tipología de problemas ambientales y principales actores ... · institucionales de argentina - 7 -...

Tipología de Problemas Ambientales y Principales Actores Sociales e Institucionales de Argentina

- 1 -

Tipología de Problemas Ambientales y Principales Actores Sociales e Institucionales de Argentina en el

Área del Proyecto

María Onestini

Especialista del Área Social

Enero 2002


- 2 -


Área del Proyecto

Indice

- Introducción a la Problemática Ambiental en el Area del Proyecto desde una Perspectiva Social

- Análisis causa – efecto de las problemáticas ambientales del Río de la Plata

Caja 1- Sugerencia de temas a relevar por el proyecto en lo relativo a la relación sociedad civil – problemática medioambiental del Río de la Plata

- Análisis causa – efecto de las problemáticas ambientales del Frente Marítimo

- Clasificación de Actores Sociales

- Clasificación de Actores Sociales por Tipología Funcional en Relación al Proyecto del Río de la Plata y Frente Marítimo

- Clasificación de actores sociales relacionados a las problemáticas ambientales del Río de la Plata

Organizaciones de la sociedad civil

Conclusiones

- Clasificación de actores sociales relacionados a las problemáticas ambientales del Frente Marítimo

Agentes de la industria pesquera

Tipología de actores del sector empresarial pesquero

Organizaciones de la sociedad civil actuando en la problemática ambiental del Frente Marítimo


- 3 -

Organizaciones empresariales

Organizaciones laborales

Otras organizaciones no gubernamentales

Conclusiones

- Caja 2- Sugerencia de temas a analizar en el diagnóstico en lo referente al Frente Marítimo

- Clasificación de Instituciones Claves

- Instituciones definidas por su relevancia vis-à-vis las problemáticas

Actores Gubernamentales en el Area Relativa al Río de la Plata

- Análisis institucional: Conclusiones

Conflictos Socio-Ambientales

Conflicto 1: Contaminación, conflicto entre causantes e impactados.

Conflicto 2: Escasez de recursos pesqueros, conflicto entre distintos usuarios del mismo recurso

Conclusiones y recomendaciones

- Bibliografía


- 4 -


Área del Proyecto

Introducción a la Problemática Ambiental en el Area del Proyecto desde una Perspectiva Social

Desde un enfoque que abarca al tema medioambiental como la inter - relación entre la esfera social y la esfera natural, las problemáticas ambientales en el Area del Proyecto de Protección Ambiental del Río de la Plata y su Frente Marítimo, son múltiples y complejas. En lo referente a perspectivas desde el margen argentino, las problemáticas principalmente se originan desde diversas dinámicas productivas y de uso de los recursos relacionados con el agua en el sistema del Río de la Plata y con los recursos marinos en el sistema del Frente Marítimo. Efectivamente, siguiendo una análisis socio – ambiental de las diversas problemáticas, no se puede diferenciar ni establecer estrictas divisiones jurisdiccionales o hasta ecosistémicas ya que las relaciones entre los actores sociales y los problemas ambientales están altamente concomitadas.

Tan solo a modo de ejemplo, se debe considera que son también las actividades humanas en tierra las que tienen un impacto sobre los sistemas hidrológicos u otros relacionados con el régimen hídrico del Río de la Plata o de los recursos naturales en el área relevante al Frente Marítimo. Son asimismo las problemáticas de los ecosistemas fluviales y marítimos los que impactan (positiva y negativamente) sobre las actividades antrópicas en tierra. Por ende, desde una perspectiva social, dividir o excluir del área del proyecto ciertos tipos de comportamientos sociales seria espurio y perjudicial. Con esta cautela en mente, por lo tanto, el presente trabajo y sus análisis tendrán una amplia perspectiva a fin de definir actores y problemáticas.

En lo referente al Río de la Plata, todos los análisis ambientales de distinto tipo del país indican que la situación de las aguas dulces, en general, son altamente problemáticas. Una evaluación genérica sobre el agua en Argentina1 indica que en el país subsiste una “amenaza creciente a la sostenibilidad de las fuentes de agua superficiales y subterráneas por

1 Ver “INFORME SOBRE LA GESTIÓN DEL AGUA EN LA REPUBLICA ARGENTINA", GWP.


- 5 -

prácticas agrícolas no conservacionistas, deforestación, el uso de agroquímicos y los cambios en el uso del suelo, particularmente la urbanización, que perturban el balance hídrico y las condiciones de calidad de las fuentes.” En este diagnóstico se subrayan problemáticas especificas como, la contaminación de cursos superficiales de agua en las áreas de influencia de las grandes aglomeraciones urbanas y polos industriales. En este tema se señala en primera instancia el cordón industrial del Paraná – Río de la Plata como zona de mayor impacto relativo debido a vertidos de origen urbano y de fuentes industriales. Otras actividades de gran impacto en la zona son indudablemente las portuarias y las relacionadas a la navegación fluvial. Más aun, se deben agregar las descargas al sistema hidrológico de las percolaciones agrícolas, teniendo en cuenta que el uso de agroquímicos (pesticidas y fertilizantes) en uso en la Pampa Húmeda es amplio debido a la importante actividad económica que representa el sector agrícola – ganadero en la región pampeana que linda con el Río de la Plata. De igual forma, se debe considerar que el uso de agroquímicos incrementó diez veces en la ultima década, incrementando la percolación al sistema hídrico del Río de la Plata.

En lo referente al Frente Marítimo, la problemática más importante es indiscutiblemente la degradación de los recursos pesqueros. Esta problemática es reciente debido a la escasa explotación, en general, de los recursos pesqueros en aguas de jurisdicción argentina hasta principios de la década de 1990. El crecimiento de la actividad pesquera de la ultima década ha ocurrido sin precedentes. La actividad pesquera del Frente Marítimo ha sido clasificada como la pesquería de más rápido crecimiento en el mundo.2 La explotación, por ejemplo medida en cuanto a exportación3 incrementó en un 478 por ciento entre 1985 y 1995, con una alta concentración en unas muy pocas especies. Este ritmo acelerado de utilización, llevado a cabo sin las medidas de control adecuadas y sin los instrumentos económicos necesarios para que la actividad pesquera sea responsable y sustentable, ha llevado a la degradación y hasta el inminente colapso de algunas de las especies.

Asimismo, otros trabajos de diagnóstico globales llevados a cabo en lo referente a Argentina, que enfocan la temática desde varias otras perspectivas, categorizan los problemas ambientales de modo similar. La degradación de los recursos hídricos es el problema más serio según organismos internacionales, mientras que la degradación de los recursos

2 Ver Global Environmental Outlook 2000. 3 Exportación es un indicador de importancia en lo referente a la explotación pesquera argentina ya que se comercia con el exterior alrededor de un 90 por ciento de los productos capturados.


- 6 -

pesqueros ha sido clasificada como el segundo problema ambiental de importancia global.4 El primero obviamente relacionado con el Río de la Plata y el segundo con el Frente Marítimo.

Esta breve exposición de las problemáticas indica que los conflictos relacionados con el proyecto son de origen antrópico. Por lo tanto, la búsqueda de causas raíces de la problemática del Río de la Plata y su Frente Marítimo ha de concentrarse en los aspectos socio –ambientales de las mismas. Sin embargo, todo análisis que solo concentre en las causas y no en los efectos de estas problemáticas sobre la población misma serán sesgados desde una perspectiva que contempla los aspectos sociales de la temática ambiental.

Con estos presupuestos, en el presente informe se expondrá sobre una análisis causa – efecto de las problemáticas ambientales del Río de la Plata y del Frente Marítimo, se describirán los actores sociales y los actores institucionales relacionados a cada una de las problemáticas claves a través de tipologías funcionales y se tratará sobre los conflictos socio - ambientales inherentes a las problemáticas claves.

Ya que el análisis y las problemáticas son distintas para cada área y problemática (i.e. Río de la Plata y Frente Marítimo), este informe tratará cada problemática independientemente. Esto es, los análisis de causas, efectos y tipologías de actores se desarrollaran por separado e independientemente para el problema indicador más claro del Río de la Plata (contaminación) y para el problema indicador más claro del Frente Marítimo (degradación de los recursos pesqueros).

4 Ver informes “Argentina: Managing Environmental Pollution” (1995) y “Country Assistance Strategy” Banco Mundial (2000)


- 7 -

Análisis causa – efecto de las problemáticas ambientales del Río de la Plata

A pesar de que los datos e instrumentos de evaluación no son completos a la fecha, se puede comenzar a delinear un análisis causa – efecto de los problemas ambientales inherentes al Río de la Plata y su área de influencia.

