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UN NUEVO INSTRUMENTO DE PROMOCIÓN DE LA EFICACIA EN TÉRMINOS DE DESARROLLO:

EL FINANCIAMIENTO DE PROGRAMAS POR

RESULTADOS

NOTA CONCEPTUAL REVISADA

Reforma del Financiamiento para Proyectos de Inversión Políticas de Operaciones y Servicios a los Países

1 de febrero de 2011

ABREVIATURAS Y SIGLAS

AIF Asociación Internacional de Fomento BIRF Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento BMD Bancos multilaterales de desarrollo BP Norma de procedimiento del Banco CAD de la OCDE Comité de Asistencia para el Desarrollo de la Organización para la Cooperación y el

Desarrollo Económicos CAS Estrategia de asistencia a los países CODE Comité sobre la Eficacia en Términos de Desarrollo CPD Crédito para políticas de desarrollo DPL Préstamos para políticas de desarrollo EAP Estrategia de alianza con los países EFS Entidad fiscalizadora superior GAVI Alianza Mundial para Vacunas e Inmunización GPOBA Asociación Mundial para la Ayuda en Función de los Resultados INT Departamento de Integridad Institucional IVD Indicadores vinculados con los desembolsos IVR EPT Iniciativa Vía Rápida de Educación para Todos MCC Corporación Reto del Milenio OBA Ayuda en función de los resultados OP Política operacional OSC Organización de la sociedad civil P4R Financiamiento de programas por resultados RBFH Iniciativa de Financiamiento para Salud Basado en Resultados SIL/IL Préstamos para proyectos de inversión SWAp Operaciones de enfoque sectorial ampliado TCE Transferencias condicionadas de efectivo UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia

UN NUEVO INSTRUMENTO DE PROMOCIÓN DE LA EFICACIA EN TÉRMINOS DE DESARROLLO:

FINANCIAMIENTO DE PROGRAMAS POR RESULTADOS

NOTA CONCEPTUAL REVISADA

ÍNDICE

I. Introducción .......................................................................................................................1

II. Estrategias de países e instrumentos del Banco Mundial ..............................................2

III. Experiencia con las operaciones programáticas .............................................................3 A. Resumen de la experiencia lograda .................................................................................3 B. Actuales alternativas de financiamiento ..........................................................................5

IV. Fundamento del P4R propuesto .......................................................................................8

V. Atributos clave y utilización del P4R .............................................................................13 A. Atributos clave del P4R ................................................................................................13 B. Utilización del P4R .......................................................................................................13

VI. Diseño y ejecución de operaciones de P4R ....................................................................15 A. Evaluación técnica ........................................................................................................15 B. Evaluación de los sistemas de gestión de las cuestiones fiduciarias, sociales y ambientales ........................................................................................................................19 C. Evaluación de riesgos y examen de la gestión ..............................................................25 D. Función de las unidades de supervisión del Banco .......................................................26 E. Recursos y medidas correctivas .....................................................................................26

VII. Desafíos y riesgos..................................................................................................................27

VIII. Próximos pasos ...................................................................................................................30

Anexo A. Resumen de la experiencia lograda ...........................................................................33

Anexo B. Evaluaciones técnicas ..................................................................................................41 A. Introducción ..................................................................................................................41 B. Evaluaciones técnicas ....................................................................................................41 C. Evaluaciones de sistemas ..............................................................................................47 D. Marco de evaluación de riesgos ....................................................................................62

Anexo C. Plan preliminar de consultas ......................................................................................64

RECUADROS Y CUADRO

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Recuadro 1. Financiamiento programático para proyectos de inversión: La experiencia en Pakistán ........................................................................................................................................... 5 Recuadro 2. Utilización del instrumento de financiamiento para proyectos de inversión en la India y Brasil: Logros y limitaciones .............................................................................................. 7 Cuadro 1. Instrumentos financieros complementarios .................................................................. 11

FINANCIAMIENTO DE PROGRAMAS POR RESULTADOS NOTA CONCEPTUAL REVISADA

RESUMEN

1. La administración del Banco Mundial propone un nuevo instrumento financiero—el financiamiento de Programas por Resultados (P4R)—para atender las cambiantes necesidades y demanda de desarrollo de los países clientes. La atención se centraría en el otorgamiento directo, por parte del Banco, de respaldo para la realización de mejoras en programas de desarrollo sectoriales o de otro género, y se haría hincapié en forma más directa en la obtención de resultados, a los que estarían vinculados los desembolsos. El apoyo técnico y financiero del Banco se destinaría en forma más categórica al desarrollo institucional, en especial, a promover la capacidad de monitoreo de los resultados y el fortalecimiento de los sistemas de gasto de los países. Además, el Banco estaría en condiciones de apalancar su propio financiamiento y colaborar con otros socios para el desarrollo, centralizando recursos y encaminando esfuerzos para apoyar programas gubernamentales. En virtud de su orientación a nivel de programas, el nuevo instrumento complementaría los dos instrumentos de financiamiento con que cuenta el Banco: préstamos para proyectos de inversión (IL), los cuales respaldan proyectos específicos y cuyos desembolsos se realizan contra transacciones específicas, y préstamos para políticas de desarrollo (DPL), los cuales respaldan reformas políticas e institucionales1.

2. Reforma del financiamiento para proyectos de inversión. La propuesta de introducción de un nuevo instrumento de financiamiento para programas surgió del proceso de reforma del financiamiento para proyectos de inversión del Banco (IL Reform). En el informe de avance de ese proceso, dirigido al Comité sobre la Eficacia en Términos de Desarrollo (CODE), en marzo de 2010, la administración dio a conocer su intención de proponer un instrumento de este tipo, y el CODE manifestó su apoyo al enfoque dado al instrumento “basado en programas” para complementar el enfoque “basado en transacciones” propio del IL. En octubre de 2010, la administración presentó al CODE el borrador inicial de una nota conceptual para el nuevo instrumento. El comité manifestó su acuerdo con las directrices generales propuestas en la nota y solicitó detalles adicionales, en especial, el razonamiento de la creación de un nuevo instrumento (independiente del IL y el DPL), la definición y el tratamiento de los resultados y sus vínculos con los desembolsos, el método de evaluación del impacto y riesgo sobre el manejo de aspectos de adquisiciones, ambientales, y sociales, y el nombre del instrumento propuesto. En la presente nota conceptual revisada se atiende esa solicitud y se proporcionan detalles adicionales sobre el nuevo instrumento propuesto.

3. Atributos clave. Los principales atributos del nuevo instrumento propuesto serían los siguientes:

a) Financiamiento de programas específicos de gastos sectorial o subsectorial. Los desembolsos financiarían programas de gastos definidos del prestatario, destinados a alcanzar resultados específicos. Los desembolsos no serían atribuibles a transacciones individuales.

1 Además, el Banco ofrece garantías en el contexto de la movilización de financiamiento privado.

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b) Desembolsos condicionados al logro de resultados y cumplimiento de indicadores de desempeño, no a insumos. Los desembolsos estarían determinados por el avance en el logro de indicadores de desempeño, susceptibles de monitoreo, y no del mero hecho de que se haya incurrido en un gasto.

c) Atención centrada en el fortalecimiento de la capacidad institucional esencial para

que los programas alcancen los resultados y sean sostenibles. El fortalecimiento de la capacidad de los sistemas existentes en el país se constituye en un área prioritaria del apoyo durante la preparación e implementación para logar un mayor impacto en materia de desarrollo y sustentabilidad.

d) Asegura que el financiamiento del Banco se utilice en forma apropiada y se

atiendan adecuadamente los impactos y los riesgos ambientales y sociales del programa. El programa sería monitoreado por asegurar que los fondos del préstamo sean usado para cubrir gastos del programa, y que dados gastos se ajustan a los principios de economía y eficiencia. Además, el programa aseguraría la existencia de un sistema adecuado de protección de las personas afectadas y del medio ambiente.

4. Uso del nuevo instrumento. El P4R propuesto brindaría a los países clientes una gama más amplia de instrumentos entre los cuales podrían elegir en función del tipo de respaldo que buscan obtener, los riesgos y los resultados deseados. El DPL seguiría siendo el instrumento primordial del Banco para respaldar la implementación de políticas y acciones institucionales a alcanzar los objetivos de desarrollo de un país, a través de desembolsos rápidos al presupuesto general por atender las necesidades de financiamiento de desarrollo. El financiamiento para proyectos de inversión seguiría siendo el instrumento principal del Banco para respaldar proyectos cuyos desembolsos se realizan contra gastos y transacciones específicas. El P4R será el instrumento apropiado cuando el objetivo consista en respaldar el desempeño de un programa gubernamental utilizando los sistemas propios del gobierno; cuando el logro de resultados requiera incurrir gastos, y cuando los riesgos de consecución del objetivo del programa guarden relación con la capacidad de los sistemas de lograr mejores resultados, incluso en materia de problemas fiduciarios, sociales y ambientales. Se pretende que dicho instrumento esté a disposición de una amplia gama de países, sectores y programas, en especial porque permite respaldar el desarrollo y el fortalecimiento de la capacidad institucional, incluso en contextos de bajos ingresos y escasa capacidad. No obstante, su utilización variaría significativamente en función de la solidez del entorno institucional. Como ocupa una posición intermedia entre el DPL y el IL, se basaría en las lecciones aprendidas a partir de la utilización de ambos instrumentos y combinaría componentes probadamente apropiados de instrumentos existentes a fin de hacerlos más eficaces para respaldar programas e instituciones nacionales.

5. Próximos pasos. El nuevo instrumento brinda al Banco una importante oportunidad para lograr un mayor impacto en términos de desarrollo, pero plantea importantes desafíos y riesgos que es necesario abordar durante la fase de elaboración del instrumento y consulta. En la presente nota se identifican algunos de esos riesgos y se proponen mecanismos para mitigarlos. Se procura facilitar consultas de amplia base dentro del Banco y con los Directores Ejecutivos, socios externos, países clientes, organizaciones de la sociedad civil (OSC) y otros interesados. La información obtenida a partir de las consultas se reflejaría en el diseño final, incluidos los enunciados de las políticas operacionales/normas de procedimiento del Banco (OP/BP), los

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acuerdos legales, los sistemas de información gerencial, y los materiales de orientación y capacitación para el personal. Los detalles finales del nuevo instrumento—incluida una propuesta de mejoramiento de los sistemas de supervisión gerencial para un período inicial que siga a la introducción del instrumento—se pondrían a consideración del Directorio, con miras a su aprobación, durante el ejercicio de 2011.

FINANCIAMIENTO PROGRAMÁTICO CON DESEMBOLSOS VINCULADOS A LOS

RESULTADOS NOTA CONCEPTUAL REVISADA

I. INTRODUCCIÓN

1. En febrero de 2009, la administración del Banco presentó al Directorio una nota conceptual1 en que se exponía el proceso a través del cual la administración propone transformar el financiamiento para proyectos de inversión para lograr una mayor eficacia en términos de desarrollo centrando, en mayor medida, la atención en los resultados. En ella se señala que la labor se organizaría en torno a cinco pilares o componentes: adopción de un enfoque basado en el riesgo para procesar el IL; mayor énfasis en la supervisión y el respaldo para la ejecución; una gama consolidada y racionalizada de alternativas de IL; medidas encaminadas a establecer un entorno favorable de respaldo y fortalecimiento de la ejecución de las reformas, y simplificación y revisión del marco de políticas. En octubre de 2009, la administración presentó al Directorio Ejecutivo un informe sobre los dos primeros pilares —el marco de riesgos y el respaldo para la ejecución propuestos— que fue aprobado por dicho cuerpo2.

2. Descripción inicial de un nuevo instrumento. En marzo de 2010, la administración suministró al CODE un informe actualizado adicional sobre el avance con respecto a la reforma del IL, que contenía detalles específicos sobre la ejecución de la primera fase (el enfoque basado en el riesgo y el apoyo para la ejecución) y una reseña de los pasos siguientes y del concepto en evolución para un nuevo instrumento de financiamiento que apoya programas gubernamentales y desembolsa contra el logro de resultados. La administración explicó que el nuevo instrumento había sido concebido en el contexto de la reforma del IL, pero que, tras una cuidadosa consideración, se propondría un instrumento independiente de este último, que complementaría tanto el IL como el DPL. Los miembros del CODE expresaron su beneplácito ante el debate inicial y su apoyo para el enfoque del financiamiento para proyectos de inversión “basado en programas” como complemento del “basado en transacciones”. También formularon comentarios sobre el fundamento del nuevo instrumento y el impacto que previsiblemente tendría en la relación del Banco con sus clientes y socios para el desarrollo, el examen de programas de gastos gubernamentales definidos y los aspectos fiduciarios, sociales y ambientales de tales operaciones.

3. Nota conceptual. En octubre de 2010, la administración proporcionó al CODE el borrador inicial de una nota conceptual para el nuevo instrumento. El comité manifestó su acuerdo con las directrices generales propuestas en la nota, incluso sobre el enfoque centrado en programas y una clara vinculación con los resultados. Los miembros solicitaron detalles adicionales, en especial con respecto al fundamento de un nuevo instrumento (independiente del IL y el DPL), la definición y el tratamiento de los resultados y sus vínculos con los desembolsos, el método de evaluación del impacto y riesgo sobre el manejo de aspectos de adquisiciones, ambientales, y sociales, y el nombre del instrumento propuesto. En la presente nota conceptual revisada se abordan esos temas. 1 Véase Investment Lending Reform: Concept Note (SecM2009-0026), 26 de enero de 2009. 2 Véase Moving Ahead on Investment Lending Reform: Risk Framework and Implementation Support (SecM2009-0442), 3 de septiembre de 2009.

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4. Finalidad y estructura de la presente nota revisada. Basándose en las deliberaciones que tuvieron lugar en las dos reuniones del CODE, en esta nota conceptual revisada se presentan detalles adicionales sobre el nuevo instrumento de financiamiento propuesto, que se diseñaría para respaldar un programa gubernamental en determinados sectores o subsectores con un marco de resultados claramente definido. La nota se ha preparado para facilitar consultas y tratar de solicitar orientación antes de solicitar la aprobación formal para la introducción del instrumento. En la sección II se revisa la demanda de financiamiento del Banco tal como se refleja en las estrategias de países. En la sección III se da cuenta de las lecciones obtenidas por el Banco a partir de su experiencia con diversas operaciones de IL dotadas de características programáticas y en que se vinculan los desembolsos con los resultados. En la sección IV se expone el fundamento del nuevo instrumento. En la sección V se describen las características clave y la utilización del nuevo instrumento. En la sección VI se presenta su descripción, incluido el enfoque que se daría a sus bases esenciales, como los efectos fiduciarios, sociales y ambientales, y cuestiones referentes a los riesgos. En la sección VII se presentan algunos de los desafíos y riesgos para la elaboración e introducción ulteriores del instrumento propuesto y la manera de abordarlos, y en la sección VIII se proponen los siguientes pasos. En el anexo A se resume parte de la experiencia del Banco en materia del IL y otros aspectos. En el anexo B se presentan detalles adicionales sobre las evaluaciones técnicas y de sistemas que sería necesario realizar para el nuevo instrumento, y el anexo C contiene un resumen del plan de consultas.

II. ESTRATEGIAS DE PAÍSES E INSTRUMENTOS DEL BANCO MUNDIAL

5. En las últimas décadas, período en que el Banco ha tratado de prestar mejores servicios a sus clientes adoptando un enfoque centrado en los países para proporcionar soluciones en materia de desarrollo, las estrategias de asistencia a los países y las estrategias de alianza con los países (EAP) han pasado a estar alineadas en mayor medida con las prioridades y los objetivos de desarrollo de los propios países. Ambas estrategias son objeto de amplias deliberaciones con los gobiernos respectivos y otros actores interesados antes de que se les dé forma final, y proporcionan claros indicios no sólo sobre los objetivos acordados de la asistencia del Banco, sino también sobre la gama de instrumentos que la institución se propone utilizar para alcanzar esos objetivos.

6. Demanda de servicios del Banco. Un examen de las 51 EAP consideradas por el Directorio entre 2008 y 2010 permite obtener información sobre la demanda que los países tienen de financiamiento, asesoría y otros servicios del Banco. Con respecto al financiamiento, casi todos los países considerados esperan seguir aprovechando el IL tradicional, en tanto que 36 de los 51 países (el 69%) se proponen hacer otro tanto con el DPL, y 34 países (el 65%) solicitan algún tipo de financiamiento programático o un enfoque de programa o sectorial

7. Demanda de financiamiento programático. La demanda de este tipo de financiamiento proviene de países de todas las categorías de ingresos: 15 de 17 economías de ingreso bajo están interesadas en obtenerlo, y a ellas se agregan 11 de 21 economías de ingreso mediano bajo y 7 de 10 economías de ingreso mediano alto3. La demanda proviene asimismo de todas las regiones —incluida África, donde 15 de las 21 economías examinadas solicitan enfoques sectoriales para

3 Además, en el examen se incluyeron tres economías de ingreso alto, solo una de las cuales había solicitado respaldo programático en forma de enfoques sectoriales.

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las actividades de financiamiento del Banco— y abarca una amplia gama de sectores —educación, salud, protección social, caminos, agua, energía, desarrollo urbano y agricultura—, y también respaldo para Estados o niveles inferiores de gobierno.

8. Naturaleza del respaldo programático. Aunque no existe una definición estándar de un enfoque programático, basado en programas o sectorial, en general los países comprenden claramente lo que esperan del Banco. Aspiran a un enfoque programático integrado, integral y centrado en la medición del desempeño y los resultados. Es necesario que el gobierno se identifique con los programas que vayan a respaldarse, que estos estén alineados con las prioridades sectoriales y macroeconómicas y enfocados en el fortalecimiento de sistemas, y que el financiamiento de los programas esté previsto en los presupuestos nacionales. Además, esos enfoques deben utilizarse como un mecanismo tendiente a una mejor coordinación de todos los socios externos, inclusive a través de un posible financiamiento conjunto.

9. Resumen. Este examen de las EAP muestra que los países miembros del Banco pretenden obtener de la institución tres tipos de respaldo financiero: para proyectos específicos; para grandes reformas de políticas e institucionales, y para el fortalecimiento de programas gubernamentales —existentes y nuevos— en una amplia gama de sectores, a fin de alcanzar los resultados deseados.

III. EXPERIENCIA CON LAS OPERACIONES PROGRAMÁTICAS4

10. El Banco nunca ha contado con un instrumento financiero autónomo basado en programas en un marco de política especializado, en operaciones aprobadas y llevadas a cabo, a lo largo de más de una década se han utilizado atributos de financiamiento programático. Un examen de la experiencia obtenida con esas operaciones brinda cierta perspectiva sobre la manera en que el Banco ha venido respondiendo a la intensa demanda de esos tipos de operaciones (en el anexo A aparecen detalles adicionales al respecto). En todos los casos en que se han utilizado esos atributos se ha preservado la condición esencial del producto de IL: inversiones, focalización en resultados tangibles, financiamiento de gastos del prestatario, y mantenimiento de los objetivos y el estándar global de la labor del Banco en materia de salvaguardias fiduciarias, sociales y ambientales.

A. Resumen de la experiencia lograda

11. Las características programáticas no son nuevas. Muchas de las operaciones con características programáticas se basan en los denominados “enfoques basados en programas”5. El

4 El examen de los proyectos con características programáticas respaldados por el Banco Mundial se limitó a las operaciones de financiamiento para inversiones. 5 No existe una única definición de tales enfoques. La descripción más comúnmente utilizada es la del Comité de Asistencia para el Desarrollo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (CAD de la OCDE): “Una modalidad de realización de actividades de cooperación para el desarrollo basada en el principio de respaldo coordinado para un programa de desarrollo con el que esté identificado el medio local. Comprende cuatro elementos: orientación dada por la entidad del país receptor; marco único de programa y presupuesto; coordinación de los donantes y armonización de sus procedimientos, y esfuerzos para incrementar el uso de procedimientos locales a lo largo del tiempo, para el diseño y la ejecución de programas, la gestión financiera, y el seguimiento y la evaluación”.

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perfil de esas operaciones ha venido evolucionando desde los años noventa, en respuesta a un mayor enfoque en los resultados y a la creciente demanda de los clientes de respaldo de programas gubernamentales y asistencia para hacer frente a fallas a nivel de los sistemas. Entre los vehículos utilizados cabe mencionar las operaciones de enfoque sectorial ampliado (SWAp), las transferencias condicionadas de efectivo (TCE), la Asociación Mundial para la Ayuda en Función a los Resultados (GPOBA), la iniciativa de financiamiento basado en los resultados para la salud, y la Iniciativa Vía Rápida de Educación para Todos (IVR EPT). Vale la pena señalar que la demanda de esos programas y operaciones proviene de países de ingreso mediano y bajo y abarca una amplia gama de sectores. En el recuadro 1 se presenta un ejemplo de financiamiento programático para el sector de la educación en Pakistán.

12. El historial de ejecución es satisfactorio. Examinar el desempeño global del financiamiento programático para proyectos de inversión puede plantear problemas, como las operaciones de ese tipo no se codifican por separado, puede ser difícil identificarlas. Un examen de alrededor de 40 de esos proyectos identificados por las regiones6 reveló que su desempeño, como mínimo, igualó al de la cartera global de financiamiento para proyectos de inversión, y un análisis más reciente de SWAp, TCE y ayuda en función de los resultados (OBA) confirma el hecho de que sus indicadores de desempeño de proyectos han superado a los de la cartera global de financiamiento. Esos tipos de operaciones parecen orientarse más claramente hacia el logro de resultados, lo que obedece, por lo menos en parte, a que varios de ellos incluyen indicadores vinculados con los desembolsos (IVD). En informes sobre el estado de la ejecución y los resultados, el monitoreo y la evaluación fueron calificados como moderadamente satisfactorios o mejores en el 90% de esos proyectos, por número, y en el 97%, por valor. Los tipos de resultados variaron y, al igual que otros aspectos del diseño del programa, se adaptaron a la etapa de desarrollo y los gastos del programa gubernamental respaldado. Al mismo tiempo, el personal informa que la continua intensidad de procesos e insumos del producto de financiamiento para proyectos de inversión requiere un tiempo que podría destinarse a alcanzar resultados sustanciales, y que el procesamiento interno constituye su mayor dificultad.

6 En él se incluyeron operaciones de todas las regiones (13 de África, 3 de Asia oriental y el Pacífico, 4 de Europa y Asia central, 12 de América Latina y el Caribe, 3 de Oriente Medio y Norte de África, y 6 de Asia meridional), que abarcaron programas multisectoriales y de educación, salud, otros sectores sociales, infraestructura, gobierno local/urbano y financiamiento. El volumen total de financiamiento fue de US$9000 millones.

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Recuadro 1. Prestamos de IL con características programáticas: la experiencia en Pakistán

En el Proyecto para el Sector de la Educación de Punjab y el Proyecto para el Sector de la Educación de Sindh, aprobados por el Directorio en junio de 2009, se utiliza el instrumento de IL con características programáticas para respaldar la realización de reformas educativas en las respectivas provincias de esos estados. Esos proyectos se basan en la experiencia de los realizados en América Latina y el Caribe: el Segundo SWAp de Asociación de Minas Gerais y el Proyecto de Desarrollo de la Inclusión Social Multisectorial de Ceará, en Brasil. Minas Gerais dio respaldo a cinco sectores, incluidos los de la salud y la educación, y Ceará respaldó el desarrollo humano y la gestión de recursos sostenibles. Aprovechando enseñanzas de las operaciones de América Latina y el Caribe, los equipos de Pakistán diseñaron créditos para proyectos de inversión para respaldar programas gubernamentales de educación primaria y secundaria. Los desembolsos de los proyectos se realizan contra programas de gastos elegibles basados en el logro de IVD predeterminados. Esos indicadores son, entre otros, de resultados intermedios, de logros en cuanto a ejecución y cambio institucional, que aumentan en forma incremental a lo largo de la vida del proyecto.

Evolución del respaldo. El Banco había logrado la participación de Punjab y Sindh en los programas de reforma educativa a través de créditos para políticas de desarrollo (CPD), que respaldaron la ejecución de reformas de políticas en el sector. Luego, como seguimiento del programa, se otorgaron créditos para inversiones específicas basados en los logros de los CPD y, al mismo tiempo, se centró la atención en los resultados y productos de la ejecución mediante el logro de indicadores vinculados al desembolso (IVD). El nuevo enfoque permitió, asimismo, centrar más la atención en el fortalecimiento de sistemas provinciales conexos (como los fiduciarios, de salvaguardias y de monitoreo y evaluación) a través del desarrollo de capacidad técnica y el respaldo para la ejecución.

Diseño flexible. Este atributo permitió al Banco respaldar en parte el programa y las prioridades del gobierno y, al mismo tiempo, seguir centrando la atención en gran medida en la consecución de resultados clave. Los IVD se determinaron en asociación con los gobiernos provinciales, al hacer que los elementos prioritarios se reflejaran en los programas de reforma provinciales, lo que permitió adaptar dichos indicadores a las necesidades específicas de cada provincia.

Atención focalizada en la gestión adecuada y el monitoreo y evaluación. El uso de este enfoque de financiamiento facilita el logro del objetivo de fortalecer la gestión de gobierno orientando el diseño de los subprogramas hacia el fortalecimiento de la gestión del sector de la educación y la institucionalización de la rendición de cuentas en la prestación de servicios de educación. Los siguientes son algunos ejemplos:

en Sindh, contratación de docentes basada en el mérito y la necesidad;

en Punjab, ejecución de un programa de incentivos para maestros;

en Punjab y Sindh, fortalecimiento de una gestión basada en los colegios, habiendo de establecerse comités de administración de colegios, con formación de capacidad.

