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Un mundo dividido: Lima y provinciasUna entrevista a edUardo Ballón e.* por aBelardo sánchez león

Experto en el tema de la descentralización, afirma que esta fue una demanda que se ha frustrado en más de una oportunidad y que ha privilegiado lo político frente a lo económico. (Foto: Dan Lerner)

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I. RegIones tRanspaRentes

¿El Perú ha cambiado con el proceso de descentralización?

El Perú ha cambiado. El proceso de descentralización es parte del cambio. El cambio está ligado fuertemente a las características del ciclo de crecimiento que vivimos. Está ligado también a las transformaciones que, como parte de este ciclo, se han dado radicalmente en múltiples aspectos de la sociedad peruana.

¿Las demandas del interior del país han sido satisfechas con el proceso de descentralización?

La descentralización fue una demanda secular en el país. De alguna manera, fue una demanda que se ha frustrado en más de una oportunidad en la historia reciente. Alan García fue el último hito y el más visible para nosotros como generación. La descentralización actual expresó un consenso que se produce en el año 2002 entre una sociedad del interior del país que pugnaba por su incorporación al Estado peruano y una clase política absolutamen-te debilitada que, sin embargo, cumplió un papel en la caída de Fujimori y que tenía que hacerse de un Estado exánime, organizado para controlar el gasto y con débil presencia territorial, ineficiente en

la prestación de servicios y sin ninguna legitimidad. Por lo tanto, fue un momento inédito en el que, desde arriba y desde abajo, se produjo un consenso que permi-tió que después de muchos años se dé un intento de reforma, el único que ha vivido el país a lo largo del siglo XXI.

¿Por qué el año 2002 es una fecha importante?

En el 2002 se aprueban la reforma constitucional y la Ley de Bases de la Descentralización. Se le da partida al proceso que estuvo instalado, así, desde el inicio del gobierno de Toledo.

¿Cuántas elecciones de presidentes regionales ha habido?

La actual es la tercera generación de presidentes regionales democráticamente elegidos. En el 2002 fue la primera, en el 2006 la segunda y en el 2010 la tercera.

Entonces, con Toledo se plasma la idea de descentralización.

La manera en la que se plasma te de-muestra las dificultades del proceso. Se convoca a elecciones sin que exista la ley de creación de los gobiernos regionales y, por lo tanto, sin que exista una definición clara de las funciones, responsabilidades y competencias de aquello que se va a elegir. No obstante, se inscriben miles de candidatos en todo el país que participan en las elecciones sin saber hasta una se-mana antes de qué se trataba. Ya elegidos y, antes de ser designados, la ley original-mente aprobada sufrió modificaciones.

EL OMBLIGO DEL PERÚ

* Ex viceministro de Desarrollo Social del Ministe-rio de la Mujer y Desarrollo Social, investigador principal de desco. Hoy es Secretario Técnico de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales.

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El país estaba advertido, en consecuencia, de que el proceso partía de una visión general y relativamente gaseosa de la descentrali-zación, que inevitablemente iba a ser una construcción desordenada, en la que los distintos actores no compartían necesaria-mente una visión y los mismos objetivos.

¿Y este proceso de descentralización ha producido nuevos líderes políticos no limeños?

Sin duda alguna. El ejemplo más claro es el de César Villanueva, presidente re-gional reelecto de San Martín y líder de un partido regional, Nueva Amazonía, uno de los pocos intentos que merece el nombre de partido. Villanueva también es el presidente de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales. Tiene una legi-timidad bastante fuerte en el conjunto de presidentes regionales y ante las propias

autoridades del Ejecutivo y los empresa-rios privados.

¿Y él de dónde viene?Villanueva es un profesional originario

de San Martín. En el pasado trabajó en su región desde una ONG. Después fue funcionario del Fondo de Contravalor Perú-Canadá. Posteriormente regresó a su región y allí hace carrera política a partir de una construcción partidaria y territorial que es Nueva Amazonía, siendo reelecto para un segundo mandato. No es el único caso, pero de lo nuevo es de los más significativos. Hay otros presidentes regionales indudablemente importantes y con un liderazgo relevante en el proceso. Juan Manuel Guillén, que fue reelecto en Arequipa, es uno de ellos. Algunos tienen una historia política previa ligada a lo que fueron los partidos nacionales.

