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Organización de las Naciones Unidaspara la Educación,la Ciencia y la Cultura Consejo Ejecutivo ex
156ª reunión
156 EX/40PARIS, 26 de marzo de 1999Original: Inglés
Punto 9.6.1 del orden del día provisional
COORDINACION EN LAS SEDES Y SOBRE EL TERRENO DE LOSORGANISMOS DE LAS NACIONES UNIDAS QUE PARTICIPAN EN
ACTIVIDADES DE CONSOLIDACION DE LA PAZ:EVALUACION DE LAS POSIBILIDADES
(JIU/REP/97/4)
RESUMEN
De conformidad con el Artículo 11 del Estatuto de la Dependencia Comúnde Inspección de las Naciones Unidas (DCI), el Director General somete ala consideración del Consejo Ejecutivo el mencionado informe de la DCI,acompañado de sus propios comentarios y observaciones. Se anexa a estedocumento el texto del informe, así como los comentarios del ComitéAdministrativo de Coordinación (CAC) al respecto.
Proyecto de decisión: párrafo 11.
1. A solicitud de la UNESCO, la Dependencia Común de Inspección (DCI) incluyó en suprograma de trabajo un informe titulado “Coordinación en las sedes y sobre el terreno, en elmarco de “Un programa de paz”, de los organismos de las Naciones Unidas que participan enactividades de consolidación de la paz: evaluación de las posibilidades”. En su carta desolicitud, la UNESCO definió el alcance del examen: éste debía abarcar el panorama generalde las medidas adoptadas en situaciones en que es inminente el conflicto y también en zonasdonde ya se han producido conflictos. Sin embargo, la DCI había presentado anteriormente uninforme (JIU/REP/95/13) que versaba concretamente sobre las situaciones de prevención deconflictos. Por consiguiente, para evitar repetir otro trabajo de la DCI, el presente informe secentra únicamente en las actividades de consolidación de la paz después de los conflictos.
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2. Los objetivos declarados del informe de la DCI, preparado por los inspectores Fatih K.Bouayad-Agha y Boris P. Krasulin, eran “determinar los órganos y mecanismos decoordinación existentes, obtener opiniones sobre la eficacia de esos órganos y mecanismos enlas situaciones reales de consolidación de la paz después de los conflictos y formularrecomendaciones para reforzar la coordinación de las actividades de consolidación de la pazdespués de los conflictos sin crear nuevas estructuras u órganos”.
3. En opinión de los inspectores, el establecimiento de mecanismos eficaces decoordinación debe considerarse, en general, una característica esencial de las actividades dereforma de las Naciones Unidas. Concretamente, las organizaciones del sistema de lasNaciones Unidas que intervienen en la consolidación de la paz después de los conflictosdeben dedicarse a mejorar los mecanismos de coordinación como parte de un procesoconstante de mejoramiento del funcionamiento del sistema. Deben incorporarse de modopermanente a las estructuras y procesos del sistema de las Naciones Unidas unas prácticaseficaces de coordinación, que deberán ser aplicadas por las organizaciones u órganosexistentes. La Secretaría de la UNESCO comparte esta opinión.
4. En su informe, los inspectores presentaron seis conclusiones y recomendaciones, a todaslas cuales responde el CAC. El Director General suscribe plenamente las observaciones delCAC, que se resumen en los párrafos siguientes.
5. Recomendación 1: El método de coordinación preferido para las actividades deconsolidación de la paz después de los conflictos será “ad hoc” y se basará en una seriede principios que gocen de aceptación general para ser suficientemente flexible.
Es necesario, en efecto, destacar la flexibilidad para que el marco de coordinación seadapte a los aspectos peculiares de las distintas operaciones de consolidación de la paz. Sinembargo, como señala el CAC en sus observaciones, en los últimos años se ha avanzadoconsiderablemente en la mejora de la coordinación en las propias Naciones Unidas, incluidala Secretaría y los programas y fondos interesados, así como entre las Naciones Unidas y losorganismos especializados, incluidas las instituciones de Bretton Woods. Esta coordinación esactualmente un procedimiento habitual cuando se trata de planificar y prestar apoyo a lasactividades de rehabilitación y reconstrucción en situaciones de posguerra. Ello no significaque baste con una coordinación especial, como mantienen los inspectores; para que la divisióndel trabajo en el sistema sea eficaz, es necesario que exista cierto grado de previsibilidad enlos procedimientos de respuesta y en los mecanismos de coordinación.
6. Recomendación 2: Hay que establecer un marco para la cooperación en las etapasiniciales de planificación de la reconstrucción.
Como señala el CAC en sus observaciones, esta recomendación se está aplicando yagracias al método del “marco estratégico” y a la elaboración, dentro de ese planteamiento, de“estrategias” específicas para cada país encaminadas a utilizar una metodología integrada,coherente y unificada de la planificación de la respuesta a las situaciones de emergencia, asícomo a facilitar la recuperación de las crisis. El Director General desea también informar alConsejo Ejecutivo de que los miembros del CAC han dado recientemente su visto bueno, porcorrespondencia, al proyecto de “Directrices generales para un método de marco estratégicopara la respuesta a las crisis y la recuperación de las mismas”. El Director General está deacuerdo también con la propuesta del Vicesecretario General de que Sierra Leona sea elprimer país africano donde se aplique el método del “marco estratégico”, si las condiciones lopermiten.
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7. Recomendación 3: El CAC debería preparar una declaración sobre lacoordinación de las actividades de consolidación de la paz para someterla a laaprobación de la Asamblea General y de los órganos rectores de los organismosespecializados.
Como se ha señalado anteriormente, en su primer periodo ordinario de sesiones de1997, el CAC definió una línea de acción para promover actividades de consolidación de lapaz más eficaces e integradas y ahora se están adoptando diversas medidas concretas basadasen el método del marco estratégico. Dadas las circunstancias, el CAC considera aconsejableaguardar los resultados del marco estratégico y la evaluación de la experiencia adquirida en elfortalecimiento de los mecanismos de coordinación entre secretarías antes de considerar laidoneidad de la propuesta de los inspectores. La Secretaría de la UNESCO hace suya estaopinión.
8. Recomendación 4: Los Estados Miembros tal vez deseen considerar la posibilidadde llevar a cabo las actividades de consolidación de la paz en forma de operaciónseparada y distinta –“una operación de consolidación de la paz”.
Como señala el CAC en sus observaciones, en la práctica es probable que se produzcacierta superposición entre las últimas fases del mantenimiento de la paz y las primeras de lasoperaciones de consolidación de la paz, y que no siempre sea posible mantener la separaciónentre ambas actividades, como recomiendan los inspectores. Esas dos actividades soncomplementarias y pueden reforzarse mutuamente cuando se realizan de forma simultánea.
9. Recomendación 5:
[Nivel de las políticas] Dado que la consolidación de la paz es esencialmente uncomponente de las actividades de desarrollo, habría que mejorar la función decoordinación del Consejo Económico y Social.
[Nivel de las sedes] Las secretarías de las organizaciones del sistema de las NacionesUnidas deberían crear un departamento principal para la coordinación de las políticas ylas decisiones estratégicas entre las organizaciones del sistema que participan en lasactividades de consolidación de la paz.
[Nivel del sistema de las Naciones Unidas] Habría que ampliar las funciones del ComitéAdministrativo de Coordinación de manera que incluyan una función de coordinaciónpermanente de las actividades de consolidación de la paz después de los conflictos que sellevan a cabo en el sistema de las Naciones Unidas. El Comité Permanente entreOrganismos debería fortalecerse de manera que pueda desempeñar una función másdestacada en la coordinación y la integración de las actividades de consolidación de lapaz después de los conflictos.
[Nivel de las políticas] A este respecto, el Director General está de acuerdo con lasobservaciones del CAC de que es necesario aclarar la relación existente entre las actividadesde consolidación de la paz y los programas humanitarios y de desarrollo que llevan a cabo lasNaciones Unidas, y de que esto se está haciendo ya en el contexto del marco estratégico.
[Nivel de las sedes] De hecho, la UNESCO dispone ya de un mecanismo general decoordinación que consta de dos elementos que trabajan en estrecha colaboración. El primero(la Unidad Operacional de la Dirección General) se ocupa de situaciones de emergencia
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concretas y complejas, mientras que el segundo elemento consiste en la unidad decoordinación del Programa de Cultura de Paz de la UNESCO (CPP).
[Nivel del sistema de las Naciones Unidas] Por lo que respecta a la propuesta de ampliarla función del CAC, el Director General está de acuerdo con las opiniones de los miembrosdel CAC de que dicha propuesta debería considerarse y definirse en el marco de los esfuerzosactuales para racionalizar y seguir mejorando el funcionamiento del mecanismo del Comité.En cuanto a la función del Comité Permanente entre Organismos, el Director Generalconcuerda con la opinión del CAC de que el mandato actual del Comité es adecuado tantopara situaciones de emergencia complejas como para la coordinación de los aspectoshumanitarios de las situaciones de posguerra.
10. Recomendación 6: Las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas deberíanestablecer oficialmente vínculos de coordinación entre sí y con las institucionesfinancieras de Bretton Woods a fin de lograr tanto la participación en las fases deplanificación de la recuperación después de un conflicto como una relación sostenible ycoordinada a lo largo del proceso de reconstrucción.
A este respecto, el Director General está de acuerdo con las observaciones del CAC deque, cuando sea posible, deben concertarse acuerdos eficaces entre las organizaciones delsistema de las Naciones Unidas y las instituciones de Bretton Woods para que se tenga encuenta a las primeras desde el inicio de las fases de planificación y reconstrucción financiadaspor las últimas.
11. El Consejo Ejecutivo podría adoptar una decisión redactada en los siguientes términos:
El Consejo Ejecutivo,
1. Habiendo examinado el documento 156 EX/40,
2. Agradece a la Dependencia Común de Inspección su informe titulado“Coordinación en las sedes y sobre el terreno de los organismos de las NacionesUnidas que participan en actividades de consolidación de la paz: evaluación de lasposibilidades” (JIU/REP/97/4);
3. Toma nota de las conclusiones y recomendaciones que figuran en dicho informe,de las observaciones al respecto del Secretario General y de los miembros delComité Administrativo de Coordinación, así como de los comentarios del DirectorGeneral sobre este tema;
4. Invita al Director General a estrechar la cooperación y coordinación con losórganos competentes con objeto de seguir mejorando la contribución de laUNESCO a la consolidación de la paz en el marco de su contribución general a lainstauración de una cultura de paz.
156 EX/40 Anexo 1
JIU/REP/97/4
COORDINACIÓN EN LAS SEDES Y SOBRE EL TERRENO
DE LOS ORGANISMOS DE LAS NACIONES UNIDAS
QUE PARTICIPAN EN ACTIVIDADES
DE CONSOLIDACIÓN DE LA PAZ:
EVALUACIÓN DE LAS POSIBILIDADES
Preparado por
Fati h K. Bouayad-Ag ha Boris P. Krasulin
Dependencia Comùn de Inspección
Ginebra 1997
- iii -
íNDICE
Párrafos
Siglas . . . . . .
RESUMEN, CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES _. _. . .
1. INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . .I.: 10
ll. EL ESTADO ACTUAL DE LA COORDINACIÓN DE LAS
ACTIVIDADES DE CONSOLIDACIÓN DE LA PAZ DESPUÉS
DE LOS CONFLICTOS.. . . . . ll-32
III. CONCEPTOS QUE APLICAN LAS NACIONES UNIDAS EN
LAS ACTIVIDADES DE CONSOLIDACIÓN DE LA PAZ
DESPUÉS DE LOS CONFLICTOS 33-45
IV. LA FUNCIÓN DE LAS INSTITUCIONES DE BRETTON
WOODS EN LA CONSOLIDACIÓN DE LA PAZ DESPUÉS DE
LOS CONFLICTOS.. 46-60
V. HACIA UN NUEVO PLANTEAMIENTO DE LAS
ACTIVIDADES DE CONSOLIDACIÓN DE LA PAZ DESPUÉS
DE LOS CONFLICTOS.. 61-67
Notas.
Páaina
iV
V
1
5
ll
16
21
27
- iv -
SIGLAS
ACNUR Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados
CAC Comité Administrativo de Coordinación
CCCPO Comité Consultivo en Cuestiones de Programas y de Operaciones
DAH Departamento de Asuntos Humanitarios
DAP Departamento de Asuntos Políticos
DCI Dependencia Común de Inspección
DOMP Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz
FMI Fondo Monetario Internacional
OIT Organización Internacional del Trabajo
PMA Programa Mundial de Alimentos
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación la Ciencia y la Cultura
UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
- v -
RESUMEN, CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
El sistema de las Nacikes Unidas sigue corriendo el riesgo de no ser capaz de lograr que los
recursos cada vez más limitados de que se dispone para las actividades de reconstrucción después
de los conflictos se utilicen con eficacia y, en definitiva, de tener que dedicar aún más recursos a la
asistencia humanitaria, así como a futuras operaciones de mantenimiento de la paz si se reproducen
los conflictos. Sin un esfuerzo más decidido para coordinar las actividades de consolidación de la paz
entre las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas y las instituciones de Bretton Woods, los
Estados Miembros continúan restando utilidad a la inversión financiera inicial efectuada durante la
fase de mantenimiento de la paz. El sistema de las Naciones Unidas tampoco aprovecha la actual
insistencia en la reforma de su estructura para llegara cumplir sus objetivos con mayor eficiencia,
además de fortalecer el sistema común. Mientras que las organizaciones del sistema de las
Naciones Unidas expresan apoyo a una mejor coordinación, los Inspectores observaron que, en la
práctica, no había mecanismos eficaces de coordinación para la consolidación de la paz después de
los conflictos a nivel de las políticas, a nivel de las sedes y a nivel del conjunto del sistema. Además,
existen varios obstáculos al logro de esta coordinación, incluido el hecho de que las organizaciones
consideran que su independencia es más prioritaria que la coordinación con otra organización. Por
otra parte, esas oiganizaciones carecen de un concepto de la coordinación generalmente aceptado,
así como de unas relaciones funcionales bien definidas con respecto a las demás organizaciones. Si
bien el concepto de reconstrucción después de los conflictos es tan antiguo como el conflicto
humano, el papel de la comunidad internacional se ha intensificado debido a un mayor sentimiento de
solidaridad en relación con esas situaciones. Para poder cumplir eficazmente su función de
consolidación de la paz después de los conflictos, las Naciones Unidas deben dejar de ser una
estructura fragmentada de organizaciones en competencia para convertirse en un sistema integrado
y coordinado de organizaciones dedicadas al logro de objetivos concretos.
Antecedentes
El concepto de consolidación de la paz después de los conflictos se afianzó a raíz de la
Reunión en la Cumbre del Consejo de Seguridad de 1992, en la que se pidió que se preparara “un
análisis y recomendaciones respecto de los medios para fortalecer y hacer más eficiente, dentro del
marco de la Carta y de sus disposiciones, la capacidad de las Naciones Unidas en materia de
diplomacia preventiva, establecimiento de la paz y mantenimiento de la paz”‘. Atendiendo a esa
petición, se publicó “Un programa de paz’12, en el que se esbozaban varios instrumentos disponibles
para el logro de la paz y la seguridad, incluido el concepto de la consolidación de la paz después de
los conflictos. La consolidación de la paz después de los conflictos era definida como “las medidas
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destinadas a individualizar y fortalecer estructuras que tiendan a reforzar y consolidar la paz a fin de
evitar una reanudación del conflicto”. El concepto ha recibido un amplio reconocimiento, aunque en la
práctica sea un concepto nuevo y en evolución. Los intentos de llevarlo a la práctica, pese a estar
rodeados de dificultades bien conocidas que se relacionan con su aplicación, demuestran la
necesidad de una acción más integrada y coordinada; ponen de relieve el papel de la consolidación
de la paz después de los conflictos como elemento decisivo para impedir que se reproduzca el
conflicto; y ofrecen una base para que sanen las heridas provocadas en el período de conflicto.
Preocupada por el número creciente de agentes que, a nivel multilateral o bilateral, participan
en las actividades de consolidación de la paz, la Organización de las Naciones Unidas para la
Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) pidió a la Dependencia Común de Inspección (DCI) que
llevara a cabo un examen de la coordinación de las actividades de consolidación de la paz. En su
solicitud, la UNESCO señaló que la consolidación de la paz se estaba convirtiendo en uno de los
elementos más notables de los programas de los organismos de las Naciones Unidas. Así, se
encuentran en muchos organismos numerosas actividades que pueden incluirse en el marco definido
por “Un programa de paz”. El interés de la UNESCO por esta cuestión procede de su dedicación y su
labor de larga data en pro de la paz y, más recientemente, de su estrategia denominada “Hacia una
cultura de paz”. (En su resolución 51/101, de 12 de diciembre de 1996, la Asamblea General solicitó
la preparación de los elementos de un proyecto de declaración y un programa de acción provisionales
sobre una cultura de paz). La DCI incluyó ese examen en su programa de trabajo porque compartía
las inquietudes de la UNESCO y había observado a partir del decenio de 1980 un notable incremento
en el número de conflictos entre Estados y dentro de los Estados que provocaron un aumento de la
demanda de los recursos y la intervención del sistema en actividades de consolidación de la paz
después de los conflictos. El presente informe se basa en trabajos realizados anteriormente por la
Dependencia en el campo del mantenimiento de la paz y la consolidación de la paz3.
