Una norma jurdica de sentido comnSin agua no puede haber

desarrollos urbanosngel Menndez Rexach

Catedrtico de Derecho Administrativo.Universidad Autnoma de Madrid

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Kizull~ 88/ Septiembre 2009

Ararrar

Foto: Vicente Gonzlez.

E

n los ltimos arios el desarrollo urba-nstico desmesurado de muchos mu-nicipios espaoles, en su mayor partesituados en la costa y en el entorno de

las grandes ciudades (Madrid, en particular), hapuesto en primer plano una doble preocupacinligada a la disponibilidad de recursos hidruli-cos: por una parte, muchos de esos desarrollosno parecan tener garantizado el suministro deagua y, por otra, la dotacin adecuada de este re-curso poda suponer su detraccin de otros finestambin prioritarios.

taiditticaulb UI Septiembre 2009

La previsible disminucin en Espaa de la dis-ponibilidad de recursos a consecuencia del cam-bio climtico, en los diferentes escenarios que semanejan, obliga a una profunda reflexin sobrela necesidad ineludible de coordinar la planifica-cin hidrolgica con la territorial y urbansticapara garantizar la disponibilidad de agua paraconsumo humano en condiciones de cantidady calidad adecuadas. La crisis actual del sectorinmobiliario, consecuencia en gran medida delos excesos del perodo anterior, ofrece una bue-na oportunidad para abordar ese problema de

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En los ltimos aos, el desarrollo urbansticodesmesurado de muchos municipios espaoles enla costa es preocupante, ya que la dotacinadecuada del recurso para abastecimiento, puedesuponer su detraccin de otros fines tambinprioritarios. Foto: Roberto Anguita.

4PQue no se puede urbanizar sinagua es algo tan evidente comoque no se puede urbanizar sinsuelo. Esto es de sentido comn,pero tambin es una normajurdica tan profundamentearraigada en la legislacinespaola, que casi producesonrojo tener que recordarla.Si algunas leyes recientes hanconsiderado necesario reiterarla,la razn es, sin duda, que no seestaba respetando

coordinacin con el debido sosiego, sentandounas bases de actuacin que permitan evitar enel futuro la repeticin de esas situaciones.

La nueva legislacin estatal de suelo refleja esapreocupacin al incluir entre los criterios bsicosde utilizacin de aqul la garanta de suministrode agua. En la propia Ley de Aguas, en una desus ltimas modificaciones (por Ley 11/2005),se ha incluido la exigencia de que el informe quelas Confederaciones Hidrogrficas deben emitirsobre los planes de ordenacin territorial y ur-banstica, se pronuncie sobre la existencia o node recursos suficientes para satisfacer las nuevasdemandas derivadas de aqullos. Este propsitode reforzar la coordinacin entre la planificaciny gestin del agua y la de los nuevos desarro-llos urbanos parece poner de relieve que se tratade un problema nuevo que, por ello, requiereuna respuesta por parte del Legislador. No esas. Puede ser nueva la magnitud del problemaa consecuencia de los excesos en que hemos in-currido en los procesos de ocupacin del suelopara nuevos desarrollos urbanos, pero no es enabsoluto nueva la consideracin del suministrode agua y su evacuacin como elementos bsicosde la urbanizacin.

En Espaa, desde hace muchos arios, no hay, ni

puede haber legalmente, suelo urbano sin la ga-ranta de esos servicios. Que no se puede urba-nizar sin agua es algo tan evidente como que nose puede urbanizar sin suelo. Esto es de sentidocomn, pero tambin es una norma jurdica tanprofundamente arraigada en la legislacin espa-ola, que casi produce sonrojo tener que recor-darla. Si algunas leyes recientes han consideradonecesario reiterarla, la razn es, sin duda, queno se estaba respetando. As ha sido, en efecto.Se han aprobado planes urbansticos en los quese decidan nuevos desarrollos sin tener garan-tizado el suministro de agua, a veces, incluso,con la advertencia expresa de la inexistencia derecursos suficientes.

El abastecimiento de agua a la poblacin es unservicio municipal obligatorio, de modo que, sise autoriza la urbanizacin en el planeamiento(promovido por el propio Ayuntamiento), ste

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tendr que garantizar el suministro de agua alos nuevos espacios urbanos. Si el promotor delplan no garantiza la disponibilidad de los recur-sos necesarios, el cumplimiento de esta obliga-cin (y su coste) recaer sobre el conjunto de losvecinos. El problema es serio, pero est correc-tamente resuelto en la legislacin. Lo que hacefalta es que se cumpla.

Un rpido repaso de la legislacin histrica nospermitir comprobar cmo en Espaa, al menosdesde la segunda mitad del siglo xxx, cualquierdesarrollo urbano requiere que est suficiente-mente garantizado el suministro de agua.

