tÍtulo de experto en pueblos indÍgenas, derechos humanos y … · 2019-07-25 · decisiones que...
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TÍTULO DE EXPERTO EN PUEBLOS INDÍGENAS, DERECHOS
Integrantes: Millingalli, Olga
Lozano, Eduardo
Pech ,Jorge
Jones, Natalia
HUMANOS Y COOPERACIÓN INTERNACIONAL
(XIII EDICIÓN)
INDICADOR SOBRE PARTICIPACIÓN DE MUJERES EN EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN MÉXICO
MILLINGALLI , Olga ; LOZANO ,Eduardo ; PECH ,Jorge ; JONES, Natalia 1 2 3 4
1.-INTRODUCCIÓN
Hablar de las mujeres indígenas conlleva pensar en sus orígenes, desde sus
perspectivas diversas, que también ha marcado una pauta en la humanidad, que cada día
tiene su evolución distintas, en la década de los setenta marca una pauta, en conseguir los
espacios públicos en el ejercicio de un derecho, así como la lucha para demarcar la
democracia, en los años ochenta, todavía existía una situación de desventaja extrema con las
mujeres indígenas, quienes en un contexto de discriminación étnica, era evidente la
afectación en el tema de inequidad de género y de clase social, por lo que ha existido una
serie de movimientos en respuesta positiva como la que ha generado en torno a la
sobrevivencia y por los derechos humanos que a su vez se ha ido articulando positivamente
en la lucha por los derechos de ciudadanía, supuesta desde el inicio, en la primera etapa de la
constitución de las mujeres como sujetos políticos y con capacidad de cambio, así como
experiencia, cómo se interpreta, define o describe; implica estudiar los procedimientos que se
siguen para su institucionalización o para su teorización en los distintos momentos de la
historia, incluyendo su participación actual, en particular, cabe hacer mención en la presente
investigación, con el alto propósito para llegar a la descripción teórica de las forma de
organización y participación de las mujeres indígenas y los jóvenes, como una manera propia
de construir un modelo de democracia, con la participación de cada individuo para las tomas
decisiones que hagan escuchas las voces de la juventud y de la mujeres, cuyas características
no siempre son compatibles con la democracia vista desde la occidental y liberal; sin
embargo, existen algunos elementos comunes, además de reconocimiento de derechos amplio
y progresivo en el ámbito jurídico internacional y una tendencia similar a niveles nacionales y
regional, las mujeres como sujetos políticos se puede decir que han cristalizado en la
coyuntura política.
1 Licenciada en Ciencias de la Educación, Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador “Conaie” Pueblo Panzaleo Kichwa- Cotopaxi. 2 Licenciado en Derecho, Intérprete y Traductor de la Lengua Chinanteca y Promotor Cultural (México). 3 Licenciado en Gerontología, integrante del colectivo de comunidades maya de Hopelchén (México) y activista. 4 Graduada en Relaciones Internacionales y acompañante internacional de defensores de Derechos Humanos.
Por mencionar la participación relevante de la mujeres y jóvenes tiene tendencia en
seguir mejorando la situación. Posiblemente lo más importante fue que las mujeres se
llegaron a visualizar en la participación política de las mujeres indígenas ha estado inserta
dentro de un proceso histórico y cultural poco visible, lo que no significa que hayan estado
ausentes en la construcción colectiva de las sociedades, ni son nuevas en el ámbito de la
política. En este sentido, destacan diversas expresiones acerca de la participación de las
mujeres tanto a título individual como de grupos y colectivos organizados, reclaman la
participación política para intervenir en los proyectos y los programas, para accionar
positivamente a favor de las mujeres indígenas, se tiene que fortalecer su mejoramiento
individual y el de sus comunidades, estas acciones incluyen el incremento de los niveles de
educación, el fomento de la participación y el liderazgo.
