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TÍTULO DE LA COMUNICACIÓN: MODOS DE GOBERNANZA
TERRITORIAL Y EFECTIVIDAD DE LA POLÍTICA DE CLUSTER
AUTOR 1: YBARRA, JOSEP-ANTONI
Email: [email protected]
AUTOR 2: DOMÉNECH-SÁNCHEZ, RAFAEL
Email: [email protected]
DEPARTAMENTO: Autor 1: Economía Aplicada y Política Económica; Autor 2:
Estudios Económicos y Financieros.
UNIVERSIDAD: Autor 1: Universidad de Alicante; Autor 2: Universidad Miguel
Hernández.
ÁREA TEMÁTICA: 3.Distritos industriales, clusters territoriales y política industrial
RESUMEN: Gran parte del debate actual sobre los fundamentos y la aplicación de las
políticas industriales se centra en las ventajas competitivas de las redes empresariales. A
partir de las contribuciones de la escuela italiana (Brusco, 1982; Becatini, 1989) y del
posterior trabajo de Porter (1998), se ha consolidado un modelo alternativo de
desarrollo territorial que pone el énfasis en el potencial de crecimiento, la flexibilidad y
la capacidad de adaptación de los cluster de empresas.
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Pero, con independencia de su popularidad, la aplicación del concepto de cluster
productivo a la instrumentación de la política industrial no ha estado exenta de críticas.
Entre las principales, se ha destacado que, en su interpretación más difundida, el
análisis de los cluster se centra fundamentalmente en aspectos financieros y
empresariales, omitiendo otro tipo de relaciones que puedan darse entre los agentes que
los integran. El presente trabajo, trata de contribuir al debate incorporando el análisis de
las estructuras de gobernanza que se conforman en los cluster y el modo en que estas
configuraciones inciden en la eficacia de las políticas. Consideramos que la capacidad
explicativa y de acción del modelo puede incrementarse si se contempla explícitamente
la gobernanza territorial, entendida ésta como la distribución del poder de decisión entre
los agentes que componen el cluster y las reglas que gobiernan sus relaciones.
PALABRAS CLAVE: Cluster productivos, Distritos Industriales, Gobernanza,
Política Industrial.
1. Introducción
En las dos últimas décadas del pasado siglo se asistió a la reemergencia del
contenido territorial de las políticas industriales. Desde entonces, los conceptos de
distrito industrial y de cluster productivo han centrado gran parte del debate sobre los
fundamentos y la aplicación de las políticas de desarrollo industrial. La escuela italiana,
encabezada por economistas como Brusco (Brusco, 1982) o Becatini (1989), recuperó el
concepto marshaliano del distrito industrial que, con el transcurso del tiempo, se ha
consolidado como un modelo alternativo de desarrollo territorial con capacidad de
adaptación ante cambios en el entorno. A diferencia de la explicación neoclásica
tradicional, basada en las economías externas, la aglomeración territorial y la
especialización, la teoría del distrito pone énfasis en la interdependencia entre las
empresas, la dicotomía entre competencia y cooperación y la importancia del sistema
cultural y de tradiciones sociales (Dei Ottati, 1994).
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El posterior trabajo de Porter sobre los cluster productivos acrecentó el
reconocimiento de las ventajas derivadas de la proximidad territorial entre los decisores
políticos. En los términos expresados originalmente por Porter (1998, 2000) un cluster
es un grupo geográficamente próximo de empresas interconectadas e instituciones
asociadas en un campo particular, vinculadas por “comunalidades” y
complementariedades. Las relaciones de competencia y colaboración que se establecen
en seno de los cluster redundan en beneficios económicos para las empresas de la
aglomeración que se producen por las mejoras de la productividad y la eficiencia, el
estímulo de las capacidades de innovación y aumento en la tasa de creación de nuevas
empresas. En definitiva, se espera que las sinergias generadas por la concentración
territorial de empresas, infraestructuras, capacidades y conocimientos aseguren una
ventaja competitiva duradera en una economía crecientemente globalizada.
Como consecuencia, tanto los países desarrollados como las economías
emergentes han convertido a los cluster en el eje de su política industrial. En los
términos expresados por la Comisión Europea (2008), los gobiernos han adoptado
políticas que tratan de promover la aparición de cluster poderosos que actúen como
catalizadores del desarrollo industrial y contribuyan a liberar el potencial económico y
científico de determinadas regiones. Asimismo, numerosos estudios y documentos
oficiales han avalado la aplicación de estas medidas
Pero, con independencia de su creciente popularidad, la política de cluster no ha
estado exenta de profundas críticas (Amin y Robins, 1990; Martin y Sunley, 2003;
Asheim et al., 2006; Visser y Atzema, 2008). En los términos expresados por Martin y
Sunley (2003, p.5) existen motivos de orden “conceptual, teórico y empírico” que
cuestionan la validez generalmente atribuida a la política de cluster. En primer lugar, la
noción cluster expresada en la definición porteriana original se encuentra fuertemente
cuestionada. Muchas de las fuentes de confusión que rodean al concepto de clúster y a
la articulación de estrategias y políticas se originan por el carácter difuso del término y
su uso “caótico”, que abarca realidades muy diferentes tanto en el plano territorial como
productivo (Martin y Sunley, 2003). En segundo lugar, debe destacarse la ausencia de
un modelo generalmente admitido de política de clúster y de un acuerdo sobre los
fundamentos de la efectividad de sus medidas (Borrás y Tsagdis, 2008; Hospers et al.,
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2008). En tercer lugar, hemos de coincidir con la Comisión Europea (2009) en que las
características intrínsecas de la política de cluster dificultan enormemente la valoración
de su efectividad y de su impacto final sobre la competitividad (carácter indirecto de sus
efectos, problemas de atribución del impacto, desfases temporales o la diversidad en los
instrumentos, objetivos y autoridades responsables). Finalmente, en su aplicación más
difundida, el análisis y la implementación de las políticas de cluster se ha centrado en
aspectos superficiales, obviando los profundos mecanismos que explican la dinámica
interna de estas agrupaciones (Sugden et al., 2003) y que inicialmente fueron
determinantes para los economistas de la escuela italiana. La omisión de la dimensión
cualitativa de las relaciones entre los agentes que conforman los cluster ha conducido a
una visión reduccionista y uniformizadora que engloba bajo un mismo concepto
realidades muy diferentes. En otros términos, la capacidad explicativa y de acción del
modelo de cluster podría verse incrementada si se considerase explícitamente la
gobernanza territorial, entendida ésta como la distribución del poder de decisión entre
los agentes que componen la agrupación y las reglas que gobiernan sus relaciones
(Sachetti y Sugden, 2003).