CAUSAS EFECTOS SOBRE

EL RECURSO

Vertimientos industriales (industria química, petrolera, etc.)

Contaminación Química

Vertimientos industriales (industria alimenticia, cárnicas, lácteas)

Contaminación Biológica

Vertimientos domiciliarios (directos por domicilio e indirectos por municipios)

Contaminación Biológica

Vertimientos de buques

Contaminación Química

Escurrimiento Agrícola Contaminación Química

Algunas de las sub – regiones del sistema del Río de la Plata están

más estudiadas que otras hasta la fecha, lo cual facilita cierto tipo de análisis que puede ser extrapolado a la zona del proyecto en cierta medida. Por ejemplo, en lo referente a vertimientos industriales en el Río Matanza – Riachuelo (el curso de agua de mayor contaminación de los que desembocan en el Río de la Plata) han sido catalogados de acuerdo a tipo de industrias


- 8 -

que vierten los mismos.5 Un diagnóstico similar para el Río de la Plata puede originar un análisis más consumado de los actores sociales relacionados con la causalidad de la problemática.

No obstante, si el análisis de la inter – relación de los aspectos socio – económicos tan solo se concentra en la relación causa – efecto de forma unidireccional, este sería un análisis sesgado. Sin girar el análisis a un examen completo que toma en cuenta las inter – relaciones entre las causas y los efectos (o, por así decirlo, los efectos de los efectos), el análisis socio – ambiental no es completo.

Por lo tanto, se debe rotar el análisis y comenzar a examinar cual es el impacto sobre la sociedad de la degradación de los recursos naturales. A priori se puede comenzar a esbozar una cierta tipología de los impactos asociados a la contaminación en el Río de la Plata, tales como:

Impactos sobre la salud humana. Impactos sobre el sector productivo. Impactos sobre el valor intrínseco (amenity values losses).6

5 Industrias responsables por los vertimientos al Río Matanza – Riachuelo.

Químicas, farmacéuticas y petroleras

29,40%

Cárnicas y lácteas, 21,43%

Alimentarias y de bebidas no alcohólicas

13,46%

Papeleras y textiles, 1,26%,

Curtiembres 3,31%

Bebidas alcohólicas, 3%

Metalúrgicas 6,87%

Otros 11%

6 A fin de dar unas ideas genericas, y nuevamente volviendo a los estudios globales sobre la problemática de la contaminación acuática, se indica que en la Argentina no existen datos completos sobre la morbilidad y mortandad asociadas a la contaminación de los recursos hídricos. Sin embargo, seria de gran utilidad esbozar los datos disponibles por distintas razones (comprobar el impacto sobre la salud, humana, determinar costos, crear impulso social y político para los eventuales planes, etc.)


- 9 -

Justamente, si sumamos causas a efectos sobre los recursos y luego el

impacto de estos efectos sobre el sistema social, esta inter – relación se podría graficar de la siguiente manera.

Causas Efecto sobre recursos Efecto Social/Económico

Vertimientos industriales Vertimientos de buques Escurrimiento Agrícola

Contaminación Química Degradación del recurso

Impacto negativo sobre: salud humana

aparato productivo

valor intrínseco

Vertimientos industriales Vertimientos domiciliarios

Contaminación Biológica Degradación del recurso

Impacto negativo sobre: salud humana

aparato productivo

valor intrínseco


- 10 -

Caja 1

Sugerencia de temas a relevar por el proyecto en lo relativo a la relación sociedad civil – problemática medioambiental del Río

de la Plata

Se recomienda que el proyecto, al profundizar su análisis y llevar a cabo diagnósticos sobre la relación sociedad – problemáticas ambientales, ajuste sus observaciónes y recopile información sobre distintas temáticas apreciables por la población. Algunos elementos a relevar deberían incluir los siguientes temas:

A) Impacto sobre salud

(i) Mortandad

(ii) Morbilidad

B) Valuación económica de los impactos.

El relevamiento de esta información y su valuación es relevante en al menos cuatro aspectos:

Primero, al evaluar el impacto de la problemática en términos mensurables y no solo descriptivos se le da un contexto que resulta más autónomo de interpretaciones variables de sector en sector.

Segundo, la importancia también derivaría en dar cuenta a la población, de forma calculable, cuales son los perjuicios resultantes de la problemática.

Tercero, la valuación (cuantitativa y económica) daría móviles contundentes para justificar la acción en un área donde, aun hoy día, la acción de la socieda civil y la actividad gubernamental en el tema se considera superflua.

Por último, la valuación de los impactos genera pautas para las medidas (comando y control, instrumentos económicos, etc.) que deberían ser aplicadas a fin de mejorar la situación.


- 11 -

Análisis causa – efecto de las problemáticas ambientales del Frente Marítimo

La sobrexplotación de los recursos pesqueros en las aguas de jurisdicción argentina está basada en dos motivos: la falta de control público sobre la extracción de algunos recursos y la falta de instrumentos económicos que regulen en el mercado las capturas y promuevan la explotación sustentable. La rápida y prácticamente irregulada expansión de la explotación ha dejado secuelas sobre algunos recursos y potenciales secuelas sobre otros.

Estos alcances negativos, a su vez, derivan en una serie de problemas socio – económicos que van desde la merma y precarización del empleo, hasta la reducción de los ingresos privados y públicos y finalmente derivando en conflictos sociales acentuados. A modo de ilustración de esta serie de efectos se presenta el gráfico aledaño.

Causa Efecto sobre recursos Efecto

social y económico Merma en el empleo

Precarización del empleo Reducción de los ingresos (públicos y privados) Mayores gastos públicos en control y subsidios Efecto “domino” a la sobreexplotación de otros recursos Incrementa el esfuerzo pesquero

Sobrepesca Degradación de los recursos Reducción

biomasa Impacto negativo

sobre el ecosistema marino (remoción de productividad primaria y secundaria)

Contiendas sociales entre sectores


- 12 -

Clasificación de Actores Sociales

La clasificación y análisis de los actores sociales en relación a la

temática del desarrollo sustentable es un área relativamente nueva de análisis. Es también una faceta de trabajo bastante cambiante donde no existen definiciones precisas ni claras en muchas instancias, y las cuales son altamente cambiantes respondiendo a distintas necesidades (académicas, de organismos internacionales, etc.).

Primeramente, uno de los temas claves es como se definen las personas y entidades "que tienen un interés legitimo". Esto es, quienes podrían o deberían tomar parte, por ejemplo, del proceso participativo. Algunas definiciones y prácticas participativas limitan la "legitimidad" de los actores a tan solo aquellos que tienen una relación o impacto directo con el tema, política o proyecto que invoca a la participación (Por ej. : Los afectados directos por la insalubridad de un cuerpo de agua). Diferentes instancias y definiciones incluyen también a aquellos actores con un impacto indirecto sobre o de las políticas y proyectos (Por ej.: asociaciones ambientalistas). Por último, otras prácticas y definiciones son más incluyentes definiendo a los actores más ampliamente y acercando su definición de actores a la definición de ciudadanos y ciudadanía. Con este último tipo de definición, se indica que las políticas públicas son y deberían ser de interés a toda la ciudadanía, por lo tanto la legitimidad de participación se transfiere a la ciudadanía en su totalidad.

Más allá de la definición de actores basada en la legitimidad, existen otras definiciones basadas en las funciones que los actores poseen con relación a una determinada política o un determinado proyecto. Algunas de estas serian:

Usuario: Aquellos individuos o instituciones que utilizan los proyectos o las políticas que derivan en proyectos.

Beneficiario: Aquellos individuos o instituciones que se benefician de los proyectos o políticas.

Afectado: Aquellos individuos o instituciones que sufren un impacto negativo (directo o indirecto) de los proyectos o políticas.7

Otras clasificaciones son más amplias, como lo es el método de tipología funcional, la cual puede ser de mayor utilidad en un proyecto como el aquí presente. La siguiente sección examinará a los actores sociales de

7 Ver Palos, C. “Modulo de Capacitación en Sociología y Economía de las Areas Protegidas”, Administración de Parques Nacionales (APN), Buenos Aires, 2000.


- 13 -

acuerdo a una tipología funcional relevante al área del proyecto y a las problemáticas identificadas.