1- EL ABASTECIMIENTO DE AGUASPOTABLES EN LA LEGISLACINDE LOS SIGLOS XIX Y XX

1.1. Legislacin general de aguas

El primer proyecto de Cdigo de las Aguas elabo-rado por D. Cirilo Franquet, uno de los padres denuestro moderno Derecho de aguas, en 1859 es-tableca que "el abastecimiento de aguas potablespara usos domsticos y pblicos de plazas, calles,edificios pblicos, barios y lavaderos pblicos, esun derecho exclusivo de las Municipalidades, su-perior a todos los dems usos de las aguas, porser para la salubridad pblica" (art. 198). En l seprevea una dotacin de 50 litros por habitante yda. El propio Franquet, en su conocido "Ensayosobre el origen, espritu y progresos de la legisla-cin de las Aguas" (Madrid, 1864), admitiendoque "el consumo para la satisfaccin de todas es-tas necesidades vara notablemente segn la clasede poblaciones, su localizacin y clima" sealaraque "el mximum indispensable, segn los datosestadsticos ms exactos, resultara ser de 100 li-tros diarios por habitante, calculndose la terceraparte necesaria para la bebida y condimento, otratercera para el aseo domstico e industria, y lodems para la limpieza y recreo pblicos". Porconsiguiente, un tercio de esa cantidad deba sernecesariamente potable.

Sin embargo, en la Ley de Aguas de 1866 se re-baj esa previsin fijndose la dotacin en 50

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litros diarios por habitante, de los que 20 debanser potables (arts. 211 y 212). La consecuenciasera que si el caudal normal de agua de quedisfrutase una poblacin no alcanzaba la cifraindicada "podr concedrsele de las destinadasa otros aprovechamientos la cantidad que faltepara completar aquella dotacin" (art. 211). Ellosupona, lgicamente, la posibilidad de expro-piar otros derechos de aprovechamiento sobreaguas pblicas y tambin aguas privadas cuandono hubiera pblicas suficientes para completardicha dotacin. Esta regulacin se mantuvo, ensustancia, en la Ley de Aguas de 1879 (arts. 164y ss.) y ha estado en vigor hasta la promulgacinde la Ley de Aguas de 1985, que no establecedotacin mnima para el abastecimiento de lapoblacin.

1.2. Legislacin de urbanismo y rgimen local

Por la misma poca, la legislacin de ensanchede poblaciones declar de utilidad estas obras"en lo que se refiere a calles, plazas, mercadosy paseos" e incluy en el contenido obligatoriode los proyectos correspondientes una memoriaexplicativa, entre otros aspectos, de los relativosal sistema de desage y alcantarillas y la distribu-cin de aguas potables'. Se declaraban de intersgeneral las obras que establezcan algn serviciopblico de ese carcter, "como la conduccin deaguas potables"'. Estas obras, como las de alcan-tarillado, formaban parte de las obras de urba-nizacin y, por ello, se financiaban con los fon-dos del ensanche. Una regulacin semejante secontena en la legislacin de reforma interior encuanto a la exigencia de que los proyectos con-tuviesen la previsin de las obras de distribucinde agua y saneamiento'.

Medio siglo despus, el Estatuto municipal de1924, al regular las obras de ensanche, sanea-

Articulo 1 de la Ley de 29 de junio de 1864, fijando las reglasque han de observarse en las obras para el ensanche de pobla-ciones. La misma consideracin se mantuvo en la segunda Leyde ensanche de de 22 de diciembre de 1876.

Artculo 5 del Reglamento de la Ley aprobado por Real De-creto de 25 de abril de 1867.3 Artculo 6 del Reglamento citado en la nota anterior.

Ley de 18 de marzo de 1895, de saneamiento y mejora in-terior de las poblaciones y su Reglamento aprobado por RealDecreto de 15 de diciembre de 1896 (art. 30).

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miento y urbanizacin, incluy entre ellas lasde abastecimiento de aguas, alcantarillado ytratamiento de aguas residuales que tengan porobjeto dotar de estos servicios a los ncleos depoblacin enclavados en los trminos municipa-les correspondientes o mejorar las condicionesde aquellos servicios. Estas obras, como todaslas pblicas, tenan el beneficio de expropiacin.Pues bien, cuando hubiese que expropiar manan-tiales o tomas de aguas en ros, arroyos, regatos,etc., "se considerar como dotacin necesaria porhabitante y da la de 200 litros para las ciudades y150 para las poblaciones rurales" (art. 185).

