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por el país que soñamos ...

Nº12 Marzo - 2004 Proyecto Participa Perú

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Producido por:

TRANSFERENCIAS YACREDITACIONES

Plazas de Docentes:¿Competencia Regional?

Ley de Acreditación enDebate

¿Quién transfiere a Quién?

Nuevos Plazos en PresupuestoParticipativo

2PARTICIPA PERÚ

Nº 12Marzo 2004 ContenidoProyecto Participa PerúDirector: Luis Chirinos

Suplemento Participa PerúDirector: Carlos MongeCoordinadora General:Patricia Paz Panizo

Comite Editorial:Adda Chuecas CAAAPRosell Laberiano CEASFernando Eguren CEPESMaximiliano Ruiz CIPCADiana Miloslavich Flora Tristán

Colaboraron en esta edición:Eduardo BallónLuis MachucaFanny JiménezAdriana LeónLa República

Diseño y diagramación:Renzo Espinel / Luis de la Lama

Dirección: Calle León de la Fuente110, Magdalena del Mar, LimaTeléfonos: 613 8313 / 613 8314Telefax: 613 8315www.participaperu.org.pepropuest@desco.org.pe

Participa Perú es una publicación delProyecto PARTICIPA PERÚ.

El Proyecto está a cargo de CatholicRelief Services, Grupo Propuesta Ciu-dadana y Research Triangle Institute.Tiene como asociadas a la ComisiónEpiscopal de Acción Social, al CentroAmazónico de Antropología y Aplica-ción Práctica y al Centro de la MujerPeruana Flora Tristán.

PARTICIPA PERÚ busca fortalecer elrol y las capacidades de la sociedadcivil en el proceso de descentraliza-ción, así como promover el derechode participación de la ciudadanía a tra-vés de:

• Información sobre el proceso dedescentralización.

• Iniciativas para el marco legal de ladescentralización.

• Participación en las instancias deconcertación regional y municipal.

• Vigilancia ciudadana del desempe-ño de las autoridades nacionales,regionales y locales.

Editorial: La Hoja de Ruta y la Descentralización

DEBATE SOBRE TRANSFERENCIAS YACREDITACIONES

Avances y Retrocesos en el Debate de la Ley de Dere-chos de Participación y Control Ciudadano

Plazas de Docentes: ¿Competencia Regional?

Ley de Sistema Nacional de Acreditación crea polémica

Entrevistas

Ernesto Herrera - Presidente de la Comisión de Descentralización,

Regionalización y Modernización de la Gestión del Estado

Oscar Benavides - Alcalde de Ate y representante de Gobier-

nos Locales ante el CND

Robinson Rivadeneyra - Presidente de la Región Loreto

Gabriela Niño de Guzmán - Gerente General del Gobierno

Regional de Piura

¿Quién transfiere a Quién?El MEF establece cómo debe ser la gestión de los recur-sos de los programas sociales transferidos a las Munici-palidades

Nuevas fechas para los Presupuestos Participativos

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Esta publicación ha sido posible a través del apoyo de USAID-Perú, bajo los términos del acuerdo cooperativo Nº527-A-00-00187-00. Las opiniones expresadas por los autores no re-flejan necesariamente el punto de vista de USAID.

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Editorial

LA HOJA DE RUTA Y LA DESCENTRALIZACIÓN

En medio de una compleja situación de crisis política, el Gabinete Ferrero presentó al Congreso una“Hoja de Ruta”, que busca sustentar un amplio consenso en torno a los ejes centrales de la accióndel Estado en los próximos meses.

Habida cuenta que la descentralización es un eje central de la transición democrática y del Acuer-do Nacional, y la única reforma del Estado realmente en curso, existía una gran expectativa entorno de lo que la Hoja de Ruta diría al respecto.

Lamentablemente, de su lectura surge la impresión que no estamos insertos en un proceso dedescentralización “permanente e irreversible”. Dado el carácter inter-sectorial de la descentraliza-ción, prácticamente todos los temas tocados tienen que ver con ella. Sin embargo, su tratamientoha quedado confinado a la sección de Reforma del Estado. Se ha dejado pasar una oportunidad parahacer de la descentralización el eje articulador de esta reforma del aparato estatal.

Aún tocando el tema de manera sectorial y segmentada, su tratamiento es desalentador. Sereafirman compromisos ya establecidos (y a menudo incumplidos) referidos al marco legal. Seanuncia la continuidad de lo que se viene haciendo, sin análisis y rectificación de algunos temasque son francamente problemáticos. Y se anuncia la puesta en marcha (tardía, de otro lado) demecanismos como el Fondo de Compensación Regional - FONCOR y el Fondo Intergubernamentalpara la Descentralización - FIDE.

Además no hay mayores referencias a la polémica Ley de Descentralización Fiscal; ni a la necesi-dad de reformar la Ley de Bases para establecer un nuevo cronograma de referéndum para lasconsultas ciudadanas relativas a la integración y conformación de nuevas regiones; ni a la necesi-dad de reformar el régimen de participación de la sociedad civil en Gobiernos Regionales y Localespara adecuarlo a las experiencias en curso.

Quizás la mayor novedad –ya anunciada por el CND en su Informe al Congreso sobre la Descentra-lización en el 2003– es el compromiso de presentar un Plan de Transferencias 2004-2006 para hacerprevisible este proceso. Aunque su presentación fue anunciada el mes de febrero, sería muy buenoque el CND lo haga a fin de este mes de marzo, en el marco del Plan Anual de Transferencias 2004.

La presencia marginal de la descentralización en la Hoja de Ruta expresa la poca atención quehan prestado, al desarrollo de este proceso, quienes han aportado en su elaboración, tales comoel Ejecutivo y las élites sociales y políticas nacionales.

Pero, ¿ya pasó la oportunidad de que la descentralización sea base en la construcción de un con-senso político básico que sustente la gobernabilidad de nuestra democracia? La respuesta es quetodavía no.

