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TSJ de Castilla-León (sede Burgos) Sala de lo Contencioso-Administrativo, sec. 1ª, S 15-4-2011, nº 208/2011, rec. 24/2011. Pte: Alonso Millán, José Matías

SENTENCIA

En Burgos a quince de abril de dos mil once.

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, ha visto en grado de apelación el recurso interpuesto contra la sentencia de fecha 26 de julio de 2010, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Ávila, por la que estima el recurso interpuesto por la Sociedad Española de Ornitología contra la desestimación por silencio administrativo de la solicitud realizada el 15 de febrero de 2008 de revisión de oficio y declaración de nulidad de la resolución de fecha 1 de febrero de 2006, por la que el Alcalde de Villanueva de Gómez concede autorización para la ejecución del Proyecto de Sistemas Generales de Infraestructuras S-2, S-3, S-4, S-5, S-6 y S-7 de Villanueva de Gómez, otorgando la licencia de construcción para la licencia de los trabajos, declarando no ser conforme a derecho la desestimación por silencio administrativo, y que procede la revisión de oficio de dicha resolución así como la nulidad de la resolución de 1 de febrero de 2006, la nulidad de todos los actos que se hayan ejecutado en aplicación de la resolución, y por último se acuerda que se debe plantear cuestión de legalidad ante esta Sala.

Habiendo sido parte en la presente apelación, como apelante, el Excmo. Ayuntamiento de Villanueva de Gómez (Ávila), representado por el Procurador D. César Gutiérrez Moliner y defendido por el Letrado D. Miguel Ángel Sánchez Caro, y la sociedad "Inveralde, S.L.", representada por el mismo procurador, y, como apelada, la Sociedad Española de Ornitología, representada por el procurador D. Eusebio Gutiérrez Gómez.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- - Que por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Ávila en el Procedimiento Ordinario número 382/08, se dictó sentencia cuya parte dispositiva dice:

"Que debo estimar y estimo el recurso interpuesto por la Sociedad Española de Ornitología contra la desestimación por silencio administrativo de la solicitud realizada el 15 de febrero de 2008 de Revisión de Oficio y declaración de Nulidad de la Resolución de fecha 1 de febrero del año 2006, por la que el Alcalde de Villanueva de Gómez (Ávila) concede autorización para la ejecución del Proyecto de Sistemas Generales de Infraestructuras S-2, S-3, S-4, S-5, S-6 y S-7 de Villanueva de Gómez, otorgando la licencia de construcción para la licencia de los trabajos.

Se debe declarar:








1- No es conforme a derecho la desestimación por silencio administrativo de la solicitud realizada el día 15 de febrero del año 2008 de revisión de oficio y declaración de nulidad de la resolución de 1 de febrero del año 2006.

2- Procede la revisión de oficio de dicha resolución, así como la nulidad de la Resolución de 1 de febrero del año 2006.

3- Declarar la nulidad de todos los actos que se hayan ejecutado en aplicación de la resolución que en esta sentencia se declara su nulidad, ordenando el desmantelamiento de las instalaciones y obras realizadas, devolviendo a la zona al estado preexistente al inicio de los trabajos que se hayan realizado.

4- Por este Juzgado se debe plantear cuestión de ilegalidad ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, frente a la modificación puntual número 4 de las Normas Subsidiarias Municipales de Villanueva de Gómez, aprobada por la Comisión Territorial de Urbanismo de Ávila, en sesión celebrada el día 29 de marzo del año 2001".

SEGUNDO.- Que contra dicha resolución se interpuso en tiempo y forma recurso de apelación que fue admitido en ambos efectos y remitidos los autos a esta Sala, se señaló para votación y fallo el día 7 de abril de 2011.

TERCERO.- En la tramitación del presente recurso de apelación se han observado las prescripciones legales.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Por el Excmo. Ayuntamiento de Villanueva de Gómez se apeló la sentencia porque entiende que es contraria al ordenamiento jurídico en base a las siguientes alegaciones:

1.-Para entender el objeto del recurso resulta fundamental definir el acto administrativo recurrido en el escrito de interposición del recurso, las pretensiones formuladas en el escrito de demanda y la fundamentación o motivos en los que la recurrente soporta tales pretensiones. El acto administrativo recurrido está constituido por la desestimación por silencio administrativo de la petición formulada al Ayuntamiento por la actora con fecha 15 de febrero de 2008, de revisión de oficio y declaración de nulidad de la resolución de 1 de febrero de 2006. Otra pretensión incurriría en el defecto de desviación procesal.

2.-La sociedad formula la pretensión en el Juzgado solicitando se dicte sentencia acordando directamente la revisión de oficio y la declaración de nulidad de la resolución de 1 de febrero de 2006. La pretensión se formula de forma improcedente, con clara desviación procesal, al ejercitar en vía jurisdiccional una pretensión distinta a la deducida ante la Administración. La pretensión no debería haber sido admitida por el Juzgado o, en su caso, debería haber sido desestimada, ya que el art. 102-1 de la Ley 30/92 EDL1992/17271 determina que el Ayuntamiento, a iniciativa propia o a solicitud del interesado, iniciará el procedimiento con todos sus trámites, hará la revisión de oficio de los actos nulos de pleno derecho, sometiendo el asunto a dictamen del Consejo Consultivo y resolviendo el propio Ayuntamiento lo que proceda.








3.-En cuanto a la pretensión del planteamiento de la cuestión de ilegalidad de la resolución de la Comisión de 29 de marzo de 2001, cabe indicar que la actora formula la impugnación indirecta de la Modificación 4 de las Normas Subsidiarias, alegando la ilegalidad de la misma como causa de nulidad de la resolución de 1 de febrero de 2006. Recordamos que la resolución de 1 de febrero de 2006 es firme y consentida.

4.-La sentencia debe ser revocada en cuanto al pronunciamiento relativo a la declaración de nulidad de la resolución, así como respecto del pronunciamiento número 3 del fallo de la misma consecuencia directa del anterior, y del 4 por ser la resolución de 1 de febrero de 2006 firme y consentida, Y no es posible plantear la cuestión de ilegalidad de la norma reglamentaria en la que se apoya.

5.-En la resolución de 1 de febrero de 2006 no concurren ninguno de los vicios de nulidad de pleno derecho previstos en el art. 62-1-b) y e) de la Ley 30/92 EDL1992/17271 . La omisión de informes preceptivos es causa de anulabilidad y no de nulidad. La falta de informes preceptivos fue consideraba inicialmente por la jurisprudencia como causa de nulidad absoluta del procedimiento, sin embargo, esa primera interpretación jurisprudencial fue ratificada por la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de mayo de 1998. En el mismo sentido las sentencias de 21 de junio de 2001 y 26 de diciembre de 1995; así como la sentencia de fecha 6 de abril de 1992 del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco y las sentencias de fecha 7 de diciembre de 2007 y 2 de junio de 2008 del Tribunal Superior de Justicia de Canarias.

6.-Para que un acto administrativo sea nulo de pleno derecho, no basta solamente con invocar, sino que además y sobre todo han de ser motivados y probados por la demanda y ratificados por el Juzgado los motivos. Ni una cosa ni otra se produce. La sentencia que recordemos no fundamenta ninguna de las cuestiones esenciales y fundamentales del litigio, al margen de las múltiples referencias a los instrumentos de planeamiento vigentes en el municipio de Villanueva de Gómez, cuestionando la vigencia de los mismos, siguiendo los postulados de la demanda, y sobre los que carece de competencia alguna para pronunciarse sobre los mismos a tenor de lo dispuesto en el art. 8-1 de la Ley 29/98 EDL1998/44323 . Por este motivo se han de ignorar todas las referencias y juicios que se vierten en la sentencia recurrida, especialmente en el fundamento de derecho cuarto y octavo, y en los que se cuestiona la validez de las Normas Subsidiarias de Villanueva de Gómez y que precisamente dan cobertura legal a la resolución de 1 de febrero de 2006. La resolución de 1 de febrero de 2006 se dicta por órgano competente por razón de la materia, y así se recoge esta competencia en el art. 21-1-j) de la Ley 7/85. La competencia es del Alcalde, que tiene atribuidas estas competencias para aprobar proyectos de obras y urbanización; por tanto no se infringe por razón de competencia el art. 62-1-b) de la Ley 30/92 EDL1992/17271 .

También la sentencia recurrida deja sin motivar por qué el acto recurrido se dicta prescindiendo total y absolutamente del procedimiento. Tanto la demandante como la Juzgadora no indican cuál es el procedimiento que se ha infringido, ni cuál es el procedimiento que se ha de seguir para la aprobación del proyecto de obra de los sistemas generales. De la documentación obrante en autos constan suficientes datos probatorios que indican precisamente que se ha seguido el procedimiento para aprobar un proyecto de obras en ejecución de unos sistemas generales previstos por el planeamiento: por la Comisión Territorial de Urbanismo de Ávila se aprobó definitivamente con fecha 29 de marzo de 2001 la Modificación Puntual núm. 4 de las Normas Subsidiarias Municipales, y por Acuerdo de la Comisión de 25 de julio de 2003 se aprueba el Plan Parcial del S-3, sin que sea necesario tramitar nueva declaración de impacto ambiental. Para ejecutar el proyecto de infraestructuras de los sectores








urbanizables S-2, S-3, S-4, S-5, S-6 y S-7, el mismo se somete a información pública. Se emitió informe no vinculante por el Servicio de Asistencia y Asesoramiento de las Entidades Locales. Por otra parte, la Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de febrero de 2000 establece que la falta de informes preceptivos de los Secretarios de las Corporaciones Locales en la adopción de acuerdos no da lugar a una nulidad absoluta o de pleno derecho. Por otra parte, la recurrente ha dispuesto, sin limitación alguna, de todas las posibilidades de alegar y probar cuanto tuviere por conveniente en vía administrativa sin haberlo hecho. Si el acto no es nulo de pleno de hecho, no puede realizarse la revisión de oficio

7.-La sentencia incurre en incongruencia al dictar la procedencia de la revisión de oficio y la nulidad de forma acumulada: estamos ante una defectuosa formación de las pretensiones de forma conjunta de la demanda, cuando la estimación de una excluiría la estimación de la otra; necesariamente, de haberse formulado la pretensión de la nulidad directa, se debería haber planteado como subsidiaria o principal, con respecto de la pretensión de revisión de oficio del mismo acto. Si la resolución se declaró nula, la revisión carece de sentido, ya que precisamente el objeto de la revisión es declarar la nulidad del acto administrativo.

8.-La recurrente carece de legitimación activa para ejercer la acción de la nulidad citada. No formuló alegaciones al proyecto de sistemas generales objeto de esta litis durante la fase de exposición pública, luego no puede ahora pretender tener derecho a recurso en vía jurisdiccional, cuando ha dejado decaer su derecho en el momento de formular las alegaciones pertinentes al proyecto. La demandante formula la pretensión en fraude de ley, cuando lo procedente hubiera sido interponer en el plazo de dos meses desde que se dictó la resolución el recurso contencioso-administrativo correspondiente, lo que nos lleva a la conclusión asimismo de que estamos ante un claro ejemplo de desviación de poder previsto en el artículo 70-2 de la Ley 29/98 EDL1998/44323 , ya que para el ejercicio de la acción pública, que es en definitiva la que ejerce la demandante rigen los plazos que, con carácter general, se establecen para interponer los recursos administrativos y contencioso-administrativos.