El Reglamento de Obras, Servicios y Bienes mu-nicipales del mismo ario, apoyndose en el ar-tculo citado, afirmar rotundamente que "losAyuntamientos tienen derecho a obtener porva de concesin o de expropiacin, segn loscasos, el caudal de agua preciso para que el Mu-nicipio que haya de recibirlo disponga de unadotacin media por habitante y da de 150 200litros, segn se trate de aglomeraciones ruraleso urbanas" (art. 39). Llama la atencin que lagaranta de esa dotacin no se configure comoun derecho subjetivo de los vecinos, sino comoun mandato dirigido a los municipios, quienes,para su efectividad, tienen "derecho" a obtenerla concesin de los caudales precisos o, en sucaso, a expropiarlos. El propio Reglamento dis-pone, en relacin con las obras de mejora inte-rior de poblaciones, que "en toda va nueva, seestablecern las tuberas de agua y gas" y que

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El planeamiento urbanstico no puedecontener previsiones de crecimiento quesuperen las reservas de recursos disponiblespara nuevas demandas. La garanta dela disponibilidad de agua para nuevosdesarrollos urbanos es una exigencia queresulta, tanto de la legislacin hidrulicascomo de la legislacin estatal del suelo y laurbanstica autonmica

"ser obligatorio para todos los inmuebles quese edifiquen en la zona abarcada por un plan dereforma hacer acometida a la alcantarilla pbli-ca, si sta existiese a menos de 50 metros, y es-tablecer el servicio de agua en cada una de lasviviendas si hubiera canalizacin a distancia queno exceda de la indicada" (art. 23).

La Ley del Suelo de 1956, que tena una concep-cin amplsima del suelo urbano, no lo vinculnecesariamente a la urbanizacin, pero estable-ci un concepto de solar que s contena esaexigencia y que, en sustancia, se ha mantenidohasta nuestros das. Para esta Ley, el solar es lasuperficie de suelo urbano apta para la edifica-cin y urbanizada con arreglo a las normas delPlan y, en todo caso con los servicios de sumi-nistro de agua, desages y alumbrado pblico(art. 63.3). La reforma de esta Ley en 1975 (quedio lugar al Texto Refundido de 1976) acot yael concepto de suelo urbano, hacindolo depen-der de una de estas dos situaciones fcticas: a) laurbanizacin con los servicios que se mencionan(acceso rodado, abastecimiento de agua, evacua-cin de aguas y suministro de energa elctrica);b) la consolidacin de la edificacin al menos endos terceras partes de la superficie en la formaque el plan determine (art. 63.a).

El Reglamento de Planeamiento Urbanstico de1978 precisar que los servicios urbansticos de-ben tener "caractersticas adecuadas para servir ala edificacin que sobre ellos exista o se haya deconstruir"; lo que tiene, obviamente, una grantrascendencia, ya que no basta cualquier tipo deurbanizacin, sino que debe ser adecuada a lasnecesidades de la poblacin prevista en el plan.Tambin establece que el plan deber sealar lasoperaciones de reforma interior o acciones con-cretas de urbanizacin precisas para conseguirlos niveles de dotacin necesarios de los servi-cios mnimos exigibles, entre ellos los citados deabastecimiento y evacuacin de aguas (art. 21).

El propio Reglamento de Planeamiento Urbans-tico de 1978, al establecer las redes de serviciosque obligatoriamente han de figurar en los "pla-nes parciales" (que son los instrumentos de or-denacin detallada de los nuevos desarrollos ur-

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Una norma jurdica de sentido comn. Sin agua no puede haber desarrollos urbanos

Siguenproducindosecortes de aguaveraniegos enzonas que nodisponen deinfraestructurashidrulicassuficientespara la altadensidad depoblacinestacional.

banos), inclua la red de abastecimiento de agua,exigiendo la indicacin de sus fuentes, el caudaldisponible y, en su caso, el rea de proteccinde aqullas (art. 53.4). Esta disposicin, que hapasado a la legislacin autonmica, con maticesque no la desvirtan y que todava es aplicablede forma supletoria en muchas ComunidadesAutnomas, recoge una exigencia elemental:que no se puede (legalmente) urbanizar si noest garantizado el suministro de agua.

1.3. Legislacin sanitaria (calidad del aguapara el consumo humano)

La misma exigencia se contena en la legisla-cin sanitaria de la poca, lo que no tiene nadade extrao, pues la disponibilidad de agua enlas viviendas es un factor bsico de salubridad,como se puede comprobar en la legislacin delsiglo xix antes citada. En concreto, el Real De-creto 928/1979, sobre garantas sanitarias de losabastecimientos de agua con destino al consumohumano, estableca que "los ayuntamientos nopodrn otorgar licencias para construccin deviviendas, actividades comerciales, tursticas o,en general, para cualquier tipo de asentamien-to humano, hasta tanto no quede garantizado el

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caudal de agua necesario para el desarrollo desu actividad, a travs del sistema de suministromunicipal o de otro distinto y se acredite la ga-ranta sanitaria de las aguas destinadas al consu-mo humano".

Esta regulacin fue sustituida por la contenidaen el Real Decreto 1423/1982, de 18 de junio,por el que se aprueba la reglamentacin tcni-co-sanitaria para el abastecimiento y control decalidad de las aguas potables de consumo pu-blico, derogado, a su vez, por el Real Decreto1138/1990, de 14 de septiembre, por el quese aprueba una nueva reglamentacin tcnico-sanitaria de la misma materia, incorporandoa nuestro ordenamiento jurdico la Directiva80/77810EE, de 15 de julio de 1980. Segn ella(art. 15) "las licencias para implantacin de ac-tividades debern garantizar las dotaciones deagua potable necesarias para el desarrollo de lasmismas, conforme a lo previsto en la presentereglamentacin". Esta normativa fue derogadapor el Real Decreto 140/2003, de 7 de febrero,por el que se establecen los criterios sanitariosde la calidad del agua de consumo humano, quecontiene la regulacin vigente y al que a conti-nuacin haremos referencia ms detallada.