Nuestra propuesta, que se presenta aquí con un carácter preliminar y de trabajo
en curso, trata de salvar algunas de estas limitaciones con la incorporación al análisis de
las diferentes configuraciones de gobernanza de los cluster y el modo en que éstas
inciden en la eficacia de las políticas de cluster. Con este objetivo, en el siguiente
apartado se aborda la noción de gobernanza y su aplicación al ámbito del análisis de los
cluster y las políticas de cluster. A continuación, se propone un modelo que, con
carácter exploratorio, trata de instrumentalizar el concepto de gobernanza con el
propósito de identificar los diferentes modos de gobernanza que pueden configurarse en
las agrupaciones productivas. Se apuntan aquí algunas de las dimensiones y variables
que pueden ser relevantes en futuros trabajos. En el cuarto apartado, se abre una
reflexión sobre la aplicación del marco conceptual desarrollado al análisis de un
programa específico de política de cluster. Se adopta como caso de análisis el programa
de apoyo a las Agrupaciones de Empresas Innovadoras (AEI) aprobado por el gobierno
español en 2006, cuyo objeto es el de favorecer la constitución y el fortalecimiento de
cluster empresariales. Para finalizar, se derivan algunos resultados de política
económica, así como algunas futuras líneas de investigación.
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2. Gobernanza de redes colaborativas: el estado de la cuestión.
Las aportaciones originales a la teoría de los distritos industriales y de los cluster
productivos otorgan un papel relevante a la acción colectiva de las empresas e
instituciones. No obstante, aunque la literatura considera que la capacidad
autoorganizativa de las agrupaciones territoriales de empresas es un elemento central
para su competitividad y su potencial innovador, la aplicación del concepto de
gobernanza en este ámbito ha sido, hasta hace poco tiempo, esporádica y limitada.
Frente a la aproximación tradicional al estudio de las redes de cooperación empresarial,
basada en los fallos de mercado o en las economías externas, el enfoque de la
gobernanza incide en los mecanismos institucionales por los que las redes se inician y
gestionan, así como en el contexto social e institucional en el que se insertan como
condicionantes de su evolución (Grabher y Powell, 2004). Así, el estudio de la
gobernanza de las agrupaciones de empresas es crucial para entender su funcionamiento
interno, su dinámica y la manera en que estos se insertan en el contexto local y
productivo.
En buena medida, la limitada aplicación del concepto de gobernanza al análisis
de los cluster productivos se explica por su relativa novedad en el ámbito de las ciencias
sociales. En la aportación seminal de Williamson (1996, p.11) se hace referencia a la
estructura de gobernanza como “los medios por los que se alcanza el orden en una
relación en la que el conflicto potencial amenaza con destruir o alterar las oportunidades
de obtener ganancias mutuas”. En un trabajo posterior, Jessop (1998, p. 29) precisa esta
definición al entender que pueden atribuirse dos significados al concepto de gobernanza.
En un sentido amplio, “la gobernanza puede referirse a cualquier modo de coordinación
de actividades interdependientes”. Entre estos modos, distingue la anarquía del
intercambio (el mercado puramente competitivo), la organización jerárquica y la
autoorganización “heterárquica”. Desde una perspectiva más restrictiva, Jessop limita
la gobernanza a los modelos autoorganizativos entre los que incluye las redes
interpersonales, la coordinación negociada entre organizaciones o el gobierno sistémico
mediado por el contexto. El aspecto fundamental de esta interpretación más restrictiva
es que la gobernanza supone, necesariamente, “la dirección autoorganizada de
múltiples agencias, instituciones y sistemas que son operacionalmente autónomos unos
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de otros, pero estructuralmente acoplados por su mutua interdependencia”. Puesto que
la gobernanza implica la coordinación de diferentes órdenes institucionales o sistemas
funcionales, es imposible ejercer un control efectivo desde el exterior del sistema
(Jessop, 1998, p. 29). En los términos expresados por Kooiman y Van Vliet (1993, p.
64) “el concepto de gobernanza apunta a la creación de una estructura o un orden que no
puede ser externamente impuesto”.
En el ámbito específico de la aplicación del concepto de gobernanza a las redes
productivas y los cluster, deben destacarse, por su amplia repercusión posterior, los
trabajos pioneros de Storper y Harrison (1991) y Markusen (1996). Los primeros,
abordan un programa de investigación que explícitamente se propone como objetivo
“desarrollar un vocabulario sobre la gobernanza de tales sistemas (los sistemas de
producción industrial), ya que es la clave para comprender qué actores tienen el poder
de influir en el desarrollo del sistema” (Storper y Harrison, 1991; p.408). Para los
autores, la gobernanza se refiere al contexto de relaciones de poder y estructuras de
adopción de decisiones en el que se insertan los sistemas productivos reales. La
combinación de las estructuras de gobernanza y las características de las actividades
desarrolladas en el territorio (“input-output systems”) permite a los autores obtener una
taxonomía de los sistemas productivos. De forma análoga, Markusen (1996) se propone
obtener una tipología que supere la definición tradicional del distrito marshaliano, al
que cuestiona como solución dominante. El análisis de la configuración de las
empresas, su grado de orientación externa y de la estructura de gobernanza le permiten
identificar tres tipologías de distrito adicionales: el distrito industrial “hub-and-spoke”,
la plataforma satélite y el distrito “anclado en el estado”. La autora propugna una
aproximación institucional más amplia con implicaciones tanto en el análisis de las
aglomeraciones territoriales como en la formulación de las políticas de desarrollo local.