9.-La pretensión de nulidad directa de la resolución de 1 de febrero de 2006, de interpretarse que se había formulado, lo habría sido, incurriendo en el vicio de desviación procesal, toda vez que dicha pretensión se habría formulado "ex novo" en la demanda. Debemos recordar que el acto administrativo recurrido es la desestimación presunta por el Ayuntamiento de la petición de revisión de oficio. No existe solicitud de declaración de nulidad directa.

10.-No procede el pronunciamiento sobre la nulidad de la resolución referida obviando el procedimiento administrativo de revisión. Sólo podría conducir a declarar la obligación de la Administración de tramitar el procedimiento de revisión, puesto que este es el objeto de la litis. Dicho de otro modo, el objeto del recurso, como venimos manteniendo, es la pertinencia o no de la tramitación de la revisión de oficio, no la nulidad del acto cuya revisión se pretende, para cuya declaración por la propia administración debe seguirse necesariamente el procedimiento establecido en el art. 102 de la Ley 30/92 EDL1992/17271 , con la preceptiva intervención del Consejo de Estado, o en su caso, del órgano autonómico análogo. En este sentido la Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de octubre de 2004, así como también la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de fecha 10 de marzo de 2010.

11.-No existe causa de nulidad de pleno derecho de la resolución de 1 de febrero de 2006. La resolución que autoriza la ejecución del Proyecto de Sistemas Generales de Infraestructuras, se ha








dictado en base a las Normas Subsidiarias del municipio, publicadas y vigentes. Se declara la revisión de oficio y la nulidad de la resolución de 1 de febrero de 2006, sin que la recurrente haya formulado una pretensión independiente y autónoma de nulidad directa de la citada resolución, sino que la pretensión contenida en la demanda es la anulación del acto presunto de desestimación por silencio administrativo de revisión presentada en el Ayuntamiento; por ello, se incurre en vicio de "desviación procesal".

12.-El pronunciamiento relativo al tratamiento de la cuestión de ilegalidad infringe lo dispuesto en el art. 26-1 de la Ley 30/92 EDL1992/17271 , ya que el acto administrativo, que es aplicación y desarrollo de la norma reglamentaria, es firme y consentido; por ello, siendo la revisión de oficio del acto referido no resulta posible impugnar por vía indirecta la norma reglamentaria, según tiene reconocido de forma unánime la jurisprudencia.

Por su parte la mercantil "Inveralde, S.L." presentó recurso de apelación fundándose básicamente las mismas alegaciones que el Ayuntamiento.

SEGUNDO.- A ambos recursos de apelación se opuso la Sociedad Española de Ornitología, en sendos escritos prácticamente idénticos, en base a las siguientes alegaciones:

1.-Las causas de inadmisibilidad alegadas por el Ayuntamiento apelante en el presente recurso, entre las que se encuentra la supuesta desviación procesal, no han sido alegadas o invocadas por el mismo, en ningún momento, en la primera instancia, ya que en su momento alegó otras causas de inadmisibilidad distintas, que fueron rechazadas por el Juzgador, y que no han sido alegadas ni reproducidas en segunda instancia. Durante el procedimiento tampoco se opuso el Ayuntamiento demandado, única parte personada en dicha instancia, al pronunciamiento dictado por el Juzgado, en relación con la nulidad de la autorización, ya que se entra en el fondo del asunto, que incluso fue rebatido por el Ayuntamiento, en sus escritos de contestación, prueba y conclusiones. La supuesta desviación procesal, como la pretendida imposibilidad de entrar a conocer del fondo del asunto y dictar sentencia declarando directamente la nulidad son cuestiones totalmente nuevas introducidas por el Ayuntamiento en la apelación.

2.-El acto administrativo recurrido es la desestimación de la solicitud presentada el día 15 de febrero de 2008, que no solamente solicitaba la revisión de oficio, sino también la declaración de nulidad de la Resolución de fecha 1 de febrero 2006. También en el escrito de interposición del recurso se solicitaba la anulación de los actos y disposiciones, de la autorización para la ejecución del proyecto de sistemas generales y la aprobación de la Modificación Puntual Número 4 de las Normas Subsidiarias Municipales.

3.-En el presente procedimiento se han acreditado y detallado sobradamente los motivos de nulidad radical o de pleno derecho imputables a la resolución de 1 de febrero de 2006, así como también los motivos de nulidad radical de la modificación puntual número 4 de las Normas Subsidiarias Municipales de Villanueva de Gómez. Igualmente se enumeran y detallan las leyes y disposiciones de carácter urbanístico vulneradas por la resolución anulada.

4.-La apelante considera que estamos ante la ejecución a través de un proyecto de obras o urbanización de unos sistemas generales previstos en el planeamiento. Sin embargo, tales alegaciones son falsas, tergiversan burdamente la realidad. Dichos sistemas generales no estaban previamente fijados ni








desarrollados de forma detallada en el planeamiento, y fueron, a pesar de ello, autorizados unilateralmente por el Alcalde, prescindiendo totalmente del iter procedimental legalmente establecido para su aprobación. Así lo indica la sentencia: El planeamiento general sólo definía de manera estructural y esquemáticamente los viales, y no definió de modo alguno los sistemas generales hidráulicos, redes de abastecimiento y saneamiento, EDAR, ciclo hidráulico de reutilización y laguna y envases de regulación para los campos de golf, etc. El Plan Parcial del Sector S-3 es el único instrumento de desarrollo aprobado hasta ahora; y sin haberse aprobado ningún otro, ni ningún Plan Especial de Infraestructuras, ni ningún Plan Especial o autorización de uso excepcional en suelo rústico, con fecha 1 de febrero de 2006 el Alcalde emitió Resolución por la que concedía licencia de obras para la ejecución del Proyecto de Sistemas Generales en todos los sectores urbanizables. La normativa urbanística se incumplía, y el órgano competente para aprobar la ordenación detallada de los sistemas generales era en realidad la Comisión Territorial de Urbanismo, según el Artículo 163 del Decreto 22/2004. La competencia de la Comisión Territorial de Urbanismo se indicó también en el Fundamento de Derecho Quinto de la sentencia. La fragante ilegalidad de la actuación realizada por el Alcalde ha quedado también claramente puesta de manifiesto por el intento de modificación núm. 6 de las Normas Subsidiarias.

5.-Afirma el Ayuntamiento que se siguió el procedimiento para aprobar un proyecto de obras o urbanización en ejecución de unos sistemas generales. Sin embargo, dado que la modificación puntual núm. 4 en modo alguno contemplaba de forma detallada y pormenorizada la ordenación de los sistemas generales, y el Plan Parcial S-3 hacia referencia sólo a este sector, sin que se hubiera aprobado ningún instrumento para el resto de sectores, se concluye que se ha prescindido por entero, de un modo manifiesto, terminante y temerario, del procedimiento obligado para poder otorgar de forma legal la autorización del Proyecto de Sistemas Generales de Infraestructuras. Este no deja de ser más que un proyecto de obras, en el que simplemente se definen técnica y económicamente éstas al objeto de ejecutar materialmente unas determinaciones, que en ningún momento se habían establecido previamente en los instrumentos urbanísticos exigidos por la normativa. El Ayuntamiento omitió completamente los trámites y procedimientos propios para poder aprobar dicho proyecto de obras. Previamente a la ejecución de cualquier dotación pública, ésta debe fijarse en el instrumento urbanístico; para obtener los terrenos donde están asentados y ejecutar las infraestructuras previstas, no es suficiente con localizar en dicho planeamiento los sistemas generales, sino que resulta imprescindible, además, aprobar un planeamiento más específico que desarrolle de forma detallada y pormenorizada la ordenación contenida en los planes generales; en suelo urbanizable, la actividad de ejecución exige siempre la aprobación de un Plan Parcial. En conclusión, previamente a la autorización del Proyecto de Sistemas Generales de Infraestructuras debió aprobarse un Plan Especial. Además, para permitir cualquier actuación en el suelo de protección y suelo rústico era previamente exigible la tramitación del correspondiente Plan Especial. En cuanto al propio procedimiento necesario para aprobar el Proyecto de Sistemas Generales y otorgarle la correspondiente licencia por el Ayuntamiento es preciso, y no consta, la tramitación, informes y autorizaciones preceptivos para la autorización de este proyecto de obras y urbanización.

6.-Se han omitido informes preceptivos que, a pesar de lo que indica el Ayuntamiento, supone la omisión total del procedimiento; trámites e informes previos que eran preceptivos en cuanto al instrumento de desarrollo para poder aprobar posteriormente el Proyecto de Sistemas Generales, con la propia tramitación necesaria para autorizar este proyecto de obras o urbanización. En cuanto a los informes necesarios, hay que decir que, primeramente, en la fase planeamiento de desarrollo se deberían haber requerido con carácter obligatorio y vinculante el informe del Servicio Territorial de








Fomento y el informe de la Diputación Provincial. Además, entre los informes exigidos por la legislación sectorial nos encontramos con el establecido en la ley de aguas y en la ley de montes.

Al tener el proyecto una tramitación independiente al plan, deberían haberse solicitado, de igual modo, informes a todas aquellas administraciones y organismos cuyas competencias o bienes pudieran resultar afectados. No fue emitido informe jurídico en este sentido por el Secretario del Ayuntamiento ni, en su defecto, por ningún jurídico de la Diputación, ya que aun cuando existe uno, tan sólo se refiere al sistema general viario del Sector S-3.

Establece el artículo 25 de la Ley 5/99 que los usos excepcionales en suelo rústico deben contar con la autorización de la Administración de la Comunidad Autónoma, sin embargo dicha autorización también fue omitida por el Ayuntamiento.

En todo caso, el art. 253 del Reglamento de Urbanismo, establece que los Proyectos de Urbanización no pueden aprobarse sin previa aprobación del Proyecto de Actuación. Es bastante sorprendente que en el anuncio del Ayuntamiento se somete a información pública por plazo de 15 días a tenor de lo preceptuado en el art. 174 del Decreto 22/2004; que se refiere a la notificación del acuerdo de aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento urbanístico.

Además, el Proyecto de Sistemas Generales de Infraestructuras vulnera las Normas Subsidiarias de Villanueva de Gómez, ya que se han desarrollado sin respetar el trazado de los viales definidos de forma estructural y esquemática en la modificación número 4.

El Plan Especial de Infraestructuras debería haber sido objeto de evaluación de impacto ambiental, por estar incluido en el Anexo IV de la Ley 11/2003. El Proyecto de Infraestructuras de Sistemas Generales al recoger la realización de las obras, instalaciones o actividades a que se refiere, comprendidas en los Anexos III y IV de la Ley 11/2003 también quedaría sometido a la evaluación de impacto ambiental, siendo además exigible la correspondiente licencia ambiental, conforme a lo dispuesto en el art. 24 de la Ley 11/2003.

Por tanto, debe considerarse nula de pleno derecho la licencia de obras en base al art. 62-1-b) y e) de la Ley 30/92 EDL1992/17271 .

7.-Expresamente se pronuncia el Tribunal Supremo a favor de no limitarse a declarar la nulidad del acuerdo de inadmisión, siendo correcto entrar a resolver el fondo del asunto; en el mismo sentido la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de fecha 12 de marzo de 2010. A ello hay que añadir lo recogido en el art. 304 del Real Decreto Legislativo 1/92 EDL1992/15748 , por el que cuando la acción pública se ejercita contra obras que se consideran ilegales, el plazo sigue abierto durante el periodo de prescripción, aunque hayan transcurrido los plazos ordinarios de impugnación de actos y disposiciones administrativas.