- 14 -

Clasificación de Actores Sociales por Tipología Funcional en Relación al Proyecto del Río de la Plata y Frente Marítimo

Una clasificación de actores sociales a la problemática ambiental de acuerdo a tipologías funcionales es relevante por varias razones. Primeramente, esto es necesario para entender:

Quienes son los sujetos involucrados en las causas de las problemáticas

Quienes son los afectados por la problemática.8 Este conocimiento no responde tan solo a cuestiones teóricas ya que el

discernimiento sobre quienes son los actores sociales, como actúan y cual es la relativa importancia económica y / o política es de relevancia para varias funciones de un proyecto. Primeramente, este conocimiento es fundamental para formular:

Políticas y programas de participación del proyecto Disposiciones para los programas participativos en la etapa de

aplicación del plan estratégico Políticas de comunicación con actores relevantes de la sociedad civil Planes estratégicos mismos.

Por lo tanto, se procederá a comenzar un esbozo de tipología funcional clasificando a los actores sociales por el núcleo área geográfica/problemática ambiental clave del proyecto. Se aclara que no se busca elaborar un padrón ni censo de actores sociales sino delinear en grandes trazos quienes son, de acuerdo a sus funciones y actuaciones, los grupos relevantes vis – a – vis el área del proyecto y sus problemáticas medioambientales.

Mercado – Estado – Sociedad civil

Quienes son y quienes no son actores sociales varia enormemente dependiendo del análisis o de la acción participativa buscada en lo referente

8 Cabe destacar que en la realidad esta división puede resultar artificial, ya que ciertos actores sociales son causantes de los problemas y al mismo tiempo soportan impactos negativos. Tan solo a modo de ejemplo, se puede ilustrar esta complejidad si se observa el sector turístico. Causa daños a las variables ambientales del Río de la Plata y su Frente Marítimo, pero al mismo tiempo padece de los impactos negativos al reducirse su actividad por razones de degradación medioambiental. Por lo tanto, en este caso como en tantos otros se debe dar cuenta de esta multiplicidad.


- 15 -

a proyectos ambientales. Algunos organismos internacionales diferencian por impacto (por ejemplo, actores serían tan solo aquellos que tienen o sufren un impacto directo sobre una problemática). Otros son más inclusivos, tratando de indicar que actores son aquellos que, de una forma u otra, tienen una “actuación” en una problemática, aunque no sufran un impacto. Otros organismos diferencian más de una forma funcional que de manera estructural.

Sin embargo, la mayoría de los organismos internacionales, de forma real o de manera simbólica, incluyen a la participación de la sociedad civil como un eje primordial, por ejemplo con relación a las problemáticas del desarrollo sustentable. El Programa 21 de la Conferencia de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD), en su preámbulo del Capitulo 23, Sección III. Fortalecimiento del papel de los grupos principales, indica que “. . . la participación auténtica de todos los grupos sociales tendrán una importancia decisiva en el cumplimiento eficaz de los objetivos, las políticas y los mecanismos acordados por los gobiernos en todas las áreas del Programa 21” 9

9 Capítulo 23 SECCION III. FORTALECIMIENTO DEL PAPEL DE LOS GRUPOS PRINCIPALES

23.1. La dedicación y la participación auténtica de todos los grupos sociales tendrán una importancia decisiva en el cumplimiento eficaz de los objetivos, las políticas y los mecanismos acordados por los gobiernos en todas las áreas del Programa 21.

23.2. Uno de los requisitos fundamentales para alcanzar el desarrollo sostenible es la amplia participación de la opinión pública en la adopción de decisiones. Además, en el contexto más concreto del medio ambiente y el desarrollo, se ha hecho evidente la necesidad de emplear nuevas formas de participación. Se trata de la necesidad de que las personas, los grupos y las organizaciones participen en los procedimientos de evaluación del impacto ambiental, conozcan el mecanismo de adopción de decisiones y participen en él, sobre todo cuando exista la posibilidad de que esas decisiones afecten a las comunidades donde viven y trabajan. Toda persona, grupo u organización debería tener acceso a la información relativa al medio ambiente y el desarrollo con que contaran las autoridades nacionales, incluso a la información acerca de productos y actividades que tuvieran consecuencias importantes para el medio ambiente o hubiera probabilidades de que las tuvieran, así como a la información sobre las medidas de protección del medio ambiente.

23.3. Toda política, definición o norma que se relacionara con el acceso a la labor de las instituciones u organismos de las Naciones Unidas encargados de ejecutar el Programa 21 o a la participación de las organizaciones no gubernamentales en esa labor debería aplicarse por igual a todos los grupos importantes.


- 16 -

No obstante, la clasificación de los grupos principales individualizados en este documento de las Naciones Unidas (y debido a sus orígenes de cabildeos diversos durante la negociación de texto) se circunscribe a las siguientes agrupaciones: grupos de mujeres, de la infancia y la juventud, poblaciones indígenas y sus comunidades, organizaciones no gubernamentales, las autoridades locales, los trabajadores y sus sindicatos, el comercio y la industria, la comunidad científica y tecnológica, así como los agricultores. Las diferenciaciones no son, ciertamente, ni taxativas ni exactas. Por ejemplo, clasifica expresamente a un grupo principal de la sociedad a entes de gobierno, como lo son las autoridades locales.

Asimismo, la participación de la sociedad civil en la temática del ambiente y el desarrollo ha sido clasificada como un principio clave y elemental en otros diversos instrumentos de los organismos internacionales, entre ellos por ejemplo, la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo.10

El presente análisis diferencia los tres ejes clásicos de actores: estado – sociedad civil – mercado. Para este trabajo, en lo referente a las tipologías sociales del área del Río de la Plata (margen argentino) se trató de clasificar sobre la base de dos características para la tipología de actores: pertenencia a algún sector de la sociedad civil11 y relevancia directa en las temáticas del

10 Principio 10 de la DECLARACION DE RIO SOBRE EL MEDIO AMBIENTE Y EL DESARROLLO: El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deber tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, as¡ como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deber n facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. Debe proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre estos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes.

11 Notar que “pertenecer a la sociedad civil” no se circunscribe exclusivamente a la clásica definición o percepción de que ésta son tan solo las organizaciones no – gubernamentales, otros sectores (empresarial, sindicales, organizaciones comunitarias, grupos de mujeres, etc.) también se incluyen en las definiciones funcionales utilizadas en este trabajo. Sin embargo, las definiciones utilizadas se circunscriben a aquellos actores sociales relevantes para con este proyecto, ya que la sociedad civil en su conjunto, o el universo de la sociedad, es mucho más amplio. Este incluye muchas otras organizaciones o tipos de organizaciones (por ejemplo, grupos culturales, organismos de derechos humanos, etc.). Las definiciones funcionales como las utilizadas permiten una visualización mas acotada pero más relevante, y al mismo tiempo hace que cualquier actuación participativa sea más


- 17 -

proyecto. Por ende, la tipología de organizaciones se puede definir funcionalmente como aquellas organizaciones que no pertenecen a los estados o gobiernos y que están relacionadas (de forma directa) con la temática.

maleable.


- 18 -

Clasificación de actores sociales relacionados a las problemáticas ambientales del Río de la Plata

Definiciones: Actores no – estatales con relevancia e interés (causa y efecto) en las problemáticas ambientales del Río de la Plata.

Agentes Económicos

Actores del sector productivo Grandes empresas (por tipo de sector productivo)

Metalúrgicas Químicas, farmacéuticas y petroleras Cárnicas y lácteas, Alimentarias y de bebidas Papeleras y textiles,

Pequeñas y medianas empresas Metalúrgicas Cárnicas y lácteas Curtiembres Papeleras y textiles Alimentarias y de bebidas

Actores del sector agrícola - ganadero

Actores del sector servicios Servicios turísticos Provisión de agua potable Provisión de servicios de cloacas.

Las pautas identificatorias y clarificativas del sector económico son, por lo tanto, el área de producción o servicio cruzada por su capacidad económica.


- 19 -

Organizaciones de la sociedad civil

Las organizaciones de la sociedad civil en Argentina son múltiples, variadas y poseen diversas estrategias (implícitas y explícitas) con relación a la temática medioambiental. La forma en que se constituyen, sus actividades o iniciativas son extensas. Por lo tanto, los análisis sociales de indican que el universo de las organizaciones de la sociedad civil en Argentina es amplio, heterogéneo y desigual.12

Aunque muchas no se auto - definan como organizaciones preocupadas por las problemáticas ambientales relativas al área del proyecto, muchas si tienen inquietudes y actuaciones ligadas a los problemas y / o a las soluciones.