Una fuerte concentración de la atención en el monitoreo y la evaluación forma parte también del diseño de los proyectos, como complemento de la reforma en materia de gestión. Por ejemplo, los sistemas propios de monitoreo y evaluación del gobierno, como el censo anual de colegios públicos, se han fortalecido y se utilizan para motivar decisiones de políticas y ejecución. Se integran en el diseño de los proyectos validaciones a cargo de terceros para evaluar el desempeño de subprogramas y el logro de IVD. Por último, las evaluaciones de impacto de intervenciones clave se integran en el diseño de los proyectos para obtener información valiosa para las orientaciones y decisiones de futuros programas.

13. Fenómeno mundial. La búsqueda de una mayor atención a los resultados y el establecimiento de vínculos más sólidos entre financiamiento y resultados no es un fenómeno exclusivo del Banco Mundial; otros organismos también han venido examinando esas alternativas. Se han creado varias iniciativas mundiales de respaldo para el establecimiento de vínculos más estrechos entre financiamiento y resultados, como, por ejemplo, el Fondo Mundial de Lucha contra el SIDA, la Tuberculosis y la Malaria, la Corporación Reto del Milenio (MCC), y la Alianza GAVI (anteriormente conocida como “Alianza Mundial para Vacunas e Inmunización”). Aunque el Banco no puede adoptar en su totalidad algunos de esos enfoques, estos reflejan un mayor deseo de los socios para el desarrollo de vincular más directamente los recursos con los resultados.

B. Actuales alternativas de financiamiento

14. El volumen de las operaciones de financiamiento programático para proyectos de inversión ha aumentado significativamente en los últimos años como respuesta al aumento de la demanda. Su perfil sectorial, regional y de diseño de productos se ha adaptado y ha

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evolucionado, reflejando una considerable innovación destinada a atender diferentes situaciones de países (demanda de clientes, necesidades de desarrollo y sistemas institucionales) y a centrar en mayor medida la atención en los resultados. El aumento de la demanda pone de manifiesto no sólo el valor que se percibe en esas operaciones, sino también una respuesta institucional no coordinada y la falta de un marco coherente que beneficie a todos. La falta de claridad sobre la manera de focalizar e interpretar el actual marco operativo del IL, diseñado para un tipo muy diferente de financiamiento, también ha contribuido a generar falta de claridad entre los funcionarios (tanto los que ofrecen orientación e interpretaciones como los que deberían aprovecharlas), los clientes y los socios para el desarrollo. Además, los funcionarios suelen tener que revisar el mismo conjunto de temas para cada proyecto programático de financiamiento de inversión, y las orientaciones no siempre son uniformes. Esto ha generado altos costos de transacción, que no contribuyen en gran medida a la consecución de los objetivos globales de desarrollo y, en algunos casos, pueden ir en detrimento del logro, por parte del programa, de todas sus posibilidades.

15. Aplicación de la política operacional y las normas de procedimiento del IL. Una limitación clave guarda relación con la aplicación a los programas de algunas políticas y procedimientos del financiamiento para proyectos de inversión, instrumento que fue diseñado para proyectos específicos circunscriptos a límites fijos. En la actualidad, las operaciones de inversiones programáticas han tenido que someterse a las políticas fiduciarias y de salvaguardias existentes del IL, diseñadas para operaciones de IL tradicionales, sin que se adopte a su respecto un programa orientado por resultados. Ello genera problemas y hace perder oportunidades (véase el recuadro 2):

a) El financiamiento para proyectos de inversión suele requerir dos planos de controles (como garantía de la realización de actividades respaldadas por la operación con respecto a los requisitos del gobierno y del Banco), lo que puede imponer costos adicionales a los clientes, sin ningún valor adicional perceptible.

b) El financiamiento para proyectos de inversión ha dado lugar a diseños de proyectos sesgados hacia actividades a las que son más fáciles dar cabida dentro de los actuales procedimientos del Banco, en lugar de orientarse principalmente hacia el logro de los máximos resultados posibles.

c) La selección de actividades consideradas preferibles en el marco de un programa reduce la capacidad del Banco de asociarse con el cliente en el establecimiento de mejoras en materia de eficacia y eficiencia del programa en conjunto.

d) En muchos casos, la superposición de preocupaciones con respecto a la aplicación de las normas del Banco a un programa de país y al cumplimiento de las normas del Banco ha dado lugar a problemas institucionales clave a los que se presta menos atención que a la observancia de los procedimientos.

e) La incertidumbre acerca de la manera en que las políticas y los procedimientos del Banco (incluidos los referentes a adquisiciones y salvaguardias sociales y ambientales) concebidos para proyectos de financiamiento de inversión más tradicionales deberían aplicarse a un financiamiento más programático ha agravado los riesgos que corren los países clientes y el Banco.

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Recuadro 2. Utilización del instrumento de IL en la India y Brasil: logros y limitaciones

El Proyecto de Caminos Rurales PMGSY de la India (P124639), financiado por un crédito de la Asociación Internacional de Fomento (AIF) de US$1000 millones y un préstamo del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) de US$500 millones, respalda el Programa de Caminos Rurales del gobierno de ese país, destinado a brindar acceso vial todo el año a todas las aldeas de más de 500 habitantes. Alrededor del 30% de las aldeas de la India (300 millones de personas) carecen de caminos transitables durante todo el año para acceder a servicios sociales y oportunidades económicas. El referido programa, que comenzó a ejecutarse en 2000, ya ha financiado la conexión de 70,500 aldeas a través de 270,000 kilómetros de caminos rurales nuevos o mejorados, a un costo de US$14,700 millones. Según se estima, será preciso gastar otros US$40,000 millones para alcanzar el objetivo del programa a más tardar en 2020.

El financiamiento del Banco respalda la ejecución por etapas del programa en los siete estados indios en que más se requiere avanzar en la consecución de los objetivos del programa. Los fondos del Banco se desembolsarán contra el logro, en esos estados, de resultados en materia de aumento de la conectividad (se conectarían otras 8200 aldeas), mayor eficacia de la administración pública (incluidas, en todo el país, nuevas y más eficientes especificaciones sobre administración de caminos rurales y adquisición de obras civiles), y mantenimiento de los caminos (aumento de la proporción de la red de caminos rurales que cuentan con contratos de mantenimiento).

Si bien el programa, globalmente considerado, es aceptable para el Banco, los procedimientos gubernamentales correspondientes debieron modificarse para que fueran congruentes con las políticas de IL del Banco, especialmente en las esferas de adquisiciones e impacto social. El Banco pudo aceptar una versión modificada de los procedimientos del programa, principalmente debido a que los contratos enmarcados en la operación son de bajo valor y escasa complejidad y, a lo sumo, pueden generar pequeños impactos negativos para el medio ambiente y la sociedad. La combinación de respaldo para un programa de expansión de la pequeña infraestructura con utilización de una versión modificada de los procedimientos del programa y desembolsos basados en resultados hacen de esta operación una de las de financiamiento para proyectos de inversión de vanguardia del Banco que suministran respaldo programático.

No obstante, este enfoque tiene inconvenientes. En primer lugar, llevó a “escoger lo mejor” al excluir a todos los contratos comprendidos en el programa actual en cuanto a la efectividad del proyecto, lo cual redujo la capacidad del Banco de influir positivamente sobre los resultados de esas operaciones. Segundo, gran parte de los recursos del gobierno y del Banco destinados a la preparación de proyectos se gastaron en hallar una vía aceptable para que el gobierno cumpliera los requisitos preceptivos del IL, en lugar de establecer una asociación para lograr mejoras adicionales en materia de eficiencia en el marco del programa, especialmente en cuanto al aumento de la eficacia en función de los costos y la sostenibilidad. Tercero, como las políticas de financiamiento para proyectos de inversión están centradas en transacciones, el costo de transacción del respaldo para la ejecución será alto: se prevé que en el marco del proyecto se financien más de 7000 contratos, distribuidos en un territorio que representa alrededor de un tercio del de la India.

En el marco del Segundo Proyecto de Asociación para el Desarrollo Minas Gerais (Brasil), el BIRF, a través de financiamiento por un monto acumulativo de US$1500 millones, respalda el programa de Minas Gerais denominado “Estado para Resultados”, y así trata de mejorar la administración del sector público en varios sectores y la gestión en procura de resultados por parte del gobierno de dicho estado. La distribución de recursos del BIRF está condicionada a la consecución de resultados en seis sectores: administración del sector público, desarrollo del sector privado, salud, educación, transporte y reducción de la pobreza rural. La operación comprende amplia asistencia técnica, parte de la cual es financiada en el marco del préstamo, en tanto que otra parte la suministra personal del Banco en el contexto del respaldo para el proyecto, en esferas tales como adquisiciones públicas y contratación basada en el desempeño de obras de infraestructura y servicios. El BIRF proporciona alrededor del 18% del financiamiento para el programa. Los desembolsos semestrales son proporcionales al logro de indicadores, a condición de que el gobierno haya financiado por lo menos el 70% del total de los gastos del programa.

Se ha comprobado que el proyecto contribuye a respaldar al gobierno en la ejecución de una amplia gama de reformas y el aumento de la eficiencia en el marco de 20 programas o iniciativas de gastos gubernamentales. En especial, ha brindado respaldo al gobierno en cuanto a la modernización de la administración fiscal y una mayor eficiencia tributaria, introduciendo una cultura basada en resultados para la administración del sector público; promoviendo una mayor participación del sector privado en el desarrollo del estado; ampliando la cobertura, calidad y eficiencia en la prestación de servicios de salud; acelerando el proceso de logro de mejoras en cuanto a la calidad de las escuelas y la educación; mejorando la condición de la red de caminos estaduales, y suministrando acceso todo el año a todos los municipios del estado.

No obstante, para ceñirse a los parámetros del IL, el Banco tuvo que excluir del programa alrededor del 50% de los contratos de obras civiles, que, si bien se consideraban congruentes con las buenas prácticas de adquisiciones pertinentes, no eran enteramente congruentes con las normas del Banco en materia de adquisiciones. Por esa misma razón, el programa no pudo incluir ningún contrato de servicios de consultoría adquiridos mediante los procesos del gobierno. En resumen, seleccionar proyectos que eviten las adquisiciones (y las salvaguardias) por razones de procedimiento priva al Banco de la posibilidad de respaldar importantes mejoras en esas dos esferas críticas.

16. La experiencia del SWAp pone de manifiesto las limitaciones de un “enfoque”. En el pasado, el personal y los clientes del Banco han tratado de hacer frente a algunos de esos problemas utilizando un tipo de financiamiento programático denominado, en general, “SWAp”. No obstante,

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como su nombre lo indica, esa modalidad consiste en un enfoque; no constituye un nuevo mecanismo de realización de negocios, por lo cual los equipos del Banco tuvieron que superar muchos obstáculos para reconciliar los objetivos de ese instrumento con el enfoque de transacción y con el carácter prescriptivo de las políticas del IL, y con los procedimientos y procesos propios del cliente en el marco del programa. En entrevistas realizadas como antecedente para la reforma del IL, algunos equipos del Banco señalaron que habían abandonado todo intento de elaborar SWAp, dado que la falta de claridad sobre la manera de procesar esos programas creaba dificultades para que el personal fiduciario, jurídico, de salvaguardias o de desembolsos atendiera las necesidades de un SWAp. Además, el enfoque de esos instrumentos ha sido calificado de costoso en cuanto a tiempo y esfuerzos para los socios para el desarrollo y para los países, lo que hace más difícil aprovechar plenamente sus beneficios.

17. Aplicación del DPL. El DPL es una excelente alternativa de respaldo de reformas institucionales y de políticas, pero no es fácil aplicarlo al suministro de respaldo de mediano y largo plazo para mejoras de sistemas, creación de capacidad y fortalecimiento de asociaciones, que son aspectos básicos del tipo de respaldo para programas actualmente solicitados por los países clientes.

18. Pérdida de oportunidades. Quizá la limitación más importante de la gama actual de instrumentos financieros guarde relación con la pérdida de oportunidades de lograr un mejor impacto en términos de desarrollo. Si bien las operaciones de IL y DPL son muy provechosas en cuanto al respaldo del Banco para los programas de países, y seguirán siendo los principales instrumentos financieros, ninguna de ellas permite vincular plenamente el respaldo con resultados para programas de gastos específicos. En consecuencia, la institución está perdiendo oportunidades de establecer asociaciones con clientes para mejorar, en cuanto a eficiencia y eficacia, algunos de los programas de desarrollo y, por lo tanto, lograr mayor eficacia global en términos de desarrollo. Alineando una mayor proporción de su respaldo directamente con programas de inversiones públicas, centrando la atención directamente en el mejoramiento de sistemas y el fortalecimiento de la capacidad, y trabajando en asociación con gobiernos y otros interesados para reorientar los programas de modo que se basen en mayor medida en los resultados, el Banco tiene la posibilidad de mejorar aún más su historial de entrega de resultados en una amplia gama de sectores y países y aumentar considerablemente la sostenibilidad de su impacto.

IV. FUNDAMENTO DEL P4R PROPUESTO

19. El nuevo instrumento financiero propuesto ayudará a los países clientes a intensificar el impacto del gasto público. Por primera vez se vincularían formalmente los desembolsos con los resultados de un programa de gastos determinado. Aumentaría la escala del impacto del Banco y se lograrían resultados más sostenibles al centrar la atención en programas e instituciones de países más amplios. También se brindaría un vehículo de profundización de los vínculos entre los productos de conocimiento y los productos financieros del Banco. Debido a la falta de alternativas, los clientes y el personal de la institución han hallado mecanismos innovadores para tratar de alcanzar esos objetivos a través del IL programático. Tales innovaciones, una vez puestas a prueba, se codificarían en el nuevo instrumento. No obstante, esos logros, por valiosos que hayan sido, se han aplicado en forma despareja, por países y por sectores, y han dado lugar a la pérdida de oportunidades de desarrollo. Al añadir el P4R y vincular su financiamiento con los resultados, el Banco tendrá en su gama de instrumentos un espectro completo de herramientas

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para hacer frente al conjunto global de desafíos en términos de desarrollo y lograr mayor eficacia global en términos de desarrollo. Además, el P4R se ubica entre el IL y el DPL, por lo cual podrá basarse en las lecciones aprendidas a través de la aplicación de ambos instrumentos.

20. Modificación del modelo de participación de los países. Al proponer un nuevo instrumento, la administración está respondiendo a una cambiante demanda y a un cambiante modelo de participación de los países. Es cada vez más frecuente que los países clientes ejecuten sus propios programas de desarrollo y reducción de la pobreza. Solicitan financiamiento y experiencia técnica a sus socios para el desarrollo para dar mayor eficacia y eficiencia a esos programas en cuanto a consecución de resultados. Como esos programas se están ejecutando en una amplia gama de contextos institucionales, los instrumentos de financiamiento que los respaldan deben ser lo suficientemente flexibles como para que puedan operar en entornos de diferentes capacidades. El nuevo instrumento de P4R propuesto fortalecerá a las instituciones nacionales alineando las transferencias de recursos con los programas gubernamentales; se hará más hincapié en la capacidad de los países de alcanzar resultados y realizar su seguimiento, y se centrará la atención en la introducción de mejoras institucionales que den lugar no sólo a mejores resultados, sino también a un entorno de gestión más favorable. Se alinearía más fuertemente el respaldo técnico y financiero del Banco en desarrollo institucional, fortalecimiento de la capacidad y respaldo para la ejecución. También se pondría al Banco en mejores condiciones para apalancar más eficazmente su financiamiento y establecer asociaciones con otros organismos de desarrollo para respaldar programas de países.

21. Necesidad de otro instrumento financiero. El Banco necesita una serie de instrumentos financieros que permitan atender tres amplios conjuntos de necesidades de los clientes7:

a) Operaciones de respaldo de políticas: Operaciones que respaldan la implementación de políticas y acciones institucionales a alcanzar los objetivos de desarrollo de un país, a través de desembolsos rápidos al presupuesto general por atender las necesidades de financiamiento de desarrollo.

b) Operaciones de respaldo de proyectos: Operaciones que respaldan proyectos de

inversiones específicas y en que se realizan desembolsos contra gastos y transacciones

c) Operaciones de respaldo de programas: Operaciones que respaldan programas o

subprogramas de gobiernos y fortalecimiento de sistemas, y en que los desembolsos se realizan contra el logro de resultados, proporcionándose financiamiento para programas de gastos específicos.

22. Instrumentos de respuesta a diferentes desafíos para el desarrollo. El nuevo instrumento de P4R propuesto complementaría los productos financieros existentes, sin reemplazarlos. Los prestatarios estarían en condiciones de optar dentro de una gama de instrumentos más amplia, en función del objetivo, los resultados que se desee lograr y los riesgos que se enfrenten. La descripción que sigue pone de manifiesto las diferencias y los aspectos complementarios existentes entre los instrumentos (véase el cuadro 1).


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a) Financiamiento para políticas de desarrollo (DPL). El DPL seguiría siendo el principal de los instrumentos utilizados por el Banco para respaldar medidas de políticas e institucionales. Se centra en medidas de políticas discretas bajo el control directo de los gobiernos, y los desembolsos se condicionan a la presentación de pruebas de que esas medidas se hayan adoptado. Es un mecanismo práctico y eficaz para dar respaldo a la consecución de resultados cuando las medidas de políticas son esenciales para crear condiciones propicias para el mejoramiento de los resultados, por ejemplo, cuando se requieren nuevas regulaciones para el mejor funcionamiento de los mercados o se necesitan nuevos marcos de políticas para lograr una mayor eficiencia gubernamental. El DPL proporciona respaldo presupuestario general y no asigna fondos de préstamos para programas específicos. Además, sus desembolsos se realizan contra medidas de políticas y/o institucionales específicas; no pueden condicionarse al logro de resultados o efectos inmediatos vinculados con gastos de sectores o programas.

b) Financiamiento para proyectos de inversión (SIL). El SIL es el principal instrumento con que cuenta el Banco para financiar proyectos de inversiones. Respalda una gama heterogénea de operaciones, cuya característica común es el financiamiento de actividades de inversiones gubernamentales específicas que comprenden un conjunto de transacciones que implican gastos, la mayor parte de los cuales se destinan a la adquisición de obras, bienes y servicios. Las operaciones de SIL constituyen un medio probadamente práctico y eficaz para respaldar la consecución de resultados cuando se debe dar más importancia a la mitigación de los riesgos y a los controles que a los insumos (por ejemplo, construcción, tecnología), y cuando los problemas en materia de diseño técnico y ejecución constituyen estrangulamientos críticos para el logro de resultados. A menos que se haga frente a esas dificultades, no pueden lograrse resultados, y, en la medida en que se atiendan esos desafíos técnicos (en las etapas de diseño y ejecución), será muy alta la probabilidad de que se logren resultados. Esas situaciones frecuentemente abarcan actividades individuales que se llevan a cabo una sola vez (por ejemplo, las obras de construcción de un gran proyecto de infraestructura o la adquisición de equipos costosos y técnicamente complejos). En las operaciones de SIL, se centra la atención en la adecuada ejecución y mitigación de riesgos de las transacciones individuales, haciendo así hincapié en las relaciones Banco-Cliente que permitan contar con los insumos y la tecnología apropiados, utilizados conforme a lo programado.

c) Financiamiento para Programas por Resultados (P4R). El P4R será el instrumento más idóneo cuando el objetivo consista en respaldar el adecuado desempeño de un programa gubernamental mediante la utilización de los sistemas del propio gobierno; cuando lograr los resultados implique gastos, y cuando los riesgos de consecución de los objetivos del programa guarden relación con la capacidad de los sistemas de alcanzar mejores resultados, incluso en relación con asuntos fiduciarios, sociales y ambientales. Muchos de los desafíos para el desarrollo que enfrentan los países clientes no pueden abordarse tan sólo a través de medidas de políticas discretas o de la adecuada ejecución técnica de un proyecto. Por ejemplo, una mejor prestación de servicios (como un mejor mantenimiento de caminos, el adecuado funcionamiento de colegios y clínicas de salud, la eficaz prestación de servicios de extensión agrícola) bien puede requerir tanto medidas de políticas (por ejemplo, una ley de

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descentralización) como actividades de inversión discretas (tales como la construcción de nuevos colegios o la contratación de obras para mantenimiento vial). No obstante, en muchos casos, ello no basta para la consecución de resultados. Quizá se construyan colegios pero sigan faltando maestros; las clínicas de salud quizá cuenten con nuevos equipos, pero tal vez no se disponga de medicamentos esenciales en el punto de prestación de servicios, y cabe también la posibilidad de que el mantenimiento de los caminos rurales no se realice, aunque se hayan celebrado contratos, por falta de financiamiento sostenido. Para eliminar esos estrangulamientos es necesario mejorar los sistemas, incluso en cuanto al fortalecimiento de la capacidad y la modificación de prácticas y comportamientos gerenciales tanto por parte de los proveedores como de los usuarios. El P4R aumentaría, asimismo, la capacidad del Banco de asociarse con otras entidades de desarrollo para dar respaldo a programas gubernamentales combinando recursos y centrando la atención en el fortalecimiento de la capacidad.

Cuadro 1. Instrumentos financieros complementarios

Categoría Financiamiento para respaldo de proyectos (SIL)

Financiamiento de Programas por Resultados (P4R)

Financiamiento para respaldo de políticas (DPL)

Tipo de operación

Respaldo para operaciones de inversiones específicas

Respaldo para programas o subprogramas gubernamentales

Respaldo para medidas de políticas e institucionales

Mecanismo de desembolso

Desembolsos realizados contra gastos específicos que respalden la operación

Desembolsos condicionados a la consecución de resultados y al logro de indicadores de desempeño

Desembolsos realizados contra la adopción de medidas de política e institucionales

Mecanismo de ejecución

Normas y procedimientos de financiamiento para proyectos de inversión del Banco

Fondos para gastos específicos

Sistemas de programas

Fondos para programas de gastos específicos

Procesos de políticas de países

Fondos para respaldo presupuestario general no asignado a fines específicos

23. La distinción justifica un instrumento dedicado y OP/BP. Las marcadas características distintivas del P4R hacen necesario un instrumento dedicado y un conjunto conexo de políticas operacionales. En general, las políticas de IL son de carácter prescriptivo, basadas en transacciones y procesal, ya que se diseñaron para que estén en consonancia con proyectos de inversiones discretas, especialmente en la esfera de la infraestructura, en que prestar detenida atención a los detalles de la manera de obtener los insumos constituye un ingrediente decisivo del éxito. En muchos aspectos se apartan del marco jurídico gubernamental, y en algunos se supone que el financiamiento del Banco puede separarse de otras fuentes de financiamiento o destinarse a atender gastos específicos. En el marco del P4R, las actividades que han de financiarse respaldan un programa de desarrollo de un gobierno, que puede anteceder a la participación del Banco o abarcar a otros socios para el desarrollo, y en relación con el cual, en muchos casos, el financiamiento del Banco puede no representar más que una modesta parte del total del financiamiento, y todos los socios tratan de utilizar y mejorar los sistemas y controles propios del programa del gobierno. Las operaciones del referido programa deben cumplir los

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requisitos del Convenio Constitutivo del Banco, y el destacado nivel alcanzado por la institución en los aspectos fiduciarios, sociales y ambientales en medida no menor que en el financiamiento para inversiones. No obstante, no es realista exigir que un programa más grande, financiado en gran medida por gobiernos o por otros socios para el desarrollo, cumpla todos los requisitos procesales del IL orientados por insumos, establecidos por el Banco. Por lo tanto, es necesario contar con un enunciado específico de políticas tendiente a mantener, inter alia, el alto nivel de desempeño fiduciario, social y ambiental del Banco, adecuadamente adaptado a la modalidad de participación, más programática y orientada por resultados, que presenta el nuevo instrumento propuesto. Aunque en teoría es posible enmendar las actuales OP/BP del financiamiento para proyectos de inversión para crear el entorno de autorización necesario para el P4R, el proceso sería complicado y llevaría mucho tiempo, y, aun así, los resultados podrían ser confusos para los clientes y para el personal del Banco.

24. Respaldo de sistemas nacionales. El P4R proporcionaría al Banco otra plataforma de respaldo para el fortalecimiento de sistemas nacionales. Contar con sistemas e instituciones nacionales eficaces resulta fundamental para que el Banco cumpla su misión en materia de desarrollo. La institución ha unido fuerzas con países en desarrollo y otros socios para el desarrollo respaldando la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda y el Programa de Acción de Accra, que en conjunto expresan el consenso internacional favorable al fortalecimiento y la ampliación del uso de sistemas nacionales. El P4R brinda al Banco la posibilidad de utilizar —y, por lo tanto, fortalecer— el desempeño de las instituciones nacionales responsables de la ejecución del programa que se respalde. La introducción de este instrumento permitiría al Banco, en consecuencia, ocuparse en forma más sistemática de fortalecer los sistemas nacionales a través del mejoramiento o perfeccionamiento de sistemas gubernamentales a nivel de sectores y programas. El enfoque propuesto para atender las preocupaciones del Banco en materia fiduciaria y de salvaguardias en el marco del nuevo instrumento se centraría en una evaluación de la suficiencia y capacidad de los procesos y sistemas de programas; en las mejoras necesarias para lograr mejores resultados, y en lo que el Banco puede hacer para lograr esas mejoras. El respaldo para la ejecución proporcionaría un asesoramiento técnico mejor focalizado para mejorar sistemas y fortalecer la capacidad para un mejor desempeño. El instrumento propuesto ayudaría a alcanzar una amplia serie de objetivos de sistemas nacionales, pero diferiría de los programas piloto de estos últimos porque no buscaría equivalencia procesal con las políticas y los procedimientos diseñados por el Banco para operaciones de IL.

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V. ATRIBUTOS CLAVE Y UTILIZACIÓN DEL P4R

25. En esta sección se destacan los principales atributos del P4R y los factores que se tendrían en cuenta al considerar la cuestión de si puede utilizarse para respaldar un programa gubernamental.

