república dominicana de la crisis financiera...
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Roby SenderowitschYvonne M. Tsikata
Editores
República Dominicana
DE LA CRISIS FINANCIERA INTERNACIONALAL CRECIMIENTO PARA TODOS
Notasde Política
República Dominicana - Notas de Política
Copyright © 2010 por Banco Mundial, Oficina de República Dominicana
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Teléfono: 809-566-6815
Página web: www.bancomundial.org.do
Todos los derechos reservados
Primera edición en español: Junio de 2010
Tiraje: 4000 ejemplares
Este volumen es un producto del personal del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento / Banco Mundial.
Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados en esta publicación no necesariamente reflejan la opinión
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Coordinación Editorial:
Alejandro De La Paz, Jordi Álvarez
Fotografías:
Valerie Hermann, Davide Zucchini
Diseño y publicación del catálogo:
Amigo del Hogar - 2010-06-15 República Dominicana
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INDICE
Abreviaturas y Acrónimos ............................................................................................................................................................. viiGráficas, Tablas y Mapas ................................................................................................................................................................. xi Agradecimientos .............................................................................................................................................................................. xvPrefacio .............................................................................................................................................................................................xvii
Introducción ...................................................................................................................................................................................... 3 Capítulo I: Crecimiento Económico y Desarrollo Social en la República Dominicana 1. Introducción .........................................................................................................................................................................17 2. Diagnóstico: Origen de los resultados obtenidos en crecimiento y desarrollo Social ....................................................18 2.1 Desempeño del crecimiento en el largo plazo ..............................................................................................................18 2.2 Crecimiento, Distribución y Bienestar .........................................................................................................................20 2.3 Atributos del crecimiento .............................................................................................................................................22 3. Prospección: Cómo conjugar crecimiento económico y desarrollo social ......................................................................27 3.1 Perspectivas de crecimiento ..........................................................................................................................................27 3.2 Convergencia entre crecimiento e indicadores sociales ...............................................................................................29 4. Conclusiones ........................................................................................................................................................................32 Capítulo II: La facilitación de Negocios 1. Introducción .........................................................................................................................................................................35 2. Diagnóstico y opciones de política ......................................................................................................................................36 2.1 Oportunidades de reforma ............................................................................................................................................36 2.1.1. Apertura de una empresa ...............................................................................................................................36 2.1.2. Permisos de construcción ................................................................................................................................38 2.1.3. Registro de Propiedades ..................................................................................................................................40 2.1.4. Obtención de crédito ......................................................................................................................................41 2.1.5. Protección a inversores ...................................................................................................................................43 2.1.6. Pago de impuestos ...........................................................................................................................................44 2.1.7. Comercio transfronterizo ................................................................................................................................45 2.1.8. Cumplimiento de contratos ............................................................................................................................46 2.1.9. Cierre de una empresa ....................................................................................................................................48 3. Conclusiones ........................................................................................................................................................................49 Capítulo III: La logística para la Competitividad 1. Introducción .........................................................................................................................................................................51 2. Diagnóstico ...........................................................................................................................................................................52 2.1 El desempeño logístico..................................................................................................................................................52 2.1.1. Indicadores de desempeño logístico ..................................................................................................................52 2.1.2. Impacto de los costos logísticos .........................................................................................................................55 3. Alternativas de Política ........................................................................................................................................................56 3.1 Agenda para mejorar el desempeño logístico y la competitividad ...............................................................................56 4. Conclusiones ........................................................................................................................................................................59
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Capítulo IV: Acceso a Servicios Financieros: Financiamiento a la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (MIPYMES) 1. Introducción ........................................................................................................................................................................61 2. Diagnóstico ...........................................................................................................................................................................62 2.1 Oferta de Servicios Financieros ....................................................................................................................................62 2.1.1. El Sistema Financiero ........................................................................................................................................62 2.1.2. El Financiamiento de las MIPYMES .................................................................................................................64 2.2 Demanda de Servicios Financieros: características de las MIPYMES y obstáculos reportados ...................................66 2.3 Marco de Apoyo Gubernamental .................................................................................................................................68 3. El Sector Financiero .............................................................................................................................................................69 3.1 Oferta de servicios financieros .....................................................................................................................................69 3.2 Demanda de servicios financieros ................................................................................................................................70 3.3 Programas del Gobierno y elementos de la Infraestructura Financiera .......................................................................70 3.3.1 Programas gubernamentales ..............................................................................................................................70 3.3.2 Elementos de la Infraestructura Financiera ......................................................................................................70 4. Alternativas de Política ........................................................................................................................................................72 4.1 Oferta de servicios financieros .....................................................................................................................................72 4.2 Demanda de servicios financieros ................................................................................................................................72 4.3 Marco de Apoyo Gubernamental y Elementos de Infraestructura Financiera ............................................................72 5. Conclusiones ........................................................................................................................................................................74 Capítulo V: El Sector Eléctrico 1. Introducción ........................................................................................................................................................................77 2. Diagnóstico ...........................................................................................................................................................................77 2.1 Antecedentes del Sector ..............................................................................................................................................77 2.2 Estructura del Sector ....................................................................................................................................................78 2.3 Estado Actual ...............................................................................................................................................................79 3. Desafíos .................................................................................................................................................................................80 3.1 Fortalecimiento Institucional .......................................................................................................................................80 3.2 Racionalización de Tarifas ............................................................................................................................................81 3.3 Pérdidas técnicas y comerciales ....................................................................................................................................81 3.4 Costos operacionales ....................................................................................................................................................82 3.5 Diversificación de fuentes energéticas..........................................................................................................................83 4. Alternativas de Política ........................................................................................................................................................84 4.1 Racionalización del esquema tarifario ..........................................................................................................................84 4.2 Reducción de pérdidas en distribución y transmisión ..................................................................................................84 4.3 Reducción de costos operacionales ..............................................................................................................................84 4.4 Políticas de diversificación energética ..........................................................................................................................85 4.5 Rehabilitación de plantas de generación ......................................................................................................................85 4.6 Institucionalidad del sector para la reducción de los costos de transacción ................................................................85 4.7 Focalización de los subsidios en la población más pobre ..............................................................................................85 5. Conclusiones ........................................................................................................................................................................86 Capítulo VI: El Cambio Climático y la República Dominicana 1. Introducción ........................................................................................................................................................................89 2. Diagnóstico ...........................................................................................................................................................................90 2.1 Vulnerabilidad al cambio climático ..............................................................................................................................90 2.2 Huella de carbono de la República Dominicana ..........................................................................................................91 2.3 Impactos de cambio climático ......................................................................................................................................92 3. Alternativas de Política ........................................................................................................................................................94 4. Conclusiones ........................................................................................................................................................................95
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Capítulo VII: El Sector Salud 1. Introducción .........................................................................................................................................................................97 2. Diagnóstico ...........................................................................................................................................................................98 2.1 Situación actual ............................................................................................................................................................98 2.2 El gasto en salud y la provisión de los servicios ............................................................................................................99 2.3 La provisión de servicios de salud...............................................................................................................................100 2.4 La reforma del sector salud: marco financiero y legal ................................................................................................101 2.5 La implementación de la reforma de la salud .............................................................................................................102 2.6 Financiamiento del sector salud .................................................................................................................................103 2.7 Principales retos y prioridades del sector salud ..........................................................................................................104 3. Alternativas de Política ......................................................................................................................................................105 Capítulo VIII: Desarrollo Territorial: Políticas de Convergencia en un País Divergente 1. Introducción .......................................................................................................................................................................111 2. Diagnóstico .........................................................................................................................................................................112 2.1 Crecimiento sin desarrollo ..........................................................................................................................................112 2.2 Desequilibrios territoriales ..........................................................................................................................................112 2.3 Los desequilibrios territoriales en el territorio ............................................................................................................113 2.4 Inequidades espaciales en el acceso a servicios ..........................................................................................................114 3. Las Políticas Territoriales y su Institucionalización ........................................................................................................115 3.1 La planificación y la programación .............................................................................................................................115 3.2 La regionalización y la zonificación del territorio .......................................................................................................116 3.3 La descentralización y el modelo municipal ...............................................................................................................116 3.4 La conceptualización de la política territorial ............................................................................................................116 3.5 La experiencia internacional ......................................................................................................................................117 3.6 Los arreglos institucionales .........................................................................................................................................117 3.7 El papel del financiamiento ........................................................................................................................................118 4. Alternativas de Política ......................................................................................................................................................119 4.1 La estrategia y planificación territorial .......................................................................................................................119 4.2 Mecanismos institucionales ........................................................................................................................................119 4.3 Secuencia de institucionalización de los mecanismos para el desarrollo territorial ...................................................119 5. Conclusiones ......................................................................................................................................................................120 Capítulo IX: Hacia un Sistema de Rendición de Cuentas y Desempeño en la República Dominicana 1. Introducción .......................................................................................................................................................................123 2. La Reforma: Objetivos y Estado de Situación .................................................................................................................123 2.1 Fundamentos, atributos y requerimientos ..................................................................................................................123 2.2 Marco analítico para la reforma .................................................................................................................................124 2.3 La experiencia de implantación del presupuesto por resultados ................................................................................125 2.3.1 Variedades de modelos de mejora de los sistemas presupuestarios ................................................................125 2.3.2 Requerimientos de un presupuesto informado por desempeño .....................................................................126 3. Diagnóstico: Avances y desafíos en la implementación de las reformas .......................................................................129 3.1 Estado de los precursores del presupuesto en base a resultados .................................................................................129 3.2 Articulación de la planificación y el presupuesto .......................................................................................................130 3.3 Actores clave en el ciclo presupuestario ....................................................................................................................131 4. Alternativas de Política ......................................................................................................................................................132 5. Conclusiones ......................................................................................................................................................................134
Anexos ........................................................................................................................................................................................135
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ABREVIATURAS Y ACRÓNIMOS
AHP Asociaciones de Ahorro y PréstamoAIRAC Asociación de Instituciones Rurales de Ahorro y CréditoAPORDOM Autoridad Portuaria DominicanaARS Administradoras de Riesgos de SaludBAC Bancos de Ahorro y CréditoBC Bancos ComercialesBHD Banco Hipotecario DominicanoBNV Banco Nacional de Fomento de la Vivienda y la ProducciónCAC Cooperativas de Ahorro y CréditoCAF* Marco Común de Evaluación (Common Assessment Framework)CAIT* Herramienta de Análisis de Indicadores Climáticos (Climate Analysis Indicators Tool)CBI* Iniciativa de la Cuenca del Caribe (Caribbean Basin Inititiative)CC Corporaciones de CréditoCCPSD Cámara de Comercio y Producción de Santo DomingoCDD Centro Dominicano de DesarrolloCDE Corporación Dominicana de ElectricidadCDEEE Corporación Dominicana de Empresas Eléctricas EstatalesCEPAL Comisión Económica para América Latina y el CaribeCEPP Compañía de Electricidad de Puerto PlataCFI Corporación de Fomento IndustrialCNE Comisión Nacional de EnergíaCOFIDE Corporación Financiera de DesarrolloCORFO Corporación de Fomento a la ProducciónCPACC* Proyecto de Planeación para la Adaptación al Cambio Climático Global en el Caribe (Caribbean Planning for Adaptation to Climate Change)
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CRI* Índice de Recuperación de Efectivo (Cash Recovery Index)CRI* Índice Decadal de Riesgo (Climate Decadal Risk Index) DGA Dirección General de AduanasDGII Dirección General de Impuestos InternosDR-CAFTA* Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centroamérica y República Dominicana (Dominican Republic – Central America Free Trade Agreement)DUA Declaración Única AduaneraECLOF* Fundación Ecuménica de Crédito (Ecumenical Church Loan Fund)EDE Empresas Distribuidoras de ElectricidadEGEHID Empresa de Generación Hidroeléctrica DominicanaEND Estrategia Nacional de DesarrolloENDESA Encuesta Demográfica y de SaludENHOGAR Encuesta Nacional de Hogares de Propósitos MúltiplesETED Empresa de Transmisión Eléctrica DominicanaETI* Índice de Facilitación de Comercio (Enabling Trade Index)FDD Fundación Dominicana de DesarrolloFEDOMU Federación Dominicana de MunicipiosFET Fondo de Estabilización de la TarifaFONDESA Fondo para el DesarrolloFV Sistemas FotovoltaicosGEF* Fondo para el Medio Ambiente Mundial (Global Environmental Facility)GEI Gases de Efecto InvernaderoGHG* Gases de Efecto Invernadero (Greenhouse Gas)I&D Investigación y DesarrolloICPARD Instituto de Contadores Públicos Autorizados de la República DominicanaIDDI Instituto Dominicano de Desarrollo IntegralIDECOOP Instituto de Desarrollo y Crédito CooperativoIDSS Instituto Dominicano de Seguridad SocialIFC* Corporación Financiera Internacional (International Finance Corporation) IFRS* Estándares Internacionales para Reportes Financieros (International Financial Reporting Standards)IIBI Instituto de Innovación en Biotecnología e IndustriaINFOTEP Instituto Nacional de Formación Técnico ProfesionalIPCC* Panel Intergubernamental del Cambio Climático (Intergovernmental Panel on Climate Change)IPP* Productores de Energía Independientes (Independent Power Producer)ITBIS Impuesto a las Transferencias de Bienes Industrializados y ServiciosLNG* Gas Natural Licuado (Liquefied Natural Gas)LPI* Índice de Percepción Logística (Logistics Perception Index)LSCI* Índice de Conectividad de las Líneas Navieras (Liner Shipping Connectivity Index)MAMS* Modelo de Simulaciones para los Objetivos de Desarrollo del Milenio (Maquette for Millennium Development Goals Simulation)MFA* Acuerdo Multifibras (Multifibre Arrangement)MFN* Nación Más Favorecida (Most Favored Nation)MIPYMES Micro, Pequeñas y Medianas EmpresasMPMPs Marcos Presupuestarios de Mediano PlazoMW* Megavatio (Megawatt)OC Organismo CoordinadorOCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico ODM Objetivos de Desarrollo del MilenioOMC Organización Mundial de ComercioOMS Organización Mundial de la SaludONAPI Oficina Nacional de Propiedad Intelectual
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ONG Organización no gubernamentalPAEF Programa Nacional de Apoyo a la Eliminación del Fraude EléctricoPEA Población Económicamente ActivaPIB Producto Interno BrutoPIEGE Plan Indicativo de Expansión de Generación EléctricaPLANAN Plan Nacional de Alimentación y NutriciónPNOT Plan Nacional de Ordenación del Territorio de República DominicanaPNPSP Plan Nacional Plurianual del Sector PúblicoPNUD Programa de las Naciones Unidas para el DesarrolloPPA Paridad del Poder AdquisitivoPPAs* Contratos de Compra de Energía (Power Purchase Agreement) PPP* Asociaciones Público-Privadas (Public Private Partnership)PRA Programa de Reducción de ApagonesPROEMPRESA Programa de Apoyo a las Pequeñas Empresas Privadas DominicanasPROMESE/CAL Programa de Medicamentos Esenciales/Central de Apoyo LogísticoPROMIPYME Consejo Nacional de Promoción y Apoyo a la Micro, Pequeña y Mediana EmpresaPROTECOM Oficina de Protección al ConsumidorPSSG Programa de Servicios de Salud GratuitosPyME Pequeña y Mediana EmpresaREDP* Proyecto de Desarrollo de Energía Renovable (Renewable Energy Development Project)SB Superintendencia de BancosSEAP Secretaría de Estado de Administración PúblicaSEEPyD Secretaría de Estado de Economía, Planificación y DesarrolloSEH Secretaría de Estado de HaciendaSEMARENA Secretaría de Estado de Medio Ambiente y Recursos NaturalesSeNaSa Seguro Nacional de SaludSESPAS Secretaría de Estado de Salud Pública y Asistencia SocialSIAFE Sistema Integrado de Administración Financiera del EstadoSIE Superintendencia de ElectricidadSIGEF Sistema Integrado de Gestión FinancieraSPS Seguro Popular de SaludSRES Informes Especiales sobre Escenarios de Emisiones (Special Reports on Emission Scenarios)SRS Servicios Regionales de SaludSV Sistemas fotovoltaicosUE Unión EuropeaUERS Unidad de Electrificación Rural y SuburbanaUNCTAD* Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (United Nations Conference on Trade and Development)UNFPA* Fondo de Población de las Naciones Unidas (United Nations Fund for Population Activities)UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (United Nations Children’s Fund)WEF* Foro Económico Mundial (World Economic Forum)ZAL Zona de Actividades Logísticas
*Por sus siglas en inglés
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GRÁFICAS, TABLAS Y MAPAS
Capítulo I
GRÁFICA 1. Distribución del PIB total por rama de actividad económica .................................................................................19GRÁFICA 2. Formación de capital como proporción de la demanda agregada ...........................................................................19GRÁFICA 3. Exportaciones de bienes y servicios como porcentaje de la demanda agregada .....................................................20GRÁFICA 4. Distribución del empleo total por Actividad Económica ........................................................................................23GRÁFICA 5. Productividad laboral para las actividades de mayor creación de empleo ..............................................................23GRÁFICA 6. Gasto público social por persona .............................................................................................................................24 GRÁFICA 7. Componentes del gasto público social por persona .................................................................................................25GRÁFICA 8. Impacto en el crecimiento sectorial y elasticidad del PIB. Choque equivalente al 1% del PIB ..............................27GRÁFICA 9. Encadenamientos hacia adelante y hacia atrás por rama de actividad ...................................................................28GRÁFICA 10. Balance entre crecimiento del consumo y nivel de desarrollo humano ..................................................................30GRÁFICA 11. Balance entre crecimiento del consumo y nivel de desarrollo humano para diferentes niveles de presión presupuestaria ....................................................................................................31
Capítulo III
GRÁFICA 1. Relación entre el desempeño logístico y el PIB por persona en América Latina. ...................................................53GRÁFICA 2. Tiempo (costo) promedio de despacho de contenedores ........................................................................................55GRÁFICA 3. Estructura promedio de costos logísticos. ................................................................................................................56
TABLA 1. El Logistics Perception Index y sus sub-índices .......................................................................................................52TABLA 2. Global Enabling Trade Report .................................................................................................................................54TABLA 3. Índice de conectividad de las Líneas Navieras (LCSI) ...........................................................................................54TABLA 4. Indicadores de facilitación del comercio .................................................................................................................55 Capítulo IV
GRÁFICA 1. Intermediación Financiera (Crédito al Sector Privado/PIB) ...................................................................................62GRÁFICA 2. Proporción de depósitos a la vista y de ahorros en el total de depósitos (%). .........................................................64GRÁFICA 3. Ventas Mensuales de las Empresas por Sector (% total de ventas). ........................................................................67
TABLA 1. Estructura del sistema financiero .............................................................................................................................63 TABLA 2. Evolución de la cartera de préstamos de los bancos de ahorro y crédito ................................................................65TABLA 3. Cartera de préstamos de las ONG dedicadas a microfinanzas ................................................................................66TABLA 4. La clasificación de las MIPYMES dominicanas .......................................................................................................66 TABLA 5. Las MIPYMES en latinoamérica .............................................................................................................................67TABLA 6. Instituciones Públicas Vínculadas a ls MIPYMES...................................................................................................68
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Capítulo V
GRÁFICA 1. Pérdidas totales de las distribuidoras (CDEEE).......................................................................................................81 GRÁFICA 2. Comparación de Indicador de Eficiencia - MWh/Trabajador. ................................................................................82GRÁFICA 3. Comparación de Indicador de Eficiencia - Número de Clientes/Trabajador. ..........................................................83
Capítulo VI
GRÁFICA 1. Tendencias de los Gases de Efecto Invernadero (GEI) ..........................................................................................91GRÁFICA 2. Emisiones GHG por Sector en 2000. ......................................................................................................................91
TABLA 1. Índice Decadal de Riesgo (Climate Decadal Risk Index- CRI) ......................................................................................90 Capítulo VII
GRÁFICA 1. Partos institucionales y mortalidad materna en países selectos de América Latina y el Caribe .............................98GRÁFICA 2. Composición del Gasto Nacional en Salud de varios países de América Latina y el Caribe por tipo de gasto ....................................................................................................................................99GRÁFICA 3. Importancia del gasto en medicamentos como parte del gasto total de bolsillo en salud. ....................................100GRÁFICA 4. Porcentaje del gasto de bolsillo de los individuos que tuvieron gastos en salud en los últimos meses por quintil de ingreso y tipo de gasto. República Dominicana, 2007 .................................100
GRÁFICA 5. Uso de servicios de salud ambulatorios según la institución en la que los servicios fueron provistos. República Dominicana, 2007 ................................................................................................................................101GRÁFICA 6. Ritmo de crecimiento de la afiliación al Régimen Subsidiado en los pasados cinco años ....................................102GRÁFICA 7. Financiamiento para el Régimen Solidario ............................................................................................................103GRÁFICA 8. Gasto público total en salud y gasto público total para el Régimen Subsidiado como proporción del producto interno bruto en República Dominicana 1995 – 2009 ........................................104 TABLA 1. Indicadores Selectos de Salud en República Dominicana - 2007 ....................................................................................98 Capítulo VIII
MAPA 1. Hogares pobres por provincia. ...............................................................................................................................113MAPA 2. Ubicación geográfica de los hogares pobres ...........................................................................................................114
Capítulo IX
CUADRO 1. Experiencias internacionales en Marcos Presupuestarios de Medio Plazo ............................................................127CUADRO 2. Experiencias internacionales sobre incentivos para la gestión por resultados ......................................................128CUADRO 3. Consolidación de mecanismos y funciones en el proceso de rendición de cuentas .............................................131
TABLA 1. Instrumentos de planificación de largo, mediano y corto plazo. ...........................................................................124TABLA 2. Tipos de indicadores de desempeño ......................................................................................................................125TABLA 3. Relación entre la asignación de recursos y la información de desempeños ..........................................................126
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AGRADECIMIENTOS
El Banco Mundial agradece la estrecha colaboración de las autoridades dominicanas en la elaboración de las presentes Notas de Política.
Especialmente valiosos fueron los aportes y sugerencias del Ministro Juan Temístocles Montás, la Dra. Magdalena Lizardo y el Dr. Guarocuya Félix.
El presente estudio es obra del Equipo del Banco Mundial a cargo de la República Dominicana dirigido por Roby Senderowitsch bajo la orientación general de Yvonne Tsikata.
Las nueve notas que componen el estudio son obra de Maurizio Bussolo, Economista Senior en Política Económica; Samuel Freije-Rodríguez, Economista Senior en Reducción de la Pobreza; Carolina Díaz-Bonilla, Economista en Reducción de la Pobreza, y Calvin Zebaze Djiofack, Consultor. Jean Michel Lobet, Especialista en Desarrollo del Sector Privado; con la supervisión de Sylvia Solf, Gerente de Programa, y Marialisa Motta, Gerente del Sector Desarrollo del Sector Privado. José Luis Guasch, Consejero Regional Senior en Regulación y Competitividad de América Latina y el Caribe; Marco Arena, Economista del Sector Financiero, y Denika Torres. David Reinstein, Especialista Senior del Sector Energético, y Juan Miguel Cayo, Especialista Senior del Sector Energético. Walter Vergara, Especialista en Cambio Climático, y Seraphine Haeussling, Consultora en Cambio Climático. Fernando Montenegro Torres, Economista Senior del Sector Salud. Roberto Martínez Nogueira, Consultor; David Tuchschneider, Especialista Senior en Desarrollo Rural, y Mark Austin, Oficial Senior de Operaciones en Agricultura y Desarrollo Rural. Ana Bellver, Especialista Senior del Sector Público y Gobernabilidad; Pedro Arizti, Especialista del Sector Público y Gobernabilidad, María Poli, Especialista en Gobernabilidad y Rendición de Cuentas y Theo Thomas, Especialista Senior del Sector Público y Gobernabilidad.
El equipo desea agradecer especialmente a Yvonne Tsikata, Directora del Banco Mundial para la Región del Caribe, y a Rodrigo Chaves, Gerente del Sector de Política Economía, por su orientación estratégica y asesoramiento; a David Rosenblatt, Consejero Económico, y Omar Arias, Líder del Sectorial de Desarrollo Humano, José Ghillerme Reis, Economista Líder en Comercio, por sus comentarios y revisiones; y a Eduardo Somensatto, Representate del Banco Mundial para Colombia, Christina Malmberg Calvo, Líder del Sector de Desarrollo Sostenible para el Caribe; Miguel Ceara, Oficial de Operaciones para la República Dominicana; Christian Contín, Valeriano García, Roberto Martínez Nogueira, Andrea Gallina, Davide Zucchini y Jordi Álvarez (Consultores), por su invaluable contribución a la presente publicación.
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PREFACIO
“República Dominicana: de la crisis financiera internacional al crecimiento para todos” es una compilación de 9 notas de política solicitadas por el Gobierno dominicano
como insumo a la Estrategia Nacional de Desarrollo del país. Las notas incluidas en este estudio son el resultado de una serie de conversaciones exhaustivas con las contrapartes del gobierno, combinadas con lecciones a partir de la experiencia de la República Dominicana y otros países del mundo. Estoy complacida con la muy productiva colaboración entre el gobierno y los equipos técnicos del Banco Mundial que han sustentado la producción de estas notas.
Estas notas fueron preparadas durante un período muy especial para la República Dominicana y otros países del mundo experimentaron la peor crisis financiera y económica en décadas. Esta crisis dio la oportunidad de abordar, de manera creativa, los desafíos de desarrollo que existen hace mucho tiempo en la República Dominicana, un país que, a pesar de tener altos niveles de crecimiento económico, se enfrenta a múltiples retos para reducir la pobreza y la desigualdad.
Espero que el lector encuentre estas notas interesantes y que, a través de este humilde aporte, podamos contribuir al debate público nacional entre los actores del gobierno, la sociedad civil y el sector privado. Espero que las ideas innovadoras incluidas en este estudio ayuden a los dominicanos a construir una sociedad mejor, a continuar la lucha contra la pobreza y a ofrecer oportunidades para todos.
Yvonne M. TsikataDirectora del Banco Mundial para la Región del Caribe
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A partir de la segunda mitad del año 2008 el mun-do presenció la peor crisis económica a nivel glo-
bal en más de 70 años. Los efectos que se derivaron de esta crisis aún pueden percibirse en la mayor parte del planeta. Crecimientos económicos bajos o negativos en países desarrollados y economías emergentes, altos niveles de desempleo y millones de personas por debajo de la línea de pobreza, son algunos de los ejemplos más destacados. En la República Dominicana, los efectos de esta crisis internacional se evidenciaron en la reducción del comercio internacional, la merma en el turismo y en las remesas y por una tasa de crecimiento económico menor a lo esperado.
En este mismo período, el Gobierno de la República Dominicana se dio a la tarea de diseñar una Estrategia Nacional de Desarrollo de largo plazo, con un horizon-te temporal de 20 años. Como parte de este proceso, las autoridades dominicanas solicitaron el apoyo de varias agencias internacionales de desarrollo mediante
la producción de una serie de notas de política que pudieran echar luz sobre los principales desafíos que enfrenta el país.
En este sentido, el Gobierno Dominicano solicitó al Ban-co Mundial la elaboración de nueve notas de política que se presentan en este volumen. Estas nueve notas se cen-tran en los siguientes temas: (i) el crecimiento económi-co y el desarrollo social; (ii) la facilitación de negocios; (iii) la logística para la competitividad; (iv) el acceso a servicios financieros con especial énfasis en el financia-miento a la micro, pequeña y mediana empresa; (v) el sector eléctrico; (vi) el cambio climático, (vii) el sector salud, (viii) el desarrollo territorial y las políticas de con-vergencia, y (ix) el desempeño y la rendición de cuentas en la administración pública.
En este contexto, en el marco de un ejercicio de planifica-ción estratégica al más alto nivel – que contó con la parti-cipación de amplios sectores de la sociedad dominicana – y
INTRODUCCIÓN
De la Crisis Financiera Internacionalal Crecimiento para Todos en República Dominicana
ROBY SENDEROWITSCH(a)
DAVIDE ZUCCHINI(b)
(a) Representante del Banco Mundial para la República Dominicana.(b) Consultor del Banco Mundial.
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durante una de las peores crisis económicas a nivel global, el Banco Mundial se dio a la tarea de contribuir con un conjunto de alternativas para el desarrollo del país. Las no-tas que aquí se presentan se sustentan en un diálogo per-manente con contrapartes gubernamentales y con aportes e información proveniente del sector privado y la sociedad civil. Las ideas que se comparten en este volumen deben ser entendidas como alternativas de políticas, basadas en un importante cúmulo de experiencias internacionales y no como recetas únicas para el desarrollo del país.
Entre otras cosas, la crisis internacional enfatizó la necesidad de contar con espacios de reflexión sobre los modelos de crecimiento económico y de desarrollo – tanto a nivel global como local – lo cual sumado al proceso de definición de la Estrategia Nacional de De-sarrollo puso de manifiesto la necesidad de promover un crecimiento incluyente que pueda generar oportu-nidades para las y los dominicanos. Esto se traduciría en menores niveles de pobreza y mayores niveles de equidad social.
Las notas de política que aquí se presentan sostienen que un desarrollo de mejor calidad es posible en la República Dominicana. Sin embargo, existen grandes desafíos que deben ser enfrentados para que esto suceda. Del análisis presentado en este volumen se desprenden cuatro retos que deben ser abordados de manera frontal para lograr un desarrollo sostenible incluyente.
El primero reto es la necesidad de promover un creci-miento con equidad, que pueda incorporar amplios sec-tores de la sociedad dominicana en el mismo. El segundo desafío es elevar los niveles de competitividad del país, aprovechando a pleno su dotación de recursos, incluyen-do su privilegiada posición geográfica en el mundo. El tercer desafío se centra en enfrentar los retos institucio-nales que obstaculizan la solución de una serie de pro-blemas en diversos sectores de las políticas públicas. Por último, el cuarto desafío pone de manifiesto la necesidad de continuar el fortalecimiento de la gobernabilidad de-mocrática a partir de la producción de resultados concre-tos y tangibles para la ciudadanía.
1. La República Dominicana puede emprender la senda del crecimiento con equidad
Es sabido que el crecimiento económico es una condi-ción necesaria pero no suficiente para el desarrollo de un país. El desarrollo, entendido en sus múltiples dimensio-nes, requiere de un crecimiento económico incluyente, que permita vincular a amplios sectores de la sociedad con el sistema productivo y sea capaz de sostener la in-versión pública en capital humano.
Como se presenta en el Capítulo I de este volumen, duran-te las últimas cinco décadas, la República Dominicana ha tenido un crecimiento económico superior al de la región de América Latina y el Caribe, manteniendo una expan-sión del PIB promedio de 5.3% contra el 3.8% de la región.
La creciente integración económica del país se ha carac-terizado por profundos cambios en la estructura del PIB. Así, en los años setenta y a principios de los ochenta la República Dominicana era principalmente un país ex-portador de productos agrícolas y de manufactura para convertirse, a partir de mediados de los años ochenta, en un proveedor de servicios y turismo.
Según se ilustra en el siguiente gráfico, estos cambios en la estructura y composición del PIB coinciden con un aumento de la participación de las exportaciones en la demanda agregada y han conllevado importantes conse-cuencias para el mercado de trabajo.
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Desde los años 90, la creación de empleo se ha con-centrado en actividades relacionadas mayormente con el turismo. Así, entre 1991 y el 2005 se han crea-do cerca de un millón de nuevos empleos de los cuales el 40% corresponde al sector de los servicios del co-mercio, restaurantes y hoteles, al 11% en el sector de
Exportaciones de bienes y servicios como porcentaje de la demanda agregada
Exportaciones / (Consumo + inversión + exportaciones) 5 per. Mov. Prom.
Fuente: Capítulo I, pág. 20
40.0%
30.0%
20.0%
10.0%
0.0%
1960
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1964
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la construcción, al 26% en otros servicios y, finalmen-te, al 11% en transporte y comunicaciones (Pág. 22).Paradójicamente, y como se presenta en el siguien-te gráfico, los sectores que más contribuyen al creci-miento del PIB y del empleo son los que menos se han caracterizado por su aporte a la productividad.
Productividad Laboral (PIB por trabajador) para las actividades de mayor creación de Empleo
Agricultura Manufactura Construcción Comercio, rest. y hoteles
Fuente: Capítulo I, pág. 23
180.0%
160.0%
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120.0%
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80.0%1991 1992 1993 1994 1995 1996 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005
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Esta dualidad de la economía dominicana explica por lo menos parcialmente, la razón por la cual el crecimiento económico no se haya traducido en una reducción signi-ficativa de la pobreza y de las desigualdades.
La expansión del producto en las últimas décadas no fue acompañada por una reducción sustancial de la pobreza y la desigualdad, ni ha producido mejoras equiparables en salud y educación. En el caso de la República Dominicana, la evi-dencia empírica sugiere que existe una relación asimétrica entre crecimiento económico y reducción de la pobreza. En períodos de crecimiento, la pobreza disminuye poco y lenta-mente, mientras que en períodos de crisis sube de manera considerable y rápidamente. Entre 1986 y 1998, la pobreza disminuyó casi 9 puntos porcentuales bajando de 37.5% a 28.6%. Este declive coincide con un fuerte crecimiento económico pasando el PIB per cápita de US$ 3,243 a US$ 4,384, lo que constituye un incremento superior al 35%.
Según los datos que se presentan en el Capítulo I, duran-te el período 1997-2002, la pobreza se mantuvo alrede-
dor del 27% a pesar del continuo crecimiento del PIB per cápita (US$ 5,145 en 2002). Durante la crisis de 2003-04, el PIB per cápita descendió sólo 4%, pero el 42% de la población cayó bajo la línea de pobreza. Luego de la crisis, el PIB per cápita retomó su vigoroso crecimiento (con más de un 7% anual). Esto se tradujo en una reduc-ción de los niveles de pobreza a un 37.8% (según datos preliminares). Si bien esto refleja una mejora significativa con respecto a los niveles presentados durante la crisis, la pobreza sigue ubicándose en niveles semejantes a los de 1986 y muy por encima de los niveles experimentados hacia finales del siglo.
Además del ingreso, otra variable a considerar es el rol del gasto público y, en particular, del gasto social como instrumento para lograr mayores niveles de equidad en la sociedad. Como se ilustra en el siguiente gráfico, entre el 1973 y el 1996 el gasto social de la República Domi-nicana ha sido tendencialmente bajo, alrededor de 3,000 pesos por persona por año, para aumentar en el 1999 a 4000 pesos y alcanzar en 2008 cerca de 10.000 pesos.
Aunque hay que reconocer que han habido importantes avances con respecto a la cantidad de recursos asignados al gasto social, todavía queda pendiente un camino por recorrer que debería llevar a mejorar tanto la cantidad de recursos asignados así como su calidad.
Gasto Público Social por persona
Pesos constantes de 2008 US dólares constantes de 2000
Rea
l pes
os
Rea
l US$
10,000 500
7,500 375
5,000 250
2,500 125
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2007
Fuente: Capítulo I, pág. 24
Una visión de desarrollo que genere inclusión, cohe-sión social y sentido de pertenencia tiene que cons-truirse sobre la base del principio de igualdad de opor-tunidades. En este sentido, la inversión en capital humano es un elemento clave y el acceso a la atención
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sanitaria de calidad un factor primordial. El Capítulo VII de este volumen analiza el gasto en salud en la República Dominicana.
La información más reciente acerca de la cobertura de servicios y resultados sanitarios sugiere que la República Dominicana ha tenido mejoras importantes reflejadas en el incremento de la expectativa de vida y en la dismi-nución de la mortalidad por causas infecciosas. Aún así,
Un análisis riguroso del sector salud requiere considerar, además de la cantidad de los recursos invertidos y de la ca-lidad del gasto, la composición del gasto. En la República Dominicana el porcentaje del gasto de bolsillo (out of the pocket) es uno de los más altos de la región. Como se ilustra en el siguiente gráfico, el gasto privado es la principal fuen-te de recursos para financiar los servicios de salud, cons-
la calidad en la provisión de servicios no ha crecido al mismo ritmo que el acceso, lo cual crea nuevos retos en el sistema de salud como demuestran las cifras de partos institucionales (atendidos en un centro de salud) y los es-timados de mortalidad materna. Como se ilustra en el si-guiente gráfico, a pesar de que más del 95% de las mujeres dan a luz en centros hospitalarios, la mortalidad materna presenta datos alarmantes – ubicándose muy por encima de lo esperado en países con este nivel de cobertura.
Fuente: Capítulo VII, pag. 98
0
10
5
100 95 90 85 80 75 70 65
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Tasa de Mortalidad Materna
Porcentaje de partos atendidos por personal autorizado
REP. DOMINICANA
COLOMBIA
MÉXICO
ECUADOR
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PERÚ
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COSTA RICACHILE
URUGUAY
BRAZIL
ARGENTINAJAMAICA
tituyendo el gasto de bolsillo el grueso del financiamiento nacional en salud (el 58%) y superando ampliamente la totalidad del gasto público en el sector (el 36%). La carac-terística principal del gasto de bolsillo es su regresividad: aunque los hogares de menores ingresos gastan menos en términos absolutos, en términos relativos al ingreso este gasto resulta sumamente gravoso (Pág. 99).
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Composición del Gasto Nacional en Salud de varios países de América Latina y el Caribe por tipo de gasto.
Fuente: Capítulo VII, pág. 99
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Argen
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Bolivia
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México
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Panam
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Paragua
yPerú
Urugua
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Vene
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, RB
Público Privado, No Gasto de Bolsillo Gasto de Bolsillo
31 33 3527
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57 52 45 42 42
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Un modelo de desarrollo incluyente debe tomar en cuenta las diferencias territoriales y la necesidad de contar con políticas públicas que promuevan la cohe-sión territorial. Como se analiza en el Capítulo VIII un análisis de la infraestructura física y de comunicación con que cuenta el país permite evidenciar que se ha reforzado la concentración económica y demográfica en las regiones de Santo Domingo, el Cibao y las zonas
turísticas del Este, dejando en una posición subalterna las otras regiones. Además, la red secundaria de ca-rreteras, y en muchos casos la primaria, se encuentra en condiciones precarias, reforzando el aislamiento de provincias enteras y dificultando su incorporación a la dinámica económica general. Como se ilustra en el siguiente grafico, la pobreza refleja esta situación del país (Pág. 113).
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Al analizar los datos a nivel territorial, se pueden aclarar algunas importantes diferencias regionales. La brecha en los niveles de pobreza entre provincias au-mentó en 7 puntos porcentuales entre 1981 y 2002, pasando del 15% al 22%. Romper el círculo vicioso de pobreza, posición periférica con respecto a los centros económicos y financieros del país de muchos territo-rios y bajo acceso a servicios es uno de los desafíos que tiene la República Dominicana para crear las condi-ciones que permitan un crecimiento con más cohesión territorial y social, es decir un modelo de desarrollo que beneficie a todos y todas.
Para seguir manteniendo el ritmo de crecimiento actual y lograr las metas de desarrollo sostenible e incluyente que se han fijado en la Estrategia Nacional de Desarrollo, la
Fuente: Capítulo VIII, pág. 113
Hogares pobres por provincia
República Dominicana debería repensar su modelo pro-ductivo, actualmente impulsado por las exportaciones, para aumentar la demanda interna de bienes y servicios de calidad y así generar empleos productivos y con alto contenido de capital humano.
Una de las precondiciones para poder realizar con éxito estos cambios es expandir y mejorar el gasto social, lo que significa crear las condiciones para que la ciudadanía pueda participar completamente en la vida económica, social y cultural que, a su vez, aumenta las posibilidades de desarrollo de un país.
La atención al desarrollo territorial es un elemento prio-ritario a la hora de pensar un modelo de desarrollo que promueva un crecimiento económico con equidad.
2. La República Dominicana tiene una posición geográfica privilegiada que puede potenciarse on mejores niveles de competitividad
Una de las principales ventajas comparativas de la Re-pública Dominicana es su posición geográfica, ya que se encuentra situada a una relativamente corta distancia del mercado más grande del mundo. Aprovechar esta ubica-ción geográfica privilegiada requiere aumentar los niveles de competitividad del país y mejorar el clima de negocios.
Entre otros elementos, esto implica fortalecer los niveles de coordinación entre instituciones públicas, elevar la calidad de la inversión en capital humano, mejorar los servicios logísticos con que cuenta el país y promover la articulación entre instancias públicas y privadas. Estos elementos son tomados en cuenta en los capítulos II, III y VIII.
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Fuente: Capítulo III, pág. 52
Países Ranking -LPI Aduanas Infraestructura Facilidad Servicios Facilidad Costos Logísticos Puntualidad General de despacho Logísticos de Seguimiento Internos Argentina 45 51 47 49 44 46 93 46
Panamá 54 48 48 58 61 49 26 49
México 56 60 53 53 57 48 101 51
El Salvador 66 75 68 61 78 61 74 73
Costa Rica 72 64 67 82 89 78 48 90
Honduras 80 65 79 93 91 91 86 93
Guatemala 75 87 104 73 79 90 65 64
Rep. Dominicana 96 82 97 107 108 107 54 91
Como se refleja en el siguiente gráfico, el desempeño logístico de la República Dominicana se ubica por debajo de lo esperable, al tomar en cuenta el PIB per cápita.
Tal y como se presenta en el Capítulo I, la economía do-minicana posee un mercado interno relativamente pe-queño y su desarrollo depende considerablemente de los recursos provenientes de las exportaciones de bienes y servicios. En este escenario, la reducción de la pobreza y la creación de empleos de calidad están muy vincu-ladas con el desarrollo y desempeño de los sectores ex-portadores. Los servicios para facilitar las exportaciones se convierten, entonces, en una política importante de desarrollo y, a través de la creación de oportunidades pro-ductivas, de reducción de la pobreza.
En el Capítulo III se abordan las cuestiones relaciona-das con la logística para la competitividad. Los diversos indicadores que miden el desempeño logístico de los países muestran que la República Dominicana arroja resultados muy por debajo de la media internacional. Por ejemplo, y como se refleja en la siguiente tabla, el Índice de Percepción Logística (Logistics Perception In-dex - LPI) ubica a la República Dominicana en la po-sición 96 sobre 150 países. Este índice se estima sobre la base de opiniones de operadores internacionales de carga sobre siete aspectos clave (sub-índices) que se combinan en un indicador único. Conforme a los su-bíndices, los problemas más serios están vinculados a la organización de los servicios (Pág. 52).
Índice de percepción logística y sus sub-índices
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3.2
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Ecuador
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Chile
Argentina
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Uruguay
Costa Rica
Venezuela
BasilPerú
El Salvador
Paraguay
Guatemala
Honduras
NicaraguaBolivia
Jamaica
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2.8
2.6
2.4
2.2
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0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000
Per
cepc
ión
Logí
stic
a SC
C
PIB per cápita (PPP)
Guyana
Fuente: Capítulo II, pág. 53
Relación entre el desempeño logístico y el PIB por persona en América Latina
Para aprovechar las grandes posibilidades que brinda el comercio internacional, en el Capítulo III se con-cluye que la agenda de trabajo debería construirse alrededor la modificación de las estructuras de los servicios, la ampliación de la participación del sector privado, el fortalecimiento de los organismos públicos relacionados con el tema y la mejora de la facilitación del comercio.
La mejora en los servicios logísticos debe tomar en cuen-ta la integración del territorio nacional, convirtiéndolo en un verdadero “hub logístico” o trampolín para la ex-portación. Esto incluye elementos como la conectividad interna, la existencia de puertos eficientes y de centros de acopio de mercancías ubicados de manera estratégica y la inversión en infraestructura y capital humano a lo ancho y largo del país.
En este sentido, es necesario mantener un foco en el nivel local mientras se planifica el nivel nacional y su inserción en los mercados internacionales. El Capítulo VIII provee un marco para territorializar las políticas
sectoriales. El reto principal de las políticas públicas es generar políticas de convergencia en un país divergen-te. En la actualidad, existen enormes diferencias al in-terior de regiones, provincias y municipios, con proce-sos simultáneos de concentración y despoblamiento. El desarrollo territorial es resultado de procesos históricos que han dado lugar a un patrón no deseable de concen-tración del ingreso y de la riqueza, en estrecha relación con la ubicación geográfica y los recursos naturales.
Las características de la geografía interna y la ubicación de infraestructura existente plantean desafíos impor-tantes para la competitividad del país. Las comunica-ciones físicas en la República Dominicana tienen un fuerte carácter radial. Los principales ejes ligan la ciu-dad capital con las grandes zonas geográficas: el Cibao, el sur y el este. En cambio, la intercomunicación entre estas zonas es escasa, con dificultadas en ciertas áreas por la orografía escarpada.
Como se aborda en el Capítulo VI, converger y mejorar la coordinación entre los niveles de la administración
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3. El aporte de soluciones concretas a los desafíos de la Republica Dominicana debe tomar en cuenta un profundo análisis institucional y político
Un crecimiento incluyente, que genere bienestar para la mayoría de la ciudadanía y que reduzca las brechas en el acceso a los servicios así como las diferencias territo-riales necesita contar con instituciones públicas eficaces, eficientes y transparentes que puedan dar previsibilidad a los diferentes actores sociales y fortalecer la confianza en el Estado.
Como se evidencia en muchos de los ejemplos conteni-dos en estas notas, los desafíos de la República Domini-cana no se basan en la ausencia de soluciones técnicas. Existe mucho conocimiento sobre qué hace falta hacer y
ejemplos de cómo hacerlo. Sin embargo, la falta de aten-ción a las dimensiones institucionales y políticas parece atentar contra el éxito de las soluciones técnicas.
En el Capítulo II sobre facilitación de negocios se pre-sentan distintos indicadores que reflejan la calidad de las instituciones públicas en el país, sobre todo aquellas vin-culadas al clima de negocios.
Según el reporte Doing Business 2010, la República Dominicana se sitúa en el puesto 86 entre 183 eco-nomías que cubre el informe, lo que representa un
El impacto del cambio climático en la geografía de la República Dominicana y, por consiguiente, en sus po-sibilidades de desarrollo pone de relieve la necesidad de adoptar un conjunto de políticas para mejorar el manejo de los recursos hídricos (Pág. 92), aumentar la calidad de las infraestructuras y de los servicios para mantener la oferta turística, reducir el impacto del aumento de la población, la sedimentación y el alcan-tarillado así como de otras formas de contaminación (Pág. 93) y prepararse a los cambios en los patrones de
las enfermedades infecciosas como dengue y malaria (Pág. 93).
En conclusión, según lo expresado anteriormente, apro-vechar las ventajas comparativas que se derivan de la posición geográfica privilegiada de la Republica Domini-cana requerirá un fuerte énfasis en mejorar los servicios logísticos del país, elevar los niveles de competitividad internos y el clima de negocios, la integración territorial y reducir la vulnerabilidad ante el cambio climático.
Índice Decadal de Riesgo (Climate Decadal Risk Index - CRI)
CRI 1998-227 País Puntaje CRI Promedio Promedio muertes Promedio Promedio Víctimas por 100,000 Pérdidas totales Pérdidas Mortales habitantes (en millones US$ PPP) como % del PIB
1 Honduras 6.75 579 8.50 1,166 5.15
2 Bangladesh 10.92 1,093 0.70 4,426 3.02
3 Nicaragua 11.62 308 5.70 528 4.30
4 República Domincana 14.83 414 5.00 503 0.98
5 Haití 15.75 402 5.10 232 2.42
6 Vietnam 18.33 406 0.50 2,152 1.47
7 India 18.83 4,532 0.40 12,047 0.62
8 Mozambique 24.75 121 0.60 228 1.98
9 Venezuela 24.75 3.012 11.9 433 0.18
10 Philippines 25.83 472 0.60 698 0.33
Fuente: Capítulo VI, pág. 90
pública es también un aspecto relevante la política para reducir las vulnerabilidades y los efectos del cambio cli-mático. En el Capítulo VI se presentan los principales
desafíos de la República Dominicana que es el cuarto país más afectado por eventos de clima extremo según el Índice de Riesgo Climático (Pág. 90).
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Entidad Actividades
PROMIPYME Otorgar financiamiento directo (préstamos comerciales para capital de trabajo, compra, instalación y modernización de maquinaria y equipo, entre otros) y de segundo piso. Así mismo proveer servicios de asistencia técnica gratuita en coordinación con la Misión Taiwán, en base al acuerdo bilateral de cooperación industrial entre la República Dominicana y Taiwán.
PROINDUSTRIA Establecimiento de Distritos Industriales con lo que se busca promover a las MIPYMES.
INFOTEP Desarrollo de programas dirigidos a la capacitación y formación de trabajadores y empresarios.
IIBI Conducir investigación científica, transferencia e innovación tecnológica, así como consultoría técnica, en áreas relevantes para el desarrollo nacional, a fin de contribuir a mejorar el nivel de competitividad de la Nación.
CEI-RD Promoción y fomento de las exportaciones dominicanas y las inversiones, a fin de impulsar la inserción competitiva del país en los mercados internaciones de bienes y servicios. Programa de Apoyo Con recursos de la Unión Europea busca promover la capacitación y asesoría, la asociatividad y el mejoramiento del a la Empresa entorno en que operan las empresas dominicanas.Privada Dominicana (PROEMPRESA)
Fuente: Capítulo IV, pág. 68
Instituciones Públicas Vínculadas a las MIPYMES
avance en 16 puestos en relación al reporte del 2009. Con la posición 17 entre 32 países, la República Domi-nicana se sitúa en “la mitad de la tabla” con respecto a las economías de América Latina y el Caribe. En los últimos dos años, el país presentó mejoras significa-tivas en cinco áreas del Doing Business: apertura de una empresa, registro de propiedades, protección de inversionistas, pago de impuestos y comercio trans-fronterizo (Pág. 35).
Los avances obtenidos en los últimos años reflejan que es posible avanzar expeditamente cuando existe la voluntad política para hacerlo y cuando las acciones de los actores involucrados están coordinadas.
En el Capítulo IV se presenta un diagnóstico del acceso al financiamiento por parte de las Micro, Pequeñas y Media-nas empresas (MIPYMES). Como ya se ha presentado ante-riormente, existe un amplio conocimiento de las soluciones técnicas a los problemas de acceso al crédito y se han hecho esfuerzos importantes para reducir la brecha entre la deman-
da y la oferta de financiamiento, siendo la organización ins-titucional del sector y los mecanismos de coordinación y co-laboración entre instituciones el principal aspecto a mejorar.
Las MIPYMES de la República Dominicana aportan al PIB un 23% y su aporte al empleo también es significa-tivo (36.2% de la población económicamente activa). Paradójicamente, sólo una de cada diez de las MIPYMES tiene acceso a servicios de financiamiento formales (Pág. 61). Para solucionar este problema se han creado un conjunto de instituciones públicas que apoyan a las MI-PYMES: el Consejo Nacional de Promoción y Apoyo a la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (PRO-MIPYME), la Corporación de Fomento Industrial (CFI-PROIN-DUSTRIA), el Centro de Exportación e Inversión de la República Dominicana (CEI-RD), el Instituto Nacional de Formación Técnico Profesional (INFOTEP), el Insti-tuto de Innovación en Biotecnología e Industria (IIBI) y PROEMPRESA (Pág. 68). La siguiente tabla presenta las principales instituciones y programas públicos así como las actividades que desempeñan.
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El desafío es principalmente institucional. Consideran-do que los recursos a disposición son limitados y que la brecha a cerrar para que las MIPYMES estén adecuada-mente financiadas es significativa, aumentar la coordi-nación y la prestación conjunta de servicios se torna una necesidad fundamental. Como ya se ha evidenciado en más de una nota de política, es necesario establecer un marco institucional transparente, con reglas claras para participar, y diseñar una serie de incentivos para mejorar la articulación entre las instituciones públicas y entre es-tas y el sector privado.
El análisis contenido en el Capitulo V sobre el sector eléctrico es tal vez el mejor ejemplo para entender la im-portancia que la dimensión institucional tiene sobre el desarrollo.
El sector eléctrico de la República Dominicana ha pasado por varias reformas desde los años 90 y no obstante sigue siendo uno de los principales desafíos del país. Tras la pri-vatización de las compañías de generación y la creación de las tres empresas privadas de distribución que tuvo lugar entre el 1998 y el 1999, en el 2001 se aprobaba la Ley de Electricidad inspirada en las reformas realizadas en otros países de la región (Pág. 78).
En el 2008 el sector tuvo un fuerte impacto sobre el presupuesto fiscal. El fuerte aumento de los precios del petróleo incrementó dramáticamente los costos de gene-ración y las necesidades de transferencias para cubrir la brecha tarifa-costos. La volatilidad de los precios resultó en una brecha tarifaria creciente que, sumada a las per-sistentes perdidas en la distribución eléctrica, ocasionó que los recursos del Tesoro destinados al sector eléctrico alcanzaran el 3% del PIB en el 2008 (Pág. 79).
Parece haber acuerdo sobre las soluciones técnicas necesa-rias para mejorar la eficacia y eficiencia del sector. Según el análisis contenido en este volumen, la clave radica en la dimensión institucional. Para consolidar los enormes avances logrados en materia legislativa en el sector, es necesario fortalecer acciones gerenciales e institucionales que permitan recuperar la credibilidad de los inversionistas y que estimulen a los consumidores a pagar el servicio.
Una de las lecciones contenidas en este volumen gira al-rededor de la importancia de comprender el papel de las instituciones y la naturaleza política contenida en los re-tos que enfrenta el desarrollo del país. El comportamien-to que se espera de las instituciones es que éstas generen credibilidad y, con ésta, resultados.
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4. La gobernabilidad democrática en la RepÚblica Dominicana puede fortalecerse con la producción de resultados más concretos y tangibles para la ciudadanía
La transición democrática en la República Dominicana ha dado importantes frutos en garantizar los derechos ciudadanos y en expandir la cobertura de los servicios públicos a la población. Sin embargo, este desarrollo de-mocrático sumado al importante y sostenido nivel de cre-cimiento económico aún no han terminado de generar resultados concretos y tangibles para amplios sectores de la población.
En años recientes, y como parte del debate sobre cómo mejorar la gestión pública, se ha ido consolidando una corriente que pone de manifiesto la necesidad de cen-trarse en la producción de resultados – más allá de los necesarios insumos y productos de las políticas públicas. En otras palabras, el foco de la planificación se centra en los resultados que se quieren obtener para luego orientar-se a los procesos e insumos para que esto pase.
