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Tutela judicial efectiva y contencioso administrativo de anulacin (o nulidad) de los actos administrativos1. Introduccin2. Concepto de contencioso administrativo3. El principio de tutela judicial administrativa efectiva4. El contencioso administrativo en Uruguay. Organizacin5. Concepto de Accin de Nulidad6. Actos impugnables y no impugnables ante el Tribunal7. El proceso8. Presupuestos9. La suspensin de ejecucin del acto administrativo10. Las partes del proceso anulatorio11. La demanda12. La prueba13. Alegatos14. Dictamen del procurador en lo contencioso15. La sentencia16. La accin reparatoria patrimonial17. ConclusionesIntroduccinEl presente estudio refiere al estudio del contencioso administrativo en Uruguay. Asimismo se analiza el proceso de nulidad (o anulacin) de los actos administrativos, competencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, T.C.A.. Lo expuesto se desarrolla con el anlisis del principio de tutela judicial efectiva. Concepto de contencioso administrativoLos conflictos de intereses se resuelven, de acuerdo al principio de separacin de poderes, por el Poder Judicial. En ese sentido, de principio, correspondera la aplicacin de las normas procesales comunes al tipo de proceso de que se trate, a los procesos contencioso administrativos . Sin embargo, estando en juego el inters general y la presencia del Estado, existen determinadas caractersticas propias del Derecho Pblico que ha dado lugar al nacimiento del Derecho Procesal, Constitucional, o Administrativo. En los mismos existen particularidades en la competencia, con la creacin de rganos constitucionales que se encuentran fuera del Poder Judicial, determinadas reglas respecto a la embargabilidad de los bienes, aplicacin de conminaciones personales o pecuniarias, posibilidad de transaccin en los procesos, etc..

El primer sistema contencioso administrativo general, aunque imperfecto ya que se desarroll en un sistema de justicia retenida por el Gobierno, porque juzgar a la Administracin era, entonces, administrar, es el que surge en Francia con la creacin napolenica del clebre Consejo de Estado Francs. Y no hay nada que d tanto honor a un hombre que acaba de surgir como las nuevas leyes y las nuevas instituciones creadas por l .

Posteriormente se deleg la facultad de resolver pasndose, de esta manera, a la denominada justicia delegada .

Este rgano, y su sistema, es el que inspira a los regmenes contencioso administrativos en general .

En Francia se dice que Lorganisation dune jurisdiction administrative comporte normalement deux lments: 1 dune part, des tribunaux administratifs separs la fois des tribunaux judiciaries et des autorits administratives; 2 dautre part, un organe charg de trancher les conflits de comptence qui peuvent slever entre les dux juridictions administrative et judiciaire, cest -dire un juge des conflits .

Ese sistema se caracteriza porque Il y a lieu de distinguer quatre espces de contentieux administraif: le contentieux de l annulation, celui de la pleine jurisdiction, celui de linterprtation, celui de la repression .

En Francia, pues, tenemos dos jurisdicciones: una administrativa, la otra jurisdiccional. La organizacin de una y otra son diferentes. No obstante, existe una simetra entre los dos rdenes jurisdiccionales por la circunstancia de que ambas reconocen en la cima de sus respectivas organizaciones un tribunal supremo. La administrativa, el Consejo de Estado, la comn, la Corte de Casacin. Sin embargo, la estructura de los tribunales dependientes de la Corte de Casacin difieren de los dependientes del Consejo de Estado.

El Consejo de Estado constituye una de las ms importantes instituciones administrativas de Francia. Por un lado, es consejero del Poder Central y por otra, la cabeza de la jurisdiccin administrativa. Su papel en este segundo cometido es particularmente considerable y posiblemente sea el mejor producto exportable de la solucin francesa de la dualidad de jurisdicciones.

Los poderes de los tribunales de lo contencioso administrativo (especialmente en el sistema francs puro, agrega el autor de esta ponencia) juzgan sobre hechos o sobre derecho, controlando no solamente la legalidad de los actos administrativos, sino tambin su oportunidad ; tienen la facultad de anular o reformar los actos de la Administracin y pueden incluso condenar a sta al resarcimiento del dao. Sin embargo, tal amplitud de potestades se da nicamente en escasas materias taxativamente determinadas por la Ley.

El contencioso de anulacin tiene un carcter ms general, consistiendo en un control de legitimidad sobre todos los actos de imperio de la Administracin, teniendo como tal una menor intensidad que el primero, ya que el control se limita a la legitimidad (en sentido estricto) de los actos administrativos, de los cuales, en caso de ilegitimidad comprobada, se permite nicamente la anulacin, sin facultad de reforma o de sustitucin. Los recursos asumieron en la prctica antes que en la legislacin el nombre de recours pour excs de pouvoir, de forma que como veremos, la nocin de exceso de poder ha adquirido en Francia un alcance ms general que en Italia.

El contencioso de interpretacin se refera a los litigios encaminados a determinar la validez, la eficacia y el alcance de los actos administrativos; stos no tienen la potestad de resolver sobre esta cuestin, pero deben suspender el proceso hasta que sobre la misma se haya pronunciado el juez administrativo.