El presente informe trata exclusivamente de cuestiones relacionadas con la coordinación entre
las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas que intervienen en la consolidación de la paz
después de los conflictos, si bien los Inspectores reconocen el papel primordial y destacado que en
todos los asuntos relacionados con la reconstrucción desempeña el propio país que sale del conflicto,
así como todos los Estados Miembros. Por consiguiente, en el informe no se reseña concretamente
el papel del país en la coordinación y en él no se formulan recomendaciones sobre esta cuestión,
aunque los Inspectores observan que ciertas organizaciones del sistema de las Naciones Unidas
desempeñan un papel especial en cuanto a apoyar el desarrollo de la capacidad de coordinación de
los países. Además, ya que la coordinación de las actividades de consolidación de la paz forma parte
de un conjunto más amplio de cuestiones de coordinación general de las actividades de las Naciones
- vii -
Unidas, a veces es necesario que los Inspectores se refieran a cuestiones generales de coordinación,
si bien reconocen que éstas van más allá del alcance de la solicitud de la UNESCO.
Conclusiones v recomendaciones
A partir de sus entrevistas y análisis, los Inspectores desean presentar sus conclusiones y
recomendaciones. A su juicio, el establecimiento de mecanismos eficaces de coordinación debe
considerarse, en general, una característica esencial de las actividades de reforma de las Naciones
Unidas. Concretamente, las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas que intervienen en la
consolidación de la paz después de los conflictos deben dedicarse a mejorar los mecanismos de
coordinación como parte de un proceso constante de mejoramiento del funcionamiento del sistema.
Deben incorporarse a las estructuras y procesos del sistema de las Naciones Unidas unas prácticas
eficaces de coordinación, que deberán ser aplicadas por las organizaciones u órganos existentes.’
Conclusión 1: Las distintas situaciones posteriores a los conflictos entrañarán condiciones y
circunstancias dispares, que normalmente se caracterizarán por el debilitamiento de las instituciones
civiles y la carencia de una cultura de estabilidad y reconciliación. En ciertos casos no habrá un
gobierno efectivo con el cual establecer la coordinación. Variarán sensiblemente el grado de
destrucción de las instituciones y sectores y la situación político-militar. Habida cuenta de esta gran
variabilidad, las condiciones y circunstancias imperantes en un país en reconstrucción cambiarán con
el tiempo y todo marco de coordinación deberá tener la flexibilidad suficiente para adaptarse a esos
cambios.
Recomendación 1:
El marco de coordinación de las actividades de consolidación de la paz después de los
conflictos debe ser, entre otras cosas, exhaustivo y coherente, y a la vez suficientemente
flexible para adaptarse a los aspectos peculiares de las distintas operaciones de consolidación
de la paz: por lo tanto, se preferirá un método de coordinación ad hoc, basado en una serie de
principios que gocen de aceptación general.
Conclusión 2: El acuerdo por el que se pone fin al conflicto ofrece una buena plataforma para
articular el marco de coordinación que se empleará en la etapa de recuperación. Las actividades de
consolidación de la paz deben ser fortalecidas por una serie de medidas y actividades encaminadas a
afianzar la paz. Es indispensable abordar en ese momento la cuestión de los medios de
coordinación, porque la forma en que esas actividades se incluyan en el acuerdo será fundamental
para lograr con éxito la coordinación en la fase de aplicación.
Recomendación 2:
viii -
Para facilitar que todos los participantes colaboren en un único plan estratégico para la
recuperación, hay que establecer un marco para la cooperación en las etapas iniciales de
planificación de la reconstrucción. Los Estados Miembros, representados en los componentes
del sistema de las Naciones Unidas, tal vez consideren el acuerdo por el que se pone fin al
conflicto como una plataforma apropiada para formular y fortalecer una serie de medidas y
actividades encaminadas a afianzar la paz, establecer vínculos entre las operaciones de
mantenimiento de la paz y consolidación de la paz y definir el marco de la coordinación.
Conclusión 3: Los Inspectores comprobaron que había varios obstáculos para la coordinación
eficaz de las actividades de consolidación de la paz después de los conflictos, lo cual indicaba que las
organizaciones del sistema de las Naciones Unidas no aprovechaban las ventajas de un sistema
común, que sería más eficaz. Concretamente, los Inspectores descubrieron que ciertas
organizaciones que intervenían en la consolidación de la paz después de los conflictos consideraban
que su independencia era más prioritaria que la coordinación con otras organizaciones. Ajuicio de
los Inspectores, esa coordinación exige cierto grado de subordinación a la dirección de otra
organización. Además, no existe un concepto generalmente aceptado de la coordinación y se carece
de un criterio bien definido para las relaciones funcionales con otras organizaciones. Por
consiguiente, los Inspectores concluyen que existe la urgente necesidad de aceptar una serie de
disposiciones que articulen varios aspectos importantes de la coordinación de la consolidación de la
paz después de los conflictos.
Recomendación 3:
El Comité Administrativo de Coordinación debería preparar una declaración sobre la
coordinación de las actividades de consolidación de la paz para que la aprobaran la Asamblea
General y los órganos rectores de los organismos especializados; en ella habría que reconocer
la necesidad de que las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas mantuvieran su
independencia al mismo tiempo, que se articulaba la primacía de las Naciones Unidas y se
fortalecía la necesaria coordinación para lograr la utilización óptima de los recursos y el logro
de los objetivos. Esta declaración también debería:
n Llegara un acuerdo sobre un concepto de la coordinación aceptado por todos;
- ix -
Establecer mandatos y directrices claros para la participación de las organizaciones
del sistema de las Naciones Unidas en actividades de consolidación de la paz
después de los conflictos;
Determinar las organizaciones que, tanto en las sedes como sobre el terreno,
dirigirán la coordinación de los aspectos de política en las actividades de
consolidación de la paz después de los conflictos;
Establecer una coordinación más oficial y permanente entre las organizaciones del
sistema de las Naciones Unidas y las instituciones de Bretton Woods;
Fortalecer los órganos de coordinación existentes, como el CAC, sus órganos
subsidiarios y el Comité Permanente entre Organismos; y
Aprovechar y ampliar las actividades de coordinación en curso relacionadas con
determinadas esferas temáticas.
Conclusión 4: Las actividades de mantenimiento de la paz han adquirido un carácter cada vez
más multifuncional e incluyen aspectos como el desarme de los excombatientes, la supervisión de
elecciones y la construcción de infraestructuras. Por consiguiente, se ha difuminado la frontera entre
las actividades de mantenimiento de la paz y consolidación de la paz. 6 bien ambas fases están
relacionadas, tanto los objetivos como los componentes operacionales de las actividades de
mantenimiento de la paz y de consolidación de la paz difieren significativamente. El propósito original
del mantenimiento de la paz era lograr que imperara la paz y entraña solamente recursos, personal y
financiación de las Naciones Unidas. Por otra parte, está previsto que la consolidación de la paz siga
al mantenimiento de la paz y en ella interviene una amplia variedad de agentes bilaterales y
multilaterales, actividades, objetivos y mecanismos de financiación. En la práctica actual, los
encargados del mantenimiento de la paz no se dedican ya únicamente a actividades de
mantenimiento de la paz, sino que participan cada vez más en la consolidación de la paz. Por ello, el
mantenimiento de la paz ha rebasado su función original de separara las partes en un conflicto y
crear condiciones de estabilidad de manera que la reconstrucción del país y su economía puedan
proceder ordenadamente. Ajuicio de los Inspectores, no deben mezclarse las actividades de
mantenimiento de la paz y consolidación de la paz, sino que tienen que seguir siendo operaciones
separadas y distintas. No obstante, a su parecer, debe haber un encadenamiento claro y una
transición fluida entre ambas fases para procurar aprovechar la inversión efectuada durante la fase
de mantenimiento de la paz.
- x -
Recomendación 4:
Como elemento para mejorar la coordinación, los Estados Miembros tal vez deseen considerar
la posibilidad de llevara cabo las actividades de consolidación de la paz en forma de operación
separada y distinta - “una operación de consolidación de la paz” - que estaría sin embargo
estrechamente vinculada a la fase precedente de mantenimiento de la paz.
Conclusión 5: Los Inspectores concluyeron que la coordinación sobre el terreno, dirigida por el
Coordinador Residente de las Naciones Unidas o por el Representante Especial del Secretario
General, era eficaz. Sin embargo, no hallaron indicios de la misma eficacia a los niveles de
formulación de políticas ni en las sedes de las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas.
En el sistema de las Naciones Unidas, el Comité Permanente entre Organismos desempeña un papel
importante para facilitar el proceso consultivo entre las organizaciones que intervienen en las
operaciones de socorro; sin embargo, tanto su mandato como sus recursos están limitados por lo que
respecta a ampliar esta función a la secuencia de actividades de consolidación de la paz después de
los conflictos. Es la opinión fundamentada de los Inspectores que la coordinación a los tres niveles -
de formulación de políticas, en las sedes yen el conjunto del sistema - es esencial, ya que es a esos
niveles donde se formula la política estratégica y se adoptan las decisiones sobre los recursos. Una
propuesta reciente del Secretario General al efecto de conferir al Departamento de Asuntos Políticos
la función de departamento principal de las Naciones Unidas para las actividades de consolidación de
la paz supone crear un centro de coordinación anteriormente inexistente a nivel de las sedes de las
Naciones Unidas. Sin una coordinación eficaz a nivel de las políticas, a nivel de la sedes y a nivel del
conjunto del sistema de las Naciones Unidas, hay pocas garantías, o ninguna, de que las actividades,
las funciones y los recursos se coordinen eficazmente a los niveles apropiados, lo cual impone una
carga excesiva en materia de coordinación a las organizaciones que trabajan sobre el terreno. En
particular, los Inspectores consideran necesario que a nivel de las sedes se preste un apoyo más
integrado a las operaciones a nivel de los países. Por otra parte, el Consejo Económico y Social, que
es uno de los órganos principales de las Naciones Unidas, no participa suficientemente en la
coordinación de las actividades de consolidación de la paz, como señaló recientemente el Secretario
General en su declaración ante el Consejo. Los Inspectores acogen con satisfacción sus propuestas
encaminadas a reforzar el papel del Consejo en materia de coordinación de las políticas y a mejorar la
coherencia de sus mecanismos.
- xi -
Recomendación 5:
Nivel de las oolíticas
Dado que la consolidación de la paz es esencialmente un componente de las actividades de
desarrollo, habría que mejorar el papel de coordinación del Consejo Económico y Social
respecto las políticas y actividades de desarrollo, de conformidad con el Capítulo X de la Carta
de las Naciones Unidas.
Nivel de las sedes
a) Las cuestiones de coordinación relacionadas concretamente con las actividades de
consolidación de la paz deberían ser un tema ordinario del programa para debatir durante las
reuniones del “gabinete” del Secretario General entre departamentos de las Naciones Unidas.
b) Las secretarías de otras organizaciones del sistema de las Naciones Unidas
deberían seguir el ejemplo dado por el Secretario General y establecer un departamento
principal para la coordinación de las políticas y las decisiones estratégicas entre las
organizaciones del sistema que participan en actividades de consolidación de la paz.
Nivel del sistema de las Naciones Unidas
a) Para coordinar más eficazmente a las organizaciones del sistema de las Naciones
Unidas que intervienen en la consolidación de la paz, habría que ampliar las funciones del CAC
de manera que incluyeran una función de coordinación permanente respecto de las actividades
de consolidación de la paz después de los conflictos del sistema de las Naciones Unidas. Esto
debería lograrse en el marco de los mecanismos de coordinación existentes.
b) El Comité Permanente entre Organismos debería fortalecerse de manera que
pudiera desempeñar una función más destacada en la coordinación y la integración de las
actividades de consolidación de la paz después de los conflictos entre las organizaciones del
sistema de las Naciones Unidas.
Conclusión 6: Las instituciones de Bretton Woods, en particular el Banco Mundial y el Fondo
Monetario Internacional, ya desempeñan una función destacada en la financiación y la prestación de
asistencia técnica a los países que se hallan en un proceso de reconstrucción después de un
conflicto. La coordinación entre el sistema de las Naciones Unidas y esas instituciones financieras no
- xii -
es suficiente y continúa siendo motivo de preocupación. Por consiguiente, ha habido casos en que
esas instituciones financieras han formulado sus estrategias de reconstrucción sin consultar con las
organizaciones del sistema de las Naciones Unidas ni tenerlas en cuenta. Habría que utilizar
mecanismos oficiales, como el intercambio de cartas, para definir un acuerdo general entre las
instituciones de Bretton Woods y el sistema de las Naciones Unidas con respecto a la coordinación,
mientras que el paso siguiente sería formular procedimientos más específicos y detallados orientados
a las operaciones (en 1995 se produjo un intercambio de cartas de este tipo entre el Secretario
General y el Director del Banco Mundial, a fin de definir un mecanismo de coordinación para Angola).
En su declaración en la serie de sesiones de alto nivel del período de sesiones sustantivo de 1997 del
Consejo Económico y Social, el Secretario General reconoció los esfuerzos realizados por el Consejo
para fomentar una interacción más estrecha entre las organizaciones del sistema de las Naciones
Unidas y las instituciones de Bretton Woods4.
Recomendación 6:
Habida cuenta del papel cada vez más destacado que desempeñan las instituciones de Bretton
Woods en las actividades de consolidación de la paz después de los conflictos, las
organizaciones del sistema de las Naciones Unidas deberían establecer oficialmente vínculos
de coordinación entre sí y con esas instituciones financieras a fin de asegurar tanto la
participación en las fases de planificación de la recuperación después de un conflicto como una
relación sostenible y coordinada a lo largo del proceso de reconstrucción. Esos vínculos
deberían establecerse sin crear nuevas estructuras.
-l-
l. INTRODUCCIÓN
1. La Dependencia Común de Inspección (DCI), a solicitud de una de sus organizaciones
participantes, la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura
(UNESCO), incluyó en su programa de trabajo un informe titulado “Coordinación en las sedes y sobre
el terreno, en el marco de ‘Un programa de paz’, de los organismos de las Naciones Unidas que
participan en las actividades de consolidación de la paz: evaluación de las posibilidades”. En su
carta de solicitud, la UNESCO definió el alcance del examen de manera que abarcaba tanto un
panorama general de las medidas adoptadas en situaciones en que el conflicto era inminente como
en las zonas en las que ya se habían producido conflictos. Para no duplicar otros trabajos de la DCI,
el presente examen se concentra únicamente en las actividades de consolidación de la paz después
de los conflictos. Anteriormente, la DCI había presentado un informe que se ocupaba concretamente
de las situaciones en que el conflicto era inminente5.
2. Los Inspectores se entrevistaron con representantes de la Secretaría de las Naciones Unidas
en Nueva York, Ginebra y Viena, entre ellos los Secretarios Generales Adjuntos encargados de la
Oficina Ejecutiva del Secretario General y de los Departamentos de Operaciones de Mantenimiento
de la Paz, de Asuntos Humanitarios, de Información Económica y Social y Análisis de Políticas, así
como el Subsecretario General encargado del Departamento de Asuntos Políticos, quien aportó las
opiniones del Departamento y su experiencia en actividades de consolidación de la paz en El
Salvador y Guatemala. Los Inspectores se entrevistaron también con representantes de la UNESCO
y de varios organismos del sistema de las Naciones Unidas y representantes de diversas
delegaciones, en particular las que participan activamente en el grupo de trabajo sobre actividades de
consolidación de la paz. Con objeto de compartir información e ideas, los Inspectores también
celebraron reuniones con ex representantes especiales de las Naciones Unidas en Angola y Burundi.
Habida cuenta del importante papel de las instituciones de Bretton Woods, los Inspectores se
entrevistaron con funcionarios del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional.
3. Los objetivos básicos del informe de la DCI eran determinar los órganos y mecanismos de
coordinación existentes, obtener opiniones sobre la eficacia de esos órganos y mecanismos en las
situaciones reales de consolidación de la paz después de los conflictos y formular recomendaciones
para reforzar la coordinación de las actividades de consolidación de la paz después de los conflictos
sin crear nuevas estructuras u órganos. Los Inspectores celebraron reuniones con una gran variedad
de agentes a fin de determinar lo que se entiende por coordinación y si había una definición común de
este término que se cita con tanta frecuencia.
- 2 -
4. Desde 1988, el Consejo de Seguridad ha emitido un número creciente de mandatos
relacionados con la paz y la seguridad, además de ampliar los tipos de actividades estipuladas en
esos mandatos. Así, esos mandatos han dejado de tener un carácter estrictamente militar para
incluir intervenciones múltiples en el campo de la reconstrucción. Entre 1988 y 1994, el número de
resoluciones relacionadas con la paz y la seguridad que aprobó el Consejo de Seguridad aumentó de
15 a 78, lo que supone un incremento del 420%. En el mismo período, el número de operaciones de
mantenimiento de la paz aumentó de 5 a 17 y el número de soldados desplegados de
aproximadamente 9.600 a 73.400. En 1996, si bien el número de operaciones de mantenimiento de
la paz permaneció constante, el número de soldados disminuyó a aproximadamente 24.700. Como
señaló recientemente el Secretario General, pese a que esto puede dar la impresión de un
decremento de las actividades de mantenimiento de la paz, en realidad el mantenimiento de la paz se
ha intensificado y está más diversificado. Hay 50.000 soldados bajo el mando de la OTAN en
operaciones de la IFOR en Bosnia, así como soldados de algunas de las ex repúblicas soviéticas y de
Liberia. La complejidad de las tareas encomendadas al personal de las Naciones Unidas no ha
disminuido y los soldados se dedican a actividades relacionadas con la diplomacia, el establecimiento
de la paz y el mantenimiento de la paz. Como consecuencia de ello, las tareas confiadas a las
Naciones Unidas en la consolidación de la paz después de los conflictos también irán en aumento.