Algunas poseen una larga trayectoria (por ejemplo, instituciones sindicales y de trabajadores, empresariales o sociedades de fomento barriales). Otras han tenido diversos altibajos, como las sociedades de desarrollo, con comparativo peso en los años 1970, y que a principios de los 1990 vuelven a surgir, pero re – formulándose en organizaciones de asistencia social y no estrictamente de desarrollo. Otras son relativamente recientes como las organizaciones auto – definidas como ambientalistas.

Su relación para con el estado y con las autoridades de diversas reparticiones difieren de acuerdo a sus estrategias (nuevamente, tácticas implícitas y/o explícitas). Algunas organizaciones se relacionan con el estado en forma de reclamos (por ejemplo, organizaciones ambientalistas), choque y negociación (sindicales), negociación y cabildeo directo (empresariales) o algunas prácticamente desconociendo a los actores estatales y supliéndolos en lo que se pueden considerar actividades clásicas y propias del estado (por ejemplo, organizaciones de desarrollo, asistencia social y caridad).

Ensayando una caracterización básica, se puede identificar los siguientes tipos de instituciones del sector no – estatal relevantes a la problemática de desarrollo sustentable en el área del Río de la Plata del margen argentino:

Organizaciones comunitarias (barriales, de fomento, etc.) Organizaciones de trabajadores Organizaciones empresariales Organizaciones de desarrollo Organizaciones de esparcimiento (recreación, clubes, etc.)

12 Para una caracterización temprana pero aun relevante, ver Thompson, A. “El Desarrollo Social y la Cooperación Internacional: El Papel de las Organizaciones No – Gubernamentales (ONG) en la Argentina” CEDES - PREAL.


- 20 -

Organizaciones ambientalistas.

Algunas características generales de cada una de estas categorías pueden ser bosquejadas. Las organizaciones comunitarias, instituciones ligadas geográficamente a una zona, barrio, o comarca, tienen una larga data de actuación en el país. Actúan como sociedades de promoción local, en general en contacto fluido con las autoridades locales municipales y con liderazgo de dirigentes barriales. Tienen un relativamente alto nivel de formalidad (personería, sede, etc.). Su actuación y sus preocupaciones se refieren problemáticas concretas de hábitat urbano a nivel barrial.

Las organizaciones de trabajadores representan dentro de esta clasificación una amplia gama tipológica: sindicatos, federaciones de sindicatos, centrales obreras y agrupaciones de trabajadores o profesionales (en general, de personal semi - jerárquico o de trabajadores que no se encuentran en relación de dependencia). Su poder de actuación siempre ha sido muy alto en la Argentina, disminuyendo bastante, sin embargo, en periodos recientes al aplicarse reformas laborales que socavaban los derechos adquiridos, y debido a la substancial precarización del empleo más el alto grado de desempleo, que evidentemente debilitó la base de afiliados a los sistemas gremiales. Tienen un muy fluido contacto con autoridades de distinto nivel y un muy alto grado de formalidad y estructura, contando los grandes gremios con grandes inversiones y activos. Desde hace varios años las asociaciones gremiales formales experimentan un alto rechazo por parte del resto de la sociedad. Actúan como asociaciones de defensa del empleo, primordialmente, en ciertos temas se ocupan de temáticas relacionadas a las condiciones y ambiente de trabajo, y en pocas instancias se aplican a temas de desarrollo sustentable o temáticas estrictamente medioambientales.

Las organizaciones empresariales van desde las agrupaciones de pequeñas y medianas empresas13 hasta las que aglutinan a las grandes firmas. Existen muchas agrupaciones de distinto tipo empresarial (industria, financieras, servicios, actividades primarias, etc.) Estas en general se aglutinan caracterizándose por su tamaño y también por rubro. Primeramente, entonces, se encuentran uniones de grandes industrias y asociaciones de pequeñas / medianas empresas. Luego, se ubican las agrupaciones empresariales por rubro (cámaras). Su poder de actuación e influencia es muy alto con relación al Estado nacional y a las autoridades provinciales y/o municipales. Esta influencia varia, ciertamente, de acuerdo

13 Las clasificaciones de cuales son micro, pequeñas y medianas empresas varían enormemente de definición en definición, habiendo discrepancias en la diferenciación. Las definiciones en general distinguen por cantidad de empleados, formalidad y factores estrictamente económicos (por ejemplo, facturación).


- 21 -

al poder o grupo económico que representan, esto es a mayor poder económico mayor influencia. Sin embargo, en lo referente a autoridades sub-nacionales, su relación directa con las autoridades varia de rubro en rubro. Así, una federación o cámara que aglutina a un rubro importante para una economía local tiende a ser relevante vis-à-vis las autoridades correspondientes al nivel (e.g. gobiernos locales). Por ejemplo, una organización industrial de una rama relevante para un municipio determinado tendrá poder de cabildeo relativo a ese municipio mayor de lo que se puede esperar con relación a autoridades de otro rango. Por lo tanto la relación poder de actuación – capacidad de influir políticas puede ser múltiple y no derivable de ecuaciones simples. Tienen un muy alto grado de formalidad (personería, estructuras, etc.). En general actúan en directa defensa de sus intereses estrictamente económicos con muy poco interés (o a menudo hasta interés disuasivo) en lo referente a temáticas medioambientales y de desarrollo sustentable en general.

Las organizaciones de desarrollo tienen dos periodos importantes en su configuración de actores de la sociedad civil en la Argentina, y debido a esto, las dos etapas de constitución masiva deriva en dos puntos de vista opuestos al enfoque de sus acciones. Primeramente, en la década del 70, como agrupaciones que buscaban nuevos modelos de desarrollo junto a cambios profundos político – económicos y en los 90 como asociaciones asistencialistas frente a la crisis social. El enorme crecimiento de las organizaciones no gubernamentales al final del siglo anterior en el país en gran medida se debe a la proliferación de asociaciones de ayuda, muchas de ellas ligadas a distintas religiones, en especial a la católica. Las grandes asociaciones en general han tenido un fluido contacto con los poderes públicos, no así las pequeñas y medianas. Las grandes asociaciones tienen un alto nivel de formalidad, mientras muchas otras (en particular pequeñas y medianas) son organizaciones informales, de hecho, o ad hoc. En general intervienen en áreas de asistencia tales como distribución de bienes básicos de primera necesidad (alimentos, vestimenta, medicamentos, etc.). En algunas instancias trabajan con microemprendimientos y/o respaldos a algunas actividades de intervención estrictamente local (auto construcción de vivienda, mejoras en servicios urbanos, etc.).

Las organizaciones de esparcimiento (recreación, clubes, etc.) en la zona de influencia y en la temática del proyecto son abundantes. Si se mirase su trascendencia a escala nacional, estas no son de ninguna manera de las organizaciones más relevantes dentro del espectro total de las agrupaciones de la sociedad civil argentina. Sin embargo, sí lo son dentro de la temática del proyecto. Estas incluyen una serie de asociaciones relacionadas a los deportes, a la navegación deportiva especialmente, al turismo local, con clubes y sociedades dedicadas al esparcimiento asociado a la ribera. Estas agrupaciones están, en general, formalmente constituidas,


- 22 -

en asociaciones civiles en su mayoría, y muchas manejadas con substanciales fondos propios derivados de cuotas/socios y/o actividades comerciales. Muchas de ellas son un factor económico de relativa importancia local, ya que cuentan con un nivel de ingresos y manejo empresarial importante. Corrientemente, se mantienen al margen de acciones vis-à-vis el estado nacional y las administraciones locales, excepto por cuestiones propias de su funcionamiento o por algún reclamo puntual de su ambiente inmediato.

Las organizaciones ambientalistas, esto es, las que se autodenominan como tal y cuya principal inquietud es explícitamente la temática medioambiental, son las componentes más recientes en el panorama de organizaciones no – gubernamentales del país. Aunque contadas instituciones tienen una trayectoria mayor a una década, la gran mayoría son de más reciente formación. Sus funciones van desde la acción directa hasta la investigación. Asimismo, sus enfoques e ideologías son altamente variadas (preservacionistas, protección de la flora y fauna, conservacionistas, instituciones ligadas a grupos empresarios, organizaciones con un enfoque sobre el desarrollo sustentable, urbanísticas, y muchas variables o combinaciones más de esto subtemas). Las organizaciones de mayor visibilidad publica están ligadas a grandes corporaciones no-gubernamentales internacionales (i.e. son sedes o filiales nacionales de organizaciones internacionales). A pesar de esto, entre la mayoría de las instituciones existe un muy alto grado de informalidad (no registradas formalmente, sin trabajo o infraestructura precisa, falta de profesionalización, etcétera). Asimismo, las organizaciones de acción tienen pocas estrategias claras en su relación al Estado o a las autoridades locales (en general su relación con el estado o con los gobiernos es tan solo de reclamo).