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Lo expuesto hasta aqu pone de relieve que la ga-ranta de la disponibilidad de agua para consumohumano entraa una doble exigencia, cuantita-tiva y cualitativa. Se debe asegurar una dotacinsuficiente y con una calidad adecuada.

2- LA GARANTA DE AGUA PARAEL CONSUMO HUMANO EN LALEGISLACIN DE AGUAS VIGENTE:EL OBJETIVO DE 100 LITROS PORHABITANTE Y DA

Ya hemos visto que la Ley de Aguas de 1985no seal una dotacin mnima por habitante,como hicieron las leyes de 1866 y 1879, al es-tablecer la cantidad de 50 litros diarios, 20 deellos potables. El Reglamento del Dominio P-blico Hidrulico de 1986 tampoco fij una cifra,pero remiti a las autoridades sanitarias el con-trol de la suficiencia de las dotaciones previstaspor va de informe en el procedimiento para latramitacin de las concesiones de aguas paraabastecimiento de poblaciones y de urbaniza-ciones aisladas (arts. 122 y ss.). El informe debepronunciarse sobre la suficiencia de la dotacinpor habitante, la posibilidad de utilizar las aguassolicitadas para el abastecimiento, las medidasde proteccin en la toma y la idoneidad de lasinstalaciones de potabilizacin proyectadas (art.125.1). Como puede comprobarse, se mantie-ne vivo el protagonismo que nuestro Derechohistrico atribuy a la autoridad sanitaria en elcontrol de las aguas destinadas al consumo hu-mano, no slo en los aspectos cualitativos (queson obvios), sino tambin en los cuantitativos.La normativa vigente en materia de la calidad delagua de consumo humano, constituida por el yacitado Real Decreto 140/2003, de 7 de febrero,marca el objetivo: una dotacin de 100 litros porhabitante y da: "La dotacin de agua deber sersuficiente para las necesidades higinico-sanita-rias de la poblacin y el desarrollo de la activi-dad de la zona de abastecimiento, como objetivomnimo debera tener 100 litros por habitantey da" (art. 7, prrafo segundo). Este artculo estan flexible en cuanto al origen de los recursos,como exigente en cuanto a la proteccin de lasalud de la poblacin. En efecto, "sin perjuicio

de lo que disponga la autoridad sanitaria en cadacaso, el agua destinada a la produccin de aguade consumo humano podr proceder de cual-quier origen, siempre que no entrae un riesgopara la salud de la poblacin abastecida".

Este Real Decreto establece tambin con grannitidez la responsabilidad por la prestacin delservicio. En sntesis (art. 4):

1. Los municipios son responsables de ase-gurar que el agua suministrada a travs decualquier red de distribucin, cisterna odepsito mvil en su mbito territorial seaapta para el consumo en el punto de entre-ga al consumidor.

2. Cuando la captacin o la conduccin, oel tratamiento o la distribucin o el auto-control del agua de consumo lo realice ungestor o gestores distintos del municipio,la responsabilidad de los gestores finalizaen el punto de entrega a otro gestor o enla llave de paso general de la acometida delconsumidor.

3. Corresponde a los municipios el autocon-trol de la calidad y el control en grifo delagua que consume la poblacin en su mu-nicipio cuando la gestin del abastecimien-to sea de forma directa.

4. Cuando la gestin del abastecimiento seade forma indirecta, el autocontrol de la ca-lidad del agua de consumo humano es res-ponsabilidad de los gestores, cada uno ensu propia parte del abastecimiento.

5. Los propietarios de los inmuebles, son res-ponsables de mantener la instalacin inte-rior, a efectos de evitar modificaciones dela calidad del agua de consumo humanodesde la acometida hasta el grifo.

3- LA GARANTADE LA DISPONIBILIDAD DE AGUAEN LA LEGISLACIN ESTATALY AUTONMICA RECIENTE

La reciente Ley Estatal del Suelo (Ley 8/2007,luego sustituida por el Texto Refundido de 2008,aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008,

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La garantade ladisponibilidadde agua paraconsumohumanoentraauna dobleexigencia,cuantitativa ycualitativa. Sedebe aseguraruna dotacinsuficientey con unacalidadadecuada.Foto: RobertoAnguita.

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de 20 de junio), distingue dos "situaciones bsi-cas", la de suelo rural y la de suelo urbanizado.Todo el suelo debe encontrarse en una de ellas.El suelo urbanizado es "el integrado de formalegal y efectiva en la red de dotaciones y serviciospropios de los ncleos de poblacin" (art.12.3).Aunque la concrecin de esas "dotaciones y ser-vicios" se remite a la legislacin autonmica, esevidente que incluye las redes de abastecimientode agua y saneamiento.