El foco en la generación de resultados, además de me-jorar la calidad del gasto público, tiene efectos positivos sobre la confianza en las instituciones del Estado y por ende, en el fortalecimiento de la gobernabilidad demo-crática. Cuando los ciudadanos perciben que las inter-venciones públicas generan resultados tangibles, son más proclives a pagar sus impuestos, lo que naturalmente se ve reflejado en una mayor recaudación fiscal – muy nece-saria para que el Gobierno pueda implementar políticas públicas de calidad, una mayor rendición de cuenta y una democracia más participativa. Esto convierte la relación entre Estado y ciudadano en un círculo virtuoso y es la base de la rendición de cuentas electoral.
El Capítulo IX de este volumen aborda estas cuestiones planteando los principales avances y desafíos de la rendi-ción de cuentas y la administración basada en resultados en la República Dominicana. Con la reforma del sistema de planificación e inversión pública del año 2006, la Repú-
blica Dominicana ha adoptado un esquema para mejorar la transparencia, la disciplina fiscal y la rendición de cuen-tas a través de mejores controles y equilibrios instituciona-les basados en la gestión por resultados (Pág. 124).
El espíritu de la reforma, descansa en la necesidad de crear un sistema que permita la articulación de las políti-cas públicas en el territorio - y en particular la inversión pública - promoviendo la coordinación y participación de los actores a nivel local.
Como es posible apreciar a lo largo de estas notas de política, una parte importante del éxito de las políti-cas públicas se basa en tener instituciones fuertes y en la capacidad del sector público de generar procesos de coordinación, confianza y transparencia. Estos procesos son los que permiten que las políticas públicas den re-sultados y que los resultados fomenten mayores niveles de cohesión social y territorial y, por consiguiente, en oportunidades para todos.
La reciente crisis financiera internacional ha puesto de manifiesto las vulnerabilidades que enfrenta la República Dominicana en términos económicos y sociales, así como la necesidad de encontrar un modelo de desarrollo que pueda dar respuesta a las aspiraciones de las y los domi-nicanos. El país no parte de cero y es necesario construir este diálogo sobre los aciertos y errores del pasado, a la luz de la experiencia internacional. La reciente crisis ha mar-cado un punto de inflexión en este camino y ha hecho evidente la necesidad de que la República Dominicana logre disminuir significativamente los niveles de pobreza e incremente los niveles de equidad social para que los resultados positivos actuales y futuros puedan sustentar un cambio a largo plazo en la estructura socio-económica del país y crear las condiciones para un crecimiento sos-tenible e incluyente.
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El objetivo de esta Nota de Política es evaluar el desempeño económico de las últimas décadas
de la República Dominicana e identificar, en base a las experiencias pasadas, lecciones útiles para el debate sobre la política económica y para hacer frente a los retos del futuro. El desarrollo reciente fue exitoso en materia de crecimiento, especialmente cuando se compara con otros países de Latinoamérica y el Caribe. Sin embargo, este crecimiento ha tendido a concentrarse en algunos sectores clave pero que, sin embargo, podrían no ser sostenibles en el largo plazo. Además, no ha generado los beneficios esperados en materia de reducción de la pobreza y avances en desa-rrollo humano. En contraste con el nivel de progreso
registrado, algunos indicadores de bienestar están muy por debajo de la región.
Esta Nota de Política está organizada en cuatro secciones que siguen a ésta introducción. La Sección 2 describe las fuentes de crecimiento histórico y sus efectos sobre la po-breza y otros indicadores de bienestar y presenta una expli-cación de las causas de este desempeño. En esta sección se hace referencia a dos ejercicios: a) un análisis de encadena-mientos económicos para identificar sectores promisorios, b) un ejercicio de equilibrio general con los “trade-offs” a enfrentar para alcanzar objetivos de crecimiento y desarro-llo social. La Sección 3 concluye con un sumario de las lec-ciones del pasado y los retos hacia futuro1.
1. INTRODUCCIÓN
CAPÍTULO I
Crecimiento Económico y Desarrollo Social en la República Dominicana
MAURIZIO BUSSOLO(a)
SAMUEL FREIJE-RODRÍGUEZ(b)
CAROLINA DÍAZ-BONILLA(c)
CALVIN ZEBAZE DJIOFACK(d)
(a) Economista Senior en Política Económica.(b) Economista Senior en Reducción de la Pobreza. (c) Economista en Reducción de la Pobreza. (d) Consultor del Banco Mundial.1 Las tablas a que se hace referencia a lo largo del texto se anexan al final del documento.2 Economista Senior en Política Económica.3 Economista Senior en Reducción de la Pobreza. 4 Economista en Reducción de la Pobreza. 5 Consultor del Banco Mundial.
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2.1 Desempeño del Crecimiento en el Largo Plazo
Durante el período 1961-2007, el PIB se expandió a un ritmo anual de 5.3%, más rápido que el promedio de Latinoamérica y el Caribe (3.8%). En términos per cápita, la expansión fue del 3.0% frente al promedio de la región de 1.7%. Este desempeño le ha permitido a la República Dominicana moverse desde la posición núme-ro tres como país más pobre en la región en 1961 (en PIB per cápita) hasta una posición media dentro del ran-king (2007), debajo de Brasil y por encima de Colombia y Perú. Si se mantiene un ritmo de crecimiento anual del 5% en el largo plazo, podrá alcanzar los US$ 11,500 y convertirse en un país de alto ingreso aproximadamente en el año 2040.
La fuente de crecimiento fue una mayor acumulación de factores de producción en el período 1960-1980, complementada por un aumento en la productividad to-tal de los factores en la década de los noventa. Esta ma-yor acumulación estuvo asociada a la estabilidad política y a las reformas estructurales adoptadas desde principios de los años 70, complementadas por las de los 80 y prin-cipios del 902.
El crecimiento de las últimas tres décadas se carac-terizó por la creciente integración a la economía mundial y por un cambio en la oferta exportadora.
El país pasó de ser un exportador de productos agríco-las y manufactureros en los setenta y principios de los ochenta, a convertirse en un proveedor de turismo y otros servicios desde mediados de los ochenta. Este pro-ceso se refleja en a) el cambio en el peso relativo de distintas actividades en la composición del PIB; b) la contribución de estas actividades al crecimiento total de la economía y c) la evolución en los componentes de la demanda agregada.
En 35 años, la agricultura, la manufactura y los ser-vicios generales (financieros, inmobiliarios, de salud, educación, etc.) han reducido su participación relativa en el total del PIB. A principio de los años 70, la agri-cultura representaba 21%, mientras que la manufactura y los servicios generales alcanzaban un 22 y 24%. En total, estos sectores contribuían con más de 2/3 del produc-to. Una tendencia diferente presentaron los sectores de construcción, transporte y comunicaciones, comercio y restaurantes-hoteles (Gráfica 1). La construcción pasó del 7.4%, al inicio de los 70, al 13.9% en los primeros años del 2000. Transporte y telecomunicaciones han te-nido una expansión más reciente: del 9.2%, al principio de los 90, al 15.8% actual. En los 70, las manufacturas eran el sector más pujante, habiendo sido este liderazgo desplazado por construcción, transporte y comunicacio-nes. Es decir, los productos transables fueron el principal motor de crecimiento en los 70, pero desde inicios de los 90 las infraestructuras se convirtieron en los líderes por la expansión de los “nuevos” transables (turismo y sus demandas de construcción y comunicaciones)3.
2 Véase Jaramillo y Sancak (2007) así como Loayza, N, P. Fajnzylber y C. Calderón (2004).3 Una discusión sobre las relaciones entre los sectores de la economía dominicana se presentará en la Sección 4.1. En la sección también
se considera si este patrón se puede mantener en el futuro u otros sectores podrían emerger como nuevos motores del crecimiento económico.
2. Diagnóstico: Origen de lOs resultadOs ObtenidOs en crecimientO ecOnómicO y desarrOllO sOcial
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La relevancia de los sectores orientados hacia el exte-rior se refleja en el crecimiento del PIB y en los com-ponentes de la demanda agregada. En los 70, el con-sumo representó más del 60% de la demanda agregada, disminuyendo su participación a causa de: a) una expan-sión de la formación de capital a mediados de los 70, y b) el crecimiento de las exportaciones desde mediados de los 80. Debido en parte a la inestabilidad política, la
GRÁFICA 1: DISTRIBUCIÓN DEL PIB TOTAL POR RAMA DE ACTIVIDAD ECONÓMICA
Agricultura Minería y manufactura Comercio, restaurantes y hotelesConstrucción y utilidadesTransporte y comunicaciones FinanzasGobierno y otros servicios
100.0%
23%
1.7%7.8%
7.4%
16.6%
22.0%
20.8%
23.5%
2.4%
8.1%
8.1%
16.8%
23.9%
17.3%
25.2%
2.4%7.9%
8.2%
17.7%
22.0%
16.7%
24.3%
4.4%8.0%
9.4%
17.7%
21.5%
14.9%
5.5%
23.5%
9.2%
10.6%
16.6%
21.2%
13.3%
20.4%
4.5%11.2%
13.5%
18.8%
19.6%
12.1%
18%
3.8%
15.8%
13.9%
19.1%
17.3%
11.6%
75.0%
50.0%
25.0%
0.0%1970-1974 1975-1979 1980-1984 1985-1989 1990-1994 1995-1999 2000-2005
Fuente: Banco Central de la República Dominicana (Procesamiento de los autores).
formación de capital representó menos del 15% de la de-manda agregada total durante los 60. En los 70, la expan-sión de la inversión hizo que esta participación creciera a más del 20%, manteniéndose entre el 20% y 25% desde los 80 (Gráfica 2). Las exportaciones de bienes y servicios han fluctuado alrededor del 15% de la demanda agregada durante tres décadas, hasta que en los 80 comenzaron a crecer a más de un cuarto (Gráfica 3).
GRÁFICA 2: FORMACIÓN DE CAPITAL COMO PROPORCIÓN DE LA DEMANDA AGREGADA
Inversión / (Consumo + inversión + exportaciones) 5 per. Mov. Prom.
30.0%
25.0%
20.0%
15.0%
10.0%
5.0%
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1996
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2.2 Crecimiento, Distribución y Bienestar
La expansión del producto de las últimas décadas no fue acompañada por una reducción sustancial de la pobreza y la desigualdad, ni ha producido mejoras equiparables en salud y educación. La evidencia em-pírica sugiere que existe una relación asimétrica entre crecimiento económico y reducción de la pobreza. En períodos de crecimiento, la pobreza disminuye poco y despacio, pero en períodos de crisis sube mucho y rá-pido. Entre 1986-1998, la pobreza disminuyó de 37.5% a 28.6% (Tabla 1). Este declive coincide con un fuerte crecimiento (el PIB per cápita pasó de US$ 3,243 a US$ 4,3844, un incremento de más del 35%). Para 1997-2002, la pobreza se mantuvo alrededor del 27% a pesar del continuo crecimiento del PIB per cápita (US$ 5,145 en 2002). Durante la crisis de 2003-04, el PIB per cápita descendió sólo 4%, pero la pobreza alcanzó al 42% de la
población. Luego de la crisis, el PIB per cápita retomó su vigoroso crecimiento (más de 7% anual), reduciéndose la pobreza pero, según los datos más recientes, alcanzando al 36%, nivel aún superior a los anteriores a la crisis5.
Las pobrezas moderada y extrema tienen una evo-lución similar. La tendencia también se manifiesta en cuanto a la pobreza urbana y rural. La pobreza extrema urbana es mucho mayor que al principio de la década y, aún, que la de décadas anteriores. Combinado con el aumento de la urbanización, la consecuencia es que la pobreza extrema urbana ha incrementado su participa-ción sobre el total de pobreza6.
Dos ejercicios analíticos proporcionan una comprensión adicional de la relación entre crecimiento y pobreza: pri-mero, la elasticidad-crecimiento de la pobreza; segundo, una descomposición de cambios en la pobreza. La elasti-cidad-crecimiento de la pobreza (porcentaje de cambio de
4 En dólares constantes al año 2005 (PPP US$), según los Indicadores Económicos del Banco Mundial.5 Debe advertirse que las cifras de pobreza presentadas provienen de diversas fuentes y, por lo tanto, están sujetas a cálculos de autores
distintos con metodologías diversas. Para una discusión sobre los problemas de los diversos cálculos de pobreza disponibles en la Repú-blica Dominicana ver “Dominican Republic Poverty Assessment Report”, Banco Mundial (2006).
6 Puede probarse que un cambio en la cantidad de pobres puede descomponerse en tres partes: i) cambio en la incidencia de la pobreza en zonas rurales, ii) cambio en la incidencia de la pobreza en las zonas urbanas, y iii) cambio en el tamaño relativo de las zonas urbanas y rurales (lo cual puede ser debido a migraciones y/o diferentes tasa de crecimiento demográfico). Para el caso de la República Dominica-na, 2.4 puntos porcentuales del total de crecimiento de 3.3 puntos porcentuales en pobreza extrema entre el 2000 y el 2007, son debido a la alta incidencia de pobreza extrema en zonas urbanas. La migración y otros componentes demográficos representan sólo 0.5 puntos porcentuales del total. En otras palabras, la migración y otras fuerzas demográficas representaron un componente menos importante en el reciente incremento de la pobreza extrema en la República Dominicana.
GRÁFICA 3: EXPORTACIONES DE BIENES Y SERVICIOS COMO PORCENTAJE DE LA DEMANDA AGREGADA
Exportaciones / (Consumo + inversión + exportaciones) 5 per. Mov. Prom.
Fuente: Banco Central de la República Dominicana (Procesamiento de los autores).
40.0%
30.0%
20.0%
10.0%
0.0%
1960
1962
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1966
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1976
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1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
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1996
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2000
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la pobreza por cada punto porcentual de cambio en el PIB) para 1986-1992 y 1992-1998, se estimó en -2.72 y -0.38 respectivamente. Es decir, un incremento de un 1% de crecimiento del PIB implica una reducción de 2.72% en la pobreza entre 1986-1992 y de 0.38 entre 1992-19987. Una estimación para 2002-2004 indica una elasticidad mayor de aproximadamente -8.0. Aunque no directamente com-parables, estos valores refuerzan la apreciación de que el impacto del crecimiento sobre la pobreza ha sido más fuerte en períodos de recesión que de expansión8.
La descomposición de cambios en la pobreza se muestra en la Tabla 2. El componente de crecimiento correspon-de a impactos sobre la pobreza atribuibles a cambios en los ingresos promedio con la misma distribución inicial del ingreso. El componente de distribución refleja el cambio residual atribuible a las variaciones en la distri-bución. Este ejercicio confirma la apreciación anterior. Para 1986-1992, el crecimiento pudo provocar una re-ducción de 6.7% de la pobreza, con una reducción adi-cional de 3.3 % entre 1992-1998. La recesión 2002-2004 es responsable por el incremento de 13.94% en la pobre-za. Es decir, más personas fueron empujadas debajo de la línea de pobreza durante el período corto de recesión que el número de aquellos que pudieron escapar de la pobreza durante toda la década anterior de expansión económica. Según esta descomposición, los cambios en la desigualdad fueron siempre menores que los cambios en el ingreso promedio, lo que indica que este factor es predominante en la evolución de la pobreza. También el análisis permite observar que el cambio en la distribu-ción del ingreso fue regresivo en los 80 (con crecimiento del ingreso mayor para aquellos con mayores ingresos) y muy levemente progresivo en los 90. La Tabla 3 contiene estimaciones de la evolución de medidas de desigualdad conforme al coeficiente de Gini9. Este pasa de 47.8 a 52.1 entre 1986 y 2000, siendo 49.9 en 200510. Las estadísti-cas de la Secretaría de Planificación muestran estabili-dad entre el 2000-2004 (54.6), con una reducción a 52.1
para 2007. Este nivel de desigualdad es elevado compa-rado con los países de la región.
Aunque las medidas de desigualdad de los ingresos son conocidas por cambiar muy lentamente, hay algunas pruebas de la reducción de la desigualdad durante la década de los noventas y principios de los 2000 en México y Brasil. La fuente de estas reducciones en des-igualdad es difícil de determinar y puede ser debido a una combinación de crecimiento económico, mejor dis-tribución de algunos bienes de producción (es decir, la salud, la educación, la tierra) y eficacia en los programas de asistencia social. El hecho de que la desigualdad se ha mantenido estable en la República Dominicana, sig-nifica que el país necesita un mayor esfuerzo en acceso a salud, educación y otros servicios sociales, así como una expansión y mejor focalización, entre los pobres, de la protección social.
En la actualidad es ampliamente conocido que, por ejemplo, un mayor acceso a la educación y a los servicios de salud para los pobres, así como un rápido alcance de las metas del milenio, conduce hacia una distribución más igualitaria de las oportunidades y a un mayor y más inclusivo crecimiento en el largo plazo. Cuando se le compara con otros países de Latinoamérica, la República Dominicana se muestra relativamente bien en algunos de los indicadores pero no así en otros (Tabla 4). Por ejemplo, para el año 2005, la República Dominicana poseía bajos niveles de finalización de educación primaria, tanto feme-nino como masculino, comparado con los demás países de la región. El gasto por estudiante era también el más bajo. En relación a la promoción de igualdad de género, el país exhibe la mejor relación masculino-femenina de inscrip-ción en secundaria entre los países bajo comparación. Sin embargo, en otros aspectos de equidad de género – tales como la relación masculino-femenina para la inscripción en primaria, la participación de las mujeres empleadas en el sector no agrícola y los indicadores de mortalidad ma-
7 Estas cifras provienen del “Dominican Republic Poverty Assessment Report”, Banco Mundial (2001). Se refieren a lo que se conoce como la elasticidad de la pobreza a un crecimiento distributivamente neutral. Es decir, se calculan los cambios en índices de pobreza a cambios en tasa de crecimiento del PIB, controlando por cambios en algún indicador de desigualdad de ingresos.
8 Véase, por ejemplo, las elasticidades de crecimiento medidas por la Secretaría de Economía, Planificación y Desarrollo (2008). De hecho, la tasa de individuos en la pobreza moderada aumentó en casi 8 puntos porcentuales entre 2002 y 2003, mientras que el PIB cayó en casi un porciento. Dado que no se realiza el control de este cálculo para los cambios en la distribución de los ingresos, esta cifra no es plenamente comparable a las anteriores medidas de elasticidad. Sin embargo, como se muestra en la tabla 4, el índice de Gini (un indicador usual de desigualdad de ingresos) no muestra una variación muy grande entre 2002 y 2004, por lo que cabe sos-pechar que aun controlando por cambio en la desigualdad, la elasticidad-crecimiento de la pobreza fue muy superior en 2002-2003 que las medidas anteriormente.
9 El coeficiente de Gini es una medida de desigualdad que va desde 0 (no desigualdad) hasta 100 (máxima desigualdad cuando todo el ingreso va directamente a un solo individuo)
10 Cifras según “World Development Indicators”.
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terna – el país reporta bajos niveles en comparación con otros países.
Los aspectos de género ameritan cierta explicación adi-cional. En República Dominicana, la probabilidad de asistencia escolar para las edades entre 3 y 16 es igual para niñas y niños. Aparte de eso, los indicadores de ins-cripción para secundaria y terciaria son actualmente ma-yores para las niñas que para los niños. Por lo tanto, el lo-gro educacional es ligeramente superior para las niñas que para los niños: el número promedio de años de escolaridad es 12 para las niñas y 11 para los niños, niveles similares a los de países comparables en la región. A pesar de esta relativa equidad, el desempeño del mercado laboral difiere por género. La participación de la fuerza laboral femenina se ha incrementado constantemente durante los años más recientes, pero a un nivel de 49.6% todavía se encuentra por debajo de la mayoría de los países de ingreso medio de la región. La tasa de desempleo es también más alta entre las mujeres que entre los hombres y está por encima de la tasa de desempleo femenino en los países comparables (todos los cuales registran tasas por debajo de 20%).
La razón principal de las diferencias encontradas en edu-cación y trabajo radica, en parte, en aspectos relativos a la dinámica social y de salud. Las mujeres abandonan la escuela o no participan activamente en el mercado laboral debido al trabajo doméstico o a los embarazos prematuros. Algunas cifras ilustran este problema. La tasa de fertilidad en la República Dominicana ha descendido en las déca-das recientes, pero con 2.7 nacimientos por mujer en edad fértil (en 2006), se mantiene como uno de los más altos entre los países con niveles de ingresos similares. Esta alta tasa de fertilidad se debe, en parte, a la alta incidencia de embarazos en adolescentes: 108 de cada 1000 niñas con edades entre 15-1911.
En términos de los indicadores de salud de los Objetivos del Milenio como tasa de mortalidad infantil, inciden-cia de tuberculosis y prevalencia de SIDA, se reportan resultados superiores a la mayoría de los países compra-
bles. Con 29.2 de cada 1000, la mortalidad infantil está por encima de todos los países comparables (exceptuando México). La incidencia de la tuberculosis con 88.8 por cada 100,000 es la más alta entre los países comparables (con excepción de Perú). Y el SIDA con 1.1 es también el más alto (con excepción de Jamaica).
Finalmente, los dos indicadores de sostenibilidad del medioambiente (emisiones de CO2 y mejoramiento de las fuentes de agua) muestran una posición intermedia cuando se compara con los demás países. La República Dominicana reporta 2.1 toneladas métricas de emisiones de CO2 per cápita, por encima de las 1.2 toneladas de Colombia y Perú, y por debajo de las 4.0 toneladas de Jamaica. Las fuentes de aguas tratadas están disponibles para el 95 por ciento de los dominicanos, por encima del 84 por ciento de Perú y del 93 por ciento de Colombia, pero aún por debajo del 98 por ciento de Costa Rica.
2.3 Atributos del crecimiento
Varias razones explican que el crecimiento no haya con-tribuido a reducir la pobreza y la desigualdad o a mejorar indicadores del bienestar general: Empleo, Gasto Social y Régimen de Impuestos.
Empleo. Desde los 90, la creación de empleo se concen-tró en actividades relacionadas mayoritariamente con el turismo. Cerca de un millón de puestos de trabajo fueron creados entre 1991 y 2005, de los cuales, el 40% corresponde a Servicios del Comercio, Restaurantes y Hoteles y 11% a Construcción (Tabla 5). Otros Servi-cios representan un 26% y transporte y comunicaciones un 11% adicional. Así, se ha alterado la composición del empleo: un aumento en la participación de Comercio, Restaurantes y Hoteles y Servicios de Construcción de 5% y 3% respectivamente, y una disminución semejante en Agricultura e Industrias Manufactureras (Gráfica 4). En contraste, el sector de servicios del Comercio, Res-taurantes y Hoteles ha tenido el menor incremento de la productividad laboral (Gráfica 5).
11 Esta cifra es similar a la de Nicaragua o Guatemala, países con un nivel de ingreso inferior al de la República Dominicana, pero superior a la de países como Colombia (67) o Perú (61). Datos para 2006, según Banco Mundial, “World Development Indicators”.
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Este modelo de creación de empleo puede explicar, en parte, la baja elasticidad del crecimiento y de la reducción de la pobreza. La mayor parte de la varia-ción del producto per cápita entre 1991-2005 se debió a
GRÁFICA 4: DISTRIBUCIÓN DEL EMPLEO TOTAL POR ACTIVIDAD ECONÓMICA
ManufacturaAgricultura Utilidades ConstrucciónTransporteComercio, rest. y hoteles Finanzas Serv. sociales y privados
100.0%
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0.06
0.22
0.04
0.18
0.20
0.27
0.06
0.23
0.04
0.18
0.19
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0.06
0.24
0.04
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0.17
0.28
0.07
0.23
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0.18
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0.23
0.05
0.18
0.15
0.27
0.08
0.23
0.05
0.18
0.15
0.22
0.07
0.26
0.07
0.18
0.17
0.22
0.07
0.27
0.07
0.17
0.18
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0.08
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0.15
0.27
0.07
0.27
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0.08
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0.27
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90%
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0.0%1991 1992 1993 1994 1995 1996 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005
Fuente: Banco Central de la República Dominicana (Procesamiento de los autores)
GRÁFICA 5: PRODUCTIVIDAD LABORAL (PIB/TRABAJADOR) PARA LAS ACTIVIDADES DE MAYOR CREACIÓN DE EMPLEO
Agricultura Manufactura Construcción Comercio, rest. y hoteles
Fuente: Banco Central de la República Dominicana (procesamiento de los autores).
180.0%
160.0%
140.0%
120.0%
100.0%
80.0%1991 1992 1993 1994 1995 1996 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005
aumentos en la productividad por trabajador (RD 146.6 pesos de un aumento total en productividad per cápita de RD 230.7 pesos, a precios constantes)12. El aumen-to en Transporte y Comunicaciones representa 49 de
12 Los cambios en la producción per cápita pueden descomponerse en cambios en la producción por trabajador, cambios en la tasa de participación laboral y cambios en la tasa de población potencialmente activa. Los dos primeros están relacionados con la productividad laboral y la oferta de trabajo, respectivamente, mientras que el tercero está asociado a fuerzas demográficas. Para una explicación de las fórmulas y los procedimientos para esta descomposición ver Gutiérrez, Paci y Ranzani (2008).
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Esta tendencia es el resultado de tres componentes: PIB per cápita, gastos del gobierno como porcentaje del PIB (presión presupuestaria) y proporción del gasto social en el total de los gastos del gobierno (prioridad fiscal)14. La Gráfica 7 muestra la evolución hasta 2008. Desde los 70 hasta principios de los 90, el gasto social per cápita fue relativamente estable, con tendencia a la baja. El PIB per cápita aumentó un 56% pero las presiones sobre el pre-
GRÁFICA 6: GASTO PÚBLICO SOCIAL POR PERSONA
Pesos constantes de 2008 US dólares constantes de 2000
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Fuente: Fondo Monetario Internacional, Government Financial Statistics y World Bank, World Development Indicators (procesamiento de los autores). Nota: Datos de gasto a partir de 1995 provienen de Banco Central de la República Dominicana y Secretaría de Estado de Economía, Planificación y Desarrollo
13 Una definición restringida de los gastos sociales se adopta aquí. Incluye los gastos en educación, salud y la seguridad social y beneficen-cia del gobierno central consolidado. No incluye; otros gastos sociales como la vivienda y servicios públicos o actividades culturales y recreativas, ni los gastos sociales no ejecutados por los organismos del gobierno central.
14 En términos formales, si SX / POP representa el gasto social per cápita, PIB / POP significa el PIB per cápita, SX / TX significa prioridad fiscal y TX / PIB presión presupuestaria y, a continuación, una identidad en materia de estos términos se puede escribir como sigue:
SX TXSX=POP GDP POP
GDPTX
supuesto se redujeron aproximadamente en 17%, hasta alcanzar el 11%, mientras que la prioridad fiscal fluctuó entre 22,3% y el 34,7%. Desde mediados de los 90 el pa-trón ha cambiado. La presión presupuestaria ha aumenta-do hasta más del 20%, la producción per cápita ha seguido creciendo y la prioridad fiscal se ha mantenido estable en torno al 29% (había llegado a un nivel mucho más alto inmediatamente antes de la crisis de 2003).
los 146.6 pesos de ganancias de productividad (más del 30%). La Agricultura y la Industria contribuyen casi 30 pesos cada uno (25%). Sin embargo, estos sectores no tuvieron un gran aumento en el empleo. Por el contra-rio, los sectores que más contribuyen al crecimiento del empleo (Construcción y Comercio, Restaurantes, Ho-teles) no tienen grandes contribuciones al crecimiento de la productividad. En general, para aumentar los ren-dimientos de la mano de obra se debería impulsar el cre-cimiento de la productividad en aquellos sectores cuyos índices de productividad actuales son bajos y, a la vez, llevar adelante iniciativas que alienten la reasignación
de trabajadores de las actividades de baja productividad a otros de más elevada productividad.
Gasto social: Este gasto fue estable durante mucho tiempo a niveles muy bajos. La Gráfica 6 muestra la evolución desde principios de los setenta. Entre 1973-1996, en términos reales, ha oscilado en torno a los 3,000 pesos por persona (75 en dólares de los EE.UU. constan-tes de 2000). En 1999, el gasto social superó por primera vez los 4000 pesos por persona, alcanzando en 2008 cerca de 10.000 pesos por persona13.
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08)
15 Un debate sobre el equilibrio entre el aumento de la presión fiscal frente la prioridad fiscal como formas de financiación de un mayor gasto social será presentado en la sección subsiguiente. Esa sección también evalúa los efectos a corto plazo sobre el crecimiento - y en la reducción de la pobreza - de una política más activa en favor del gasto público en el desarrollo humano.
En consecuencia, el estable y bajo nivel de gasto social per cápita para 1975/1995, se debió a niveles de ingresos más bajos, menor presión presupuestaria y menor prioridad. En 2008, el PIB per cápita fue prácticamente el doble del de 1988 y la presión presupuestaria ha aumentado sostenida-mente hasta acercarse al nivel de países con rentas compara-bles. Sin embargo, la prioridad fiscal se ha mantenido al bajo nivel que alcanzó luego de la crisis del 2003 (ver sub-sección siguiente sobre crecimiento y pobreza en el corto plazo). Es-tas cifras indican que un mayor gasto social per cápita podría ser provisto por un crecimiento económico adicional y/o por el incremento de la prioridad fiscal15.
Régimen de impuestos y transferencias. La recauda-ción de impuestos fue de alrededor del 17% del PIB en 2007, comparado con el 13% a comienzos de los 90, por debajo de otros países de América Latina (Panamá 26%, Costa Rica 22%, Uruguay 24%) y muy inferior a la media de la OCDE (alrededor del 35%). La tendencia fue acompañada por un cambio en la composición de las fuen-tes de ingresos. Alrededor del 2000, la estructura fiscal se caracterizaba por una gran contribución de los impuestos sobre el comercio internacional (Casi 40%) y los impues-tos sobre bienes y servicios (alrededor del 30%). Sólo un pequeño porcentaje procede de impuestos sobre la renta
GRÁFICA 7: COMPONENTES DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL POR PERSONA
Gasto del Gobierno Central / PIB Gasto Social / gasto del gobierno central Producto Real per capita
Fuente: Fondo Monetario Internacional, Government Financial Statistics y World Bank, World Development Indicators (procesamiento de los autores).Nota: Datos de gasto a partir de 1995 provienen de Banco Central de la República Dominicana y Secretaría de Estado De Economía, Planificación y Desarrollo.
1.00 175,000
0.80 140,000
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0.40 70,000
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y contribuciones a la seguridad social. Sin embargo, esta estructura ha cambiado, siendo más similar a la del resto de América Latina (la mayoría de los cuales dependen más de los impuestos sobre los bienes y servicios en lugar de im-puestos sobre el comercio internacional) y los países de la OCDE (que dependen más de los impuestos sobre la renta y las cotizaciones sociales).
Sin embargo, la estructura de la recaudación de impues-tos ha cambiado rápidamente en los últimos años. En 2007, la proporción de los impuestos sobre el comercio in-ternacional ha disminuido a menos del 10% del total de los ingresos. Al mismo tiempo, los ingresos públicos derivados de los bienes y servicios ha aumentado a más del 50% y los impuestos sobre la renta, los beneficios y las ganancias de capital han llegado al 30%. Esta evolución se debe a varios factores: a) el patrón de crecimiento basado en las exporta-ciones y b) su mercado laboral, con un 40% de empleo in-formal. Recientes medidas administrativas han aumentado la capacidad de recaudación de algunos impuestos sobre la propiedad y el consumo. La introducción del DR-CAFTA reducirá aún más la recaudación de los impuestos al comer-cio internacional y las necesidades para el desarrollo social podrían requerir una mayor recaudación de impuestos sobre la renta y de cotizaciones a la seguridad social.
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Los programas de transferencias han proliferado y reci-bido una creciente asignación de recursos. Sin embargo, estos programas todavía son relativamente fragmentados y su focalización no es plenamente satisfactoria. La cobertu-ra del Seguro Familiar de Salud Subsidiado ha aumentado entre 2002 y 2007 de 37,000 a 700,000 personas, y el pro-grama Solidaridad tiene más de 200,000 beneficiarios. Con esfuerzos adicionales se espera alcanzar a 1,1 millones de personas en pobreza extrema. Algunas estimaciones indi-can que, en ciertas regiones, el número de beneficiarios es
16 Para una completa discusión del impacto distributivo de los impuestos y algunos programas sociales, véase Banco Mundial (2006).
CRECIMIENTO Y POBREZA EN EL CORTO PLAZO: CICLO ECONÓMICO, INFLACIÓN Y POLÍTICAS ANTI-CÍCLICAS
El análisis presentado en el texto se concentra en las tendencias de largo plazo referidas a la creación de empleo, el gasto social y el régimen de impuestos y transferencias, como principales explicaciones a la paradoja de alto crecimiento con li-mitada reducción de pobreza y desigualdad en la República Dominicana. Sin embargo, explicaciones adicionales pueden encontrarse en los desbalances de corto plazo que ha observado la economía dominicana, tales como desajustes del tipo de cambio real, déficit en el saldo fiscal y comercial, así como períodos de alta inflación. Desde esta perspectiva de corto plazo, puede ser de especial interés revisar la crisis el periodo 2002-2003 y compararla con la crisis internacional acaecida entre 2008 y 2009. Como ya se mencionó, la crisis del 2003 tuvo severos costos en términos de aumento de pobreza al llevar a más de un millón de personas a situación de pobreza, incrementando la tasa de pobreza moderada en más de 15 puntos porcentuales (ver Tabla 1). Por otro lado, los gastos en desarrollo humano (salud, educación, agua y saneamien-to, además de otros gastos sociales) mostraron un comportamiento pro-cíclico. En el año 2003 sufrieron una reducción dramática (ver Gráfica 6 y Gráfica 7). Para el caso de algunos gastos, como en salud, la crisis del 2003 fue equivalente a eliminar más de cinco años de progreso en este sentido. Esta reducción de las inversiones en desarrollo humano puede estar relacionada a la lenta reducción de la pobreza una vez que el crecimiento se reinició después de la crisis.
Otro aspecto clave de la crisis del 2003 fue la inflación. Durante la crisis bancaria del 2003, la inflación aumentó debido a la expansión de liquidez que se produjo por el rescate de las entidades financieras que colapsaron, lo cual exacerbó la depreciación del peso y condujo a una inflación promedio que alcanzó el 52.4 por ciento en 2004. En este sentido, es bien sabido que la inflación tiende a actuar como un impuesto regresivo dado que las personas con mayores ingresos, debido a que dependen menos de ingresos en efectivo y pueden diversificar sus portafolios, pue-den protegerse de la inflación más efectivamente que las personas de bajos ingresos. Además, la tasa de inflación de la canasta de bienes que consumen las familias de bajos ingresos es diferente a la tasa de inflación de la de familias de altos ingresos. Al tomar en consideración la mayor proporción de alimentos que contiene la canasta de bienes de las familias en pobreza, estas sufrieron una inflación de 57.7 por ciento en 2004, más de cinco puntos porcentuales por encima de la inflación promedio. Como en el caso de los gastos sociales, por lo menos en la crisis del 2003, la inflación también ha actuado pro-cíclicamente acentuando la pobreza en un periodo de recesión.
Aunque las cifras finales no están disponibles aún, la crisis del 2008-2009 muestra importantes diferencias con res-pecto a la del 2003-2004 en las dos variables analizadas aquí. Los gastos sociales han sido parcialmente protegidos y, con el apoyo de organismos financieros internacionales, el gobierno está adoptando una política fiscal anti-cíclica. En segundo lugar, luego del rápido incremento de precios en los alimentos y otros productos básicos que presionaron las alzas de precios en 2007 y 2008, los precios locales han mostrado una tendencia a la baja durante parte del año 2009. Cabe esperar que la pobreza aumente en 2009, pero hay indicios preliminares de que el incremento no será tan severo como el observado en la crisis anterior.
mayor que el de pobres extremos, lo que expone proble-mas de focalización y una problemática incidencia, tanto relativa como absoluta. De igual manera, otros subsidios, como los de electricidad, carecen de análisis exhaustivos sobre sus efectos distributivos16. Todas estas limitaciones en la estructura de los impuestos y las transferencias dificultan la reducción de la pobreza y la desigualdad. Por lo, tanto se requieren acciones que produzcan cambios hacia una política de impuestos y transferencias que favorezcan una reducción en la pobreza y la desigualdad.
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17 Pueden utilizarse dos metodologías para hacer comparaciones en términos de su impacto sobre el crecimiento. En una primera, todos los sectores, uno a la vez, reciben un mismo choque exógeno igual al 1% del PIB y se mide sus efectos sobre el PIB agregado. Otra meto-dología consiste en determinar la elasticidad del PIB para cada sector que se deriva de un aumento de la demanda con el mismo choque proporcional del 1% de la producción sectorial, evaluándose luego los efectos proporcionales sobre el PIB. Este segundo método no se ve afectado por el “sesgo del tamaño”, que está presente en el primer tipo y que utiliza el mismo impacto para todos los sectores. Los resultados deben ser interpretados con cautela debido a las hipótesis que se incorporan ya que se supone que economía opera con exceso de capacidad y recursos no utilizados (Véase Thorbecke 2000).
Dado que el modelo multiplicador detrás de estos cálculos es un modelo lineal, estas dos mediciones poseen una relación estrictamente algebraica. Como se menciona en el texto principal, los dos choques difieren en su tamaño, pero la forma en que ejercen su efecto, a través de sus relaciones intersectoriales, es exactamente la misma. El primer choque, equivalente al 1% del PIB agregado (del año 2005), es equivalente a aproximadamente 10 billones de pesos corrientes (al 2005). El segundo choque, equivalente al 1% del valor agregado sectorial de Otros Servicios, es equivalente a aproximadamente 3 billones de pesos corrientes.
3.1 Perspectivas de crecimiento
Haciendo uso de datos recientes y de una metodología sencilla, se ha evaluado el potencial de algunos subsec-tores en términos de su impacto sobre el crecimiento17. Como se muestra en la Gráfica 8, Otros Servicios pre-senta el más alto porcentaje de cambio sobre el PIB, así como la elasticidad más elevada (un 1% de impacto po-sitivo sobre el PIB agregado de Otros Servicios produce, a través de efectos multiplicadores y vínculos intersecto-riales, un aumento del PIB global de aproximadamente 2%; mientras que con un 1% de incremento en la pro-ducción interna de cada sector se verifica un efecto sobre el PIB agregado de casi la mitad de un punto porcentual ). En el extremo opuesto, cuando Minería recibe choques
positivos sobre la demanda, éstos provocan efectos míni-mos sobre la economía. En cambio, Hoteles y restauran-tes generan un impacto de 1,75 % del PIB, mientras que los Alimentos generan un impacto del 1,14% del PIB. Sin embargo, cuando el choque inicial es proporcional a la propia producción sectorial, los efectos multiplicadores se acercan: la elasticidad del PIB de Hoteles y Restauran-tes es del 0,29 y el de Comidas, Bebidas y Tabaco es 0,26 debido a que los productos alimenticios tienen mayor dependencia de las importaciones (10% de su demanda total -intermedia y final combinados-) y, por tanto, me-nores vínculos hacia atrás. En Hoteles y restaurantes las importaciones no son tan importantes y la mayoría de su producción se vende a los extranjeros, creándose por lo tanto encadenamientos hacia adelante más débiles.
GRÁFICA 8: IMPACTO EN EL CRECIMIENTO SECTORIAL Y ELASTICIDAD DEL PIB. CHOQUE EQUIVALENTE AL 1% DEL PIB DEL 2005.
3. ProsPección: cómO cOnjugar crecimientO ecOnómicO y desarrOllO sOcial
Porcentaje cambio del PIB Elasticidad del PIB
Fuente: Cálculos de los autores.
2.50 0.45
2.00 0.35
0.30
0.40
1.500.25
1.000.20
0.15
0.50 0.10
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0.00 0.00
Otros S
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La Gráfica 9 es un resumen de los vínculos intersec-toriales19. De acuerdo con este análisis, Otros Servi-cios, Hoteles y Restaurantes, Productos Alimenticios y Transporte y las Comunicaciones son cuatro sectores clave. En consonancia con el planteamiento anterior, Alimentos muestra encadenamientos hacia adelante
La diferencia entre los cuatro sectores clave y los llama-dos débiles puede quedar más explícita. Considérese la posibilidad de un experimento en el que un choque po-sitivo - equivalente a alrededor del 5 por ciento del PIB total, en primer lugar, se concentra sólo en los sectores clave y, a continuación, en una segunda etapa, sólo en los sectores débiles. Los resultados se presentan en la Tabla 6. El mismo choque produce un aumento de los ingresos en los hogares del 2,2 por ciento cuando son estimulados los sectores clave, y sólo del 0,8 por cien-to cuando los sectores débiles reciben la inyección. Los
19 Este gráfico se presenta sobre el eje vertical “la fuerza” (expresado por la elasticidad) de los encadenamientos hacia adelante del sector y, en el eje horizontal, la de sus encadenamiento hacia atrás. El gráfico se divide en cuatro cuadrantes, agrupando en el bloque inferior izquierdo los sectores cuya fuerza de sus encadenamientos es inferior a 1, y en la esquina superior derecha se agrupan los sectores clave, es decir, aquellos con resultados mayores que 1 en sus encadenamientos.
más fuertes, mientras que Hoteles y Restaurantes tie-nen mayores efectos en sus industrias suministradoras. Los sectores más débiles, en términos de encadena-mientos, incluyen Manufacturas, Zonas Francas, Mine-ría, Construcción, Energía, Agricultura de Exportación e Industria Pesada.
GRÁFICA 9: ENCADENAMIENTOS HACIA ADELANTE Y HACIA ATRÁS POR RAMA DE ACTIVIDAD (2005)
Fuente: Cálculos de los autores.
Weak Sectors Backward Oriented
Backward Linkages
Forward Oriented
Food Prod.
Transp.Communic
Heavy Manufact.
Other Manuf. Zonas Francas
Textiles Zonas Fr.
Hotel Restaur.
Livestock Fishery
Govern. ServicesCommerceOther Agric.
Food Prod. Zonas Fr.Textiles
Const.
Energy Water
Export Agric.Mining
Key
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Link
ages
0.00
0.64 0.74 0.84 0.94 1.04 1.14 1.24 1.34 1.44
0.50
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2.00
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sectores débiles no interactúan mucho con el resto de la economía, ni producen fuerte demanda adicional de insumos de trabajo y, por tanto, una vez que alcanzan su equilibrio general y se tienen en cuenta los efectos directos e indirectos, el efecto sobre los ingresos es bas-tante bajo. Esto tiene repercusiones también para la reducción de la pobreza. Una inyección en los secto-res clave reduce la cantidad global de pobres en casi 1 punto porcentual, en contraste con la reducción de 0,3 puntos porcentuales cuando la inyección se dirige a los sectores débiles. Puede notarse también que los
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20 Hasta la fecha, MAMS se ha aplicado en unos 35 países en América Latina y el Caribe, el Medio Oriente, África y Asia. Es una herra-mienta flexible de análisis que puede alojar una amplia variedad de bases de datos y circunstancias específicas de los países. Las principa-les ventajas de MAMS incluyen: la “producción” explícita de los distintos indicadores de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, nume-rosos enlaces de alta definición de prestación de servicios hacia el resto de la economía a través del mercado de trabajo y las limitaciones presupuestarias del gobierno, así como el reconocimiento de los posibles efectos secundarios positivos cuando varios de los Objetivos de Desarrollo del Milenio son atacados al mismo tiempo.
21 Existen otros posibles efectos secundarios, como el aumento de la productividad laboral, debido a la mejora de la salud de los trabajadores y mayores tasas de supervivencia de los niños que luego pasan a unirse a la fuerza de trabajo. Sin embargo, esta posibilidad no es consi-derada en las simulaciones presentadas en este trabajo debido al alcance del marco temporal del análisis: las mejoras en la salud de los niños es probable que se traduzcan en una fuerza laboral más numerosa y más saludable en un lapso mayor que el punto final de nuestras simulaciones (2015).
efectos en el crecimiento del primer tipo de shock son más favorables a los pobres que los de la segunda. En el primer caso, los ingresos de los hogares rurales, y en cuyo grupo se encuentra la cantidad más alta de pobre-za, experimenta el mismo tipo de aumento que la de los hogares residentes en la capital. En el segundo caso, los ingresos en las zonas rurales se expanden menos que las rentas en las zonas urbanas.
3.2 Convergencia entre crecimiento e indicadores sociales
Para analizar la convergencia entre crecimiento del pro-ducto y los indicadores de bienestar, el análisis llevado a cabo utiliza un marco para la evaluación empírica de cos-tos y beneficios de diferentes estrategias de los Objetivos de Desarrollo del Milenio elaboradas en el Banco Mun-dial: con el Modelo de Simulaciones para los Objetivos de Desarrollo del Milenio (MAMS)20.
La Tabla 7 presenta los datos de los principales indica-dores de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en la República Dominicana para 1990 y 2007 (el año base para las simulaciones en MAMS), así como las metas del 2015. Como puede observarse, el Objetivo de Desarro-llo del Milenio número 7b (Acceso a mejores servicios de saneamiento) ya se ha logrado. Para el resto de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, incluso con un cre-cimiento optimista para la República Dominicana, no es probable que se alcance ninguno en la simulación base (la simulación basada en mantener las tendencias re-cientes de la economía). Asumiendo que las tendencias anteriores se mantengan, el Objetivo de Desarrollo del Milenio 4 (La tasa de mortalidad en menores de cinco años) y el 5 (Mortalidad materna) mostrarían grandes progresos, con 57-64% de la distancia a la meta cubierta en el escenario base (véase la última columna del cua-dro). Aunque el Objetivo de Desarrollo del Milenio 7a
(Acceso a mejores fuentes de abastecimiento de agua) cubre una menor parte de la distancia, está más cerca en niveles a su meta. Por otro lado, el pleno logro de la meta de educación (Objetivo de Desarrollo del Milenio 2) es la más difícil de lograr. El Objetivo de Desarrollo del Milenio de educación en este caso responde a una definición estricta de la tasa de terminación dado que alcanzar plenamente este ODM requeriría que todos los estudiantes de la edad correcta ingresen al primer grado en 2008 y completen con éxito los 8 años del ciclo de primaria hasta 2015. El progreso es más positivo cuando se ponen de relieve sólo los aumentos, por ejemplo, en la tasa de graduación en la escuela primaria (de alrededor del 90% en 2007 a 98% en 2015) o la tasa de entrada en el primer grado (de alrededor del 78% en 2007 a 98 % en 2015). En términos de pobreza moderada, al ritmo de crecimiento usual de la economía sólo se podrá cubrir el 44% de la distancia hacia el objetivo.
Los costos de alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio dependen de la disponibilidad de recur-sos (mano de obra, capital e insumos intermedios), de las políticas complementarias (como el suministro de infraestructura pública) y del crecimiento global del país. Estos costos pueden ser más bajos cuando la demanda de servicios es mayor, la contribución del sec-tor privado es mayor y la infraestructura necesaria está disponible y es de calidad suficiente. Al mismo tiempo, un crecimiento más rápido en el sector privado es pro-bable que incremente los salarios en toda la economía y, por lo tanto, aumente los costos de proporcionar los servicios públicos que impacten sobre esos objetivos. La causalidad opera también en sentido contrario: un buen desempeño respecto de estos objetivos tiene efectos po-sitivos sobre el crecimiento (las mejoras en la escolariza-ción aumentan la proporción de trabajadores calificados en el empleo total, lo que, a su vez, conduce a una mayor productividad laboral media, por ejemplo21).
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Aunque existe una importante complementariedad en-tre los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la conse-cución de estrategias de crecimiento del producto en el largo plazo, también existen importantes “trade-offs” entre Desarrollo Humano y las actividades enfocadas hacia el crecimiento del producto en el corto plazo. Por ejemplo, frente a un presupuesto fijo, el gobierno de la Re-pública Dominicana puede no ser capaz de disponer de los recursos suficientes para financiar el conjunto completo de las actividades de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, ni tampoco mantener un nivel adecuado de inversiones en infraestructura. En este caso, en términos generales, se puede distinguir entre la inversión en actividades que son beneficiosas para el crecimiento de corto y largo pla-zo (como infraestructura) y las actividades que mejoren el desarrollo humano con importante efecto en el largo
plazo, pero que no tienen retroalimentación inmediata en el crecimiento de corto plazo.
Con el fin de cuantificar el crecimiento en Desarrollo Hu-mano, debido al trade-off entre gastos sociales y de capital, se definieron una serie de simulaciones donde el presupues-to público se fija en los niveles de referencia (línea base que representa un crecimiento basado en las tendencias recientes de la economía dominicana), pero la asignación de los recursos del gobierno se hace variar de intensivo en infraestructura a intensivo en Desarrollo Humano. Los re-sultados de cada simulación en términos de crecimiento del consumo y el nivel medio de consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (excluyendo el referido a pobreza monetaria), son representados como puntos de trade-off en la curva de la Gráfica 10.
La curva de los trade-offs es cóncava, lo que impli-ca que la inversión adicional, dado un presupuesto fijo, ya sea en Desarrollo Humano o en los Servicios de Infraestructura, resulta en mejoras progresiva-mente decrecientes en los indicadores relevantes. Como se ha sugerido, esta relación entre desarrollo humano y el crecimiento en general tiende a estabili-zarse a medida que un país se acerca a la consecución de sus objetivos de Desarrollo Humano22. En otras pa-
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Consumo per cápita en 2015 (2007 = 100)
GRÁFICA 10: BALANCE ENTRE CRECIMIENTO DEL CONSUMO Y NIVEL DE DESARROLLO HUMANO (SIMULACIÓN BASADA EN MAMS PARA LA REPÚBLICA DOMINICANA)
60
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labras, es muy probable que los costos por unidad de llegar a las zonas más remotas de la población (tanto desde el punto de vista económico como del social) se vuelvan más elevados a medida que el país se acerca hacia las metas de los Objetivos de Desarrollo del Mi-lenio, haciendo que esos pasos finales sean más costo-sos en términos del sacrificio en el crecimiento, que al compararlos con el momento en el cual las estrategias fueron inicialmente aplicadas.
22 Véase Bourguignon y Sundberg (2006)
Fuente: Cálculos de los autores.
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Abandonar la limitación de un presupuesto fijo, es decir, permitiendo un incremento del gasto público global, es otra manera de acelerar el logro de los ob-jetivos de Desarrollo Humano. Como se mencionó anteriormente, una financiación más amplia de los gas-tos sociales puede ser alcanzada mediante el aumento de la presión presupuestaria. Sin embargo, la recau-dación de impuestos (o deuda) tiene efectos sobre el equilibrio general que influyen en el crecimiento y la reducción de la pobreza a través de un menor consumo privado (o un menor ahorro). La Gráfica 11 muestra la relación entre los objetivos de Desarrollo Humano y el consumo per cápita a diferentes niveles de presión pre-supuestaria. Con la misma combinación inicial de los gastos en sectores sociales e infraestructura, el punto A corresponde a un presupuesto de presión de 10,8%, B al 11.9%, C al 13.1% y D al 14.4%. La pendiente ne-gativa de la línea que une los puntos A, B, C y D indica que un aumento en los logros de Desarrollo Humano se puede alcanzar con grandes presupuestos, pero a costa
de menor consumo per cápita (y, en el corto plazo, una menor reducción de la pobreza).
La Gráfica 11 también muestra dos curvas cóncavas que representan trade-off entre el Desarrollo Humano y el cre-cimiento en dos niveles de gastos. Movimientos entre los puntos A y D corresponden a los cambios del nivel general de los gastos totales, mientras que los movimientos a lo lar-go de las curvas cóncavas corresponden a los cambios en la composición de una cantidad fija de los gastos. La forma diferente de estas dos curvas sugiere que el nivel general del presupuesto influye en el trade-off entre el Desarrollo Humano y el crecimiento del producto. Más importante aún, y al observar que estas dos curvas eventualmente se intersectan, este análisis demuestra que es posible aumen-tar los logros de Desarrollo Humano a través de una re-orientación de las inversiones hacia el desarrollo humano en un determinado nivel de presupuesto, pero esto tiene un límite, y aumentos adicionales en Desarrollo Humano sólo se alcanzarán con recursos presupuestarios adicionales.
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Consumo per cápita en 2015 (2007 = 100)
GRÁFICA 11: BALANCE ENTRE CRECIMIENTO DEL CONSUMO Y NIVEL DE DESARROLLO HUMANO PARA DIFERENTES NIVELES DE PRESIÓN PRESUPUESTARIA (SIMULACIÓN BASADA EN MAMS)
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Fuente: Cálculos de los autores.
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4. conclusiones
las crisis y recesiones, inevitables en una economía muy abierta como la de República Dominicana, parecen ser muy regresivas. La pobreza, la distribución de los ingre-sos y el crecimiento son todos endógenos al proceso de desarrollo: un crecimiento, desequilibrado, que no bene-ficia a amplios sectores de la sociedad, termina por no ser sostenible en el largo plazo. Los encargados de formular políticas en el país son muy conscientes de este problema social, pero, sin embargo, deberán enfrentar algunas de-cisiones difíciles de cara a abordar el problema.
Esta Nota Política transmite además tres mensajes principales. En primer lugar, la República Dominicana ha sido capaz de mantener un rápido crecimiento en el largo plazo, pero con avances relativamente lentos en reducción de la pobreza y la desigualdad. En segundo lugar, a fin de combinar un crecimiento acelerado con una mayor reducción de pobreza y desigualdad, el país tiene que encontrar un patrón de desarrollo que fomen-te el crecimiento en áreas con grandes encadenamientos hacia atrás y hacia adelante y con una mayor creación de empleos productivos. En tercer lugar, el sistema de impuestos y transferencias deberá ser diseñado de tal ma-nera que permita una recolección suficiente de fondos, así como una asignación de recursos más progresiva que permita un crecimiento económico con mayores resulta-dos en materia de desarrollo social.
La República Dominicana se ha desempeñado muy bien en términos de crecimiento global en las últimas tres décadas. En los últimos años, el crecimiento de la producción ha alcanzado tasas muy altas de alrededor del 7 por ciento anual. Entonces, ¿por qué preocupar-se por el crecimiento en este país? Esta Nota de Polí-tica ha demostrado al menos dos cuestiones que, si no se abordan, pueden limitar el crecimiento futuro. La primera es que, debido a su pequeño mercado interno, el modelo de crecimiento de la República Dominicana ha sido fundamentalmente impulsado por las exportaciones. Sin embargo, los sectores orientados hacia el exterior en repetidas ocasiones han llegado a la madurez rápida-mente o han encontrado dificultades en la expansión de sus cuotas de mercado en una economía mundial cada vez más competitiva. Además, la mayoría de los nuevos puestos de trabajo, creados en los sectores orientados a la exportación (por ejemplo el turismo), no están pagando salarios muy altos, una indicación de su menor producti-vidad. La reciente expansión de estos sectores ha gene-rado un fuerte crecimiento y la creación de empleo, pero ¿es sostenible esto en el largo plazo?