Conclusiones

A pesar de esta variedad de actores institucionales de la sociedad civil de la Argentina, o de nuevos actores que surgen poco más o menos esporádicamente, en su conjunto ésta es bastante dispersa. De las organizaciones arriba mencionadas, exceptuando las empresariales, muchas no tienen la relevancia o fuerza política para impulsar cambios substanciales en una configuración social donde el mercado y el estado siguen teniendo una muy fuerte presencia (de hecho o por omisión). Por lo tanto, muchas no tienen la capacidad para actuar de forma mancomunada o para cambiar el rumbo de políticas y planes que de forma cierta incorporen la sustentabilidad como meta.

En cuanto al alto grado de atomización de las organizaciones de reclamo, esto perjudica, por ende, a las estrategias de acción de la sociedad civil así como a las estrategias de participación que se puedan generar desde el estado.


- 23 -

Aunque algunas de las organizaciones civiles poseen una imagen positiva por la sociedad en su conjunto, no existe una clara percepción de las de las mismas desde los sectores de gobierno. Esto esta coadyuvado por la falta de transparencia de las organizaciones mismas. Por ejemplo, aunque en teoría las organizaciones son instituciones no gubernamentales (y al mismo tiempo no deberían ser agentes económicos para ser clasificadas como tal) algunas son organizaciones de las que lideres son miembros del estado o íntimamente ligadas a partidos políticos, otras son empresas (del sector productivo, consultoras u otras por el estilo) que aparentan ser organizaciones de bien común pero que son realmente entes empresariales que actúan de una forma u otra en el mercado, instituciones enteramente financiadas por el estado sin proyección independiente, u otras combinaciones que ocultan la verdadera naturaleza de su participación publica.

La fuerte presencia del estado en sus distintas áreas en la historia estado – sociedad civil en la Argentina ha, asimismo, impedido la practica presente en otros países en la región en lo referente a la creación de una sociedad civil organizada, activa, multifacetica y ejecutiva. A esto debe agregarse la relativa falta de percepción ambiental como una problemática básica y eje del desarrollo.

Sin embargo, a pesar de estas falencias, las mismas organizaciones ofrecen una variedad de puntos de vista, experiencia y accionar a tener en cuenta. Por lo tanto se debe hacer hincapié no solo en como son impactactadas vis a vis las problemáticas del proyecto, sino también con relación a su papel en la participación publica en el diseño, ejecución y seguimiento de planes y políticas de desarrollo sustentable.


- 24 -

Clasificación de actores sociales relacionados a las problemáticas ambientales del Frente Marítimo

Tal como se manifestó anteriormente, la mayor problemática relacionada a un tema ambiental en lo referente al Frente Marítimo es la degradación de los recursos marinos, en particular de ciertas especies pero también del ecosistema en general. Aunque también en este sector los datos no son inclusivos, en especial en la globalidad o visión sistémica de los mismos, existen claras observaciones sobre la reducción del stock en varias especies (medidas en total de la biomasa y biomasa reproductiva). Otros indicadores no han sido evaluados, pero existe cierta evidencia de problemáticas ecosistémicas asociadas a la sobreexplotación de los recursos marinos.14

Los actores sociales no – estatales en esta circunstancia son también diferenciados entre sí entre actores que entran directamente en el mercado y las organizaciones de la sociedad civil que no lo hacen. Sin embargo, las organizaciones de la sociedad que no actúan directamente en el mercado que trabajan la temática, de una u otra manera, no son tan variadas como las que competen al Río de la Plata. Esto se debe, claramente, a las características del sector (explotación masiva relativamente novedosa, poca percepción social de las cuestiones marinas, falta de transparencia en el sector, etcétera).

Por lo que precede, se puede elaborar una tipología funcional básica de la siguiente forma:

A) Agentes de la industria pesquera (agentes económicos) B) Organizaciones de la sociedad civil

a) Organizaciones empresariales b) Organizaciones laborales c) Organizaciones no – gubernamentales.

14 Las secciones relativas al sector pesquero se extraen del informe “Country Report on Environmental and Socio - Economic Impacts of Trade Liberalization in the Argentine Fisheries Sector: An Integrated Assessment"; autores Onestini, M., Gutman, G, y Palos C. Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA)/Centro de Estudios Ambientales (CEDEA), 2001.


- 25 -

Aunque como muchas tipologías sociales no se puede diferenciar en unidades o tipo de organizaciones de forma tajante, se eligieron dos grandes categorizaciones: agentes económicos directamente involucrados en la industria pesquera más organizaciones de la sociedad civil. Se busca aquí como línea divisoria la participación directa o indirecta en el mercado para categorizar este tipo de organizaciones.

Agentes de la industria pesquera

Varias tipologías de agentes que operan en la industria pesquera han sido elaboradas, pero ninguna hasta la fecha estimó la importancia económica relativa de cada tipo de agente. La falta de información estadística fehaciente así como otros factores (la complejidad del sector en su totalidad y su dinamismo en función de re – estructuración reiterada) han obstaculizado este tipo de análisis íntegro.

Inicialmente, se diferencia dos sub – sectores:

Sector captura Flota costera Flota fresquera Flota congeladora15

Sector procesamiento A pesar de esta diferenciación ponderada, no siempre los agentes

están claramente diferenciados entre sí. Los subsectores pueden estar integrados de distintas maneras:

15 Flota costera: Pesca diversificada, cooperativizada para la industrialización y comercialización de productos. Se subdivide en buques artesanales y buques costeros. Sesenta por ciento son buques de pesca artesanal de entre 10 –17 metros, concentrados en Mar del Plata (70 por ciento de ellos); sin equipos de enfriamiento, 12 por ciento de la captura total de esta flota, empresas familiares. Buques costeros de 17 a 25 metros, poseen refrigeración, y son el 40 por ciento del total de la flota costera, representan un 88 por ciento de la captura de este tipo de flota, un 65 opera desde el puerto de Mar del Plata. Datos por especie de captura (son necesarios o deseables?)

Flota fresquera: Buques de 25 a 63 metros de largo, tienen refrigeración pero no procesan a bordo, brinda productos para su posterior procesamiento en tierra. Mayoría integrada verticalmente con plantas procesadoras en tierra. Setenta y siete por ciento opera desde Mar del Plata.

Flota congeladora (procesadora): Consiste de buques congeladores (arrastreros), buques factoría, y otros (surimi, tangoneros, palangreros, poteros, etc.). El 18 por ciento de los buques congeladores operan desde Mar del Plata, mientras que el 24 por ciento opera desde Punta Quilla.


- 26 -

entre los buques y las plantas de procesamiento industrial a bordo; integración de firmas que poseen buques de captura y plantas

industriales en tierra; u otras combinaciones de estos dos modelos.

Igualmente, las industrias relacionadas indirectamente con los sub – sectores pesqueros son de importancia como agentes económicos. Estas serían firmas relacionadas con insumos (combustible, agua, producción de hielo, embalaje comercial, packaging) o con servicios (transporte, distribución, servicios logísticos, administración de puertos).

Tipología de actores del sector empresarial pesquero

La tipología más completa hasta la fecha (para todo el sector pesquero operando en Argentina) es la siguiente:

Flota artesanal Flota fresquera integrada con plantas en tierra Firmas fresqueras independientes sin planta en tierra Flota congeladora integrada con plantas en tierra Flota congeladora sin plantas en tierra Integración entre la flota fresquera y la flota congeladora con plantas

en tierra (intensivamente fresquera) Integración entre la flota fresquera y la flota congeladora con plantas

en tierra (intensivamente congeladora) Poteros con planta Poteros sin planta Palangreros Buques dedicados al surimi Tangoneros Flota dedicada a la captura de langostinos y al surimi.

Aunque esta es una tipología comprensiva, no es suficiente para entender las dinámicas de los agentes y las redes que conectan al sector. Se carece de una serie de datos y, parcialmente debido a esto, hay insuficiente análisis desde esta perspectiva.


- 27 -

Organizaciones de la sociedad civil actuando en la problemática ambiental del Frente Marítimo

Para este trabajo se diferencia tres grandes categorías en cuanto a

organizaciones de la sociedad civil actuando en la problemática ambiental del Frente Marítimo del margen argentino que no actúan directamente en el mercado. Estas son:

Organizaciones empresariales Organizaciones laborales Otras organizaciones no – gubernamentales.

