos”, lo que
denota que es un asunto de no poco tiempo que se ha venido desarrollando a
distintos ritmos de acuerdo, inclusive a cuestiones contextuales y que “tienen
dinámicas y ritmos desiguales, es diferenciador dentro de los espacios
económicos nacionales y regionales y entre las regiones del mundo”, lo que le
sirve al autor como argumento para demostrar la historicidad de la globalización,
ya que la manera de ver tales diferencias solamente es posible mediante la
observación de la misma; b) “la globalización puede generar oportunidades de
mayor bienestar social, desarrollo económico, etc., pero en otras condiciones
puede generar efectos contrarios y catastróficos”, y señala “que las oportunidades
y resultados favorables o no dependen de factores socioeconómicos, políticos y
culturales”. La adaptabilidad de la sociedad y las condiciones económicas ó
categorización de desarrollo ó subdesarrollo depende, primero del grado de
competitividad y del nivel de inserción de lo que Vilas denomina una cultura
global, para facilitar el desarrollo de la globalización; c) “es una dimensión del
proceso multisecular de la expansión capitalista desde sus orígenes mercantiles
de Europa de los s. XIV y XV” (p. 71).
Para Vilas (1999) “La globalización ofrece progreso de algunos a cambio de la
desventura de muchos” (p. 71), lo que indica que la globalización es excluyente,
porque en su vertiente económica no responde a expectativas sociales en su
conjunto, sino a particularidades específicas, porque finalmente genera
desigualdad. Como puede advertirse, el autor asume una postura en la cual
enfrenta con argumentos, no solo el contenido del discurso de la globalización,
sino las repercusiones que tiene como proceso para aquellos países y regiones
del mundo con niveles desiguales de desarrollo y la forma en que amplía las
brechas de la pobreza y desigualdad, por lo que consideramos relevante para
nuestra propia argumentación resumir de manera muy breve la crítica que hace
sobre los supuestos que él llama las seis ideas falsas de la globalización:
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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124
Primera proposición.- La globalización es un fenómeno nuevo
Esta primera afirmación Vilas la echa por tierra al argumentar que, por el
contrario, la globalización sólo es un eslabón en el desarrollo del capitalismo, el
cual, de manera más tímida que hoy en día, fue sentando las bases por medio del
desarrollo técnico, el contacto entre diferentes culturas a través del comercio, de
este fenómeno que ahora habla de tecnología y transculturización.
Segunda proposición: La globalización es un proceso homogéneo
La globalización, si aceptamos en principio que tiene su propia historia, entonces
es
un proceso de desenvolvimiento desigual. La historia presenta periodos de
tremenda aceleración de la expansión capitalista en lo que toca a flujos
internacionales comerciales y financieros, seguido por periodos de relativa
estabilización y concentración en mercados nacionales a los que suceden
nuevos periodos de aceleración (1999: 75)
ya que el desarrollo del capitalismo en algunas etapas ha necesitado fortalecer los
mercados internos para poderlos hacer competitivos, por lo que en estos
momentos se desacelera el desarrollo de la misma, pero pasando ese periodo,
que puede abarcar varias décadas, vuelve a acelerarse.
Tercera proposición: La globalización es un proceso homogeneizador
Es la afirmación de que todos seremos tarde o temprano igualmente
desarrollados, conjuntamente con “la creencia de que la globalización es capaz de
cerrar brechas económicas y técnicas internacionales carecen de sustento de los
hechos” (1999: 79). El capitalismo conduce a diferenciaciones crecientes entre las
regiones del mundo con desiguales niveles de desarrollo, por ejemplo
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
125
los países que el Banco Mundial considera pobres (ingreso por habitante de
menos de 1 dólar diario) son más de la mitad de la población del mundo y
captan el 7% del producto mundial, los países ricos representan el 8% de la
población mundial y concentran el 70% del producto mundial y 80% del
comercio mundial (1999:79).
Estos datos muestran la enorme desigualdad en la distribución de la riqueza,
cuyas brechas entre pobres y ricos se han acentuado y seguirán incrementándose
con la globalización, por lo que la crítica de Vilas en torno al supuesto de la
homogeneización no sólo refuta tal consideración, sino que enfatiza el argumento
en el sentido de que la globalización produce pobreza, atraso, marginación y
deteriora los niveles de bienestar, lo que es contrario también al supuesto de que
la globalización económica conduce a la democracia. La argumentación de Vilas
se convierte pues en pieza clave que fortalece nuestra hipótesis, de tal forma que
a mayor profundización del proceso globalizador y del modelo económico
neoliberal, la pobreza no sólo se hace más evidente, sino que se convierte en un
problema de orden global.
Cuarta proposición: Conduce al progreso y bienestar universal
Vilas (1999) le atribuye la falta de progreso y bienestar a algunos factores, tales
tienen que ver con la valoración del empleo; la flexibilidad laboral, de lo que se
tratan de dar contratos laborales cortos, inclusive empleados por empresas
distintas, que impide la cohesión de la clase trabajadora para exigir sus derechos,
les quita su espacio natural y los individualiza; la aceptación de bajos salarios, ya
que, por ejemplo, los países menos desarrollados, con un gran problema de
desempleo y la necesidad de sobrevivencia tiene como consecuencia la
aceptación de salarios bajos por la conservación de su trabajo; la exclusión social
ya que si eres pobre es porque tú lo eliges, entonces, si tienes las mismas
oportunidades que los demás y no las aprovechas la propia sociedad tiende a
hacerlos a un lado; la privatización y desregulación, lo que la globalización
provoca es el desmantelamiento del Estado benefactor, por lo que se dejan de
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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126
aplicar programas de corte asistencialista a la sociedad en su conjunto y; el
deterioro ambiental, el cual es “permitido” en aras de un mayor desarrollo.
Quinta proposición: La globalización de la economía conduce a la
globalización de la democracia
La práctica de elecciones es compatible con una variedad de regímenes
políticos que no son democráticos… Lo democrático va en relación con
determinadas garantías institucionales de libre expansión del capital y la
institucionalización de ajustes macroeconómicos neoliberales, mucho más que
un conjunto de derechos y garantías individuales y sociales” (1999: 87 y 88),
por eso se promueven actores que les garanticen las reformas necesarias para la
implementación del modelo económico neoliberal disfrazadas de un desarrollo
democrático en donde las elecciones tienen un papel fundamental porque es con
lo que relacionan los ciudadanos más directamente a la democracia, por eso en
países como México en donde, como respuesta a una serie de elecciones
dudosas y la firma del TLC en puerta, se decide conformar el IFE.
Sexta proposición: La globalización acarrea la desaparición progresiva del Estado
La crítica de Vilas en torno a esta idea tiene mucho de razón, pues como él
señala, la entidad no desaparece, sino que se transforma, lo cual se explica a
partir del nuevo rol del Estado en el contexto del sistema político internacional de
posguerra fría, en donde interactúa con nuevos actores, como las corporaciones
económicas y los organismos surgidos de la sociedad, de tal manera que en
realidad no ha dejado de ser un actor relevante, sin embargo, en el pensamiento
globalizador
el Estado de bienestar había alcanzado unos niveles excesivos generando
dependencias que habían empobrecido a la población, disminuyendo su
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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127
potencial creador como sociedad civil, y facilitando una laxitud moral que
debilitaba a la familia, a las comunidades, y a la sociedad” (Palomo, 2008: 114).
Esto llevó también a pensar en la “crisis del Estado”, a partir de que el sistema
económico neoliberal merma la capacidad del Estado como actor fundamental, de
ahí que en sus apuntes éste académico trata el tema al comentar que para los
neoliberales el Estado de bienestar es nocivo.
Conviene señalar que efectivamente, en su nuevo papel el Estado ha cedido parte
de sus responsabilidades a la iniciativa privada y social y ya en muchos campos
importantes, como el de la educación, la salud, la vivienda, entre otros, su
presencia es menor, a esto se le ha dado en llamar como el proceso de
achicamiento del Estado, pero como Vilas (1999) sostiene “no implica un paralelo
o equivalente retroceso del estado en su carácter de institucionalización del poder
político de determinados actores” (p. 93).
Desde la perspectiva crítica de Vilas, la globalización es un proceso
principalmente económico cuyos efectos impactan negativamente a las
sociedades de los países con menor grado de desarrollo y por lo tanto con
desventajas competitivas en el campo de la tecnología, la industria, infraestructura
para el desarrollo, educación, salud, alimentación y calidad del gobierno, lo cual
los sitúa en un nivel de vulnerabilidad que impide el crecimiento y desarrollo
equitativo con respecto a las principales potencias mundiales. En su lógica, el
discurso de la globalización pretende que el crecimiento macroeconómico se
constituya en un factor para el desarrollo social, sin embargo, pareciera que sus
efectos inciden en la ampliación en las condiciones de pobreza y falta de
oportunidades en amplias zonas de América Latina, en África Subsahariana y una
buena parte de Asia, como lo demuestran los principales indicadores del
desarrollo.
Ahora, el problema de la globalización pareciera hacernos olvidar que sus efectos
son también locales, aunque no constituyan el principal referente, pues como
afirma Bauman (2007)
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
128
en un planeta negativamente globalizado, los problemas más fundamentales –
los auténticos meta problemas que condicionan las posibilidades y los modos
de afrentar los demás problemas – son globales y, como tales no admiten
soluciones locales; no existen, ni pueden existir, soluciones locales a
problemas originados y reforzados desde la esfera global. De ser posible el
único modo de conseguir la reunión del poder y la política será a escala
planetaria (p. 41).
Esos problemas globales no solo advertidos por Bauman o Vilas, sino aceptados
ya en el contexto de las naciones, como pobreza, marginación, exclusión,
deterioro del medio ambiente, hambre y la supeditación de la política a la
economía, como son solo algunos de los grandes efectos e impactos de la
globalización y modelo económico neoliberal, a lo cual se suman los elevados
niveles de inseguridad que privan en nuestras sociedades.
Atendiendo a los argumentos expuestos, es evidente que el proceso de
globalización afectan a su vez los procesos emprendidos para construir
escenarios de una mejor gobernanza en el mundo. Una de las explicaciones
posibles en nuestra hipótesis tiene que ver con el subsistema económico, pues
los efectos de sus actores son dominantes frente a las expectativas sociales, toda
vez que el centro de la dinámica comercial se ubica en los intereses de las
grandes corporaciones económicas trasnacionales, por lo general poco
comprometidas con los esfuerzos sociales y políticos por atender los problemas
globales, una muestra de ello son los crecientes niveles de desigualdad, como
muestran los datos que ofrecemos en las gráficas 1, 2 y 3 (p. 131, 132 y 133).
.
III.1.2.- Modelo económico
El modelo económico neoliberal que se despliega a partir de la concepción
institucional de la segunda posguerra y su implementación y fortalecimiento está
directamente relacionado con los planteamientos teóricos de la Escuela de
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
129
Chicago, encabezada por Milton Friedman cuya propuesta teórica fue centrada en
la macro economía de mercado y en la no intervención del Estado en la actividad
económica. Además el modelo está vinculado a un proceso de globalización que
tiene su anclaje en el sistema de producción capitalista, de tal manera que no
pueden entenderse estos fenómenos por separado, pues además de obedecer a
un mismo proceso de evolución, en ambos casos estamos en presencia de
esquemas que se producen en virtud de la capacidad de un sistema político que
responde a los intereses de las principales potencias occidentales, por lo que se
convierte en un referente particular del sistema político internacional en la etapa
de la posguerra fría.
Éste modelo económico basado en la fuerza del mercado y la acumulación
capitalista como variables dominantes, como se sabe, es un proceso que se
implanta de manera general a partir de la caída del Muro de Berlín, lo cual pone
fin al socialismo europeo, sin embargo, dicho parteaguas responde sólo a una
definición formal, pues como sistema realmente se empieza a construir desde el
momento en que “se acuerda” en Bretton Woods la conformación
institucionalizada del sistema económico y financiero internacional de la
posguerra, “instrumentos” a través de los cuales se haría funcionar la compleja
maquinaria capitalista, como sostiene Palomo (2008)
el presente sistema monetario internacional evolucionó desde los acuerdos de
la Conferencia de Bretton Woods acaecida en 1944. En estas reuniones
representantes de los gobiernos estadounidense y británico discutieron un
acuerdo monetario internacional que debería ordenar el pago del comercio
exterior y asegurar el futuro funcionamiento de los mercados (p. 115).
Evidentemente, el desarrollo de la propuesta neoliberal de la economía mundial
encontró además en su proceso de maduración, la decisión de política económica
impulsada por los gobiernos de Ronald Reagan y Margaret Thatcher, quienes a
principios de los ochenta marcaron la pauta para la rápida diseminación del
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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130
capitalismo global y con ello el replanteamiento de los alcances del Estado, que
como afirma Ana Teresa Gutiérrez (2000)
este nuevo modelo basado en los planteamientos del monetarismo sustituyó al
estado de bienestar (….) el resultado de la aplicación de las recetas
monetaristas básicas: reducción de los impuestos, eliminación de subsidios
estatales, privatización masiva, reducción del gasto público y de la emisión
monetaria para bajar el índice inflacionario, y finalmente, el cese del control
estatal sobre las fuerzas del mercado, dieron lugar a la reestructuración de la
economía mundial, sustituyendo los antiguos modelos proteccionistas por la
globalización, con una libre circulación de bienes y servicios (p. 189).
El modelo económico neoliberal, no solo da cuenta de la forma en que se
organiza la propiedad sobre los medios de producción, distribución y consumo,
además refiere la definición del Estado en el contexto del modelo, su nuevo papel
como entidad política y, abre el espacio a la participación de nuevos actores,
específicamente a las grandes corporaciones trasnacionales y a los organismos
de naturaleza no gubernamental surgidos como expresión de la sociedad y que
en el contexto del actual sistema político internacional se inscriben en los
procesos de la nueva gobernanza. El agobiante nivel de la pobreza, la inequitativa
distribución de la riqueza, la reducida capacidad de respuesta del Estado para
atender los problemas globales y la subordinación de la política al poderío
económico, son algunos rasgos del neoliberalismo mundial.
Sobre el tema, Ianni (2004) sostiene que
en el contexto del globalismo el liberalismo se transfigura en neoliberalismo. La
nueva división trasnacional del trabajo y de la producción, la creciente
articulación de los mercados nacionales en mercados regionales y en un
mercado mundial, los nuevos desarrollos de los medios de comunicación, la
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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131
formación de redes de informática, la expansión de las corporaciones
transnacionales y la emergencia de organizaciones multilaterales, entre otros
desarrollos de la globalización del capitalismo, todo esto instituye y expande las
bases sociales y las polarizaciones de intereses que se expresan en el
neoliberalismo (p. 185).
Como puede observarse en el texto de Ianni, el neoliberalismo como modelo
económico es un factor que transforma de manera sustancial la dinámica del
sistema político en la época de la globalización y lo convierte en un paradigma
diferente respecto de sus etapas anteriores.
El Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (1998) concluye en su
estudio sobre el ejercicio de los derechos económicos, sociales y culturales
que el crecimiento de la economía mundial ocurrido con posterioridad al año
de 1987, esto es, al finalizar la guerra fría, ha estado acompañado de una
fuerte distribución negativa de los ingresos, tanto a nivel internacional como
nacional (…) la mala distribución de los ingresos está siempre ligada con la
pobreza (…) la mala distribución del ingreso con crecimiento económico
provoca situaciones sociales explosivas (…) la distribución de los ingresos, por
tanto, está relacionada muy estrechamente con el pleno cumplimiento y
realización de los derechos humanos. 23
Estas ideas enfatizan algunos de los impactos del modelo económico en la esfera
social del sistema, que afectan de la misma forma a los Estados en regiones de
23 Para mayor información sobre el tema consultar Ejercicio de los derechos económicos, sociales y culturales. (10 de Junio de 1998). Recuperado el 8 de Diciembre de 2009, de Consejo Económico y Social de la ONU: http://www.unhchr.ch/Huridocda/Huridoca.nsf/0/3fbe15bc9d19fb188025665c0050dca7?Opendocument
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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132
menor crecimiento y desarrollo, que a amplios sectores sociales que en la
economía del mercado global experimentan en mayor medida la realidad de la
pobreza y exclusión social, convirtiéndose ya en una forma de vida y en un reto
para la gobernanza, pues como la propia OECD señala en información difundida
en 2008, que 20% de la población en el mundo, la más pobre, aproximadamente,
mil 300 millones de personas, recibe en conjunto menos del 4% del total de
ingresos, en tanto que 20% de la población más rica disfruta poco más del 55%
de dichos ingresos.24
Para enfatizar sobre las desigualdades y desequilibrios que produce el modelo
económico neoliberal en el marco del sistema político internacional de la
posguerra fría, debe reconocerse que los intereses económicos y políticos (en ése
orden) marcan la pauta sobre la orientación de las principales decisiones que
afectan a la comunidad mundial, basta señalar que tan sólo los EEUU, Canadá,
Alemania, Francia y Japón juntos, generan aproximadamente el 33% del Producto
Interno Bruto en el mundo (ver cuadro número 2), con datos de la OECD 2008.
Si a esto agregamos que dichos países forman parte del G8 y que cinco de los
miembros de ése organismo forman parte del Consejo de Seguridad de la ONU, y
además están integrados a la Organización del Tratado del Atlántico Norte,
entonces se entiende que el tema de la hegemonía es de proporciones mayores,
que a partir de éste fenómeno el sistema político internacional da cuenta de una
nueva interrelación de fuerzas entre la diversidad de actores de distintos orígenes
y por lo tanto con intereses que no necesariamente son coincidentes porque
profesan objetivos explícitos diferentes; porque el Estado prevalece con menor
margen de maniobra, pero con las mismas responsabilidades sociales
insatisfechas principalmente en las regiones periféricas; porque las corporaciones
transnacionales ejercen un peso específico propio capaz de invertir en muchos
casos el esquema dominación subordinación; porque los organismos financieros
internacionales son también la cara visible del modelo neoliberal y de los grandes
intereses económicos dominantes; porque las entidades surgidas de la sociedad
24 Colomo, J. (2005). Relación del crecimiento del PIB mundial con el crecimiento de la población en ámbitos de producción con diferentes productividades. Recuperado el 18 de Diciembre de 2009, de http://www.javiercolomo.com/index_archivos/Prod_XXI/ANEXO%202.pdf
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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133
plantean nuevos esquemas de interlocución, de gestión de los problemas públicos
y demandan una gobernanza efectiva.
Cuadro No. 2
Comparativo PIB mundial
PAÍS PIB (%) MIEMBROS
G8 CONSEJO DE
SEGURIDAD (ONU)
OTAN
EEUU 16.63 SÍ SÍ SÍ
Japón 7.64 SÍ
Alemania 4.31 SÍ SÍ
Francia 2.90 SÍ SÍ SÍ
Canadá 1.17 SÍ SÍ
Fuente: Construcción propia con información de OECD y consultas en red.
A partir de estos elementos se refuerza nuestra tesis de que el sistema político
internacional se caracteriza, en la medida que la entidad estatal se autodefine en
el marco histórico, como producto de una serie de acontecimientos sociales,
políticos y económicos, y en la forma que dichos elementos construyen sus
instrumentos de vinculación, definen compromisos y acotan los alcances de los
actores formales, de tal forma que como fenómenos provienen de un dilatado
proceso.
III.1.3.- Procesos de regionalización comercial
El proceso de globalización y la instauración de la economía a gran escala que se
construye con el modelo neoliberal impulsado a principios de los ochenta, trajo
consigo la conformación de grandes bloques regionales como Norteamérica,
Unión Europea y ASEAN más tres, que concentran un porcentaje muy amplio de
la producción y el comercio mundial. En este sentido es como se entiende la
opinión de Rocha (2003) quien explica la conformación de tendencias que
permiten observar la proximidad de una nueva etapa.
Si bien es verdad que hoy ubicamos el tema de la regionalización en un contexto
global, conviene señalar que tampoco es un proceso exclusivo del actual sistema
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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134
político internacional, pues tiene lugar mucho antes de concluir la etapa de Guerra
Fría, como es el caso del proceso iniciado en 1951 con los Tratados de París que
institucionalizan la Comunidad Europea del Carbón y el Acero (CECA), formada
en principio por Bélgica y Francia, con lo cual se construye el último antecedente
de la actual Unión Europea, definida como tal a través del Tratado de Maastricht
en febrero de 1992 como bien explica Aleksandro Palomo. Como mecanismo
regional la Unión Europea se sostiene fundamentalmente del Parlamento
Europeo, el Consejo de la Unión Europea, que es el único órgano con iniciativa de
ley, así como la Comisión Europea y una diversidad de entidades financieras
como el Banco Central Europeo, el Banco Europeo de Inversiones y el Fondo
Europeo de Inversiones.
El proceso de conformación de bloques regionales en el campo de la economía y
el comercio no resuelven per se las grandes desigualdades que caracterizan a
muchos de los países miembros en particular, pues enfatizan la desigual
distribución de la riqueza mundial cuyo efecto se expresa en el crecimiento de la
pobreza, que de acuerdo a la tasa de incidencia de 2 dólares de ingreso diario en
2005, la población pobre en África subsahariana era de 72.9% y en Asia
meridional de 73.9%; en cambio en Norte América el PIB per cápita superó los 25
mil dólares y en la Unión Europea fue mayor a 22 mil.25
Las principales potencias mundiales que se han constituido en ejes del sistema
político (ver esquema número 4, p. 115) han fortalecido su capacidad económica
mediante tres factores principales: el desarrollo científico y tecnológico, el control
de los organismos financieros internacionales y la expansión del mercado
transnacional, por lo que las naciones alejadas de esta realidad son las que se
vinculan más directamente con el tema de la pobreza, ya que funcionan como
entidades circundantes respecto de las potencias eje del sistema, a las cuales
proporcionan recursos naturales y humanos, pero que no cuestionan el estado de
cosas que prevalece en ellos, y en algunos casos inclusive se arraigan ideas
fatalistas, lo que impide que puedan aspirar a tener el peso político, económico y
25 Tasa de incidencia de la pobreza, sobre la base de $2 por día (PPA) (% de la población). (s.f.). Recuperado el 25 de Noviembre de 2009, de Banco Mundial: http://datos.bancomundial.org/tema/pobreza
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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comercial que se requiere para influir en la comunidad internacional a la hora de
tomar decisiones de trascendencia.
En algunos países de América Latina, como Haití, por ejemplo, el más pobre de la
región, esta situación se hace evidente, pues no sólo es considerado desde la
perspectiva occidental como un Estado fallido, sino que no parece estar en sus
prioridades de desarrollo la inversión en temas como salud y educación, dos de
los indicadores de mayor relevancia que adoptamos para argumentar el tema de
la pobreza.
En el marco de la regionalización económica y comercial, además de la Unión
Europea, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte y Mercosur (ver
mapa número 1), existen diseminados por todo el mundo una diversidad de
sistemas regionales en los cuales priva la cooperación, el libre comercio y otros
mecanismos de entendimiento mutuo, entre ellos la Comunidad Andina de
Naciones, la Comunidad del Caribe, la Asociación Latinoamericana de
Integración, la Comunidad de Estados Independientes, la Unión Económica y
Monetaria de África Occidental, la Organización de Cooperación Económica, la
Asociación de Cooperación Económica Asia - Pacífico, entre muchos otros.26
26 Sobre el tema consultar Rocha, A. (2003). Configuración política de un mundo nuevo. México: Universidad de Guadalajara
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Mapa No. 1
Regiones económicas y comerciales en el mundo
Fuente: Construcción propia
Conviene insistir, sin embargo, que el proceso de regionalización económica y
comercial en el mundo es un fenómeno que se acelera con la implementación del
modelo económico neoliberal y el proceso de globalización, que trajo consigo el
debilitamiento del Estado nación.
Respecto a éste tema, cuando Ugo Pipitone (2006) habla de regionalización
señala que
Estamos llegando al final de un largo camino histórico: Estados Unidos será la
última nación hegemónica con vocación universalista. Después de América no
habrá naciones capaces (o deseosas, pero eso, naturalmente, es más incierto)
de asumir sobre de sí la tarea de regular (o pretender hacerlo) un sistema
mundial crecientemente complejo. Si Estados Unidos es cada vez más
pequeño frente al tamaño de energías y tensiones locales y globales y, por otro
lado, si un gobierno mundial es una utopía impensable desde el presente, no
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
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queda sino una posibilidad sistémica: la fractura del cuerpo, o sea, la
regionalización (p. 51-52).
Como se advierte, Pipitone aborda tres temas que están en la misma línea con el
problema de regionalización, que es oportuno observar, aunque no
necesariamente los compartamos en su totalidad.
Sí, EEUU es ahora, la nación más poderosa del mundo en distintos sentidos,
como en los niveles que alcanza su Producto Interno Bruto el cual es superior al
de China y Japón juntos, es superior también al de Francia, Gran Bretaña,
Alemania e Italia en conjunto, de acuerdo a los datos de la OECD en 2008;
también lo es en movimiento comercial y financiero, encabeza junto a México y
Canadá el mercado regional más amplio del mundo; es igualmente poderoso en la
magnitud de su ejército y equipamiento bélico; también lo es en cuanto a su
presencia en organismos gubernamentales como el Consejo de Seguridad de la
ONU, la OTAN, el G8, igual que en el FMI y el BM.
Es pertinente la apreciación de Pipitone y los EEUU representa un referente en el
Sistema político internacional, sólo que ahora, como lo hemos explicado, ya no
hablamos de un Estado hegemónico, sino de estados eje, un concepto que
implica, desde nuestra interpretación, diferencias importantes como el hecho de
que el peso específico válido para el concepto de hegemonía, ahora está
representado por su capacidad para aglutinar intereses y potencialidades
regionales de carácter económico, cultural, financiero, comercial, cooperación
para el desarrollo, atención de problemas comunes y competitividad, por ejemplo,
ésta nos parece que es la clave para entender las diferencias.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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138
Gráfica No. 1
Distribución estimada del PIB mundial en 2009
Fuente: Construcción propia con datos tomados de FMI 2009
Mediante el análisis de datos concretos, como el Producto Interno Bruto, es
posible dimensionar el impacto potencial que genera la conformación de bloques
comerciales en el mundo, y la importancia relativa de cada país a partir de su
inclusión en las diferentes regiones económicas y comerciales, como puede
observarse en la gráfica número 1, donde las tres principales zonas, UE, NA y
Japón concretamente producen el 65% de los bienes y servicios del planeta, con
todas las implicaciones que el fenómeno significa y da cuenta de la dinámica del
sistema internacional basado en la fuerza del mercado (ver gráfica número 3).
Esto significa, primero, que la integración de bloques regionales es uno de los
referentes significativos del sistema político internacional, y evidencia cómo los
países se reposicionan, no precisamente por sus potencialidades como unidad,
sino por su capacidad de integración regional impulsados por los intereses
comerciales; segundo, los procesos de regionalización sugieren un incremento en
los niveles de competitividad económica, pero favorece las condiciones para que
se de un desarrollo desigual en otras áreas geográficas, como se puede intuir por
la concentración de la población mundial en zonas diferentes a las principales
regiones comerciales (ver gráfica número 2).
UE
30%
EEUU,MÉXICO
CANADÁ27%
JAPÓN
8%
MERCOSUR
4%
OTROS
31%
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Gráfica No. 2
Población mundial 2008
Fuente: Construcción propia con datos tomados del FMI
La conformación de bloques regionales evidencia también la dinámica actual del
mercado mundial, es producto del modelo económico neoliberal y de la
globalización, y al mismo tiempo un esquema de exclusión que agudiza los
riesgos de ruptura social, porque el sistema no fue diseñado para distinguir y
preservar los valores humanos, y ese es su propio riesgo de ruptura, de ahí que la
idea de gobernanza sea una reacción estratégica producida por el propio
sistema.
Union Europea7%
America del Norte7%
Japon2%
Otros 84%
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
140
Gráfica No. 3
Exportaciones mundiales
Fuente: Construcción propia con datos tomados de CIA World Factbook estimados
a enero 2008
Los procesos de regionalización económica propios del actual sistema político
internacional de la posguerra fría no sólo son parte de su dinámica, sino que
explican como el contexto global y el modelo económico impactan en los distintos
subsistemas y complejizan los esfuerzos institucionalmente emprendidos para la
gobernanza global, poniendo en riesgo el logro de las metas establecidas al
carecer de fuerza los mecanismos articuladores frente al empuje del mercado
global que tiene bien definidas sus prioridades económicas.
La regionalización comercial emprendida en la década de los noventa limita la
capacidad de respuesta del Estado circundante, que no dispone de los recursos
para garantizar la cobertura, oportunidad y calidad de sus servicios asistenciales,
obligando con ello al concurso de nuevos actores, principalmente de aquellos que
con distintos matices emergen de la estructura social, como lo abordamos en el
siguiente apartado, de tal manera que con la regionalización se registra un
fenómeno de la concentración de la riqueza producida, haciendo o propiciando
que se amplíen las brechas entre países y regiones ricos y pobres, complejizando
el proceso para la gobernanza.
37%
13%5%2%
43%UNION EUROPEA
TLCAN
JAPON
MERCOSUR
OTROS
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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III.1.4.- Nuevos actores
El concepto de nuevos actores está asociado al conjunto de representaciones que
emergen de la sociedad al reconfigurarse el sistema político internacional en la
última década del siglo XX, los cuales definimos como dominantes y emergentes
a partir del subsistema al que pertenecen, ya sea al mercado ó a la sociedad civil.
Precisamos que los componentes del subsistema económico están representados
por las corporaciones económicas transnacionales que mueven el mercado
mundial y pertenecen a capitales domiciliados fundamentalmente en EEUU, la
Unión Europea y Japón,27 y la misma fuente señala a compañías como Walmart,
British Petroleum, Shell, General Motors, Ford, Exxon, IBM, General Electric,
DuPont, Bayer, entre otras, como las mayores transnacionales no financieras del
mundo que al 2004 concentraban un tercio de la actividad económica mundial.
Si bien es cierto que las empresas transnacionales inician su proceso de
crecimiento y expansión en los años cincuenta, también lo es que a partir de la
globalización e implementación del modelo económico neoliberal han acentuado
su presencia en el mercado mundial, lo que en buena medida constituye una
forma de colonialismo metropolitano que acentúa la pobreza en el mundo,
convirtiéndose en una evidencia contundente de la relación directa entre dichas
variables.
Estos actores, como partícipes activos del sistema político, a través de la
producción a gran escala, el comercio global, consumo masivo, transferencia de
capitales y el sofisticado manejo de la información electrónica, dan forma a la
esencia del modelo económico neoliberal y a la globalización, con todas las
implicaciones en materia de pobreza y desigualdad, que han dado paso a la idea
de gobernanza como medida estratégica a efecto de contener la posibilidad
latente de que los movimientos sociales arrinconen los intereses de la economía
global.
27 De acuerdo a Freytas, M. (06 de mayo de 2002). Multimillonarios y trasnacionales capitalistas. Recuperado el 15 de diciembre de 2009, de Aporrea: http://www.aporrea.org/tecno/a21553.html 48% de las mayores compañías y bancos en el mundo son de los EEUU, 30% de la Unión Europea y 10% japoneses.
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Por su parte, el segundo grupo de actores, los emergentes, los que corresponden
al subsistema de la sociedad, también reciben distintas nomenclaturas según su
definición teórica, pero en nuestro planteamiento nos referimos a los Organismos
No Gubernamentales Internacionales (ONGI), a las Organizaciones de la
Sociedad Civil Internacional (OSCI), los Movimientos Sociales Internacionales
(MSI) y a las Representaciones Ideológicas Transnacionales (RIT), para lo cual
pensamos que es importante hacer una breve reflexión que nos permita una
mayor precisión e identificación de su significado y alcances en el contexto del
sistema político internacional.
El concepto de sociedad civil, igual que el de globalización, es un tema que
resurge al debate teórico en el proceso evolutivo del sistema de Guerra Fría,
específicamente en el marco de las tendencias totalitarias del socialismo europeo
representado por la URSS, sin embargo su definición conceptual parece que no
ha encontrado un punto de coincidencia entre la diversidad de enfoques teóricos
que tratan de explicarlo, en el mejor de los planteamientos por sociedad civil
puede entenderse, quizás como en el pasado, una realidad social que existe
frente a la institución estatal e interactúa con esta, bien en oposición ó para
efectos de autogestión, por lo que todos los organismos surgidos desde la
sociedad, independientemente de su filiación, e inclusive de su definición
específica en la cual no abundaremos, se convierten en actores en el momento en
que deciden tomar parte en los distintos procesos de gestión producidos en el
ámbito del sistema político.
Sin embargo, aún cuando no pretendemos entrar en una discusión teórica
específica, conviene subrayar que distintos autores se han adentrado en el
estudio de dichas expresiones, lo que corrobora su relevancia social y política,
refiriendo en algún momento de su obra al tema de la sociedad civil desde
distintos enfoques, entre éstos se encuentran desde luego Cohen y Arato en
Sociedad civil y teoría política (2000); Cahian, Las ONG´s (2004); Keane, La
sociedad civil global y el gobierno del mundo (2008); Fernández Santillán, El
despertar de la sociedad civil (2003); Ziccardi, Participación ciudadana y políticas
sociales en el ámbito local (2004); Peschard, La cultura política democrática
(2001); Olvera, La sociedad civil: de la teoría a la realidad (1994); Themudo y
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
143
Natal, ONG´s un mundo de diversidad (1996); pero desde luego Gramsci que
diferencia entre sociedad civil y sociedad política como la conjunción de la entidad
estatal.
Como apunta Fernández Santillán (2003)
el auge del tema sociedad civil es producto de esas luchas masivas registradas
a fines de la década de 1980 – pero con claros antecedentes desde el decenio
de 1970 – contra los regímenes comunistas en íntima relación con la demanda
democratizadora y la apertura de espacios donde se pudiera ejercer libremente
la discusión y la crítica (p. 14-15).
En esta idea de Santillán queda claro que la emergencia de la sociedad civil es
producto de un proceso, que se manifiesta desde una concepción democrática y
contribuye al desarrollo de la sociedad.
Esta realidad social, ha impulsado en el contexto de la globalización el
surgimiento de nuevos actores como los denominados ONG´s de distintos
matices que operan en oposición a las políticas del Estado cuando estas se
separan del interés público y tienden en consecuencia a la protección de intereses
de carácter económico, como sucede en la globalización; por otra parte, estos
organismos realizan actividades de autogestión en materia de problemas globales
y buscan desde su posición tomar parte en la conformación de la agenda
internacional y local, como es el caso del medio ambiente, pobreza, seguridad,
derechos humanos y salud pública.
Pero la verdadera importancia de estos nuevos actores en el sistema político
internacional, es en nuestro objeto de estudio, su relación directa con las
principales variables, gobernanza y pobreza, pues mientras que las entidades que
hemos denominado dominantes responden a la lógica del modelo neoliberal, y por
lo tanto a sus intereses económicos, inciden en la profundización de la pobreza y
desigualdad mediante el acentuado desequilibrio en la distribución de la riqueza,
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
144
que afecta lo mismo a sectores sociales que a regiones geográficas en el mundo;
los segundos, los que pertenecen a la esfera emergente de la sociedad, se
incorporan a los procesos cooperativos con el Estado y organismos
gubernamentales internacionales para la gestión de aquellos problemas de interés
global, en el marco de la gobernanza local y regional.
En ese sentido ahora operan en el mundo una multiplicidad de Organismos No
Gubernamentales sin fines de lucro que se dedican a trabajar a favor de los
núcleos sociales de mayor pobreza y vulnerabilidad, centrando su atención en las
regiones donde se registra con mayor profundidad el problema como es el caso
del continente africano, donde trabajan entre otros organismos África Directo,
África Esperanza, Africando, y África Viva, cuya actividad específica consiste en la
transferencia y aplicación de recursos para contrarrestar las condiciones de
pobreza.
Igualmente otros organismos surgidos desde las estructuras sociales enfocan su
actividad a la contención del sistema económico, Pero las ONG’s también operan
en contra de los grandes intereses económicos, de los organismos financieros
internacionales e inclusive del Estado cuando los objetivos y efectos de las
políticas impactan negativamente en temas cruciales como los que hemos
señalado, lo que es una práctica constante en el mundo de la globalización y del
mercado neoliberal. Como señala Held (2003)
Representando a un variado abanico de movimientos sociales y de
organizaciones no gubernamentales (ONG), desde anarquistas hasta
socialdemócratas, el movimiento anticapitalista se ha convertido en una
poderosa reacción contra la globalización dirigida por las corporaciones y
promovida por los Estados (p. 79).
Pareciera entonces, que la configuración del sistema político de la posguerra fría
“ha procreado” sus propios mecanismos de autorregulación, de lo cual
evidentemente depende en buena medida su sobrevivencia, esto también
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
145
contribuye a la comprensión respecto a las razones de equilibrio que motivaron la
Ayuda Oficial para el Desarrollo a principios de los sesenta. Esta reflexión nos
conduce ahora a la posibilidad de afirmar que el tema de la gobernanza global y la
asunción de la pobreza a la agenda internacional están estrechamente
relacionados con el debilitamiento social del Estado nacional, que empujado por
los intereses de la economía globalizada tuvo que adecuar su complicado
andamiaje institucional, mermando con ello su capacidad de respuesta, “en el
entendido” que parte de sus responsabilidades asistenciales serían asumidas por
aquellos organismos sociales, dominantes y emergentes del nuevo sistema
político, con lo que se abre paso a nuevas formas de gobernanza, como lo
venimos argumentando en el desarrollo de nuestro trabajo. Por lo tanto, en el
mundo de la globalización y de los bloques comerciales, donde priva el modelo
económico neoliberal, comparten con el Estado otros actores como las ONG´s y
las grandes corporaciones económicas trasnacionales.
Por otra parte, debe mencionarse que no siempre las expresiones de la sociedad
fueron definidas teóricamente de la misma manera, como tampoco tuvieron el
mismo margen de maniobra, sobre todo en un sistema político donde la presencia
del Estado ha sido dominante, lo cual explica que su connotación actual se debe
al espacio que la entidad estatal ha cedido a los sectores productivos y social
como parte de los nuevos roles económicos y políticos asumidos en el sistema
político.
En la globalización el Estado atiende cada vez menos a los compromisos
sociales, particularmente aquellos que no disponen de las condiciones para
hacerlo, dando paso al surgimiento y desarrollo de nuevas expresiones solidarias,
las ONG’s, que al mismo tiempo se constituyen en oportunidades reales para la
participación ciudadana, entendida ésta como “el involucramiento de la sociedad
organizada en alguna actividad pública” (Cunill 1996: 69). Desde esta perspectiva
los Organismos No Gubernamentales contribuyen al proceso de gestión de los
asuntos públicos, como dice Fernández Santillán (2003) cuando habla de
asociacionismo moderno “…cada persona puede incluirse en diferentes
agrupaciones. Ir de aquí para allá insertándose en las funciones y asociaciones
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
146
que le parezcan, con toda libertad, sin cortapisas es el distintivo de la nueva
sociedad” (p. 133).
Partiendo de la idea de Cunill (1999) podemos entonces descubrir que las
organizaciones sociales adquieren una connotación específica, cuando más allá
de la participación misma en los procesos de gestión, realmente se insertan
corresponsablemente con el Estado y la sociedad en su conjunto para el abordaje
de un tema de interés público. Las organizaciones que se mueven en dicho
escenario tienen por lo tanto propósitos reivindicatorios, lo cual es realmente
significativo cuando discutimos los esquemas de gobernanza, pues esto nos lleva
a la necesidad de identificar a aquellas organizaciones que no cumplen
necesariamente con una tarea de intermediación como condición necesaria en los
procesos de gestión pública.