La Ley refleja la preocupacin por la garanta desuministro de agua en los nuevos desarrollos ur-banos al incluirla entre los criterios bsicos deutilizacin del suelo (art. 10.c). La existencia delos recursos necesarios para satisfacer las nuevasdemandas derivadas de las actuaciones de urba-nizacin previstas en los planes de ordenacinterritorial y urbana debe comprobarse en la fasede consultas sobre los respectivos instrumentosde ordenacin (art.15.3.a), es decir, normalmen-te, despus de la aprobacin inicial y antes dela provisional del plan correspondiente. En esafase deber emitirse, entre otros, el informe de laAdministracin Hidrulica, que ser "determinan-te" para el contenido de la memoria ambiental."Determinante" significa aqu que la memoriaambiental slo podr disentir del informe dela Administracin hidrulica de forma expresa-mente motivada.

El princip- io- de desarrolloterritorial y urbano sostenibleexige ahora justificarsuficientemente la necesidad deesos nuevos desarrollos, porquela tarea primordial es larenovacin y mejora de lostejidos urbanos existentes y no laocupacin de nuevas superficies

Esta regulacin debe ponerse en conexin conla contenida en la legislacin de aguas respectode los informes que los organismos de cuencahan de emitir sobre los instrumentos de ordena-cin que afecten al dominio pblico hidrulico(art. 25.4 de la vigente Ley de Aguas, Texto Re-fundido, aprobado por Real Decreto Legislativo1/2001), que plantea bastantes problemas, encuyo anlisis no podemos entrar. Tambin debeponerse en conexin con el informe de la auto-ridad sanitaria a que se ha hecho referencia enel apartado anterior, si bien uno y otro se sitanen momentos procedimentales muy diferentes.El informe de la Administracin Hidrulica seemite en una fase intermedia de la tramitacindel plan de ordenacin territorial o urbansticade que se trate, mientras que el de la autoridadsanitaria se inserta en el procedimiento de otor-gamiento de la concesin de aguas para abaste-cimiento de poblacin.

La cuestin clave es si la garanta de la disponibi-lidad de agua requiere que el promotor de la ur-banizacin (el Ayuntamiento o el gestor privadode la actuacin) haya obtenido ya la concesinde los recursos necesarios o si sta se obtendruna vez aprobado el plan. La primera tesis esdemasiado rigurosa por desproporcionada: notiene sentido exigir una concesin para abaste-cer una nueva urbanizacin que todava no sesabe si va a ser aprobada. Lo razonable es quela Administracin hidrulica se pronuncie sobrela disponibilidad de recursos para el suministrode la futura poblacin, pero sin exigir todava laconcesin.

La preocupacin por garantizar una gestin efi-ciente de los recursos hidrulicos, evitando cual-quier desarrollo que no cuente con suficientesdisponibilidades de agua, se manifiesta tambinen la Ley 45/2007, de 13 de diciembre, de desa-rrollo sostenible del medio rural de 2007. En ellase prev que para el fomento de la eficiencia, elahorro y el buen uso de los recursos hdricos enel medio rural, en el marco de la planificacin hi-drulica correspondiente, el Programa (de Desa-rrollo Rural Sostenible) podr contener medidasorientadas a la implantacin y ejecucin de pla-nes de gestin integral de recursos hdricos por

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Lacoordinacinentre laplanificaciny gestin delos recursoshdricos y laordenacinterritorial yurbansticaes unanecesidadineludible.Foto:RobertoAnguila.

Una norma jurdica de sentido comn. Sin agua no puede haber desarrollos urbanos

zonas rurales o mancomunidades de municipios,que contemplen la gestin conjunta del ciclo in-tegral del agua, las medidas necesarias para lassituaciones de escasez y sequa, y las acciones deproteccin contra posibles avenidas e inundacio-nes. Estos planes constituirn un lmite para lasactuaciones de urbanizacin en el medio rural ydebern ser tenidos en cuenta en los programasde mejora y modernizacin de regados (art. 25).El criterio no puede ser ms claro ni ms razona-ble: si no hay agua, no se podrn prever actua-ciones de urbanizacin en el medio rural.

La misma preocupacin por la garanta del su-ministro de agua para nuevos desarrollos urba-nos se haba manifestado en algunas leyes auto-nmicas anteriores a la Ley Estatal del Suelo de2007. As la vigente Ley urbanstica valenciana(Ley 16/2005, de 30 de diciembre) obliga a in-cluir entre las determinaciones de ordenacinestructural de los planes urbansticos, las relati-vas al uso eficiente de los recursos hdricos y laproteccin de su calidad, estableciendo el lmitepotencial de suministro de agua en el municipio,los caudales estimados para satisfacer las nuevasdemandas y los criterios exigibles a las actuacio-nes urbansticas para conseguir la mxima reuti-lizacin de aguas residuales (art. 45.2).