A partir de estas aportaciones pioneras, a lo largo de la presente década han
aumentado paulatinamente los trabajos que aplican el concepto de gobernanza al estudio
de los cluster productivos y de la política de cluster. Según esta línea de investigación,
la dicotomía entre poder y confianza, entre jerarquía y reciprocidad, determina la
naturaleza de la gobernanza de las redes productivas (Amin, 1999; Hemmert, 1999;
Christopherson y Clark, 2001; Sacchetti y Sugden, 2003; Ménard, 2004). Los aspectos
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comunes de este programa de investigación quedan bien especificados por Sacchetti y
Sugden (2003; pp.647) quienes definen el poder económico como “la habilidad de un
autor o grupo de autores de determinar las políticas y los objetivos generales deseados
incluso (aunque no necesariamente) a pesar de la falta de voluntad o la resistencia del
resto”. Tras la aparente uniformidad de las redes, como estructura de organización de la
producción, existe una enorme variabilidad debida a la diferente distribución del poder
entre los participantes en las redes y las diferencias en las reglas que gobiernan las
relaciones entre ellos. A diferencia de las aproximaciones ortodoxas, los autores
sostienen que el poder no es una consecuencia de los fallos de mercado, sino un
elemento constituyente de las relaciones económicas, de manera que “no hay
interacción sin poder”. Lo que importa para determinar el modelo de red productiva no
son sus características estructurales (por ejemplo el número de agentes, tamaño,
concentración), sino quién toma las decisiones estratégicas. En las redes “de dirección”,
en las que el proceso de toma de decisiones jerárquico, los objetivos conseguidos por el
conjunto de la red pueden no coincidir con los intereses comunes de los participantes,
mientras que en las redes “de mutua dependencia” las decisiones reflejan los objetivos e
intereses que los agentes locales definen en la búsqueda de su prosperidad. En
consecuencia, concluyen los autores que el impacto de las redes en el desarrollo
económico está determinado por la forma en la que estas son gobernadas.
En esta misma línea, ha de destacarse el estudio de De Propris (2001) sobre las
fuentes de la flexibilidad productiva en los cluster en el que se comparan dos estructuras
extremas de cluster, el distrito industrial marshalliano y el cluster monopsonístico o
monopolístico, con el objeto de extrapolar la dinámica por la cual la estructura de
gobernanza incide en los resultados a nivel de empresa y, principalmente, al nivel del
cluster. Tras una revisión de la literatura publicada sobre la materia y de diferentes
experiencias de clusters a nivel internacional, concluye la autora que “la estructura de
gobernanza importa en cuanto que afecta a la forma en que las empresas se benefician
de la flexibilidad productiva” (De Propris, 2001, p.740).
Pero, ha sido en los últimos años de la década cuando se ha asistido a un
crecimiento significativo de los estudios que desde el paradigma de la gobernanza
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abordan diferentes aspectos de las redes productivas.1 Desde una perspectiva teórica, en
la línea iniciada por las aportaciones ya mencionadas de Storper y Harrison (1991),
Markusen (1996) y Sacchetti y Sugden (2003), un primer grupo de trabajos aborda la
tarea de elaborar una tipología de modos de gobernanza y de analizar el efecto esperado
de cada modelo en la efectividad y la estrategia competitiva del cluster. Como apuntan
Parrilli y Sachetti (2008, pp.389) estas tipologías de cluster son útiles para identificar
como se relaciona la estructura de cluster con las estrategias seguidas en la agrupación,
de manera que esta aproximación puede ser útil para comprender los mecanismos de
gobernanza dentro del cluster, sus implicaciones y su posible evolución.
Con un enfoque deductivo Provan y Kenis (2008) identifican tres modelos de
gobernanza: “participant-governed”, “lead-organization” y “network-administrative”.
Desde este punto de partida, tratan de determinar qué contingencias relacionales y
estructurales del cluster determinan la efectividad de cada uno de los modelos. En gran
medida, el éxito en la adopción de uno u otro modelo de gobernanza se deriva de las
tensiones inherentes a las organizaciones en red que se manifiestan con distinta
intensidad en cada modelo de gobernanza (eficiencia-exclusividad, legitimación interna-
legitimación externa, flexibilidad-estabilidad). Concluyen los autores que desde la
perspectiva de la toma de decisiones políticas se pone de manifiesto la necesidad de
hacer una clara selección del modelo de gobernanza adecuado a cada cluster. Con una
perspectiva similar, Arikan y Schilling (2011) se proponen reducir la fragmentación y
ambigüedad que rodea a la literatura sobre distritos industriales mediante el desarrollo
de una tipología de distritos basada en dos dimensiones continuas: la necesidad de
coordinación y la centralización del control. Sobre la base de los valores extremos de
estos indicadores, distinguen cuatro modelos de distritos: modelos de “pura
aglomeración”, Distritos “Italianos”, distritos “hub and spoke” o “state anchored” y
distritos con elevada centralización y baja coordinación (por ejemplo, algunos parques
1 Parte de la literatura, con evidentes conexiones con la materia tratada en nuestro trabajo, se centra en internacionalización de los sistemas productivos y su inserción en la cadena global de valor. A partir de las aportaciones de Humpherey y Schmitz (2000) y de Gereffi et al. (2005), se ha abordado, con diversas metodologías y resultados, el estudio del impacto que la integración en la economía global puede tener en las aglomeraciones productivas y el papel de la gobernanza en las oportunidades de mejora de éstas. Como indican Sugden, et al. (2006), el análisis empírico de la gobernanza ha de considerar tanto las relaciones entre los actores locales del cluster como las que se dan con los otros agentes e instituciones externos a la aglomeración. El propósito es identificar los responsables de la adopción de decisiones estratégicas con independencia de que estos sean internos o externos a la concentración productiva.
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tecnológicos de promoción pública). Su análisis les permite postular dónde reside la
ventaja competitiva de cada una de los tipos de aglomeración, tanto frente a las
empresas exteriores al distrito como entre los miembros de la agrupación.