A. Atributos clave del P4R

26. El nuevo instrumento tendría cuatro atributos clave:

a) Financiamiento de programas específicos de gastos sectorial o subsectorial. Los desembolsos financiarían programas de gastos definidos del prestatario, destinados a alcanzar resultados específicos. Los desembolsos no serían atribuibles a transacciones individuales.

e) Desembolsos condicionados al logro de resultados y cumplimiento de indicadores de desempeño, no a insumos. Los desembolsos estarían determinados por el avance en el logro de indicadores de desempeño, susceptibles de monitoreo, y no del mero hecho de que se haya incurrido en un gasto.

f) Atención centrada en el fortalecimiento de la capacidad institucional esencial para

que los programas alcancen los resultados y sean sostenibles. El fortalecimiento de la capacidad de los sistemas existentes en el país se constituye en un área prioritaria del apoyo durante la preparación e implementación para logar un mayor impacto en materia de desarrollo y sustentabilidad.

g) Asegura que el financiamiento del Banco se utilice en forma apropiada y se

atiendan adecuadamente los impactos y los riesgos ambientales y sociales del programa. El programa sería monitoreado por asegurar que los fondos del préstamo sean usado para cubrir gastos del programa, y que dados gastos se ajustan a los principios de economía y eficiencia. Además, el programa aseguraría la existencia de un sistema adecuado de protección de las personas afectadas y del medio ambiente.

B. Utilización del P4R

27. La demanda de P4R proviene de una amplia gama de países miembros, incluidos países de ingreso bajo y de ingreso mediano; esa asistencia respaldaría la realización de muy diversos programas en muchos sectores diferentes. Como ocurre con el DPL y el IL, no existirían restricciones a priori sobre la utilización del nuevo instrumento en cuanto a categorías de ingresos o sectores, sino que las decisiones sobre factibilidad y alcance del mecanismo se adoptarían teniendo en cuenta las consideraciones siguientes.

a) Congruencia con las EAP. La pertinencia del P4R se determinaría en el contexto de las EAP y de la evaluación global del Banco sobre las políticas y programas del país y la capacidad institucional de este de llevar a cabo esos programas.

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b) Definición del programa. Como se prevé que las operaciones de P4R respalden programas nuevos o existentes de países, el Banco determinaría si el programa que haya de respaldarse forma parte de la estrategia o de los planes de desarrollo de un país. Un programa puede abarcar, en cuanto a extensión y amplitud, la totalidad de un sector o subsector, o su alcance puede ser tan reducido y simple como una intervención específica en determinada zona geográfica. También puede ser una “etapa” de un programa en curso.

c) Obstáculos a la consecución de resultados en términos de desarrollo. Una vez definido un programa, y verificada su viabilidad, se determinarían los obstáculos que puedan impedir el logro de los resultados en términos de desarrollo, para determinar el instrumento que corresponda utilizar. Si el estrangulamiento, por sus características, requiere ante todo medidas de políticas o institucionales, puede ser más apropiado utilizar DPL. Si el estrangulamiento clave es de carácter técnico, puede ser más apropiado centrar la atención en la gestión de los insumos utilizando el instrumento del SIL. En el caso del P4R, los desafíos en materia de ejecución serían en gran medida institucionales, más que técnicos, y un mejor desempeño global del programa exigiría centrar la atención en incentivos y en la rendición de cuentas por los resultados.

d) Exclusión de actividades de alto riesgo. No podrían recibir respaldo de P4R inversiones que, si recibieran respaldo del IL, habitualmente se clasificarían como de categoría A o exigirían exámenes de las adquisiciones a nivel institucional. Tampoco actividades cuyo alto riesgo no pudiera mitigarse a lo largo de la operación, como las inversiones con repercusiones negativas potencialmente significativas e irreversibles para el medio ambiente y para las personas afectadas. Este criterio se basa en los criterios utilizados en las Directrices para Selección y Clasificación Ambiental para proyectos de categoría A del IL. También estarían excluidas las actividades que requirieran conjuntos de adquisiciones de bienes y servicios de alto valor y/o complejos, criterio este que es la base de los exámenes de adquisiciones de nivel institucional para proyectos del IL. Probablemente se encuentren ejemplos de esas exclusiones en proyectos de construcción de obras de infraestructura de gran porte o suministro de actividades de TI de gran envergadura1. En el diseño detallado del instrumento se especificará en forma más detallada la manera en que se aplicarán esos dos criterios.

Además, el diseño del nuevo instrumento de financiamiento de que se trata incluiría un marco de gestión de riesgos dotado de los insumos necesarios, en la etapa de concepto del proyecto, para evaluar los riesgos de un programa y rechazar los programas que no sean adecuados para recibir respaldo a través del P4R (véase el párrafo 60).

1 En general serían ejemplos ilustrativos las nuevas obras de construcción o ampliación de puertos grandes y complejos, aeropuertos, vías férreas,

carreteras, puentes o túneles; nuevas obras de construcción de grandes represas o plantas de generación electica, nuevas obras de construcción o

ampliación de grandes plantas de tratamiento de aguas residuales; o proyectos de minería o industrias extractivas, y suministro e instalación de

complejas plantas industriales.

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VI. DISEÑO Y EJECUCIÓN DE OPERACIONES DE P4R

28. En esta sección se describe la manera en que se diseñarían y evaluarían inicialmente las operaciones de P4R, así como el tipo de respaldo que requeriría su ejecución. Su contenido gira en torno a las dimensiones de evaluación inicial clave; en primer lugar, se evalúa el marco analítico y se pasa a considerar las cuestiones fiduciarias, sociales y ambientales. En las evaluaciones se examinarían los sistemas de programas existentes, su desempeño y la capacidad necesaria para su ejecución, así como los riesgos de los diversos aspectos del programa. Como ocurre con el IL y el DPL, se diseñaría un marco de evaluación de riesgos para el financiamiento para programas específicos del nuevo instrumento, a fin de identificar riesgos, evaluar las medidas de mitigación de riesgos pertinentes y determinar el nivel de supervisión gerencial necesario. En el anexo B se presentan detalles adicionales sobre las evaluaciones técnicas y de sistemas que requeriría el P4R.

A. Evaluación técnica

29. ¿Dónde se ubicarían los programas respaldados por una operación de P4R en el contexto estratégico del país de que se trate? ¿Cómo se enmarcaría y abordaría el programa de gastos? ¿Cómo se definirían y medirían los resultados para tener la certeza de lograr el impacto deseado en términos de desarrollo? Finalmente, ¿cómo se vincularía el desembolso con la consecución de resultados y un mejor desempeño? En esta sección se consideran esas preguntas. (En el anexo B aparecen detalles adicionales).

1. Pertinencia estratégica y solidez técnica

30. El proceso de evaluación inicial del Banco comenzaría con una evaluación de la pertinencia estratégica y la calidad técnica e institucional del programa del país en la esfera propuesta para recibir respaldo.

a) Pertinencia estratégica. El Banco trataría de establecer si existe un claro fundamento para la intervención del gobierno, si el programa abordaría una meta importante en el sector, y si se lograría una significativa mejora de los resultados.

b) Solidez técnica. El Banco trataría de lograr que el enfoque propuesto por el gobierno

fuera compatible con enseñanzas y pruebas resultantes de la experiencia recogida en el país y en el exterior, y tendría que considerar incentivos clave que influyeran sobre el desempeño del programa.

c) Estructura institucional. El Banco evaluaría la suficiencia de la identificación del

cliente con la operación y su capacidad, inclusive en lo referente a sistemas clave, para la operación que se propone. Los riesgos identificados por el programa se tendrían en cuenta para la determinación del marco global de evaluación de riesgos y el respaldo programado para la ejecución y otros medios de hacer frente a los riesgos.

31. Cobertura de la operación. Si bien la evaluación inicial de las operaciones de P4R atendería problemas similares a los abordados en operaciones de financiamiento para proyectos de inversión, sería necesario adaptarla para que abarcara la totalidad del programa o

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subprograma que haya de respaldarse. Por lo tanto, las operaciones de P4R brindarían al Banco una valiosa oportunidad para aumentar sus esfuerzos tendientes a integrar cuestiones de gestión y rendición de cuentas (incluidos aspectos de la gestión relacionados con la demanda) en la labor operativa, entre otras cosas, fortaleciendo el trabajo y la colaboración entre unidades sectoriales dentro del Banco y asociaciones con entidades clientes.

32. Exámenes regulares como parte del respaldo para la ejecución. Un atributo clave en que se centraría el respaldo para la ejecución de operaciones de P4R consistiría en proseguir el diálogo de sectores o programas para asegurar de que los componentes del programa siguen siendo técnicamente sólidos y estratégicamente pertinentes y que todo cambio necesario se realizará a tiempo. El personal del Banco centraría, asimismo, sus esfuerzos en una labor de fortalecimiento institucional y creación de capacidad para contribuir a lograr la exitosa ejecución y la sostenibilidad a más largo plazo de esos programas.

2. Marco del gasto

33. Para vincular el financiamiento con resultados, y no con insumos, es necesario ir más allá de los procedimientos tradicionales de cálculo de costos (centrados en los insumos) y utilizar una evaluación del nivel, la eficiencia y la eficacia del programa de gastos del gobierno que ha de respaldar el Banco. Se centraría la atención en un programa (definido en términos amplios o estrechos) y no únicamente en la proporción o los componentes “financiados” por el Banco. El alcance del análisis del gasto estaría determinado por la escala y la complejidad gubernamental, y no por la escala del financiamiento del Banco. Si, por ejemplo, el Banco fuera a respaldar a la totalidad de un sector o a un gran programa “estrella”, la institución trataría de que los gastos del programa formen parte de un perfil de gasto a mediano plazo que el Banco considera satisfactorio. Ello comprendería el logro de la certeza de que el presupuesto refleje adecuadamente los recursos necesarios para generar los resultados previstos. También implicaría lograr que el presupuesto a mediano plazo sea sostenible en el contexto de la situación macroeconómica del país, especialmente respecto de su situación fiscal y las prioridades del gasto público respectivas.

34. Economía y eficiencia. El financiamiento del Banco pasaría de transacciones individuales a amplios programas de gasto, y sería necesario adaptar las prácticas actuales para atender el requisito de la “economía y eficiencia” previsto en el Convenio Constitutivo. Para ello se evaluarían los gastos públicos, para determinar si se están utilizando los sistemas de producción más eficientes, y si el “precio” de lo que se financia es económicamente razonable. En algunos casos, esa labor puede implicar el establecimiento de un valor monetario por unidad de producto (por ejemplo, el costo mínimo por beneficiario necesario para proporcionar un paquete básico de servicios de salud o educación a hogares pobres, o para promover un aumento de las conexiones de agua). En otros casos, en que no sea posible expresar los resultados “unitarios”, puede ser necesario que el Banco evalúe el costo global del programa gubernamental en relación con los resultados propuestos, utilizando parámetros de referencia apropiados. Los rubros que puedan adquirirse se determinarían a través de una evaluación de las adquisiciones, pero el requisito de economía y eficiencia para el P4R también se aplicaría a los rubros que no impliquen adquisiciones del programa global, a los que en muchos casos corresponderá la mayor proporción de los gastos en las operaciones de P4R.

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35. Exámenes regulares como parte del respaldo para la ejecución. Sea cual fuere el enfoque específico que se utilice, los gastos del programa se examinarían a lo largo de toda la ejecución para verificar su continua alineación con los objetivos del programa y que se cuenta con adecuados sistemas, al mismo tiempo que se mantiene la flexibilidad necesaria para atender las modificaciones de las circunstancias. Con ello, se dispondría también de la posibilidad de examinar lo logrado en cuanto a eficiencia y equidad a partir del gasto, así como su sostenibilidad, inclusive en cuanto a la medida en que la evaluación económica del programa haya permitido prever los precios reales.

3. Marco de resultados

36. Si bien el Banco presta atención a los resultados en todas las operaciones, las operaciones de P4R representarían un hecho importante, al hacer de los resultados la base de los desembolsos y al codificar formalmente, por primera vez, el vínculo entre ambos aspectos. La medición de los resultados dejaría de ser solamente un elemento del diseño del proyecto, y se convertiría en el motor principal de la ejecución. Las operaciones del P4R contendrían, por lo tanto, sólidos incentivos integrados para que el cliente y el Banco centraran la atención en la definición, la consecución y la medición de los resultados.

37. Marco de resultados. El Banco evaluaría el marco de resultados que define los productos, los impactos intermediosy finales del programa, y sus metas, así como el sistema institucional de monitoreo y evaluación. En las operaciones de P4R, la atención se centraría en los resultados de la totalidad del programa que se respalda, y no en los resultados de actividades específicas financiadas por el Banco (o que se considere que este financia). Los resultados del programa gubernamental serían los del P4R. El examen de las operaciones de ese género anteriormente aprobadas brinda algunos ejemplos ilustrativos útiles sobre los resultados que podrían respaldarse a través de operaciones de P4R para diversos sectores y de diversos niveles de indicadores:

porcentaje de mujeres que reciben atención prenatal o reducción de la mortalidad de niños menores de cinco años de edad (salud);

tiempo necesario para iniciar una actividad comercial (desarrollo del sector privado);

porcentaje de municipios con acceso por caminos pavimentados (transporte);

proporción de colegios públicos con comités de administración activos (educación, gobernanza);

ejecución de un sistema mejorado de administración de adquisiciones (administración del sector público).

38. Evaluación de los sistemas de monitoreo y evaluación. Un elemento esencial de la evaluación inicial de una operación de P4R consistiría en lograr que se contara con un sistema de monitoreo y evaluación confiable y en funcionamiento. La vinculación de los desembolsos con el desempeño constituye un sólido incentivo para que un cliente adopte y pueda implementar un sistema adecuado de ese tipo. En la mayoría de los casos es probable que exista la posibilidad de mejorar los sistemas de monitoreo y evaluación existentes y fortalecer la capacidad. Las medidas identificadas a este respecto se incluirían en un plan de acción y su seguimiento y respaldo se realizaría durante la ejecución.

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4. Desembolsos

39. Indicadores vinculados con los desembolsos (IVD). Las operaciones de P4R incluirían un conjunto de IVD, en los cuales se basarían los desembolsos. (El término indicadores vinculados con los desembolsos se ha utilizado en muchos proyectos de IL existentes dotados de atributos propios del P4R). Aunque sus características puedan variar, esos indicadores estarían orientados por los productos o impactos deseados (por ejemplo, número de conexiones a servicios públicos de determinada especificación, o número de niños vacunados o cuya asistencia a clase se haya confirmado). Además, si bien es conveniente que los IVD referidos sean principalmente productos, pueden complementarse a través de productos intermedios o indicadores de procesos (por ejemplo, confirmación de una participación sustancial en el proceso de adopción de decisiones por parte de determinadas comunidades), indicadores de financiamiento (por ejemplo, proporción de proyectos estratégicos en el total de los gastos). Los IVD pueden también constituir mecanismos clave para hacer frente a riesgos o dificultades específicos para la consecución de los resultados (por ejemplo, el establecimiento de un sistema de información). Es importante tener en cuenta que los indicadores son un factor crucial para lograr, eficiente y eficazmente, productos y impactos. Las etiquetas no tienen tanta importancia como los criterios clave: que los indicadores sean transparentes y verificables, y guarden relación con los gastos respaldados por el programa.

40. Los IVD se diseñarían de modo que su escala pueda adaptarse para dar cabida a desembolsos proporcionados en caso de desempeño parcial. En algunas operaciones existentes ya se permite que la proporción de los gastos del programa financiados por el Banco se incrementen si se alcanzan o superan determinados objetivos, y en otras se prevé la disminución del monto de los desembolsos cuando los resultados sólo se alcanzan en parte. En la mayoría de los casos, los desembolsos serían anuales o semestrales y estarían estrechamente vinculados con los sistemas y cronogramas presupuestarios generales del gobierno. En algunos casos también puede ser necesario realizar anticipos de fondos para que un gobierno pueda alcanzar los IVD iniciales. Se dispondrá lo necesario para que los anticipos se desembolsen antes de la consecución de los IVD. Los desembolsos correspondientes a IVD alcanzados ulteriormente se reducirían en un porcentaje del monto que deba desembolsarse en el marco del indicador para recuperar parte del anticipo. Todos los anticipos no recuperados de IVD alcanzados a la fecha de cierre del financiamiento se devolverían al Banco. Además, pueden existir circunstancias en que se realicen desembolsos contra resultados específicos alcanzados antes de la aprobación del préstamo.

41. Mecánica de los desembolsos. Los desembolsos se realizarían en una cuenta del prestatario que formaría parte del sistema de gestión financiera evaluado por el personal del Banco. A través de ellos se financiaría una parte de los gastos del programa. En la mayoría de las operaciones de este tipo aprobadas hasta la fecha, los desembolsos del Banco representan una moderada proporción del programa8; no obstante, la proporción exacta se determina caso a caso. Sea cual fuere la proporción, el Banco examinaría los sistemas que se aplican a todos los gastos de programas, tal como se describe en las secciones siguientes. Los desembolsos del Banco no podrían relacionarse con transacciones individuales, pero financiarían determinados programas de gastos sujetos a sistemas de contabilidad evaluados y a exámenes de auditoría pactados. El

8 Un examen de los proyectos existentes muestra que, en promedio, la proporción del financiamiento del Banco generalmente no llega al 10%.

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alcance y la metodología de la auditoría de cada operación se adaptaría a las circunstancias del programa de que se trate, para lo cual, en la medida pertinente, se considerarían cuestiones fiduciarias, ambientales, sociales y técnicas.

42. Exámenes regulares como parte del respaldo para la ejecución. El suministro de información sobre resultados sería un componente crítico del respaldo para la ejecución para operaciones de P4R. El seguimiento de los resultados tendría dos dimensiones: a) información regular del sistema de monitoreo y evaluación, para asegurar un adecuado avance a lo largo de la cadena de resultados y en relación con la ejecución del plan de acción acordado para fortalecer y perfeccionar instituciones y sistemas, y b) monitoreo y verificación de los IVD. Los programas de P4R contarían con sistemas creíbles de seguimiento de resultados, incluidos, cuando corresponda, exámenes independientes a cargo de terceros, mayor participación de los beneficiarios, y supervisión a cargo de la sociedad civil (véase, en el anexo B, la sección sobre auditoría integrada). Esas medidas contribuirían, además, a la realización de más amplios programas de mejoramiento de la gestión pública y de rendición de cuentas a nivel de país, al centrar la atención en resultados y cuestiones institucionales y en incentivos de consecución de los resultados deseados.

B. Evaluación de los sistemas de gestión de las cuestiones fiduciarias, sociales y ambientales

43. En esta sección se analizan los aspectos fiduciarios, sociales y ambientales del P4R, incluso las cuestiones de fraude y corrupción. Se parte de un examen de la estrategia general que se adoptará respecto de estas cuestiones, y se sigue con el análisis de cómo se aplicaría esta estrategia en cada esfera específica. (Véanse más detalles en el anexo B).

1. Estrategia general

44. Con el P4R se procuraría asegurar el debido uso de los fondos y la adecuada protección del medio físico y las personas afectadas. Los principios aplicables serían similares a los correspondientes al financiamiento para proyectos de inversión. Sin embargo, debido al interés especial del P4R en los resultados y el desempeño institucional, los procedimientos detallados serían distintos y se aplicarían a todo el programa que se respalde. En la nueva OP/BP relativa al P4R se fijarían claramente estas políticas y procedimientos.

45. Evaluaciones. Durante la preparación de una operación de P4R, el personal del Banco evaluaría los sistemas de gestión financiera, adquisiciones, y gestión de los efectos sociales y ambientales de las entidades de ejecución. El objetivo sería determinar el grado general de adecuación de los procesos y la capacidad del programa, así como la medida y la naturaleza de las mejoras necesarias que servirían de base para acordar un plan de acción. Las evaluaciones se basarían en la amplia experiencia adquirida, que sistematizarían, en materia de evaluaciones realizadas de proyectos del programa de financiamiento para proyectos de inversión y a través de los estudios de diagnóstico de los países, y en la experiencia previa en operaciones programáticas con un foco de atención en los resultados. También se basarían en estudios analíticos y las lecciones aprendidas con las operaciones de DPL. En las evaluaciones se incluiría lo siguiente: a) el examen de las normas y los procedimientos aplicables y de la capacidad de los organismos de ejecución para seguirlos, así como de las medidas que podrían introducirse para fortalecer dicha capacidad; b) la evaluación del desempeño de los organismos para implementar estos procedimientos del programa;

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c) el examen de los mecanismos existentes de supervisión y las medidas que podrían introducirse para fortalecerlos, y d) la evaluación general de los riesgos fiduciarios, sociales y ambientales, y la manera de gestionarlos y mitigarlos. En las evaluaciones se establecería, según corresponda, un punto inicial de referencia que podría seguirse durante toda la ejecución del proyecto. En la documentación que se presente al Directorio Ejecutivo para cada operación de P4R se describirían los sistemas del programa, se resumirían las evaluaciones del Banco al respecto, se destacarían las esferas en las que deben introducirse mejoras, se explicarían las medidas o las características de diseño del programa convenidas con el cliente para subsanar las deficiencias, y se identificarían los principales riesgos y medidas conexas de mitigación que se adoptarían. Todas las evaluaciones se coordinarían estrechamente y, de ser posible, se integrarían.

46. Uso de las evaluaciones. Si en las evaluaciones iniciales se llegara a la conclusión de que los sistemas del programa son adecuados, los organismos de ejecución tienen la capacidad y los mecanismos de gobierno necesarios para su ejecución, y el desempeño es satisfactorio, procedería la preparación del programa con miras a su aprobación, y el centro de atención del personal del Banco pasaría a ser el apoyo a la ejecución. Si las evaluaciones revelan deficiencias sustanciales, según la gravedad de ellas, se adoptaría la decisión ya sea de descartar el P4R o acordar con el cliente las medidas necesarias para abordarlas y rectificarlas durante la ejecución, por ejemplo, de una o más de las siguientes maneras:

a) Cuando las deficiencias fueran tan graves que se considerara poco probable que las medidas correctivas confiables a nivel del programa darían buenos resultados, el Banco podría decidir no financiar la operación o, si los riesgos pudieran mitigarse mejor con otro instrumento de financiamiento, podría decidir usar ese instrumento.

b) Podrían determinarse las medidas necesarias para aumentar la capacidad y mejorar los

sistemas y procedimientos, las que podrían respaldarse con recursos de un préstamo del Banco, fondos fiduciarios u otros donantes, o con los recursos propios del cliente. Los avances en la aplicación de estas medidas serían objeto de seguimiento durante la ejecución. Algunas de dichas medidas adoptarían la forma de cláusulas jurídicas.

c) En algunos casos, los IVD podrían comprender medidas específicas, incluso respecto de

cuestiones fiduciarias, sociales y ambientales, en calidad de resultados por seguirse durante la ejecución.

d) Se podría acordar la inclusión de medidas específicas en un manual de operaciones del

programa o en el reglamento interno del cliente, todo lo cual sería objeto de seguimiento durante la ejecución.

e) Se podrían introducir ajustes en los términos de referencia de las auditorías integradas o

la labor de seguimiento del Banco durante la ejecución a fin de centrarse en las esferas que presentaran deficiencias o riesgos.

47. Planes de acción, auditorías integradas y apoyo a la ejecución. Como se señaló, en las evaluaciones técnicas y de los sistemas (incluida la evaluación de la capacidad de monitoreo y evaluación) podrían fijarse medidas concretas necesarias para mejorar el sistema o para gestionar y mitigar los riesgos. Estas medidas se incluirían en un plan de acción del programa que se acordaría

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con el cliente y se seguirían como parte del apoyo a la ejecución. Las medidas que fueran cruciales para el logro de los productos o efectos directos del programa podrían vincularse al desembolso y convertirse en IVD. Durante la ejecución del programa, el personal del Banco seguiría dicha ejecución y el desempeño de los sistemas evaluados. También seguiría los avances en la aplicación de las medidas acordadas de mitigación de riesgos y mejora del desempeño, centrando la atención en el fortalecimiento de la capacidad. Se utilizarían auditorías integradas, cuando correspondiera, las que tendrían el alcance y la frecuencia fijados sobre la base del riesgo evaluado. Las auditorías integradas se centrarían en uno o más de los siguientes aspectos: a) el logro de resultados y el cumplimiento de los procedimientos y las cláusulas jurídicas acordados; b) la razonabilidad de la calidad, el costo y otros aspectos del desempeño, y c) los avances en la ejecución de los planes de acción. En estas auditorías se podría hacer una referencia cruzada de sus conclusiones con la información generada por las evaluaciones regulares del desempeño e investigar en más detalle los aspectos que muestran problemas de desempeño. El apoyo a la ejecución contribuiría a determinar las esferas que sería preciso fortalecer con miras a mejorar el medio general de gestión de gobierno. Esto, a su vez, contribuiría a la ejecución más eficaz del programa del gobierno.

2. Gestión financiera

48. Evaluación de la gestión financiera. Esta evaluación, por realizarse como parte de la preparación del P4R, se basaría en la amplia experiencia adquirida en la realización de evaluaciones de los mecanismos de gestión financiera para programas de financiamiento para proyectos de inversión, en la realización de evaluaciones de la capacidad de gestión financiera de los países, y en el uso de instrumentos desarrollados con los socios, como los exámenes del gasto público y la capacidad de gestión financiera. La evaluación se centraría en la capacidad y aptitud de los mecanismos de presupuestación, contabilidad, controles internos, flujo de fondos, presentación de informes financieros y auditoría de la entidad de que se trate para lo siguiente: a) preparar un presupuesto suficiente para todas las actividades por respaldarse con el programa; b) registrar correcta y totalmente todas las transacciones y los saldos relativos al programa; c) facilitar la preparación de estados financieros periódicos, oportunos y confiables; d) salvaguardar los activos, y e) sujetarse a mecanismos aceptables de auditoría. Las evaluaciones se centrarían en un programa claramente definido de gastos vinculados con los indicadores de los resultados que se usen para activar los desembolsos, y abarcarían a todos los fondos sectoriales y del programa, independientemente de su fuente o institución de gestión. Las evaluaciones se centrarían en el desempeño efectivo, además de las normas y los procedimientos formales.