De un lado, la Hoja de Ruta está en construcción. Los Gobiernos Regionales y Locales tienen aúnla posibilidad de lograr que la agenda descentralista esté presente. De otro lado, a partir del 31 deMarzo cuando el CND presente el Plan Anual de Transferencias 2004, con toda seguridad segenerará un debate nacional sobre cuál es la “oferta” del Gobierno Central respecto de las trans-ferencias de competencias y recursos a las regiones y localidades para este año.

Bien harían el Gabinete y la clase política toda, en recoger –en la Hoja de Ruta y en sus propiasagendas– las expectativas y demandas que los Gobiernos Regionales y Locales han de expresar apropósito de ese debate. La pelota está ahora en su cancha.

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LEY DE DERECHOS DE PARTICIPACIÓN Y CONTROLCIUDADANO

La importancia de laparticipación

El ejercicio de los derechos departicipación y control ciudadanoha demostrado en gran cantidadde experiencias, en todas partesdel mundo –incluyendo a socieda-des ricas y pobres–, que consti-tuye un valioso recurso políticopara fortalecer el sistema demo-crático y afianzar las accionesorientadas a generar un mayorcapital social.

En nuestro país, el proceso dedescentralización en curso ha in-corporado como uno de sus prin-cipios el de la participación ciu-dadana, a todo nivel de gobierno,consagrando constitucionalmentela participación de la ciudadaníaen la formulación y aprobación desus planes de desarrollo y suspresupuestos. Como es obvio, estoha supuesto enfrentar antiguos ytradicionales prejuicios que con-traponen la participación a la de-mocracia representativa. La crea-ción de los Consejos de Coordi-nación Regional y de los Conse-jos de Coordinación Local fue opor-tunidad para observar las resisten-cias al tema de parte importantede la clase política.

En este contexto, la formulacióny aprobación de una ley de partici-pación y control ciudadano que in-tegre las distintas normas y expe-riencias que existen sobre estamateria en el país, resulta fundamen-tal para elevar la participación como

derecho y como deber ciudadano.Es decir, entender que la construc-ción de una institucionalidad de-mocrática requiere del aporte detodos.

El proyecto de ley en debate

Hace casi dieciocho meses sepresentó a discusión del Congre-so de la República el Proyecto deLey de Participación y ControlCiudadano (Proyecto No. 4038),inicialmente formulado por elCongresista Ernesto Herrera Be-cerra, hoy Presidente de la Co-misión de Descentralización, Re-gionalización y Modernización dela Gestión del Estado. Y se han

realizado 10 Audiencias Públicasen 9 regiones del país, en las quese buscó recoger recomendacio-nes, aportes y demandas de laciudadanía con relación a los lí-mites de la vigente Ley 26300 delos Derechos de Participación yControl Ciudadano. Nos preocu-pa que aún no se cuente con unDictamen de la referida Comisiónque permita el debate del proyec-to en el pleno del Congreso Na-cional1 .

La propuesta, actualmente endiscusión en la Comisión, constade 5 títulos, 44 artículos, 4 dispo-siciones finales y 2 disposicionestransitorias. Los distintos títulos

1 El Grupo Propuesta Ciudadana les alcanzó el año 2003 a los congresistas de la Comisión de Descentralización una propuesta de Leyde los Derechos de Participación y Control Ciudadano que fue resultado de los aportes de la sociedad civil de once regiones del país.Esta propuesta fue recogida por varios congresistas que de acuerdo a los reportes del Parlamento Virtual, la hicieron suya.

Avances y retrocesos en el debate

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definen las generalidades de laparticipación ciudadana, el proce-dimiento de la misma, los diver-sos mecanismos de participación,los mecanismos de control, asícomo el régimen de incentivos ysanciones.

El texto en debate, apunta a pro-mover el desarrollo del ciudadanocomo sujeto activo de derechos ydeberes, consolidar una culturademocrática que vincule al Esta-do con la sociedad, fortaleciendola capacidad de gestión adminis-trativa de las entidades de los tresniveles de gobierno y aceptandoel desarrollo de nuevas formas departicipación y control promovidasdesde la sociedad civil o desde elEstado.

Organizada alrededor de los prin-cipios de autonomía, corres-ponsabilidad, complementariedad,democratización, inclusión y gra-tuidad, la propuesta ingresada,señala la obligación que tiene elEstado de promover los mecanis-mos de participación y control con-siderados, lo que, sin duda, espositivo. Los mecanismos contem-plados son la iniciativa legislativa–tanto para la reforma constitucio-nal cuanto para la formación deleyes y ordenanzas–, el referén-dum, las consultas ciudadanas yla participación en la toma de de-cisiones. En lo que se refiere a losmecanismos de control ciudada-no, la propuesta los establece parala revocatoria de autoridades, laremoción de éstas, la demanda derendición de cuentas y la vigilan-cia ciudadana.

La propuesta, en sentido estric-to, amplía lo establecido en la ley26300, al incorporar los diferentesmecanismos de participación enla toma de decisiones en los dis-tintos niveles de gobierno. Adicio-nalmente, el texto en debate de-

fine la reducción del número defirmas requerido para hacer efec-tivos los mecanismos de revoca-toria (disminuye del 25% al 8%de las firmas del padrón electo-ral de la circunscripción) y remo-ción (disminuye del 50% más unoal 20% de las firmas del padrónelectoral de la circunscripción). Apesar de dicha reducción, se man-tiene el criterio curioso de exigirmás firmas para separar a una au-toridad nombrada que a una elegi-da.

En el proceso seguido hasta lafecha, lamentablemente quedanfuera de la propuesta un conjuntode temas, no por difíciles, menosimportantes. La revocatoria de los

congresistas –asunto sobre elcual hay hasta dos propuestas enla Comisión– es uno de ellos. Elreferéndum como mecanismo parala aprobación de determinadaspolíticas de gobierno –la privatiza-ción o no de determinadas empre-sas públicas en una región, porejemplo– es otro. Aunque la pro-puesta incorpora un título sobre elrégimen de incentivos y sancio-nes, es definitivamente poco lo queavanza en la materia, siendo po-sitivo, sin embargo, que la pro-puesta defina un plazo de 90 díaspara que el Poder Ejecutivo pro-ponga un plan de promoción y ca-pacitación permanente de la par-ticipación ciudadana en los orga-nismos del Estado.