5. Al tratar del concepto de la consolidación de la paz después de los conflictos, cabe recordar el
Artículo 55 de la Carta de las Naciones Unidas, que dice lo siguiente:
“Con el propósito de crear las condiciones de estabilidad y bienestar necesarias para las
relaciones pacíficas y amistosas entre las naciones, basadas en el respeto al principio de la
igualdad de derechos y al de la libre determinación de los pueblos, la Organización promoverá:
a) Niveles de vida más elevados, trabajo permanente para todos, y condiciones de progreso y desarrollo económico y social;
b) La solución de problemas internacionales de carácter económico, social y sanitario, y
de otros problemas conexos; y la cooperación internacional en el orden cultural y educativo; y
c) El respeto universal a los derechos humanos ya las libertades fundamentales de
todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma o religión, y la efectividad de tales
derechos y libertades,”
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6. Para que las actividades de consolidación de la paz puedan tener éxito, deberá haber un
esfuerzo general de cohesión de todas las organizaciones. En virtud de lo dispuesto en “Un programa
de paz”, se requiere coordinación a tres niveles: 1) en la Secretaría de las Naciones Unidas; 2) entre
la Sede de las Naciones Unidas y las sedes de otros fondos, programas, oficinas y organismos del
sistema de las Naciones Unidas; y 3) sobre el terreno. Los múltiples aspectos que presentan tanto el
mantenimiento de la paz como la consolidación de la paz han hecho necesario mejorar la
coordinación en la Secretaría, de manera que los departamentos pertinentes funcionen como un todo
integrado bajo la autoridad y el control del Secretario General. Mientras que se formulan a la
Asamblea General y al Consejo de Seguridad propuestas sobre cuestiones de paz y seguridad, es
necesario que éstas se basen en las aportaciones coordinadas de los Departamentos de Asuntos
Políticos, de Operaciones de Mantenimiento de la Paz, de Asuntos Humanitarios y de Administración
y Gestión, así como de otros interesados en actividades de consolidación de la paz después de los
conflictos.
7. El Grupo de tareas de las Naciones Unidas sobre consolidación de la paz después de los
conflictos6 observa que el concepto de consolidación de la paz después de los conflictos debería
integrarse a la mayor brevedad posible en la estrategia de desarrollo de un país determinado. Sin
embargo, en la fase inicial posterior al conflicto, la situación es frágil y transitoria, por lo que todas las
actividades deben abordarse con cuidado. Por consiguiente, mientras que las actividades de
consolidación de la paz son en gran medida actividades de desarrollo, las estrategias para la
consolidación de la paz se apartan de lo que se considera la práctica tradicional de desarrollo.
Concretamente,
a> La selección y establecimiento de prioridades entrañará tener en cuenta consideraciones
políticas y abordar problemas que, si no se resuelven, pueden conducir a un quebrantamiento de la
paz;
b) Habría que dar un trato preferencial a los excombatientes y a otros directamente
involucrados en la generación del conflicto, para hacer más difícil que vuelvan a armarse. Esto dará
lugar a una distinción entre los combatientes y otros beneficiarios con las mismas necesidades
socioeconómicas, una práctica que no suele ser aceptable en el desarrollo tradicional;
4 Habría que fijar expectativas razonables con respecto a la asignación de recursos. Las
actividades deberían diseñarse y ejecutarse de manera que se redujera al mínimo la distorsión y se
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corrigieran las desigualdades mediante la capacitación, la asistencia técnica y el crédito a fin de
garantizar la sostenibilidad a largo plazo.
8. Los Inspectores observaron que la consolidación de la paz después de los conflictos tiene un
carácter intrínsecamente político, un aspecto que también se señaló en el Coloquio Internacional
sobre Estrategias de Reconstrucción después de los Conflictos’. Al diseñar un marco para la
reconstrucción de una sociedad que está saliendo de la guerra o de disturbios graves, hay que
reconocer que las necesidades de esa sociedad son cualitativamente diferentes de las de una
sociedad estable. Se afirmó concretamente que:
“... esto requiere reordenar las prioridades normales, así como incluir otras nuevas. La
preparación de un marco general para este tipo de ayuda constituye en esencia una labor
política, aunque se tenga que recurrir a diversos instrumentos y a un amplio grupo de expertos
de todas las partes del sistema de las Naciones Unidas, así como de los gobiernos y de las
organizaciones no gubernamentales. La índole política de esta labor está determinada por el
objetivo dominante de evitar, durante la frágil etapa después de la guerra o el caos, que éstos
reaparezcan. En casi todas las operaciones de consolidación de la paz después de un
conflicto, esto significará un importante distanciamiento de las prioridades y de la asignación de
recursos aplicables para el desarrollo en situaciones no relacionadas con la paz.“’
9. Si bien el presente informe se refiere exclusivamente a la consolidación de la oaz desoués de
los conflictos, los Inspectores desean reconocer el concepto de la diplomacia preventiva,
particularmente en un entorno de disminución de recursos. La DCI ya expresó esta opiníóng, y señaló
que el potencial del sistema de las Naciones Unidas en esa esfera no se ha realizado. Los
Inspectores formularon recomendaciones al efecto de que se estableciera una estrategia global de
prevención de conflictos.
10. Los Inspectores desean manifestar su agradecimiento a todos los que les brindaron su tiempo
y sus ideas. Los Inspectores lamentan que, debido a las limitaciones de espacio, no hayan podido
incorporarse en el presente informe todas las opiniones.
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ll. EL ESTADO ACTUAL DE LA COORDINACIÓN DE LAS ACTIVIDADES
DE CONSOLIDACIÓN DE LA PAZ DESPUÉS DE LOS CONFLICTOS
ll. No existe ningún documento de las Naciones Unidas en el que se definan los elementos de la
coordinación de las actividades de consolidación de la paz después de los conflictos, lo cual podría
constituir la base de una filosofía de la coordinación generalmente aceptada por los que intervienen
en actividades de consolidación de la paz después de los conflictos. Si bien en algunos documentos
hay una referencia general a ese concepto, en ellos no se articulan los elementos concretos de la
coordinación desde un punto de vista práctico y positivo. Ello contrasta con el documento “Un
programa de desarrollo”, que incluye la siguiente definición de “coordinación”:
“La coordinación supone una asignación clara de responsabilidades, una división efectiva del
trabajo entre los muchos participantes en el desarrollo y una adhesión por parte de cada uno de
esos participantes al concepto de trabajar en pos de metas y objetivos comunes y compatibles.
Los distintos protagonistas del desarrollo deben esforzarse por que sus actividades sean
complementarias y contribuyan a lograr el objetivo común, en lugar de estar aisladas o competir
entre sí. La coordinación así entendida debe orientar las actividades de cada uno de esos
protagonistas y las acciones recíprocas entre ellos”.‘0
Un diccionario define la coordinación de la manera siguiente: “lograr una acción, movimiento 0
condición común, o armonizar”“. Si bien no es en absoluto una definición exhaustiva, indica al nivel
más elemental una dedicación a cierta comunidad de acción.
12. Ajuicio de los Inspectores, la definición de coordinación utilizada en el documento “Un
programa de desarrollo” ofrece un buen modelo para construir una definición operativa similar para la
coordinación de las actividades de consolidación de la paz después de los conflictos. Esa definición
operativa incluiría elementos similares, a saber, la asignación de responsabilidades, una división del
trabajo entre los protagonistas más destacados, una dedicación a metas y objetivos comunes y una
acción contributiva y complementaria de los protagonistas. Esa definición de coordinación exige
intrínsecamente cierto grado de subordinación de una organización a la dirección de otra.
13. Al preparar el informe, los Inspectores no pudieron encontrar ninguna definición operativa
común de la coordinación. Muchos funcionarios señalaron que, como mínimo, la coordinación
debería incluir la transparencia de las operaciones y el intercambio de información para facilitar la
prestación de servicios y la ejecución de programas por parte de los numerosos organismos que
- 6 -
intervienen en componentes concretos de la consolidación de la paz. Esto es alentador, aunque
claramente insuficiente. También estaban preocupados por el hecho de que no hubiera acuerdo
acerca del nivel de información que era necesario compartir. Lo que estaba claro era que muchos
funcionarios no pensaban que fuera realista pretender que la coordinación entrañara una articulación
de la división del trabajo en las organizaciones o incluyera las decisiones relativas a la asignación de
recursos.
14. Los Inspectores concluyen que, debido a que las organizaciones participantes en la
consolidación de la paz consideran que su independencia es más prioritaria que la coordinación con
otra organización, no pueden contemplar la posibilidad de subordinar sus programas de trabajo o sus
actividades a la dirección de otros. Muchos se preguntaron qué organización o entidad del sistema
tendría el mandato y la autoridad apropiados para proporcionàr esa coordinación. Por lo que respecta
a las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas, muchas señalaron que cada una de ellas
responde a las inquietudes y planteamientos de los respectivos órganos legislativos, lo cual da lugar a
una forma de independencia que impide la subordinación al liderazgo de otra organización. Por otra
parte, los funcionarios de las instituciones de Bretton Woods apoyaban más los conceptos de la
división del trabajo y la asignación de recursos, en gran medida porque esos conceptos se estaban
promoviendo con éxito en los procesos de planificación de la reconstrucción en algunos países,
particularmente en Bosnia.
15. El Consejo Económico y Social es el órgano principal encargado de coordinar la labor del
sistema de las Naciones Unidas en las esferas económica y social. Sirve de foro central para el
debate de cuestiones económicas y sociales internacionales de carácter mundial o interdisciplinario y
para la formulación de políticas respecto de esas cuestiones. Muchos sugirieron aumentar la
autoridad del Consejo Económico y Social sobre los recursos de programas del sistema de las
Naciones Unidas, que se estiman en 5.000 millones de dólares, de manera que incluyera la
coordinación de las actividades de consolidación de la paz después de los conflictos. El Consejo es
uno de los órganos principales del sistema de las Naciones Unidas y originalmente se preveía que
desempeñara un papel destacado en la coordinación de los recursos de las Naciones Unidas
relacionados con los programas económicos, de desarrollo y sociales, por lo que esa recomendación
aumentaría su función coordinadora en cuanto a prestar una coordinación muy necesaria a nivel
normativo.
16. En su Capítulo X, la Carta de las Naciones Unidas define, entre otras cosas, las funciones y
poderes del Consejo Económico y Social. Concretamente con respecto a su papel de coordinación,
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el Artículo 63 estipula que el Consejo Económico y Social podrá “... coordinar las actividades de los
organismos especializados mediante consultas con ellos y haciéndoles recomendaciones, como
también mediante recomendaciones a la Asamblea General ya los Miembros de las Naciones
Unidas”. Además, en virtud de la Carta, el Consejo proporciona un vínculo decisivo entre las
organizaciones no gubernamentales y las organizaciones nacionales. Concretamente, el Artículo 71
estipula que el Consejo podrá “hacer arreglos adecuados para celebrar consultas con organizaciones
no gubernamentales que se ocupen en asuntos de la competencia del Consejo. Podrán hacerse
dichos arreglos con organizaciones internacionales y, si a ello hubiere lugar, con organizaciones
nacionales, previa consulta con el respectivo Miembro de las Naciones Unidas”.
17. Recientemente, en el Proyecto de 1996 de los países nórdicos de reforma de las Naciones
Unidas12, se formularon varias propuestas encaminadas a fortalecer las Naciones Unidas de manera
que pudieran cumplir su mandato económico y social, en las que se proponía concretamente
aumentar el papel del Consejo en materia de coordinación y orientación de política a todos los
elementos del sistema de las Naciones Unidas, incluidos los organismos especializados y las
comisiones regionales.
La coordinación en la Secretaría
18. Durante el examen, se indicó a los Inspectores que sin un esfuerzo decidido y apropiado de
coordinación en la Secretaría, las Naciones Unidas carecerían de: 1) transparencia en la adopción de
decisiones y para el intercambio eficaz de información; 2) armonización e interacción entre las
dependencias operacionales de la Secretaría; y 3) un marco interdepartamental permanente de
coordinación y supervisión. Llegó a sugerirse que sin una consolidación de departamentos a nivel de
la Secretaría, sería difícil imaginar cómo podría lograrse una coordinación significativa, dada la
manera en que las organizaciones defienden su independencia.
19. Como parte de las reformas del Secretario General, se propuso establecer el Departamento de
Asuntos Políticos como departamento principal de las Naciones Unidas para las actividades de
consolidación de la paz, con lo cual se crearía en la Sede de las Naciones Unidas un centro de
coordinación que no ha existido hasta el momento. El Departamento recurrirá al Comité Ejecutivo de
Paz y Seguridad para apoyar iniciativas de consolidación de la paz. En el curso de su examen, los
Inspectores consideraron que el Departamento de Asuntos Políticos podría muy bien desempeñar las
funciones de coordinación centralizada de las actividades de consolidación de la paz de la Secretaría
de las Naciones Unidas, dado el carácter intrínsecamente político de esas actividades.
- 8 -
20. Los Inspectores no intentaron cuantificar las consecuencias de la falta de una coordinación
eficaz, pero se les informó con frecuencia de que, en general, ocasiona demoras en la acción y una
duplicación de las tareas.
21. Al CAC se le ha encomendado la coordinación de las cuestiones de política extensivas a todo el
sistema y por ello sería lógico que administrara la coordinación de las actividades de consolidación de
la paz después de los conflictos, además de desempeñar sus funciones en el campo del desarrollo.
En el Suplemento de Un programa de paz, el Secretario General subrayó la función del CAC en
relación con el aumento de la cohesión interinstitucional, teniendo en cuenta el importante papel del
desarrollo económico y social en las situaciones posteriores a los conflictos. Sin embargo, muchos
no consideraron que el Comité fuera un mecanismo eficaz de coordinación por que carece del relieve
y el apoyo político necesarios. Con todo, en enero de 1997, eti su carta a los miembros del CAC el
Secretario General afirmó que éste era “un símbolo importante de la unidad del sistema. Sin
embargo, debería ser más que un símbolo: debería ser un instrumento orientado a la formulación de
políticas y a la acción dedicado a lanzar y supervisar iniciativas conjuntas concretas para lograr
objetivos políticos comunes”.
22. Entre los órganos de coordinación existentes, los Inspectores no hallaron mecanismos
eficaces para la coordinación a nivel de la Secretaría entre las organizaciones del sistema de las
Naciones Unidas. Concretamente, cada organización realiza su propia planificación, responde a su
órgano legislativo y ejecuta sus programas de conformidad con el programa establecido por el órgano
legislativo. Las tareas de planificación no se realizan en el ámbito de todo el sistema, de manera que,
aun en los casos en los que se comparte información, ello a menudo ocurre una vez que se han
determinado los objetivos principales. El intercambio de información entre las organizaciones del
sistema es por lo general bastante superficial.
23. En numerosas deliberaciones, los Inspectores se encontraron con muchos funcionarios que
decían que el CAC y el Consejo Económico y Social deberían tener una función más destacada en la
coordinación de las actividades de consolidación de la paz después de los conflictos dentro del
sistema de las Naciones Unidas. Sin embargo, los Inspectores no hallaron pruebas de que alguno de
los dos órganos hubiera desempeñado una función activa en la coordinación de esas actividades.
24. Los Inspectores observaron que la coordinación más eficaz que se produce entre los
organismos del sistema de las Naciones Unidas parece ser la que se refiere a temas concretos. De
hecho, los Inspectores encontraron algunos casos en que las organizaciones articulaban los detalles
- 9 -
de la coordinación mediante acuerdos por escrito. Cabe observar que el concepto de los acuerdos
por escrito para aclarar las relaciones entre los organismos fue establecido en 1961, con la
publicación del documento ST/SG/1413. Concretamente, los Inspectores determinaron la existencia
de memorandos de entendimiento entre el PMA y el ACNUR, el UNICEF y el ACNUR y el Alto
Comisionado para los Derechos Humanos y la UNESCO. Funcionarios de esos organismos
informaron a los Inspectores de que el propósito de esos acuerdos era reconocer y cumplir los
respectivos mandatos y responsabilidades de cada organización al mismo tiempo que se articulaban
parámetros que permitirían aprovechar las ventajas comparativas de cada organización y se aclaraba
la distribución de responsabilidades de cada organización. Desde luego, el objetivo es aprovechar al
máximo los recursos y acelerar su movilización.
25. En enero de 1994, el PMA y el ACNUR emitíeron.conjuntamente un memorando de
entendimiento sobre acuerdos operativos conjuntos para operaciones de alimentación de refugiados,
repatriados y personas desplazadas internamente. En el documento se declara expresamente que su
objetivo es lograr nuevas mejoras que conduzcan a una asociación funcional más eficiente y eficaz en
relación con los costos entre el PMA y el ACNUR. El memorando aclara la distribución de
responsabilidades entre ambos organismos para proporcionar ayuda alimentaria de emergencia.
26. En octubre de 1995, el Alto Comisionado para los Derechos Humanos y la UNESCO firmaron
un memorando de entendimiento que definía el marco para desarrollar y fortalecer la cooperación con
miras a asistir al Alto Comisionado en un estudio y evaluación preliminares de los programas e -
iniciativas existentes en materia de educación en la esfera de los derechos humanos. En su
resolución 51/101, de 12 de diciembre de 1996, la Asamblea General acogió con satisfacción ese
memorando de entendimiento14.