Por ltimo, en el contencioso de represin los tribunales administrativos juzgan sobre la conducta de los particulares que sea contraria a las normas, la libertad de ciertos bienes dominiales.

A continuacin desarrollaremos las referidas especies presentadas por los autores que nos anteceden .

Bajo la expresin contencioso administrativo se comprende : 1. la jurisdiccin contencioso administrativa, esto es, la organizacin de los tribunales administrativos; 2. la materia contencioso administrativa, o sea, el asunto del conflicto y; 3. el procedimiento contencioso administrativo .

El contencioso administrativo, en general y preliminarmente, puede definirse, en forma amplia, como el conjunto de normas que regulan los procesos jurisdiccionales donde el Estado es actor o demandado. Es, por definicin, una contienda o conflicto de intereses (contencioso) y es administrativo en tanto se regla por normas esencialmente de Derecho Pblico.

Se ha sealado que los autores pecan de imprecisin en la determinacin de los elementos esenciales que integran el concepto porque cada estudioso se apoya en el sistema de su pas , situacin relativamente lgica.

En el Derecho Comparado existen diversas soluciones imposibles de determinar en detalle. Las mismas se desarrollan de acuerdo a diferentes decisiones sobre la existencia de tribunales especiales administrativos; quines pueden accionar y, por ltimo en este momento y sin cerrar las mltiples posibilidades, los poderes de esos tribunales. Los mismos podrn tener poderes plenos, o no, respecto a la anulacin, supresin, modificacin, etc. de actos administrativos, imposicin de multas, condenas al Estado, etc .

De acuerdo al primer criterio existirn sistemas judicialistas , de tribunales especiales, o mixtos . Son sistemas judicalistas aquellos dnde el contencioso administrativo se encuentra en la rbita del Poder Judicial. El sistema de tribunales especiales es aquel donde la competencia contencioso administrativa se encuentra en rganos jurisdiccionales que no integran ese poder . Sistemas mixtos son los que atribuyen competencia a rganos que pertenecen al Poder Judicial respecto de determinada especie del contencioso administrativo y, otras especies, a rganos especiales. Ejemplo de este sistema es el uruguayo. Las soluciones, como se refiri sucintamente, son mltiples y, en algunos supuestos estn teidos de la forma que se interprete el principio de separacin de poderes. Ello es as porque, por definicin y en virtud de la evolucin del Estado de Derecho Democrtico Personalista, se entiende que no resulta conveniente, de principio, que un Poder del Estado pueda tener tal injerencia que anule el acto de otro.

El segundo criterio, esto es, quines pueden accionar, o cul debe ser la legitimacin activa en el contencioso administrativo, nos presenta los contenciosos subjetivos u objetivos .

El tercer criterio propuesto se desarrolla a continuacin afirmando que existen cuatro grandes ramas o formas de observar y regular el contencioso administrativo, desarrollado en los diversos pases, de acuerdo a los criterios expuestos recientemente, con especial nfasis en los poderes del juez competente, siguiendo el modelo francs. Es la solucin clsica que ha evolucionado, ampliamente, segn los sistemas y rdenes jurdicos correspondientes. En ese sentido la primer rama, o forma de determinar los poderes de decisin del juez, es el que se denomina contencioso administrativo de plena jurisdiccin. En esta especie el juez puede no slo anular el acto, sino tambin modificarlo o sustituirlo, disponer la reparacin del dao, pudiendo, inclusive, imponer condenas pecuniarias, etc..

La segunda forma es el contencioso de anulacin que ser analizado en los apartados que siguen con respecto al derecho uruguayo . El proceso contencioso administrativo anulatorio repara el derecho, fuente de la lesin, mediante la declaracin de nulidad del acto, con efecto ex tunc. Ello significa que declarada la nulidad del acto administrativo este desaparece del mundo jurdico con efectos hacia el pasado y el futuro.

En tercer lugar observamos el contencioso represivo cuyo objeto es imponer multas que emanan de la ley que condena determinadas conductas de los particulares. Los supuestos de daos o perjuicios a los bienes de la comunidad pueden agregarse a esta especie. Por ltimo se observa el contencioso de interpretacin cuya finalidad es permitir actuar la competencia del rgano jurisdiccional que debe resolver el fondo del asunto. El tribunal administrativo resuelve una cuestin prejudicial como consecuencia de la incompetencia del Poder Judicial para interpretar los actos administrativos individuales, fuera de ciertos casos, y observar la legalidad de los actos administrativos . En Uruguay no existe esta especie de contencioso y, por ello, los jueces ordinarios sern los que interpretarn los actos administrativos a los efectos de su validez y eficacia salvo los supuestos que les est vedado, como el caso del proceso de la nulidad . Lo expuesto deja a salvo el contencioso interadministrativo, art. 313 de la Carta.

En principio, para muchos autores, contencioso administrativo es el conjunto de litigios o controversias. Hasta aqu existe acuerdo, pero se vacila en cuanto a su precisin y amplitud. Algunos autores consideran que son los litigios o controversias que se originan en la actividad administrativa, otros que se refieren a los actos administrativos, excluyendo los hechos de la administracin, finalmente para otros, son los litigios o controversias en los cuales se debaten cuestiones de derecho administrativo. El citado demuestra, plenamente, la dificultad de determinar el tema . El principio de tutela judicial administrativa efectivaConstitucionalmente los principios de tutela judicial y administrativa efectiva surgen de diversas disposiciones constitucionales especiales . En forma general podemos observar que, en todo caso, los mismos son un derecho que emana, meridianamente, de lo dispuesto por el art. 72 de la Constitucin (verfassung) Nacional .