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PLAZAS DE DOCENTES:¿COMPETENCIA REGIONAL?

Las razones de las regiones

Los Presidentes Regionales deLoreto, Ucayali y San Martín hanmanifestado su oposición radical alnombramiento de nuevos maestrosen plazas docentes en sus regio-nes. A través de la Ordenanza 001-2004-CR/GRL, el Gobierno Regionalde Loreto ha llegado a desconocerel nombramiento de 1,031 maestrospor el Ministerio de Educación paraocupar plazas en esa región, medi-da considerada "una decisión quevulnera los fueros de los GobiernosRegionales".

Según Carlos Estévez, asesor delGobierno Regional de Loreto, "…laLey de Bases de la Descentraliza-ción establece en su Artículo 35 "b"como competencia exclusiva de losGobiernos Regionales aprobar suorganización interna y su presu-puesto institucional conforme a laLey de Gestión Presupuestaria delEstado y las Leyes Anuales de Pre-supuesto" y que "no se ha realiza-do ningún nuevo concurso para es-tas plazas".

Sostiene además que "…el con-curso para nombramientos conclu-yó el 27 de agosto del 2002 y losque ganaron ocuparon sus plazas.Pero una nueva Ley (27971) –pro-mulgada en abril del 2003– abrió laposibilidad de que estos profesoressean nombrados en plazas ubica-das en otros lugares, especialidady modalidad educativa diferente a laque postularon".

Las autoridades regionales argu-mentan también que los maestrosque llegan de otros lados descono-cen la idiosincrasia, costumbres

y lenguas de estas zonas, por loque no logran relacionarse biencon los alumnos ni impartir unaeducación que refuerce la identi-dad regional.

La respuesta del Ministerio

Ante la posición del GobiernoRegional de Loreto, que fue aco-gida de inmediato por los Gobier-nos Regionales de San Martín yUcayali, la respuesta del Ministe-rio de Educación no se hizo espe-rar.

El MINEDU ha señalado que laintención de los Gobiernos Regio-nales de desconocer el nombra-miento de estos maestros es in-constitucional e ilegal y que lascompetencias relativas a la edu-cación son compartidas y no ex-clusivas. El Ministerio ha enviadooficios a estos Gobiernos Regio-

nales y a las Direcciones Regio-nales de Educación de estas ju-risdicciones, comunicando que lasdisposiciones legales son de obli-gatorio cumplimiento a nivel nacio-nal. Sin embargo, las autoridadesregionales de Loreto, Ucayali ySan Martín decidieron no respetarestas disposiciones, radicalizan-do su actitud.

A su vez, el Ministro de Educa-ción Javier Sota Nadal, autorizó alProcurador Público encargado de losasuntos judiciales de su sec-tor iniciar las acciones legales per-tinentes contra los Presidentes delos Gobiernos Regionales de Lore-to, Ucayali y San Martín, denuncián-dolos por el supuesto delito de abu-so de autoridad por negarse a ex-pedir las respectivas ResolucionesDirectorales de Nombramiento aDocentes e impedir que ocupen susplazas de trabajo.

Conflicto por nombramiento de maestros

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¿Qué dice el SUTEP?

Desde el lado del SUTEP, su Se-cretario General Nílver López discre-pa de los Gobiernos Regionalesseñalando que "no pueden traersepor tierra el carácter nacional de laprofesión docente. Un maestro estáen condiciones de laborar tanto enla zona andina, como en la costa oen la amazonía, un maestro puedetrasladarse de Lima a Iquitos y vi-ceversa. El Ministerio de Educa-ción no ha hecho prevalecer suautoridad con los plazos estipula-dos y esto ha generado el conflic-to en desmedro de los interesesde los maestros que han ganadoel concurso".

Buscando salidas

La congresista Mercedes Cabani-llas presentó el último 10 de marzoun Proyecto de Ley que faculta lacreación de 1,720 plazas orgánicaspara el nombramiento de profesorescon título pedagógico en las regio-nes cuyos centros educativos re-quieran de docentes. Este nombra-miento se haría en coordinación con

los respectivos Gobiernos Regiona-les y en concordancia con el plande estudios vigente y los correspon-dientes niveles magisteriales.

La legisladora explicó que pre-sentó la iniciativa legislativa con lafinalidad de resolver el problemadel nombramiento de los 1,720 pro-fesores, que habiendo accedido ala adjudicación de plazas en las re-giones Loreto, Ucayali y San Mar-tín, no pudieron tomar posesión desus cargos por la oposición de lasautoridades regionales.

La propuesta es factible, señalóla congresista Cabanillas, porquediferentes Gobiernos Regionaleshan hecho público la posibilidad decrear plazas para docentes. Porejemplo, Piura requiere de la crea-ción de 196 puestos para profeso-res, Huánuco 460 y Cusco 602 pla-zas, según los informes que mane-ja el Ministerio de Educación.

Hasta el cierre de esta nota voce-ros del Gobierno Regional de Lore-to comunicaron que están coordi-nando con otras regiones la posibi-

lidad de promover un paro nacio-nal, con el fin de impedir que se im-ponga una ley que, según su pers-pectiva, violenta el derecho de losmaestros que ya ocupan estas pla-zas y restringe las competenciasconstitucionales exclusivas de losGobiernos Regionales.

Habrá que ver si la salida propues-ta por la Congresista Cabanillas(nombramiento de esos maestros enotras regiones con base en la crea-ción nuevas plazas) satisface en pri-mer lugar a los maestros involucra-dos. Después de todo, ellos solicita-ron ir a las regiones que ahora losrechazan. Habrá que ver también siesta alternativa satisface a los Go-biernos Regionales de Loreto, Uca-yali y San Martín que han sentidovulnerada su autonomía.

Pero el problema de fondo –lasrelaciones entre la autonomía regio-nal ya vigente y la continuidad delas competencias en manos de lossectores– sigue planteado. Es tiem-po pues de iniciar el debate públicosobre cómo y cuándo se viene ladescentralización de la educación.