49. Uso de las evaluaciones. El objetivo de la evaluación sería determinar si la entidad o las entidades que efectuarían los gastos del programa tienen mecanismos aceptables de gestión financiera. Cuando fuera necesario, se llegará a un acuerdo acerca de las mejoras o los controles adicionales que podrían hacer falta para asegurar que los sistemas de gestión financiera puedan respaldar debidamente todo mecanismo específico contable, de presentación de informes, auditorías y flujo de fondos necesario para la operación. Estas mejoras o controles se incluirían en el plan de acción. Las estrategias para el fortalecimiento de los sistemas de gestión financiera y para abordar las deficiencias podrán comprender el apoyo a través de iniciativas en marcha de reforma de la gestión de las finanzas públicas, así como apoyo técnico y financiero como parte de la operación.

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50. Apoyo a la ejecución. Durante la ejecución del proyecto, el personal del Banco seguiría el desempeño del sistema evaluado. También seguiría los avances en la ejecución de las medidas acordadas de mitigación de riesgos contenidas en el plan de acción, y haría el examen de los informes financieros (y sus auditorías) que confirmaran que los gastos acordados, al nivel adecuado de agregación, fueron financiados con los fondos del préstamo. Si el desempeño no fuera del todo satisfactorio, el Banco pediría al cliente que adoptara medidas oportunas y adecuadas, y si el desempeño no mejorara, el Banco tendría derecho a aplicar las medidas correctivas pertinentes.

3. Adquisiciones

51. Evaluación de las adquisiciones. En cuanto a las adquisiciones, la evaluación del Banco acerca del programa se basaría en los mismos principios clave que los incorporados en las normas sobre las adquisiciones relativas al IL, a saber: economía y eficiencia, competencia, y transparencia. Estos principios se vinculan comúnmente con el concepto de optimización de los recursos en las adquisiciones públicas. Sin embargo, dichos principios se aplicarían de manera diferente teniendo en cuenta la naturaleza de las operaciones de P4R. El Banco evaluaría los mecanismos formales de adquisiciones, el desempeño efectivo en materia de adquisiciones y los riesgos vinculados con estas. La evaluación de los mecanismos de adquisiciones abordaría los siguientes aspectos: a) la calidad de los procedimientos de adquisiciones y su condición de estar basados en normas claras y de cumplimiento obligatorio y exigible; b) la eficiencia de los procesos existentes de planificación; c) la eficacia de los controles externos e internos; d) la suficiencia de personal; e) la integridad del proceso de adquisiciones, y f) la suficiencia y capacidad de la administración de contratos. La evaluación del desempeño del programa en materia de adquisiciones se centraría en el cumplimiento de las normas aplicables y, en la medida de lo factible, tendría en cuenta el desempeño en el pasado. También se centraría en el modo en que la aplicación de los mecanismos contribuye a la aplicación de los principios en materia de adquisiciones y respalda los objetivos y productos del programa asegurando la optimización de los recursos. Se valdría de datos de los sistemas de información para la administración y de auditorías del desempeño a fin de evaluar la eficiencia de las adquisiciones (en lo que respecta al cumplimiento de los plazos, apertura, eficacia en función de los costos y cumplimiento de las normas aplicables); la competitividad, transparencia y eficiencia del sistema de planificación y adjudicación de contratos, y el nivel de competencia y la razonabilidad de los precios pagados por el organismo de ejecución.

52. Uso de las evaluaciones. La evaluación serviría para determinar si los mecanismos de adquisiciones para el programa son aceptables y si el riesgo conexo se ha mitigado razonablemente. La evaluación sería clave para la decisión acerca de si el programa es adecuado para su respaldo con el P4R, incluso en lo que respecta a la transparencia, rendición de cuentas y participación. Cuando se identifiquen deficiencias, en la evaluación se pueden identificar medidas por incluirse en el plan de acción o como posibles IVD adicionales para la operación de P4R. El Banco puede respaldar con asistencia técnica la aplicación de las medidas identificadas. La evaluación también serviría para establecer un punto de referencia que ayude a hacer el seguimiento del desempeño en materia de adquisiciones durante la ejecución.

53. Apoyo a la ejecución. Durante la ejecución, el personal del Banco haría el seguimiento del desempeño en materia de adquisiciones en el marco del programa y los avances en la

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aplicación de las medidas acordadas de mitigación de riesgos. El personal del Banco respaldaría los esfuerzos del cliente por mejorar más el desempeño del programa, de acuerdo con las actividades de fortalecimiento institucional acordadas durante la preparación. Si los acuerdos alcanzados durante la preparación de la operación no se cumplieran o el desempeño en materia de adquisiciones no fuera del todo satisfactorio, el Banco solicitaría al prestatario que adoptara medidas oportunas y adecuadas, y si el desempeño no mejorara, el Banco tendría derecho a aplicar las medidas correctivas pertinentes.

4. Fraude y corrupción

54. Como parte de la labor de evaluación integrada que se expuso antes, se examinarían los mecanismos para abordar los riesgos de fraude y corrupción. Las medidas correctivas uniformes del Banco contenidas en las Condiciones Generales le darían suficiente margen para actuar cuando no se solucionaran satisfactoriamente los problemas de fraude y corrupción. Asimismo, se revisarían y modificarían las Normas para la Prevención y Lucha contra el Fraude y la Corrupción, según fuera necesario, a fin de cerciorarse de que sean adecuadas para las operaciones de P4R.

55. Tratamiento de los casos de corrupción. Cuando se pongan en conocimiento del gobierno o el Departamento de Integridad Institucional (INT) del Banco presuntos casos de fraude y corrupción, por lo general debe informarse y consultarse a todos los socios. El Banco conservaría el derecho a iniciar una investigación ante un presunto acto de fraude y corrupción en el marco de un programa respaldado por una operación de P4R. Sin embargo, el enfoque preferido sería que los sistemas del gobierno pertinente llevaran a cabo la investigación inicial de acuerdo con el planteamiento general del P4R, que consiste en usar y fortalecer los sistemas y la gestión de gobierno en general. Las conclusiones de la unidad responsable de las investigaciones y las medidas propuestas se comunicarían a todos los socios y, cuando correspondiera, las partes podrían consultar qué otras acciones se justificarían, incluido el inicio de una investigación por el Banco. Sin embargo, podría haber situaciones (por ejemplo, la naturaleza del caso, la falta de acción o la capacidad del gobierno) en que el Banco también llevaría a cabo las investigaciones iniciales y, según fuera necesario, aplicaría medidas correctivas, a saber: cancelación del préstamo, reembolso del dinero ya proporcionado, etc. También se acordaría que las entidades que se encuentren en la lista de inhabilitadas no podrían participar en programas respaldados por el P4R durante el período de su inhabilitación.

5. Cuestiones sociales y ambientales

56. Evaluaciones. El Banco evaluaría el sistema de gestión y mitigación de los efectos y riesgos sociales y ambientales de todo el programa. La evaluación se basaría en los siguientes principios clave:

evitar o reducir al mínimo los posibles efectos y riesgos de las actividades del programa para el medio socioeconómico, físico y biológico, con la debida consideración de los grupos vulnerables incluidos, sin que la mención sea taxativa, los pueblos indígenas;

evitar o reducir al mínimo los reasentamientos involuntarios y prestar asistencia a las personas desplazadas para mejorar o restablecer sus medios de vida a los niveles anteriores a su desplazamiento;

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conservar, mantener y rehabilitar los hábitats naturales y sus funciones o apoyar los esfuerzos por concretar las posibilidades de los bosques de reducir la pobreza de manera sostenible al integrar a los bosques en el desarrollo económico sostenible;

proteger los recursos culturales físicos de valor arqueológico, paleontológico, religioso, estético o histórico.

57. Sin embargo, el planteamiento de la evaluación sería diferente del correspondiente al IL y se basaría en la metodología existente9. Más concretamente, en la evaluación se examinaría el marco jurídico y reglamentario de los sistemas que abordan los riesgos sociales y ambientales del programa, y se examinaría la aplicación de los sistemas, incluido su uso para fundamentar las decisiones. Se haría hincapié en evitar problemas, más que en la mitigación, y en el trato equitativo y justo de las personas afectadas. Se promovería la transparencia, el acceso a la información y la rendición de cuentas a los interesados, y se facilitarían las consultas con los interesados y los procesos de participación. Por último, se procuraría asegurar que el sistema tuviera mecanismos de compensación de las reclamaciones de varios niveles, con atención específica al acceso de las personas vulnerables a dicha compensación, además de mecanismos para seguir y supervisar las medidas en el terreno que se tomaran frente al mal desempeño.

58. Uso de las evaluaciones. La evaluación permitiría al Banco determinar las faltas y deficiencias a fin de llevar a cabo actividades de fortalecimiento institucional y de la capacidad para gestionar los riesgos, mitigar los impactos adversos y aumentar las oportunidades como parte del P4R. Las medidas de mitigación específicas deberían guardar proporción con la posible gravedad del riesgo. La evaluación de los riesgos y las medidas de mitigación conexas se incorporarían en el marco general de evaluación de riesgos de la operación y en el plan de acción. La variedad y complejidad de los posibles riesgos y efectos sociales y ambientales y las medidas para su gestión y mitigación se fijarían claramente, al igual que los pasos acordados para mejorar el desempeño social y ambiental general y la sostenibilidad del programa. El gobierno daría acceso a la información pertinente sobre las cuestiones sociales y ambientales, la que también constaría en un documento ampliado de información sobre el proyecto correspondiente al P4R.

59. Apoyo a la ejecución. El apoyo a la ejecución comprendería la participación constante del Banco en el seguimiento y el apoyo a las medidas necesarias tanto para asegurar la solidez como para mejorar los aspectos sociales y ambientales del programa. Incluiría el seguimiento del plan acordado de acción, los resultados de las auditorías independientes integradas, y el buen funcionamiento de los procesos de tramitación de reclamaciones. Durante la ejecución, el cliente y el Banco estarían obligados a comunicarse mutuamente cualquier caso de incumplimiento de los principios clave relativos a los aspectos sociales y ambientales del programa y los acuerdos alcanzados durante la preparación. Los clientes estarían obligados a tomar medidas “oportunas y adecuadas” de seguimiento. Si el Banco no encontrara satisfactorios los avances, pediría la realización de consultas acerca de otras medidas que deberían tomarse para resolver los problemas pendientes de manera oportuna, y, si los avances siguieran siendo insatisfactorios, el Banco tendría derecho a aplicar las medidas correctivas pertinentes.

9 OP 4.00. Piloting the Use of Borrower Systems to Address Environmental and Social Safeguard Issues in Bank-Supported Projects (Uso experimental de los sistemas de los prestatarios para abordar las cuestiones relativas a las salvaguardias ambientales y sociales en los proyectos financiados por el Banco).

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C. Evaluación de riesgos y examen de la gestión

60. En diferentes momentos del ciclo de la operación, el Banco, con el aporte del gobierno, realizaría una evaluación de los riesgos para gestionar los riesgos grandes que se planteen para el logro de los resultados establecidos del programa, en la que se incluirá lo siguiente: a) la identificación de los riesgos que podrían evitarse, los que podrían gestionarse y los que podrían mitigarse; b) la fijación de las medidas adecuadas de mitigación, y c) el seguimiento de la evolución de los riesgos y los avances de las medidas de mitigación y su impacto. El marco de evaluación de riesgos ayudaría al gobierno y al Banco a gestionar de manera sistemática, integral e integrada los riesgos que el programa podría encarar para el logro de los resultados previstos durante el período de ejecución de la operación de P4R. El marco se utilizaría desde la preparación hasta la ejecución.

61. Categorías de riesgos. El marco de riesgos se basaría en las lecciones aprendidas con el marco de evaluación de riesgos de las operaciones que se aprobó recientemente para el IL, adaptadas a la naturaleza del programa de la intervención. Comprendería las siguientes categorías de grandes riesgos, a nivel del programa, a saber:

riesgos relativos al programa, incluidos los riesgos relacionados con la solidez técnica, los riesgos financieros y los económicos; los riesgos fiduciarios, sociales y ambientales, y los riesgos relativos al desempeño;

riesgos institucionales, incluidos los relacionados con los mecanismos institucionales, la capacidad y la dirección;

riesgos a nivel de los países, incluidos los relacionados con la política y la gestión de gobierno del país de que se trate, las cuestiones sociales y de seguridad, y la gestión económica;

riesgos relativos a los interesados, incluidos los interesados directos e indirectos.

62. Uso de las evaluaciones. La evaluación de riesgos, las medidas conexas de mitigación y la clasificación general del riesgo del programa determinarían el nivel de supervisión de la gestión. Si se considerara que el riesgo general del programa es alto, la administración del Banco podría decidir no seguir adelante con la operación, o se podría plantear la decisión al respecto a nivel de la institución. Los riesgos vinculados con la operación serían objeto de seguimiento no sólo durante la etapa de preparación sino también durante la de ejecución. Además, en una etapa inicial, se propone someter a todas las operaciones de P4R a una supervisión reforzada a nivel de la institución en la que participe un equipo especial (que incluya representantes de adquisiciones, gestión financiera, medio ambiente y desarrollo social, etc.).

63. Resultados, riesgos y alcance. Cuanto más amplios sean el alcance del programa y los objetivos del fortalecimiento del sistema (por ejemplo, con respecto a las cuestiones fiduciarias y a los efectos sociales y ambientales), tanto mayores serán los resultados previstos, y tanto mayor también será el riesgo que se plantee para el logro de dichos resultados. Con la colaboración de las contrapartes de los países, el Banco necesitaría lograr el equilibrio adecuado entre los resultados y los riesgos. Para ello pueden hacer falta ajustes en el alcance del programa, acuerdo acerca de medidas de fortalecimiento institucional o de la capacidad por aplicarse, o acuerdo sobre otras medidas especiales de mitigación de riesgos. En este sentido, la posible introducción

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de un gran número de medidas especiales de mitigación de riesgos probablemente sería una indicación de que el alcance de la operación es demasiado amplio o de que, habida cuenta del riesgo que plantea el medio, el P4R no es el instrumento más adecuado, aun cuando el país esté solicitando apoyo para programas.

64. Apreciación general. Para llegar a una decisión final acerca de estas cuestiones, el Banco necesitaría ser realista y pragmático en su evaluación de la aceptabilidad o suficiencia de los sistemas del gobierno a la hora de considerar el uso del instrumento de P4R para apoyar un programa gubernamental, en lo que se refiere al alcance del programa, los puntos de referencia utilizados para evaluar la calidad técnica e institucional, y los riesgos conexos.

D. Función de las unidades de supervisión del Banco

65. El P4R se centra en los sistemas más que en las transacciones, pero estaría sujeto a las mismas funciones de supervisión que otros instrumentos de financiamiento. Las unidades de supervisión independientes del Banco —el Panel de Inspección, el INT, el Departamento de Auditoría Interna, y el Grupo de Evaluación Independiente— supervisarían las operaciones de P4R.

E. Recursos y medidas correctivas

66. El marco jurídico uniforme de medidas correctivas del Banco se aplicaría a las operaciones de P4R. El Banco podría aplicar medidas correctivas —que son distintas de la negativa a desembolsar los fondos del Banco cuando no se cumpla con los IVD— cuando se produjeran acontecimientos normales (establecidos en las Condiciones Generales y Estándar del Banco) y acontecimientos relativos a una operación específica (establecidos en los convenios jurídicos). Durante la preparación de una operación de P4R, el gobierno y el Banco acordarían principios y normas específicos a los que el cliente debería ajustarse y toda otra medida que se considere crucial. Estos compromisos relativos a una operación específica constarían en los convenios jurídicos, y su violación daría lugar al ejercicio por el Banco de los derechos a aplicar medidas correctivas. Durante la ejecución del proyecto, el Banco haría el seguimiento del cumplimiento de las obligaciones jurídicas por parte del gobierno. Si el desempeño de los sistemas evaluados durante la etapa de preparación y requerido por las obligaciones legales no cumpliera este mismo nivel durante la etapa de implementación y , y si se determinara que el desempeño es insatisfactorio en el marco del programa, el Banco exigiría al cliente que aplicara medidas correctivas oportunas y adecuadas. Si no se aplicaran esas medidas, lo que plantearía riesgos al logro de los objetivos del programa o al uso adecuado de los fondos, se aplicarían medidas correctivas para resolver la situación, conforme a los distintos grados de gravedad del incumplimiento del prestatario. Las medidas correctivas podrían comprender la suspensión del desembolso y la cancelación del préstamo10. Sin embargo, la aplicación de las medidas

10 En los párrafos a) hasta m) de la sección 7.02 de las Condiciones Generales del BIRF, y en los párrafos a) hasta m) de la sección 6.02 de las Condiciones Generales de la AIF, se establecen los hechos que pueden dar lugar a la suspensión, a saber: incumplimiento en el pago, incumplimiento de obligaciones, fraude y corrupción, suspensión recíproca, situación extraordinaria, hecho anterior a la entrada en vigor, declaración falsa, cofinanciamiento, cesión de obligaciones, disposición de activos, calidad de miembro, situación del prestatario o de la entidad ejecutora del proyecto, inelegibilidad y hecho adicional. En el artículo IV de las Condiciones Estándar se establecen disposiciones similares.

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correctivas en materia de políticas, procedimientos y prácticas normalmente tiene lugar a través de un proceso de consultas, teniendo en cuenta la capacidad de respuesta del cliente y la naturaleza del incumplimiento.

F. Nueva política operacional

67. OP/BP única. Una vez aprobado por el Directorio Ejecutivo, el instrumento de P4R se regiría por una sola OP/BP, junto con notas adicionales de directrices técnicas o directrices para el personal.

68. Alcance de la OP/BP. En la OP se establecerían los componentes esenciales del nuevo instrumento; se describirían los fines generales de las operaciones de P4R y se abarcarían las esferas reglamentaria, institucional, social, y de adquisiciones, medio ambiente, gestión financiera y gestión de gobierno. En la OP se aclararía que estas normas resultan aplicables a todo el programa por respaldarse con una operación de P4R. En la BP constarían los procedimientos conexos que deberían seguirse durante la preparación, evaluación inicial y ejecución.

69. Notas de orientación. En las notas de orientación se podrán analizar cuestiones técnicas como las siguientes: a) cómo hacer el seguimiento de una operación de P4R en general, y respecto de esferas específicas, como los efectos y riesgos fiduciarios, sociales y ambientales; b) cómo evaluar, mitigar y seguir los riesgos; c) cómo diseñar y medir los resultados y qué hacer si no se cumplen los objetivos fijados en materia de resultados, y d) cómo abordar los incumplimientos de las obligaciones jurídicas.

70. Coherencia con el Convenio Constitutivo. El Convenio Constitutivo no contiene ninguna restricción al instrumento de P4R propuesto, según se propone en esta nota conceptual. En el Convenio Constitutivo se dispone que los préstamos del Banco deben destinarse a fines productivos y, salvo en circunstancias especiales, a proyectos específicos, a los fines para los cuales se hayan concedido, con la debida atención a los factores de economía y eficiencia, y para cubrir los gastos relacionados con el proyecto a medida que efectivamente se incurra en ellos. Los programas propuestos para ser financiados por el P4R deben cumplir con estos requisitos. Con la aprobación del instrumento por el Directorio Ejecutivo, en el Convenio Constitutivo se encuentra el fundamento jurídico del P4R.

VII. DESAFÍOS Y RIESGOS

71. La administración considera que esta propuesta atiende a la demanda de los clientes y que reforzará la contribución del Banco a los resultados. Sin embargo, la propuesta encara una variedad de desafíos y riesgos, que se analizan en esta sección, en la que también se proporciona una explicación de la manera en que se abordarían. En algunos casos, ellos llevarán ya sea al gobierno o al Banco a la conclusión de que el P4R no es el instrumento adecuado para el caso.

72. Especificación, verificación y logro de los resultados. Hacer de los resultados la base del desembolso será difícil en varios sentidos. Primero, especificar los impactos y productos que se pretenden lograr con el programa, fijar las mediciones conexas del desempeño y, cuando corresponda, hacer un mapa de los resultados/indicadores intermedios a los resultados finales es

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una tarea compleja. Segundo, al condicionarse el financiamiento del Banco a los resultados medidos, puede haber presión tanto en los clientes como en el personal del Banco para transigir en la medición de los resultados. Tercero, en la medida en que los resultados previstos no se logren y no puedan efectuarse los desembolsos, algunos clientes podrán encarar déficits de financiamiento para programas importantes de desarrollo y problemas para cubrirlos.

73. Para abordar estos desafíos y riesgos, sería esencial desarrollar mecanismos adecuados de garantía de la calidad y de orientación. El Banco respaldaría el fortalecimiento de la capacidad no sólo de los clientes sino también del personal del Banco para formular, seguir y evaluar marcos sólidos de resultados, incluso mediante actividades de capacitación. Con las operaciones de P4R se procuraría establecer mecanismos independientes de verificación y monitoreo, con la obligación de presentar informes trasparentes, oportunos y precisos, y con requisitos claros en cuanto a las medidas de seguimiento si se presentaran problemas. Que los IVD fueran escalables, para permitir desembolsos proporcionales en caso de logro parcial de los resultados, también ayudaría a reducir los riesgos del gobierno relativos al financiamiento. Sobre la base de la reseña presentada en el anexo B, se preparará por separado una nota de orientación acerca de cómo formular y aplicar los marcos de resultados para las operaciones de P4R.

74. Pertinencia de las medidas de gestión de los efectos y riesgos fiduciarios, sociales y ambientales. En las operaciones de P4R se aseguraría que el financiamiento proporcionado por el Banco se use adecuadamente y que se aborden satisfactoriamente los efectos y riesgos sociales y ambientales del programa. Esto dependerá mucho de la capacidad de los sistemas que se respalden, los planes para mejorarlos y las medidas de mitigación de riesgos que se adopten como complemento de las mejoras previstas en los sistemas. Si bien ese planteamiento presenta la posibilidad de lograr un efecto en el desarrollo aún mayor que uno más basado en las transacciones, también corre el riesgo de percibirse como un aflojamiento de las normas del Banco.

75. Para abordar este riesgo, las evaluaciones se llevarían a cabo con rigurosidad, coherencia y transparencia; las medidas para mejorar los sistemas existentes serían significativas y realistas, y las medidas acordadas de mitigación de riesgos serían apropiadas a las circunstancias del caso. Se impartirían orientaciones al personal y se establecerían mecanismos revisados de examen interno. Además, en los planes de consulta y comunicaciones del P4R se prestaría especial atención a estas cuestiones.

76. Eficacia del fortalecimiento de los sistemas y la capacidad. El fortalecimiento institucional y de la capacidad a fin de asegurar el logro de los resultados previstos de los programas es una característica básica del P4R, especialmente en casos en que se registre una capacidad deficiente. Sin embargo, el fortalecimiento institucional y de la capacidad constituye un desafío. Algunos países tal vez sean renuentes a solicitar financiamiento del Banco para asistencia técnica y otras medidas necesarias para ayudar al fortalecimiento de la capacidad.

77. A fin de encarar este desafío, las actividades del Banco de apoyo a la ejecución se centrarían en el fortalecimiento de la capacidad en una amplia variedad de esferas, incluidos los marcos de resultados del programa y sus sistemas fiduciarios y de salvaguardias, procesos, y procedimientos. El Banco respaldaría el fortalecimiento institucional y de la capacidad como componente básico de las operaciones de P4R y, según fuera necesario, mediante la realización

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de los estudios analíticos complementarios y la prestación de asistencia técnica. También gestionaría acuerdos de asociación con otros socios para el desarrollo, que pueden estar en una situación mejor para respaldar el fortalecimiento necesario de la capacidad, incluso mediante el financiamiento en forma de donaciones en determinados países.

78. Riesgos de la imposición de resultados u otras medidas a los países. Las operaciones de P4R brindan una gran oportunidad para mejorar la coordinación con los socios para el desarrollo en lo relativo a los programas gubermentales, con lo que se contribuiría a aumentar considerablemente tanto la eficiencia como la eficacia de la asistencia para el desarrollo. Sin embargo, en los países donde existen muchos socios para el desarrollo y una proporción muy grande de financiamiento para un programa público corresponde a la asistencia para el desarrollo, también se plantea el riesgo de que los mencionados socios (tal vez sin advertirlo) impongan resultados a los países y programas o insistan en el uso de mecanismos externos de examen de varios tipos, factor que contribuye al establecimiento de nuevas formas de condicionalidad.

79. Tanto los gobiernos como los socios para el desarrollo deben reconocer estos riesgos y protegerse contra ellos. Si bien debería celebrarse un debate intenso y es esencial la realización de un examen riguroso, el éxito de las operaciones de P4R depende de que los programas sean propiedad del gobierno y dirigidos por los gobiernos. Como el Banco probablemente sea el donante principal en estos programas, le cabría una función especialmente importante para asegurar el decidido apoyo del gobierno y su liderazgo en los programas por respaldarse a través de operaciones de P4R.

80. Uso del P4R. Las diversas evaluaciones que forman parte integral del instrumento de P4R deberían conservar la flexibilidad necesaria para asegurar que el instrumento esté disponible para una amplia variedad de países y sectores.

81. El Banco debería encontrar el equilibrio adecuado entre conservar la flexibilidad del instrumento y asegurar que se use sólo en las situaciones en que cabe esperar el logro de los resultados pretendidos.

82. Grado de preparación para la introducción del instrumento. Teniendo en cuenta la demanda evidente que existe del nuevo instrumento, también hay un grado de premura en proceder a su posterior desarrollo e introducción. Sin embargo también es evidente que la introducción de dicho instrumento se sumaría a la lista de instrumentos de financiamiento del Banco, y la administración y el Directorio Ejecutivo deben asegurarse de que el instrumento esté listo para su introducción.