El principio de Tutela Judicial Efectiva, estricto sensu, tambin surge de los tratados aprobados por la Repblica. As los arts. 8 y 25 de la Convencin Americana de Derechos humanos.

El derecho a la tutela judicial efectiva, propiamente dicho, comprende:

A) La opcin libre de acceso al Poder Judicial eliminando los elementos procesales y de otras naturalezas que pudieran impedirlo . Esta caracterstica permite iniciar el proceso ms all del poder de los litigantes . Por ello los jueces deben posibilitar el acceso de las partes al juicio . Tambin deben interpretar las leyes procesales, en lo que refiere a la legitimacin, ampliamente. Esto significa que no se puede rechazar las acciones por interpretaciones restrictivas que solo vulneran el principio a la tutela judicial efectiva. El principio es a favor de la accin , es decir, in dubio pro accione.

Por otra parte, y en lo que hace relacin al tema que estamos analizando, surge el derecho a la doble instancia que permite la revisin de las resoluciones judiciales por otro juez o tribunal al que las dict.

B) El principio de tutela judicial efectiva tambin comprende el derecho de que exista una sentencia final, en un tiempo razonable, sobre el proceso iniciado. La posibilidad de acceder al Poder Judicial es a los efectos de cumplir determinado fin. Este es la resolucin del conflicto por sentencia fundada. Ello no garantiza , ni lo podra hacer, que la decisin sea favorable a la pretensin incoada. Sin embargo determina que la sentencia debe ser fundada y expedida en tiempo razonable .

C) Por ltimo del principio surge que la sentencia producida pueda ser ejecutada . El sub principio es el corolario final y determinante de su existencia Si luego del proceso la decisin no se cumple, en tiempo razonable, determinara su inexistencia. Para ello la legislacin consagra diversos instrumentos. Por ejemplo las astreintes.

La tutela judicial administrativa es una especie o corolario del gnero tutela judicial efectiva. Constitucionalmente, en Uruguay, no tiene norma especfica o genrica. Sin embargo la proteccin de los derechos humanos surge del art. 72, transcrito supra y del art. 7 de la Constitucin que dice : Los habitantes de la Repblica tienen derecho a ser protegidos en el goce de su vida, honor, libertad, seguridad, trabajo y propiedad. Nadie puede ser privado de estos derechos sino conforme a las leyes que se establecieren por razones de inters general.Ambas normas, de filiacin netamente ius naturalista, permiten las garantas de los derechos humanos, an sin texto expreso. Esta conclusin resulta fundamental en todo este desarrollo.

En Uruguay la tutela judicial efectiva administrativa se encuentra parcialmente retaceada porque existen privilegios respecto a las personas pblicas litigantes y, en algunas ocasiones, por ser bilaterales, la solucin se vuelve en contra de la Administracin . Por ejemplo en el supuesto de astreintes donde el Estado no puede solicitarlas ni ser condenado a su pago.

De acuerdo a lo expuesto, y con su luz comencemos a observar el contencioso administrativo nacional.

El contencioso administrativo en Uruguay. Organizacin El rgimen uruguayo se caracteriza por la creacin constitucional de un rgano jurisdiccional denominado Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA) que no integra el Poder Judicial. Esa caracterstica determina la actuacin del referido tribunal . En efecto, siendo un desgajamiento del Poder juzgador, el Tribunal slo tiene competencia en aquello que la Constitucin expresamente le atribuye, arts. 307 y 309 de la Constitucin Nacional . Es decir que entender en las demandas de nulidad presentadas contra actos administrativos definitivos y en determinadas contiendas, art. 313 de la Carta

Debe subrayarse el hecho de que el TCA es un rgano de creacin constitucional que tiene la misma ubicacin institucional que los dems poderes del Estado. Esto significa que el Tribunal, como se dijo, no integra el Poder Judicial, pero tampoco el Poder Ejecutivo o Legislativo. En ese sentido es un rgano similar al Tribunal de Cuentas y a la Corte Electoral.

Concepto de Accin de Nulidad La competencia principal del T.C.A. refiere a la accin de nulidad de los actos administrativos, art. 309 de la Carta. Procede cuando se ha agotado la va administrativa mediante la interposicin de todos los recursos administrativos correspondientes de acuerdo a la posicin institucional del rgano emisor del acto administrativo cuestionado, art. 317 y 319 de la Constitucin de la Nacin o Nacional.

De acuerdo a lo expuesto podemos definir la accin de nulidad como el instrumento procesal judicial, presentado en tiempo hbil por el legitimado activo, para lograr la nulidad de los actos administrativos definitivos.

Esta competencia, exclusiva, del Tribunal respecto de la accin de nulidad, no excluye la del juez ordinario de analizar la legalidad del acto por ejemplo en sede de amparo, expropiacin, etc. .