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LEY DEL SISTEMA NACIONAL DE ACREDITACIÓNCREA POLÉMICA

Se abre el debate

La Ley de Bases de la Descentrali-zación define que "La transferenciade competencias tomará en cuentala capacidad de gestión efectiva, queserá determinada por un procedi-miento con criterios técnicos y obje-tivos. Será gradual y progresiva, em-pezando con las relativas a inversiónpública a nivel regional y la ejecucióndel gasto social a nivel local" (Art.14),mientras que la Ley Orgánica de losGobiernos Regionales (Art. 85) dispo-ne que "El sistema de acreditaciónde los Gobiernos Regionales es re-gulado por ley, con votación califi-cada, sobre la base de la propues-ta técnica elaborada por el CND."

Al respecto, existe ya un predicta-men de la Ley trabajado conjuntamen-te por los asesores de la Comisión deDescentralización del Congreso, y lostécnicos designados de los GobiernosRegionales. Al respecto, algunos desus aspectos centrales:

Transferencias por demanda de losGobiernos Regionales

Los Gobiernos Regionales deben ela-borar sus Planes Anuales de Transferen-cia, explicitando qué competencias recla-man y qué capacidades pueden acredi-tar. Por su parte, los Sectores del Ejecu-tivo también deben elaborar sus PlanesAnuales de Transferencia. No queda cla-ro si los sectores establecen primero quécompetencias son transferibles y quécapacidades son necesarias para acce-der a dichas competencias. O si las re-giones establecen primero qué deseanque se les transfiera y qué capacidadespueden acreditar.

Trece requisitos para acceder a lastransferencias

La propuesta considera 13 requisi-tos (ver pág.10) que los Gobiernos Re-gionales deben acreditar para acce-der a las competencias materia de latransferencia. No queda claro si todoslos requisitos deben ser acreditadostodos los años, o si para algunos requi-

sitos (Plan de Desarrollo Regional, ROFy MOF, Agencia de Promoción de Inver-siones Regional) basta con una acredi-tación inicial.

Acreditación para acceder yacreditación permanente

La norma dispone la necesidad deestablecer "los requisitos que debencumplir los Gobiernos Regionalescomo condición previa para la ejecu-ción de las transferencias de compe-tencias…", pero habla también de "unsistema continuo de evaluación a tra-vés del cual se mide la calidad de lagestión de los Gobiernos Regionales".No queda claro si se trata de una re-acreditación permanente de los Gobier-nos Regionales orientada a que aque-llas regiones que no logren la re-acredi-tación tengan que devolver al GobiernoCentral las competencias trasladadas.

Exclusión de los Gobiernos Locales

No se menciona a los GobiernosLocales, de lo que podría desprender-se que existe una estrategia para trans-ferir competencias solamente a las Re-giones. Refuerza esta percepción el quela Ley General de Educación no hayaincluido mención alguna a funcionesmunicipales.

Proceso permanente

El predictamen no establece un plazopara culminar el proceso de transferen-cias. La propuesta pareciera apuntar a que

de manera permanente las regiones soli-citen competencias mientras son evalua-das, también de manera permanente porel Ejecutivo. ¿Es que siempre habrá algomás que transferir?

Acreditación a cargo del CND

La propuesta establece que el CNDes el encargado de las acreditacio-nes, pero no define si debe asumirdirectamente esta responsabilidad osi puede encargarla a terceros.

¿Y qué pasa con el Proyecto delCND?

Hace unos meses, el Consejo Na-cional de Descentralización hizo públi-ca su propuesta de Ley de SistemaNacional de Acreditación. Pero ésta nofue presentada formalmente al Con-greso ni asumida como suya por elEjecutivo. La propuesta incluía a losGobiernos Locales, precisaba quecada sector debía presentar un Plande Transferencia de Mediano Plazo yque en ese marco se formulaban Pla-nes Anuales de Transferencia, y se di-señaba una estrategia de sub contrata-ción al sector privado para la implemen-tación del sistema.

Queda por ver si es posible conciliarla propuesta del CND con aquella quevienen concertando la Comisión de Des-centralización del Congreso y las autori-dades regionales, o si al debate del ple-no llegarán a discutirse dos posiciones,al parecer, bastante diferenciadas.

Posiciones encontradas

EJECUTIVO PRESENTARÁ OFICIALMENTE AL CONGRESOPROYECTO DEL CND SOBRE ACREDITACIONES

Al cierre de esta edición, el Consejo de Ministros había aprobado la propues-

ta de Ley del Sistema de Acreditación presentada por el Consejo Nacional

de Descentralización. Esta propuesta será inmediatamente presentada al

Congreso como iniciativa legislativa del Poder Ejecutivo. La propuesta apro-

bada mantiene los contenidos centrales de la versión del CND y, por ende,

diferencias significativs con el predictamen de la Comisión de Descentraliza-

ción. El debate está abierto.

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¿Cómo surge este predictamen?

Teníamos un Proyecto de Ley de concep-ción centralista que venía del Ejecutivo. Yteníamos también visiones desde las regio-nes que consideraban innecesario un pro-ceso de acreditación. El actual proyecto re-sulta de una aproximación del Legislativo alas regiones pero también recibiendo la opi-nión del Ejecutivo. Es un gran esfuerzo deconcertación. Son funcionarios de más de20 regiones los que se han estado reunien-do para afinar esta propuesta.

Pero hay posiciones encontradas conel CND...

Hemos utilizado como base la propuestade Ley del CND, aunque estamos todavíaesperando que nos envíen el Informe Téc-nico que la sustenta. Las inacciones dealgunas instituciones no pueden afectar lasresponsabilidades que este Congreso tie-ne. Por eso hemos acelerado el tema deacreditación.

ENTREVISTASENTREVISTAS

"LAS TRANSFERENCIAS NO PUEDEN SER REVERSIBLES"

ERNESTO HERRERA - Presidente de la Comisión de Descentralización, Regionalización y Modernización de la Gestión del Estado

Las transferencias serían a pedido delas regiones. ¿Cómo se articulan los Pla-nes de Transferencia de las Regiones conlos Planes de Transferencia de los Secto-res?