83. Si bien el P4R sería un instrumento nuevo, existe una amplia experiencia en el uso de rasgos como los del P4R en las operaciones de financiamiento para proyectos de inversión en los últimos años. De muchas maneras, la introducción del P4R constituiría la codificación de las lecciones aprendidas de esa experiencia. Además, sería importante que el proceso de consultas reflejara la importancia del cambio propuesto. Teniendo en cuenta los resultados del proceso de consultas, deberían prepararse directrices detalladas para el personal, que acompañarían a una nueva OP/BP. La administración también establecería una supervisión reforzada (véase el párrafo 90 más adelante) a fin de asegurar el uso eficaz del nuevo instrumento. La nueva política

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y las directrices conexas y los mecanismos propuestos de supervisión se discutirían con el Directorio Ejecutivo antes de la aprobación e introducción del nuevo instrumento.

84. Riesgos de “seguir adelante sin un rumbo claro”. Existen desafíos y riesgos importantes que abordar para el desarrollo y la ejecución posteriores del instrumento de P4R. Con todo, también no desarrollar dicho instrumento plantea grandes riesgos. Como se ha descrito en este documento, la estrategia actual de “seguir adelante sin un rumbo claro” está resultando en la aplicación selectiva y poco coherente de enfoques programáticos en toda la institución, lo que lleva a la pérdida de oportunidades de desarrollo y en grandes frustraciones para los prestatarios y el personal del Banco. Al parecer, también está claro que el incluir al P4R en la lista actual de opciones de IL11 y en las políticas vigentes fiduciarias y de salvaguardia de este tipo de financiamiento probablemente redundará en que el P4R quede atrapado entre la orientación a las transacciones y el centro de atención en los sistemas, riesgo que tornaría al instrumento de valor limitado para muchos países clientes.

VIII. PRÓXIMOS PASOS

85. Si la intensa demanda, el apoyo de los principales interesados y la armonía con las metas y los objetivos institucionales son componentes clave del éxito de un programa de reforma, el instrumento de P4R propuesto tiene grandes posibilidades de éxito. De respaldarse la idea y el enfoque, los próximos pasos serían los siguientes.

86. Consulta con los interesados y accionistas. Esta nota conceptual constituiría la base para un proceso amplio de consultas internas y externas (con el personal del Banco, el Directorio Ejecutivo, los países clientes, socios, donantes, otros bancos multilaterales de desarrollo y OSC). Estas consultas mundiales, presenciales y a través de la Web, abarcarían a prestatarios de la AIF y el BIRF, estados frágiles y países con operaciones grandes y pequeñas. En un sitio web especial se publicarían varios materiales de consulta en seis idiomas, a saber: árabe, chino, español, francés, inglés y ruso. El plan de consultas estaría a disposición del público en el sitio web externo del Banco, y en él se mencionarían las esferas sobre las cuales se pedirán comentarios. Un conjunto de preguntas de orientación servirían de marco para las deliberaciones/los comentarios, es decir, sobre la idea general y el enfoque del P4R, su potencial en materia de eficacia para el desarrollo y el fortalecimiento de la capacidad, sus riesgos, y las cuestiones fiduciarias, sociales y ambientales. En la página web de consultas se pondría a disposición del público información detallada acerca de las consultas: listas de participantes, resúmenes de las deliberaciones, etc. Se compilaría un resumen general de las consultas y se incluiría una síntesis como documento justificativo del documento final.

87. Preparación de los documentos justificativos. Teniendo en cuenta los comentarios recogidos en las consultas, el Banco prepararía los documentos necesarios para apoyar la introducción del nuevo instrumento de financiamiento (OP/BP, toda modificación que pueda ser necesaria en los documentos legales y material de orientación y capacitación para el personal) y

11 La lista actual de siete opciones de financiamiento para proyectos de inversión es la siguiente: préstamo adaptable para programas, préstamo de emergencia para recuperación, préstamo a un intermediario financiero, préstamo para el aprendizaje y la innovación, préstamo para una inversión específica, préstamo para inversión y mantenimiento sectoriales, y préstamo para asistencia técnica.

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toda modificación que pudiera ser necesaria en los sistemas de información interna. En lo que respecta a las evaluaciones necesarias de todo el programa, así como de los aspectos fiduciarios, sociales y ambientales, ya se dispone de una cantidad considerable de material, pero es preciso seguir trabajando en ese sentido. A fines del ejercicio de 2011, se presentaría para la discusión y aprobación por el Directorio Ejecutivo un documento en el que se detallarían todos los detalles del nuevo instrumento.

88. Orientaciones para el personal. Se impartirían orientaciones y se prestaría apoyo considerable al personal para la aplicación. La administración se esforzaría por lograr un equilibrio entre la coherencia en la aplicación de la política (y, en especial, para abordar posibles interpretaciones contradictorias dentro de los distintos departamentos) y la necesidad de innovar y adaptarse a las distintas situaciones de los clientes. Se incluirían actividades de capacitación para los equipos a cargo de los proyectos en el programa básico que se está preparando actualmente. En consulta con las oficinas en los países se emitirán comunicaciones y se llevarían a cabo actividades adicionales de capacitación y orientación.

89. Comunicaciones y divulgación. Además de las orientaciones y las actividades de capacitación para el personal, la introducción del nuevo instrumento se respaldaría con un programa integral de comunicaciones y divulgación a nivel interno y externo.

90. Supervisión reforzada y estudio evaluativo. En la fase inicial, se establecería una supervisión institucional reforzada para asegurar la aplicación adecuada y armónica del nuevo instrumento de financiamiento. Esto se basa en la experiencia recogida con la introducción de otras iniciativas, como el financiamiento adicional. La supervisión institucional propuesta consistiría en el establecimiento de un equipo especial (que incluiría representantes de adquisiciones y gestión financiera, especialistas en cuestiones ambientales y sociales, etc.) encargado del examen de todas las operaciones nuevas de P4R. Además, la administración formularía un plan para examinar la experiencia recogida en la aplicación y para adaptar, según corresponda, el instrumento o su uso. La administración prepararía un examen de la aplicación para su discusión con el Directorio Ejecutivo después de transcurrido un período o superado un volumen de financiamiento acordado, según se decida más adelante.

91. Consultas externas. Tras deliberaciones del Directorio Ejecutivo, la administración un procederá con un proceso de consultas externas usando de esta nota conceptual como base. Al solicitar los comentarios de una gran variedad de interesados, el Banco les pediría que consideraran cuestiones como las siguientes:

a) El Banco planea introducir un nuevo instrumento de financiamiento con una política operacional propia destinado a financiar programas públicos y con desembolsos vinculados a los resultados. ¿Respaldaría usted la introducción de un instrumento de apoyo a las inversiones a nivel de los programas (a diferencia del apoyo para proyectos o para fines del presupuesto general)? ¿Apoya usted la vinculación de los desembolsos a los resultados?

b) La propuesta del P4R propugna el apoyo a varios resultados, según la naturaleza del programa, y que el instrumento se ponga a disposición de todos los países y sectores, con sujeción al cumplimiento de los criterios de la evaluación inicial. ¿Está usted de

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acuerdo con la flexibilidad de la definición de los resultados elegibles? ¿Está usted de acuerdo con que el instrumento se ponga a disposición de todos los países y sectores? Sírvase dar las explicaciones necesarias.

c) En el P4R se propone abordar las cuestiones fiduciarias a nivel de los programas en lugar de hacerlo a nivel de las transacciones. Ello entrañará que la labor de evaluación y la supervisión también se llevarán a cabo a nivel de los programas. En la propuesta también se destaca un beneficio del enfoque adoptado, a saber: la mejora del desempeño de todo el programa en lugar de un proyecto aislado. ¿Está usted de acuerdo con este planteamiento?

d) Análogamente, en el P4R se propone abordar la gestión de los efectos sociales y ambientales a nivel de los programas, y la evaluación inicial se centraría en el examen de los sistemas existentes para gestionar dichos efectos, el desempeño del sistema y la capacidad de ejecución. El desempeño del sistema y la mejora de los sistemas, en caso de justificarse, serían el centro de atención del apoyo a la ejecución. ¿Está usted de acuerdo con este planteamiento?

e) Además, el Banco acogería con satisfacción otras recomendaciones o comentarios de los interesados y accionistas.

ANEXO A. RESUMEN DE LA EXPERIENCIA LOGRADA

1. En octubre de 2009, OPCIL realizó un examen de la experiencia lograda por el Banco con diversas operaciones de financiamiento (en este documento, “financiamiento programático para proyectos de inversión”) dotadas de atributos similares a las del P4R: SWAp, TCE, OBA, financiamiento basado en resultados en el sector de la salud (RBFH), y operaciones en el marco de la IVR EPT. También se examinaron los enfoques de tres organismos externos creados en la última década, que procuran avanzar en importantes dimensiones de la ayuda basada en programas: el Fondo Mundial de Lucha contra el SIDA, la Tuberculosis y la Malaria; la MCC, y la Alianza GAVI. A través de esta muestra, se procura ilustrar enfoques y lecciones aprendidas, así como la demanda de instrumentos basados en resultados. A. Enfoques sectoriales 2. Desde mediados de los años noventa, un creciente número de operaciones del Banco respaldan programas sectoriales. En un análisis muy reciente del desempeño de proyectos de SWAp, se identificaron 111 SWAp del BIRF/AIF (incluidos pre-SWAp) aprobados desde 2000, cuyos compromisos, en cifras agregadas, ascendieron a US$16,500 millones. En volumen, el 46% de los SWAp corresponden a América Latina y el Caribe, y el 26%, a África, pero esta última región es la que tiene el mayor número de proyectos (50). De los 111 SWAp, el mayor porcentaje (por volumen de dinero) correspondió a protección social y educación, y a gestión del sector público. 3. Evolución de los SWAp. En la actualidad, los SWAp se utilizan en entornos bastante más amplios que en los años noventa, en que se iniciaron (en gran medida, sectores sociales en países de África y Asia meridional en que la labor de los donantes es intensa). Ese tipo de operaciones se han intensificado en forma pronunciada en los países de ingreso mediano, notablemente, en América Latina y el Caribe, en que el enfoque ha sido adaptado en considerable medida en respuesta a las condiciones imperantes en los países. Esas operaciones han rebasado los lindes de los sectores sociales y se realizan en sectores como los del agua, el transporte y la agricultura. Las oficinas regionales informan que la demanda de SWAp por parte de los clientes es fuerte. Los SWAp han contribuido a promover la adaptación de los donantes a las estrategias de los países, una mejor coordinación de los donantes y la introducción de significativos cambios y reformas institucionales en muchos países, notablemente en materia de gestión de las finanzas públicas. El concepto de SWAp ha sido una plataforma para la innovación y una mayor flexibilidad, y ha ayudado al Banco, a otros donantes y a los propios países a prestar más atención a los resultados. Un muy reciente análisis del desempeño de los proyectos de SWAp muestra también indicadores mejores que los de la cartera global de financiamiento, con una proporción significativamente menor de compromisos en situación de riesgo y proyectos con problemas. 4. Desafíos. También ha habido dificultades. Muchos supuestos iniciales han resultado excesivamente optimistas, especialmente en cuanto a la capacidad institucional de los países de ingreso bajo de realizar la gestión de programas más grandes y a menudo más complejos. Ha sido difícil mantener el impulso inicial en algunos países (principalmente los de ingreso bajo). Los SWAp han incrementado los costos de transacción que soportan los donantes, especialmente

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el donante principal. Los nuevos donantes, especialmente los que operan en los sectores sociales, han comprobado que el marco de los SWAp no es lo suficientemente flexible como para permitirles centrar la atención, de la manera deseada, en las esferas en que trabajan. Algunos donantes establecidos, incluido el Banco, han considerado apropiado realizar intervenciones independientes paralelas a los SWAp. La inexistencia, percibida o real, de políticas y orientación clara sobre los SWAp ha generado confusión y enfoques dispares en el personal. El personal del Banco informa sistemáticamente que los costos de procesamiento interno de esos tipos de operaciones son excesivos y se desvía tiempo y atención que podrían dedicarse a cuestiones sustanciales. Más recientemente ha habido falta de claridad con respecto a la aplicabilidad de las políticas del Banco en materia fiduciaria y en lo relativo al fraude y la corrupción en un entorno de IL en que el Banco financia más amplios programas de gastos, en lugar de transacciones individuales. B. Transferencias condicionadas de efectivo 5. Las TCE han aumentado fuertemente en los últimos 15 años1. El Banco estima que se están llevando a cabo en más de 30 países; la mayor concentración corresponde a América Latina y el Caribe, aunque existen programas de gran porte en Bangladesh, Filipinas y Turquía, y programas piloto en Camboya, Malawi, Marruecos, Pakistán y Sudáfrica. Además ha aumentado notablemente el número de beneficiarios alcanzados: el programa PROGRESA, de México, que comenzó con aproximadamente 300 000 hogares beneficiarios en 1997, ahora abarca a 5 millones de hogares2, y en Brasil, Bolsa Família da cobertura a 11 millones de familias, o sea, a alrededor de 46 millones de personas (casi el 25% de la población). El respaldo del Banco para programas de TCE ha aumentado pronunciadamente. Está concentrado principalmente en América Latina y el Caribe, donde el Banco ha aprobado préstamos por un monto de US$3800 millones para dar respaldo a 14 operaciones en 9 países. La mayor concentración sectorial corresponde a protección social, seguida por educación. Las oficinas regionales dan cuenta de una fuerte demanda de financiamiento adicional de TCE. 6. Resultados. Las operaciones de TCE arrojan resultados más satisfactorios que los del total de la cartera, y existen considerables pruebas de que han mejorado las condiciones de vida de los pobres. En general, las TCE han estado adecuadamente focalizadas, han aumentado los niveles de consumo y han reducido la pobreza; en algunos países, en forma sustancial. Han proporcionado un punto de partida para la reforma de subsidios insatisfactoriamente focalizados y una mejor calidad de las redes de protección, a la vez que dan seguridad de que los ajustes compensatorios sean de moderadas proporciones. Además cuentan con una cultura de evaluación sólida, bastante más amplia que la de la práctica tradicional de la política social, que se está propagando de una TCE a otra y llega a otros programas del mismo país. Simultáneamente, las pruebas sobre mejoras de los efectos directos finales en salud y educación son más heterogéneas. Los mejores resultados de las TCE se han dado cuando ha habido una oferta que responde a la demanda, lo que es un ejemplo elocuente de que diversos instrumentos y herramientas del Banco

1 Véase Conditional Cash Transfers—Reducing Present and Future Poverty, Grupo de Investigaciones sobre el Desarrollo, febrero de 2009. 2 Este programa, conocido ahora como “Oportunidades”, cuenta con el respaldo de un préstamo del BIRF de US$1500 millones, que constituye el mayor préstamo para TCE del Banco.

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pueden ayudar a los países a lograr resultados óptimos cuando se aplican para resolver la dificultad pertinente. C. Ayuda en función de los resultados 7. Definida en términos amplios, la OBA tiene como finalidad vincular los desembolsos con el logro de productos específicos. En 2000 se puso en marcha el GPOBA, administrado por el Banco, para brindar respaldo directo a actividades de OBA mediante la utilización de fondos fiduciarios y promover una más amplia utilización de dicha ayuda en la comunidad del desarrollo3. El programa, dotado de un modesto nivel de recursos, utilizaba una definición más precisa de la OBA: como mecanismo que vincula el desembolso de subsidios o donaciones explícitos, basados en el desempeño, con el logro de determinados productos que respaldan directamente la ampliación del acceso a servicios básicos por parte de hogares pobres4. El GPOBA ha respaldado servicios básicos tales como mejoras en el suministro de agua, la energía, la atención de la salud, la educación, la tecnología de la información y las comunicaciones, y el transporte. Hace especial hincapié en orientar explícitamente a los pobres los subsidios basados en productos. Por lo tanto, un subsidio de OBA financia la eliminación de la brecha de financiamiento entre el costo de prestación de servicios y la capacidad y determinación de los beneficiarios de pagar cargos de usuarios por el servicio. Los servicios se tercerizan (quedan a cargo de un proveedor de servicios) a través de un proceso de concurso o de selección basada en una fuente única, regido, en ambas modalidades, por las Normas del Banco sobre Adquisiciones, con procesos complejos de determinación del monto del subsidio, el reparto de los riesgos y una verificación independiente del producto. 8. Resultados. La cartera de OBA comprende 115 proyectos, cerrados y activos. De ellos, 57 reciben financiamiento de la AIF y 25 del BIRF, y los proyectos restantes cuentan con financiamiento de fondos fiduciarios y del Fondo para el Medio Ambiente Mundial. El monto de la cartera de subsidios de OBA es de US$4000 millones. Al BIRF, con US$2500 millones, le corresponde la mayor proporción de dicha cartera, pese al reducido número de proyectos. La mayor parte de las operaciones se realizan en África (debido a los recientes esfuerzos piloto del GPOBA) y en América Latina y el Caribe (en que se iniciaron los primeros proyectos piloto de ese género en muchos de los sectores examinados). En cuanto a subsidios, a América Latina y el Caribe le corresponde el 51% del total del volumen, y a África, el 23% de los proyectos activos o que se han cerrado. Las proporciones de los desembolsos son similares. Se estima que, de los proyectos activos y cerrados con componentes de OBA, se ha desembolsado el 80% de los fondos (US$3200 millones). La mayor proporción de proyectos de OBA, tanto en volumen como en número de proyectos, corresponde al sector del transporte. A energía y minería, salud y educación también les corresponden proporciones relativamente grandes de los proyectos de OBA.

3 Véanse www.gpoba.org y Output Based Aid: A Compilation of Lessons Learned and Best Practice Guidance, Secretaría del GPOBA/AIF-IFC, junio de 2009. 4 El GPOBA también establece una distinción entre la OBA y los desembolsos en función de los resultados; estos últimos se definen como desembolsos destinados a aumentar la eficiencia de activos o sistemas gubernamentales, en tanto que la OBA tiende a dar respaldo a la prestación de servicios por entidades privadas.

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9. Desafíos. El GPOBA cree que el principal desafío para integrar los enfoques de la OBA consiste en reconciliar el requisito del Banco de que el financiamiento para inversiones “se base en gastos” con el carácter de “basado en el desempeño” que tienen la OBA y mecanismos similares. Desea que el Banco no se contente con la orientación que ha proporcionado al personal en materia de adquisiciones para OBA, sino que ofrezca incentivos específicos para la innovación y haga más hincapié en los productos que en los insumos, incluso a través de procedimientos fiduciarios más ágiles. Considera que la reforma del IL es la iniciativa que permitirá atender esos problemas. D. Financiamiento basado en resultados en el sector de la salud 10. En general, los mecanismos de financiamiento basado en resultados se basan en pagos por productos acordados, en lugar de los pagos tradicionales por insumos. Durante varios años, el Banco ha trabajado con otros donantes en la promoción de un financiamiento basado en resultados en la esfera de la prestación de servicios de salud, en que se realiza el pago a un proveedor, pagador o consumidor cuando se adoptan medidas medibles o se logra alcanzar objetivos de desempeño definidos5. El financiamiento basado en resultados en el sector de la salud (RBFH) es una estrategia de financiamiento innovadora encaminada a dar mayor impacto a las inversiones en salud proporcionando una recompensa financiera o en especie por el logro de objetivos de desempeño previamente convenidos. RBFH es un término genérico que comprende la OBA, el financiamiento basado en el desempeño, los incentivos para el pago de proveedores, los vales, la contratación vinculada al logro de objetivos específicos, y los pagos y las transferencias condicionadas de efectivo a hogares. En algunos países el RBFH puede consistir en el pago de una bonificación por servicios de salud que cumplan determinados objetivos cuantitativos o cualitativos, tales como cierto porcentaje de mujeres que den luz en el establecimiento. Otros países están diseñando mecanismos de RBFH para brindar incentivos y respaldo a personas pobres para superar obstáculos ocultos —como el costo del transporte— a la utilización de servicios 11. Prevalencia, alcance y respaldo. Una reciente reseña de la experiencia del Banco en materia de RBFH identificó 260 proyectos activos y cerrados del período comprendido entre los ejercicios de 1995 y 2008. En el 15% de ellos se identificó un elemento de RBFH, que se consideró “sustancial” en el 60% de los casos. De los considerados “sustanciales”, el 43% se realizaba en América Latina y el Caribe y el 27%, en África. Muchos de estos proyectos fueron aprobados en los últimos cinco años. Los mecanismos abarcaban una amplia gama, que incluía acuerdos de desempeño con gobiernos nacionales y subnacionales, compañías de seguros, servicios públicos, proveedores privados y ONG, incentivos para trabajadores basados en el desempeño, acuerdos con comunidades y TCE. El instrumento financiero predominante utilizado por el Banco fue el financiamiento para proyectos de inversión. El monto total del apoyo proporcionado por el BIRF/AIF ascendió a US$3790 millones, y el financiamiento de la AIF representó el 68% del apoyo en proyectos activos. El RBFH cobró impulso adicional en septiembre de 2009, cuando miembros del Grupo de Trabajo de Alto Nivel sobre Financiamiento Innovador para los Sistemas de Salud comprometió un total de US$5300 millones para acelerar el avance hacia los objetivos de desarrollo del milenio. El Reino Unido y Noruega aportarán

5 Véanse www.rbfhealth.org y Taking Stock: World Bank Experience with Results-based Financing in Health, Brenzel y otros, HDNHE, Banco Mundial, junio de 2009.

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US$420 millones para respaldar programas de financiamiento basados en resultados y conversión de préstamos en donaciones para mejorar la salud materna e infantil, y el gobierno de Australia proporcionará AUD 336 millones en los próximos cuatro años como asistencia vinculada al desempeño destinada a gobiernos asociados de Asia y el Pacífico. Una parte significativa del nuevo financiamiento comprometido se canalizará a través del Fondo Fiduciario de Donantes para Innovación en materia de Resultados en el Sector de la Salud, que administra el Banco. Equipos que trabajan en esta esfera han señalado que el Banco está perdiendo oportunidades de intensificación del impacto a través de asistencia basada en resultados y han identificado varios ámbitos de atención: la necesidad de mecanismos factibles para la realización de desembolsos contra el logro de resultados, para que el personal establezca marcos de seguimiento adecuados (incluidos datos de referencia), para mejorar el análisis, integrar el financiamiento basado en resultados en operaciones e iniciativas de mayor escala y fortalecer la capacidad dentro del país. E. Iniciativa Vía Rápida de Educación para Todos 12. La IVR EPT se creó en 2002 para ayudar a países de ingreso bajo a lograr una educación básica gratuita y universal a más tardar en 20156. Entre 2003 y 2010, 18 donantes comprometieron US$1600 millones al Fondo Catalizador de la IVR. De esa suma, al 15 de septiembre de 2009 se habían comprometido US$1470 millones a favor de 31 países (todos ellos, de la AIF); el porcentaje de desembolsos era del 42%. La IVR espera que entre 25 y 30 países de ingreso bajo soliciten apoyo financiero antes de que finalice 2010, lo que crearía un déficit de financiamiento de US$1200 millones. En consecuencia, terminado 2010 se requerirían varios miles de millones de dólares adicionales para alcanzar los objetivos de educación fijados para 2015. 13. Compacto de EPT. En el marco del Compacto de la EPT, países asociados se comprometen a elaborar programas bien concebidos para el sector de la educación a través de consultas de amplia base, ponen de manifiesto su identificación con los objetivos de la educación a través de un fuerte respaldo interno, realizan demostraciones de resultados sobre indicadores de desempeño clave, y llevan a cabo una labor de vanguardia en materia de preparación y ejecución del programa y coordinación del respaldo de donantes. Los donantes se comprometen a ayudar a movilizar recursos y hacerlos más previsibles, adaptarlos a las prioridades de desarrollo nacionales, coordinar el apoyo a través de un plan de educación, y armonizar en la mayor medida posible los procedimientos. A través de la iniciativa se pretende aplicar la Declaración de París de 2005 sobre la Eficacia de la Ayuda. Funcionarios y asociados vinculados con el programa informan que la rígida aplicación de normas fiduciarias vigentes del Banco (principalmente sobre adquisiciones) o el hecho de que ellas no se adapten a los programas que se respaldan causa demoras innecesarias y va en detrimento de la ejecución del programa y de la consecución de resultados. F. Fondo Mundial de Lucha contra el SIDA, la Tuberculosis y la Malaria

6 Véanse www.educationfasttrack.org y A Fast Track to 2015: Educating the World’s Children for a Better Future, octubre de 2009.

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14. El Fondo Mundial de Lucha contra el SIDA, la Tuberculosis y la Malaria es una asociación público-privada mundial —formada por gobiernos, la sociedad civil, el sector privado y las comunidades afectadas— cuyo objetivo consiste en atraer y desembolsar recursos adicionales para la prevención y el tratamiento del VIH/SIDA, la tuberculosis y el paludismo. Trabaja en estrecha colaboración con otras entidades bilaterales y multilaterales. Se creó en 2002 y se ha convertido en la principal fuente de financiamiento para programas de lucha contra las tres referidas enfermedades. Cuenta con un financiamiento aprobado de US$15 600 millones para más de 572 programas en 140 países. A escala mundial, proporciona un cuarto del financiamiento internacional para la lucha contra el sida, dos tercios del destinado a combatir la tuberculosis y tres cuartos del destinado a la lucha contra el paludismo7. 15. Modelo operativo. El Fondo Mundial hizo del financiamiento basado en el desempeño un factor medular de su modelo operativo, para que las decisiones sobre financiamiento se basen en una evaluación transparente de resultados en relación con objetivos vinculados con el tiempo. Este enfoque promueve la responsabilidad y brinda incentivos para que los beneficiarios utilicen los fondos eficientemente para lograr resultados. Los programas del Fondo Mundial reciben financiamiento inicial basado en la calidad de sus solicitudes. Para recibir financiamiento ulterior deben demostrar resultados en relación con objetivos de desempeño definidos, que el país pone a consideración del Fondo Mundial, para garantizar que sean apropiados para el contexto mundial y las realidades del programa local. Este sistema de financiamiento se creó con los siguientes objetivos:

vincular el financiamiento con el logro de objetivos y metas con los que el país esté identificado;

asegurar que el financiamiento se gaste en la prestación de servicios para personas necesitadas;

proporcionar incentivos para que los donatarios se esfuercen en alcanzar resultados programáticos y en una oportuna ejecución;

promover el aprendizaje para fortalecer capacidades y mejorar la ejecución de los programas;

invertir en sistemas de medición y proponer el uso de pruebas para la adopción de decisiones;

proporcionar un instrumento de supervisión y seguimiento de las donaciones dentro de los países y por parte de la Secretaría del Fondo Mundial;

liberar recursos comprometidos de donaciones no redituables, para reasignarlas a programas que puedan lograr resultados.