8.-No ha existido desviación procesal, ni discrepancia entre el objeto impugnatorio delimitado en el escrito de interposición y el delimitado en la demanda. Existe una línea jurisprudencial en el sentido de declarar la anulación y retroacción de las actuaciones sin entrar a resolver sobre el fondo del asunto en los supuestos de no haberse solicitado el informe del Consejo Consultivo, pero igualmente existe otra jurisprudencia que, tras el examen del caso concreto y valorar las circunstancias concurrentes, no se detiene en la mera retroacción de actuaciones para que la administración trámite el procedimiento de








revisión, sino que entra a examinar el fondo de la nulidad solicitada. Este pronunciamiento directo sobre la nulidad de la resolución, se admite en supuestos como el presente en el que existe evidencia de la nulidad radical y absoluta, procediendo su declaración en aras del principio de economía procesal. El Ayuntamiento en el escrito de contestación a la demanda en ningún momento alegó la imposibilidad de conocimiento directo del Juzgado sobre la nulidad de la resolución recurrida, se limitó a plantear como cuestión previa unas causas de inadmisibilidad o excepciones distintas.

9.-Es pacífica la jurisprudencia en que determina que la nulidad de pleno derecho es de orden público, y por este motivo puede ser declarada de oficio por la propia Administración e incluso por los Tribunales.

10.-El Ayuntamiento mezcla dos cuestiones distintas, al derivar la falta de legitimación activa de un supuesto incumplimiento de plazos. Debiendo indicarse que esta cuestión ha sido introducida de nuevo por el Ayuntamiento en esta fase de apelación. Por otra parte, el interés legítimo de esta recurrente-apelada deriva no sólo de la defensa de los objetivos estatutarios de defensa del medio ambiente, sino también del ejercicio de la acción urbanística pública reconocida en el art. 304 de la Ley del Suelo de 1992 EDL1992/15748 y 150 de la Ley 5/99, así como de la acción pública en materia de medio ambiente reconocida a una asociación como la recurrente en los artículos 22 y 23 de la Ley 27/2006 EDL 2006/93900▼ .

11.-En cuanto al pronunciamiento tercero de la sentencia, la pretensión de que se estimase la nulidad no fue formulada por primera vez en la demanda sino que fue deducida en el escritor de interposición. Dicha pretensión no puede declararse inadmisible por el motivo alegado por la apelante, ya que es consecuencia ineludible de la declaración de nulidad de la licencia que se solitó en primer lugar, en aplicación del artículo 71-1-a) de la Ley 29/98 EDL1998/44323 .

12.-En cuanto a la pretendida revocación del planeamiento de la cuestión de ilegalidad, se ha de recordar que en el escrito de contestación a la demanda el Ayuntamiento no sólo no se opuso a esta pretensión, sino que basó su argumentación en que al plantearse un recurso indirecto contra dicha modificación puntual de las Normas Subsidiarias la competencia era del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León en Burgos. Todas estas excepciones y alegaciones fueron desestimadas o inadmitidas por el Juzgado, sin que además se hayan reproducido ni por el Ayuntamiento ni por la empresa Inveralde. Sin embargo, en ambas apelaciones han introducido "ex novo" esta nueva alegación sobre la imposibilidad de planteamiento de la cuestión de ilegalidad, que ninguna de ellas planteo en primera instancia.

El Juzgador, entrando a conocer sobre el fondo del asunto, ha dictado sentencia firme estimatoria, al considerar acreditada la nulidad de pleno derecho de la autorización de 1 de febrero de 2006, entre otros motivos, por considerar también acreditada la ilegalidad de la disposición general en que expresamente se basaba la misma.

Lo que no permite la norma es la revisión de oficio de una disposición general, pero cosa distinta es la impugnación y solicitud de nulidad de un acto, firme o no, de aplicación de la misma. En base al art. 26 de la Ley 29/98 EDL1998/44323 es plenamente admisible la impugnación de los actos aplicativos de una disposición general, fundada en que tal disposición no es conforme a derecho. Sin que en momento alguno dicho artículo restrinja las vías de "impugnación" del acto de aplicación únicamente a las ejercitadas en los plazos ordinarios, ya que de otra manera, se restringirían indebidamente los








motivos de nulidad que pueden utilizarse para la revisión de los actos en vía administrativa, pues en el Capítulo 1º del Título VII de la Ley 30/92 EDL1992/17271 , se regulan también recursos como el de revisión del artículo 102, pudiendo las solicitudes de nulidad realizarse en todo momento, ya que el acto nulo de pleno derecho no queda convalidado por el paso del tiempo.

Además se ha de recordar lo recogido en el art. 304-2 del Real Decreto Legislativo 1/92 EDL1992/15748 y en el artículo 119-2 de la Ley 5/99, lo cual refuerza la posibilidad de recurrir de forma indirecta la Modificación Puntual a través de la impugnación de la Resolución de 1 de febrero de 2006 de autorización del Proyecto de Sistemas Generales de Infraestructuras, al no haber transcurrido el momento de solicitarse la revisión y declaración de nulidad de la misma el plazo de prescripción de cuatro años.

13.-La importancia y envergadura de los cambios introducidos en la modificación, así como en la enorme superficie afectada, supone que debía haberse tramitado una revisión de las normas urbanísticas, y no una simple modificación, tal y como declara la sentencia. La sentencia considera también acreditado que la modificación número 4 de las Normas Subsidiarias planteó un desarrollo intensivo urbanístico con pequeñas islas de bosque, lo que suponía un cambio radical en la ordenación. Quedó también acreditada la realidad fáctica de importantes valores ambientales, naturales y ecológicos en las 412,4 hectáreas de pinos de la ribera del río Adaja. Estos valores ambientales se acreditan por estudios y publicaciones científicas incluidas en los informes periciales aportados con la demanda. Los importantes cambios de parámetros del uso del suelo que introdujo la modificación número 4 no sólo no se justificaron en la documentación del plan, ni se basaban en el interés general, sino que eran incompatibles con la riqueza natural y rústica de la zona, y con la normativa urbanística y de protección del medio ambiente vigente en el año 2001 para proteger dichos valores, por lo que hubiese procedido reclasificar el suelo en la modificación o en la revisión de las normas urbanísticas como suelo no urbanizable de protección natural. La sentencia recurrida indica que en el momento de llevarse a cabo la modificación era de aplicación la Ley 4/89, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres; siendo también de aplicación la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril, relativa a la Conservación de las Aves Silvestres.

En cuanto al interés público que pudiera existir en dicha modificación número 4 de suprimir la severa limitación a la superficie realmente destinada a ser urbanizada en las normas de 1980, es evidente la inexistencia del mismo, y que nos encontramos ante un interés meramente privado y especulativo.

Acierta también la sentencia cuando indica que debía llevarse a cabo una evaluación de impacto ambiental de la nueva ordenación urbanística antes de su aprobación, y ello por aplicación del Decreto Legislativo 1/2000 y del Real Decreto Legislativo 1302/86 ; así lo ha reconocido el Tribunal Supremo en sentencia de 3 de marzo de 2004 y de 30 de octubre de 2003, así como esta Sala en sentencia de 29 de septiembre de 2006, dictada en recurso 535/2003.

TERCERO.- En cuanto a la legitimación activa de la recurrente, solo procede recalcar lo ya recogido en la sentencia apelada, siendo muy clara esta legitimación, pues, ya no sólo porque tenga un interés atendiendo a lo recogido en los estatutos, ni por lo recogido en la Ley 11/2003, sino por la precisión que establece el artículo 150 de la Ley 5/99, que recoge, en su número 1, que "será publicada la acción para exigir ante los Órganos administrativos y los Tribunales Contencioso-Administrativos la observancia de la legislación urbanística y de los Planes, Programas, Proyectos, Normas y








Ordenanzas"; sin que la precisión del número 2 de este artículo 150 limite esta acción pública por el mero hecho de ejercitarse solicitando una revisión de oficio.

CUARTO.- Lo primero que procede precisar es el objeto de este recurso contencioso-administrativo, fijar el acto, resolución o disposición impugnada. La determinación de este acto o disposición que se impugna se concreta en el escrito de interposición del recurso, conforme determinada el art. 45.1 de la Ley 29/98 EDL1998/44323 al indicar que "el recurso contencioso-administrativo se iniciará por un escrito reducido a citar la disposición, acto, inactividad o actuación constitutiva de vías de hecho que se impugne y a solicitar que se tenga por interpuesto el recurso, salvo cuando esta ley disponga otra cosa".

En este escrito de interposición del recurso se expresa con rotundidad que se interpone el recurso contra la siguiente resolución: "Desestimación por silencio de la solicitud realizada el 15 de febrero de 2008 de Revisión de oficio y declaración de nulidad de la Resolución de fecha 1 de febrero de 2006, por la que el Alcalde de Villanueva de Gómez (Ávila) concedió autorización para la ejecución del "Proyecto de Sistemas Generales de Infraestructuras, S-2, S-3, S-4, S-5, S-6 y S-7 de Villanueva de Gómez (Ávila)" otorgando la licencia de construcción para la ejecución de los trabajos". También en este escrito se indica que la nulidad de la autorización y licencia concedida se basa, entre otros motivos, en la nulidad de pleno derecho de una disposición de carácter general, como es la Modificación Puntual Núm. 4 de las Normas Subsidiarias Municipales.

Por otra parte, aquel escrito que contenía la solicitud desestimada por silencio administrativo recogía, es su solicitud, la siguiente petición: "Que se proceda a la revisión de oficio de la Resolución de fecha 1 de febrero de 2006, dictada por el Alcalde de este municipio, mediante la cual se concedió autorización para la ejecución del "Proyecto de Sistemas Generales de Infraestructuras, S-2, S-3, S-4, S-5, S-6 y S-7 de Villanueva de Gómez (Ávila)" y se otorgó la licencia de construcción para la ejecución de los trabajos, declarando la nulidad de dicha resolución por las causas establecidas en la letra e) del artículo 62.1 de la Ley 30/1992 EDL1992/17271 ".

QUINTO.- Por tanto, lo que se solicitó en vía administrativa es la revisión de un acto que no fue recurrido dentro de los plazos establecidos con carácter general, sino que se recurre al amparo de lo dispuesto en el art. 102 de la Ley 30/92 EDL1992/17271 , que no establece plazo específico para recurrir un acto o disposición administrativa cuando concurra causa de nulidad el mismo. Nos encontramos ante un supuesto de un recurso extraordinario, exiguiendo con mayor precisión el cumplimiento de los requisitos establecidos por la Ley. Este carácter de recurso extraordinario ya se ha precisado por esta Sala, bastando lo recogido en la sentencia de cinco de noviembre de dos mil diez, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 52/2009, de la que ha sido Ponente D. Eusebio Revilla Revilla:

Y para mejor comprender lo que acabamos de reseñar es preciso recordar la interpretación que la Jurisprudencia viene haciendo de forma reiterada de la naturaleza y alcance de posibilidad de revisión de oficio de actos nulos contemplada en el art. 102 de la Ley 30/1992 EDL1992/17271 , así como también de la posibilidad de inadmitir a trámite dicha solicitud de revisión de oficio al amparo del art. 102.3 de dicha Ley. Así, sobre la aplicación rigurosa que debe verificarse de la revisión de oficio prevista en el art. 102 de la Ley 30/1992 EDL1992/17271 se pronuncia la STS, Sala 3ª, Sec. 3ª de fecha 14.4.2010, dictada en el recurso de casación núm. 3533/2007, siendo ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espín Templado, y lo hace en los siguientes términos:








A la hora de resolver el presente litigio es preciso tener en cuenta la naturaleza extraordinaria y de causas estrictamente tasadas que corresponde a la revisión de oficio. Dicho procedimiento se contempla para evitar la pervivencia en el ordenamiento jurídico de actos o disposiciones administrativas que, estando afectados por alguna causa de nulidad de pleno derecho, no hayan sido recurridos en plazo. Quiere esto decir, que salvo los casos en los que el procedimiento se incoa por propia iniciativa de la Administración -única posibilidad existente en el caso de las disposiciones administrativas-, la solicitud por parte de un interesado de que la Administración declare de oficio la nulidad de un acto administrativo supone ya, en principio, una previa inacción por parte de dicho interesado, que no interpuso en su momento el correspondiente recurso contencioso administrativo en el que hubiera podido alegar todo cuanto a su interés conviniera. Esto explica que la revisión de oficio se circunscriba a causas tasadas de nulidad de pleno derecho y que haya de ser interpretado de forma rigurosa.