Durante el gobierno de Toledo se aprobó la Ley de Bases de la Descentralización. (Foto: Getty Images)

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Existen dos tipos de presidentes regionales: unos que buscan consenso articulando lo económico, y otros más bien contestatarios y conflictivos. ¿O es esta una imagen limeña?

Existe una imagen limeña del proceso. Indudablemente, los presidentes regiona-les son una diversidad de personalidades, estilos e historias que expresan la realidad de sus regiones. Algunos son más deman-dantes con el gobierno nacional a partir de la percepción que tienen de la fuerza que les da su territorio. Los hay empresarios, la mayoría de ellos son profesionales libe-rales. Yo diría que en general expresan lo nuevo y lo viejo que uno encuentra en las sociedades regionales hoy en día.

¿Existe una corriente izquierdista en los poderes regionales?

Izquierda y derecha son dos categorías que cada vez son menos útiles para des-cribir una sociedad. Ambas ideas tienen un uso social que ha impuesto determi-nadas imágenes y visiones que, me da la impresión, no son útiles para entender la realidad. Si por “rojos” entendemos a los personajes que tienen una historia o vinculación con lo que fueron los partidos de izquierda, vamos a encontrar varios. No solo es el caso de Santos, también de Guillén o Acurio en el Cusco, entre otros. Pero los hay con otras historias políticas y personales. Por ejemplo, Arista, de Amazonas, fue director de Presupuesto Público y viceministro de Hacienda. Dada la virtual desaparición de los partidos nacionales, en general lo que expresan todos los presidentes regionales es fun-damentalmente la lógica política de sus territorios.

¿Cuál es esa lógica política?Es muy fragmentada, y depende de

los distintos procesos en cada territorio. Así, por ejemplo, el presidente regional de Puno expresa, entre otras cosas, una sociedad absolutamente atomizada, pobre, muy radicalizada y con intereses frecuentemente contradictorios. Puno y seguramente Madre de Dios son el extremo de lo que estoy diciendo, don-de se combinan múltiples problemas y nudos que tiene este país: lo formal y lo informal, lo legal y lo ilegal. Por lo tanto, los presidentes tienen que lidiar con un escenario que para el habitante promedio de Lima no es imaginable.

¿Los actuales conflictos sociales serían peores sin los presidentes regio-nales? ¿Son un pararrayos del sistema, a pesar de que desde Lima se les ve como radicales?

Es exagerado decir que son los para-rrayos. Sin embargo, es clarísimo que en muchos de los conflictos más visibles del país los gobiernos regionales han cumpli-do un papel importante de canalización y negociación. Si uno observa el escenario más reciente y piensa en los conflictos liderados por Aduviri en Puno, encuentra el papel que cumplió del presidente re-gional. En el escenario de la minería ilegal e informal de Madre de Dios, uno ve el papel discreto pero muy significativo que viene cumpliendo el Consejo Interregio-nal Amazónico, apoyando fuertemente al presidente de Madre de Dios, en un proceso que es extremadamente difícil y complejo, entre otras cosas, por la res-ponsabilidad histórica de las autoridades nacionales en la dinámica que determina

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el peso actual de la minería informal e ilegal. Están más cerca de los conflictos y, si se piensa en un modelo moderno y democrático de solución a conflictos en el país, ese sistema no podría funcionar sin una presencia activa y con capacidad de influir en decisiones de los presidentes regionales.

¿Políticamente, qué son los frentes de defensa? ¿Están por encima de los presidentes regionales o son paralelos?