La segunda cuestión es la relativa al tipo de crecimiento en la República Dominicana, que tiende a ser no-inclu-yente y con escaso efecto sobre la desigualdad. El recien-te crecimiento sostenido no parece ser muy progresivo y
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REFERENCIAS
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En esta Nota de Política se describen las reformas sobre las que la República Dominicana podría
avanzar para facilitar la realización de negocios con un entorno mejorado y con impactos directos sobre los indi-cadores de Doing Business2. Los obstáculos que enfrentan los residentes para producir y realizar transacciones y ase-gurar sus derechos de propiedad impactan a la inversión y por lo tanto a la pobreza. Por la diversidad de temáticas tratadas, las sugerencias de política se presentan a conti-nuación con una breve exposición de cada una de ellas.
En el reporte Doing Business del 2010, la República Dominicana se sitúa en el puesto 86 entre 183 eco-nomías que cubre el informe, 16 puestos por encima
1. INTRODUCCIÓN
CAPÍTULO II
La Facilitación de NegociosJEAN MICHEL LOBET(a)
(a) Especialista en Desarrollo del Sector Privado.1 Esta nota de política ha sido preparada por Jean Michel Lobet, con la supervisión de Sylvia Solf del equipo del Proyecto Doing Business
y de Marialisa Motta, de la Unidad de Reformas Doing Business/FIAS. Además realizaron aportaciones a este trabajo Alejandro Álvarez de la Campa, Melissa Johns, Andrei Mikhnev, Lars Nikolajs Grava, y Justin Yap todos ellos de FIAS; Ernesto Martin Montero, y Alvaro Quijandría de IFC LAC Advisory; Frédéric Bustelo, César Chaparro Yedro, Roger Coma-Cunill, Santiago Croci, Allen Dennis, Carolin Otonglo, Yara Salem, Umar Shavurov, Justin Yap y Lior Ziv del equipo del Proyecto Doing Business; y Adolfo Rouillon, y Rachel (Raha) Shahidsaless de la Vicepresidencia Legal del Banco Mundial. Comentarios adicionales fueron emitidos por Salem Rohana, Represen-tante IFC República Dominicana; y Miguel Eduardo Ceara Asuad, Banco Mundial República Dominicana.
2 Se consideran en particular las áreas de: Apertura de una empresa, Manejo de permisos de construcción, Registro de propiedades, Protección de inversores, Cumplimiento de contratos, Obtención de crédito, Comercio transfronterizo, Pago de impuestos y Cierre de
en 2009, ocupando el lugar 17 entre las 32 economías de América Latina y el Caribe. En los últimos dos años, el país presentó mejoras significativas en cinco áreas de Doing Business: Apertura de una empresa, Registro de propiedades, Protección de inversionistas, Pago de im-puestos y Comercio transfronterizo.
Las recomendaciones que se avanzan son prelimi-nares y susceptibles de ser refinadas y ajustadas tras ulteriores visitas de seguimiento por los equipos del Proyecto y de la Unidad de Reforma de Doing Business. Además, las reformas que se emprendan deberían ser adecuadamente publicitadas y supervisadas. En parti-cular, el seguimiento de los cambios en el entorno em-
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presarial permitirá identificar éxitos y necesidades de mayores esfuerzos3.
En Doing Business, indicadores elevados no indican necesariamente un desempeño sobresaliente, pero los
una empresa. La metodología de Doing Business tiene sus limitaciones. Otras áreas importantes para las empresas, como por ejemplo la proximidad del país a los grandes mercados, la calidad de su infraestructura (al margen de las de comercio transfronterizo), la seguridad de la propiedad frente a robos y saqueos, la transparencia de las actividades del Ente Público, las condiciones macroeconómicas o la fortaleza subyacente de las instituciones, no son objeto de estudio directo por parte del Proyecto Doing Business.
3 En Anexo II se presentan comentarios a las leyes referidas a la facilitación de negocios y las tablas con la ubicación de la República Dominicana en Doing Business.
bajos ilustran sobre trabas que pueden resultar negati-vas para el crecimiento; en otras palabras, estos últimos implican elevados costos de transacción y probablemente falta de seguridad jurídica.
2. Diagnóstico y oPciones De Política
2.1 Oportunidades de reforma
1. Apertura de una empresa
Doing Business mide procedimientos, tiempo y costos necesarios para comenzar a operar una sociedad de res-ponsabilidad limitada. A junio del 2009, eran necesarios 8 procedimientos, 19 días y un equivalente al 17.3% del ingreso nacional per cápita. En febrero de 2008 el Con-sejo Nacional de Competitividad (CNC) inauguró un sistema automatizado por el que cualquier persona que se inscriba en el sitio web de la entidad puede comprobar la disponibilidad de una posible denominación social y registrarla (ante la ONAPI), inscribir la sociedad en la Cámara de Comercio y Producción de Santo Domingo (CCPSD) y abonar los impuestos correspondientes (ante la DGII). Se ha adoptado también una nueva Ley de Sociedades con eventuales impactos sobre este indica-dor (ver Anexo I). Para mejorar aún más el proceso, el Gobierno podría introducir las siguientes reformas para reducir el número de procedimientos, el tiempo y el costo necesarios para abrir una empresa.
a. Sugerencias
Para el corto plazo
Promover y facilitar el uso de la aplicación virtual para la apertura de empresas. En febrero del 2008 se implantó un sistema en línea para realizar solicitudes. Su utilización es aún relativamente baja debido a la escasa familiaridad de los usuarios con el sistema. Es importan-te seguir promoviendo el uso en línea con medios adi-cionales a las actuales campañas en los medios. Podrían instalarse computadores para el uso del sistema cuando
los solicitantes acuden al Registro y establecerse líneas telefónicas para resolver problemas o dudas. Estas medi-das contribuirían a la familiarización con el sistema y su uso, evitando las respuestas negativas generadas por las dificultades encontradas en los primeros intentos.
Para el mediano plazo
Acelerar el proceso de registro de empresas a través de la firma electrónica y permitir registro electrónico de la empresa. Si bien ya es posible remitir los documentos por vía electrónica para su inscripción, el certificado defi-nitivo de inscripción debe ser firmado por el registrador o su delegado y sellarse. Al matricular la empresa, el solici-tante debe presentar también los documentos originales para su sello. El Registro de Santo Domingo prevé agilizar el proceso otorgando poderes al registrador para emplear la firma electrónica antes de finales de 2010. El proceso se podría mejorar aún más si se permitiese utilizar la firma electrónica a los solicitantes, suprimiendo de este modo la necesidad de aportar los documentos originales para la inscripción definitiva.
Hacer que el requerimiento del certificado de nombre de la empresa sea opcional y considerar una reducción en el costo. La República Dominicana cuenta con un requisito único en el mundo para que los empresarios ob-tengan un certificado de denominación social y publici-ten dicha denominación en una publicación mensual por si hay objeciones de terceras partes. Estas formalidades no requieren mucho tiempo pero son costosas, pues la publicación en un periódico de tirada nacional demanda alrededor de diez días, pudiendo los emprendedores satis-facer ulteriores formalidades una vez obtenido el certifi-cado de publicación.
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374 Kaplan, David, Eduardo Piedra y Enrique Seira. 2008. “Entry Regulation and Business Start-Ups: Evidence from Mexico”. Documento de
trabajo, Unidad de Análisis Empresarial, Banco Mundial, Washington, DC.
La obtención de un certificado de denominación so-cial en la Oficina Nacional de Propiedad Intelectual (ONAPI) demanda sólo unos pocos días. No obstan-te, este certificado representa el 16% del costo total de apertura de una empresa (RD$3,607.00), añadiendo la publicación a este importe RD$971.00. El sentido de las formalidades es garantizar la univocidad de la denomina-ción social y prevenir conflictos. En la mayoría de los paí-ses el empresario puede comprobar la inexistencia de una denominación igual a la suya antes de la inscripción, pero no debe adquirir un certificado o publicar el nombre. Las islas Mauricio, por ejemplo, acaban de eliminar el requi-sito de permiso de denominación. Si los emprendedores prefiriesen el certificado y la publicación del nombre de la empresa, el requisito podría convertirse en opcional. Adicionalmente, basándose en la valoración del costo actual de los trámites administrativos, podría analizarse una reducción de la tarifa.
Introducir una tarifa fija para la inscripción de empre-sas en el Registro. En lugar de cobrar con base al im-porte de capital autorizado, el Registro podría introducir una tarifa fija para la inscripción de la empresa, indepen-dientemente del capital. Numerosos países, como Egipto, Mozambique o Sri Lanka, han implantado esta reforma. Allí, debido a un aumento en el número de inscripciones a causa de las reformas, la recaudación de las institucio-nes públicas aumentó a pesar de haber disminuido las tasas de inscripción. Una tasa fija también evita el riesgo de sub-declaración del capital autorizado.
Eliminar el impuesto de constitución. Los empresarios de-ben abonar un impuesto del 1% a la Dirección General de Impuestos (DGII), que representa cerca de la mitad del cos-to total para abrir una empresa según la medición de Doing Business. Es decir, el empresario debe pagar un impuesto cuando la empresa aún no ha comenzado a operar y obtener beneficios. Esto induce a sub-declarar el capital autorizado. Se recomienda la eliminación de dicho impuesto para in-centivar la creación de empresas.
Para el largo plazo
Eliminar la necesidad de declarar la suscripción de ac-ciones ante notario (aplicable a Sociedades Anónimas). Cuando se crea una Sociedad Anónima los socios funda-dores o sus representantes deben acudir ante un notario para firmar y autenticar la declaración que demuestre
que se ha suscrito el 10% del capital autorizado. El no-tario simplemente autentifica la declaración. Es impor-tante tener en cuenta que los trámites notariales siguen siendo los más costosos para la creación de empresas en la República Dominicana. Se recomienda eliminar este procedimiento o sustituirlo por un formulario de declara-ción jurada que se deposite en el Registro en el momento de la matriculación.
Integrar el proceso de registro de los empleados en la Se-cretaría de Trabajo y en la Oficina de la Seguridad Social al portal virtual de registro de compañías. Para agilizar el procedimiento de apertura, el portal en línea para la inscrip-ción de empresas podría integrarse en un único sistema jun-to con la inscripción de los empleados ante la Secretaría de Trabajo y la Oficina de la Seguridad Social. Esta integración requiere coordinación entre las diferentes autoridades impli-cadas en el proceso.
Facilitar el proceso de registro con todas las agencias involucradas (Registro, Seguridad Social, Dirección Ge-neral de Impuestos Internos, etc.). Cada vez que un em-presario inscribe una empresa ante organismos públicos como el Registro, la Dirección General de Impuestos In-ternos, la Secretaría de Estado de Trabajo y la Oficina de la Seguridad Social, se asigna a dicha empresa un número diferente de identificación. Podría considerarse la armoni-zación del número de identificación social, asignando un único número en el momento de la inscripción, que pueda exhibirse ante todos los organismos. Esto agilizaría el pro-cedimiento de inscripción y permitiría una mejor coordi-nación entre las diferentes instituciones.
b. Beneficios y experiencias de otros países
Procedimientos sencillos de apertura estimulan la creación de empresas. El gobierno de Senegal reformó el registro de sociedades en julio de 2007 y para mayo de 2008 se habían inscrito 3.060 empresas nuevas, con 80% de incremento con respecto al año anterior. Estu-dios sobre México, India, Brasil y la Federación Rusa concluyen que un régimen simplificado de acceso se asocia a un número mayor de empresas registradas. El estudio de México analizó el efecto de simplificar la ob-tención de licencias municipales concluyendo que esta medida aumentó en cerca del 4% el número de empre-sas registradas4.
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El establecimiento de procedimientos sencillos de apertura también está correlacionado con una ma-yor productividad en las empresas ya constituidas. Un análisis reciente en 97 países revela que recortar los costos de creación de empresas en un 80% del ingreso per cápita produce un ascenso estimado del 22% en el factor total de productividad. Al analizar 157 países, el hallazgo es que la misma reducción en los costos de creación aumenta la producción de cada trabajador en un 29%.5 Una posible razón para explicar estos impor-tantes incrementos puede ser que la disminución de los costos de inscripción estimula la creación de nuevas empresas, lo que genera mayor competencia y termina sacando del mercado a las firmas menos productivas. De hecho, un estudio sobre la creación de empresas en México concluye que la competencia generada por nue-vas firmas más eficientes generó una caída de un 1% en los precios y la reducción de los ingresos de las empresas menos productivas en un 3,5%6.
2. Permisos de construcción
Doing Business mide los procedimientos, tiempo y cos-tos necesarios para construir un almacén comercial y conectarlo a los servicios públicos.7 Con 17 procedi-mientos, 214 días y un costo de 131.6% del Ingreso Nacional per cápita, la República Dominicana se halla en el puesto 92º de los 183 países clasificados en el indicador. Las siguientes sugerencias de mejoras a cor-to, mediano y largo plazo podrían agilizar los procesos de concesión de los permisos necesarios para construir, en este ejemplo, un almacén en Santo Domingo.
a. Sugerencias
Para el corto plazo
Establecer normas claras y consistentes para pro-yectos de construcción en los Ayuntamientos y en la Secretaría de Obras Públicas y Comunicaciones. En múltiples ocasiones, los solicitantes tienen que modifi-car los proyectos presentados ante los Ayuntamientos y la Secretaría. Las razones aducidas por las autorida-des consisten en problemas técnicos de los proyectos
5 Barseghyan, Levon. 2008. “Entry Costs and Cross-Country Differences in Productivity and Output”. Journal of Economic Growth 13 (2): 145–67.
6 Bruhn, Miriam. 2008. “License to Sell: The Effect of Business Registration Reform on Entrepreneurial Activity in Mexico”. Documento de trabajo de investigación sobre políticas 4538, Banco Mundial, Washington, DC.
7 Además del proceso de obtención de permisos de construcción, los trámites de obtención de otros tipos de licencias de funcionamiento de las municipalidades locales pueden ser gravosos y poco claros.
o documentación incompleta. Estas circunstancias han originado importantes retrasos. Para evitar estos problemas, se recomienda introducir y publicitar pau-tas claras sobre requisitos de los proyectos y sobre la documentación. Además, es conveniente una primera comprobación de la documentación en el mostrador de recepción de documentos de los Ayuntamientos.
Implantar en los Ayuntamientos un sistema de ma-nejo de aplicaciones electrónico. Los Ayuntamien-tos están implantando un sistema automatizado para la autorización de proyectos que puede contribuir a mejorar su eficiencia en la autorización de permisos de construcción. Se distribuirán nuevas aplicaciones a los funcionarios municipales en relación con su car-ga de trabajo. El sistema también ayudará a supervisar las áreas con mayores demoras en el proceso de apro-bación, y permitirá una mejor asignación de recursos humanos en los Ayuntamientos. Se recomienda una rápida implantación del sistema para agilizar el proce-so de autorización.
Implantar procesos de aprobación basados en el “ni-vel de riesgo” en la Secretaría de Obras Públicas. Las autorizaciones de proyectos ante esta Secretaría requie-ren, en promedio, varios meses. El proceso puede acele-rarse reduciendo la carga administrativa implantándose procesos de aprobación basándose en el riesgo de los proyectos. Los proyectos de bajo riesgo requerirían un proceso simplificado y más ágil, con menos requisitos, y los más complejos un mayor escrutinio al momento de la evaluación.
Agilizar y coordinar las aprobaciones de los permi-sos de construcción en los Ayuntamientos y la Se-cretaría de Obras Públicas. Los solicitantes emplean varios meses en obtener, de los Ayuntamientos y de la Secretaría de Obras Públicas y Comunicaciones, las autorizaciones necesarias. La solicitud se presenta ante los Ayuntamientos y se somete a una primera re-visión por el Departamento de Planeamiento Urbano del Ayuntamiento de la Jurisdicción correspondiente. Posteriormente, la solicitud se remite al Departamento de Tramitación de Planos de la Secretaría de Obras
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Públicas. Los solicitantes deben ir a esta Secretaría para comprobar si la solicitud ha sido efectivamente remitida por los Ayuntamientos, ya que el código de seguimiento asignado a la solicitud por los Ayunta-mientos es diferente al que le asignan en la Secretaría. Esto impide a los solicitantes realizar un seguimiento de su solicitud con el número asignado en los Ayunta-mientos, debiendo acudir a la Secretaría para conocer el nuevo código asignado.
Como primer paso para mejorar la coordinación entre las dos instituciones, se recomienda asignar a cada so-licitud un único código. Las solicitudes y la documenta-ción deberían remitirse entre las instituciones sin necesi-dad de que el solicitante hiciera un seguimiento. Un único expediente por proyecto también reduciría la duplicación de la documentación. Se sugiere un sistema de notifica-ción automática y un servicio de seguimiento para que los solicitantes puedan verificar, en cualquier momento, el estado de la autorización del proyecto. Por último, los solicitantes deberían poder depositar y retirar el permiso de obra y sus correspondientes autorizaciones de todas las instituciones a través de una única autoridad, por ejemplo los Ayuntamientos, en un lapso de tiempo previsible.
Para el medio plazo
Enlazar los Ayuntamientos y la Secretaría de Obras Públicas con el catastro (Dirección de Mensuras Catastrales). Antes de emitir el permiso de obra, los Ayuntamientos y la Secretaría de Obras Públicas y Co-municaciones inspeccionan el terreno por separado para garantizar el cumplimiento de las regulaciones urbanísti-cas, tasar el valor del proyecto y/o realizar mediciones del solar. Conforme a lo señalado, aclarar las regulaciones sobre planificación urbanística y publicar el plan puede eliminar la necesidad de inspecciones. Además, las dos instituciones deberían estar vinculadas al catastro para evitar la duplicación de tareas o, lo que es peor, títulos de derecho ambiguos por las diferencias entre los lindes es-tablecidos por los distintos entes públicos. Tales medidas eliminarían la necesidad de que ambas instituciones rea-licen una inspección in situ para tomar decisiones sobre el proyecto. En la mayoría de los países con sistemas efi-cientes de concesión de permisos de construcción, como por ejemplo Singapur, Dinamarca y México, el permiso de obra se emite sin la previa inspección física del sitio.
Crear y publicar normas de zonificación y planifica-ción en los Ayuntamientos. Uno de los primeros pasos
que debe dar el solicitante es obtener un certificado de uso de suelo para garantizar que el proyecto cumple con los reglamentos de urbanismo. Además, los Ayunta-mientos envían inspectores para evaluar el terreno en lo que respecta a altitud, proximidad a un aeropuerto o autopista, suministro de agua y otros factores. Ambos procedimientos serían superfluos si hubiera reglamentos de urbanismo en vigor y se publicitaran. La carencia de éstos, por otro lado, no sólo añade formalidades, sino da lugar a malentendidos por parte de los solicitantes y a una excesiva discreción de las autoridades. Un plan de urbanismo claro permitiría a los solicitantes y a los Ayuntamientos el conocimiento de los parámetros de las obras por zona, eliminando la necesidad de certifica-dos individuales de compatibilidad de uso y la inspec-ción previa al permiso, acelerando la autorización del permiso de obra.
Considerar la transferencia de la supervisión de los proyectos durante la fase construcción a profesiona-les calificados. En muchos países, la responsabilidad por la calidad de la obra corre a cargo de profesiona-les calificados. Singapur, uno de los países con mejores resultados en el manejo de permisos de construcción, es un buen ejemplo. Todas las inspecciones y la super-visión de los proyectos se delegan a profesionales de la construcción (arquitectos e ingenieros). Las autorida-des no realizan inspecciones, salvo a la hora de emitir la licencia de ocupación una vez completado el proyecto. Estas medidas reducen la carga administrativa para las autoridades y para el constructor. La calidad de la edi-ficación queda garantizada, pues el experto calificado (es decir, arquitecto o ingeniero) debe certificar que se cumple con todos los estándares de seguridad para su utilización. Este sistema es viable siempre que se halle en funcionamiento un sistema de responsabilidad pro-fesional para los expertos.
Para el largo plazo
Introducir procesos electrónicos para la solicitud de permisos de construcción. La presentación de solicitu-des en línea y la remisión electrónica de documentos ahorra tiempo a los constructores y a los funcionarios gubernamentales. En países como Kuwait se ha intro-ducido un sistema automatizado para todas las institu-ciones del gobierno que emiten autorizaciones técnicas para la instalación de servicios públicos. La reforma ha tenido como resultado una reducción del tiempo total de casi dos semanas. Los profesionales de la construcción
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de Singapur remiten todas sus solicitudes a través del sistema CORENET, con un ahorro de tiempo y dinero. Para 2009, la Autoridad de Edificación y Construcción de Singapur está planeando introducir un sistema de au-torización en tres dimensiones. Si los proyectos requieren modificaciones, los solicitantes no necesitan volver a re-mitir los planos y dibujos, ya que lo pueden hacer en línea y de un modo sincronizado. Portugal y Costa Rica están trabajando en la implantación de sus sistemas de solici-tud en línea. Esta reforma es, sin duda, un compromiso a largo plazo y requiere considerables recursos.
b. Beneficios y experiencias de otros países
Las economías que obtienen los mejores puestos en facilidad de obtención de permisos de construcción suelen tener procesos de concesión rigurosos, pero a su vez, expeditos y transparentes. La celeridad es im-portante: un estudio reciente en los Estados Unidos de-muestra que, en un proyecto de 22 meses, agilizar en tres meses la concesión de permisos incrementa la recauda-ción del impuesto sobre la propiedad en un 16,15%, y el gasto en construcción por parte de los gobiernos locales en un 5,7%.8
3. Registro de propiedades
El indicador mide los procedimientos, tiempo y costo de transferir una propiedad de una empresa nacional a otra en Santo Domingo. La República Dominicana ha introducido reformas positivas en este campo. En 2007, debido a la entrada en vigor de la Ley 108-5 y a la modernización del Registro, el tiempo para inscribir una propiedad se redujo de 107 a 60 días. Esta reforma también ha facilitado la automatización del Registro. En 2008, debido a la Ley 173-07 de Eficiencia Recaudatoria, el impuesto de transferencia se ha reducido al 3%. En la actualidad son necesarios 7 procedimientos, 60 días y un costo de 3.7% del valor de la propiedad para transferir un inmueble. El programa de modernización del Registro ha entrado en su segunda fase que, además de concluir el proceso de digitalización de todos los títulos de pro-piedad, tiene como objetivo la creación de una base de datos que simplificará las búsquedas en el Registro. Las
siguientes reformas podrían mejorar el proceso de regis-tro de propiedades.
a. Sugerencias
Para el Mediano plazo
Reducir el tiempo para registrar una propiedad en el Registro. Son necesarios cerca de 30 días para inscribir una propiedad en el Registro. Se pueden adoptar diversas medidas para agilizar el proceso con base en un análisis de los procesos internos en el Registro. Por ejemplo, en la ac-tualidad el registrador de Santo Domingo debe firmar va-rios cientos de documentos al día manualmente (la trans-misión de títulos, certificados de ausencia de gravámenes o modificaciones, etc.). Otros registros del país ya tienen experiencia en agilizar el proceso permitiendo la firma elec-trónica. La ley sobre Firma Electrónica está en vigor desde 2002, pero no ha sido implantada. También, dado que el registrador y el subregistrador son las únicas autoridades con potestad para firmar los documentos mencionados, el proceso sería más expedito si se autorizara a más personal del Registro a firmar la documentación. Por otro lado, sería importante que se cumplieran los plazos establecidos como límite para registrar una propiedad.
Para el largo plazo
Crear una base datos con acceso en línea para permi-tir a los usuarios la búsqueda de títulos y propiedades prendadas de manera electrónica. El Registro de Santo Domingo ha completado la digitalización de todos los títulos de propiedad. En consecuencia, debería implan-tarse una base de datos en línea con toda la informa-ción relevante sobre la titularidad de la propiedad y los gravámenes sobre la misma para facilitar la búsqueda y la comprobación de las cargas y gravámenes existentes9, garantizándose una aplicación ágil de esta medida.
Hacer opcional la notarización del contrato de com-praventa de una propiedad. Las partes en una transfe-rencia de propiedad deben presentar el contrato de com-praventa ante un notario público para su autentificación según el tenor de la ley, debiendo luego remitirlo para su inscripción en el Registro. La República Dominicana es
8 PricewaterhouseCoopers. 2005. “The Economic Impact of Accelerating Permit Processes on Local Development and Government Revenues”. In-forme preparado para el Instituto Americano de Arquitectos, Washington, DC.
9 Según la información disponible al momento de este trabajo, existe un plan para comenzar en noviembre de 2008 la transferencia de dicha información en los libros a una base de datos para consulta.
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4110 Miceli, Thomas, y Joseph Kieyah. 2003. “The Economics of Land Title Reform”. Journal of Comparative Economics 31 (2): 246–56.
uno de los 40 países (de los 183 analizados) que requie-ren esta doble verificación (por un representante legal y por los funcionarios del Registro). Otros países han de-finido que la participación del notario es opcional para las empresas que deseen transmitir una propiedad; las partes sólo necesitan firmar el contrato en persona ante el Registro. Las empresas pueden recurrir a una asesoría profesional, pero esta es su opción. Una reforma de este tipo eliminaría un trámite, un día del tiempo y aproxima-damente US$1,000.00 del costo del proceso de inscrip-ción de propiedades.
Completar el mapa electrónico y actualización del catas-tro (Dirección de Mensuras Catastrales). Se halla en cur-so una reforma para recopilar mapas electrónicos de todos los terrenos. Con un registro de la propiedad y un catastro actualizados, este último no necesitaría enviar peritos agri-mensores en cada transmisión de propiedad y la administra-ción fiscal no necesitará inspeccionar el terreno para tasar la propiedad, permitiendo a la administración fiscal calcular los impuestos de un modo más eficiente.
b. Beneficios y experiencias de otros países
Eliminar los obstáculos existentes para registrar y trans-mitir propiedades. Los títulos formales de propiedad es-timulan la transferencia de tierras, impulsan la inversión y proporcionan a los empresarios acceso a los mercados formales de crédito.10 Sin embargo, una enorme fracción de las propiedades de los países en desarrollo no está for-malmente registrada. Los títulos informales no pueden emplearse como garantía para la obtención de préstamos, limitando las oportunidades de financiación para las em-presas. Muchos gobiernos han reconocido el problema y han iniciado programas intensivos de regularización de tí-tulos de propiedad. Con todo, atraer los bienes inmuebles al sector formal sólo es una parte del entramado. Cuánto más complicado y costoso sea transmitir formalmente una propiedad, más posibilidades habrá de que los títulos for-malizados retornen a la informalidad.
4. Obtención de crédito
La República Dominicana se halla dentro del primer tercio de países en este indicador que mide la disponi-bilidad de la información crediticia y la fortaleza de los derechos legales de prestamistas y prestatarios. Este indi-
cador cuenta con dos componentes principales: el primero es la disponibilidad, el alcance y la calidad de la información crediticia, aspectos evaluados por el índice de alcance de la información crediticia, la cobertura de los registros públicos de crédito (o cobertura de los burós privados de crédito) y la protección de los derechos de acreedores y deudores; mientras que el segundo componente es la facilidad para emplear bienes muebles como garantía en virtud de las le-yes sobre garantía e insolvencia, ámbitos recopilados en el índice de fortaleza de los derechos legales (puesto 68º del mundo, 16º de la región, principalmente debido a un índice bajo en fortaleza de derechos legales (3 de 10)). En cuanto a información crediticia, la República Dominicana presenta muy buenos resultados, con un índice de alcance de la infor-mación crediticia de 6 sobre 6.
El país cuenta con un registro público de crédito y nu-merosos burós privados de crédito. La ley sobre burós de crédito, Ley 288-05, que regula las Sociedades de Informa-ción Crediticia y de Protección al Titular de la Información, entró en vigor en 2005. El buró privado distribuye infor-mación crediticia histórica sobre individuos y empresas. La información que proporciona incluye información positiva (por ejemplo, importes del préstamo y puntualidad de pa-gos) además de información negativa (demoras en el pago e impagos). Además, los burós de crédito recopilan informa-ción no sólo de instituciones financieras, sino también de servicios como empresas de telefonía móvil o de venta al por menor, lo que permite obtener un amplio espectro de infor-mación. La cobertura del registro público es 33.9% de la po-blación adulta, y la cobertura del buró de crédito es 35.0%.
a. Sugerencias
Para el corto plazo
Incrementar la cobertura. El buró privado de crédito cuenta con los datos de 2,2 millones de sujetos en su base de datos, de una población adulta de 6,5 millo-nes, y una población total de 9,7 millones con una cobertura del 35%, relativamente baja. El buró debería seguir incorporando proveedores adicionales de infor-mación, para incrementar esa cobertura. Estas medidas deberían ser sostenidas y garantizar la incorporación de más empresas minoristas, proveedores de servicios públi-cos, instituciones de microfinanciación o proveedores de tarjetas de crédito que aporten información, permitiendo que más personas y medianas empresas constituyan sus
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historiales de crédito y puedan acceder con más facilidad al crédito en el futuro. En cuanto al índice de derechos legales, son susceptibles de un mayor refuerzo las disposi-ciones legales que estimulen el préstamo y el crédito por parte de deudores y acreedores.
Para el largo plazo
La introducción de cambios en tales disposiciones reque-riría reformas legislativas. Algunos cambios que mejora-rían los derechos de deudores y acreedores, dentro del amplio contexto de la ley de transacciones garantizadas, serían los siguientes:
Eliminar las restricciones en los tipos de bienes que pueden ser usados como garantía para un préstamo. No hay un mecanismo legal que permita que un ne-gocio constituya un derecho de garantía sin desplaza-miento sobre todos (o prácticamente todos) los bienes presentes y futuros de una empresa. Estas limitaciones consiguen que sea más difícil gravar un grupo de bienes como garantía. China ha liberado un importe estimado de dos billones de dólares estadounidenses en “capital muerto”, es decir, bienes que no podían emplearse ante-riormente a causa de limitaciones, al expandir el tipo de bienes que pueden constituir garantía.
Permitir una descripción general de la garantía y la deuda en contratos de garantía y en el registro. Las partes de un contrato de garantía necesitan proporcio-nar una descripción detallada de los bienes puestos como garantía, tanto en el contrato como ante el Registro. La modificación de la ley debería permitir una mayor flexibi-lidad en este tipo de contratos y en el proceso de inscrip-ción. Por ejemplo, las partes de un contrato que otorguen un título de garantía sobre el inventario del deudor debe-rían poder describir la garantía en estos términos: “todo el inventario”. La legislación reformada debería permitir descripciones genéricas de la deuda y de las obligaciones; por ejemplo, las partes podrían utilizar un bien en parti-cular para constituir garantía sobre “todas las deudas y obligaciones” que existan entre ellos.
Otorgar a los acreedores garantizados una posición prioritaria dentro y fuera de los procesos de quiebra. Las demandas de los acreedores garantizados deberían tener prioridad sobre las demandas en materia laboral y fiscal con carácter general, tanto si están incluidas o ex-cluidas de un procedimiento de insolvencia, a no ser que dichas demandas laborales y fiscales se hayan interpuesto
antes de la reclamación del acreedor garantizado. En la actualidad, la administración tributaria y las demandas en materia laboral tienen prioridad sobre los acreedores garantizados en caso de insolvencia.
Si los acreedores garantizados pudieran prever su prioridad relativa a otros acreedores (incluyendo los del Ente Público) con cierta fiabilidad, pondrán a disposición los créditos con mayor facilidad y a un costo inferior. La prioridad de los acreedores garan-tizados no debería extenderse a los costes judiciales, los honorarios de los abogados o los gastos de la liqui-dación. Además, las demandas de compradores que hayan adquirido los bienes garantizados de buena fe (compradores bona fide) y las demandas por emprés-titos realizados a la empresa para adquirir la titulari-dad del bien garantizado (como los derechos reales de garantía de pago del precio de venta) deberían tener prioridad frente al acreedor garantizado.
Permitir métodos de ejecución de una garantía fuera de los tribunales. Permitir tal flexibilidad abre las puer-tas a la ejecución extrajudicial de las deudas. Cuando los acreedores (principalmente instituciones financieras) conozcan que en caso de mora no tendrán que soportar el costo y los retrasos aparejados a los procedimientos judiciales, mostrarán una mayor inclinación a conceder préstamos. Francia adoptó una reforma similar en 2006. India, Perú y Serbia también han posibilitado la ejecu-ción extrajudicial de contratos de garantía.
Crear un registro unificado de garantías mobiliarias. Actualmente, el presidente del juzgado de primera ins-tancia actúa como registrador. No existe comunicación de datos entre los registros del país ni hay una base electrónica de datos. Como resultado, cuando una em-presa desea utilizar sus bienes como garantía en cual-quier lugar del país, independientemente de dónde está inscripto, en la actualidad no puede hacerlo pues los registros del país no están interconectados. El acree-dor de Santo Domingo no podrá saber si la empresa ha utilizado esos mismos bienes como garantía en San-tiago a no ser que se desplace al Registro de Santiago y realice una consulta allí. Si los registros estuvieran vinculados y tuvieran una versión electrónica de sus datos, el acreedor en Santo Domingo podría consultar el Registro de Santiago y averiguar si hay derechos de garantía que graven los bienes de la empresa. Muchos países han llevado a cabo este tipo de reformas, entre ellos Francia, India y Micronesia.
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b. Beneficios y experiencias de otros países
Tanto la protección del prestamista, a través del siste-ma legal, como los registros de crédito se asocian a ma-yores porcentajes de crédito al sector privado sobre el PIB. Por ejemplo, un incremento de 1 punto en el índice de derechos de los acreedores se asocia a un crecimiento del 6,5% de la tasa anual de crecimiento promedio del ratio de crédito privado sobre PIB en los tres años tras la reforma, en relación con los tres años anteriores a la misma.11 Los estudios realizados demuestran que introdu-cir un registro de crédito produce un alza de 4,2 puntos porcentuales en el uso de crédito por parte de las empre-sas.12 Esto se debe en parte a que la creación de registros impulsa el aumento de la tasa de repago: los prestatarios se muestran más reticentes a dejar deudas impagas, ya que ello puede impedirles obtener nuevos créditos en un futuro. En las economías en desarrollo la tasa de repago se puede incrementar hasta el 80% cuando comienza a operar un registro de crédito. Las empresas pequeñas son las que obtienen mayores beneficios: en las economías de transición que establecieron nuevos registros de crédito, su acceso al crédito creció el doble de rápido con respec-to a las empresas grandes13.
5. Protección a inversores
El Congreso Nacional de la República Dominicana adoptó, al final del 2008, la nueva Ley de Sociedades Co-merciales. Gracias a esta reforma la República Dominicana obtuvo una puntuación de 5.7 en la fortaleza de protección legal de los inversores minoritarios, situándose en el pues-to 57º del mundo en este indicador. Doing Business mide la fortaleza de la protección de los accionistas minoritarios contra el uso abusivo de activos de la empresa por parte de los directores, para su propio beneficio. En un rango de 0 a 10, la puntuación obtenida por la República Dominicana en este indicador fue de 5 en el índice del grado de transpa-rencia, 4 en el índice de responsabilidad de los directores y 8 en el índice de facilidad para juicios de accionistas.
Para incrementar la protección de los inversores mi-noritarios, la República Dominicana podría modificar la Ley de Sociedades Comerciales, así como la Ley 19-00 de Mercado de Valores. Para mejorar la protección de los inversores de la República Dominicana son relevan-tes las reformas expuestas a continuación.
a. Sugerencias
Para el corto plazo
Establecer deberes y derechos claros de los directores para actuar de manera apropiada durante su mandato en la compañía. La Ley de Sociedades Comerciales con-tiene limitadas disposiciones en lo que refiere las obliga-ciones de los directores de las empresas. La ley debería exigir que los directores muestren la oportuna diligencia y tomen decisiones informadas durante su gestión. Tam-bién debería evitar los conflictos de interés, y situar el interés corporativo por encima del suyo propio o el de terceros. En caso de transacciones entre partes vincula-das que resultaran perjudiciales, los directores deberían abonar los daños y perjuicios causados a la empresa y re-embolsar los beneficios obtenidos al atentar contra debe-res para con la empresa.
Requerir la divulgación inmediata de la información sobre transacciones con conflicto de interés al público y a los reguladores del mercado. La Ley de Mercado de Valores no exige una declaración inmediata de las grandes transacciones entre partes vinculadas. Por tanto, la modi-ficación de la ley debería exigir una información detallada sobre la naturaleza y el ámbito del conflicto de interés, los principales términos y condiciones de la transacción y toda la información relevante sobre dicha transacción. Esta información, preferentemente, podría publicarse en el sitio web de la empresa (si disponen de uno) y también en el sitio web del Mercado de Valores de la República Dominicana.14 Es también importante que la ley exija la plasmación de dicha información en el reporte anual de las sociedades.
11 Djankov, Simeon, Caralee McLiesh y Andrei Shleifer. 2007. “Private Credit in 129 Countries”. Journal of Financial Economics 84 (2): 299–329.
12 Brown, Martin, Tullio Jappelli y Marco Pagano. 2008. “Information Sharing and Credit: Firm-Level Evidence from Transition Countries”. Do-cumento Económico de Trabajo 201, Instituto Europeo de Gobernanza Corporativa, Bruselas.
13 Brown, Martin, y Christian Zehnder. 2007. “Credit Registries, Relationship Banking, and Loan Repayment”. Journal of Money, Credit and Ban-king 39 (8): 1883–918.
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Requerir el informe de un auditor externo sobre tran-sacciones entre partes vinculadas antes de que estas tengan lugar. La Ley de Sociedades Comerciales no exi-ge la revisión de las condiciones de una transacción entre partes vinculadas por parte de un auditor como requisito previo a que la junta directiva y/ o asamblea general de accionistas autorice la transacción. El informe de un au-ditor debería evaluar los principales términos de la tran-sacción y mostrar una opinión informada sobre si la tran-sacción se va a llevar a cabo de acuerdo con su valor de mercado. Para facilitar la transparencia de las transaccio-nes, dicho informe de auditoría debería ser obligatorio.
Permitir que la corte anule transacciones entre partes vinculadas que hayan causado un perjuicio a la com-pañía. La ley no permite la anulación de transacciones entre partes vinculadas. En caso de que una transacción entre partes vinculadas fuera perjudicial para la empresa (es decir, sin limitarse a los casos de fraude o mala fe), la ley debería ofrecer la posibilidad de rescisión de la transacción para que se pudiera resarcir el daño causado a la empresa.
Para el largo plazo
Exigir categorías de documentos del demandado, sin identificar documentos de forma específica. Para que los inversores puedan hacer valer estos derechos, la República Dominicana también puede modificar sus normas sobre el procedimiento civil para permitir que los inversores puedan aportar y obtener con mayor fa-cilidad pruebas ante los juzgados. A menudo es muy difícil implantar modificaciones en los juzgados, así que estas reformas tienen repercusión a largo plazo. La modificación de la ley debería permitir que las partes en un procedimiento puedan exigir categorías de do-cumentos del demandado, sin identificar documentos en forma específica.
b. Beneficios y experiencias de otros países
Una buena protección de los accionistas minoritarios se asocia a mercados de valores más amplios y activos. Las empresas necesitan obtener capital para crecer, bien sea a
través de un préstamo bancario o atrayendo inversión en sus acciones. La venta de acciones permite a las empresas expandirse sin necesidad de constituir garantías ni reem-bolsar préstamos bancarios. Sin embargo, los inversores se preguntan si recuperarán el capital invertido, y demandan leyes que los protejan. Un estudio reciente revela que la presencia de medidas protectoras de los inversores en leyes y regulaciones es la causa del 73% de la decisión de invertir. En contraste, las características de las empresas sólo moti-van entre el 4% y el 22% de esa decisión.15 Esto supone que tanto los gobiernos como las empresas tienen un interés en las reformas que fortalezcan la protección de los inversores. Sin ésta salvaguarda para los inversores, los mercados de valores no llegan a desarrollarse y los bancos se convier-ten en la única fuente de financiación. Como resultado, las empresas no pueden alcanzar un volumen eficiente por carecer de financiamiento, y el crecimiento económico se debilita. Un estudio realizado en 22 economías de merca-dos emergentes revela que cuando los inversores disponen de pocos recursos contra las actividades que perjudican la empresa, invierten en las pocas empresas en que puedan tener cuotas mayoritarias.16
6. Pago de impuestos
a. Sugerencias
En promedio, en la República Dominicana son nece-sarios 9 pagos y 324 horas al año para cumplir con la normativa tributaria. Doing Business registra las con-tribuciones e impuestos obligatorios que una empresa de tamaño medio debe abonar o retener en un ejercicio determinado, así como el tiempo que tarda en cumplir estas obligaciones. La tasa de impuesto total es 35.7% del beneficio comercial. Esto sitúa a la República Domini-cana en el puesto 72º del índice de Doing Business sobre facilidad en el pago de impuestos.
Se sugiere que las autoridades continúen aplicando la nueva legislación y sigan incidiendo en campañas públicas de información que incrementen el uso de los sistemas en línea para la declaración y el pago de impuestos. Se han adoptado reformas referidas al indi-cador de pago de impuestos. Un sistema en línea para
14 La reforma de la Ley de Mercado de Valores tendrá un impacto en el indicador de protección de inversores sólo si el Mercado de Valores fuera a tener más de 10 sociedades cotizadas. En la actualidad no hay sociedades cotizadas en el Mercado de Valores de la República Dominicana.
15 Doidge, Craig, Andrew Karolyi y René M. Stulz. 2007. “Why Do Countries Matter So Much for Corporate Governance?”. Journal of Finan-cial Economics 86 (1): 1–39..
16 Dahya, Jay, Orlin Dimitrov y John McConnell. 2008. “Dominant Shareholders, Corporate Boards, and Corporate Value: A Cross- Country Analysis”. Journal of Financial Economics 87 (1): 73–100.
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la declaración y pago de impuestos, que se inició como proyecto piloto en 2006, se halla ahora plenamente ope-rativo. Además, la tasa del impuesto sobre los ingresos de las empresas se ha reducido del 29% al 25%. En este informe no se sugieren otras reformas sobre el sistema tributario porque la ley se halla en fase de implantación.
b. Beneficios y experiencias de otros países
Las empresas prefieren tasas de impuestos reducidas que se apliquen de un modo claro y directo; o bien, si las tasas son altas, poder contar con buenos servicios públicos. En los países donde los impuestos son elevados y los beneficios, en contrapartida, resultan escasos, muchas empresas simplemente eligen operar en la informalidad. Un estudio reciente revela que elevadas tasas de impues-tos se asocian a una menor inversión privada, a un menor número de empresas formales per cápita y a tasas inferiores de apertura de empresas. El estudio sugiere, por ejemplo, que un incremento del 10% en la tasa efectiva del impues-to de sociedades reduce el ratio inversión privada/PIB en dos puntos porcentuales.17
7. Comercio transfronterizo
El indicador de Comercio transfronterizo mide tiempo, costo y documentos necesarios para importar y expor-tar por mar un cargamento estándar. En promedio, son necesarios nueve días para exportar y diez días para impor-tar, con un costo asociado de US$916.00 para exportar y US$1150.00 para importar (véase Tabla 1). En la actuali-dad, para la exportación se requieren seis documentos, y siete para la importación. La República Dominicana refor-mó en esta área al introducir el Formulario de Declaración Única Aduanera. La presentación en línea de documentos y el pago en línea ya están totalmente implantados. Sin embargo, aún hay aspectos donde se puede continuar con los esfuerzos reformadores en esta área.
a. Sugerencias
Para el largo plazo
Reducir el número de documentos necesarios para el comercio transfronterizo. Se necesitan seis documentos para exportar y siete para importar mercancías de comer-
cio transfronterizo. Reducir el número de documentos ne-cesarios para completar las transacciones de declaración aduanera contribuirá a agilizar el tránsito internacional de mercancías. En Francia sólo son necesarios dos documen-tos para declarar mercancías en aduanas. La creación del Formulario de Declaración Única Aduanera (DUA) ya ha acelerado el tiempo de preparación de los documentos. Los esfuerzos para mejorar el sistema de interfaz electrónico de datos y posibilitar la admisión de todos los documentos de aduanas, contribuiría a facilitar el proceso de declaración aduanera en el comercio internacional.
Crear una “ventanilla única virtual” para el comercio transfronterizo. El actual sistema permite la remisión electrónica del DUA entre el comerciante y los servi-cios aduaneros. El portal en línea puede detectar auto-máticamente si el formulario está incompleto y notifica al instante al comerciante, contribuyendo a agilizar el proceso aduanero. Otra mejora ha sido permitir que los pagos se realicen a través del sistema en línea. Esta vía ha sido aprobada por la Dirección General de Contabilidad Gubernamental con el número 003-07, incrementado la eficiencia en las aduanas.
El intercambio electrónico de datos también puede mejorarse en lo sucesivo vinculando instituciones pú-blicas como aduanas (DGA), agentes de seguridad, autoridades portuarias en Santo Domingo y Caucedo, autoridades sanitarias y de control técnico y bancos en una plataforma electrónica común. Dado que la mayor parte de estas instituciones necesitan una información si-milar sobre las mercancías que se desean pasar por adua-nas como requisito previo a la autorización del tránsito, sería de gran ayuda crear una plataforma para mejorar la transmisión de información entre estas instituciones, para facilitar el proceso de declaración aduanera. Singa-pur, a través de su sistema TradeNet, tramita entre 20 y 30,000 declaraciones aduaneras al día y vincula 35 uni-dades gubernamentales de control.
Implantar un sistema de inspección basado en el ries-go de las mercancías. La oficina de aduanas se halla en las primeras fases de implantación de inspecciones basadas en el riesgo. Este proceso debería agilizarse. Las declaracio-nes para la importación y la exportación en la actualidad requieren dos días en promedio. Las inspecciones deberían limitarse solamente a los cargamentos más arriesgados, y las
17 Djankov, Simeon, Tim Ganser, Caralee McLiesh, Rita Ramalho y Andrei Shleifer. 2008. The Effect of Corporate Taxes on Investment and Entrepreneurship. Documento de trabajo 13756 de la NBER. Cambridge, MA: Oficina Nacional de Investigación Económica (NBER).
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aduanas deberían aspirar a tener un porcentaje de inspec-ciones de entre el 5% y el 10%, como ocurre en Dinamarca. Esto permitiría que la mayor parte de los cargamentos in-ofensivos se tramitaran con mayor celeridad.
Proceder a integrar las acciones anteriores con las que se sugieren en materia fronteriza y portuaria en la Nota de Políticas respectiva.
b. Beneficios y experiencias de otros países
Un estudio reciente de 126 economías ha calculado que cada día de demora en exportar equivale a un costo del 1% del volumen de comercio. Respecto de las mercancías perecederas de carácter agrícola, cada día de retraso cuesta casi el 3% de dicho volumen.18
Algunos productos no agrarios pueden verse también afectados por las dilaciones, como la indumentaria de moda y los artículos electrónicos. Otro estudio revela que por cada nueva autorización que tiene que obtener una empresa, el comercio internacional experimenta una reducción del 4,2%.
Las economías que reducen las demoras pueden in-tegrarse más rápidamente en el comercio global. Para los productos de gama alta la disminución es de cerca del 5%.19 Los costos elevados en el comercio transfronterizo constriñen la participación de muchos países, especial-mente de África, en el mercado global. Un estudio ha revelado que las preferencias establecidas en régimen libre de aranceles para el mercado con Estados Unidos (en virtud de la Ley de Crecimiento y Oportunidades para África) y con la Unión Europea (según el acuerdo de Cotonou) se están desaprovechando de forma signifi-cativa.20 Los retrasos y trámites excesivamente costosos en la importación también perjudican a las economías en general. Muchas exportaciones forman parte de ca-denas globales de suministro. Para participar en estas ca-denas, los fabricantes dependen del suministro puntual de productos de importación. Los materiales importados conforman un tercio del valor de exportación de China en productos electrónicos, por ejemplo. De igual modo,
suponen un 55% del valor de exportación de Irlanda y un 65% del de Tailandia.21
8. Cumplimiento de contratos
En Doing Business 2010, la República Dominicana se situó en el puesto 86 en facilidad de cumplimiento de contratos. Son necesarios 460 días desde el momen-to en que se presenta una demanda hasta que el deudor realiza el pago, y el costo se eleva al 40.9% del valor de la demanda. Si bien los juzgados son relativamente rápi-dos (460 días) en resolver los casos, en comparación con el promedio en la región de América Latina y el Caribe (710 días), aún presentan un retraso de 300 días respecto de los diez países más eficientes del indicador. Es también bastante caro resolver una disputa comercial a través de los juzgados: cuesta el 40.9% del importe reclamado en honorarios de abogados y en costes procesales. Supone un importe más elevado que el promedio regional de 31% y el promedio de los primeros diez países del indicador, situado en el 11.7%. Existe, por lo tanto, un gran poten-cial para contribuir a que el proceso de cumplimiento de contratos sea más rápido y menos gravoso.
a. Sugerencias
Para el corto plazo
Evaluar los procesos de los juzgados y hacer un se-guimiento de la carga de trabajo para identificar los puntos de demora y formular soluciones. A menudo, la fuente de retrasos no se encuentra en las salas de los juzgados, sino en sus oficinas. Sería útil realizar un estudio para detectar las causas concretas del retraso. Cuando se realiza un estudio de esta índole, un equipo realiza los pasos necesarios para llevar una demanda co-mercial ante los juzgados y registra el tiempo asociado a cada fase del proceso. Este tipo de estudios sirve para identificar los puntos del proceso donde se producen obstáculos a los casos comerciales, y piensan en estra-tegias para eliminarlos. A petición del Gobierno, sería posible realizar un estudio del proceso judicial en la Re-pública Dominicana.
18 Djankov, Simeon, Caroline Freund y Cong Pham. Próxima edición. “Trading on Time”. Review of Economics and Statistics.19 Sadikov, Azim. 2007. “Border and Behindthe- Border Trade Barriers and Country Exports”. Documento de trabajo 7/292 del FMI, Fondo
Monetario Internacional, Washington, DC.20 Bureau, Jean-Christophe, Raja Chakir y Jacques Gallezot. 2007. “The Utilization of EU and US Trade Preferences for Developing Countries in
the Agri-Food Sector”. Documento de trabajo, Trinity College, Dublín.21 Nordas, Hildegunn, Enrico Pinali y Massimo Geloso-Grosso. 2006. “Logistics and Time as a Trade Barrier”. Documento de trabajo sobre
políticas comerciales de la OCDE 35, Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), París.
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Introducir normas simplificadas para demandas de monto reducido. El Juzgado de Paz tiene jurisdicción sobre las demandas de monto reducido con procedi-mientos simplificados. Sin embargo, el umbral de valor monetario de la demanda para poder presentarla ante el Juzgado de Paz es muy bajo. El umbral puede incre-mentarse hasta un valor monetario que represente el 200% del Producto Nacional Bruto per cápita (aproxi-madamente US$6,000.00). Introducir una “vía rápida”, para los casos con un valor económico bajo o para casos con conformidad de las partes, mejoraría la eficiencia de los juzgados dominicanos. En primer lugar, descon-gestionaría la vía ordinaria, agilizando así el tiempo para ejecutar tanto las demandas por pequeña cuantía, como las más cuantiosas. En segundo lugar, proporcio-naría normas más simples para demandas de pequeña cuantía, como por ejemplo un formulario estándar para la demanda, así como normas procesales más sencillas sobre la prueba. De igual modo, esto podría reducir el promedio de honorarios de los abogados.
Para el medio plazo
Desarrollar medidas de evaluación de la eficiencia de los jueces. Podría emplearse un sistema de gestión de causas para recopilar y procesar datos sobre la eficien-cia de cada juez. Esto permitiría una mejor distribución de la carga de trabajo e incrementar la productividad. Un sistema de gestión del rendimiento permitiría iden-tificar y reducir las causas de los atascos en el sistema judicial. Se ha comenzado a trabajar en el desarrollo del sistema, tarea que debe persistir.
Para el largo plazo
Establecer sistemas de juzgados electrónicos. Esta tec-nología se utiliza en una serie de juzgados de máxima efi-ciencia (incluyendo Hong Kong, China, Austria y Singa-pur). Los sistemas automatizados simplifican, entre otros aspectos, los siguientes: fases de procedimiento como la presentación de demandas, al permitir la presentación electrónica; la gestión de causas al autorizar, por ejem-plo, el acceso a los expedientes judiciales en línea; los canales de comunicación entre las partes, los abogados y el juzgado. Esta reforma exige una inversión apropiada en equipamiento, además de formación del personal, por lo que su implantación lleva tiempo.
Establecer un tribunal o una sección comercial es-pecializada. De las disputas comerciales en general se ocupa la Cámara Civil y Comercial del Juzgado de Pri-mera Instancia del Distrito Nacional. Esta Cámara tam-bién se ocupa de la resolución de otras disputas civiles como divorcios o herencias, por lo que no hay personal judicial especializado ni un seguimiento de las disputas comerciales. Una división comercial especializada exige un número adecuado de jueces que estén especialmente formados, que se ocupen solamente de asuntos comer-ciales, que cuente con personal auxiliar adecuado y que dispongan de una normativa habilitada para que las ma-terias comerciales sean tramitadas con celeridad. Esta-blecer un juzgado comercial o una cámara especializada permitiría a los jueces adquirir un mejor conocimiento de cuestiones comerciales específicas, lo que incrementaría la calidad y la cantidad de sus decisiones. Como resulta-do también se produciría una reducción del tiempo para resolver las cuestiones comerciales más sencillas.
22 Safavian, Mehnaz, y Siddharth Sharma. 2007. “When Do Creditor Rights Work?”.Journal of Comparative Economics 35 (3): 484–508.23 Dabla-Norris, Era, Mark Gradstein y Gabriela Inchauste. 2008. “What Causes Firms to Hide Output? The Determinants of Informality”.
Journal of Development Economics 85 (1): 1–27.