Organizaciones empresariales

Estas organizaciones, aunque ligadas íntimamente y compuestas por

agentes económicos, no son parte del mercado por sí mismas (cámaras, etc.). Las organizaciones empresariales se diferencian de acuerdo a:

Tipo de flota Modalidades de explotación Locación geográfica.

Algunas asociaciones empresariales también comienzan su auto aglutinación de acuerdo a la procedencia de capital, diferenciándose entre las organizaciones de capital nacional y los negocios de riesgo compartido (joint-ventures). Se identifica una alta dispersión entre las asociaciones relacionadas con el sector empresarial. Aunque cierto fraccionamiento es de esperarse debido a la multivariada explotación (costera, altamar, mariscos, peces, etc.) es de esperarse, igualmente la dispersión es muy alta para el sector.

Las asociaciones empresariales aglutinan al sector de captura y al sector de procesamiento. En cuanto al procesamiento, las llamadas cooperativas (mayoría de las cuales operan en la Provincia de Buenos Aires y se originan en gran medida debido a la precarización de este sector) estas también cumplen, a menudo, el papel de organizaciones cuasi laborales.

Más de treinta organizaciones empresariales han sido identificadas. Esta diversidad y dispersión son imputables a la ya mencionada diversificación relativa del sector, así como escisiones de organizaciones por variadas razones y por los factores cambiantes del sector empresarial


- 28 -

pesquero. Las organizaciones empresariales no están actualmente federadas en ningún tipo de organización de segundo grado que agrupe a cámaras.

Organizaciones laborales

Las organizaciones laborales relacionadas con el sector pesquero en el margen argentino del proyecto incluyen los sindicatos y asociaciones laborales para la representación de trabajadores a bordo y en tierra. En general las agrupaciones del sector laboral tienen un alto grado de representatividad y de acción política para el personal a bordo. Esto no es así para el personal en tierra. El sector de industrialización de los productos pesqueros (en especial en la Provincia de Buenos Aires) esta compuesto por llamadas cooperativas, las cuales no están sindicalizadas. Dado el alto nivel de informalidad y precarización del sector (originado en el outsorcing) la aglutinación en organizaciones laborales es baja y, como fue expresado anteriormente, las cooperativas funcionan de forma empresarial – laboral. 16

Otras organizaciones no – gubernamentales.

Existe una heterogeneidad de organizaciones de la sociedad civil que, no siendo ninguna de las organizaciones descriptas anteriormente, tratan con la temática de los recursos pesqueros. Si se clasifican por sus cometidos o actuación, podemos llegar a diferenciar distintos tipos, tales como:

Instituciones académicas o de investigación Asociaciones de profesionales Organizaciones ambientalistas17.

La mayoría de las instituciones ambientalistas que tratan la temática de los recursos marítimos lo hacen desde una perspectiva preservacionista o conservacionista. Pocas instituciones del sector no – estatal tratan el tema con una disposición que implica los distintos factores del desarrollo sustentable (esto seria abarcando los aspectos de recursos naturales junto con los aspectos sociales y económicos).

En general las organizaciones no – gubernamentales son débiles, informales y dispersas en la Argentina, una realidad que no escapa a las del sector medioambiental.18 Algunas de las organizaciones de orientación

16 Esta situación afecta al 34 por ciento de los/las trabajadores en tierra. 17 Que incorporan la temática ambiental desde distintas perspectivas que van desde la preservación, a la conservación al uso racional de los recursos. 18 Referencias de estudios analíticos sociedad civil (Thompson, etc.)


- 29 -

ambiental que trabajan sobre el tema de recursos pesqueros han entrelazado alianzas con actores sociales de otros grupos, dado su poco peso político para actuar por sí mismas.

Conclusiones

La extremadamente alta dispersión presente entre los actores sociales (no solo aquellas organizaciones de la sociedad civil sino también desde las que actúan directamente en el mercado), ha implicado que la participación, los reclamos y las posibles negociaciones de conflicto, en lo que se refiere después de todo a un recurso unificado, hayan sido altamente desagregadas. Esto también ha implicado que la estrategia de negociación en resolución de conflictos vis-à-vis el sector gubernamental haya también sido desperdigada y laboriosa.


- 30 -

Caja 2

Sugerencia de temas a analizar en el diagnóstico en lo referente al Frente Marítimo

Diferentes razones (tales como el rápido crecimiento de la explotación pesquera, falta de transparencia en los actos públicos y en las agencias de análisis y control del sector pesquero, etc.) indican que existe una extensa falta de datos en este sector, una gran discrepancia en los datos de fuente en fuente, así como una dilatada falta de análisis profundo e integral de la problemática. Existe una serie de vacíos que deberían ser investigados si un diagnóstico de problemática ha de ser completa.

Primeramente, en lo referente a la explotación pesquera, se debe analizar tal tema de forma integrada entre los factores sociales, económicos y los estrictamente ambientales. Hasta la fecha, los estudios no presentan una visión completa y existen, asimismo, grandes omisiones en algunos de los subsectores mencionados que dificultan un análisis integral y completo de la relación recurso natural – actores sociales, por tan solo mencionar un área.

En lo referente a lo estrictamente relevante a los sectores económicos, se identifican las siguientes lagunas de conocimiento:

√ Grupos económicos operando en esta industria

√ Composición de distintas firmas

√ Cuales están integradas

√ Diferenciación por procedencia de capital y cruce con distintas industrias por explotación de especies

√ Importancia económica relativa de cada agente.


- 31 -

Clasificación de Instituciones Claves

En esta sección se clasificaran los actores institucionales relevantes a la problemática ambiental en el área de influencia del proyecto del margen argentino. Esta sección no pretende ser un análisis administrativo ni un examen institucional sino, más bien, un examen funcional y cualitativo de las instituciones relevantes que actúan en el área del proyecto.

Instituciones definidas por su relevancia vis-à-vis las problemáticas

Las instituciones claves del margen argentino en lo referente al proyecto pueden ser catalogadas de la siguiente manera en un cruce por problemática y relativa relevancia (relevancia definida como posibilidad/potencial de acción en el control de la contaminación y en la gestión de recursos pesqueros).

Se clasificara de acuerdo a área de influencia, jurisdicción y se tratara de señalar la relativa relevancia en posibles y futuros planes de acción estratégica y su implementación.

Poder Jurisdicción Relevancia

Contaminación Recursos Pesqueros Federal

Alta Alta

Provincial Alta Media

Poder Ejecutivo

Municipal

Baja Nula

Federal

Alta Alta

Provincial Alta Media

Poder Legislativo

Municipal

Baja Nula

Federal

Media Baja

Provincial Baja Baja

Poder Judicial

Municipal

Baja Nula


- 32 -

Actores Gubernamentales en el Area Relativa al Río de la Plata

Si bien los objetivos legales a escala nacional como provincial son comunes, existe diversidad de legislación entre estos niveles que regulan o actúan en los temas relativos al agua en el área de proyecto (desde supranacional –CARP—hasta nacional y sub-nacionales). Se regula al agua a través de legislación nacional y a sus cuestiones ambientales, como el Código Civil. Al mismo tiempo, por ejemplo a través de legislación de la Provincia de Buenos Aires como la Ley Integral de Medio Ambiente y los Recursos Naturales, el Código de Aguas, el Código Rural, Ley de Radicación Industria, y el Marco Regulatorio para la Prestación de los Servicios Públicos de Provisión de Agua Potable y Desagües Cloacales se dotan áreas de jurisdicción.19 A esto debe agregarse la actuación regulatoria y gubernamental de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires así como los compromisos multilaterales.

Lo mismo ocurre cuando la legislación enfoca a ciertos problemas, tales como la contaminación; la provisión de agua para el consumo; riego, etc. También en estos casos, existe superposición y ciertas ambigüedades propias de este sistema legal. En tal sentido, por ejemplo, en la Pcia. de Buenos Aires se puede establecer que se tiene una legislación completa pero compleja, y su relación con la legislación nacional puede dar lugar a interpretaciones variadas.

Los estudios de la temática derivan en las siguientes conclusiones.

Los organismos públicos creados para la aplicación de la legislación relativa al agua dulce y su problemática medioambiental no cuentan con la capacidad de gestión ni la relevancia político - administrativo para orientar las acciones sociales consecuentes con los fines propuestos por la normativa en materia ambiental.

Los reclamos e intereses ligados al tema no tienen un ámbito de desarrollo público.