Ahora bien, sentado lo anterior también es preciso afirmar que la inadmisión a trámite de una solicitud de revisión de oficio, según los términos previstos en el apartado 3 del artículo 102 de la Ley 30/1992 EDL1992/17271 , también debe ser interpretada de forma estricta, so riesgo de vaciar de contenido el propio procedimiento de revisión de oficio. De esta manera, en el citado apartado 3 sólo se contemplan tres supuestos que habilitan a la Administración a rechazar a limine una solicitud de revisión de oficio, la no invocación de causas de nulidad de pleno derecho contempladas en el artículo 62 de la propia Ley 30/1992 EDL1992/17271 , la carencia manifiesta de fundamento de las que se hubieren alegado y la previa desestimación en cuanto al fondo de otras solicitudes substancialmente iguales.

Debemos verificar pues, para resolver sobre si la Sentencia de instancia ha acertado al entender ajustada a derecho la resolución de inadmisión de la petición de revisión de oficio, si concurría alguno de los supuestos que habilitan a la Administración a actuar de dicha manera. Descartada la tercera de las referidas causas de inadmisión, que no ha sido alegada por la Administración, quedaría por examinar si la recurrente adujo causas de nulidad de pleno derecho contempladas en el artículo 62 de la Ley 30/1992 EDL1992/17271 y, si ese fue el caso, si carecían manifiestamente de contenido de forma que pudieran descartarse a limine, tal como ha entendido la Sala de instancia...

Sobre las circunstancias que deben concurrir para declarar la inadmisión a trámite de la solicitud de revisión de oficio, dispone la STS, Sala 3ª, SEc. 5ª, de fecha 25.5.2009, dictada en el recurso de casación 2840/2008 (ponente Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas), lo siguiente:

Así las cosas, en la línea de lo razonado en el fundamento segundo de la sentencia recurrida, procede recordar que, tras la reforma introducida por la Ley 4/1999, de 13 de enero EDL1999/59899 , el artículo 102.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre EDL1992/17271 , contempla expresamente la posibilidad de que el órgano competente para la revisión de oficio acuerde motivadamente la inadmisión a trámite de la solicitud de revisión, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado, cuando la solicitud no se base en alguna de las causas de nulidad del artículo 62 o carezca manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que hubiesen desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales.

En el caso que nos ocupa, la Sala de instancia entiende que sí se habían invocado -siquiera de forma implícita- causas de nulidad de las enumeradas en el artículo 62.1 de la Ley 30/1992 EDL1992/17271 , en concreto las de los apartados e/ y f/ del citado precepto, y que no había razón para entender que hubiesen sido desestimadas en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales. Por ello,








explica la sentencia recurrida, la inadmisión a trámite de la solicitud de revisión sólo podía ser acordada por la tercera de las razones que señala el artículo 102.3 de la Ley 30/1992 EDL1992/17271 antes citado, esto es, por carecer la solicitud manifiestamente de fundamento.

La Sala de instancia delimitó acertadamente el alcance de la controversia a partir del razonamiento que acabamos de sintetizar; y esas mismas consideraciones habremos de tenerlas presentes a la hora de examinar los distintos motivos de casación aducidos, pues, como ya sucediera en el proceso de instancia, también en casación los recurrentes muestran un empeño persistente en que se entre a examinar diferentes cuestiones y argumentos de impugnación dirigidos contra el Plan Parcial y de los proyectos de reparcelación y de urbanización o contra los actos de ejecución de tales instrumentos. Sucede que el objeto del litigio planteado en la instancia -y por derivación, ahora en casación- quedaba circunscrito a dilucidar si es o no ajustada a derecho la decisión del Ayuntamiento de inadmitir a trámite la solicitud de revisión de oficio de los mencionados instrumentos de planeamiento y de gestión, y, más concretamente, si es o no cierto que la solicitud de revisión carecía manifiestamente de fundamento. Quedaban por tanto fuera del litigio, y tampoco podrán ser abordadas en casación, las demás cuestiones y argumentos de impugnación en los que los recurrentes pretenden centrar el debate, en la medida en que aluden a vicios o defectos que podrían haber sido aducidos en un procedimiento ordinario de impugnación dirigida contra los actos de aprobación o de ejecución de los mencionados instrumentos pero no así cuando, como aquí sucede, el recurso contencioso-administrativo se dirigió contra el acuerdo que inadmitió a trámite la solicitud de revisión de oficio.

Los recurrentes se lamentan de que ni el Ayuntamiento de Sagunto ni la Sala que resolvió el proceso de instancia han entrado a resolver las cuestiones de fondo por ellos planteadas; pero, siendo esto cierto, lo sucedido puede y debe explicarse de otro modo: son los recurrentes los que, tanto en el proceso de instancia como ahora en casación, insisten en plantear cuestiones que no tienen cabida en el debate ni pueden ser objeto de pronunciamiento.

Lo mismo sucede con el motivo quinto, donde los recurrentes alegan la vulneración de la obligación de la Administración de resolver expresamente y constatar las solicitudes y pretensiones de sus administrados (artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre EDL1992/17271 ). Por parte de la Administración hubo respuesta expresa a la solicitud de revisión de oficio, que consistió en la decisión de inadmitir a trámite tal solicitud. No cabe reprochar al Ayuntamiento de Sagunto -ni a la sentencia que confirma su resolución- el hecho de no haber dado respuesta a todas las cuestiones que resultaban ajenas a lo que es propio de una decisión de esa naturaleza.

En fin, en lo que se refiere a la causa de nulidad prevista en el artículo 62.1.e/ de la Ley 30/1992 EDL1992/17271 (actos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieran facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición) no cabe apreciar su concurrencia, ni siquiera con carácter indiciario y a los sólo efectos de haber admitido a trámite la solicitud de revisión de oficio, pues de las alegaciones de los recurrentes -tanto en vía administrativa como en el proceso de instancia y ahora en casación- no se deriva que los instrumentos de planeamiento y de gestión a que se alude alberguen ese vicio radical. Con ello no estamos excluyendo que sus determinaciones pudieran albergar alguna deficiencia, o que no hayan podido ser ejecutadas de forma inadecuada; pero se trataría entonces de motivos de anulabilidad (artículo 63.1 de la Ley 30/1992 EDL1992/17271 ) que no pueden ser corregidos por el estrecho cauce de la acción de nulidad regulada en el artículo 102 de la propia Ley 30/1992 EDL1992/17271 .








Sobre esta misma cuestión insiste la STS, Sala 3ª, SEc. 5ª, de fecha 18.12.2007, dictada en el recurso de casación 9826/2007, siendo ponente Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, y lo hace en los siguientes términos:

En el citado precepto y apartado (102.3 de la LRJPA), tras la reforma llevada a cabo por la Ley 4/1999, de 13 de enero EDL1999/59899 , se contempla la posibilidad de que la Administración ---a la que se le ha solicitado la revisión de oficio de un acto, que se considera nulo de pleno derecho y que ha puesto fin a la vía administrativa---, pueda acordar, de forma motivada, la inadmisión a trámite de tal solicitud, cuando concurra alguno de los tres siguientes supuestos:

a) Que las solicitudes de nulidad "no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 62" de la LRJPA.

b) Que las solicitudes "carezcan manifiestamente de fundamento".

c) Que "se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales".

Como hemos realizado en nuestras SSTS de 19 de diciembre de 2001 y 27 de diciembre de 2006, debemos poner de manifiesto ---e insistir--- en el carácter restrictivo con el que debemos afrontar la cuestión que nos ocupa, referida a la revisión de oficio de una determinada actuación administrativa, que, de una u otra forma, ha devenido firme en dicha vía. Así, dijimos que "el artículo 102 LRJPA tiene como objeto, precisamente, facilitar la depuración de los vicios de nulidad radical o absoluta de que adolecen los actos administrativos, con el inequívoco propósito de evitar que el transcurso de los breves plazos de impugnación de aquellos derive en su inatacabilidad definitiva. Se persigue, pues, mediante este cauce procedimental ampliar las posibilidades de evitar que una situación afectada por una causa de nulidad de pleno derecho quede perpetuada en el tiempo y produzca efectos jurídicos pese a adolecer de un vicio de tan relevante trascendencia".

Es, pues, en el expresado marco restrictivo como debe analizarse este control previo ---traducido en inadmisión--- de la solicitud de revisión de oficio llevado a cabo por el Ayuntamiento de Jerez de la Frontera, y dejado sin efecto por la sentencia de instancia. En síntesis, pues, lo que nos ocupa es, teniendo como referencia la sentencia impugnada, la comprobación de la concurrencia, o no, de la causa de inadmisibilidad que el Ayuntamiento tomó en consideración, y que la Sala de instancia ha rechazado. En el supuesto de autos, pues, como bien sabemos, la cuestión queda centrada, exclusivamente, en comprobar si la solicitud de las recurrentes se basaba en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho del artículo 62 de la citada LRJCA, habiendo considerado el Ayuntamiento de Jerez de la Frontera que no se producía tal fundamentación en la solicitud de las recurrentes, decisión que, con base en los razonamientos que antes hemos trascrito, fue anulada por la Sala de instancia en la sentencia que ahora revisamos.

Es doctrina jurisprudencial que la acción de nulidad es una acción imprescriptible, ejercitable sin limitación de tiempo, y que vincula a la Administración autora del acto declarativo de derechos o de la disposición de carácter general a iniciar procedimiento revisorio, seguirlo por sus trámites y concluirlo mediante la adecuada resolución expresa, que habrá de ser acorde con el sentido del dictamen previo y preceptivo del Consejo de Estado u órgano afín de la Comunidad Autónoma, pues la expresión "podrán" empleada no supone una facultad de la Administración, sino un deber, una obligación de la Administración a desarrollar los actos de instrucción adecuados para la revisión solicitada.








Mas ello, de modo alguno excluye que la Administración venga legitimada y habilitada para realizar un primer enjuiciamiento o valoración de la pretensión anulatoria ejercitada, y si la estimara manifiestamente improcedente rechazarla de plano sin iniciar el consiguiente procedimiento que obligaría, entre otros trámites innecesarios, a un pronunciamiento del Consejo de Estado u órgano de la Comunidad Autónoma, de ahí que quepa ---tras la expresada reforma de la LRJPA--- la inadmisión expresa de la solicitud sin iniciar el procedimiento, sometido a unos requisitos taxativos y rígidos en beneficio del principio de seguridad jurídica, pues de otro modo bastaría en cualquier momento la mera alegación de causa nulidad para obligar a tramitar y decidir cuestiones que jurídicamente murieron tiempo atrás.