Mientras que los estudios anteriores se limitan a la elaboración de taxonomías,
otros trabajos que adoptan el enfoque de la gobernanza han tratado de contrastar
empíricamente sus resultados, ya sea mediante el análisis de casos o recurriendo a los
contrastes estadísticos. Sobre la base de un estudio anterior de Pickernell et.al. (2007),
el trabajo de Clifton et.al. (2011) aborda el análisis del cluster aeroespacial de Gales,
con especial énfasis en los aspectos relativos a la gobernanza y la adopción de
decisiones estratégicas. A partir de datos generales sobre la industria aeroespacial en
Gales y de una metodología de análisis cualitativo, concluyen en la necesidad de
modificar los acuerdos de gobernanza para promover un mayor equilibrio en la
estructura organizacional y el proceso de toma de decisiones de cada uno de los
subsectores que integran la industria aeroespacial.
Otra parte de la literatura empírica, ha abordado expresamente el vínculo entre
gobernanza territorial y aprendizaje colectivo. Parrilli y Sacchetti (2008) consideran
estos dos elementos complementarios e interdependientes, de manera que el aprendizaje
de los agentes del cluster puede cambiar las relaciones de poder y, por tanto, el modelo
de gobernanza. A su vez, la distribución del poder condiciona el proceso de aprendizaje
y limita las posibilidades de desarrollo de los cluster. Sobre la base del estudio de dos
casos, el cluster del software de Costa Rica y la red de proveedores de una empresa
biofarmaceútica italiana, concluyen que las acciones públicas y privadas orientadas a la
creación de competencias y capacidades en los sistemas locales de producción, pueden
contribuir a la aparición de modelos de gobernanza más flexibles y equilibrados.
Ebbekink (2010) llega también a similares conclusiones incorporando a su modelo de
gobernanza del cluster las nociones de inteligencia estratégica y aprendizaje social.
Según su propuesta, la consideración de la gobernanza y el aprendizaje colectivo en las
políticas de cluster subsanaría la falta de eficacia que le atribuyen sus críticos. En la
misma línea, Bocquet y Mothe (2010) abordan las relaciones la gobernanza y la
capacidad de absorción de conocimiento por parte de los cluster. Parten las autoras del
análisis de dos cluster franceses que representan dos formas radicalmente diferentes de
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gobernanza y de gestión del conocimiento. En ambos casos se identifica que la mayor
carencia es la falta de participación de las pequeñas empresas que forman la agrupación,
aunque uno de ellos parece ofrecer unos resultados superiores en la identificación e
incorporación de conocimiento externo. Este resultado, permite sostener a las autoras
que la gobernanza del cluster sólo será un medio de mejorar la competitividad y el
proceso de innovación de sus miembros si las empresas son más conscientes de las
ventajas de pertenecer al cluster.
La investigación empírica también ha abordado los procesos de reestructuración
y cambio de distritos maduros o en declive. De Propris y Wei (2007) parten en su
análisis de la consideración de la gobernanza del sistema productivo local que definen
como “la estructura y la distribución entre las empresas y las instituciones del poder de
adopción de decisiones estratégicas; esto incluye la participación de las empresas en el
proceso de identificación de los objetivos y los medios de las políticas” (De Propris y
Wei, 2007, pp. 2467-2468). De su análisis de la gobernanza de un distrito maduro, el de
la joyería de Birmingham, concluyen que aunque las decisiones se adoptan de forma
interdependiente y descentralizada, la ausencia de un sentido de pertenencia a la
aglomeración entre las empresas que la forman limita su capacidad de acción colectiva
y, por tanto, la sostenibilidad futura del distrito. El proceso de reestructuración de
aglomeraciones territoriales o sectoriales en proceso de transformación también es
abordado por Chen (2009). A partir de un estudio de la evolución de la industria de
máquina herramienta en Taiwan también concluye en la necesidad de reforzar los
mecanismos internos de gobernanza de la aglomeración como medio de superar las
deseconomías derivadas del recurso a las redes de subcontratación.
Finalmente, también se han incrementado los estudios que adoptan la noción de
gobernanza para abordar el análisis y la evaluación de las políticas e iniciativas de
cluster. En el ámbito de la Unión Europea, el trabajo de Borras y Tsagdis (2008) parte
de la aparente contradicción entre el creciente interés en las políticas de cluster y el
desconocimiento sobre aspectos importantes de su funcionamiento como son, entre
otros, el papel de las instituciones y de los líderes públicos o semi-públicos y las
demandas de políticas específicas por parte de los cluster ante los cambios que se están
produciendo a nivel global. Los autores adoptan una perspectiva de la política de cluster
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dinámica, compleja y multifuncional que entronca con la noción de gobernanza y en la
que se confiere un papel central al aprendizaje, tanto por parte de los responsables de las
políticas e instituciones, como de las empresas ubicadas en estas aglomeraciones. A
partir de la introducción del concepto de Gobernanza Multinivel (MLG), el trabajo
aborda el análisis sistemático, comparativo y con una metodología común de la política
de cluster en seis países europeos.
En conclusión, hasta fechas recientes se había producido un alejamiento entre el
campo de estudio de las redes productivas (léase distritos industriales, cluster,
innovative milieux o sistemas regionales de innovación) y el de la gobernanza. Esta
situación se está modificando con la publicación de un creciente número de trabajos
teóricos y empíricos que consideran que las diferencias en el impacto económico entre
las diversas formas de redes surgen de sus respectivos modos de gobernanza, que son
definidos en términos de la adopción de decisiones estratégicas y de las relaciones de
poder subyacente. Como apuntan Aranguren et al., 2008 (pag.2) “la integración de estas
líneas de investigación requiere de una significativa superación de los límites
disciplinarios que incorpore diferentes perspectivas sobre los significados y roles del
territorio, el desarrollo económico, de las diferentes formas de redes y de los diferentes
conceptos de gobernanza”. En consecuencia, desde la perspectiva de la política
territorial, es necesario considerar la dimensión de la gobernanza en cuanto que
condiciona la evolución de las agrupaciones, la selección de los instrumentos aplicables
y su efectividad.