Primero debemos definir que queremos unGobierno Central Normativo y que hay quetransferir todas las competencias que impli-can ejecución. Definido esto, estamos pro-poniendo que las regiones definan ellas pri-mero qué es lo que quieren, entonces el Go-bierno Central dirá: "Ah! Tú quieres tal cosa.Aquí están los requisitos. Si los cumples efec-tivamente, vamos a iniciar el proceso detransferencias". Ahí necesitamos un CND deprimera, que esté atento, que pueda concor-dar cronogramas de transferencias bajo es-tos acuerdos.

¿Y es éste un proceso sin plazo de cul-minación?

Se trata de un proceso finito. Debe haberuna culminación. Debe haber un acuerdoal respecto con las regiones en el AcuerdoNacional.

¿Las transferencias de competenciasson reversibles? ¿Qué pasa si una regiónlas ejecuta mal?

Las transferencias de competencias debenser definitivas, con un sistema de monitoreode la calidad que permita que la región siem-pre esté midiendo su rendimiento. Esto debeser parte de Plan Anual de Desarrollo Institu-

OSCAR BENAVIDES - Alcalde de Ate y Representante de Gobiernos Locales ante el CND

El predictamen de la Ley de Acredita-ción que presentó la Comisión de Des-centralización del Congreso excluye alos Gobiernos Locales ¿Cómo afectaesto a los municipios?

Este proyecto de Ley es con referencia ala acreditación de la descentralización delas competencias a las regiones no a los

Gobiernos Locales. Lo que tengo entendi-do es que a la comisión de Gobiernos Lo-cales del Congreso está elaborando un pro-yecto de la misma naturaleza. Este temade transferencia y delegación de faculta-des de competencia está ya normado en laLey de Bases de la Descentralización, enla cual se establecen los procedimientospara las transferencias de programas alos Gobiernos Locales como el caso deFONCODES, PRONAA y todos los progra-mas de lucha contra la pobreza, eso yaestá en parte reglamentado. Que nos ha-yan excluido de este predictamen no nosafecta en absoluto porque ya nosotros te-nemos los requisitos fundamentales parala acreditación de los Gobiernos Locales.

¿Esto no significa que no se les va

cional que contenga este sistema de monito-reo.

El propio Gobierno Regional debe aplicarel sistema de monitoreo. Y tiene muchos otrossistemas de fiscalización, no solamente au-ditoria interna sino también el Consejo Regio-nal y el Consejo de Coordinación Regional.Los órganos de vigilancia son para eso. Unavez transferidas las competencias no creoque tenga mucho sentido un monitoreo delGobierno Central, salvo que se atente contrala estabilidad económica del Estado.

¿Sigue siendo una opción la subcon-tratación de universidades o consulto-ras para tercerizar la acreditación?

Sí. No creo que el CND tenga capacidadde hacerlo directamente. Habrá acuerdosy convenios con las universidades o con-sultoras que permitan hacer un trabajo es-pecializado.

El predictamen de la Ley del Siste-ma de Acreditación no incluye a los Go-biernos Locales, ¿significa esto que nohabrá transferencia de competenciaspara ellos?

No. Estamos coordinando con la Comi-sión de Gobiernos Locales del Congresopara que sea esa Comisión la que desarro-lle el articulado sobre los Gobiernos Loca-les. No veo imposible que los GobiernosLocales puedan tomar responsabilidades,en educación y salud.

a transferir ninguna de las competenciasque ahora manejan los sectores?

Esto ya está señalado en la Ley de Ba-ses de la Descentralización por lo menospara los Gobiernos Locales. Además te-nemos el DS 036 (del año 2003), el mismoque establece los requisitos para la acre-ditación de las municipalidades y recep-ción de los programas sociales. Por esarazón es que 241 municipios distritales hansido acreditados ante el CND y esto esporque ya está establecida la norma legalpara estas transferencias. En el caso delas regiones este proceso no esta descritoexplícitamente por eso es que se hace ne-cesaria la discusión de esta Ley de Acre-ditación para que ayude en el proceso detransferencias de competencias.

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¿Qué opina de la Ley de Acredita-ción que está tomando forma en elCongreso?

La acreditación es algo irracional, peroque esta ahí desde la Ley de Bases. Enese marco, la Comisión de Descentraliza-ción ha logrado tener un predictamen con-certado. Pero el CND ha expresado su vo-luntad de emitir un dictamen que no va aconsiderar estos acuerdos.

ROBINSON RIVADENEYRA - Presidente de la Región Loreto

¿En qué se diferencia la propuestadel CND?

El predictamen dice “primero transfieresy en el proceso construyes competenciasy facultades”. La propuesta del CND esque “primero acreditas que eres compe-tente para que te transfieran las faculta-des”. Lo correcto es lo que plantea la Co-misión de Descentralización: transferir pri-mero y en el proceso ir construyendo ydeterminando los niveles de acreditación yde capacidades.

¿Quién presenta primero su pro-puesta de Plan Anual de Transferen-cia, los Gobiernos Regionales o losSectores?

El Gobierno Regional debe tomar la ini-ciativa. En función a su Plan de Desarrollo

Concertado solicita la transferencia delsector respectivo. Tendrá que ser respon-dido por el Gobierno Central determinandoun cronograma de entrega. Nuestra pro-puesta es que el primer paso lo dan losGobiernos Regionales.

¿Los 13 requisitos para la acredita-ción se van a tener que presentar paracada solicitud de transferencia?

Así es. Pero si los revisas veras que es-tos requisitos ya han sido desarrollados porlos Gobiernos Regionales, ya forman partede su estructura presupuestal y de gestión.

En el predictamen están fuera losGobiernos Locales…

Ese es un problema de redacción que sepuede corregir.

¿Cómo será la acreditación?

La idea es llegar a un nivel de gestiónmínimo que se acredita con los 13 requisi-tos que se establecen en la misma ley, ytrabajar paralelamente con convenios degestión contratando a ONG o universida-

GABRIELA NIÑO DE GUZMÁN - Gerenta General del Gobierno Regional de Piura

des para hacer el estudio de la línea debase, establecer índices e indicadores degestión para medir el nivel de gestión e irlomejorando.