ffW-Ilt 11 di 8 8 I Septiembre 2009

En la misma Comunidad, la Ley 4/2004, de 30de junio, de ordenacin del territorio y protec-cin del paisaje, muestra una especial sensibi-lidad por asegurar un "uso eficiente de los re-cursos hdricos" conforme a la Directiva Marcodel Agua, as como la proteccin de su calidad,para lo que los planes territoriales y urbansticosdebern establecer los permetros de proteccinde las captaciones de agua destinadas a consu-mo humano. Los instrumentos de planificacinurbanstica debern, adems, prever que todoslos sectores de suelo urbanizable dispongan ensu desarrollo de sistemas de saneamiento queimpidan fugas de aguas residuales, y de depura-cin, con condiciones de reutilizacin, del aguao, en su caso, con condiciones de vertido a caucepblico o al medio marino con las caractersticasde calidad mnimas establecidas (arts. 17 y 18).Finalmente, la ley insiste en la obligatoriedad delinforme del organismo de cuenca competente, oentidad colaboradora autorizada para el suminis-tro, con carcter previo a la implantacin de usosresidenciales, industriales, terciarios, agrcolas uotros que impliquen un incremento del consumode agua. El informe versar sobre su disponibili-dad y compatibilidad de dicho incremento conlas previsiones de los planes hidrolgicos, ade-ms de la no afectacin o menoscabo a otros usos

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existentes legalmente implantados. La suficientedisponibilidad podr ser justificada mediante elcompromiso de ejecucin de infraestructuras ge-neradoras de recursos hdricos a travs de la apli-cacin de nuevas tecnologas, como la desalacinde agua de mar o aguas subterrneas salobres,aprovechamiento de aguas depuradas, potabili-zacin o alternativas similares (art. 19).

Lo que no est claramente resuelto, ni en la legis-lacin autonmica ni en la estatal, es quin deci-de en ltima instancia, es decir, qu ocurre si elinforme de la Administracin hidrulica es nega-tivo. Formalmente, parece claro que la Adminis-tracin hidrulica no puede bloquear la decisinde llevar a cabo nuevas actuaciones de urbaniza-cin. Pero la cuestin es si est justificado que seaprueben esas actuaciones cuando no est garan-tizado el suministro de agua a juicio de la Admi-nistracin competente en la materia. El sentidocomn impone una respuesta negativa, aunquela legislacin no la previera expresamente, que slo hace, como veremos a continuacin.

4- LAS NUEVAS PREVISIONESDE LA PLANIFICACINHIDROLGICA

La legislacin de aguas vigente incluye en el con-tenido obligatorio de los Planes Hidrolgicos deCuenca (PHC) el inventario de los recursos exis-tentes y las demandas existentes y previsibles. Elnuevo Reglamento de Planificacin Hidrolgi-ca (RPH) de 2007, aprobado por Real Decreto907/2007, de 6 de julio y la Instruccin de 2008que lo desarrolla (IPH), aprobada por OrdenARM/2656/2008, de 10 de septiembre, han re-gulado el contenido de estos planes en trminosextraordinariamente ambiciosos, que hacen deellos un "cdigo" de datos, programas y medidasde gran alcance y difcil consecucin. Esta ambi-cin puede ser un obstculo para elaboracin delos planes, pero obliga a un gran esfuerzo paradesarrollar esta trascendental tarea de la mejormanera posible.

Estas disposiciones aportan algunos elementosrelevantes sobre la cuestin que aqu nos ocu-

pa. Por lo pronto, la incidencia del cambio clim-tico. Segn la IPH (2.4.6.), los PHC evaluarnel posible efecto del cambio climtico sobre losrecursos hdricos naturales de la demarcacin,para lo cual estimarn, mediante modelos desimulacin hidrolgica, los recursos que corres-ponderan a los escenarios climticos previstospor el Ministerio de Medio Ambiente, y MedioRural y Marino. En tanto en cuanto las evalua-ciones correspondientes a estos escenarios nose encuentren disponibles, se aplicarn los por-centajes de reduccin global de las aportacionesnaturales de referencia indicados en la tabla quese incluye. El proceso de elaboracin de los PHCen que ahora estamos inmersos parte, pues, dela base de que se va a producir una disminucinde las aportaciones de agua a consecuencia delcambio climtico.