3.- Una propuesta de instrumentalización del concepto de gobernanza en el
contexto de la política de clusters.
A continuación, sobre la base de la literatura recogida en el apartado anterior, se
trata de especificar las variables que permiten identificar los diferentes modelos de
gobernanza que se configuran en las agrupaciones productivas. El propósito último de
esta identificación es el de obtener hipótesis sobre cómo los diferentes modos de
gobernanza inciden en la eficacia de las medidas de apoyo a los cluster productivos. El
modelo de análisis adoptado se recoge en la figura 1.
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Figura 1: Modos de gobernanza y eficacia de las políticas de cluster.
El modo de gobernanza se define en función de dos dimensiones (Storper y
Harrison, 1991; Whittam y Danson, 2001; Sachetti y Sugden, 2003): las relaciones de
poder entre los actores del cluster –jerárquicas o cooperativas - y la ubicación de la
capacidad de adoptar decisiones estratégicas –interna o externa al cluster-. A su vez,
existen otros aspectos que, aunque no definen el modo de gobernanza, pueden
contribuir a su identificación y configuración (lado izquierdo de la figura). Estas
características se han clasificado en tres grupos: características estructurales del cluster
y las empresas que las integran, aspectos relacionales relativos a las redes y vínculos
entre los integrantes del cluster y los aspectos relativos al proceso de aprendizaje.
- La dimensión estructural: Se refiere a las variables tradicionalmente analizadas por en
el ámbito del análisis industrial/territorial y que aluden a las características de las
empresas que integran la agrupación, así como a la configuración del cluster. En esta
dimensión se tratarían variables como el alcance territorial de la agrupación y de sus
actividades productivas, el número y distribución de tamaños de las empresas, el grado
de aglomeración/dispersión y especialización productiva, las características del proceso
productivo, grado de diferenciación y nivel de complejidad del producto o la intensidad
tecnológica de los sectores de especialización de las empresas.
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- La dimensión relacional: Pone el énfasis en los aspectos cualitativos de las estructuras
sociales en las que se desarrolla el proceso económico centrándose en las nociones de
confianza, “embeddedness” (Granovetter, 1985), y el enfoque institucional (Amin,
1999; Gertler, 2010). Estos “activos relacionales” pueden también estar presentes en
redes de agentes espacialmente distantes (Amin y Cohendet, 1999), por lo que el
análisis de las relaciones e instituciones debe ir más allá de las geográficamente
acotadas y, asimismo, incluir a los agentes no empresariales que conforman la
estructura de relaciones en la que se desarrolla la actividad económica (Hess 2004).
Entre las variables a analizar en esta dimensión se incorporarían: la existencia previa de
cluster y formalización de la agrupación, “Embeddness” de la actividad en el territorio,
importancia relativa de los “weak ties” frente a los “strong ties”, existencia de
mecanismos de acción colectiva o la proximidad y confianza entre los agentes del
cluster.
- Aprendizaje y conocimiento: La pauta del proceso innovador en los sectores de
especialización del cluster y los modos de acumulación de conocimiento característicos
pueden explicar la búsqueda de formas de coordinación alternativas a la jerarquía o el
mercado puro. En un entorno de intenso cambio tecnológico, la necesidad de las
empresas de buscar competencias y habilidades, al margen de las disponibles en sus
proveedores próximos les conduce a establecer relaciones de colaboración con otras
empresas para enriquecer su base de conocimientos (Maskell y Mallmberg, 1999).
Cuando el proceso innovador involucra conocimiento tácito, complejo y sistémico será
necesaria una mayor interrelación entre las empresas con el propósito de adquirir las
competencias externas, mientras que la interacción será menos importante cuando la
base de conocimientos sea simple y bien codificada. En definitiva, el régimen
tecnológico en el que operan las empresas del cluster tendrá consecuencias tanto en la
configuración territorial de la producción como en la organización del cluster (Guerrieri
y Pietrobelli, 2004).
Otros trabajos como los de Parrilli y Sacchetti (2008) consideran explícitamente
las relaciones de complementariedad e interdependencia que se dan entre el modo de
gobernanza del cluster y el proceso de aprendizaje. De este modo, el aprendizaje de los
agentes del cluster puede cambiar las relaciones de poder y, por tanto, el modelo de
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gobernanza (Helmsling, 2001). A su vez, como también han señalado Bocquet y Mothe
(2010), la distribución del poder condiciona el proceso de identificación, adquisición y
utilización del conocimiento y limita las posibilidades de desarrollo de los cluster. Por
tanto, en este ámbito se debe poner énfasis en los mecanismos de aprendizaje colectivo
que pueden contribuir a que los agentes del cluster integren el conocimiento más allá de
los efectos atribuibles a la mera proximidad geográfica. Desde esta perspectiva de la
adquisición de conocimientos y el aprendizaje se debe prestar especial atención a la
existencia de redes específicas de formación en al área de especialización del cluster, a
la accesibilidad al conocimiento por parte de las empresas de la aglomeración y a la
existencia de instituciones que permitan integrar en las empresas el conocimiento
generado externamente.
Sobre la base del análisis de estas variables, las relativas al modo de gobernanza
y sus condicionantes, la propuesta que con carácter preliminar y exploratorio se presenta
en este trabajo trata de identificar las configuraciones que se dan al nivel de gobernanza
de los cluster y el modo en que éstas inciden en la eficacia de las políticas.
Consideramos que la comprensión de las consecuencias derivadas de la diversidad de
los entornos institucionales es los que se implementa la política de cluster es clave en la
valoración de su efectividad. Por ejemplo, las políticas que tratan de promover los
vínculos de pequeñas empresas con grandes corporaciones pueden reforzar o crear
relaciones de dependencia. En ese caso, no basta sólo con favorecer los vínculos sino
que hay que crear una estructura que facilite el desarrollo de redes donde los actores
participen en el proceso de toma de decisiones estratégicas sin convertirse en un agente
periférico a este proceso.