¿Las regiones establecen las de-mandas de las competencias quedesean recibir o los sectores esta-blecen qué quieren transferir?

Hay un entrampamiento. Los sectores –que están reacios a transferir nada– sonlos que proponen las competencias, atri-buciones y recursos a ser transferidos.Pero están queriendo transferir –por ejem-plo en el caso de transporte– sólo maqui-naria en muchos casos obsoleta, pero nocompetencias. Frente a esto hemos pelea-do para que entren los Gobiernos Regio-

nales a proponer su Plan de Transferen-cia, para poder de alguna manera presio-nar para que se vayan transfiriendo.

¿Hay plazo para que las regionespresenten sus demandas de compe-tencias a ser transferidas?

La mayoría de regiones ya han presen-tado al CND qué competencias quieren. Piuraya ha precisado las competencias que de-mandamos de los sectores y los periodosde tiempo que estimamos necesarios parasu transferencia. En el CND hemos mani-festado varias veces que los sectoresdeben exponer sus planes de transferen-cia porque las regiones no conocen toda-vía qué están dispuestos a transferir lossectores.

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Los requisitos que deben cumplir los Gobiernos Re-gionales para acceder a la acreditación y estar habilitadospara la transferencia de funciones y competencias son:

1 Certificación de la Contaduría Pública de la Nación de la pre-sentación del Balance Anual del año anterior al que se solici-ta la transferencia.

2 Evaluación de la Ejecución del gasto corriente y de inversióncorrespondiente al año anterior del que se solicita la transfe-rencia.

3 Plan de Desarrollo Regional aprobado, conforme lo estableci-do en el artículo 15° de la Ley Orgánica de Gobiernos Regio-nales, concordante con las políticas nacionales y que desa-rrolle las funciones que se solicitan.

4 Plan de Participación Ciudadana

5 Plan Anual y el Presupuesto Participativo aprobado, del ejer-cicio fiscal en el que se transfiere las competencias.

6 Lineamientos de Políticas Sectoriales Regionales aproba-dos por los respectivos Consejos Regionales, de los secto-res cuya transferencia se solicita, elaborados sobre la basede las políticas sectoriales nacionales.

7 Plan Básico de Desarrollo de Capacidades Institucionales yde Gestión de las competencias y funciones materia detransferencia.

8 Programa de Desarrollo Institucional.

9 Reglamento y Manuales de Organización y Funciones.

10 Cuadro de Asignación de Personal y Presupuesto Analíticode Personal, de acuerdo a las competencias a transferir.

11 Funcionamiento de los Consejos de Coordinación Regional.

12 Cumplimiento de las normas de prudencia y TransparenciaFiscal contenidos en el Art. 4, inciso 2 de la Ley 27245.

13 Conformación de la Agencia de Promoción de InversionesRegional.

LOS 13 REQUISITOS PARA LA ACREDITACIÓN

11PARTICIPA PERÚ

El 13 y 14 de febrero pasado sepublicaron el Decreto Supremo N°026 - 2004 - EF y su Anexo, queestablecen cómo deben administrar-se los recursos que antes maneja-ban los Programas Sociales y queahora han sido asignados a los Go-biernos Locales en el PresupuestoGeneral 2004.

La norma contiene dos temas sal-tantes. Primero, confirma que losprogramas nutricionales del PRO-NAA (desayunos y almuerzos es-colares) han sido incluidos en el pro-ceso de transferencia. Segundo,que las municipalidades que no hansido acreditadas por el ConsejoNacional de Descentralización paraacceder a la transferencia de losProgramas Sociales (o que habien-do sido acreditadas no han suscritolos respectivos Convenios de Ges-tión) van a devolver al Ministerio dela Mujer y el Desarrollo Social -MIMDES y al Ministerio de Trans-portes y Comunicaciones - MTC, losrecursos que les han asignados paraeste fin en el Presupuesto 2004, demanera tal que FONCODES, PRO-NAA o PROVIAS RURAL sigan eje-cutándolos.

¿QUIÉN TRANSFIERE A QUIÉN?El MEF establece cómo debe ser la Gestión de los Recursos de losProgramas Sociales Transferidos a las Municipalidades

La Gestión Municipal de los Programas Sociales

Los Antecedentes

Luego de la instalación de las nue-vas autoridades regionales y loca-les en enero del 2003, la descentra-lización se inició con la transferen-cia de algunos Programas Socialesy algunos Proyectos Especiales deINADE a los Gobiernos Locales ylos Gobiernos Regionales, respec-tivamente.

De acuerdo a lo establecido porel DS 036-PCM de abril del 2003, latransferencia de los Programas So-ciales se inició en octubre de eseaño, incluyendo los Proyectos deInfraestructura Social y Productivaa cargo de FONCODES; los Pro-yectos de Infraestructura Social yProductiva del Programa de Mante-nimiento Rutinario de Caminos Ve-cinales de PROVIAS RURAL a car-go del Ministerio de Transportes yComunicaciones; los Programas deComedores, Alimentos por Trabajoy Hogares y Albergues a cargo delPRONAA; y determinados proyec-tos de PRONAMACHCS.

El DS 088-2003-PCM del mes desetiembre precisó la lista de muni-

cipalidades acreditadas por el CNDpara estas transferencias y los mon-tos que debían ser transferidos, ydejó a PRONAMACHCS fuera delproceso.

Por su parte, en el Presupues-to General 2004, el MEF asignóa todas las municipalidades (in-cluso a las no acreditadas) losrecursos de varios ProgramasSociales (incluyendo a los progra-mas nutricionales del PRONAAno considerados en el DS 088-2003-PCM).

Como resultado, el presupuesto delas municipalidades aumenta esteaño en un 71%, pasando de S/.2,092 a S/. 3,580 millones. De es-tos S/. 3,580 millones asignados alos Gobiernos Locales para el 2004,S/. 1,119 millones provienen de losrecursos ordinarios destinados al fi-nanciamiento del Vaso de Leche,programas alimentarios y los progra-mas de infraestructura social y pro-ductiva.