Respecto a las organizaciones de la sociedad civil, a nuestro juicio son más los
rasgos que las acercan con las ONG´s que aquellos que las diferencian, sin
embargo por definición la principal distinción radica en los esquemas de
financiamiento, pues las organizaciones de la sociedad civil sí están ligadas al
financiamiento del Estado, lo que no ocurre con las entidades no
gubernamentales, pero veamos lo que dice Balbis (2001) al respecto
conjunto de organizaciones institucionalizadas, en términos de la propia
estructura organizacional, independientemente de toda formulación jurídica
particular: son privadas, en el sentido de constituir una estructura separada del
Estado y de la administración pública (esto no significa que, bajo ciertas
circunstancias, estas organizaciones puedan recibir el apoyo de los gobiernos o
que funcionarios y empleados públicos no puedan ser miembros de las
mismas); sin fines de lucro, es decir que no distribuyen excedentes entre sus
miembros o directivos (p. 15).
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
147
Como puede observarse, independientemente de su cuestión formal institucional,
las organizaciones sociales deben analizarse en cuanto a su nivel de contribución
a la gobernanza, de acuerdo a su presencia en el ámbito del sistema político
internacional y al grado de involucramiento en la gestión de los problemas
globales. Conviene no perder de vista en el análisis, que éstas dos entidades por
naturaleza representativas de la sociedad civil internacional, conforme afianzan su
papel como actores del sistema político, adquieren un peso específico cada vez
mayor en la arena de la negociación internacional, al tiempo que consolidan un
complejo sistema de red internacional.
Un tercer componente del subsistema de la sociedad civil son los Movimientos
Sociales Internacionales, que buscan incidir, a través de mecanismos de presión,
en la transformación o adopción, principalmente, de las políticas económicas que
se diseñan a partir de los organismos financieros internacionales y de los Estados
eje como parte de la dinámica del mercado mundial y del modelo económico en
general. Estos Movimientos Sociales Internacionales han proliferado en distintas
regiones del mundo, se autodenominan expresiones sin estructura formal, no
responden a intereses particulares y su manifestación es pacífica. A partir de
1990 estos movimientos también son identificados como antisistémicos,
específicamente porque su interés principal se centra en el rechazo a los
procesos de globalización económica. Un ejemplo muy importante de estas
expresiones sociales es el protagonizado por el autodenominado Ejército
Zapatista de Liberación Nacional surgido en enero de 1994 en la sierra de
Chiapas, México, un movimiento reivindicatorio de los sectores indígenas
afectados por las decisiones políticas a favor del neoliberalismo, como fue
interpretado el TLC, sin embargo, como ha sucedido con otros movimientos, se
institucionaliza y deja de tener presencia en el debate internacional.
No obstante, los movimientos sociales pretenden la transformación de las
estructuras del sistema, de ahí también su designación, sin embargo, difícilmente
se pueden documentar movimientos que hayan tenido la capacidad de lograr por
sí mismos transformaciones profundas en el sistema, aunque en muchos países
tuvieron acceso a la esfera del poder, particularmente cuando enarbolaron
cambios de carácter político.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
148
En la etapa del sistema político internacional de posguerra fría los movimientos
sociales más difundidos han sido el de los llamados “globalifóbicos” que
aparecieron en oportunidad de realización de los foros económicos mundiales en
los últimos años del siglo pasado, pero que a partir del año 2000 tienden a su
institucionalización dando paso a una mejor organización como es concretamente
el Foro Social Mundial (FSM), cuya primera aparición tiene lugar en 2001 en Porto
Alegre, Brasil y a partir de entonces han tenido una serie de reuniones
programadas en distintas partes del mundo. Como señala Wallerstein
cuando comenzó, el Foro Social Mundial adoptó el principio de “espacio
abierto”. Al centro de este concepto se encuentra la idea de que no predomine
ninguna postura política en el FSM, salvo el compromiso mínimo de oposición a
la globalización neo – liberal y el imperialismo en todas sus formas (…) el FSM
no es un movimiento. Ni siquiera es un movimiento de movimientos. Se define
como una familia de movimientos, y esta familia se empeña en ser global… ha
conseguido convertirse en el espacio central de encuentro de las acciones
antisistémicas en el sistema – mundo.28
Los movimientos a los que Wallerstein ha denominado antisistémicos, no son
hechos aislados ni tienen su origen en el actual contexto de la economía
neoliberal, por el contrario, provienen desde finales del siglo XVIII y se identifican
con el movimiento social de la Revolución Francesa que en alusión a las
desiguales condiciones sociales imperantes enarbolaron las ideas de libertad e
igualdad, fue por lo tanto una expresión en contra del sistema que producía ya
notables desigualdades en la forma de tenencia y distribución de la riqueza. En
buena forma, dicho movimiento fue la primera evidencia que emerge desde la
sociedad en contra de la pobreza, por esta razón lo hemos referido con especial
28 Wallerstein, I. (2004). El Foro Social Mundial en la Encrucijada. Recuperado el 13 de Diciembre de 2009, de Foro Social Mundial: http://www.forumdesalternatives.org/ES/print.php?type=A&item_id=173
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
149
énfasis como uno de los acontecimientos importantes registrados en el Modelo
de Westfalia.
A este movimiento que sirve como referente le suceden aquellos que tienen lugar
en la etapa en que el sistema capitalista de producción se afianza en el mundo,
surgiendo como principales actores los trabajadores de las fábricas, que
emulando a la sociedad francesa, se manifiestan en contra del sistema opresor
demandando mejores condiciones de vida. Cabe destacar que particularmente en
la mencionada etapa este movimiento social encuentra en el pronunciamiento
formal de la iglesia católica a uno de sus principales aliados, como lo explicamos
brevemente en los siguientes párrafos.
Reiteramos entonces que los movimientos antisistémicos ni son nuevos, ni
representan una moda, son producto del propio sistema imperante, que con la
evolución y profundización del proceso de globalización e imposición del modelo
económico neoliberal emergen con singular fuerza de las entrañas de la sociedad,
porque ya no son sólo las fuerzas de trabajo las que se expresan, sino un
conjunto de sectores que de distintas formas son afectados con las políticas
económicas que lesionan determinantemente los niveles de bienestar.
Quizás ahora esos movimientos que de entrada referimos como “globalifóbicos”
se distingan de sus antecesores sólo por la alusión contextual, pero en realidad
son la voz renovada de un amplio sector de la sociedad que se opone al modelo
de producción y demanda un esquema diferente, capaz de revertir las profundas
desigualdades sociales que se expresan en marginación y pobreza en amplias
regiones del mundo. Sin embargo, hay que advertirlo, enfrentan a una poderosa
maquinaria habilitada para contrarrestar y sistematizar.
Pero indudablemente que las opiniones de Wallerstein aportan claridad sobre el
tema por lo que consideramos oportuno destacar cuatro aspectos relevantes en
torno al Foro Social Mundial en particular, como expresión de la sociedad y que
pueden servir también de marco a la discusión en torno a la naturaleza,
estructura, objetivos y presencia de los Movimientos Sociales Internacionales:
primero, como movimiento social puede entenderse que tiene elementos de
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
150
autenticidad y que centra su objetivo en una idea específica como lo es el avance
del sistema capitalista; el segundo aspecto se refiere a la relativa capacidad de
sobrevivencia, a partir de que no existe una estructura tangible que le permita
subir sus demandas a la agenda internacional; como movimiento social
internacional, si bien tiene como objetivo oponerse al modelo, no parece contar
con propuestas alternativas, lo que dificulta el procesamiento de sus ideas y; se
observa también en el foro que siendo quizás uno de los movimientos ó el
movimiento social internacional de mayor relevancia lucha por convertirse en un
actor relevante, capaz entre otros aspectos de contribuir desde sus propias
estrategias al clima de gobernanza global, de tal manera que en ese sentido se
ratifica la importancia del subsistema social civil como el conjunto de actores que
aportan un poder real a la sociedad en el contexto del sistema político
internacional.
Debemos asentar de manera firme que la comparecencia de los nuevos actores,
sociales y económicos, en la dinámica del sistema político internacional adquieren
hoy una gran relevancia por su participación activa y potencial en los procesos de
gestión en torno a los problemas globales. Resulta difícil comprender el sentido de
la gobernanza global sin el concurso de los distintos agentes de los subsistemas
económico y social en la ejecución de las estrategias diseñadas por las
instituciones políticas nacionales y gubernamentales internacionales, en materia
de cooperación para el desarrollo, gobernanza y combate a la pobreza.
Pero además, la referencia en torno a los nuevos actores del sistema
internacional nos permiten introducir dos ideas importantes en nuestro objeto de
estudio: primero, la que se refiere a los instrumentos de vinculación que
entrelazan a los distintos actores del sistema y que les permite participar en los
procesos de la gobernanza en los términos que discutimos; la segunda idea se
conecta con las estrategias institucionales diseñadas e implementadas desde lo
local para enfrentar los desafíos de la gobernanza y combate a la pobreza, tema
que ocupa nuestro interés en el último capítulo de este trabajo.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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151
III.2.- Instrumentos de vinculación
En el sistema político internacional de la posguerra fría, las relaciones
económicas y comerciales que se fomentan a través de las corporaciones
transnacionales cuyo capital se basifica en las principales potencias capitalistas y,
entre los bloques regionales conformados en el marco de la globalización, Unión
Europea, Norteamérica y ASEAN más tres, se han constituido en los nuevos
mecanismos de vinculación, substituyendo los flujos naturales de las relaciones
intergubernamentales vigentes en el mundo de la hegemonía bipolar.
En el fondo, los instrumentos de vinculación persiguen un propósito fundamental:
legitimar los principios del modelo económico basado en la economía de
mercado, por lo que los temas de gobernanza y pobreza son claves en dicho
proceso de articulación, de tal manera que se hace igualmente importante revisar
el alcance político – jurídico de la ONU como principal organismo político y de
gobierno internacional, para comprender mejor lo que en nombre de la
gobernanza y el combate a la pobreza tiene lugar en el marco del sistema político
internacional de la posguerra fría.
Son los intereses económicos en juego los que determinan la agenda del sistema
internacional, mientras el Estado en su dimensión jurídica y política se contrae y
como actor preponderante, que lo es, acusa los efectos de su nuevo papel en el
contexto de la globalización económica, lo cual se refleja en la disminución de su
capacidad de respuesta, condición que afecta de manera directa los niveles de
eficiencia y eficacia en el abordaje de problemas como el de la pobreza, que se
acentúan cada vez más en la realidad social.
Ahora es el mercado y no la significación política del Estado el hilo que conduce
los complejos procesos en el actual sistema político internacional, en el que se
discute, con razón, su capacidad de construir un marco para la gobernanza
internacional como forma de gestión eficaz en temas relacionados a los
problemas globales y no sólo en su dimensión de buen gobierno, porque el poder
ha cambiado su depositario, los bloques comerciales, las empresas
multinacionales y los centros financieros han substituido al Estado como centro
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
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del poder, propiciando con ello un nuevo debilitamiento institucional que alienta
los cuestionamientos en torno al sistema y sus medios de articulación, lo que nos
obliga a reflexionar si los componentes del mercado “pueden responsabilizarse”
de la articulación del sistema, o deben buscarse los equilibrios necesarios con el
Estado.
Estas nuevas realidades motivan, en nuestro caso, la discusión en torno a los
factores de vinculación y articulación entre los componentes del sistema político
internacional, encontrando que dicho sistema observa al menos dos factores de
presencia transversal que dan cuenta de los procesos de articulación, uno, el que
encierra el conjunto de intereses económicos derivados de la economía de
mercado; otro, el tema de la gobernanza, que a su vez cruza por la necesidad de
fortalecer la vigencia institucional de los organismos gubernamentales
internacionales, y la urgencia por encauzar los esfuerzos de la comunidad
internacional en torno a los grandes problemas globales, un esfuerzo que
después de un dilatado cabildeo confluye en los objetivos del milenio, cuya
instrumentación, seguimiento y evaluación se ha depositado en la ONU.
III.3.- Alcance político – jurídico de la ONU
Como ha quedado señalado, el surgimiento de la ONU, hace más de seis
décadas, tiene lugar en un contexto político, social y económico, sin duda
diferente al que la sociedad internacional experimenta a partir de 1990, periodo en
el que se registran un conjunto de transformaciones de distintos matices en el
marco de la globalización, del modelo económico, de los procesos de
regionalización comercial y del surgimiento de nuevos actores internacionales, por
lo que resulta entendible que con el transcurso de los años, desde su fundación,
la ONU haya sido objeto de constantes señalamientos respecto a su estructura y
a los alcances político – jurídicos de sus capacidades.
Si bien es verdad, como se ha podido explicar en la revisión que hacemos sobre
el contenido de su carta fundacional y el funcionamiento de sus órganos centrales
(II.3.2), la ONU está atada a la diversidad de intereses centrales de las naciones
que la concibieron, concretamente los EEUU, que controlan el órgano medular,
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
153
como es el Consejo de Seguridad, de ahí que destaquemos las reformas
introducidas a la carta, específicamente en lo que se refiere al Artículo 23 que
tiene que ver con el número de los miembros del Consejo de Seguridad, reforma
que data desde el año de 1963, un tema que encontramos estrechamente
relacionado al problema de la gobernanza, pues aunque el término no se utilizó
explícitamente en la concepción general de la institución, ni estuvo presente de
manera formal en alguno de sus organismos, conviene señalar que se advierte
una implicación profunda en su acepción más tradicional, esto es en la idea de
gobierno o gobernar, porque precisamente la ONU se construye bajo una
argumentación centrada en dicha capacidad, y aún en forma más específica, el
Consejo de Seguridad se pensó justo en la intencionalidad de distinguir entre un
espacio general de discusión, de foro propiamente dicho, lo que se materializa en
la Asamblea General, y otro en el que se adoptaran las principales decisiones de
gobierno y seguridad internacional.
En buena medida la ONU puede definirse como un instrumento para la
gobernanza mundial, siempre que las reflexiones en su entorno tengan presente
el contexto en el cual tienen lugar, pues esa idea de gobernanza contextual de
1945 tiene dos pilares principales, uno, la propia ONU, otro, el constituido por los
organismos financieros internacionales, de los cuales ya hemos dado cuenta en el
capítulo anterior, sin embargo, también conviene subrayar, que lo que distingue a
la concepción de gobernanza constituida en torno a este conjunto de instituciones
es el interés político y económico de los pocos sobre los muchos, pensando en la
figura de los Estados, por lo que desde nuestra perspectiva de análisis, muy
pronto esos organismos vieron disminuida su legitimidad y abrieron el debate
respecto a su vigencia, a los cambios necesarios en su propio andamiaje
institucional.
Por ahora es nuestro propósito reafirmar los siguientes aspectos relacionados con
el alcance jurídico político de la ONU y el conjunto de organismos que la
componen: primero, existe una relación de origen que se establece implícitamente
entre la concepción institucional y la idea de gobernanza global; segundo, desde
los propios organismos internacionales gubernamentales, políticos y financieros,
se ha impulsado una “nueva forma de gobernanza global”, sustentada no en la
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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154
tradición de gobierno, sino como proceso incluyente que da cabida a la
participación y corresponsabilidad de un conjunto de actores gubernamentales y
sociales, cuyo propósito es dotar de viabilidad al modelo vigente de producción y
comercialización, sin romper el equilibrio entre la esfera del Estado la sociedad
que esquematizan el sistema político internacional de la posguerra fría, como
ilustramos en el cuadro número 2 (p. 126); y tercero, el tema de la gobernanza es
lo que vincula justo al Estado y la sociedad frente a los problemas globales. Por
eso el capitulo siguiente lo dedicamos exclusivamente a explicar los procesos que
antecedieron en el pasado reciente y tienen lugar hoy en el marco de la
gobernanza, donde, insistimos concurren nuevos actores en torno al Estado, en
cualquiera de sus expresiones, bien en lo gubernamental internacional, como en
lo específicamente nacional, que es donde procuramos aterrizar el largo proceso
de análisis contextual que dan cuerpo a la investigación, nos referimos al análisis
de la pobreza en el caso de México y su inclusión en la agenda institucional.
Pensamos relevante enfatizar que en nuestro análisis hemos procurado dejar
constancia del surgimiento de organismos paralelos en materia de concertación
militar, de gestión política y económica, que de alguna forma evidencian las
limitaciones del alcance político – jurídico de la ONU, como son la Organización
del Tratado del Atlántico Norte, a la Unión Europea, cuya presencia, en el caso de
ésta, ejemplifica la profundidad de los procesos de regionalización política y
económica; además del G8, entidad constituida por las potencias de mayor
desarrollo en cuyo marco se promueven las políticas generales en materia
económica, igualmente vinculadas a la idea central de gobernanza que hemos
descrito en los párrafos anteriores, y a las potenciales reformas al principal
organismo gubernamental internacional, a efecto de transformar las bases
políticas que la concibieron y ajustar su presencia institucional a las actuales
exigencias sociales y políticas que demanda el propio entorno internacional.
III.3.1 Propuestas de reforma institucional de la ONU
En torno a las opiniones que expresan desde distintos ámbitos la necesidad de
introducir reformas institucionales a la ONU, uno de los compromisos asumidos
por la Conferencia Internacional sobre Financiación para el Desarrollo
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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155
(Monterrey, México, 2002) destaca la necesaria revitalización de la ONU a efecto
de dar un mayor impulso a los esfuerzos orientados a la cooperación internacional
para el desarrollo y; a fortalecer sus órganos principales, entre ellos la Asamblea
General y el ECOSOC, considerando entre sus acciones la coordinación eficaz
entre el organismo y las instituciones económico financieras internacionales.
A partir de este planteamiento pretendemos aportar a la discusión las siguientes
ideas en torno a una potencial reforma para el fortalecimiento institucional de la
ONU en el marco del sistema político internacional de la posguerra fría. Sobre el
tema David Held (1997) llama la atención sobre la necesidad de repensar la
democracia y el orden internacional, lo cual sugiere idear nuevos esquemas que
permitan el desplazamiento amplio de las condiciones políticas e institucionales
para alcanzar un nuevo orden internacional, para ello reflexiona en qué
la implementación integral de la democracia cosmopolita también requeriría la
formación de una Asamblea que reuniera a todos los estados y agencias
democráticos y estuviera dotada de poderes reales – una Asamblea General
de las Naciones Unidas reformada o un cuerpo que la complemente – (p. 324).
Esta reflexión de Held es muy importante en varios sentidos porque enfatiza la
realidad actual de la ONU como organismo gubernamental internacional, no le
falta razón cuando advierte entre líneas que el máximo foro de discusión
internacional como es la Asamblea General, ni es del todo democrática, ni es del
todo plural y tampoco dispone del poder necesario que le permita pasar de la
recomendación a la decisión como norma observable.
Es evidente que el actual contexto político, social y económico dista mucho de
aquel en que tuvo lugar el surgimiento de la ONU, aunque los intereses que
vinculan al organismo con las naciones que sirven de eje al sistema político
internacional no sólo prevalecen, sino que se han acentuado con la
profundización del modelo de economía neoliberal, al tiempo que el organismo,
como las entidades del sistema financiero mundial concebidas en Bretton Woods,
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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156
han perdido significativamente su legitimidad, por lo que la idea de impulsar
cambios sustanciales al máximo organismo gubernamental internacional
adquieren cada vez un mayor nivel de pertinencia.
Por nuestra parte proponemos concretizar un conjunto de reformas en cuatro
áreas específicas que pensamos podrían contribuir al fortalecimiento institucional
de la ONU, a efecto de que consolide su alcance jurídico y político como
organismo internacional: a) la carta constitutiva; b) la Asamblea General; c) el
Consejo de Seguridad y; d) el ECOSOC.
Las reformas propuestas deben centrarse en los siguientes Artículos: 1, que
deberá incluir como quinto propósito combatir las condiciones de pobreza,
marginación y desigualdad entre las regiones y los grupos sociales y como sexto
propósito trabajar a favor de la gobernanza global; 2, modificar el primer principio
para que recoja el reconocimiento de igualdad soberana, jurídica y política de los
estados miembros.
Las reformas al Artículo 7 deben concretizar el establecimiento de un órgano cuya
denominación deberá ser Consejo para la Gobernanza Global, lo que implicará
una reforma sustancial al ECOSOC. En términos de la gobernanza será
fundamental que se adicione al Artículo 9 en su primer punto la inclusión de las
ONG’s, específicamente las que trabajan a favor de la pobreza, las cuales
deberán tener derecho a voz en la Asamblea General.
En el marco del Artículo 10 se deberá dotar a la Asamblea General del alcance
jurídico y político para hacer efectivos entre los estados los acuerdos y
resoluciones en materia de pobreza; respecto al Artículo 23 proponemos un
rediseño del número de miembros permanentes del Consejo de Seguridad de tal
forma que refleje democráticamente la diversidad social, política y económica de
las naciones del mundo, a partir de criterios regionales. Las reformas propuestas
al Artículo 55 conciben la inclusión de un inciso “d” que enfatice la gestión en
torno a los problemas globales, específicamente respecto a la pobreza.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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157
Una parte fundamental en el conjunto de nuestras propuestas se centra en una
restructuración profunda al Consejo Económico y Social, que debe convertirse,
dentro del diseño institucional de la ONU, en el organismo garante de la
gobernanza global y mejoramiento de las condiciones de pobreza en el mundo,
para lo cual pugnamos por reformar el Artículo 61, primer párrafo para que en lo
sucesivo se refiera al Consejo para la Gobernanza Global en substitución de de la
denominación actual; adicionalmente deberán adecuarse los párrafos segundo,
tercero y cuarto y, adicionar los necesarios para garantizar una adecuada
integración y funcionamiento, conforme a las responsabilidades institucionales
que la carta constitutiva le confiera. En este sentido el nuevo organismo deberá
dotarse de autonomía plena en el ejercicio de sus funciones y la no sujeción a
limitantes de ninguno de los demás órganos de la ONU.
De manera integral deberá reformarse el capítulo X, en su apartado de funciones
y poderes a efecto de que sus resoluciones adquieran el estatus de
responsabilidad interna, a diferencia del sentido de “posibilidad”; adicionalmente,
las resoluciones específicas en materia de combate a la pobreza deberán tener
entre las naciones pertenecientes a la ONU el carácter de obligatoriedad, de tal
manera que la gobernanza global pueda construirse desde la base del sistema
político internacional.
Las ideas desarrolladas tienen sentido en tanto que se concibe la necesidad de
conservar la principal institución gubernamental internacional como argumento
político jurídico para la construcción de la gobernanza global, de tal manera que
es pertinente dedicar el siguiente capítulo del trabajo, para intentar resolver tres
cuestiones medulares en la discusión de nuestro objeto de estudio: ¿qué es la
gobernanza?, ¿cuáles son sus componentes fundamentales? y, ¿en qué
instituciones descansa la gobernanza global?, aspectos que desarrollamos con la
finalidad de comprender en una dimensión más amplia los alcances del concepto
y cómo se entrelaza en la complejidad del actual sistema político internacional.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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158
Conclusiones
Si bien el nuevo papel del Estado, el fin de la carrera armamentista y la reforma
política de la URSS marcaron el tránsito hacia el sistema político internacional de
posguerra fría, este nuevo sistema configurado en las postrimerías del siglo XX
fue acompañado por el proceso de globalización y el modelo económico
neoliberal, que en la década de los ochenta con el afianzamiento del capitalismo
había acentuado de manera sustantiva las condiciones de pobreza en el mundo,
obligando al reposicionamiento de los esquemas de cooperación para el
desarrollo y al surgimiento de la gobernanza como decisión estratégica en la
búsqueda de nuevas formas de gestión política.
En ese contexto, a la implementación y desarrollo del sistema político
internacional de posguerra fría se demuestra que el modelo de economía
neoliberal, lejos de contribuir eficazmente al combate de la pobreza y desigualdad
en el mundo, limitó la capacidad de respuesta del Estado que debió transformar
su carácter asistencial empujado por los intereses de la economía global
representados por las grandes corporaciones transnacionales.
Al mismo tiempo, el Estado como entidad soberana, es sometido a los dictados de
los organismos del sistema económico y financiero mundial al servicio de la
economía global, que encontró en la regionalización comercial una nueva forma
de competencia, capaz de concentrar los más elevados niveles de la producción y
riqueza en el mundo dando paso a la configuración de un esquema de poder
económico y político, que define la existencia de estados eje en aquellas naciones
que lideran en el terreno de la economía y la política internacional, pero recoge
también a muchos otros, la mayoría, que circundan en torno a ese poder regional
al que se someten a través del mercado de mercancías y financiero, con
posibilidades de competencia real cada vez más limitadas, que incluso semejan
nuevas formas de colonización.
Esa realidad, la que inicia su configuración con la evolución misma del sistema
político, con la profundización del capitalismo y el desarrollo del sistema
económico neoliberal, condujo finalmente al reconocimiento de la pobreza como
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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159
problema global y por ende a la asunción del tema en la agenda internacional; y
complementariamente, al surgimiento explícito de la gobernanza como forma de
gestión política en la que concurren tres grandes esferas del sistema político
internacional: la político estatal en la que se incluyen por naturaleza los
organismos gubernamentales internacionales; la económica y; la social.
Conviene señalar que en este esquema de la nueva gobernanza producido en el
marco del sistema político internacional de la posguerra fría, prevalece un debate,
que cobra cada vez mayor intensidad, el que se refiere al alcance político jurídico
de la ONU, sobre el cual fijamos ya nuestra postura, concretamente en el sentido
de fortalecer su capacidad de decisión política y rediseñar el ECOSOC como
organismo natural de gestión; pero también deseamos establecer
concluyentemente, que no encontramos en el minucioso estudio realizado hasta
ahora, elementos que nos permitan aventurar sobre la vigencia del actual sistema
político y del modelo económico, pero sí en cambio, los hallazgos de la
investigación nos ofrecen la posibilidad de refrendar nuestra hipótesis teórica, en
los términos del objeto de estudio, por lo que queda claro el importante papel que
juega en todo el entramado el tema de la gobernanza.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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CAPÍTULO IV LA GOBERNANZA
Introducción
Cuando definimos el tema de la gobernanza como uno de los ejes centrales en
nuestro objeto de estudio, entendíamos que el concepto utilizado a principios de
los setenta no significaba un tema nuevo, pues en realidad estuvo vinculado al
Estado nación y a la Iglesia católica en el siglo XVII, en tanto instituciones
sociales que tuvieron a su cargo la tarea fundamental de garantizar su
supremacía social, política e ideológica por lo que establecieron vínculos
concretos frente a los individuos, sobre quienes ejercieron históricamente una
relación basada en la dominación subordinación, bajo el argumento de la
protección en sentido político religioso, lo cual constituyó su principal forma de
legitimación; sin embargo, la gobernanza se documenta en su aplicación formal
en el siglo XIV cuando el concepto es utilizado para hacer referencia a la forma de
gobernar.29
En ese sentido, el capítulo se centra en la discusión teórica respecto a un objetivo
que comprende tres partes: una, que se ubica en la discusión conceptual y el uso
que desde los diferentes enfoques institucionales se ha hecho como expresión de
buen gobierno y gobernabilidad, pero específicamente se construye el concepto a
partir del modelo adoptado por la Unión Europea que lo refiere como proceso de
gestión política. Al mismo tiempo se recupera su desarrollo evolutivo, que permite
identificar la coyuntura histórica en la cual se vincula al sistema político
internacional y cómo el contenido conceptual aparece asociado a las instituciones
gubernamentales creadas a principios del siglo XX.
En la segunda y tercera parte se analizan los componentes fundamentales de la
gobernanza, enfatizando en el tema de la cooperación y la forma en que este
elemento determina la idea central del concepto y contribuye a la discusión en
29 Velásquez M., E. (2007). La gobernabilidad y la gobernanza de la seguridad ciudadana. Hacia una propuesta operacional. (F. Método, Ed.) Borradores de Método (48).
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161
torno a las instituciones gubernamentales consideradas necesarias para impulsar,
con mayor determinación y capacidad de decisión, el proceso de gestión política.
El contenido del capítulo cumple la función de vínculo entre la primera y última
parte de la estructura general de la investigación, además la discusión teórica
permite comprender de mejor manera cómo se entrelazan los esfuerzos de los
actores institucionales y por qué la pobreza es un elemento en el que la
gobernanza pone especial énfasis.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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162
IV.1.- ¿Qué es la gobernanza?
El proceso de globalización que se impulsa en plena evolución del paradigma de
la Guerra Fría y su posterior profundización, junto con el modelo de economía
neoliberal que se arraiga en todo el mundo, plantean un conjunto de retos que el
sistema político internacional está obligado a sortear en los distintos campos de la
vida social, política y económica. Los temas relacionados con la paz y la
estabilidad que motivaron el surgimiento institucional en las primeras décadas del
siglo XX, luego evolucionaron abriendo paso a los temas de seguridad
internacional y cooperación para el desarrollo promovidos desde la élite política
mundial; sin embargo, en el actual contexto internacional, el de la globalización y
neoliberalismo económico, han tenido que ceder espacio a los nuevos
componentes de la política internacional definidos ahora en el marco de la
gobernanza global.
Conviene subrayar que la idea de gobernanza configurada al avanzar el proceso
de globalización, se define por la intencionalidad y nivel de participación del
sistema político internacional, lo cual ha complejizado el debate teórico, no sólo
en cuanto a su significado, distinto de la connotación histórica que adquiere en el
lenguaje del siglo XIV, sino respecto a sus alcances y efectividad, por lo que
consideramos oportuno recuperar, a grandes rasgos, la evolución del concepto,
de acuerdo a nuestro objetivo y planteamiento hipotético.
Aunque se presume el uso del vocablo desde la cultura griega, de acuerdo a
distintos referentes, como el Diccionario de la Real Academia de la Lengua,
gobernanza es un concepto castellanizado que se incorpora por primera vez en la
edición de 1803 al uso del español, como voz que deriva del francés
gouvernance, que alude en sentido genérico a la forma en que se gobierna, por lo
que podemos intuir que específicamente refería a la forma de gobierno
monárquico y en conjunto a sus instituciones.
Con el mismo significado, se utilizó en inglés británico como governance, por lo
que con su incorporación al idioma español en el siglo XIX refirió en general al
gobierno (ver esquema número 5, p. 173). A partir de esta breve referencia queda
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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163
claro, primero que el término no es nuevo en su uso, sino en sus implicaciones;
segundo, que como concepto ha estado vinculado estrechamente a la evolución
histórica del sistema político y; tercero, su significado es fundamentalmente
político.
Así pues, debemos señalar que en términos teóricos, el concepto surge desde la
ciencia política, lo mismo que sucedió con las relaciones internacionales y su
connotación teórica estaba centrada en la dirección política internacional, refería
por lo tanto a las ideas de buen gobierno y a la capacidad de respuesta de las
instituciones gubernamentales (ver esquema número 5, p. 173), pero este
significado cambió a partir de que el sistema político debió enfrentar nuevos retos,
derivados de la crisis económica, la globalización e implementación del modelo de
economía neoliberal, de tal forma que con la década de los ochenta con el
reconocimiento de problemas globales, como la pobreza, su significación cambió
de referencia hacia la gestión política.
Como concepto, el tema de la gobernanza resurge en un contexto en que el
paradigma teórico es dominado por la ciencia política como disciplina, desde la
cual se construye el esquema de análisis para explicar la vida del Estado y todo el
proceso de las relaciones internacionales, pero con la evolución del sistema y la
emergencia de problemas que adquieren cada vez mayor atención y formas de
abordaje más allá de los estrictamente nacional, tuvo que dar paso a otras
expresiones a partir de la exigencia por explicar nuevas realidades en el contexto
político y social de la dinámica internacional, de tal manera que la aparición del
concepto de gobernanza “viene a competir” con otras ideas, principalmente de
origen anglosajón que la teoría política había cobijado para referir aspectos
relativos al quehacer del gobierno. Esas voces son la de governance, sobre la
cual el Diccionario de Ciencia Política refiere que
significa gobierno – organización de gobierno, pero también regular,
mecanismos de regulación, orden y dominación, no solamente en cuanto al
Estado y la política sino generalmente en todos los ámbitos donde en la
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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164
sociedad las interacciones individuales y transacciones sociales siguen
patrones de acción sistemáticos, reglas fijas y ordenes (Nohlen: 2006: 662).
Como puede observarse, este concepto traduce la idea de gobierno como
estructura, por lo que denota evidentemente diferencias en cuanto al sentido,
orientación y significado de gobernanza; pero además ha sido utilizado también
por las instituciones financieras internacionales, concretamente por el Banco
Mundial que lo refirió en un sentido más dirigido a aspectos de carácter
económico para explicar condiciones necesarias para el crecimiento y desarrollo,
como concretamente la regulación que deberían implementar los gobiernos de los
países receptores para tal efecto, como aquellas que desde la concepción
neoliberal de la economía incidieran en el crecimiento del mercado.
Sin embargo, consideramos pertinente enfatizar sobre la importancia de
comprensión del contexto histórico en que es utilizado el concepto, pues en los
años ochenta tiene lugar el proceso mediante el cual el Estado como unidad
política inicia un proceso de adecuación al nuevo modelo económico, de tal
manera que se puede entender la utilización del término con la intención de
enmarcar teórica y contextualmente los trabajos sobre la llamada reforma del
Estado, cuyo compromiso es adaptar las estructuras y los espacios en que se
mueve, para dar cabida a una nueva realidad que es caracterizada por el empuje
de la globalización y la economía neoliberal, que trae consigo un conjunto de
nuevos actores surgidos de las estructuras de la sociedad y del mercado, los
cuales son depositarios de una determinada cuota de poder que merma la
capacidad propia del Estado nacional en torno al cual se forma ya un ambiente en
el que se destaca su limitada capacidad de respuesta.
Por lo tanto, se entiende que el concepto surge como componente de un discurso
hegemónico proveniente de las entidades financieras internacionales en el
contexto de la globalización, que mediante el argumento de la cooperación
procuran asegurar los intereses económicos de las naciones con mayor grado de
industrialización agrupadas en organismos como la OCDE, de tal forma que esas
entidades asumen el papel de promotoras y garantes de la economía global. Esta
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
165
situación es comprensible porque el surgimiento de la gobernanza se explica a
partir de la idea de cooperación, cuyo propósito consiste en enfrentar la compleja
problemática producida por la globalización, particularmente la pobreza.
Pero además, la idea de gobernanza ha sido también asociada al concepto de
gobernabilidad, concepción más orientada a la capacidad del gobierno en tanto
estructura política para garantizar la estabilidad, como es definida por Camou
(1997) quien refiere a la gobernabilidad como equilibrio en la relación demandas
de la sociedad y la respuesta que es capaz de producir el Estado. En este orden
de ideas el equilibrio se entiende como estabilidad, es decir el contexto que refleja
la satisfacción de los ciudadanos en atención al conjunto de satisfactores que es
capaz de producir el gobierno, lo cual nos coloca en la tesitura de una apreciación
diferente, que no necesariamente nueva, la que se refiere al discurso del buen
gobierno, es decir, al contexto que produce la capacidad de respuesta frente a las
necesidades sociales, y que desde el punto de vista teórico tiene lugar en una
etapa previa al proceso de globalización donde prevaleció la idea del Estado
asistencial.
Es importante subrayar que la aparición conceptual de gobernanza plantea un
cambio paradigmático, pues en realidad lo que nos indica es el tránsito del Estado
nacional que en el pasado ejerce tanto la dirección política de la sociedad en
todos sus ámbitos, como la gestión pública asociada a los procesos del desarrollo
nacional; en cambio, en el sistema político internacional de la posguerra fría esas
responsabilidades trascienden al Estado como unidad para situarse en el campo
de las instituciones gubernamentales internacionales, desde donde se realizan
ahora las tareas de gobernanza global con la participación de una diversidad de
actores que proveen las estructuras social y económica.
Sin embargo, es oportuno abundar respecto al concepto de gobernabilidad que
suele aplicarse al campo de la política, sociedad, democracia y de la economía,
construyéndose a partir de ahí puentes teóricos que lo acercan a la idea de
gobernanza, por lo que procuramos hacer referencia específica a cada uno de
estos aspectos, utilizando de manera muy breve las mismas ideas que
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
166
manejamos en Gobernabilidad, gobernanza y el reto democrático: el caso de
México (2008):
a) La gobernabilidad política: se refiere a la capacidad tanto de los grupos
parlamentarios expresados al interior del Congreso como de un poder respecto
a otro para encontrar acuerdos…
…En cuanto a la capacidad de establecer acuerdos entre un poder y otro, tiene
que ver estrechamente con el federalismo, entendiéndolo como la distribución
del poder de manera equitativa según el principio de Montesquieu, lo que
implica que ningún poder esté subordinado a otro…
b) La gobernabilidad social: entendida como el equilibrio entre el conjunto de
demandas de la sociedad y la capacidad de respuesta de parte del gobierno.
La sociedad demanda la satisfacción de sus necesidades básicas, por lo que
esperaría una respuesta inmediata a ello y esto tiene que ver con la
elaboración, de parte del gobierno, de una agenda sistemática que atienda las
exigencias más cotidianas, pero a su vez la sociedad demanda la capacidad
del gobierno de generar desarrollo económico que les permitirá por si mismos
satisfacer esas necesidades primarias, para ello el gobierno elabora la agenda
institucional, pero el proceso de desarrollo es por lo regular a plazos mucho
más prolongados, ahora de igual manera que la sociedad le demanda al
gobierno, también éste demanda a la sociedad una respuesta positiva, lo que
se refiere a la legitimidad y a través de ello la permanencia del partido del cual
proviene, en el poder.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
167
Lo cierto es que el Estado no responde ya a las expectativas de la sociedad, se
ha vuelto incapaz de resolver sus necesidades ante la heterogeneidad de la
que está compuesta y por ende de la diversidad de sus demandas, la falta de
capacidad del Estado es consecuencia de la desregulación de la economía…
c) La gobernabilidad democrática: entendida como la participación en la toma de
decisiones de la sociedad, creando una corresponsabilidad que fortalezca la
democracia y que genere legitimidad, pero a pesar de la exigencia de más y
mejores canales de participación, también es cierto que aunque se han
reconocido algunos mecanismos para fomentar la participación, aún hay
numerosas limitaciones para hacerlo…
d) La gobernabilidad económica: se refiere a la necesidad de que el Estado
promueva el desarrollo económico y que regule el mercado…30
Estas ideas indican, que en principio, el concepto de gobernanza asociado al de
gobernabilidad, se ha enfocado a explicar los procesos que hacen posible el
orden institucional, por lo que en su interpretación y en la práctica tienen un
sentido vertical; pero es a mediados de los ochenta cuando se va diluyendo la
fuerte carga de dirección política que implica el término gobernanza y la
elaboración teórica se centra en alternativas a la organización y control
jerárquicos, como ha referido Olga Martín (2005).
Se desprende de esta idea que la evolución del concepto está ligada a otros
procesos de transformación que tienen lugar en la última década del sistema
político internacional de Guerra Fría, como la globalización, democratización y
neoliberalismo de la economía, lo cual es coincidente con el nuevo rol asumido
30 Ponencia presentada por Chaires, E. (2008). Gobernabilidad, gobernanza y el reto democrático: el caso de México . XXI Congreso Internacional del CLAD . Buenos Aires, Argentina.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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168
por el Estado como actor, que en el paradigma de posguerra fría además de
interactuar con otros actores que emergen de la sociedad con renovada fuerza,
como las ONG´s, cambia su visión y compromiso con el desarrollo social.