En última instancia, la eficacia de las medidas de apoyo a los cluster vendrá
determinada por su capacidad de influir en el modo de gobernanza en el sentido de su
mayor contribución a los objetivos colectivos, a nivel del cluster, y a la creación de un
entorno favorable a la generación, absorción y difusión del conocimiento (lado derecho
de la figura). Sólo a través del avance en estos dos procesos pueden las políticas de
cluster contribuir en el objetivo último de mejora de la competitividad las empresas que
integran el cluster y de este en conjunto.
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4.- Aplicación del marco conceptual desarrollado al análisis de un programa
específico de política de cluster: El programa de AEI’s.
Durante gran parte de la historia reciente del desarrollo industrial español los
objetivos y las medidas de la política industrial han estado alejados de consideraciones
territoriales, siendo los aspectos sectoriales los que centraban estas actuaciones (Ybarra,
2006). Excepcionalmente, y de forma puntual, cabe mencionar los Planes de Desarrollo
de los años sesenta o la potenciación de las Zonas de Urgente Restructuración
(conocidas como las ZUR) de mediados de los ochenta, que llegaron a representar
actuaciones singulares de cierto relieve en el ámbito territorial (Ybarra, 2009).
Así, en el contexto de la política industrial española, resulta novedosa y de
especial transcendencia la puesta en funcionamiento del programa de AEI en 2006, ya
que apostaba decididamente por dotar a la política industrial de un contenido
territorial.2 Esta nueva medida adoptaba como punto de partida la identificación, en
territorios y en actividades determinadas, de un número de empresas suficiente -una
masa crítica mínima- capaz de impulsar dinámicas de innovación en esas mismas
actividades y sectores, ya fuesen tradicionales o novedosas en la industria española. La
relevancia de este programa no sólo radicaba en implementación de capacidades de
cambio y transformación, sino también en que su concepción y diseño se apoyó de
forma expresa en los conceptos teóricos mencionados de distrito industrial marshalliano
y cluster porteriano. Se puso así el énfasis en la utilización de las variables territoriales
que pudiesen aflorar como el elemento decisivo del desarrollo de la agrupación de
empresas, de modo que tanto las teorías en torno al desarrollo endógeno, como las
relacionadas con las economías externas a las empresas, se presentan como las razones
del origen y de los posibles desencadenantes de los procesos dinámicos de desarrollo
que puedan derivarse de las actuaciones de política industrial.
2El 2 de agosto de 2006, por Orden del Ministerio de Turismo, Industria, Turismo y Comercio (ITC/2691/2006), se regulan las bases, el régimen de ayudas y la gestión de medidas de apoyo a las agrupaciones empresariales innovadoras. Posteriormente, por Orden del mismo Ministerio, el 3 de Julio de 2009 (ITC/1843/2009), se vuelven a regular las bases, el régimen de ayudas y la gestión de las medidas para mejorar la competitividad de las pequeñas y medianas empresas, a través del apoyo a las agrupaciones empresariales innovadoras, efectuándose la convocatoria de subvenciones correspondiente a ese mismo año.
16
En cuanto a la instrumentación del programa, las AEIs son definidas con
precisión por el Ministerio como “la combinación, en un espacio geográfico o sector
productivo concreto, de empresas, centros de formación, unidades de investigación
público o privados, y otros agentes público o privados, integrados en procesos de
cooperación que les permita obtener ventajas o beneficios derivados de la ejecución de
proyectos conjuntos de carácter innovador y alcanzar una masa crítica tal que permita
asegurar su competitividad y visibilidad internacionales”. Así, la noción de AEI se
acerca al concepto de “cluster innovador”, tal y como se formula en el Marco
Comunitario para implementar programas de ayudas estatales a la I+D.3 Los apoyos que
ofrece el programa consisten concesión de subvenciones dirigidas a colectivos,
asociaciones y/o entidades sin fines de lucro cuyas características se aproximen a lo que
se acaba de definir como AEI, o que puedan actuar como organismos promotores de
éstas. En el periodo que va de 2007 a 2011, se inscribieron 165 AEI en el registro que
con tal fin crea el Ministerio de Industria español, movilizándose un total de 21,5
millones de euros en las dos primeras líneas: elaboración de planes estratégicos y puesta
en marcha de estructuras de gestión y 11,3 millones de euros al resto de líneas previstas:
preparación de proyectos y proyectos de cooperación. Otros aspectos relativos a la
instrumentación, aplicación y resultados de ésta política desde su puesta en
funcionamiento hasta la actualidad, son ampliamente tratados en las publicaciones de
Trullén y Callejón (2008), Ministerio de Turismo, Industria, y Comercio (2010, 2011),
Ybarra y Doménech-Sánchez (2011, 2012).
En una primera aproximación, las 165 AEI inscritas en el registro pueden ser
clasificadas en cinco grupos atendiendo a los criterios del propio Ministerio de
Industria, y que ya han sido empleados en trabajos anteriores (Trullén y Callejón, 2008).
Según estos criterios las AEI pueden ser: a) “distritos industriales marshallianos”
formados por concentraciones territoriales de pequeñas empresas especializadas en una
actividad; b) “cadenas de valor” en las que un grupo de pequeñas y medianas empresas
proveedoras, suministran inputs a empresas de mayor dimensión; c) “actividades
intensivas en conocimiento” establecidas por empresas con una propensión elevada a la
investigación, desarrollando y comercializando en determinadas ocasiones incluso los
3 Comisión Europea, Marco comunitario sobre ayudas estatales de investigación y desarrollo e innovación (2006/c 323/01).
17
productos surgidos de su proceso innovador; y d) “actividades intensivas en TICs -las
tecnologías de la información y de la comunicación-” asistidas por las tecnologías de la
información para implantar o distribuir su gama de productos o servicios. A esta
clasificación se le ha añadido una última categoría de AEI del sector turístico cuya
existencia está justificada por la importancia del sector en la estructura productiva
española.