La participación de los jóvenes ha sido parte fundamental para los cambios profundos
en la última década, se sentía con todo su rigor el pensamiento neoliberal, muchos jóvenes
resistían desde espacios muy específicos y localizados. Participando sobre todo de
movimientos sociales, más grandes o más pequeños, expresaban sus deseos de cambio en
espacios de reivindicación de las tierras, la cuestión de género, la creación cultural, la
protección del ambiente, hay que reconocer que parte de la juventud, es una etapa tan
específica de la vida, en tanto los movimientos juveniles nos tienen gran permanencia en el
tiempo. Cuando un grupo de jóvenes crea un movimiento juvenil, es posible que haya una
nueva camada que lo continúe... pero muy posiblemente la tercera línea ya cree otra iniciativa
propia. Podemos decir de un posible cambio que, en un grupo de jóvenes, se produce un
efecto a una ventana de realidad que dio origen a la primera iniciativa, pero también en la
necesidad del protagonismo e identidades que requieren estas luchas juveniles.
Una contribución importante que podemos destacar en los estándares internacionales
es la Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, donde garantiza
los derechos de los pueblos indígenas, en materia de género y territorio, como lo establece en
el Artículo VII Igualdad de género “1. Las mujeres indígenas tienen el derecho al
reconocimiento, protección y goce de todos los derechos humanos y libertades fundamentales
contenidos en el derecho internacional, libres de todas las formas de discriminación. Artículo
XXV. Formas tradicionales de propiedad y supervivencia cultural. Derecho a tierras,
territorios y recursos ”. 5
En cuanto a la Carta Democrática Interamericana en su Artículo 9 “La eliminación de
toda forma de discriminación, especialmente la discriminación de género, étnica y racial, y de
las diversas formas de intolerancia, así como la promoción y protección de los derechos
humanos de los pueblos indígenas y los migrantes y el respeto a la diversidad étnica, cultural
y religiosa en las Américas, contribuyen al fortalecimiento de la democracia y la
participación ciudadana ”. 6
La Declaración de los Derechos y Deberes del Hombre, probada en la Novena
Conferencia Internacional Americana Bogotá, Colombia, 1948, donde establece en su
Artículo 2 “Derecho de igualdad ante la Ley Todas las personas son iguales ante la Ley y
tienen los derechos y deberes consagrados en esta declaración sin distinción de raza, sexo,
idioma, credo ni otra alguna ”. 7
Podemos versar este tema a nivel latinoamericano donde en lo general, se está
viviendo todo un proceso de reformación a nivel constitucional en los países como:
Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Guatemala, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay,
Perú, Ecuador y Venezuela, en materia colectiva sobre los pueblos indígenas, que debe ser un
elemento esencial en cuanto al derecho de la tierra.
No obstante, a pesar de este reconocimiento del derecho colectivo e inalienable de las
comunidades indígenas a la propiedad de sus tierras, también hay que reconocer que este
ejercicio o derecho ha sido muy mermado en la práctica, por razones de limitaciones.
5ASAMBLEA GENERAL DE LA OEA, 2016. Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. Disponible en: https://www.oas.org/es/sadye/documentos/res-2888-16-es.pdf [consulta: 19 de junio 2019] 6 ASAMBLEA GENERAL DE LA OEA, 2001. Carta Democrática Interamericana. Disponible en: https://www.oas.org/charter/docs_es/resolucion1_es.htm [consulta: 19 de junio 2019] 7 CONFERENCIA INTERNACIONAL AMERICANA, 1948. Declaración de los Derechos y Deberes del hombre. Disponible en: https://www.oas.org/dil/esp/Declaraci%C3%B3n_Americana_de_los_Derechos_y_Deberes_del_Hombre_1948.pdf [consulta: 19 de junio 2019]
Tenemos que destacar que es el nuevo desafío del futuro, en su implementación efectiva de
derecho a la tierra y al territorio de los pueblos indígenas.