La posibilidad ---de declaración de inadmisión--- no figuraba en la inicial redacción de la LRJPA, señalando la Exposición de Motivos de la Ley 4/1999, de 13 de enero EDL1999/59899 , que es la dicha norma la que "en materia de revisión de oficio, en el artículo 102, se introduce un trámite de inadmisión de las solicitudes de los interesados, sin necesidad de recabar el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma". Se establece, así, una fase previa en el examen de las solicitudes de revisión de oficio, que permita la denegación de forma rápida de aquellas peticiones que sean infundadas, mediante una resolución de inadmisión a trámite de las solicitudes, adoptada con las necesarias garantías.

Obvio es, que no nos encontramos, pues, ante una cuestión de fondo en la que debamos decidir sobre la real y efectiva concurrencia de la citadas causas de nulidad de pleno derecho del artículo 62 de la LRJPA, sino tan solo en la situación de comprobar si de los hechos o circunstancias alegadas en el escrito de solicitud dirigido por las recurrentes al Ayuntamiento, puede, ab inicio, deducirse una relación o conexión de tales hechos o circunstancias con alguna de las mencionadas causas de nulidad de pleno derecho, que cuente con entidad suficiente para merecer una mas detallada consideración y examen, sometiéndola, en consecuencia, a los trámites esenciales del procedimiento de revisión de oficio; debe, por tanto, existir, una cierta consistencia en la citada relación entre las circunstancias o hechos narrados y el elemento determinante de la causa de nulidad, o, dicho de otra forma, debe aparecer ya, desde esta perspectiva inicial, una apreciable configuración fáctica de la que poder deducir, con los habituales criterios de la lógica jurídica, la posibilidad de integrar o acreditar, a lo largo del procedimiento que se inicia, los diversos requisitos que las causas de nulidad requieren; ha de contarse, en consecuencia, con algún dato relevante del que poder deducir, con un cierto grado de certeza, la concurrencia de los elementos determinantes de las causas de nulidad alegadas.

No basta, pues, con la simple cita de la causa de nulidad, ya que es preciso que, no obstante la provisionalidad que debe caracterizar tal examen inicial, se cuente al menos con datos objetivos y fiables que pudieran ser el germen de la mencionada causa de nulidad de pleno derecho, a acreditar en el procedimiento que se inicia. Debe, por ello, desde este momento inicial, poder contrastarse la verosimilitud y consistencia de la causa de nulidad alegada.

La Sala de instancia, en el supuesto de autos, ha señalado que resulta claro y diáfano que la solicitud se basaba en las mencionadas causas de nulidad de pleno derecho, pero ahí se queda su genérica afirmación, sin un examen y comprobación pormenorizada de las mismas, sin ni siquiera llevar a cabo una concreción de cual de los motivos de nulidad del artículo 62 era el que se tomaba en consideración. La Sala, pues, se limita a señalar la suficiencia de las causas para iniciar el trámite de la solicitud de nulidad formulada por la recurrentes, mas sin determinación e identificación de las mismas.








Debe señalarse que entre la imposibilidad jurisdiccional de entrar a conocer sobre el fondo de las causas, para poder pronunciarse sobre la efectiva concurrencia, o no, de las mismas ---sin sustituir el ámbito de actuación del órgano administrativo--- y, la simple referencia a la suficiencia de la las mismas, con un breve acercamiento a los hechos de los que se deducirían, existe, sin duda, un amplio margen de actuación administrativa y por consiguiente de control jurisdiccional que no ha sido actuado en el caso de autos.

SEXTO.- Es indudable que no se puede atender a la alegación realizada por la parte apelante de existir desviación procesal, pues tal alegación no la realizó en el escrito de demanda y sólo la alega ahora en el escrito de apelación. Sin embargo, ello no es óbice para que la Sala deba considerar si procede extender el recurso también a la solicitud formulada en la demanda referente a la nulidad de la Modificación Puntual Núm. 4 de las Normas Subsidiarias Municipales. Reiteradamente el Tribunal Supremo ha venido indicando lo que se debe entender por desviación procesal, ha venido fijando una doctrina respecto de esta desviación procesal; en este sentido la sentencia de 15 de marzo de 2010, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, dictada en recurso: 558/2008, ponente: PABLO MARÍA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA, recoge: "Así, resulta que su planteamiento en sede jurisdiccional incurre en una evidente desviación procesal conforme a la consolidada jurisprudencia de esta Sala (por todas, sentencias de 30 de noviembre de 2007 (recurso 64/2004), 13 de marzo de 2008 (recurso 318/2004) y 18 de diciembre de 2008 (recurso 249/2006)) que recuerda que la pretensión expuesta en la vía administrativa no puede ser esencialmente distinta de la formulada en la vía jurisdiccional y que, si bien pueden alegarse, en el escrito de demanda, cuantos motivos procedan en justificación de las pretensiones aunque no se hayan alegado anteriormente en la vía administrativa, ello ha de entenderse en sus justos términos, es decir, en el sentido de que se pueden alegar nuevas razones o argumentos para fundamentar las pretensiones, pero no en el de que cabe suscitar cuestiones nuevas". Exactamente el mismo párrafo también se recoge en sentencia de 10 de marzo de 2010, dictada en recurso: 601/2008, ponente: RAMON TRILLO TORRES. También conviene señalar, por la doctrina que recoge, la sentencia dictada por la sección 7 de la Sala de Lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, de fecha 22 de mayo del 2009, recurso: 2586/2005, ponente: JOSÉ DIAZ DELGADO: "En relación con la desviación procesal alegada y como ha señalado reiteradamente la jurisprudencia: "Esta jurisdicción tiene un carácter esencialmente revisor por requerir, como presupuesto, la existencia de un acto administrativo previo aunque su objeto no viene constituido por el acto en sí, sino por las pretensiones respecto de él deducidas. Por ello, pueden las partes del proceso contencioso-administratívo, ciertamente, aducir en apoyo de sus pretensiones cuantos fundamentos o motivos tengan por conveniente, aunque no hubieran sido planteadas en la vía administrativa (art. 69.1 LJCA EDL1998/44323 ) pero no les es posible, sin embargo introducir en vía jurisdiccional pretensiones nuevas y distintas de las tratadas en la vía administrativa" ( STS. 7/Mayo/1992). Y en igual sentido, se recuerda en STS de 10/Abril/92, que "como establecemos en nuestra recientesentencia de 12 de marzopasado el proceso contencioso-administrativo no permite la "desviación procesal" la que se produce cuando se plantean en sede jurisdiccional cuestiones (no motivos) nuevas, respecto de las que la Administración no tuvo ocasión de pronunciarse y por tanto, no procede hacer pronunciamiento alguno sobre las peticiones o pretensiones que no fueran objeto de las resoluciones administrativas impugnadas al efecto de no alterar la función esencialmente revisora de la jurisdicción respecto de la actuación administrativa sin que a ello se oponga lo preceptuada en los art. 43.1 y 69.1 LJGA, el determinar respectivamente que "esta jurisdicción juzgara dentro del límite de las pretensiones de las partes y de las alegaciones para fundamentar el recurso y la oposición" y que " en los escritos de demanda y de contestación se consignarán con la debida separación los hechos, los fundamentos de derecho y las pretensiones que se deduzcan, en justificación de los cuales pueden








alegarse cuantos motivos procedan aunque no se hubieran expuesto en el previo recurso de reposición o con anterioridad a este" pues si dichos preceptos, autorizan nuevas alegaciones a motivos nuevos en defensa del derecho, en modo alguno, permiten pueda alterarse, reformarse ni menos adicionarse a la pretensión, peticiones que no se discutieron en la via administrativa y que ni siquiera se formularon en ella, ya que si la Ley de la Jurisdicción Contencioso administrativa EDL1998/44323 permite la alteración de los fundamentos jurídicos deducidos ante la Administración o la ampliación de las mismos, de tal suerte que el escrito de demanda, dejando intacta la cuestión suscitada en dicha vía previa, pueda albergar razones y fundamentos diversos a los expuestos en el expediente administrativo antecedentes de la litis no autoriza se produzca en ella una discordancia objetiva entre lo pedido, pretendido en vía administrativa, y la interesado en vía jurisdiccional, y ello por no haberse producido los actos administrativos concernientes a las particulares o peticiones reclamadas en vía jurisdiccional, por lo que su acción revisora carece de los presupuestos procesales imprescindibles para que pueda actuar, pues como mantiene en forma unánime la doctrina jurisprudencial SS 14 diciembre 1979, 18 de diciembre 1980, 9 mayo 1983 el recurso contencioso administrativo opera sobre actos administrativos concretos y no sobre actos inexistentes"".

Es preciso poner claramente de manifiesto varias cuestiones esenciales: Una de ellas es que no se solicitó esta revisión en el escrito que ha sido desestimado por silencio administrativo de fecha 14 de febrero, y dado que en el escrito se solicitaba la revisión de la resolución de fecha 1 de febrero de 2006, no es posible entender que ahora se pida también la revisión de la Modificación núm. 4. También procede indicar que el Ayuntamiento en ningún momento puede resolver sobre la revisión de las Normas Subsidiarias, ni tampoco de la Modificación núm. 4, por cuanto que fue aprobada por la administración autonómica, por lo que debería haber sido a esta Administración a la que debería haberse dirigido la aquí solicitante de la nulidad de esta modificación solicitando la revisión de aquella modificación, pues también era un acto consentido y firme.

SÉPTIMO.- Con las precisiones anteriores ya dejamos entrever que no procede, en este procedimiento, la revisión de la Modificación Puntual núm. 4 de las Normas Subsidiarias, y no sólo porque exista o no exista desviación procesal; sobre la que no entramos a resolver, en cuanto a la planteada por el Ayuntamiento, porque no fue alegada en instancia, no procediendo resolver en apelación lo que no se alegó en instancia.

Sin embargo, no podemos olvidar que quien es competente para entrar a resolver sobre una demanda de revisión en procedimiento contencioso-administrativo interpuesto contra la denegación de la solicitud de revisión de unas Normas Urbanísticas, es la Sala, no el Juzgado. Por otra parte, y esto es trascendental, procede indicar que solo y exclusivamente (sin que sea preciso entrar a resolver sobre si la impugnación indirecta sólo es admisible cuando se ejerce una acción de impugnación directa de un acto administrativo, y no en el supuesto de solicitud de revisión) es admisible la consideración de una posible impugnación indirecta cuando esta causa de nulidad que se alegue respecto de la disposición general de la que dimana el acto administrativo sea la causa que determine la nulidad del acto administrativo; y lo cierto es que en este recurso de revisión la causa de nulidad alegada en el escrito de solicitud de revisión es la causa e) del artículo 62 de la Ley 30/92 EDL1992/17271 ("Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados"). Teniendo en cuenta esta causa, mal puede traer como consecuencia una impugnación indirecta de las Normas Urbanísticas Municipales, puesto que la causa es la relativa al procedimiento del acto recurrido, no de otro distinto, como podría ser la vulneración del procedimiento para aprobar las Normas, y en cuyo








caso lo procedente es recurrir en revisión estas mismas Normas, que permite el art. 102-2 de la Ley 30/92 EDL1992/17271 ; proceder de otra forma implicaría una indefensión que se causaría a la administración autonómica, que es quién ha aprobado las Normas y que no podía haber revisado su disposición general en vía administrativa, e implicaría un fraude de ley pues se eliminaría el trámite previsto para la revisión de una disposición general, alterando además la competencia jurisdiccional para conocer del recurso contencioso-administrativo.