Actos impugnables y no impugnables ante el Tribunal El Artculo 23 del Decreto ley 15524 efecta una simple enunciacin de los actos administrativos que pueden ser objeto de la accin de nulidad mencionando: a) Los actos administrativos unilaterales, convencionales o de toda otra naturaleza dictados con desviacin, abuso o exceso de poder, o con violacin de una regla de derecho, considerndose tal, todo principio de derecho o norma constitucional, legislativa, reglamentaria o contractual .b) Los que sean separables de los contratos administrativos.c) Los que se hayan dictado durante la vigencia de la relacin estatutaria que vincula al rgano estatal con el funcionario pblico sujeto a su autoridad, relativos a cualquier clase de reclamo referente a la materia regulada por ella, as stos sean de ndole puramente econmica.

Segn el art. 26 del Decreto Ley 15.524, no puede ser objeto de la accin anulatoria los actos de Gobierno.

El proceso Como se dijo la accin de nulidad es un proceso contencioso, y ms especficamente, contencioso administrativo. Por otra parte es un proceso de conocimiento. Se desarrolla en una instancia nica y procede respecto de actos administrativos de cualquier rgano estatal. El proceso es al acto, es decir, se observar si el mismo es acorde a derecho . En ese sentido, no olvidemos que , el Tribunal de lo Contencioso Administrativo conocer de las demandas de nulidad de actos administrativos definitivos, cumplidos por la Administracin, en el ejercicio de sus funciones, contrarios a una regla de derecho o con desviacin de poder .

PresupuestosLos presupuestos y elementos de la accin de nulidad son A) la legitimacin activa del accionante que debe poseer un derecho subjetivo o un inters personal directo y legtimo; B) el agotamiento de la va administrativa mediante la interposicin de todos los recursos administrativos que correspondan de acuerdo al rgano de emisin del acto, esto es, si est sujeto a jerarqua o tutela administrativa y C) que el accionamiento ingrese en el plazo determinado por la legislacin , esto es, que la demanda de anulacin deber interponerse, so pena de caducidad, dentro de los sesenta das corridos y siguientes al de la notificacin personal al recurrente o de la publicacin en el Diario Oficial del acto que ponga fin a la va administrativa. Si hubiere recado denegatoria ficta, el plazo corre a partir del da siguiente a aquel en que la misma hubiera quedado configurada, art. 9 de la ley 15869.

La suspensin de ejecucin del acto administrativoLa suspensin es una medida cautelar que previene que un acto ilegal pueda seguir produciendo daos . Como garanta del derecho del administrado es provisional, en tanto la situacin se debe dilucidar ,brevemente, en uno u otro sentido . Esa brevedad debera determinar al juez, especialmente, si observa dudas sobre la ilegalidad manifiesta o la existencia, y equilibrio o proporcionalidad, del dao.

Por lo expuesto la suspensin de la ejecucin del acto administrativo es:

Una garanta cautelar Que supone un contrapeso democrtico basado en los prevalentes derechos humanos respecto de la ejecutividad y presuncin de legalidad del acto. Su aplicacin prevalece, en el supuesto de duda, respecto de los caracteres sealados sobre el acto administrativo .

La legitimacin activa debe contemplar las exigencias del principal . Presentada la demanda anulatoria y la solicitud de suspensin de la ejecucin del acto administrativo, sta debe procesarse con un traslado a la Administracin demandada, por el trmino de seis das hbiles, prorrogables y no perentorios De existir produccin de prueba corresponde el dictamen del Procurador del Estado en de conformidad con los principios generales . Finalizados estas secuencias el TCA debe decidir sobre la peticin de suspensin dentro del plazo de treinta das .Las partes del proceso anulatorio La parte actora podr ser una persona fsica o jurdica, titular de un derecho o de un inters directo, personal y legtimo vedado o lesionado por el acto administrativo . Podrn comparecer ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, las personas que gozan la capacidad requerida por las leyes para estar en juicio. Sin embargo, los menores de edad que desempean o hayan desempeado cargos pblicos, podrn comparecer por s mismos en defensa de los derechos inherentes a esos empleos.

La parte demandada es una persona pblica estatal que puede hacerse representar o asesorar por quien crea conveniente, art. 316 de la Constitucin .

Las partes pueden comparecer por s o por medio de procurador y siempre deben ser asistidas de letrado

.

La demanda La demanda debe contener: 1) El nombre y domicilio del actor. 2) El nombre de la persona jurdica estatal demandada, y la individualizacin precisa del rgano que expidi el acto lesivo. El Tribunal, en cada caso, determinar el domicilio donde deber efectuarse la notificacin. 3) La determinacin del acto cuya anulacin se solicita. 4) El detalle de los extremos configurativos del agotamiento de la va administrativa y comparecencia en plazo, expuestos con toda precisin. 5) Los hechos y actos en que se funda el pedido de anulacin expuestos con claridad y precisin. 6) Los fundamentos de derecho establecidos de la misma manera, individualizando la norma o normas que se consideren vulneradas o los extremos que se estimen configurativos de desviacin, abuso o exceso de poder. 7) La peticin expresada con total claridad, art. 59 del Decreto Ley 15524 . Tambin puede contener la solicitud de suspensin provisional de la ejecucin del acto cuestionado. TRASLADO DE LA DEMANDADe acuerdo al Artculo 63 del Decreto Ley 15524 interpuesta la demanda en forma, se dar traslado de la misma al demandado, con plazo de veinte das, no perentorios, quien dentro del mismo trmino deber remitir los antecedentes administrativos.