Para poder comprender sobre los derechos tierra y el territorio, es muy necesario tener
en cuenta su concepto, en su derivación como pueblos indígenas. El territorio no se mira en
una lógica de tierra, los pueblos indígenas ven más allá de lo tangible y presentan una
proyección integral de la cosmovisión como medio que garantiza la permanencia y
subsistencia de las nuevas generaciones de las comunidades. El territorio es una vinculación
permanente o una forma de vida de los pueblos indígenas, desde el inicio de las diferentes
culturas de aridoamerica.
Esta concepción ha sido además reforzada en la normativa internacional aplicable,
como el Convenio 169 ha contribuido positivando una clarificación terminológica en su
artículo 13 cuando establece que “La utilización del término tierras en los artículos 15 y 16
deberá incluir el concepto de territorios, lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones
que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna otra manera .” Esta interpretación es 8
de extrema importancia ya que pretende la protección de la tierra ocupada no sólo de una
manera entendida desde la perspectiva de propiedad tradicional sino también aquella utilizada
para los usos tradicionales indígenas (como la caza, la pesca, rituales, etc), la cual también es
vital para la conservación de sus culturas. Sin embargo, este concepto no es compatible con el
concepto jurídico establecido en las constituciones latinoamericanas ya que en una gran
cantidad de ellas se establece que los recursos del subsuelo pertenecen al estado, lo cual iría
en contra del entendimiento indígena de respeto al territorio y al medio ambiente.
Por lo anterior podemos mencionar que es vital la participación de hombres y mujeres
indígenas al momento de establecer acuerdos sobre el territorio y en la toma de decisiones en
las comunidades sobre el mismo, para así evitar la discriminación a este sector comunitario y
que juega un rol importante en el desarrollo de los pueblos y la preservación de la cultura. De
este modo podemos mencionar el papel que los Estados juegan para garantizar la equidad en
8 ORGANIZACIÒN INTERNACIONAL DEL TRABAJO, 1989. Convenio 169. Disponible en: https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---americas/---ro-lima/documents/publication/wcms_345065.pdf
[consulta: 19 de junio 2019]
la participación en la toma de decisiones a través de las asambleas comunales, el cual se
manifiesta en las distintas legislaciones sobre cuestiones ligadas al tema de tierras y su
correcta aplicación sobre los pueblos indígenas. En el caso de México, la Ley General de
Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano publicada en el 9
diario oficial de la federación el 28 de noviembre de 2016 reconoce este derecho en el
artículo 2 y 4 de la mencionada Ley. Esta se encarga de la gestión del uso del territorio y de la
coordinación entre entidades federativas, municipios y otras para la regulación efectiva de
este uso. Sin embargo es importante aclarar que, a pesar de que los derechos de las mujeres y
jóvenes a participar en procesos ligados a la tierra esté reconocido en la legislación, el estado
Mexicano no ha garantizado la equidad y la participación integral de los que integran el
núcleo social de los pueblos indígenas.
2.-CONTEXTO PARA EL INDICADOR
La visión de los pueblos indígenas sobre el territorio se concibe desde la mirada
colectiva, lo que acontece dentro del mismo afecta o beneficia al total de la población. Sin
embargo dentro de la toma de decisiones a nivel comunitario todavía se observa la ausencia
de la equidad de género y la consideración de los sectores más jóvenes de la comunidad, ya
sea por motivos propios de los pueblos o por la influencia que el mundo occidental ha
marcado los sistemas familiares indígenas y ha limitado la participación activa de las mujeres
dentro de la toma de decisiones en las asambleas comunitarias.