Se mueven en un carril paralelo. La historia de los frentes de defensa viene desde los años setenta. Son articulaciones territoriales de distintas organizaciones alrededor de una demanda particular-mente sentida de la región. No reempla-zan a los presidentes regionales ni tienen posibilidades de competir con el rol de estos. No existe una relación de apoyo mecánico de los frentes de defensa a los presidentes regionales, ni tampoco son formas de organización permanente. Son organizaciones intermitentes, liderazgos que nacen en una coyuntura y de pronto ya no tienen ninguna visibilidad. En el fondo, la lógica de los frentes está rela-cionada con la inexistencia de un sistema de partidos y las enormes debilidades que estos tienen nacionalmente, pero también de los denominados partidos regionales que no han llegado a cuajar ni mucho menos. En un escenario donde los canales de vinculación entre el Estado y la sociedad son débiles, este tipo de fenómenos se hacen más complejos por la fragmentación social existente.

Tengo la impresión de que se man-tiene la división Lima y el resto del Perú. Los datos económicos muestran

una brecha entre Lima y el interior. Sin embargo, ¿puede decirse que el proceso de descentralización y sus consecuencias políticas han generado una burguesía regional importante, capaz de gestionar un progreso?

La situación es heterogénea, pero es más o menos claro que hay una cantidad significativa de departamentos donde em-piezan a aparecer protoélites regionales a partir de distintos sectores medios y empresariales, formales y relativamente modernos. Piura es un claro ejemplo. Pero también lo es Arequipa, donde co-inciden algunos grupos que vienen del pasado y distintos sectores regionales que han florecido y crecido en este ciclo. La dinámica económica que se observa en varias regiones empieza a tener nombres y apellidos.

¿Ellos piensan regionalmente su desarrollo?

En diversos departamentos, hay sectores económicos articulados en las cámaras de comercio que empiezan a pensar regionalmente el país. Si alguien tiene alguna duda, que observe las pági-nas web de varias de ellas y confirmará lo que sostengo. Las de Arequipa y La Libertad son buenos ejemplos. No por casualidad, Ricardo Briceño, ex presidente de la CONFIEP, decía recientemente que durante muchos años los empresarios nacionales, limeños en realidad digo yo, descuidaron y vivieron de espaldas a lo que era la lógica de estos grupos regiona-les. De allí que ahora se preocupen por la incorporación de sus pares regionales a un proceso en el que varios de ellos empiezan a ser actores significativos.

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¿Cómo se enfrentan los empresarios regionales a los gigantes nacionales e internacionales? Yanacocha, por ejemplo.

No tienen mayor capacidad de enfren-tamiento. La inversión está fuertemente concentrada en la agroexportación, la minería y el crecimiento de algunos servicios y la hotelería. El grueso de esa inversión es transnacional y limeña. En general, estos sectores han estado históri-camente acostumbrados a negociar con el poder en Lima. El tablero se les complica poco a poco. En algunos sectores hay climas de inversión más favorables. Es muy difícil demostrar que eso es conse-cuencia de la descentralización, pero es indudable que ha contribuido.

Hay que considerar que los gobiernos regionales viven de las transferencias del gobierno central y que una buena cantidad de esos recursos está destinada al pago de planillas de los trabajadores de los sectores Educación y Salud. El peso del canon, fuertemente concentrado en ocho regiones del país, hace que estas tengan una cantidad de recursos mayor, aunque los procesos elementales que pueden contribuir desde la descentralización al fortalecimiento de esas dinámicas regio-nales no han avanzado lo que debieran. Para bien o para mal, yo creo que para mal, la descentralización ha sido un pro-ceso más político y administrativo que uno económico y tributario. En términos de descentralización económica, en el

Juan Manuel Guillén es un político de la vieja guardia arequipeña: antiguo rector de la UNSA, antiguo alcalde y actual Presidente Regional. (Foto: nerviooptico.wordpress.com).

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país que reclamamos unitario no existen lineamientos ni objetivos claros en esta materia.

¿Cómo ve esa población a sus gobier-nos regionales?

No hay encuestas frecuentes que per-mitan hacer una comparación. Al término del mandato de los gobiernos regionales anteriores, su grado de aceptación era en promedio mayor al que tenía en ese entonces el Presidente de la República. La ventaja de un presidente regional en relación con el Presidente de la República, es su mayor proximidad a la gente.