En resumen, el MEF ha coloca-do recursos de varios programas(no solo los considerados en el DS088) en las cuentas de todas lasmunicipalidades (no solo aquellasacreditadas por el CND). Así, lasmunicipalidades han recibido 8%del presupuesto general, pero enrealidad muchas de ellas tienenahora que devolver ese dinero paraque sea ejecutado en sus locali-dades por FONCODES y el PRO-NAA, y otras tendrán que asumirla gestión de programas antes noconsiderados para la transferen-cia.

Programa Gobiernos Gobiernos Gobiernos MontoRegionales Provinciales Distritales en S/.

PROVIAS RURAL 4 300,819

PRONAA 67 6‘153,267

FONCODES 241 46‘158,110

ORDESUR 29 18‘825,845

TOTAL 4 67 270 71‘437,941

Programas y Proyectos Transferidos de acuerdoal DS 088-2003-PCM

Fuente: Normas Legales del Diario Oficial El Peruano.

12PARTICIPA PERÚ

¿Qué pasa con lasmunicipalidades que sí hansido acreditadas?

El Art. 4.1 de la norma aprobadaestablece que se incluyen en latransferencia "otras acciones Nutri-cionales y de Asistencia Solidariaa cargo del MIMDES". Es decir, lasmunicipalidades acreditadas debenconsiderar ahora la gestión de pro-gramas del PRONAA que tienenmás recursos que los 3 anteriormen-te considerados y que tienen comocontraparte a los colegios y no a loscomedores populares o los alber-gues y aldeas.

Por su parte, el Art. 8.1 de la nor-ma aprobada establece que losGobiernos Locales acreditados porel CND y el MIMDES o PROVIASRURAL deben suscribir Conveniosde Gestión en los que deben preci-sarse los compromisos de ambaspartes. Se plantea la posibilidad deque las municipalidades soliciten deMIMDES o PROVÍAS apoyo parcialo total para la gestión de los progra-mas en cuestión. Suscritos los Con-

venios, los ministerios involucradoscomunican al MEF los montos a sertransferidos y la oportunidad de latransferencia.

En segundo lugar se define quelas municipalidades podrán dispo-ner hasta 10% de los recursos trans-feridos para gastos de gestión yhasta 5% para la atención de emer-gencias. Ésta parece ser una res-puesta a la reticencia de muchosalcaldes de aceptar las transferen-cias por los costos de gestión queellas implican.

En tercer lugar, se establece quelas municipalidades, el MIMDES yPROVIAS RURAL establecerán los"sistemas de evaluación periódicade los Convenios de Gestión, cuyosresultados incidirán en la transferen-cia futura de los recursos". Es de-cir, invita a los directamente involu-crados en las transferencias a de-sarrollar la propuesta de acredita-ción permanente que determinaráqué Gobiernos Locales califican parapermanecer como acreditados ycuáles perderían tal condición.

En cuarto lugar, tomando en con-sideración que el MEF asignó recur-sos de los programas alimentariosy nutricionales del PRONAA a losGobiernos Locales Distritales (sintomar en cuenta que la descentrali-zación de estos programas es ha-cia las provincias), la norma esta-blece que las municipalidades dis-tritales de las provincias acreditadasdeben transferir a sus respectivasmunicipalidades provinciales estosrecursos.

¿Cómo quedan lasMunicipalidades noacreditadas o sin Conveniode Gestión?

La misma Ley de PresupuestoGeneral 2004 que asignó los recur-sos de los Programas Sociales atodas las municipalidades, estable-ció –en su Disposición Complemen-taria No.5- que estas transferenciasde recursos "constituyen transferen-cias programáticas condicionadas"y que "en tanto se produzca la con-formidad y acreditación de las mu-nicipalidades provinciales y distri-

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13PARTICIPA PERÚ

tales para administrar las citadastransferencias, el MIMDES ejecu-tará los programas y proyectos concargo a los recursos presupuesta-dos en las municipalidades respec-tivas, utilizando para tal efecto lamodalidad de ejecución presu-puestaria indirecta, entendiéndosepara los efectos de la presente dis-posición, que el Gobierno Localtransfiera financieramente y de for-ma automática los citados recursosal MIMDES…"

Es decir, sin la acreditación oConvenio de Gestión respectivos,las municipalidades no pueden dis-poner de esos recursos. El Anexodel DS 026-2003-MEF establece queestas municipalidades deberántransferir al MIMDES y a PROVIASRURAL los recursos consignados ensus cuentas para la ejecución de losProgramas Sociales consideradosen la transferencia, lo que "implica-rá el abono a favor de la cuenta ban-caria del Gobierno Local (…) su eje-cución presupuestaria y financierase hará efectiva mediante la inme-diata transferencia de dichos fondosa las cuentas bancarias de MIMDESy PROVIAS RURAL". Es decir, elMEF les asignará recursos paraque "de manera inmediata" seandepositados en las cuentas de lossectores o programas del Gobier-

no Central a cargo de su ejecu-ción.

La norma establece también queel MIMDES retendrá para gastosoperativos y para gastos de emer-gencia el 10% y 5%, respectivamen-te, de los recursos devueltos por lasmunicipalidades no acreditadas oque no hayan suscrito los conveniosde gestión.

Algunas reflexiones finales

En oportunidad anterior ya ha-bíamos comentado el riesgo queimplicaba asignar a los GobiernosLocales no acreditados recursosque no podrían gestionar directa-mente. Vemos ahora tambiéncómo la elaboración del Presu-puesto General 2004 ha significa-do que –sin mayor planeamientoprevio- se incluya en la transferen-cia programas nutricionales quecomo los Desayunos y AlmuerzosEscolares, no habían sido inclui-dos en los DS 036 y 088-2003-PCM.

Requerir que los municipios de-vuelvan recursos al Gobierno Cen-tral en plena descentralizaciónserá ciertamente una medida im-popular. De hecho, al momentode redactar estas líneas ya se es-

taban generando desde Piura,Puno y Huánuco reuniones regio-nales de alcaldes para analizarlas implicancias de esta medida.Corresponderá entonces a los mi-nisterios involucrados y al propioMEF explicar las razones de estaparadójica situación, y a las mu-nicipalidades involucradas cali-brar su reacción ante la misma.