Tabla 1: AEI según las características de la agrupación de empresas
2009 2011
Número % Número %
a. Distritos Industriales 18 17,8 30 18.2
b. Cadenas de valor con empresas tractoras 24 23.8 38 23.0
c. Actividades basadas en conocimiento 20 19.8 23 13.9
d. Actividades industriales y de servicios intensivas en TIC 11 10.9 25 15.2
e. Turismo 21 20.8 31 18.8
Otros 7 6.9 18 10.9
Total AEI 101 165
Sectores incluidos en cada grupo: a) Agroalimentario, salud, cerámico, calzado, textil, moda, madera y corcho, grifería, embalaje, juguete; b) Automoción, ferroviario, naval, maquinaria, transporte; c) Aeronáutico, biotecnología, agua, energía, medioambiente, óptica; d) Media, Tic, artes gráficas, diseño; e) Turismo.
Fuente: Ministerio de Industria, Comercio y Turismo 2010 y 2011
A partir de esta información inicial, el análisis de los modelos de gobernanza se
ha basado los datos publicados por otros estudios que han abordado previamente este
régimen de ayudas y en la información proporcionados por las AEI a través de
documentos de divulgación o en sus páginas web. Aunque el análisis detallado de los
modos de gobernanza configurados en las AEI participantes precisaría de otras fuentes
de información como la encuestación o el análisis de casos significativos, consideramos
que las fuentes mencionadas son suficientes para una primera aproximación exploratoria
sobre la que basar trabajos posteriores con mayor profundidad.
La figura 2, esquematiza los diferentes modelos de gobernanza identificados en
el programa de AEI al tomar como variables de clasificación la distribución de poder en
la red de empresas que conforman el cluster y la ubicación (“locus”) de la adopción de
decisiones estratégicas. Adoptando estas variables como ejes, es posible identificar una
18
diversidad de modelos de gobernanza, aunque, como apuntan Grabher y Powell (2004;
pag.xvii-xviii), en el análisis de la gobernanza de las redes “las formas identificadas no
representan categorías distintivas o esencialistas, más bien se solapan y se interpenetran
unas a otras en diferentes grados. Las formas particulares de red evolucionan como
combinaciones complejas de mecanismos de gobierno solapados, yuxtapuestos y
anidados”. La figura resume los resultados de este análisis en el que se han identificado
seis tipologías de AEI.
Figura 2: Clasificación de las AEI atendiendo a la asimetría de la distribución de poder
y al lugar de adopción de las decisiones estratégicas.
Asimetría en la distribución de poder Cooperación-
Interdependencia Jerarquía
Adopción de
decisiones estratégicas
Interna
al cluster
Distritos Marshalianos Cluster Inmaduros o embrionarios
Cluster monopsonístico o cluster “Hub-and-spoke”
Externa
al cluster
Cluster intensivos en conocimiento
“Utilities” Vinculados al sector público (State-anchored)
- Cluster monopsonístico y cluster “hub-and-spoke”: Se caracterizan por un elevado
grado de jerarquía en las relaciones productivas y por la adopción de las decisiones
estratégicas por agentes internos al cluster. En estas agrupaciones se identifica con
claridad el impulso de las grandes empresas y su protagonismo en la generación de las
condiciones productivas y tecnológicas del cluster (vínculos comerciales con el exterior,
formación de los recursos humanos, creación de empresas spin-off,…). En sectores
como el automovilístico o el aeronáutico, las redes de proveedores surgidas de la
descentralización del proceso productivo de las grandes empresas han consolidado
agrupaciones localizadas de empresas de dimensión mediana y pequeña. Con
frecuencia, el desarrollo del cluster a partir de estas empresas líderes consolida unas
19
relaciones entre los agentes de la agrupación que pueden haberse institucionalizado a
través de asociaciones de empresas asentadas y con proyección más allá del ámbito
local. Estas asociaciones, que ya cuentan con cierta representatividad en el sector,
consideran su constitución en la AEI como un modo de consolidar su posición de
referencia y como un medio de acceder a vías de financiación adicionales.
- Distrito industrial marshalliano: En este caso, los vínculos entre las empresas del
sistema productivo local han consolidado relaciones de mutua dependencia a largo
plazo basadas en la reciprocidad y la confianza. La adopción de decisiones estratégicas
está distribuida en la red aunque queda acotada mayormente a las empresas e
instituciones situadas en el interior del cluster. Este modelo se encuentra presente, entre
otras, en las AEI constituidas en la industria agroalimentaria, la madera o el sector de la
maquinaria. En estas agrupaciones el aprendizaje colectivo se articula a través de
asociaciones que pueden contar con servicios como centros de investigación
cooperativa, sistemas de certificación de las empresas asociadas o centros de formación.
La creación de la AEI se superpone a una estructura en funcionamiento con la que se
identifica, tanto en los servicios prestados como en las empresas asociadas. Por tanto, la
creación de la AEI tiene un papel potenciador de actividades que ya se estaban
desarrollando. En algunas de estas agrupaciones, los centros de investigación han tenido
un papel potenciador tanto en la formación y el desarrollo del cluster como en la
posterior creación de la AEI. Estos centros de investigación cooperativa son una parte
de la red y contribuyen tanto a vincular entre sí a las empresas de la aglomeración como
a canalizar al sistema local los flujos de conocimiento externos a ésta.
- “Utilities”: Entre las AEI constituidas al amparo del programa se encuentran algunas
que tienen su origen en servicios de red o servicios públicos regulados (“utilities”) como
son el agua, la energía o el transporte. Aunque este grupo es heterogéneo, estas
agrupaciones suelen caracterizarse por estar muy participadas por grandes empresas y
por el impulso decisivo de la administración en su proceso de constitución. En cuanto al
proceso de adopción de decisiones, el papel de la AEI queda muy limitado a las
relativas a la proyección pública de una imagen colectiva del sector, mientras que las
decisiones estratégicas se adoptan por las grandes empresas o por los decisores políticos
que fijan el marco regulatorio en el que se desarrolla la actividad.