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b. Beneficios y experiencias de otros países
Los tribunales ineficaces acarrean costos considera-bles. Un estudio reciente realizado en Europa Oriental revela que en países con tribunales más lentos se pro-duce una menor financiación bancaria para la inver-sión de las empresas. Las reformas en otras áreas como en los derechos de los acreedores, sólo contribuyen a un aumento de los empréstitos bancarios si se puede garantizar la existencia de procedimientos eficaces para forzar el cumplimiento de los contratos ante los tribunales.22 Un segundo estudio realizado en 41 paí-ses en desarrollo establece que una mejora del 10% en la eficiencia de la resolución de disputas comerciales disminuye la participación del sector informal en un 2,3% del total de la actividad económica.23 Los tribu-nales facilitan el clima de negocios si son ágiles, acce-sibles y equitativos. En todo el mundo sólo el 35% de las empresas analizadas por las Encuestas de Empresa del Banco Mundial creen que los tribunales de su país son justos, imparciales y transparentes.24
9. Cierre de una empresa
Este proceso requiere 3.5 años, cuesta el 38% de la propiedad inmobiliaria y los deudores recuperan 8.9 centavos por cada dólar, todo ello a través de los procedimientos de quiebra o insolvencia. El indica-dor mide tiempo, costo y tasa de recuperación de un procedimiento de insolvencia que afecte una empresa nacional. En este indicador, la República Dominica-na se halla en el puesto 146º de las 183 economías analizadas. El procedimiento más común para cerrar la empresa que se propone en el estudio de caso es la eje-
cución del bien objeto de la garantía. El proceso lleva más tiempo que en la región de la OCDE (1,3 años) y el importe que se recupera por dólar es inferior que en la OCDE (74,1 centavos). Los acreedores necesitan recuperar su dinero y es mejor si el proceso es ágil y poco costoso.
Dado que la Ley de Reestructuración Mercantil se está debatiendo en el Congreso Nacional, para maximizar el valor recuperable por los acreedores se recomienda que la legislación sobre insolvencia sea enmendada para permitir una liquidación eficien-te de las empresas no viables y la recuperación de las empresas viables. Además, unas reformas similares a las que se proponen para el cumplimiento de contratos también podrían solucionar los actuales atascos en los procesos de insolvencia de la República Dominicana, ya que los casos de insolvencia son tramitados por el mismo juzgado, el Juzgado Civil y Comercial de Prime-ra Instancia.
a. Sugerencias de mejoras a largo plazo
Mejorar la eficiencia del sistema judicial reducien-do el tiempo para completar los procedimientos de insolvencia. En el apartado “Cumplimiento de con-tratos”, y en el Principio A5 de los Principios sobre la Insolvencia Efectiva y los Sistemas de Derechos de los Acreedores25, se encuentran recomendaciones sobre cómo mejorar la eficiencia de las cortes. Los be-neficios de una regulación eficiente de los procesos de insolvencia son particularmente manifiestos al ob-servar las economías más ricas. Una serie de estudios recientes en Europa argumentan que las tasas de re-torno efectivas para los acreedores ascienden al 92%
24 Encuestas de Empresa del Grupo del Banco Mundial (http://www.enterprisesurveys.org).25 Para conseguir un sistema crediticio funcional es necesario que se sustente en mecanismos y procedimientos que garanticen
unos métodos eficientes, transparentes y fiables de satisfacción de los derechos de los acreedores, ya sea mediante procedimien-tos judiciales o procedimientos extrajudiciales de resolución de disputas. En la medida de lo posible, el sistema legal de un país debería prever procedimientos ejecutivos o abreviados para la recaudación de deudas. Los sistemas de ejecución deberían garan-tizar métodos eficientes, poco costosos, transparentes y fiables (judiciales y extrajudiciales) para ejecutar un derecho de garantía constituido sobre activos. Los procedimientos de ejecución deberían permitir que se puedan hacer valer con celeridad derechos sobre garantías constituidas sobre bienes, diseñados para permitir la máxima recuperación de acuerdo con los valores de mercado de dichos bienes.
26 Davydenko, Sergei, y Julian Franks. 2008. “Do Bankruptcy Codes Matter? A Study of Defaults in France, Germany and the UK”. Journal of Finance 63 (2): 565–608..
27 Djankov, Simeon, Oliver Hart, Caralee McLiesh y Andrei Shleifer. 2006. Debt Enforcement around the World. Documento de trabajo 12807 de la NBER. Cambridge, MA: Oficina Nacional de Investigación Económica (NBER).
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3. conclusiones
Un elemento fundamental para el éxito en esta tarea es contar con una coordinación centralizada y con el apoyo de las distintas instituciones involucradas en los diferentes procesos (Consejo Nacional de la Com-petitividad y Centro de Exportación e Inversión de la República Dominicana). Como se aprecia en este trabajo, son múltiples las consideraciones que un país debe asumir para facilitar el flujo de inversión hacia y desde él. Esta multiplicidad de aristas incrementa
la complejidad de cómo atacar las dificultades y de cómo mejorarlas. Sus tareas necesitan el apoyo siste-mático por parte de todas las instituciones proveedo-ras de servicios. El reto con miras hacia el futuro de comercio y el cuidado de su clima de inversión con-siste en hacer un seguimiento y una evaluación siste-mática de estos procesos identificados, introduciendo las mejoras necesarias para lograr alcanzar estándares internacionales.
del importe del préstamo en Reino Unido, al 80% en los Países Bajos, al 67% en Alemania y al 56% en Francia.26 Un proceso de reorganización o quiebra que funcione de manera eficaz facilita el acceso al crédito.
En aquellas economías donde las leyes de insolven-cia son más efectivas, los acreedores confían en que podrán recuperar sus créditos y son más proclives a conceder préstamos.27
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En gran medida, el crecimiento económico, la reduc-ción de la pobreza y el empleo en la República Do-
minicana dependen del desarrollo y desempeño de los sectores de exportación y de servicios como el turismo. A su vez, en el desempeño de estos sectores incide fuerte-mente la calidad y naturaleza de las capacidades y facilida-des logísticas del país. En esta Nota de Política se analiza la relevancia y atributos del tema, en particular, teniendo en cuenta las ventajas comparativas derivadas de la ubicación geográfica de la República Dominicana en el centro de un mercado de transacciones de enorme dimensión y poten-cialidad, sugiriéndose un marco y un desempeño efectivo que reproduzca y adapte las mejores prácticas.
La logística es un factor central para la determina-ción de la competitividad de la economía. Su impor-
1. INTRODUCCIÓN
CAPÍTULO III
La Logística para la CompetitividadJOSÉ LUIS GUASCH(a)
(a) Consejero Regional Senior en Regulación y Competitividad de América Latina y el Caribe.1 Estudios realizados recientemente por el Banco Mundial concluyen que “el análisis empírico sugiere que las medidas destinadas a
mejorar el desempeño logístico y facilitar el comercio son probablemente las que pueden tener el mayor efecto positivo en la expansión del comercio de los países en desarrollo, incrementando el impacto de la reducción de las restantes barreras al comercio por un factor de dos o más.”
2 Adoptado de Simchi-Levi et al., 2008.3 La Zonas Francas están exentas del Impuesto Sobre la Renta, del 1.5% a los ingresos brutos, del 30% sobre utilidades netas y del 16%
de impuesto del valor agregado. 4 Consejero Regional Senior en Regulación y Competitividad de América Latina y el Caribe.
tancia es creciente ya que la globalización del comercio ha abierto nuevas oportunidades para los países que pueden insertarse en cadenas de abastecimiento regio-nal y mundial.1 En este documento, se define la logística como “…la parte del proceso de la cadena de abasteci-miento que planifica, implementa y controla el eficiente y efectivo flujo y almacenamiento de bienes, de servicios y de información, desde el punto de origen hasta el de consumo, procurando satisfacer los requerimientos de los clientes”2.
El país enfrenta desafíos importantes para la sosteni-bilidad de su modelo de exportación. Del total de re-cursos que obtiene de sus transacciones externas, el 70% proviene de Zonas Francas3, el 20% del Turismo y el 10% de otros bienes, con riesgos mayores para las exportaciones de las zonas de libre comercio. Hay una
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serie de problemas que generan pérdida de productivi-dad, altos costos, inventarios excesivos, bienes que no llegan al mercado y poca integración de las PYMES a la cadena de valor y de exportación. Además, estos proble-mas obstaculizan el desarrollo de nuevos proyectos.
4Hubo muchos altibajos en el esquema de incentivos; la eliminación de subsidios a las Zonas Francas altera los incentivos establecidos y crea incertidumbre y mayor in-seguridad. A su vez, en el marco de relaciones DR-CAFTA, el desvanecimiento del Acuerdo Multifibras - MFA, la des-
2.1 E1 desempeño logístico
2.1.1 Indicadores de desempeño logístico
Diversos indicadores que miden el desempeño logís-tico muestran resultados muy por debajo de la me-dia internacional. El Índice de Percepción Logística (Logistics Perception Index - LPI) ubica a la República Dominicana en la posición 96 sobre 150 países. Este índice se estima sobre la base de opiniones de ope-
Fuente: Connecting to Compete – The World Bank.
TABLA 1: EL LOGISTICS PERCEPTION INDEX Y SUS SUB-ÍNDICES
Países Ranking -LPI Aduanas Infraestructura Facilidad Servicios Facilidad Costos Logísticos Puntualidad General de despacho Logísticos de Seguimiento Internos Argentina 45 51 47 49 44 46 93 46
Panamá 54 48 48 58 61 49 26 49
México 56 60 53 53 57 48 101 51
El Salvador 66 75 68 61 78 61 74 73
Costa Rica 72 64 67 82 89 78 48 90
Honduras 80 65 79 93 91 91 86 93
Guatemala 75 87 104 73 79 90 65 64
Rep. Dominicana 96 82 97 107 108 107 54 91
aparición de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe (Caribbean Basin Inititiative- CBI) tienen el mismo efecto.
5El tema logístico está en la agenda del Gobierno y están tomando medidas para mejorar su desempeño, algunos ejemplos son: la Iniciativa Aduanera (procesos electróni-cos y perfiles de riesgo) y la Ley No 392-07 sobre Compe-titividad e Innovación Industrial de Abril 2007, Título III, Capitulo I (de la Facilitación Comercial y Logística). No obstante, resta una gran tarea para lograr un acercamiento a las mejores prácticas internacionales.
2. Diagnóstico
radores internacionales de carga sobre siete aspectos claves (sub-índices) que se combinan en un indicador único (Tabla 1). Conforme a los subíndices, los pro-blemas más serios están vinculados a la organización de los servicios. La posición de República Dominicana es mucho más baja que la de los países de América Central y del Sur, según el ingreso per cápita, la regre-sión del Índice indica que su desempeño debería ser considerablemente mayor (una puntuación 15% más elevada, inferior a la de Colombia).
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Colombia
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Argentina
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Uruguay
Costa Rica
Venezuela
BasilPerú
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Paraguay
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Honduras
NicaraguaBolivia
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PIB per cápita (PPP)
Guyana
Fuente: Banco Mundial 2008
GRÁFICA 1: RELACIÓN ENTRE EL DESEMPEÑO LOGÍSTICO Y EL PIB POR PERSONA EN AMÉRICA LATINA
Otro indicador, el Global Enabling Trade Report (Tabla 2), con dimensiones referidas a los servicios de transporte y de facilitación comercial, coloca a la República Domini-cana en la posición 63 sobre 118 países. El Doing Business
Report, calculado en 2008 para 181 países, la ubica en el puesto 94 en el índice denominado “Comercio Trans-fronterizo” compuesto por indicadores relevantes para la logística del comercio exterior4.
4 El Global Enabling Trade Report, elaborado por el World Economic Forum (WEF), consideró 10 pilares, que permitieron elaborar cuatro su-bíndices, que finalmente se resumen en un indicador único denominado Enabling Trade Index 2008 (ETI 08). La información de base conjuga entrevistas (percepción) y algunos datos disponibles. Los subíndices que muestran las mayores debilidades son los servicios de transporte (109), infraestructura de transporte (73) y transparencia y eficiencia de la aduana (78). El Doing Business, elaborado por el Grupo del Banco Mundial, se basa en encuestas periódicas a empresas con el objeto de analizar regulaciones y clima de inversión.
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TABLA 3: ÍNDICE DE CONECTIVIDAD DE LAS LÍNEAS NAVIERAS (LCSI)
País Puesto 2004 Puesto 2007
Brasil 28 24
México 30 25
Panamá 22 27
Colombia 39 30
Jamaica 33 37
República Dominicana 59 47
Guatemala 60 59
Costa Rica 57 60
Honduras 80 84
El Salvador 101 91
Fuente: UNCTAD. Surge de considerar la cantidad de buques de línea, la capacidad de carga de contenedores, la cantidad de empresas navieras, el número de rutas navieras y la dimensión del mayor buque, que tocan puertos del país.
En cuanto a indicadores de manejo de tiempos (Gráfica 2), la República Dominicana también presenta eviden-cias de rezago: el tiempo promedio de despacho de con-
tenedores es 13 días, mientras el promedio en América Latina es de 9 días y 5 en el Asia Oriental.
El Liner Shipping Connectivity Index (LSCI) (Tabla 3), otro de los índices de medición internacionales, que refleja la can-tidad y dimensión de los buques de línea que acceden a un
TABLA 2: GLOBAL ENABLING TRADE REPORT
5 El Liner Shipping Connectivity Index es elaborado por la United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD), y su valor surge de considerar la cantidad de buques de línea que tocan puerto en un país, su capacidad de carga de contenedores, la cantidad de empresas navieras, el número de rutas navieras y la dimensión del mayor buque que puede acceder a los puertos de país.
NOTA: El World Economic Forum consideró 10 pilares que permitieron elaborar cuatro subíndices, que finalmente se resumen en un indicador único, denominado Enabling Trade Index 2008 (ETI 08). Cubrió 118 países. La información de base conjuga entrevistas (percepción) y algunos datos disponibles.
país, muestra que la República Dominicana se encontraba en el puesto 47 en el año 2007, sobre un total de 163 países, habiendo mejorado algo en relación a su posición en el 20045.
País ETI-08 Eficiencia Aduana Eficiencia Transparencia aduana Infraestructura Servicios Procedim. Exp e Imp. de Transporte de Transporte
CHILE 27 17 30 18 45 38
COSTA RICA 44 65 53 42 68 88
PANAMÁ 46 41 20 67 26 57
GUATEMALA 54 19 81 63 84 84
EL SALVADOR 55 72 64 49 94 68
R. DOMINICANA 63 50 47 78 73 109
HONDURAS 64 77 77 74 70 105
MEXICO 65 63 76 57 87 55
NICARAGUA 67 85 65 73 96 107
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TABLA 4: INDICADORES DE FACILITACIÓN DEL COMERCIO
GRÁFICA 2: TIEMPO (COSTO) PROMEDIO DE DESPACHO DE CONTENEDORES (TAMAÑO DE LA MUESTRA EN PARÉNTESIS)
Ranking Total 32
Documentos para exportar 6
Tiempo para exportar 9 días
Costo de exportar US$916
Documentos para importar 7
Tiempo para Importar 10 días
Costo de importar US$1150
Fuente: International Exhibitions Logistics Associates website, World Bank (2004). Investment Climate Survey 2005.
Fuente: Doing Business 2009.
2.1.2 Impacto de los costos logísticos
Los costos logísticos equivalen a aranceles que im-pactan a los precios finales. En promedio, el costo de transporte es el de mayor peso con 31.8% de los costos logísticos, mientras que los costos administrativos de la operación logística y el costo de almacenaje le siguen en importancia. Los tiempos, a su vez, tienen consecuencias
Finalmente, los indicadores del Doing Business del Banco Mundial en el tema de facilitación de Comercio también salen inquietantes para República Dominicana (Ver Tabla 4).
Rep. Dom.
Asia Sureste (1)
África (5)
LAC (4)
Asia del Este (9)
OECD (7)
0 2 4 6 8 10 12 14
Número de Días
sobre los plazos de recuperación de la inversión. Por ejem-plo, una reducción de un día en los envíos equivale a una reducción de 0.8 de valorem tariff (Hummels, 2001), o a 1% de comercio, o a una reducción de la distancia de 70 km (Djankov, Freund and Pham, 2006). Se estima que eli-minar el poder de mercado en las navieras incrementaría el comercio entre un 5 y un 15% (Hummels, Lugovskyy and Skiba, 2009 pend.).
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3. alternativas De Política
Ante una reducción de los fletes marítimos, los costos de la logística interna cobrarán mayor relevancia. Este esce-nario probablemente realzará sensiblemente la importancia de los costos logísticos como factor de competitividad. Los fletes y los precios del “charteo” de buques han tenido reduc-ciones masivas entre Junio y Diciembre de 2008, reflejando en forma inmediata la crisis financiera mundial. Los fletes por el transporte de contenedores han bajado hasta una cuarta parte en las principales rutas, el charteo de buques porta contenedores se cotiza a menos de la mitad y el de bu-ques graneleros a sólo una quinta parte. De igual manera, los fletes entre China y América del Norte y entre China y Eu-ropa han bajado, lo que reduce la ventaja geográfica/locacio-nal de República Dominicana respecto a ambos mercados.
Almacenaje19.0%
CostosAdministrativos
20.5%
Trámites10.1%
Inventarios(Costo Financiero)
18.7%
Transportede Carreteras
y/o Ferrocarriles14.0%
TransporteFacilidadesPortuarias
17.8%
Costo de Transporte = 31.8%
Leyenda
• Trámites - Aduanas, fitosanitarios si aplican, entre otros
• CostosAdministrativos - Overhead del área logística - Seguros - Seguridad
• Almacenaje - Costos de almacenes utilizados - Costo de mermas, deterioros y/o pérdidas que se generan
durante el transporte
La experiencia internacional arroja aprendizajes importantes. Singapor, Korea, Taiwan, Chile, Sur África, Eslovenia, Lat-via, Croacia, Malasia suelen señalarse como casos de interés. Algunas recomendaciones se derivan: la necesidad de contar con una política de estado para promover la competitividad, con un Consejo Nacional ya sea de Competividad y/o de Logística, desarrollar una planificación estratégica de la infraestructura, seleccionar y analizar el desempeño y cuellos de botella en una serie de cadenas de valor críticas para el país, modernizar el modelo de servicios portuarios y atraer al sector privado a través de concesiones y/o Asociaciones Público-Privadas (Public Private Partnership – PPP), separar las funciones de la Autoridad Portuaria del planeamiento, regulación y operación de servicios, crear un ente supervisor, eliminar pro-cedimientos y tramites innecesarios, acortar tiempos de proceso e implementar ventanillas únicas; reformas al sector de transporte carretero; elaborar leyes multimodales y un marco para el desempeño de operadores multimodales; y establecer plataformas logísticas e informáticas.
3.1 Agenda para mejorar el desempeño logístico y la competitividad
El nuevo escenario económico mundial generará una mayor competencia en el comercio exterior, re-alzando la sensibilidad al desempeño logístico. La economía de República Dominicana está fuertemente ligada a las de América del Norte, Europa y Este de Asia, por lo que es de esperar que los altos ritmos de crecimiento recientes del comercio exterior sean re-emplazados por una estabilización o eventual reduc-ción de los volúmenes.
GRÁFICA 3: ESTRUCTURA PROMEDIO DE COSTOS LOGÍSTICOS
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En ese contexto, se sugiere una agenda para mejorar el desempeño logístico que incorpore las causas de los prin-cipales problemas y que apunte a modificar las estructu-ras de los servicios, a ampliar la participación privada, a fortalecer los organismos públicos y a mejorar la facilita-ción del comercio.
REFORMAS INSTITUCIONALES
• Creación del Consejo de Facilitación Comercial y Logística: Se trataría de un ámbito que ejerza el lide-razgo e impulse y haga el seguimiento de la agenda. Sus tareas podrían ser: a) elaboración del Plan Maes-tro Nacional y Logística Asociada, b) desarrollo de un observatorio de costos logísticos con seguimiento de las cadenas de valor de mayor importancia para el co-mercio exterior, c) participación activa en las decisio-nes en materia portuaria, por su impacto sobre toda la cadena logística, d) seguimiento para verificar que los beneficios de las medidas se trasladen a todos los esla-bones de la cadena de valor y contribuyan a mejorar a la competitividad.
• Reforma Institucional Portuaria: consistiría en diseñar y promover un modelo de organización portuaria eficiente y orientada a la competencia de manera de reducir costos a los usuarios. El desa-rrollo portuario no debe ser visto sólo como un pro-blema de planificación física y financiamiento, sino como una palanca para modificar la organización del mercado de servicios logísticos, promoviendo la com-petencia en todos los segmentos.
• La nueva organización debería superar la frag-mentación actual y alcanzar economías de escala. Se debería restablecer la solvencia financiera de la Autoridad Portuaria vía su racionalización y reali-zando las inversiones de capital y de mantenimien-to de la infraestructura, incluyendo los accesos al puerto y un saneamiento general. La reforma podría comprender la separación de las funciones regulato-rias de las operaciones portuarias. Habría que clari-ficar y establecer claras jurisdicciones e incentivos, asociados con los servicios portuarios (cadena de
frío, almacenaje, inspecciones y certificados), equi-pos, consolidación, tracking y sistema de informa-ción y coordinación con aduanas.
• Fortalecimiento de los organismos públicos y me-jorar su coordinación. No hay proporción entre la importancia asignada a los problemas de la logística y la asignación de recursos para su gestión. Esto es par-ticularmente evidente en lo referido al desempeño de las funciones de política portuaria.
EL COMPONENTE PORTUARIO
• Implementación de la iniciativa de Ventanilla Única.
• Reformar /fortalecer la Autoridad Portuaria Domini-cana - APORDOM.
• Mejorar la seguridad portuaria y de su entorno.
• Reducir/eliminar la satelización de las playas portuarias.
• Desarrollar un sistema efectivo de información basado en la Comunidad Portuaria.
• Modernización de procesos aduaneros incluyendo la in-troducción del sistema de intercambio de datos electró-nico y también la implementación de “risk-based inspec-tions” o inspecciones basadas en perfiles y reputación.
• Rediseñar la estructura y ubicación de los procesos y movimientos portuarios.
• Expandir y mejorar servicios logísticos portuarios.
• Considerar usos de líneas dedicadas, por ejemplo, a bienes perecederos.
• Mejorar los accesos al puerto y la oferta de servicios por-tuarios como el tratamiento del frío y el almacenaje.
• Establecer una plataforma/terminal logística en el puerto.
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EL COMPONENTE DE FACILITACIÓN DE COMERCIO MÁS ALLÁ DEL TEMA PORTUARIO
• Mejorar las actividades necesarias para la efectividad del DR-CAFTA, en particular, procedimientos aduaneros, certificación y control de reglas de origen, oferta, uso y certificación de estándares de calidad y las políticas de asignación de contratos (procurement policies).
• Implementar un sistema efectivo de devolución de im-puestos (“duty drawback”) para ambos tipos de empre-sas: las enmarcadas en las Zonas de Libre Comercio y las que no.
• Mejorar los costos de la facilitación de comercio a través de: a) reducir el porcentaje de contenedores inspeccionados (ya ha habido mejoras); b) mejorar los servicios portuarios, separando las funciones regula-torias de la Autoridad Portuaria de la operación del Puerto; c) fortaleciendo los procedimientos aduaneros a través de sistemas de información integrados y auto-máticos (se ha avanzado en este tema); y d) mejorar la seguridad para cumplir con las normas y requerimien-tos exigidos por los EEUU.
• Eliminar discrepancias en procedimientos adminis-trativos y acceso a infraestructura entre empresas de Zonas Francas y las que no lo son.
• Facilitar vínculos en la cadena de valor (backward linkages) vía: a) la introducción de un bajo y uniforme impuesto de importación basado en el esquema de la Nación Más Favorecida (Most Favored Nation – MFN) y aplicable a todas las empresas en la República Domi-nicana sin el requerimiento mínimo de exportación; b) de forma gradual, incrementar la tasa corporativa de impuestos a empresas de Zonas Francas y extender el Impuesto a las Transferencias de Bienes Industria-lizados y Servicios (ITBIS) a las empresas de Zonas Francas para asegurar un tratamiento homogéneo y conforme con la reglas de la Organización Mundial de Comercio (OMC).
• Establecer una base de datos de perfiles de riesgos.
• Establecer un marco de corredores logísticos.
• Desarrollar el mercado de servicios a la exportación, particularmente el área de logística comercial, distribu-ción de mercancías y empaquetamiento.
• Mejorar la oferta de la cadena de frío.
EL COMPONENTE COMPLEMENTARIO
• Apoyo a las PYMES en organizar sus cadenas de abastecimiento: programa de apoyo para la rein-geniería de su flujo de materiales, reduciendo los costos logísticos, adoptando el modelo implemen-tado en México, acompañado de un programa de capacitación. En este contexto, se propone la evaluación de la implantación de una Zona de Actividades Logísticas (ZAL) en el área portua-ria, atendiendo al impacto que tenga no sólo en la competitividad en general, sino en las PYMES exportadoras y en el desarrollo del mercado local de operadores logísticos.
• Ordenar la logística urbana en el Área Metropoli-tana de Santo Domingo: se propone definir una red de circulación de vehículos pesados y la creación de parques logísticos, a manera de ordenar la cir-culación de los camiones, reduciendo sus tiempos de viaje y mejorando la previsibilidad. Se propone también analizar el desarrollo de una terminal de cargas en el aeropuerto, que podría ser brindada en concesión.
• Apoyar la profesionalización del transporte carrete-ro de cargas: se propone impulsar cursos de forma-ción de recursos humanos (conductores, auxiliares, empresarios) y de gestión de flotas. Existen modelos que se pueden adoptar con el apoyo del sector em-presarial. La capacitación puede hacerse extensiva al sector empresarial como parte del programa de desarrollo de las PYMES.
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4. conclusiones
Como se ha podido observar en esta sección, los de-safíos para la República Dominicana en materia de Logística son muy importantes. Las oportunidades de éxito están presentes en este campo. La República Do-minicana ha tenido la suerte de “flotar” en el centro del mercado más grande del mundo, lo que pone a su disposición una ventaja fundamental dentro del paque-te de herramientas necesarias para ser competitivos en este entorno. Sin embargo, el resto de los instrumentos
deben ser perfeccionados, tanto los componentes portua-rios como los facilitadores del comercio, así como los as-pectos complementarios que sirven de apoyo a los temas portuarios y logísticos en general, que son fundamentales para establecer un sistema logístico eficiente que le ase-gure al empresario, tanto nacional como internacional, que sus productos llegarán a su destino final en el tiempo requerido, en las condiciones requeridas, con la calidad necesaria y a los costos más competitivos.
• Mejorar la eficiencia y procesos en el paso de frontera con Haití.
• Facilitar la co-producción en las áreas económicamen-te rezagadas en la frontera con Haití.
• Mejorar y aprobar el nuevo anteproyecto de Ley de concesiones y PPP y su reglamento.
• Facilitar actividades productivas innovadoras para mejorar la competitividad, lograr nichos de mercado y estimular la inversión en Investigación y Desarrollo (I&D).
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Las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (MI-PYMES) tienen un impacto significativo en el PIB
y el empleo. Aportan aproximadamente el 23% del PIB y emplean al 36.2 por ciento de la población económi-camente activa. Sin embargo, sólo 1 de cada 10 de las MIPYMES tendría acceso a servicios de financiamiento formales. Por consiguiente, esta Nota de Política tiene por objetivo identificar las restricciones que pueden provenir de la oferta (provisión) de servicios de financiamiento, de la demanda por dichos servicios, así como del entorno o marco institucional y regulatorio de apoyo o relaciona-
1. INTRODUCCIÓN
CAPÍTULO IV
Acceso a Servicios Financieros:Financiamiento a la Micro, Pequeña
y Mediana Empresa (MIPYMES)MARCO ARENA(a) CON LA COLABORACIÓN DE DENIKA TORRES
do a las MIPYMES. Para esta tarea, se utiliza un enfoque comprensivo que toma en cuenta la oferta y la demanda de financiamiento para hacer un diagnóstico y ofrecer sugerencias de política.
La Nota tiene cuatro secciones adicionales. La se-gunda presenta un diagnóstico de la oferta y deman-da de servicios de financiamiento y del marco institu-cional de apoyo a las MIPYMES. La tercera presenta los temas de política y la cuarta discute opciones de política.
(a) Economista del Sector Financiero.
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GRÁFICA 1: INTERMEDIACIÓN FINANCIERA (CRÉDITO AL SECTOR PRIVADO/PIB)
Fuente: Estadísticas Financieras Internacionales, FMI.
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20 21 21 21 25 25
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Este sistema es altamente concentrado y dominado por el sector bancario comercial. Los Bancos Comer-ciales representan el 83% del total de activos (los tres bancos comerciales más grandes representan el 62% del total de activos) de las entidades de intermediación fi-nanciera reguladas por la Ley Monetaria y Financiera (LMF). Las entidades de intermediación financiera re-guladas por esta ley incluyen doce bancos comerciales, veintiséis bancos de ahorro y crédito, dieciséis asocia-ciones de ahorro y préstamos y quince corporaciones de
crédito. También se incluyen dos entidades públicas de intermediación financiera (Banco Nacional de Fomento de la Vivienda y la Producción y Banco Agrícola) (Ver Tabla 1). El Banco de Reservas (Banreservas) es el único banco comercial público o del estado, el cual representa el 24% del total de activos del sistema financiero. Sólo hay dos bancos de propiedad extranjera (Scotiabank y Citibank), los cuales representan menos del 10% de los activos del sistema financiero, y un banco local (BHD) con participación extranjera.
2. Diagnóstico
2.1 Oferta de Servicios Financieros
2.1.1. El Sistema Financiero
El sistema financiero dominicano es uno de los más pe-queños y con menores niveles de intermediación de la re-
gión. El ratio de activos del sector bancario con respecto al PIB es alrededor del 38%. El nivel de intermediación financiera, medido por el ratio de crédito al sector pri-vado sobre PIB, se encuentra alrededor del 21 %, nivel similar al de Perú y México, pero uno de los más bajos de la región (Gráfica 1).
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TABLA 1: ESTRUCTURA DEL SISTEMA FINANCIERO A DICIEMBRE DE 2008
Fuente: Superintendencia de Bancos, Red de Microfinanzas de la República Dominicana.
El 65 % de la base de depósitos en el sector ban-cario está constituido por depósitos a la vista y de ahorros de corto plazo.2 Ésta no es una característica particular de la República Dominicana, ya que varios países de la región la comparten incluso a niveles ma-yores (Gráfica 2). Según información financiera de los bancos más grandes del país, 1/3 de los préstamos es de corto plazo (menor a un año), 1/3 tiene una ma-
Activos
Número Miles Miles % %
de Instituciones de Millones RD$ de Millones US$ GDP Total Activos 1
Instituciones bajo la Ley Monetaria y Financiera
Bancos Comerciales 12 486.7 13.9 30.3 78.6
Locales 10 447.7 12.8 27.9 72.3
Públicos 1 138.0 3.9 8.5 22.3
Privados 9 309.7 8.8 19.2 50.0
Propiedad Extranjera (mayoritaria) 2 39.0 1.1 2.4 6.3
Asociaciones de Ahorro y Préstamo 16 77.9 2.2 4.8 12.6
Bancos de Ahorro y Crédito 26 18.1 0.5 1.1 2.9
Corporaciones de Crédito 15 1.9 0.1 0.1 0.3
Entidades Públicas de Intermediación Financiera
(BNV, Banco Agrícola) 2 22.5 0.6 1.4 3.5 Instituciones no reguladas por la Ley Monetaria y Financiera
Cooperativas de Ahorro y Crédito 151/1 11.0 0.3 0.7 1.8
ONGs 9/2 1.04/4 0.0 0.1 0.2
Fondesa 0.5 0.1
Resto de ONGs/3 0.5 0.1
1/ Incluye 14 instituciones bajo la Asociación de Instituciones Rurales de Ahorro y Crédito (AIRAC) y Cooperativa ADEPE.2/ Miembros de la Red de Microfinanzas de la República Dominicana.3/ El resto de ONGs incluye: ADOPEM, ASPIRE, FDD, ADEPE, MUDE, CDD, ECLOF, e IDDI.4/ Información a diciembre 2007.
1 Estos números incluyen los ahorros no regulados y los préstamos de las Cooperativas y las Organizaciones No Gubernamentales.2 Tomando datos de la Superintendencia, 65 por ciento de los depósitos son a la vista y ahorro. Este cálculo no toma en cuenta los valores
en circulación en el total de depósitos. Sin embargo, tomando datos del Banco Central, la proporción de depósitos a la vista y de ahorros es del 50 por ciento.
duración entre uno y tres años, y el tercio restante mayor a tres años. Dada la estructura de la base de depósitos, una significativa proporción de los présta-mos tendría una naturaleza de corto plazo. Por ello, una menor proporción de préstamos de largo plazo no sólo sería un problema potencial a las MIPYMES, sino un problema transversal al conjunto empresarial en el país.
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GRÁFICA 2: PROPORCIÓN DE DEPÓSITOS A LA VISTA Y DE AHORROS EN EL TOTAL DE DEPÓSITOS (%)
Fuente: Bancos Centrales y Superintendencias de Bancos. Los datos para la República Dominicana provienen de la Superintendencia de Bancos. El total de depósitos no considera valores en circulación. Tomando valores en circulación como parte del total de depósitos, el ratio de depósitos a la vista y de ahorros sería del 50 por ciento.
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4146 48 49
52 52 5255
61 6366 66 66 67
6973 75 76
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Chile
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México
2.1.2 El financiamiento a las MIPYMES
Los Bancos de Ahorros y Crédito (BAC) y, en menor medida, los Bancos Comerciales son los principales proveedores de financiamiento a las MIPYMES. Este financiamiento está creciendo rápidamente. A diciembre del 2008, su cartera de préstamos vigentes alcanzó un monto de RD$ 13.6 billones (0.85% del PIB). La cartera de préstamos de los bancos ADEMI, ADOPEM y PYME B.H.D. que pertenecen a la Red de Microfinanzas, repre-senta el 44% del total de activos de estos bancos y alcanza la suma de RD$ 6.4 billones (0.4 % del PIB) (Tabla 2). La
tasa de crecimiento de la cartera de préstamos de estas entidades para 2006, 2007 y 2008 ha sido de 24%, 30% y 21% respectivamente, con 115,000 clientes (2.7 % de la PEA), y una tasa de crecimiento del 68 % comparado con el 2004. Con respecto a los bancos comerciales, de acuer-do a las entrevistas sostenidas, los bancos Banreservas, Popular y Scotiabank3 (69% de los activos de los bancos comerciales) tendrían, en promedio, el 4% de su cartera de créditos en el sector PYME (aproximadamente RD$ 7 billones, 0.4 % del PIB). Sin embargo, bancos comerciales privados estarían atendiendo al segmento superior de las PYMEs en términos de activos y ventas.
3 El Banco BHD separó la atención al segmento PYME a través de la compra del Banco de la Pequeña Empresa para constituir PYME BHD. El Banco BHD es el tercer banco comercial en términos de activos (14 por ciento del total de activos de bancos comerciales).
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Las entidades públicas de intermediación financiera también proveen servicios de financiamiento dirigi-dos a las MIPYMES. El Banco Nacional de Fomento de la Vivienda y la Producción (BNV) otorga financia-miento de segundo piso dirigido al sector MIPYMES. A diciembre 2008, aproximadamente el 4 % de su car-tera de préstamos vigente (RD$ 155 millones) era fi-nanciamiento de segundo piso para microfinanzas. Los principales receptores del financiamiento son Coope-rativas de Ahorro y Crédito y ONGs especializadas en microfinanzas. Con respecto al Banco Agrícola, el 50% de su cartera de préstamos (aproximadamente RD$ 3,000 millones) representaría crédito a pequeños productores.
Fuera del marco regulatorio de la Ley Monetaria y Financiera, las Cooperativas de Ahorro y Crédi-to (CAC) proveen servicios financieros a las MI-PYMES en las zonas rurales, en particular a la micro y pequeña empresa. 15 cooperativas (14 pertenecen a la Asociación de Instituciones Rurales de Ahorro y Crédito-AIRAC) dan servicios (depósitos y préstamos)
TABLA 2: EVOLUCIÓN DE LA CARTERA DE PRÉSTAMOS DE LOS BANCOS DE AHORRO Y CRÉDITO
Fuente: Superintendencia de Bancos, Red de Microfinanzas.
Bancos Año inicio Cartera Cartera Variación Variación Número Número Variaciónde Ahorro de operación de Préstamos de Préstamos Cartera Cartera de clientes de clientes Númeroy Crédito Vigente 2005 Vigente 2008 de Préstamos de Préstamos vigentes vigentes de clientes (RD$ millones) (RD$ millones) vigente vigente vigentes 2008/2007 2007/2006 2005 2007 2007/2005 En % En % En %
ADEMI 1998 2,676 4,881 20 32 33,145 47,598 44
Pyme BHD 2004 238 261 6 -9 5,000 5,333 7
ADOPEM 2004 382 1,303 48 35 30,374 61,897 104
Sub-Total 3,296 6,445 24 30 68,519 114,828 68
Total Bancos de Ahorro y Crédito 7,977 13,607 33 25 n.d. n.d.
a las MIPYMES en las zonas rurales. En diciembre de 2007, la cartera de préstamos de estas cooperativas fue superior a los RD$ 11,000 millones, casi similar al volumen de préstamos de los Bancos de Ahorros y Crédito. Estas cooperativas cuentan con 81 oficinas y más de 290,000 miembros (7% de la PEA). El finan-ciamiento dado por estas cooperativas está creciendo rápidamente, habiendo sido en 2008 un 15 % mayor que en el año precedente.
Hay Organizaciones No Gubernamentales que también otorgan financiamiento a las MIPYMES, en particu-lar a la micro y pequeña empresa. A diciembre 2007, la cartera de préstamos vigente de las ONGs ascendió a RD$ 1,012 millones y tendrían más de 54,000 clientes. Las ONGs obtienen los fondos a través de préstamos de bancos comerciales, Banco Nacional de Fomento de la Vi-vienda y la Producción (BNV), PROMIPYME (programa gubernamental de financiamiento tanto de primer como de segundo piso dirigido al sector MIPYME) y FONDO-MICRO (ONG que otorga financiamiento de segundo piso dirigido al sector de MIPYMES) (Ver Tabla 3).
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El programa gubernamental PROMIPYME otorga finan-ciamiento directo y de segundo piso dirigido al sector. El fondo de PROMIPYME es administrado por el Banco de Reservas y se compone de recursos estatales y donaciones internacionales. A diciembre del 2008, la cartera de prés-tamos ascendió a RD$ 1,979 millones. Más del 90 % de la cartera está compuesta por préstamos directos y, en menor medida, por financiamiento de segundo piso.
La cartera de crédito a las MIPYMES representa el 1% del PIB en la República Dominicana, ascendiendo a US$ 474 millones (sumando la cartera de los Bancos de Aho-rro y Créditos, las Organizaciones No Gubernamenta-les y PROMIPYME).4 En comparación a otros países de Centroamérica, el ratio con relación al PIB sería cercano
a los de El Salvador y Honduras (1.3% y 1.6% respectiva-mente), pero por debajo de Nicaragua (9%).5
2.2 Demanda de Servicios Financieros: Características
de las MIPYMES y obstáculos reportados
Las MIPYMES se han incrementando en un 71 % en los últimos cinco años. En el 2000 existían 359,304, aumentando a 616,215 al final del 2005. Aproxima-damente el 96% de las empresas son microempresas. Esta estimación se ha realizado usando la clasificación que se detalla en la Tabla 4.6
4 Si se considera la cartera de crédito de los bancos comerciales y de cooperativas, el ratio podría llegar al 1.3 por ciento del PIB. 5 La información de la cartera de crédito a MIPYMES de los países mencionados proviene del Mixmarket. 6 La recientemente aprobada Ley MIPYMES define un criterio oficial para clasificar estas empresas: 1) microempresa: 1 a 15 trabajado-
res, activos de hasta US$88,000 e ingresos brutos hasta US$176,000 por año. 2) pequeña: 16 a 60 trabajadores, activos de US$88,001 a US$353,000 y con ingresos brutos de US$176,001 a 1,180,000 por año. 3) mediana: 61 a 200 trabajadores, activos de US$353,001 a 1,180,000 y con ingresos brutos de 1,180,001 a 4,412,000 por año.
Tipo de Empresa Número de Trabajadores Activos Ventas
Micro 1 a 10 Hasta US$ 30,000 Hasta US$ 60,000
Pequeña 11 a 50 Hasta US$ 300,000 Hasta US$ 1,200,000
Mediana 51 a 150 Hasta US$ 1,200,000 Hasta US$ 5,000,000
Grande Más de 150 Más de US$ 1,200,000 Más de US$ 5,000,000
Fuente: Red de Microfinanzas.
Fuente: Estudio sobre el mercado de financiamiento a las pequeñas y medianas empresas en la República Dominicana. FONDOMICRO (Fondo para el Financiamiento de la Microempresa).
ONGs Cartera Cartera Variación % Número Número Variación % de Préstamos de Préstamos Cartera de clientes de clientes Número Vigente 2005 Vigente 2007 de Préstamos vigentes vigentes de clientes (RD$ millones) (RD$ millones) vigente vigentes 2007/2005 2005 2007 2007/2005
FONDESA 190 491 158 6,452 16,791 160
Resto de ONGs1/ 397 521 31 44,187 37,3982/ -15
Total 587 1,012 72 58,229 54,189 -7
1/ El resto de ONGs incluye: ADOPEM, ASPIRE, FDD, ADEPE, MUDE, CDD, ECLOF, e IDDI. 2/ La disminución se debe principalmente al traspaso de clientes de ADOPEM ONG a Banco ADOPEM.
TABLA 3: CARTERA DE PRÉSTAMOS DE LAS ONG DEDICADAS A MICROFINANZAS
TABLA 4: LA CLASIFICACIÓN DE LAS MIPYMES DOMINICANAS
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En el 2005, este sector generó un total de 1,445,162 em-pleos. De acuerdo al último censo de FONDOMICRO, el 77.3% de las MIPYMES están ubicadas en zonas urbanas y sólo el 22.7% en zonas rurales. Más de medio millón de
La mayoría de las MIPYMES se encuentran concen-tradas en los sectores de comercio (46.6%) y de ser-vicios (31.6%). Un total de 287,156 son empresas de comercio, 194,724 de servicios y 134,335 son manufac-tureras. Entre 2000 y 2005, la participación empresarial creció 5% en el sector de servicios y 3.7% en el comer-cial. De modo contrario, el número de empresas en el sector de manufactura se redujo de 31% al 22% durante este mismo período.
Países Peso de las MIPYMES Porcentaje de empleos Peso Económico de MIPYMES sobre el total tejido empresarial de MIPYMES sobre total (% del PIB) (%) (%)
Argentina 99,5 39 45,1
Brasil 99,7 57 30
Chile 98,7 50 n.d.
Colombia 96,0 63 25
Costa Rica 97,9 48 28
El Salvador 96,9 50 24 a 36
Honduras 98,0 45 18
Nicaragua 80,0 60,0 n.d.
Panamá 36,0 12,0 11
Perú 98,3 88,0 n.d.
Rep. Dominicana 96,0 29,0 23
Venezuela 92,5 41,5 4,9
Fuente: La financiación de las pequeñas y medianas empresas en Iberoamérica.
TABLA 5: LAS MIPYMES EN LATINOAMÉRICA
empleos se generaron en Santo Domingo y las ciudades del interior. La importancia de las MIPYMES en el tejido empresarial y el PIB en la República Dominicana es similar al de otros países de la región (Tabla 5).
Las empresas de servicios y comercio son las que re-portan los volúmenes de ventas más altos. Una de cada cuatro MIPYMES reportó ventas mensuales por debajo de RD$ 3,000. Asimismo, el 21% contó con ventas mensuales entre RD$ 3,000 y RD$ 10,000 pesos, mientras que sólo una de cada 10 empresas contó con más de RD$ 100,000 pesos mensuales. El 11.4% de las empresas de servicio y el 13.3% de las empresas comerciales cuenta con ventas de más de RD$ 100,000. (Ver Gráfica 3).
GRÁFICA 3: VENTA MENSUAL DE LAS EMPRESAS POR SECTOR (% DEL TOTAL DE VENTAS)
Más de 500,000
De de 100,001 a 500,000
De de 50,001 a 100,000
De de 20,001 a 50,000
De de 10,001 a 20,000
De de 3,000 a 10,000
Hasta 3,000
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
20%
10%
30%
0%Manufactura Comercio Servicios Total
Fuente: Banco Central de la República Dominicana (Procesamiento de los autores)
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Aún cuando el número de MIPYMES con acceso a fuentes de financiamiento formales se ha incre-mentado de 5.4% en el 2000 a 10.3% en el 2005, este acceso continúa siendo uno de los principales obstáculos para su desarrollo. En el 2005, el 29.3% de las empresas accedió a dinero en efectivo de fuentes formales e informales durante los 12 meses previos a la encuesta. Cerca del 30% de negocios de hasta 10 empleados obtuvo dinero en efectivo, de los cuales el 9.8% recurrió a instituciones formales. Sólo el 22% de los negocios con más de 11 trabajadores logró obtener financiamiento: el 14.8% lo hizo a través de un banco o institución financiera, mientras que el 7.1% obtuvo crédito de prestamistas. Familiares y amigos son otra fuente de crédito importante para el 9.8% de los mi-croempresarios. Asimismo, las ONGs con programas de microfinanzas operan con el 3.3% de las empresas.
La Ley MIPYMES crea el Consejo Nacional PROMI-PYMES con autonomía administrativa y financiera como organismo responsable de la administración, control y ejecución de la Ley. El Consejo es el ente en-cargado del diseño, formulación y ejecución de las políti-cas públicas de promoción y apoyo a las MIPYMES. Asi-mismo, se encargará de promover y coordinar con otras instituciones públicas y privadas el desarrollo de progra-mas de apoyo a las MIPYMES. La Ley establece que el
2.3 Marco de Apoyo Gubernamental
Existen instituciones públicas que apoyan a las MI-PYMES pero con falta de coordinación. Entre ellas se encuentran el Consejo Nacional de Promoción y Apoyo a la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (PROMIPYME), la Corporación de Fomento Industrial (CFI-PROIN-DUSTRIA), el Centro de Exportación e Inversión de la República Dominicana (CEI-RD), el Instituto Nacional de Formación Técnico Profesional (INFOTEP), el Insti-tuto de Innovación en Biotecnología e Industria (IIBI) y PROEMPRESA. Aquella coordinación sería importante para desarrollar programas conjuntos y alcanzar un mayor efecto de escala, en particular considerando sus limitados recursos. Tampoco se observa una estrecha articulación y cooperación entre entidades públicas y organizaciones del sector privado orientadas a las MIPYMES.
Entidad Actividades
PROMIPYME Otorgar financiamiento directo (préstamos comerciales para capital de trabajo, compra, instalación y modernización de maquinaria y equipo, entre otros) y de segundo piso. Así mismo proveer servicios de asistencia técnica gratuita en coordinación con la Misión Taiwán, en base al acuerdo bilateral de cooperación industrial entre la República Dominicana y Taiwán.
PROINDUSTRIA Establecimiento de Distritos Industriales con lo que se busca promover a las MIPYMES.
INFOTEP Desarrollo de programas dirigidos a la capacitación y formación de trabajadores y empresarios.
IIBI Conducir investigación científica, transferencia e innovación tecnológica, así como consultoría técnica, en áreas relevantes para el desarrollo nacional, a fin de contribuir a mejorar el nivel de competitividad de la Nación.
CEI-RD Promoción y fomento de las exportaciones dominicanas y las inversiones, a fin de impulsar la inserción competitiva del país en los mercados internaciones de bienes y servicios. Programa de Apoyo Con recursos de la Unión Europea busca promover la capacitación y asesoría, la asociatividad y el mejoramiento del a la Empresa entorno en que operan las empresas dominicanas.Privada Dominicana (PROEMPRESA)
Poder Ejecutivo consignará el 0.4% de las recaudaciones fiscales para el Consejo. De estos recursos, el 30% se des-tinarán a la creación de un Fondo de Garantías, el 6% a actividades educativas y desarrollo empresarial y el 50% servirán para financiar el Fondo MIPYMES cuyo objetivo es promover el financiamiento de las MIPYMES. De los recursos que administre el Fondo, el 90% se destinarán a operaciones crediticias de primer piso y el resto para operaciones de segundo piso.
TABLA 6: INSTITUCIONES PÚBLICAS VINCULADAS A LAS MIPYMES
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3. el sector financiero
evaluación financiera de un deudor comercial mayor se requiere mayor documentación tal como estados finan-cieros auditados. Esta asimetría en el límite superior, para definir a un deudor comercial menor, afecta la ex-pansión de crédito a las PYMES dado que las entidades especializadas evalúan a las PYMES principalmente por su historial de crédito y no por su capacidad de pago a través de estados auditados.7
La Ley Monetaria y Financiera debería incluir a las Cooperativas de Ahorro y Crédito (CAC). Ellas con-tribuyen positivamente a la profundización financiera a través de la provisión de servicios financieros, parti-cularmente en las zonas rurales. Sin embargo, no cuen-tan con supervisión y regulación financiera. Aún cuando el volumen de activos de las CAC es aproximadamente 2% del total de activos del sistema financiero, la tasa de crecimiento de los préstamos en los últimos tres años ha oscilado entre 15% y 20%, reflejo de una dinámica de cre-cimiento y expansión significativa. En este contexto, es necesario implementar un marco regulatorio y de super-visión para las cooperativas. Actualmente, el Instituto de Desarrollo y Crédito Cooperativo (IDECOOP) desarrolla una labor de fiscalización; es decir, verifica que las coope-rativas se sigan comportando como cooperativas, pero no una labor de regulación y supervisión.
El financiamiento directo al segmento MIPYMES por parte de PROMIPYME estaría causando una distor-sión de mercado. Más del 90% de los recursos de PRO-MIPYME son canalizados de manera directa y a tasas de interés subsidiadas, entre 12% y 15%, muy por debajo de las tasas de mercado (entre 25% y 38%). En este contex-to, está compitiendo con las instituciones especializadas en otorgar financiamiento a las MIPYMES, incluyendo Banreservas. Esta competencia estaría creando una dis-torsión de mercado, más allá de los obvios excesos de de-manda por sus recursos. Por otro lado, el Banco Nacional de Fomento de la Vivienda y la Producción está otor-gando financiamiento de segundo piso a las MIPYMES, planteándose la posibilidad de operar directamente con este segmento. De ser así, también competiría directa-mente con las entidades de microfinanzas, pudiendo lle-gar a desplazarlas (crowding out).
7 De acuerdo a la información obtenida, la tasa de recuperación de los créditos a las MIPYMES es mayor al 96 por ciento.
3.1. Oferta de servicios financieros
En lo referente a las evaluaciones de activos, existiría una asimetría en las reglamentaciones de la Superin-tendencia de Bancos (SB) con respecto al tratamiento de bancos comerciales (BC) y las demás entidades de crédito reconocidas en la Ley Monetaria y Financiera. Los Bancos de Ahorro y Crédito (BAC), Asociaciones de Ahorro y Préstamo (AHP) y Corporaciones de Crédito (CC), reguladas también por la ley, cumplen las mismas regulaciones prudenciales que los bancos comerciales. Esto último es importante para evitar arbitrajes regula-torios entre diferentes tipos de entidades financieras. Sin embargo, en la reglamentación de evaluación de activos, los Bancos de Ahorro y Crédito y las Corporaciones de Crédito son tratados de manera diferente que los Bancos Comerciales y las Asociaciones de Ahorros y Préstamos. Esto último podría introducir condiciones diferenciadas de competencia en el mercado.
La modificación de la reglamentación de evaluación de activos a comienzos del 2008 es un elemento positivo para incrementar el volumen de préstamos a las MI-PYMES a través del incremento del límite superior del deudor comercial menor; pero no todo está resuelto. Por ejemplo, de acuerdo a la actual reglamentación, para los Bancos Comerciales y las Asociaciones de Ahorros y Prés-tamos, un deudor comercial menor es aquel cuyas obliga-ciones consolidadas son menores o iguales a RD$ 15 millo-nes. Sin embargo, el límite es de RD$ 10 millones para los Bancos de Ahorro y Crédito y Corporaciones de Crédito.
Se debería incrementar el techo de RD$10 millones que tienen los Bancos de Ahorro y Crédito, que se especializan en el sector de PYMES, y ponerlos en pie de igualdad con los bancos comerciales. Si bien es cierto, los bancos comerciales y los Bancos de Ahorro y Crédito tienen diferentes niveles mínimos de capital pagado, eso no implica que los Bancos de Ahorro y Cré-dito no tengan la capacidad de evaluar financieramente préstamos entre RD$ 10 y 15 millones bajo el criterio de morosidad. Bajo la categoría de deudor comercial menor, la evaluación financiera se basa principalmente en el historial crediticio del cliente (morosidad). Para la
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3.2 Demanda de servicios financieros
El acceso al financiamiento es un obstáculo impor-tante para el desarrollo de las MIPYMES aún cuando el acceso a los servicios de financiamiento formales se ha incrementado últimamente. El mayor acceso a servicios financieros con relación a cinco años atrás se debe principalmente a la mayor penetración de ONGs con una tecnología de crédito acorde a las características del sector, y una tasa de recuperación del crédito superior al 97%. Los bancos comerciales privados están buscando desarrollar una tecnología de crédito similar, que difiere de sus tecnologías utilizadas para la banca de consumo y corporativa, para incursionar de manera más agresiva en el sector. Sin embargo, el elemento que va a permitir una mayor profundización de servicios de financiamiento es la mayor adecuación de la normativa o reglamentación bancaria a las características o naturaleza del negocio.
Las MIPYMES no sólo necesitan servicios de financia-miento. Si bien el acceso a financiamiento es identificado como un obstáculo importante para el desarrollo de las empresas, no es el único. Las MIPYMES demandan un apoyo integral. Este apoyo involucra programas de desarro-llo empresarial (gestión y capacitación gerencial), asistencia técnica y financiera (desarrollo de la cultura financiera) y programas de desarrollo tecnológico e innovación. Así mis-mo, las PYMES necesitan programas que ayuden a su acceso a nuevos mercados (domésticos y externos), brinden infor-maciones estratégicas, y generen asociatividad empresarial.
3.3 Programas del Gobierno y elementos de la Infraestructura
Financiera
3.3.1. Programas gubernamentales
El apoyo gubernamental al sector se ha caracterizado por atomizado y no coordinado. En el pasado, la falta de una entidad del gobierno que centralice y coordine el desarrollo de una política integral de apoyo a MIPYMES generó que diferentes entidades públicas desarrollen sus propias activi-dades diluyendo así su impacto total, más aún si se toma en cuenta que los recursos utilizados son bastante limitados.