Se destaca que la omisin de la parte demandada en enviar los informes, antecedentes o expedientes administrativos, no impedir la prosecucin del proceso. En tales casos, al dictar sentencia, el Tribunal podr considerar como ciertas las afirmaciones del actor, art. 65 del D-Ley 15524.

CONTESTACIN DE LA DEMANDAEn este estado del proceso la demandada puede actuar de diversas maneras: A) No se presenta; B) Contesta derechamente la demanda , o C) Interpone excepciones , art. 65 y siguientes del D- Ley 15524, en el plazo de 9 das perentorios. En este ltimo supuesto, del escrito en que se opongan excepciones dilatorias, se dar traslado con calidad de autos, al actor, quien deber evacuarlo dentro del trmino de 6 das, tramitndose el incidente de acuerdo a los arts. 68 y siguientes.

La prueba Si las partes hubiesen ofrecido prueba o el Tribunal lo considerase necesario por entender que los hechos expuestos son de indudable trascendencia para la resolucin del pleito, o no haber acuerdo de las partes sobre los mismos, se abrir la causa a prueba por el trmino de sesenta das.El Tribunal podr ordenar las diligencias probatorias y solicitar los informes que considere conducentes. Tambin puede rechazar "in limine" aquellos medios de prueba prohibidos por la ley, o notoriamente dilatorios o propuestos con el objeto de entorpecer la marcha regular del juicio o que resulten no ser pertinentes a la materia litigiosa.

Alegatos Vencido el trmino de prueba, la Secretara la agregar a los autos con el certificado respectivo y el Tribunal mandar alegar de bien probado, por su orden, con plazo de quince das improrrogables.El cmputo se suspender por el trmino que los autos no estn en condiciones de ser entregados, circunstancia que deber hacerse constar por la Oficina con expresin de causa.

Dictamen del procurador en lo contencioso Producidas las secuencias recientemente detalladas corresponde el dictamen del Procurador del Estado. Este rgano se encuentra regulado en el art. 314 de la Constitucin que dice que habr un Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, nombrado por el Poder Ejecutivo, aunque es independiente en el ejercicio de sus funciones. Puede, en consecuencia, dictaminar segn su conviccin, estableciendo las conclusiones que crea arregladas a derecho . La sentenciaOdo el Procurador del Estado, quedar conclusa la causa y se dispondr el pase a estudio de los seores Ministros, citndose a las partes para sentencia. Puede existir decisin anticipada en el Acuerdo.

De acuerdo al art. 310 de la Constitucin el Tribunal se limitar a apreciar el acto en s mismo, confirmndolo o anulndolo, sin reformarlo. Para dictar resolucin, deben concurrir todos los miembros del Tribunal, pero basta la simple mayora para declarar la nulidad del acto impugnado por lesin de un derecho subjetivo. En los dems casos, para pronunciar la nulidad del acto, se requerirn 4 votos conformes. Sin embargo, el Tribunal reservar a la parte demandante, la accin de reparacin, si tres votos conformes declaran suficientemente justificada la causal de nulidad invocada .RECURSOS

Contra las sentencias definitivas, o interlocutorias con fuerza de definitivas, es posible el recurso de revisin que slo podr interponerse cuando se presenten nuevos elementos de juicio que, por su naturaleza, puedan determinar la modificacin de la sentencia y de los cuales no hubiese podido hacer uso el recurrente durante el proceso. Este ltimo extremo ser probado, si correspondiere, en forma breve y sumaria. El recurso de revisin deber interponerse dentro de los 20 das perentorios contados desde el siguiente al de la notificacin de la sentencia. Del recurso se dar traslado a la contraparte por el trmino de veinte das perentorios contados desde el siguiente al de la notificacin del auto que lo confiere. Posteriormente se procede, si correspondiere, al diligenciamiento de la prueba con trmino de 30 das y, odo el Procurador del Estado, que deber expedirse dentro de cuarenta y cinco das, se citar para sentencia.

EFECTOS DE LA SENTENCIA

El Artculo 311 de la Constitucin dispone que cuando el Tribunal de lo Contencioso Administrativo declare la nulidad del acto administrativo impugnado por causar lesin a un derecho subjetivo del demandante, la decisin tendr efecto nicamente en el proceso en que se dicte.

Cuando la decisin declare la nulidad del acto en inters de la regla de derecho o de la buena administracin, producir efectos generales y absolutos. Ello ha sucedi por ejemplo en sentencias Nos. 851/91, 996/96, 373, y 374/98, 1016/98 y 1256/99, etc, del T.C.A.EJECUCIN DE LA SENTENCIA

Se ha entendido por el Tribunal que el mismo no tiene competencia para ejecutar sus sentencias ante el incumplimiento del demandado. Ello porque su competencia, por desgajamiento de la atribuida de principio al Poder Judicial, es de excepcin y necesita texto expreso de interpretacin estricta. En ese sentido el TCA sostiene que no puede imponer conminaciones econmicas .