Pero es importante poder apreciar que no es preciso entrar a discutir sobre si se ha producido algún tipo de nulidad, dentro de las alegadas en la solicitud de la revisión, en la aprobación de la Modificación puntual, pues la vulneración del procedimiento legalmente establecido en acto administrativo recurrido es clara, precisa y diáfana: se aprecia que realmente se solicitó una licencia de obras en el escrito de la mercantil, como se lee en el escrito de fecha 10 de noviembre de 2005, presentado el día 22 de noviembre de 2005 (folio 4 del expediente administrativo); pero ésta no es sino una mera fórmula retórica que tiende a soslayar lo que realmente se ha solicitado, como se puede apreciar por la documentación aportada, por el Proyecto de Sistemas Generales aportado, en el que con una cierta imprecisión se recoge, no un proyecto de obra, sino como mínimo un proyecto de urbanización, cuando no un proyecto de actuación. Pero es esencial tener en cuenta que por las Normas Urbanísticas, por la Modificación Puntual núm. 4, se exige, antes de poder llevar a cabo las obras de ejecución, no sólo un proyecto de urbanización, sino que es esencial la aprobación de un Plan Especial y un Plan Parcial, como se aprecia con rotundidad en el plano en que se fijan estas vías de estos sistemas generales en la Modificación Puntual núm. 4; plano en el que, en su parte derecha, se establece un croquis de la sección transversal de las "vías de penetración", "vías de reparto" y "vías de comunicación con Villanueva de Gómez", y justamente debajo de estos tres croquis se recoge en este mismo plano: "La sección tipo de las vías naturales se fijara en el plan especial correspondiente" y "El resto del viario será tratado y dimensionado a nivel de Plan Parcial".

No consta ningún plan relativo a estas vías, ni especial ni parcial, salvo el Plan Parcial del Sector 3, por lo que la vulneración del procedimiento es completa y absoluta, no ya sólo porque se dicte con falta de competencia de la autoridad administrativa, e incluso de la administración, que debe aprobar estos planes, sino porque no se ha seguido el procedimiento establecido para la aprobación de estos planes, no de la solicitud de licencia, que no era sino una apariencia de petición de algo mucho más trascendente, pues se debería haber seguido el trámite de aprobación de un plan especial o/y plan parcial y este trámite debe haber dado el Ayuntamiento a la solicitud presentada por la mercantil, y no el trámite de una mera licencia de obras. No se puede olvidar que se debió seguir el tramite previsto en los artículos 149 y siguientes del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, con especial incidencia en lo recogido en los artículos 163 a 166, para la aprobación del proyecto presentado, debiendo haberse tramitado como un Plan Parcial o/y un Plan Especial. Ello sin perjuicio de que pudiera o no pudiera haberse encajado con mayor precisión la causa de nulidad en la letra c) o en la letra f) del artículo 62-1 de la Ley 30/92 EDL1992/17271 ; pero que sin duda encaja también en la letra alegada.

La causa de nulidad es evidente.

OCTAVO.- Una vez indicado lo anterior, es preciso entrar a resolver sobre la cuestión relativa a si se ha excedido la sentencia al resolver sobre la nulidad, cuando lo que se recurre es una solicitud de revisión, por lo que, como máximo, la sentencia debería haber ordenado reponer las actuaciones a su momento procesal-administrativo correspondiente y seguirse el procedimiento administrativo para








resolver sobre la concurrencia o no de la causa de nulidad, exigiéndose como requisito imprescindible el informe del Consejo Consultivo.

Procede observar, en primer lugar, lo recogido por el art. 102.1 de la Ley 30/92 EDL1992/17271 (Las Administraciones públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 62.1). En esta Ley se recoge como requisito imprescindible previo a la declaración de oficio de la nulidad de los actores administrativos el dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente. No existe resolución alguna en el expediente que se ha tramitado al respecto: por una parte, no se solicita informe al Consejo Consultivo y, por otra, no se dicta resolución expresa denegando la incoación del procedimiento de declaración de nulidad de oficio, y de la propia actitud del Ayuntamiento se desprende que la Administración considera que no existe una clara circunstancia que lleve a no seguir trámite alguno para determinar la posible existencia de nulidad, que lleve a declarar la inadmisión a trámite de la solicitud, como permite el número 3 de este artículo 102. Por tanto, siendo esencial el informe del Consejo de Estado, si seguimos el criterio expuesto por la Administración no procede dictar sentencia conforme a lo pedido en el suplico de la demanda, sino retrotraer las actuaciones a fin de obtener el correspondiente informe.

Este es el sentido seguido por esta Sala en otros supuestos parecidos, pero también es posible entrar a resolver sobre la solicitud de nulidad, en aplicación del principio de economía procesal. Esta cuestión ha sido tratada por esta Sala en la sentencia de fecha 20 de noviembre de 2009, Rollo de Apelación 194/09, ponente: D. Eusebio Revilla Revilla,:"QUINTO.- Dilucidada esta cuestión previa, procede entrar a enjuiciar el primero y principal motivo esgrimido en el recurso de apelación contra la sentencia de instancia, y que se centra en dilucidar si dicha sentencia se ajusta o no a derecho cuando resuelve no entrar en el fondo del asunto, no enjuiciar las causas de nulidad y cuando no resuelve sobre la nulidad de tales licencias, limitándose su pronunciamiento a acordar la retroacción de actuaciones para que se tramite a la vista de la petición de nulidad formulada por la parte actora el día 12.3.2007 el expediente de revisión de oficio previsto en el art. 102 de la Ley 30/1992 EDL1992/17271 ; insiste la actora en que existe una línea Jurisprudencial del T.S. y también del TSJ de Castilla y León que permite entrar en el fondo sin necesidad de retrotraer actuaciones administrativas; y añade que de no entrarse en el fondo se vulneraría el principio de tutela judicial efectiva consagrado en el art. de la C.E., porque se infringiría el principio de economía procesal, porque la Administración ha tenido posibilidad de defenderse tanto en el procedimiento administrativo como en el presente procedimiento jurisdiccional amen de que dicha Administración ha ido contra sus propios actos, y por cuanto que la entidad codemandada ha tenido posibilidad de defenderse en vía jurisdiccional frente a los argumentos expuestos por la parte actora.

Partiendo de que el acto impugnado es una desestimación presunta de una petición de nulidad formulada al amparo del art. 102 de la Ley 30/1992 EDL1992/17271 , como lo hace la sentencia y se acepta por las partes, dado que en este extremo no ha sido impugnada la sentencia de instancia, se trata de dilucidar si dicha sentencia debiera haber examinado el fondo de las causas de nulidad formuladas en vez del limitarse a acordar la retroacción de actuaciones toda vez que en ningún caso se tramitó por el Ayuntamiento el expediente de revisión de oficio previsto en referido precepto. Así dicho artículo dispone respecto a la "revisión de disposiciones y actos nulos" lo siguiente:








"1. Las Administraciones públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el art. 62.1.

2. Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones públicas de oficio, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el art. 62.2.

3. El órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del art. 62 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales.

4. Las Administraciones públicas, al declarar la nulidad de una disposición o acto, podrán establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los EDL 1992/17271 q de esta Ley; sin perjuicio de que, tratándose de una disposición, subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma.

5. Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de tres meses desde su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo. Si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podrá entender la misma desestimada por silencio administrativo."

Y sobre esta cuestión se ha pronunciado tanto la Jurisprudencia del T.S. como también esta Sala, y una y otra lo vienen haciendo con carácter general en los términos en que lo ha interpretado y aplicado la sentencia de instancia, es decir limitando el fallo a acordar la retroacción de actuaciones para que la Administración tramite el expediente del art. 102 de la Ley 30/1992 EDL1992/17271 y todo ello para permitir el preceptivo informe del Consejo de Estado o del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere; ahora bien es cierto, como así lo reconoce la sentencia de instancia e insiste en ello la apelante, existe otra postura jurisprudencial que para casos similares no se detiene en la mera retroacción de actuaciones sino que entra examinar el fondo de la nulidad solicitada, pero esta postura no se admite como criterio general sino tras el examen del caso concreto y tras valorar las circunstancias concurrentes en cada supuesto.

Y como ejemplo de lo que acabamos de exponer y concretamente de la tesis aceptada por la sentencia de instancia y que es el criterio general aceptado tanto por el T.S. como por esta Sala, tenemos la reciente sentencia del TS, Sala 3ª, sec. 3ª, de fecha 21-5-2009, dictada en el rec. 5283/2006 (Pte: Espín Templado, Eduardo), reiterado con el mismo tenor en la STS, Sala 3ª, sec. 3ª de fecha 30.6.2009, dictada en el recurso de casación núm. 511/207 (Pte: Bandrés Sánchez-Cruzat José-Manuel:

TERCERO.- El examen de fondo del recurso plantea dos cuestiones que no han sido objeto de argumentación a) la posibilidad de que la Administración desestime, en este caso por inactividad, la








revisión de oficio sin abrir el procedimiento regulado en el artículo 102 de la Ley 30/1992 EDL1992/17271 EDL 1992/17271; b) y, negada ésta, la posibilidad de que los órganos jurisdiccionales puedan, a pesar de no haberse seguido dicho procedimiento, pronunciarse sobre la cuestión de fondo: la concurrencia o no de las causas de nulidad alegadas.

Tras la reforma operada en el artículo 102 de la Ley 30/1992 EDL1992/17271 EDL 1992/17271 -LRJ-PAC - por la Ley 4/1999 el órgano competente para la revisión de oficio puede acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 62 o carezcan manifiestamente de fundamento.

La Administración demandada ha incumplido frontalmente tal precepto al no dar trámite alguno a la solicitud que en su día dedujo la sociedad demandante.

Una reiteradísima jurisprudencia dictada ya de conformidad con la antigua LPA y hoy plenamente vigente por la similitud del texto de la LRJAAPP, venía sosteniendo de manera continuada que en los casos de total inactividad de la Administración frente a la acción de nulidad del particular, así como en los casos de resolución expresa denegatoria de la petición de nulidad sin someterla al trámite de dictamen preceptivo del Consejo de Estado procedía declarar la obligación de que la Administración tramitase y resolviese tal solicitud y calificaba además la petición de revisión de oficio de los actos administrativos impugnados con verdadera y propia acción de nulidad, constituyendo un medio impugnatorio que puede ejercitarse en cualquier momento y que no resulta sujeto a plazo preclusivo alguno, vinculando a la Administración autora de los actos a iniciar un procedimiento de revisión, tramitarlo y resolverlo en forma expresa tras recabar el dictamen preceptivo del Consejo de Estado, que en estos supuestos ostenta una naturaleza que la doctrina califica de casi vinculante( STS de 27 de mayo de 1994). En lo concerniente al procedimiento sostiene que el ejercicio de la acción de nulidad absoluta (art. 109 LPA EDL1992/17271 EDL 1992/17271) por el interesado, constituye un remedio procesal idóneo para poner en marcha el dispositivo revisorio, provocando la incoación del oportuno expediente, que habrá de ser resuelto ineludiblemente por el órgano interpelado, debiendo cumplir la Administración, para adoptar su decisión, con los trámites establecidos para tal fin, entre ellos el indispensable dictamen del Consejo de Estado, cuya omisión, cuando es preceptiva, conlleva la nulidad de las actuaciones administrativas, constituyendo un vicio de orden público apreciable de oficio( STS de 10 de diciembre de 1984), insistiendo que para la declaración de nulidad de pleno derecho se requiere preceptivamente el dictamen del Consejo de Estado... y que la conducta ajustada a derecho de la Administración es la de aplicar en debida forma dicho artículo ateniéndose al procedimiento establecido.

En definitiva, la solicitud de revisión de oficio contenía mención expresa sobre la causa de nulidad de pleno derecho que se imputaba a los acuerdos del Gobierno de Canarias y dado que ni existe base en el expediente para rechazar de plano la petición, ni por la Administración se ha ejecutado actividad alguna al respecto es patente que debe tramitarse tal solicitud.