27. En marzo de 1996, el ACNUR y el UNICEF firmaron un memorando de entendimiento con
objeto de alentar y facilitar la cooperación sistemática y predecible entre las dos organizaciones . . .
procurando aprovechar las ventajas comparativas reconocidas de cada organización y de establecer
modalidades operacionales de cooperación. En el memorando se determina la distribución de
responsabilidades entre los organismos respecto de los diversos grupos de población (es decir,
refugiados, repatriados, personas desplazadas internamente y poblaciones locales afectadas en los
países de acogida) y los tipos de actividades de cooperación. El memorando incluye asimismo una
cláusula importante respecto de los recursos:
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“Cada organización es responsable de la movilización de los recursos necesarios para
desempeñar las funciones que se exponen en el presente documento. Si no se dispusiera de
los recursos suficientes para tomar medidas inmediatas, se consultará con la otra
organización. Para ciertas operaciones especiales, puede tomarse la decisión de emitir un
llamamiento conjunto. Ambas organizaciones participarán en los procesos de llamamientos
interinstitucionales coordinados por el Departamento de Asuntos Humanitarios.”
28. Aunque no se encuentra formalizado en un memorando de entendimiento o de cooperación, la
UNESCO, en ejercicio de sus responsabilidades relacionadas con las actividades educativas en el
marco de la consolidación de la paz después de los conflictos, ha expresado su disposición a
coordinar un esfuerzo general de capacitación para promover el diálogo, la negociación y el consenso
en las situaciones posteriores a los conflictos. En 1996, con el objeto de promover el concepto de una
cultura de paz y el sistema común de valores y conductas indispensable para construir la paz, la
UNESCO publicó el tercer volumen de la serie Peace and Conflict Issues”. Esa publicación reúne
contribuciones de investigadores sobre cuestiones relacionadas con la paz, filósofos, juristas y
educadores y trata de la cultura de la paz y sus múltiples aspectos. El cuarto volumen de la serie se
ocupa de los métodos y los criterios para la resolución de conflictos.
29. Los Inspectores examinaron otro de los foros de coordinación, el Comité Permanente entre
Organismos, establecido de conformidad con la resolución 46/182 de la Asamblea General y
reforzado por el Consejo Económico y Social en su período de sesiones de julio de-l 993 y por la
resolución 48157 de la Asamblea General. El Comité fue establecido como mecanismo principal para
la coordinación de las cuestiones de política relacionadas con la asistencia humanitaria y para
formular respuestas coherentes y oportunas a complejas situaciones de emergencia y desastre. El
Comité funciona como centro de intercambio de información y como foro de difusión de las opiniones
de las organizaciones. En general, el Comité se ocupa de tres categorías de cuestiones: 1)
cuestiones estratégicas y de política relacionadas con determinadas situaciones de emergencia; 2)
temas generales; y 3) cuestiones operacionales, administrativas y de ejecución. De acuerdo con la
resolución 48/57, el Comité se reunirá al menos tres o cuatro veces al año.
30. Si bien los Inspectores reconocen que en la actualidad la jurisdicción del Comité se limita a
situaciones de socorro y emergencia, les interesa el mandato de la entidad y la función de
coordinación que desempeña. Asimismo les interesó que el Comité proporcionara un foro para
facilitar el proceso consultivo entre las organizaciones que participan en las actividades de socorro,
en el que participan funcionarios con autoridad para representara sus respectivas organizaciones y
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examinar, aprobar y formular recomendaciones importantes sobre cuestiones pertinentes en nombre
de sus organizaciones. Ajuicio de los Inspectores, el mecanismo del Comité merece un mayor
estudio y puede proporcionar un modelo para esfuerzos similares en relación con la consolidación de
la paz después de los conflictos. En abril de 1997, el CAC afirmó la función del Comité como
mecanismo principal para atender situaciones humanitarias de gravedad. El CAC reconoció
asimismo la necesidad de dar una orientación normativa y operacional coherente a las
organizaciones del sistema que se ocupan de la consolidación de la paz y pidió al Comité y a otros
mecanismos de coordinación una mayor integración a fin de proporcionar esa orientación.
31. En el curso de su examen, los Inspectores determinaron que existía cierto consenso respecto
de la coordinación sobre el terreno de las actividades de consolidación de la paz después de los
conflictos. La mayoría consideró que la coordinación, entendida como el intercambio de información
sobre el terreno en el marco del sistema de coordinadores residentes de las Naciones Unidas,
funcionaba correctamente. Concretamente, informaron de que los organismos del sistema de las
Naciones Unidas sobre el terreno a menudo compartían información y de que se intentaba resolver
las situaciones de conflicto o de duplicación de tareas.
32. Los Inspectores determinaron que la mayoría de los funcionarios observaron que los mismos
mecanismos establecidos para coordinar las actividades durante una crisis (el Representante
Especial y el Enviado Especial del Secretario General y el Coordinador de Actividades Humanitarias)
podrían ser utilizados para coordinar las actividades de consolidación de la paz sobre el terreno, Sin
embargo, se plantearon preocupaciones respecto del aumento de las facultades o del control del
Representante Especial del Secretario General. Por el contrario, algunos se preguntaban si el
Coordinador Residente de las Naciones Unidas debía ser el coordinador de las actividades de
consolidación de la paz, pese a su función actual de coordinación de las actividades humanitarias y
de desarrollo.
III. CONCEPTOS QUE APLICAN LAS NACIONES UNIDAS EN LAS ACTIVIDADES
DE CONSOLIDACIÓN DE LA PAZ DESPUÉS DE LOS CONFLICTOS
33. Entre las medidas que se adoptan para la consolidación de la paz después de los conflictos se
encuentran la desmilitarización, el control de las armas pequeñas, la reforma institucional, la
democratización, el mejoramiento de los sistemas judiciales y policiales, la supervisión de los
derechos humanos, la reforma electoral, la policía civil y la asistencia humanitaria y socioeconómica.
- 12 -
Debido a los numerosos aspectos que presenta la consolidación de la paz, en ella participa un gran
número de agentes multilaterales, tanto del sistema de las Naciones Unidas como ajenos a él. Dada
esa multiplicidad, mayor es la necesidad de coordinar las tareas.
34. Las actividades de consolidación de la paz se encuadran por lo general dentro de los mandatos
de los diversos programas, fondos, oficinas y organizaciones del sistema de las Naciones Unidas que
desempeñan funciones en los ámbitos económico, social, humanitario y de los derechos humanos.
Si bien se habla mucho de la integración y la coordinación de las actividades, en la práctica cada
organización tiende a proteger sus propios intereses ya mantener su propia perspectiva. Por ello es
frecuente que los esfuerzos de coordinación se hagan en el vacío.
35. En diciembre de 1995, el Grupo de tareas de las Naciones Unidas sobre consolidación de la
paz después de los conflictos preparó un inventario preliminar de las actividades de consolidación de
la paz después de los conflictos”. El Grupo de tareas estaba interesado en determinar con qué
instrumentos contaba el sistema de las Naciones Unidas, tanto aquéllos que ya han sido utilizados en
operaciones posteriores a los conflictos como otras actividades que sería conveniente realizar pero
que no han sido incluidas entre las actividades de consolidación de la paz.
36. A comienzos de 1996, el Grupo de Trabajo Interinstitucional sobre el papel del sistema de las
Naciones Unidas en las situaciones posteriores a los conflictos preparó un informe que cataloga la
amplia variedad de actividades que integran las tareas de consolidación de la paz después de los
conflictos”. En el informe se describen claramente las grandes posibilidades de que haya
superposición de actividades entre los organismos del sistema de las Naciones Unidas y se explican
las razones por las cuales se necesita una coordinación estructurada para evitar la duplicación, la
superposición e inclusive el trabajo con fines opuestos.
37. El Grupo de Trabajo oficioso de composición abierta sobre el Programa de Paz también ha
estado estudiando cuestiones de coordinación con la activa participación de las delegaciones de
China, Cuba, Egipto, la India, el Pakistán, la República Islámica del Irán y la Unión Europea. El
subgrupo encargado de las cuestiones de coordinación subrayó la necesidad de fortalecer la función
de la Asamblea General en el mejoramiento de la coordinación, de conformidad con sus funciones y
poderes en virtud de la Carta. Destaca la necesidad de que los diversos departamentos sustantivos
de la Secretaría coordinen sus actividades mediante el intercambio de información, las consultas y la
acción conjunta. Pide asimismo que se coordinen los programas a corto y largo plazo que se realicen
dentro del sistema de las Naciones Unidas a fin de consolidar la paz y el desarrollo. Concretamente
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declara que “es necesaria la coordinación en el conjunto del sistema de las Naciones Unidas y entre
la Sede de las Naciones Unidas y las sedes de los fondos, programas, oficinas y organismos de las
Naciones Unidas”. El subgrupo alentó asimismo a que se mejorase la coordinación con los demás
agentes participantes en la transición del mantenimiento de la paz a la consolidación de la paz,
incluidas las instituciones de Bretton Woods.
38. Suele haber dos situaciones en las que es más probable que se realicen actividades de
consolidación de la paz. La primera se produce cuando se ha negociado una solución general, con
disposiciones políticas, económicas y sociales a largo plazo para atender las causas fundamentales
del conflicto, y se ha encomendado la verificación de su cumplimiento a una operación multifuncional
de mantenimiento de la paz. En esa situación, las Naciones Unidas pueden intervenir dado que las
partes han aceptado la función de establecimiento y mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas.
Tal vez los encargados del mantenimiento de la paz ya estén participando en actividades preliminares
de consolidación de la paz, entre ellas, el reintegro de los excombatientes a las actividades civiles de
producción.
Por ejemplo, en El Salvador, los excombatientes recibieron tierras a cambio de sus armas y el
proyecto “Hacia una cultura de paz de la UNESCO hace particular hincapié en la educación de los
excombatientes debido a que muchos de ellos carecen de una educación formal a causa de haber
sido ob!igados a ingresar en el servicio militar. Conjuntamente con el gobierno establecido, deben
organizarse el calendario y las modalidades de la partida de la operación de mantenimiento de la paz
y la transferencia de las funciones de consolidación de la paz a otras instituciones. Las Naciones
Unidas pueden, desde luego, expresar sus opiniones a fin de que se aprovechen al máximo los
esfuerzos realizados durante el proceso de mantenimiento de la paz.
39. La otra posibilidad es que se emprendan las actividades de consolidación de la paz, ya sea en
forma preventiva o después del conflicto, en relación con un posible conflicto o un conflicto ocurrido
en el pasado, sin que haya habido ninguna operación de mantenimiento de la paz. Por definición,
ésta es una situación más difícil porque las Naciones Unidas no cuentan con un mandato y su función
en la determinación de las necesidades y la propuesta de actividades no está claramente definida. Si
las medidas se refieren mayormente a las esferas económica, social y de actividades humanitarias,
podrá formularlas el coordinador residente. Sin embargo, éste no puede participar en actividades
relacionadas con la seguridad, la policía civil o los derechos humanos.
40. A menudo se analizan las actividades de consolidación de la paz después de los conflictos en
cuanto a su relación con la secuencia de actividades y etapas relacionadas con la paz y la seguridad.
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Las actividades de consolidación de la paz después de los conflictos constituyen por lo general la
primera etapa después de la “terminación” de la etapa de mantenimiento de la paz. Sin embargo, la
idea de un punto de “terminación” definido es demasiado simplista. De hecho, muchos funcionarios
informaron a los Inspectores de que en su experiencia el período de transición no está claramente
definido.
41. Los Inspectores han llegado a la conclusión de que para que las actividades de consolidación
de la paz después de los conflictos sean eficaces deben aprovechar los esfuerzos realizados durante
el período de mantenimiento de la paz. De hecho, se informó a los Inspectores de que a menudo,
durante el período de mantenimiento de la paz, han dado buenos resultados algunas actividades que
por lo general habrían sido realizadas durante la etapa de consolidación de la paz. Recientemente un
ex Representante Especial del Secretario General para Rwanda instó a que se estudiara la
posibilidad de utilizar personal de mantenimiento de la paz para actividades de reconstrucción,
aunque en forma limitada, pues considera que esas medidas generan buena voluntad entre las
Naciones Unidas y la comunidad local y permiten que el personal de mantenimiento de la paz atienda
a las necesidades de un país devastado”. Sin embargo, si bien esto prueba en cierta medida la
vinculación natural entre las actividades de consolidación de la paz después de los conflictos y las de
mantenimiento de la paz, las operaciones de consolidación de la paz deberían ser independientes y
distintas, aunque entre ambas etapas debería existir un puente para garantizar una transición sin
inconvenientes.
42. Muchos funcionarios que participan en actividades de consolidación de la paz propusieron que
s’e utilizara el acuerdo por el que se pone fin al conflicto como plataforma para articular los objetivos
de consolidación de la paz e integrar los mecanismos de coordinación en esos objetivos. Si bien este
punto sobrepasa el propósito original del informe, a los Inspectores consideran conveniente
consignarlo dado que es un concepto fundamental para el tema del presente informe.
43. El concepto de utilizar el acuerdo de resolución del conflicto como plataforma para determinar
los mecanismos de coordinación ha recibido cada vez más apoyo de los expertos en consolidación de
la paz. Afines de 1996, en un seminario auspiciado por el United States Institute of Peace, los
expertos presentaron los resultados de sus investigaciones, en las cuales llegaron a la conclusión de
que las operaciones de paz de la comunidad internacional que dieron mejores resultados fueron las
realizadas en Camboya, El Salvador y Namibia, en las cuales las “disposiciones para un proceso de
paz y una solución política eran detalladas, extensas y, lo que es más importante, habían sido
acordadas por todas las partes en el conflicto y por las principales potencias regionales y mundiales”.
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Un experto observó que las “intervenciones multilaterales tienen muchas más posibilidades de éxito
cuando están vinculadas con una solución política genuina y un proceso político sostenido para
alcanzarla”‘g.
44. Ajuicio de los Inspectores, el acuerdo básico de resolución de un conflicto debería
aprovecharse para construir una buena base para las actividades de consolidación de la paz después
del conflicto. Éstas deben ser reforzadas por una serie de medidas y acciones que afiancen la paz.
La coordinación de las actividades adquiere gran importancia en este punto, puesto que la manera en
que se incorporen esas actividades en el acuerdo resultará fundamental para su cumplimiento. En la
práctica, estas cuestiones siguen siendo puramente teóricas y los Inspectores no hallaron indicios de
su concreción.
45. En vista de lo que antecede, el acuerdo de resolución de un conflicto debería incluir los
siguientes elementos para sustentar el concepto de unos esfuerzos sostenibles de consolidación de
la paz. Como mínimo, el acuerdo debería incluir cinco elementos principales:
4 Determinación de las cuestiones por abordar, de los objetivos por lograr y posiblemente
de los plazos para lograr los objetivos;
b) Determinación de los tipos de conocimientos y técnicas necesarios y de las entidades
que pueden proporcionarlos;
C> Determinación de las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas que
participarán y de las actividades que cada una de ellas deberá llevara cabo, sobre la base de un
marco de objetivos generales;
d) Articulación de la división de trabajo entre las diversas organizaciones, con el objetivo
expreso de evitar la duplicación de actividades y la superposición de los esfuerzos, y determinación
de los organismos en los que recaerá la responsabilidad general de la dirección, tanto en las Sedes
como sobre el terreno;
el Establecimiento de un vínculo entre las etapas de mantenimiento de la paz y
consolidación de la paz y descripción de un mecanismo que garantice la continuidad para preservar y
aprovechar los esfuerzos realizados durante la etapa de mantenimiento de la paz.
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IV. LA FUNCIÓN DE LAS INSTITUCIONES DE BRETTON WOODS EN LA
CONSOLIDACIÓN DE LA PAZ DESPUÉS DE LOS CONFLICTOS
46. Tanto el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (Banco Mundial) como el Fondo
Monetario Internacional (FMI) tienen un papel destacado en la financiación y la prestación de
asistencia técnica a los países que atraviesan una etapa de reconstrucción después de un conflicto.
La coordinación entre el sistema de las Naciones Unidas y esas instituciones financieras es
insuficiente y sigue siendo motivo de preocupación.
47. De acuerdo con el Convenio Constitutivo del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento
(1989), uno de los principáles objetivos de la institución es:
“Contribuir a la obra de reconstrucción y fomento en los territorios de miembros, facilitando la
inversión de capital para fines productivos, incluida la rehabilitación de las economías
destruidas o dislocadas por la guerra, la transformación de los medios de producción a fin de
satisfacer las necesidades en tiempos de paz y el fomento del desarrollo de los medios y
recursos de producción en los países menos desarrollados.“20
48. De igual modo, el FMI ha respondido a la creciente necesidad de asistencia internacional en los
paises que han sufrido un conflicto. En octubre de 1995, el Comité Provisional del FMI hizo suya la
decisión de la Junta Ejecutiva relativa a la ampliación del alcance de la participación del FMI en
situaciones posteriores a conflictos, incluida una definición de las circunstancias en las cuales
proporcionaría apoyo de emergencia en un contexto de asistencia internacional coordinada.
49. Se informó a los Inspectores de que el Banco Mundial y el FMI tienen una larga relación de
trabajo y que sus proyectos comparten una perspectiva de largo plazo. Ambas instituciones
mantienen una coordinación activa, tanto por razones prácticas como de política. Sin embargo,
funcionarios de ambas instituciones reconocieron que la coordinación entre ellas y el sistema de las
Naciones Unidas era comparativamente menos activa, en particular en el nivel de las sedes.
Indicaron que estaban de acuerdo en mejorar la coordinación con el sistema de las Naciones Unidas.
50. En 1992, la DCI publicó un informe sobre la cooperación entre el sistema de las Naciones
Unidas y las instituciones financieras multilaterales 21 . Los Inspectores informaron de que habían
encontrado escasa cooperación entre los organismos del sistema de las Naciones Unidas y las
organizaciones multilaterales. Sin embargo, señalaron que había en marcha importantes iniciativas
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de colaboración y diversos programas operacionales cooperativos. Los Inspectores reconocieron
además que cada vez era mayor la competencia en el terreno de la asistencia técnica y la
cooperación, dominadas anteriormente por las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas.