La accin reparatoria patrimonial El otro gran procedimiento contencioso administrativo es el que encabeza este numeral. Se desarrolla ante el Poder Judicial, es decir, no es competencia del T.C.A. Se articula en un juicio ordinario, regulado por el Cdigo General del Proceso.

En Uruguay se discute la prejudicialidad de la sentencia anulatoria del acto, pronunciada por el T.C.A., respecto a la posible reparacin del perjuicio causado por ese acto. Es decir corresponde, en primer trmino lograr la nulidad del acto para, luego, accionar reparacin? . La doctrina y la jurisprudencia no es unnime respecto al tema. Para algunos resulta necesario accionar y lograr la nulidad del acto causante del agravio, para otros la solucin es diversa. El tema se regula en los arts. 309 y 312 de la Constitucin. Por razones de espacio, resulta imposible, siquiera, presentar el tema.

Conclusiones1. La tutela judicial administrativa efectiva es una especie o corolario del gnero tutela judicial efectiva. La tutela administrativa efectiva se desarrolla en ejercicio de funcin administrativa. 2. Los conflictos de intereses se resuelven, de acuerdo al principio de separacin de poderes, por el Poder Judicial. Ello es una regla fundamental del Estado de derecho.

3. Sin perjuicio de lo expuesto en el numeral que precede, estando en juego el inters general y la presencia del Estado, existen determinadas caractersticas propias del Derecho Pblico que ha dado lugar al nacimiento del Derecho Procesal, Constitucional, o Administrativo.

4. En los procesos donde interviene el Estado existen particularidades en la competencia, con la creacin de rganos constitucionales que se encuentran fuera del Poder Judicial, etc.

5. El primer sistema contencioso administrativo general es el que surge en Francia con la creacin napolenica del Consejo de Estado Francs.

6. Bajo la expresin contencioso administrativo se comprende : 1. la jurisdiccin contenciosa , esto es, la organizacin de los tribunales administrativos; 2. la materia contencioso administrativa, o sea, el asunto del conflicto y 3. el procedimiento contencioso administrativo.

7. El contencioso administrativo, en general y preliminarmente, puede definirse, ampliamente, como el conjunto de normas que regulan los procesos jurisdiccionales donde el Estado es actor o demandado y se aplica mayoritariamente el Derecho Administrativo.

8. El rgimen uruguayo se caracteriza por la creacin constitucional de un rgano jurisdiccional denominado Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA) que no integra el Poder Judicial. Entiende en las demandas de nulidad presentadas contra actos administrativos definitivos y en el proceso contencioso interadministrativo .

9. El TCA es un rgano de creacin constitucional que tiene la misma ubicacin institucional que los dems poderes del Estado. Esto significa que el Tribunal, como se dijo, no integra el Poder Judicial, pero tampoco el Poder Ejecutivo o Legislativo. En ese sentido es un rgano similar al Tribunal de Cuentas y a la Corte Electoral .10. La accin de nulidad de los actos administrativos es competencia del TCA, art. 309 de la Carta y procede cuando se ha agotado la va administrativa, mediante la interposicin de todos los recursos administrativos correspondientes, de acuerdo a la posicin institucional del rgano emisor del acto cuestionado, art. 317 y 319 de la Constitucin.11. Esta competencia no excluye la del juez ordinario de analizar la legalidad del acto por ejemplo en sede de amparo, expropiacin, etc.12. La accin de nulidad es el instrumento de derecho administrativo procesal, presentado en tiempo hbil por el legitimado activo, para lograr la nulidad de los actos administrativos definitivos.13. Pueden ser objeto de la accin de nulidad entre otros:a) Los actos administrativos unilaterales; b) Los que sean separables de los contratos administrativos; c) Los que se hayan dictado durante la vigencia de la relacin estatutaria con el funcionario pblico. 14. Por su parte el art. 26 del Decreto Ley 15524, dispone que no puede ser objeto de la accin anulatoria los actos de Gobierno. 15. Tampoco pueden ser objeto de la accin los que se emitan denegando los reclamos de cobro de pesos e indemnizacin de daos y perjuicios por un hecho precedente de la Administracin . 16. La accin de nulidad es un proceso contencioso, y ms especficamente, contencioso administrativo. Por otra parte es un proceso de conocimiento. Se desarrolla en una instancia nica y procede respecto de actos administrativos de cualquier rgano estatal.17. Los presupuestos de la accin de nulidad son A) la legitimacin activa del accionante que debe poseer un derecho subjetivo o un inters personal, directo y legtimo; B) el agotamiento de la va administrativa mediante la interposicin de todos los recursos administrativos que correspondan y C) que el accionamiento ingrese en el plazo determinado por la legislacin.18. La parte actora podr ser una persona fsica o jurdica, titular de un derecho o de un inters legtimo vedado o lesionado por el acto administrativo.