Para bien y para mal…Por supuesto. Sin embargo, es clarí-

simo que la descentralización no es un proceso que la gente sienta muy cercano a sus intereses, ni les resulta evidente en qué y cómo los beneficia. Es difícil imaginar una movilización a favor de la descentralización, pero, llegado el caso y el momento, son posibles acciones re-gionales de la población en defensa de su gobierno regional. Lo que trato de decir es que seguimos viviendo una transición: la desigualdad entre Lima y el resto del país no se ha modificado sustantivamente con la descentralización. Si uno mira los números, va a encontrar, por ejemplo, que Lima sigue concentrando el 52,8% del PBI, mientras varios departamentos sumados no llegan al 1%. El 39% del crédito como porcentaje directo del PBI se concentra en Lima, mientras Huancavelica y Apurímac tienen una ratio menor al 5%.

¿Y las intermedias?En el norte la situación en general es

bastante mejor; las distancias respecto de Lima son menores. Si observamos el

crecimiento vivido por el país en el último año, catorce departamentos crecieron más que el doble del promedio nacional. Sin embargo, las distancias de partida son tan grandes y el peso de Lima continúa siendo tan enorme que las brechas de desigualdad son sociales y económi-cas, pero también de infraestructura y de acceso a servicios. Estas brechas se mantienen y, eventualmente, en el ciclo de crecimiento, se profundizan. Esa es una de las grandes contradicciones de la descentralización.

II. Humala y la IzquIeRda

La propuesta inicial de Ollanta Humala estaba relacionada con los sectores más alejados de Lima. ¿Cómo ves el viraje? ¿Es verdaderamente una frustración?

Estoy seguro de que hay sectores importantes de la población que fueron parte del 32% del capital inicial de Ollanta Humala en la primera vuelta que sienten que el curso que ha tomado el gobierno no tiene nada que ver con aquello por lo que se imaginaban estaban votando.

¿Puedes imaginar lo que imaginaban?Imaginaban un proceso —quienes

votaron por la denominada Gran Trans-formación en el interior del país— bas-tante más radical, con un Estado fuerte que introducía cambios en el “modelo”, que jugaba una política redistributiva y que cambiaba los términos de la relación con las empresas extractivas. Es evidente que eso no ha ocurrido, como es también evidente que ese 32% no le alcanzaba a Humala para ganar. La necesidad del 20% restante lo obligaba a negociar y a bajar

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algunas banderas. La pregunta de fondo es si esa negociación debía tener las ca-racterísticas que ha tenido, en la hipótesis de haberse producido una negociación. Yo tiendo a creer que se podía y se debía haber negociado de otra manera.

¿La Gran Transformación era de izquierda, o era una transformación radical no necesariamente asociada a una ideología?

A Humala se le pueden y deben criticar muchas cosas. Sin embargo, fue muy claro en todo momento: nunca se consideró de izquierda. Él se definió siempre como un “nacionalista”. Por lo tanto, él entendía, y la izquierda debió también entenderlo así, que podían ser compañeros de ruta por un período más o menos largo. Es evidente que esto no ha sido así.

¿Esa izquierda que acompañaba a Humala es antigua, un remanente? ¿No hay una nueva izquierda que tenga otro tipo de desempeño en relación con Ollanta Humala?

La izquierda de los setenta, la que tú y yo conocimos, murió con Izquierda Unida. Los remanentes de esa izquier-da siguieron dos caminos: los que se mantuvieron organizados como partido, Patria Roja claramente, lo que le da una fuerza relativa; y los que devinieron en última instancia en ciudadanos, en in-dividuos que compartían miradas y que se articulaban en grupos más pequeños, algunos de ellos con la voluntad explícita de ser un partido, el Partido Socialista o Fuerza Social, y ahora, Ciudadanos por el Cambio. Todos convencidos de que

Ollanta Humala lucha por tener una imagen de estadista: está más cómodo en Berlín que en Cajamarca acompañado de Gregorio Santos. (Foto: Andina)

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se necesita la forma partido para hacer política, pero a la vez la mayoría de ellos muy cansados como para emprender un trabajo arduo y difícil que en el pasado terminó con más pena que gloria. Al costado de ellos, otras generaciones, con otros códigos, otra percepción de sí mismos, de la sociedad y de la política, se van posicionando y se autodefinen de izquierda, dando origen a pequeños colectivos que se movilizan y expresan en el país. Es más o menos evidente que entre estos segundos y los primeros no hay vasos comunicantes ni existen rela-ciones de confianza.