16. Procedimientos fiduciarios. A diferencia de lo que ocurre con la IVR EPT, el Fondo Mundial optó por no utilizar procedimientos del Banco, que se consideraron demasiado rígidos. Al mismo tiempo, el Fondo Mundial se ha comprometido a lograr sólidos resultados fiduciarios. Recibió asesoramiento y asistencia del Banco para establecer su propio sistema fiduciario. Su experiencia ilustra claramente las dificultades que plantea la igualación de

7 Véase www.theglobalfund.org.

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procedimientos operativos específicos (que, en forma muy apropiada, pueden variar de un país a otro o de una organización a otra) con objetivos fiduciarios globales cuya consecución cuente con respaldo universal. El desafío, para el Banco, consiste en evitar que los procedimientos técnicos específicos que haya elaborado (que suelen constituir un punto de referencia mundial) impidan una colaboración operativa con organizaciones asociadas y países igualmente identificados con los mismos objetivos fiduciarios, pero que opten por alcanzarlos a través de procedimientos técnicos algo diferentes. G. Corporación del Desafío del Milenio 17. La MCC fue creada en 2002 como organismo de asistencia externa de Estados Unidos, para colaborar, por sendas innovadoras, en la lucha contra la pobreza mundial. En lugar de proporcionar financiamiento para el desarrollo por vías tradicionales, procura centrar la atención en buenas políticas, la identificación del país con sus programas y los resultados8. La MCC hace fuerte hincapié en el logro y la medición de resultados, y centra sus esfuerzos en la identificación de las actividades que ofrezcan las mayores posibilidades de reducir la pobreza a través del crecimiento, medir el avance durante la ejecución y generar un aprendizaje basado en la experiencia. 18. Enfoque de la MCC. La MCC ha aprobado US$6900 millones en financiamiento “compacto” para 19 países, y US$470 millones en financiamiento para “programas umbral” para otros 19 países. Ha desembolsado US$1100 millones. Se selecciona a los países beneficiarios a través de un concurso sobre la base de 17 indicadores de políticas y de los resultados de las políticas nacionales respectivas. Los países seleccionados tienen que identificar sus prioridades para lograr un crecimiento económico sostenible y la reducción de la pobreza, y para elaborar las propuestas que han de formular a la MCC en un marco de amplias consultas con sus respectivas sociedades. Tratándose de países que reciben financiamiento compacto, se establece una entidad responsable frente a la Cuenta del Desafío del Milenio, de carácter local y cuyo titular es el país, para que administre y supervise todos los aspectos de la ejecución. El financiamiento se ha destinado a sectores tales como agricultura y riego, transporte (caminos, puentes, puertos), suministro de agua y saneamiento, acceso a servicios de salud, financiamiento y creación de empresas, iniciativas anticorrupción, derechos sobre la tierra y acceso a ella, y acceso a la educación. H. Alianza GAVI 19. La Alianza GAVI (anteriormente conocida como “Alianza Mundial para Vacunas e Inmunización”) se puso en marcha en 2000 como asociación mundial de los sectores privado y público en materia de salud, para acelerar el acceso a vacunas subutilizadas, fortalecer los sistemas de salud e inmunización de los países, e introducir nueva tecnología de inmunización, incluidas vacunas. Está formada por gobiernos del mundo en desarrollo y donantes, entidades filantrópicas del sector privado, como la Fundación Bill & Melinda Gates, la comunidad financiera, fabricantes de vacunas de países desarrollados y en desarrollo, institutos de investigación y técnicos, OSC y organismos multilaterales tales como la Organización Mundial de la Salud, el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (Unicef) y el Banco Mundial. Su 8 Véase www.mcc.gov.

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finalidad consiste en contribuir al logro del objetivo de desarrollo del milenio referente a la salud infantil, consistente en reducir en dos tercios los decesos de niños de menos de cinco años de edad, a más tardar en 2015. 20. Enfoque de la GAVI. El respaldo de la GAVI es objeto de un seguimiento del desempeño destinado a determinar el avance logrado en el año anterior, señalar objetivos planificados para el año siguiente y verificar la sostenibilidad de los mecanismos de financiamiento existentes. En consecuencia, la alianza hace considerable hincapié en un seguimiento realizado a través de información anual de situación, auditoría de calidad de los datos y evaluación de manejo de vacunas. Un comité de revisión independiente examina cada informe de progreso anual, haciendo comentarios y sugerencias técnicas, y recomienda uno de los tres resultados siguientes a la Junta de la Alianza GAVI: seguir brindando apoyo, solicitar aclaraciones antes de seguir brindándolo o solicitar al país que vuelva a enviar su informe, porque la información proporcionada ha sido insuficiente. Se realiza una verificación independiente a través de auditorías de la calidad de datos, que son obligatorias para los países que reciban respaldo para servicios de inmunización en el segundo año.

ANEXO B. EVALUACIONES TÉCNICAS

A. Introducción

1. En el texto principal del informe se enuncia el fundamento de un nuevo instrumento: el P4R, que complementaría los dos instrumentos con que cuenta el Banco: el DPL y el SIL. Como parte del proceso de evaluación inicial, todas las operaciones financiadas por el Banco se evalúan desde una perspectiva técnica y en relación con asuntos fiduciarias, sociales y ambientales, conforme a las OP y las BP del Banco. Esas evaluaciones se aplicarían también a operaciones de P4R, que se regirían por una única OP/BP dedicada que abarque todas las preocupaciones de políticas pertinentes, incluidas las fiduciarias y las referentes a los efectos ambientales y sociales. En este anexo se proporciona cierta orientación inicial sobre la manera en que se realizarían esas evaluaciones en las operaciones de P4R. Los detalles completos constarán en notas de orientación detalladas para el personal y los clientes, que se distribuirían antes de que se ponga en marcha el nuevo instrumento. 2. Estructura de este anexo. Este anexo comprende tres secciones principales. En la sección B se analiza la evaluación técnica, que comprende el examen de la pertinencia estratégica y la solidez técnica del programa, el marco de gastos y el marco de resultados, incluidos los desembolsos. En la sección C se explica la manera en que se realizará el análisis de diligencia debida sobre cuestiones fiduciarias —adquisiciones, gestión financiera y preocupaciones sobre fraude y corrupción— y la evaluación de la suficiencia de los sistemas de gestión de los efectos ambientales y sociales, riesgos y sostenibilidad. En la sección D se introduce un marco de evaluación de riesgos en que se identificarían ámbitos y niveles de riesgos de la operación; se establecería el nivel de fiscalización de la administración necesario durante la preparación, y se centraría el respaldo para la ejecución en los riesgos identificados y su gestión, además del fortalecimiento de la capacidad.

B. Evaluaciones técnicas

1. Pertinencia estratégica y solidez técnica 3. Una parte crítica del proceso de evaluación a cargo del Banco versaría sobre la pertinencia estratégica y la solidez técnica del programa del gobierno. ¿A través del programa se procura alcanzar una meta importante en el sector? ¿Existe un claro fundamento para la intervención del gobierno? Si la operación tuviera éxito, ¿el desempeño mejoraría en forma significativa? Habitualmente esta evaluación requeriría cierto análisis. Por ejemplo, si el objetivo enunciado en el programa del gobierno consiste en mejorar la calidad de la educación, de la evaluación deberían surgir indicios de que la mala calidad constituye un problema realmente grave, o bien, si el objetivo consiste en respaldar la ampliación de un “acceso favorable a los pobres” a conexiones de agua, debería probarse que el país o región está rezagado en esa esfera. 4. Luego se realizaría una evaluación de la solidez técnica. ¿El enfoque propuesto por el gobierno es compatible con enseñanzas y pruebas resultantes de la experiencia recogida en el país y en el exterior? ¿Se hará frente a estrangulamientos de comportamiento clave que dificulten el desempeño que la operación está tratando de mejorar? Por ejemplo, si el problema consiste en

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escaso acceso a conexiones de agua para los hogares pobres, causado por altos costos de conexión, ¿en el programa se propone una estrategia razonable para incrementar la demanda efectiva de tales conexiones? O bien, si el problema consiste en la escasa calidad de los servicios educativos, ¿el programa ha identificado los principales factores que impulsan el cambio en cuanto guarden relación con la disponibilidad de insumos pedagógicos o la presencia y la motivación de los maestros? 5. La evaluación de la solidez técnica debe ser complementada por una evaluación de los sistemas institucionales. En las operaciones de IL, en general esos sistemas se centran en los mecanismos de ejecución para proyectos específicos y en la contratación de insumos financiados por el Banco. Como en las operaciones de P4R se centraría la atención en el suministro de respaldo para el programa gubernamental, la evaluación institucional debería versar principalmente sobre el nivel del programa. ¿Son adecuadas las estructuras institucionales de ejecución del programa? ¿Cómo pueden mejorarse? ¿Son satisfactorias las estructuras de gestión y administración del programa? ¿Los organismos participantes poseen el personal crítico, la combinación de aptitudes y el presupuesto necesarios para la ejecución del programa? Si en el programa intervienen varios organismos (como sucede con los programas descentralizados), ¿se cuenta con incentivos para una labor de calidad adecuada y una apropiada colaboración entre los organismos? Lo que no es menos importante, ¿cuáles son los mecanismos institucionales de seguimiento e información sobre el desempeño del programa y de verificación de insumos, gastos, productos, y efectos directos intermedios y finales? Como en las operaciones de P4R se centra la atención en evaluaciones institucionales a nivel de programas y no de proyectos, brindarían una oportunidad especial para que el Banco siguiera mejorando los continuos esfuerzos tendientes a integrar cuestiones de gestión de gobierno y rendición de cuentas en la labor operativa, entre otras cosas, fortaleciendo el trabajo y la colaboración entre unidades sectoriales y asociaciones con entidades clientes.

2. Marco del gasto 6. En esta sección se describe el enfoque propuesto para que el Banco realice la evaluación de los aspectos económicos y financieros de las operaciones de P4R. El equivalente de la operación de P4R de un análisis financiero de un proyecto de IL consistiría en una evaluación de la proyección a mediano plazo (de tres a cinco años) del presupuesto del programa, para verificar su congruencia con los objetivos del programa y su factibilidad y sostenibilidad en el contexto de la situación financiera global del país. Este enfoque en materia de análisis financiero exigiría conocer los gastos, y sus fuentes de financiamiento, a lo largo de determinado período. Esta metodología está firmemente establecida y el personal del Banco la ha venido utilizando a lo largo de los años para respaldar programas y SWAp, y forma parte de la labor analítica para los exámenes del gasto público1. Al evaluar el presupuesto a mediano plazo de un programa, el Banco aplicaría determinados criterios. El primero consiste en que dicho presupuesto refleje adecuadamente los costos estimados del programa y los objetivos enunciados para él. El presupuesto de mediano plazo debe ser sostenible en el contexto de la situación macroeconómica del país, especialmente de su situación financiera global, y de las prioridades para el gasto público enunciadas en documentos de políticas importantes y recientes. Si en esas circunstancias el Banco estuviera evaluando una propuesta de P4R referente a un programa de gran escala (con 1 Public Expenditure Management Handbook, Banco Mundial (1998), páginas 41 y 42.

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una proporción inicial considerable del presupuesto global) y un gran incremento que, según las proyecciones, hayan de experimentar los gastos públicos, la institución trataría de obtener de los gobiernos seguridades de que esa expansión es realmente posible. En el análisis debería abordarse también la cuestión de si se ha registrado recientemente una modalidad de grandes discrepancias entre asignaciones presupuestarias, liberación de fondos y gastos reales. Las diferencias entre asignaciones y liberaciones presupuestarias pueden indicar una modalidad de sobreestimación de ingresos públicos (en general, una característica a nivel de todo el gobierno, en lugar de ser una situación específica de determinado programa). Por otro lado, si las liberaciones de fondos han sido oportunas y están en consonancia con las asignaciones presupuestarias correspondientes, pero los gastos reales del programa han sido menores que los fondos liberados, ello indicaría que los organismos de ejecución del programa carecen de suficiente capacidad para la realización de las actividades planificadas que les corresponden. El Banco tendría que determinar y evaluar los cambios que el gobierno se propone realizar para aumentar la capacidad de ejecución de los organismos pertinentes. 7. El análisis económico se centraría en la eficiencia a que previsiblemente dará lugar la exitosa ejecución del programa que respalde la operación de P4R. En el análisis se examinarían dos aspectos clave del programa. Primero, la cuestión de si existe un claro fundamento para la intervención del gobierno en el sector o subsector pertinente, y la cuestión conexa de si esa intervención debería consistir en reglamentación, financiamiento o suministro liso y llano de fondos2. En general, se da prioridad a esferas con potenciales fallas del mercado y en las que el financiamiento directo de ciertos determinados bienes y servicios por parte del gobierno parezca ser la mejor modalidad de intervención posible. 8. Segundo, a través del análisis económico se procuraría examinar la eficiencia relacionada con el programa (en comparación con hipótesis de continuación del programa en su forma actual). En algunos casos, es posible cuantificar las mejoras en materia de eficiencia, pero el análisis suele ser de carácter cualitativo. Los aspectos específicos dependerían, en gran medida, de las características del sector o subsector pertinente; por ejemplo, servicios de salud o colegios dotados del personal necesario pero cuyo presupuesto para gastos no salariales, tales como adquisición de medicamentos y materiales didácticos, sea magro; programas de inversión en infraestructura que no establezcan suficientes asignaciones para mantenimiento, y programas de extensión agrícola que no promuevan las tecnologías de producción más adecuadas en función de las condiciones locales. En todos esos casos, la realización de reformas significativas que hayan de contar con el respaldo de una operación de P4R propuesta daría lugar a un aumento de la eficiencia que no se lograría si el programa hubiera continuado sin modificaciones. Otra serie de aumentos de eficiencia estaría relacionado con el fortalecimiento de las prácticas de adquisiciones y gestión financiera, si es necesario, como parte de la operación. En algunos casos se realizaría un análisis adicional relacionado con aspectos específicos del programa, tales como el aumento de la equidad y la reducción de la pobreza. Podrían analizarse cuestiones como la distribución de los beneficios del programa, o el acceso a servicios o beneficios del programa por grupos específicos, por ejemplo, a) disposición o acceso universal versus acceso focalizado para los pobres (análisis de distribución de beneficios por grupos de ingresos); b) acceso por grupos

2 Véase Evaluating Public Spending: A Methodological Framework for Public Expenditure Reviews, de Sanjay Pradhan, documento n.o 323 de la serie de publicaciones del Banco Mundial Discussion Papers, febrero de 1996, página 2.

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vulnerables específicos, como minorías étnicas, desempleados, ancianos, discapacitados o jóvenes, o c) consideraciones geográficas o espaciales en materia de distribución (todas las regiones del país, en comparación con ciertas regiones; zonas urbanas versus rurales; etc.). El análisis puede versar también sobre los impactos en materia de pobreza y desigualdad. Finalmente, para determinados programas, el análisis económico del Banco puede ampliarse y recaer sobre otras dimensiones, en función del tipo de prestación de servicios de que se trate. 9. Además del análisis más tradicional del gasto y el presupuesto públicos, también sería importante examinar la compatibilidad de los gastos con los objetivos clave y los sistemas institucionales. Conocer la estructura de incentivos para las reformas o mejorar el desempeño de un programa es un factor clave del éxito de este último. El análisis del gasto del programa brindaría importantes elementos de juicio en esta esfera.

3. Marco de resultados 10. El Banco reconoce desde hace largo tiempo la importancia que reviste contar con claros marcos y planes de resultados para el monitoreo y la evaluación de todas las operaciones que financia, pero en esa esfera suele haber fallas. El P4R, al hacer de los resultados el mecanismo activador de los desembolsos, representa un cambio fundamental a ese respecto. En el P4R, medir los resultados no es sólo un aspecto más del proyecto, sino un atributo clave del diseño y un importante motor de la ejecución. En otros términos, las operaciones de P4R cuentan con sólidos incentivos integrados para que el cliente y el Banco centren la atención en la medición y el logro de resultados. 11. En el marco de resultados se definen los productos, los impactos intermedios y finales del programa, y sus metas. Es importante subrayar que los resultados del programa gubernamental serían los del P4R. No obstante, cuando un programa gubernamental tiene un conjunto extremadamente detallado de resultados, los resultados utilizados para el P4R podrían constituir un subconjunto de los del programa, para garantizar un adecuado seguimiento y una suficiente capacidad de consecución de los resultados. Tener en cuenta los resultados de una operación de P4R no implica imponer condiciones externas a los países, sino hacer que la operación brinde la oportunidad de mejorar el desempeño de los programas gubernamentales, al centrar la atención en mayor medida en sus propios resultados y vincular los fondos con los logros de esas operaciones.

a) Evaluación de la capacidad de monitoreo y evaluación

12. Evaluar la capacidad de monitoreo y evaluación del programa constituiría un elemento esencial para realizar la evaluación inicial de la operación de P4R. Si se identifican fallas, se adoptarían medidas correctivas, y en el conjunto de IVD podrían incluirse indicadores vinculados con el fortalecimiento de la capacidad de monitoreo y evaluación, o como parte de un plan de acción acordado. Una evaluación de dicha capacidad de los sistemas existentes abarcaría los siguientes aspectos:

contexto institucional de monitoreo y evaluación de resultados (es decir, una clara especificación de los actores clave y las funciones institucionales de seguimiento e información; necesidades de información, y fuentes y frecuencia de datos; una

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evaluación de la capacidad y un plan de fortalecimiento de la capacidad, en cuanto sean necesarios);

planes de monitoreo y evaluación existentes (¿qué se está midiendo, y cómo?);

calidad y confiabilidad de los productos de monitoreo y evaluación existentes (evaluaciones, datos, sistemas de información, informes de avance);

marco de respaldo para un monitoreo y evaluación y un intercambio de información eficaces (por ejemplo, distribución de datos/política de divulgación, políticas presupuestarias y reglamentos basados en el desempeño);

dotación de personal y recursos para respaldar el cumplimiento de las funciones de monitoreo y evaluación;

necesidades de desarrollo de la capacidad.

b) Definición de los indicadores vinculados con los desembolsos

13. Los IVD cumplen un papel importante en el P4R, porque habilitan el desembolso de fondos en respaldo del programa gubernamental. Si bien en principio se refieren a productos o efectos directos, pueden también ser considerados indicadores cruciales para fortalecer y mejorar el desempeño, y pueden incluir una gama de resultados: desde los correspondientes al proceso hasta los impactos intermedios que ayuden a lograr los productos y impactos deseados. Por ejemplo, pueden incluir medidas encaminadas a fortalecer el desempeño de la administración del programa, la gestión financiera, los procesos de adquisiciones, los aspectos ambientales y sociales, la supervisión y el control, el monitoreo y la evaluación, etc. 14. Atributos clave de diseño. Es necesario considerar cuidadosamente los IVD como resultados clave que influirán sobre la consecución de los objetivos de desarrollo. El IVD puede también referirse a un hito considerado esencial para alcanzar los objetivos de desarrollo del programa. Por ejemplo, si los objetivos de desarrollo del programa gubernamental consisten en mejorar la calidad de la educación básica, los IVD seleccionados podrían referirse al porcentaje de estudiantes que rinden exámenes de evaluación externa, y se podrían publicar y remitir a todas las municipalidades y colegios resultados comparativos. Este resultado intermedio es un indicador del mejoramiento del sistema de evaluación de la educación para medir mejoras en materia de desempeño y calidad. Alternativamente, la selección de determinado IVD puede guardar relación con la importancia de “emitir señales” y proporcionar incentivos para reformas, productos o impactos institucionales clave. Esos IVD orientados por incentivos pueden ayudar a promover una cultura de administración basada en el desempeño que vaya mucho más allá del financiamiento basado en resultados del Banco. Por ejemplo, el porcentaje de colegios que hayan logrado un mejor desempeño de los alumnos en el cuarto grado representa un indicador de “impacto” real para el mejoramiento de la calidad y el desempeño del sistema educativo, y podría promover el uso de “incentivos” para una gestión basada en el desempeño dentro del sistema del gobierno. 15. Selección de IVD. Al seleccionar y estructurar IVD deberían considerarse los siguientes puntos:

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¿Qué hitos influyen decisivamente en la consecución de los objetivos de desarrollo del programa? La selección del IVD debería centrarse en la determinación de los indicadores necesarios para proporcionar pruebas de un continuo avance hacia objetivos de desarrollo del programa previstos. La selección debería, asimismo, ser clara en cuanto a su finalidad de emisión de señales. ¿El IVD cumple el papel de emitir señales y permitir el seguimiento de un hito crítico en la cadena de resultados, sin el cual no puedan cumplirse los objetivos de desarrollo del programa, o cumple el papel de señalar incentivos de recompensa por el desempeño (productos, impactos), para promover la práctica de una gestión vinculada con los resultados?

¿Cuántos IVD son necesarios? No todos los hitos relativos a la cadena de resultados para el programa gubernamental deberían seleccionarse como IVD, aunque reviste importancia el seguimiento de toda la cadena de resultados. A través de la determinación de la cifra absoluta de IVD para una operación de P4R y la selección de medidas, productos y resultados intermedios, se debería tratar de establecer un equilibrio entre el número de hitos clave considerados decisivos para que el programa gubernamental no se desvíe de sus objetivos en su cadena de resultados y el mantenimiento de un diseño racionalizado para la operación (practicidad y gestión ágil).

¿Podemos medir los IVD? Para seleccionar los IVD, deberían tenerse en cuenta los aspectos prácticos de la medición, el monitoreo y la verificación del logro del resultado apetecido. Esos indicadores deberían definirse claramente, ser medibles y estar acompañados por claros protocolos de seguimiento (cuestión que se analiza más abajo).

c) Vinculación con el desembolso

16. Los desembolsos deberían realizarse, a solicitud del gobierno, previa consecución y verificación de los IVD. Se prevé que la mayoría de las operaciones de P4R respaldarían programas gubernamentales continuos financiados en el proceso presupuestario actual del gobierno. Normalmente, cuando se alcanzara y verificara el IVD, el Banco desembolsaría el monto previsto. 17. Un aspecto clave del diseño de las operaciones de P4R consistiría en la calibración del tiempo para la consecución prevista de los resultados. Ello dependería del cronograma previsto para el avance hacia el resultado específico y la ubicación en el tiempo de la labor de recopilación de los datos necesarios para verificar la consecución de los resultados. Además, en algunos casos podrá ser necesario lograr determinados resultados antes de que se firme el acuerdo de financiamiento, para hacer posible la implementación de los resultados subsiguientes del programa deseados; por ejemplo, el establecimiento de datos de referencia creíbles o de mecanismos de seguimiento para el programa principal. En esos casos, el Banco podría convenir en un conjunto de resultados de IVD que deban alcanzarse tras la aprobación de la nota conceptual del proyecto, siempre y cuando el monto agregado asignado a los IVD alcanzados antes de la firma del acuerdo de financiamiento no supere el 20% del monto de este último, a semejanza de lo establecido para otros instrumentos financieros.

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18. Otro aspecto pertinente consiste en la posibilidad de ubicar los IVD en una escala basada en el programa y en el tipo de indicador de que se trate, para establecer una proporcionalidad entre los desembolsos y el avance hacia la consecución del hito correspondiente del programa. En la decisión de si han de establecerse IVD escalables, debe considerarse cuidadosamente el efecto de una consecución parcial del hito del programa sobre el progreso continuo en la cadena de resultados del programa, y la posible consecución de los objetivos de desarrollo del programa. Alternativamente, en la cadena de resultados podría especificarse una serie de IVD “escalonados” para medir el progreso incremental hacia la consecución de los resultados. 19. El monto asignado para la consecución de cada IVD respaldaría un programa definido de gastos del gobierno; no se destinaría a financiar gastos específicos. En algunos casos, el gobierno puede tener que adelantar fondos para alcanzar los IVD iniciales. Se dispondría lo necesario para realizar anticipos hasta determinado monto del total del financiamiento que haya de desembolsarse antes de la consecución de los IVD. Los desembolsos correspondientes a IVD alcanzados ulteriormente se reducirían en un 15% del monto que deba desembolsarse en el marco de esos IVD para recuperar parte del anticipo. El prestatario tendría la obligación de devolver al Banco, a más tardar a la fecha de cierre del financiamiento, todos los anticipos no recuperados de IVD alcanzados. 20. Durante la preparación de una operación de P4R, el Banco, conjuntamente con el gobierno, elaboraría y acordaría “protocolos” de verificación del logro de los hitos del programa seleccionados como IVD de la operación. Cada IVD debería contar con un protocolo de seguimiento en que se estableciera claramente:

la definición del IVD y la manera de medirlo;

una definición objetiva y detallada de los elementos necesarios para considerar alcanzado el IVD, incluido un claro cronograma para su consecución (con una referencia razonable a la oportunidad y frecuencia de la medición y a la disponibilidad de datos), y la identificación de las fuentes de datos que hayan de usarse para medir la consecución del IVD;

identificación de la entidad responsable de verificar la consecución del IVD; podría ser un organismo público (por ejemplo, un ministerio sectorial que proporcione datos administrativos verificables, una oficina nacional de estadísticas que proporcione datos independientes que midan los resultados, un organismo de supervisión, etc.); en algunos casos, la verificación puede depender de una entidad externa o de un tercero confiable (por ejemplo, una entidad independiente, instituciones autónomas o semiautónomas, centros de excelencia, organizaciones no gubernamentales, entidades del sector privado).