19. La parte demandada es una persona pblica estatal .20. La demanda debe contener los datos y recaudos de estilo. Tambin puede contener la solicitud de suspensin provisional, de la ejecucin del acto administrativo cuestionado, art. 2 y 3 de la ley 15869.21. Interpuesta la demanda en forma, se dar traslado de la misma al demandado, con plazo de veinte das, no perentorios, quien dentro del mismo trmino deber remitir los antecedentes administrativos.22. La omisin del Estado en enviar los informes, antecedentes o expedientes administrativos, no impedir la prosecucin del proceso. En tales casos, al dictar sentencia, el Tribunal podr considerar como ciertas las afirmaciones del actor, salvo que resulten contradichas por otros elementos de juicio.23. La demandada puede actuar de diversas maneras: A) No se presenta; B) Contesta la demanda contradiciendo los fundamentos expuestos en la misma o C) Interpone excepciones .24. Si las partes hubiesen ofrecido prueba, o el Tribunal lo considerase necesario, se abrir la causa a prueba por el trmino de sesenta das.25. Vencido el trmino de prueba corresponde alegar de bien probado por su orden con plazo de quince das perentorios 26. Producidas las secuencias recientemente detalladas corresponde el dictamen del Procurador del Estado.27. Si no existe decisin anticipada los miembros del Tribunal de lo Contencioso Administrativo dispondrn para estudiar el asunto, de un plazo de cuarenta y cinco das.28. De acuerdo al art. 310 de la Constitucin, el Tribunal se limitar a apreciar el acto en s mismo, confirmndolo o anulndolo, sin reformarlo.29. Para dictar resolucin, debern concurrir todos los miembros del Tribunal , pero bastar la simple mayora para declarar la nulidad del acto impugnado por lesin de un derecho subjetivo . 30. Para anular el acto de un legitimado con inters legtimo se requerirncuatro votos conformes. Sin embargo, el Tribunal reservar a la parte demandante, la accin de reparacin por los eventuales daos causados, si tres votos conformes declaran suficientemente justificada la causal de nulidad invocada.31. Contra los actos dictados durante el trmite de la accin anulatoria habr recurso de reposicin, salvo que la ley declare el acto irrecurrible.32. Contra las sentencias definitivas, o interlocutorias con fuerza de definitivas, es posible el recurso de revisin . 33. El Artculo 311 de la Constitucin dispone que cuando el Tribunal de lo Contencioso Administrativo declare la nulidad del acto administrativo impugnado por causar lesin a un derecho subjetivo del demandante, la decisin tendr efecto nicamente en el proceso en que se dicte.34. La decisin que declare la nulidad del acto en inters de la regla de derecho o de la buena administracin, producir efectos generales y absolutos, esto es el acto deja de existir.35. Declarada la nulidad esta tiene efecto ex tunc, hacia el pasado y futuro, en virtud de que afecta la validez del acto que es anulado y desaparece de la vida jurdica como si nunca hubiese existido.36. La relacin entre la jurisdiccin anulatoria y la reparatoria patrimonial por los daos causados por el mismo acto, se encuentra regulada en el art. 312 de la Constitucin. 37. La jurisdiccin que refiere al contencioso interadministrativo se encuentra reglada en el art. 313 de la Constitucin de la Repblica .38. En el supuesto de la suspensin de la ejecucin del acto, siempre, debe buscarse el equilibrio entre el dao producido a la comunidad y el dao sufrido por el particular, debiendo prevalecer el derecho individual frente al colectivo, en el supuesto de duda . Otra forma de entender la situacin puede violar los principios del Estado de derecho personalista .

Autor:Prof. Dr. Rubn Flores-Dapkevicius

floresdapkevicius@hotmail.comPUNTA DEL ESTE, FEBRERO DE 2012

Flores Dapkevicius, Rubn: La accin de nulidad y responsabilidad del Estado, Carlos Alvarez Editor, Mdeo. 2008

Bonaparte: Mi tctica ha sido inventada por m, ante ella se doblegan los poderosos de Europa. Imperio.

Machiavelli Niccol. El Prncipe. Comentado por Napolen Bonaparte. Pg. 141. Ediciones JM. Espaa, 1999.

Flores Dapkevicius, Rubn: Tratado de Derecho Constitucional , Tomo II, La ley, Mdeo. 2010

Garca , Eduardo y Fernndez, Toms Ramn: Curso de Derecho Administrativo tomo II, pag. 571, Thomson Civitas, Madrid 2005 reimpresin de la novena edicin

Bonnard, Roger , Prcis de Droit Public, pag. 91 , Recueil Sirey, Paris 1946

Hauriou, Maurice : Prcis de Droit Administratif, et de Droit Public, Recueil Sirey, pag. 875, Francia 1921

Prat Julio A. Derecho Administrativo. T. V, Vol. 3. Pg. 26. Editorial Acali, Montevideo, 1982.

El autor de esta ponencia destaca lo afirmado por el autor italiano. El control de mrito no siempre ocurre y necesita, en Uruguay, texto expreso. El art. 311 de la Verfassung de Uruguay lo autoriza, en ciertas ocasiones, y con ciertos requisitos. El tema se presentar infra.

Se destaca la taxatividad sealada por el citado

Alessi Renato. Instituciones de Derecho Administrativo. T. II. Pg. 583, Ed. Bosch, Barcelona, 1970.