Se observa un intrincado sistema de control y gestión de las aguas, tanto a escala nacional como provincial.

Se establecen registros; ejecutan estudios y se fijan parámetros generales por parte de la Nación o la Provincia; estando el control, la gestión y las sanciones administrativas principalmente a cargo de los municipios. Este tipo de división de actividades, agregados a la ya mencionada debilidad de los organismos de control provincial y/o municipal, redundan en la

19 Ver Centro de Estudios Ambientales (CEDEA) “El Agua y su Problemática Integrada: El Caso del Municipio de Junín, Pcia. de Buenos Aires”, 2001.


- 33 -

dispersión del esfuerzo para la ejecución de las leyes así como agregan a la complejidad ya existente.

Las sanciones y cargos de contenido económico, multas, tasas, etc., ante ciertos agentes pueden ser insignificantes o no inhiben de actuar, y no son suficientes para reparar el daño.

En un tema complejo y disperso no existen organismos coordinadores que faciliten la ejecución de políticas comunes.20

Actores Gubernamentales en el Area Relativa al Frente Marítimo21

Los actores gubernamentales relevantes al sector pesquero argentino

son altamente intrincados, conviviendo jurisdicciones provinciales, nacionales, y supranacionales22. Por lo tanto, una sucesión de distintas unidades de político – administrativas coexisten, y a menudo se sobreponen. Hasta cierto punto, como es de esperar en un tema que traspasa distintos sectores (explotación, comercialización, procesamiento, conservación, comercio internacional, etc.) una gama de áreas de gobierno tienen injerencia en similar sub - temáticas del quehacer pesquero.

A pesar de nuevas estructuras creadas en el ámbito nacional, aun existen tensiones entre los distintas jurisdicciones (provinciales y federal) y entre distintas áreas de gobierno. Asimismo, el estado del recurso es indicativo de un alto grado de falencias en los sistemas de control.23

20 Op cit.

21 Ver “Country Report on Environmental and Socio - Economic Impacts of Trade Liberalization in the Argentine Fisheries Sector: An Integrated Assessment"; autores Onestini, M., Gutman, G, y Palos C. Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA)/Centro de Estudios Ambientales (CEDEA), 2001.

22 La Zona Económica Exclusiva comienza a las doce millas, mientras que las provincias tienen jurisdicción en el área marítima que va de las costas hasta ese limite establecido.

23 Los mismos sistemas de control son variados, operando reparticiones del organismo de aplicación de la Ley Federal de Pesca (Secretaria o Subsecretaria de Pesca, un área que cambia de rango periódicamente); la Prefectura Naval y la


- 34 -

Análisis institucional: Conclusiones

La cuestión institucional es un tema decisivo en todo lo referente a la temática ambiental en la Argentina. Este tema hasta ha sido catalogado como la restricción más critica en el manejo de la contaminación.24 En lo referente al medio ambiente, se indica que las instituciones a cargo de las políticas ambientales son débiles, con responsabilidades fragmentadas, y jurisdicciones encontradas y yuxtapuestas. El marco institucional es altamente volátil y cambiante.

Las distintas reparticiones y jurisdicciones, asimismo mantienen distintas dinámicas para con la sociedad civil.

Conflictos Socio-Ambientales

Los conflictos socio – ambientales se desarrollan de acuerdo a las dos áreas ya establecidas (contaminación y escasez de recursos pesqueros).


Conflicto 2: Escasez de recursos pesqueros, conflicto entre distintos usuarios del mismo recurso (s).25


En lo referente al conflicto que se origina de la contaminación de los recursos hídricos, este se determina por que existe un uso diferente por distintos usuarios. En este caso, dado que un mismo recurso se utiliza para consumo humano, para la recreación, es el receptáculo de la contaminación de actividades particulares y productivas y relacionadas al transporte fluvial, el conflicto no es tan solo potencial. En este tema el conflicto es en torno a la calidad del recurso.

La gestión de los recursos hídricos es por excelencia un tema donde los conflictos en cuanto a la utilización de los recursos naturales son más

Armada Argentina. Esto es adicionalmente al control ejercido por las administraciones provinciales y las autoridades portuarias, por ejemplo.

24 Ver World Bank op cit. 25 Si escasez de recursos pesqueros es el conflicto, entonces datos de recursos sobrexplotados divididos por grupos económicos que los explotan son de interés como base informativa.


- 35 -

evidentes. Al ser un recurso utilizado por distintos sectores de la sociedad de acuerdo a diversas necesidades (muchas de ellas conflictivas entre sí), el conflicto en la utilización racional del agua con equidad es una de las problemáticas a enfocar en la administración del recurso, a todos los niveles administrativos. Asimismo, el enfoque fragmentario que se da el problema en los centros urbanos (por ejemplo al diferenciar suministros, afluentes, eliminación de residuos líquidos, cuencas) tiende a no proveer un entendimiento y accionar integral.

A priori, se pueden identificar varias situaciones de conflicto ya que en la región el uso es múltiple y hasta potencialmente conflictivo entre una y otra aplicación. Los conflictos se identifican entre aquellos que contaminan el recurso y aquellos que lo utilizan; entre los afectados por las inundaciones y los organismos a cargo de mitigar el impacto, y entre los que no tiene acceso al agua de red con las instituciones encargadas de la provisión. La degradación de la calidad de las aguas impone limitaciones al uso del recurso.

Conflicto 2: Escasez de recursos pesqueros, conflicto entre distintos usuarios del mismo recurso

En lo referente al conflicto que se origina en los recursos pesqueros, este se determina por el uso de varios actores por el mismo recurso, donde los derechos de uso no están bien determinados (teniendo en cuenta la problemática) y donde el uso no esta administrado adecuadamente por mecanismos de control o de mercado. En este caso el conflicto surge de la escasez.26

Un alta conflictividad social ya ha sido experimentada en tiempos recientes en el más evidente conflicto social de origen ambiental en el país. La confrontación y el conflicto han surgido entre distintos tipos de actores que utilizan los mismos recursos y entre distintas áreas geográficas del país.

26 Escasez se podría definir para los seis recursos sobre - explotados de la plataforma argentina, con el recurso más representativo siendo Merluccius hubbsi, no solo por razones biológicas sino también por razones socio - económicas. Ya que se considera a la explotación pesquera de forma sistémica en el presente trabajo, el conflicto en el mismo se debe considerar como un problema para la totalidad. (Nota: Estos seis recursos (especies) son los clasificados por el diagnostico de pesca del año 2000 –ver bibliografía—, sin embargo, los mismos pueden variar con relación al periodo relevante en el que se establezcan los planes y/o se implementen las actividades relevantes al proyecto).


- 36 -

Asimismo, el conflicto ha surgido transversalmente por procedencia de capital de la flota pesquera.


- 37 -

Conclusiones y Recomendaciones

En lo referente a los actores sociales que tienen relevancia para con

las dos áreas jurisdiccionales de problemáticas diversas como pueden ser el Río de la Plata y el Frente Marítimo, son altamente diversas, dispersas y variables. En cierta medida esta situación es de esperar debido a la inmensa variedad de problemáticas, sub - problemáticas, complejidad de los sistemas naturales y sociales involucrados, etcétera, que son parte de este proyecto. Sin embargo, la alta dispersión de los actores sociales y su escasez de estrategias de coalición es un tema propio y característico de la sociedad civil del margen argentino del proyecto, que de cierta medida entorpece aun más una clara representación de los actore sociales relevantes.

Aun al diferenciar entre actores que entran al mercado y los que no lo hacen, en su posición vis-à-vis los distintos estratos gubernamentales, el alto grado de diferenciación y de atomización de las acciones y / o reclamos en lo relativo a la temática ambiental y el desarrollo es evidente. Teniendo estas características en consideración, una serie de recomendaciones pueden ser hechas en lo relativo a la sociedad civil y el área del proyecto.

Se parte de la premisa básica que la sociedad civil debe participar no solo por una cuestión de buen desempeño de un proyecto, o por una cuestión de condicionalidad, sino por que es un derecho adquirido por la ciudadanía. Esto es, se parte de la premisa que la sociedad civil, en sus múltiples y legitimas manifestaciones como tal, debe ser parte de la consulta sobre y del seguimiento de planes y programas.