21. Con respecto a los resultados alcanzados antes de las fechas de cierre de los acuerdos de financiamiento, se concedería un plazo de cuatro meses después de la fecha de cierre para dar forma final a los protocolos de verificación y para que el gobierno solicite el desembolso correspondiente.

C. Evaluaciones de sistemas

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22. Para tener la certeza de que los fondos se utilicen adecuadamente en el marco de un programa de gastos que haya de contar con el respaldo de una operación de P4R y de que el medio ambiente y las personas afectadas gocen de protección, el Banco evaluaría los aspectos de adquisiciones, gestión financiera y otros aspectos fiduciarios del programa, así como la gestión de los efectos ambientales y sociales, aplicando los principios clave en que se basa la institución para evaluar todas las operaciones que respalda. Muchas de las metodologías de evaluación se basarían en herramientas elaboradas para el IL y en la labor analítica, y en ellas se tendría en cuenta la práctica internacional pertinente. Las evaluaciones incluirían: a) un examen cualitativo de los mecanismos existentes en el marco del programa; b) una evaluación de desempeño de esos mecanismos; c) la identificación de ámbitos en que las entidades de ejecución podrían mejorar los procedimientos y lograr un mejor desempeño, lo que incluiría, si fuera necesario, una propuesta de plan de acción, y d) insumos para la evaluación de los riesgos de la operación. Esas evaluaciones, cuando fuera posible, se integrarían, pues en todas se examinaría el desempeño del programa y de sus sistemas, lo que ayudaría a identificar riesgos relacionados con cuestiones transversales, como la gestión de gobierno, así como las actividades o medidas de mitigación necesarias. 23. Si en virtud de las evaluaciones se concluye que los procesos del programa son adecuados y que las instituciones de ejecución tienen la capacidad necesaria para ejecutar el programa, se llevaría adelante la preparación del proyecto con miras a su aprobación, y la labor del Banco se encaminaría paulatinamente hacia la ejecución del proyecto. Si las evaluaciones revelaran deficiencias sustanciales, el Banco y el prestatario convendrían medidas destinadas a eliminarlas, por ejemplo, a través de las siguientes alternativas:

Cuando las deficiencias fueran tan graves que se considerara poco probable que las medidas correctivas confiables a nivel del programa dieran buenos resultados, el Banco podría decidir no financiar la operación o, si los riesgos pudieran mitigarse mejor con otro instrumento de financiamiento, usar ese instrumento.

Podrían determinarse las medidas necesarias para aumentar la capacidad y mejorar los sistemas y procedimientos, las que podrían respaldarse con recursos de un préstamo del Banco, fondos fiduciarios u otros donantes, o con recursos propios del cliente. Los avances en la aplicación de estas medidas serían objeto de seguimiento durante la ejecución. Algunas de dichas medidas adoptarían la forma de cláusulas jurídicas.

En algunos casos, los IVD podrían comprender medidas específicas, incluso con respecto a cuestiones fiduciarias, sociales y ambientales, en calidad de resultados por seguirse durante la ejecución.

Se podría acordar la inclusión de medidas específicas en un manual de operaciones del programa o en el reglamento interno del cliente, todo lo cual sería objeto de seguimiento durante la ejecución.

Se podrían introducir ajustes en los términos de referencia de las auditorías integradas o la labor de seguimiento del Banco durante la ejecución a fin de centrarse en las esferas que presentaran deficiencias o riesgos.

24. Durante la ejecución del proyecto, el personal del Banco realizaría el seguimiento de la congruencia de los sistemas utilizados con los acuerdos alcanzados durante la preparación del

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proyecto. Si un equipo del Banco concluye que determinados sistemas no cumplen esos acuerdos, o que existe retraso en su cumplimiento, lo haría saber a la administración del Banco y al cliente, y pediría a este último que adoptara medidas oportunas y apropiadas. Si ese retraso persistiera durante un período prolongado, por razones que el cliente pudiera controlar3, el Banco estaría facultado para aplicar los correctivos pertinentes definidos en los acuerdos jurídicos.

1. Evaluación de los sistemas fiduciarios

a) Adquisiciones

25. Los principios clave en que se basa la evaluación de las adquisiciones son los de transparencia, economía, eficiencia y competencia. Estos principios tradicionalmente están vinculados con el concepto de logro de la optimización de los recursos (“value for money”) en las adquisiciones públicas.

Por ejemplo, el principio de economía y eficiencia requiere a) planificación; b) conocimiento de mercados y precios pertinentes; c) agregación de demanda, cuando corresponda, para alcanzar las necesidades operativas del programa; d) coordinación entre aspectos comerciales y técnicos (especificaciones, diseño, estimaciones de costos, repuestos, garantía, etc., según corresponda); e) competitividad (es decir, aplicación de procedimientos que den lugar a la máxima participación y sean compatibles con los requisitos técnicos y la capacidad del mercado); f) procedimientos administrativos eficientes (es decir, inexistencia de demoras innecesarias o exigencia injustificada de aprobaciones), y g) administración equitativa y eficiente de los contratos (pago, resolución de reclamaciones y disputas, procesos de calidad y control de costos).

El principio de transparencia también ayudaría a lograr la optimización de los recursos. Supone, en especial, a) normas claras, de fácil acceso y aplicadas sistemáticamente; b) amplia publicidad de oportunidades y adjudicaciones de contratos; c) adopción de decisiones basada exclusivamente en normas dadas a conocer anteriormente para la adquisición de que se trate; d) resolución efectiva de quejas, y e) procesos de control interno y externo confiables. El concurso abierto debería ser el método preferido para las adquisiciones en todos los casos en que se justifique, utilizándose la contratación directa cuando se hayan cumplido condiciones claramente definidas para ello.

26. Enfoque de la evaluación de adquisiciones. Se llevaría a cabo una evaluación de la capacidad de realización de adquisiciones para determinar si la observancia de los principios clave (eficiencia, economía, transparencia, competencia) a) se ve facilitada por las normas y los procesos aplicables; b) puede llevarse a cabo con la capacidad y los controles existentes, y c) se logra en la práctica. La evaluación de las adquisiciones no se centraría en la regla de “equivalencia” con las normas y los procedimientos del Banco, sino que se utilizarían estándares de adquisiciones comúnmente aceptados para determinar la admisibilidad de los procedimientos

3 Se determinarán caso a caso, pero su duración, según lo previsto, generalmente será de 6 a 12 meses.

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que hayan de aplicarse en virtud del programa, examinando la manera en que se realizan y controlan las adquisiciones. En virtud del P4R, la evaluación abarcaría tres aspectos:

Un examen cualitativo de los mecanismos de las adquisiciones para el programa (es decir, las normas y los procedimientos aplicables y la capacidad de los organismos de ejecución del programa), para corroborar su congruencia sustancial con los principios incluidos en el Convenio Constitutivo del Banco. Ese examen se basaría en la vasta experiencia adquirida en materia de evaluación de adquisiciones en proyectos.

Una evaluación de desempeño centrada en la contribución de anteriores prácticas de adquisiciones a la consecución de los principios de las adquisiciones, y en la manera en que ellos respaldarían los objetivos y productos de desarrollo del programa. Las evaluaciones de desempeño se basarían en la experiencia anterior en materia de operaciones financiadas por el Banco y otros asociados para el desarrollo, y en prácticas óptimas internacionales.

Una evaluación de riesgos que garantice que los sistemas de ejecución sean aceptables y que el marco existente mitigue razonablemente los riesgos. La evaluación de la capacidad de adquisición sería un elemento clave para la decisión de la administración acerca de si el programa es apropiado para el P4R y puede incluir un plan de acción que ayude a las contrapartes a optimizar aún en mayor medida los recursos en el contexto del programa global, lo que representaría un objetivo de desarrollo adicional de la operación específica de P4R. La evaluación de riesgos contribuiría al marco global de evaluación de riesgos para la operación de P4R. En los últimos años, el Banco ha invertido en metodologías específicas de evaluación de riesgos para el financiamiento para proyectos de inversión y para adquisiciones que se adaptarán para que se utilicen en un nivel de programa.

27. A través de la evaluación se establecería, entre otras cosas, la capacidad de la entidad de ejecución de administrar procesos y contratos de adquisiciones y aplicar controles internos y externos pertinentes. Asimismo, se garantizaría la existencia de un mecanismo de examen de quejas (factor de decisiva importancia para lograr la participación de oferentes y la rendición de cuentas externa), y se evaluaría la integridad de los procesos de adquisiciones. Esa evaluación se integraría, en la mayor medida posible, con el marco de gestión financiera y las evaluaciones técnicas, en consonancia con buenas prácticas de manejo de cuestiones de buen gobierno en el financiamiento para inversiones del Banco. Finalmente, mediante la evaluación se examinaría la cuestión de si cabe prever que el programa financie algunas operaciones de alto valor o contratos durante el período de ejecución de la operación de P4R. 28. Evaluación de los mecanismos de adquisiciones existentes. La evaluación de los mecanismos de adquisiciones del programa recaería sobre los siguientes atributos clave:

a) Procedimientos de adquisiciones basados en normas claras y de cumplimiento exigible, por ejemplo:

normas fácilmente identificables y de libre acceso para el público;

amplia publicidad de las oportunidades de formulación de ofertas;

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competencia abierta como método predeterminado y clara descripción de todos los métodos restantes;

clara definición, en los documentos de licitación, de los criterios de calificación, evaluación y adjudicación, que deben ser pertinentes y no discriminatorios;

condiciones equitativas de los contratos;

acceso de los oferentes a un mecanismo de examen de quejas;

divulgación de los resultados del proceso de adquisiciones.

b) Existencia de procesos de planificación eficientes, por ejemplo:

planificación de las adquisiciones claramente vinculada al presupuesto disponible y a las necesidades objetivas de los usuarios finales;

planificación realista y congruente con las normas aplicables (por ejemplo, las que estipulan los métodos de las adquisiciones);

adquisición de bienes y servicios consolidada, cuando corresponda, para lograr economías de escala.

c) Control externo eficaz, evaluado por especialistas en gestión financiera del equipo del Banco.

d) Controles internos eficaces, tales como auditoría interna, clara definición y segregación de las funciones pertinentes para las adquisiciones, rendición de cuentas claramente definida, procesos de control de calidad y registros completos de los procesos de adquisiciones.

e) Dotación de personal adecuada en cuanto al número y la experiencia de los funcionarios para la ejecución del programa.

f) Integridad del proceso de las adquisiciones:

existencia de normas que establezcan claros estándares éticos;

decisiones sobre adquisiciones basadas en procesos establecidos por autoridades competentes, que en general no se revoquen;

procesos de formulación de ofertas que preserven adecuadamente la integridad del proceso (por ejemplo, existencia de una cadena de custodia de las ofertas y carácter confidencial de las evaluaciones);

mecanismo de procesamiento de quejas en funcionamiento.

g) Procesos y capacidad adecuados para la administración de los contratos; en la evaluación se considerarían los siguientes factores:

sobrecostos y tiempo mayor que el previsto;

control de calidad de bienes, obras o servicios suministrados;

puntualidad en el pago;

resolución de disputas contractuales;

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aplicación de recursos contractuales.

29. Tratándose de programas que tengan que ver con varios organismos de ejecución, el equipo del Banco evaluaría la capacidad del organismo designado como orientador o coordinador para el programa, y de todos los que debieran cumplir un papel importante en la administración de las adquisiciones, o una muestra representativa de organismos, si todos ellos cumplieran un papel similar. 30. Evaluación del desempeño de las adquisiciones. La evaluación del desempeño de las adquisiciones del programa se centraría en el desempeño anterior en la ejecución del programa, o de programas similares, e incluiría un examen de auditorías recientes y de procesos seleccionados, y se basaría en datos generados por un sistema de información gerencial, si lo hubiera, o en auditorías de desempeño realizadas durante la preparación. Esos informes proporcionarían información sobre indicadores de desempeño clave para cada una de las esferas antes mencionadas, y se utilizarían para orientar la evaluación de la ejecución.

31. Se utilizarían indicadores medibles para evaluar y realizar el seguimiento del desempeño en materia de adquisiciones, inclusive en cuanto a a) la eficiencia del ciclo del proceso de las adquisiciones en materia de puntualidad, apertura, eficacia en función de los costos y cumplimiento de normas aplicables; b) la competitividad, transparencia y eficiencia de la planificación de las adquisiciones, y c) los niveles de competencia y precios, combinando información sobre costos con valores representativos que previsiblemente habrían de afectar a los precios. Se establecería un valor básico para cada uno de esos indicadores, para ayudar a realizar el seguimiento del desempeño de las adquisiciones durante la ejecución. 32. Los efectos directos medibles de las adquisiciones dependen del contexto, pues se ven afectados por múltiples variables (mercado, capacidad, lugar, riesgo y economía política). En consecuencia, los efectos directos correspondientes a un programa tendrían que evaluarse en el contexto del país y, si correspondiera, del sector. Por ejemplo, los precios pagados por bienes, servicios distintos de los de consultoría y obras realizadas en el programa se compararían con precios pagados por el mismo rubro o por rubros similares por otros organismos públicos en el país. Se aplicaría un enfoque similar para las otras dos dimensiones del desempeño. Se calcularían precios de mercado razonables, teniendo en cuenta variables simples, tales como cantidades adquiridas, inflación, y lugares y condiciones de entrega. 33. Seguimiento de los mecanismos de adquisiciones. Durante la ejecución del proyecto, los equipos del Banco realizarían el seguimiento de la observancia, por parte de los mecanismos de adquisiciones, de los acuerdos alcanzados durante la preparación del proyecto. Si determinaran que ciertos mecanismos no cumplen esos acuerdos, o que existe retraso en el cumplimiento, deberían comunicarlo a la administración del Banco y al cliente, y solicitar a este último que adopte medidas oportunas y apropiadas. Si, según lo evaluado por los equipos del Banco y lo confirmado por la administración de la institución, el retraso persistiera durante un período prolongado, por razones que el cliente pudiera controlar4, el Banco estaría facultado para aplicar los correctivos pertinentes definidos en acuerdos legales. 4 Se determinarán caso a caso, pero su duración, según lo previsto, generalmente será de 6 a 12 meses

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b) Gestión financiera

34. Los principios clave por los que se rige la evaluación de los mecanismos de gestión financiera son los siguientes:

Respaldar la mejora del desempeño de la gestión financiera del programa. Los mecanismos de esta gestión se diseñarían para facilitar y promover el fortalecimiento sostenible de la capacidad de las entidades de ejecución, fomentar la eficiencia y eficacia, y contribuir al logro de los objetivos de desarrollo del programa.

Contribuir a asegurar razonablemente el debido uso de todos los fondos del programa. El personal de gestión financiera diseñaría las operaciones financiadas por el Banco y después supervisaría su ejecución por el prestatario para evaluar la eficacia de los mecanismos de gestión financiera del organismo de ejecución, incluidos los sistemas de preparación del presupuesto, contabilidad, controles internos, flujo de fondos, presentación de informes financieros y auditoría. Cuando fuera necesario, se formularían medidas de mitigación, incluido el fortalecimiento de la capacidad institucional, para hacer frente a los riesgos planteados por las deficiencias identificadas.

35. Enfoque de la evaluación de la gestión financiera. El objetivo de la evaluación de la gestión financiera sería determinar si las entidades que efectuarían todos los gastos del programa tienen mecanismos aceptables de gestión financiera5. La gestión financiera se centraría en todos los fondos del programa, independientemente de su fuente o institución de gestión. En el marco de la gestión financiera también se evaluaría si el programa cuenta con el nivel adecuado de controles fiduciarios. A fin de reforzar la identificación con el programa, la armonización y los resultados en materia de desarrollo, para la operación de P4R se utilizaría el sistema de gestión financiera de la entidad de ejecución. Por lo tanto, la evaluación de la gestión financiera se llevaría a cabo a nivel del programa y se usaría la información disponible de los diagnósticos realizados por el Banco u otros donantes. El enfoque sería las mejoras o los controles adicionales necesarios para asegurar que los sistemas de gestión financiera puedan respaldar debidamente todo mecanismo específico contable y de presentación de informes, auditorías y flujo de fondos requerido para la operación. Las estrategias de fortalecimiento de los sistemas de gestión financiera y de subsanación de las deficiencias podrán comprender el apoyo a través de iniciativas en marcha de reforma de la gestión de las finanzas públicas; el uso experimental de los sistemas de gestión financiera o el refuerzo de medidas a nivel sectorial en el marco de la iniciativa de reforma de la gestión de las finanzas públicas, y el apoyo técnico y financiero. 36. Los mecanismos de gestión financiera son los sistemas de contabilidad, presentación de informes, auditoría y controles internos de la entidad. Los mecanismos de la entidad serían aceptables si se considerara que son idóneos para lo siguiente: a) registrar correctamente todas las transacciones y los saldos, b) respaldar la preparación de estados financieros periódicos y 5 La evaluación se basaría en la amplia experiencia adquirida en la realización de evaluaciones de los mecanismos de gestión financiera para todos los proyectos del programa de financiamiento para proyectos de inversión, en la realización de evaluaciones de la capacidad de gestión financiera de los países, y en el uso de instrumentos desarrollados con los asociados, como los exámenes del gasto público y de la capacidad de gestión financiera. También se basaría en la experiencia recogida con los préstamos ya aprobados con un marcado centro de atención programático y en los resultados.

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confiables, y c) salvaguardar los activos de la entidad y sujetarse a mecanismos aceptables de auditoría. La evaluación comprendería el establecimiento de un punto de referencia inicial que sería objeto de seguimiento durante la ejecución del proyecto. La evaluación de la gestión financiera se centraría en los siguientes atributos principales de los mecanismos de gestión financiera del programa, a saber:

a) Presupuesto:

Los mecanismos de preparación de presupuestos periódicos se ajustan a la estrategia del programa.

Los planes y presupuestos del programa son realistas, se basan en supuestos válidos y son preparados por personas con conocimientos.

Se han establecido procedimientos para planear las actividades del programa y preparar los presupuestos conexos, y para recoger información de las unidades a cargo de los distintos componentes.

Se preparan presupuestos para todas las actividades importantes lo suficientemente detallados como para que sirvan de instrumento válido para hacer el seguimiento del desempeño posterior.

Los planes aprobados de adquisiciones sirven de fundamento para la preparación de presupuestos periódicos y proyecciones de flujo de caja.

Las proyecciones de flujo de caja guardan armonía con los acuerdos celebrados con el Banco respecto de la oportunidad y frecuencia de los desembolsos correspondientes al programa.

b) Contabilidad:

Se está aplicando un sistema integrado de presentación de informes financieros.

El plan de cuentas del programa facilita la presentación periódica y anual de información relativa a las actividades del programa.

Se preparan informes periódicos satisfactorios a los fines de la rendición de cuentas y la presentación de informes sobre los avances en la ejecución del programa.

c) Presentación de informes financieros:

En el programa se ha establecido y documentado la obligación de presentar informes financieros, y se ha especificado qué informes deben prepararse, cuándo deben prepararse, y cuál debe ser su contenido y periodicidad.

En los informes financieros se comparan los gastos efectivos con las asignaciones presupuestarias y programadas.

d) Controles internos:

El programa cuenta con un marco de política de gestión de riesgos institucionales en el que se tienen suficientemente en cuenta los riesgos fiduciarios a varios niveles.

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El organismo de ejecución tiene un equipo de supervisión independiente con funciones claras respecto de las actividades de gestión de riesgos, incluidas las siguientes: a) el debido uso de los recursos del programa, b) la oportuna rendición de cuentas y presentación de informes por la administración, y c) la oportuna aplicación de las recomendaciones relativas al fortalecimiento del control interno.

El programa cuenta con una unidad de auditoría interna que tiene la independencia y los recursos necesarios para abarcar todas las actividades del programa, o existen mecanismos satisfactorios de examen y verificación periódicos independientes de las actividades del programa.

e) Auditoría externa

Una entidad fiscalizadora superior idónea e independiente realiza la auditoría de las actividades del programa.

Un auditor independiente verifica periódicamente los estados financieros correspondientes al programa.

La auditoría de la entidad de ejecución se realiza de acuerdo con normas aceptables.

37. La evaluación de la gestión financiera también abarcaría cuestiones relativas a la gestión de gobierno, por ejemplo, al identificar lagunas o deficiencias en los controles internos que presentan oportunidades para actos de fraude y corrupción. Se pondría interés especial no sólo en el diseño de los controles internos sino también en su funcionamiento en la práctica. La evaluación de la gestión financiera de los riesgos debe tener en cuenta los relativos a la gestión de gobierno, como los siguientes: a) el entorno de riesgos a nivel del país, sector y programa, y b) los factores de riesgo que sean específicos de la idea del programa, por ejemplo, la ejecución a través de órganos locales descentralizados u organizaciones no gubernamentales de capacidad deficiente o que no rindan cuentas. Las tareas identificadas a nivel del país y sector con frecuencia se cumplirán de manera distinta a nivel del programa; por lo tanto, en la evaluación sería necesario incorporar información específica del programa acerca de los riesgos, incluida la siguiente: a) los informes de auditoría de la entidad de ejecución y las cartas de los auditores a la administración; b) evaluaciones anteriores de la entidad de ejecución sobre la gestión financiera, y c) información proveniente de la función de supervisión del proyecto y todo otro informe disponible del INT. 38. Seguimiento de los mecanismos de gestión financiera. Como parte del apoyo a la ejecución, el personal de gestión financiera haría el seguimiento del sistema evaluado a fin de determinar si ha habido cambios sustanciales en su desempeño. También haría el seguimiento de los avances en la aplicación de todas las medidas acordadas de mitigación de riesgos, y haría el examen de los informes financieros (y sus auditorías) que confirmaran que los gastos acordados, al nivel adecuado de agregación, se hubieran financiado con los fondos del préstamo. El personal de gestión financiera procedería a lo siguiente:

prestar apoyo técnico y hacer el seguimiento de la validez de los mecanismos de gestión financiera a lo largo del tiempo;

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hacer el seguimiento de los planes de acción e indicadores relativos a la gestión financiera acordados durante la evaluación inicial y las negociaciones, así como de las observaciones derivadas de los informes de auditoría, las cartas de los auditores a la administración y los informes sobre la marcha del programa;

colaborar con el prestatario para identificar y solucionar los problemas de ejecución de la gestión financiera, y proporcionar asesoramiento y apoyo técnico, incluido el fortalecimiento de la capacidad, para asegurar la ejecución sin problemas del programa y el buen desempeño de sus mecanismos de gestión financiera;

ayudar al cliente a aplicar las medidas de fortalecimiento de la gestión de gobierno relacionadas con la gestión financiera y las medidas de mitigación de riesgos que formaran parte del diseño del programa, incluidos, cuando fuera necesario, el fortalecimiento de los sistemas de control interno del cliente, el aumento de la transparencia y el acceso a la información financiera, el respaldo a los mecanismos de rendición de cuentas y supervisión, y el fortalecimiento de la capacidad del cliente al efecto.

2. Sistema de gestión de los efectos sociales y ambientales

39. La evaluación del sistema de gestión y mitigación de los efectos y riesgos sociales y ambientales del programa se basaría en los siguientes principios clave:

evitar, o reducir al mínimo, los posibles efectos y riesgos de las actividades del programa para el medio socioeconómico, físico y biológico6, con la debida consideración de los grupos vulnerables, incluidos, sin que la mención sea taxativa, los pueblos indígenas;

evitar, o reducir al mínimo, los reasentamientos involuntarios, y prestar asistencia a las personas desplazadas para mejorar o restablecer sus medios de vida a los niveles anteriores a su desplazamiento;

conservar, mantener y rehabilitar los hábitats naturales y sus funciones, o apoyar los esfuerzos por concretar las posibilidades de los bosques de reducir la pobreza de manera sostenible al integrar a los bosques en el desarrollo económico sostenible;

proteger los recursos culturales físicos de valor arqueológico, paleontológico, religioso, estético o histórico.

Estos principios sociales y ambientales no se utilizarían como puntos de referencia para recomendar medidas correctivas, sino como medio de evaluar el diseño del programa público para identificar, evitar, reducir al mínimo, mitigar o compensar dichos riesgos y efectos. 40. Método de evaluación del efecto y la gestión de riesgo social y ambiental. La evaluación del sistema de gestión de los efectos sociales y ambientales abarcaría lo siguiente: a) el examen de los mecanismos existentes o las prácticas actuales en el marco del programa para gestionar los

6 Estas consideraciones comprenden el tratamiento adecuado de la seguridad de presas, el manejo de plagas, cursos de agua internacional, y proyectos en zonas objeto de controversias territoriales.

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efectos sociales y ambientales; b) la evaluación de la capacidad para poner en práctica el sistema, y c) la evaluación de riesgos, incluido un plan de mitigación de riesgos, que integraría el marco general de evaluación de riesgos de la operación de P4R. Más concretamente, el Banco procedería a lo siguiente:

a) Examinar los requisitos legales y reglamentarios existentes aplicables al programa para determinar si son suficientes para cumplir con los principios reseñados.

b) Evaluar la capacidad para planear y aplicar las medidas pertinentes de mitigación

de los efectos sociales y ambientales y para hacer el seguimiento de las medidas de mitigación que pudieran haberse aplicado ya y para informar acerca de su eficacia. Como parte de la evaluación de la capacidad, el personal obtendría información independiente a través de deliberaciones con OSC, otros que apoyen el programa u otros con experiencia pertinente en colaborar con los organismos involucrados. Los principales centros de atención serían los siguientes (en notas de orientación para el personal se proporcionarán más orientaciones acerca de la metodología para realizar las evaluaciones de la capacidad):

Aspecto técnico: por ejemplo, la disponibilidad de personal competente y experto que pueda realizar tareas de planificación técnica y mitigación.