En el contexto histórico del sistema político de la Guerra Fría, el concepto de
gobernanza se vincula al discurso de una nueva disciplina, la de las relaciones
internacionales, siendo ahí en donde se cultiva con mayor énfasis su significado,
asociándose a partir de entonces a lo que parecen ser las dos ideas dominantes
que tratan de explicar el concepto: a) como proceso para la construcción de
instituciones y normas globales y; b) como medio en la gestión de problemas de
interés global principalmente los derechos humanos, salud, educación, medio
ambiente y pobreza.
Ante la ausencia de un concepto que genere consenso, como no lo hay hasta
ahora, tanto los estudiosos como las instituciones que han tratado el tema
identifican elementos que están presentes en sus principales referencias, entre
ellos se pone
énfasis en las reglas y las cualidades de los sistemas, la cooperación para
incrementar la legitimidad y la eficiencia y la atención a nuevos procesos y
acuerdos público – privados. El éxito aparente del concepto parece ser que
reside en que refleja la necesidad social de nuevas iniciativas basadas en la
realización de crecientes interdependencias sociales (Kooiman 2005: 171),
de ahí las ideas de Held que sugiere bajo un enfoque transformacionalista
reformar las estructuras de la Organización de las Naciones Unidas y que a partir
de estos elementos el concepto de gobernanza parece abandonar el sentido
vertical (local) para situarse en la idea de lo horizontal, es decir de lo global y de la
cooperación.
Subrayemos entonces que el debate en torno a la gobernanza se sitúa entre las
ideas del desarrollo endógeno del Estado prevalecientes hasta la coyuntura de los
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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169
ochenta, y los nuevos procesos emprendidos desde la perspectiva del interés
global, donde surgen, como hemos señalado, la dirección política y la gestión de
los problemas globales desde la concepción de las instituciones gubernamentales
internacionales, como los organismos del sistema económico y financiero
internacional y la ONU junto con sus principales órganos de dirección, cuando el
Estado ha dejado de ser el único actor del sistema internacional por el surgimiento
de nuevos actores sociales y económicos que presumiblemente asumen
responsabilidades originariamente concebidas en torno al Estado nacional,
surgiendo además otros temas inherentes a la gobernanza, como el que se refiere
a la cooperación internacional para el desarrollo que la comunidad internacional
concretiza a partir de los años setenta.
Una idea clave para entender la gobernanza, pensamos que tiene que ver con la
capacidad para identificar las estructuras y alcances, tanto del gobierno
estrictamente nacional, como de los organismos gubernamentales
internacionales, aquellos de presencia regional y los que refieren una presencia
mundial, lo que nos haría precisar que en el sistema político internacional
coexisten esquemas para la gobernanza que se traslapan desde lo local, regional,
global, pero en todos los casos el concepto y lo que en su nombre se realiza está
permeado por los intereses comunes de los participantes.
Sobre este tema, Rosenau (1990) concibe que las estructuras para la gobernanza
son formales, informales y mixtas, dependiendo de la forma en que las estructuras
del gobierno se vinculan con los actores sociales y económicos, y por lo tanto
diferencian el papel del Estado en los procesos.
El concepto de gobernanza que aparece desde la ciencia política
aproximadamente en 1950, ha evolucionado en su contenido, a partir del proceso
de tránsito hacia el sistema político internacional de posguerra fría, en la década
de los ochenta, teniendo en principio un carácter vertical en términos de la
relación del gobierno nacional con la sociedad, pero esa condición ha
evolucionado a un sentido horizontal que explica la relación del Estado nacional
con un conjunto de actores gubernamentales y no gubernamentales que tratan de
colocar en la agenda internacional problemas globales, sin embargo, no existe
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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170
aún un concepto unificador, pero sí una gran importancia en torno al objeto de
estudio en un sistema político caracterizado por la globalización, el modelo de
economía neoliberal, la regionalización política y comercial, y el surgimiento de
nuevos actores sociales.
Como objeto de estudio, es a partir de la última década del siglo XX que la
gobernanza ha cobrado un gran interés, tanto desde el ámbito académico como
desde las instituciones gubernamentales y no gubernamentales. Así, a la gran
producción académica que ha generado la investigación sobre el tema, se ha
sumado el interés de distintas organizaciones gubernamentales internacionales y
de organismos de la sociedad internacional para construir marcos teóricos de
referencia que permitan ir más allá de su definición e identificar sus componentes
más relevantes.
En este esfuerzo se encuentra las Naciones Unidas, que a través de sus órganos,
como el ECOSOC en particular, han promovido la realización de estudios
específicos sobre el estado de la gobernanza en el mundo; lo mismo el Banco
Mundial, el Fondo Monetario Internacional y la OCDE que se ocupan ahora de
producir y de financiar investigaciones sobre la materia, con la finalidad de
afianzar las ideas en torno a la gobernanza global, enfatizando en componentes
fundamentales como el marco legal competitivo, la rendición de cuentas de los
funcionarios públicos, la información oportuna y confiable, así como transparencia
y combate a la corrupción, por lo que los procesos de la llamada reforma del
Estado tienden a satisfacer esas reglas.
La misma calificación que hace el Banco Mundial, por ejemplo, al definir a
Estados poco capaces y confiables para administrar la ayuda para el desarrollo ha
generado que los recursos se canalicen a través de Organismos No
Gubernamentales, presumiblemente más eficaces y transparentes, lo cual
cuestiona aún más la capacidad del Estado.
Así es como de esos organismos han surgido algunos componentes clave para
entender el sentido de gobernanza, que de alguna manera apuntan a la
posibilidad de construir un concepto incluyente. Entre esos componentes suelen
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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171
encontrarse la participación ciudadana, el marco jurídico y la construcción de
consensos. Sin embargo, en nuestra opinión lo realmente significativo es aquello
que se hace, en el marco de la comunidad internacional, para atender los
problemas globales, tanto desde la perspectiva regional como mundial, pues la
gobernanza refiere a esos procesos y se vincula por lo tanto a una serie de
capacidades políticas para hacer coincidir los intereses de los actores en torno a
un propósito global, de ahí que el tema pertinente pasa por la urgente necesidad
de entender la articulación de esfuerzos que en nombre de la gobernanza
permiten la asunción de problemas, como el de la pobreza que responde a
nuestro objeto de estudio, a la agenda internacional, lo cual procuramos
desarrollar en el capítulo V de la investigación.
Otros esfuerzos relevantes sobre la discusión conceptual en torno al tema de la
gobernanza global, son los realizados por el profesor Deepak Nayyar, que hizo
posible la publicación de Governing Globalization que aparece en 2002, donde se
aborda el tema de la reforma institucional y la gobernanza en el mundo; pero de
manera muy importante destaca el trabajo efectuado desde la Unión Europea,
que ha asumido como uno de sus retos el estudio de la gobernanza y trabajar a
favor de ella, de tal manera que a través de la Comisión de las Comunidades
Europeas decide impulsar su proyecto denominado el Libro Blanco de la
Gobernanza, que ahora representa el esfuerzo más acabado respecto a este
tema y que por lo tanto se justifica como el principal referente en el debate que
sobre el significado y contenido del concepto tiene lugar en el ámbito del sistema
político internacional de la posguerra fría. Es importante destacar que en este
documento de la Unión Europea se enfatiza la necesidad de reconocer la
participación de distintos actores en el proceso de la gobernanza, como también
lo entiende Held y como lo concibe Wallerstein en su idea de sistema mundo, lo
cual conlleva a la necesidad de democratizar las decisiones de efectos globales.
En el resumen que dicha Comisión presentó en 2001 se asume de manera
explícita que los ciudadanos de Europa esperan que las instituciones políticas y
los políticos encuentren la solución a una diversidad de problemas que les son
comunes, por lo que en el Libro Blanco se proponen crear los mecanismos
necesarios para que el diseño de las principales políticas que afectan a la
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
172
comunidad puedan llevarse a cabo con la mayor participación posible, no sólo de
las personas sino de las distintas organizaciones existentes en el campo de la
sociedad, lo cual sugiere de manera muy clara que el concepto de gobernanza ha
entrado en una nueva lógica que lo acerca a una definición que es capaz de
precisar sus componentes y alcances, de tal forma que “el concepto de
“gobernanza” designa las normas, procesos y comportamientos que influyen en el
ejercicio de los poderes a nivel europeo, especialmente desde el punto de vista de
la apertura, la participación, la responsabilidad, la eficacia y la coherencia” (2001:
8). Como se aprecia, en la estructura de la definición se han considerado
elementos de contenido que refieren con claridad los alcances del concepto, al
tiempo que permiten diferenciarlo de otros términos comúnmente utilizados, lo
cual contribuye también a la mayor claridad del debate teórico.
Por nuestra parte, para efectos de la investigación, y desde la perspectiva de
análisis que se sitúa en el contexto del sistema político internacional de la
posguerra fría, asumimos por gobernanza global un amplio proceso de gestión
política, que involucra la participación coordinada de los organismos
gubernamentales internacionales y el conjunto de actores emanados desde los
subsistemas político estatal, económico y social del sistema político internacional,
para la atención y tratamiento de los problemas globales.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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173
Esquema No. 5
Etapas evolutivas en el uso del concepto de gobernanza
Fuente: Construcción propia
Es importante puntualizar las siguientes ideas que pueden ayudar a una mejor
comprensión de las implicaciones que el tema conlleva: primero, subrayar que la
gobernanza como proceso político no es nuevo, por el contrario, hemos dejado
claro que surge con la articulación del sistema político internacional que se
configura en la etapa de la primera posguerra, en la cual tiene lugar el surgimiento
de la Sociedad de las Naciones, institución gubernamental a la que le fueron
encomendadas las tareas de gestión relacionadas con la paz y estabilidad
mundial, lo que demuestra que sus recursos principales descansaron en la
institucionalidad, normatividad y cooperación. No es casualidad por lo tanto que el
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
174
propio Programa de Naciones Unidas para el desarrollo (PNUD) adopte en la
concepción de gobernanza a las reglas, prácticas e instituciones.
En segundo lugar, es necesario enfatizar, que en esencia, en cuanto a su
significado político, la gobernanza es también producto de un proceso de
evolución histórica que estuvo siempre ligado a los retos del sistema político, y su
concreción sintetiza no sólo al conjunto de problemas globales que hoy acoge,
como específicamente el de pobreza, que de manera muy importante se inserta
en dicho concepto, por lo que es uno de sus componentes fundamentales, sino a
la diversidad de intereses que se considera necesario preservar para dotar de
viabilidad a un modelo económico que ofrece muy pocos argumentos a favor de la
igualdad y armonía social. Por nuestra parte pensamos que la gobernanza hay
que entenderla desde esta realidad crítica, lo cual permitiría además “redescubrir”
las políticas de reforma política y económica que se impulsan desde los
organismos financieros internacionales.
Adoptamos un conjunto de componentes, principios y valores implícitos, que
acompañan en su composición a la idea de gobernanza, desde donde es posible
comprender mejor el abordaje de la pobreza como problema global.
IV.2.- Los componentes fundamentales de la gobernanza
En el Libro Blanco de la Gobernanza queda claro que emprender
la reforma de la gobernanza aborda la cuestión de cómo la UE utiliza los
poderes que le otorgan sus ciudadanos (…) el objetivo es abrir el proceso de
decisión política para dotarlo de unos mayores niveles de integración y
responsabilidad. Un mejor uso de sus poderes debería permitir una conexión
más directa con sus ciudadanos y dar lugar a unas políticas más efectivas
(2001: 8).
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
175
Con ese propósito se expresa de manera textual la necesidad de “reforzar la
interacción con los organismos regionales y locales y la sociedad civil” (2001: 4);
pero además se urge en la necesidad de “establecer un diálogo más sistemático
con los representantes de los organismos regionales y locales en una fase precoz
de la elaboración de las políticas” (2001: 5). Este compromiso de participación y
apertura que forma parte de los cambios propuestos permiten entender que la
nueva gobernanza implica inevitablemente una mayor democratización de las
decisiones públicas en todos sus niveles, lo cual es evidentemente difícil de
conseguir debido a la diversidad de intereses en juego.
Cuando el documento propuesto por la Comisión de las Comunidades Europeas
se refiere a la gobernanza mundial se acepta que dicha Comisión debe “mejorar
el diálogo con los agentes gubernamentales de los terceros países en el marco de
la elaboración de propuestas políticas que revistan una dimensión internacional”
(2001: 6), este compromiso implica que la gobernanza debe también estrechar los
vínculos entre las instituciones y políticas internacionales, con sus equivalentes en
el ámbito local y regional, particularmente en lo que tiene que ver con la atención
de los problemas de alcance mundial, como es en nuestro objeto de estudio el
tema de la pobreza.
Conviene explicar nueve elementos fundamentales que en nuestra opinión
contribuyen a la profundidad, alcances y concretización de la gobernanza global
que tiene en la pobreza a una de sus prioridades, que como tal, reclama su
inclusión en la agenda internacional. Es oportuno mencionar que cinco de dichos
elementos constituyen una base de principios propuestos por la Comisión de las
Comunidades Europeas y se encuentran contenidos en el proyecto de ésa
comisión, cuatro más tienen como finalidad dotar al proceso de un carácter
normativo institucional.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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176
A. Elementos normativos
a) Poder
Para hablar del poder como componente de la gobernanza es pertinente aclarar
que debe ser visto en dos dimensiones específicas: una, el Estado como
representación política y, otra; la sociedad, como espacio que fomenta el
surgimiento de una diversidad de expresiones e intereses, de tal manera que a
través de estas dimensiones puede y tiene significaciones o interpretaciones
diferentes, de tal forma que si el Estado es visto desde el ángulo de la sociedad,
éste representa una fuerza que por medio de instrumentos legítimos y legales
tiene la facultad de dominar a través de una estructura o aparato que hagan
factible su autoridad. En cambio cuando es el Estado el que pone atención en la
sociedad, en teoría es capaz de identificar un conjunto de recursos potenciales, a
condición de que esa sociedad haga factible la iniciativa de organizarse y de
cooperar en las tareas propias de la entidad política, particularmente en áreas de
interés común como las que reiteradamente mencionamos en el texto, pero
específicamente el tema de la pobreza que constituye una de las ideas centrales
de la investigación.
Por otra parte, si atendemos a la definición que sobre el poder hace el Diccionario
de Política, el texto señala que “en su significado más general, la palabra poder
designa la capacidad o posibilidad de obrar, de producir efectos, y puede ser
referida tanto a individuos o grupos humanos como a objetos o fenómenos de la
naturaleza” (1994: 1190). Esta definición tiene implicaciones en dos sentidos, uno
el que refiere la capacidad y otro a la autoridad, por lo que en este orden, poder,
autoridad y capacidad pueden explicarse como fenómenos estrechamente
vinculados, que teóricamente producen un proceso de interrelación. Capacidad y
autoridad están inmersas en la idea de gestión política y es por lo tanto en el
marco de la gobernanza un juego de poder.
En el caso del poder, entendido como la capacidad o posibilidad de determinar la
conducta de otros, a través de instrumentos o medios para alcanzar los fines
deseados y satisfacer las necesidades disponiendo libremente de dichos medios,
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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177
puede clasificarse como económico, político y cultural o ideológico.
Particularmente, el poder político, que se entiende radica exclusivamente en las
facetas de representación estatal se nutre de dos principios: legalidad, que
significa un marco de normas que encauzan su ejercicio y; legitimidad, esto es la
razón que lo justifica y por lo tanto facilita su aceptación. En cambio, el poder
ideológico por ejemplo reside con mayor propiedad en el ámbito de la sociedad,
particularmente en las distintas expresiones de lo que denominamos subsistema
social.
Por lo tanto, cuando se habla de la gobernanza y del poder como uno de sus
componentes, se alude a la necesidad de reconocer la conveniente
complementariedad para potenciar la capacidad de atención de una diversidad de
temas problematizados que se da por hecho interesan por igual al Estado y a la
sociedad, situación que favorece la desaparición relativa que se centra en las
tentaciones de dominación y la subordinación. Evidentemente que para
materializar el poder en los referentes que han sido descritos del Estado y la
sociedad se requiere desde luego de aparatos o estructuras, “Conjunto de
personas y organizaciones con funciones directivas y ejecutivas que desempeñan
una actividad profesional y permiten su funcionamiento continuado” (Bobbio,
Matteucci & Pasquino, 1994: 68). De esta idea se entiende, que aparato y
estructura tienen la misma connotación, de tal suerte que los llamados aparatos o
estructuras pueden encontrarse en la esfera gubernamental, pero igualmente en
las representaciones de la sociedad, por lo que toda representación social se
presume real, de otra forma los procesos de gestión política no tendrían
posibilidad.
Particularmente en el caso de la esfera gubernamental, suele hablarse del
aparato burocrático en términos generales, por lo que conviene explicar que los
aparatos -los que corresponden a la esfera gubernamental- cumplen una función
de intermediación entre el gobierno propiamente dicho y la conformación social.
En cambio, desde la perspectiva del sistema político, la sociedad civil constituye
una de sus partes y está formada por representaciones organizadas de la
sociedad, tales como ONG’s, organismos de la sociedad civil, movimientos
sociales y expresiones ideológicas. Las representaciones de la sociedad se
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
178
distinguen porque actúan en el sistema político, generan la interrelación, son
depositarios de una determinada cuota de poder, principalmente económico e
ideológico, lo que les permite participar e influir en las decisiones políticas, esto es
en la construcción de la gobernanza.
Podemos concluir en consecuencia, que las distintas implicaciones del poder
como elemento de la gobernanza no aparece de manera aislada, sino que
fomenta líneas de comunicación con otros elementos constitutivos, como el de la
cooperación por ejemplo, por lo que es importante enfatizar que hablamos de
poder político y poder civil, dos dimensiones complementarias en el marco teórico
de la gobernanza, que constituye indudablemente una relación de poder.
b) Cooperación
En el marco de la gobernanza, la cooperación adquiere una connotación
estratégica, que incorpora la participación de los distintos actores, institucionales y
sociales que confluyen para disponer de su poder en aras de propósitos
compartidos, principalmente de interés social global, lo cual pone en evidencia
que la gobernanza se concibe como un proceso cooperativo, no puede ser por lo
tanto producto del conflicto, sino de la suma de voluntades, de la búsqueda
permanente de encuentros.
La cooperación en el sentido más amplio como componente de la gobernanza
refiere además al bien común, que en este sentido debe entenderse como la
condición que supera la idea del bien público que desde la perspectiva jurídica
alude a la existencia y conservación del Estado, es decir que lo común responde
a los intereses de la sociedad en su conjunto, sea esta la que corresponde a la
esfera del Estado o a la que se desarrolla en el marco del subsistema de la
sociedad. Con esto pretendemos dejar claro que la cooperación tiene un fin
común y que para su consecución es necesario crear un conjunto de condiciones
cooperativas entre los componentes del Estado y los referentes sociales, para lo
cual es condición que la entidad política fomente los espacios de participación -
como principio- necesarios para su desarrollo.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
179
Pero las tareas del proceso cooperativo requieren de iniciativas y desde luego de
representaciones y estas no pueden ser identificadas sino en las instituciones,
gubernamentales y sociales, por esta razón cuando hablamos de gobernanza es
absolutamente pertinente e indispensable pensar con qué instituciones y bajo qué
legitimidad esperamos que existan y operen, y esta no es otra que la política, de
tal manera que la gobernanza es gestión política.
Es pertinente enfatizar pues, que en la connotación que estamos utilizando, la
cooperación para la gobernanza se entiende como un hecho de voluntad política
expresa, o dicho de una manera más práctica, de entendimientos formales que
son capaces de conllevar al establecimiento de reglas que institucionalizan los
procesos cooperativos para atender temas que han permeado desde lo local
regional, hasta lo global, tal es el caso de la pobreza en el mundo y la relevancia
que tiene su asunción a la agenda internacional y nacional.
c) Normas
Por normas vamos a entender el marco conceptual formal que guía la acción del
Estado y los actores sociales hacia la búsqueda de la gobernanza, esto es a la
materialización de los procesos cooperativos expuestos en el punto anterior, con
lo cual deseamos afirmar que en el actual sistema político internacional, es
necesario fijar con claridad las reglas a través de las cuales el Estado y la
sociedad podrán concurrir para la atención de los problemas globales. En este
sentido se explica nuestra propuesta de reforma al ECOSOC.
La existencia de una norma específicamente jurídica que garantice la gobernanza
a través de la cooperación entre la esfera gubernamental y la social se basa
también en el principio de la búsqueda del bien común, por lo que el carácter
normativo no necesariamente debe pasar por criterios coercitivos, por el contrario,
cuando nos referimos a la normatividad lo estamos pensando más como
instrumento político para guiar los procesos de cooperación y participación, por lo
que no se trata de un esquema que prevea sanciones y castigos que derivan de la
observancia o no de principios legislativos específicos; así que no hacemos
referencia a las leyes, sino a los principios.
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180
Sin embargo, es pertinente señalar que en el esquema propuesto, la existencia de
un marco normativo mínimo como componente de la gobernanza aporta al
proceso de gestión criterios de orden y dan certeza a la participación de los
actores, potencia las capacidades, optimiza esfuerzos, focaliza los recursos y
transparenta los resultados.
Con esta argumentación fortalecemos la idea en el sentido de que la norma
constituye uno de los elementos fundamentales de la gobernanza, justamente
porque el concepto centra su atención en los vínculos que deben fomentarse
entre entidades gubernamentales y las distintas expresiones de la sociedad, por
ello consideramos relevante citar la siguiente aseveración
el gobierno tiene el deber de proporcionar un marco de referencia jurídico y
normativo que le ofrezca a la sociedad civil el espacio necesario para actuar.
Éste debe incluir, por supuesto, la libertad de expresión, de asociación y de
integración de organismos no gubernamentales. Las leyes que rigen la
constitución formal de las ONG y su categoría fiscal varían extensamente; pero
deben ser de fácil comprensión, accesibles, apegarse a las normas
internacionales y evitar limitaciones o complicaciones innecesarias (…) Dentro
de la sociedad civil hay un gran número de personas que tienen interés
fundamental en lograr un sistema de integridad eficaz para sus propios países
(2000: 213).31
Obsérvese como en el documento de Transparencia destacan las ideas de
participación y libertad cuya garantía debe estar contenida en el marco normativo,
lo cual es altamente significativo en términos de la gobernanza global.
31 Libro de Consulta 2000 de TI. (2000). Recuperado el 7 de Enero de 2010, de Transparencia Mexicana: http://www.transparenciamexicana.org.mx/documentos/Sourcebook/capitulo15.pdf
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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181
d) Transparencia
Como proceso de gestión política, un componente esencial de la gobernanza es
sin duda el de transparencia, término opuesto al de opacidad como conducta, por
lo que en un sistema dinámico configurado por las esferas del Estado y la
sociedad, es básico que las instituciones y entidades de representación fomenten
los mecanismos estratégicos necesarios a efecto de hacer públicas sus
actividades y propósitos, de tal forma que se entiende por transparencia
el conjunto de normas, procedimientos y conductas que definen y reconocen
como un bien del dominio público toda la información generada o en posesión
de las entidades gubernamentales o por aquellas del ámbito privado que
utilizan recursos, ejerzan funciones o sean del interés público.32
Conforme a esta idea, la transparencia es propósito y norma, por lo tanto un
compromiso vinculante entre los actores participantes en el proceso de gestión,
sin embargo, en detrimento de los alcances esperados, dicho compromiso parece
ser todavía un reto para la gobernanza.
La transparencia se concibe también como un componente contrario a la
corrupción, actividad que con distintos matices es posible encontrar en los
distintos ámbitos de la acción pública, lo que enfatiza la importancia del papel que
realizan las representaciones sociales en el amplio proceso de gestión
denominado gobernanza, pues como se consigna en los documentos de
Transparencia Mexicana
la sociedad civil cuenta con los conocimientos y las redes necesarios para
abordar problemas de interés común, incluyendo el tema de la corrupción.
Además, tiene interés propio de hacerlo. En las sociedades el peso mayor de la
corrupción deriva de los actores centrales: el gobierno y el sector privado; 32 ¿Qué es la transparencia? (s.f.). Recuperado el 8 de Enero de 2010, de Instituto de Transparencia del Estado de Aguascalientes: http://itea.galeon.com/
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182
mientras que la víctima principal es generalmente la sociedad civil. Conforme el
poder se transmite desde el centro hacia las autoridades locales, la corrupción
se desplaza en dirección de nuevos actores que están, en contacto más directo
con la sociedad civil. Esto significa que la capacidad de la sociedad civil para
vigilar, detectar y revertir las acciones de los funcionarios aumenta debido a la
cercanía y al conocimiento de las cuestiones locales (2000: 212).33
Es evidente que el debate en torno al componente conceptual de la gobernanza
robustece su importancia ahora, cuando por una parte tiene lugar en el mundo el
deterioro que los ciudadanos tienen de las instituciones gubernamentales, se
debilita la confianza en sus capacidades para responder a las expectativas
sociales, pero también ahora el contexto nos muestra la agudización de los
problemas globales y la falta de eficacia del Estado para atenderlos, esto conduce
a la necesidad de que el diseño de las políticas públicas también se
transparenten, se determinen criterios claros para su ejecución y evaluación, sólo
así los procesos de gestión pueden ayudar a que se recupere la confianza
institucional y la participación de las organizaciones sociales sea más ágil y
productiva.
B. Elementos de principio
Como advertimos, la Comisión de las Comunidades Europeas de la UE, define
cinco principios como el soporte de la buena gobernanza, aspectos en los cuales
encontramos suficientes elementos de coincidencia, por lo que a continuación
retomamos la idea de dichos principios para exponer nuestros propios
argumentos y abundar en el análisis de lo que hemos definido como los
componentes fundamentales de la gobernanza.34
33 Libro de Consulta 2000 de TI. (2000). Recuperado el 7 de Enero de 2010, de Transparencia Mexicana: http://www.transparenciamexicana.org.mx/documentos/Sourcebook/capitulo15.pdf 34 Para mayor información sobre estos principios consultar El libro blanco de la gobernanza europea. (2001). Recuperado el 15 de Enero de 2010, de Comisión de las Comunidades Europeas: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/es/com/2001/com2001_0428es01.pdf
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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a) Participación ciudadana
Sobre este principio, la UE, se refiere fundamentalmente a la participación de los
ciudadanos en la importante etapa de diseño y ejecución de las políticas, como
medio para acercar las decisiones a la sociedad y recuperar la confianza perdida
en las instituciones, por lo que desde nuestro propio enfoque conceptual implica,
en estricto sentido, una mayor capacidad de involucramiento social, concepto que
refiere explícitamente la capacidad de la sociedad organizada para tomar parte
activa en el quehacer propio de las entidades gubernamentales, sin embargo,
suele confundirse su significado incluso por los propios actores, motivo por el cual
se construyen “reflexiones” que tienden a limitar su aplicación, sobre todo cuando
la idea de la participación se percibe desde las estructuras gubernamentales
como situación de riesgo para el poder institucional, lo cual es contrario en
esencia al tema de la gobernanza que encuentra en la cooperación un
componente definitorio.
Desde luego que en nuestra opinión, la participación ciudadana es una forma de
expresión social y de corresponsabilidad, esto significa que el concepto puede
extenderse como participación ciudadana institucionalizada, justo como se espera
suceda para efectos de la gobernanza, por lo que
Hablar de participación ciudadana institucionalizada implica promover la
incorporación de la sociedad civil a los proyectos y programas que surjan en el
ámbito local gubernamental, como argumenta Alicia Ziccardi es el ámbito
donde el ejercicio de la ciudadanía tiene mayores posibilidades de ser efectiva.
Es en el barrio, en la colonia, en los municipios que forman parte de la ciudad,
donde los individuos acceden, en condiciones diferenciadas, a bienes y
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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184
servicios. En algunos casos son respuestas a la generación de inquietudes y
demandas de infraestructura y servicios públicos.35
Con el propósito de enfatizar en los posibles alcances e importancia de la
participación ciudadana en el marco de la gobernanza, es oportuno discutir los
impactos posibles de éste componente en el proceso de gestión de los grandes
problemas globales, como el de la pobreza, de tal forma que
La participación ciudadana institucionalizada bajo cualquier figura democrática
puede, desde nuestra perspectiva, inscribirse al menos en tres grandes esferas
de acción: primera, la construcción diagnóstica para la formulación de una
sólida y viable agenda de gobierno, que con proyección estratégica atienda el
conjunto de problemas públicos; segunda, la gestión de los servicios públicos e
infraestructura urbana para impulsar el bienestar y desarrollo y; tercera, la
formulación de políticas públicas, programas de gobierno y proyectos de
desarrollo. En nuestra opinión éstos espacios de acción constituyen el campo
natural y de mayor dinamismo para cultivar la participación ciudadana como
actividad política capaz de generar legitimidad a la acción gubernamental a
través de políticas públicas viables (. . .) para impulsar procesos de desarrollo
sustentados en nueve renglones específicos de impacto potencial producto de
prácticas ciudadanas institucionalizadas: 1.- Construcción una agenda
institucional democrática; 2.- La corresponsabilidad social en las tareas
gubernamentales; 3.- Potenciar la capacidad de respuesta del gobierno; 4.-
Fortalecimiento de la gestión intergubernamental; 5.- Legitimación del quehacer
gubernamental; 6.- Impulsar el desarrollo local; 7.- Despartidizar la gestión
35 Se retoma el concepto de ciudadanía social, pensada a partir del acceso de la sociedad a espacios de participación para resolver problemas de asistencia social, como la salud, educación y vivienda.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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185
gubernamental e impulsar la cultura política; 8.- Construcción de un clima de
gobernabilidad; 9.- Transparencia y medición del desempeño gubernamental
(Chaires, 2009: 99 a 106).
Es importante llamar la atención en el hecho de que la participación ciudadana, en
el marco que la hemos destacado, debe ser un componente principal para la
gobernanza local, pues la conformación de la agenda nacional y el diseño de una
política social excluyente, no sólo limita la eficacia de la acción gubernamental,
sino que es prácticamente imposible en el contexto del actual sistema político,
donde el Estado requiere del potencial legitimador de la sociedad.
Desde esa perspectiva teórica conceptual, la participación ciudadana es ante todo
una práctica que surge del compromiso e interés de la sociedad organizada y por
lo tanto, como se ha insistido, constituye una expresión solidaria provista de un
impacto potencial en diversos campos de la gestión pública, pero en particular
deseamos dimensionar la construcción de la agenda institucional y legitimación de
la acción gubernamental.
b) Responsabilidad
La idea de responsabilidad como componente de la gobernanza no se refiere a
los procesos legislativos como lo define la Comisión de las Comunidades
Europeas, sino al sentido social y político que las instituciones y actores
participantes deben imponer a los procesos de gestión en general, y en particular
a las decisiones que en el marco de las políticas públicas sea posible implementar
como parte del trabajo a favor de la gobernanza global, que como hemos
explicado, centra su atención en los grandes problemas que interesan a la
sociedad mundial, los cuales ya han sido referidos con anterioridad. Por lo tanto,
la responsabilidad tiene una serie de implicaciones que en lo individual y en forma
colectiva deben asumir los actores participantes, principalmente la capacidad de
comprender que para avanzar con certeza hacia la consecución de una
gobernanza global no bastan los esfuerzos aislados y superficiales, por el
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
186
contrario, se requiere de una amplia base de sentido social y voluntad política que
vigorice los procesos.
Justamente, la responsabilidad social se refiere al compromiso ineludible que
permite a las entidades gubernamentales apropiarse del sentir de la sociedad,
reconocer sus expectativas y actuar en consecuencia; por su parte, la vertiente
política de la responsabilidad se sitúa más en el campo del deber ser, e incluso de
la observancia jurídica, de tal manera que en nuestra opinión, trabajar en torno a
la gobernanza es una decisión que se nutre de dicha responsabilidad.
c) Eficacia
La eficacia como componente de la gobernanza es ante todo un elemento de
capacidad, potencial para lograr que las decisiones políticas y estrategias
implementadas por los actores gubernamentales y sociales respecto a la atención
de los problemas globales impacten positivamente. Esto significa que dichas
decisiones de política, además de contribuir al alivio de las problemáticas
sociales, cumplan otros propósitos relacionados directamente con la forma en que
los individuos que integran a la sociedad cambien su concepción respecto de las
instituciones y de las organizaciones sociales, lo que se refleja o debe reflejarse
en un cambio actitudinal.
Desde el punto de vista técnico, la eficacia refiere al proceso más amplio para el
diseño, ejecución y evaluación de las políticas públicas globales, y desde luego al
nivel de oportunidad en que tienen lugar, por lo que es claro que la eficacia
institucional como elemento de la gobernanza representa por sí misma, quizás el
reto más grande del sistema internacional, sobre todo en temas que han
alcanzado proporciones globales, como es el caso de la marginación, desigualdad
y pobreza, donde el reto radica justo en la plena interpretación de la
representación social y política para que las decisiones públicas salven el difícil
obstáculo de los intereses económicos en juego que particularizan al sistema
político internacional en la etapa de la economía neoliberal y del mercado global.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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187
d) Coherencia
De la manera más práctica posible definimos la coherencia como la disposición
que permita transitar del discurso político a la acción concreta. En este sentido
compartimos absolutamente la apreciación que hace la Comisión de
Comunidades Europeas al señalar de manera textual que “la coherencia requiere
un liderazgo político y un firme compromiso por parte de las instituciones con
vistas a garantizar un enfoque coherente dentro de un sistema complejo”.36 El
tema es definir ahora sobre qué bases debe impulsarse ese liderazgo, pues solo
pensar que esta facultad provenga de los viejos esquemas institucionales
representa en sí mismo un problema, por lo tanto consideramos oportuno
enfatizar nuestra propuesta orientada a la necesidad de fortalecer un organismo
para la gobernanza global, dotarlo de sentido democrático, legitimidad,
independencia política y amplia capacidad de gestión política.
e) Apertura
Un elemento esencial de la gobernanza es el que se refiere concretamente a la
apertura, entendida como el reconocimiento a la participación plural de
instituciones y actores en torno al trabajo de gestión. La apertura a la discusión, al
debate, a la integración de propuestas, al diseño de las políticas públicas, pero
sobre todo como componente de la responsabilidad; la apertura entendida
además en el sentido del poder político. Esto significa que el abordaje de los
problemas globales, la pobreza específicamente, no debe ser residual frente a los
propósitos de la economía neoliberal, pues deriva de su nivel de profundización,
tal como ha quedado demostrado. En tal sentido, la gobernanza debe privilegiar lo
explícito sobre lo implícito, lo real sobre lo material, esto es el abordaje de los
problemas globales por encima de los intereses de la economía.
36 Libro de Consulta 2000 de TI. (2000). Recuperado el 7 de Enero de 2010, de Transparencia Mexicana: http://www.transparenciamexicana.org.mx/documentos/Sourcebook/capitulo15.pdf
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IV.3.- Instituciones de la gobernanza
En el desarrollo de nuestra investigación hemos enfatizado sobre el dilatado
proceso de evolución, de transformación, que ha experimentado el sistema
internacional, principalmente a partir de la segunda mitad del siglo XX, que
podríamos referir como la etapa de las instituciones, por todo cuanto aconteció al
concluir la Segunda Guerra Mundial y los productos institucionales formalizados
en dicho contexto, particularmente la ONU y los organismos en que descansa el
sistema financiero internacional, prevalecientes hasta hoy. Durante este tiempo,
más de seis décadas, la sociedad internacional ha tenido oportunidad de
cuestionar desde distintos espacios la eficacia de ésas organizaciones
gubernamentales urgiendo la necesidad de cambios profundos para dotarlas de
viabilidad, de acuerdo con el nuevo y cambiante contexto mundial, caracterizado,
entre otros factores, por la dinámica del mercado y los nuevos actores sociales.
Sobre el tema, Deepak Nayyar (2008) habría sostenido que las organizaciones
financieras del sistema internacional requieren de reformas, e incluso debería
pensarse en crear otras, argumentando el debilitamiento que ahora las
caracteriza. Respecto a los cambios registrados en el mundo, Nayyar sostiene
que las actuales instituciones gubernamentales internacionales se encuentran
atrapadas por intereses y prácticas que no corresponden a las expectativas que
en el pasado pudieron sugerir, de tal manera que se hace necesario pensar en
soluciones institucionales acordes a los retos actuales, como el de la gobernanza
global, lo cual también conlleva, en nuestra opinión, a la formulación de una serie
de interrogantes que conviene plantear, por ejemplo, ¿hasta dónde es posible el
diseño de una gobernanza global basada en un andamiaje institucional
internacional?, ¿cuáles son los elementos clave de una institución para que
trabaje a favor de la gobernanza?, estas son algunas de las cuestiones que
forman parte del debate teórico en torno al problema de la gobernanza en el
mundo, por lo que intentaremos fundamentar algunas respuestas pertinentes con
el propósito de fijar nuestra propia postura.
1.- ¿Hasta dónde es posible el diseño de una gobernanza global basada en
un andamiaje institucional internacional?, sobre el tema conviene insistir en
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
189
que los actuales organismos gubernamentales ONU, FMI, BM y OMC se crean en
un contexto por muchos factores diferente al que caracteriza al sistema político
internacional de la posguerra fría, además de que sus objetivos institucionales
fueron producto más en función de los intereses en juego, que en términos de las
expectativas reales de la sociedad internacional, por lo que reproducen en su
composición la estructura del poder de quienes los acordaron y diseñaron, por lo
que hacen cuestionable la tarea que realizan, pero al mismo tiempo es
prácticamente imposible que preservando su concepción original desempeñen
una función distinta pues no fueron originariamente construidos para cumplir
propósitos distintos, de tal forma que hoy el sentido de gobernanza global
emanado de los conceptos del Banco Mundial en particular, se entienda
comprometida con la preservación de los intereses de las potencias que los
crearon.
Concretamente en el caso de la ONU, el propósito explícito que la define es el de
mantener la paz y la seguridad internacionales, sin embargo, los especialistas y
críticos coinciden en que carece de los instrumentos necesarios para cumplir con
eficacia la responsabilidad que le fue encomendada, y no ha cumplido a
cabalidad, ni en el pasado, ni ahora, pues permanece anclada a los intereses de
los EEUU, de ahí que se insista en la necesidad de promover cambios
estructurales profundos que le permitan recuperar su vigencia, como señala Ana
Luz Menéndez (2007)
desde hace años, el término clave en las Naciones Unidas es <<reforma>> (...)
en realidad la reforma nació del mismo parto que la Organización.
Restructuración, coordinación, eficacia, evitar solapamientos, disciplina
presupuestaria, adaptar el Consejo a las nuevas realidades, revitalización (...)
todos esos modismos, que esconden diferentes agendas por cierto, han estado
revoloteando en el ambiente, por las solemnes salas y los oscuros pasillos,
entre los polvorientos regalos, desde prácticamente la creación de las Naciones
Unidas (p. 15).
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
190
Para Menéndez la reforma planteada es en dos direcciones, una hacia adentro,
que es muy importante para que el organismo recobre su vitalidad; pero otra, la
más significativa por cuanto representa se espera de ella, es hacia fuera, se trata
de una reforma que comprenda la base normativa y organizativa, como
corresponde, o debe corresponder a lo que es, el máximo foro internacional.
En torno a la misma discusión, Held (1997) señala que “la susceptibilidad de la
ONU ante las agendas de los Estados más poderosos fue reforzada por su
dependencia de los recursos financieros aportados por sus miembros” (p. 115), lo
que enfatiza la problemática entorno al organismo internacional, el cual ha
entrado en un proceso de deterioro de su capacidad legítima, de ahí las
propuestas que apuntan hacia una necesaria reforma estructural. Respecto a las
entidades del sistema financiero su mayor pecado radica en que se convirtieron
en instrumentos de imposición dentro del modelo económico y no en agencias de
cooperación como supone un esquema para la gobernanza global.