A lo largo de la implementación de planes de ordenamiento territorial a nivel
comunitario, podemos observar una merma en la participación de las mujeres y jóvenes
pertenecientes a los pueblos indígenas donde se pretenden implementar políticas de
desarrollo económico por parte de los Estados y empresas sobre los recursos naturales. Esto
resulta alarmante pues la opinión de las mujeres no es tomada en cuenta antes de la
implementación de los planes de ordenamiento y la responsabilidad de lo que de ello derive
9 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 2016. Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y desarrollo Urbano, Artículo 2 y 4. Disponible en: https://observatorioplanificacion.cepal.org/sites/default/files/instrument/files/2016.%20Ley%20de%20OT.pdf [consulta: 16 de junio de 2019]
recae solamente en manos de los hombres, que comúnmente son mayoría en los cuerpos de
las asambleas. A lo anterior podemos incluir la a veces nula participación de las generaciones
jóvenes de la comunidad ya sea por falta de interés o desplazamiento por los miembros de la
asamblea por falta de experiencia.
Derivado de lo anterior podemos analizar que el impacto del plan de ordenamiento
territorial no solamente afectará a los hombres de la comunidad que han aprobado o
desaprobado el modelo a implementar, si no que los efectos se harán presentes sobre la
población en general incluyendo jóvenes, mujeres y las generaciones de indígenas en el
futuro, vulnerando los derechos de los que no tienen voz ni voto dentro de la toma de las
decisiones en las asambleas comunitarias donde se debate la distribución de las actividades
económicas dentro del territorio colectivo.
Dentro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) que la ONU propone en la
agenda 2030 nos enfocamos sobre el objetivo 15 enfocado en la vida de los ecosistemas
terrestres y que establece “Proteger, restablecer y promover el uso sostenible de los
ecosistemas terrestres, gestionar sosteniblemente los bosques, luchar contra la desertificación,
detener e invertir la degradación de las tierras y detener la pérdida de biodiversidad.” Las
metas para este objetivo se focalizan sobre la protección a la biodiversidad e invertir la
degradación de la tierra. Hay que tener en cuenta que la correcta distribución de las
actividades económicas dentro del territorio es el principal factor que va permitir adecuar el
objetivo 15 de los ODS sobre los planes de ordenamiento territorial en las comunidades
indígenas, esto solo puede ser posible si se incluyen a todas y todos los integrantes de la
comunidad para llegar al consenso sobre las propuesta que se plantean. El indicador que
planteamos se articula en relación con las metas 15.1, 15.2, 15.5 Y 15.9.
El análisis de las propuestas del ordenamiento territorial aplicado en México que los
estados plantean a las comunidades indígenas ha sido apropiado por los hombres la mayor
parte del tiempo, dejando a un lado la opinión y el sentir de las mujeres sobre la aprobación
de los mismos. Por estos motivos planteamos llevar a cabo un indicador que reivindique el rol
femenino y su participación política sobre los planes de ordenamiento territorial que pueda
ser implementado a nivel global para las futuras decisiones en el territorio indígena
mexicano. Además, es indispensable conocer la visión de la juventud indígena cuando los
estados llegan a proponer los planes de ordenamiento territorial, específicamente en la
distribución de las actividades económicas consideradas, así como en el mapeo y
demarcación cartográfica de la futura urbanización basado en el crecimiento poblacional que
podría afectarlos más adelante.
El objetivo general del indicador sería garantizar la participación equitativa de las y los
integrantes de los pueblos indígenas en la toma de decisiones sobre los planes de
ordenamiento territorial con enfoque intergeneracional y de género.
Los objetivos específicos serían:
- Incluir el conocimiento específico de las mujeres sobre la cosmovisión del pueblo
(incluyendo alimentación, medicina, uso de terrenos, etc) en la toma de decisiones.
- Incluir a las nuevas generaciones en la toma de decisiones para su comunidad,
reforzando el vínculo de unidad con la misma y transmitiendo de esta forma los
saberes ancestrales que las comunidades han salvaguardado con el paso del tiempo.
Todo ello aseguraría el relevo generacional.