La Ley MIPYMES crea una entidad PROMIPYME para el desarrollo de la política del sector. Dicha enti-dad se ha concentrado en el financiamiento directo. Sin embargo, tendrá que desarrollar políticas y programas
de desarrollo empresarial, fomento a las exportaciones y acceso a nuevos mercados, informaciones estratégi-cas, actividad en clusters (articulación productiva) y transferencia y asistencia tecnológica; para ello, deberá elevar su capacidad de instrumentación de programas de apoyo. La reglamentación de la Ley se debe realizar en cuatro meses, pero el fortalecimiento institucional demandará un período mucho mayor, siendo este una condición para una implementación exitosa.
Bajo la Ley, PROMIPYME continuará su labor de financiamiento directo. El 90% del Fondo será dedi-cado a ello. La intervención directa a tasas subsidiadas generaría una competencia desnivelada con las entida-des de microfinanzas y, de esta manera, se continuaría in-troduciendo una distorsión de mercado. Las autoridades podrían recibir la sugerencia de evaluar técnicamente la implementación de una estrategia de segundo piso para transferir los recursos.
De acuerdo a la Ley, 30% de los ingresos fiscales desti-nados al Consejo se destinarán a la creación de ese Fon-do. Es necesario realizar un estudio técnico durante el período de reglamentación de la Ley para diseñar el esquema de la garantía creado por la ley MIPYMES. El esquema involucra la determinación del porcentaje de cobertura, el costo o Premium y los criterios para poder aplicar a la garantía. Este estudio debe determinar la de-manda potencial por la garantía para evaluar si los fondos serán suficientes o no. Lo último requiere una discusión con las entidades financieras a través de las cuales se hará efectiva la garantía. Por último, el estudio debe presentar los principios y lineamientos básicos a través de los cuales el Fondo de Garantías será auto sostenido sin implicar costos o cargas fiscales al gobierno.
3.3.2. Elementos de la Infraestructura Financiera
DERECHOS DE LOS ACREEDORES Y NORMAS DE INSOLVENCIA
Las deficiencias en la infraestructura financiera dan lu-gar a restricciones de acceso al financiamiento para el conjunto de las empresas, no sólo a las MIPYMES. Se ha hecho un progreso significativo en modernizar algunos elementos de su infraestructura financiera, en particular en el sistema de pagos y de reporte crediticio. Sin embar-go, los reglamentos de insolvencia y los derechos de los acreedores muestran deficiencias. Por un lado, existe un número limitado de activos que pueden ser usados como
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colateral y los mecanismos para hacer cumplir las normas relacionadas al reclamo de estos activos no son efectivas. Por otro lado, los procedimientos de insolvencia son rara-mente usados y aún existe la percepción de la necesidad de una reforma legal al respecto.
Existe un número limitado de activos muebles que pueden ser usados como colateral. Sólo las prendas sobre automóviles y maquinarias son los activos mue-bles aceptados y de todos modos no hay un Registro institucionalizado para las mismas. El Registro para ga-rantías de inmuebles es percibido como costoso (tiene un impuesto de registro del 2 por ciento) y largo en términos de tiempo (el registro no es totalmente computarizado). No existe un mecanismo de consulta computarizado fá-cilmente asequible para el público. Sólo cinco bancos comerciales tendrían acceso a algún tipo de información del Registro de inmuebles.
Los títulos de propiedad de la tierra no siempre asegu-ran el derecho total sobre la propiedad. Los activos in-muebles que pueden servir como colateral se expandirían significativamente si las incertidumbres sobre los títulos son aclaradas. Un paso importante, aún en estado inicial, para aclarar los límites demarcatorios de la propiedad in-mueble es el deslinde. Así mismo, la limitación del uso de cartas de certificación está siendo implementada y puede convertirse en una medida importante.
La legislación de insolvencia (bancarrota) no es usa-da tanto porque no provee un mecanismo de reor-ganización o un proceso de liquidación eficiente. La mayoría de las provisiones legales aplicables a casos de insolvencia son consideradas anticuadas e ineficientes. Actualmente, el Congreso está debatiendo el Antepro-
yecto de Restructuración Empresarial que representa un paso importante hacia la modernización de la legis-lación de insolvencia.
NORMAS DE CONTABILIDAD Y AUDITORÍA
La profundización de los servicios de financiamiento in-volucra no sólo el desarrollo de reglamentación financiera adecuada a las MIPYMES, sino también de regulaciones que faciliten la formalización de las empresas. Es decir, normas y regulaciones que tomen en cuenta las condiciones particulares y especiales de los diferentes tipos de empresas y que creen un marco legal que incentive la formalización de las empresas.8 El marco regulatorio sobre normas contables no hace una diferenciación entre empresas pequeñas, medianas y grandes en términos de obligaciones de reportes financieros y requerimientos de auditoría. La nueva Ley de Sociedades (Diciembre 2008), que no introduce cambios substanciales en cuanto a los requerimientos contables y de auditoría, tam-poco ha introducido una diferenciación en el régimen regula-torio para las MIPYMES.
En los reportes financieros, todas las compañías co-merciales9 deben aplicar los estándares promulgados por el Instituto de Contadores Públicos (ICPARD) que son más astringentes que sus pares en Centro América, Estados Unidos y la Unión Europea; lo que por ser poco realista no es observado en la práctica. Con respecto a los requerimientos de auditoría, el Código de Comercio seña-laba que todas las compañías con un capital igual o mayor a RD$ 50,000 deben de ser auditadas. Sin embargo, este límite ha sido reemplazado por un potencial límite supe-rior, lo cual podría constituirse en un elemento positivo a la formalización de las MIPYMES.
8 Esta discusión asume la existencia de un criterio homogéneo para definir a una unidad productiva como micro, pequeña y mediana empresa tanto a nivel de entidades públicas como privadas. Si bien es cierto que la nueva Ley MIPYMES presenta una definición ho-mogénea, causa sorpresa que sea diferente a la que se estaba trabajando en las anteriores versiones del anteproyecto (agosto 2008). No queda claro cuál fue el criterio técnico para desarrollar esa nueva clasificación.
9 La Ley contempla cinco tipos de compañías comerciales (corporaciones, compañías de responsabilidad limitada, y sociedades). También introduce empresas individuales de responsabilidad limitada, para las cuales, sin embargo, los requerimientos de contabilidad y audito-ría no están claramente definidas.
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4. alternativas De Política
4.1. Oferta de servicios financieros
• La Superintendencia de Bancos podría considerar la implementación de una reglamentación de eva-luación de activos homogénea a través de las en-tidades de crédito reguladas bajo la Ley Monetaria y Financiera.10 Dado que las entidades de crédito cumplen las mismas regulaciones prudenciales, tam-bién podrían tener un trato homogéneo en la regla-mentación para evitar condiciones diferenciadas de competencia en el mercado. Si bien es cierto que las entidades de crédito tienen diferentes niveles mínimos de capital pagado, eso no implica que no tengan la misma capacidad para desarrollar la eva-luación financiera de los clientes.
• Sería importante implementar un esquema de su-pervisión y regulación financiera para las cooperati-vas. La profundización de servicios financieros no pue-de ser separada de la estabilidad financiera del sistema. Las cooperativas contribuyen de manera significativa a la profundización de los mismos. Dentro de las en-miendas realizadas a la Ley Monetaria y Financiera se incluye a las cooperativas dentro del marco regulato-rio. Esto representa un elemento positivo, sin embar-go, dado que actualmente las cooperativas se encuen-tran autorreguladas, la Superintendencia de Bancos podría optar primero por un marco regulatorio inicial que tome en cuenta las características de las coope-rativas para luego hacer un tránsito o convergencia regulatoria hacia la Ley Monetaria y Financiera.
• El Instituto de Desarrollo y Crédito Cooperativo (IDECOOP) no tiene en estos momentos la capaci-dad institucional necesaria para efectuar la supervi-sión financiera de las cooperativas, por ello sería ideal que la supervisión de las mismas recaiga en la Superin-tendencia de Bancos de tal manera que se aprovechen las sinergias, trabajo coordinado, flujo completo de in-formación y la credibilidad de la institución.
• Sería conveniente que el apoyo financiero del Go-bierno hacia el sector de MIPYMES sea canalizado de forma exclusiva en forma de segundo piso. Los recursos se canalizarían de manera más transparente
y competitiva a las entidades especializadas en el sec-tor MIPYMES, eliminando distorsiones y excesos de demanda generados por tasas de interés subsidiadas. Este modelo permitiría el fortalecimiento institucional de las entidades especializadas dado que tendrían que competir por los recursos. La entidad de segundo piso tendría que tener un mandato claro y debería introdu-cir mecanismos de mercado que permitan la moviliza-ción de recursos del sector privado al sector agrícola. Ejemplos de este modelo en otros países son; la Corpo-ración Financiera de Desarrollo (COFIDE) en Perú, la Corporación de Fomento a la Producción (CORFO) en Chile, que cuenta también con líneas y programas para las PYMES. Ambas instituciones dinamizan y de-sarrollan el mercado de préstamos a las MIPYMES a través de los intermediarios financieros.
4.2 Demanda de Servicios Financieros
• La política pública de apoyo a las MIPYMES de-bería desarrollar un soporte de apoyo integral, más allá del ámbito financiero. El soporte integral debe incluir programas de desarrollo empresarial (gestión y capacitación gerencial), asistencia técnica y financie-ra (desarrollo de la cultura financiera), programas de desarrollo tecnológico e innovación y programas que ayuden a las MIPYMES a acceder a nuevos mercados que brinden informaciones estratégicas, y generen aso-ciatividad empresarial.
• Hay interrogantes respecto a la suficiencia de recur-sos presupuestados. Se debería desarrollar un estudio técnico que permita estimar si los recursos a ser asigna-dos al Consejo creado por la ley MIPYMES serían sufi-cientes para atender la demanda de todos sus servicios.
4.3 Marco de Apoyo Gubernamental y Elementos de Infraestructura
Financiera
• Es recomendable fortalecer institucionalmente a la entidad encargada de desarrollar la política pública integral de apoyo a las MIPYMES. El Consejo Na-cional PROMIPYMES necesita de un fortalecimiento
10 La evaluación técnica es importante para determinar los potenciales riegos que pudieran introducirse a la estabilidad del sistema finan-ciero en su conjunto.
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institucional que eleve su capacidad de instrumenta-ción de programas. Este fortalecimiento es necesario, más aún, si se toma en cuenta que PROMYPIME se ha concentrado fundamentalmente en la provisión de financiamiento. Para desarrollar este fortalecimiento se podrían tomar en consideración las recomendacio-nes planteadas en el Plan Nacional de Competitividad Sistémico elaborado por el Consejo Nacional de Com-petitividad. Así mismo, puede observarse la experien-cia de CORFO en la implementación de programas empresariales (gestión y desarrollo empresarial, asocia-tividad, innovación y acceso a mercados internaciona-les) incluyendo a las MIPYMES.
• Antes de desarrollar esquemas de garantías adicio-nales a lo establecido por la Ley MIPYMES, se de-bería ver primero cómo funciona el Fondo de Ga-rantías mencionado en la Ley. Luego de desarrollar de manera técnica el diseño del esquema del Fondo de Garantías, como se ha mencionado anteriormente, se debe observar su funcionamiento y utilización antes de incluir esquemas adicionales tales como el de garan-tías recíprocas propuesto por el Banco Central; más aún si se toma en cuenta que los fondos de garantía necesitan recursos iniciales del Estado que son escasos y no podrían multiplicarse de manera simultánea para diversos esquemas de garantías.
• Una mayor profundización de los servicios de fi-nanciamiento a las MIPYMES requeriría que las reglamentaciones y regulaciones se adecuen más a sus características. Las normativas o reglamentacio-nes financieras deberían tomar en cuenta la naturaleza del negocio y no necesariamente el tipo de institución financiera que otorgue el préstamo. Por ello, los techos sobre límite de créditos deberían ser modificados para
poner a las entidades no bancarias en pie de igualdad con los bancos comerciales; más aún si se tiene en cuenta que los bancos de ahorro y crédito se dirigen al sector MIPYMES con una tecnología de crédito dife-rente y especializada al sector.
• Las regulaciones relacionadas al colateral usado en transacciones financieras deben ser actuali-zadas. Una revisión comprensiva del marco legal permitirá ampliar el número de activos muebles que pueden ser usados como colateral, así como también organizar un registro. Actualmente, las prendas so-bre automóviles y maquinarias son los activos mue-bles más aceptados. Así mismo, se debe estudiar técnicamente los beneficios de reducir los costos del registro de activos.
• Las autoridades deben evaluar técnicamente los beneficios de un marco regulatorio de normas con-tables que introduzca una diferencia entre empre-sas pequeñas, medianas y grandes, tanto en térmi-nos de obligaciones de reportes financieros, como en requerimientos de auditoría. Las compañías comer-ciales11 deben aplicar los estándares promulgados por el Instituto de Contadores Públicos (ICPARD), la cual, a su vez, ha adoptado los estándares internacio-nales de reporte financiero para compañías listadas (IFRS), sin diferenciación de tamaño o si se encuen-tran listadas o no. En este contexto, las empresas do-minicanas deben cumplir requerimientos de reporte financiero más astringentes que sus pares en Centro América, USA y la Unión Europea; lo que resulta poco realista y no observado en la práctica. Entre los países que aplican normas de contabilidad diferencia-das por tamaño de empresa están Sudáfrica, Inglate-rra y El Salvador (en progreso).
11 La Ley contempla cinco tipos de compañías comerciales (corporaciones, compañías de responsabilidad limitada, y sociedades). También introduce empresas individuales de responsabilidad limitada, para las cuales, sin embargo, los requerimientos de contabilidad y audito-ría no están claramente definidas.
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5. conclusiones
La profundización de los servicios de financiamien-to a las MIPYMES es un tema amplio que no debe reducirse únicamente a los temas de tasas de interés y fondos de garantías, ya que deben considerarse los obstáculos y/o restricciones propias a las MIPYMES por el lado de la oferta y la demanda de servicios de financiamiento, así como las potenciales restricciones y/o obstáculos que pueden provenir de las acciones gubernamentales, organizacionales y normativas (re-gulación).
Una política pública integral de apoyo a las MIPYMES debería desarrollar un soporte de apoyo amplio que iría más allá del ámbito financiero. Un apoyo integral involucra el desarrollo y coordinación, con el sector pri-vado, de programas de desarrollo empresariales (gestión y capacitación gerencial), asistencia técnica y financiera (desarrollo de la cultura financiera), programas de desa-rrollo tecnológico e innovación y programas que ayuden a las MIPYMES a acceder a nuevos mercados (domés-
ticos y externos), brinden informaciones estratégicas y generen asociatividad empresarial.
En base a experiencias internacionales, se recomienda iniciar un proceso de diálogo que permita modificar y/o adecuar las regulaciones bancarias, contables y de audi-toría, tomando en consideración las características de las MIPYMES. En el ámbito financiero sugerimos la evaluación de programas de financiamiento de segundo piso que per-mitan desarrollar el mercado de préstamos a este sector, pu-diendo éstos tornarse en soluciones que aporten un impacto más positivo para el sector que con los programas actuales de financiamiento de primer piso.
Se sugiere que la autoridad regulatoria ponga especial én-fasis en el control de los bancos con cartera en rápido au-mento. El fuerte crecimiento de los préstamos al sector pue-de generar problemas de cartera morosa y, eventualmente, problemas de solvencia si es que la capacidad de análisis de los bancos no crece al mismo ritmo.
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Las políticas energéticas tienen un importante rol en la agenda del Gobierno de la República Dominicana. A
pesar de que el país disfruta de una economía en crecimien-to y estable, con un PIB per cápita de US$ 4.406,4 (2007), y un poder de compra (PPP) relativamente alto en América
1. INTRODUCCIÓN
CAPÍTULO V
El Sector EléctricoDAVID REINSTEIN(a)
JUAN MIGUEL CAYO(b)
Latina, el sector eléctrico constituye un área a resolver para mejorar la competitividad, lograr la reducción de pobreza y consolidar un crecimiento económico sostenible. Esta Nota de Política busca proporcionar una perspectiva balanceada sobre los temas relevantes en el sector eléctrico.
2. Diagnóstico
2.1 Antecedentes del Sector
Antes de la reforma de los 90, el sector eléctrico se encontraba en manos de la Corporación Dominicana de Electricidad (CDE), propiedad del estado y verti-calmente integrada. Sus operaciones se caracterizaron por grandes pérdidas de energía, bajo cobro de facturas, mal funcionamiento y mantenimiento deficiente, con un servicio que padeció cortes y racionamientos frecuentes, todo lo cual fundamentó la reforma del sector.
La rápida expansión del sector fue el reflejo del gran crecimiento que experimentó el país. La demanda to-tal de electricidad se elevó a una tasa anual del 7,5%
entre 1992-2001, mientras que el crecimiento del PIB fue del 5,9%. Como la capacidad de generación no era suficiente para cubrir la demanda en los picos, con cons-tantes restricciones del suministro y apagones masivos, el gobierno estimuló a productores de energía indepen-dientes (IPP, por sus siglas en inglés) a firmar contratos de compra de energía (PPA, por sus siglas en inglés) con la CDE. Estos contratos, dieron origen a altos precios de electricidad.
En 1998-99 se desagregó el sector y se crearon cin-co empresas (dos generadoras y tres distribuidoras) vendiéndose con éxito el 50% de estas tres últimas. Para resolver los continuos y permanentes problemas
(a) Especialista Senior del Sector Energético.(b) Especialista Senior del Sector Energético.
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de falta de capacidad instalada y de constantes apa-gones, se promulgó la Ley General de Reforma de la Empresa Pública, que proporcionó el marco para la privatización y reestructuración del sector. Entre 1998 y 1999, bajo el primer gobierno de Leonel Fernández, el monopolio de la Corporación Dominicana de Electri-cidad (CDE) fue disuelto en una serie de compañías de generación. EGE Haina y EGE Itabo, que operaban las plantas de generación térmica, fueron privatizadas. Se crearon y privatizaron tres compañías de distribución: EdeNorte (Empresa Distribuidora de Electricidad del Norte), EdeSur (Empresa Distribuidora de Electri-cidad del Sur) y EdeEste (Empresa Distribuidora de Electricidad del Este).
La Ley de Electricidad de 2001, inspirada en refor-mas realizadas en otros países de la región, instauró el marco regulador integral. Se otorgó al sector priva-do la generación y la distribución, y se reservó al Estado la transmisión y la generación hidroeléctrica. La pre-sencia operativa del Estado en el sector se hace a través de tres entidades: la corporación de servicios públicos antiguamente integrada CDE (que mantuvo los con-tratos con los productores de energía independientes –IPP-), la Empresa de Transmisión Eléctrica Dominica-na (ETED), y la Empresa de Generación Hidroeléctrica Dominicana (EGEHID).
Se estableció además un nuevo conglomerado de empresas, la Corporación Dominicana de Empresas Eléctricas Estatales (CDEEE), para que asumiera la propiedad de ETED y EGEHID y sustituyera a la CDE. Inicialmente, el gobierno pensó en transferir sus activos para administrar las empresas como una inver-sión bajo un fondo en fideicomiso independiente de las entidades reguladoras del sector, en lugar de usar su ti-tularidad como instrumento potencial para las políticas del sector. Sin embargo, este cambio no se realizó. La Ley y sus normas complementarias de 2002 incluye-ron la creación de una agencia reguladora autónoma, la Superintendencia de Electricidad (SIE).1 También se crearon la Comisión Nacional de Energía (CNE), como órgano coordinador de la política energética, y un mer-cado mayorista bajo la responsabilidad de un Organis-mo Coordinador (OC).
Debido a nuevas inversiones, entre fines de 2000 y mediados de 2003, la capacidad de generación efec-
tiva experimentó un aumento del 43%. También se registraron mejoras en la red de distribución, con una reducción provisional de apagones y de pérdidas en distribución y un incremento en la eficacia operati-va. El suministro de energía no atendido disminuyó al 11% de la demanda potencial en 2002, por debajo del 40% de 1991. En ese período, se estima que el déficit de capacidad para afrontar la demanda cayó del 30% al 16%.
En el 2002 estalló la peor crisis eléctrica, con hasta 20 horas de racionamiento, y se renegociaron los PPAs mediante el llamado “Acuerdo de Madrid” con una extensión hasta el 2016. Ante el incremento de precios del petróleo, el gobierno congeló las tarifas y se compro-metió a compensar los costos a los generadores con re-cursos del Tesoro (hasta US$ 20 millones por mes). El Gobierno no tuvo los recursos para compensar a los IPPs y acumuló una deuda de US$ 179 MM (Sept. 2002), no pudiendo cumplir sus compromisos por el congelamiento tarifario. Por su parte, las EDEs no podían solventar el shock petrolero. En 2003, condiciones desfavorables y una fuerte presión política llevaron al gobierno a read-quirir las acciones de Unión Fenosa en las empresas de distribución privatizadas EdeNorte y EdeSur. Desde su renacionalización, estas empresas han experimentado un deterioro en su eficacia operativa.
2.2 Estructura del Sector
La CDEEE es un agente importante del sector, re-uniendo a todas las compañías de generación, trans-misión y distribución del gobierno y los programas oficiales asociados:
• Empresa de Generación Hidroeléctrica Dominicana, EGEHID.
• Empresa de Transmisión Eléctrica Dominicana, ETED.
• Unidad de Electrificación Rural y Suburbana, UERS.
• Programa de Reducción de Apagones, PRA.
• 50% de la Empresa Distribuidora de Electricidad del Norte, EdeNorte.
• 50% de la Empresa Distribuidora de Electricidad del Sur, EdeSur.
• 50% del conglomerado público de la Empresa Distri-buidora de Electricidad del Este, EdeEste.
1 Bajo el ámbito de la SIE también quedó establecida la Oficina de Protección al Consumidor (PROTECOM).
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La Comisión Nacional de Energía (CNE) está encargada de definir las políticas energéticas. Una de sus mayores responsabilidades es la elaboración del Plan Nacional de Energía. En 2004 se presentó el Plan para el período 2004-2015, así como el Plan Indicativo de Generación de Elec-tricidad (PIEGE) para 2006-2020. La distribución está en
2.3 Estado Actual
La CDEEE, la CNE y la SIE diseñaron el Plan al que se hizo referencia para alcanzar la autosuficiencia. Sus objetivos principales son: (i) lograr que el sector sea fi-nancieramente sostenible; (ii) reducir los precios para los consumidores finales; y (iii) promover el uso eficiente de la energía. Para el mediano plazo, el Plan recomienda la re-negociación de los contratos con los generadores, la cons-trucción de plantas a carbón, el desarrollo de planes de transmisión, el aumento de la capacidad hidroeléctrica, la promoción de fuentes de energía renovable, una revisión de los subsidios cruzados y el fortalecimiento de la Super-intendencia de Electricidad (SIE).
Actualmente existe un proyecto de asistencia técnica para el sector eléctrico de US$ 11 millones para 2004-2010 con US$ 7,3 millones de fondos del Banco Mun-dial. Sus propósitos son: (i) fortalecer al gobierno como regulador y la protección del consumidor, (ii) mejorar la formulación e implementación de políticas, (iii) diseñar la red de transmisión y el mercado eléctrico mayorista, (iv) aumentar la calidad y cantidad de electricidad para los pobres y (v) proteger el medio ambiente. También se han ejecutado varias de las reformas de segunda genera-ción del programa para el sector eléctrico a través de un fondo de US$ 150 millones que financió el Banco Mun-dial para el período 2005-2008. Este programa, que cons-
manos de las empresas a través de CDEEE y del Fondo Patrimonial de las Empresas. El 86% de la capacidad de generación está en manos privadas (excluyendo la autoge-neración) y el 14% es de propiedad pública. La capacidad de generación está compartida por diferentes empresas de la siguiente manera:
Empresas Capacidad de generación (MW) Participación (%) Áreas geográficas (Norte, Sur, Este)
Haina (privada) 663,3 19,5% N, S, E
Itabo (privada) 630,5 18,6% N, S, E
Hidroelectricidad (pública) 469,3 13,8% N, S
Productores de energía independientes (IPP) (privada) 515 15,2% N, S, E
Unión Fenosa Unión Fenosa (privada) 194,5 5,7% N
CEPP (privada) 76,8 2,3% N
Transcontinental Capital Corp. (privada) 116 3,4% S
Monte Río (privada) 100 2,9% S
AES (privada) 555 16,4% E
Metaldom (privada) 42 1,2% S
Laesa (privada) 31,4 0,9% N
TOTAL 3.394,1
Fuente: Estadísticas de la Superintendencia de Electricidad.
tó de dos préstamos basados en políticas, y de un présta-mo de inversión en distribución, apoyó la estrategia para la recuperación del sector eléctrico. Dirigido a: i) reducir pérdidas y mejorar la calidad del servicio, especialmente mediante la reducción de los apagones masivos; ii) esta-blecer condiciones para el sostenimiento financiero de las empresas; y iii) aumentar el porcentaje de población con acceso a la electricidad.
El sector atraviesa un momento muy complicado por la confluencia de factores como indisponibilidad de va-rias plantas de generación, falta de dinero para el pago a los generadores de los compromisos asumidos, escalada de los precios del petróleo y problemas más estructu-rales, como robo de energía y no pago del servicio por los consumidores, lo que agrava el panorama de gestión eficiente de las empresas de distribución eléctrica. Toda esta confluencia de factores impacta negativamente la sostenibilidad del sector.
En 2008 el sector tuvo un fuerte impacto sobre el pre-supuesto fiscal. El shock de precios del petróleo incre-mentó dramáticamente los costos de generación y las necesidades de transferencias para cubrir la brecha ta-rifa-costos. La volatilidad de los precios resultó en una brecha tarifaria creciente y mayores costos, ocasionando que los recursos del Tesoro destinados al sector eléctrico alcanzaren el 3% del PIB.
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Las tarifas están entre las más altas de América Latina y el Caribe, lo que plantea desafíos a la competitividad y a la equidad social. Operan para ello diversos factores: dependencia de combustibles importados, frágil ambien-te institucional, dificultades para demandar a grandes deudores morosos, altos precios negociados inicialmente en contratos de compra de energía con los generadores, elevados riesgos para los generadores (como el impago o pago atrasado de las empresas de distribución y/o del gobierno), bajo índice de recuperación de efectivo (CRI, por sus siglas en inglés) y altos costos operativos en la distribución.
La política de subsidiar de forma cruzada las tarifas residenciales, con aumentos desproporcionados en las comerciales e industriales, se traduce en precios más altos para estos consumidores en comparación con los residenciales. En 2007, la tarifa residencial media fue de US$ 0,160 por Kwh. (el promedio ponderado de América Latina y el Caribe fue de US$ 0,115 en 2005), mientras que la tarifa industrial media fue de US$ 0,230 (el pro-medio ponderado de esa misma región fue de US$ 0,107 por Kwh. en 2005), mientras que la tarifa comercial media llegó a US$ 0,290 por Kwh.
Se estima que los subsidios superaron los US$ 1000 millones en 2008. La necesidad de subsidios ha crecido por el aumento de los precios de los combustibles con tarifas constantes. Los subsidios se canalizan a través de dos mecanismos principales: el Programa de Reducción de Apagones (PRA) y el Fondo de Estabilización de la Tarifa (FET), diseñado para reducir el impacto de los precios del combustible. La carga financiera se transfiere a las empresas de distribución que se han visto imposibi-litadas para cubrir sus costos por los combustibles en au-mento, una baja eficiencia y una base limitada de clientes
a los que se les puede cobrar para financiar el subsidio cruzado.
El PRA fue establecido en 2001, inicialmente diseñado por dos años pero se fue ampliando para suplir la au-sencia de una alternativa para resolver los apagones y el subsidio a la población de menores recursos. Su objetivo es la asignación de subsidios a los pobres según su distri-bución geográfica y la realización de apagones rotativos de forma más organizada. Actualmente, el subsidio tiene un techo que llega a los 700 Kwh.-mes, lo que incentiva el consumo innecesario y tiene un efecto negativo en los balances de las empresas. Cerca del 80% de los usuarios residenciales de áreas externas al PRA entran en esta ca-tegoría. El consumo de la población realmente necesitada del subsidio está muy por debajo de este nivel (100-120 Kwh.-mes). El criterio geográfico, con el cual se han apli-cado los subsidios, ha incentivado la mudanza de muchos consumidores a dichas áreas, elevando la energía que se despacha con un efecto muy negativo en los balances ope-racionales de las empresas de distribución.
El sector ha permanecido en una crisis sostenida desde 2002 y, por tanto, la planeación, estrategia y políticas deben apuntar a lograr su consolidación y sostenibili-dad. Las crisis han demostrado ser (a) cíclicas en aspectos como los relacionados con los precios de los combustibles y los altos costos fiscales, y (b) permanentes, como baja calidad del servicio, ineficiencia empresarial e improvisa-ciones. Una mirada retrospectiva desde los años 80 y una cuidadosa planeación del sector sugieren que la estrategia y las políticas deberían responder a: a) lograr la consoli-dación de las reformas introducidas en años anteriores, b) lograr la sostenibilidad del sector para responder en forma oportuna y eficiente a la futura demanda, c) incrementar la inversión en generación.
3. Desafíos
3.1 Fortalecimiento institucional
El desafío clave es la consolidación del esquema ac-tual para fortalecer y recuperar la credibilidad del sector. La República Dominicana aprobó las leyes y creó las instituciones necesarias para mejorar la efi-ciencia y el desempeño del sector, como por ejemplo, la posibilidad de introducir el capital privado. Aún esas reformas no han podido mostrar los resultados
esperados debido a decisiones que a veces son con-tradictorias con la filosofía que fundamentó la intro-ducción de las mismas. Para consolidar el esquema y los enormes avances logrados en materia legislativa, estas decisiones deben fortalecer acciones gerenciales e institucionales que permitan recuperar la credibili-dad de los inversionistas y asumir por parte de los con-sumidores la responsabilidad y madurez para con los prestadores del servicio eléctrico.
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El sector privado parece haber perdido la confianza en las instituciones del sector y busca garantizar sus inversiones por medio de contratos directos con el Es-tado debido a la poca credibilidad en los organismos de regulación y control, lo que lleva al incumplimiento de los compromisos por parte de los agentes del sector, como es el caso de CDEEE en el tema del pago a los generadores de electricidad.
3.2 Racionalización de tarifas
La actual crisis financiera e insostenibilidad del sec-tor se puede enfrentar reduciendo la vulnerabilidad a la alta volatilidad de los precios del petróleo. Como fue necesario firmar varios contratos en momentos de crisis, estos resultaron en acuerdos o fórmulas de remuneración que no solamente arrancaron con un precio muy alto para los combustibles, sino que que-daron indexados con fórmulas de ajuste o mecanismos que incentivan el aumento de precios para mejorar la rentabilidad de los generadores, mientras que no tienen mecanismos de alivio para los consumidores en el caso de que los precios de los combustibles disminuyan. Esto resulta a su vez, en la inexistencia de incentivos para instalar nueva generación o a mejorar la eficiencia de
las plantas, por cuanto la rentabilidad para los inversio-nistas disminuiría.
Constituyen también desafíos importantes y funda-mentales el mejorar las cobranzas y todo el tema de fo-calizar los subsidios (evaluación del Programa de Reduc-ción de Apagones - PRA).
3.3 Pérdidas técnicas y comerciales
Es importante continuar con los esfuerzos para redu-cir gradualmente las pérdidas técnicas y comerciales. Éstas, incluyendo el hurto de electricidad, se incremen-taron en forma consistente de 10,7% en 1990 a 21,6% en el año 2000 (Gráfica 1). A partir de entonces se han venido reduciendo gradualmente como resultado de me-didas para mejorar la medición y la recuperación de car-tera de las empresas, las que incluyen la tercerización de la medición y el cobro de facturas con incentivos para prevenir el fraude, el desarrollo de sistemas remotos de medición y la mejora de la calidad de los servicios de sus-cripción, medida, facturación y recolección de pagos (por ejemplo, utilizando bancos comerciales para facilitar los pagos), y conexión y desconexión remota de los consumi-dores una vez se identifican los fraudes.
GRÁFICA 1: PÉRDIDAS TOTALES DE LAS DISTRIBUIDORAS (CDEEE)
40%
45%
50%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009(1Q)
Un ejemplo de reducción de pérdidas es Codensa en Bogotá, Colombia. En 1997 las pérdidas técnicas y comerciales eran del 24%. La empresa redujo sus pérdidas a 10% en tres años y actualmente son del 8,6%. Codensa inició su estrategia focalizándose en los barrios de menores ingresos que era donde estaban ubicados la mayoría de usuarios sin medidores o con conexiones ilegales (aproximadamente 400.000). Se trabajó con la población de manera de explicar la naturaleza de los trabajos y los beneficios que acarrearían (conexiones mejoradas, mejor servicio e iluminación pública en las calles) alcanzando acuerdos escritos y firmados sobre derechos y obligaciones de los usuarios. Sólo las comunidades dispuestas a cooperar se beneficiaron del programa. Al
43%
30%
27%29%
38%
45% 46%
41%39%
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cabo de tres años se legalizaron 349.000 usuarios con un costo de US$76,4 millones (un promedio de aproximadamente US$ 220 por usuario). Adicionalmente se establecieron programas para la normalización del servicio y el control de fraude en barrios seleccionados (369,000 usuarios a un costo de US$ 35 millones, US$ 95 por usuario), y para grandes clientes (8,000 usuarios a un costo de US$ 2.8 millones, $350 por usuario). Los ingresos adicionales por reducción de pérdidas fueron equivalentes a los ingresos brutos del 2000, año en que se completó el programa. Codensa continúa previendo pérdidas al crear incentivos que ge-neren lealtad, tales como proveer crédito para comprar electrodomésticos o instructivos acerca de medidas de ahorro energético. Como resultado, los usuarios de ingresos bajos prefieren usar los servicios de Codensa que de otras empresas. Otro ejemplo es Albania. Allí se lograron reducir las ineficiencias en el uso de la electricidad y aumentaron los ingresos del sector. El programa tuvo tres componentes: a) un Plan de Acción para reducir pérdidas mediante mejor gestión en las labores de medición, corte y re-conexión de usuarios; b) asistencia técnica y educación, y c) apoyo a la reforma institucional y al fortalecimiento del sector. El Plan de Acción incluía varios elementos, algunos de los cuales se están aplicando en la República Dominicana, como: (1) Aumentar el número de inspectores y reorganizarlos; (2) Actualización y mejora de los equipos de medición; (3) Mejora en la gestión del servicio al consumidor (incluyendo contratos) y el desarrollo de confiables bases de datos sobre clientes; (4) Campaña de publicidad; (5) Introducción de esquema de incentivos en las entidades de distribución, y (6) Establecimiento de un nuevo esquema financiero y de contabilidad. La sostenibilidad del esquema está soportada en el acompañamiento y educación a las comunidades y clientes sobre los costos de la electricidad y la auto organización para recibir un mejor servicio y realizar pagos conforme a su capacidad económica.
3.4. Costos operacionales
Un desafío es reducir los costos operacionales. Las gráficas siguientes ponen de manifiesto el problema.
GRÁFICA 2: COMPARACIÓN DE INDICADOR DE EFICIENCIA MWH / TRABAJADOR
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4000
2000
6000
8000
12000
14000
10000
CHILENA(Santiago)
EDELNOR(Lima)
EDENOR(BsAs)
ELECTROPAZ(La Paz)
HIDROANDINA(Norte Perú)
EEQ(Quito)
EDEs(DR)
12438
6204
5651
3806
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El Proyecto de Desarrollo de Energía Renovable (REDP) de China, iniciado en 2001, ha tenido resultados exitosos en el mercado para el desarrollo de tecnología fotovoltaica. A junio de 2007 se apoyó la instalación de 374,000 sistemas fotovoltaicos (FV) con una capacidad total de 9 MW, beneficiando a más de 2 millones de personas y la creación de más de 30 empresas comercializado-ras de estos equipos en las provincias del noroeste. Los costos de sistemas FV han disminuido en un 50 %. El programa introdujo dos innovaciones: (i) fondos competitivos y (ii) una facilidad de respuesta rápida para los temas de calidad de los componentes FV existentes. Su diseño se basó en el Programa de Investigación FV Holandés (NOZ-PV) existente entre 1997 y 2001. Se recibieron cerca de 200 propuestas por un monto aproximado de US$ 3.3 millones, con impacto significativo en el mercado al introducir centros de prueba y productos FV Chinos de calidad e innovación a mercados internacionales. China fijó como ob-jetivo, al 2020, que el 15% del total de la energía generada fuera de fuentes renovables. El gobierno promulgó la Ley de Energía Renovable apoyado por un proyecto de asistencia técnica del Banco, que también apoyó la Ampliación de Energía Renovable mediante un préstamo por US$ 174 millones y financiamiento GEF por US$ 40 millones. Paralelamente la IFC hizo un préstamo a la empresa hidroeléctrica local Zhongda Sanchuan por US$ 22 millones para el desarrollo de tres hidroeléctricas de pasada a lo largo del río Blanco en la provincia de Yunnan. Por otra parte, la Unidad de Financiamiento de Carbono del Banco Mundial compra emisiones de carbono por 100 MW del parque eólico en Huitingxile.
3.5. Diversificación de fuentes energéticas
La mayor parte de la generación de electricidad proviene de fuentes térmicas. Sólo el 14% de la capacidad instalada
GRÁFICA 3: COMPARACIÓN DE INDICADOR DE EFICIENCIA NÚMERO DE CLIENTES / TRABAJADOR
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1000
500
1500
2000
2500
HIDRANDINA(Norte Perú)
CHILECTRA(Santiago)
EDELNOR(Lima)
ELECTROPAZ(La Paz)
EDENOR(BsAs)
EEQ(Quito)
EDEs(RD)
2270
1711
1486
1327
934
396
221
es hidroeléctrica y, si se toma en cuenta toda la autogene-ración térmica, el 9%. El plan de expansión de EGEHID contempla el incremento de 762 MW de capacidad hidro-eléctrica durante el período 2006-20122.
2 Según la CDEEE, la primera de la nueva serie de represas y plantas hidroeléctricas (Pinalito) es un “modelo de administración del medio ambiente”, ya que sólo 12 familias fueron reubicadas y se ha realizado una amplia reforestación.
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4. alternativas De Política
el incremento en el CRI no sea absorbido por las ineficiencias en su administración. Los indicadores de gestión de las empresas deben ser definidos por la Superintendencia de Electricidad, al mismo tiempo que se deberían implementar mecanismos de control y seguimiento a la gestión administrativa, financiera y técnica de esas empresas.
Otra necesidad es poner en funcionamiento el regla-mento de la ley contra el fraude para incrementar el pago de la electricidad por parte de grandes consumi-dores comerciales e industriales. En 2002 el gobierno creó, por Decreto No. 748, El Programa Nacional de Apoyo a la Eliminación del Fraude Eléctrico (PAEF). Su principal objetivo era ayudar a las empresas de dis-tribución en su esfuerzo por eliminar el fraude. Los re-sultados hasta el momento han sido modestos. El avance mayor se realizó en 2007 con la modificación de la Ley de Electricidad, convirtiendo en delito al fraude eléctri-co (conexiones ilegales, no pago, etc.) y penalizando con multas y/o condenas de prisión a quienes no la cumplan. La ley no ha sido reglamentada y el fraude continúa en altas proporciones, aún por parte de la población con su-ficiente capacidad de pago.
4.3. Reducción de Costos Operacionales
Es necesario mejorar la eficiencia de las empresas adoptando políticas de mejoramiento de su capacidad gerencial:
• Profesionalización de la gestión, superando considera-ciones políticas y organizacionales.
• Reducción de costos y gastos administrativos y opera-cionales, con seguimiento a través de indicadores para la mejora continua (número de empleados por consu-midor, eficiencia del sistema de cobro, desconexiones por fraude, etc.).
• Perfeccionamiento de la coordinación entre todos los niveles gerenciales y administrativos de las institucio-nes, eliminando la duplicación de funciones y la super-posición de responsabilidades.
• Inversión en áreas cruciales como el mantenimiento de las redes de distribución, mejoras en los sistemas de facturación y administración de las empresas.
La consolidación supone acciones en cuatro áreas que se interrelacionan mutuamente y pueden contri-buir a alcanzar, en el mediano plazo, la sostenibilidad del sector: (i) racionalización tarifaria; (ii) reducción de pérdidas; (iii) reducción de costos operacionales; y (iv) focalización de subsidios en la población más pobre.
4.1 Racionalización del esquema tarifario
El descongelamiento de las tarifas reduciría la crisis al disminuir el déficit fiscal, dando señales a los con-sumidores. Un congelamiento de las tarifas hace que el Estado asuma el déficit o faltante con un alto im-pacto en la estabilidad macroeconómica. La racionali-zación tarifaria resultaría en una mejora sustancial en las finanzas del sector. Esa racionalización debería me-jorar la cobertura de costos a través de toda la cadena de producción de electricidad. Esto permitiría contra-tar nueva generación por mecanismos competitivos y utilizar nuevas tecnologías, como el aprovechamiento de un mayor volumen de gas natural en la generación y una adecuada remuneración de la transmisión y la distribución.
El rezago tarifario se podría enfrentar con una deci-sión inmediata de incrementar las tarifas en una pro-porción acorde a las posibilidades. Con los actuales bajos niveles de precios de los combustibles líquidos, un incremento de las tarifas permitiría al sector alcanzar una situación de relativa solvencia en el corto plazo, con pa-gos a las empresas de generación de acuerdo con el Plan de Ajuste acordado, estableciendo un esquema de pago eficiente. Lo anterior facilitaría la implementación de un nuevo orden tarifario para encarar el problema en el lar-go plazo.
4.2 Reducción de pérdidas en distribución y transmisión
Se hace necesario mejorar la eficiencia operativa del sector. Existen varios proyectos de inversión para incrementar el nivel de medición de la electricidad que se entrega al mercado, así como el recobro de las empresas de distribución. Es también preciso in-troducir un plan de mejora de la eficiencia para que
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• Implementación de esquemas competitivos de sumi-nistro de energía por parte de los actuales y nuevos generadores, evitando transacciones en momentos de crisis que resultan en mayores costos y que requie-ren excepciones a las normas de adquisición de bie-nes y servicios que garantizan procesos competitivos y transparentes.
• Planificación financiera que permita regularizar los pagos a los actuales generadores al mismo tiempo que se asumen compromisos con nuevos inversio-nistas.
4.4. Políticas de diversificación energética
Debería considerarse la adopción de políticas de efi-ciencia energética nacional y de diversificación de la matriz energética para disminuir la actual dependen-cia del petróleo y sus derivados, reducir costos y un uso más intenso de energías renovables y la electrifi-cación rural.
4.5 Rehabilitación de plantas de generación
La República Dominicana posee el mayor terminal de LNG operacional en el área. Una rápida negociación para hacer un mejor aprovechamiento de la inversión realizada por el propietario de esa terminal permitiría, en muy corto plazo, incentivar una mayor utilización del gas natural. Esto facilitaría adelantar un plan de rehabilita-ción de algunas plantas de generación hoy obsoletas y de mantenimiento muy costoso.
4.6 Institucionalidad del sector para la reducción de los costos de transacción
Una mayor institucionalidad dándole mayor claridad y operatividad eliminaría costos de transacción y permi-tiría facilitar la toma de decisiones y planificación estra-tégica de la matriz energética. Ello podría requerir:
• Redefinición de roles y responsabilidades de cada uno de los actores que intervienen en el proceso de definición de política energética, planeación del sec-tor, implantación de las políticas, materialización de las inversiones y el proceso de control y vigilancia de las actuaciones de los agentes y actores del sector.
• Diálogo horizontal entre entidades del sector para la coordinación y cooperación.
• Diálogo vertical entre los niveles de gobierno nacional y regional.
• Incorporación explícita a las políticas públicas de la re-lación entre energía, recursos naturales y ambiente3.
4.7 Focalización de los Subsidios en la Población más Pobre
Es necesario reformar el esquema del Programa de Reducción de Apagones (PRA) de manera que los subsidios sean dirigidos hacia la población más pobre. Para ello, es necesario rediseñar el sistema de subsidios y racionamiento, prosiguiendo con la tarea en curso de re-ducir gradualmente los subsidios cruzados con el objetivo final de limitarlos a hogares con un consumo mensual que sea sustancialmente menor al actual.
3 En 2005 la Comisión Nacional de Energía (CNE) y la Secretaría de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARN) firma-ron un acuerdo de cooperación mutua para la implementación de una estrategia ambiental basada en la participación activa del sector privado, la CNE y la SEMARN a través de la formación de auditores ambientales certificados por una firma internacional, los que serán responsables de verificar el cumplimiento por las compañías energéticas de las regulaciones ambientales y certificar que están sujetas a los planes de manejo ambiental definidos en la licencia concedida por la SEMARN. La CNE verificará que los proyectos de desarrollo del sector responden al Plan definido por esa entidad.
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5. conclusiones
Las conclusiones de la presente nota de política energética para la República Dominicana se pueden resumir en la necesidad de adelantar en el corto y mediano plazo acciones tendientes a lograr la conso-lidación de las reformas introducidas en años ante-riores, construyendo una mejor y más eficiente institu-cionalidad para la formulación, ejecución, regulación y
evaluación de la política energética. En el largo plazo, sería conveniente persistir en los esfuerzos por lograr la sostenibilidad del sector para responder en forma opor-tuna y eficiente a la futura demanda de electricidad. Adicionalmente, y a manera de atender en mayor me-dida a consideraciones de equidad, debería revisarse el esquema de subsidios vigente.
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Informe Sobre el Desempeño del Sector Eléctrico, Monitoreo del Sector Eléctrico, Unidad de Análisis Financiero-Administrativo, Unidad de Análisis de Distribución, Unidad de Análisis de Generación, CDEEE-SIE, Santo Domingo, República Dominicana, Diciembre 2008.
Jehan Arulpragasam, 2007. “Indonesia Fuel Subsidy Reallocation - Moving to Targeted Cash Transfers to the Poor: UCT and CCT”, May 22, 2007 at http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTPOVERTY/0,,contentMDK:20479154~pagePK:210058~piPK:210062~theSitePK:336992,00.html.
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Eds. Aline Coudel, Anis A. Dani, Stefano Paternostro. 2006. “Evaluating the Fiscal and Social Cost of Fuel Subsidies”. Poverty and Social Impact Analysis (PSIA) Group, Fiscal Affairs Department, The World Bank, Washington DC.
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Dominican Republic CAS – Completion Report, Norman Hicks, Consultant, December 2008.
Dominican Republic Electricity Sector Monitoring Committee, Report, Six Months to June 2008.
Dominican Republic Electricity Sector Monitoring Committee, Report, Six Months to December 2008.
REFERENCIAS
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Es muy probable que los efectos del cambio climático, que ya se hacen sentir a nivel mundial,1 sean muy in-
tensos en América Latina y el Caribe, donde hay un gran número de eco-regiones muy sensibles al clima. Si bien los efectos del cambio climático a largo plazo son especula-tivos, se tiene suficiente información sobre las tasas de cam-bio para varios parámetros climáticos, como por ejemplo, el cambio en la temperatura de la superficie del mar Caribe, la tasa de retroceso de glaciares en los Andes tropicales y la tasa de aumento de nivel de mar, entre muchos otros.
Estos cambios catalizan riesgos particularmente im-portantes para la República Dominicana. Según el índice de riesgo climático (para 1998-2007), la RD
1. INTRODUCCIÓN
CAPÍTULO VI
El Cambio Climático y la República Dominicana
WALTER VERGARA(a)
SERAPHINE HAEUSSLING(b)
es el cuarto país más afectado por eventos de clima extremo2, 3. Entre los sectores más vulnerables al cambio climático se encuentran los recursos hídricos y el turis-mo. Se esperan cambios importantes en la calidad y la cantidad de agua y en el estado de las cuencas. El im-pacto en el sector turismo (que representa el 13% del PIB) podría tener importantes repercusiones económi-cas. Otros sectores identificados como vulnerables son; el sector forestal, sector agrícola, sector salud y los eco-sistemas costeros-marinos.
Esta Nota de política plantea las principales cuestiones a que el país deberá hacer frente y las decisiones críticas a adoptar.
(a) Especialista en Cambio Climático.(b) Consultor en Cambio Climático.1 Las emisiones globales de CO2 ya superan el peor de los escenarios de emisiones (SRES) del IPCC, ya que las emisiones promedio
globales hasta el 2007 han superado las proyectadas bajo el peor de los escenarios conocido como AR4 A1FI, tal como se observa en la Gráfica 1. Por lo tanto, la tendencia actual puede dar lugar a una situación que supere las consecuencias previstas. Aunque existe un grado de incertidumbre con respecto a las consecuencias exactas, se espera que, aún con escenarios de emisiones mucho más modestos, se afecte el funcionamiento y la integridad de los ecosistemas claves. Estos impactos se suman a la presión por los efectos antropogé-nicos locales (Evaluación de Ecosistemas del Milenio, 2007), representando en forma combinada un desafío sin precedentes para el desarrollo socioeconómico y la biosfera mundial.
2 El Global Climate Risk Index analiza en qué medida los países han sido afectados por los impactos de eventos relacionados con el clima, como huracanes e inundaciones, y toma en consideración los siguientes indicadores: número total de muertos, muertes por cada 100,000 habitantes, pérdidas absolutas en millones de US$ (al nivel de cambio de paridad -PPP) y pérdidas por unidades del PIB en %.
3 http://www.preventionweb.net/files/8658_cri2009.pdf.
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2. Diagnóstico
2.1. Vulnerabilidad al Cambio Climático
El índice de riesgo climático destaca la situación de vulnerabilidad del país. La Tabla 1 presenta indicadores especí-ficos para los diez países más afectados por eventos climáticos extremos entre 1998 y 2007.
De acuerdo a los escenarios desarrollados bajo la Primera Comunicación Nacional a la Convención Marco de Na-ciones Unidas de Cambio Climático preparada el 2003, se anticipan los siguientes cambios:
• Aumentos en la temperatura: se proyecta llegar a un promedio de 26.2o C en el año 2010, de 26.9o en 2030, de 27.7o en 2050 y de 29.6o en 2100.
• Reducción en la precipitación: el nivel de preci-pitación anticipado en el año 2010 es de 1,277 mm; 1137 mm en el año 2030, (reducción de 11% en com-paración con el año 2010); 976 mm en 2050, y 543 mm en 2100, lo cual representa una reducción de 57% en comparación con 2010.
• Aumentos de nivel del mar: se esperan aumentos entre 1.47 a 13.55 cm para el año 2010, entre 3.77 a 26.73 para el año 2050, y 12.71 a 105.67 para el año 2100, dependiendo de los escenarios.
TABLA 1: ÍNDICE DECADAL DE RIESGO (CLIMATE DECADAL RISK INDEX- CRI)
CRI 1998-227 País Puntaje CRI Promedio Promedio muertes Promedio Promedio Víctimas por 100,000 Pérdidas totales Pérdidas Mortales habitantes (en millones US$ PPP) como % del PIB
1 Honduras 6.75 579 8.50 1,166 5.15
2 Bangladesh 10.92 1,093 0.70 4,426 3.02
3 Nicaragua 11.62 308 5.70 528 4.30
4 República Dominicana 14.83 414 5.00 503 0.98
5 Haití 15.75 402 5.10 232 2.42
6 Vietnam 18.33 406 0.50 2,152 1.47
7 India 18.83 4,532 0.40 12,047 0.62
8 Mozambique 24.75 121 0.60 228 1.98
9 Venezuela 24.75 3.012 11.9 433 0.18
10 Philippines 25.83 472 0.60 698 0.33
Fuente: Global Climate Risk Index; Weather-related Loss Events and their Impacts on Countries in 2007 and in a Long-term Comparison; Sven Harmeling.
Las proyecciones de aumento de temperatura, junto con la reducción esperada en las precipitaciones, lle-varán a un aumento en la evapotranspiración y, por consecuencia, a un déficit de agua con una reducción en el escurrimiento de hasta 95% para el año 2100, asu-miendo el escenario más pesimista. Se anticipa también una transición de las zonas más húmedas a las más secas y una expansión de las áreas que han sido las más secas en el pasado.4
Dentro de las principales vulnerabilidades, se encuen-tran; i) la exposición a eventos extremos; ii) el impacto del aumento en la temperatura del mar con implicaciones para los arrecifes de coral que, a su vez, tiene impactos en la protección costera, turismo y pesca; iii) el aumento en el nivel del mar con impactos en la infraestructura cos-tera y las comunidades y iv) los cambios en los ciclos de precipitación.
4 World Bank; Climate Change Aspects in Agriculture; Dominican Republic Country Note.
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GRÁFICA 1: TENDENCIAS DE LOS GASES DE EFECTO INVERNADERO (GEI)
GRÁFICA 2: EMISIONES GHG POR SECTOR EN 2000
República Dominicana
Sectores MtCO2 %
Energía 17.4 93.1
Electricidad & Calor 6.5 34.7
Manufactura & Construcción 1.5 7.8
Transporte 6.6 35.5
Otros Combustibles [1] 2.8 15.1
Emisiones Fugitivas[1] -- --
Procesos Industriales [1] 1.3 6.9
Agricultura -- --
Cambio en el uso del suelo & Forestación -- --
Desechos -- --
Total 18.7
Fuente: Climate Analysis Indicators Tool (CAIT).
Fuente: Climate Analysis Indicators Tool (CAIT) Version 6.0. (Washington, DC: World Resources Institute, 2009).
2.2 Huella de carbono de la República Dominicana
Las emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI) son relativamente modestas. En el 2000, el país emitió 27.7 MtCO2 incluyendo emisiones por cambio de uso del sue-
5 Cait.wri.org.
lo. El país ocupa el lugar 110 en emisiones de GEI, repre-sentando el 0.07% de las emisiones globales. Sin embargo, la intensidad de carbono no es baja y asciende a 0.5 Kg. CO2e /$PIB PPP. Las emisiones per cápita ascienden a 3.2 t CO2e.5 Las gráficas 1 y 2 muestran tanto las tendencias de las emisiones como la distribución de los GEI por sectores.
100%
120%
140%
160%
80%
60%
40%
20%
0%
-20%
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004
Emisiones Nacionales de CO2 (no incluye cambios en el uso de la tierra)
Emisiones CO2 per cápita (no incluye cambios en el uso de la tierra)
PPP
PPP / persona
Población
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La República Dominicana ha venido desarrollando un programa para enfrentar los problemas que sur-gen como resultado del cambio climático. La Primera Comunicación Nacional se presentó en al año 2003 e incluyó el primer inventario de gases de efecto inver-nadero y estudios de los impactos del cambio climático en los sectores de agricultura, salud humana, recursos hídricos y recursos costeros marinos. En este momento se está elaborando el Proyecto para la Segunda Comu-nicación Nacional.