Sin embargo, las características que dan cuenta del actual andamiaje
institucional, en nuestra opinión no son por sí mismas determinantes para pensar
en un proceso de supresión del marco institucional, por el contrario, estamos a
favor de referentes formales de presencia internacional que conduzcan un nuevo
proceso de gestión de los problemas globales en el más amplio concepto de sus
componentes, por lo que enfatizamos nuestra idea de fortalecer un organismo
especializado dentro de la ONU, al cual sugerimos llamarlo como Consejo para la
Gobernanza Global, -este órgano podría ser el mismo ECOSOC-,
independientemente de los procesos de reforma estructural que tiendan a la
cooperación para el desarrollo.
2.- ¿Cuáles son los elementos clave de una institución para que trabaje a
favor de la gobernanza? la respuesta es hasta cierto punto un ejercicio sencillo,
lo complejidad radica en el proceso de institucionalización que ha de pasar por
encima de los intereses políticos y económicos en juego en el marco del sistema
internacional, sin embargo, pensamos que deben considerarse entre otras, las
siguientes particularidades: ha de ser una instancia incluyente, autónoma,
transparente, con amplia capacidad de iniciativa y de decisión en el plano del
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
191
sistema político internacional, con fortaleza para incidir en la conformación de la
agenda internacional en materia de gobernanza y desarrollo, debe garantizar
pluralidad y democracia para la conformación y funcionamiento de su estructura,
ajena a los intereses políticos y económicos de cualquier nación o entidad social o
económica.
Es pertinente señalar que construir una institución que reúna éstas características
requiere necesariamente de la voluntad política internacional, para asumir que
sólo bajo un esquema institucional sólido y coherente puede garantizarse la
gestión efectiva en torno a los grandes problemas globales, los pronunciamientos
formales que sirven para estructurar el discurso no son suficientes, es necesaria
la articulación de esfuerzos en un compromiso común, ése pensamos que debe
ser el tema.
Ahora, sin que exista una definición que satisfaga todas las expectativas en torno
a la gobernanza, más aún, cuando se discute si es posible o no hablar de una
gobernanza global, pero sí en cambio con la ayuda de un marco general de
referencia como el que proponemos al asumir que la gobernanza es ante todo un
proceso de gestión para la atención y abordaje de los problemas globales,
conviene explorar cómo el componente de la pobreza ha sido incorporado a la
agenda internacional y cuál ha sido su abordaje y efectos en el contexto del
sistema político internacional de la posguerra fría.
Conclusiones
Estudiado el origen, vínculos y evolución de las implicaciones conceptuales de la
gobernanza en el desarrollo histórico del sistema político internacional, conviene
ahora enfatizar que el tema representa desde la perspectiva política, más que
conceptual, un cambio paradigmático asociado a las actividades institucionales
del Estado, originariamente depositario de las responsabilidades de dirección
política y de gestión pública; sin embargo, en el sistema político internacional de
la posguerra fría, esas tareas se comparten con las instituciones gubernamentales
internacionales y los organismos emanados de la estructura social, por lo que la
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
192
gobernanza cambia además de sentido y modifica la orientación de su propósito,
sin demerito de su significado político.
Por eso hoy la gobernanza se entiende en su dimensión más amplia como un
proceso de gestión política, pero no bajo el enfoque orientado fundamentalmente
a mantener la paz y la estabilidad entre las naciones que justificó en su
oportunidad el surgimiento institucional, sino para la atención y tratamiento de los
problemas globales. Y es que la clave para entender el actual diseño estratégico
de la gobernanza, radica en la capacidad explicativa del contexto problematizado,
los intereses en juego y las expectativas sociales, pues sólo con la adecuada
comprensión de estos elementos se puede entender con la amplitud requerida,
que hoy, como siempre, la gobernanza se encuentra vinculada al poder.
Entonces cobra sentido que la idea de gobernanza que hemos hecho nuestra
como objeto de estudio se origine no desde el Estado como unidad política, sino
desde la organización política regional más avanzada como la Unión Europea, y
que entre sus componentes principales figuren desde luego el poder, la
cooperación y el compendio normativo. La gobernanza no está más asociada a la
idea de conflicto o disputa entre naciones, sino a la procuración de los intereses
comunes, de orden político y social, que la caracteriza como un proceso de
gestión política horizontal.
Pero el tema de la pobreza, que se convierte en uno de los componentes objetivo
de la gobernanza, adquiere relevancia porque se le reconoce como un problema
global, producto de contradicciones históricas aparejadas al desarrollo del sistema
capitalista de producción, basado en el aprovechamiento de la fuerza de trabajo,
la explotación indiscriminada de los recursos naturales y la acumulación
desproporcionada de la riqueza, factores que se intensifican con la diseminación
del modelo económico neoliberal, convirtiendo a la pobreza en un tema de
seguridad internacional.
Esto explica en buena medida por qué la arquitectura institucional construida con
la finalización de la segunda posguerra carece de instrumentos suficientemente
legítimos, pues tanto la ONU, como los organismos del sistema financiero
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
193
internacional, se encuentran atrapados en la red de intereses políticos que
dominan la economía mundial. Pero consideramos que tampoco es pertinente
pensar ahora en el surgimiento de nuevas instituciones para la gobernanza, sino
en el rediseño de las existentes, más autónomas, democráticas, con auténtica
capacidad de gestión política.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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194
CAPÍTULO V LA POBREZA COMO ELEMENTO FUNDAMENTAL EN LA
CONCEPCIÓN DE GOBERNANZA GLOBAL
Introducción
Independientemente del enfoque, origen, propósitos e intereses en juego, cuando
se aborda el tema de la pobreza, lo que se advierte es su complejidad, las
profundas raíces históricas en que se asienta y su realidad como problema social
que aqueja a la comunidad mundial, convirtiéndolo ya en un asunto de seguridad
internacional, por lo que ha llamado la atención de actores gubernamentales,
económicos y de la sociedad, que en la medida de sus respectivos alcances y
perspectivas, dedican esfuerzos orientados a su atención.
Por nuestra parte, hemos asumido que en el marco de dichas realidades, la
pobreza constituye un elemento fundamental en la concepción de gobernanza
global, de tal forma que en el presente capítulo procuramos analizar de manera
específica cuatro cuestiones que a nuestro juicio sirven para explicar la realidad
del problema en su dimensión universal: la distribución de la riqueza, desarrollo,
desigualdad y pobreza en el mundo capitalista; la pobreza como problema global;
el tema de la pobreza en la agenda internacional y; pobreza y gobernanza en el
contexto del sistema político internacional de la posguerra fría.
Se hace hincapié en esta parte de la tesis sobre el diagnóstico de la pobreza en el
año 2000, donde destacan las regiones de África, Asia Oriental y Centroamérica
como las de menor grado de desarrollo, mayor pobreza y vulnerabilidad.
Revisamos en esta parte diversos informes y estudios, que con base en un
conjunto de indicadores dan cuenta precisamente de cómo en la economía de
mercado pese al incuestionable crecimiento de la riqueza, también se han
evidenciado las brechas entre ricos y pobres, lo mismo que los
desproporcionados niveles de desarrollo en las distintas regiones de la geografía
mundial, lo cual ha servido para enfatizar el debate en torno a la vigencia y
capacidad de los organismos gubernamentales internacionales, cada vez más
cuestionados en el cumplimiento de sus responsabilidades institucionales, pese a
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
195
los acuerdos alcanzados entre los actores globales en materia de cooperación al
desarrollo, que desde luego han sido insuficientes para resolver los efectos
negativos de un modelo económico que privilegia el crecimiento de la economía
por encima de la calidad de vida.
Forma parte también de la discusión en este capítulo, la doble temática entre
pobreza y gobernanza, lo que nos permite identificar a la pobreza como una
situación social con implicaciones económicas, éticas y de orden democrático, en
tanto que refiere a la desigualdad y a la ausencia de oportunidades, de tal manera
que analizamos cómo en su nombre tanto los organismos gubernamentales
internacionales y los de naturaleza no gubernamental, le han dedicado espacio al
tema durante las últimas dos décadas, subrayando el problema como un aspecto
de interés desde la perspectiva del modelo económico.
Se hace además un análisis puntual sobre el carácter de la complejidad política
que distingue a la pobreza como problema global y los intereses en juego,
destacando la coyuntura que marca el fin del siglo XX y el inicio del nuevo milenio
para la comunidad internacional en materia de combate a la pobreza en el mundo,
espacio histórico en el cual tienen lugar distintos esfuerzos regionales y
multinacionales orientados al tratamiento del problema, como las cumbres del G8,
los acuerdos de Cotonou firmados por la Unión Europea y los países del África, el
Caribe y el Pacífico, que tiene como finalidad la inversión de capital europeo en
las economías de esas regiones.
Igualmente, en el desarrollo del capítulo se analiza el contenido de la declaración
emanada de la Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo
que entre otros compromisos dispone la obligatoriedad para que los países de las
principales economías en el mundo destinen el 0.7% de su producto interno bruto
como ayuda oficial para el desarrollo, orientada principalmente a la región de
África.
En el apartado se discute también cómo la complejidad política de la pobreza se
ha discutido al interior de los organismos financieros internacionales, lo cual
motivó que en 2005 dichos organismos acordaran la condonación de la deuda de
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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196
los países pobres altamente endeudados. Destaca además en este espacio
capitular la participación de los Organismos No Gubernamentales Internacionales
y de los principales movimientos sociales cuya actividad gira en torno al tema de
la pobreza.
Consideramos pertinente subrayar que para efectos de la investigación,
asumimos que la pobreza es un estado contextual del individuo, una condición de
atraso y marginación social, oportunidades y derechos humanos insatisfechos,
que definen un determinado nivel de bienestar. Entre sus componentes más
relevantes se encuentran la alimentación, la salud, la educación, la justicia, la
libertad, la integración, los servicios básicos, el empleo digno, el ingreso, la
vivienda y la participación política.
Igualmente conviene explicar que de acuerdo a la metodología aplicada por el
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, en México,
que recoge los criterios sugeridos por el Banco Mundial para la medición de la
pobreza ésta se define en tres niveles o tipologías:
pobreza alimentaria, la cual está relacionada con la incapacidad de las
personas para obtener una canasta básica; pobreza de capacidades, que se
refiere a la insuficiencia del ingreso disponible para adquirir el valor de la
canasta alimentaria y efectuar los gastos necesarios en salud y educación y;
pobreza de patrimonio, que alude a la insuficiencia del ingreso disponible para
adquirir la canasta alimentaria, así como realizar los gastos necesarios en
salud, vestido, vivienda, transporte y educación.37
En este mismo sentido, el Informe sobre Desarrollo Humano 2009 señala que
37 Informe Ejecutivo de Pobreza México 2007. (2007). Recuperado el 15 de Abril de 2010, de CONEVAL: http://www.coneval.gob.mx/contenido/info_public/1778.pdf
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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197
El Índice de Desarrollo Humano (IDH) es una medida sinóptica del desarrollo
humano alcanzado por un país determinado y mide los avances promedio en
tres dimensiones básicas: una vida larga y saludable, medida por la esperanza
de vida al nacer; conocimiento, medido por la tasa de alfabetización de adultos
y la tasa bruta combinada de matriculación en enseñanza primaria, secundaria
y terciaria; y nivel de vida digno, medido por el producto interno bruto (PIB) per
cápita en términos de la paridad del poder adquisitivo (PPA) en dólares
estadounidenses.38
Visto desde esta perspectiva es posible comprender con mayor exactitud la
verdadera dimensión del problema, que justo por sus múltiples formas de
expresión ha traspasado ya las fronteras de lo estrictamente local, para
convertirse en un problema de seguridad internacional. Esta es la verdadera
razón por la que se asume ahora como uno de los problemas más preocupantes
de la agenda internacional, y sin duda, el tema que mejor define la intencionalidad
de la gobernanza global.
Finalmente, en el capítulo se analiza la relevancia de la pobreza en la agenda
internacional, enfatizando cómo dicho problema llega a formar parte de la agenda,
bajo qué perspectivas y en el marco de qué intereses tiene lugar su incorporación,
incluyendo los acuerdos de la última cumbre del G8 que tiene lugar en L’Aquila,
Italia, realizada en la segunda semana de julio de 2009, donde el ahora G14 se
compromete a impulsar la recuperación económica y operar a favor de los
objetivos del milenio, centrando de manera especial su interés en los países que
conforman el continente africano.
38 Informe de Desarrollo Humano 2009. (2009). Recuperado el 15 de junio de 2010, de PNUD: http://hdr.undp.org/en/media/HDR_2009_ES_Complete.pdf
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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198
V.1.- Distribución de la riqueza, desarrollo, desigualdad y pobreza en el mundo capitalista
El contexto general del sistema político internacional de la posguerra fría,
caracterizado por un proceso de globalización y el modelo económico neoliberal,
con una significativa presencia de las fuerzas del mercado y reducción de la
entidad estatal en sus alcances para responder a las expectativas sociales de
bienestar, refleja hoy la inequitativa distribución de la riqueza global y la
configuración de amplias áreas de la geografía universal en zonas de pobreza y
marginación que dan cuenta del desarrollo desigual que experimenta la sociedad
del mundo.
Como sabemos, la distribución de la riqueza, la relación desarrollo subdesarrollo y
la pobreza, son realidades que se han agudizado en el mundo capitalista, y ahora
la mitad de la población mundial subsiste con menos de dos dólares de ingreso
por día. Lo mismo pasa entre las naciones, así es como se han ensayado una
diversidad de nomenclaturas para referir a los países pobres y ricos: norte – sur,
tercer mundo, son sólo algunos ejemplos, sin embargo, es importante señalar que
a la ya singular problemática que significa la distribución inequitativa de la riqueza
y los profundos niveles de desigualdad y pobreza en el mundo, se suma la falta
de oportunidad en la producción de informes autorizados en el tema, por lo que la
principal fuente de consulta se inscribe en los estudios oficiales de los organismos
gubernamentales internacionales, como la ONU a través de sus distintos
organismos, así como las entidades del sistema financiero mundial.
El Banco Mundial, por ejemplo, en un informe de 2005, advierte que la
desigualdad económica que tiene lugar en amplias zonas del mundo se ha
convertido en fuente de conflictos regionales, lo que, en nuestra opinión,
complejiza los procesos emprendidos para construir nuevos escenarios de
gobernanza global, pues uno de los componentes principales es el combate a la
pobreza, como lo desarrollamos a lo largo de la investigación. Pero un esfuerzo
importante es el que ha llevado a cabo el World Institute for Development
Economics Research, conocido como WIDER, que difunde datos al año 2000
sobre la distribución de la riqueza en el mundo. En su informe este organismo
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
199
adscrito a la Universidad de las Naciones Unidas en Finlandia, permite conocer
que aproximadamente el 90% de la riqueza producida en el mundo se concentra
en las tres principales regiones económicas y comerciales del planeta, como son
Norteamérica, la Comunidad Europea y Asia Pacífico; en el caso de Norteamérica
los datos indican que representa la tercera parte del ingreso global, por ejemplo,
para tener una visión más amplia de las desigualdades económicas, los datos
dicen que tan sólo en EEUU residen el 37% de los hombres más ricos del mundo
y en Japón el 27%, lo cual contrasta con el 1% que viven en Argentina ó Brasil, en
tanto que otros informes consideran que entre los 500 capitalistas más
acaudalados poseen mayores ingresos que los 400 millones de individuos que
acusan peores condiciones de pobreza.39
Sostiene el discurso de quienes defienden la producción capitalista, que nunca en
la historia se había generado tanta riqueza como en las últimas seis décadas, en
que la economía mundial crece exponencialmente, sin embargo, en nuestra
opinión, también ha propiciado una distribución desproporcionada de la riqueza
haciendo más grandes las brechas de pobreza y desigualdad en el mundo, pues
como se conoce, poco más del 70% del PIB mundial se mueve en los países del
G8, en tanto que de acuerdo a información de la FAO al 2000, prevalece la
indigencia en muchos países de África, Asia y Centroamérica, y sólo en América
Latina existen más de 200 millones de pobres y 90 millones que viven en la
miseria.
Pero en el sistema de producción capitalista prevaleciente no sólo se registra,
como muestran los números, una inadecuada distribución de la riqueza y
acumulación de pobreza en diferentes regiones del mundo, sino también en la
explotación de los recursos y el consumo de bienes y servicios, así como de
alimentos, pues aproximadamente el 60% de la producción alimenticia, como
habría aceptado la ONU en 2005, se consumen en los países más ricos y hoy, al
menos 400 millones de personas en el mundo padecen hambre, no tienen que
comer y tampoco esperanzas de conseguirlo; además el Banco Mundial difundió
39 Krätke, M. (20 de Marzo de 2007). Estadísticas sobre la distribución de la riqueza en el mundo. Recuperado el 20 de Enero de 2010, de Solidaridad: http://www.solidaridad.net/_empobrecidos_enriquecidosarticulo4429_enesp.htm
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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200
en informes del 2001 que más de 3 mil millones de personas sobreviven con
menos de 2 dólares al día y las estimaciones más optimistas consideran que
podría reducirse la pobreza extrema pero podría haber más pobres en 2015. El
tema es que estas mismas condiciones de distribución desigual de la riqueza se
reproducen en el ámbito nacional, por ejemplo en México, donde un solo hombre
posee más bienes que las aproximadamente 10 millones de familias pobres, las
mismas que contribuyen a su enriquecimiento a través diversos mecanismos de
consumo.
Las condiciones de desigualdad entre las naciones se hacen evidentes también
en el marco del comercio internacional, que en la era de la globalización ha dado
paso a amplios procesos de regionalización que operan en sentido horizontal y
vertical, el primero caracterizado por mayores niveles de equidad y el segundo por
su opuesto, por ejemplo, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo,
advierte que las naciones de África Subsahariana en su conjunto participan en el
mercado internacional en menor proporción que Bélgica, un país de mediano
desarrollo en Europa. Sobre este tema, el organismo expone que las restricciones
normativas de los países industrializados son tres veces mayores que las de su
contraparte cuando de intercambiar productos se trata, con lo cual se enfatizan
las desigualdades económicas y comerciales.
Al referirnos a la composición del sistema político internacional de posguerra fría,
los más poderosos agentes del mercado, como son las empresas
transnacionales, constituyen los principales medios a través de los cuales se
concretiza la transferencia y acumulación de riqueza, que se suman a los
mecanismos tradicionales como el servicio de la deuda y la exportación de
capitales. Según informes de los organismos financieros las cifras que suman
estos conceptos son superiores a las que se canalizan a través de la ayuda oficial
para el desarrollo, sobre la cual existe una gran resistencia, pues la economía
neoliberal no considera en su tesis la vigencia de estos mecanismos de
cooperación, sin embargo, se han generado acuerdos como el que tiene lugar en
la cumbre de Monterrey, México, pese a la resistencia de los EEUU.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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201
Sobre el tema conviene señalar que los propios organismos financieros
internacionales han expresado que por cada dólar que los países ricos invierten
en ayuda al desarrollo, invierten al menos 10 en políticas de defensa, como es el
caso de los EEUU que dedica recursos a esos conceptos en proporción de 1 a 25
en promedio anual, lo cual indica el verdadero compromiso y el nivel de los
intereses que promueven, sin olvidar que, como lo explicamos en los desarrollos
del sistema político internacional de posguerra fría, los agentes del subsistema
económico como son las grandes empresas trasnacionales, constituyen una de
las principales fuentes de extracción de capital, lo que se suma a los esquemas
tradicionales como el servicio de la deuda y la exportación de capitales por
razones especulativas.
En el sistema de producción y consumo capitalista, el Programa de Naciones
Unidas para el Desarrollo señala que a finales de los ochenta se invertían 780 mil
millones de dólares en armamento, mientras que educación básica sólo 6 mil
millones, menos inclusive que los 17 mil millones que los europeos y
estadounidenses gastaron en mascotas.
Desafortunadamente, esta tendencia se acentúa al extenderse el modelo de
mercado, lo cual indica que el tema de la inadecuada distribución de la riqueza y
atención al desarrollo se ha convertido en un problema democrático y ético, pese
a que más naciones en el mundo han transitado hacia la instauración de
regímenes democráticos, lo cual permite inferir que ninguno de los dos supuestos
de la ideología occidental, ni las instituciones gubernamentales creados en su
nombre soportan la posibilidad de instaurar sobre sus cimientos escenarios de
gobernanza global, por la simple razón de que son por naturaleza excluyentes.
Para los sectores sociales más críticos, los autodenominados excluidos del
modelo neoliberal y de los procesos de globalización, el fenómeno
verdaderamente global es el de la pobreza que aqueja a distintas regiones del
planeta, argumentan el fracaso del crecimiento económico que ha sido incapaz de
traer el beneficio social para millones de personas que viven en el mundo sin
tener acceso a la salud, a la educación, al empleo, al ingreso, al trato digno y
cuestionan la paz y el progreso en las condiciones actuales del mercado global,
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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202
en el que privan los intereses de las grandes corporaciones trasnacionales, como
lo hemos consignado en párrafos anteriores.
Los datos que derivan de distintos estudios e informes oficiales revelan que con el
actual modelo de producción y distribución de la riqueza, las desigualdades lejos
de resolverse se han ampliado, como indica el Reporte de la Novena Sesión del
Comité de Expertos en Administración Pública de Naciones Unidas, que compara
la distribución de la riqueza entre 1960 y 1990, pues señala que en ese periodo la
diferencia entre la riqueza de los países ricos y pobres pasó de 30 a 60 veces,40
es decir que se duplicó, con su consecuente impacto en los niveles de pobreza.
Pero como hemos argumentando, la pobreza es el tema principal en la nueva idea
de gobernanza global, con esto queremos enfatizar cuanto falta por hacer en la
materia, más si se insiste en considerar dentro del discurso que la pobreza es un
problema en sí mismo, cuando se sabe que es sólo la cara visible de la falta de
inversión en desarrollo social y de la enorme desproporción en los procesos de
distribución de la ganancia en el mundo capitalista, de ahí la importancia para
asumir que la pobreza es un problema global.
V.2.- La pobreza como problema global
La conclusión del siglo XX y el inicio del nuevo milenio, representan un momento
coyuntural para la comunidad internacional en el propósito por combatir el
problema de la pobreza global, a pesar de ser un tema de proporciones históricas
que se evidencia con el desarrollo del sistema capitalista de producción, por lo
que a partir de entonces se diversifican los esquemas desde los cuales
“estratégicamente” se procura su abordaje, cuya complejidad se acentúa ante la
abrumadora disparidad en los procesos de distribución de la riqueza, cuestión
que se expresa en la geografía del mundo de muy distintas formas, como el
hambre, desnutrición, morbilidad infantil, hasta llegar inclusive a protagonizar
conflictos armados regionales, por citar sólo algunos casos.
40 Reporte de la Novena Sesión del Comité de Expertos en Administración Pública . (23 de Abril de 2010). Recuperado el 3 de Mayo de 2010, de ONU: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un_dpadm/unpan038724.pdf
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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203
Es importante subrayar que en este esfuerzo que involucra a la comunidad
internacional en el marco de los compromisos asumidos al interior de la
Organización de las Naciones Unidas, se han definido prioridades regionales de
acuerdo a las dimensiones que guarda el problema en la geografía mundial, por lo
que se define al continente africano como la región de mayor urgencia, pasando
así a ocupar un lugar preponderante en los criterios para la asignación de fondos,
sin olvidar que en el contexto de la política internacional África es la principal zona
de influencia económica y comercial de la Unión Europea, y por lo tanto donde se
concentran un conjunto de intereses comunes. Sólo el BM duplicó entre 2004 y
2005 sus montos de financiamiento a la región, pasando de 2 mil 100 millones a 4
mil 400, y en el año 2004 la institución financiaba 334 proyectos específicos de
desarrollo
durante las últimas cuatro décadas, la pobreza en los 47 países de África al
sur del Sahara se ha profundizado para sus 689 millones de habitantes. Es la
única región del mundo donde el número de personas que viven en extrema
pobreza casi se ha duplicado, de 164 millones en 1981 a 314 millones en la
actualidad. En África están 34 de los 48 países más pobres del mundo y 24 de
los 32 países que ocupan los últimos lugares en el índice de desarrollo
humano. Con el 11% de la población mundial, África aporta sólo alrededor de
1% al producto interno bruto (PIB) mundial.41
Conviene abundar que en la declaración del desarrollo del milenio, el octavo de
sus objetivos refiere el compromiso de fomentar una Asociación Mundial para el
Desarrollo, donde su principal indicador es precisamente la Ayuda Oficial para el
Desarrollo que habría de ser canalizada por los países miembros en términos
equivalentes al 0.7% del PIB, conforme a los acuerdos contraídos en el marco de
la Conferencia Internacional sobre Financiación para el Desarrollo.
41 Reseña regional: África. (s.f.). Recuperado el 10 de junio de 2010, de Banco Mundial: www.bancomundial.org/temas/resenas/Africa.htm
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204
Entre los aspectos de mayor relevancia relacionados con ese tema de la agenda,
destaca el de la deuda de los países con mayores niveles de pobreza, de ahí que
principalmente en África y algunos de los más pobres de América Latina como
Honduras, Nicaragua y desde luego Haití que es la sociedad más pobre de la
región, hayan quedado inscritos como potenciales beneficiarios del programa de
alivio a la deuda externa de los países pobres. Es muy importante enfatizar que
organismos como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, el Banco
Interamericano de Desarrollo y los países miembros de la OCDE, están entre las
entidades que más recursos comprometieron para aliviar la deuda de los países
pobres, bajo la lógica de que son éstos quienes desde su reducto y características
particulares contribuyen al “sostenimiento” del sistema de mercado.
Particularmente para los países del África Subsahariana la deuda externa ha
crecido exponencialmente en los últimos 20 años, como se muestra en la gráfica
número 4, lo cual contrasta además con los montos erogados por servicio de la
deuda respecto al total de la ayuda oficial al desarrollo que reciben de los países
de la OCDE, como explica Iolanda Fresnillo (2007)
La deuda externa en África Sur-Sahariana era en 2005 de poco más de 200 mil
millones US$. Esta cifra puede parecer no demasiado elevada si la
comparamos con la deuda externa de todos los países empobrecidos (2,4
billones US$), pero en realidad equivale cerca de la mitad del PNB de toda la
región (mientras que sí consideramos todos los países empobrecidos la
relación deuda total/PNB es del 33,9%). En otras palabras, la mitad de la
riqueza económica de África Sur-Sahariana está hipotecada con la deuda
externa. Así mismo, la deuda externa de la región sur-sahariana equivale al
138% de sus exportaciones, mientras que la media para los países
empobrecidos es del 88%.
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En 2005, los países africanos pagaron a sus acreedores 23.300 millones US$
en concepto de servicio de la deuda, mientras que la Ayuda Oficial al
Desarrollo recibida desde los países de la OCDE (AOD bilateral) fue de poco
más de 22.500 mil millones (p. 4).
Gráfica No. 4
Evolución de la deuda externa en África Subsahariana
Fuente: Tomado de Iolanda Fresnillo (2007: 4)
La magnitud del problema motivó a partir del año 2000 la instrumentación de otros
esfuerzos multilaterales para promover el desarrollo de los países menos
favorecidos, entre ellos tiene lugar el acuerdo de Cotonou, signado entre la Unión
Europea y los países de África, el Caribe y el Pacifico (ACP), acuerdo comercial
que tiene como finalidad la interacción entre los participantes para facilitar el
acceso del capital europeo a las economías de esas regiones.
Sin embargo, las implicaciones que representan para dichas zonas un acuerdo de
esta naturaleza, considerando que se trata de un proceso de cooperación entre
economías desiguales y por lo tanto promotoras de intereses diferentes, donde
los países miembros de ACP, específicamente los de África como Niger, Guinea,
Ruanda, Mozambique y Tanzania, entre otros, cumplen su papel como
exportadores principalmente de productos agrícolas como nueces, frutas y flores,
además de materias primas como minerales, madera y petróleo hacia los países
con mayor nivel de industrialización en Europa y Norteamérica, entre ellos
Inglaterra, Francia, Alemania, Países Bajos y los EEUU.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
206
Esta relación comercial es un factor que da cuenta del crecimiento desequilibrado
de las economías regional y nacionales, con fuertes impactos en las condiciones
de pobreza y desigualdad social que se acentúan en la misma proporción que
tiene lugar el desarrollo occidental debido a la fuerte concentración de la riqueza,
a la inversión en infraestructura y en el desarrollo científico tecnológico, donde
además, la fortaleza del Estado permite impulsar un conjunto de políticas
asistenciales que prácticamente han desaparecido en los países pobres a
consecuencia del fuerte condicionamiento de los organismos financieros
internacionales que se han convertido en promotores del modelo economía de
mercado, pero también porque la pobreza se ha arraigado como parte del entorno
cultural.
De esta manera, los instrumentos de cooperación ponen en tela de juicio su
eficacia y la autenticidad de los intereses implícitos, y por lo tanto el proceso de
desarrollo de esas zonas geográficas, sobre todo en la región subsahariana, que
de acuerdo al último informe sobre los objetivos de desarrollo del milenio, las
condiciones de pobreza son realmente considerables, como lo muestra los
indicadores de empleo pleno e ingreso (ver gráficas número 6 y 7, p. 223 y 224).
En ese mismo contexto, la Nueva Asociación para el Desarrollo de África
(NEPAD), que surge en 2001 en Lusaka, Zambia, se convierte en un nuevo
argumento que permite pensar en mejores condiciones para el desarrollo del
continente africano, cuyos objetivos centrales, directamente relacionados con
nuestro objeto de estudio, son dos: la erradicación de la pobreza y, el
cumplimiento de las metas del milenio.
Para los propósitos de este esquema ha sido muy importante el respaldo
proveniente del grupo de los países más industrializados del mundo (G8), desde
donde fue diseñado un plan de acción en el cual ésta instancia de representación,
que opera de hecho como la principal fuente de dirección política en el mundo,
asume compromisos explícitos a favor de una mayor asistencia oficial para el
desarrollo, estrategia aprobada en 2002 en la llamada reunión de Kananaskis,
destacándose el ofrecimiento de los gobiernos de EEUU, Francia y Canadá para
fortalecer económicamente las posibilidades de desarrollo de los países africanos.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
207
Esta serie de esfuerzos reflejan, por una parte, las dimensiones de la pobreza
como problema global, y por otra, demuestran que la gobernanza mundial no
puede mirar de largo los problemas que afectan a la comunidad global, de tal
manera que ponen atención en la necesidad de detonar el crecimiento económico
de las naciones cuyos indicadores dan cuenta de economías que se supone
requieren ser fortalecidas para afianzar las expectativas de sus propios intereses,
sin importar que las desigualdades puedan acrecentarse, como realmente sucede
en periodos de crisis económica como la que tiene lugar hoy, donde no solo se
complica el avance en torno al cumplimiento de las metas que tienen que ver con
el alivio de la pobreza, sino que se profundiza en la problemática debido a la falta
de inversión productiva y a la limitada capacidad de respuesta del Estado para
atender los problemas estructurales relacionados con la dinámica del desarrollo.
Pese a todo, ante la agudización del problema de la pobreza y las amenazas que
se advierten para la gobernanza en el mundo, quizás el instrumento de mayor
relevancia orientado a la atención del subdesarrollo y pobreza surgido en los
últimos ocho años, es el que produce la Conferencia Internacional sobre la
Financiación para el Desarrollo.
La declaración que emana de dicha conferencia da forma al proyecto sobre
financiación internacional para el desarrollo y consigna una serie de medidas
asociadas con un conjunto de temas que por su nivel de importancia
consideramos pertinente rescatar. Así, en materia de movilización de recursos
financieros nacionales para el desarrollo se establece
10. En nuestra búsqueda común de crecimiento la eliminación de la pobreza y
el desarrollo sostenible, nos enfrentamos con la imperiosa necesidad de crear
las condiciones internas necesarias para movilizar el ahorro interno, público y
privado, mantener un nivel adecuado de inversiones productivas y mejorar el
capital humano (…) 19. Es fundamental reforzar la labor nacional de fomento a
la capacidad de los países en desarrollo y economías en transición, entre otras
las siguientes esferas: infraestructura institucional, desarrollo de los recursos
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
208
humanos, finanzas públicas, créditos hipotecarios, reglamentación y
supervisión financieras, educación básica en particular. Respecto al comercio
internacional como promotor del desarrollo, se dice (…) 29. Para que el
comercio mundial apoye el desarrollo en beneficio de todos los países,
instamos a los miembros de la Organización Mundial del Comercio a que
pongan en práctica los resultados de la Cuarta Conferencia Ministerial de la
Organización, celebrada en Doha (Qatar) de 9 al 14 de noviembre de 2001.
En lo que hace al aumento de la cooperación financiera y técnica para la
cooperación internacional para el desarrollo se ha establecido
40. Para ser eficaces las asociaciones entre donantes y receptores deben
basarse en el reconocimiento de que los países deben identificarse con los
planes de desarrollo y hacerse cargo de su dirección; en ese marco, se
necesitan políticas racionales y una buena gestión pública en todos los niveles
para garantizar la eficacia de la AOD (…) 42. En este contexto, instamos a los
países desarrollados que aun no lo hayan hecho a que adopten medidas
concretas para dedicar el 0.7%de su producto interno bruto (PIB) como AOD
para los países en desarrollo y, destinar entre el 0,15% y el 0,20% de su PIB a
los países menos adelantados (…) 43. Los países receptores y los países
donantes, así como las instituciones internacionales, deberían tratar de
aumentar la eficacia de la AOD (…) 45. Los bancos de desarrollo, multilaterales
y regionales continúan desempeñando un papel indispensable para atender las
necesidades de desarrollo de los países en desarrollo y con economías en
transición (…) 68. Para establecer una alianza mundial en Pro del desarrollo,
será necesario desplegar esfuerzos sin tregua. Por lo tanto, nos
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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209
comprometemos a seguir dedicados de lleno a esta labor, a nivel nacional,
regional e internacional, a asegurar un seguimiento apropiado del cumplimiento
de los acuerdos y compromisos contraídos en esta conferencia y a seguir
promoviendo lazos de unión entre las organizaciones de desarrollo financiación
y comercio y las iniciativas que se tomen en esas esferas, en el marco del
programa global de la conferencia.42
El combate a la pobreza se convirtió, en la conferencia de Monterrey, en uno de
los ejes principales de la agenda internacional, bajo la argumentación de que es
interés común de los países del mundo crear las condiciones necesarias para
impulsar un nuevo modelo de desarrollo económico y social, más eficaz en su
capacidad de impacto en los procesos de desarrollo nacional y regional,
concretamente en aquellas áreas geográficas donde en mayor medida proliferan
la pobreza y desigualdad. Se hace evidente una vez más que el modelo
económico basado en la fuerza del mercado, entre mayor riqueza genera,
también se incrementa el problema de la pobreza, justo por la inequitativa y
desigual forma de distribución, como lo muestra el ingreso per cápita entre los
países desarrollados y los más pobres de África, por ejemplo EEUU, Irlanda,
Suiza, el Reino Unido y Bélgica cuyos ingresos fluctúan entre los 46 mil y 35 mil
dólares anuales; en tanto que Zimbabue, República Democrática del Congo,
Burundi, Liberia y Guinea-Bissau cuyo ingreso está entre 200 y 600 dólares
anuales, esto significa que la población de éstos países en promedio subsiste con
1 dólar ó menos de ingreso diario.43
Esta disparidad en la distribución de la riqueza mundial es desde cualquier punto
de vista una aberración del sistema capitalista de producción, quizás por ello la
Iglesia Católica a través del Papa Benedicto XVI, dedica su tercera Encíclica para
enfatizar sobre el problema que genera lo que ha denominado la mentalidad del
42 Conferencia internacional sobre la financiación para el desarrollo. (22 de Marzo de 2002). Recuperado el 17 de Febrero de 2010, de ONU: http://www.unctad.org/sp/docs/aconf198d11_sp.pdf 43 Producto Interno Bruto (PIB) per cápita. Comparación de países. (s.f.). Recuperado el 16 de junio de 2010, de IndexMundi: http://www.indexmundi.com/g/r.aspx?v=67&1=es
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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210
lucro de la economía globalizada, al señalar que si la utilidad no tiene como
propósito generar bienestar común produce pobreza.
Dicho documento que aparece en el contexto de la cumbre de jefes de Estado y
de gobierno del G8 que se tiene lugar en L´Aquila, Italia, del 8 al 10 de julio de
2009, insiste en la urgente necesidad de crear un nuevo orden financiero mundial
que genere utilidad común, produzca empleo digno y contribuya al alivio de la
pobreza.
Habría que subrayar el conjunto de implicaciones que la propuesta de la Iglesia
genera en torno al problema, primero, como el hecho de que es un tema cuya
proporción lo convierte en asunto de seguridad nacional, regional y mundial, que
evidentemente afecta el ambiente en que se mueven los intereses económicos y
políticos de los países que ejercen la dirección política en el mundo, entiéndase
preferentemente al G8, hoy de los catorce; segundo, que pone al descubierto la
necesaria presencia del Estado en el contexto del sistema político, al no existir
una instancia gubernamental provista de los argumentos políticos, jurídicos y
democráticos capaz de liderar un propósito de alcances globales por encima de
cualquier orientación financiera; tercero, el contenido de la encíclica advierte
sobre la necesidad de repensar el andamiaje gubernamental internacional
concebido con la finalización de la Segunda Guerra Mundial, concretamente las
instituciones del sistema económico y financiero mundial, que entre otros
recursos, es de donde se generan las normas en torno al abordaje de la pobreza
y a la construcción de la gobernanza; cuarto, que los problemas globales llaman a
la corresponsabilidad de acción, esto es la participación incluyente de los actores
políticos, sociales y económicos, conforme a la composición del sistema político
internacional actual que identifica a un grupo de subsistemas y organismos
gubernamentales y; quinto, la pobreza y la gobernanza implican también un
ejercicio por el poder.
Regresando al tema de la cumbre de Monterrey, ésta subrayó como acción
básica, institucionalizar la ayuda oficial para el desarrollo, desde las economías de
mayor capacidad y acompañar a esta acción de mejores políticas públicas
promovidas desde lo local, con lo cual se pone de manifiesto que si bien el tema
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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211
de la pobreza es de orden global, también se explica precisamente por prácticas
inadecuadas de gobernanza en cada uno de los países que en mayor medida
sufren el problema, pues carecen de una agenda institucional que tenga como eje
rector el tema de la gestión para la salud, educación, seguridad social y por lo
tanto para el combate a la pobreza, pues contrario a esto, privan otro tipo de
prácticas caracterizadas por la corrupción, la opacidad y desde luego la
supremacía de los intereses de grupo, en detrimento de los intereses sociales.
Es importante subrayar como el continente africano es una de las regiones que
mayor ayuda oficial al desarrollo recibe, en promedio 27 mil millones de dólares
en los últimos tres años (Fernández, 2009), sin embargo es al mismo tiempo la
zona geográfica con menor índice de desarrollo humano, pues de acuerdo al
Informe 2009 del PNUD, países como Niger, República Centro Africana, Mali y la
República Democrática del Congo se encuentran en los últimos lugares de la
clasificación mundial con índices de 0.340 a 0.389 puntos.44
Por otra parte, en la cumbre del G8 realizada en Gleneagles, Escocia en julio de
2005, se abordó el tema del desarrollo, acordándose la condonación parcial de la
deuda externa de los países pobres que registran elevados niveles de
endeudamiento. En dicha reunión en la que también participaron como invitados
la representación de la ONU, OMC, el FMI, y el BM, además de los mandatarios
de países de América y África, entre ellos México, surgió la propuesta para que
los países que participan como donantes mantengan sus aportaciones a efecto de
coadyuvar a las metas del milenio, concretamente en lo que se refiere a la
erradicación de la pobreza extrema y a fomentar la asociación mundial para el
desarrollo.