Con el objetivo de determinar si el contexto es proclive a la protección del derecho a
la tierra y el territorio de los pueblos indígenas en México, podríamos establecer que de
manera general México ha ratificado tanto el Convenio 169 de la Organización Internacional
del Trabajo como la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos
Indígenas. A nivel macro esto podría suponer un buen comienzo pero cuando observamos no
sólo si el Estado incorpora las normas internacionales requeridas sino si además establece
mecanismos institucionales internos adecuados para promover y proteger estas normas, el
éxito no está tan claro. Uno de los ejemplos más claros en este sentido sería el contraste entre
lo establecido en estas normas internacionales, que promueven un concepto de territorio más
amplio y lo establecido en la constitución respecto a la pertenencia al estado de los recursos
naturales de todo el territorio nacional, incluyendo territorios indígenas.
Para la aplicación del indicador a otros países sería conveniente revisar la proporción
de instrumentos internacionales ratificados por el Estado en materia de derechos de los
pueblos indígenas incluyendo: el Convenio 169 de la OIT, la Declaración de las Naciones
Unidas para los Derechos de los Pueblos Indígenas, la Declaración Americana de los
Derechos de los Pueblos Indígenas y la ratificación de la convención sobre la eliminación de
todas las formas de discriminación contra la mujer y su protocolo facultativo.
3.-INDICADOR
Denominación: Porcentaje de mujeres indígenas que participan en Asambleas Comunitarias
respecto a la creación e implementación de planes de ordenamiento territorial.
Definición: el indicador medirá el número de mujeres que participaron, enviadas mediante
las instituciones comunitarias, en reuniones o acuerdos llevados a cabo con instituciones
estatales en el ámbito de toma de decisiones acerca de ordenamiento y demarcación
territorial. Para ello es indispensable que sean casos en los cuales haya habido una
participación de las comunidades y no haya sido el Estado unilateralmente el diseñador de los
ordenamientos.
Cálculo: (número de pueblos/comunidades indígenas con evidencia de participación
documentada de mujeres en las asambleas encargadas de definir el ordenamiento territorial
junto con la institucionalidad estatal/federal) / (número de pueblos/comunidades indígenas
en el país) x 100
Fuente de datos: INEGI (Instituto Nacional de Estadística y Geografía) e INPI (Instituto
Nacional de los Pueblos Indígenas).
Comentarios adicionales: es necesaria una desagregación por sexo de los participantes a las
asambleas de decisiones sobre ordenamiento territorial. Mediante el establecimiento de este
indicador se pretende aportar en la medición del disfrute de uno de los derechos primordiales
para los pueblos indígenas: el derecho a la tierra y al territorio. Este derecho es amplio y es
por ello que se necesitarían otros indicadores complementarios ya que este está meramente
enfocado en el hecho de que la participación de los grupos que normalmente son excluidos en
la toma de decisiones en este ámbito podría aportar grandes beneficios para la colectividad.
El establecimiento de un indicador de carácter cuantitativo facilita la obtención de
datos pero sin embargo presenta otro tipo de problemas ya que no es capaz de analizar una
aplicación de calidad. Por ejemplo, es posible que estas cuotas se cumplan en números y que
sí exista una presencia de mujeres y jóvenes en las asambleas de ordenamiento territorial pero
que sin embargo su participación se vea restringida en el seno de ésta por diversos motivos.
Es por ello que para la selección de un indicador cuantitativo en el ámbito de derechos
humanos es imprescindible un acompañamiento de otras estrategias cualitativas que aseguren
que los resultados del indicador no presentan vicios y que no sólo cuantifiquen la situación
sino que aporten en el impulso del respeto al derecho que se pretende fomentar.
El indicador que planteamos sería de resultado. Sin embargo para llegar a la
consecución efectiva del mismo sería necesario revisar si existen las condiciones necesarias.