Al hacer el inventario de demandas, el PHCdebe definir las "unidades de demanda", inte-gradas por las demandas pertenecientes a unmismo uso que compartan el origen del sumi-nistro y cuyos retornos se reincorporen bsica-mente en la misma zona o subzona. Estas uni-dades son relevantes a efectos de asignacin derecursos y establecimiento de reservas (art. 13RPH). Las "unidades de demanda urbanas"se definirn mediante la agrupacin de aglome-raciones urbanas que compartan el mismo ori-gen del suministro (subcuenca, masa de aguasubterrnea, estacin de tratamiento de aguapotable o desaladora) y cuyos vertidos se reali-cen bsicamente en la misma zona o subzona.(3.1.2.2.1 IPH)

Entre los criterios para la estimacin de lasdemandas de abastecimiento de poblacin fi-guran, lgicamente, las previsiones de planea-miento urbanstico (art. 14.1 a RPH). En estasevaluaciones se tendr en cuenta tanto la pobla-cin permanente como la estacional, as comoel nmero de viviendas principales y secunda-rias por tipologas (3.1.2.2. IPH). La poblacinpermanente se estimar, a escala municipal, apartir de los datos histricos de los censos depoblacin y viviendas por municipio y de lasproyecciones de poblacin por provincias. Lapoblacin estacional se transformar en po-

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La Ley45/2007,de 13 dediciembre,de desarrollosostenible delmedio ruralde 2007, tieneun criteriomuy claro:si no hayagua, no sepodrn preveractuacionesdeurbanizacinen el mediorural. Foto:RobertoAnguita

blacin equivalente a la permanente. Para ellose tendr en cuenta la informacin disponiblesobre la evolucin del nmero de viviendas se-cundarias, plazas hoteleras, plazas de campingy sus ndices de ocupacin. Asimismo se consi-derarn datos de pernoctaciones y otras varia-bles relevantes.

881 Septiembre 2009

En el diseo del escenario tendencial se tendrnen cuenta las previsiones de evolucin de losfactores determinantes de los usos del agua has-ta los arios 2015 y 2027. Entre dichos factoresse incluirn la poblacin, la vivienda, la produc-cin, el empleo, la renta o los efectos de deter-minadas polticas pblicas. El plan hidrolgico

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incluir distintas hiptesis de evolucin de estosfactores (3.1.1.2.1.IPH). ste es un buen expo-nente de la complejidad de la elaboracin de losplanes a que antes hemos hecho referencia.

Los balances entre recursos y demandas se reali-zarn para cada uno de los sistemas de explo-tacin (art. 21.1 RPH), que son las unidadesfuncionales en que se divide el territorio de lademarcacin (art. 19.2 RPH y 3.5.1. IPH). Encada sistema de explotacin parcial se definirnlos recursos disponibles, incluyendo los proce-dentes de la captacin y regulacin de aguas su-perficiales, la extraccin de aguas subterrneas,la reutilizacin, la desalacin y las transferenciasde otras demarcaciones (art. 19.4.a. RPH). Acada sistema de explotacin se asignan unas uni-dades de demanda. El PHC establecer la asig-nacin y reserva de recursos disponibles para lasdemandas previsibles en el horizonte temporal2015. Tambin especificar las demandas queno pueden ser satisfechas con los recursos dis-ponibles (art. 21.3).

Entre las medidas bsicas que debe compren-der el programa de medidas, se incluyen las re-lativas a la proteccin del agua (en particular ladestinada al consumo humano) y las de fomen-to del uso eficiente y sostenible del agua (art.44.a. y c. RPH). Entre estas ltimas se incluiruna relacin de medidas en materia de abas-tecimiento urbano para una gestin racional ysostenible del agua, incluyendo las que se men-cionan (art. 47.4 RPH).

En definitiva, el PHC debe sealar para cadasistema de explotacin los recursos disponibles,las demandas existentes, los recursos asignadosa los distintos usos, las reservas para demandasprevisibles y las infraestructuras bsicas nece-sarias.

Teniendo en cuenta que las previsiones sobrereservas de aguas y terrenos deben ser respeta-das por los instrumentos de ordenacin urba-nstica del territorio (tambin los regmenes deproteccin existentes: art. 43.1 y 2 de la Ley deAguas), la conclusin cae por su propio peso:el planeamiento urbanstico no puede conte-

ner previsiones de crecimiento que superenlas reservas de recursos disponibles paranuevas demandas. La garanta de la disponibi-lidad de agua para nuevos desarrollos urbanoses una exigencia que resulta tanto de la legis-lacin hidrulica como de la legislacin estataldel suelo y la urbanstica autonmica.

5- REFLEXIN FINAL: COORDINACINENTRE PLANES CON CRITERIOSDE COMPLEMENTARIEDAD, NO DEPREVALENCIA

El lector que haya tenido la paciencia de llegarhasta aqu se preguntar, quiz, por qu tantaprevisin legislativa y tanto esfuerzo argumen-tal para justificar algo obvio: que no se pue-de (legalmente) urbanizar si no hay agua. Larespuesta es, sencillamente, que, cegados porel "boom" del ladrillo y ofuscados por el creci-miento econmico que conllevaba, nos hemos"olvidado" de esa regla elemental, dictada porel sentido comn, pero tambin norma jurdi-ca desde hace muchos aos, como las pginasanteriores han puesto de relieve. Cualquier ob-servador jurdico sabe que hay mandatos quese repiten en leyes sucesivas sobre la mismamateria o que se reafirman desde otras perspec-tivas diferentes, a cuya luz adquieren nuevosperfiles. Esa reiteracin significa normalmenteque la disposicin conserva toda su vigencia ycumple una funcin social, por lo que se insisteen ella, con nuevo impulso poltico, para queno se descuide su cumplimiento.