Sin embargo, observaron que los organismos del sistema de las Naciones Unidas se veían cada vez
más marginados por esos otros agentes. La clave de una mejor cooperación y coordinación entre los
asociados es el rendimiento, concretamente la cuestión esencial de la ejecución y la eficacia de los
resultados.
51. En la preparación del presente informe, los Inspectores llegaron a la conclusión de que muchos
de los problemas hallados en 1992 subsisten en la actualidad. Además, es posible que los
organismos del sistema de las Naciones Unidas pierdan cada vez más oportunidades de participar en
las decisiones y disposiciones sobre coordinación que se adopten en las etapas de planificación.
Esta deficiencia de la participación de las Naciones Unidas tal vez ocurra debido a que los recursos
de las instituciones de Bretton Woods superan los del sistema de las Naciones Unidas para la
consolidación de la paz después de los conflictos. Por ello, cuando las in>stituciones de Bretton
Woods asumen la dirección de la formulación de las estrategias de reconstrucción, las
organizaciones del sistema de las Naciones Unidas no son consideradas como “donantes” sino
organizaciones de ejecución y, en consecuencia, no están integradas en el proceso de planificación.
Simplemente, debido a la falta de recursos, no siempre se invita al sistema de las Naciones Unidas a
participar en las tareas de planificación realizadas por las instituciones de Bretton Woods. Además,
dado que las Naciones Unidas asignan una proporción creciente de sus recursos al socorro en casos
de emergencia a corto plazo, disponen de menos recursos para las inversiones destinadas a trabajos
de reconstrucción a largo plazo.
52. Recientemente, en el Proyecto de 1996 de los países nórdicos de reforma de las Naciones
Unidas se formularon propuestas para el mejoramiento de la coordinación entre el sistema de las
Naciones Unidas y las instituciones de Bretton Woods. Concretamente, en el Proyecto se expresó
que debería haber una mayor coordinación entre el sistema de las Naciones Unidas y las instituciones
de Bretton Woods y que:
“La colaboración podría fortalecerse, por ejemplo, mediante la ampliación de los mecanismos
para intensificar la cooperación, la aplicación conjunta de los programas de acción de las
principales conferencias de las Naciones Unidas, la presentación de informes de las
instituciones de Bretton Woods a las Naciones Unidas, el intercambio de información entre las
Naciones Unidas y esas instituciones, y una mayor coordinación a nivel del terreno. Sin
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embargo, es preciso reconocer que no habrá cooperación óptima hasta que las Naciones
Unidas mejoren su actuación general y hasta que aumenten su credibilidad y utilidad en las
esferas económica y social.“22
53. Los funcionarios de las instituciones de Bretton Woods informaron a los Inspectores de los
esfuerzos que se realizan para aumentar y mejorar los mecanismos de coordinación entre las
organizaciones del sistema de las Naciones Unidas y las instituciones de Bretton Woods.
Funcionarios del Banco Mundial informaron a los Inspectores de que se habían intercambiado cartas
de acuerdo entre las Naciones Unidas, el Banco Mundial y el FMI sobre la coordinación de las
actividades de reconstrucción después del conflicto en Angola en 1995. Los Inspectores no tuvieron
a su disposición esas cartas para examinarlas, por lo cual no pueden formular observaciones sobre
su contenido. Sin embargo, no constituye una práctica habitual la concertación entre los organismos
del sistema de las Naciones Unidas y las instituciones de Bretton Woods de acuerdos oficiales en los
que ambos se comprometen a metas y objetivos concretos y a una división del trabajo. Como
ejemplo, el Banco Mundial mantiene con la FAO una relación oficial de larga data, que se manifiesta
en el trabajo del Centro de Inversiones en Bosnia y Angola.
54. Sin embargo, las actividades de reconstrucción o de consolidación de la paz después de un
conflicto no se encuadran en la jurisdicción de una organización del Banco sino que son atendidas por
cada grupo regional. Un funcionario, que se ocupa concretamente de las relaciones externas,
observó que la coordinación entre distintas instituciones es ciertamente una cuestión de interés.Sin
embargo, los funcionarios del Banco Mundial consideran que en el sistema de las Naciones Unidas se
pierde a menudo mucho tiempo en debatir cuestiones de coordinación y es poco lo que se realiza en
la práctica, lo cual produce superposiciones y trabajo con fines opuestos. Las organizaciones de
socorro y asistencia humanitaria han empezado a cooperar con el Banco Mundial y están muy
interesadas en participar en el proceso de reconstrucción desde las primeras etapas. Funcionarios
del Banco Mundial informaron a los Inspectores de que hay resistencia a establecer un mecanismo de
carácter fijo y general entre las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas y las instituciones
de Bretton Woods.
55. A fin de demostrar por qué la coordinación es necesaria para evitar la duplicación de
actividades y la superposición de los esfuerzos, los funcionarios del Banco Mundial destacaron
diversos aspectos. Por ejemplo, el Banco se está introduciendo en algunas esferasnuevas, entre
ellas la remoción de minas y la desmovilización, en las cuales el Departamento de Asuntos
Humanitarios de las Naciones Unidas tiene también una responsabilidad significativa. Sin embargo,
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los funcionarios del Banco Mundial explicaron que no conocen los criterios del Departamento y que, si
bien está mejorando la cooperación entre las dos organizaciones, aún hay disputas respecto de la
jurisdicción y los criterios.
56. En otra esfera, los funcionarios del Banco Mundial observaron la expansión de algunas de las
organizaciones del sistema de las Naciones Unidas hacia esferas que tradicionalmente han
pertenecido a otras instituciones. Por ejemplo, el Banco Mundial observa que el ACNUR se está
dedicando más a actividades de desarrollo, que van más allá del socorro en casos de emergencia.
Ello plantea la cuestión del desarrollo de la capacidad en una organización cuando las aptitudes y los
mandatos necesarios tal vez ya existan en otros organismos. A algunos,funcionarios del Banco
Mundial les preocupa que las organizaciones de socorro compitan entre sí para obtener recursos y
lograr objetivos a corto plazo, lo cual complica también la capacidad de coordinar eficazmente las
actividades.
57. En general, las instituciones de Bretton Woods tienen a su disposición un volumen de recursos
considerablemente mayor que los organismos del sistema de las Naciones Unidas. En
consecuencia, ajuicio de los Inspectores, la permanente falta de coordinación con las instituciones
de Bretton Woods podría marginar la función de las Naciones Unidas en las actividades de
consolidación de la paz después del conflictos. Por ejemplo, se informó a los Inspectores del Fondo
para la Reconstrucción de Bosnia y Herzegovina en la Etapa de Posguerra y de la estrategia de
reconstrucción elaborada por el Banco Mundial y la Unión Europea. La estrategia prevé la
movilización de un tramo inicial de 5.1 OO millones de dólares que se dedicará a ll sectores para la
reconstrucción de Bosnia. Dado que los organismos del sistema de las Naciones Unidas no se
consideraban donantes, no fueron invitados a colaborar en la formulación de la estrategia. Los
funcionarios del Banco Mundial explicaron que el valor principal de la estrategia era el de mantener a
los donantes centrados en los objetivos y metas de reconstrucción (acordados por los donantes y el
país) y el de imponer cierta disciplina en un sistema que puede politizarse mucho. El concepto de una
estrategia tiene por objeto evitar la realización de campañas paralelas de recaudación de fondos y la
“canibalización” de los fondos cada vez más escasos procedentes de donantes.
58. Durante los dos últimos años, el FMI ha desarrollado una política para articular sus funciones
en las actividades de consolidación de la paz después de los conflictos. Respecto de la coordinación
con el sistema de las Naciones Unidas, la política actual exige que el FMI se comunique con el
Coordinador Residente de las Naciones Unidas sobre el terreno. En los planos superiores, el Director
Gerente del FMI y los principales funcionarios de las Naciones Unidas intercambian información en
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forma periódica, aunque en la actualidad éste no es un proceso oficial. Se informó a los Inspectores
de que el Director Gerente del FMI ha expresado un interés decidido en trabajar más estrechamente
con las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas, en particular en las actividades de
consolidación de la paz después de los conflictos. Al igual que el Banco Mundial, el FMI propugna un
mecanismo flexible de coordinación y rechaza todo mecanismo fijo o normalizado. Su experiencia en
los países después de los conflictos ha demostrado que el proceso de coordinación internacional se
ha beneficiado con la dirección de un organismo o país, función que han desempeñado diversos
agentes en distintos casos. La Junta del FMI ha aprobado este criterio de flexibilidad, aunque ha
observado además que la participación, en particular en las primeras etapas de planificación y
preparación, aumentaría la capacidad de coordinación del FMI. Un funcionario informó a los
Inspectores de que el FMI no fue invitado a participar en la formulación del plan de paz para El
Salvador y por ello no pudo prestar asesoramiento sobre cuestiones macroeconómicas. El mismo
funcionario opina que la intervención del FMI en Angola y Camboya ha sido más eficaz debido a
haberse producido en las primeras etapas. Dado que al FMI le preocupa principalmente el
establecimiento del marco macroeconómico para la reconstrucción de un país, es fundamental que
participe en las primeras etapas de la planificación y la puesta en marcha.
59. Funcionarios del FMI informaron a los Inspectores de que, si bien la institución se considera un
agente importante en la reconstrucción después de los conflictos, no tiene el propósito de dirigir las
actitudes. Por ello, por lo general, demuestra escepticismo respecto de quien ejerce la dirección y
sólo le preocupa que exista una dirección. En tres casos recientes, los dirigentes fueron distintos. En
Camboya, las Naciones Unidas asumieron la función de dirección; en Haití, el Banco Mundial y los
Estados Unidos tomaron la dirección; yen Bosnia, el Banco Mundial y la Unión Europea están
ejerciendo esa función. Esas relaciones parecen corresponder a los conocimientos, recursos e
intereses del caso.
60. La experiencia del FMI indica que la coordinación en el plano nacional ha dado buenos
resultados. Algunos funcionarios comunicaron a los Inspectores que sería conveniente que existiera
una mayor coordinación en el plano de la Sede de las Naciones Unidas, así como que se
intercambiara información y se llevara un registro de las actividades.
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V. HACIA UN NUEVO PLANTEAMIENTO DE LAS ACTIVIDADES DE
CONSOLIDACIÓN DE LA PAZ DESPUÉS DE LOS CONFLICTOS
61. Sobre la base de sus entrevistas y análisis, los Inspectores desean presentar sus conclusiones
y recomendaciones. A su juicio, el establecimiento de mecanismos eficaces de coordinación debe
considerarse, en general, una característica esencial de las actividades de reforma de las Naciones
Unidas. Concretamente, las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas que intervienen en la
consolidación de la paz después de los conflictos deben dedicarse a mejorar los mecanismos de
coordinación como parte de un proceso constante de mejoramiento del funcionamiento del sistema.
Deben incorporarse de manera permanente a las estructuras y procesos del sistema de las Naciones
Unidas unas prácticas eficaces de coordinación que deberán ser aplicadas por las organizaciones u
órganos existentes.
62. Las distintas situaciones posteriores a los conflictos entrañarán conclusiones y circunstancias
dispares, que normalmente se caracterizaría por el debilitamiento de las [nstituciones civiles y la
carencia de una cultura de estabilidad y reconciliación. En ciertos casos no habrá un gobierno
efectivo con el cual establecer la coordinación. Variará sensiblemente el grado de destrucción de las
instituciones y sectores y la situación político-militar. Habida cuenta de esta gran variabilidad, las
condiciones y circunstancias imperantes en un país en reconstrucción cambiarán con el tiempo y todo
marco de coordinación deberá tener la flexibilidad suficiente para adaptarse a esos cambios. Por lo
tanto, los Inspectores recomiendan que el marco de coordinación de las actividades de consolidación
de la paz después de los conflictos ser, entre otras cosas, exhaustivo y coherente, y a la vez
suficientemente flexible para adaptarse a los aspectos peculiares de las distintas operaciones de
consolidación de la paz: por lo tanto, se preferirá un método de coordinación ad hoc, basado en una
serie de principios que gocen de aceptación general.
63. El acuerdo por el que se pone fin al conflicto ofrece una buena plataforma para articular el
marco de coordinación que se empleará en la etapa de recuperación. Las actividades de
consolidación dela pazdeben ser fortalecidas poruna serie de medidasyactividades encaminadas a
afianzar la paz. Es indispensable abordar en ese momento la cuestión de los medios de
coordinación, porque la forma en que esas actividades se incluyan en el acuerdo será fundamental
para lograr con éxito la coordinación en la fase de aplicación. Así, los Inspectores recomiendan que
se establezca un marco para la cooperación en las etapas iniciales de planificación de la
reconstrucción. Los Estados Miembros, representados en los componentes del sistema de las
Naciones Unidas, tal vez consideren el acuerdo por el que se pone fin al conflicto como una
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plataforma apropiada para formular y fortalecer una serie de medidas y actividades encaminadas a
afianzar la paz, establecer vínculos entre las operaciones de mantenimiento de la paz y consolidación
de la paz y definir el marco de la coordinación.
64. Los Inspectores comprobaron que había varios obstáculos para la coordinación eficaz de las
actividades de consolidación de la paz después de los conflictos, lo cual indicaba que las
organizaciones del sistema de las Naciones Unidas no aprovechaban las ventajas de un sistema
común que sería más eficaz. Concretamente, los Inspectores descubrieron que ciertas
organizaciones que intervenían en la consolidación de la paz después de los conflictos consideraban
que su independencia era más prioritaria que la coordinación con otras organizaciones. Ajuicio de
los Inspectores, esa coordinación exige cierto grado de subordinación a la dirección de otra
organización. Además, no existe un concepto generalmente aceptado de la coordinación y se carece
de un criterio bien definido para las relaciones funcionales con otras organizaciones. Por
consiguiente, los Inspectores concluyen que existe la urgente necesidad de aceptar una serie de
disposiciones que articulen varios aspectos importantes de la coordinación de la consolidación de la
paz después de los conflictos. Así, recomiendan que el Comité Administrativo de Coordinación
prepare una declaración sobre la coordinación de las actividades de consolidación de la paz para que
la aprueben la Asamblea General y los órganos rectores de los organismos especializados; en ella
habría que reconocer la necesidad de que las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas
mantuvieran su independencia al mismo tiempo que se articulara la primacía de las Naciones Unidas
y se fortaleciera la necesaria coordinación para lograr la utilización óptima de los recursos y el logro
de los objetivos. Esta declaración también debería:
w Llegara un acuerdo sobre un concepto de la coordinación aceptado por todos;
w Establecer mandatos y directrices claros para la participación de las organizaciones del
sistema de las Naciones Unidas en actividades de consolidación de la paz después de los
conflictos;
w Determinar las organizaciones que, tanto en las sedes como sobre el terreno, dirigirán la
coordinación de los aspectos de política en las actividades de consolidación de la paz
después de los conflictos;
n Establecer una coordinación más oficial y permanente entre las organizaciones del sistema
de las Naciones Unidas y las instituciones de Bretton Woods;
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w Fortalecer los órganos de coordinación existentes, como el CAC, sus órganos subsidiarios
y el Comité Permanente entre Organismos; y
n Aprovechar y ampliar las actividades de coordinación en curso relacionadas con
determinadas esferas temáticas.
65. Las actividades de mantenimiento de la paz han adquirido un carácter cada vez más
multifuncional e incluyen aspectos como el desarme de los excombatientes, la supervisión de
elecciones y la construcción de infraestructuras. Por consiguiente, se ha difuminado la frontera entre
las actividades de mantenimiento de la paz y consolidación de la paz. Si bien ambas fases están
relacionadas, tanto los objetivos como los componentes operacionales de las actividades de
mantenimiento de la paz y de consolidación de la paz difieren significativamente. El propósito original
del mantenimiento de la paz era lograr que imperara la paz y entraña solamente recursos, personal y
financiación de las Naciones Unidas. Por otra parte, está previsto que la consolidación de la paz siga
al mantenimiento de la paz y en ella interviene una amplia variedad de agentes bilaterales y
multilaterales, actividades, objetivos y mecanismos de financiación. En la práctica actual, los
encargados del mantenimiento de la paz no se dedican ya únicamente a actividades de
mantenimiento de la paz, sino que participan cada vez más en la consolidación de la paz. Por ello, el
mantenimiento de la paz ha rebasado su función original de separara las partes en un conflicto y
crear condiciones de estabilidad de manera que la reconstrucción del país y su economía puedan
proceder ordenadamente. Ajuicio de los Inspectores, no deben mezclarse las actividades de
mantenimiento de la paz y consolidación de la paz, sino que tienen que seguir siendo operaciones
separadas y distintas. No obstante, a su parecer, debe haber un encadenamiento claro y una
transición fluida entre ambas fases para procurar aprovechar la inversión efectuada durante la fase
de mantenimiento de la paz. Los Inspectores recomiendan que, como elemento para mejorar la
coordinación, los Estados Miembros tal vez deseen considerar la p’osibilidad de llevara cabo las
actividades de consolidación de la paz en forma de operación separada y distinta - “una operación de
consolidación de la paz” - que estaría sin embargo estrechamente vinculada a la fase precedente de
mantenimiento de la paz.
66. Los Inspectores concluyeron que la coordinación sobre el terreno, dirigida por el Coordinador
Residente de las Naciones Unidas o por el Representante Especial del Secretario General, era eficaz.