2.3. Impactos del cambio climático
• Recursos hídricos
La República Dominicana tiene desafíos en el mane-jo de sus recursos hídricos. La escasez del agua es un problema regional resultado de un manejo deficiente del recurso agua, de la oferta hídrica urbana y de la infra-estructura turística en las regiones más áridas del país. La contaminación y la degradación en cuencas altas contribuyen de manera significativa a la degradación de cuencas costeras, sumándose a las presiones locales de la industria turística en estas áreas. El manejo deficiente de cuencas lleva a erosiones de suelos y amplifica el daño causado y la frecuencia de inundaciones. Las tasas de erosión han aumentado por un factor de 4 desde 1980. El enturbiamiento, causado por la sedimentación en tierra, afecta la formación de arrecifes en la costa6.
De acuerdo a un estudio de vulnerabilidad y adapta-ción de los Recursos Hídricos, las reservas de aguas subterráneas están seriamente afectadas por su dete-rioro físico-químico y por la disminución del potencial hídrico debido al déficit de lluvia. El ascenso del nivel del mar y los cambios en patrones de precipitación antici-pados afectarían las cuencas subterráneas, principalmen-te al sur del país. Las conclusiones del estudio afirman que los escenarios más probables se caracterizarían por una merma significativa del potencial hídrico del país, tanto superficial como subterráneo, con el deterioro de la calidad química y biológica del agua. Con respecto a las aguas subterráneas, el ascenso del nivel del mar produci-ría el fenómeno de la intrusión salina.7
• Turismo
El crecimiento del importante sector turismo de-penderá de la calidad del medio ambiente, incluidas la seguridad del agua potable, playas limpias, arrecifes de coral no degradados y áreas protegidas bien admi-nistradas. Sin embargo, el sector está siendo afectado por la deficiencia en los servicios hídricos y en el trata-miento de aguas residuales. La disminución en la cali-dad de las aguas costeras y los riesgos para la salud por malas condiciones ambientales, amenazan los destinos turísticos establecidos.
Las operaciones turísticas presionan los ecosistemas costeros y su desarrollo ocurre en zonas naturalmen-te frágiles. Amplias áreas costeras han sido impactadas por actividades no sustentables, incluyendo el reacondi-cionamiento de playas que, a su vez, provoca daños por sedimentación. Otros impactos incluyen; vertimiento de aguas residuales no tratadas y de residuos sólidos a lo largo de la costa, sobre-explotación de aguas subterráneas, des-trucción de coberturas boscosas y sobre-pesca de corales y especies marinas. Esos impactos conllevan a aumentar la vulnerabilidad a las consecuencias anticipadas por el cam-bio climático ya que reducen la resiliencia de ecosistemas.
Cambios en la intensidad de eventos extremos de clima impactarán la infraestructura turística y la erosión costera. El estado de los arrecifes de coral es particularmente preocupante. En las costas este y no-roeste aparecen anchas plataformas costeras de poca profundidad, pero la turbidez, provocada por sedimen-tos provenientes de tierra firme, impide la formación de arrecifes en el resto de la costa. A esto se suma el blanqueamiento de los corales debido a la subida de la temperatura del mar con impactos en la disponibilidad de arena, sobre el turismo especializado en el buceo y en su carácter de barrera natural de protección costera.8
• Ecosistemas forestales y costeros-marinos
En 1994, una evaluación ambiental del Banco Mun-dial identificó la deforestación como la principal prio-ridad ambiental. Desde entonces, debido a una política
6 Banco Mundial, Prioridades Ambientales y Opciones Estratégicas, Análisis ambiental del país, 2004.7 Plan de Acción nacional de adaptación al cambio climático en la R.D., Pana RD.8, 9 Banco Mundial, Prioridades Ambientales y Opciones Estratégicas, Análisis ambiental del país, 2004.
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agresiva contra la deforestación, subsidios al gas licuado de petróleo que substituye el uso de leña en zonas rura-les, migración a la zona urbana y esfuerzos de refores-tación, la deforestación neta parece haber disminuido o incluso cesado. Sin embargo, las consecuencias de la deforestación del pasado aún se padecen: grandes áreas son vulnerables a la erosión debido a la falta de una capa forestal9, provocada, a su vez, por huracanes. Se espe-ra que el aumento en la intensidad y frecuencia de los huracanes amplifique esos impactos. Sería recomendable estudiar con más detalle el impacto del cambio climático en ecosistemas forestales y la contribución de medidas de reforestación y restauración al aumento de la resiliencia a impactos anticipados.
El aumento de la población, la sedimentación, el al-cantarillado y otras formas de contaminación prove-nientes de la agricultura, la minería, la industria, la ac-tividad naviera y el turismo, ejercen una gran presión sobre las playas, los arrecifes de coral y las zonas de pesca. El cambio climático exacerbará estos problemas especialmente a través de la subida del nivel del mar, el aumento en la temperatura y eventos extremos, causan-do impactos adicionales sobre los ecosistemas costeros y marinos ya debilitados.
• Agricultura y seguridad alimentaria
La contribución del sector agrícola a las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) del país es modes-ta. De acuerdo a la Primera Comunicación Nacional, el sector agrícola era responsable por el 1% de dichas emisiones en 1994. Del total de las emisiones de metano y óxido nitroso, el 38% y 86%, respectivamente, están
atribuidas a actividades agrícolas. Sin embargo, el sector es muy vulnerable a la variabilidad climática, particular-mente en el sur-oeste y en el norte-oeste donde se dan sequías con impacto significativo en los rendimientos de la cosecha. Además, el país está muy vulnerable a even-tos extremos, como tormentas e inundaciones, que im-pactan directamente al sector. Por lo tanto, es fundamen-tal reducir esta vulnerabilidad por su importancia sobre la seguridad alimentaria y la generación del sustento de las poblaciones rurales.10
• Salud
Existe una clara relación entre los cambios de las varia-ciones climáticas y los cambios en los patrones de com-portamiento de enfermedades como dengue y malaria. La importancia de estos efectos radica en el número de enfermos y en que se producen en meses y temporadas diferentes en relación con su comportamiento normal. Las proyecciones del estudio están validadas con el comportamiento actual de los patrones de las enferme-dades y por algunas tendencias en su manifestación. Los impactos atribuibles al estrés climático, causados por las variaciones, no son despreciables y, al conjugarse con las condiciones higiénicas sanitarias de cada región, pueden ocasionar grandes contingencias de salud públi-ca. Los resultados evidencian que el dengue y, en menor medida la malaria, son enfermedades muy vulnerables a los cambios climáticos y la tendencia que se espera es al aumento en dichos casos. A esto se suman otros factores de riesgo que pudieran agravar o atenuar los impactos que se han descrito; por ejemplo los relacio-nados con los grupos de edades, grado de urbanización y elementos migratorios entre otros.11
10 Climate Change Aspects in Agriculture; Dominican Republic Country Note.11 Plan de Acción nacional de adaptación al cambio climático en la R.D., Pana RD.
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3. alternativas De Política
• Estudios
La RD debería adoptar una estrategia anticipatoria con respecto al cambio climático, con énfasis en los sectores identificados como más vulnerables (agua, turismo, agri-cultura, infraestructura, energía etc.). Para ello se requie-re un análisis más profundo de la vulnerabilidad de cada sector. En efecto, habría que tener en cuenta los escena-rios de impactos basados en el marco de las Comunica-ciones Nacionales y en el Plan de Acción Nacional de Adaptación al Cambio Climático, elaborado por la Secre-taría de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARENA). Este esfuerzo debería incluir el análisis, sistematización de variables climatológicas de precipita-ción, temperatura y balance hídrico, proyecciones sobre nivel del mar y su temperatura y la ocurrencia de eventos hidro-meteorológicos intensos y frecuentes, para diferen-tes escenarios de cambio climático (por ejemplo: los esce-narios SRES elaborados por el IPCC)12.
En el sector hídrico será necesario desarrollar herra-mientas para bajar a nivel de cuenca (dato de entrada para modelos lluvia-escurrimiento) la información consig-nada en los escenarios de cambio climático. En este sec-tor se podrían apoyar pilotos orientados a un manejo más eficiente de los recursos hídricos existentes (Ej.: adopción de irrigación por goteo) y al aprovechamiento de fuentes alternativas de agua, como el tratamiento y uso de aguas lluvias y la desalinización de agua marina con fuentes de energías renovables. Además, deberían realizarse estudios para analizar el impacto del cambio climático sobre la dis-ponibilidad de recursos hídricos y para estimar los costos de oportunidad de los diferentes usuarios. Ello ayudaría a mejorar la planificación del manejo de recursos hídricos y a crear incentivos para un uso más eficiente13.
• Estrategia de política
Se sugiere adoptar las medidas del estudio “Priorida-des Ambientales y Opciones Estratégicas – Análisis ambiental del país” apoyado por el Banco Mundial.14
12 Las proyecciones de estas variables se deberían basar en modelos de Circulación General Atmosférica y Regionales disponibles. Como ejemplo, se podrían considerar, entre otros, los resultados del modelo Simulador de la Tierra del MRI de Japón, con una alta resolución (de actualmente 20 Km. X 20 Km. pero en un futuro 5 x 5 km).
13 En este sentido, la experiencia acumulada en la región es de gran utilidad tanto en la implementación de pilotos de adaptación como en la realización de estudios para analizar los impactos de manera más especifica (Ej.: en Perú se está realizando un estudio que está analizando los impactos de CC en los recursos hídricos que están siendo afectados por el retroceso de glaciares).
14 Banco Mundial, Prioridades Ambientales y Opciones Estratégicas, Análisis ambiental del país, 2004.
Todas esas medidas beneficiarán en el proceso de pla-nificación y de implementación, proporcionando datos más detallados sobre escenarios del impacto de cambio climático en los recursos hídricos. La integración de consideraciones de cambio climático ayudará a aumen-tar la sustentabilidad de esas medidas y a aumentar la resiliencia del recurso hídrico. Esas consideraciones se basan en las proyecciones de la mayoría de los mode-los aplicados en el marco de la Comunicación Nacional que apuntan a un aumento en la escasez de los recursos hídricos en el futuro.
• Políticas sectoriales
Se deberían considerar estrategias sectoriales con el objetivo de consolidar la capacidad necesaria para responder a los impactos anticipados del cambio cli-mático. Esas estrategias deberían procurar mejorar la capacidad de adaptación a los impactos con énfasis en los sectores más vulnerables y, a su vez, deberían bus-car integrar el tema de cambio climático dentro de las políticas sectoriales y de los planes de desarrollo.
Las políticas deberían considerar los resultados de los estudios de vulnerabilidad y de los escenarios genera-dos de cambio climático para cada sector, con evalua-ciones económicas de los impactos esperados y análisis de costos y beneficios de medidas de adaptación. Este proceso debería acompañarse de un aprendizaje a través de la implementación de pilotos de adaptación. Estos pi-lotos ayudarían generar datos e informarían el proceso de diseño de políticas.
Se sugiere adoptar un marco coherente para el manejo de los recursos hídricos que además se concentre en la demanda sostenible, considerando, entre otras co-sas, las posibilidades de reducir la demanda de agua para riego y programas de incentivos para manejo del riego, suministro de agua en la zona urbana, reforestación y re-ducción de la erosión, manejo de los acuíferos costeros y la ordenación de cuencas. De igual manera, la pros-
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pectiva de generación de energía hidroeléctrica debería tener en cuenta previsiones derivadas de los estudios de cambio climático y de sus impactos sobre las cuencas hi-drográficas.
• Capacidades institucionales
En paralelo al desarrollo de los pilotos, ha resultado esencial el fortalecimiento de las capacidades institu-cionales locales para analizar los escenarios de cambio climático y sus impactos en los diferentes sectores, y definir respuestas en forma de diseño de pilotos y de polí-ticas. En este sentido, la capacitación de científicos loca-les en la aplicación de modelos climáticos de alta resolu-ción en áreas y zonas de interés, ha sido de gran utilidad para definir programas de adaptación de más largo plazo. En la implementación de acciones locales ha resultado fundamental para el éxito la participación activa de las comunidades locales.
• Pilotos de experimentación
Varios pilotos de adaptación ya están generando datos sobre costos y beneficios de adaptación15. Algunos ejem-plos incluyen la desalineación de acuíferos costeros usan-
15 La región del Caribe lleva más de 10 años trabajando en el tema de adaptación.16 Marshall and Schuttenberg 2006, Grimsditch and Salm 2006.17 International’s Coral Gardens-Living Reefs Initiative. www.counterpart.org; Bowden-Kerby et al, 2005.
do energía eólica y osmosis inversa en la Isla de Bequia, el refuerzo de infraestructura costera para enfrentar vientos huracanados en Saint Lucia, y la repoblación de corales afectados por blanqueo térmico en Belice. En relación a este último piloto, una política que toma en cuenta tanto las amenazas locales como las globales a los ecosistemas, es el establecimiento de áreas marinas protegidas. La crea-ción de zonas de no-pesca dentro de áreas protegidas es una buena estrategia para reducir el estrés en los arrecifes coralinos y para mantener un equilibrio sano16. Experien-cias en restauración de corales han demostrado ser más efectivas en zonas de no-pesca que en arrecifes afectados por sobre-pesca.17
En resumen, el programa de adaptación en el Caribe empezó en el 1997 con el proyecto CPACC apoyado por el GEF que ayudó en aumentar la conciencia de los tomadores de decisiones sobre el cambio climáti-co. Este proyecto se siguió por el proyecto MACC que apoyó la introducción de consideraciones de cambio cli-mático en políticas y programas sectoriales. Finalmente, la tercera etapa, que está todavía bajo implementación, consiste en implementar medidas de adaptación especí-ficas para aprender sobre costos y beneficios de medidas de adaptación.
4. conclusiones
Debido a que el país tiene una alta vulnerabilidad a los impactos de cambio climático, resulta crítico iniciar un proceso intenso de adaptación. Se espera que los impac-tos de cambio climático agreguen un estrés adicional a los sectores económicos, en particular al turismo y al sector agrícola. Por lo tanto, es importante considerar el cambio climático en las políticas sectoriales y fortalecer las capa-cidades locales para enfrentar esos desafíos. La región de América Latina es líder en la implementación de medidas
específicas y el fortalecimiento institucional. La experien-cia demuestra que el enfoque ecosistémico es muy útil y comprensivo. Este enfoque permite manejar varios proble-mas y sectores de manera simultánea y fortalece la base de recursos para las actividades económicas. Un ecosistema fortalecido es más resistente a los impactos de cambio cli-mático y es más probable que siga beneficiando a la pesca, el turismo, la protección costera, la biodiversidad y la ofer-ta hídrica, entre otros.
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En los últimos cinco años se ha avanzado en refor-mas orientadas a mejorar la capacidad de respues-
ta y eficiencia del sistema de salud. Las reformas han implementado pasos claves para la expansión del seguro universal, la descentralización y el fortalecimiento de las redes regionales. Sin embargo, todavía quedan pasos pendientes para lograr una suficiente y eficiente asigna-ción de los recursos. El gasto público en salud en la RD está por debajo de la media en comparación con otros países del mismo nivel de ingreso e inclusive con otros de menor ingreso. Naturalmente, y dada la situación fiscal, el aumento del gasto público en salud requiere mejorar la capacidad de ejecutar presupuesto basado en resultados.
En 2001 se aprobaron las leyes General de Salud (42-01) y la de creación del Sistema Dominicano de Segu-ridad Social (87-01). Los objetivos clave de estas leyes para mejorar el desempeño y eficiencia del sistema de salud son: (i) mejorar la equidad del gasto público para la salud por vía de la cobertura universal de seguro de salud con tres regímenes, uno totalmente subsidiado para la población pobre y en condiciones de vulnerabilidad; (ii) la transformación de la provisión de servicios regionales
1. INTRODUCCIÓN
CAPÍTULO VII
El Sector SaludFERNANDO MONTENEGRO TORRES(a)
de salud en redes públicas descentralizadas y autónomas; y, (iii) la reorganización del sistema de salud, separando las funciones de financiamiento, gestión del riesgo, com-pra de servicios de salud y la provisión de los mismos. Esto implica el fortalecimiento de la Secretaría de Esta-do de Salud Pública y Asistencia Social (SESPAS) como ente rector del sistema de salud.
Las entidades contempladas en la ley 87-01 ya han sido creadas, y el Régimen Subsidiado que da cobertu-ra de seguro de salud a las poblaciones más pobres ha comenzado a implementarse. La SESPAS ha desarro-llado un abordaje para la provisión de servicios de salud descentralizados enfocados en los Servicios Regionales de Salud (SRS) descentralizados. Los SRS consisten en redes de proveedores públicos organizados alrededor de la provisión de servicios bajo un modelo de atención pri-maria de salud y con un sistema de convenios de gestión anuales con las autoridades centrales de SESPAS que se monitorean con indicadores de resultados. Los primeros convenios anuales de gestión, entre el nivel central de la SESPAS y los dos primeros servicios regionales de salud (Regiones VI y VIII), ya han sido firmados en el 2009 y
(a) Economista Senior del Sector Salud.
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el resto de regiones se han comenzado a preparar para firmarlos a corto y mediano plazos.
Los grandes retos del sector salud están vinculados a tres temas: (i) disminución de la inequidad en el financiamien-
Sin embargo, la calidad en la provisión de servicios no ha crecido al mismo ritmo que el acceso, lo cual agrava los retos del sistema de salud. Un ejemplo de esto se refleja en el análisis de las cifras de parto insti-tucional (atendido en un hospital) y los estimados de
to de salud; (ii) mejoramiento del nivel del gasto público en salud (uno de los más bajos de la región) por vía de la expansión en la cobertura del seguro de salud (en especial del Régimen Subsidiado); e (iii) introducción de mecanis-mos de financiamiento por resultados.
TABLA 1: INDICADORES SELECTOS DE SALUD EN REPÚBLICA DOMINICANA - 2007
GRÁFICA 1: PARTOS INSTITUCIONALES Y MORTALIDAD MATERNA EN PAÍSES SELECTOS DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE.
Expectativa de Vida Mortalidad Infantil Mortalidad Materna % diagnosticado % diagnosticado por médico con alguna por médico enfermedad crónica con hipertensión
Hombres: 66 1996: 47 1992-2002: 178 Áreas urbanas: 15.0% Áreas urbanas: 7.7%
Mujeres: 74 2007: 32 1997-2007: 159 Áreas rurales: 13.4% Áreas rurales: 6.5%
Fuente: OMS, UNICEF, UNFPA, y Encuesta Demográficas y de Salud (ENDESA) República Dominicana 2007.
Fuente: Organización Mundial de la Salud, 2007.
mortalidad materna. A pesar de haber un elevado nú-mero de partos institucionales (más del 95%), la situa-ción de mortalidad materna es similar a la de países de ingreso similar de la región que cuentan con menores tasas de parto hospitalario.
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100 95 90 85 80 75 70 65
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25Tasa de Mortalidad Materna
Porcentaje de partos atendidos por personal autorizado
REP. DOMINICANA
COLOMBIA
MÉXICO
ECUADOR
EL SALVADOR
PERÚ
PARAGUAY
COSTA RICACHILE
URUGUAY
BRAZIL
ARGENTINAJAMAICA
2. Diagnóstico
2.1. Situación actual
La información más reciente acerca de la cobertura de servicios y resultados sanitarios sugiere que han ha-bido mejoras importantes reflejadas en el incremento de la expectativa de vida y en la disminución de la mortalidad por causas infecciosas. No obstante, al igual
que otros países de la región, el país tiene un doble de-safío: a) superar una agenda inconclusa de resolución de enfermedades típicas de países de bajo nivel de desarro-llo (enfermedades infecciosas comunes, salud materno-infantil, etc.) y b) la prevención y tratamiento necesarios para responder al rápido crecimiento del padecimiento de enfermedades crónicas.
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2.2. El gasto en salud y la provisión de los servicios
La República Dominicana financia el gasto total nacional con uno de los porcentajes más altos del gasto de bolsillo de la región, como indican las Gráficas 2 y 3.
El gasto privado es la principal fuente de recursos para financiar servicios de salud, constituyendo el gasto de bolsillo el grueso del financiamiento na-cional en salud, superando con creces la totalidad del gasto público, tal como lo indica la Gráfica 1. El gasto de bolsillo es regresivo; aunque los hogares de menores
GRÁFICA 2: COMPOSICIÓN DEL GASTO NACIONAL EN SALUD DE VARIOS PAÍSES DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE POR TIPO DE GASTO.
Fuente: Base de datos del World Development Indicators.
ingresos pueden gastar menos en términos absolutos, en términos relativos al ingreso resulta sumamente gra-voso. El análisis de la encuesta muestra además que el gasto en medicamentos constituye la mayor parte del gasto total de bolsillo, siendo mayor para los hogares de los quintiles más pobres.
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Bolivia
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Público Privado, No Gasto de Bolsillo Gasto de Bolsillo
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GRÁFICA 3: IMPORTANCIA DEL GASTO EN MEDICAMENTOS COMO PARTE DEL GASTO TOTAL DE BOLSILLO EN SALUD
GRÁFICA 4: PORCENTAJE DEL GASTO DEL BOLSILLO DE LOS INDIVIDUOS QUE TUVIERON GASTOS EN SALUD EN LOS ÚLTIMOS MESES POR QUINTIL DE INGRESO Y TIPO
DE GASTO. REPÚBLICA DOMINICANA, 2007.
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50.0%
Consulta
Quintil 1 (Más pobre) Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5 (Más rico)
Medicamentos Exam. Lab Rayos X/otros Otros/no Categ.
Distribución porcentual del gasto de bosillo promedio en saludsegún categorías de gasto en República Dominicana 2007
La Gráfica 4 presenta los datos anteriores por quintil de ingreso.
9.8%
9.6%15.1%
27.5%
47.8%
8.3%
22.4% 20.3%
48.5%
9.6%
18.1%22.3%
49.9%
10.0%
20.3% 9.6%
47.7%
9.4%
50.5%
9.6%
39.9%
46.2%
12.6%
7.8%
23.6%
Fuente: Encuesta Demográfica y de Salud ENDESA, 2007.
Consulta Médica Otros/No Informa Exámenes y Diagnósticos Medicamentos
2.3. La provisión de servicios de salud
La provisión de servicios de salud está dominada por la SESPAS a través de los SRS que proveen ser-vicios ambulatorios y hospitalarios a más de la mi-tad de las personas que demandan atención médica. El sector privado provee servicios a 1/3 de la población en servicios ambulatorios y algo más en servicios hos-
pitalarios. Según la Encuesta Demográfica y de Salud (ENDESA) del año 2007, menos del 12% de la pobla-ción estaba afiliada al Régimen Subsidiado de Salud, cuyo proveedor obligatorio es la SESPAS. Es decir, aún cuando el Régimen Subsidiado todavía no se ha expandido a toda la población objetivo (1.2 millones del estimado total de 3.4 millones), los SRS de la Se-cretaría son los principales proveedores de servicios de
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salud para la gran mayoría de la población1. Las me-joras que se puedan introducir a la provisión de estos servicios tendrán, por lo tanto, un impacto positivo
La encuesta muestra un alto porcentaje de individuos que demandan servicios médicos en caso de enferme-dad (98.4%). Sin embargo, un 5% de la población rural no recurre a servicios médicos por carencia de recursos para la consulta o el transporte y un 2.5% no lo hace por evaluar como mala la calidad de la atención prestada; por la carencia de medicamentos, por la ausencia de médicos o por otras falencias de las unidades de salud.
2.4 La reforma del sector salud: marco legal y financiero
El sector de salud pública tenía dos instituciones (SES-PAS e IDSS) que mantenían su propia red de provee-dores de servicios. Ambas entidades actuaban como un subsistema de salud integrado verticalmente, sin separa-ción entre el financiamiento y la provisión de servicios.
1 Y según las cifras de la última encuesta de ENDESA, se mantiene como el principal proveedor de las poblaciones en los estratos más pobres y vulnerables de la población.
2 Las cifras para el uso de servicios de internamiento es similar pero se incrementa el uso del sector privado. La distribución reportada es: SESPAS 55.5%; Sector Privado 36.6%; Instituto Dominicano de la Seguridad Social 3.4%; Fuerzas Armadas 2.1%; Otros no públicos 1.6%; y no informa 0.7%.
directo en la mayoría de la población, en especial los más pobres (Gráfica 5).
GRÁFICA 5: USO DE SERVICIOS DE SALUD AMBULATORIOS2 SEGÚN LA INSTITUCIÓN EN LA QUE LOS SERVICIOS FUERON PROVISTOS. REPÚBLICA DOMINICANA, 2007
SESPAS57%
SectorPrivado
29%
OtrosNo Públicos
4%
No Info4%
FAA/PN1%
IDSS5%
Fuente: Encuesta Demográfica y de Salud ENDESA, 2007.
Esto implicaba que no había ninguna relación contrac-tual o cuasi-contractual que permitiera una gestión fun-damentada en el financiamiento vinculado a resultados medibles. Tampoco existía una lista explícita de los ser-vicios de salud garantizados. Estos factores tornaban más complicados los esfuerzos por desarrollar y mantener sistemas de acceso efectivo y de calidad que permitie-ran monitorear resultados, tanto por parte del gobierno como por parte de la población beneficiaria.
Las leyes de reforma del sector del 2001 proveen el marco regulatorio para un cambio radical en el financiamiento de la salud, orientado a que sea éste sea más eficiente, equi-tativo y sostenible a largo plazo. Estas leyes procuran lograr una mejor calidad del financiamiento que permita reducir las brechas en el acceso y la calidad de los servicios sin empobre-cer o ahondar la pobreza de los estratos de menores ingresos.
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El nuevo marco legal crea un sistema universal de pro-tección social en salud con tres regímenes; a) un Régi-men Subsidiado (para los grupos más pobres y vulnerables de la población y que están fuera del sector laboral formal), b) un Régimen Contributivo (para los hogares cuyos jefes de familia pertenecen al sector formal laboral) y, finalmente, c) el Contributivo-Subsidiado para individuos que no perte-necen a ninguno de los anteriores.
En el régimen subsidiado, el gobierno debe financiar el 100% del costo de los afiliados. Además, los proveedores deben ofrecer un paquete de servicios de salud explícito. Las leyes determinan que la Tesorería del Sistema Universal de Seguro de Salud es la única entidad autorizada para la acumulación de recursos. También crean Administradoras de Riesgos de Salud (ARS), que son responsables de la ges-tión de los recursos recolectados de diferentes fuentes: las contribuciones del empleador y del empleado en el caso del Régimen Contributivo; las contribuciones del estado para el Régimen Subsidiado; y las contribuciones de los afiliados y el Estado para el Régimen Contributivo-Subsidiado.
El establecimiento del Seguro Nacional de Salud (SENASA) como Administradora de Riesgos de Salud, y como entidad encargada de recibir y ad-
ministrar los recursos para el Régimen Subsidiado de Salud, permite que la asignación de recursos finan-cieros, destinados a la provisión de servicios de salud para hogares pobres y vulnerables, tenga un marco contractual específico. Estas nuevas reglas contractua-les crean las condiciones para monitorear la provisión de servicios alineando los incentivos financieros con una mejora del acceso de la población a servicios de mayor calidad.
2.5. La implementación de la reforma de la salud
Desde que se aprobaron las leyes, la implementación de la reforma sectorial ha avanzado a un ritmo substancial-mente más lento que el planificado. Las leyes proveían un plazo de diez años para finalizar el establecimiento de los tres regímenes y la afiliación de toda la población al Se-guro Familiar de Salud. Los primeros años se establecieron algunas de las instituciones claves encargadas de la ges-tión financiera y administrativa del sistema de protección social en salud; sin embargo, la afiliación fue sumamente lenta. Hoy en día parece poco probable que la meta de cobertura total pueda cumplirse para el año 2011.
Fuente: Secretaría de Estado de Economía, Planificación y Desarrollo, 2008.
GRÁFICA 6: RITMO DE CRECIMIENTO DE LA AFILIACIÓN AL RÉGIMEN SUBSIDIADO EN LOS PASADOS CINCO AÑOS.
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Expansión Afiliación al Régimen SubsidiadoNoviembre 2003 a Noviembre 2008
Período 5 años
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Fuente: Secretaría de Estado de Economía, Planificación y Desarrollo, 2008.
A partir de 2004, se decidió dar un énfasis mayor a la protección social para los estratos más pobres de la población. El ritmo de afiliación se incrementó no-tablemente, en particular en los últimos tres años, tal como puede verse en el Gráfica 7. A finales del 2008 estaban afiliados más de 1.2 millones de individuos de
2.6. Financiamiento del sector salud
El reto principal es mejorar la focalización y la ca-lidad del gasto público mientras se incrementa el gasto público en salud concomitantemente con la in-troducción de mecanismos de rendición de cuentas y monitoreo de resultados. A medida que el espacio fiscal lo permita, es también crucial incrementar el fi-nanciamiento para la provisión de servicios a los estra-tos más pobres. La literatura en economía de la salud sugiere que, cuando hay altas tasas de gasto de bolsillo de los individuos para financiar los servicios de salud, este financiamiento es regresivo y tiene impacto nega-tivo directo sobre el presupuesto familiar de los hogares más pobres de la población3 pero también disminuye los recursos disponibles para otros tipos de inversión en ca-pital humano.
Aparte de la necesidad de priorizar y proteger el gas-to en salud, es un reto muy importante introducir mecanismos de financiamiento focalizados y que permitan generar nuevos incentivos para una más eficiente y mejor provisión de servicios de salud con énfasis en el primer nivel de atención. Actualmente, el grueso de los recursos se asignan mediante meca-nismos no óptimos para la focalización del gasto y ali-near incentivos para mejorar la calidad de los servicios
hogares pobres, lo que representa aproximadamente el 26% de la población objetivo. En 2007, luego de un largo proceso de negociaciones, el régimen contributi-vo comenzó finalmente a implementarse y las cifras de afiliados se acercan a los 2 millones de personas para fines del 2009.
Fuente: Secretaría de Estado de Economía, Planificación y Desarrollo, 2008.
GRÁFICA 7: FINANCIAMIENTO PARA EL RÉGIMEN SOLIDARIO
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2003 2004 2005 2006 2007 2008
Financiamiento Fiscal anual para eI Régimen Solidario
de salud. Ejemplo de ello es el financiamiento para la provisión de servicios de salud de la SESPAS a la red de proveedores públicos regionales y el financiamiento de fármacos para la atención primaria. Los fondos se definen principalmente en función de los montos de presupuestos pasados con incrementos o decremen-tos marginales. El incremento del financiamiento por medio de las capitaciones para el régimen subsidiado abre la posibilidad de incrementar el financiamiento al sector salud por vía de mecanismos más equitativos y eficientes.
La introducción de mecanismos de compra estraté-gica, tanto para servicios como para bienes y medi-camentos, permitiría mejorar la asignación del gasto en función de metas acordadas con los proveedores públicos, tanto por vía de SESPAS como del Régi-men Subsidiado. La Secretaría explora mecanismos para fortalecer su capacidad de rectoría, mejorar el marco de incentivos y explotar sinergias con SENASA para mejorar la eficiencia de la asignación de recursos en el sector salud, incluyendo el desarrollarlo de siste-mas de información que permitan el monitoreo de la mejora de la provisión de servicios. El acuerdo logrado entre PROMESE/CAL y SENASA permitirá que todo incremento del financiamiento al sector salud por vía de la expansión de la cobertura del régimen subsidiado
3 Baeza y Packard “Beyond Survival: Protecting Households from Health Shocks in Latin America”. The World Bank, 2006.
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sea más transparente y efectivo. Por otro lado, aunque la consolidación de la gestión, para el uso eficiente y transparente de recursos destinados a la compra de medicamentos y otros insumos, ha tenido un progreso muy importante a través de Programa de Medicamentos Esenciales - PROMESE/CAL-, institución que todavía debe expandir la gestión del suministro de medicamen-tos en todo el sector público.
Si se mantiene el ritmo de afiliación, de un promedio de 500,000 individuos anualmente, toda la población objetivo del Régimen Subsidiado, es decir, básicamente la población pobre, podría cubrirse en un lustro al año 2013. Sin embargo si el ritmo de afiliación promedio anual al Régimen Subsidiado disminuye a la mitad, a 250,000 in-dividuos, la meta de afiliación de toda la población objetivo se obtendría en diez años, lo que representaría un retraso de 7 años con respecto al mandato de las leyes del 2001 y la pérdida de oportunidades para una inversión más eficiente en capital humano pues las inversiones en salud, en parti-cular en salud materno-infantil tienen un impacto de largo plazo en la vida de los individuos potenciando los resultados de las inversiones públicas en educación y en protección so-cial e inclusive en la competitividad laboral.
2.7. Principales retos y prioridades del sector salud
La prioridad es incrementar el financiamiento para los grupos más pobres de la población por medio de mecanismos de aseguramiento (Régimen Subsidiado)
El gasto público destinado al Régimen Subsidiado creció en los últimos dos años, sin embargo, el gasto histórico es todavía predominante como se puede ver en la Gráfica 8. Al momento se han afiliado al Régimen Subsidiado un total de 1, 226,142 individuos elegibles. Esto representa aproximadamente un tercio de la pobla-ción objetivo total estimada al 2007, de aproximadamen-te 3.7 millones de individuos elegibles.
Fuente: Secretaría de Estado de Economía, Planificación y Desarrollo, 2008.
GRÁFICA 8: GASTO PÚBLICO TOTAL EN SALUD Y GASTO PÚBLICO TOTAL PARA EL RÉGIMEN SUBSIDIADO COMO PROPORCIÓN DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO EN REPÚBLICA DOMINICANA 1995 - 2009.
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1.20%
1.00%
1.40%
1.60%
1.80%
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008* 2009**
Gasto Salud Gasto Salud + SFS-RS
* Presupuesto planificado.** Presupuesto Preliminarmente Estimado.
y, progresivamente, reducir el porcentaje relativo asig-nado por medio de financiamiento histórico. La mayor parte de los recursos se asignan mediante mecanismos imperfectos en cuanto a focalización y falta de incenti-vos para mejorar la calidad. Algunos ejemplos son los financiamientos para la provisión de servicios a la red de proveedores públicos regionales y de medicamentos esenciales para la atención primaria, que se asignan con-forme a criterios históricos. La asignación de recursos a los proveedores regionales se encuentra en proceso de descentralización y el gobierno comenzará a explorar los potenciales beneficios de introducir nuevos mecanismos de asignación basados en resultados dentro del marco de los convenios de gestión.
Debería fortalecerse la capacidad de gestión de la Se-cretaría, tanto para la atención individual como para la prevención colectiva, a través del refinamiento de acuer-dos de gestión con proveedores de servicios y sistemas de información y evaluación que permitan el monitoreo del cumplimiento y progreso de metas. De igual manera, se
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deberían mejorar los incentivos y procurar sinergias con la expansión del Seguro Familiar de Salud. También habría que desarrollar sistemas de información que permitan la gestión descentralizada y el monitoreo de resultados.
Adicionalmente, la situación requiere consolidar una gestión más eficiente y transparente en la compra de servicios de salud e insumos tales como medicamentos (privilegiando la atención primaria). La expansión de mecanismos de planificación de necesidades y compra, sincronizados y más perfectos, permitiría asignar recursos en función de las necesidades reales de las poblaciones a cubrir y en función de resultados acordados con los proveedores públicos. Para que se pueda implementar
de manera más eficiente la compra de medicamentos a gran escala para el sector público (SESPAS y SENASA) se requiere la introducción de sistemas de monitoreo e información a nivel de los SRS que permitan que PRO-MESE/CAL pueda adquirir y distribuir medicamentos basado en usos reales y no meramente en reemplazo de inventarios. El reto principal es el diseño y el control de calidad de la información de entrada a nivel de cada una de las unidades de salud que sea usado a diferentes ni-veles gerenciales. La automatización eventual de dicho sistema puede facilitar la gestión más eficiente siempre y cuando el sistema de información se haya comprobado que puede funcionar con claras responsabilidades de re-colección, flujos y control de calidad.
4 Estimado a una tasa de cambio de RD$35 por 1 dólar estadounidense.
3. alternativas De Política
Consolidación y expansión de la afiliación al Régimen Subsidiado y su respectivo financiamiento;
• Priorizar y proteger a los grupos más pobres por vía del Régimen Subsidiado, canalizando el financia-miento con mecanismos que mejoren la eficiencia del gasto. Si el monto per cápita se mantuviese fijo en los próximos cinco años, el monto total anual in-cremental, necesario para financiar a toda la pobla-ción elegible del Régimen Subsidiado, sería aproxi-madamente US$150 millones anuales. En efecto, el monto total anual por individuo del Seguro Familiar de Salud para el Régimen Subsidiado es de RD$2,176 (aproximadamente 61 dólares4 anuales). La cobertu-
ra de aproximadamente 1.2 millones de individuos afiliados al régimen subsidiado representa un monto total anual de RD$ 2.6 miles de millones (aproximada-mente US$75 millones). El financiamiento de aproxi-madamente 2.2 millones adicionales de beneficiarios (asumiendo que los estimados de población objetivo son 3.4 millones) requeriría de un presupuesto anual adicional de RD$4.7 mil millones (aproximadamente US$137 millones). Para alcanzar este objetivo, sería recomendable una concertación multisectorial y mul-ti-institucional con participación de los actores clave del sector salud y de protección social para asegurar una planificación multianual realista pero que avance en la dirección correcta.
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Ejemplos de protección social en salud protegiendo el Gasto de Seguro en Salud: prioridades presupuestarias, focalización y expansión progresiva pero sostenida del aseguramiento universal.
Taiwán y la República de Corea tienen estrategias exitosas de aseguramiento universal en salud. En Corea, un contexto de cre-cimiento y la ampliación del mercado laboral formal fueron factores importantes en el éxito, pero varios análisis han señalado que la planificación y protección del presupuesto de la población ya afiliada permitió consolidar logros y avanzar progresiva pero sostenidamente en la cobertura universal del seguro de salud.
En Taiwán, la obligatoriedad de la afiliación a un seguro de salud se dio al final de un proceso de reformas que tomo más de una década. Un factor para el éxito fue la introducción de programas parciales con paquetes progresivamente más complejos y la evaluación rigurosa para aprender lecciones de la implementación. Taiwán comenzó con la población más pobre y rural (agricultores) para hacer un uso eficiente de recursos fiscales para la protección de los grupos más desfavorecidos. Luego de varios ciclos de expansión a diversos grupos, la ley de aseguramiento universal incorporó las lecciones aprendidas y los resulta-dos de la progresiva implementación con recursos financieros persistentes. Una vez incorporado un grupo de la población, los recursos fiscales eran la primera prioridad en cada ciclo de planificación y ejecución del presupuesto gubernamental. Tan solo dos años después de la aprobación de las leyes de aseguramiento universal, toda la población contaba con un seguro médico.
En Corea el proceso de aseguramiento fue la confluencia de varios programas para la población en el sector formal e informal. El primer programa que tuvo prioridad en Corea fue el Programa de Servicios de Salud Gratuitos (PSSG) que era subsidiado para la población de ingreso bajo. La selección de servicios de salud y su afinamiento para asegurar que el PSSG respondiera a las necesidades de la población pobre fuera del sector formal. Al inicio del programa, a fines de los años setenta, solamente 9% de la población contaba con alguna forma de aseguramiento médico; sin embargo diez años más tarde casi el 80% ya tenía un paquete de servicios de salud que había progresado de lo más simple a lo más complejo gradualmente. La prioridad del gobierno fue el garantizar primero la cobertura de la población más pobre y en zonas rurales o urbanas pequeñas, para lo que se priorizó la asig-nación de recursos fiscales. El último grupo que a fines de los años ochenta se incorporó a un programa de seguro médico estaba limitado a los trabajadores de cuenta propia de áreas urbanas. A principios de los años noventa la población total de Corea, más de cuarenta y dos millones de personas contaban con seguro de salud.
• Afinar la cartera de servicios de salud para asegu-rar que responda a las necesidades prioritarias de la población dando prioridad a la carga de la en-fermedad de los grupos más pobres y vulnerables y que pueda ser sostenible. El adoptar un paquete de salud único, que cubra servicios para todas las enfer-medades (complejas y no complejas), puede conver-tirse no sólo en un serio reto para el financiamiento sostenible del seguro universal de salud, sino que po-dría no garantizar la satisfacción de las necesidades de servicios que resuelven el grueso de la carga de la enfermedad de los grupos más pobres. Una alternati-va es comenzar un proceso progresivo de transición de financiamiento histórico a uno prospectivo basa-do en resultados, priorizando las intervenciones de prevención, promoción y las curativas, fortaleciendo
una estrategia de atención primaria en un proceso gradual que comience por fortalecer el primer nivel de atención y la salud materno-infantil con monito-reo de impacto fiscal.
• Consolidar el ritmo de expansión y desarrollo de redes públicas regionales descentralizadas de pro-veedores (SRSs). El financiamiento por resultados en el marco de acuerdos de gestión (para el caso de SESPAS) o contratos (para el caso de SENASA) con los proveedores regionales, permitiría colocar recursos con mecanismos de rendición de cuentas y promoción de incentivos. Todo ello requiere capaci-dad de rectoría y capacidad institucional en las re-giones, las que pueden construirse progresivamen-te aprendiendo de la propia implementación5. Sin
5 En el caso del Plan Nacer de Argentina (ver el recuadro en esta sección) en vez de iniciar el nuevo seguro materno-infantil en las pro-vincias con mayor capacidad institucional, se comenzó precisamente en aquellas con menor capacidad. El Gobierno decidió utilizar el marco de un préstamo de apoyo presupuestario para reformas de políticas públicas (“Development Policy Lending - DPL”) y de manera paralela de trabajo en un programa de préstamos adaptable (“Adaptable Lending Program – APL”) para superar este obstáculo.
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• Explorar el desarrollo de mecanismos de pago para servicios especializados que permitan la conten-ción de costos a medida que la población cubier-ta y la demanda se incrementen, sobre todo para servicios hospitalarios de alta especialidad. En este momento, el mecanismo de pago predominante para los servicios del segundo y tercer nivel de atención es el pago por servicios prestados (también conocido como “fee-for-service”). Ésta práctica podría ser útil
El Seguro Popular de Salud de México priorizó la consolidación de un paquete de servicios focalizado, diseñado para solucionar el grueso de los problemas de salud de la población más pobre desarrollando más tarde el financiamiento para asegurar eventos catas-tróficos a través de un fondo común.
El Seguro Popular de Salud (SPS) inició su fase piloto en 2001 que duró tres años. El SPS comenzó con el subsidio del 100% para las poblaciones de los dos deciles más pobres de la población. Los estudios preliminares sugirieron la conveniencia de iniciar con un paquete de servicios de salud que respondiera a las necesidades epidemiológicas de estas poblaciones. El paquete original contaba con 78 intervenciones focalizadas en el primer nivel, pero también incluían intervenciones del segundo nivel de atención. Algunos estudios señalan que para los hogares beneficiarios la mejora en el acceso a servicios de calidad, dada por la disponibilidad opor-tuna y completa de la medicación, actúa como un poderoso incentivo para la demanda continua de servicios. En 2004, el paquete se incrementó de 78 a 91 intervenciones, igualmente con énfasis en el primer y segundo nivel de atención.
Los análisis de los resultados de la aplicación del programa mostraron que había una importante demanda de servicios pues se consideraba que el paquete disminuía barreras de acceso, en particular financieras, pues no sólo consistía en prevención, diag-nóstico y atención de enfermedades, sino que dotaba a los beneficiarios de medicamentos. En etapas ulteriores, la aceptación del programa, y la demanda creciente de servicios, han permitido la creación de mecanismos de protección para enfermedades que requieren el tercer nivel de atención y atención de alta especialidad (incluyendo las enfermedades catastróficas). La gestión del paquete de servicios para enfermedades más complejas y costosas se realiza reuniendo fondos de recursos de varios orígenes.
6 En las capitaciones con pagos en dos tramos, el primer tramo se paga en función de la certificación del listado de afiliados a un seguro; o de la población adscripta a un programa de mejora de cobertura y calidad (para evitar doble afiliación o para facilitar compensaciones entre diversas áreas de cobertura). El segundo tramo se paga en función del cumplimiento periódico de metas de indicadores que se pactan usualmente de manera anual.
para la expansión y el monitoreo del financiamiento en las etapas iniciales del seguro de salud; sin embar-go, puede generar un eventual crecimiento de costos que ponga en riesgo la sostenibilidad del sistema de protección social. El explorar la introducción de otros mecanismos de pago, para algunos servicios hospita-larios y de especialidad apropiados a la realidad de República Dominicana, que contribuyan a fortalecer una política de contención de costos, permitiría la
embargo, ya las regiones de salud están gestionando recursos de manera descentralizada, pues para la pro-visión de servicios de salud SENASA ya mantiene contratos con estos proveedores públicos. Este abor-daje requiere también el desarrollo e implementación de un sistema de información para la gestión y la compra que vincule a varios actores a nivel central y regional, lo que demanda inversiones y coordinación.
• Los mecanismos contractuales del RS pueden ser fortalecidos con instrumentos de monitoreo e in-formación para capturar datos de la demanda y
oferta de servicios de salud. Los tres regímenes de seguro han generado nuevos arreglos organizaciona-les entre la función de compra (en el RS ejercida por el SENASA) y de provisión de servicios (proveedo-res públicos.) SENASA utiliza la capitación para el primer nivel de atención y la compra directa se usa para el resto de servicios. El financiamiento por me-canismos de capitación (asignación de recursos per cápita), con pago en dos tramos6, puede ser utilizado para generar incentivos orientados a mejorar el acce-so a servicios de calidad del primer nivel utilizando fórmulas simples de pago.
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• Para mejorar el desempeño y los resultados en el sector salud, la separación de funciones en el sis-tema de salud público requiere el fortalecimien-to del rol rector de SESPAS para asegurar que el tránsito entre modelos no impacte negativamente a las intervenciones prioritarias de salud pública. El avance en la implementación de una estrategia de salud centrada en un modelo de atención primaria requiere que la reorganización estratégica institucio-nal de la SESPAS contemple el desarrollo de arreglos organizacionales, sistemas de información y asigna-ción de recursos humanos necesarios para fortalecer la prevención y promoción de la salud así como tam-bién un sistema de monitoreo de intervenciones de salud colectiva. La separación de funciones debe im-plementarse con un sistema que permita un estrecho
monitoreo de la salud pública que disminuya el riesgo de tener efectos negativos en la organización de áreas preventivas tales como la vacunación de niños, el control de vectores, etc. La experiencia de otros paí-ses de la región indica que es c lave, en la transición de modelos de organización del sistema público de salud, el no descuidar la organización de la provisión de servicios orientados a la protección de los bienes públicos de salud.
• Los avances de la compra y logística de distribu-ción de medicamentos por parte del PROMESE/CAL pueden ponerse al servicio de la consolida-ción de un modelo de atención primaria con el desarrollo de una plan estratégico de cuatro años, con metas claras que permitan la disponibilidad
El Plan Nacer en Argentina y la consolidación de mecanismos de información para el financiamiento por resultados a través de un sistema descentralizado de provisión de servicios. El Plan Nacer en Argentina es un programa de seguro materno-infantil para las madres y niños sin cobertura de ningún tipo de seguro, siendo un esfuerzo conjunto entre el Gobierno Federal y las Provincias. Este programa de seguro comenzó en las provin-cias con los grupos poblaciones más pobres y en donde la experiencia y capacidad institucional de los gobiernos provinciales era menor en términos relativos comparada con otras provincias. El Plan Nacer generó seguros materno-infantiles en cada provincia con el financiamiento del Gobierno Federal y de las Provincias.
Cada Seguro Provincial establece contratos con los proveedores de servicios de salud públicos en los que el financiamiento por resultados está basado en un sistema de información generado por los proveedores, pero que se audita por una firma externa. El pago captado que se estimó en función del costo promedio per cápita de un paquete de intervenciones en las provincias elegidas para comenzar el seguro se paga en dos partes. La primera en función de un listado de beneficiarios auditado por una firma exter-na, y la segunda en función del cumplimiento de metas acordadas anualmente entre las autoridades del seguro materno-infantil y los proveedores de salud. La generación y gestión de la información de indicadores de cumplimiento de metas negociadas entre el seguro de salud materno-infantil provincial y los proveedores (conocidas en Argentina como “trazadoras”) permite mayor transparencia y eficiencia en la colocación de recursos al generar incentivos para un proceso continuo de mejora de acceso y calidad de provisión de servicios materno-infantiles.
expansión de la demanda sin que el costo de los ser-vicios de alta especialidad lleguen eventualmente a limitar la capacidad de inversión en intervenciones clave de atención primaria.
• Explotar las oportunidades de dar un salto cua-litativo en la coordinación inter-sectorial para explotar sinergias orientadas a mejorar la calidad de servicios frente al aumento de la demanda de servicios del primer nivel de atención. El trabajo
en coordinación con otras políticas de protección social, y con las intervenciones de la Secretaria de Economía y Planificación orientadas a mejorar la planificación presupuestaria y el financiamiento ba-sado en resultados, permitirá que el fortalecimiento de la oferta sea consistente con el incremento de ser-vicios requerido por la expansión y consolidación de un sistema nacional de protección social, incluyendo el programa nacional “Solidaridad” de transferencias monetarias condicionadas.
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de medicamentos en hospitales y unidades de sa-lud, con énfasis en el primer nivel de atención en todas las regiones de salud. La agregación de la demanda, el aumento del poder de compra, la obtención de precios más competitivos para medi-camentos y la reducción de compras discrecionales serían consecuencias de esa armonización. Un siste-ma de compra de medicamentos, al mismo tiempo, permite incrementar la garantía de un sistema de distribución más eficiente y fomentar la agregación de la demanda.
En síntesis, la República Dominicana debería con-centrar sus esfuerzos en tres áreas: a) desarrollar un plan para mantener la expansión del régimen subsidiado priorizando a los beneficiarios del pro-grama Solidaridad; b) introducir mecanismos de fi-nanciamiento que incentiven la mejora de la calidad del gasto público al primer nivel y la rendición de cuentas y resultados; y c) consolidar los logros en la compra y distribución de medicamentos con énfa-sis en los medicamentos para la atención del primer nivel.
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Esta nota tiene por objetivo brindar elementos de jui-cio para la formulación de políticas de cohesión so-
cial y territorial y proveer un marco para territorializar las políticas sectoriales. Se presentan en forma muy su-maria las falencias y las desigualdades entre distintos ám-bitos espaciales. Luego, se hace referencia a los progresos registrados y las oportunidades abiertas. En tercer lugar, se describen experiencias que pueden iluminar las opciones de política y la definición de prioridades para potenciar el impacto conjunto de las políticas públicas.
El proceso de transformación hacia un modelo de con-vergencia, que fomente la cohesión social y territorial, demanda una visión de largo plazo y exige una nueva cultura política y reformas institucionales y organizacio-nales para la formulación e implementación de políticas que consoliden la gobernabilidad y logren un mayor im-
1. INTRODUCCIÓN
CAPÍTULO VIII
Desarrollo Territorial: Políticas de Convergencia en un País Divergente
ROBERTO MARTÍNEZ NOGUEIRA(a)
CON LA COLABORACIÓN DE DAVID TUCHSCHNEIDER(b) Y MARK AUSTIN(c)
pacto sobre el crecimiento y la equidad1. La nota concluye con recomendaciones para alcanzar una mayor coherencia de lo sectorial con lo territorial en el marco de una estrate-gia nacional con participación local.
Las insuficiencias de la información sobre distribu-ción espacial de la actividad económica, gasto públi-co, dotación de recursos naturales e infraestructura de transporte y comunicaciones, impiden analizar con profundidad los desequilibrios en el territorio. En un país muy heterogéneo en su desarrollo regional, las esti-maciones nacionales no reflejan la situación real de dife-renciaciones extremas. Esta nota hace uso de los datos disponibles para caracterizar algunos aspectos centrales de una política de cohesión territorial, pero sin conside-rar cuestiones como la conservación del medio ambiente y la planificación del uso de suelo.
(a) Consultor.(b) Especialista Senior en Desarrollo Rural.(c) Oficial Senior de Operaciones en Agricultura y Desarrollo Rural.1 El enfoque adoptado en esta nota de política está respaldado por los análisis y conclusiones del informe World Bank -World Development Report
2009: Reshaping Economic Geography (2008).
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2. Diagnóstico
Las zonas rurales no se beneficiaron con la prosperi-dad de la segunda mitad de los noventa, y constituyen los principales lugares de origen de las migraciones. La migración hacia otros países, con un índice neto de 2,4, ha contribuido a reducir la tasa de crecimiento de la población, mientras que la interna ayudó a nivelar los ingresos. Según el Censo 2002, durante el quinque-nio 1998-2002, la región Metropolitana siguió siendo el principal foco receptor de migrantes (34.4% del total), principalmente del Suroeste, aunque con reducciones sensibles con respecto a períodos anteriores, ya que en el período 1986/89 recibió el 46%6.
El número de empresas y de empleados por actividad está fuertemente concentrado en tres zonas (Distrito Nacional, Provincia Santo Domingo y Santiago) que acumulan el 77% de los establecimientos y el 80% del total de empleos7. Las desigualdades se manifiestan tam-bién en el desempleo. Hay tres regiones con niveles rela-tivamente bajos, mientras que hay otras con tasas muy altas8. Las áreas favorecidas por el turismo y las zonas francas experimentaron un crecimiento poblacional aún cuando, en el caso de éstas últimas, se ha producido en los últimos años una caída del empleo, en particular en Santiago, La Romana, San Pedro de Macorís y La Vega.
Las comunicaciones físicas en la República Domi-nicana tienen un fuerte carácter radial. Los princi-pales ejes ligan la ciudad capital con las grandes zonas geográficas: el Cibao, el sur y el este. En cambio, la intercomunicación entre estas zonas es escasa, con dificultadas en ciertas áreas por la orografía escar-pada. La infraestructura física y de comunicación ha reforzado la concentración económica y demográfica (en Santo Domingo, el Cibao y las zonas turísticas del
2 De las zonas que conforman el Territorio Nacional,17 son costeras, incluyendo el Distrito Nacional, y tienen como base económica la pesca y el desarrollo turístico; cinco tienen frontera con Haití. El resto de las provincias consideradas mediterráneas aprovechan la fertilidad de sus valles para el desarrollo agropecuario, y la topografía y el clima de los sistemas montañosos para el desarrollo forestal y las actividades ecoturís-ticas.