Pero estas nuevas voces son también ciudadanos. No están organizados en

ningún partido. Son voces aisladas e individuales.

No. Hay de todo. Hay pequeños co-lectivos. No hay pretensión de partido. Algunos de ellos han recalado en Tierra y Libertad, que incorpora a algunos de estos colectivos y a un grupo de jóvenes que están intentando expresar nuevas formas de radicalidad y un discurso globalizador, todavía difuso como el posextractivismo. Todo esto en un escenario difícil, en el que la derecha mediática alimenta el sentido común imperante que identifica a “la izquierda” como el “antisistema”. El esfuerzo de demolición es constante y pasa de los izquierdistas en el gobierno a la gestión Villarán y Conga. No interesa

El lío de Conga en una marcha capitalina. Tiene eco, jale, audiencias y no hay solución a la vista. (Foto: Dan Lerner)

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entender lo que está pasando. De lo que se trata es de anatematizar a lo que creen es la izquierda —los que no piensan como ellos— y desaparecerla, por lo menos políticamente.

¿Cuál es la diferencia entre Gana Perú y el Partido Nacionalista? ¿Qué es esa alianza?

Qué era esa alianza. Formalmente, el Partido Nacionalista la declaró disuelta el año pasado. Gana Perú expresaba la vinculación del Partido Nacionalista del presidente Humala con un conjunto de grupos pequeños y personalidades, muchas de ellas regionales y las más vinculadas a lo que fue la izquierda. Los agrupaba una relación de mutuo interés.

Entonces, el Partido Nacionalista no los incorpora.

No. El Partido Nacionalista no. Todos entraron en esa masa abierta que era Gana Perú. Durante el proceso de campaña hubo una relación de interés común. La gente que no era del Partido Nacionalista le aportaba capacidad discursiva y pro-gramática donde aquel tenía limitaciones, además de experiencia política y presencia territorial, lo que le permitió visibilidad en la campaña, porque fueron mayori-tariamente quienes dieron la cara por el proyecto de Ollanta Humala. Terminada esta, ese capital se fue acabando, como transformó también lo que a lo largo de la campaña fue el Partido Nacionalista, que nunca correspondió a la idea más tradicional de lo que es un partido político.

¿En qué se ha convertido el Partido Nacionalista?

El que gobierna es Ollanta Humala, no el Partido Nacionalista, que como factor de

poder es débil. No está significativamente organizado, carece de una verdadera estructura nacional, de una dirección clara y de un discurso autónomo. Más allá de las innegables diferencias, como organización, el PNP se parece más al fujimorismo que a lo que fueron los par-tidos de izquierda en sus mejores tiempos o lo que fue el APRA hace unos años. Sin embargo, el Partido Nacionalista expresa bastante mejor que otros lo que hoy día tiene el individuo común como idea de lo que es un partido.

¿Un no partido?Claro. Gana Perú termina revelándose

como una fantasía. Lo que, sin embargo, está en disputa en este espacio son un conjunto de sectores sociales, organizados o no, que se movilizaron bajo el paraguas del Partido Nacionalista y que hoy miran con algún interés a varios núcleos que buscan tener y desarrollar una propuesta propia, finalmente partidaria.

¿El cambio de La Gran Transforma-ción a la Hoja de Ruta ha distanciado a Humala del interior del país, que era su fuerza frente a la Lima conservadora?