Como problema global, la complejidad política de la pobreza se ha puesto de
manifiesto también en las reuniones de alto nivel que llevan a cabo las
instituciones del sistema financiero internacional, como la realizada en septiembre
de 2005 en Washington, donde
44 Informe de Desarrollo Humano 2009. (2009). Recuperado el 15 de junio de 2010, de PNUD: http://hdr.undp.org/en/media/HDR_2009_ES_Complete.pdf
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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se acordó el programa de condonación de las deudas con el BM, el FMI y el
BAD de los países HIPCs (países pobres altamente endeudados) elegibles. Sin
embargo, las discusiones fueron muchas, sobre todo en cuanto a ciertos
detalles técnicos que involucran la implementación de la misma y, en especial,
acerca de las preocupaciones de países – sobre todo PED (países en
desarrollo) como Brasil y México (2005: 9).45
Independientemente del apoyo acordado en Gleneagles, la realidad social y
económica de las naciones más endeudadas, tanto de África como de América
Latina y el Caribe sigue siendo con mucho un problema social y económico difícil
de resolver únicamente a través de la condonación de la deuda, pues como lo
sostenemos en nuestro planteamiento hipotético, el tema de la pobreza está
directamente asociado con la forma de producir y distribuir la riqueza en el
mundo, lo que se evidencia con la implementación del modelo económico
neoliberal que gira en torno a la fuerza del mercado, de tal manera que se
convierte en un problema estructural con implicaciones sociales y desde luego
económicas, cuyas consecuencias potenciales están directamente relacionadas
con la permanencia del propio modelo, por lo que se ha convertido en un
problema de seguridad mundial, de ahí el surgimiento de la gobernanza como
propuesta estratégica emanada desde las más altas estructuras del poder
mundial.
Evidentemente que en muchas de estas naciones, las más pobres del mundo, el
tema de la pobreza es también una cuestión estructural histórica que requiere de
una estrategia sostenida que resuelva aspectos de elevada trascendencia para el
desarrollo futuro de esas naciones, principalmente en materia de educación,
salud, alimentación e ingreso, aunque no necesariamente sea abatido el problema
de la pobreza, pues como ha quedado demostrado la ayuda oficial al desarrollo
45 La Cumbre de Gleneagles del G-8, las reuniones conjuntas del FMI y el Banco Mundial y la condonación de parte de la deuda externa de algunos países de América Latina y el Caribe. (Octubre de 2005). Recuperado el 19 de Febrero de 2010, de Secretaría Permanente del SELA: http://www.sela.org/public_html/AA2K5/ESP/docs/Globa/Di10.pdf
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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213
enarbolada como estandarte principal de las potencias económicas ha sido hasta
hoy insuficiente.
Concretamente se debe resolver el significativo atraso que experimentan en
materia de educación, salud pública, empleo, ingreso, derechos humanos,
participación política, a través de la inversión en infraestructura, de prácticas más
democráticas en la distribución de la riqueza y de la participación comprometida y
directa de las entidades económicas trasnacionales en proyectos específicos de
desarrollo, de tal manera que los recursos destinados para el pago y servicios de
su deuda puedan canalizarse de manera directa a la atención de estos rubros
para dotar de viabilidad a la agenda institucional de mediano y largo plazo en
cada uno de los países beneficiarios del programa.
Además de esas condiciones que son compartidas por muchos de los países de
las regiones más desfavorecidas de África, Asia y América Latina, y que explica la
profundidad de la pobreza y desigualdad que enfrentan, son también objeto de la
realidad económica mundial, con lo cual pretendemos explicar que por encima de
sus necesidades apremiantes y de la deprimente realidad social que viven se
encuentran los intereses económicos y políticos de las que hemos denominado
las naciones eje del sistema político internacional, dentro de las cuales se
encuentran las principales potencias de Norteamérica, Europa y Asia, las mismas
que confluyen en los foros de mayor envergadura económica como el G8, los que
forman parte también del consejo de seguridad de la ONU y son parte de uno de
los más importantes mecanismos de defensa internacional como la OTAN.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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Gráfica No. 5
Gasto militar (SIPRI 2001) (M. Mill. $/1998)
Fuente: Martínez Sánchez, J.M. (s.f.) Gasto militar: producción y venta de armas. (p. 9)
Conviene apuntar que a partir de los acontecimientos del 11 de septiembre de
2001 el gasto en defensa se ha incrementado sustancialmente, sobre todo en los
EEUU y de acuerdo a los últimos datos estimados por el SIPRI en 2009 el gasto
total mundial en armamento fue de 661 mil millones de dólares, lo que niega el
conjunto de compromisos asumidos por las principales economías del mundo en
materia de combate a la pobreza, pues en 2008 la ayuda oficial al desarrollo fue
poco menos de 120 mil millones de dólares, sólo una quinta parte,
aproximadamente, del gasto bélico.
Cuando se habla entonces de la complejidad política de la pobreza como
problema global y los intereses en juego, pues la profundidad del problema
supera hasta hoy el alcance de las políticas sociales diseñadas por el Estado y los
compromisos expresamente asumidos por los organismos internacionales
gubernamentales, como lo evidencia la desproporción de los recursos que se
invierten anualmente en armamento en todo el mundo y lo que se destina en
ayuda oficial al desarrollo, lo cual implica que además de la complejidad están
implícitas cuestiones éticas, toda vez que el contrasentido más grande de la
pobreza es el que sea visto como un “problema necesario” desde la perspectiva
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
215
de las potencias a las que nos hemos referido, las mismas que reciben los
máximos beneficios del sistema económico mundial como lo explicamos
oportunamente.
Bajo esta tesitura no podemos señalar que los intereses que prevalecen en el
actual sistema político internacional sean única y exclusivamente de naturaleza
económica, sino que además, adquieren una complejidad política a partir de que,
por una parte, tiene lugar el compromiso histórico del Estado como entidad
política y, por otra, los objetivos económico-comerciales de las grandes
corporaciones que se inscriben en el subsistema económico y del mercado se
constituyen en entidades dominantes del sistema político internacional.
Un ejemplo concreto del peso específico de los objetivos económico-comerciales,
que caracterizan el actual sistema político internacional son precisamente los
intereses cruzados que se registran en espacios y situaciones específicas, como
es el caso de África, donde por una parte prevalece el problema histórico de la
pobreza y marginación, lo que ha motivado la integración de distintos esfuerzos
formales para su atención y; por otra parte tiene lugar, igualmente, la voracidad de
las naciones más desarrolladas del mundo, que a través de sus multinacionales
aprovechan indiscriminadamente los recursos naturales de esa amplia región,
además del grueso flujo de capitales que extraen de los países ahí ubicados
como servicio de la deuda, haciendo cada vez más significativo el problema de la
pobreza.
Así, en el contexto de la globalización y del modelo económico neoliberal, el tema
de la pobreza como problema global, se debate entre la realidad social y los
intereses políticos y económicos que hacen girar al sistema político internacional,
en cuyo esquema actúan el conjunto de representaciones sociales, como los
Organismos No Gubernamentales de carácter internacional, que desde su reducto
en el seno de las sociedad pretenden coadyuvar a la gobernanza global a través
de una presencia y actividad cada vez más intensa y mediante tareas de gestión
política de los problemas públicos globales, específicamente los relacionados con
los temas de la salud, ecología, derechos humanos, educación y por supuesto la
pobreza.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
216
Pero además, en el complejo escenario del sistema político tienen lugar una
diversidad de movimientos sociales, bien en abierta oposición a las políticas del
sistema, como es el caso de quienes participan en el llamado Foro Social Mundial
que buscan incidir en las decisiones globales generalmente definidas por las
principales potencias mundiales, bajo el emblema de que “otro mundo es posible”,
insistiendo en la afirmación de que el modelo de economía neoliberal está
agotado, proclama que han sostenido las agrupaciones que participan en el
marco de este foro desde su creación hace poco más de diez años en Porto
Alegre, Brasil, y que ahora se expresan en distintos países del mundo, como en
México, a través de la organización de lo que denominan foros temáticos, como el
realizado en la capital mexicana la primer semana de mayo del presente año.
Un ejemplo más de estos foros es el Llamado Mundial a la Acción contra la
Pobreza (GCAP) en el que participan organizaciones de distintas características
que fomentan la creación de redes mundiales en contra de la pobreza, de tal
manera que promueven una conciencia social en torno a la profundidad del
problema, llamando a emprender acciones concretas para su atención, en lo que
constituye un enfoque distinto del mismo problema, sólo que el Foro Social
Mundial pone atención en las causas, en tanto que el Llamado Mundial se centra
en la necesidad de resolver el problema como realidad social y política.
Hay que subrayar entonces la importancia del tema, pues a pesar de la presencia
real y los vínculos de cooperación que se tienden entre los organismos de
naturaleza social y las entidades estatales, desde nuestra perspectiva de análisis,
la vinculación entre este tipo de organizaciones y los distintos organismos de
cooperación oficial para el desarrollo son aún limitados, incluso pareciera que los
esfuerzos se atomizan, pierden consistencia y reducen su capacidad de impacto,
de ahí lo importante de generar conciencia plena sobre la pobreza real en el
mundo y la necesidad de generar una nueva gobernanza basada en una sociedad
con menos desigualdad.
Conviene entonces recuperar los temas del financiamiento internacional, la
cooperación para el desarrollo, la coordinación interinstitucional entre los actores
participantes, la ausencia de agendas locales, la cuestión ética y la confrontación
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
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de intereses, en tanto que son algunos de los principales factores que contribuyen
a la complejidad política de la pobreza como problema global. Si se analiza, como
intentamos hacerlo, en su plena dimensión contextual, tenemos que la pobreza no
es sólo un problema en sí mismo, sino la síntesis de un conjunto de factores,
algunos coyunturales y otros históricos que convergen en una realidad social, que
mucho tememos decirlo, en la principal realidad que caracteriza la sociedad de
nuestro tiempo y explica que la pobreza es un elemento fundamental en la
concepción de gobernanza global, ¿pero qué es lo que hace relevante el tema de
la pobreza en la agenda internacional, más allá del discurso político?.
V.3.- El tema de la pobreza en la agenda internacional
Convine explicar que cuando hablamos de agenda internacional, nos referimos a
la agenda para el desarrollo, más específicamente a la agenda institucional para
el desarrollo, que se concibe como el conjunto de decisiones de largo plazo en
donde participan la diversidad de actores sociales y gubernamentales en torno a
un problema global como el de la pobreza, por lo que dicho instrumento lo
definimos para efectos de nuestra investigación como el conjunto de problemas
globales en torno a los cuales la comunidad internacional ha asumido el
compromiso de trabajar coordenada y cooperativamente, por lo que desde esta
perspectiva teórica entendemos que dicha agenda se constituye con los ocho
grandes temas que dan forma a los objetivos de desarrollo de la ONU para el
milenio, los cuales han de alcanzarse para el año 2015. Conviene apuntar que la
agenda no está constituido por lo problemas, sino que estos son el referente para
adoptar el conjunto de decisiones institucionales.
Dichos compromisos acordados por la Asamblea General de las Naciones Unidas
se resumen de la siguiente manera: 1.- erradicar la pobreza extrema y el hambre;
2.- lograr la enseñanza primaria universal; 3.- promover la igualdad entre los
géneros y la autonomía de la mujer; 4.- reducir la mortalidad infantil; 5.- mejorar la
salud materna; 6.- combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades; 7.-
garantizar la sostenibilidad del medio ambiente; 8.- fomentar la asociación
mundial para el desarrollo. Específicamente, el tema de la pobreza se incorpora a
la agenda internacional para el desarrollo una vez que la Asamblea General de la
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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ONU, en su octava sesión plenaria del 8 de septiembre del año 2000, resuelve la
incorporación de este problema global a los objetivos del milenio, con lo cual los
países miembros del organismo adquieren compromisos puntuales, entre ellos
México.
Independientemente de su asunción a la agenda internacional, el tema de la
pobreza como situación social ha estado presente en el proceso de evolución
histórica de la humanidad, de la misma forma que se ha vinculado con el
desarrollo del sistema político, pero como parte del discurso surgió a finales del
siglo XIX, cuando se relacionó con los efectos de la revolución industrial y el
desarrollo del sistema capitalista, cuando trascendió lo estrictamente local y se
convirtió en un tema de seguridad internacional. En ese momento histórico de los
años setenta es cuando se inscribió en los esquemas del quehacer
gubernamental por lo que se sistematizaron esfuerzos institucionales para su
abordaje, pues antes de dicha coyuntura las acciones implementadas por los
gobiernos nacionales para la atención del problema fueron, en el mejor de los
casos, desarticuladas.
Podemos afirmar entonces, que la pobreza no sólo se intensifica como problema
global en la medida que profundiza el proceso de globalización y se consolida el
modelo económico neoliberal, sino que son además referentes puntuales para su
incorporación en la agenda internacional y factores para su definición como
componente de la gobernanza.
En consecuencia, la coyuntura histórica que establece el tránsito hacia el actual
sistema político internacional dio paso también a una serie de transformaciones
en las estrategias de política social, que particularmente operaron en el contexto
local, pues hasta entonces en pocos países de las regiones menos desarrolladas,
como América Latina, por ejemplo, existía un esquema articulado de políticas
asistenciales, a pesar de que en algunas naciones, México entre ellas, se había
adoptado con anterioridad la planeación como estrategia para el desarrollo
económico y social; es la etapa en la cual el Estado se desenvuelve como
principal agente de la actividad económica y social, con una perspectiva
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
219
fundamentalmente endógena, pero sin contar necesariamente con una orientación
definida que dotara de articulación los proyectos de gobierno.
En los primeros años del periodo de Guerra Fría, el tema de la pobreza tendió a
posicionarse en la agenda mundial, mas como una preocupación para el sistema
político y económico, que como auténtico compromiso social, de tal manera que
surgen las iniciativas de las naciones de economías sólidas agrupadas en
distintos foros, como la Conferencia Internacional sobre la Financiación para el
Desarrollo y la Nueva Asociación para el Desarrollo de África para acelerar el
crecimiento de las economías de mayor atraso en el mundo, las de aquellos
países que con más retraso alcanzaron su liberación política y que por lo tanto
conservan significativos indicadores de pobreza y desigualdad social, lo cual no
ha dejado de ser en varios sentidos un “foco rojo” para los intereses de las
potencias económicas de Europa y América del Norte.
La comunidad internacional ha visto, por lo tanto, necesario disponer de más
ayuda oficial directa para aliviar las condiciones de ésos países, así se cumple
con los compromisos del milenio que enfatizan en la necesidad de erradicar la
pobreza extrema y fomentar la asociación mundial para el desarrollo, objetivos,
que se ha destacado, se retoman en distintos espacios de cooperación y
concertación como el G8.
No obstante, pese a la conciencia que en la última década parece haber
despertado el tema de la pobreza en el mundo y que ha motivado el surgimiento y
la participación activa de una diversidad de Organismos No Gubernamentales
Internacionales que suman su esfuerzo al de aquellas entidades oficiales, las
instituciones financieras como el Fondo Monetario Internacional y el Banco
Mundial parecen no estar interesados en “agendar” el tema con el énfasis que un
problema de dicha envergadura requiere, más aún, cuando los efectos de la
economía neoliberal inciden en la ampliación de brechas entre pobres y ricos, lo
mismo entre los individuos que entre las naciones, como dan cuenta los datos que
hemos referido en el cuadro número 2 y gráfica número 1 que muestran la
inequitativa producción y acumulación de la riqueza mundial, consolidando los
procesos de regionalización política y comercial en Norteamérica, Europa y Asia-
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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Pacífico, situación que hace más relevante el tema, sobre todo cuando en el
informe 2008 sobre los objetivos de desarrollo del milenio, se percibe la
preocupación por la posibilidad de no cumplir a plenitud las expectativas de
reducir a la mitad la pobreza, lo que demuestra la necesidad de construir agendas
locales cuyo epicentro sea justamente el tema de la pobreza, sobre el cual
puedan confluir los esfuerzos de las instituciones públicas y las organizaciones de
la sociedad, enfatizar la gestión en materia de educación, salud, y en general
oportunidades para el desarrollo.
Mientras tanto, los esquemas de negociación y concertación siguen
evolucionando, como acontece con el denominado G8 y que en la cumbre de
L’Aquila, Italia realizada del 8 al 10 de julio de 2009, se acordara la integración
del G14 con la inclusión además de México, Brasil, China, India, Sudáfrica y
Egipto, en cuya primera declaración conjunta destacó el compromiso de los
países miembros para sumar esfuerzos orientados a la atención de los principales
retos que enfrenta hoy el mundo, contribuir a la gobernabilidad, impulsar la
recuperación económica y trabajar para alcanzar los objetivos del milenio,
específicamente los 14 países se comprometieron a impulsar el desarrollo de las
naciones más pobres de África, a través del financiamiento de proyectos de
desarrollo y de la inversión económica directa.
Como puede observarse, difícilmente varían los criterios políticos, la agenda
internacional es dictada por las principales potencias económicas que en aras de
los grandes intereses en juego esgrimen compromisos a favor de los principales
problemas públicos, enfatizando la relevancia de temas como el de la pobreza,
aunque no necesariamente sea un propósito en sí mismo, sino un medio de
trabajo político orientado a mantener la supremacía de las potencias en el sistema
político internacional y preservar el modelo económico, para lo cual se ha
impulsado el tema de la gobernanza global que tiene en la pobreza a una de sus
prioridades.
El diagnóstico que se tiene sobre el tema de la pobreza en 2000, indica que las
regiones del África Subsahariana, Asia Oriental y Centroamérica, son en las
cuales se registran los mayores niveles de pobreza y desigualdad, por lo que las
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dos metas planteadas en el marco del objetivo institucional son la de reducir a la
mitad el porcentaje de personas cuyos ingresos sean inferiores a un dólar por día;
y reducir a la mitad el porcentaje de personas que padecen hambre. En la
declaración del milenio se reconoce explícitamente:
además de las responsabilidades que todos tenemos respecto de nuestras
sociedades nos incumbe la responsabilidad colectiva de respetar y defender los
principios de la dignidad humana, la igualdad la equidad en el plano mundial.
En nuestra calidad de dirigentes, tenemos, pues, un deber que cumplir
respecto de todos los habitantes del planeta, en especial los más vulnerables y,
en particular, los niños del mundo, a los que pertenece el futuro.46
Los dirigentes políticos del mundo entienden implícitamente que el desarrollo no
es posible en su concepción más amplia, mientras exista una brecha tan grande
en términos del bienestar social, entendido este como el nivel de vida medida en
índices de desarrollo humano, por eso se enfatiza en dicha declaración que
no escatimaremos esfuerzos para liberar a nuestros semejantes, hombres,
mujeres y niños, de las condiciones abyectas y deshumanizadoras de la
pobreza extrema, a la que en la actualidad están sometidos mas 1.000 millones
de seres humanos… el logro de esos objetivos depende, entre otras cosas de
la buena gestión de los asuntos públicos en cada país. Depende también de la
buena gestión de los asuntos públicos en el plano internacional y de la
transparencia de los sistemas financieros, monetarios y comerciales (2000: 4),
aunque no se acepta de manera explícita en el documento, el problema de la
pobreza global se ha convertido en un tema de seguridad internacional que
evidencia no sólo las contradicciones del sistema de producción, distribución y 46 Declaración del Milenio. (13 de Septiembre de 2000). Recuperado el 4 de Marzo de 2010, de ONU: http://www.un.org/spanish/milenio/ares552.pdf
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consumo que se consolida en el mundo a partir de la última década del siglo XX,
sino que reconoce la responsabilidad de los organismos financieros
internacionales construidos al final de la Segunda Guerra Mundial que han fallado
en su responsabilidad de impulsar mejores condiciones generales en las políticas
y estrategias de la cooperación para el desarrollo y propiciado su propio
debilitamiento, porque no es el progreso el rasgo que mejor defina su misión, sino
la representación de los intereses de las potencias a las que sirven, de ahí el
énfasis en mejorar sustancialmente la gobernanza desde la perspectiva nacional
e internacional.
A ocho años de distancia de su inclusión formal en la agenda del desarrollo
internacional, el tema de la pobreza, como todos los objetivos del milenio, han
sido sometidos a un seguimiento muy detenido desde la misma ONU, lo que
permite tener acceso a la información más reciente sobre el tema, como es el
contenido del informe 2008 que ofrece datos fríos respecto al avance en el
cumplimiento de las metas, logros y riesgos que se advierten en las palabras de
Ban Ki-Moon, Secretario General del organismo, quien en el prólogo de dicho
informe señala:
Los objetivos de desarrollo del Milenio envuelven las aspiraciones de
desarrollo del mundo en su conjunto. Pero no son sólo objetivos de desarrollo,
representan valores y derechos humanos universalmente aceptados (...)
Hemos realizado importantes avances hacia el logro de los ocho objetivos, pero
no estamos bien encaminados para cumplir con nuestros compromisos (...)
Enfrentamos una desaceleración económica mundial y una crisis en la
seguridad alimentaria, ambas de magnitud y duración inciertas” (2008: 3).47
Cuando el señor Ki-Moon llama la atención sobre el contexto económico mundial
en realidad se refiere a la necesidad de redoblar esfuerzos ante las amenazas
que se ciernen en torno a las metas planteadas para reducir a la mitad, entre 47 Informe 2008 de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. (2008). Recuperado el 3 de Abril de 2010, de ONU: http://www.un.org/spanish/millenniumgoals/pdf/MDG_Report_2008_SPANISH.pdf
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1990 y 2015, el porcentaje de personas cuyos ingresos sean inferiores a un dólar
diario y, lograr empleo pleno y productivo y trabajo decente para todos, incluyendo
mujeres y jóvenes. Quizás en ése sentido deban interpretarse el discurso de Sha
Zukang, Secretario General Adjunto para Asuntos Económicos y Sociales, quien
al referirse en el informe al tema de la pobreza dijo
Para la población pobre, más que para el resto, es probable que sus ingresos
se vean perjudicados por conflictos, desastres naturales y vaivenes
económicos, como también por las recientes alzas de precios de los alimentos
y los efectos cada vez más visibles del calentamiento global (. . .) En general, la
mayoría de la población pobre está atrapada en un círculo vicioso. Romperlo
requiere una serie de medidas simultáneas: una intervención individual sería
probablemente insuficiente. Los gobiernos deberían garantizar que la reducción
de la pobreza se incorpore como centro de la política pública, desde la
estrategia macroeconómica nacional hasta medidas administrativas de carácter
local. Debería de prestarse especial atención a la creación de más
oportunidades de trabajo decente. La inversión y las instituciones públicas
deberían comprometerse a focalizarse en la población pobre, en especial en
los gastos de educación, salud e infraestructura (p. 5).48
Con su planteamiento Zukang deja al descubierto que los gobiernos nacionales
no disponen de políticas y estrategias adecuadas para el combate a la pobreza,
porque no es un tema prioritario en sus respetivas agendas para el desarrollo,
pero además, en los países que integran las regiones menos favorecidas por el
progreso privan situaciones políticas igualmente desfavorables y prácticas
gubernamentales inadecuadas que limitan el impacto de la inversión en
programas dirigidos al mejoramiento social, por lo que el alivio de la pobreza
avanza a ritmo semilento, y en el mejor de los casos los instrumentos de 48 Informe 2008 de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. (2008). Recuperado el 3 de Abril de 2010, de ONU: http://www.un.org/spanish/millenniumgoals/pdf/MDG_Report_2008_SPANISH.pdf
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evaluación enfatizan el carácter cuantitativo de los logros, aunque no
necesariamente se registre un efecto positivo en los niveles de bienestar
individual y familiar.
Una de las principales estrategias en la atención al problema de la pobreza tiene
que ver con la generación de pleno empleo y mejoramiento del ingreso,
particularmente éste último indicador que sirve para delimitar la profundidad de la
pobreza. Respecto a éste tema, el informe 2008 de la ONU sobre el avance de los
objetivos del milenio permite observar que en regiones como las del África
subsahariana y Asia meridional, al año 2007, los niveles de desempleo eran de
33% y 29% respectivamente y más del 51% y 31% de la población ocupada en
cada una de esas regiones perciben ingresos inferiores a un dólar diario (ver
gráficas números 6 y 7).
Gráfica No. 6
Población en edad de trabajar, que se encuentra empleada
Fuente: Tomado del informe 2008 sobre los objetivos de desarrollo del milenio, de las Naciones
Unidas.
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Gráfica No. 7
Población ocupada, con ingresos inferiores a 1 dólar
Fuente: Tomado del informe 2008 sobre los objetivos de desarrollo del milenio, de las Naciones Unidas.
Como se puede observar, la información en los gráficos muestran el nivel de
profundidad en la problemática del subdesarrollo regional en el mundo,
generación insuficiente de fuentes de empleo productivo, desequilibrio entre
oportunidades para hombres y mujeres, así como el ingreso insuficiente, enfatizan
la necesidad de diseñar mejores políticas en materia de cooperación para el
desarrollo y diseñar mejores instituciones para la gobernanza global, como hemos
explicado, para garantizar un proceso de gestión incluyente en torno a los
problemas globales, como la pobreza, sin embargo hay que tomar en cuenta que
las principales zonas de pobreza en el mundo no están incorporadas a las
regiones política y comerciales, lo cual relativiza el interés de las naciones ricas y
reduce la eficacia de la cooperación para el desarrollo, insuficiente como hemos
sostenido, pues no constituye un problema común desde la perspectiva del
mercado (ver mapa número 2).
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Mapa No. 2
Población mundial en el umbral de pobreza (%)
Fuente: Central Intelligence Agency. United States of America
V.4.- Pobreza y gobernanza en el sistema político internacional de posguerra fría Los temas de gobernanza y el abordaje de la pobreza como problema global, se
inscriben en un nuevo contexto histórico producto del proceso evolutivo
experimentado por el sistema político internacional, objeto de estudio que
analizamos a través de tres variables principales: a) los cambios estructurales que
dan forma al sistema político internacional de la posguerra fría; b) la agenda
internacional para el desarrollo y; c) la definición de políticas públicas surgidas
desde lo nacional.
Conviene insistir en que ambos conceptos han merecido un considerable interés,
tanto entre la comunidad académica, como de las instituciones gubernamentales
y en los últimos años también con mucho énfasis desde los organismos sociales,
cualesquiera que sea el reducto se ha abordado el tema desde muy variados
enfoques teóricos. Concretamente el tema de la pobreza se ha convertido en los
últimos años en un objeto cuya producción se consigna en una amplia literatura,
sin embargo, puede observarse que el principal rasgo invariante tiene que ver con
procesos de medición y formas de caracterización, aunque algunos estudios han
tratado de explicar las causas y estrategias implementadas para su tratamiento,
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227
así como los impactos políticos y jurídicos que tiene en el ciudadano, como lo
hace Víctor Manuel Durand (2006) quien sostiene
la pobreza y la ciudadanía conforman una relación complicada, los términos
encierran la gran contradicción de las sociedades con un régimen político
democrático y basadas en el Estado de Derecho y una economía de mercado,
que dadas sus imperfecciones tiende a producir desigualdad, donde la
pobreza es un indicador; la pobreza es la evidencia concreta de la negación de
ese principio: la igualdad (p. 14).
Como puede observarse, se trata en principio de un enfoque que orienta la
reflexión hacia la desigualdad que genera en aquellos sectores de mayor
marginación como los indígenas, campesinos, quienes emigran del campo a la
ciudad y los desempleados, la pobreza como la antítesis de la igualdad, lo cual
plantea también un problema democrático si la desigualdad implica ausencia de
oportunidades.
Otros estudios, como el de Julio Boltvinik (2005) orientan su análisis hacia
sectores específicos tratando de explicar teóricamente49 las condiciones de la
pobreza campesina y cómo dicha condición se reciente con mayor intensidad en
ésos núcleos sociales como producto del mercado capitalista, incidiendo de
manera importante en el ingreso de las familias, por lo que la teoría termina por
estacionarse en la parte de los indicadores que buscan explicar el problema más
con elementos cuantificables que con argumentos sociales expresados en
términos de calidad de vida, se privilegia la cuantificación y no la evaluación, una
práctica muy recurrente desde los ejercicios gubernamentales centrados en la
posibilidad de medir a través de criterios, como la inversión o el ingreso,
principalmente.
49 En su planteamiento teórico Boltvinik asume las políticas sociales del Estado benefactor como plataforma de análisis en el problema de la pobreza y entiende que el tratamiento de la pobreza extrema constituye una regla de excepción en el papel de no intervención del Estado en la economía neoliberal.
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En el mismo sentido aparece el trabajo publicado por Ordoñez (2006) donde
analiza las políticas sociales de manera comparativa en América Latina,
enfatizando en la evolución de la pobreza en México. Por su parte, Barba (2009)
aborda el problema de la pobreza a través del enfoque que ofrece el Estado de
bienestar, igual desde una perspectiva comparada de los regímenes clásicos de
Europa, Asia y América.
Dentro de la producción académica existe también un enfoque crítico en torno al
problema de la pobreza, en el que se inscribe Carlos Vilas (1998), quien aborda el
tema desde una perspectiva comparada, en el marco de la globalización y
neoliberalismo donde estudia distintas experiencias latinoamericanas para
combatir la pobreza dedicando atención a la forma como los gobiernos ponen en
práctica disposiciones de organismos internacionales, como el FMI o el BM, que
dictan recomendaciones para que los gobiernos traduzcan en políticas.
En forma más reciente, a partir de 2000 en que el tema se inscribe formalmente
en los objetivos de desarrollo del milenio, los organismos internacionales como el
Programa de Naciones Unidas Para el Desarrollo (PNUD), el Banco Mundial, la
Comisión Económica Para América Latina (CEPAL), así como Amnistía
Internacional y otras ONG’s se han convertido en instancias con una mayor
producción de información sobre el tema de la pobreza, enfatizando los criterios
cuantitativos para su medición y clasificación, sin embargo, en nuestra opinión no
se trabaja en temas relativos a los factores que determinan la inclusión de la
pobreza como prioridad de la gobernanza; o lo relevante de su inclusión en la
agenda internacional y nacional, pero sobre todo parecen quedar al margen
propuestas que expliquen cuáles son las decisiones adoptadas en el marco de la
gobernanza.
En el contexto de la globalización, la estructura de la sociedad ha experimentado
cambios significativos directamente asociados con la dinámica del mercado y el
nuevo papel que el Estado juega en la atención de los problemas globales, lo cual
influyó también, como hemos insistido, en el resurgimiento de los nuevos actores
sociales sin los cuales no es posible comprender los procesos que ocurren en las
naciones y en las diferentes regiones del mundo, que ahora experimentan la
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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apertura de brechas del desarrollo, entre los países desarrollados y los que no lo
son, pero también entre amplios sectores de la población que tienen empleo e
ingreso y aquellos que carecen de él, entre quienes producen y aquellos que
lastimosamente sirven para nutrir el dato estadístico.
El tema de la pobreza del mundo globalizado es también el tema de la exclusión
social que margina de cualquier oportunidad de bienestar, donde nada parece ser
más importante que el crecimiento económico que beneficia a los sectores más
reducidos en detrimento de los de mayor dimensión, los ricos y los pobres
ya hace algo más de 250 años que la Academia de Dijon (1754) lanzó una
pregunta y ofreció un premio para quien lograra responderla de manera
adecuada: ¿Cual es el origen de la desigualdad entre los hombres? ¿Es acaso
la consecuencia de una ley natural? Jean Jacques Rousseau se interesó por la
cuestión y en respuesta escribió su obra Sobre el origen de la desigualdad
entre los hombres. Como Rousseau dejó apuntado, la desigualdad social y
política no es natural, no deriva de la voluntad divina, ni tampoco es una
consecuencia de la desigualdad natural entre los hombres. Por el contrario, su
origen es el resultado de la propiedad privada, de la apropiación privada de la
riqueza del mundo entero y de los beneficios privados derivados de esa
apropiación.50
Dos aspectos conviene subrayar, uno, el énfasis, en el tema de la propiedad, cuya
inequitativa distribución produce pobreza y desigualdad, que efectivamente no es
un problema que se deba patentar en nombre de la globalización, aunque se
acentúa a partir de que este proceso converge con el modelo neoliberal
promovido en la década de los ochenta, que ha disparado el crecimiento de la
producción mundial para beneficio de las naciones con mayor nivel de
50 Krätke, M. (20 de Marzo de 2007). Estadísticas sobre la distribución de la riqueza en el mundo. Recuperado el 20 de Enero de 2010, de Solidaridad: http://www.solidaridad.net/_empobrecidos_enriquecidosarticulo4429_enesp.htm
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industrialización y de una reducida elite económica que controla el mercado, como
se observa en la distribución del PIB regional y en el nivel de comercialización
(ver el cuadro número 2 y gráfica número 1) y; un segundo aspecto que es
importante desde nuestra perspectiva tiene que ver con el “carácter espiritual” de
la pobreza como problema global, aspecto que abordamos un poco más adelante.
Por ahora, podemos establecer la pobreza como una situación social con
implicaciones económicas, éticas y de orden democrático, en tanto que refiere a
la desigualdad y a la ausencia de oportunidades.
Por otra parte, es importante enfatizar sobre distintos esquemas que la
comunidad internacional ha diseñado, desde principios de los años ochenta para
“agendar” el tema de la pobreza, esfuerzos que se ven favorecidos a partir de que
en 2000 son definidos los objetivos del desarrollo del milenio de la ONU, lo que
abre nuevas formas de expresión en materia de cooperación y desarrollo,
mediante el involucramiento activo de los participantes, asumiendo su
complejidad política y desde luego el conjunto de intereses en juego, aunque
como hemos señalado, sus estrategias y desde luego los resultados no sean lo
que demanda el problema global, sin embargo consideramos pertinente insistir en
la cuestión, ¿por qué no actuar antes, si la pobreza es un tema histórico?.
Por nuestra parte ensayaremos una posible respuesta que involucra tres
dimensiones distintas, aunque no necesariamente en orden de importancia, en el
entendido que por sí sola la cuestión requiere de mucha mayor profundidad. a).-
Por la ausencia de mecanismos gubernamentales internacionales que asumieran
institucionalmente las responsabilidades de gestión global; b).- La falta de una
visión global del mundo que impidió desarrollar una idea en el sentido de los
problemas comunes (no es la idea de la cooperación o de la solidaridad, sólo de
percepción) y; c).- No se actúa antes, sino hasta que el tema del la pobreza se
aprende como un problema de seguridad que pone en riesgo la vigencia del
modelo y con ello de la concentración de intereses, es por lo tanto hasta que se
convierte en elemento central en el contenido conceptual de la gobernanza global
que se nutre de la intensa capacidad de gestión.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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Conclusiones
Quienes mediante el discurso respaldan la economía capitalista, lo hacen
argumentando el crecimiento extraordinario en la producción de riqueza, pero
omiten reconocer que el debate respecto a la pobreza no gira en torno a los
volúmenes de producción per se, sino a la inadecuada forma de distribución de la
riqueza producida -90% de la producción mundial se concentra en las tres
grandes regiones económicas y comerciales del mundo- y a los desiguales
niveles de bienestar que eso genera.
No existe argumentación sólida capaz de sostener que las enormes brechas de
desarrollo entre las regiones del mundo, la desigualdad y elevados niveles de
pobreza, se han recrudecido con la globalización y profundización del modelo
económico neoliberal, que ha sofisticado nuevas formas de colonización a través
de las grandes empresas transnacionales que operan eficazmente la
transferencia de recursos hacia los centros financieros mundiales
estratégicamente ubicados en EEUU, Inglaterra y Japón.
Particularmente ahora, el problema de la pobreza en el mundo ha trascendido
como un tema de seguridad internacional, pero también refiere un asunto de
carácter democrático y ético de difícil procesamiento en materia de gobernanza,
porque la pobreza es una realidad social y no técnica, es un estado contextual y
no ideológico. Por eso las políticas materializadas en la ayuda oficial al desarrollo
son insuficientes, porque no es comparable el compromiso para combatir la
pobreza con el volumen de recursos que los países más poderosos destinan a
sus políticas de defensa, como es el caso de los EEUU.
Consecuentemente es posible concluir que el problema de la pobreza en el
mundo no se resuelve con la asunción del tema a la agenda internacional, como
se ha formalizado mediante su inserción en los acuerdos del milenio de la ONU,
pues 30 años antes de que eso sucediera, ya en los foros de decisión política se
discutió sobre la magnitud del problema, con la debida reacción de los
organismos financieros internacionales que mediante el diseño de modelos
económicos han pretendido convertirlo en una cuestión de técnica y estadística,
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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cuando la realidad social y el conjunto de demandas y oportunidades
insatisfechas de las personas no pueden sólo a datos económicos.
Ese es el compromiso de la gobernanza, gestionar un sistema político, un mundo,
una sociedad menos desigual y excluyente. Se trata, en nuestra opinión, de
construir un sistema más habitable, por eso concebimos a la pobreza como un
componente de la gobernanza.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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CAPITULO VI EL TRATAMIENTO DE LA POBREZA EN MEXICO
Introducción
Con la década de los ochenta inicia la configuración de un nuevo modelo en el
comportamiento de las tareas tradicionalmente asociadas al Estado y aquellas
que a partir de entonces enarbolan los subsistemas, social y del mercado. El
fenómeno de la globalización y el nuevo modelo económico que se disemina por
todo el mundo deja sentir sus efectos en las regiones y en los países de mayor
vulnerabilidad social y económica, como son los casos de África y América Latina.
Mientras tanto, en el contexto regional algunos países, como México
concretamente, experimentan de manera brusca el cambio de paradigma que
implicó el replanteamiento de la estructura y la forma de hacer política social del
Estado. Es el fin del asistencialismo y el principio de un proceso que no atinó a
definirse, ni a operar con eficacia, porque la agenda del desarrollo nacional
transitó por el camino abrupto de la inoperancia en términos de impacto social,
porque los programas concebidos en el marco de la agenda para el desarrollo
tuvieron y siguen teniendo un sentido de política clientelar, más que una
orientación estratégica de política pública para aliviar las profundas desigualdades
sociales y condiciones de pobreza que se recrudecen en el marco de la economía
neoliberal.
Bajo este referente contextual se concibe el desarrollo del presente capítulo, cuyo
eje de análisis es el tratamiento de la pobreza en México a partir del
planteamiento teórico que guía la investigación, de tal forma que el objetivo
capitular se centra en el estudio de la pobreza y su proceso de inclusión en la
agenda nacional, así como en el diseño y operación de los principales proyectos
institucionales concebidos para su atención y combate.
Consecuentemente, en este apartado se recuperan y analizan los que a nuestro
juicio son los principales componentes que dan cuenta de la política social en los
últimos cincuenta años, lo cual logramos a través del análisis del sistema de
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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planeación para el desarrollo, estrategia que nos ha permitido reconstruir la
agenda para el combate a la pobreza y las diferentes estrategias diseñadas para
su tratamiento a lo largo de ese período, en el cual se identifican dos grandes
etapas: una comprendida entre las décadas del sesenta al ochenta y que
corresponde al modelo de Estado asistencial; otra, la actual, que inicia en 1988 y
se encuentra aparejada al paradigma de la globalización y economía neoliberal.