Sin embargo, no hallaron indicios de la misma eficacia a los niveles de formulación de políticas ni en
las sedes de las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas. En el sistema de las Naciones
Unidas, el Comité Permanente entre Organismos desempeña un papel importante para facilitar el
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proceso consultivo entre las organizaciones que intervienen en las operaciones de socorro; sin
embargo, tanto su mandato como sus recursos están limitados por lo que respecta a ampliar esta
función a la secuencia de actividades de consolidación de la paz después de los conflictos. Es la
opinión fundamentada de los Inspectores que la coordinación a los tres niveles - de formulación de
políticas, en las sedes y en el conjunto del sistema - es esencial, ya que es a esos niveles donde se
formula la política estratégica y se adoptan las decisiones sobre los recursos. Una propuesta reciente
del Secretario General tiI efecto de conferir al Departamento de Asuntos Políticos la función de
departamento principal de las Naciones Unidas para las actividades de consolidación de la paz
supone crear un centro de coordinación anteriormente inexistente a nivel de las sedes de las
Naciones Unidas. Sin una coordinación eficaz a nivel de las políticas, a nivel de las sedes y a nivel del
conjunto del sistema de las Naciones Unidas, hay pocas garantías, o ninguna, de que las actividades,
las funciones y los recursos se coordinen eficazmente a los niveles apropiados, lo cual impone una
carga excesiva en materia de coordinación a las organizaciones que trabajan sobre el terreno. En
particular, los Inspectores consideran necesario que a nivel de las sedes se preste un apoyo más
integrado a las operaciones a nivel de los países. Por otra parte, el Consejo Económico y Social, que
es uno de los órganos principales de las Naciones Unidas, no participa suficientemente en la
coordinación de las actividades de consolidación de la paz, como señaló recientemente el Secretario
General en su declaración ante el Consejo. Los Inspectores acogen con satisfacción sus propuestas
encaminadas a reforzar el papel del Consejo en materia de coordinación de las políticas y a mejorar la
coherencia de sus mecanismos.
Nivel de oolíticas
Dado que la consolidación de la paz es esencialmente un componente de las actividades de
desarrollo, habría que mejorar el papel de coordinación del Consejo Económico y Social respecto de
las políticas y actividades de desarrollo, de conformidad con el Capítulo X de la Carta de las N.aciones
Unidas.
Nivel de las sedes
4 Las cuestiones de coordinación relacionadas concretamente con las actividades de
consolidación de la paz deberían ser un tema ordinario del programa para debatir durante las
reuniones del “gabinete” del Secretario General entre departamentos de las Naciones Unidas.
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b) Las secretarías de otras organizaciones del sistema de las Naciones Unidas deberían
seguir el ejemplo dado por el Secretario General y establecer un departamento principal para la
coordinación de las políticas y las decisiones estratégicas entre las organizaciones del sistema que
participan en actividades de consolidación de la paz.
Nivel del sistema de las Naciones Unidas
a) Para coordinar más eficazmente a las organizaciones del sistema de las Naciones
Unidas que intervienen en la consolidación de la paz, habría que ampliar las funciones del CAC de
manera que incluyeran una función de coordinación permanente respecto de las actividades de
consolidación de la paz después de los conflictos del sistema de las Naciones Unidas. Esto debería
lograrse en el marco de los mecanismos de coordinación existentes.
b) El Comité Permanente entre Organismos debería fortalecerse de manera que pudiera
desempeñar una función más destacada en la coordinación y la integración de las actividades de
consolidación de la paz después de los conflictos entre las organizaciones del sistema de las
Naciones Unidas.
67. Las instituciones de Bretton Woods, en particular el Banco Mundial y el Fondo Monetario
Internacional, ya desempeñan una función destacada en la financiación y la prestación de asistencia
técnica a los países que se hallan en un proceso de reconstrucción después de un conflicto. La
coordinación entre el sistema de las Naciones Unidas y esas instituciones financieras no es suficiente
y continúa siendo motivo de preocupación. Por consiguiente, ha habido casos en que esas
instituciones financieras han formulado sus estrategias de reconstrucción sin consultar con las
organizaciones del sistema de las Naciones Unidas ni tenerlas en cuenta. Habría que utilizar
mecanismos oficiales, como el intercambio de cartas, para definir un acuerdo general entre las
instituciones de Bretton Woods y el sistema de las Naciones Unidas con respecto a la coordinación,
mientras que el paso siguiente sería formular procedimientos más específicos y detallados orientados
a las operaciones. (En 1995 se produjo un intercambio de cartas de este tipo entre el Secretario
General y el Director del Banco Mundial, a fin de definir un mecanismo de coordinación para Angola.)
En su declaración en la serie de sesiones de alto nivel del período de sesiones sustantivo de 1997 del
Consejo Económico y Social, el Secretario General reconoció los esfuerzos realizados por el Consejo
para fomentar una interacción más estrecha entre las organizaciones del sistema de las Naciones
Unidas y las instituciones de Bretton Woodsz3. Habida cuenta del papel cada vez más destacado que
desempeñan las instituciones de Bretton Woods en las actividades de consolidación de la paz
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después de los conflictos, las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas deberían
establecer oficialmente vínculos de coordínación entre sí y con esas instituciones financieras a fin de
asegurar tanto la participación en las fases de planificación de la recuperación después de un
conflicto como una relación sostenible y coordinada a lo largo del proceso de reconstrucción. Esos
vínculos deberían establecerse sin crear nuevas estructuras.
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Notas
’ “Suplemento de Un programa de paz”: Documento de posición del Secretario General
presentado con ocasión del cincuentenario de las Naciones Unidas (A/50/60-S/1995/1, 3 de enero de
1995).
2 “Un programa de paz”, Informe del Secretario General aprobado por la Reunión en la Cumbre
del Consejo de Seguridad, 31 de enero de 1992 (A/47/277-S/24111, 17 de junio de 1992).
3 Componente militar de las operaciones de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la
paz (JIU/REP/95/11); Fortalecimiento de la capacidad del sistema de las Naciones Unidas para la
prevención de conflictos (JIU/REP/95/13).
4 Declaración del Secretario General en la serie de sesiones de alto nivel del período de
sesiones sustantivo de 1997 del Consejo Económico y Social (SG/SM/97/138, 3 de julio de 1997).
5 Fortalecimiento de la capacidad del sistema de las Naciones Unidas para la prevención de
conflictos (JIU/REP/95/13).
6 “Un Inventario de las actividades de consolidación de la paz después de los conflictos”, Grupo
de tareas de las Naciones Unidas sobre consolidación de la paz después de los conflictos, diciembre
de 1995 (pág. ív).
’ Coloquio Internacional sobre Estrategias de Reconstrucción después de los Conflictos,
Stadtschlaining (Austria), 23 y 24 de junio de 1995.
’ Ibid.
’ JIU/REP/95/13.
lo Un Programa de Desarrollo, Informe del Secretario General, documento A/48/935,6 de mayo
de 1994, párr. 213.
” Webster’s Ninth New Collegiate Dictionary, 1990.
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l2 “Fortalecimiento de las Naciones Unidas mediante el cambio: cumplimiento de su mandato
económico y social”, Proyecto de 1996 de los países nórdicos de reforma de las Naciones Unidas,
diciembre de 1996.
l3 “Acuerdos entre las Naciones Unidas y los organismos especializados y el Organismo Internacional
de Energía Atómica” (ST/SG/14, 1961).
l4 Resolución 51/101 de la Asamblea General, párr. 4.
l5 From a Culture of Violence to a Culture of Peace, UNESCO, 1996.
” Inventario de las actividades de consolidación de la paz después de los conflictos, Grupo de
tareas de las Naciones Unidas sobre consolidación de la paz después de los conflictos, diciembre de
1995.
” Review of the United Nations Svstem Caoabilities in Post-Conflict Reconstruction, Grupo de
Trabajo sobre el papel del sistema de las Naciones Unidas en las situaciones posteriores a los
conflictos (ACC/1996/POQ/CRP.2, Anexo A).
” Year in Review 1996, United Nations Peace Missions.
” Crocker, Chester y Hampson, Fen Osler, Makina Peace Settlements Work, Foreign Policy,
No. 104, otoño de 1994.
2o Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, Convenio Constitutivo, modificado en
febrero de 1989.
21 JIU/REP/92/1.
22 Fortalecimiento de las Naciones Unidas mediante el cambio: cumplimiento de su mandato
económico y social, Proyecto de 1996 de los países nórdicos de reforma de las Naciones Unidas,
diciembre de 1996.
23 Declaración hecha por el Secretario General en la serie de sesiones de alto nivel del período
de sesiones sustantivo de 1997 del Consejo Económico y Social (SG/SM/97/138, 3 de julio de 1997).
Naciones Unidas
156EX/40 Anexo II
AB2l43WAíkU
Asamblea General Disk general 3 de agosto de 1998 Esptiol Original: inglés
Quincuagésimo segundo período de scrioncn Tema 118 del programa Dependencia Común de Inspección
Coordinación entre los organismos de las Naciones Unidas que participan en actividades de consolidación de la paz
Nota del Secretario General
Adición
El Secretario General tiene el honor de transmitir a la Asamblea General las observaciones de los miembros del Comiti Administrativo de Coordinaci6n sobre el informe de la Dependencia Común de Inspección titulado “Coordinacibn en las sedes y sobre el terreno de los organismos de las Naciones Unidas que participan en actividades de consolidaci6n de la paz: evaluación de las posibilidades” (JlU/REP/97/4).
Al52M3QlAdd.l
Anexo Observaciones del Secretario General y del Comité Administrativo de Coordinación sobre el informe de la Dependencia Común de Inspección titulado “Coordinación en las sedes y sobre el terreno de los organismos de las Naciones Unidas que participan en actividades de consolidación de la paz: evaluación de las posibilidades”
1. Panorama general
1. Los m iembros del Comité Administrativo de Coordinación atribuyen gran importancia al tema del informe, que trata de cuestiones complejas relacionadas con la coordinación entre las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas que se ocupan de la consolida- ción de la paz después de los conflictos. No obstante, en el informe de septiembre de 1997 se han olvidado al parecer las importantes decisiones y conclusiones que adoptó el Comite en abril de 1997 (de las cuales siguió ocupándose en el período de sesiones celebrado en abril de 1998) sobre la coordinación de la capacidad del sistema en materia de consolidación de la paz, sobre la base de la amplia labor preparatoria realizada por el Comité Consultivo en Cuestiones de Programas y de Operaciones y el Comité Permanente entre Organismos durante el tio anterior. 2. En el informe se hace una breve referencia a la designación del Departamento de Asuntos Politicos por el Secretario General como centro de coordinación del sistema de las Naciones Unidas de todas las actividades de consolidación de la paz después de los conflictos. Sin embargo, no menciona las medidas de seguimiento adoptadas con el fin de elaborar un marco estratégico de respuesta a las crisis y recuperación de esas situaciones para todo el sistema. Las medidas de reforma propuestas por el Secretario General también inciden directamente en la mejora de la coordinación del sistema de las Naciones Unidas. Esas medidas incluyen la creación, dentro de las Naciones Unidas, de cuatro comités ejecutivos y del Grupo Superior de Gestión con el objeto de asegurar el intercambio de información y la coordinación de políticas a nivel ejecutivo de los departamentos y programas que rinden cuentas al Secretario General. Al dar una mayor coherencia a las políticas y a las operaciones de las entidades de las sedes en todos los ámbitos de actividad, incluida la consolidación de la paz, tanto entre sí como con las de las entidades sobre el terreno, la nueva estructura facilitará en gran medida la coordinación general en todo el sistema. 3. El análisis del informe tampoco parece tener debidamente en cuenta la evolución de la política del sistema de las Naciones Unidas durante los últimos tios, con arreglo a la cual, en la respuesta a las situaciones de crisis, se han ido abandonando las fases sucesivas y aisladas (por ejemplo, establecimiento, mantenimiento y consolidación de la paz después de los conflictos) a favor de medidas más globales que se refuercen mutuamente. Además, en el informe no se presta atención suficiente a un agente esencial de la coordinación: el propio país. Aunque los inspectores así lo reconocen explícitamente, el resultado es una visibn parcial de la función del sistema de las Naciones Unidas en la consolidación de la paz después de los conflictos, en especial en situaciones en que los organismos especializa- dos deben proporcionar asistencia a países sumidos en situaciones de emergencia complejas o afectados por un colapso de la gestión pública.
4. En general, en las conclusiones de los inspectores no se tienen suficientemente en cuenta las iniciativas en curso encaminadas a fortalecer los mecanismos de coordinación en el sistema de las Naciones Unidas. La afirmación que figura en el informe según la cual “en la práctica, no había mecanismos eficaces de coordinación para la consolidación de la paz después de los conflictos a nivel de las políticas, a nivel de las sedes y a nivel del conjunto del sistema” no está demostrada y no toma en consideración los importantes mecanismos de coordinación que han establecido para cada país y que están fortaleciendo el Departamento de Asuntos Politices, los comités ejecutivos, el Comité Administrativo de Coordinación y el Comité Permanente entre Organismos. Ademas, la descripción de las Naciones Unidas por los inspectores al calificarla de “estructura fragmentada de organizacio- nes en competencia” no está respaldada por pruebas empíricas obtenidas de la labor actual del Comite Administrativo de Coordinación o del Comité Permanente, ni tampoco por la experiencia reciente del Departamento de Asuntos Políticos como centro de coordinación designado para la consolidación de la paz después de los conflictos. Pese a que los inspectores reconocen acertadamente el carácter intrínsecamente polftico de la consolidación de la paz después de los conflictos, el informe resulta algo desfasado conceptualmente en relación con el modo en que los miembros del Comité Administrativo de Coordinación entienden en la actualidad el tema y no refleja los considerables avances que se han logrado en aRos recientes, tanto a nivel conceptual como en la experiencia practica, en relación con el concepto de consolidación de la paz y su aplicación. 5. Desde que se publicó “Un programa de paz” (junio de 1992), el concepto de consolidación de la paz ha generado extensos debates en las Naciones Unidas, tanto en los órganos intergubernamentales como en la Secretaría. Actualmente se acepta en general que los conflictos no pueden prevenirse ni resolverse si no se adoptan medidas eficaces para luchar contra los factores subyacentes que pudieran desencadenar hostilidades o que las hayan desencadenado. En ocasiones se trata de factores puramente políticos o militares que pueden corregirse por medios también pohticos y militares (por ejemplo, el arreglo negociado de una controversia fronteriza, acompaííado de separacibn de fuerzas). No obstante, en la mayor parte de los casos, en especial en los conflictos internos, las causas pueden estar relacionadas con factores étnicos, económicos y sociales y con políticas que excluyan a sectores enteros de la sociedad de la vida política o económica del país. En general, es más difícil y exige más tiempo hacer frente a esas causas de conflicto que a las de carácter político o militar. Los miembros del Comité Administrativo de Coordinación reconocen que, en esos casos, la labor que debe realizar el sistema de las Naciones Unidas consiste en adoptar un programa de acción integrado y coordinado, que incluya’elementos políticos, militares, humanitarios, de derechos humanos, económicos y sociales, para tratar de prevenir o de resolver el conflicto de manera duradera. Su aplicación exige una estrecha cooperación con el gobierno o gobiernos afectados y con las demás partes interesadas, así como con los diversos agentes no gubernamentales. 6. En su período de sesiones de abril de 1997, el Comite Administrativo de Coordinación examinó posibles metodologías para la consolidación de la paz en países donde, ademas de las actividades humanitarias y de desarrollo en curso, las Naciones Unidas llevan a cabo programas políticos, en general por encargo de la Asamblea General o del Consejo de Seguridad, cuyo objetivo principal es prevenir, controlar o resolver un conflicto. El Comité reconoció que, en la mayoría de esas situaciones, para lograr los objetivos polfticos y la consolidación de la paz es necesario que todo el sistema de las Naciones Unidas contribuya de forma integrada a resolver los diversos factores que han causado o amenazan con provocar el conflicto. La consolidación de la paz, concebida de esta forma, no sustituye a las actividades humanitarias y de desarrollo en marcha en los países amenazados por una crisis o que están saliendo de ella; al contrario, su objetivo es aprovechar estas actividades
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e introducir otras nuevas o reorientar las existentes, que -aparte de su valor humanitario o de desarrollo inumseco- sean políticamente pertinentes por reducir el riesgo de conflicto o por contribuir a crear las condiciones m8s propicias a la reconciliación, la reconstrucción y la recuperación. Los m iembros del Comiti consideran importante que, en esas situaciones, se definan con claridad las funciones respectivas de los diversos agentes del sistema de las Naciones Unidas, tanto en la Sede como sobre el terreno.
II. Observaciones sobre las recomendaciones
Recomendación 1:
El marco de coordinación de lar actividader de conrolidación de la paz despuér de los conflictos debe ser, entre otrar coau, exhaurtivo y coherente, y a la vez suficientemente flexible para adaptarse l 108 arpector peculiares de las distintar operaciones de consolidación de la paz, por lo tanto, se preferirá un método de coordinación ad hoc, brrsado en una serie de principioa que gocen de aceptación general.