Era la fuerza electoral de Ollanta Hu-mala, no era la fuerza del Partido Nacio-nalista. En cualquier caso, si bien no se puede hablar aún de un distanciamiento, es claro que las expectativas generadas han disminuido y la frustración empieza a aparecer en las encuestas, que permiten observar cómo crece su respaldo entre quienes no votaron por él y paulatina-mente se ve afectado en el interior.

Los presidentes de la república y sus “partidos” no tienen relación con las políticas del interior. Alan García ganó

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en poquísimos departamentos y Humala sigue en la misma línea, aunque con acentuado distanciamiento.

Eso es parte del problema de la larga y profunda crisis de representación que tenemos. Crisis que se expresa en cómo se conforman los distintos anillos de gobierno en este sistema político. Si en Huancavelica cualquiera de los partidos nacionales llama a una movilización

como “partido”, no reúne a cincuenta personas. Los militantes de partidos que llegan al Congreso no logran ser cabales representantes de nada. Otros que acce-den a ese poder a partir de su relativo liderazgo regional, una vez fuera de la re-gión, inevitablemente pierden vínculos. ¿Hasta dónde tienen comunicación con lo que va ocurriendo en regiones que son espacios cambiantes y políticamente muy

César Villanueva lidera la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales y expresa la voluntad de estos de influir en la política nacional.

Car

etas

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móviles? ¿Hasta dónde tienen autonomía y capacidad para actuar y pronunciarse frente a instituciones que no conocen bien, en sistemas de toma de decisión en general poco transparentes, en agrupaciones que son poco democráticas y donde el peso del líder en el gobierno central es desco-munal? ¿Acaso los congresistas apristas tenían capacidad de discrepar con Alan García? Seguramente va a pasar lo mismo con los congresistas nacionalistas.

Entonces, es claro que hay un tema que va más allá del nacionalismo y que hace fuertemente inviables las posibilidades de representar y ser eficiente a la hora de actuar.

Conga es el ejemplo del malentendido existencialista entre el gobierno central y el gobierno regional.

Conga es la consecuencia de la in-capacidad del Estado nacional para resolver algunos asuntos elementales. En el caso de Conga, tienes como punto de partida la pésima imagen de una empresa, Newmont, que contrató años atrás una consultoría internacional para evaluar el funcionamiento de sus principales operaciones en el mundo. Esa evaluación decía que, en el caso de Yanacocha, el manejo comunitario era muy malo, tanto por el desdén hacia las comunidades cuanto por la propia estructura organizativa de una empresa en la que una gerencia no dialogaba con la otra. Los errores no desaparecen de la “memoria colectiva” como por acto de magia. La cantidad de conflictos que ha tenido Yanacocha con la población, la cantidad de incumplimientos de com-promisos, de sucesos como el derrame

de mercurio de años atrás, se quedan en la memoria de la gente. Es más o menos claro que con esos elementos no hay racionalidad que valga a la hora de discutir.

Si Conga va, ¿es una gran traición de Ollanta Humala? ¿O Humala debe en-contrar una fórmula sin que se traicione a sí mismo?

Ollanta Humala nunca dijo “no a la minería”, lo que dijo fue “sí, a condición de que sea social y ambientalmente soste-nible y se respeten las reglas del Estado”. El reciente estudio de impacto ambiental puede ser visto como un intento de diálo-go, pero no resuelve la mala comunicación previa de la empresa con el gobierno regional y las comunidades en cuyo terri-torio actúa, ni la ausencia del Estado para facilitar esa comunicación. El gobierno no ha dado ningún paso claro en la di-rección de fortalecer el papel del Estado como autoridad ambiental; tampoco para fortalecer el rol de los distintos niveles de gobierno para generar esquemas de relación distintos entre las empresas y la comunidad, cumpliendo no solo con su papel de agente proveedor de recursos y servicios, sino también el de agente que garantiza las condiciones sociales que se requieren para las inversiones. Con-ga evidencia la incapacidad del Estado para crear condiciones distintas que son indispensables en un país cuya matriz económica depende y dependerá, por los próximos años, de las industrias ex-tractivas de recursos naturales. Es cierto que el gobierno heredó esta situación, pero se sabía de ella desde el inicio de la gestión. n