A partir de la recuperación de la agenda nacional en su primera etapa, se
configura el diagnóstico de la pobreza a nivel nacional; analizamos el enfoque
multidimensional sobre el estado del problema y; se profundiza en el análisis de
los principales proyectos desde donde se ha orientado institucionalmente el
combate a la pobreza -Solidaridad y Progresa Oportunidades- de tal manera que
el documento ofrece una visión crítica de la política social, concretamente la que
se vincula al desarrollo de la economía neoliberal por su implicación directa en el
crecimiento de la pobreza como problema global y de la gobernanza como
proceso de gestión política.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
235
VI.1.- La pobreza en la agenda nacional
Con el proceso de ajuste en las estructuras del Estado iniciado en la década de
los ochenta y la consecuente inserción en el modelo económico neoliberal, no
sólo se registraron cambios estratégicos en el esquema social, sino que estos
tuvieron que ajustarse a las recomendaciones emanadas de los organismos
internacionales que buscaban crear las condiciones estructurales para el
afianzamiento de la economía de mercado, lo cual muy pronto se reflejó en la
articulación de una nueva política social que dio cabida al tema de la pobreza en
la agenda nacional, inaugurando con ello la adopción de la gobernanza como
proceso de gestión política, al tiempo que el viejo régimen presidencialista inicia
una etapa de debilitamiento institucional.
Sin embargo, el tema de la pobreza en México no es sólo atribuible a factores de
incidencia global, sino a condiciones de puntualidad interna directamente
relacionadas con prácticas subculturales que crecieron y se arraigaron
paralelamente con el viejo sistema político posrevolucionario que incorporó al
discurso los reclamos sociales como medio de legitimación política, pero no como
insumo para el diseño e implementación de políticas de Estado; los campesinos y
los obreros, como sectores empobrecidos de la población tuvieron cabida en el
sistema, todos en calidad de objetos, pero no de sujetos sociales. Así funcionó la
lógica de un sistema donde los derechos reales y expectativas de progreso en un
amplio sector de la sociedad se inscribieron en el esquema paternalista del
gobierno que floreció esplendorosamente por espacio de tres décadas, entre 1950
y 1980.
Es en ésa etapa que transcurre a mitad del siglo XX, como señala Pablo
González Casanova (1991), en que
el Estado aparece como el más grande empresario del país, con una fuerza
propia indiscutible en lo económico, reforzada en lo político por un régimen
presidencialista que concentra el poder en manos del gobierno central y del jefe
del Ejecutivo. El carácter funcional que tiene este instrumento para la
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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estabilidad política del país y para el desarrollo económico no puede escapar a
nadie (p. 85).
En efecto, durante décadas el sistema político mexicano posrevolucionario
encontró en el asistencialismo gubernamental a uno de los principales factores
que garantizaron la estabilidad social y política; sin embargo, dicha política
adoleció de homogeneidad y estructura, por lo que su contribución al desarrollo
social del país se dio lentamente, mientras que las condiciones de pobreza y
marginación se evidenciaban, principalmente en el medio rural y en amplias zonas
urbanas marginadas, estableciendo grandes contrastes regionales que persisten
en la actualidad.
El problema es que los distintos instrumentos de política social diseñados con
posterioridad a dicha etapa en poco han cambiado las condiciones sociales,
prevalecen ahora los rasgos de un país que se sitúa entre las catorce economías
más grandes del mundo y el mismo que alberga a la mitad de su población que
vive en condiciones de pobreza y pobreza extrema, lo cual evidencia la
desproporción, la desigualdad y la preocupante realidad social por la que
atraviesan 50 millones de personas que no disponen de medios ni oportunidades
para resolver sus propias condiciones, porque la producción de riqueza de poco
sirve al desarrollo cuando los que la producen no son partícipes de una adecuada
distribución de la misma y siguen, por el contrario, engrosando el universo de
pobres, porque son igualmente marginados y excluidos socialmente.
Pero también los años ochenta marcaron el inicio del trabajo institucionalizado de
los organismos internacionales que asumieron el tema de la pobreza y
desigualdad como problema global, se ensayaron mecanismos de cooperación
concreta, se diseñaron instrumentos e indicadores para medir la realidad del
problema y surgieron organizaciones de la sociedad civil que orientaron su
esfuerzo hacia la atención de dicha temática, en tanto que el diseño institucional
del sistema político mexicano acusó los desgastes sufridos y demandó
transformaciones en la estructura para revitalizar su capacidad política y de
gestión ante la complejidad social y económica del país; al tiempo que desde la
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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academia y de los organismos gubernamentales, así como los distintos niveles de
gobierno, el caso de la pobreza tendió a consolidarse como objeto de estudio, y
con ello también los distintos enfoques metodológicos, a través de los cuales se
busca la explicación más próxima al problema que es para entonces materia de
gobernanza local - global.
Desde el enfoque institucional - normativo, el Consejo Nacional de Evaluación de
la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) reconoce que la pobreza es una
“manifestación multidimensional de carencias”.51 Mediante esta perspectiva se
entiende que la pobreza implica un déficit importante de las personas en aspectos
cuantitativos y cualitativos que definen una condición social marginal respecto a
las condiciones esperadas de crecimiento, oportunidades, desarrollo y el conjunto
de satisfactores que atienden a su vez a una diversidad de demandas y
necesidades. Por su parte, para el Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD), la pobreza está directamente relacionada con las condiciones
humanas, y por lo tanto no es sólo una cuestión de orden patrimonial, sino
inclusive de dignidad, con amplias repercusiones en el campo de la
responsabilidad social y política.
Pero con la economía de mercado y sus efectos sociales surgió también el
problema en cuanto a las formas de expresión cuantitativa y dimensión de la
pobreza, esto es el tema de la medición y la clasificación que ocupa la atención
de las instituciones, organismos internacionales y de investigadores sociales, lo
que ha llevado a la tipificación del problema, sobre todo entre las entidades
gubernamentales, que requieren de la “necesaria” justificación del impacto de las
políticas en el corto plazo, de tal forma que se han convertido en términos del
lenguaje cotidiano, inclusive de carácter técnico, lo absoluto o relativo, pobreza o
pobreza extrema, la pobreza de capacidades, la pobreza alimentaria o la pobreza
patrimonial, la inversión directa y la cooperación, todos estos son términos que
nutren ahora los reportes, informes y la literatura especializada.
51 Informe Ejecutivo de Pobreza México 2007. (2007). Recuperado el 15 de Abril de 2010, de CONEVAL: http://www.coneval.gob.mx/contenido/info_public/1778.pdf
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Particularmente en México, la pobreza forma parte de un añejo problema
estructural asociado con su propia historia y origen cultural, que “favorecieron” el
desarrollo de un armado social cuya característica principal fue la desigualdad, y
no menos significativa la opresión que dieron paso a la primera gran revolución
social del siglo XX, pero mucho de lo que el movimiento social combatió logró
prevalecer en la nueva estructura social. Es oportuno destacar que a principios de
la tercera década, la población total del país superaba apenas los 14 millones de
habitantes, la población económicamente activa (PEA) era de 4.8 millones, en
tanto que los niveles de analfabetismo alcanzaban índices del 66%, quizás no
muy diferente a la de muchos países latinoamericanos, parte de un mismo
problema histórico, lo que permite establecer que al menos dos terceras partes de
la población mexicana vivía en condiciones de pobreza, pese a que el país había
acumulado más de cien años de vida independiente, lo cual puede interpretarse
como secuelas de la colonización política.
Pero esas condiciones generales que dan cuenta del deterioro en los niveles de
vida no logran erradicarse con el esquema paternalista de asistencia social, pues
a principios de los ochenta, en plena coyuntura neoliberal, esos mismos
parámetros enfatizan la magnitud del problema: la población había superado los
68.5 millones de habitantes, la PEA se situaba en 23.6 millones y el universo de
analfabetos era del 33%,52 estimándose que el número de pobres fluctúa
alrededor de los 40 millones personas.
Bajo este panorama se da el proceso de tránsito de las políticas sociales del
Estado asistencial, a la agenda para el desarrollo del Estado inmerso en el
modelo de economía neoliberal. Por lo tanto, los componentes de la agenda
nacional para el combate a la pobreza ha experimentado, en nuestra opinión, tres
etapas a partir de 1930: la primera comprende de dicho momento histórico hasta
1962, período en el que tiene lugar un complejo proceso de institucionalización
del sistema político que crea la estructura básica del esquema asistencial; la
segunda inicia en 1962, en plena Guerra Fría, cuando se asume el compromiso
internacional de impulsar proyectos ordenados de desarrollo, extendiéndose hasta
52 Con información de IPONAP. (1982). Las gestiones gubernamentales en México. Política Nueva, II (23), 88.
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1988 y; la tercera tiene lugar a partir de 1989, que marca la inserción de México al
modelo económico y político internacional.
En México, la agenda social y combate a la pobreza, en sus tres etapas
evolutivas, formalmente ha estado relacionada al sistema de planeación nacional,
proceso que inicia en 1934 con el primer plan sexenal diseñado por el gobierno
del presidente Lázaro Cárdenas; sin embargo, el abordaje de la pobreza como
problema real no mereció una atención específica sino hasta 1977 cuando se
diseña la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos
Marginados (COPLAMAR).
Es evidente que el enorme peso del problema histórico heredado por el sistema
político posrevolucionario superó la capacidad de respuesta gubernamental, que
había priorizado sus esfuerzos en el tema de la estabilidad social y política, por lo
que en su perspectiva llevó a la confusión de contenidos, transitando por el
paternalismo, más que por el asistencialismo institucional, pese a la creación de
dependencias eminentemente sociales, como el IMSS e ISSSTE, por ejemplo. En
este contexto, la creación del COPLAMAR vino a marcar una diferencia
estratégica importante en el ámbito de la política social, pues a través de este
instrumento se buscó encausar las recomendaciones surgidas del BM que
proponía atender lo que sus técnicos dieron en llamar “necesidades básicas”,
relacionadas con la salud, la educación y la alimentación, a efecto de enfrentar el
problema de la pobreza, como había sido entendido por los principales órganos
de dirección política internacional, -OCDE y G7-, que previeron la construcción de
una gobernanza global a partir de la identificación de problemas de orden global.
Conviene subrayar que previo a la instrumentación de COPLAMAR, en distintas
épocas se adoptaron decisiones gubernamentales en el marco de una estrategia
de política social tendiente a la atención de temas de interés nacional que
nutrieron por largo tiempo el discurso político revolucionario vinculado a la justicia
social. A través de ese esquema político social tuvieron lugar acciones
legitimadoras como la política agraria, la Expropiación Petrolera o el Programa de
Educación Rural y Alfabetización que se emprenden a finales de los años treinta,
instaurándose además la idea del nacionalismo como factor de unidad nacional y
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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240
desarrollo, con muy poco impacto real, es necesario decirlo, en el mejoramiento
de los niveles de bienestar.
Estas ideas de un Estado asistencial, comprometido con la política social
prevalecen durante una larga etapa, donde los esfuerzos gubernamentales se
orientaron hacia la industrialización y el crecimiento económico que dio lugar al
llamado milagro mexicano, en parte como producto de la cooperación
internacional promovida en la región latinoamericana en la década de los sesenta,
por lo que en nuestra opinión el referente más significativo de una agenda
nacional tiene lugar en 1962 con la implementación del Plan de Acción Inmediata
62–64, un instrumento orientado a promover el desarrollo nacional en respuesta a
la “Alianza para el Progreso”, una acción estratégica promovida desde los EEUU
para conservar su principal zona de influencia política, proteger los intereses
económicos y mantener la seguridad regional.
Dicho compromiso asumido por el gobierno mexicano, que implicaba
necesariamente la elaboración de planes de desarrollo como argumento para
acceder al financiamiento internacional, trazó como principal línea de acción el
tema de la inversión, tanto pública como privada, que garantizara la obtención de
resultados económicos teniendo como base la estabilidad monetaria.53
Conviene señalar que durante la ejecución del plan se destinaron recursos muy
significativos a la inversión social, principalmente en rubros como educación,
seguridad social, vivienda, sistemas de agua potable y alcantarillado, así como
ampliación de los servicios públicos, a través de transferencias de recursos a los
estados, como reporta el Sexto Informe de Gobierno del Presidente Adolfo López
Mateos, estimándose que aproximadamente el 28.1% de la inversión pública
federal se destinó al ámbito asistencial,54 sin embargo, la situación social en
general del país evidenciaba la ausencia de políticas eficaces para resolver el
atraso, marginación y, en general, las condiciones de pobreza prevalecientes de
53 Sobre este tema consultar Solís, L. (1975). Planes de desarrollo económico y social en México. México: SEP Setentas. 54 Con información de Solís, L. (1975). Planes de desarrollo económico y social en México. México: SEP Setentas e IPONAP. (1982). Las gestiones gubernamentales en México. Política Nueva, II (23), 88.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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manera enfática en el medio rural, así como las demandas de mayores espacios
de participación política, situación que se reflejaba en el clima de intranquilidad
social, por lo que en dicho contexto tienen lugar importantes movimientos sociales
como el magisterial y ferrocarrilero, además del movimiento armado que
encabezó Celestino Garza y, más tarde, en 1968, el movimiento estudiantil que
asomó el brazo represor del Estado, mientras las demandas rurales y urbanas
crecían en el país por la ausencia de una agenda social concreta.
Dichos acontecimientos, y otros que tienen lugar en la extensa geografía del país,
no hicieron sino mostrar la realidad social que agudizó sus problemas, al no lograr
el necesario equilibrio entre la industrialización emprendida por el Estado
interventor, que al amparo del discurso del crecimiento y modernización, había
descuidado la atención social porque fallaron los instrumentos de intermediación
que fueron hasta entonces la base de la estabilidad social y política.
Por esto, en nuestra opinión, la década de los setenta es crucial para el desarrollo
del país, pues a falta de un proyecto específico que tuviese como propósito elevar
los niveles de bienestar, el gobierno recurre a las practicas paternalistas como
estrategia para recuperar la estabilidad social en el país, en tanto que en el
contexto mundial toman fuerza las ideas de democratización de las sociedades,
globalización y el desarrollo tecnológico que impulsa la comunicación electrónica
y acelera la repercusión de los acontecimientos entre lo nacional y regional. Pero
también se manifiestan las políticas de los organismos internacionales que
procuran cultivar en las naciones de menor desarrollo programas estratégicos
para atender problemas como la marginación y el desarrollo, como aconteció en
México con la creación de COPLAMAR.
En cierta manera la conjunción de acontecimientos locales con los fenómenos
internacionales, aproximaron un proceso de reformas estructurales en México que
abrieron nuevas vías de participación democrática y representación que
institucionalizaron las distintas expresiones políticas; es el principal antecedente
en la reorganización del sistema político nacional en la antesala de la coyuntura
histórica de los años ochenta que marcó el fin del Estado asistencial, sin agenda
social institucional, y el inicio del modelo económico neoliberal dominante que
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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transformó la realidad del Estado nacional y sus formas de relación con la
sociedad.
Con el arribo de los ochenta tuvo lugar también el fin de una larga etapa
caracterizada por la capacidad de inversión del Estado, una capacidad que se
deterioró en la medida en que las demandas y problemas sociales superaron su
margen de respuesta, entre otros factores por la falta de una agenda institucional
debidamente articulada que nunca estuvo en posibilidades reales de ser el eje
articulador del desarrollo nacional, al margen de los profundos niveles de
corrupción política y administrativa que ha caracterizado al sistema político
burocrático, que lo convierte en un factor importante para explicar la
profundización de la pobreza en México.
Pero en el marco del nuevo contexto internacional, significado por el proceso de
transición política, el deterioro económico y los procesos de democratización
emprendidos en la región latinoamericana, en 1983 el gobierno federal incluyó en
la agenda nacional una línea específica de política social con el propósito explícito
de luchar contra la desigualdad, conforme a lo establecido en el Plan Nacional de
Desarrollo, con dos orientaciones específicas: “elevar la generación de empleos
así como proteger y mejorar gradualmente el poder adquisitivo del salario y;
combatir la marginación y la pobreza avanzando en particular en la satisfacción
directa de las necesidades básicas de la población”.55
Estos dos objetivos particulares se constituyeron en el eje articulador de la
agenda social, destacándose que se trata del primer referente formal que recoge
el tema de la pobreza como problema de la agenda nacional, independientemente
de que no se contara entonces con un diagnóstico preciso de dicho problema
debido a la ausencia hasta entonces de mecanismos articulados para su estudio y
evaluación, sin embargo, se entiende la necesidad de atender a los sectores más
desprotegidos de la población, como en ese momento son los campesinos y los
estratos marginales de las zonas urbanas.
55 Plan Nacional de Desarrollo 1983 – 1988. Poder Ejecutivo Federal
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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243
Los lineamientos contenidos en la agenda para combatir el rezago social y la
pobreza enfatizaron la prioridad de mejorar la situación de los campesinos, lo que
implicaba la aceptación concreta, por una parte, de la realidad del problema, y por
otra, la ausencia histórica de políticas públicas sociales, por lo que los
lineamientos estratégicos fueron dirigidos principalmente al fortalecimiento de la
organización social, establecimiento de los precios de garantía, modernización de
la producción agrícola, la integración de las comunidades indígenas al desarrollo y
al desarrollo micro regional.
La agenda social también consideró el problema educativo en el país, toda vez
que los rezagos en materia de infraestructura, capacitación de profesores y
cobertura constituían variables explicativas muy importantes en el estado
contextual de la población, cuyo nivel de analfabetismo se situaba a inicios de los
ochenta en el 33%, y el nivel educativo promedio no superaba el tercer grado de
educación primaria, por lo que en la agenda se inscribieron tres objetivos
prioritarios: promover el desarrollo integral del individuo y de la sociedad
mexicana, ampliar el acceso de todos los mexicanos a las oportunidades
educativas y mejorar la prestación de los servicios educativos.
En materia de salud la agenda social consideró cuatro objetivos generales: lograr
la cobertura nacional de los servicios, mejorar el nivel de salud de la población,
reducir los índices de crecimiento demográfico y promover la protección social
que permitiera fomentar el bienestar de la población de escasos recursos. Como
puede observarse, estos propósitos sugieren la magnitud del reto que implicaba el
tema de la salud, principalmente si se piensa en los desequilibrios del desarrollo
regional que había concentrado en los principales centros urbanos la creación de
infraestructura en detrimento de las posibilidades reales para un amplio sector de
la población no adscrita a los sistemas institucionalizados y que además radicaba
en regiones rurales distantes de los centros de atención, de tal suerte que para
atacar dichos propósitos se definieron a su vez cinco estrategias: impulso a las
acciones preventivas, reorganización y modernización de los servicios de
asistencia social, incremento de la productividad y eficacia de los servicios,
consolidación del sistema nacional de salud y mejora y capacitación de los
recursos humanos.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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Los temas de la alimentación y la vivienda completaban la agenda social
conformada por el gobierno para combatir el rezago social y la pobreza, sin
embargo, pareciera que no tuvieron el mismo énfasis en el espacio de la agenda,
además de que la escasez de recursos públicos redujeron el cumplimiento de las
metas previstas y algunos de los objetivos generales distaron mucho de
cumplirse, y con ello las expectativas de la agenda.
Cuadro No. 3
Componentes de la Agenda Nacional 1962-1988
Instrumento Proyecto Enfoque Objetivos Estrategias Plan de Acción Inmediata 62-64
Proyección global Sectorial
Recuperar la capacidad de crecimiento
a) Crecimiento del PIB b) Mercado interno c) Reformas
económicas y sociales
Plan de Desarrollo Económico y Social 66-70
Crecimiento de la economía
Sectorial a) Incrementar el PIB
b) Acelerar la industrialización
c) Equilibrar el desarrollo
Orientar el gasto público de acuerdo a las prioridades del interés y la política nacional
COPLAMAR
Enfrentar la pobreza
Regional Atender las necesidades básicas
a) Salud b) Educación c) Alimentación
Plan Nacional de Desarrollo 83-88
Enfrentar los retos del desarrollo del país
Global - sectorial a) Conservar las instituciones democráticas
b) Vencer la crisis c) Recuperar la
capacidad de crecimiento
d) Iniciar los cambios cualitativos
Ampliar la participación de la sociedad
Fuente: Construcción propia con información de Solís, L. (1975). Planes de desarrollo económico y social en México. México: SEP Setentas.
Conviene observar, que a lo amplio de esta etapa de política asistencial, tanto
pobreza como la gobernanza fueron entendidos, desde adentro del sistema
político mexicano, como dos variables independientes de un problema social y
político complejo. Por un lado, si bien es cierto que el sistema político centró su
atención en la estabilidad como problema principal, también lo es que no atinó en
el diseño de una política social capaz de resolver los añejos problemas sociales y
políticos del país; más bien, gubernamentalmente parece haberse entendido que
la imagen de buen gobierno era la clave para avanzar en los propósitos
institucionales de orden político.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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245
Sin embargo, el no haber construido oportunamente el diagnóstico de la pobreza,
restó eficacia a los instrumentos de política social, que en el mejor de los casos
reflejaron una visión muy limitada de la profundidad del problema y por lo tanto, lo
reducido de su interpretación y los intereses políticos antepuestos a las
expectativas sociales condujeron al cambio de vía, pasando de la idea de política
asistencial a un esquema paternalista que se movió entre lo social y político, pero
sin una visión institucional clara del objetivo social, fundamentalmente.
Por lo tanto, la gobernanza se ajustó más a la idea de buen gobierno, al menos
hasta la aparición de COPLAMAR, que puntualizó esfuerzos en el combate a la
pobreza, como reflejo de las orientaciones del exterior provista de mecanismos de
gestión política, conforme a la idea de gobernanza global en construcción; sin
embargo, en el caso de México, el esfuerzo gubernamental había definido
previamente que su prioridad pasaba por la estabilidad del país. Esto nos hace
pensar en una conjunción de ideas entre gobernanza como buen gobierno y como
gobernabilidad, en el sentido de estabilidad, aunque no de capacidad de
respuesta.
El cúmulo de demandas sociales y el crecimiento de la pobreza urbana y rural
habían superado la capacidad de respuesta del gobierno, agobiado por las
constantes crisis económicas y el debilitamiento en los esquemas de gestión,
basados en estructuras demasiado grandes y pesadas que dificultaban la
operación y limitaban la eficacia de los programas sociales; además de que las
nuevas exigencias a que se enfrentaba el Estado en la medida que profundiza el
proceso de globalización y la economía de mercado, sugerían un mejor andamiaje
institucional que potenciara los alcances de la política social.
Ese proceso de reforma a las viejas estructuras del Estado se aceleró de manera
importante a partir de 1988, con el inicio de la nueva gestión gubernamental,
urgida de encontrar mecanismos eficaces que le dotaran de una sólida base de
legitimidad social desde la cual emprender el proceso de reforma, encontrando
esa plataforma en el diseño de una nueva política social que delineó la agenda
concreta para enfrentar el profundo problema de la pobreza, desigualdad y
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
246
marginación prevalecientes en el país, de tal forma que el Plan Nacional de
Desarrollo 1989 – 1994 consignó en su contenido que
se concederá prioridad especial a la atención de las zonas marginadas
urbanas y rurales, con énfasis en la atención primaria a la salud. La ampliación
de la cobertura de servicios en estas áreas se hará fundamentalmente
mediante personal técnico o auxiliar capacitado para este propósito. De
fundamental importancia será vincular los esfuerzos de salud y asistencia a los
medios más desprotegidos con las acciones integrales en materia de
alimentación, vivienda, disponibilidad de agua potable, educación y
saneamiento ambiental –entre otras- que impulsará el Programa Nacional de
Solidaridad en la lucha contra la pobreza extrema (1989: 105).
Por lo tanto con el Plan Nacional de Desarrollo 1989 – 1994 se inició una nueva
agenda social y lucha contra la pobreza que incorporó como rasgo distintivo el
tema de la corresponsabilidad social, lo cual significó la incorporación de nuevos
actores sociales al proceso de gestión de los problemas públicos, e
implícitamente la idea de una nueva forma de gobernanza interna.
Conviene subrayar que en el diseño de la nueva agenda social existieron dos
elementos contextuales importantes que ayudan a comprender de mejor manera
las implicaciones de la propuesta social: por una parte, el déficit de legitimidad
democrática que produjo la elección presidencial del 6 de julio de 1988, lo que de
entrada significó que nuevamente el objetivo político estaba por encima del
compromiso social y; por la otra, el contenido del discurso pronunciado por Carlos
Salinas el 1º de diciembre del mismo año con motivo la toma de posesión como
presidente constitucional, pues en ningún momento el concepto de pobreza
aparece en el sentido de compromiso expreso, en cambio se enfatiza la
necesidad de inserción en el mundo contemporáneo
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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buscaremos nuevos equilibrios con los Estados Unidos de América, ámbito de
oportunidades y delicadas diferencias…con Canadá estrecharemos aún más
nuestra relación…fortaleceremos nuestra relación con la dinámica integradora
de la Comunidad Europea; abriremos nuevos y más amplios cauces de
comunicación y relación con la Cuenca del Pacífico, en especial con Japón
(PND, 1988: 19-20).
Como puede observarse, tanto el contexto como el discurso marcaban pautas de
lo que habría de ser una nueva agenda social, pero particularmente la estructura
del discurso es relevante en distintos sentidos. Marcó el fin de una etapa y el
surgimiento de una nueva en la vida institucional del Estado, que transformó
también la concepción de la política social desde la perspectiva global, esto hace
que el elemento diferenciador más relevante entre la vieja y la nueva agenda
radica justamente en su interpretación, ya que pasó de ser un fin,
independientemente de la falta de eficacia para conseguirlo, a una tarea en la que
cambió también el carácter asistencial del Estado, de tal manera que el contenido
de la agenda para combatir la pobreza se transformó en elemento de la amplia
estrategia económica de la administración, en tanto
Para los mexicanos, la noción de bienestar social se ha encontrado
históricamente vinculada a los valores fundamentales de justicia y libertad, y se
refiere al reclamo –expresado en los derechos sociales que consagra la
Constitución- por asegurar la satisfacción de las necesidades esenciales de
todos. Por ello la dimensión social se extiende a toda la estrategia del Plan y
constituye, básicamente, la justificación de la estrategia económica (1989: 97)
Por otra parte, habría que destacar que la nueva agenda no constituyó un proceso
estable, sino que por el contrario sufrió cambios periódicos determinados por las
propias condiciones políticas, las cuales se acentuaron en el año 2000 con la
derrota del Partido Revolucionario Institucional (PRI) y la asunción del Partido
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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248
Acción Nacional (PAN) a la presidencia de la república, lo que incidió en el diseño
e implementación de las políticas públicas sociales, específicamente en la
orientación de la agenda contra la pobreza enmarcada en un contexto dominante
del mercado global y los intereses derivados de dicho sistema. Sin embargo, el
planteamiento teórico de la agenda iniciada en 1989 se insertó en el Acuerdo
Nacional para el Mejoramiento Productivo del Nivel de Vida, que como se explica,
buscó hacer coincidir crecimiento y estabilidad económica con equidad y
erradicación de la pobreza extrema, que es pertinente reiterar, constituye una
prioridad en materia de política económica y social.
Señala el Plan Nacional de Desarrollo que
el mejoramiento productivo del nivel de vida se regirá por las siguientes cuatro
líneas estratégicas: creación abundante de empleos bien remunerados, y
protección y aumento del poder adquisitivo de los salarios y del bienestar de los
trabajadores; atención de las demandas prioritarias del bienestar social;
protección del medio ambiente; y erradicación de la pobreza extrema (1989:
98).
Como puede apreciarse, la generación de empleo e ingreso son las principales
variables de la hipótesis implícita en el reinaugurado discurso sobre la pobreza,
una vertiente que se habría de acentuar en los últimos diez años con el auspicio
de Naciones Unidas una vez que el tema de la pobreza se incorpora como uno de
los objetivos del milenio, cuyo principal propósito depende de la capacidad para
generar empleo digno e ingreso a través del financiamiento para el desarrollo en
las regiones de África y América donde se concentra el mayor número de pobres
en el mundo, por lo que podría afirmarse que los esquemas diseñados en México
en la década de los noventa sirvieron en buena medida como modelo en los
desafíos promovidos en el seno de la ONU desde el año 2000, concretamente los
programas de desarrollo regional derivados del PRONASOL que buscaban incidir
en el cambio de la realidad económica de las micro regiones mediante la
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
249
utilización eficaz de los recursos y capacidades propias, bajo esquemas
específicos de inversión, organización y participación social.
Pero la nueva agenda social para el combate a la pobreza ha experimentado en
los últimos veinte años cambios importantes, tanto de enfoque, como en el diseño
estratégico de los programas y proyectos, ha transitado de la percepción urbana a
la rural, igual que ha ensayado mecanismos duales en donde los principales
puntos de enfoque son el ingreso, educación, salud y alimentación, entre otros.
En cambio los proyectos y programas específicos de mayor impacto institucional
han sido, desde nuestra propia perspectiva, los esquemas construidos en el
marco del PRONASOL, así como Progresa- Oportunidades.
Cuadro No. 4
Componentes de la agenda nacional 1989 – 2010
Instrumentos Proyecto Enfoque Objetivo
PNS 89-94 Nacional Material
Institucional
Combatir la
pobreza
Progresa
Oportunidades Nacional Multidimensional
Mejor los niveles
de bienestar
Interrumpir el ciclo
intergeneracional
de la población
Fuente: Construcción propia con información de SEDESOL.
VI.2.- Diagnóstico del estado de la pobreza a nivel nacional
Los instrumentos diseñados en el pasado reciente para impulsar el desarrollo del
país, aunque habían logrado mejorar algunos de los indicadores, resultaban
insuficientes ante la magnitud histórica del problema, las condiciones de atraso y
marginación social se hacían evidentes en las zonas urbanas y rurales, lo mismo
que en la configuración regional ejemplificando el deterioro de los niveles de
bienestar. Temas como la producción y suministro de alimentos, salud, educación,
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
250
justicia, libertades, integración, dotación de servicios básicos, empleo, ingreso,
vivienda y participación política constituían el reclamo de un amplio sector de la
población mexicana.
De acuerdo al Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica
(SNIEG), en 1980 la población total del país había alcanzado la cifra de 66.8
millones de habitantes, con una significativa tendencia al crecimiento en las
principales zonas urbanas, contrastando con el paulatino abandono del medio
rural, fenómeno que indicaba la falta de oportunidades de empleo y el deterioro de
las condiciones de vida de casi 40 millones de personas que vivían en
condiciones de pobreza. Eran los últimos años de gobierno del presidente López
Portillo, que había cultivado la “Alianza para el Progreso” con empresarios y
trabajadores como estrategia del desarrollo nacional, con la característica de que
a los empresarios se otorgan las “facilidades” necesarias para la inversión y el
flujo de actividades económicas y comerciales, en tanto que a la clase trabajadora
se le pide precisamente ajustarse al tema de la alianza, para lo cual se impone
una política gubernamental que implicaba someterse a un régimen de precios y
salarios tendiente a estabilizar la economía nacional.
El contexto a principios de los ochenta dio cuenta de una economía que no logra
contener la crisis, a pesar de los mecanismos implementados para diversificar el
comercio hacia el exterior, principalmente porque el proceso de desarrollo se
centró en el potencial que representaba la industria petrolera, que al caerse los
precios internacionales del crudo propicia el derrumbe de la economía y el
deterioro, ya precario, de los niveles de vida, toda vez que se registra una
reducción en la producción y flujos de inversión que impactan en la reducción de
metas globales y desde luego en los objetivos de desarrollo, agravados por la
fuga de capitales de 1982 que llevó a la estatización del sistema bancario y
financiero del país.
En el ámbito social, existen en México 33% de personas que no han tenido
acceso al sistema educativo y prevalecen en situación de analfabetismo, porque
la posibilidad de cultivarse no estuvo a su alcance, había sido superada por su
propia condición de marginación, estimándose que en números reales las cifras
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
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eran cercanas a los doce millones de hombres y mujeres del campo y la ciudad
que no saben leer y escribir, en tanto que solo poco más de cinco millones
tuvieron la oportunidad de ir a la universidad, por lo que en promedio la población
de quince años y más del total del país solo superaba el cuarto año de educación
en general; en materia de salud, los datos disponibles para el año de 1990 indican
que había en México 46.8 millones de derechohabientes del Instituto Mexicano
del Seguro Social (IMSS) e Instituto de Seguridad Social al Servicio de los
Trabajadores del Estado (ISSSTE), de los cuales 12.7 millones eran asegurados
permanentes y eventuales y 31.5 millones familiares de asegurados. Para ese
mismo año existían como parte de los recursos materiales del sistema nacional de
salud 73.1 camas censables y los recursos humanos institucionalizados eran de
110 médicos y 180 enfermeras aproximadamente por cada 100 mil habitantes.
Por su parte la tasa de crecimiento de vivienda en México fue del 2.9% en el
periodo 1980 a 1990, sin embargo no se encuentran datos disponibles sobre el
número y la calidad de las viviendas porque dicha información no se indagaba, no
obstante se estima que el número de miembros por unidad de vivienda era de
hasta 7 habitantes. Respecto al fenómeno migratorio, la población nacida en
México que había transferido su residencia a los EEUU alcanzaba la cifra de 4.77
millones de personas, 600% respecto los registros de 1970, lo cual explica
también las limitaciones de la agenda social para responder a las expectativas de
empleo, educación, salud, alimentación, vivienda digna y oportunidades de
desarrollo en general.
Conviene apuntar que para atender la problemática de carácter social en su
conjunto existente en México hasta principios de la década de 1980, el gobierno
de la república había fortalecido el sistema de financiamiento agrícola, con la
intención de mejorar las condiciones generales de organización, capacitación y
producción agropecuaria. Se puso en práctica además el Sistema Alimentario
Mexicano (SAM) que complementaba las acciones de COPLAMAR, instrumento
construido en 1977 como ya se mencionó; no obstante, pese a esas y otras
disposiciones que en materia agraria se implementaron, la situación del campo no
lograba superar sus propias limitaciones y su capacidad de producción ejidal
distaba mucho de los parámetros que caracterizaban al régimen de pequeña
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
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propiedad, la falta de apoyos reales, burocratización, ausencia de tecnología,
insuficiencia de sistemas y capacidad hidráulica, entre otros factores, habían
conducido al campo hacia la producción de autoconsumo, apremiando las
condiciones de vida de muchas familias rurales que optaban ya por su traslado a
la ciudad o a los EEUU en busca de mejores posibilidades de bienestar.
Respecto a la clase trabajadora, en el marco de la Alianza para el Progreso56
(1961 – 1970), se solicita a los obreros solidarizarse con la economía del país y
por lo tanto se somete a un régimen de austeridad salarial, afectándose
directamente los ingresos reales de las familias y la capacidad adquisitiva para
satisfacer las necesidades más elementales. Por otra parte en el marco del
propósito para erradicar el analfabetismo, se diseñaron el plan de educación para
adultos y el sistema de enseñanza abierta y; en términos institucionales se crea el
sistema nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF) que sustituía al
viejo esquema de Protección a la Infancia (IMPI).
Se instituye además el Sistema de Cartilla Nacional de Vacunación, así como el
Sistema de Coordinación de los Servicios de Salud Pública; bajo el esquema de
COPLAMAR se impulsa la ampliación de los sistemas de agua potable,
alcantarillado y alumbrado público y se establece el sistema de televisión rural
mexicana, instrumento a través del cual se procuraba generar una mayor
cobertura de los programas educativos y de capacitación para el medio rural.
Destacan en este contexto la creación de la Universidad Pedagógica Nacional
(UPN), el Colegio Nacional de Educación Profesional y Técnica (CONALEP), así
como el Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social
(CIESAS), instituciones que sientan nuevas bases para la cobertura y desarrollo
educativo del país.
En síntesis, éste diagnóstico de la pobreza en México, en la antesala de la nueva
agenda, muestra un conjunto social que evidencia la ausencia de una plataforma
efectiva de políticas públicas orientadas a la atención de dicho problema, debido
56 Es un programa del gobierno norteamericano, a través del cual se canalizan recursos para el desarrollo para los países latinoamericanos. La materialización de los acuerdos tienen lugar en Punta del Este, en Uruguay, en 1962.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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253
en parte a que no existía un diagnóstico real y confiable y por otra parte no
existen elementos que indiquen, hasta entonces, el nivel de participación e
involucramiento de los gobiernos estatales y municipales en los esfuerzos del
gobierno federal, que más allá de la intencionalidad y compromiso por estructurar
una agenda institucional para el desarrollo y combate a la pobreza, centró sus
capacidades en la idea del crecimiento económico como premisa de un proyecto
nacional entrampado entre el discurso político y la inoperancia del aparato
burocrático para dotar de viabilidad a los distintos programas confeccionados en
el marco de la política social, a su vez confundida entre la problemática urbana y
la realidad del medio rural.
Pero el diagnóstico hace evidentes otros problemas de carácter estructural que se
entrelazan y recrudecen el tema de la pobreza, haciendo que el enorme déficit del
sistema educativo y de salud pública no sólo sean una vitrina donde se exponen
los indicadores, sino la explicación básica del fracaso de la economía nacional
que no acierta a contener la crisis sistémica del país y del deterioro social que se
manifiesta en el complejo concepto de pobreza, que como hemos definido,
expresa un estado contextual del individuo, condiciones de atraso y marginación,
oportunidades y derechos humanos insatisfechos que determinan el nivel de
bienestar.
El problema migratorio que se agudiza, forma parte también del diagnóstico que
enfatiza el problema creciente de la pobreza en México, entendiéndose que el
flujo de migrantes es estimulado por las condiciones internas y; por otra parte el
llamado gubernamental a obreros y campesinos para solidarizarse con el proyecto
económico sólo condujo a profundizar las precarias condiciones de familias
enteras que ven esfumarse las expectativas de acceder a mejores condiciones de
vida, pero el diagnóstico sobre la pobreza también se queda corto, insuficiente
para explicar de manera objetiva lo que se intuye, lo que se sabe y se palpa todos
los días, en nuestros días, porque ¿cómo entender el alivio de la pobreza sin
justicia, sin libertad de espíritu, sin integración y aceptación social, sin
participación política, sin ciudadanía?, los indicadores no alcanzan para mostrar la
realidad de esos 40 millones de mexicanos que en los ochenta, lo mismo que
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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ahora, tienen el “privilegio” de estar en las estadísticas, en el discurso, y en el
mejor de los casos de motivar un objeto de estudio.
VI.3.- El enfoque multidimensional sobre el estado de la pobreza en México
La nueva agenda social y lucha contra la pobreza en México, se caracterizó por
su capacidad para transitar de una esfera eminentemente urbana en términos de
su orientación, a otro ámbito de atención más amplio, como fue en su oportunidad
Solidaridad (1989 – 1994), así fueron concebidos los programas Procampo,
Progresa y Oportunidades (1997 a la fecha), pero además, la agenda parece
haber consolidado un enfoque multidimensional para la atención del problema,
pero también la concepción de los destinatarios se ha modificado
sustancialmente, las políticas se dirigen ahora hacia las familias y no
necesariamente al individuo.
Lo mismo sucedió con el enfoque social que busca no anclarse en una esfera,
sino que se mueve horizontalmente, esto significa que no existe una preferencia
definida y absoluta respecto de ámbitos de acción, sino que el esquema vigente
desde 1989, independientemente de la nomenclatura programática, atiende
indistintamente problemas urbanos y rurales, lo cual, en nuestra opinión,
representa una mayor pertinencia de la estrategia, sin embargo, en el pasado
reciente – hasta principios de los ochenta – no se definió un enfoque social
suficientemente claro, sino al contrario, porque además los distintos instrumentos
contenidos en la agenda, operaron más bien como programas emergentes y en el
mejor de los casos con perspectiva sectorial, carentes de continuidad y
profundidad instrumental, con objetivos e impactos dispersos que terminaron por
no mirar el fondo del problema central de la pobreza.