3 Las principales conurbaciones distribuidas en los entornos de las provincias Distrito Nacional, Santo Domingo, Santiago y San Cristó-bal, concentran el 48.8% de la población. En la capital, Santo Domingo, reside una cuarta parte del total de la población.
4 Las tres regiones occidentales (Noroeste, El Valle y Enriquillo) acogen menos de un 15% de la población y las cinco provincias fronte-rizas sólo un 3.6%.
5 Las provincias receptoras fueron La Altagracia, San Pedro de Macorís, La Romana, Independencia y Santiago. 6 Este retroceso en el poder de atracción de la región Metropolitana se debe a la hipertrofia y al caos urbanístico, en favor de otros focos y
áreas beneficiadas por la implantación de zonas francas industriales y el desarrollo turístico. Le siguen en importancia como receptoras las provincia de Santiago (10.1%), San Cristóbal (6.2%) y La Altagracia (4.4%).
7 Directorio industrial del año 2004, Banco Central de la República Dominicana.8 Entre las primeras están Cibao Noroeste, El Valle y Cibao Norcentral. Las segundas son el Distrito Nacional, Valdesia y Esquillo.
2.1. Crecimiento sin desarrollo
La República Dominicana ha tenido en las últimas dé-cadas un comportamiento relativamente exitoso. Sin embargo, la volatilidad en ese desarrollo y su fragilidad fiscal abren signos de interrogación para el futuro. Su economía ha tenido períodos de crecimiento sostenido y baja inflación, con tasas de crecimiento del Producto In-terno Bruto (PIB) mayores al 5% entre 1995 y 2000. Sin embargo, también tuvo períodos de inflación alta, sobre todo en la década de los 80 y a principios de la década del 2000, y aguda crisis económica en el primer quinquenio del 2000. El impuesto inflacionario, que es sumamente regresivo, y bajas en el poder de compra de los remitos de los dominicanos en el exterior, tuvo efectos deletéreos sobre los niveles de pobreza.
2.2. Desequilibrios territoriales
Existen enormes diferencias al interior de regiones, provincias y municipios, con procesos simultáneos de concentración y despoblamiento. El desarrollo territo-rial es resultado de procesos históricos que han dado lu-gar a un patrón no deseable de concentración del ingreso y de la riqueza, en estrecha relación con la ubicación geo-gráfica y los recursos naturales2.
La concentración de funciones y actividades político-administrativas y económico-productivas en las prin-cipales ciudades, especialmente Santo Domingo, está asociada a la densidad poblacional. El crecimiento urbano fue desordenado, con importantes áreas de informalidad y marginación3. Una buena parte del territorio se halla casi despoblado y/o con poblaciones dispersas, particularmente las áreas de montaña en el Suroeste (especialmente la Cor-dillera Central) y a lo largo de la frontera con Haití 4.
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este), sin haber sido concebidas conforme a criterios de equilibrio entre regiones. La red secundaria de ca-rreteras, y en muchos casos la primaria, se encuentra en condiciones precarias, reforzando el aislamiento de provincias enteras y dificultando su incorporación a la dinámica económica general.9
2.3. Los desequilibrios sociales en el territorio
La pobreza refleja la situación de fragmentación del país. El Mapa 1 indica el número de hogares pobres por provincia. Las disparidades de ingresos son más acen-tuadas entre los municipios de cada provincia que entre éstas. Las consecuencias son la necesaria complejidad y diferencias de impacto de las políticas. Esas disparidades exigen esfuerzos de acercamiento a la especificidad de cada situación territorial, con desagregación de progra-
9 El Informe de Desarrollo Humano 2008 ha señalado las profundas diferencias entre las provincias en el acceso a los servicios de telecomuni-cación. El número de cuentas de internet ha pasado de 82,518, en el 2002, a 264,284 en el 2007 (de ellas 143,400 DSL). Según ENDESA 2007, el 26% de los hogares del Distrito Nacional tienen computadora (18.7 según el Censo 2002), pero el valor nacional es de solo 12%.
10 La provincia con mayor porcentaje de pobres en el 2002 es Elías Piña, con el 82.9%, y el 47.3% en pobreza extrema. Por encima del 70% están las provincias fronterizas Bahoruco e Independencia, y también San Juan. El Seibo, San José de Ocoa y Monte Plata también presen-tan porcentajes por encima del 65%. El Distrito Nacional, el municipio y zona urbana con mayor ingreso per cápita, registran las mayores concentraciones y densidad de hogares y población pobre. Estas concentraciones alcanzan densidades en torno a los 20,000 pobres/Km2 en barrios de la Circunscripción 3 (Domingo Savio, La Zurza, Güaley, Ensanche Capotillo, Simón Bolívar). El mapa 1 presenta los hogares pobres por provincia, según datos de 2002.
mas y descentralización en su ejecución. Este panorama se reproduce entre municipios, barrios, secciones y para-jes al interior de las provincias.
Más de la mitad de los hogares y personas pobres, y un 40% de aquellos en pobreza extrema, residen en las zonas urbanas10. Existe una correlación entre pobreza, perifericidad geoeconómica y acceso a servicios. Esta co-rrelación es mayor cuando se consideran servicios como la educación y la electricidad, y sobre todo el saneamien-to sanitario. Es menor cuando se consideran servicios más básicos como la salud y el abastecimiento de agua. El Informe de Desarrollo Humano del PNUD para el año 2008 concluye que la brecha entre provincias aumentó entre 1981 y 2002, pasando el coeficiente de variación interprovincial de pobreza del 15% al 22%. En algunos sectores, como educación, el proceso de convergencia ha sido muy positivo.
MAPA 1: HOGARES POBRES POR PROVINCIA
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Las inequidades en el acceso a servicios básicos que se registran a nivel interprovincial se aprecian en el propio interior de las áreas urbanas más dinámicas. El hacinamiento, la insalubridad, el deficiente acce-so y calidad de los servicios básicos y la marginalidad constituyen problemas generalizados11. El Mapa 2 pre-senta la ubicación geográfica de los hogares pobres
2.4. Inequidades espaciales en el acceso a servicios
Como en la mayoría de los países, en la RD existen notables desigualdades territoriales en el acceso a in-fraestructuras y servicios básicos como educación, salud, abastecimiento de agua, saneamiento, energía eléctrica y telecomunicaciones. Hay fuerte correlación entre pobreza en la periferia y el acceso a servicios12, so-bre todo los más complejos (especialmente del Suroeste). En cuanto al acceso a servicios de salud y al abasteci-
11 Los estudios realizados por el Centro de Estudios Padre Montalvo en los barrios más pobres de la Circunscripción 3 del Distrito Nacional así lo ponen de relieve.
13 La provincia con menor porcentaje de hogares pobres, el Distrito Nacional, es la que tiene mejor nivel de acceso a todos los servicios. Por el contrario, tres provincias situadas entre las cinco con mayor porcentaje de hogares pobres (Elías Piña, Bahoruco y Pedernales) se encuentran recurrentemente posicionadas entre las cinco con peor nivel de acceso. Para el análisis de las desigualdades territoriales existentes se ha tomado como base los indicadores y mapas correspondientes publicados en el Informe Nacional de Desarrollo Humano República Dominicana 2008 y en la ENDESA 2007.
13 Un ejemplo es la provincia Independencia (sexta más pobre del país según el Banco Mundial) que está entre las cinco mejor posiciona-das a nivel nacional en cuanto a indicadores de acceso a la salud y abastecimiento de agua.
por barrios y parajes para el mismo año. Se advierte que la información por provincia no es suficiente para describir adecuadamente la situación en términos territoriales. La pobreza rural tiene una distribución territorial que también pone de manifiesto grandes disparidades territoriales, tal como muestra el cuadro 4 para el año 2002.
MAPA 2: UBICACIÓN POLÍTICA DE LOS HOGARES POBRES
miento de agua, el alcance territorial es más amplio, al-canzando a provincias periféricas y con elevados niveles de pobreza13.
Según los indicadores de desarrollo humano, la Re-pública Dominicana posee indicadores educativos de cobertura y asistencia superiores al resto de los países de América Latina y del Caribe. Se han realizado es-fuerzos para mejorar la cobertura (especialmente en la secundaria, dados los logros ya alcanzados en primaria), pero permanecen cuestiones pendientes en materia de
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14 El abastecimiento eléctrico alcanzaba en 2007, según ENDESA, al 95.7% de los hogares. Por otro lado, según la encuesta ENHOGAR 2006, el 53% de los hogares del quintil más pobre usa combustible vegetal o de origen vegetal, mientras en los demás grupos sociales tiene un uso marginal.
15 Ley General de Educación, Ley General de Salud, Ley que crea el Sistema Dominicano de la Seguridad Social, Ley de Municipios, Ley de Organizaciones no Gubernamentales, Ley General de Medio Ambiente y Recursos Naturales y el Código Procesal Penal, entre otros.
16 Leyes de Planificación y de Inversión Pública, la Orgánica de Presupuesto para el Sector Público, sobre Seguros y Fianzas, la de Teso-rería, la ley de Crédito Público, la ley de Administración Financiera Integrada, la ley de Cámara de Cuentas, la de Control Interno y Auditoría y sobre Compras y Contrataciones de Bienes, Servicios, Obras y Concesiones.
17 Esta ley reconoce que las comunidades tienen el derecho de asociarse con otras en “Mancomunidades” para la ejecución en común de obras y servicios de su competencia. La ley explica que no es necesario que los municipios pertenezcan a la misma provincia para mancomunarse, ni que exista entre ellos continuidad territorial.
18 Oficina Nacional de Planificación. Estrategia para iniciar la formulación del Plan Nacional de Ordenación del Territorio de República Dominicana (PNOT) (2005) Señala: “La REPÚBLICA DOMINICANA no cuenta con un marco legal idóneo que defina los dos ins-trumentos básicos de la OT, que son: 1) política territorial; 2) plan nacional de ordenación del territorio. Tampoco existen instrumentos legales complementarios como son: 1) ley de uso del suelo; 2) ley de bases del régimen local.
19 Aunque la legislación municipal vigente es obsoleta, el proyecto de Ley que reposa en el Congreso se adapta aceptablemente a los objetivos que se persiguen con el PNOT.
Entre estas iniciativas están: a) la elaboración del documento República Dominicana 2030, con apoyo de la CEPAL, b) la elaboración del Plan Estratégico del la Secretaría de Estado de Economía, Planificación y Desarrollo y c) el diseño y aprobación del Proyecto de Desarrollo Regional, Local y Comunitario, con el respaldo del Banco Mundial. El eje de la cohesión social y territorial estará presente en la Estrategia Nacional de Desarrollo.
20 Ley que debería estar aprobada en el mes de Junio del año 2009. También establece la formulación del Plan Plurianual del sector público.
abandono y repetición, calidad, infraestructura, hacina-miento y los dobles y triples turnos, con notables dife-rencias territoriales.
El acceso a servicios básicos y a vivienda ha mejorado pero persisten brechas significativas entre grupos de la población y en la calidad de los servicios. A pesar de los avances en el suministro de electricidad en las áreas rurales, la carencia de un suministro confiable y conti-
nuo sigue siendo un grave problema. Aunque un 86% de las familias tiene acceso nominal a agua potable, un hogar promedio conectado a la tubería de agua, recibe agua por el equivalente a tres días completos a la semana. El acceso a servicios sanitarios también está por debajo del promedio de América Latina y el Caribe y sigue sien-do desigual: sólo el 54.2% de los hogares disponen de inodoro (privado 43.9% y compartido 10.3%), servicio disponible en las grandes ciudades14.
3. las Políticas territoriales y su institucionalización
3.1. La planificación y la programación
La República Dominicana presenta una trayectoria his-tórica de carencias y debilidades institucionales, con una centralización muy elevada. A finales de los 90 se inicia un proceso de modificaciones normativas para la moder-nización del estado y el fortalecimiento de la estructura del gobierno central y de la gestión pública15. Los cambios al-canzan a las Secretarías de Estado de Hacienda, Economía, Planificación y Desarrollo (SEEPyD), Medio Ambiente y Recursos Naturales, y Administración Pública y al orde-namiento y la gestión presupuestaria y fiscal16. La Ley No. 170-07 del Sistema del Presupuesto Participativo Munici-pal establece mecanismos de participación ciudadana des-tinando el 40% de la transferencia que reciben los munici-pios a inversión. Ley 176-07, referida al Distrito Nacional y a los Municipios, asigna competencias y define mecanismos de rendición de cuentas y de participación social17,18.
El propósito de elaborar planes de desarrollo para disminuir las brechas sociales y aumentar la cohesión se ha puesto de manifiesto en diversas iniciativas19. La Ley 498-06 crea el Sistema de Planificación e Inver-sión Pública, estableciendo la obligación de elaborar la Estrategia Nacional de Desarrollo20. Por Ley 423-06 de Presupuesto, las entidades públicas deben elaborar pre-supuestos trianuales a partir de planes estratégicos ins-titucionales. La Secretaría de Estado de Economía, Pla-nificación y Desarrollo está en proceso de elaborar esa Estrategia y el Plan Plurianual. A pesar de la necesaria subordinación del segundo con respecto a la estrategia, por razones de conveniencia temporal se están elabo-rando simultáneamente ambos documentos. A pesar de estos avances normativos, no se ha alcanzado todavía una adecuada convergencia de políticas en una estra-tegia nacional de desarrollo con impactos significativos sobre el desarrollo territorial.
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3.2. La regionalización y la zonificación del territorio
No se cuenta con legislación nacional sobre regiona-lización, zonificación o usos del suelo. La República Dominicana tiene numerosos niveles de gobierno y, por lo tanto, las políticas sectoriales pueden ser contradicto-rias. La ausencia de clasificaciones compartidas ha quitado fuerza a los intentos de desconcentración y descentraliza-ción, fracturando aún más la prestación de los servicios estatales. La zonificación en el ámbito rural y urbano ha generado conflictos por su ausencia o ambigüedad. La le-gislación nacional carece de instrumentos modernos de gestión del suelo. La captura de las plusvalías, los procesos de compensación y de distribuciones de beneficios y costos sobre el desarrollo del suelo entre propietarios y el Estado, no han sido abordados con rigurosidad. Estos instrumen-tos son del especial interés de los gobiernos locales para la financiación de las inversiones locales en infraestructuras y servicios y para suministrar seguridad jurídica a los dere-chos de propiedad y alentar la inversión.
3.3. La descentralización y el modelo municipal
El modelo que ha prevalecido tradicionalmente es la provisión de servicios por los entes centralizados del Poder Ejecutivo. La situación actual no responde a un diseño que atienda a principios de distribución de capacidades entre niveles de gobierno, sino a tra-yectorias institucionales que dieron lugar a una fuerte concentración decisoria y de recursos en el Poder Eje-cutivo Central, conformando relaciones entre actores y prácticas sociales caracterizadas por la dependencia de ese núcleo central y por la segmentación y la frac-tura institucional y territorial. Pese a algunos avan-ces, la situación está caracterizada por la dispersión de esfuerzos, las fracturas institucionales y la carencia de capacidades instaladas en las instancias centrales y locales para el desarrollo territorial. Esta carencia de capacidades forma parte de una problemática ma-yor de los gobiernos municipales, con baja formaliza-ción, reducida profesionalización, elevada rotación de
recursos humanos y tecnologías de gestión obsoletas. Todo ello produce baja eficiencia y eficacia.
El proceso de descentralización fue una respuesta a demandas de mayor participación ciudadana, sin que se discutiese cómo dicho proceso mejoraría los servi-cios y la eficiencia del gasto público21. Según el Banco Mundial (2002) las restricciones principales del proceso de descentralización son: a) descuido de las conside-raciones fiscales y administrativas, b) carencia de una visión final del proceso y c) prevalencia de lo político e ideológico. Estas restricciones explican porque en la RD el proceso haya sido más formal que efectivo y que no se haya puesto énfasis en las mejoras para el ciudadano común y se haya centrado en la cuestión de la partici-pación de los municipios en el presupuesto22.
Los resultados de la descentralización no han sido sa-tisfactorios. No existe un empoderamiento real de los gobiernos locales, hay poca transparencia y falta de fis-calización de los municipios por los órganos de control del Estado. De todas maneras, quizás por el consenso en superar el centralismo y la fragmentación, la reforma de la gestión pública avanza en la desconcentración y en el fortalecimiento de los municipios.
3.4. La conceptualización de la política territorial
Las políticas para un desarrollo territorial incluyente son complejas, plantean grandes desafíos y enfrentan enormes obstáculos. La aspiración de superar desequi-librios entre regiones y zonas a través de políticas dirigi-das a desalentar el crecimiento de las ciudades, a reducir rápidamente las diferencias de riqueza entre el campo y la ciudad, o de creación de empleo en zonas rezagadas, pueden tener impactos contraproducentes si no están fundadas en políticas adecuadas. Por ello, la estrategia debe identificar prioridades de intervención conforme a criterios de maximización de impacto.
La experiencia internacional refleja que las medidas para mitigar desigualdades regionales han tenido re-sultados ambiguos y en algunos países han generado
21 En el año 2002 el Banco Mundial produjo un perfil de la descentralización en la REPÚBLICA DOMINICANA. En él, se consignan sus antecedentes, situación, dificultades y riesgos, y se hacen una serie de recomendaciones de política .
22 El 90% de los ingresos municipales son transferencias del gobierno central, lo cual refleja una gran incapacidad recaudatoria en la mayoría de los municipios. El máximo alcanzado de transferencia es 6.8%, de un 10% legal. La Federación Dominicana de Municipios (FEDOMU) reclama el cumplimiento del 10%, pero los gobiernos municipales no proveen los servicios mínimos municipales ni cum-plen el término del 25% para salarios.
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costosas distorsiones. Por ello, estas medidas deben evaluarse a la luz de sus costos y beneficios económicos (sin consideraciones políticas.) En otras palabras, la es-trategia tiene que crear las condiciones para actividades competitivas y promisorias, dejando de lado subsidios a actividades con bajo potencial y a las grandes inversio-nes en infraestructura. Además, los gobiernos regionales y municipales tienen que ser responsables de su diseño pero en un marco de política nacional.
3.5. La experiencia internacional
La experiencia internacional muestra que el proceso de desarrollo territorial debe ser participativo; tener apoyo político y objetivos claros y, sobre todo, contar con recursos presupuestarios para llegar a los objeti-vos. Este desarrollo exige cambios culturales y nuevos comportamientos en los sectores públicos y privado. Dentro del estado, supone redefinición de competencias y asunción de nuevas responsabilidades. También es fun-damental el compromiso de los municipios, la moviliza-ción social y acuerdos sobre el modelo de descentraliza-ción. Cuando algunas de estas condiciones no estuvieron presentes, los esfuerzos fracasaron por falta de sostén y legitimidad social23.
La experiencia europea es particularmente ilustrati-va; aunque debe tomársela en el contexto de países altamente desarrollados. Por ejemplo, Irlanda y Gran Bretaña cuentan ya con una larga experiencia en desa-rrollo territorial. La regionalización a nivel nacional ha sido adoptada por casi todos los países de la UE, con atri-buciones que difieren según las realidades históricas de cada país, siendo una cuasi condición para acceder a los recursos comunitarios. Se pretende superar las visiones sectoriales e integrar contenidos de política, ya sea con una mayor delegación en los gobiernos locales o a través de ámbitos especialmente creados para el desarrollo local y territorial.
La experiencia también indica que la descentralización puede acrecentar las brechas entre territorios y empeo-rar la provisión de servicios (como ocurrió en Argenti-na luego de la descentralización precipitada por razones de des-financiamiento público). Por ello, es fundamental
contar con suficiente presupuesto, buenas capacidades técnicas y diseños con clara distribución de responsabili-dades; además de un consenso nacional.
La evidencia de varios países latinoamericanos indi-ca que los procesos progresivos son más sostenibles que los acelerados24. La integración territorial requie-re, además de recursos económicos, capacidad de ges-tión, cosa que no se adquiere rápidamente, por lo que el proceso requiere tiempo. Por lo tanto, es un error es-tablecer un marco uniforme de descentralización (no existe un modelo único de diseño institucional para el desarrollo territorial), cada país tiene que atender la he-terogeneidad de sus territorios y evaluar su capacidades fiscales y de gestión.
3.6. Los arreglos institucionales
La desconcentración
La desconcentración es un proceso que, con distingo grado de éxito –o fracaso- observamos en casi todos los países de América Latina. La centralización tiene sus ventajas (sobre todo en coordinación operativa), pero su principal desventaja es que no genera capacidad al nivel donde se proveen los servicios.
i. La descentralización
La descentralización es más compleja y su desafío consiste en: a) fortalecer a los receptores de la des-centralización, b) identificar y medir la capacidad de gestión de los receptores y c) asignar recursos de acuerdo a las nuevas responsabilidades. La ex-periencia internacional indica su avance progresivo, pero también frustraciones por expectativas exagera-das con respecto a tiempos y a la facilidad de satisfa-cer las condiciones señaladas. La transferencia de esas funciones, en países federales, a las provincias (casos de Brasil y Argentina), o en los unitarios directamen-te a regiones (Perú), o municipios (Colombia), es una estrategia que responde a diferentes objetivos: redis-tribuir las capacidades en términos de recursos y gas-tos, mayor efectividad gubernamental, mayor control social, etc. Algunas de las experiencias citadas fueron
23 Las experiencias de Venezuela en los primeros años de los 90, al igual que en Bolivia y Perú en la misma época, ejemplifican lo afirmado. Las distintas experiencias de la República Dominicana en materia de descentralización, que carecieron de continuidad y coherencia, también son relevantes en este punto.
24 En Chile el proceso de descentralización fue sometido a una “mesa de negociaciones” en 1992, estableciéndose un sendero con tiempos y metas. El proceso en Colombia lleva varios quinquenios, con progresos y rezagos, pero con continuidad en los objetivos.
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ambiciosas en sus objetivos e implementadas con per-sistencia, pero debieron confrontar enormes dificulta-des (en particular, Colombia).
ii. Mecanismos regionales o territoriales de coordinación
Una alternativa para perfeccionar la convergencia de políticas a nivel territorial es crear mecanismos de co-ordinación, que pueden tener alcances temáticos diver-sos. Los horizontales tienen como condición una mayor desconcentración de los órganos de ejecución, a la vez que el firme compromiso de las autoridades políticas centrales de negociar, a nivel local, la adecuación de las políticas centrales. Los verticales procuran esa armonización entre órganos nacionales, regionales y locales. El problema con estos mecanismos es la frecuente ausencia de incentivos para la coordinación y la colaboración. La restricción de financiamiento de los diferentes ámbitos y niveles consti-tuyeron con frecuencia obstáculos importantes y por ello, para ser efectivos, estos mecanismos requieren recursos y atribuciones para su manejo.25
iii. La regionalización
La RD tiene varios esquemas de regionalización (como modalidades de desconcentración), pero las regiones no tienen entidad institucional ni siquiera a nivel de planificación. Una alternativa sería que el país delimite regiones (con jerarquía superior a los munici-
pios) para la coordinación de políticas y la asunción de roles vinculados a la regulación y complementación de sus acciones. Otra alternativa sería la constitución de agencias regionales. Muchos son los países que han im-plantado esta Gráfica.26 Su ventaja es tener un mandato definido, autonomía, gestión por objetivos, participa-ción de actores públicos y privados y financiamiento de fuentes múltiples. Estas agencias tienen, a su vez, reque-rimientos precisos para ser exitosas: un mandato claro, relación fluida con los agentes de desarrollo, capacidades técnicas, legitimidad y financiamiento adecuado. Las ex-periencias no tienen resultados concluyentes, pero han demostrado que pueden ser herramientas útiles para la acción territorial focalizada y convergente, superando a la vez las rigideces y el centralismo de los mecanismos tradicionales27. La República Dominicana podría adoptar esta Gráfica para ciertas regiones prioritarias.
3.7. El papel del financiamiento
El espacio fiscal y la asignación de recursos es muy im-portante para el éxito de este tipo de programas. En efecto, la regionalización, supone presupuesto regional y recursos que permitan la implementación de sus planes y programas. Por su parte, los mecanismos de coordinación regional, para que funcionen bien requieren recursos dentro de un presupuesto coordinado. No solo las au-toridades regionales requieren recursos sino también las agencias de desarrollo regional o territorial los necesitan y es importante presupuestarlos.
25 Rona Michie and John Bachtler. “Managing the Structural Funds: Institutionalizing Good Practices” (European Polices Research Center. 1996).
26 Polonia, Austria, Escocia, Inglaterra, Canadá y Nueva Zelanda entre otros. En América Latina, con distinto carácter hay iniciativas en Argentina, Brasil, Chile y México.
27 Irene McMaster. “From Regional Deficit to Institutional Overload? Regional Policy in the Czech Republic.” European Policy Research Paper. Number 52. 2004.
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En esta sección presentamos recomendaciones fundadas en las consideraciones presentadas en las secciones an-teriores.
4.1. La estrategia y planificación territorial
• La estrategia territorial debe ser financiera y social-mente viable.
Esta estrategia debe:
a) Responder a una visión del desarrollo territo-rial con un horizonte temporal de largo plazo.
b) Dar lugar a planes con identificación de prio-ridades sectoriales con metas que posibiliten la gestión por resultados, el monitoreo y la evaluación.
c) Identificar y definir los ámbitos territoriales para establecer un esquema de conectividad territorial. La estrategia debe determinar las necesidades de infraestructura e incorporar-las a los planes de desarrollo a manera de fa-cilitar la movilidad de la población.
4.2. Mecanismos institucionales
• Es recomendable revisar el marco legal y la formula-ción de las políticas de desarrollo territorial. Esta tarea debe ser liderada por la SEEPyD y concertarse con las demás instituciones que tienen competencias en desa-rrollo territorial. Con ello, superar las deficiencias de una estructura gubernamental segmentada.
• Es necesario mejorar la planificación regional con me-canismos para la participación de distintos sectores y niveles de gobierno. Esto comprende la definición de responsabilidades (y la construcción de capacidades) en los órganos de planificación nacionales.
• El proceso de transferencia de recursos y responsabi-lidades a los gobiernos locales debe ser gradual. Ello demandará una infraestructura técnica y financiera con información, capacidad de análisis, recursos asig-nados, controles efectivos y sistemas de monitoreo y seguimiento territorial.
• Conforme a lo anterior, es necesario desarrollar capaci-dades para la formulación de planes, programas y pro-yectos a nivel del territorio, su seguimiento adecuado y la evaluación de productos, resultados e impactos. Esas capacidades deben localizarse en el Gobierno Central y en los niveles sub-nacionales, con sistemas de infor-mación rigurosos, oportunos y confiables que apoyen la toma de decisiones de gobierno, aseguren la trans-parencia en el uso de los recursos públicos y brinden los elementos que permitan el involucramiento productivo de la sociedad en el desarrollo territorial.
• La incorporación de criterios de desarrollo territorial en el presupuesto es un instrumento central para vi-sualizar prioridades, asegurar el cumplimiento de los objetivos de cohesión e integración y de seguimiento y evaluación de los resultados e impactos de las polí-ticas. Esa incorporación se refiere a los presupuestos de los distintos niveles de gobierno, con particular importancia de parte de los gobiernos municipales. El principio básico es clarificar las responsabilidades mediante la definición del estándar de provisión, asignación de partidas presupuestarias y monitorear resultados en el territorio.
• Lo anterior exige desarrollar estadísticas territoriales que permitan conocer el PIB por municipio e identi-ficar las actividades económicas que sirvan para fo-calizar la inversión. Como parte de ese esfuerzo, se debe fortalecer la información catastral e impulsar la implementación de sistemas de información geo-referenciados, incluyendo protocolos sobre el acceso a la información.
4.3. Secuencia de institucionalización de los mecanismos para el desarrollo territorial
• La institucionalización de mecanismos para el desarro-llo territorial debería seguir una secuencia con metas inmediatas y de mediano y largo plazo. Esas secuencias podrían tener diferente complejidad e ir asumiendo progresivamente funciones más exigentes:
• Delegados regionales de la SEEP para asegurar la co-rrespondencia y seguimiento, arreglo de alguna mane-ra ya vigente.
4. alternativas De Política
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• Funcionarios de la SEEP a nivel regional con capaci-dad de convocatoria a representantes de los sectores y de los municipios con funciones de verificación y seguimiento de la correspondencia de políticas y pro-yectos con prioridades regionales y sectoriales.
• Creación de Consejos Regionales que, además de la in-tegración anterior, asegure la presencia de la sociedad
civil. Habría para ello que definir ámbitos territoriales que compartan cierta homogeneidad de problemáticas y recursos.
• Creación de agencias de desarrollo territorial con fun-ciones a definir pero que podrían enriquecerse progre-sivamente.
5. conclusiones
La República Dominicana tiene el desafío de generar políticas de convergencia en un país divergente. En esta nota de política se ha descrito la situación presente y se ha sugerido una estrategia que construya las bases institucionales para una mejor respuesta a aquel desafío.
La dimensión territorial en la planificación y la con-sideración de las alternativas para avanzar hacia una mayor descentralización pueden contribuir a un de-sarrollo más acelerado y que repare las grandes bre-chas sociales y territoriales presentes.
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1) Programa Mundial de Alimentos. Atlas del Hambre y la Desnutrición en la República Dominicana”. 2007.
2) Banco Mundial. “Informe Sobre la Pobreza en la República Dominicana: Logrando un Crecimiento Económico que Beneficie a los Pobres”. 2006.
3) Banco Mundial. A strategic view of decentralization in the Dominican Republic: advances, obstacles, risks and opportunities, and recommendations. May, 2002.
4) Banco Mundial, Geography in Motion. 2009, WDR 20009. 5) CESDEM. Encuesta Demográfica y de Salud. 2007. 6) CONAU. Política Nacional de Desarrollo Urbano para los
asentamientos humanos, 2000.7) CONAU. Política Nacional de Desarrollo y ordenamiento
territorial urbano, 2002.8) CONAU. Lineamientos de Políticas de Desarrollo Urbano.
1998-2008.9) Consejo Nacional de Reforma del Estado – CONARE-. Procesos
de Reforma y Modernización Institucional en República Dominicana. Santo Domingo, República Dominicana. 2006.
10) Comité de recuperación del sector eléctrico, Dirección Ejecutiva. “Plan de Acción para la Recuperación del sector Eléctrico 2008”.
11) Corral, Julio. Diagnóstico de la situación municipal en relación con el ordenamiento territorial y la gestión ambiental. FEDOMU 2007.
12) Espitia, Gonzalo. Lineamientos para una Ley Tributaria Municipal. Editora Amigo del Hogar. Santo Domingo, República Dominicana. 2001.
13) Montalvo, Gustavo. La descentralización en la REPÚBLICA DOMINICANA. Notas de Política .2008
14) Gobierno de la República Dominicana. Reforma del Estado y sus Instituciones. Plan de Acción de Gobierno 2004-2008
15) Instituto Agustín Codazzi. Guía Metodológica para la formulación del plan de ordenamiento territorial municipal. Bogotá, 1997.
16) Ley 64-00, 2000 SEMARRNN.17) Ley 496-06, 2006 SEESPyD.18) Ley 498-06, 2006 SNPeIP.19) Ley 202-04, 2006 SINAP.20) Ley 147-02, sobre Gestión de riesgos.
21) Matías H, Domingo y Castillo, Juan. Diagnóstico sobre la descentralización en República Dominicana. Delegación de la Comisión Europea en la República Dominicana y Cuba.
22) Montalvo F, Gustavo. Proyecto de Desarrollo Comunitario. 2006.23) Montás, Juan T. Cohesión social: la experiencia dominicana.
Secretariado Técnico de la Presidencia (2006).24) Oficina Nacional de Planificación. Estrategia para iniciar la
formulación del Plan Nacional de Ordenación del Territorio de República Dominicana (PNOT) (2005).
25) Oficina Nacional de Planificación. Secretariado Técnico de la Presidencia “Focalización de la Pobreza en la República Dominicana. 2005”.
26) ONE. “Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples ENHOGAR 2006”. 2007.
27) ONE. “VIII Censo de Población y Vivienda 2002”. 200528) Organización Mundial de la Salud (OMS). “Informe sobre la
salud en el mundo. Colaboremos por la salud”. 2006.29) PNUD. “Informe sobre Desarrollo Humano. República
Dominicana 2008”. 30) Secretaría de Estado de Educación Superior y Tecnología
(SEESCYT). “Informe General. Estadísticas de Educación Superior 2004 y 2005”.
31) Secretaría de Estado de Salud Pública y Asistencia Social (SESPAS). “Indicadores Básicos de Salud 2008”.
32) Secretaría de Estado de Salud Pública y Asistencia Social (SESPAS) “Anuario Estadístico 2007”.
33) Secretariado Técnico de la Presidencia. Comentarios al Informe Nacional De Pobreza. 2005.
34) SEEPyD, SSEPLAN, DGODT. Proyecto de Desarrollo Regional, Local y Comunitario. Santo Domingo, República Dominicana. Abril 2008.
35) World Bank. LAC Spatial Study 9-28-08.36) Banco Central de la República Dominicana. http:// www.
bancentral.gov.do . 37) INDOTEL (http:// www.indotel.gov.do).38) Superintendencia de Electricidad, datos extraídos de http://
www.sie.gov.do/estadisticas.php. 39) Informe del Desarrollo Mundial (World Bank World Development
Report 2009: Reshaping Economic Geography). 2008.
REFERENCIAS
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En los últimos años la RD ha reformado el marco legal para los procesos de planificación, inver-
sión y presupuestación. Estas reformas tratan de me-jorar la transparencia, la disciplina fiscal y la rendición de cuentas a través de mejores controles y equilibrios institucionales.
1. INTRODUCCIÓN
CAPÍTULO IX
Hacia un Sistema de Rendición de Cuentas y Desempeño
en la República DominicanaANA BELLVER(a)
PEDRO ARIZTI(b)
THEO THOMAS(c)
El objetivo de esta Nota de Política es ofrecer sugerencias para la implementación de las reformas. Primero, describi-mos la intención de la reforma y el modelo de gestión por re-sultados que pretende implementar. Segundo, identificamos los avances realizados y los desafíos enfrentados. Tercero, y basados en la experiencia de países de la OCDE, sugerimos políticas para consolidar la reforma.
2. la reforma: objetivos y estaDo De situación
2.1. Fundamentos, atributos y requerimientos
Las reformas tienen dos pilares: a) una adminis-tración financiera gubernamental y b) un sistema de planificación de políticas con objetivos de lar-go, mediano y corto plazo. Esos pilares pretenden
construir un modelo de gestión centrado en el cum-plimiento y en la rendición de cuentas por metas de política explícitamente definidas. Si bien esas reformas no incluyen la adopción técnica del Presupuesto por Resultados sientan las bases para avanzar en ella. Por eso esta Nota presta particular atención a lo que ese avance requeriría.
(a) Especialista Senior del Sector Público y Gobernabilidad.(b) Especialista del Sector Público y Gobernabilidad.(c) Especialista Senior del Sector Público y Gobernabilidad.
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4Según el nuevo marco legal, la gestión por resultados es el modelo que propone la administración de los recursos públicos centrada en el cumplimiento de acciones estra-tégicas establecidas en un plan, en un período de tiempo determinado1. Es un modelo que postula que la gestión de las instituciones públicas debe orientarse a lograr los resul-tados que se persiguen, con los recursos presupuestados. Es de vital importancia para el éxito del esquema asignar claras responsabilidades para la obtención de resultados.
5Este modelo se apoya en subsistemas estrechamente relacionados: a) planificación pública, b) presupuesto orientado a prioridades de política, c) administración de
2.2. Marco analítico para la reforma
Estos instrumentos permitirán a las instituciones pú-blicas y a los órganos rectores suscribir los Contratos por Resultados y Desempeño previstos en la Ley Orgánica de Presupuesto. Los qué podrán celebrar entre SEEPYD, la SEH, la SEAP, la máxima autoridad de un organismo y el Secretario de Estado al que dicho organismo esté ads-
1 Ver Gestión orientada a Resultados y Contratos por Resultado y Desempeño, SEEPYD 2008.2 Por ejemplo, las leyes que establecen el Sistema Nacional de Planificación y el Sistema de Presupuesto (No. 423-06 y No. 498-06),
y sus decretos reglamentarios, prescriben una modalidad de fuerte relación e interdependencia entre el proceso presupuestario y el proceso de planeamiento.
3 Ver Artículo 14 de la Ley 423-06 y Gestión Orientada a Resultados y Contratos por Resultados y Desempeño, SEEPYD, 2008.
recursos y d) control de gestión (monitoreo y evalua-ción)2. La interacción entre ellos se produce a nivel macro (entre la Estrategia Nacional de Desarrollo y la Programa-ción Macroeconómica), sectorial (entre los Planes Secto-riales y el Presupuesto Plurianual) e institucional (entre los Planes Estratégicos Institucionales, la Programación Anual Preliminar y los Presupuestos Institucionales). Las distintas fases de estos procesos están entrelazadas y requieren coor-dinación entre los órganos rectores (Secretaría de Estado de Economía, Planificación y Desarrollo (SEEPYD) y Se-cretaría de Estado de Hacienda (SEH)), constituyendo el desafío fundamental en la implantación del sistema. En el cuadro siguiente mostramos los instrumentos.
TABLA 1: INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN DE LARGO, MEDIANO Y CORTO PLAZO
L a r g o y M e d i a n o P l a z o
• Estrategia Nacional de Desarrollo
• Programación Macroeconómica de Mediano Plazo
• Marco Fiscal de Mediano Plazo
• Plan Plurianual del Sector Público
• Presupuesto Plurianual del Sector Público
• Planes Sectoriales
• Planes Estratégicos Institucionales
• Contratos por Resultado y Desempeño
Corto Plazo
• Programación Macroeconómica Anual
• Política Presupuestaria Anual
• Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos Públicos
• Programación Anual Preliminar
• Presupuestos Institucionales
Nivel Macro
NivelInstitucional
crito. En estos contratos, se definen compromisos sobre:
• Cumplimiento de políticas y metas verificables me-diante indicadores bien definidos.
• Tipo y monto de incentivos presupuestarios que se otor-gan a los organismos y/o funcionarios durante el período del contrato, por parte de los órganos rectores3.
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4 SEEPYD, Plan Estratégico Institucional 2008-2012, Santo Domingo,2008. http://stp.gov.do/Uploads/2008120421393_Plan_Estrategico_SEEPYD.pdf.
5 OECD, Modernizing Government: The Way Forward, OECD Publishing, Paris, 2005.6 Performance Budgeting at OECD Countries, OECD, Paris, 2007.
Productos
Eficiencia
Productividad
Metas de política alcanzadas
Efectividad
Costo efectividad
Cantidad, Calidad, Tiempo
Costo / Producto
Producto / Insumo
Resultados intermedios (Consecuencias directas de los productos)
Resultados finales (Atribuibles de manera significativa a los productos
Contribución del producto al resutado deseado (Intermedio o final)
Costo / Resultado (Intermedio o final)
Estas medidas basadas en resultados son válidas solo cuando hay una clara relación causa con los productos
Las instituciones públicas:
• Explicitan, para el largo y mediano plazo, los resulta-dos que se comprometen alcanzar y los mecanismos para alcanzarlos.
• Definen anualmente tanto sus metas como procesos y recursos que dichas metas le insumirán.
• Formulan indicadores de desempeño, monitoreo, eva-luación y rendición de cuentas.
• Establecen acuerdos entre ellas para obtener resulta-dos y otros compromisos.
• Gestionan los recursos para obtener los productos y resultados que ha comprometido.
• Enfatizan la transparencia; hacen que terceros inde-pendientes evalúen su desempeño.
• Reportan la evaluación a la sociedad y explican el por-qué de las brechas entre metas y resultados.
Los órganos rectores deberán fortalecer su capaci-dad de seguimiento y evaluación. La Secretaría de
Estado de Economía, Planificación y Desarrollo ha defi-nido en su Plan Estratégico Institucional el desarrollo de sistemas de seguimiento de políticas y la estructuración gradual del seguimiento de compromisos institucionales y administración de incentivos4. Coherente con el modelo,
las modificaciones al Sistema Nacional de Control Inter-no sientan las bases para el desarrollo de una estrategia de control superadora del control previo para transitar hacia un control posterior, con delegación de autonomía a las instituciones y más centrado en el desempeño que en los aspectos administrativos y financieros.
2.3 La experiencia de implantación del presupuesto por resultados
2.3.1. Variedades de modelos de mejora de los sistemas presupuestarios
Desde hace muchos años, se han venido realizando es-fuerzos en países, tanto de la OECD como de América Latina, para introducir mejoras en los sistemas presu-puestarios como la implantación del presupuesto por pro-gramas y las iniciativas de implantación del presupuesto por resultados. El Presupuesto por Programas está orientado a los productos y su relación con los recursos económico/ financieros. El Presupuesto por Resultados relaciona la asig-nación de recursos con resultados mensurables5.
En la tabla siguiente se señalan los tipos de indicadores de desempeño utilizados con mayor frecuencia.
TABLA 2: TIPOS DE INDICADORES DE DESEMPEÑO
Indicadores de desempeño y Tiempo
Fuente: Ketelaar, Manning y otros OECD, 2007.
Es posible distinguir tres categorías de presupuesto basado en resultados (Ver Tabla 3)6.
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Fuerte
Presupuestar Método Directo o Fórmula
(Uso limitado a pocos países de la OECD y en sectores muy específicos)
No hay casos
Débil
Presupuestar Basado en Información de Desempeño
(Es el uso más extendido en los países de la OECD)
Uso Presentacional
(Uso limitado a pocos países de OCDE)
TABLA 3: RELACIÓN ENTRE LA ASIGNACIÓN DE RECURSOS Y LA INFORMACIÓN DE DESEMPEÑO
A
d H
oc
Alto
Gra
do d
e In
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cion
aliz
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n
Basado en: WORLD BANK, 2008, Performance formed Budgeting in Lat American Experience and Opportunitie.
• El presentacional utiliza la información de desempeño como antecedente en el documento de presupuesto. Es de carácter complementario y no juega un rol en la asig-nación de recursos; persigue el propósito de rendir cuen-tas y enriquecer el diálogo con legisladores y ciudadanos.
• El presupuesto por método directo o fórmula pro-pone una relación más fuerte entre asignación de recursos y resultados. El vínculo entre asignación y unidad de desempeño –generalmente, productos- es directo y puede estar basado en una fórmula/contrato asociada a resultados alcanzados. Este tipo de presu-puesto es utilizado en un número limitado de países de la OECD y aplicada a sectores muy específicos.
• El presupuesto basado en información de desempeño utiliza los datos de desempeño para la decisión presu-puestaria, pero éstos no son determinantes de la asigna-ción de recursos. Estas informaciones son consideradas junto con las referidas a restricciones fiscales.
2.3.2. Requerimientos de un presupuesto informado por desempeño
De acuerdo a la experiencia internacional, la imple-mentación de un presupuesto basado en información de desempeño requiere de avances en las siguientes áreas:
• Presupuestos por Programas que reflejen las priori-dades de políticas, según los procesos productivos del aparato público, con identificación de sus productos y determinación de las relaciones insumo-producto.
• Presupuesto anual con proyecciones macroeconó-micas plurianuales, objetivos fiscales y techos de Sis-tema Integrado de Información de Gerencia Finan-ciera con aportes en la formulación, la ejecución y la evaluación presupuestaria.
• Monitoreo y Evaluación con identificación de metas e indicadores de resultados de proyectos, programas y políticas sectoriales que faciliten el análisis de su efec-tividad y eficiencia7.
• Control de Gestión, con un plan sistemático de audi-torías -internas y externas- de los organismos de con-trol que aborden plenamente la dimensión del desem-peño.
• Información de desempeño con indicadores que abarquen progresivamente todas las dimensiones del desempeño.
7 Complementando estos sistemas sectoriales o ‘verticales’ en los países de la OCDE se ha observado un esfuerzo por realizar evalua-ciones de carácter transversal u ‘horizontal’ que analizan diferentes escenarios con diferentes niveles de financiación y aportan valiosa información para una priorización de los programas y los recursos de todo el presupuesto más allá de una visión sectorial.
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CUADRO 1: EXPERIENCIAS INTERNACIONALES EN MARCOS PRESUPUESTARIOS DE MEDIO PLAZO
En la mayoría de los países de la OCDE, los procesos presupuestarios se han reorientado para cubrir el periodo que abarcan los marcos fiscales. Aunque la forma específica varía, la mayor parte de los Marcos Presupuestarios de Mediano Plazo (MPMPs) incluye claros supuestos de políticas fiscales, proyecciones macroeconómicas de medio a largo plazo y establecen la tendencia esperada de las cifras agregadas de ingresos y déficits durante los siguientes 3-5 años. En general, se requiere que los Ministerios de Línea se mantengan dentro de sus asignaciones presupuestarias en el año fiscal y que calculen explícitamente el impacto en el gasto de otras medidas de medio plazo.
Los objetivos del MPMP incluyen:
• Mejorarladisciplinafiscalylapredictibilidadestableciendoobjetivosfiscalesyestrategiassectorialesde“arribaaabajo”,yun conjunto integrado de objetivos macroeconómicos y fiscales, y proyecciones consistentes con la sostenibilidad fiscal y la estabilidad macroeconómica.
• Mejorar laplanificación, laasignacióny laejecuciónderecursoshaciaprioridadesestratégicas.Laestructuraofreceunamejor planificación de los programas y gasto de inversión que se realizarán en los próximos años.
• Aumentalaeficienciadelgastopúblicoofreciendomayorcertezaalosactoresquemanejanrecursossobreladisponibilidadde recursos futuros, al tiempo que ofrece un mecanismo para pedirles cuentas por los recursos que les fueron asignados.
El diseño del MPMP es crítico para su éxito. En la Unión Europea, la mayor parte son marcos multianuales flexibles, con objeti-vos fiscales que cubren preferentemente la totalidad del gobierno central para abarcar todo el impacto de las políticas públicas. Los estudios destacan también “la relación entre la calidad de las instituciones de planificación presupuestaria a medio plazo y la capacidad para lograr cumplir los objetivos de gasto.” (EC, 2007). Entre las lecciones que se desprenden de los MPMPs de la OECD se incluyen:
• Serequiereunaltoapoyopolíticoparaqueelcompromisoconpolíticasfiscalessosteniblesseacreíble.
• LosMPMPssebasanensistemasdegestiónfinancieraintegradossólidosyconsolidados(i.e.presupuesto,tesorería,compraspúblicas, informes, etc.) que generan presupuestos anuales creíbles y transparentes. Tiene que haber también una fuerte conexión entre el MPMP y el presupuesto anual.
• Lasagenciaspresupuestariascentrales,comolosMinisteriosdeFinanzasyPlanificación,desempeñanunpapelfundamentalen hacer cumplir las reglas del juego y coordinar la actuación de las agencias públicas a todos los niveles de gobierno. Sin em-bargo, sólo cuando existe suficiente capacidad y sistemas instalados en los Ministerios de Línea, las proyecciones detalladas “de abajo a arriba” serán de utilidad.
• ExisteengeneralundilemaentreelperíodoacubriryelniveldedetalledelosMarcosPresupuestariosdeMedianoPlazo,por ejemplo en países en los que los Marcos Presupuestarios de Mediano Plazo no son revisados cada año estos tienden a incluir únicamente niveles agregados para ingresos y gastos.
• A menudo se utilizan proyecciones moderadas de ingreso y crecimiento, combinadas con reservas presupuestarias, para
introducir cierto grado de flexibilidad en el MPMP.
Fuente: European Economy, No 3, Public Finances, 2007, EC y OECD Economic Outlook, No. 81, June 2007 y World Bank.
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CUADRO 2: EXPERIENCIAS INTERNACIONALES SOBRE INCENTIVOS PARA LA GESTIÓN POR RESULTADOS
La experiencia en los países OCDE confirman que una estructura de incentivos para cimentar una gestión por resultados y el presu-puesto por resultados, es clave. Estos incentivos recaen en agencias y en los gerentes de mayor jerarquía, quienes son responsables de producir y alcanzar las metas y de alinearlas con los objetivos del gobierno. Además, las reformas de gestión deben venir acompañadas de medidas que desemboquen en el presupuesto por resultados sin antecederlo, ya que si se hace de forma independiente a las re-formas del proceso presupuestario, estas tienden a ser más limitadas en su alcance. Entonces la introducción de acuerdos de gestión basada en desempeño, que por lo general se enfocan en el servicio civil de mayor antigüedad, son de alcance limitado, enfocándose en “la calidad de los productos de las agencias y no en la capacidad de respuesta ante los cambios de prioridades del gobierno”.
Establecer acuerdos de gestión de desempeño dentro del contexto del presupuesto por resultados puede vincular los incentivos de los funcionarios a las prioridades políticas en sentido amplio como en los Estados Unidos, Francia y Reino Unido, donde los acuerdos de desempeño de las agencias derivan directamente en “acuerdos” de desempeño para la gerencia. Para ello es impor-tante tener visión clara a través del laberinto gubernamental de objetivos y metas de desempeño, y tener en mente que el uso más productivo de las mediciones de desempeño es el diálogo y no el control.
Los países de la OCDE han concedido a sus ministros y gerentes mayor discrecionalidad para escoger la combinación de insumos que ayuda a la prestación más eficiente de servicios, pero una mayor delegación requiere un sistema de rendición de cuentas só-lido. En el Reino Unido, muchos ministerios tienen libertad para utilizar los fondos provistos para cada programa de la forma que deseen, sujetos únicamente a dos restricciones mínimas: en primer lugar, que no se incremente la cantidad de dinero provista para la contratación de personal y, en segundo lugar, que el dinero no puede trasladarse de la cuenta de capital a la de gastos corrientes.
Pero la simple delegación de autoridad a las agencias de gasto sin fortalecer los mecanismos de rendición de cuentas por el uso de los recursos aumenta las oportunidades para la malversación. Para prevenirlo se debe cambiar la naturaleza de los controles de gasto, la introducción de mecanismos formales para asegurar que la rendición de cuentas se base en resultados de programas, manteniendo o fortaleciendo la autoridad financiera y la rendición de cuentas a nivel de agencia de gasto para asegurar que los presupuestos sean efectivamente ejecutados. En Francia existe un sistema por el cual los administradores están identificados claramente con cada programa, tanto a nivel nacional como local, creando una cadena de responsabilidades.
Pero, ¿cómo cambiar esta cultura de control? En primer lugar, los sistemas que formalmente enfatizan el control financiero, con ministerios de finanzas centralizados, como Francia, España y muchos casos en América Latina deben estar dispuestos a delegar fondos y responsabilidades a los agentes ejecutores. Además, las agencias de gestión deben tener la capacidad, los incentivos y la voluntad de adoptar el cambio y aceptar la responsabilidad. Todo esto conlleva tiempo y perseverancia. En la OCDE, la medición de desempeño y las metas a menudo se utilizan entre acuerdos estructurados como los contratos o cuasi-contratos, y estos contratos se interpretan de manera flexible en la realidad más para informar que para determinar de forma mecánica unas consecuencias sobre recursos y programas. Además, los contratos tampoco hacen que los programas sean inmunes a las interven-ciones políticas cuando los riesgos son altos.
En América Latina, las posibilidades de aumentar la delegación y de elaborar contratos orientados a la obtención de resultados son limitadas. Se requerirían importantes reformas administrativas en varias de las administraciones centralizadas de América Latina para implementar sistemas de delegación. La solución podría ser la introducción de un enfoque de informalidad formali-zada; es decir, acuerdos formales entre las agencias de línea y los ministerios de finanzas y presidencias a fin de que reconozcan explícitamente que la información de desempeño es la base para un diálogo continuo y no el desencadenante de acciones relacio-nadas a la gestión o acción presupuestaria. Estos contratos necesitarán una normativa marco a fin de asegurar su cumplimiento, calidad y contraste con la realidad.
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“los presupuestos anuales de los organismos públicos se ela-borarán, ejecutarán y evaluarán atendiendo a los principios presupuestarios establecidos en la Ley y aplicarán la técnica del presupuesto por programas, la cual deberá expresar cla-ramente los planes estratégicos, las relaciones insumo-pro-ducto, enfatizar en el desarrollo metodológico y la aplicación de los indicadores de resultados y lograr que los responsables de los programas presupuestarios definan rigurosamente sus productos, los revisen y actualicen, establezcan los corres-pondientes indicadores para permitir la evaluación de la eje-cución y provean información detallada sobre sus logros y dificultades”8.
3. Diagnóstico: avances y desafíOs en la imPlementación De las reformas
A pesar de la reforma, todavía hay una brecha entre la ley y la implementación. Esto porque para fines presu-puestarios no existe una definición precisa de lo que es un “programa”; por otro lado tampoco están bien defini-dos los “productos” y por lo tanto es difícil definir los in-sumos. Además, existe confusión en el uso de la categoría programática de proyecto, incluyendo en algunos casos la diferencia entre gastos de capital y gastos corrientes. Hasta el ejercicio fiscal 2008, el presupuesto no incluyó información sobre la producción física, ni en la fase de formulación ni en la de ejecución.
En materia de planificación y presupuesto se han san-cionado instrumentos plurianuales y se está formu-lando la primera Estrategia Nacional de Desarrollo (END) y el primer Plan Nacional Plurianual del Sector Público (PNPSP) con los que se da inicio al desarrollo de la Programación Macroeconómica de Mediano Plazo y el Marco Financiero Fiscal Plurianual.
En el desarrollo de los instrumentos de mediano plazo no se han definido los procesos participativos; en algu-nos casos, falta completar la reglamentación del nuevo marco legal9 y no se cuenta con el marco fiscal de media-no plazo que sustente los instrumentos de planificación en desarrollo.
El sistema integrado de información financiera ha tenido un importante desarrollo: se ha dispuesto, en el Artículo 14, de la Ley 5-07, la creación de un Sis-tema de Información Integrado de Gestión Financiera (SIGEF) como soporte del Sistema Integrado de Admi-nistración Financiera del Estado (SIAFE). El SIGEF ha tenido un importante desarrollo, no obstante: a) aún no contiene la información relativa a la totalidad del gasto del sector público, b) presenta debilidades en el regis-tro de los momentos del gasto, en especial en lo que se refiere al compromiso y al gasto devengado, c) aún no posee funcionalidades que le permitan dar cuenta de la programación y de la ejecución de metas y volúmenes de trabajo.