Aspecto relativo a los procedimientos: por ejemplo, si los procesos del programa son transparentes, adecuados a las circunstancias y susceptibles de rendición de cuentas. Los mecanismos de consulta deberían permitir que el público afectado tenga influencia en los planes y normas de servicio; los mecanismos de acceso a la información deberían permitir el suministro de información adecuada y oportuna al público interesado, y los mecanismos de compensación de reclamaciones deberían constituir un primer medio eficaz y eficiente para abordar las reclamaciones en el marco del programa.

Aspectos orgánicos: por ejemplo, si los organismos del programa cuentan con las facultades y el presupuesto necesarios para actuar de manera eficaz, y si se han establecido acuerdos adecuados de coordinación cuando fueran varios los organismos que participan en las tareas de planificación y mitigación.

Si se identificaran faltas importantes de capacidad, se determinarían actividades de fortalecimiento de la capacidad, las que se incluirían en el plan de mitigación de riesgos (véase más adelante).

c) Evaluar los riesgos que encara la ejecución teniendo en cuenta los principios

reseñados, la capacidad de evaluación, la probabilidad de que se produzcan efectos sociales y ambientales adversos, y la aplicabilidad de las siguientes banderitas de riesgo social y ambiental:

Banderitas de riesgo de efectos ambientales:

o inversiones físicas que generen efectos ambientales inmediatos o acumulados que abarquen varios aspectos, no tengan precedente o sean irreversibles, o

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para los cuales no se conozcan medidas de mitigación, o que no puedan limitarse a la esfera inmediata de inversión;

o actividades de un nivel elevado de emisiones de carbono, o que aumenten la contaminación de la atmósfera o el agua, o requieran el manejo de material de desecho delicado o a gran escala;

o cambio de uso de la tierra que entrañaría la conversión o degradación de hábitats naturales, la pérdida de biodiversidad, la pérdida de bosques naturales, o que produciría efectos en los bienes físicos y culturales;

o fabricación, uso, almacenamiento, transporte o eliminación de plaguicidas, toxinas u otros materiales peligrosos.

Banderitas de riesgo de efectos sociales (los efectos sociales posiblemente graves o complejos son siempre más coyunturales y exigen en mayor medida formarse un juicio para determinar cómo puede aplicarse adecuadamente el instrumento de P4R en el contexto de un programa determinado, o si debe aplicarse dicho instrumento):

o riesgos determinables para la salud o la seguridad de las personas que puedan afectar a comunidades, trabajadores u otros grupos grandes;

o posibilidad determinable de generar conflictos sociales, especialmente en los estados frágiles, las zonas que salen de un conflicto, o las zonas sujetas a controversias territoriales;

o actividades que afecten a las comunidades de pueblos indígenas, especialmente en el caso de actividades que impongan cambios en los derechos o el acceso a los recursos naturales, aprovechamiento o explotación comercial, o reubicación física;

o adquisición de terrenos cultivables que ocasione perturbaciones económicas (por ejemplo, las personas necesitarían trasladarse para reanudar la producción o, si no, deberían realizar actividades distintas para mejorar, o al menos restaurar, sus medios de vida).

41. Como parte de la evaluación, se formularía un plan de mitigación de riesgos en el que se determinarían el alcance y la complejidad de los posibles efectos sociales y ambientales a que podría dar lugar el programa, las medidas que se aplicarían para mitigarlos y los efectos directos específicos por lograrse. El cliente y el Banco acordarían los resultados específicos por lograrse en cuanto a la mitigación de efectos sociales y ambientales, indicadores objetivos y todo mecanismo institucional que se considerara necesario para la mitigación eficaz de los efectos. Estos acuerdos se incorporarían, según correspondiera, en el manual de operaciones u otra orientación programática y, dentro del Banco, quedarían recogidos en el documento de evaluación inicial del proyecto y los documentos legales. En el plan de mitigación de riesgos también se especificarían los pasos acordados para mejorar el desempeño social y ambiental del programa y, por lo tanto, su sostenibilidad, y para fortalecer la capacidad técnica, desde el punto de vista de los procedimientos u orgánica para aplicar el plan, en caso de justificarse. Si cualquier banderita de riesgo social y ambiental se considerara pertinente al programa propuesto,

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el Banco se cercioraría de que entre los resultados del programa se incluyeran medidas específicas y susceptibles de seguimiento objetivo. 42. Los resultados específicos en materia de mitigación deberían guardar proporción con la posible gravedad del riesgo. Cuando los programas del cliente tuvieran posibilidades de generar riesgos sociales, cabría esperar que un mecanismo sólido y bien documentado de tramitación de reclamaciones formara parte del programa de gestión de riesgos del cliente. Además, los riesgos más sustanciales exigirían que el Banco les prestara más atención. 43. Proceso de consultas y acceso a la información. En el mismo proceso de evaluación se incluiría un proceso de consultas con los interesados con el objetivo de contrastar las conclusiones de la evaluación preliminar con los conocimientos y las percepciones de los interesados involucrados en el programa público. La información pertinente sobre las cuestiones sociales y ambientales se daría a conocer en un documento reforzado de información sobre el proyecto, que reemplazaría a la ficha integrada de datos sobre salvaguardias que se diseñó específicamente para las operaciones de IL. En el documento de evaluación inicial del proyecto se describirían los posibles efectos sociales y ambientales, la capacidad del programa para mitigar los efectos, y las medidas de fortalecimiento de la capacidad y otras medidas específicas que se consideraran necesarias para asegurar un desempeño eficaz. En el documento de información sobre el proyecto se resumirían los posibles efectos y mecanismos de mitigación descritos en mayor detalle en el documento de evaluación inicial del proyecto. Ambos documentos, de evaluación inicial y de información, se darían a conocer de acuerdo con la política de acceso a la información del Banco. 44. Seguimiento de los mecanismos de gestión de los efectos sociales y ambientales. En concordancia con el mayor énfasis en los resultados efectivos del programa, el Banco respaldaría activamente la ejecución por parte del cliente y verificaría el desempeño del programa. Las medidas de asistencia a la ejecución por el cliente podrán incluir la prestación de asistencia técnica, el apoyo a actividades complementarias de capacitación, la identificación de consultores idóneos y con experiencia, y la participación en procesos de monitoreo o evaluación cuando se solicitara. 45. Durante la ejecución, el cliente haría el seguimiento de los aspectos sociales y ambientales del desempeño del programa y presentaría informes al respecto a través de sus mecanismos ordinarios de seguimiento y tramitación de reclamaciones, y de una auditoría anual de acuerdo con los parámetros establecidos en el plan de mitigación de riesgos. El equipo del Banco analizaría los resultados de la auditoría y, según correspondiera, realizaría exámenes aleatorios u ocasionales del desempeño en el campo, incluidas consultas con las personas afectadas directamente. El equipo del Banco también examinaría periódicamente la eficacia de los procesos de seguimiento y compensación de reclamaciones: la funcionalidad institucional del sistema, su capacidad de respuesta a las reclamaciones que pudieran plantearse, y la integración de la información de reclamaciones reiteradas en la gestión del sistema. 46. En los programas complejos, es muy probable que se produzcan reclamaciones relativas a fallas menores del sistema o circunstancias imprevistas. Cuando el Banco observara problemas relativamente aislados en la ejecución, los pondría en conocimiento del organismo de ejecución del programa. Si se observara un patrón de fallos, o si el gobierno no resolviera a su debido

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tiempo los problemas que se hubieran identificado, el Banco consideraría esas circunstancias como reveladoras de algún grado de falla del programa que requiere una atención más sistemática. Sin embargo, algunos casos pueden deberse a una falta localizada o sistémica de apoyo decidido, que puede requerir la aplicación de medidas correctivas más firmes. El plan de recursos del Banco sería el siguiente:

Desempeño no del todo satisfactorio: Se acordarían y especificarían medidas correctivas, proporcionales a los riesgos sociales y ambientales inherentes, en el informe sobre el estado de la ejecución y los resultados. Las medidas correctivas comprenderían medidas para rectificar el daño social y ambiental que se pudiera haber producido, así como los pasos por tomar para reducir la probabilidad de su reiteración.

Persistencia del desempeño no del todo satisfactorio: Si no se registraran avances en la subsanación de las deficiencias, o si los avances no fueran suficientes, se establecería un calendario para la adopción de medidas correctivas vinculado a sanciones específicas.

Incumplimientos limitados o localizados del programa que resultaran en daños sensibles o amenazas de daños sensibles: El Banco aplicaría una sanción focalizada y localizada, vinculada al desembolso o la elegibilidad del programa.

Incumplimientos sistémicos que redundaran en daños sensibles o la amenaza de daños sensibles: El Banco aplicaría una sanción programática en forma de suspensión del desembolso o, en caso de incumplimiento prolongado, haría uso de recursos legales.

3. Métodos de auditoría integrada

47. Se prevé que el ámbito del seguimiento realizado por el Banco en el marco de las operaciones de P4R sea amplio, tanto en cuanto al gran número de actividades que probablemente estén en marcha en cualquier momento en virtud de programas públicos, como en cuanto al número de esferas (por ejemplo, adquisiciones, gestión financiera, gestión de gobierno, y aspectos sociales y ambientales) en las que hará falta el seguimiento. Como las evaluaciones en estas esferas están estrechamente relacionadas, se utilizarían auditorías integradas para prestar asistencia a los clientes y equipos a cargo de los proyectos, a fin de hacer el seguimiento del desempeño y la aplicación de las medidas acordadas durante la preparación, y para prestar asistencia a los fines de la verificación de algunos IVD que se pueda hacer mejor mediante una auditoría. 48. Alcance de las auditorías integradas. Se acordarían con el cliente términos específicos de referencia para las auditorías, preparados conjuntamente por personal de adquisiciones, gestión financiera, medio ambiente y desarrollo social, y el jefe de equipo. Dichos términos de referencia comúnmente abarcarían lo siguiente:

cumplimiento general de las normas aplicables;

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seguimiento de las medidas acordadas, incluidas las contenidas en el plan de mitigación de riesgos para gestionar los efectos y riesgos sociales y ambientales del programa;

evaluación de la optimización de los recursos en las adquisiciones en virtud del programa, valiéndose de indicadores sustitutivos;

eficiencia general de las actividades administrativas y normas de gestión;

eficiencia general del uso de recursos humanos, financieros y de otra naturaleza (por ejemplo, sistemas de información, mecanismos de seguimiento, procedimientos seguidos por las entidades para corregir cuestiones de desempeño identificadas por las auditorías);

inspecciones físicas para evaluar la calidad de los bienes y las obras y la confiabilidad de los mecanismos de tramitación de reclamaciones;

verificación de los productos vinculados a los desembolsos, cuando fuera factible (los equipos indicarán el pertinente protocolo de verificación para cada operación de financiamiento para políticas de desarrollo).

Las tareas de monitoreo y verificación de algunos resultados pueden incluirse en dichas auditorías, pero como estas están normalmente a cargo de distintas instituciones, el diseño sería flexible, y lo fundamental sería asegurar la confiabilidad de la información necesaria para varios aspectos del programa, a la vez que se aumenta al máximo la integración de las auditorías. 49. ¿Quién realiza las auditorías del programa? Los auditores deberían actuar con integridad, imparcialidad, objetividad, idoneidad y profesionalismo. El Banco evaluaría la capacidad de la entidad fiscalizadora superior (EFS) del país y las funciones de auditoría interna del programa a fin de asegurar un nivel elevado de calidad, la pertinencia y la independencia de la labor.

EFS: En casi todos los países miembros del Banco, en las disposiciones constitucionales o jurídicas se estipula que una EFS debe informar acerca de la gestión de los fondos públicos por parte del Poder Ejecutivo y prestar apoyo al Poder Legislativo para exigir al Poder Ejecutivo la rendición de cuentas de su gestión. Si la EFS tuviera la capacidad e independencia suficientes de financiamiento, y para establecer los programas de auditoría, cumplir con su labor y dar a conocer al público sus conclusiones, el Banco debería tenerla en cuenta para decidir los mecanismos de auditoría del programa.

Auditoría interna: La auditoría interna consiste en una actividad independiente y objetiva de aseguramiento y consultoría concebida para agregar valor a las operaciones de una organización y mejorarlas. Ayuda a evaluar y aumentar la eficacia de los procesos de gestión de riesgos, control y gestión de gobierno. La independencia se juzga por la estructura orgánica y de presentación de informes, y la objetividad, por la mentalidad apropiada. Con la actividad de auditoría interna se evalúan los riesgos relativos a la gestión de gobierno, las operaciones y los sistemas de información de la organización, en lo que respecta a lo siguiente: a) la eficacia y eficiencia de las operaciones, b) la confiabilidad e integridad de la información

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financiera y de las operaciones, c) la salvaguardia de los activos, y d) el cumplimiento de las leyes, las reglamentaciones y los contratos.

Agentes de verificación independiente: Esta categoría puede comprender empresas de consultoría con la experiencia y capacidad adecuadas.

Si en la evaluación de la EFS o la auditoría interna se llegara a la conclusión de que ellas están dotadas de capacidad e independencia suficientes, el Banco confiaría en su labor y acordaría con ellas los términos detallados de referencia para la tarea. Si la evaluación revelara deficiencias sustanciales, el Banco acordaría con el prestatario otras medidas para abordar los aspectos de auditoría; por ejemplo, formular un plan de acción para fortalecer la capacidad de auditoría o recurrir a agentes de verificación independientes.

D. Marco de evaluación de riesgos

50. En diferentes momentos del ciclo de la operación de P4R, el Banco, con el aporte del gobierno, realizaría una evaluación de los riesgos para identificar los riesgos grandes que se planteen para el logro de los resultados establecidos del programa, determinar las medidas adecuadas de mitigación, y hacer el seguimiento de la evolución de los riesgos, la aplicación de las medidas de mitigación y su impacto. 51. El marco de evaluación de riesgos sería similar al marco de evaluación de riesgos de las operaciones utilizado para las operaciones de IL y ayudaría al gobierno y al Banco a realizar una evaluación sistemática, integral e integrada de los riesgos que el programa podría encarar para el logro de los resultados previstos durante el período de ejecución de la operación de P4R. El marco se utilizaría desde la preparación hasta la ejecución. Durante la preparación, dicho marco se utilizaría para lo siguiente: a) determinar los riesgos más importantes y diseñar las medidas de mitigación que se aplicarían durante la preparación o la ejecución; b) seguir los avances de la aplicación de esas medidas, y c) colaborar con el gobierno para hacer los ajustes necesarios. Durante la ejecución, el marco se utilizaría para examinar periódicamente la variedad de riesgos posibles a fin de ayudar al gobierno a pasar rápidamente a identificar y abordar los problemas nuevos, incluidos los riesgos imprevistos. El marco comprendería las siguientes categorías de grandes riesgos, a nivel del programa, a saber:

Riesgos relativos al programa: riesgos relacionados con la solidez técnica, financieros y económicos; riesgos fiduciarios, sociales y ambientales, y riesgos relativos al desempeño.

Riesgos institucionales: riesgos relacionados con los mecanismos institucionales, la capacidad y la gestión de gobierno.

Riesgos a nivel de los países: riesgos relacionados con la política y la gestión de gobierno del país, las cuestiones sociales y de seguridad, y las cuestiones de gestión económica que pudieran afectar la capacidad del programa para alcanzar los resultados previstos.

Riesgos relativos a los interesados: riesgos correspondientes a los interesados directos e indirectos que pudieran afectar la capacidad del programa para el logro de los resultados.

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52. El Banco, en consulta con el gobierno, calificaría cada categoría de riesgos, teniendo en cuenta dos aspectos: la probabilidad de su acaecimiento y su impacto. Sobre la base de estas calificaciones, el Banco haría una calificación general de riesgos del programa. El gobierno y el Banco después acordarían las principales medidas de mitigación por aplicarse durante la preparación o ejecución de la operación de P4R; las que se aplicaran durante la preparación podrían modificar la evaluación general de riesgos del programa durante la ejecución. Para ser eficaces, las medidas de mitigación deberían ser pocas, específicas y de plazo establecido, y el gobierno y el Banco deberían hacer un seguimiento constante de su aplicación. Si una medida de mitigación no pudiera aplicarse o no fuera a tener el efecto pretendido, el gobierno y el Banco podrían acordar otra medida. 53. La evaluación inicial de riesgos, las medidas conexas de mitigación de riesgos y la calificación general de riesgos del programa se usarían en el examen de la idea de la operación de P4R para ayudar a determinar el nivel de examen por la administración, y en particular si es preciso un examen a nivel de la institución. El marco de riesgos se actualizaría durante la etapa de preparación sobre la base de las mencionadas evaluaciones técnicas y de los sistemas y los conocimientos que se adquirieran y, durante la etapa de ejecución, para tener en cuenta las conclusiones de los equipos a cargo de los proyectos. 54. En el examen de la idea de la operación se determinaría el nivel de examen y adopción de decisiones por parte de la institución durante la etapa de preparación. Si la administración del Banco considerara que el riesgo general del programa es demasiado alto en relación con los resultados previstos en el marco del programa, podría decidir no seguir adelante con la preparación de la operación, preparar en cambio una operación de IL o DPL, prestar apoyo a través del suministro de asesoramiento técnico, o bien no prestar apoyo alguno en ese momento. Si la operación de P4R fuera a proceder, la evaluación general de riesgos, con las medidas propuestas de mitigación, serviría de aporte a la decisión de la administración acerca del nivel de supervisión institucional y los recursos del Banco por asignarse a través del ciclo del proyecto, incluso para el apoyo a la ejecución. La evaluación de riesgos se actualizaría periódicamente, y las medidas de mitigación serían uno de los centros de atención del apoyo a la ejecución.

ANEXO C. PLAN PRELIMINAR DE CONSULTAS

1. El Banco Mundial está preparando un nuevo planteamiento para el financiamiento basado en los resultados: el instrumento de P4R, que prevé presentar en 2011. Para fundamentar la preparación del P4R, el Banco pedirá los aportes y las opiniones de una gran variedad de interesados. Alrededor de marzo de 2011 se iniciará un proceso de consultas globales; después, los Directores Ejecutivos del Banco analizarán la nota conceptual del P4R. En esta nota se establece un plan preliminar para el proceso de consultas.

I. CONTEXTO 2. El modelo de actividades y los productos del Banco Mundial siguen evolucionando. Los clientes piden —y el personal del Banco está preparando— planteamientos nuevos e innovadores respecto del financiamiento que sean más flexibles y proporcionen soluciones más rápidas y más adaptadas a las necesidades de los clientes. En la actualidad, el Banco proporciona financiamiento a sus clientes a través de dos instrumentos: el financiamiento para proyectos de inversión (IL), en respaldo de proyectos específicos y cuyos desembolsos se realizan contra transacciones específicas, y el DPL, en respaldo de reformas de políticas e institucionales1. La propuesta de introducción de un nuevo instrumento surgió del proceso de reforma del IL del Banco. Como parte de la actualización sobre esta reforma de marzo de 2010, la administración dio a conocer su intención de proponer un instrumento de ese tipo, que se centraría en un planteamiento “orientado a los programas” como complemento del planteamiento “basado en las transacciones” del financiamiento tradicional para proyectos de inversión. El Banco ahora está diseñando el P4R, instrumento de financiamiento basado en los resultados en respaldo de un programa público correspondiente a sectores o subsectores determinados con un marco de resultados claramente definido. El P4R se basará en los resultados y no en los insumos, y se centrará en el fortalecimiento de las instituciones y la capacidad, en tanto que en ese instrumento se prevé cerciorarse al mismo tiempo de que el financiamiento proporcionado por el Banco se use debidamente y se aborden adecuadamente los posibles efectos y riesgos sociales y ambientales del programa.

II. OBJETIVOS DEL PROCESO DE CONSULTAS 3. La finalidad del proceso de consultas es recibir aportes e ideas de una amplia variedad de interesados, de la manera más amplia e incluyente que sea posible, que ayuden al Banco a formular el nuevo instrumento de financiamiento. 4. Accionistas e interesados. En las consultas participarán representantes de gobiernos, organismos internacionales, organismos multilaterales de desarrollo y BMD, organismos de las Naciones Unidas, legisladores, el sector privado, la sociedad civil, fundaciones, círculos académicos, centros de estudio y especialistas.


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5. Objetivos. Al buscar la participación de una amplia variedad de interesados, con el proceso de consultas se pretenderá lo siguiente:

lograr un mayor nivel de sensibilización acerca de los fundamentos del P4R y transmitir a los interesados la idea del instrumento;

proporcionar información y orientaciones acerca de los posibles beneficios que este instrumento nuevo reportará a los clientes, prestatarios y principales interesados del Banco;

crear un espacio en el que los interesados puedan hacer sus aportes y proporcionar ideas para el avance de este instrumento;

obtener información (escuchar las opiniones e inquietudes de los interesados respecto del P4R);

establecer un diálogo y una relación entre el Banco Mundial y los principales interesados a fin de que la aplicación del instrumento pueda seguir beneficiándose del aporte de perspectivas distintas.

III. PROCESO DE CONSULTAS 6. Se prevé que el proceso de consultas acerca de la nota conceptual del P4R, que constituye la base del nuevo instrumento basado en programas tendrá inicio en marzo de 2011, y los aportes recibidos de los interesados servirán de fundamento al diseño del instrumento de P4R. Durante el período anterior a las consultas, daremos acceso a una amplia variedad de material para las consultas. A. Período anterior a las consultas 7. Antes del inicio del proceso de consultas, actualizaremos, traduciremos y publicaremos documentos, nos comunicaremos con los principales interesados, y proveeremos fácil disponibilidad y acceso a la información principal. Esto dará a los interesados tiempo suficiente para formular sus ideas y opiniones sobre el documento propuesto, a fin de estar en condiciones de hacer aportes sustantivos en las consultas presenciales y a través de la Web acerca de la nota conceptual del P4R. Un calendario de actividades en el que se destacarán las oportunidades de difusión dará cuenta de la amplitud de las consultas. 8. Sitio web. Abriremos un sitio web especial (www.worldbank.org/P4R) en el que se proporcionará información acerca del proceso de consulta y se publicarán los principales materiales que los interesados pueden consultar y descargar:

La nota sobre la idea del P4R (en árabe, chino, español, francés, inglés

y ruso).

Vínculos con información básica adicional sobre la reforma del financiamiento para proyectos de inversión, sus pilares e hitos.

Una reseña del proceso general de consultas:

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o el plan de consultas, en el que se identificarán los países a medida que se seleccionen;

o el calendario y programa de consultas, actualizados constantemente para que figure la ciudad y el país en que se celebrará una reunión, fecha y tipo de consulta (abierta, limitada), y posibilidad de que los interesados se registren para asistir a las consultas abiertas;

o preguntas para debate que se utilizarán para enmarcar las consultas.

También usaremos el sitio web para notificar a los interesados acerca de las consultas con un mes de anticipación a su inicio. Los visitantes del sitio podrán registrarse para recibir notificaciones cuando se publiquen actualizaciones en el sitio. Además, los interesados podrán usar la página web para comunicarse con el equipo a cargo de las consultas sobre el financiamiento para proyectos de inversión para hacer preguntas sobre el proceso o la información disponible. B. Consultas 9. A través de las consultas pediremos aportes y comentarios acerca de la nota conceptual del P4R. Las consultas externas abarcarán una combinación de consultas a través de la Web (mediante una plataforma web mundial) y consultas presenciales, videoconferencias, reuniones mundiales y reuniones presenciales focalizadas en varios países. Durante el mismo período se celebrarán consultas internas.

1. Consultas a través de la Web 10. A partir de marzo de 2011, las personas físicas y organizaciones podrán hacer aportes y comentarios acerca de la nota conceptual del P4R a través de una plataforma en la Web, en la que habrá un formulario electrónico y una dirección especial de correo electrónico para los que quieran enviar comentarios por dicho medio. Todos los comentarios recibidos por vía electrónica se publicarán en la página web de consultas.

2. Consultas presenciales

11. Se ha planeado la celebración de consultas mundiales en la ciudad de Washington, Europa y en una región. Además, en cada región se celebrarán reuniones presenciales, en un total de 30 países y a nivel regional. Nos esforzaremos por que a todas las consultas se invite a participar a una variedad y representación equilibrada de interesados, y daremos debidamente aviso de la celebración de la reunión. Estas reuniones serán dirigidas por los directores del Banco a cargo de los países.

12. También se celebrarán videoconferencias con los grupos de interesados en cada región para ampliar el alcance de las consultas y asegurar una representación geográfica más amplia de interesados. Además, las oficinas en los países organizarán reuniones con grupos seleccionados en asociación con las autoridades locales y OSC, universidades, instituciones de investigación y otros organismos locales con contactos en todo el país. Se organizarán reuniones consultivas separadas con gobiernos y ministerios.

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13. Después de cada reunión consultiva, el Banco publicará en el sitio web un resumen de los comentarios. Los visitantes del sitio también podrán registrarse para recibir notificaciones cuando se publiquen actualizaciones en el sitio.

C. Incorporación de los comentarios 14. Después de finalizadas las consultas, el Banco usará la información y los aportes recogidos durante el proceso de consultas como fundamento del diseño del nuevo instrumento. También se publicará en el sitio web un documento en el que se describirá cómo se abordaron las cuestiones planteadas durante las consultas en la redacción del nuevo instrumento propuesto. 15. Información para los accionistas. Crearemos—y publicaremos en el sitio web—una matriz general de información en la que se resumirán todos los comentarios recibidos. También publicaremos un resumen de las principales cuestiones planteadas durante esta etapa, junto con la respuesta de la administración y los próximos pasos del proceso (es decir, la discusión o la aprobación por el Directorio Ejecutivo).

D. Últimos pasos 16. Una vez que el Directorio Ejecutivo apruebe el nuevo instrumento, daremos amplia distribución al documento final, incluso a todos los participantes en el proceso de consultas, por correo electrónico y en el sitio web.

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