Ahora, con ligeras variantes, tanto Progresa como Oportunidades, sí definieron
una población objetivo
los hogares en condición de pobreza extrema, donde el hogar se define como
el conjunto de personas que hacen vida en común dentro de la vivienda, unidos
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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255
o no en parentesco, que comparten gastos de manutención y preparan los
alimentos en la misma cocina. Los hogares en condición de pobreza extrema
se identifican utilizando una metodología de focalización basada en un criterio
objetivo, homogéneo y transparente que podrá diferenciar la condición de
residencia rural-urbana o regional de las familias, considerando sus
condiciones socioeconómicas y demográficas.57
Una de las diferencias más significativas de la actual agenda radica precisamente
en el enfoque de la estrategia, centrada en el elemento humano y no en el eje
estrictamente económico, ve el problema de la pobreza en su realidad actual,
pero procura soluciones de futuro a través de un diseño institucional y operativo
del programa que prevé el incremento sustantivo de oportunidades para una
mejor forma de vida, mediante el aseguramiento de la educación básica y el
acceso a los esquemas de salud, específicamente para niños y jóvenes que
pertenecen a familias en condiciones de pobreza y pobreza extrema. Como el
propio programa lo sostiene, se busca interrumpir la transmisión generacional del
problema.
Independientemente del impacto y sus resultados, la agenda agregó al enfoque
multidimensional la perspectiva de género, que procura la igualdad de
oportunidades para mujeres y hombres, así como el componente del compromiso
social, como un ingrediente muy importante de la política, a través del cual se
pretendió garantizar el cumplimiento de los aspectos básicos del programa,
asegurar la permanencia del niño o joven en el sistema educativo y la inclusión de
los miembros de la familia beneficiada en el seguro popular, teniendo como
referente del núcleo familiar a la madre o jefa de familia, esquema que funciona al
mismo tiempo como condicionante de permanencia en el programa.
57 SEDESOL. (2009). Reglas de operación del programa Oportunidades 2009 . México: Gobierno Federal.
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256
Todos estos elementos permitieron identificar la conformación de la agenda social
desde el enfoque de política pública, con una mayor cohesión entre sus
componentes y la visión de largo plazo, lo que en nuestra opinión, explica los dos
momentos en el proceso de adopción del combate a la pobreza como política
pública, el primero, iniciado en 1989 con el Programa Nacional de Solidaridad y,
segundo el que tiene lugar en 1997 con el diseño y operación de Progresa,
antecedente o primera etapa del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades.
La nueva estrategia para el combate a la pobreza comprende cuatro dimensiones
estrechamente vinculadas: educativa, salud, alimentación e ingreso (ver esquema
número 6, p. 258)
A. Dimensión educativa
En su componente educativo el programa enfatiza el apoyo a la inscripción,
permanencia y asistencia en forma normal y constante a las escuelas del nivel
básico y medio superior, para lo cual, de acuerdo a las reglas de operación, se
otorgan becas para la adquisición de útiles escolares, así como estímulos
económicos para garantizar que los alumnos concluyan los estudios de
bachillerato.
B. Dimensión salud
En el campo de la salud el enfoque opera a través de tres estrategias concretas:
Otorgar de forma gratuita lo que se denomina como paquete básico garantizado
de salud, una especie de seguro con base en la cartilla de salud, donde se
consideran variables como la edad y sexo del beneficiado; garantizar una mayor
capacidad de nutrición y; fomentar mejores prácticas para el autocuidado de la
salud, tanto de las familias beneficiadas como de la comunidad a la cual
pertenecen.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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257
C. Dimensión alimentación
Para contribuir a la satisfacción de este componente, se dispone de apoyos
económicos específicos que se entregan a las familias beneficiadas, con el
propósito de mejorar la cantidad y calidad de la alimentación para elevar el estado
nutricional de los niños y jóvenes inscritos en el programa, además de otros
apoyos que tienden a compensar el alza de precios en los productos alimenticios.
D. Dimensión ingreso
En este rubro, los apoyos que se otorgan de manera directa, así como las becas
educativas se entregan en efectivo las madres de familia que aparecen como
beneficiarias en el programa y los montos varían de acuerdo de acuerdo al
número de becarios, grado escolar en que se encuentran inscritos y al número de
miembros mayores de la familia a la cual pertenecen, de tal suerte que la cantidad
total por familia es variable pero puede alcanzar la cantidad de mil 380 pesos y
hasta 2 mil 220 pesos mensuales.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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258
Esquema No. 6
Enfoque multidimensional de la agenda social
.
Fuente: Construcción propia con información de SEDESOL.
La cuestión ahora es determinar los niveles de eficacia, a partir de los resultados
alcanzados por el programa en poco más de diez años de operación, cuáles han
sido los factores de mayor incidencia en el cumplimiento de objetivos y metas y,
de qué manera la agenda del combate a la pobreza se inserta en el proceso de
gobernanza, particularmente ahora, cuando a raíz de la evaluación realizada por
el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL)
en 2007 y la evaluación externa del Programa Oportunidades 2008, donde se
sugiere que si bien los esfuerzos de política social han mejorado la cobertura de
los servicios básicos, incluso en la población de pobreza, esto no se ha reflejado
en un incremento significativo de los ingresos, que de acuerdo a los criterios
definidos para su medición, constituyen la base para la reducción sostenida de la
pobreza, tema que desarrollamos en el capítulo anterior.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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259
VI.4.- Proyectos para el combate de la pobreza
La nueva agenda social en México inició en 1989, incluye cuatro proyectos que le
han dado soporte a su estructura: Pronasol, Procampo, Progresa y
Oportunidades, sin embargo, los proyectos directamente asociados con el
combate a la pobreza son básicamente dos, Pronasol y Progresa –
Oportunidades, dado que si bien es cierto que Procampo es creado en 1993 como
una política pública, su concepción responde a la necesidad de compensar a los
productores mexicanos frente a sus competidores de Norteamérica, en el marco
del Tratado de Libre Comercio, y su objetivo es transferir recursos en apoyo de la
economía de los productores rurales, pero no precisamente constituye una
estrategia para el combate a la pobreza.
Sobre el tema, conviene señalar que a 15 años de su creación, Procampo es uno
de los programas más cuestionados por el manejo del que ha sido objeto, pues
como señala un estudio preparado por académicos del Centro de Investigación y
Docencia Económicas (CIDE)
la repartición desigual del dinero es una de las causas por las que se falló:
mientras que 20% de los productores con mayor extensión de tierras recibieron
80% de los recursos, la inmensa mayoría de campesinos debió conformarse
con un subsidio menor a 700 pesos anuales.58
Es evidente que el programa fue creado primero con un enfoque compensatorio,
tendiente a soportar los embates de una competencia desigual como la que
planteó desde sus inicios el Tratado de Libre Comercio, y por lo tanto estuvo
desprovisto de mecanismos estratégicos orientados al tratamiento de la pobreza,
no obstante, en su desarrollo a lo largo de 15 años se convirtió en un eficaz
instrumento de control político, que lo mismo sirvió al gobierno priísta que a las
administraciones surgidas de Acción Nacional, una razón suficiente para
prevalecer dentro de la agenda social, independientemente de sus 58 Alvarado, I., & Hernández, E. (27 de Julio de 2009). Saquean Procampo durante 15 años. Recuperado el 24 de Abril de 2010, de http://www.eluniversal.com.mx/primera/33366.html
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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260
desproporciones, e inclusive contrasentidos, como lo muestra el informe del CIDE,
de tal manera que centraremos nuestro interés en el examen de los dos proyectos
principales construidos en el marco de la agenda para el desarrollo social y
combate a la pobreza que tienen lugar en México en los últimos veinte años: el
Programa Nacional de Solidaridad y Progresa – Oportunidades.
VI. 4.1.- Programa Nacional de Solidaridad
Un elemento primordial que conviene señalar del Programa Nacional de
Solidaridad es su parte formal, el compromiso inmerso en su propio contenido,
cómo desde su planteamiento filosófico, fue concebido como eje de la política
social, construido en el marco del Acuerdo Nacional para el Mejoramiento
Productivo del Nivel de Vida y parte estratégica del Plan Nacional de Desarrollo,
donde el tema de la pobreza extrema se convierte en una cuestión prioritaria, por
ello el programa es definido como “el instrumento creado por el gobierno de la
República para emprender una lucha frontal contra la pobreza extrema, mediante
la suma de esfuerzos coordinados en los tres niveles de gobierno y los
concertados con los grupos sociales”.59
El tema de la lucha frontal contra la pobreza se convirtió además en el centro del
debate social, como se advierte en el discurso pronunciado por Salinas en
Chalco, marcando uno de los importantes referentes del proyecto
El reto de la justicia para los mexicanos es sostener, sin ambigüedades,
permanentemente un ataque frontal a la pobreza; garantizar las voluntades
personales, familiares e institucionales en la vida diaria de todos nosotros;
enfrentar racionalmente el compromiso con el bienestar del pueblo y dar lugar,
con todo ello, a la nueva cultura de Solidaridad y participación que nos haga
fuertes, entre nosotros y ante las naciones del mundo.60
59 Programa Nacional de Solidaridad. Gobierno Federal 60 Parte del discurso pronunciado por Carlos Salinas en Chalco, Estado de México, 12 de mayo de 1988.
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261
Conviene recordar que fue precisamente en el Valle de Chalco, en el Estado de
México, donde arrancó oficialmente el Pronasol, una de las zonas más
representativas de la profunda desigualdad social prevaleciente en el país.
Por otra parte, consideramos fundamental la comprensión del contexto, nacional e
internacional, en que tiene lugar el surgimiento del programa, provisto de dos
elementos significativos, uno de orden político y otro de naturaleza económica. En
cuanto al ambiente interno prevalece en el país el debate en torno a la legitimidad
y legalidad del proceso electoral del cual surge la presidencia de Carlos Salinas,
no sólo por la naturaleza y opaco comportamiento de la autoridad electoral,
presidida entonces por el titular de la Secretaría de Gobernación, sino por los
niveles de participación registrados en la jornada de 1988, que conviene recordar
sólo alcanzó el 50% respecto de la lista nominal, en la cual Salinas obtiene poco
más de la mitad de los sufragios, que en términos relativos representó el 25% de
la votación efectiva.
Esta realidad política indica a la nueva administración que para construir una
plataforma sólida desde la cual impulsar el proyecto de nación, requería
urgentemente de una estrategia que le permitiera obtener la legitimidad social que
no había alcanzado democráticamente, de tal manera que se concibe el diseño e
implementación del Pronasol como punta de lanza de la política social, avalado
desde el discurso en su parte filosófica por el compromiso explícito de justicia
social, solidaridad y bienestar.
A través de esta concepción, el programa define el reto más importante de la
política pública social, al confrontar marginación, exclusión y pobreza con
participación y corresponsabilidad, esquema que de manera inédita abre el
espacio a la coparticipación de los tres ámbitos de gobierno y de la sociedad en la
atención de un problema común como la pobreza, lo cual evidentemente no
encajaba con las tendencias del nuevo Estado involucrado en la dinámica de la
globalización y del modelo económico neoliberal que se afianza por la geografía
mundial.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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262
Respecto al contexto internacional, el inicio de la década de los 90’s es una etapa
coyuntural para México, constituye el cambio de paradigma del Estado, en tanto
que define el tránsito del interés estrictamente nacional, hacia la inserción del
mercado global. Concretamente, el periodo gubernamental de Carlos Salinas se
distingue por las reformas estructurales que transforman la realidad jurídico –
política del Estado para impulsar su presencia en el concierto internacional de la
economía y el comercio, de lo cual dan cuenta la incorporación a la Organización
Mundial del Comercio, la adopción de los criterios de política económica
sugeridos por los organismos del sistema financiero internacional, la incorporación
a los mercados regionales, la desincorporación del sistema bancario, la
privatización de empresa públicas, el conjunto de reformas al sistema asistencial,
la transformación de la base jurídica a la propiedad ejidal y la consolidación
interna de la economía trasnacional.
En su concepción ideológica, el Programa Nacional de Solidaridad fue construido
en base a los principios de soberanía, democracia y justicia social, lo cual se
entiende como la plataforma de legitimación y vínculo esencial entre el gobierno
nacional y la estructura social del país. La soberanía entendida como la capacidad
de autodeterminación y núcleo político jurídico e histórico del Estado; la
democracia, por su parte, implica ideológicamente el conjunto de oportunidades y
corresponsabilidad inherentes a los individuos y a sus familias; la justicia social,
en el marco del programa constituye la síntesis de los derechos y expectativas
históricas del pueblo de México. Son por lo tanto estas tres dimensiones
ideológicas, las que justifican desde la perspectiva gubernamental el diseño y
operación de la política social, lo cual puede inferirse como la definición del
compromiso que vincula las estructuras del gobierno con el conjunto de la
sociedad, desde luego, con quienes se ubican en el amplio espacio conceptual de
la pobreza.
Como directrices o enfoques, el Programa Nacional de Solidaridad pone atención
en dos aspectos principales: el ámbito material, que se refiere a la parte
cuantitativa y cualitativa, pues concibe la necesidad de canalizar los esfuerzos y
recursos hacia la creación de infraestructura para el desarrollo y a la ampliación y
mejoramiento de servicios básicos y estratégicos, entre estos últimos se
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263
encuentran salud y educación; la segunda directriz se sitúa en la esencia
institucional, la cual refiere, en su concepción, al diseño de una nueva relación
entre el Estado y la sociedad.
Como puede advertirse, tanto los principios ideológicos como las directrices del
programa parten de la realidad social imperante y se orientan implícitamente al
fortalecimiento de la legitimidad del Estado, como ente social y político, inmerso
en la nueva dinámica global. Por otra parte, en su contenido el plan fue concebido
a través de tres vertientes estratégicas de acción: la vertiente social, la vertiente
productiva y la vertiente del desarrollo regional, de donde se desprenden los cinco
grandes programas contenidos en la política social de solidaridad: programa de
beneficio social familiar, programa social de beneficio comunitario, programas
especiales, programas productivos y programas de alcance territorial.
Esquema No. 7
Estructura del Programa Nacional de Solidaridad
Fuente: Construcción propia con información del P.N.S.
Es importante apuntar que uno de sus principales elementos en el funcionamiento
del programa tiene también un tinte de carácter filosófico, lo que se materializa a
través de las ideas de participación social y corresponsabilidad, lo cual en la
práctica hizo posible el espíritu de solidaridad, pues en su diseño hace que
concurran en la realización de acciones los tres ámbitos de gobierno y los
beneficiarios de los núcleos indígenas, urbanos y campesinos.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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Esquema No. 8
Beneficiarios del Programa Nacional de Solidaridad
Fuente: Construcción propia con información del P.N.S.
Para dar soporte a la parte operativa fue creada una estructura encabezada por la
Comisión del Programa Nacional de Solidaridad, cuya principal responsabilidad
fue la de coordinar el conjunto de ideas políticas y estrategias concebidas en
torno al proyecto, como se ha dicho, orientado a combatir la pobreza y al
mejoramiento de los niveles de bienestar. Además de la Comisión fueron
construidos el Consejo Consultivo, un Comité Técnico de Evaluación, la
Coordinación General y los Comités de Planeación para el Desarrollo,
establecidos en cada Entidad Federativa.
Para concretizar los compromisos y acuerdos en el marco de la política social y
en particular del Programa Nacional de Solidaridad, se establecieron los
Convenios Únicos de Desarrollo que fungieron como mecanismos de
concertación, a través de los cuales se formalizaba la participación de los tres
ámbitos de competencia, en el entendido que los gobiernos estatales
garantizaban la concurrencia de los distintos sectores sociales y productivos en
las tareas emprendidas desde los Comités estatales y municipales de planeación.
Con este andamiaje ideológico y organizacional se puso en marcha en 1989, lo
que es sin duda la primera y más amplia estrategia de política social orientada al
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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combate de la pobreza en México en los últimos 25 años, por lo que
consideramos pertinente plantearnos las siguientes cuestiones respecto al
Programa Nacional de Solidaridad que operó como eje de dicha política en los
umbrales de la inserción nacional al sistema de la economía global: 1.- ¿En qué
medida contribuyó a la reducción de la pobreza y consecuentemente cuál fue su
aportación al mejoramiento de los niveles de bienestar? 2.- ¿de qué forma
contribuyó a la construcción de la nueva gobernanza en el país?
Conviene advertir sobre el carácter oficial de la información disponible para el
análisis, lo cual complejiza la discusión, en virtud de que por sistema privilegia el
dato cuantitativo, más allá del contenido cualitativo del tema, de tal manera que
tomaremos principalmente como unidades de análisis los aspectos relacionados
con alimentación, salud y educación, considerando que en nuestra definición
conceptual de pobreza son referentes centrales del estado contextual y nivel de
bienestar del individuo, pero además porque constituyen la principal plataforma
del desarrollo social.
A. Alimentación
Dentro de la estructura programática, el tema de la alimentación formó parte de
los programas de beneficio social comunitario y fue dirigido al fortalecimiento de la
política alimentaria prevista en el Plan Nacional de Desarrollo, con el “objetivo de
asegurar el abasto de alimentos a la población en condiciones adecuadas de
calidad y precio, sobre todo a los grupos de más bajos ingresos”.61 Este
instrumento estuvo vinculado además a los programas de Modernización del
Abasto y Nacional de Alimentación, con la idea explícita de contribuir al combate
de la pobreza extrema.
Es importante señalar que en términos organizativos la estrategia giró en torno a
la Comisión Nacional de Subsistencia Popular (CONASUPO) y al Sistema Integral
para el Desarrollo de la Familia (DIF), que constituyeron los principales medios a
través de los cuales se canalizaron recursos y ejecutaron las acciones básicas,
61 Plan Nacional de Desarrollo 1989 – 1994. Gobierno Federal.
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266
consistentes en la instalación de tiendas rurales, lecherías y cocinas populares,
de tal forma que durante los primeros cuatro años del programa se instalaron 3
mil 374 tiendas rurales y se recapitalizaron 10 mil 193 unidades; fueron abiertas 2
mil 292 lecherías; así como 413 cocinas populares.62
Se infiere que cada una de estas acciones debió generar un impacto potencial
directo en sectores específicos de la sociedad, principalmente en el medio rural y
zonas urbanas marginadas, lo cual produjo, en el mejor de los casos un beneficio
inmediato, pero no constituyó, al menos en nuestra opinión, una respuesta
definitiva al problema relacionado con la escasez alimentaria, considerando que
en el diagnóstico de la Comisión Nacional de Alimentación, en 1984 el 40% de la
población nacional se encontraba dentro de los parámetros de pobreza, esto
significa que aproximadamente 33 millones de personas constituían el reto del
programa, de los cuales poco más de 17 millones eran catalogados como pobres
en extremo, esto significa que no disponían de alimentos, ni medios para
obtenerlos.
De acuerdo con información producida por el INEGI en 1992, es decir en los
primeros cuatro años del programa, el número de pobres en el país fluctuaba
alrededor de los 37 millones, y los niveles de pobreza extrema se ubicaban en
13.6, esto significa una ligera disminución respecto al diagnóstico de partida, sin
embargo, no existen evidencias concretas, más allá del dato estadístico, respecto
a la eficacia del programa en este tema, entre otras razones porque no se
diseñaron mecanismos de evaluación cualitativa, porque para efectos de la
política pública el principal referente se sitúo en el número de acciones realizadas,
niveles de inversión y número potencial de beneficiados, como lo indican los
informes oficiales generados tanto por Hacienda, como desde la entonces
Secretaría de Programación y Presupuesto.
62 Programa Nacional de Solidaridad. Gobierno Federal
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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B. Salud
El tema de la salud es un componente importante para las condiciones de
bienestar y desde luego, en la conceptualización de la pobreza, por lo que
conviene recordar que en México el proceso de construcción del sistema de salud
data en su expresión formal entre 1934 y 1940, con la creación de la Secretaría
de Asistencia Pública y del Instituto Mexicano del Seguro Social, así como la
puesta en práctica de estrategias de asistencia comunitaria.
Posterior a esta etapa continuaron una diversidad de acciones en el marco del
Estado asistencial, pero no fue sino hasta el gobierno presidido por Luis
Echeverria en que tiene lugar el primer esfuerzo planificado en la materia que se
materializa con el Plan de Salud como instrumento integral provisto de programas
y objetivos concretos, pero no fue sino hasta 1984 con la promulgación de la Ley
General de Salud como se organiza el Sistema Nacional de Salud en el cual
encaja todo el esquema previsto en Solidaridad, por lo que puede intuirse que no
existiera en 1988 un diagnóstico preciso sobre este tema.
En ése contexto institucional, las acciones en materia de salud emprendidas en el
marco del Pronasol, como prácticamente toda la política social, se insertaron en
los contenidos del Acuerdo Nacional para el Mejoramiento Productivo del Nivel
de Vida que constituyó el cuarto objetivo del Plan Nacional de Desarrollo, de tal
forma que en el documento fue considerado el rubro de salud, asistencia y
seguridad social, expresándose que
en su sentido amplio, la salud no es sólo la ausencia de enfermedad sino un
estado de completo bienestar físico y mental, en un contexto ecológico y social
propicio para su sustento y desarrollo. La salud descansa en la esfera de
prácticamente todas las interacciones económicas, sociales y culturales, y es,
con ellas, un componente sinérgico del bienestar social.63
63 Consúltese Plan Nacional de Desarrollo 1989 – 1994, p. 104
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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De acuerdo al Plan, en política de salud el objetivo estaba orientado a la
protección de todos los mexicanos, a través de servicios y prestaciones, con
eficacia y equidad, en donde participarían los tres niveles de gobierno. Para su
cumplimiento se diseñaron un conjunto de estrategias relacionadas con la calidad
en el servicio, reducción de las desigualdades sociales, modernización del
sistema en general e impulsar el proceso de descentralización administrativa y de
servicios. Es importante subrayar el énfasis que se hace sobre la necesidad de
priorizar las acciones en las zonas marginadas urbanas y rurales, como
argumento para atender el problema de la desigualdad social.
En ese sentido, entre 1989 y 2003, como parte del Programa se construyeron y
rehabilitaron 3 mil 571 centros de salud y 293 hospitales, así como mil 159
unidades médicas rurales; en ese mismo período se incorporaron a los servicios
institucionalizados de salud 8.5 millones de habitantes, que previamente no tenían
acceso al servicio.64
En un ejercicio práctico de confrontación entre objetivos y estrategias contenidos
en el Plan y los resultados consignados, resulta improbable el cumplimiento de los
propósitos institucionales, pues sólo el crecimiento estimado de la población es
igual o mayor al número total de beneficiados en el periodo de vigencia del
programa, pues de acuerdo al INEGI entre 1988 y 2004 se pasó de 78.3 a 87.7
millones de habitantes, un incremento similar al de la cobertura reportada en el
mismo período. Es oportuno agregar que en la evaluación oficial no se difunden
otros criterios que den referencia respecto a la calidad y oportunidad en los
servicios, como son los indicadores de la Organización Mundial de la Salud que
establecen número de médicos, enfermeras y camas de hospital por número de
habitantes; reducción en las principales causas de morbilidad, así como
ampliación en las expectativas de vida de la población.
Conviene subrayar que no es nuestro propósito construir una evaluación a
profundidad del Pronasol, ni de sus programas estratégicos, sino el de procurar
64 Véase Carreño, J., Gamas Torruco, J., & Ruiz Massieu, J. F. (1994). El programa nacional de solidaridad. México: FCE.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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evidencias objetivas que den cuenta de su contribución eficaz al combate de la
pobreza, utilizando los mismos elementos que se desprenden de toda la parte
operativa, desde donde intentamos construir el análisis y encontrar las respuestas
a nuestras dos interrogantes definidas con oportunidad.
C. Educación
Podría afirmarse que los conceptos de educación y pobreza asociados al eje
conductor de la justicia social, se han convertido en las últimas décadas en los
principales componentes del discurso político mexicano, estrechamente
vinculados, desde luego, a los proyectos sexenales del gobierno. Como sostiene
Josefina Zoraida Vázquez de Knauth (1996)
Cualquier evaluación de la educación pública mexicana exige considerar la
rémora que representa el sexenealismo presidencialista. El empeño del
ejecutivo en turno de darle sello propio a la política, ha impuesto la tradición
nefasta de cambiar las prácticas educativas cada seis años sin que medie un
estudio de pertinencia e impidiendo que los esfuerzos sean sostenidos.65
Como fue en el caso de la salud, la política educativa, contemplada primero en el
Plan Nacional de Desarrollo, y luego en el marco de Solidaridad, parte de una
estructura institucional, no solamente reciente iniciada en 1959 con la puesta en
marcha del primer instrumento estratégico orientado a la atención del problema
educativo nacional con el llamado Plan de Once Años, sino que carecía de una
estrategia pertinente capaz de solucionar el profundo rezago educativo del país,
que de acuerdo al diagnóstico obtenido en 1988, el índice de analfabetismo
superaba los 12 puntos porcentuales, a lo cual se sumaba el tema del
sindicalismo como obstáculo para el desarrollo del sistema educativo.
65 Vázquez, J. Z. (1996). La modernización educativa (1988 - 1994). Recuperado el 22 de Abril de 2010, de COLMEX: http://historiamexicana.colmex.mx/pdf/13/art_13_1866_15973.pdf
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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Para emprender el abordaje de este problema el primer reto del gobierno
encabezado por Carlos Salinas fue sin duda el de llevar los compromisos de
campaña a la agenda gubernamental, lo cual resuelve con la inserción del tema
en el Plan Nacional de Desarrollo, de donde se derivan un conjunto de decisiones
que se concretizan con la creación de instituciones, como el Consejo Nacional
para la Cultura y las Artes que surge en diciembre de 1988, así como el Programa
para la Modernización Educativa, en torno al cual giró todo el proyecto educativo
del sexenio.
Para comprender mejor las dimensiones del problema que representaba la
educación del país en el primer año de gobierno del presidente Salinas, es
importante recoger los datos que consigna Zoraida
El Programa para la Modernización Educativa empezaba por hacer un
diagnóstico pesimista que subrayaba el rezago educativo: 4.2 000 000 de
analfabetas mayores de 15 años, 20.2 000 000 de adultos sin concluir la
primaria, 16 000 000 de adultos sin terminar la secundaria; un índice de
analfabetismo de 100% en comunidades indígenas, 2% en algunas regiones de
la República; 300 000 niños sin acceso a la escuela, 880 000 alumnos
desertores del sistema en el primer año de primaria.66
Como puede observarse, el problema educativo en la etapa de Solidaridad
presentó un panorama realmente complejo, de tal manera que en el Plan Nacional
de Desarrollo se consignara que
Hoy es preciso garantizar el acceso a la educación primaria a toda la población
demandante, asegurando su permanencia, disminuyendo ineficiencias e
injusticias y procurando superar la escolaridad promedio de la población. Este
66 Vázquez, J. Z. (1996). La modernización educativa (1988 - 1994). Recuperado el 22 de Abril de 2010, de COLMEX: http://historiamexicana.colmex.mx/pdf/13/art_13_1866_15973.pdf
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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proceso implica proporcionar atención prioritaria a la población rural, a la
indígena y a la que habita en las zonas marginadas del país.67
El propio documento consigna que los esfuerzos enfatizarían la cobertura y
calidad de la educación primaria, concretamente en las regiones de mayor atraso,
entre las cuales están las zonas urbanas marginadas, el medio rural y las
comunidades indígenas. Para dar respuesta a esta orientación política se
consideraron en el Plan de Desarrollo cuatro objetivos: mejorar la calidad del
sistema educativo en congruencia con los propósitos del desarrollo nacional;
elevar la escolaridad de la población; descentralizar la educación y adecuar la
distribución de la función educativa a los requerimientos de su modernización y de
las características de los diversos sectores integrantes de la sociedad y; fortalecer
la participación de la sociedad en el quehacer educativo.
Entre los compromisos derivados de dichos objetivos destacan la promoción a las
tareas de investigación, depurar los contenidos curriculares, conformar un modelo
integral de educación básica, la actualización de profesores, establecimiento de la
carrera magisterial y fortalecer la infraestructura física, sin embargo, es en este
último aspecto en donde se reportan los principales resultados, atendiéndose
poco más de 139 mil planteles dentro del concepto solidaridad para una escuela
digna; en términos de infraestructura educativa los informes indican la
construcción de 83 mil escuelas; además de poco más de un millón de becas
otorgadas como apoyo al servicio social.
En otros rubros, la evaluación que se hace de la política de educación en la etapa
del Programa de Modernización Educativa 1988 – 1994, los resultados no ofrecen
suficientes niveles de satisfacción, pese a que como informaron en su oportunidad
las Secretarías de Hacienda y de Programación y Presupuesto, la inversión en
educación pública pasó de 3.6% en 1988 a 6.1% en 1994 respecto al Producto
Interno Bruto68, pues los porcentajes de analfabetismo registrados al inicio de la
gestión permanecieron prácticamente estables hasta 1994; las expectativas de
67 Véase Plan Nacional de Desarrollo 1989 – 1994. Gobierno Federal, p. 102 68 Sexto Informe de Gobierno del Presidente Carlos Salinas de Gortari, (1994), Gobierno de la República
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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272
cobertura en educación primaria chocaron con el crecimiento poblacional; se
estima que sólo el 40% de niños que iniciaron en primaria se inscribieron al tercer
año de secundaria.
Por lo que hace a la calidad en el servicio, la estrategia se centró en la
implementación de la carrera magisterial, bajo la lógica de que la mejora en los
maestros se traduciría en calidad educativa, sin embargo, desde sus inicios uno
de los principales problemas para avanzar en esa dirección estuvo vinculado con
los intereses en juego dentro del Sindicato Nacional de Trabajadores de la
Educación, que conviene apuntar, desde principios del período gubernamental de
Salinas fue encabezado por la Maestra Elba Esther Gordillo, quién buena parte
del tiempo lo dedicó a transformar las estructuras del anterior régimen.
En cuanto al compromiso de impulsar la investigación, se entiende que para 1994
esta importante actividad continuó siendo muy relativa, entre otras explicaciones
por el limitado número de investigadores, en su mayoría concentrados en las
principales universidades, como la UNAM, por ejemplo, lo cual en nuestra opinión
favorece muy poco al proceso de desarrollo regional, más aún si entendemos que
la pobreza individual y familiar es también un tema de desequilibrio regional, de
ahí la necesidad de fomentar acciones para que la educación cumpla su función
social en cada uno de sus niveles.
Pero como propusimos al principio, nos interesa encontrar las respuestas a dos
cuestiones que consideramos pertinentes desde la perspectiva de nuestra
investigación:
1.- ¿En qué medida contribuyó el Programa Nacional de Solidaridad a la
reducción de la pobreza y consecuentemente cuál fue su aportación al
mejoramiento de los niveles de bienestar?
Vamos a decir de entrada dos cosas que nos parecen relevantes para redondear
un concepto en torno, no sólo a Solidaridad, sino en su conjunto a la agenda
social para el combate a la pobreza en México, lo cual, como se entenderá,
constituye una especie de acercamiento concluyente a los desarrollos capitulares:
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
273
en primer lugar, la política social, como lo advertimos en párrafos anteriores, se
concibe más como un argumento al servicio de la política, que como una política
pública al servicio del desarrollo social; segundo, quizás como una consecuencia
de lo anterior, el debate que genera es fundamentalmente político y de muy poca
relevancia estrictamente académica.
Pero veamos, en nuestra opinión, no es posible, desde ningún punto de vista,
desacreditar al programa por sí mismo, hacerlo que sería una irresponsabilidad,
es innegable la dinámica generada en sus periodo de vigencia, podría decirse
inclusive que en muchos aspectos fue un ejercicio de innovación, así lo sugieren
la participación y corresponsabilidad social, la suma de esfuerzos y recursos de
los tres ámbitos de gobierno, los procesos de descentralización administrativa, los
flujos de inversión pública y la derrama económica generada, la vinculación a un
amplio esquema de planeación nacional, todas estas son cuestiones relevantes
en el ejercicio del programa.
Sin embargo, pensamos que uno de los aspectos menos favorables del programa
tiene que ver con el objetivo implícito, pues si bien es cierto que percibe una
realidad social en torno a la cual se construye como instrumento, consideramos
que estratégicamente sirvió de fondo para desplazar con suavidad la
transformación del andamiaje económico del país, esto significa que el verdadero
propósito del gobierno presidido por Carlos Salinas fue el de traslapar la nueva
dinámica institucional del Estado, su inserción al sistema de mercado global y al
modelo económico neoliberal así lo indican.
Por otra parte, las acciones básicas de Solidaridad, como hemos podido observar,
no lograron modificar positivamente el contexto social general de un sector amplio
de personas y familias que al final del periodo siguieron experimentando
condiciones de atraso, marginación y derechos básicos insatisfechos, los temas
de la salud y educación son el mejor ejemplo de esto.
El compromiso de la justicia social parece haber quedado atrapado, como
siempre, en las entrañas del discurso político, quizás porque no prestamos
atención a las profundas implicaciones conceptuales, pues en nuestra opinión la
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
274
justicia social constituye una idea, una aspiración legítima que se sintetiza en una
forma de vida digna; el pobre no es libre en muchos sentidos, casi en ninguno, se
margina en vez de integrarse a un concepto amplio de sociedad, su ubicación
periférica lo limita en el disfrute de los servicios elementales; el que es pobre lo es
también porque no dispone de empleo e ingreso seguro y suficiente para resolver
sus propios requerimientos. Bajo estas consideraciones no parecen existir
evidencias de que la estrategia denominada Programa Nacional de Solidaridad se
haya convertido en un programa eficaz en el tratamiento de la pobreza, aunque la
obra de infraestructura producida en el marco de su operación puedo incidir en el
mediano plazo en mejores condiciones de bienestar relativo, desafortunadamente
no se tienen ahora elementos para hacer una consideración objetiva a distancia.
Ahora, cuando todos estos componentes se observan integralmente se
complejiza la respuesta, sin embargo, es posible afirmar que uno de los aportes
del Pronasol al combate de la pobreza ha sido justamente la definición del tema
como un problema de interés general, la estructura de un nuevo andamiaje para
su tratamiento institucional y desde luego su asunción definitiva a la agenda
gubernamental.
2.- ¿De qué forma contribuyó el Programa Nacional de Solidaridad a la
construcción de la nueva gobernanza en el país?
Partiendo del contenido conceptual que hemos adoptado para dar cuenta del
tema en la investigación, en el balance general del programa parece quedar
mucho más clara la contribución de Solidaridad a la materia de gobernanza que al
combate a la pobreza, lo cual puede argumentarse al menos desde las siguientes
cuatro variables:
a).- El sentido horizontal en el abordaje del problema. Solidaridad rompe el
esquema vertical tradicional a través del cual desde el gobierno se concibe la
problemática social, pues plantea el tránsito entre las prácticas paternalistas y una
nueva forma de participación que involucra el concurso de la sociedad como un
actor preponderante en la estrategia de acción del programa, al tiempo que
introduce el sentido de corresponsabilidad en el proceso.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
275
Ese mismo sentido horizontal que define una relación distinta entre el Estado y las
organizaciones de la sociedad, también significó una nueva forma de
coparticipación de los actores gubernamentales al incorporar el concurso de los
ámbitos estatal y municipal en el esquema de planeación y financiación de
acciones, lo que garantizó el involucramiento colectivo de un conjunto de actores
que impulsaron a Solidaridad como política pública y eje central de la política
social con perspectiva desde lo local.
b).- El abordaje de la pobreza como problema global local. El diseño de
Solidaridad significó en su oportunidad la inserción de una política pública
nacional al contexto de la problemática global al formar parte del andamiaje
institucional construido para dar paso a los propósitos de internacionalización y
modernización económica en el marco de la globalización.
En ese sentido Solidaridad significó la concreción de un esfuerzo inédito que
reconocía a la pobreza como un problema multidimensional y principal obstáculo
para el desarrollo del país y su potencial incursión en la nueva economía mundial,
de tal forma que la concepción global local en torno a dicha problemática estuvo
orientada a mostrar exteriormente la capacidad del Estado para crear escenarios
acordes a las exigencias de los agentes económicos que se consolidan en el
creciente mercado mundial.
c).- El proceso de gestión política. En nuestra opinión Solidaridad es posiblemente
el ejemplo más acabado de gestión política, en tanto la capacidad de convocatoria
que logra la concurrencia formal de una diversidad de actores, gubernamentales y
sociales, en torno a la atención de un problema al cual se le provee de interés
nacional en aras de la concreción de un proyecto de matices macro económicas
que acentúan el proceso de reducción en la presencia del Estado y amplía el
espacio del mercado.
Además de la participación coordinada de los actores locales en el desarrollo del
programa, Solidaridad contó con el reconocimiento de los organismos del sistema
político, económico y financiero internacional, que destacaron la pertinencia del
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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276
esfuerzo gubernamental en la atención y tratamiento de un problema profundo
como el de la pobreza en un contexto de crisis económica.
d).- La legitimidad institucional como forma de gobernanza. El Programa Nacional
de Solidaridad, si bien es cierto que formalmente se concibió como eje de la
política social, también lo es que originariamente estuvo provisto de objetivos
estratégicos de alcance inmediato relacionados con la urgente necesidad de
legitimar institucionalmente al gobierno de Carlos Salinas, producto de un proceso
severamente cuestionado en términos democráticos y legales, de tal forma que la
transformación del contexto social y político en un escenario positivo se había
convertido en un tema prioritario.
Esto ratifica nuestra idea de que las decisiones de política social cuando se
perciben, como sucedió en el caso de Solidaridad, como una expresión de
compromiso gubernamental son capaces de afinar los vínculos entre las
entidades gubernamentales que las implementan y el destinatario social creando
formas de gobernanza natural, lo cual puede también definirse como un
componente de eficacia, entendida en los términos técnicos que procuramos
explicar en el capítulo IV.
Como puede observarse, el tema de la gobernanza no depende solamente de la
elaboración y eficacia de las políticas, sino de la capacidad para hacer concurrir y
dialogar a los actores participantes en torno a un propósito necesariamente
común que se espera cristalice en un escenario concreto y propicio que dote de
factibilidad al amplio proceso decisorio; sin embargo, la experiencia específica de
Solidaridad también muestra que la gobernanza no es una especie de
infraestructura tangible y permanente por definición, es por el contrario sólo un
proceso dependiente de un conjunto de componentes en constante riesgo, cuyos
matices varían respecto al contexto en el que tienen lugar.
Como proceso de gestión política, la gobernanza está más cerca de la
intencionalidad que del efecto de la acción, esto demuestra el análisis de las
variables que hemos examinado, por esta razón Solidaridad contribuyó en mayor
medida a la gobernanza que a la reducción efectiva de la pobreza, esto puede
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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277
ser, en nuestra opinión, el contenido oculto del discurso que enarbola el combate
a la pobreza como problema global local.
VI.4.2.- El esquema Progresa – Oportunidades
Después de la experiencia marcada por Solidaridad, la etapa comprendida entre
1998 y 2010 se ha caracterizado, a nuestro juicio, por tres aspectos relevantes en
el marco del combate a la pobreza en México: a) la continuidad en la forma de
concebir y abordar instrumentalmente el problema social desde la perspectiva
gubernamental; b) la categorización conceptual y aplicación de instrumentos de
medición del problema y; c) el afianzamiento de la política social a las
orientaciones de los organismos financieros internacionales.