La Ley Orgánica de Presupuesto establece la evalua-ción física y financiera de la ejecución presupuestaria. No obstante, al no contener el presupuesto información sobre la producción institucional, y al haber fuertes dé-ficits en los sistemas de información de las instituciones públicas sobre los bienes y servicios generados, esta eva-luación se limita al aspecto financiero y no aborda ningu-na dimensión vinculada al desempeño.
El nuevo marco legal moderniza el sistema de control de gestión desplazando el foco de actuación del con-trol ex ante al ex post. No obstante, sigue imperando el control ex ante centrado en aspectos administrativos, financieros y legales por parte de la Contraloría General de la República, en especial, en materia de intervención previa en los libramientos de pago. Por otra parte, el órgano de control externo, la Cámara de Cuentas de la República, ha incorporado en su plan estratégico el desarrollo de auditorías de gestión, acogiendo los con-ceptos de eficacia, resultados e impacto de la aplicación
8 Artículo 8 del Decreto No. 492-07, Reglamento de Aplicación de la Ley Orgánica de Presupuesto para el Sector Público.9 Por ejemplo, el Reglamento para la Elaboración del Marco Financiero Plurianual, así como para el diseño del seguimiento y la evalua-
ción de su ejecución.
3.1. Estado de los precursores del presupuesto en base a resultados
Presupuesto por programas: Por Decreto No. 492-07, que aprueba el Reglamento de Aplicación de la Ley Orgánica de Presupuesto para el Sector Público, se ha adoptado la técnica del Presupuesto por Programa. Su Artículo 8 establece:
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de los recursos públicos. Sin embargo, en la práctica, realiza básicamente auditorías de tipo financieras.
La Secretaría de Estado de Administración Pública ha iniciado un ambicioso programa de calidad de la ges-tión pública, que incluye la obtención de certificaciones de las organizaciones públicas conforme a modelos de gestión de calidad y la implantación de evaluaciones del desempeño del personal que se articulen con las metas de la institución en cuestión. Dicho programa, que se en-cuentra todavía en una fase preliminar, es una iniciativa para atender debilidades en la calidad de la información de desempeño institucional.
Se requiere un sistema para implementar todas las ini-ciativas enumeradas arriba, que ofrezca la información de desempeño de manera oportuna. Para ello, es impor-tante la participación de la Oficina Nacional de Estadís-tica, así como mejorar los registros administrativos de las instituciones. Dando conformidad a la ley de Acceso a la Información Pública.
3.2 Articulación de la planificación y el presupuesto
El carácter incipiente del proceso de formulación del Plan Nacional Plurianual del Sector Público y Pre-supuesto Plurianual del Sector Público, no permite verificar el grado de consistencia entre los instrumen-tos. Si bien la SEEPYD y la SEH han realizado avances, armonizando procesos y concertando documentos me-todológicos, falta lograr una coordinación efectiva que satisfaga las exigencias del modelo adoptado, de fuerte relación e interdependencia.
Diversas instituciones públicas han venido desarro-llando planes sectoriales estratégicos10, pero los presu-puestos institucionales no reflejan dichos planes; esto por las siguientes razones: a) no expresan la producción de bienes y servicios para el ejercicio anual, b) la estructu-ra programática no es consistente con lo expuesto en los planes y c) la asignación de recursos se realiza sobre
la base de criterios históricos. En algunos casos, los pro-ductos son expresados de forma vaga y no permiten una traducción presupuestaria.
Los distintos planes institucionales existentes no fueron formulados bajo orientaciones metodológicas comunes. La producción de documentos metodológicos comunes, que colaboren con la articulación plan-presupuesto en el nivel institucional continúa siendo una deuda de la SEEPYD y SEH. Se concretaron avances cuando SEEPYD, SEH y SEAP11 firmaron contratos de desempeño y resulta-dos a través de “Actas Acuerdo” para iniciar las expe-riencias con cuatro secretarías de línea (Secretarías de Estado de Educación, de Salud Pública, de Agricultura y de Trabajo).
La SEEPYD ha avanzado en la elaboración de un ma-nual de gestión por resultados y de aplicación de los contratos12 que establece seis fases: 1) Incorporación de instituciones, 2) Evaluación de condiciones básicas, 3) Asistencia técnica para el desarrollo de capacidades ins-titucionales, 4) Establecimiento y gestión de compromi-sos, 5) Monitoreo y aplicación de incentivos y sanciones y 6) Evaluación.
El modelo de contrato propuesto prevé compromisos en torno a indicadores de resultados de la producción intermedia y final. El objetivo es suscribir contratos a fi-nes del año 2009 con incidencia en el presupuesto 2010. Se contempla también compromisos en torno a otros indicadores de desempeño tales como: de eficiencia, de economía, de recursos y de calidad. Estas experiencias plantean algunos retos como: a) la necesidad de fortalecer las instituciones en sus procesos de planificación, de presu-puesto y de administración de información y monitoreo, b) selección de indicadores pertinentes y simples, c) contar con un sistema ad hoc de seguimiento para estas primeras experiencias de aplicación y d) definir un esquema de in-centivos institucionales, definidos de manera coordinada por la SEEPYD, SEH y SEAP.
10 Sólo a modo de ejemplo, se pueden citar: el Plan Decenal de Educación 2008-2018, Plan Decenal de Salud 2006-2015, el Plan Nacio-nal de Alimentación y Salud (PLANAN) 2000-2010, Plan Estratégico para Erradicación de las Peores Formas de Trabajo Infantil, el Plan Estratégico para el Sector Vivienda 2004-2008, el Plan Estratégico de Ciencia y Tecnología 2008-2018, el Plan Nacional de Igual-dad y Equidad de Género 2006-2016, la Estrategia Nacional para la Sociedad de la Información, la Estrategia de Eficiencia Energética para la República Dominicana, entre otros.
11 La Secretaría de Estado de Administración Pública - SEAP se ha incorporado como órgano rector firmante a partir de su constitución como Secretaría de Estado. Las funciones de SEAP, al momento de promulgarse la Ley Orgánica de Presupuesto, eran desempeñadas por la Oficina Nacional de Administración Pública (ONAP) bajo la órbita del Secretariado Técnico de la Presidencia (actual SEEPYD).
12 Gestión Orientada a Resultados y Contratos por Resultados y Desempeño, SEEPYD, 2008.
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3.3. Actores clave en el ciclo presupuestario
Los órganos públicos y la sociedad civil pueden y deben utilizar los resultados obtenidos para mejorar su partici-pación en las distintas fases del proceso presupuestario. No obstante, el papel que estos actores pueden desempeñar se ve condicionado por: a) fuertes interrogantes sobre la calidad de los registros administrativos y las características de los sistemas de información existentes, b) la capacidad
de los actores involucrados para la producción, gestión y utilización de la información de desempeño, c) la accesibi-lidad a la información que estimule su utilización por parte de los actores clave y d) sistema de incentivos, positivos y negativos ligado a la información por desempeño que in-centive su utilización. En este sentido, es clave la mejora en la calidad de los indicadores de desempeño y de la informa-ción financiera, así como el acceso al SIGEF por parte de los actores fuera del Ejecutivo y, en particular, por parte de las Cámaras del Congreso y de los ciudadanos.
CUADRO 3: CONSOLIDACIÓN DE MECANISMOS Y FUNCIONES EN EL PROCESO DE RENDICIÓN DE CUENTAS
La experiencia reciente de los países de la OCDE confirma la importancia de establecer lo antes posible en el proceso de reforma de mecanismos, funciones y/o instituciones que fortalezcan las capacidades de los usuarios de información de desempeño y la mejora de la calidad de dicha información y de los sistemas que la generan. El reciente informe del Órgano Supremo de Auditoría de Nueva Zelan-da (Auditor-General) que informa sobre la debilidad de la información de desempeño en dicha administración resulta esclarecedor por dos razones: la función que cumple un órgano tradicionalmente dedicado a la auditoría en la revisión de información de desempeño (no financiera) y las debilidades observadas por este órgano en una administración tradicionalmente pionera en estos menesteres.
Para tratar de prevenir o enmendar esta problemática muchos países de la OCDE están haciendo uso extensivo de órganos y unidades para la consolidación de mecanismos y funciones que permitan aumentar la calidad y veracidad de la información de desempeño y un uso más fiable por los diferentes actores a lo largo del proceso presupuestario, incluyendo el legislativo, las diferentes partes del ejecutivo y la ciudadanía.
En el Reino Unido se ha creado un panel de información de desempeño (Performance Information Panel, PIP) que incluye actores claves en la generación y uso de información de desempeño como el Departamento de Tesorería, la Oficina de Gabinete del Primer Ministro, la Oficina Nacional de Auditoría, la Comisión de Auditoría y la Oficina Nacional de Estadísticas. Estos nuevos vínculos entre los actores crean comunidades de prácticas para velar por la calidad y veracidad de la información de desempeño fortaleciendo las capacidades de los usuarios para manejar la información de desempeño. Por ejemplo, la Oficina Nacional de Auditoría cuenta con una Dirección de Medición de Desempeño para coordinar la medición de desempeño como parte de las auditorías financieras, revisiones de la gobernabilidad de los órganos del gobierno central y los estudios de eficiencia en el uso de recursos públicos. La Comisión de Auditoría cuenta con un centro para la medición del desempeño cuyo objetivo es el aprendizaje práctico poniendo en contacto gestores de la administración local y nacional, y desarrollando vínculos fuertes con el mundo académico, el sector público y privado. La Oficina Nacional de Estadísticas tiene una unidad central que ofrece apoyo sobre metodologías y certificación de la calidad de información usada y sobre sus fuentes.
En España la Agencia Nacional de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios (AEVAL) fue creada para usar la evaluación en la mejora de la calidad de los servicios públicos, aumento de la rendición de cuentas al público de los órganos del gobierno y promoción de un mejor uso de los fondos públicos. Su creación estuvo basada en las recomendaciones de un panel de ex-pertos académicos, distinguidos profesionales y administradores públicos. La Agencia, dependiente del Ministerio de Administración Pública, evalúa los programas y políticas seleccionadas cada año por el gabinete español y presenta en el Parlamento un reporte anual sobre los esfuerzos de las agencias centrales del Gobierno por mejorar la calidad de los servicios que proveen al público. Un contrato de gestión rige las actividades de la Agencia y sus relaciones con el Gobierno, quien financia esas actividades. El Directorio de la Agencia incluye representantes del Ministerio de Administración Pública, del Ministerio de Finanzas, del Ministerio de la Presidencia, del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación y de los sindicatos, así como también profesionales independientes de reputación.
Fuente: Controller and Auditor-General, “The observations on the quality of performance reporting”, ISBN 978-0-478-32609-3, New Zealand, 2008; HM Treasury, Cabinet Office, National Audit Office, Audit Commission, and Office for National Statistics, “Choosing the right fabric, A Framework for Performance Information”, . Feinstein, Osvaldo y Pedro Arizti, “Policy and Program Evaluation in Spain, The Case of the Spanish Evaluation Agency (AEVAL), (2008), “Budget for results in Spain: Lessons learned after two decades of reforms” Eduardo Zapico-Goñi, OECD; “The impact of joining the European Union on the evaluation of public policy: the case of Spain”, Veronica Viñas, Universidad Carlos III de Madrid; “La agencia de evaluación y calidad y la necesidad de evaluar las intervenciones públicas”, Inés Pérez-Durantez Bayona, Presupuesto y Gasto Público, Instituto de Estudio Fiscales, 51-(2/2008).
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4. alternativas De Política
Consolidar el proceso de desarrollo de la estrategia a medio plazo, del plan plurianual y del presupuesto a medio plazo
Es importante que los que los instrumentos de plani-ficación y presupuesto de mediano plazo que se co-mienzan a desarrollar sean sostenidos y fortalecidos. En el Cuadro 1 se resumen algunas lecciones de la experiencia internacional. Para seguir avanzando en los procesos que ya se han iniciado en el país, se re-comienda:
• La institucionalización del proceso de concertación, sus ámbitos y procedimientos, así como el diseño del mecanismo de actualización de la Estrategia Nacional de Desarrollo.
• La elaboración del Manual Metodológico para la For-mulación y Evaluación del Plan Nacional Plurianual del Sector Público.
• La elaboración de las Pautas Metodológicas para la Programación Macroeconómica de Mediano Plazo.
• La definición de la metodología para la formulación del Presupuesto Plurianual del Sector Público.
• La elaboración del Reglamento de Elaboración del Marco Financiero Plurianual, así como el diseño del seguimiento y la evaluación de su ejecución.
Continuar con el proceso de elaboración y aplicación de los Contratos por Resultados y Desempeño en Se-cretarías de Estado y fortalecer con ellos sistemas de monitoreo y evaluación.
Resulta conveniente la reglamentación del Artículo 14 de la Ley Orgánica de Presupuesto a efectos de de-terminar las características operativas de estos contratos, las condiciones que deben reunir los organismos para in-corporarse a este régimen, así como la periodicidad y me-canismos de evaluación que se utilizarán para verificar su cumplimiento. En particular, la definición de un esquema de incentivos definido de manera conjunta por SEEPYD, SEH y SEAP, que establezca un tratamiento diferencial para aquellas instituciones que suscriban contratos, es-tableciendo:
Mejorar la predictibilidad del presupuesto anual y fortalecer los controles e información del gasto.
Es crítico continuar fortaleciendo el SIGEF en el corto pla-zo, para lo cual se recomienda lo siguiente:
• Asegurar un proceso de expansión sostenida del SI-GEF hasta agotar todo el sector público.
• Mejorar el registro del devengado y lograr una clara distinción con el comprometido.
• Incorporar información que dé cuenta de la programación y de la ejecución de metas y volúmenes de trabajo.
• Continuar con la implantación de la Cuenta Única del Tesoro.
Otra acción importante es reforzar el Presupuesto por Programas. En tal sentido se considera importante:
• Incorporar información sobre producción física. La co-rrecta identificación y medición de la misma, tanto en la formulación como en la ejecución presupuestaria, constituyen el primer escalón en la construcción de indicadores de desempeño.
• Revisar la estructura programática del presupuesto. Una correcta identificación de los productos termina-les e intermedios sienta las bases para una revisión de las estructuras programáticas de los presupuestos ins-titucionales. En tal sentido, se considera importante realizar con las instituciones públicas: a) un análisis de las prioridades de política y sus misiones instituciona-les, b) un análisis de los procesos productivos y de las estructuras organizativas y c) una determinación de las relaciones insumo- producto. Sobre esa base se sugiere comenzar un proceso gradual de ajustes en las redes programáticas institucionales.
• Evaluar el presupuesto en forma integral, particular-mente sus aspectos no financieros. En la medida que se mejore la determinación y medición de los productos institucionales, resulta imperativo que la evaluación presupuestaria abarque efectivamente la dimensión física del presupuesto y amplíe además su valoración a los diversos aspectos del desempeño.
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• Flexibilidades administrativas en función de la obten-ción de resultados en materia de ejecución presupues-taria (modificaciones presupuestarias, programación de la ejecución y excedentes presupuestarios), tesore-ría, compras y contrataciones, administración de re-cursos humanos y diseño organizacional.
• Un esquema de incentivos diversos al personal.
Es también imprescindible ampliar la función de eva-luación. La evaluación constituye un factor clave para el diseño de políticas, para la toma de decisiones vinculadas a la asignación de recursos y para el establecimiento de un modelo de gestión por resultados. En tal sentido, se considera importante:
• Definir un modelo de seguimiento y evaluación de programas que integre y comprometa el esfuerzo de los distintos órganos rectores y las secretarías de línea.
• Identificar indicadores de resultados e impacto que expresen las prioridades de política definidas en los instrumentos de planificación. Establecer hipótesis de vinculación con la producción pública.
Mejorar la gestión de la Administración Pública, para apoyar el movimiento hacia la gestión para resultados.
En el corto plazo se recomienda apoyar la labor empren-dida por la Secretaría de Estado de Administración Pú-blica en las siguientes materias:
• Implementación y utilización de técnicas de gestión de calidad total tales como las del modelo CAF (Common Assessment Framework) puesto en marcha por la Unión Europea13.
• Certificación internacional de algunos procesos de gestión clave, como la contratación y la evaluación de personal.
• Evaluación de la calidad de la gestión como parte del diagnóstico institucional previo al desarrollo de los Contratos por Resultados y Desempeño y que se inclu-
yan indicadores para medir los avances en cada área de gestión, incluyendo la gestión de personal.
• Articulación de las metas institucionales y las evalua-ciones del desempeño.
Fortalecer el papel de los actores externos al Poder Ejecutivo en el ciclo de rendición de cuentas
Para que el proceso de reforma resulte en una mejor ca-lidad del gasto público, es fundamental reforzar el rol del Congreso de la República, la Cámara de Cuentas y la sociedad civil. Estos actores desempeñan un papel clave para que el sistema de rendición de cuentas ofrezca los incentivos necesarios para que las reformas abordadas se traduzcan en una mejor calidad del gasto.
Uno de los propósitos de reforzar el rol de Congreso es ele-var la calidad de la discusión presupuestaria e incorporar la lógica de la disciplina fiscal. También se persigue fortalecer las capacidades del Congreso para analizar el Proyecto de Presupuesto de Ingresos (y la Ley de Gastos Públicos) y elevar la calidad del proceso de rendición de cuentas. Por último, los ciudadanos y los usuarios de servicios públicos desempeñan un papel fundamental en monitorear la asig-nación y ejecución presupuestaria, y exigir cuentas de los gestores públicos y los prestadores de servicios.
Para reforzar el papel de los actores externos se sugiere:
• Dar acceso al SIGEF al Congreso, a la Cámara y al público en general, y realizar talleres de capacitación sobre la información que el sistema provee.
• Promover y hacer efectiva la ley de acceso a la infor-mación pública.
• Presentar los Contratos por Resultados y Desempeño en talleres de socialización y publicar en la página de Internet de la Secretaría de Estado de Economía, Pla-nificación y Desarrollo el sistema de monitoreo de los indicadores de desempeño para que los ciudadanos y usuarios de servicios públicos puedan monitorear el cumplimiento de los mismos.
13 El Marco Común de Evaluación (CAF) desarrollado por el Grupo de Servicios Públicos Innovadores de la Unión Europea, es una herramienta de autoevaluación expresamente concebida para las organizaciones públicas que incorpora las características principales de varios modelos de excelencia. Se trata de un esquema común de evaluación de las organizaciones públicas que por su sencillez y compatibilidad con otros modelos resulta idóneo para su aplicación en administraciones nacionales. Para una versión en castellano del documento “CAF 2006, el Marco Común de Evaluación” véase www.aeval.es.
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5. conclusiones
Las reformas iniciadas en las áreas presupuestarias y de planificación e inversión son críticas para avanzar hacia una gestión basada en el desempeño que me-jore la calidad del gasto público. Su implementación requiere un cambio cultural e institucional a todos los niveles. Gestionar ese cambio y lograr vencer la resis-tencia a la reforma va a ser el reto más importante. El otro gran reto va a ser diseñar un proceso de reforma gradual que comience por sentar las bases institucio-nales de la reforma y generar resultados tangibles en el corto plazo mientras se avanza en las reformas estructu-rales de medio plazo.
En esta nota se han presentado un conjunto de reco-mendaciones que persiguen el propósito de apoyar este proceso de reforma gradual teniendo en cuenta el con-texto dominicano y las experiencias de algunos países de la OCDE que han pasado por un proceso similar. Las siguientes cinco áreas son prioritarias en el corto plazo:
• Mejorar la predictibilidad del presupuesto anual y for-talecer los controles e información del gasto.
• Consolidar el proceso de desarrollo de la estrategia de desarrollo a medio plazo, del plan plurianual y del pre-supuesto a medio plazo.
• Continuar con el proceso de elaboración y aplica-ción de los Acuerdos para “Resultados y Desempeño” en Secretarías de Estado clave y fortalecer la siste-mas monitoreo y evaluación de resultados.
• Mejorar la gestión del Administración Pública para apo-yar el movimiento hacia la gestión para resultados.
• Fortalecer la capacidad de los actores clave en el pro-
ceso presupuestario para manejar la información de resultados y desempeño.
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TABLA 1: POBREZA MODERADA EN LA REPÚBLICA DOMINICANA
TABLA 2: DESCOMPOSICIÓN DE LOS CAMBIOS EN LA POBREZA
Banco Mundial Banco Mundial SEEPYD Banco Mundial Banco Mundial SEEPYD Banco Mundial Banco Mundial SEEPYD
(1) (2) (3) (1) (2) (3) (1) (2) (3)
1986 37.5 28.5 47.3
1992 33.9 19.3 49.0
Apr-97 26.7 17.7 38.1
1998 28.6 20.5 42.1
Apr-00 25.8 27.2 16.8 17.7 42.5 44.6
Oct-00 27.7 28.2 18.2 18.3 45.3 46.7
Apr-01 27.7 28.1 18.1 18.2 45.5 46.4
Oct-01 27.4 27.8 18.5 18.5 44.0 45.1
Apr-02 26.6 27.6 18.0 18.9 42.4 43.6
Oct-02 27.7 29.1 18.2 19.9 45.4 46.1
Apr-03 34.7 35.3 24.0 24.3 54.6 55.6
Oct-03 35.3 36.0 27.2 27.8 49.8 50.7
Apr-04 42.1 42.5 34.5 34.4 56.1 57.3
Oct-04 42.2 43.4 34.7 35.4 55.7 58.0
Apr-05 40.9 33.6 54.3
Oct-05 40.1 33.0 53.2
Apr-06 37.6 30.7 50.1
Oct-06 36.3 28.4 50.8
Apr-07 35.8
Oct-07 (*) 35.8
Apr-08 (*) 35.2
Oct-08 (*) 37.8
Nacional Urbano Rural
SOURCES: (1) World Bank (2001), Dominican Republic Poverty Assessment, Report No. 21306-DR (2) World Bank (2006), Dominican Republic Poverty Assessment, Report No. 32422-DR (3) SEEPYD (2008), Análisis del Desempeño Económico y Social de la República Dominicana, Enero-Junio 2007 (*) Cifras preliminares
SOURCES: (1) World Bank (2001), Dominican Republic Poverty Assessment, Report No. 21306-DR (2) World Bank (2006), Dominican Republic Poverty Assessment, Report No. 32422-DR
Efecto crec. Efecto Distr. Residual Cambio total en pobreza moderada
1986-1992 -6.70 4.60 -1.50 -360
1992-1998(1) -3.30 -1.50 -0.50 -5.30
1997-2002 0.60 -0.74 0.00 -0.14
2002-2004(2) 13.94 -0.19 0.00 13.75
ANEXO I
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I
138
TABLA 3: COEFICIENTE DE GINI EN LA REPÚBLICA DOMINICANA
SOURCES: (1) World Bank (Various Years), World Development Indicators (2) World Bank (2006), Dominican Republic Poverty Assessment, Report No. 32422-DR (3) SEEP YD (2008), análisis del Desempeño Económico y Social de la República Domincana, Enero-Junio 2007
Banco Mundial (1) Banco Mundial (2) Banco Mundial (3)
1986 47.8
1989 50.5
1992 51.4
1996 48.7 1997 49.6
Apr-00 53.3 55.3
Oct-00 51.1 54.6
2000 52.1
Abr-01 51.2 53.1
Oct-01 50.4 52.5
Apr-02 51.0 53.0
Oct-02 50.8 52.0
Apr-03 50.9 53.5
Oct-03 50.8 54.1
2003 51.9
Apr-04 49.7 53.8
Oct-04 50.1 54.6
2004 51.6
Apr-05 53.7
Oct-05 53.7
2005 49.9
Apr-06 53.0
Oct-06 54.1
Apr-07 52.1
Oct-07
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139
TABLA 4: ESTATUS DE LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO POR METAS (C. 2005)
Millenium Goal Target Variable Dominican Republic Colombia Peru Brazil Cuba
Achieving Univesal Primary Education
Promoting Gender Equality
Reducing Child Mortality
Improving Maternal Health
Combating Disease
Ensuring Environmental Sustainability
Primary completion rate, female (% of relevant age group)
Primary completion rate, male (% of relevant age group)
Expenditure per student, primay(% of GDP per capita)
Ratio of female to male primary enrollment
Ratio of female to male secondary enrollment
Share of women employed in the nonagricultural sector (% of total
nonagricultural employment)
Mortality rate, under-5 (Per 1,000)
Immunization, measles (% of childrenages 12-23 months)
Maternal mortality ratio (Modeledestimate, per 100,000 live births)
Maternal mortality ratio (Nacionalestimate, per 100,000 live births)
Births attended by skilled healthstaff (% of total)
Invidence of tuberculosis (Per 100,000 people)
Prevalence of HIV, total (% of population ages 15-49)
CO2 emissions (Metric tons per capita)
Improved water source (% of population with access)
86.6 107.1 101.2 111.2 91.2 79.9 103.4 100.9 109.8 91.9 8.2 16.2 7.2 12.8 33.8
95.1 98.5 100.7 94.2 97.5
120.1 110.9 102.8 110.1 101.7
38.3 48.3 37.5 41.0 42.6
29.2 20.7 25.2 20.0 6.7 99.0 88.0 99.0 99.0 96.0
150.0 130.0 240.0 110.0 45.0
91.7 75.9 37.3
95.5 96.4 86.9 96.6 99.9
88.8 45.0 162.4 49.4 9.0
1.1 0.6 0.5 0.6 0.1
2.1 1.2 1.2 1.8 2.3
95.0 93.0 84.0 91.0 91.0
SOURCES: (1) World Bank (Various years), world Development Indicators
No
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1991
22
47.5
45
7.7
7.4
406.
8 8.
2 93
.2
483.
6 13
5.7
58.8
59
6.1
1992
23
99.6
45
1.0
7.9
423.
8 8.
3 96
.2
546.
1 14
4.2
69.5
65
2.4
1993
24
13.3
40
7.3
8.1
448.
4 17
.0
104.
4 56
7.6
140.
7 67
.3
652.
6
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23
97.4
34
5.6
9.3
443.
2 17
.3
107.
0 55
8.0
161.
2 88
.5
667.
3
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35
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43
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15.0
11
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559.
1 17
5.7
86.1
65
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127.
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2.9
186.
0 94
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671.
9
1998
28
88.9
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3.8
8.2
531.
8 14
.9
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2 36
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640.
4
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52
2.7
7.6
519.
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.2
214.
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4.8
218.
4 37
.9
651.
8
2001
31
76.5
47
4.3
5.8
486.
7 28
.8
209.
8 86
6.0
241.
1 56
.4
807.
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2002
33
15.0
52
6.0
7.6
471.
5 26
.0
195.
2 88
5.8
245.
5 66
.6
890.
9
2003
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98.4
42
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7.34
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22
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9.4
63.7
84
8.4
2004
32
09.9
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6.3
4.9
494.
1 26
.1
213.
2 83
2.3
232.
8 55
.7
873.
9
2005
32
76.4
47
7.8
5.9
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238.
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TABLA 6: SECTORES CLAVE VS. SECTORES DÉBILES, INGRESOS Y EFECTOS SOBRE LA POBREZA
TABLA 7: SITUACIÓN ACTUAL DE LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO Y LÍNEA BASE EN LA REPÚBLICA DOMINICANA
Grupos de Hogares Cambio Tasa de Pobreza luego Diferencias absolutas con respecto Ingreso % del cambio en los ingresos a los niveles iniciales de Pobreza
Distrito Nacional 2.3 20.0 7.6 4.3 5.8 2.7 1.9 0.6 0.3 0.1 0.3 0.1 0.0
Otras Zonas 12.Urbanas 2.2 31.0 5 7.2 10.9 4.3 2.6 1.0 0.4 0.2 0.6 0.1 0.1 17. 10.Rural 2.3 41.6 8 2 15.1 6.1 3.6 1.1 0.5 0.3 0.6 0.2 0.1
13.Agregado 2.2 31.8 1 7.5 11.0 4.5 2.8 0.9 0.4 0.3 0.5 0.1 0.1
Distrito Nacional 0.8 20.5 7.8 4.4 6.0 2.7 1.9 0.1 0.1 0.1 0.0 0.0 0.0
Otras Zonas 12.Urbanas 0.8 31.6 8 7.3 11.3 4.4 2.7 0.4 0.1 0.1 0.1 0.1 0.0 17. 10.Rural 0.7 42.3 2 5 15.5 6.2 3.6 0.3 0.2 0.1 0.3 0.1 0.0
13.Agregado 0.8 32.4 4 7.7 11.4 4.6 2.8 0.3 0.1 0.1 0.1 0.1 0.0
REPÚBLICA DOMINICANA 1990 2007 2015 (Objetivo) Distance covered in ‘base’
ODM 1: Personas viviendo debajo de la línea de pobreza nacional
(% de población) 29 38 14 44%
ODM 2: Tasa de completitud de Primaria (% del grupo de edad relevante) 22 27 100 35%
ODM 4: Tasa de mortalidad en niños por debajo de 5 años
(Por cada 1,000 nacimientos) 58 35 19 64%
ODM 5: Tasa de mortalidad materna (por cada 100,000 nacimientos vivos) 229 81 57 57%
ODM 7a: Acceso a fuentes de agua potable (% de la población) 83 76 92 39%
ODM 7b: Acceso a facilidades sanitarias adecuadas (% de la población) 60 97 80 100%
Pobreza Pobreza Pobreza Pobreza Moderada Extrema Moderada Extrema
Cant (pers.) P1 P2
Choque: Equivalente al 5% de la demanda del PIB, incremento solamente en los sectores clave
Choque: Equivalente al 5% de la demanda del PIB, incremento solamente en los sectores débiles
Cant (pers.) P1 P2 Cant (pers.) P1 P2 Cant (pers.) P1 P2
Fuente: Sistema de Indicadores Sociales de la UIS; SEE; ENDESA; and OPS/OMS UNICEF.
NOTA: Último año disponible si no se disponen de datos para 1990 o 2007. Relativa a los valores del año 1990, las metas del año 2015 son: reducir a la mitad el ODM1, al 2/3 el ODM 4 y al ¾ el ODM5; reducir a la mitad los porcentajes de la población sin acceso a agua y saneamiento (ODM 7a y 7b); conseguir la realización del 100% para el ODM2; La tasa de pobreza en la columna de 1990 es para 1998; En 1990 y 2007, para el ODM2 los valores corresponden a la estricta definición de la tasa de terminación: la proporción de estudiantes en su edad correcta que entran en primer grado y lo completan satisfactoriamente en el tiempo establecido (sin repetición) los 8 grados de la escuela primaria.
NOTA:P1 representa el índice de brecha de pobreza y P2 la severidad de la pobreza.
Fuente: Estimaciones de los autores.
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142
ANEXO IIfacilitación De los negocios
Comentarios sobre la nueva Ley de Sociedades con respecto al indicador sobre la apertura de empresa
En el momento de redacción de este informe el Congreso Nacional de la República Dominicana estaba en proce-so de aprobar la nueva Ley de Sociedades Comerciales y Empresas Individuales de Responsabilidad Limitada. La nueva legislación introduce una nueva estructura cor-porativa de responsabilidad limitada (Sociedad de Res-ponsabilidad Limitada o S.R.L.) que conlleva una mejora significativa, pues ofrece a los emprendedores una mayor flexibilidad a la hora de abrir una empresa. En contraste con la forma de sociedad más frecuente (Sociedad Anó-nima, S.A.), la nueva S.R.L. no necesita un accionariado mínimo de siete accionistas, lo que se había calificado a menudo como obstáculo. La vigencia de esta ley tendrá un impacto en el indicador de apertura de una empresa. Este indicador de Doing Business podría pasar a basarse en la nueva forma empresarial, la S.R.L. A este respecto, la nueva ley también tendría una potencial influencia en el proceso existente para crear y operar una empresa.
Requisito obligatorio de depósito de capital autorizado en el banco. La nueva ley exige al empresario un de-pósito de todo el capital inicial en una cuenta bancaria en el momento de la matriculación e inscripción. Esto añadiría un requisito adicional al proceso de apertura. El propósito y la efectividad de este requisito son cues-tionables, ya que todos los fondos pueden ser retirados inmediatamente después de la inscripción de la sociedad. En este sentido, no hay una protección de los inversores o acreedores, algo que a menudo se cita como la base lógica de dichos requisitos de depósito. En todo el globo los países están eliminando paulatinamente los requisitos
de capital mínimo pagado, o los requisitos de depósito previos a la inscripción. Los países que instauraron por primera vez esos requisitos (Reino Unido y Francia) ya los han suprimido.
Autenticación notarial obligatoria del certificado de depósito. La nueva ley exige que una vez se haya depo-sitado el capital social en el banco, los empresarios de-berían llevar el certificado de depósito a un notario para que éste verifique su autenticidad. El notario no com-prueba si los fondos se han depositado realmente. Este requisito de que los empresarios depositen los fondos en el banco, obtengan un certificado y a su vez lo autenti-quen ante notario, podría reemplazarse por un trámite por el que los empresarios tuvieran que demostrar ante el Registro Mercantil que cuentan con fondos suficientes en el momento de la matriculación.
Tiempo para completar la inscripción de la empresa ante el Registro. Es posible que la entrada en vigor de la nueva ley exija una nueva inscripción de empresas exis-tentes basándose en el capital. Se han establecido límites mínimos y máximos de capital autorizado según el tipo de sociedad (un mínimo de 30 millones de pesos domi-nicanos para las SA; un máximo de 60 millones de pe-sos dominicanos para las SRL). Este hecho influirá en el volumen de inscripciones y en la carga de trabajo de los registros mercantiles. Para evitar los potenciales retrasos causados por el exceso de trabajo o por los expedientes retrasados, deberían garantizarse los recursos materiales y humanos necesarios.
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Catálogo Modelo de Deberes y Responsabilidades de los Administradores de las Sociedades Anónimas para Futura Reforma de la Nueva Ley de Sociedades
DEL DEBER DE DILIGENCIA
Artículo x1.- Los miembros del consejo de administración, en el ejercicio diligente de las funciones que esta Ley y los estatutos sociales le confieran a dicho órgano social, debe-rán actuar de buena fe y en el mejor interés de la sociedad y personas morales que ésta controle, para lo cual podrán:
Párrafo I. Solicitar información de la sociedad y personas morales que ésta controle, que sea razonablemente ne-cesaria para la toma de decisiones. Al efecto, el consejo de administración de la sociedad podrá establecer, con la previa opinión del comité que desempeñe las funciones en materia de auditoría, lineamientos que establezcan la forma en que se harán dichas solicitudes y, en su caso, el alcance de las propias solicitudes de información por parte de los administradores.
Párrafo II. Requerir la presencia de directivos relevantes y demás personas, incluyendo comisario de cuentas, que puedan contribuir o aportar elementos para la toma de decisiones en las sesiones del consejo.
Párrafo III. Aplazar las sesiones del consejo de adminis-tración, cuando un consejero no haya sido convocado o ello no hubiere sido en tiempo o, en su caso, por no habérsele proporcionado la información entregada a los demás administradores. Dicho aplazamiento será hasta por tres días naturales, pudiendo sesionar el consejo sin necesidad de nueva convocatoria, siempre que se haya subsanado la deficiencia.
Párrafo IV. Deliberar y votar, solicitando se encuentren presentes, si así lo desean, exclusivamente los miembros del consejo de administración.
Artículo x2.- Los miembros del consejo de administra-ción, los directivos relevantes y las demás personas que desempeñen facultades de representación de la sociedad anónima, deberán proveer lo necesario para que se cum-pla lo dispuesto en esta Ley.
La información que sea presentada al consejo de admi-nistración de la sociedad por parte de directivos rele-vantes y demás empleados, tanto de la propia sociedad
NOTA: El lenguaje para la formulación de los artículos a continuación ha sido inspirado de la ley de Mercado de Valores de México (2006). México es el país que tiene la posición más alta de la región América Latina y Caribe según el ranking de protección de inversores del reporte Doing Business.
como de las personas morales que ésta controle, deberá ir suscrita por las personas responsables de su contenido y elaboración.
Los miembros del consejo de administración y demás personas que desempeñen un empleo, cargo o comisión en alguna de las personas morales que controle una so-ciedad anónima o en las que ésta tenga una influencia significativa, no faltarán a la discreción y confidenciali-dad establecida en ésta u otras leyes, cuando proporcio-nen información conforme a lo aquí previsto al consejo de administración de la sociedad anónima, relativa a las referidas personas morales.
Artículo x3.- Los miembros del consejo de administra-ción de las sociedades anónimas faltarán al deber de di-ligencia y serán susceptibles de responsabilidad, cuando causen un daño patrimonial a la sociedad o a las personas morales que ésta controle o en las que tenga una influen-cia significativa, en virtud de actualizarse alguno de los supuestos siguientes:
Párrafo I. Se abstengan de asistir, salvo causa justificada a juicio de la asamblea de accionistas, a las sesiones del consejo y, en su caso, comités de los que formen parte, y que con motivo de su inasistencia no pueda sesionar legalmente el órgano de que se trate.
Párrafo II. No revelen al consejo de administración o, en su caso, a los comités de los que formen parte, informa-ción relevante que conozcan y que sea necesaria para la adecuada toma de decisiones en dichos órganos sociales, salvo que se encuentren obligados legal o contractual-mente a guardar secreto o confidencialidad al respecto. Párrafo III. Incumplan los deberes que les impone esta Ley o los estatutos sociales de la sociedad.
Artículo x4.- La responsabilidad consistente en indem-nizar los daños y perjuicios ocasionados a la sociedad o a las personas morales que ésta controle o en las que tenga una influencia significativa, por falta de diligencia de los miembros del consejo de administración de las sociedades anónimas, derivada de los actos que ejecuten o las deci-siones que adopten en el consejo o de aquellas que dejen de tomarse al no poder sesionar legalmente dicho órgano
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social, será solidaria entre los culpables que hayan adop-tado la decisión u ocasionado que el citado órgano social no pudiera sesionar. Dicha indemnización podrá limitarse en los términos y condiciones que expresamente señalen los estatutos sociales o por acuerdo de asamblea general de accionistas, siempre que no se trate de actos dolosos o de mala fe, o bien, ilícitos conforme a ésta u otras leyes.
Las sociedades anónimas podrán pactar indemnizaciones y contratar en favor de los miembros del consejo de ad-ministración seguros, fianzas o cauciones que cubran el monto de la indemnización por los daños que cause su actuación a la sociedad o personas morales que ésta con-trole o en las que tenga una influencia significativa, salvo que se trate de actos dolosos o de mala fe, o bien, ilícitos conforme a ésta u otras leyes.
DEL DEBER DE LEALTAD Y DE LOS ACTOS O HECHOS ILÍCITOS
Artículo x5.- Los miembros del consejo de administra-ción de las sociedades anónimas, deberán guardar con-fidencialidad respecto de la información y los asuntos que tengan conocimiento con motivo de su cargo en la sociedad, cuando dicha información o asuntos no sean de carácter público.
Los miembros del consejo de administración, que tengan conflicto de interés en algún asunto, deberán abstenerse de participar y estar presentes en la deliberación y vota-ción de dicho asunto, sin que ello afecte el quórum re-querido para la instalación del citado consejo.
Los administradores serán solidariamente responsables con los que les hayan precedido en el cargo, por las irre-gularidades en que éstos hubieren incurrido si, cono-ciéndolas, no las comunicaran por escrito al comité que desempeñe las funciones en materia de auditoría y al au-ditor externo. Asimismo, dichos administradores estarán obligados a informar al comité de auditoría y al auditor externo, todas aquellas irregularidades que durante el ejercicio de su cargo, tengan conocimiento y que se re-lacionen con la sociedad o las personas morales que ésta controle o en las que tenga una influencia significativa.
Artículo x6.- Los miembros del consejo de administración de las sociedades anónimas incurrirán en deslealtad frente a la sociedad y, en consecuencia, serán responsables de los daños y perjuicios causados a la misma o a las personas morales que ésta controle o en las que tenga una influencia
significativa, cuando, sin causa legítima, por virtud de su empleo, cargo o comisión, obtengan beneficios económi-cos para sí o los procuren en favor de terceros, incluyendo a un determinado accionista o grupo de accionistas.
Asimismo, los miembros del consejo de administración incurrirán en deslealtad frente a la sociedad o personas morales que ésta controle o en las que tenga una influen-cia significativa, siendo responsables de los daños y per-juicios causados a éstas o aquélla, cuando realicen cual-quiera de las conductas siguientes:
Párrafo I. Voten en las sesiones del consejo de adminis-tración o tomen determinaciones relacionadas con el patrimonio de la sociedad o personas morales que ésta controle o en las que tenga influencia significativa, con conflicto de interés.
Párrafo II. No revelen, en los asuntos que se traten en las sesiones del consejo de administración o comités de los que formen parte, los conflictos de interés que tengan respecto de la sociedad o personas morales que ésta con-trole o en las que tengan una influencia significativa. Al efecto, los administradores deberán especificar los deta-lles del conflicto de interés, a menos que se encuentren obligados legal o contractualmente a guardar secreto o confidencialidad al respecto.
Párrafo III. Favorezcan, a sabiendas, a un determinado accionista o grupo de accionistas de la sociedad o de las personas morales que ésta controle o en las que tenga una influencia significativa, en detrimento o perjuicio de los demás accionistas.
Párrafo IV. Aprueben las operaciones que celebren la so-ciedad o las personas morales que ésta controle o en las que tenga influencia significativa, con personas relacio-nadas, sin ajustarse o dar cumplimiento a los requisitos que esta Ley establece.
Párrafo V. Aprovechen para sí o aprueben en favor de terceros, el uso o goce de los bienes que formen parte del patrimonio de la sociedad o personas morales que ésta controle, en contravención de las políticas aprobadas por el consejo de administración.
Párrafo VI. Hagan uso indebido de información relevan-te que no sea del conocimiento público, relativa a la so-ciedad o personas morales que ésta controle o en las que tenga influencia significativa.
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Párrafo VII. Aprovechen o exploten, en beneficio pro-pio o en favor de terceros, sin la dispensa del consejo de administración, oportunidades de negocio que corres-pondan a la sociedad o personas morales que ésta contro-le o en las que tenga influencia significativa.
Al efecto, se considerará, salvo prueba en contrario, que se aprovecha o explota una oportunidad de negocio que corresponde a la sociedad o personas morales que ésta controle o en las que tenga una influencia significativa, cuando el consejero, directa o indirectamente, realice actividades que:
• Sean del giro ordinario o habitual de la propia socie-dad o de las personas morales que ésta controle o en las que tenga una influencia significativa.
• Impliquen la celebración de una operación o una oportunidad de negocio que originalmente sea dirigida a la sociedad o personas morales citadas en el inciso anterior.
• Involucren o pretendan involucrar en proyectos co-merciales o de negocios a desarrollar por la sociedad o las personas morales citadas en el inciso a) anterior, siempre que el consejero haya tenido conocimiento previo de ello.
Lo previsto en el primer párrafo de este artículo, así como en las Párrafos V a VII del mismo, también será aplicable a las personas que ejerzan poder de mando en la sociedad.
Tratándose de personas morales en las que una sociedad anónima tenga una influencia significativa, la responsa-bilidad por deslealtad será exigible a los miembros del consejo de administración de dicha sociedad que con-tribuyan en la obtención, sin causa legítima, de los bene-ficios a que se refiere el primer párrafo de este artículo.
Artículo x7.- Los miembros del consejo de administra-ción de las sociedades anónimas, deberán abstenerse de realizar cualquiera de las conductas que a continuación se establecen:
Párrafo I. Generar, difundir, publicar o proporcionar in-formación al público de la sociedad o personas morales que ésta controle o en las que tenga una influencia signi-ficativa, o bien, sobre los valores de cualquiera de ellas, a sabiendas de que es falsa o induce a error, o bien, ordenar que se lleve a cabo alguna de dichas conductas.
Párrafo II. Ordenar u ocasionar que se omita el registro de operaciones efectuadas por la sociedad o las personas morales que ésta controle, así como alterar u ordenar al-terar los registros para ocultar la verdadera naturaleza de las operaciones celebradas, afectando cualquier concep-to de los estados financieros.
Párrafo III. Ocultar, omitir u ocasionar que se oculte u omita revelar información relevante que en términos de este ordenamiento legal deba ser divulgada al público, a los accionistas o a los tenedores de valores, salvo que esta Ley prevea la posibilidad de su diferimiento.
Párrafo IV. Ordenar o aceptar que se inscriban da-tos falsos en la contabilidad de la sociedad o personas morales que ésta controle. Se presumirá, salvo prueba en contrario, que los datos incluidos en la contabi-lidad son falsos cuando las autoridades, en ejercicio de sus facultades, requieran información relacionada con los registros contables y la sociedad o personas morales que ésta controle no cuenten con ella, y no se pueda acreditar la información que sustente los re-gistros contables.
Párrafo V. Destruir, modificar u ordenar que se destruyan o modifiquen, total o parcialmente, los sistemas o regis-tros contables o la documentación que dé origen a los asientos contables de una sociedad o de las personas mo-rales que ésta controle, con anterioridad al vencimiento de los plazos legales de conservación y con el propósito de ocultar su registro o evidencia.
Párrafo VI. Alterar las cuentas activas o pasivas o las condiciones de los contratos, hacer u ordenar que se registren operaciones o gastos inexistentes, exagerar los reales o realizar intencionalmente cualquier acto u operación ilícita o prohibida por la ley, generando en cualquiera de dichos supuestos un quebranto o perjui-cio en el patrimonio de la sociedad de que se trate o de las personas morales controladas por ésta, en beneficio económico propio, ya sea directamente o a través de un tercero.
Lo previsto en este artículo también será aplicable a las personas que ejerzan poder de mando en la so-ciedad.
Artículo x8.- La responsabilidad consistente en indem-nizar los daños y perjuicios ocasionados con motivo de los actos, hechos u omisiones a que hacen referencia los
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artículos x5, x6 y x7 de esta Ley, será solidaria entre los culpables que hayan adoptado la decisión y será exigible como consecuencia de los daños o perjuicios ocasiona-dos. La indemnización que corresponda deberá cubrir los daños y perjuicios causados a la sociedad o personas mo-rales que ésta controle o en las que tenga una influencia significativa y, en todo caso, se procederá a la remoción del cargo de los culpables.
La iniciativa de la República Dominicana de moder-nizar su legislación de insolvencia mercantil es opor-tuna y elogiable. Los sistemas efectivos de resolución de la insolvencia empresaria son de gran importancia para la estabilidad del sistema financiero y para el desarrollo económico. Un proceso eficiente de insolvencia contri-buye a estabilizar las relaciones comerciales y a crear una cultura crediticia razonable así como a alentar comporta-mientos empresarios responsables.
Los sistemas de insolvencia proporcionan un mecanis-mo eficiente de salida para las empresas no rentables y ayudan a reorganizar a las empresas viables. Los proce-dimientos de insolvencia representan una forma de tratar a las víctimas de la competencia en el mercado. Cuando las empresas son incapaces de competir rentablemente, lo lógico es proporcionar el medio para su disolución o salida voluntaria del mercado. Cuando una empresa en dificultades o insolvente no puede cumplir los acuerdos comerciales, la confianza del mercado cae. Tal situación debe ser resuelta a través de un procedimiento colecti-vo que asegure una solución pronta y el mayor recupero para los acreedores. Este procedimiento debe ser lo sufi-cientemente flexible para proporcionar una variedad de opciones, incluidas la reorganización para las empresas viables y la liquidación para las no viables.
La Propuesta de Ley para la Reestructuración Mer-cantil o Liquidación Judicial de Empresas (borrador de enero de 2006; de aquí en más, la Propuesta de Ley), contempla dos procedimientos de insolvencia diferenciados: la reestructuración mercantil y la liqui-dación judicial. La regulación propuesta es sumamente detallada y extensa, por lo cual la evaluación definitiva de la Propuesta de Ley demandará un estudio en profun-didad. También será preciso analizar la integración de las normas proyectadas con el resto de las leyes del país con las cuales la legislación de insolvencia debe armonizarse.
La sociedad afectada, en ningún caso, podrá pactar en contrario, ni prever en sus estatutos sociales, prestaciones, beneficios o excluyentes de responsabilidad, que limiten, liberen, sustituyan o compensen las obligaciones por la res-ponsabilidad a que se refieren los preceptos legales mencio-nados en el párrafo anterior, ni contratar en favor de perso-na alguna seguros, fianzas o cauciones que cubran el monto de la indemnización por los daños y perjuicios ocasionados.
Comentarios Sobre el Proyecto de Ley de Quiebra Mercantil
Igualmente será crucial apreciar la suficiencia del marco institucional previsto para los procesos de insolvencia (la judicatura, el Centro de Reestructuración Mercantil de la Cámara de Comercio y los profesionales especializados en insolvencia). Una evaluación con esas características se llevará a cabo en el ejercicio ICR ROSC (Insolvency and Creditor Rights Report on the Observance of Stan-dards and Codes). Las apreciaciones que siguen han de tomarse entonces como preliminares y provisorias.
La Propuesta de Ley adhiere en general a los obje-tivos y políticas de los modernos procedimientos de insolvencia, pero en el diseño de dichos procesos se observan defectos importantes que podrían conspirar contra el funcionamiento efectivo del sistema proyec-tado. Las principales debilidades del sistema que a prime-ra vista se observan son las siguientes:
• Difícilmente el sistema atraiga a los deudores insol-ventes a utilizar los mecanismos de insolvencia pro-yectados, ya que, aún en la reestructuración, el deudor se vería expuesto, con demasiada facilidad, a perder la administración de la empresa por simple decisión del Comité de Acreedores, sin que la Propuesta de Ley contemple las causales determinantes de esa pérdida de la administración. En la reestructuración, además, el deudor es prácticamente ajeno a la formulación y negociación del Plan y, eventualmente, a la ejecución de dicho Plan.
• Desdeelpuntodevistadelosacreedores,ellosindi-vidualmente no podrían aprobar o rechazar el Plan de reestructuración. La negociación y aprobación del Plan se haría exclusivamente con los miembros del Comité de Acreedores. Por otra parte, los miembros de ese Comité votarían de manera promiscua, sin es-tablecerse diferencias en el poder de voto de los acree-dores con garantías reales. Tampoco habría salvaguar-
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das para preservar la prioridad de los créditos con esas garantías. Así, por vía del Plan podría desvirtuarse el sistema de prioridades entre créditos. Esto podría te-ner efectos muy serios en el suministro de crédito en general y en el costo del crédito.
• LaPropuestadeLeyno aporta elementos que contri-buyan al desarrollo de la reestructuración informal o extrajudicial (workouts). Estos mecanismos acelerados y económicos de resolución de ciertas insolvencias em-presarias constituyen hoy un componente fundamental de los modernos sistemas de insolvencia. Su importancia puede llegar a ser crucial en casos de crisis económica general o sistémica. La Propuesta de Ley además contie-ne provisiones que serían contrarias a la posibilidad de
negociar esa clase de acuerdos extrajudiciales (por ejem-plo, la amplitud de los actos revocables en los procesos de insolvencia o las sanciones que se establecen por dila-tar la presentación del deudor en dichos procesos).
En síntesis: la decisión de reformar la legislación do-minicana de insolvencia es oportuna e importante y la Propuesta de Ley podría constituir un paso adecuado en la dirección correcta. Sin embargo, en esa Propuesta se aprecian tanto notorias debilidades en el proceso de re-estructuración formal como elementos que desalentarían la utilización de mecanismos informales de reestructura-ción. Esa apreciación hace aconsejable una evaluación en profundidad y la eventual reconsideración del actual diseño de la Propuesta de Ley.
Doing Business en 2008 Doing Business en 2009 Mejor práctica global (2008)
Apertura de una empresa
Clasificación 89 84 Australia
Procedimientos (número) 9 8
Tiempo (días) 22 19
Costo (% del ingreso per cápita) 31,1 19,4
Capital mín. (% del ingreso per cápita) 0 0
Manejo de permisos de construcción
Clasificación 75 77 San Vicente y las Granadinas
Procedimientos (número) 17 17
Tiempo (días) 214 214
Costo (% del ingreso per cápita) 116,12 93,2
Empleo de trabajadores
Clasificación 110 97 Islas Marshall
Índice de dificultad de contratación 56 44 Singapur
Índice de rigidez en los horarios 40 40 Estados Unidos
Índice de dificultad de despido 0 0
Índice de rigidez del empleo 32 28
Costo del despido (semanas de salario) 88 88
Registro de propiedades
Clasificación 112 106 Nueva Zelanda
Procedimientos (número) 7 7
Tiempo (días) 86 60
Costo (% del valor de la propiedad) 5,11 3,8
Obtención de crédito
Clasificación 61 68 Reino Unido
Índice de fortaleza de los derechos legales 3 3
TABLA 1: COMPORTAMIENTO DE LA REPÚBLICA DOMINICANA EN LOS INFORMES DE 2008 Y 2009 DE DOING BUSINESS
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CONT.
Índice de alcance de la información crediticia 6 6
Protección de inversores
Clasificación 125 126 Nueva Zelanda
Índice de grado de transparencia 5 5
Índice de responsabilidad de los directores 0 0
Índice de facilidad para juicios de accionistas 7 7
Índice de fortaleza de protección de inversores 4,0 4,0
Pago de impuestos
Clasificación 139 72 Maldivas
Pagos (número) 74 9 Irlanda
Tiempo (horas) 286 480 Nueva Zelanda
Tasa de impuesto total (%) 40,02 35,7
Comercio transfronterizo
Clasificación 37 32 Singapur
Documentos para exportar (número) 6 6
Tiempo para exportar (días) 12 9
Costo de exportación (US$ por contenedor) 815 916
Documentos para importar (número) 7 7
Tiempo para importar (días) 13 10
Costo de importación (US$ por contenedor) 1015 1150
Cumplimiento de contratos
Clasificación 82 83 Hong Kong, China
Procedimientos (número) 34 34
Tiempo (días) 460 460
Costo (% de la deuda) 40,09 40,9
Cierre de una empresa
Clasificación 145 144 Japón
Tiempo (años) 3,5 3,5
Cost (% de los bienes) 38 38
Tasa de recuperación (centavos por dólar) 8,4 8,9
Posición global en facilidad de hacer negocios 110 97 Singapur
Fuente: Base de datos de Doing Business, www.doingbusiness.org. Téngase en cuenta que las clasificaciones publicadas en Doing Business 2008 no son comparables con las de Doing Business 2009, puesto que se han añadido dos nuevos países al grupo de estudio y en un área se mejoró la metodología: Obtención de crédito (derechos legales). Las clasificaciones que se muestran aquí se han calculado de nuevo, tomando en consideración dichas novedades.
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Notas de Política,consta de 4,000 ejemplares y se terminó de imprimir en el mes de julio del 2010,
en los talleres de Amigo del Hogar.
Impreso en República Dominicana