CUARTO.- Respecto a la pretensión que contiene la demanda de que directamente dictemos sentencia declarando la nulidad de pleno Derecho de aquellos acuerdos obviando la inexistencia del procedimiento administrativo, tal pretensión no puede ser estimada, de acuerdo con la consolidada doctrina del Tribunal Supremo, de la que es claro ejemplo la sentencia dictada por laSala Tercera del día 13 de octubre de 2004en la que se dice: "CUARTO.-Por el contrario, alega con acierto la parte








codemandada en su escrito de oposición la improcedencia de acceder a lo solicitado en las demandas acumuladas, ya que la doctrina de esta Sala recogida en las Sentencia de la Sala Especial del artículo 61 de la LOPJ EDL1985/8754 EDL 1985/8754 de 7 de mayo de 1992 y también en la de 24 de octubre de 2000, 12 de noviembre y 12 de diciembre de 2001 especifican que el trámite de revisión de oficio por parte de la Administración de los actos considerados nulos de pleno derecho ha de ajustarse a un procedimiento distribuido en dos fases: la apertura del expediente que ha de tramitarse con arreglo a las disposiciones del Título VI de la Ley 30/92 EDL1992/17271 EDL 1992/17271 sin excluir la intervención del Consejo de Estado o del organismo consultivo de la correspondiente Comunidad autónoma, y la fase resolutiva de la pretensión de declaración de nulidad del acto; de suerte que si, ya sea de modo expreso o presunto, la Administración deniega la apertura del expediente de revisión (como en este caso ocurre) lo procedente será que se acuda a la Jurisdicción contenciosa para que ordene a la Administración que inicie el trámite correspondiente a la segunda fase y se pronuncie expresamente sobre si realmente existe la nulidad pretendida. Lo que no es posible es instar en la jurisdicción un pronunciamiento directo sobre la nulidad del acto cuya revisión se pretende en la vía administrativa".

Esta es la doctrina en general aplicable a la interposición de los recursos contra la negativa a iniciar el expediente de revisión, aunque sin negar la existencia de supuestos muy especiales (que no son los de este caso) en los que la evidencia "prima facie" de una causa de nulidad radical y absoluta pueda aconsejar, en aras del principio de economía procesal, que el tribunal se pronuncie directamente sobre la validez o nulidad del acto impugnado.

Los anteriores razonamientos llevan a estimar parcialmente el recurso Contencioso-Administrativo acordando la procedencia de que por la Administración demandada, Gobierno de Canarias, se proceda a incoar el oportuno procedimiento de revisión de los acuerdos de 21 y 22 de diciembre de 1995 y 16 de febrero de 1996 acomodándose a los trámites del artículo 102 de la Ley de Procedimiento Administrativo EDL1992/17271 EDL 1992/17271 y Administraciones Públicas de 26 de noviembre de 1992, en atención a los motivos de nulidad radical alegados por la entidad demandante a quien se dará audiencia y tendrá por interesado en el procedimiento.

CUARTO.- Sobre la denegación por silencio de la petición de revisión de oficio.

Tal como resulta con claridad de las consideraciones expuestas en los fundamentos de la Sentencia recurrida y de las alegaciones del Gobierno impugnante, la cuestión debatida es si es posible rechazar por silencio administrativo la solicitud de incoar un procedimiento de revisión oficio formulada al amparo de lo dispuesto en el artículo 102 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común EDL1992/17271 EDL 1992/17271 (Ley 30/1992, de 26 de noviembre EDL1992/17271 EDL 1992/17271).

Debe señalarse, en primer lugar, que el silencio administrativo no es, como aparentemente viene a considerar la Administración recurrente, una forma regular de denegación tácita de las solicitudes de cualquier tipo que se dirigen a la Administración. Antes bien, por su propia naturaleza, el silencio administrativo supone la infracción del deber de respuesta que obliga a las Administraciones Públicas, expresamente recogido hoy en el artículo 42 de la citada Ley procedimental, que obliga a la Administración "a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación" (apartado 1). Por el contrario y como es bien sabido, la denegación presunta por silencio administrativo es una ficción jurídica creada en beneficio del ciudadano para








permitirle acceder a la jurisdicción ante la inactividad de la Administración que, en todo caso, sigue estando obligada a dictar resolución expresa. Esto supone que es preciso rechazar la tesis implícita del Gobierno canario de que las solicitudes de revisión de oficio que a su entender resulten notoriamente infundadas puede rechazarlas de manera ordinaria por silencio, como una forma regular de denegación administrativa.

En segundo lugar, también conviene precisar que si bien por regla general, la impugnación de una denegación presunta por silencio administrativo permite al órgano judicial revisor resolver el fondo de la cuestión debatida, no es ese el caso en un supuesto como el actual, en el que lo solicitado -y presuntamente denegado- es una petición de revisión de oficio por nulidad del acto cuya nulidad se pretende. En estos casos, tal como señala la Sala de instancia en el fundamento de derecho cuarto, la estimación del recurso normalmente sólo puede conducir a declarar la obligación de la Administración de tramitar el procedimiento de revisión, puesto que ese es el objeto de la litis deducida ante la jurisdicción. O, dicho de otro modo, la cuestión de fondo en este supuesto -la pretensión deducida por el recurrente ante la jurisdicción- es la pertinencia o no de la tramitación de la revisión de oficio, no la nulidad del acto cuya revisión se pretende, para cuya declaración por la propia Administración debe seguirse necesariamente el procedimiento establecido en el artículo 102 de la Ley 30/1992 EDL1992/17271 EDL 1992/17271, con la preceptiva intervención del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano autonómico análogo.

Sentado todo lo anterior, la consecuencia es que recurrida la denegación presunta por silencio de la Administración de una petición de revisión de oficio y constatada dicha inactividad, esto es, constatada la infracción de su obligación de tramitar dicha solicitud en los términos legalmente previstos y de resolver en consecuencia, en principio será preciso declarar la obligación de la Administración de tramitar dicha solicitud de acuerdo con el procedimiento establecido en el artículo 102 de la Ley 30/1992 EDL1992/17271 ..

Con este mismo tenor se ha pronunciado esta Sala en la sentencia de fecha 5.5.2006, dictada en el recurso de apelación núm. 9/2006, en la que tras recordar la STS, Sala 3ª, sec. 5 de fecha 12.12.01, dictada en el recurso 2674/1997 (ponente Rodríguez- Zapata Pérez) y la STS, Sala 3ª, de fecha 13.10.2004 dictada en el recurso núm. 3984/2002 (Ponente Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez), se pronuncia con el siguiente tenor:

"Y el pronunciamiento de la Sala solo puede alcanzar hasta este extremo, es decir que solo puede estimar parcialmente el recurso de apelación y también parcialmente el recurso contencioso-administrativo formulado para anular por no ser conforme a derecho la inadmisión a trámite mediante silencio administrativo de la solicitud de nulidad formulada, condenando a la Corporación demandada a que admita a trámite dicha solicitud para que continúe por los trámites previstos en el art. 102 de la Ley 30/1992 EDL1992/17271 , tal y como han sido interpretados por la Jurisprudencia trascrita, y finalmente resuelva si procede acceder o no a la nulidad del acto solicitada. Sin embargo la Sala no puede entrar a enjuiciar la nulidad reclamada ni los motivos de fondo esgrimidos ya que en el presente caso no se ha dado trámite a la 2º fase del procedimiento previsto en el art. 102 citado, siendo necesario recabar el dictamen del correspondiente órgano consultivo a que se refiere dicho precepto, y porque tampoco se dan unas circunstancias especiales que "prima facie" permitan apreciar una nulidad radical y absoluta de la resolución recurrida, que en aras del principio de economía procesal permitiera a la Sala enjuiciar ya directamente la nulidad pretendida. Por todo lo expuesto, procede estimar parcialmente el recurso de apelación y el recurso contencioso-administrativo interpuesto, en los








términos expuestos." Este mismo criterio se vuelve a reiterar por esta Sala en la sentencia de 30.11.2007, dictada en el recurso 28/2007 (sec. 1 º), a la que expresamente se refiere la sentencia apelada.

Y también ha Sala ha podido comprobar como lo hace la parte apelante que existen otras sentencias tanto del T.S. como de esta Sala y sección en las que examinando el caso concreto, y no como criterio general, y pese a encontrarnos ante una solicitud de nulidad formulada al amparo del art. 102 y en la que no se tramitó el expediente previsto en dicho precepto finalmente, decide finalmente entrar en el examen del fondo y por ello en el examen de las causas de nulidad formuladas. Y para poner de manifiesto también este segundo criterio recordamos lo dicho por esta Sala en la sentencia (recordada y trascrita por la apelante) de fecha 19.9.2008 dictada en el rollo de apelación 84/2008 :

Frente a ello la parte apelante, aún reconociendo la existencia de jurisprudencia que ampara tal criterio, invoca otra que igualmente permite entrar a conocer del fondo de la pretensión de nulidad articulada y hemos de indicar que así es, ya que a la vista de la jurisprudencia más reciente del TS, como la sentencia de 1-3-2004, dictada en el recurso 8613/1998, de la que fue Ponente D. Ramón Rodríguez Arribas, y en la que se indica que:

" Ciertamente la doctrina sentada en las Sentencias de 7 de mayo de 1992, dictada por la Sala Especial de Revisión del art. 61de la Ley Orgánica del Poder Judicial EDL1985/8754 y la de 2 de octubre del mismo año de la Sala Tercera, parecen abonar el referido criterio, de obligar a la incoación del procedimiento, pero como recuerda la Sentencia de 6 de abril de 2001, solo puede seguirse si no se tienen en cuenta las dos cautelas establecidas en dicha Sentencia, la primera dirigida a los Tribunales y la segunda -que es la que ahora importa- a la Administración.

La primera cautela recoge que la solución que antes indicamos no es aplicable a actos administrativos sobre los que se cuenta ya con elementos de juicio para, sobreponiéndose a un entendimiento formalista del carácter revisor de la Jurisdicción contenciosa, enjuiciar su validez, ni frente a pretensiones resarcitorias puras y simples, en los que alguna sentencia, como la de 16 de noviembre de 1974, superó la ausencia de trámites -entre ellos el informe del Consejo de Estado- para decidir sobre el fondo.

Y la segunda consiste en que si la Administración apreciase, con razonable fundamento y motivación, que no existe en modo alguno, de manera ostensible e indubitada, motivo alguno de nulidad radical que conduzca a la pretendida declaración de nulidad, nada le impide resolver denegando la prosecución del trámite, sin someter a la consulta del Consejo de Estado, una petición de nulidad carente de la más mínima base, ya que de lo contrario se convertiría al Alto Consejo Consultivo en un órgano a disposición de los particulares ejercitantes de dicha acción, y no del Gobierno y de la Administración.

Este último es el criterio seguido después por esta Sala, en que lo que se ha exigido es la suficiente motivación de la denegación de la solicitud de abrir el procedimiento de revisión de oficio, tanto en el caso del art. 102 de la Ley de Procedimiento Administrativo EDL1992/17271 Común, como en caso de aplicación de la Ley General Tributaria EDL1963/94 ".