7. Los m iembros del Comite Administrativo de Coordinación desean señalar que ,en los ultimos tios se ha avanzado considerablemente en la mejora de la coordinación &r las propias Naciones Unidas, incluida la Secretarla y los programas y fondos interesados, así como entre las Naciones Unidas y los organismos especializados, incluidas las instituciones de Bretton Woods. Esta coordinacibn, en particular la establecida con el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, es actualmente un procedimiento habitual cuando se trata de planificar y prestar apoyo a las actividades de rehabilitación y reconstrucción en situaciones de posguerraqlos diversos organismos deben actuar de manera coordinada no sólo en la reconstrucc&r y la rehabilitacibn económica, sino también en los aspectos de seguridad y políticos de la consolidación de la paz, como la desmovilización, el desarme, la profesionalización de la policía y de las fuerzas de seguridad, la reforma institucional, la mejora de la gestión y la administración publicas, la vigilancia de los derechos humanos, la reforma electoral, la transferencia de tierras, etc. El Comité desempefia una funcibn esencial de liderazgo a este respecto. 8. Los m iembros del Comité Administrativo de Coordinación consideran que lo fundamental es aprovechar al máximo toda la gama de capacidades disponibles en el sistema, tanto de intervención política o humanitaria como de correccibn de los factores esenciales que son la raíz de los conflictos. El objetivo es integrar las capacidades analíticas del sistema, su capacidad de mediación política y de respuesta humanitaria, y su experiencia en el establecimiento de cooperación, para formar una fuerza coherente destinada a consolidar y mantener la paz. 9. En su periodo de sesiones de 1997, el Comite Administrativo de Coordinación convino en que la consolidación de la paz, como método general para la prevención y resolución de crisis, debía incluir medidas integradas y coordinadas encaminadas a resolver cualquier combinación de factores políticos, m ilitares, humanitarios, de derechos humanos, ambientales, económicos, sociales, culturales y demográficos. A ese respecto, el objetivo del sistema es asegurar que se prevengan o resuelvan los conflictos de manera duradera y que el proceso de desarrollo a largo plazo y sostenible esté en marcha y no se interrumpa; si se ha interrumpido, debe reanudarse con la m8xima rapidez posible. 10. El Comité Administrativo de Coordinación reconocib que en la mayoría de las situaciones no era posible solucionar de manera eficaz e independiente los factores políticos, humanitarios, económicos y sociales y que el mejor modo de hacerlo era aplicando un método global en que las medidas se reforzaran mutuamente. Los m iembros del Comité se
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proponen obtener respuestas a las posibles situaciones de crisis y a las crisis efectivas que sean oportunas, estén bien coordinadas en todo el sistema y se ajusten a las necesidades de cada caso particular. Comparten plenamente la opinibn de los Inspectores de que el marco de coordinación debe ser amplio y coherente, pero tambikn debe tener en cuenta los aspectos peculiares de cada situación de posguerra y ser flexible y adaptable a circunstancias diversas. No obstante, ello no significa necesariamente que baste con una coordinación especial, como mantienen los inspectores; para que la división del trabajo en el sistema sea eficaz, es necesario que exista cierto grado de previsibilidad en los procedimientos de respuesta a las situaciones de crisis y en los mecanismos de coordinación.
Recomendación 2:
Para facilitar que todos loc partkipanta colabhen en un únko plan estratégico para la recuperación, hay que ertablecer un marco para la cooperación en las etapar inkiales de planifkación de la reconrtruccih. JAN lhtador Miembros representador en loa componentes del ristema de IU Nacioner Unidar, tal vez conrideren el acuerdo por el que se pone fin al conflkto como una plataforma apropiada para formular y fortalecer una serie de medid- y acth4dadm encaminadu a atianzar la paz, establecer vínculos entre laa operacioner de mantenimiento de la paz y conrolidación de la paz y deftir el marco de la coordinación.
ll, Esta recomendación se esta aplicando ya gracias al metodo del marco estratégico, y a la elaboración, dentro de ese planteamiento, de estrategias específicas para cada pafs encammadas a utilizar una metodologia integrada, coherente y unifIcada de la planificación de la respuesta a las situaciones de emergencia y a facilitar la recuperación de las crisis. 12. El punto de partida del marco estratégico es el reconocimiento de las deficiencias del concepto de transición del socorro al desarrollo como base de la coordinaci6n institucional y de la efectividad y sostenibilidad de las actividades internacionales de apoyo. El proceso del mamo estratégico se funda en un mktodo exhaustivo y global y tiene por objeto introducir un instrumento conceptual común que sirva para identificar, analizar y establecer prioridades en las cuestiones y problemas clave que es preciso resolver en una situación determinada, así como para adoptar estrategias encaminadas a atender necesidades sobre la base de principios y objetivos compartidos en que los diversos organismos tengan funciones claramente definidas y complementariaa. El proceso, que todavía ha de perfeccionarse sustancialmente y de aplicarse en la practica, estb recibiendo un fume apoyo tanto por parte de organismos como de donantes. 13. El proceso del marco estratégico tiene por objeto resolver el problema de la desconexión entre el socorro y el desarrollo y entre las estrategias políticas y de asistencia facilitando la realizacibn de evaluaciones comunes de necesidades y estableciendo una estrategia comtín de reconstrucción basada en objetivos y principios compartidos. También debe permitir que los agentes multilaterales incorporen el objetivo de la reconciliacibn en sus actividades de reconstrucci6n de un modo m6s amplio. Por Wimo, debe generar una mayor complementariedad entre las funciones y actividades de organismos diversos. La adopción de una estrategia comtin y de objetivos y principios compartidos por todos los agentes interesados debe servir para que, desde las primeras etapas de la planificación, las actividades se configuren con arreglo a prioridades comunes. 14. El metodo del marco estratégico est8 concebido para aplicarlo en el ntimero relativamente pequeho de paises en que las Naciones Unidas deben desempeñar una funcibn de liderazgo en la resolución de contlictos y la consolidaci6n de la paz. En esos paises, el marco estratégico define los principios y los arreglos normativos y de consulta que sirven de base para que las actividades de asistencia internacional y la estrategia pohtica puedan
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contribuir a la reumciliaci6ny recuperación de modo que se refuercen mutuamente. Es muy posible que algunos elementos del método del marco estratégico sean aplicables en otros paises en diversas etapas de la recuperación de una crisis. 15. Al convenir, en su primer período ordinario de sesiones de 1997, los elementos básicos de un marco estratégico de respuesta a las crisis y recuperación de esas situaciones, el Comité llegb a la conclusión de que, para que ese marco estratégico fuera eficaz, debían participar en el todos los asociados del sistema de las Naciones Unidas, junto con las autoridades nacionales y otros agentes humanitarios y de desarrollo interesados. A ese respecto, el Comite destacó la importancia de las asociaciones de colaboraci6n: por una parte, la respuesta de la comunidad intemacional a las situaciones de crisis debe incluir cada vez mas la participación de donantes bilaterales y multilaterales y de organizaciones intemacionales y no gubernamentales, y, por la otra, debe promover metodos mas propicios a la participaci6n para que la población afectada pueda ejercer el control de los procesos de reconciliación y recuperaci6n. 16. En aplicación de la decisión del Comité, actualmente el m&odo del marco estratégico se esta llevando a la práctica a título de prueba en el Afganistan Para ello se cuenta con una amplia participacibn de una gran variedad de asociados internacionales y, además de los departamentos, fondos y programas competentes de las Naciones Unidas, intervienen, lo m ismo a nivel de las sedes que sobre el terreno, organismos especializados interesados como las instituciones de Bretton Woods, Estados M iembros y organizaciones no gubernamentales nacionales e internacionales, como el Movimiento Internacional de la Cruz y de la Medra Luna Roja. Diversas entidades, entre las que figuran el mecanismo subsidiario del Comité, el Comité Permanente entre Organismos y los comités ejecutivos del Secretario General, han sometido a diversos niveles de examen el resultado de esta labor de colaboración. 17. El proyecto de marco estratégico para el AfganistBn engloba dos procesos diferencia- dos pero que se refuerzan mutuamente: una estrategia política para la consolidación de la paz y un mecanismo de programaci6n común de la asistencia internacional. Para que mejore el desempeho del sistema de las Naciones Unidas y de la comunidad internacional en general en la crisis del Afganistán es esencial que esas dos estrategias sean complementarias. Actualmente se esta preparando un conjunto de disposiciones nuevas tanto en la Sede como sobre el terreno. 18. En la Sede, con el fin de promover la coherencia de los esfuerzos de las Naciones Unidas para consolidar la paz, la Vicesecretaria General preside un grupo de tareas sobre el AfganistBn que integra a los asociados de las Naciones Unidas en materia de política y de operaciones interesados, incluido el Banco Mundial. Sobre el terreno, con el fm de intensificar el control interinstitucional del marco estratégico y de las actividades de asistencia correspondientes, el Coordinador de los Programas de Asistencia Humanitaria y Económica de las Naciones Unidas Relativos al Afganistán preside una junta de programación para el Afganistan compuesta por representantes de organismos de asistencia de las Naciones Unidas, la Oficina del Enviado Especial, brganos coordinadores de organizaciones no gubernamentales y organizaciones no gubernamentales individuales, el Banco Mundial, el Comite Internacional de la Cruz Roja y donantes de asistencia internacionales. La existencia de la junta permite establecer una división clara del trabajo y mejorar la coordinaci6n y los arreglos operacionales. Con el fin de garantizar la transparencia y la rendicibn de cuentas, se creara un servicio de seguimiento estratégico, bien como dependencia independiente o como mecanismo conjunto que responda ante la junta. Su finalidad será realizar una evaluación objetiva y realista de los efectos de la asistencia internacional y de los progresos hacia la consolidación de la paz en el AfganistBn.
19. En la primavera de. 1998, con la publicación de un documento titulado “Making a reality of principled common programming” (Hacer realidad una programación común basada en principios), elaborado tras prolongadas consultas entre todos los interesados en la cuestión, se alcanzó una etapa importante en la labor de enfocar la asistencia internacional al Afganistán con un criterio más coherente y basado en ciertos principios. Ese documento trata de los problemas y las limitaciones principales con que se tropieza para prestar asistencia coordinada al AfganistBn, y de los mecanismos institucionales regionales y nacionales que podrían aplicarse de inmediato con tal fin. El documento se basa en los cimientos que sentó el marco estratégico y en los instrumentos de coordinación y de movilización de recursos existentes, como el procedimiento de llamamientos unificados. En la reunión del grupo de apoyo al Afganistán convocada por los donantes y celebrada en Londres en mayo de 1998 se apoyó plenamente ese planteamiento. 20. El proceso de formulación del proyecto de marco estratégico para el AfganistBn ofrece una base conceptual para seguir considerando la futura colaboración entre los asociados nacionales e internacionales. En general, la mayorfa de los asociados internacionales que trabajan en el Afganistán han llegado a la conclusibn de que es deseable y posible adoptar un enfoque más coherente y mas amplio que propicie la participación. Consideran que esa labor contribuirá a lograr el objetivo de una intervención más eficaz en situaciones de crisis. 21. Hasta el momento, la conclusión mas importante del proceso de formulación del marco estratégico ha sido el reconocimiento de que el sistema de las Naciones Unidas y sus asociados deben adoptar un enérgico programa para dar mas coherencia del apoyo prestado por el sistema. El proceso de formulación del marco estratégico se basa en la premisa de que la consolidación efectiva de la paz exige planteamientos nuevos y formas nuevas y mas sistemáticas de colaboracibn dentro del sistema. En los próximos meses proseguirá la labor de perfeccionamiento de la metodología, tanto en la Sede como sobre el terreno, para asegurar que se celebren las consultas adecuadas y que los asociados internacionales y nacionales se identifiquen de forma apropiada con ella. En su periodo de sesiones de abril de 1998, el Comité Administrativo de Coordinación examinó los progresos realizados con el ensayo del método del marco estratégico y acogió favorablemente la decisión del Secretario General de que la Vicesecretaria General se ocupara de que la iniciativa siguiera adelante.
Recomendación 3:
El Comité Administrativo de Coordinación debería preparar una declaración sobre la coordinación de las actividades de consolidación de la paz para que la aprobaran la Asamblea General y los órganos rectores de loa organismos especializa- dos; en ella habrfa que reconocer la necesidad de que loa organismos del sistema de las Naciones Unidas mantuvieran su independencia al mismo tiempo que se articulaba la primacía de las Naciones Unidas y se fortalecía la necesaria coordinación para lograr la utilización óptlma de los recuraos y el logro de los objetivos. Esta declaración también debería:
4 Llegar a un acuerdo sobre un concepto de la coordinación aceptado por todos;
b) Establecer mandatos y directrices claros para la participación de las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas en actividades de consolidación de la paz después de loa conflictos;
cl Determinar las organizaciones que, tanto en las sedes como sobre el terreno, dirigirán la coordinación de los aspectos de política en las actividades de consolidación de la paz después de los conflictos;
d) Establecer ana coordinacb5n mL olkial y permanente entre las organizacio- nea del ristema de las Naciones Unidas y las inrtltucioner de Bretton Woods;
4 Fortalecer los 6rganos de coordiaaci6n existentes, como el Comité Administrativo de Coordinaci6n, sus órganos subsidiarios y el Comité Permanente entre Organismos; y
f) Aprovechar y ampliar las actlvHades de coonlinactin en curso relacionadas con determinadas erferu temiticu.
22. Como se ha sefkalado anteriormente, en su primer per-todo ordinario de sesiones ), de 1997, el Comite Administrativo de Coordinación definió una linea de acción para promover actividades de consolidación de la paz más eficaces e integradas, y ahora se estan adoptando diversas medidas concretas sobre la base del metodo del marco estrategico. Esas medidas incorporan varias de las propuestas formuladas en la recomendación anteriormente citada, entre otras, las de reconocer los mandatos especffrcos de las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas, determinar las organizaciones responsables de formular las pohticas sobre el terreno y en la Sede, y seguir promo ’ do la coordinacibn entre las Naciones Unidas y las instituciones de Bretton Woods Dadas las circunstancias, parece ,-“” aconsejable aguardar los resultados del marco estrategico y la evaluación de la experiencia adquirida en el fortalecimiento de los mecanismos de coordinación entre secretarias antes de considerar la idoneidad de la propuesta de los inspectores en el sentido de que el Comité proponga formulas de coordhwion genemlmente aceptadas de consolidación de la paz para su aprobación por la Asamblea General y por los diversos organos legislativos de los organismos especializados de las Naciones Unidas. Entre tanto, se mantiene a los órganos intergubernamentales interesados plenamente informados de los progresos realizados a traves de los informes amtales del Comite.
Recomendación 4:
Como elemento para mejorar la coordinación, loa Estados Miembros tal vez deseen considerar la posibilidad de llevar a cabo las actividades de consolidación de i la paz en forma de operación separada y distinta -“una operación de consolidación de la paz”- que estaria sin embw at@a&amente vinculada a la fase precedente de mantenimiento de la paz.
23. Los miembros del Comite Admin&&vo de Coordinacion consideran que es esencial que la transici6n hacia la consolidaci6n de la paz despu& de los conflictos tenga lugar pronto y sin contratiempos. Es preciso que, incluso antes de que concluya el conflicto, se efectúe una evahtacion clara de las principales necesidades de consolidación de la paz después del conflicto y de los posibles modos de atenderlas. Lo ideal seria que, en cada operación de mantenimiento de la paz, se empezaran a planificar las necesidades que habrán de surgir después del conflicto al iniciarse la propia operacion de mantenimiento de la paz. En los mandatos de la operación de mantenimiento de la paz deben determinarse explícita y claramente los elementos de consolidacion de la paz. Cuando termina una operación de mantenimiento de la paz, el mandato de conclusibn debe incluir recomendaciones completas para_@ perfodo de transición hacia la fase de posguerra. En ese contexto, hay que reconocer que,!en la prktica, es probable que se produzca cierta superposición entre las últimas fases del mantenimiento de la paz y las primeras de las operaciones de consolidación de la paz, y que no siempre sea poso e mantener la separación entre ambas actividades, como recomiendan los inspectores. t Las operaciones multidisciplinarias que consisten tanto en mantenimiento como en consolidacibn de la paz desde el principio, ponen claramente de manifiesto que kas actividades son complementarias y pueden reforzarse mutuamente cuando se realizan de forma simult~e~Naturahnente, la consolidación de la paz es un
concepto de aplicación más amplia que el de mantenimiento de la paz, que se limita a los casos en que se despliegan cascos azules u otras fuerzas de mantenimiento de la paz. 24. Los miembros del Comite Administrativo de Coordinación comparten el convenci- miento de que el carkter multidimensional de la consolidación de la paz después de los contlictos exige una coordinación eficaz sobre el terreno. A tal efecto, el Secretario General ha fortalecido recientemente las atribuciones de los representantes especiales sobre el terreno. En Liberia, por ejemplo, donde las circunstancias siguen exigiendo un apoyo extraordkrio de la comunidad internacional, se ha creado la primera oficina de las Naciones Unidas para la consolidación de la paz con el objeto de fortalecer y armonizar la labor de consolidaci6n de la paz después de los conflictos que realizan las Naciones Unidas al tiempo que contribuye a movilizar apoyo politico internacional para la reconstrucción y la recuperación del pafs y colabora en los esfuerzos nacionales para promover la reconciliación y el respeto de los derechos humanos. La misión del Representante Especial del Secretario General es tratar de que todo el sistema de las Naciones Unidas aplique una política coherente. El Coordinador Residente de las Naciones Unidas en Liberia actuará como adjunto del Representante Especial del Secretario General y seguirá haciéndose cargo de la coordinación de las operaciones de desarrollo que lleve a cabo el sistema de las Naciones Unidas. El Coordinador Residente mantendrá plenamente informado al Representante Especial del Secretario General de las actividades o iniciativas pertinentes de las Naciones Unidas y aportará continuidad una vez haya finalizado el mandato de la Oficina. Como se indicó en el informe reciente del Secretario General sobre las causas de los conflictos y el fomento de la paz duradera y el desarrollo sostenible en Africa (A/52/871-SII 998/3 1 S), se espera que en otros casos se creen estructuras similares de apoyo a la coordinación.
Recomendación 5:
Nivel de las políticas
Dado que la consolidación de la paz es esencialmente un componente de las actividades de desarrollo, habría que mejorar el papel de coordinación del Consejo Económico y Social respecto a las políticas y actividades de desarrollo, de conformidad con el Capitalo X de la Carta de las Naciones Unidas.