En el mbito que aqu nos interesa, la coordi-nacin entre la planificacin y gestin de losrecursos hdricos y la ordenacin territorial yurbanstica es una necesidad ineludible, quesera insensato desconocer. Aunque la Directivamarco del agua, preocupada fundamentalmen-te por la calidad, no parezca insistir mucho enesa necesidad, la perspectiva territorial en laplanificacin de los recursos est implcita en elconcepto de "demarcacin hidrogrfica", que esahora el mbito de planificacin. En cada una deellas la Directiva ordena efectuar un estudio delas repercusiones de la actividad humana en el

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kaultballi U I Septiembre 2009

Una norma jurdica de sentido comn. Sin agua no puede haber desarrollos urbanos

estado de las aguas superficiales y de las aguassubterrneas (art. 5.1).

Mucho ms explcita es la Estrategia TerritorialEuropea aprobada en Potsdam en 1999, en lareunin informal de ministros responsables dela ordenacin del territorio. Bajo el rtulo "Ges-tin de los recursos hdricos: un reto particularpara el desarrollo territorial", se formulan unaserie de consideraciones sobre la necesidad decoordinar ambas polticas (y sus respectivosinstrumentos), llamando la atencin sobre elincremento de la demanda "debido al consu-mo creciente del uso domstico, la agricultu-ra y el turismo", que constituye un problema"especialmente grave en las regiones medite-rrneas". La ordenacin del territorio "puedecontribuir desde el inicio del proceso de pla-nificacin a favorecer los usos que consumenmenos agua". Sin embargo, "para encontraruna solucin a estos problemas, ser necesarioun debate pblico a gran escala, puesto que so-lamente la toma de conciencia de la poblacinpuede garantizar una utilizacin sostenible delos recursos hdricos". El documento destacaque "una poltica integrada de desarrollo te-rritorial puede aportar una notable contribu-cin a la prevencin de las inundaciones y lalucha contra la escasez de agua". Uno de losobjetivos bsicos de esa poltica debera ser la"mejora del equilibrio entre el suministro y lademanda de agua, en particular en las zonasexpuestas al riesgo de sequa".

La obligada coordinacin entre la planificacinhidrolgica, y la territorial y urbanstica no sedebera plantear como un problema de pre-valencia entre planes y, por tanto, como unacuestin de poder entre autoridades de dife-rente nivel territorial, sino como una exigen-cia de -complementariedad entre instrumentosque cumplen funciones diferentes, pero entrelos que hay una dependencia recproca. Si nohay agua disponible no se deberan aprobarnuevos desarrollos urbansticos, cuya im-plantacin obligara a buscar esos recursos encualquier lugar y a cualquier coste, ya que setrata de un recurso vital imprescindible parala poblacin instalada en esas urbanizaciones.

ffiailk~i BOJ Septiembre 2009

El principio de desarrollo territorial y urba-no sostenible exige ahora justificar suficiente-mente la necesidad de esos nuevos desarrollos,porque la tarea primordial es la renovacin ymejora de los tejidos urbanos existentes y nola ocupacin de nuevas superficies. El surgi-miento de conflictos entre planes con el consi-guiente problema jurdico de determinar culdeba prevalecer significar, lisa y llanamente,que se han hecho mal las cosas y que no hahabido coordinacin en el momento en quedeba producirse.

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Cuenta Jenofonte en la Ciropedia que los persasenseaban a los nios a dominarse en la comiday en la bebida, de modo que slo llevaban a laescuela pan y berros para comer y una taza parasacar agua del ro "por si alguien tuviera sed".Afortunadamente, hoy los nios no tienen que ira la escuela con una taza para beber y tampocotienen que hacerlo directamente del ro, lo quesupondra un serio riesgo para su salud. Pero lataza sigue conservando su valor simblico, encuanto medida de lo que se bebe. No podemosvivir sin agua, pero tenemos que optimizar suconsumo, tomando conciencia de su escasez.Esa concienCia o quiz el temor a la escasez pue-de explicar los intentos recientes de configurarun derecho al agua que se refleja en la ltimageneracin de los Estatutos de autonoma y lasinevitables discusiones sobre si se trata de unverdadero derecho o de un principio rector delas polticas pblicas, como lo ha calificado elTribunal Constitucional, zanjando (por ahora) lapolmica. Pero sta es otra historia, que requierecaptulo aparte. +

NOTA BIBLIOGRFICA

Acuno GONZLEZ, Jorge: Urbanismo y gestin del agua, lustel, Ma-drid, 2007.EMBID IRUJO, Antonio (Director): Agua y territorio (consideracinespecial de la reforma de los Estatutos de Autonoma), Thomson-Ciyitas, Pamplona, 2007.VVAA.: Agua y urbanismo, coordinada por GONZLEZ VARAS, San-tiago: Fundacin Instituto Euromediterrneo del Agua, Murcia,2005.

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