20
- Intensivos en conocimiento: Entre las AEI con mayor intensidad en tecnología y
conocimiento pueden mencionarse las constituidas en los sectores de biotecnología, los
media y las tecnologías de la información y las comunicaciones. Se trata en todos los
casos mencionados de agrupaciones de reciente creación cuya dimensión e inserción
institucional es muy diversa: Fundación Universitaria, Instituto Tecnológico promovido
por la administración regional y/o local, asociación o fundación privada con una
participación importante de instituciones públicas. En el ámbito de la gobernanza, se
articula un modelo de reducida coordinación de las decisiones en el que no cabe hablar
de interdependencia o jerarquía. Más bien, en este caso, la colaboración se supedita a
proyectos o iniciativas puntuales que puedan ser del interés de un grupo de los
integrantes del cluster que busca beneficiarse de forma diferencial de las externalidades.
- Inmaduros o Embrionarios: Se trata de AEI vinculadas a sectores de menor intensidad
tecnológica como el agroalimentario. Desde la perspectiva de la gobernanza de la red,
también en este caso se trata de agrupaciones caracterizadas por un reducido nivel de
coordinación de las actividades productivas entre sus miembros, de modo que se sitúan
al margen de la dicotomía Interdependencia-Jerarquía. La adopción de decisiones
colectivas se sitúa fuera de la aglomeración en cuanto que el papel de impulsor de las
iniciativas corresponde a la administración, ya sea por la necesidad de un apoyo
financiero continuado o por la dependencia de instituciones intermedias como pueden
ser organismos dependientes de las Comunidades Autónomas o institutos tecnológicos.
- Vinculados al sector público (State-anchored): Pueden integrarse en este modelo
algunas de las AEI creadas en el sector marítimo que se apoyan en las redes de
empresas y asociaciones surgidas en el pasado al amparo de los astilleros públicos o de
la tradición pesquera del área. La estructura productiva está dominada por una o pocas
grandes empresas que pueden ser de propiedad pública o dependientes de los contratos
con la administración. En consecuencia, se produce una elevada jerarquización de la
organización productiva, si bien la capacidad de adoptar decisiones estratégicas que
pueden conformar la evolución futura del sector está en manos de agentes externos a la
aglomeración (la administración o los grandes conglomerados multinacionales con
participaciones significativas en el capital de las empresas).
21
5.-Conclusiones.
La propuesta presentada parte de considerar que la capacidad explicativa y de
acción del modelo de cluster se puede incrementar si se contempla explícitamente la
gobernanza territorial, entendida ésta como la distribución del poder de decisión entre
los agentes que componen el cluster y las reglas que gobiernan sus relaciones. Este
enfoque de la gobernanza entronca con la perspectiva relacional del análisis de las redes
productivas, desde la que cobran valor la naturaleza de los vínculos entre las empresas y
la racionalidad que subyace a los comportamientos que crean la ventaja local.
En cuanto a las implicaciones en el diseño de programas de apoyo a los cluster
productivos, el enfoque adoptado muestra que es fundamental entender las
consecuencias de los diferentes entornos institucionales, dadas sus repercusiones en los
mecanismos de actuación de las medidas de apoyo. El diseño de las medidas ha de
basarse en el conocimiento del sistema de interdependencias, las relaciones económicas
e institucionales que se establecen entre los participantes, la distribución de poder en las
redes y los niveles de adopción de decisiones estratégicas y operativas. Atendiendo a
esta diversidad en los modos de gobernanza, los decisores políticos han de evitar la
adopción de un modelo de cluster como “ideal” o la consideración de una estrategia
uniforme de apoyo para el conjunto de los sectores productivos. Asimismo, la
constatación de la diversidad en las relaciones productivas debe permitir la discriminar
entre las redes que se van a promover o potenciar mediante políticas de cluster y las que
requieren de instrumentos alternativos de actuación.
La aplicación, con carácter exploratorio, del enfoque de la gobernanza a una
política de cluster específica, el programa de AEI, muestra la capacidad de esta
aproximación para poner de manifiesto los beneficios y limitaciones potenciales de la
intervención. En los cluster monopsonísticos dominados por una o unas pocas grandes
empresas, la contribución del programa de AEI habrá que valorarla en términos de su
capacidad para consolidar relaciones menos jerarquizadas entre los integrantes del
cluster, para favorecer la transición de un modelo de gobernanza basado en de
relaciones jerárquicas a otro “no tan subordinado” en el que las empresas de menor
dimensión participen en la adopción de las decisiones estratégicas. En cambio, cuando
se actúa sobre un distrito industrial prexistente, en el que el poder de decisión está
22
distribuido en una red de pequeñas y medianas empresas, la AEI puede tener una
función determinante vinculando los agentes del sistema productivo local con los
mercados externos y los flujos tecnológicos. La AEI permitiría a las empresas del
sistema local identificar, adquirir y hacer uso del conocimiento generado en el exterior.
Por el contrario, en otros casos, la consideración del modo de gobernanza podría poner
de manifiesto las limitaciones potenciales de las actuaciones de apoyo. Por ejemplo,
cabría preguntarse si la constitución de la AEI es la actuación más eficiente en los
cluster intensivos en conocimiento en los que, debido a las características del proceso de
generación y absorción de conocimientos, las empresas e instituciones ya disponen de
una dinámica y de unos instrumentos poderosos para la colaboración que exceden el
ámbito instrumental del programa (programas europeos y nacionales de I+D+i).
Entendemos que el trabajo presentado tiene un carácter preliminar y, por tanto,
esta sujeto a importantes limitaciones. Por una parte, aunque la literatura que aborda el
análisis de los cluster y las políticas de cluster desde el enfoque de la gobernanza es
creciente, debe admitirse que es necesario un esfuerzo adicional para integrar enfoques
metodológicos y empíricos dispares en un marco común. Por otra, es necesario avanzar
sistematización y definición de las variables utilizadas para establecer los modelos de
gobernanza y su relación con las características de los cluster. En cuanto a la aplicación
de este enfoque al análisis de programas concretos de apoyo a los cluster, se hace
imprescindible el empleo de información detallada, al nivel de los clusters y las
empresas que los integran, que permita obtener resultados relevantes para la
formulación y mejora de los instrumentos de apoyo. No obstante, consideramos que el
enfoque de la gobernanza se muestra como una línea de investigación prometedora que
contribuirá a identificar la dinámica de cada cluster y, en consecuencia, unas prioridades
e instrumentos de política económica basados en la evidencia.
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