Nivel de las sedes
8) Las cuestiones de coordinación relacionadas concretamente con las actividades de consolidación de la paz deberían ser un tema ordinario del programa para debatir durante las reuniones del “gabinete ” del Secretario General entre departamentos de las Naciones Unidas.
b) Las secretarías de otras organizaciones del sistema de las Naciones Unidas deberian seguir el ejemplo dado por el Secretario General y establecer un departamen- to principal para la coordinación de las políticas y las decisiones estratégicas entre las organizaciones del sistema que participan en actividades de consolidación de la paz.
Nivel del sistema de las Naciones Unidas
4 Para coordinar más eficazmente las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas que intervienen en la consolidación de la paz, habría que ampliar las íunclones del Comité Administrativo de Coordinación de manera que incluyeran una función de coordinación permanente respecto de las actividades de consolidación de la paz después de los conflictos del sistema de las Naciones Unidas. Esto debería lograrse en el marco de los mecanismos de coordinación existentes.
b) El Comité Permanente entre Organismos deberia fortalecerse de manera que pudkra desempefiar una fancih m4s destacada en la coordinación y la integración de Ir8 actividades de consolidación de la paz despuér de los conflictos entre las organizaciones del ristema de las Naciones Unidas.
25. En relacibn con esa recomendación, los inspectores han seflalado un problema conceptual esencia¡ de la consolidación de la paz desputs de los conflictos. Aunque manifiestan que “la oonsolidacibn de la paz es esencialmente un componente de las aotividades de desarrollo”, en el parrafo 19 de su informe se refieren también al “carácter intrlnsecamente político” de esas actividades. En opinión de los miembros del Comité, ambas observaciones son validas. Con el fin de hacer frente a ese problema, la labor actual para definir el marco estrategico pone de relieve la necesidad de que las consideraciones de desarrollo, humanitarios y otras consideraciones afines den forma al proceso politice y viceversa. 26. * Es necesario aclarar la relación existente entre la consolidación de la paz y los programas humanitarios y de desarrollo que llevan a cabo las Naciones Unidas, y esto se esta haciendo ya en el contexto del marco estrategico. La consolidación de la paz no sustituye a estos programas en los paises amenazados por conflictos o que estkr saliendo de esas situaciones; sino que, por el contrario, los complementa introduciendo programas que, aparte de su valor intrmseco humanitario o de desarrollo, tienen un valor político porque reducen el riesgo de conflicto. Como ya se ha seflalado, en la labor que se está realizando en relación con el marco estratbgico se abordan también las funciones respectivas, en esas situaciones, de los diversos agentes del sistema de las Naciones Unidas, tanto en la Sede como sobre el terreno. 27. La importancia fundamental que reviste la dimensión política de la consolidación de la paz desputs de los conflictos se debe al hecho de que, en el sistema de las Naciones Unidas, la funcion de orientacibn y liderazgo político recae en el Secretario General. El Consejo de Seguridad o la Asamblea General han confiado al Secretario General el mandato político, y Cl es el encargado de desempeflar las principales funciones políticas (como las de interposición de buenos oficios, mediacion, negociacion, mantenimiento de la paz y veriticacibn). Salvo en el caso de las operaciones de imposición de la paz, el Secretario General ma esas funciones con el asentimiento general de las partes en un conflicto potencial o real. La obligación de imparcialidad en relación con las partes impide también establecer una colaboración estrecha con el gobierno, característica habitual y necesaria en los contextos de desarrollo y humanitario. Esto limita gravemente las posibilidades de que el Secretario General delegue las funciones pohticas en los órganos del sistema de las Naciones Unidas que se encargan de las operaciones de desarrollo o humanitarias en el país de que se trate. 28. Así pues, en cada una de esas situaciones, es preciso llegar a un acuerdo sobre unas disposiciones, a nivel de la Sede y sobre el terreno, que permitan al Secretario General ejercer el necesario liderazgo político y garantizar que los programas, fondos, oficinas y organismos de las Naciones Unidas que trabajan en el país o paises interesados lo hagan de forma armonizada para alcanzar el mismo objetivo, en el marco de los mandatos, estructuras jerkquicas y arreglos de fínanciacibn existentes. Por ese motivo, el Secretario General ha designado al Departamento de Asuntos Políticos como centro de coordinación de la consolidacion de la paz despues de los conflictos en el sistema de las Naciones Unidas. 29. En la medida 5 del informe del Secretario General titulado “Renovación de las Naciones Unidas: Un programa de reforma” (AI5 1/950), se afirma que
“Con efecto inmediato, el Departamento de Asuntos Políticos, en su actual capacidad de entidad que preside las reuniones del Comité Ejecutivo de Paz y
Seguridad, coordinara las actividades de las Naciones Unidas de consolidación de la paz después de los contliotos. El Comite Ejecutivo de Paz y Seguridad, en colaboraci6n con otros comités ejecutivos, seg6n proceda, disefíará y ejecutará las iniciativas de consolidaci6n de la paz despues de los conflictos y, en particular, definirá los objetivos, los criterios y las directrices operacionales para las actividades de las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas de consolidación de la paz después de los conflictos.”
Por lo tanto, con esa decisión del Secretario General se da cumplimiento efectivo a los apartados a) y b) de la recomendación 5 del informe de los Inspectores, relativos al mejoramiento de la coordinación a nivel de la Sede. 30. En el informe sobre la reforma anteriormente mencionado, el Secretario General seflala que el carácter multidimensional de la consolidación de la paz después de los conflictos “exige la adopción de medidas eficaces de coordinación” @arr. 120). Con tal fin, el Departamento de Asuntos Políticos, como centro de coordinación y entidad que preside las reuniones del Comité Ejecutivo de Paz y Seguridad, colaborara de forma particularmente estrecha con la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, con el Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz, con la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y con el Banco Mundial, teniendo en cuenta sobre todo la importancia de determinar el momento en que el enfasis en la funcibn de consolidación de la paz debe dejar paso a las actividades de reconstrucción y desarrollo propiamente dichas. Con miras a conseguir la integración de las iniciativas de todo el sistema de las Naciones Unidas, se crearan también grupos de tareas para iniciativas concretas de consolidación de la paz cuya presidencia se decidirá en cada ocasión con criterios pragmáticos. El centro de coordinación prestará apoyo y reforzara la labor de esos grupos de tareas 31. La designación por el Secretario General de un centro de coordinaci6n de la consolidación de la paz después de los conflictos se basa en el reconocimiento de que, en la mayoría de las situaciones, no es posible abordar por separado de manera eficaz los factores políticos, humanitarios, econbmioos y sociales, sino que el mejor modo de resolverlos es con medidas que se refuercen mutuamente y con la orientación y el apoyo políticos adecuados, teniendo presente el objetivo global de impedir que surjan o se repitan los conflictos. Por lo tanto, el objetivo es obtener respuestas a las situaciones de crisis y posteriores a las crisis oportunas, bien coordinadas en todo el sistema y adaptadas a las necesidades particulares de cada pafs, al tiempo que se respetan plenamente los mandatos, estructuras jerkquicas y arreglos de financiación de las organizaciones y organismos de las Naciones Unidas interesados. Desde esta perspectiva y teniendo en cuenta la necesidad expresa de fortalecer las actividades en los países en que las Naciones Unidas ejecutan programas políticos por mandato del Consejo de Seguridad o de la Asamblea General, el Departamento de Asuntos Políticos, en el desempego de su firnci6n de coordinador de la consolidación de la paz y en su capacidad de encargado de convocar al Comité Ejecutivo de Paz y Seguridad y de presidirlo, constituira el mecanismo de las Naciones Unidas encargado de prestar apoyo al Secretario General para:
4 Estudiar cuáles son las necesidades humanitarias, económicas, sociales y de desarrollo ineludibles y las medidas que hay que adoptar para asegurar la coherencia con las estrategias políticas y de seguridad encaminadas a poner fin a las hostilidades y a crear un entorno favorable para la reconciliación y la reouperacibn, y determinar, en coordinación con los demás miembros del Comite Ejecutivo, en que momento deben las Naciones Unidas aplicar una medida concertada de consolidacibn de la paz en una situación concreta;
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b) Evaluar los sistemas y metodos existentes de alerta temprana, seguimiento, reunión, recuperación y difusi6n de datos y de información con el fin de proporcionar una base de colaboración que sirva para tijar normas, realizar analisis conjuntos y adoptar decisiones colectivamente;
c) Determinar cuáles son las iniciativas multidisciplinarias ad hoc adecuadas para lograr que los arreglos entre los asociados internacionales sean coherentes, tratando de conciliar las medidas a corto plazo con los objetivos a largo plazo en que se fundamenta la creación de sociedades justas, productivas, estables y sostenibles;
4 Efectuar el seguimiento de las consecuencias políticas de las ~actividades convenidas y considerar, en consulta con los programas, fondos y organismos interesados, de cualquier ajuste que pueda ser necesario. 32. El Secretario General, a través del Departamento de Asuntos Políticos, es responsable de mantener informado al resto del sistema de las operaciones de la Organización relacionadas con la paz, en especial cuando parece que otros órganos de las Naciones Unidas podrían contribuir, en el marco de sus mandatos, al logro de los objetivos políticos. En ese contexto, también debería tenerse en cuenta la distinción entre coordinacibn en materia de políticas y coordinación de las actividades sustantivas. 33. Esa distinción es especialmente pertinente en el contexto de la propuesta de los inspectores de que se amplíe la función del Comitd Administrativo de Coordinación para incluir una coordinación permanente de las actividades de consolidación de la paz desputs de los conflictos. El espiritu de la propuesta concuerda plenamente con la atención especial que est&r prestando recientemente el Comite y su mecanismo subsidiario a esas cuestiones. No obstante,$lébe considerarse y definirse en el marco de los esfuerzos actuales para racionalizar y seguir mejorando el funcionamiento del mecanismo del ComiGi el Comité ni su mecanismo subsidiario están estructurados, en cuanto a periodicidad y participación, para llevar a cabo la gestión de la coordinación sobre el terreno de manera cotidiana. La reforma del Comite consisti6 principalmente en reforzar su capacidad para formular marcos de pohticas ejecutivas y una orientaci6n general para el sistema. La contribucibn del Comite a la labor de coordinar la consolidación de la paz después de los conflictos seguir8 centrada en ese nivel. 34. Por lo que respecta a la función del Consejo Económico y Social, cabe seflalar que está previsto que el informe del Secretario General relativo a la revisión trienal de la polftica en materia de actividades operacionales para el desarrollo del sistema de las Naciones Unidas forme parte del programa del Consejo y de la Asamblea General este afta. En cumplimiento de la resoluci6n 50/120 de la Asamblea General, el informe incluye una seccibn relativa a la interrelaci6n entre socorro, rehabilitación y desarrollo. A este respecto, es tambien muy pertinente la decisión de incluir una serie de sesiones sobre cuestiones humanitarias en el programa de trabajo del Consejo. En el período de sesiones sustantivo de 1998, la serie de sesiones se dedicará a la coordinación, y se espera que sus resultados contribuyan a definir la función del Consejo en las actividades de consolidación de la paz. 35. En cuanto al Comité Permanente entre Organismos, cabe seftalar que no s610 está integrado por organizaciones del sistema de las Naciones Unidas sino que también incluye al Movimiento de la Cruz Roja, la Organización Internacional para las M igraciones y órganos representativos de organizaciones no gubernamentales. Para modificar su mandato harta falta una decisión de la Asamblea General. El Secretario General y los m iembros del Comite Administrativo de Coordinación consideran que% mandato actual del Comite Permanente entre Organismos es adecuado tanto para situakones de emergencia complejas como para la coordinación de los aspectos humanitarios de las situaciones de posguerra. \
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Recomendación 6:
Habida cuenta del papel cada vez más destacado que desempeñan las instituciones de Bretton Woods en las actividades de consolidación de la paz después de los conflktos, lar organizaciones del sistema de las Naciones Unidas deberían establecer oficialmente vínculos de coordinach entre si y con esas instituciones financieras a fin de asegurar tanto la participación en las fases de planificación de la recuperación después de un conflicto como una relactin sostenible y coordinada a lo largo del proceso de reconstruccih. Esos vinculos deberian establecerse sin crear nuevas estructuras.
36. LOS inspectores dedican acertadamente una parte importante de su estudio a la función de las instituciones de Bretton Woods en la consolidaoibn de la paz despuds de los conflictos, aunque parece que el enfoque para vincular la “coordinacibn” adoptado en esa recomendación difiere algo del de la recomendacibn 1, en que los inspectores se muestran partidarios de un método ad hoc. Conviene recordar que el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional son miembros del Comité Administrativo de Coordinación. Los esfuerzos realizados en 1996-1997 por el grupo de trabajo del Comite Consultivo en Cuestiones de Programas y de Operaciones sobre la cuestión de la recuperación despues de los conflictos contaron con la participaci6n activa de las instituciones de Bretton Woods, ya que todos los interesados coincidieron en que era pertinente y redundaba en beneficio mutuo. De manera similar, el grupo asesor del Secmtario General sobre el proceso del marco estratégico para países en crisis, presidido por el Secretario General Adjunto de Asuntos Políticos, en su calidad de Presidente del Comite Ejecutivo de Paz y Seguridad, está integrado por los Presidentes del Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo y del Comite Ejecutivo de Asuntos Humanitarios, así como por representantes del Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz y el Banco Mundial. Por lo tanto, en la práctica y en las actividades en curso se combinan los enfoques de la recomendación 1 y de la recomendaci6n 6. 37. Los miembros del Comité Administrativo de Coordinación consideran que, cuando’ sea posible, deben concertarse acuerdos eficaces entre las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas y las instituciones de Bretton Woods para que se tenga en cuenta a las I primeras desde el inicio de las fases de planificación y reconstrucción financiadas por las/ últimas. Ademas, cuando se concierten acuerdos entre el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional para coordinar actividades de desarrollo, ese mismo mecanismo o esos mismos acuerdos podrían ampliarse para incluir actividades de consolidación de la Paz. 38. También cabe señalar que, en los últimos afíos, tanto las Naciones Unidas como las instituciones de Bretton Woods se han esforzado por intensificar la cooperación después de los conflictos en una etapa temprana. Un buen ejemplo de ello es el caso de Guatemala, donde la mencionada recomendación se aplicó plenamente. Cabe afladir que, al describir las actividades del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial en el informe, se habría debido evitar englobar a las dos instituciones en la denominación de “instituciones de Bretton Woods”, ya que cada una de ellas desempefla una función diferenciada en la prestaci6n de asistencia después de los contlictos. Hay muchas referencias a las instituciones de Bretton Woods que no son aplicables al Fondo. Si bien ambas instituciones colaboran estrechamente, es importante que quede claro que el principal ámbito de competencia y de conocimientos del Fondo es la politica macroeconómica y que, en los casos en que una in&ución de Bretton Woods ha tomado la iniciativa en la labor de consolidación de la paz después de un contIioto, en general ha sido el Banco Mundial y no el Fondo.
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III. Conclusión
39. Los miembros del Consejo Administrativo de Coordinación desean expresar su agradecimiento a los inspectores por destacar la importancia que reviste la coordinación entre las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas que participan en la consolida- ción de la paz después de los conflictos, así como la necesidad de que se ejerza un liderazgo claro y firme a ese respecto. No obstante, el informe habrta resultado mucho más útil si los inspectores hubieran tenido n& en cuenta las nuevas orientaciones adoptadas en las políticas y programas, y las moditicaciones estructurales y de organización que se están introduciendo en el sistema, y si se hubiera basado en una definición más actualizada de las cuestiones estudiadas, tal como se entienden actualmente de manera general a nivel interinstitucional. Esto habría aumentado la oontribucibn del informe a la labor que está realizando el Secretario General y el Comité para mejorar la coordinación en los nuevos esfuerzos de la consolidación de la paz despues de los conflictos. 40. Como se ha indicado anteriormente, en su período de sesiones de abril de 1997, el Comite Administrativo de Coordinacibn convino en que debían establecerse arreglos aceptados, lo mismo en el nivel de la sede que sobre el terreno, que permitieran al Secretario General dar orientaciones al sistema en su conjunto y tratar de que los programas, fondos y organismos de las Naciones Unidas que trabajan en el psis o países interesados lo hagan arm6nioamente para lograr la misma meta, en el marco de los mandatos, estructuras jerarquicas y arreglos de fmanciaoi6n en vigor. A este respecto, el Comité llegó a la conclusión de que el objetivo de esos arreglos debe ser:
al Procurar que los programas, fondos y organismos competentes estén informados de las medidas que esta adoptando el Secretario General para cumplir sus mandatos políticos y que se les invite a facilitarle información y evaluaciones pertinentes para su labor;
b) Informarles de si, en opinión del Secretario General, es preciso que las actividades que llevan a cabo se armonicen con la estrategia política general;
0) Determinar en cada caso, con el asesoramiento de los programas, fondos y organismos correspondientes, que actividades concretas de consolidación de la paz podrian fortalecer la labor política del Secretario General y podrkn ponerse en marcha de conformidad con los mandatos, estructuras jerarquicas y arreglos de financiación en vigor;
d) Efectuar el seguimiento de las consecuencias políticas de las actividades convenidas y considerar, en consulta con los programas, fondos y organismos interesados, qué ajustes podrian ser necesarios. 41. Los miembros del Comite Administrativo de Coordinación desean sefíalar que durante la creciente participación de las Naciones Unidas en afIos recientes en operaciones de paz sobre el terreno, se han configurado prácticas y procedimientos que contribuyen a la consolidación de la paz. Los miembros del Comité consideran que los arreglos descritos anteriormente, si se entienden y aceptan de manera adecuada, constituirarr una base sólida para construir y refinar practicas eficaces de coordinaoi6n en el contexto de la labor relacionada con el marco estrategioo actualmente en marcha.
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