Santamara de Paredes, Vicente: Curso de Derecho Administrativo, pag. 807, Edit. Tipogrfico de Ricardo Fe, Madrid, 1888

Giorgi, Hctor: El contencioso administrativo de anulacin, pag. 21, Mdeo. 1958

Flores Dapkevicius, Rubn: Tratado de Derecho Administrativo , Tomo II, La ley, Mdeo. 2010

Parada, Ramn: Derecho Administrativo, tomo I, pag. 702 Marcial Pons Espaa 2000

Flores Dapkevicius, Rubn: Amparo, Habeas Corpus y Habeas Data, B de F, Euros Editores, Buenos Aires 2011 , 3ra, edicin actualizada y ampliada

Destacamos que en Uruguay se distingue el contencioso reparatorio del anulatorio.

El proceso de nulidad de los actos administrativos es competencia exclusiva del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, desde ahora: T.C.A.

Prat Julio A. Derecho Administrativo. T. V, Vol. 3 cit. Pg. 14.

Como veremos a continuacin la tutela judicial administrativa es un corolario, o especie, del principio de tutela judicial efectiva. Ello determina la necesaria definicin . Concomitantemente existe la tutela administrativa efectiva, que refiere, al ejercicio de la funcin administrativa. En ese sentido el mismo se aplica en cada secuencia administrativa de los procedimientos administrativos de que se trate. As el principio de informalismo a favor del administrado, in dubio pro reo, no auto incriminacin coactiva, presuncin de inocencia, etc.

El art. 72 de la Carta que establece : La enumeracin de derechos, deberes y garantas hecha por la Constitucin, no excluye los otros que son inherentes a la personalidad humana o se derivan de la forma republicana de gobierno.

La aplicacin de esta premisa determina pensar detenidamente sobre el privilegio del necesario agotamiento de la va administrativa, la eventual prejudicialidad del contencioso anulatorio respecto del patrimonial, circunstancia discutida en Uruguay, etc..

Flores Dapkevicius, Rubn: Amparo, Habeas Corpus y Habeas Data, B de F, Euros Editores, Buenos Aires 2011 , 3ra, edicin actualizada y ampliada

Flores Dapkevicius, Ruben: Constitucin de la Repblica Oriental del Uruguay, anotada y concordada, Amalio Fernndez, Mdeo. 2010, 2da. Edicin actualizada y ampliada

El Tribunal es competente , adems, en el contencioso interadministrativo.

Acto definitivo es aquel respecto del cual se ha agotado la va administrativa despus de la interposicin de los recursos administrativos que correspondan de acuerdo a la posicin institucional del rgano emisor, art. 319 de la Constitucin

Flores Dapkevicius, Rubn: Tratado de Derecho Constitucional , Tomo II, La ley, Mdeo. 2010

Las convenciones administrativas, como los contratos, en s mismos de principio, no son recurribles porque no se puede ir contra el propio consentimiento. Por ello no son procesables ante el TCA .

El proceso, en una sola instancia, viola parcialmente los enunciados del principio de tutela judicial efectiva

Flores Dapkevicius, Ruben: Derecho Penal Administrativo, el procedimiento disciplinario, Amalio Fernndez, Mdeo. 2009, 3ra edicin actualizada y ampliada

Tambin acta frente a la ilegalidad manifiesta

Flores Dapkevicius, Rubn: La accin de nulidad y responsabilidad del Estado, Carlos Alvarez editor, Mdeo. 2008

Tarigo, Enrique: Enfoque procesal del contencioso administrativo de anulacin, pag. 29, FCU, Mdeo. 1999

Flores Dapkevicius, Rubn: Constitucin de la Repblica Oriental del Uruguay, anotada y concordada, nota al art. 314, Amalio Fernndez, Mdeo. 2010, 2da. Edicin actualizada y ampliada

Flores Dapkevicius, Rubn: Amparo, Habeas Corpus y Habeas Data, B de F euros editores, Buenos Aires , 3ra, edicin actualizada y ampliada, en prensa

La ejecucin de la sentencia anulatoria compete, en Uruguay, al Poder Judicial

Es decir que se desenvuelve en el mbito esencialmente interno de la Administracin. La motivacin de los actos administrativos, por ejemplo, es una consecuencia del referido principio

El ltimo proceso refiere al conflicto de competencias entre los diversos rganos estatales. Tambin comprende los procesos que refieren a la imposibilidad que se produce en los rganos colegiados de expresar su voluntad por conflictos entre los soportes respectivos

Flores Dapkevicius, Rubn: Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, La ley, Mdeo. 2010

En estos casos procede, directamente, la accin de reparacin patrimonial, arts. 24 y 312 de la Carta.

Esto es cinco miembros

Es decir alcanzan tres firmas

Ello sucede si existen principios que puedan llegar a ser contradictorios.

Flores Dapkevicius, Rubn: Decreto 500/91, anotado y concordad, Amalio Fernndez ediciones, Mdeo, 2009, 4ta edicin actualizada y ampliada. El decreto 500/91 regula el procedimiento administrativo comn, disciplinario y recursivo en la Administracin Central

Doctor en Derecho y Ciencias Sociales por la Universidad Mayor de la Repblica. Profesor de Derecho Pblico de la Universidad Mayor de la Repblica Oriental del Uruguay. Ex asesor letrado de la Presidencia de la Repblica.

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