Para ello recurriremos a la información del último censo que tuvo lugar en México en el año
2010, para el cual sí hubo desagregación étnica y a la información proporcionada por la
antigua CDI (Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas). Esta entidad
identifica 25 regiones indígenas en México y que de los 2456 municipios, 624 son indígenas
(concentrados de manera mayoritaria en los estados de Chiapas, Chihuahua, Guerrero,
Hidalgo, Oaxaca, Puebla, San Luis Potosí, Veracruz y Yucatán), entendiendo como
“municipio indígena” aquellos que tienen una presencia indígena de más del 40% de la
población . 10
Con el objetivo de establecer estas necesarias condiciones proponemos la creación de
indicadores estructurales y procesales. En el caso de este indicador son esenciales los
indicadores estructurales ya que en el ámbito de ordenamiento territorial las normas
internacionales tienden a dejar un mayor margen a los propios estados para la planeación de
estas políticas. Es por ello que resulta de vital importancia que las instituciones y entidades
estatales con competencias en esta materia no sólo respeten los derechos fundamentales de
los pueblos indígenas sino que se comprometan con buenas prácticas e incluyan este
10 CDI, 2014. Programa Especial de los Pueblos Indígenas 2014-2018. Disponible en: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/32305/cdi-programa-especial-pueblos-indigenas-2014-2018.pdf [consultado: 3 de Julio 2019]
compromiso en sus políticas públicas. Para la consecución de ello, las entidades responsables
de demarcación de tierras indígenas deben necesariamente formular la normativa
correspondiente mediante diálogo y consulta con los propios pueblos indígenas. En muchos
casos en México, el Estado emitió leyes de demarcación territorial sin consulta alguna a las
comunidades, lo cual deslegitima todo el proceso consiguiente y genera la desconfianza de
los propios pueblos en estos procesos de consulta. Asimismo en muchos de los casos en los
que se incluyeron a las comunidades, fue un mero proceso protocolario en el que
simplemente se socializaba un plan ya establecido previamente.
Además de la existencia de entidades dedicadas a la demarcación territorial adecuada,
es de vital importancia que este tipo de instituciones gubernamentales implementen políticas
concretas que incluyan la visión interseccional que afecta a la mujer indígena. Un ejemplo de
ello podría ser la implementación por parte de la CDI del programa “Acciones para la
Igualdad de Género con Población Indígena” . 11
Por tanto sería necesario como indicador estructural promover normativa a nivel
estatal que haga obligatoria la participación comunitaria e igualitaria (con la pertinente
participación de mujeres) para cualquier plan de ordenamiento territorial que se legalice. Las
instituciones a las que se acudirá para incidir en esta cuestión serán:
-En las áreas donde existen métodos de propiedad común de la tierra sería la Comisión
Nacional Forestal (CONAFOR) la encargada de promover el ordenamiento territorial
comunitario (OTC) a través de sus programas de Desarrollo Forestal Comunitario y
ProÁrbol.
-Instancias federales encargadas de la política ambiental como la Secretaría de Medio
Ambiente y Recursos Naturales y la Secretaría de Desarrollo Social que fueron las
11 Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE)-División de Población y División de Asuntos de Género de la CEPAL, 2013. Mujeres indígenas en América Latina. Dinámicas demográficas y sociales en el marco de los derechos humanos. Disponible en: https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/4100/1/S2013792_es.pdf [consulta: 27 de Junio 2019]
encargadas de la labor de realizar ordenamientos ecológicos territoriales de tipo local en
municipios de alta marginación del país desde 2005 . 12
Además, proponemos la necesidad del siguiente indicador procesal: número de planes que
tienen la firma de todas las personas que participaron en la asamblea encargada del
ordenamiento territorial con el objetivo de poder tener una fuente de información que para
comprobar nuestro indicador inicial. Para ello, la fuente de verificación serían las actas de las
reuniones. Para conseguir los contactos de las comunidades sería de utilidad contactar con el
RAN (Registro Agrario Nacional).
12 ARTEAGA AGUILAR, M., AYALA ARCIPRESTE, M. E. & MÁRQUEZ, R.I., 2014. Ordenamiento Territorial Comunitario, participación social y uso del suelo: Experiencias en el sureste de México. Perspectiva Geográfica.