Y en el mismo sentido la sentencias más recientes de 18 de diciembre de 2007, dictada en el recurso de casación 9826/2003, de la que fue Ponente D. Rafael Fernández Valverde o la de 8 de abril de








2008, del mismo Ponente, dictada en el recurso de casación 711/2004, donde expresamente se pronuncia el Tribunal Supremo a favor de no limitarse a declarar la nulidad del acuerdo de inadmisión, siendo correcto entrar a resolver el fondo del asunto, así expresamente esta última sentencia precisa en su Fundamento de Derecho Undécimo que:

"Esto es, nos corresponde ahora responder al interrogante de si la sentencia debió limitarse a declarar la nulidad del Acuerdo de inadmisión, o si declarada ésta, ha resultado correcta su decisión de resolver el fondo del asunto como solicitaba el recurrente. Y en tal sentido hemos de adelantar que, desde nuestro punto de vista, así debió proceder, por lo que la actuación de la Sala de instancia hemos de considerarla ajustada al Ordenamiento jurídico; dicho de otra forma, la sentencia no debió limitarse a anular el acto recurrido y a disponer que la Administración procediera a tramitar el procedimiento de revisión de oficio, habiendo decidido ---en el supuesto de autos--- con corrección jurídica cuando ha conocido y resuelto el fondo del litigio.

La solución contraria es la que ---como regla general--- viene siendo confirmada por la jurisprudencia desde la conocida STS de revisión de 7 de marzo de 1.992. Sin embargo, ese proceder es ajustado a derecho ---insistimos en esta perspectiva--- con carácter general, pero puede ser perfectamente distinto cuando concurran las circunstancias precisas para apartarse de él, como ocurre en el presente supuesto.

Ya hemos expuesto ---en el apartado anterior de este mismo Fundamento Jurídico--- como, de conformidad con la sentencia de instancia, la Administración municipal carecía de razones para inadmitir como hizo, la pretensión de revisión. De ningún modo el motivo alegado estaba ausente de causa en la que basarse, de modo que, como hemos expresado, el Ayuntamiento de Viveiro, debió de iniciar y concluir el procedimiento de revisión. La conocida y recurrente decisión de retroacción de actuaciones que pudiera haber sido dispuesta por la sentencia hubiera conculcado de modo flagrante los principios de economía procesal, y, sobre todo, el constitucionalmente reconocido de tutela judicial efectiva, puesto que hubiera obligado a una nueva tramitación de la revisión con la dilación que ello comporta, y a un posterior nuevo proceso. De modo que esa solución que podría ser admitida como válida respuesta, en términos generales, no puede aceptarse si en el supuesto concreto existe la posibilidad de abordar el fondo del asunto porque el Tribunal cuenta con todos los medios necesarios para resolver la cuestión suscitada. Varias razones nos mueven a ello:

a) En primer término la plena existencia de defensa procesal por parte de los intervinientes en el litigio, pues, como ya hemos expuesto, basta con la lectura de los escritos de demandas, contestaciones y conclusiones de las partes para comprobar como ---en la realidad--- el debate se ha mantenido sobre la cuestión de fondo, y solo instrumentalmente sobre la anterior cuestión relativa a la inadmisión de la solicitud de revisión. Esto es, que en modo alguno puede plantearse la ausencia de indefensión, ni siquiera alegada."

Y con dichos precedentes jurisprudenciales, en el presente caso resulta que la conclusión a la que se llega en la sentencia de instancia no puede ser admitida y que se debe de entrar a examinar si concurre o no la causa de nulidad invocada, ya que pese a lo que afirma el Ayuntamiento apelado y como cabe apreciar de la simple lectura de los escritos de demanda y contestación y de la presente apelación, las partes han tenido oportunidad de discutir sobre la concurrencia o de las causas de nulidad y se cuenta además con suficientes elementos de juicio para enjuiciar la validez de la referida licencia, ya que no cabe hacer un gran esfuerzo para concluir que la misma era nula de pleno derecho, puesto que no se trata de que la licencia se haya dictado por órgano manifiestamente incompetente o que se hubiera








dictado prescindiendo del procedimiento legalmente previsto, sino que indudablemente estábamos ante un suelo no urbanizable y teniendo por objeto la licencia la parcelación y urbanización para viviendas unifamiliares, se trataba de un acto que se encuentra prohibido, de acuerdo con lo establecido en el artículo 104.3 de la Ley de Urbanismo de Castilla y León, al indicar que no se podrán conceder licencias de segregación, división o parcelación que tengan por objeto manifiesto o implícito una parcelación urbanística, según se define en el art. 24.2...

Pero es que además en el presente caso nos encontramos con una específica previsión normativa, cual es, lo establecido en el artículo 119 de la Ley de Urbanismo que impone en su numero 2 que el Ayuntamiento deberá disponer la revisión de oficio de las licencias urbanísticas y órdenes de ejecución cuyo contenido constituya una infracción urbanística grave o muy grave, dentro del plazo de prescripción establecido en el art. 121, conforme al procedimiento previsto en la legislación sobre procedimiento administrativo.

E igualmente en el Reglamento en su artículo 361.5 al precisar que sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados anteriores, el Ayuntamiento debe disponer, conforme a lo previsto en la legislación sobre procedimiento administrativo, la revisión de oficio de las licencias urbanísticas que haya otorgado y de las órdenes de ejecución que haya dictado, cuando su contenido constituya una infracción urbanística muy grave o grave. Una vez anulada la licencia urbanística u orden de ejecución, el órgano municipal competente debe proceder según lo dispuesto en el apartado anterior.

Por lo que no se pueden alegar razones de equidad o buena fe para no revisar el acto de concesión de licencia, criterio que viene avalado por la sentencia del TSJ Castilla-León (sede Valladolid) Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 23-6-2004, de la que ha sido Ponente D. Ramçon Sastre Legido, y en la que se indica que:

" Llegados a este punto, procede asimismo estimar el recurso de apelación así como el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la Procuradora Sra. Velloso Mata en la representación que ostenta contra los referidos Acuerdos del Ayuntamiento de Valladolid de 7 de julio y 6 de octubre, ambos de 2000, y de 16 de febrero de 2001, de concesión de licencias de obras y anularse dichos Acuerdos, al haberse constatado la infracción urbanística grave de esas obras por lo antes expuesto, toda vez que la anulación de esas licencias era imperativa para el Ayuntamiento, a tenor del art. 119.2 de la citada Ley de Urbanismo de Castilla y León, como antes se ha dicho, por lo que al no haberse adoptado por él puede llevarse a cabo en el proceso sin necesidad de una nueva remisión a la Administración para que lleve a cabo esa anulación, imperativa como se ha dicho, teniendo también en cuenta que no ha transcurrido el plazo de cuatro años de prescripción, y que los titulares de esas licencias han comparecido en el proceso, habiendo formulado las alegaciones que han considerado procedentes en defensa de sus derechos.".

En el presente supuesto, la vulneración del procedimiento, la causa de nulidad, es tan patente y palpable que evidentemente concurre; como lo evidencia que el expediente administrativo sólo lo constituye una mera publicidad en el Boletín Oficial de la Provincia y en un diario de difusión Provincial, abriendo un periodo de información pública, a efecto de alegaciones, por plazo de 15 días, y dictando posteriormente el Alcalde, previo informe de la Diputación Provincial, la correspondiente resolución, que es precisamente la objeto de revisión en este procedimiento. Como ya hemos indicado, el procedimiento que se debió seguir es el de aprobación de los Planes de desarrollo urbanístico








previstos en el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, por lo que la causa de nulidad es total y absoluta, faltando todo el trámite procedimental establecido.

Por tanto, la declaración de nulidad es estimable.

Procede rechazar la alegación formulada por el Ayuntamiento de que existe contraposición o incongruencia al acordarse a la vez la revisión y la nulidad, pues si procede la revisión, será al resolver sobre la revisión en donde proceda declarar por no la nulidad, y si procede la nulidad carece de sentido la revisión. Sin embargo no existe contradicción alguna, pues la determinación de que procede seguirse la revisión es la que lleva a determinar sobre si procede entrar a resolver sobre la nulidad, y una vez determinado que procede la apertura del procedimiento de revisión, procede determinar si concurre la causa de nulidad (aun cuando en esta sentencia hayamos seguido, por facilidad expositiva, el orden inverso a la hora de justificar y fundamentar la nulidad y la revisión). Por tanto, es lógico que se indique que procede la revisión y que, procediendo la revisión, se entra a resolver sobre si procede la nulidad.

También se rechaza la pretensión de que no debe entrar a resolver la sentencia sobre la nulidad de los actos posteriores, pues sería incongruente. Este rechazo se basa en que todos los actos posteriores que se deriven del acto que se declara nulo, son nulos precisamente por esta relación de dependencia en su existencia. Si el acto posterior se basa precisamente en el acto del otorgamiento de la licencia y esta licencia es nula de pleno derecho, el acto dictado como consecuencia de haberse previamente autorizado la licencia de obras deviene igualmente nulo.

No procede consideración alguna respecto de la expresión última del número tres del fallo ("..., ordenando el desmantelamiento de las instalaciones y obras realizadas, devolviendo a la zona el estado preexistente al inicio de los trabajos que se hayan realizado"), por cuanto que es una consecuencia lógica de la declaración de nulidad, sin que sea preciso solicitarla expresamente en el suplico de la demanda puesto que, al ser una consecuencia lógica, se llevaría a cabo en ejecución de sentencia aún cuando no se dijese nada en el fallo de la sentencia y sin perjuicio, en su caso, de que pueda legalizarse.

Resueltos todos los puntos precisos de los planteados en este recurso por ambas partes, se estima parcialmente el recurso interpuesto puesto que es nulo de pleno derecho el acto cuya revisión se ha solicitado, pero no es preciso plantear la cuestión de ilegalidad de la Modificación Puntual núm. 4 de las Normas Urbanísticas, por cuanto que la causa de nulidad alegada y estimada del acto cuya revisión se solicita no depende de si son o no son nulas las Normas Urbanísticas, en cuanto a su Modificación Puntual; sin perjuicio de que si la parte considera de esta Modificación Puntual concurre en causa de nulidad de pleno derecho pueda instar la revisión, conforme al artículo 102 de la Ley 30/92, de la misma ante la administración autonómica EDL1992/17271 , que es quien aprobó la modificación.

ÚLTIMO.- Estimándose parcialmente el recurso de apelación interpuesto, no procede en aplicación del art. 139.2 de la LRJCA, hacer especial imposición de las costas devengadas en esta segunda instancia.

Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y pertinente aplicación la SALA ACUERDA








FALLO

Que se estima parcialmente el recurso de apelación registrado con el numero 24/2011, interpuesto por la representación procesal del Excmo. Ayuntamiento de Villanueva de Gómez (Ávila) contra la sentencia de fecha 26 de julio de 2010 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Ávila y, en base a esta estimación parcial, se revocada sentencia sólo y únicamente en cuanto al número 4 de su fallo que se deja sin efecto ("4- Por este Juzgado se debe plantear cuestión de ilegalidad ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, frente a la modificación puntual número 4 de las Normas Subsidiarias Municipales de Villanueva de Gómez, aprobada por la Comisión Territorial de Urbanismo de Ávila, en sesión celebrada el día 29 de marzo del año 2001"), manteniéndose el resto del contenido del fallo de la sentencia.

No ha lugar a la imposición de costas respecto de las causadas en esta apelación.

Notifíquese esta resolución a las partes.

Esta sentencia es firme y contra ella no cabe interponer recurso ordinario alguno.

Devuélvanse los autos al Juzgado de procedencia con certificación de esta resolución, para su ejecución y cumplimiento, debiendo acusar recibo.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos los Ilmos. Sres. Magistrados componentes de la Sala al inicio indicados, de todo lo cual, yo el Secretario, doy fe.

tsj de castilla - fecam.es · 1.-para entender el objeto del recurso resulta fundamental definir el...

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