Sin embargo, con la identificación de estos elementos característicos no
pretendemos establecer que se haya registrado un rompimiento brusco respecto
al planteamiento filosófico que guió los esfuerzos del Pronasol, por el contrario,
este es un factor que sirve de vínculo a ambos esquemas, pues asumen el tema
de la justicia social como eje articulador de todo el entramado de intereses
económicos y políticos que tienen lugar en el contexto del modelo de economía
global, a la cual México transita desde finales de los ochenta, como hemos
explicado, aunque evidentemente, entre uno y otro instrumentos haya notables
rasgos distintivos.
A. Progresa
Respecto al armado general de la política social en esta etapa, igual que
aconteció con Solidaridad, la construcción de todo el esquema encuentra su
anclaje en el sistema de planeación del desarrollo nacional y en las
recomendaciones provenientes tanto del FMI como del BM que tienen como
propósito afianzar las condiciones macroeconómicas y atenuar el rezago social,
como ha sido la tendencia de estos organismos del sistema financiero
internacional.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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278
De esta plataforma se desprenden los distintos instrumentos institucionales, como
el denominado Programa para Superar la Pobreza 1995 – 2000, que
explícitamente fue definido como un documento vital en la estrategia de la
administración gubernamental frente al tema de la pobreza y compromiso para
construir mejores condiciones de vida. Dicho compromiso, alude el documento, se
refiere a las acciones de naturaleza económica y social que habría de emprender
el gobierno para ampliar las oportunidades de superación individual y comunitaria,
de tal forma que se hace explícito el objetivo de mejorar los niveles de bienestar y
disminuir la pobreza y exclusión social.
Señala el propio documento que el programa “pone especial énfasis en los
factores que inciden en el círculo de la pobreza extrema: educación, salud,
alimentación, vivienda y empleo” (1998: 7). Como puede observarse, la “pobreza
extrema” es una condición social que implica la ausencia absoluta de capacidades
y oportunidades, producto sí, de un déficit acumulativo de derechos sociales
fundamentales que configuran un estado contextual caracterizado por el atraso y
la marginación social, por esta razón se explica que la orientación básica de la
política social en la etapa 1998 – 2010 sea la de evitar la transmisión generacional
de la pobreza. Con esa finalidad, el gobierno ha demandado a los distintos
sectores sociales, económicos y gubernamentales la suma de esfuerzos que
contribuyan al logro de mejores condiciones de vida.
Bajo este panorama general surge en 1998 el Programa Educación, Salud y
Alimentación, conocido como Progresa, un instrumento concebido formalmente
para substituir a Solidaridad, teniendo a la pobreza extrema como su principal
vertiente, a través de tres líneas de acción estratégica: el desarrollo de
capacidades, construcción de infraestructura social y creación de oportunidades
de empleo e ingreso.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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279
Esquema No. 9
Diseño operativo de Progresa
Fuente: Construcción propia con información del programa para superar la pobreza 1995-2000
Conviene subrayar que siendo la reducción de la pobreza extrema el objetivo
fundamental del programa, uno de los aportes técnicos tiene que ver con su
definición, pues se afirma, para efectos del propio programa, que
la población en condiciones de pobreza extrema es aquella que no cuenta con
los recursos suficientes para acceder a los bienes contenidos en una canasta
básica que permita el desempeño adecuado de sus actividades […] con este
criterio, se estima que existen en el país alrededor de 4.2 millones de hogares
en condiciones de pobreza extrema en donde viven casi 24 millones de
personas que representan el 26% de la población total. Del total de estos
hogares pobres, 1.7 millones se ubican en zonas urbanas y 2.5 millones en el
medio rural (Progresa, 1998: 45).
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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280
Como puede observarse, es a partir de este esquema que en el tratamiento de la
pobreza se hace una diferenciación técnica basada en criterios principalmente
cuantitativos, de tal suerte que ahora se habla, dentro de un mismo concepto
genérico, de pobreza extrema en referencia a quienes no disponen de alimentos
ni medios para obtenerlos; pobreza patrimonial, en alusión a la ausencia de
bienes esenciales como vivienda y enseres domésticos, por ejemplo y; pobreza
de oportunidades, en cuanto a educación y salud, fundamentalmente.
De acuerdo a estos criterios y en atención al propio diagnóstico de la Secretaría
de Desarrollo Social, al arranque del nuevo esquema de combate a la pobreza en
1998, al menos un cuarto de la población nacional no dispone de alimentos,
patrimonio alguno y permanece marginado del disfrute de servicios y
oportunidades, que no sólo son inherentes al desarrollo humano, sino que
además están consagrados en la Constitución, esto ha obligado a que el gobierno
oriente sus políticas principalmente con dos enfoques, como ha sido desde
Progresa: cortar el flujo de transmisión y atacar los sectores extremos de la
pobreza.
Ante este diseño institucional de combate a la pobreza en México, propuesto
inicialmente a través Progresa, más allá de los informes estadísticos contenidos
en los anexos de los informes presidenciales que comprenden el período 1998 –
2000, los resultados no deben ser vistos sólo estadísticamente, es necesario
indagar en los posibles impactos que se espera produzcan en el mediano y largo
plazo en cuanto a la eficacia para transformar cualitativamente y en forma
sostenida los niveles de bienestar.
Sobre este tema las estadísticas de la Presidencia de la República indican que
entre 1996 y 2006 se registró una disminución significativa de la pobreza,
presumiblemente como producto de los programas Progresa – Oportunidades,
como se observa en el cuadro número 5, de acuerdo a los criterios de medición y
a la tipología que se ha hecho para dar cuenta del problema.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
281
Cuadro No. 5
Evolución de la pobreza en México 1996 - 2006
Concepto
1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2005 2006
Líneas de pobreza alimentaria mensual per cápita
Urbano 167.96 193.40 388.81 524.45 626.62 672.27 739.60 790.74 809.87
Rural 124.75 142.87 289.47 388.13 463.36 494.78 548.17 584.34 598.70
(%) de hogares pobres Pobreza Alimentaria
Urbano 9.7 8.0 20.7 16.5 9.7 8.5 8.7 7.7 5.9
Rural 28.0 30.1 44.1 43.5 34.1 27.8 22.9 26.1 19.5
Nacional 16.4 16.1 29.1 26.3 18.5 15.6 13.8 14.1 10.6
Pobreza de Capacidades
Urbano 15.4 13.7 29.3 24.2 16.1 13.2 14.2 12.4 10.6
Rural 36.6 39.4 53.4 50.9 41.3 35.4 29.9 32.9 26.5
Nacional 23.1 23.2 38.0 33.9 25.2 21.4 19.9 19.5 16.1
Pobreza de Patrimonio
Urbano 36.6 33.4 52.9 47.8 37.3 34.5 34.3 32.1 29.3
Rural 58.2 61.1 73.1 69.6 60.7 56.0 49.3 53.9 47.2
Nacional 44.5 43.6 60.2 55.7 45.7 42.4 39.7 39.6 35.5
(%) de personas pobres
Pobreza Alimentaria
Urbano 13.0 10.7 27.0 21.4 12.5 11.3 11.0 9.9 7.5
Rural 34.0 37.0 53.5 51.7 42.4 34.0 28.0 32.3 24.5
Nacional 21.4 21.2 37.4 33.3 24.1 20.0 17.4 18.2 13.8
Pobreza de Capacidades
Urbano 20.1 18.3 36.8 30.6 20.2 17.2 17.8 15.8 13.6
Rural 44.1 47.5 62.6 59.0 49.9 42.6 36.2 39.8 32.7
Nacional 29.7 30.0 46.9 41.7 31.8 26.9 24.7 24.7 20.7
Pobreza de Patrimonio
Urbano 44.3 41.2 61.5 55.9 43.7 41.1 41.1 38.3 35.6
Rural 66.5 69.3 80.7 75.9 69.2 64.3 57.4 61.8 54.7
Nacional 53.1 52.4 69.0 63.7 53.6 50.0 47.2 47.0 42.6
Fuente: Presidencia de la República. Gasto federal por beneficiario de los principales programas para la superación de la pobreza
Además, conviene observar que en muchos aspectos de su diseño operativo,
Progresa refleja diferencias con su antecesor en el período salinista, lo que deja
ver en cierta forma un perfil emergente, en primer lugar porque fue pensado bajo
un enfoque de política más específica, con objetivos acotados a los temas que lo
identifican y a espacios poblacionales concretos, principalmente del medio rural y
en regiones geográficas de mayor marginalidad, de tal manera que la cobertura
en cuanto a la población objetivo y dimensión, lo definen como un proyecto de
menor presencia.
Segundo, porque gozó de un limitado impulso mediático y participación de otros
actores sociales que habían enfatizado su presencia en la etapa de Solidaridad, lo
cual le restó importancia en un contexto más amplio de la sociedad; tercero, no
fue acompañado del liderazgo político, que en nuestra opinión requiere un
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
282
proyecto que busque convertirse en eje central de la política social, lo que se
reflejó además en lo tardío de su implementación y en los niveles de inversión
pública destinados al programa, pues en realidad Progresa se implementó hasta
la segunda mitad del gobierno encabezado por Ernesto Zedillo, esto contribuyó
también a que no fuera visto como emblema de la política social, entre otras
razones porque el centro de la atención política y académica se ubicó en torno al
Tratado de Libre Comercio que iniciaba a México en el concurso del mercado
regional global, con objetivos y compromisos de diferentes características y;
cuarto, porque redujo los espacios de participación y corresponsabilidad que
habían caracterizado a Solidaridad, lo que restableció las viejas formas de
relación y dependencia entre el Estado y la sociedad, esto se tradujo en un
esquema que centralizó las decisiones y el manejo presupuestal, limitando el
papel particularmente de los Estados y municipios en el proceso operativo.
A ese perfil emergente, como hemos dicho, lo acompañan resultados que
aparecen dispersos, posiblemente por la ausencia de instrumentos eficaces para
su evaluación objetiva que no logra indagar más allá del cumplimiento de metas
cuantitativas dadas en términos de inversión, principalmente, sin embargo, para
las instituciones gubernamentales la estrategia mereció una alta consideración, al
grado de prevalecer en el período de la transición política registrada en México en
2000, contrario a la tradición histórica, lo cual puede considerarse también como
reconocimiento político, pero sin duda lo que realmente representó Progresa fue
el tránsito de los sistemático a la configuración de una agenda institucional que
reafirma la concepción de la pobreza como un problema de primer orden, que
lleva a la necesidad de pensar en nuevas formas de gestión de los problemas
comunes.
B. Oportunidades
Tras prácticamente cinco años de operación de Progresa y en un contexto de
transición política, el esquema social de combate a la pobreza en México
experimenta en 2002 una serie de redefiniciones que comprenden varios
aspectos de su diseño institucional, iniciando por el cambio de nomenclatura,
surgiendo a partir de entonces como Programa de Desarrollo Humano,
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
283
Oportunidades, el cual se incrusta en la agenda gubernamental como eje de la
estrategia para el combate a la pobreza extrema, a través una política que
explícitamente refrenda el enfoque que pretende fortalecer las capacidades de las
personas y las familias en materia de educación, salud, alimentación e ingreso.
Inmerso primero en el Plan Nacional de Desarrollo 2001 – 2006, Oportunidades
se nutre del principio a través del cual el gobierno concibe a la educación
como la primera y más alta prioridad para el desarrollo del país, prioridad que
habrá de reflejarse en la asignación de recursos crecientes para ella y en un
conjunto de acciones, iniciativas y programas que hagan cualitativamente
diferente y transformen el sistema educativo (p. 48).
Esta idea central se vinculó estrechamente durante la administración del
presidente Vicente Fox a la salud como factor determinante para el desarrollo,
una idea que tiende a su consolidación, de tal forma que a partir de 2007 se
delinearon tres programas sectoriales: desarrollo social, educación y salud,
mediante los cuales se procura dotar, desde entonces, de integralidad a la política
social.
Por otra parte, con la vinculación entre política social y política económica se
definió también la estrategia denominada Vivir Mejor, orientada al desarrollo
humano sustentable, por lo que puede afirmarse que Oportunidades forma parte
de dicha estrategia, entendiéndose así que la eficacia del programa en su
propósito de combate a la pobreza debe traducirse en un proceso de mejora
permanente de los niveles de bienestar, esto es la parte cualitativa de lo que se
espera como resultado de la gestión pública, la otra parte corresponde al
crecimiento económico.
En ese sentido, específicamente al Programa Oportunidades se le ha dotado
como objetivo general el de “contribuir a la ruptura del ciclo intergeneracional de la
pobreza extrema favoreciendo el desarrollo de las capacidades de educación,
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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salud y nutrición de las familias beneficiadas del programa” (Oportunidades 2009:
6). Para alcanzar el objetivo se delinearon tres criterios básicos relacionados con
el mejoramiento de los niveles de educación y bienestar, fortalecer la equidad e
igualdad de oportunidades y, mejorar la confianza en las instituciones
gubernamentales a través de la capacidad de respuesta.
Esquema No. 10
Diseño operativo de Oportunidades
Fuente: Construccion propia con informacion de SEDESOL.
Además, dentro de los ajustes que fueron introducidos a la política en general a
partir de 2002, destacan los criterios para la selección de localidades y familias
beneficiadas con el programa, para lo cual se toman en cuenta los índices de
rezago social definidos por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de
Desarrollo Social (CONEVAL), el índice de marginación del Consejo Nacional de
Población (CONAPO), así como la información producida por el Instituto Nacional
de Estadística y Geografía (INEGI), bajo el supuesto de que a través de este
mecanismo se concentran los apoyos en los grupos sociales más necesitados y
se optimiza el uso de los recursos.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
Enrique Chaires Ramírez
285
En su parte operativa el programa se ejecuta a través de ocho modalidades de
atención y apoyo: canalización de recursos para mujeres madres de familia, a
efecto de mejorar el ingreso familiar y la alimentación; otorgamiento de becas
para estudiantes, desde el tercer año de primaria hasta concluir el bachillerato;
fondo de ahorro para estudiantes que logren concluir estudios de nivel medio
superior; apoyo para útiles escolares; servicios médicos; complemento alimenticio
para menores de entre 6 y 23 meses de edad; apoyo económico bimestral por
cada adulto mayor de familias beneficiadas, en localidades mayores de 10 mil
habitantes y; apoyo económico bimestral para servicios de energía en cada hogar
beneficiado.69
De acuerdo al diseño del programa se espera que con la aplicación de esta
estrategia, la política social cumpla el propósito fundamental de interrumpir el
proceso de transmisión de la pobreza y se configuren mejores condiciones de
bienestar, equidad y justicia social, de ahí la relevancia que las autoridades
otorgan a los logros alcanzados a diez años de operación del sistema,
enfatizándose que a la fecha se tiene una cobertura que supera las 92 mil
localidades en todo el país y la atención permanente a más de 5 millones de
familias del medio rural y urbano, que representan aproximadamente una cuarta
parte de la población total en 2009, lo cual constituyen el punto de partida para el
análisis respecto al cumplimiento del objetivo planteado, en términos del
mejoramiento sustantivo de los niveles de bienestar como producto de un eficaz
combate a la pobreza.
Con ese referente y considerando los lineamientos estratégicos y expectativas
oficiales centradas en el programa, es evidente que los alcances son realmente
significativos, lo que ha merecido que, como sabemos, que el modelo se replique
a sugerencia de los organismos internacionales, en otros países de la región con
similares niveles de pobreza, sin embargo, en nuestra opinión existen otros
aspectos que es oportuno señalar en cuanto a la política social en general y del
programa en particular, con lo cual intentamos compartir una mirada, si no
69 SEDESOL. (2009). Reglas de operación del programa Oportunidades 2009. México: Gobierno Federal.
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286
necesariamente diferente, sí ampliada en torno al cumplimiento de la agenda
institucional de combate a la pobreza en México.
En primer lugar pensamos que hay al menos cinco aspectos positivos que
conviene destacar de la actual política social por sus posibilidades de impacto en
el mediano y largo plazo, frente a la posibilidad de fomento a una nueva cultura
social: 1) Consideramos que el esquema centrado en Oportunidades ofrece la
posibilidad de institucionalizar una política pública de Estado con enfoque
redistributivo, lo cual significa en concreto que los recursos invertidos, acciones
implementadas y beneficios otorgados tengan un efecto multiplicador, cuyo
impacto sirva para activar otros engranajes de la actividad social y económica; 2)
Se ha recuperado de manera importante el sentido de corresponsabilidad, aunque
sea de manera normativa, porque vincula los apoyos individuales y familiares con
los cambios cualitativos potenciales de educación y salud; 3) Hay una propuesta
de cambio en el paradigma tradicional de la organización social en sectores
marginados, al reconocer a la madre de familia como depositaria de la
responsabilidad básica de participación en el Programa, lo que implícitamente es
una propuesta de mirar al problema desde la colectividad más específica y no
desde la individualidad; 4) Recupera la idea de organización y participación social
con la instauración de los Comités de Promoción Comunitaria (CPC), a través de
los cuales se procura la optimización de los beneficios, lo cual se ha convertido en
plataforma para la construcción de un tejido social más amplio capaz de soportar
un proceso de gestión mayor, creando condiciones para una gobernanza
ascendente y; 5) De acuerdo a los criterios de medición propuestos por el
CONEVAL y al diagnóstico del mismo organismo, de 1998 a la fecha, la pobreza
en sus tres dimensiones registra una significativa disminución, lo que podría
apuntar a la eficacia del programa.
Por otra parte, consideramos que en la actual política social coexisten al menos
ocho factores condicionantes que limitan el grado de eficacia en la consecución
del propósito fundamental de reducir los niveles de pobreza: 1) La asociación de
intereses económicos y políticos, locales y globales, que se sobreponen a la
realidad social; 2) Los vínculos del Estado a los compromisos y recomendaciones
de los organismos financieros internacionales, que procuran la preferencia hacia
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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los intereses económicos; 3) El privilegio de los criterios de estabilidad
macroeconómicos, pese a la ampliación de las condiciones reales de pobreza
urbana y rural que se expresa ya en el avance de otros problemas sociales, como
el de la inseguridad; 4) Debilitamiento en la capacidad asistencial del Estado que
se evidencia en el esquema selectivo de política social, la limitada capacidad de
atención y calidad en la prestación de los servicios institucionales seriamente
afectados por el pesado burocratismo; 5) Las condiciones deficitarias de justicia y
equidad, que se reflejan en sus diferentes formas de exclusión social y política; 6)
La centralización del poder político y económico en la esfera del gobierno federal,
lo que restringe el equilibrio en los procesos de desarrollo regional; 7) La ausencia
de un proyecto de nación con visión estratégica de largo plazo, que trascienda los
periodos gubernamentales y este a salvo de los proceso de transición política y;
8) La permanencia de rasgos clientelares en la visión política de la estrategia
social.
Como puede apreciarse, la política social y la estrategia de combate a la pobreza
no puede sólo sujetarse a la producción de resultados cuantitativos, si bien
elocuentes como hemos dicho, parecen ser insuficientes para dar cuenta del
estado contextual del individuo, o de los niveles de bienestar propuestos como
objetivo del programa. En este sentido consideramos que no está resuelto el tema
de la necesaria vinculación entre cobertura y calidad de los servicios en materia
de educación y salud, porque se espera que estos impacten en el mediano y largo
plazo, a través de un amplio proceso de movilidad social, lo que por ahora
prevalece a nivel de expectativa; y por otra parte no parece existir una relación
directa entre los beneficios generados en el marco exclusivo del programa y la
producción de nuevas oportunidades de desarrollo para los sectores beneficiados,
de tal suerte que, en nuestra opinión, es necesario observar además los posibles
riesgos y oportunidades, presentes y futuros, en el marco de la política social en
su conjunto, lo que constituye un tema de prospectiva en el que sin duda
aparecerá la necesaria adopción de nuevas decisiones políticas.
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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288
VI.5.- Prospectiva
Referimos en este espacio, de manera concreta, un conjunto de ideas en
prospectiva, respecto a tres temas principales: política social, combate a la
pobreza y gobernanza. De ese conjunto de ideas, unas pensamos pueden ocurrir
como producto de nuestra interpretación del sistema y realidad imperantes; otras,
consideramos que deberían inscribirse en un marco de opciones posibles que es
necesario impulsar.
En materia de política social y combate a la pobreza, desde un enfoque
descriptivo, vislumbramos al menos cuatro situaciones en el escenario de
mediano plazo: primero, que difícilmente ocurrirán cambios significativos que
inviertan la relación prevaleciente hasta hoy, entre la definición de intereses
económicos y políticos, respecto a los intereses sociales, esto significa que
veremos una estrategia de combate a la pobreza como un componente esencial
de la agenda institucional, pero desprovista de cambios sustantivos en términos
de voluntad y capacidad política para enfrentar con mayores argumentos el tema
de la pobreza.
Segundo, como ha sucedido en el pasado, la crisis económica se ha convertido
en un factor de riesgo que limita de manera importante la capacidad de respuesta
del Estado, por lo que es posible que ocurra un replanteamiento en el alcance de
las metas del programa y con ello la factibilidad de que la política social se
circunscriba a criterios aún más selectivos, en detrimento de la cobertura de los
servicios y un más lento proceso de conversión social, pues el diseño de la
política parte de la concepción de un Estado de corte neoliberal que concibe a la
economía como factor del desarrollo social y no al desarrollo social como impulsor
de la economía.
Tercero, la alta dependencia de la política social al crecimiento de la economía
implica, que si esta no experimenta un proceso de recuperación sostenido que se
refleje en un incremento considerable de los niveles de inversión pública y privada
capaz de contrarrestar los índices de desempleo, se corre el riesgo de que se
incrementen los círculos de pobreza, como ha advertido la Organización para la
La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-
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289
Cooperación y Desarrollo Económico, intensificando sus efectos en temas como
delincuencia e inseguridad.
Cuarto, priva además en el contexto del sistema político nacional una serie de
ajustes, que tienden al reposicionamiento de los actores formales, lo cual está
llevando al establecimiento de nuevas relaciones de poder, principalmente entre
el gobierno de la república y los gobiernos estatales que demandan una
descentralización más amplia en materia política y económica, lo cual podría
implicar también una transferencia directa en las responsabilidades de combate a
la pobreza hacia las regiones y municipios.
Derivado de los aspectos anteriores, principalmente de la crisis económica y el
debilitamiento en la capacidad de respuesta del Estado, es posible que los
procesos de gestión política sufran a su vez un deterioro significativo, afectando
implícitamente el tema de la gobernanza, que demanda eficacia en los procesos
de gestión e involucramiento de los agentes gubernamentales y sociales en la
atención de problemas comunes, como el de la pobreza.
Por otra parte, desde un enfoque más normativo, que no es precisamente el
propósito de la investigación, pensamos que debe impulsarse la consolidación de
una política social que fortalezca el sentido redistributivo, en donde sea factible
conjugar la producción de beneficios tangibles en el corto plazo, con impactos que
en el mediano y largo alcance potencien la capacidad de mejoramiento sustantivo
en los niveles de bienestar y desarrollo.
Adicionalmente, para lograr una mayor eficacia de la política, conviene introducir
criterios complementarios que tiendan a la consolidación de las formas de
participación, corresponsabilidad y producción de capital social, con el propósito
de multiplicar los esfuerzos, propiciar liderazgos y asegurar la generación de
cambios cualitativos en la estructura social.
Un segundo nivel de decisiones que desde nuestro enfoque es preciso impulsar
en el marco de la política social, están estrechamente relacionadas con el
fortalecimiento de los sistemas de educación y salud, lo que entre otras acciones
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implica la necesidad de destrabar el enorme andamiaje burocrático sindical que,
en el mejor de los casos, entorpece el cumplimiento de los objetivos
institucionales; impulsar un amplio proceso de descentralización política
económica, que considere como base el fortalecimiento de las entidades
federativas y municipios en la definición de una estrategia incluyente de combate
a la pobreza para el mejoramiento de los niveles de bienestar y; concretizar un
proyecto de nación estratégica de largo plazo.
En nuestra opinión, un paquete de decisiones políticas que transite en la dirección
de lo que hemos descrito y propuesto en el marco de la prospectiva, así como la
definición de mecanismos eficaces que permitan evaluar el impacto cualitativo de
las acciones concretas en el mediano y largo plazo, dotarían de mayor pertinencia
en todos los sentidos a la agenda social de combate a la pobreza en México.
Respecto al tema de la gobernanza encontramos tres momentos evolutivos en el
esquema general del tratamiento de la pobreza en México: primero, el que se
construye implícitamente a partir del programa Alianza para el Progreso, el cual
responde a un interés regional de los EEUU y que en México estuvo asociado con
el objetivo de recuperar el crecimiento económico, como fue concebido en el Plan
de Acción Inmediata 1962 – 1964 y en el Plan de Desarrollo Económico y Social
1966 – 1970.
El segundo, que se inscribe en una concepción implícita promovida por el BM,
que enfatiza en la necesidad de enfrentar la pobreza y atender las necesidades
básicas en materia de salud, educación y alimentación, criterios que en 1977
fueron aplicados en el diseño institucional del COPLAMAR y; el tercer momento
responde al momento coyuntural que se asume en el contexto internacional a la
pobreza como un problema global y que en el caso particular de México se inserta
en las estrategias del Plan Nacional de Desarrollo 1983 – 1988, cuyo componente
esencial fue el de la participación ciudadana que dio paso al Programa Nacional
de Solidaridad, cuyos resultados respondieron más en términos prácticos a la
legitimación y estabilidad del sistema político – económico que a la necesaria
reducción de la pobreza.
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A partir de este momento, y con la inserción de México al proceso de
globalización y al modelo económico neoliberal la idea de gobernanza se asume
en dos dimensiones, una, la que responde a los intereses del mercado mundial y
que tiene como característica el repliegue del Estado en su carácter
intervencionista y; otra, la que vincula al Estado con su responsabilidad social y
política, de tal manera que debió responder a dicho compromiso a través de un
esquema de política social con el enfoque multidimensional de combate a la
pobreza.
Conviene apuntar, consecuentemente que el tema de la gobernanza ha estado
estrechamente vinculado en el caso de México, implícita y explícitamente al
sistema de planeación nacional y a los criterios emanados de los organismos
internacionales, desde la perspectiva económica que prevalece hasta la coyuntura
de 1970 y específicamente en términos de combate a la pobreza y mejoramiento
de los niveles de vida desde 1988. Sin embargo, es igualmente importante
señalar que en las últimas dos décadas la política social ha sido insuficiente para
responder a las expectativas de la gobernanza, toda vez que las estrategias para
el combate a la pobreza han sido lo mismo que en el contexto mundial,
insuficientes para contrarrestar la pobreza y sus efectos.
Conclusiones
El tratamiento de la pobreza en México ha experimentado dos etapas
perfectamente definidas, más aún, podría afirmarse que la política social en su
conjunto se inscribe en los mismos periodos, los cuales sirven para explicar
además el papel del Estado en el cumplimiento de dichas tareas: la primera, que
es posterior al periodo de institucionalización de la vida nacional y que sirve de
marco contextual para la evolución del sistema político mexicano, comprende
prácticamente tres décadas, entre 1960 y finales de 1980.
En esta primera parte, la asunción del tema de la pobreza a la agenda nacional
deriva de dos compromisos formales que el gobierno nacional adquiere ante la
comunidad internacional: uno, enmarcado en la alianza para el progreso, en lo
que puede interpretarse como una estrategia de dominación periférica, más que
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una política de desarrollo regional; el segundo, proviene de las recomendaciones
del BM para atender las necesidades básicas en materia de salud, educación y
alimentación.
Evidentemente que la profundidad del problema de la pobreza, fuertemente
arraigada a los factores de producción y distribución de la riqueza nacional, había
crecido en compañía de prácticas sub culturales derivadas del escaso nivel
educativo, a lo que se sumó la ausencia de un diagnóstico real y confiable que
orientará las decisiones políticas, además de que la idea del Estado asistencial se
transformó en prácticas paternalistas y clientelares al servicio de un sistema
político autoritario, que antepuso los intereses políticos a los del desarrollo social.
En su segunda etapa, el tratamiento de la pobreza ha tenido que enfrentar no sólo
las características y magnitud del problema mismo, sino la indefinición de un
Estado que se ha visto atrapado en sus propios vicios, la insuficiencia de recursos
y los estragos de un modelo económico que no se responsabiliza del desarrollo
social. Estos factores en conjunto han contribuido a la ineficacia del combate a la
pobreza, más allá de los datos estadísticos que sirven para nutrir el discurso
político y justificar el cumplimiento de metas, cuantitativas desde luego, ante los
organismos internacionales.
Pero las expectativas reales de cambiar el estado contextual de la mitad de la
población nacional que vive en condiciones de atraso, marginación social,
oportunidades y derechos humanos insatisfechos, acceso relativo a los servicios
de salud y educación y otros factores que determinan el nivel de bienestar,
parecen difíciles de alcanzar en una prospectiva de mediano plazo.
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293
CONSIDERACIONES FINALES
Con la investigación hemos profundizado teóricamente en el análisis de la
pobreza como elemento fundamental en la concepción de gobernanza,
explicamos su proceso evolutivo en el marco del sistema político internacional, la
adopción del tema como problema global y su consecuente inclusión en la agenda
internacional. Procuramos desde el planteamiento inicial reconstruir el dificultoso
camino que nos permitiera identificar y anclar las ideas básicas sobre dos
principios elementales: primero, la inherencia de gobernanza y pobreza al modelo
económico y; segundo, que ambos temas son vinculantes y producto de un
proceso histórico.
Definimos a la pobreza como un estado contextual del individuo, una condición de
atraso y marginación social, oportunidades y derechos humanos insatisfechos,
que definen un nivel de bienestar, entre cuyos componentes de mayor relevancia
están alimentación, salud, educación, justicia, libertad, integración, servicios
básicos, empleo digno, ingreso, vivienda y participación política.
A la gobernanza la conceptualizamos como un amplio proceso de gestión política,
que involucra la participación coordinada de los organismos gubernamentales
internacionales y el conjunto de actores emanados desde los subsistemas político
estatal, económico y social del sistema político internacional, para la atención y
tratamiento de los problemas globales, como el de la pobreza.
Trabajamos sobre la evidencia histórica para explicar que el planteamiento
hipotético que sirvió de plataforma a nuestra investigación se confirma, y que el
problema de la pobreza en el mundo, si bien refiere, como lo definimos, a un
estado contextual, no es connatural a la sociedad, sino producto de la forma en
que ésta se organiza, interrelaciona, produce y distribuye la riqueza de los bienes
generados. Es por lo tanto un problema sistémico que supera en añejamiento al
surgimiento de los organismos gubernamentales internacionales que ahora lo
enarbolan como compromiso institucional legitimador del sistema político, lo cual
demuestra además que la idea de gobernanza ha estado siempre, primero en el
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294
campo de la responsabilidad estatal y posteriormente en el ámbito del sistema
político, significando sustancialmente lo mismo, pero desde la perspectiva, el
interés y el acotamiento del Estado nacional y del sistema.
Al abordar nuestro objeto de estudio desde la plataforma teórica planteada por
David Held e Immanuel Wallerstein, pudimos ubicar los vínculos entre
gobernanza y pobreza, demostrando que son realidades históricas estrechamente
relacionadas, pues mientras la entidad estatal cumplía tareas de interés político
en el contexto de las relaciones internacionales, por su parte el desarrollo
capitalista y el proceso de acumulación de riqueza favorecieron el crecimiento de
la pobreza, de tal manera que la gobernanza se configuró en torno a dos tareas
básicas del Estado, una asociada a su interés político y; otra, orientada a la
legitimación del modelo capitalista de producción.
Esto demuestra que la idea de gobernanza y el problema de la pobreza se
vinculan en torno a una misma realidad histórica, en la misma forma que ha
existido la necesidad de dotar de viabilidad al sistema político, una expresión de
gobernanza implícita que evoluciona en el marco del propio sistema y se
manifiesta abiertamente en el contexto de la globalización y al profundizar el
modelo económico neoliberal, que evidencian y convierten a la pobreza en un
problema global.
Ahora podemos explicar que el Estado no profundizó en la gestión política para la
atención de la pobreza por tres razones: primera, porque no constituyó un tema
firme en su agenda institucional debido a la ausencia de una política social
articulada y en función de que ése estatus de pobreza facilitaba el quehacer de
dominación del Estado; segunda, porque no previó una amenaza real que pusiera
en riesgo su posición como institución política, es decir del sistema político y;
tercera, porque en el peor de los casos se supo poseedor de la fuerza legítima
para contrarrestar las manifestaciones sociales.
En esa perspectiva el Estado asumió paulatinamente, en el marco de sus
alcances, el carácter asistencial e intervencionista que lo definió prácticamente
hasta la década de los setenta en el siglo XX, por lo que el tema de la gobernanza
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emerge al contexto del sistema político internacional sólo con el surgimiento de la
Sociedad de las Naciones, enfocado al tema de la paz y la estabilidad mundial,
desde donde evolucionó institucionalmente para conectarse con los nuevos
organismos que fueron creados en la etapa de la segunda posguerra, de tal
manera que los temas de pobreza y gobernanza fueron vislumbrados por vez
primera desde la perspectiva global y bajo la óptica económica y política.
Sin embargo, en el contexto del sistema político internacional de la posguerra fría,
la globalización y la economía de mercado, a pesar de que profundizan el
problema de la pobreza, han logrado “salvar” los obstáculos que significan las
crecientes manifestaciones sociales y se consolida como modelo económico, con
todas las implicaciones de orden social que produce, por lo que el tema de la
pobreza no sólo es un problema global, sino de seguridad local e internacional, lo
que ha llevado a que el propio sistema recurra a la idea de gobernanza como
diseño estratégico legitimador con el propósito de evitar un rompimiento
sistémico, de tal forma que por una parte la pobreza asciende como un tema de la
agenda internacional y, por otra, se impulsa el argumento de la gobernanza
global.
En la globalización y el modelo de economía neoliberal no sólo se ha recrudecido
el problema de la pobreza al grado de convertirse en un problema de seguridad,
también el papel de los pobres se ha modificado, ahora ya no solamente es
pobre, sino pobre al servicio del sistema económico, su función consiste en
acrecentar la riqueza, pero no necesariamente a través de la producción, sino del
consumo.
En el caso de México el problema actual de la pobreza, además de estar
fuertemente vinculado a las variables de globalización y modelo económico
neoliberal, refiere un conjunto de prácticas subculturales desarrolladas en el viejo
sistema político posrevolucionario que incorporó al discurso los temas de pobreza
y justicia social como estrategia de legitimación, pero no como un compromiso
que diera soporte al diseño e implementación de políticas públicas.
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Así funcionó durante décadas la estrategia política que encontró en el
asistencialismo gubernamental un factor eficaz de control social y político, que
evidentemente no correspondió a la magnitud del problema, pues las condiciones
de pobreza y marginación se acentuaron en distintas zonas del país, configurando
un proceso de desarrollo regional desequilibrado.
En dicho contexto ubicamos la agenda nacional de política social y combate a la
pobreza en tres etapas diferentes: la primera comprendida entre 1930 y 1962, que
correspondió al proceso de institucionalización del sistema político, siendo en éste
período en que se crea la infraestructura social básica; la segunda inicia
precisamente en 1962 con el advenimiento de los primeros compromisos
internacionales relacionados con la planeación del desarrollo como condición del
financiamiento externo, la cual se extiende prácticamente hasta 1988 y; tercera, la
que se apertura en ésta fecha y comprende la inserción de México al proceso de
globalización y al modelo de economía neoliberal.
Sin embargo, la primera manifestación estructurada de política social para el
combate a la pobreza tiene lugar en 1977, cuando surge la Coordinación General
del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados, conocida por sus
siglas como COPLAMAR, que marcó la diferencia en el diseño de la política
institucional en México, porque dio cabida a las recomendaciones emanadas del
Banco Mundial para atender las llamadas necesidades básicas en materia de
educación, salud y alimentación.
Es en éste contexto histórico y producto del creciente problema de la pobreza en
el mundo, que aparece implícito el tema de la gobernanza asociado a las ideas de
buen gobierno y gobernabilidad, por lo que la nueva agenda social y lucha contra
la pobreza, inaugurada con el Programa Nacional de Solidaridad en 1989
constituye un parteaguas en la forma de definir, clasificar y abordar el
recrudecimiento de la pobreza a partir de los esquemas económico estadísticos
diseñados por técnicos del Banco Mundial.
Ahora, en la etapa del neoliberalismo económico, la agenda social para el
combate a la pobreza ha pasado por dos proyectos específicos: el Programa
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Nacional de Solidaridad y, el esquema Progresa Oportunidades, sin embargo,
igual que sucedió en el pasado, han sido parte de una política social al servicio de
la política y no una política pública al servicio del desarrollo social, donde el tema
de la justicia ha quedado atrapado en las profundidades del discurso político. Más
allá de los datos que ofrecen los esquemas de medición económica estadística, el
pobre sigue siendo pobre y casi en ningún sentido es libre, ninguno de los dos
esquemas ha sido eficaz como política pública en el combate a la pobreza,
mientras la desigualdad, marginación y exclusión amenazan con provocar un
estallido social.
Ante esta realidad que se configura en torno al problema de la pobreza en el
mundo y en México, asumimos una postura intelectual crítica respecto a los
impactos negativos de la globalización y del modelo de economía neoliberal que
recrudecen la pobreza en los grupos sociales como en regiones específicas de la
geografía mundial, lo que nos permite formular las siguientes consideraciones
finales:
1.- Antes que pensar en nuevas instituciones internacionales para la gobernanza
global, es necesario democratizar las existentes, haciéndola más representativa y
plurales; es necesario transformar sus estructuras y dotarlas de decisión política
autónoma, lo cual implica un replanteamiento en su base jurídica y normativa, a
efecto de que puedan impulsar la tarea de gobernanza y dotar de viabilidad el
combate a la pobreza. Desde luego que hacemos referencia en primer lugar a la
ONU y sus distintos órganos (III.3.1).
2.- El problema de la pobreza no puede ser visto y atendido desde un enfoque
estadístico, sino humano, ético, moral y democrático.
3.- Los acuerdos de la Conferencia Internacional sobre Financiación para el
Desarrollo, deben servir como referente básico para consolidar el compromiso de
la comunidad internacional en torno al desarrollo regional y combate a la pobreza
en el mundo.
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4.- En el marco del actual sistema político internacional debe garantizarse la
posibilidad de expresión institucional a los Organismos Gubernamentales
Internacionales que trabajan a favor de la pobreza, conforme al contenido de
nuestras propuestas de reforma a la ONU.
5.- Reducir la pobreza real es posible, aún en el contexto de la globalización y
neoliberalismo económico, sí el Estado, la estructura social y las entidades del
mercado transnacional asumen compromisos específicos de acuerdo a realidades
concretas.
6.- El tema de la gobernanza y combate a la pobreza deben enfocarse
prioritariamente desde lo local.
7.- En el caso de México, deben promoverse cambios significativos en materia de
política social y combate a la pobreza, a efecto de fortalecer el compromiso del
Estado con el mejoramiento sustantivo de los niveles de vida a través de criterios
eficaces de redistribución y, erradicar el propósito político en el diseño y manejo
de los programas asistenciales.
8.- Debe comprometerse la concurrencia efectiva de las estructuras
gubernamentales, sociales y las entidades de la economía en el combate a la
pobreza.
9.- Deberán fortalecerse sustantivamente los sistemas institucionalizados de salud
y educación.
10.- Deberá impulsarse un amplio proceso de descentralización política y
económica que conlleve al fortalecimiento de entidades y municipios como
estrategia para el desarrollo equilibrado del país.
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