Ciertamente, convendría que elCND despejase de una vez la incer-tidumbre respecto de si se acredi-tarán o no nuevas municipalidadespara la transferencia de estos pro-gramas. Hemos mencionado en an-teriores oportunidades que el CNDtendría ya identificadas para su acre-ditación 173 municipalidades distri-tales y 63 provinciales adicionales.

Finalmente, no queremos dejarde resaltar la responsabilidad queel DS 026 encarga a los ministe-rios y municipalidades involucra-dos al diseñar los sistemas deevaluación periódica de los Con-venios de Gestión. Es bueno queeste encargo se ponga en manosde todos los actores involucrados.Sería idóneo que exista una pron-ta y seria coordinación con el de-bate sobre el Sistema Nacional deAcreditación, el cual viene dándo-se en el Congreso.

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14PARTICIPA PERÚ

Contenidos mínimos del

Presupuesto Participativo

• La Visión

• El Diagnóstico

• Los Objetivos Estratégicos

• Las Acciones Concertadas

• Los Recursos

• Los Indicadores

Los Gobiernos Regionales y Lo-cales de todo el país deben de ha-ber iniciado ya la elaboración con-certada y participativa de sus pla-nes de desarrollo y sus presupues-tos para el año 2005.

El año pasado se conoció una Di-rectiva (no aprobada finalmente), queestablecía la existencia de 6 fasespara la elaboración participativa delos presupuestos regionales y loca-les para el año 2005, que implica-ban plazos bastante cortos para elcumplimiento de las tareas indica-das (ver Suplemento Especial dePropuesta Ciudadana sobre Presu-puesto Participativo, febrero del2004, en sección Suplementoswww.participaperu.org.pe).

El Instructivo recientemente pro-mulgado detalla los contenidos mí-

NUEVAS FECHAS PARA LOSPRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS

Con dos fases más

nimos en los Planes de DesarrolloConcertados y los PresupuestosParticipativos (ver cuadro 2). De-sarrolla también cómo debe darsela articulación entre el Plan de De-sarrollo Concertado, el Plan Estra-tégico Institucional y el Presu-puesto Institucional al interior decada región o localidad, así comola articulación entre los diferen-tes niveles de gobierno (Articula-ción Inter-Jurisdiccional) en unmismo espacio territorial.

Y establece que el proceso aho-ra consta de 8 fases o etapas quedeben tener lugar entre los mesesde marzo y octubre del 2004 (vercuadro 4). Se mantienen las 6 eta-pas contempladas en la propuestade Directiva no aprobada, a la quese añaden las de Preparación yConvocatoria (ver cuadro 3).

Nos parece impor-tante resaltar que lademora en la publi-cación de este Ins-

tructivo ha generado confusión yatraso en el inicio del proceso deelaboración concertada y participa-tiva de los planes de desarrollo ylos presupuestos participativospara el 2005.

De la misma mane-ra, el Instructivomantiene algunos delos problemas que

habíamos criticado a la propuestade Directiva antes presentada porel MEF, principalmente por el no re-conocimiento del rol de los Conse-jos de Coordinación Regional y Lo-cal como instancias de concerta-ción de los planes de desarrollo ylos presupuestos participativos.

Al mismo tiempo, hayque resaltar que sehaya precisada laobligación de las au-

toridades de preparar adecuada-mente el proceso mediante la iden-tificación y difusión de normas y do-cumentos centrales, y mediante unaadecuada convocatoria.

Recorrido Legal del Presupuesto Participativo

A mediados del año 2003 el Congreso aprobó la Ley Marco delPresupuesto Participativo (Ley. No. 28056).

Mas tarde, mediante DS 171-2003EF, el MEF promulgó el Regla-mento de la mencionada Ley.

A fines de ese año, el MEF hizo pública una propuesta de Directivapara la elaboración participativa de los presupuestos anuales 2005de los Gobiernos Regionales y Locales para recoger los aportes dela ciudadanía, pero nunca la aprobó.

Recién el 4 de marzo se ha promulgado el Instructivo No. 001-2004-EF/76.01, con base en la Resolución Directoral No. 010-2004-EF/76.01, con el título de "Instructivo para el Proceso de Planeamientodel Desarrollo Concertado y Presupuesto Participativo".

Cuadro 1

Cuadro 2

15PARTICIPA PERÚ

Es también impor-tante que se busqueuna mejor articula-ción entre el Plan de

Desarrollo y el Presupuesto Parti-cipativo así como entre la planifi-cación del desarrollo y la elabora-ción de presupuestos de los Go-biernos Locales, Regionales y Cen-tral en cada ámbito territorial.

Es de esperar que elMEF dé una ampliadifusión a este Ins-tructivo para que se

convierta en un efectivo orientadorde los procesos concertados y par-ticipativos de elaboración de los pla-nes de desarrollo y los presupues-tos anuales en las localidades y lasregiones del país.

Nuevas Fases del Presupuesto Participativo

Preparación

La autoridad regional o local debe encargarse de la difusión de laimportancia del proceso y de sus procedimientos así como de la difu-sión de normas y documentos de importancia para el proceso, comoel Plan de Desarrollo Concertado del año anterior, el Informe sobre lasituación del Plan Estratégico Institucional o Plan de Desarrollo Insti-tucional, Informe de avance en la implementación de los Planes Con-certados y Presupuestos Participativos del año anterior, etc.

Convocatoria

La autoridad regional o local debe convocar al proceso mediante losmedios de comunicación más adecuados según su localidad: anun-cios en diarios de mayor circulación, avisos en plazas públicas, avi-sos comunales, bocinas, parroquia, etc., "para así garantizar una ampliarepresentación y participación".

Cuadro 3

Cuadro 4

16PARTICIPA PERÚ

ENLACESDE INTERÉS

NOTICIASDESCENTRALIZADAS

www.participaperu.org.pe