Como conclusión general y recomendación al proyecto, se indican que primeramente el diagnóstico debe incluir un relevamiento y análisis de cuestiones de definición relevantes al impacto social de las diversas problemáticas encaradas o a encarar. (Ver Caja 1 y Caja 2 para detalles sobre la falta de conocimientos identificadas en cada problemática). En cuanto estas puedan ser cuantificadas, superior será la calidad del análisis. Asimismo, el diagnóstico debe poner en claro no solo el impacto de las actividades antrópicas sobre el ambiente, sino también elaborar sobre el impacto de las problemáticas sobre la sociedad percatándose donde recaen y que actores sufren los impactos negativos.

Segundo, y de forma proactiva, una vez que el impacto ambiental en sus múltiples perspectivas es determinado, es relevante trazar pautas de participación para con la sociedad civil. Inicialmente, pautas del proyecto en sí y como incorporar la participación de la sociedad civil como variable a la ejecución del proyecto. Complementariamente, es deseable que se esbocen


- 38 -

y abarquen pautas y programas de participación para la propia implementación que se generaría a futuro. Por lo tanto, estas dimensiones deben ser claramente identificables, ya que la índole de la participación es diversa en etapas de diagnóstico y diseño que en etapas de implementación y seguimiento de planes y políticas.

La clara identificación de los actores puede contribuir a un mejor diseño de la participación dentro del proyecto en si y la participación en la etapa de ejecución de programas y políticas. Sin embargo, aquí también debe existir un ejercicio claro sobre que es lo que implica la participación para cada etapa, y que es lo que se quiere lograr. La participación en relación a los actores sociales puede ir desde la información hasta la co – gestión. Por ende, las metas y objetivos del proceso participativo deben ser claros antes de definirla.


- 39 -

Bibliografía

1. Acaraz; S. Castillo Marín A., Siminovich D. ( ) Estudio de apoyo identificación de

actores sociales Proyecto Río de la Plata 2. Banco Mundial (1995) “Argentina: Managing Environmental Pollution” Washington

D.C. 3. Banco Mundial (2000) “Argentina: Country Assistance Strategy” Washington D.C. 4. Beltrán Montiel L. : 1987. Curso de Derecho de la Navegación. Editorial Astrea,

Buenos Aires, Argentina. 5. Bertolotti M A. , Piergentili G V. , Manca E A. , Barral A O. , Porto Lopez A O. , Cabut

D A., Vignola M. : 1987. La Actividad Industrial Pesquera. Procesamiento y Transformación Industrial. Capacidades de Producción, Empleo y Posibilidades de Aprovechamiento de las Especies Más Importantes del Mar Argentino. Parte 1 : Periodo 1981/1982. Ministerio de Economía. Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca. Subsecretaría de Pesca. Buenos Aires, Argentina.

6. Bertolotti M I. , Piergentili G V. , Cabut D A. Investigación, El Sector Pesquero Argentino. INIDEP. Mar del Plata, Argentina.

7. Brunstein, Fernando Conflictos y procesos de la historia argentina Contemporánea (Agua potable en el Gran Buenos Aires: un drama popular) Centro Editor de América Latina

8. Calcagno A.; Mendiburo N. y. Gaviño Novillo M, Informe sobre la gestión del agua en la República Argentina World Water Vision.

9. Casal J. L. y Prenski L. B. (Editores) : 2000. Diagnóstico de los Recursos Pesqueros de la República Argentina, INIDEP . Mar del Plata, Argentina.

10. CeDePesca. Comunidad Pesquera, July 6 2001, Mar del Plata Argentina. 11. Centro de Estudios Ambientales (CEDEA)/United Nations Environment Programme

(UNEP) Country Report on Environmental and Socio-Economic Impacts of Trade Liberalisation in the Argentine Fisheries Sector: An Integrated Assessment, 2001

12. Centro de Estudios Ambientales [CEDEA] “El Agua y su Problemática Integrada: El Caso del Municipio de Junín, Pcia. de Buenos Aires” 2000.

13. CEPAL Instrumentos económicos para el control de la contaminación del agua: condiciones y casos de aplicación

14. CEPAL.Políticas publicas para el desarrollo sustentable: la gestión integrada de cuencas

15. Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL, (1997) "Informe del II Taller de Gerentes de Organismos de Cuenca en América Latina y el Caribe" LC/R.1802, Santiago de Chile.


- 40 -

16. Comité de Recursos Pesqueros en Aguas de Interés Nacional : 1998. Arreglo Pesquero en el Area Adyacente a la Zona Económica Exclusiva. Centro Naval. Buenos Aires, Argentina.

17. Copes: 1996. A critical review of the individual quota as a device in fisheries management. Land Economics 62:278-91.

18. Court of Auditors: 1998 "Special Report No. 18/98 concerning the Community measures to encourage the creation of joint enterprises in the fisheries sector accompanied by the replies of the Commission" Official Journal of the European Communities, C. 393/1 16 December 1998.

19. Cousseau M.B. , Perrotta R.: 2000. Peces Marinos de Argentina; Biología, Distribución, Pesca. INIDEP. Mar del Plata, Argentina.

20. De Andrade R. : 1998. Litigios Pesqueros en América Latina. Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Santiago de Chile.

21. de Moor A.P.G., "Perverse Incentives Subsidies and Sustainable Development: Key Issues and Reform Strategies", Institute for Research on Public Expenditure. The Hague, The Netherlands.

22. European Union. 2000: "European Union aid for the development of the fishing industry of Spain (1994-1999)" Fisheries Directorate, EU, Brussels

23. Food and Agriculture Organization (FAO) , The International Plan of Action for Reducing Incidental Catch of Seabirds in Longline Fisheries.

24. Food and Agriculture Organization (FAO), 2000. "Report of the Expert Consultation on Economic Incentives and Responsible Fisheries," Fisheries Report No. 638, December 2000.

25. Fundación para la Educación; la Ciencia y la Cultura El deterioro del ambiente en la argentina

26. Georgeadis F., Poplawski W. , Rodríguez E. , Sesar G; Manejo Sustentable de la Pesca; Proyecto ARG/031/98. Buenos Aires, Argentina.

27. Godelman E. , Bruno C., Tamargo E. , Pidal G. , González F. : 1999. La Política de Subsidios Pesqueros de la Unión Europea, el Acuerdo en Materia de Pesca Marítima entre la UE y la República Argentina, y sus Consecuencias en la Sustentabilidad de las Pesquerías del Atlántico Sudoeste, Particularmente en la de Merluza Argentina. CeDePESCA. Mar del Plata, Argentina.

28. Gómez, P.L. y Onestini, M. (1998) "Desarrollo y Medio Ambiente en la Práctica Urbana" Centro de Estudios Ambientales/Carl Duisberg Gesellschaft/Towns and Development. Buenos Aires, Argentina.

29. IFREMER, 1999. "Evaluation of the Fisheries Agreements Concluded by the European Community, Summary Report"

30. INIDEP : 1997. Censo Nacional Industrial Pesquero 1996. Informe Técnico Interno, Nº 124. Mar del Plata, Argentina.


- 41 -

31. INIDEP : 1998. Resultados Preliminares del Censo Nacional Industrial Pesquero 1996. Pcia. De Buenos Aires. Plantas Instaladas en Tierra. Informe Técnico Interno Nº 34. Mar del Plata, Argentina.

32. INIDEP : 1999. Cantidad de Personal Empleado en Tierra por la Industria. Informe Técnico Interno Nº 53. Mar del Plata, Argentina.

33. INIDEP : 2000. Principales Características del Mercado Interno de Productos Pesqueros Marinos. Informe Técnico Nº 43. Mar del Plata, Argentina.

34. INIDEP: 2000. Estimaciones de la Participación por Tipo Flota en el Valor Agregado (Manuscript). Mar del Plata, Argentina.

35. INIDEP: 1999. Resultados del Censo Nacional Industrial Pesquero 1996. Mar del Plata, Argentina.

36. Lasta; C.. Mianzán; H Guerrero R., M. Acha; A.Perdomo; M. ; Gómez; P. Muni Diagnostico Ambiental Proyecto Río de la Plata.

37. Martínez i. Prat A R. , Tudela i Casanovas S. : 1995. Peces, Flotas y Mercados. Los Efectos de las Políticas Pesqueras de la Unión Europea en los Países del Sur. Coordinadora de O.N.G. para el Desarrollo, España.

38. Milazzo, Mateo J. : 1997. Reexamining Subsidies in World Fisheries. Office of Sustainable Fisheries , National Marine Fisheries Service. National Oceanic and Atmospheric Administration, U. S. Department of Commerce. Washington D.C.

39. Naciones Unidas.Reseña de la República Argentina; Aplicación del Programa 21: Examen de los adelantos realizados desde la conferencia de las Naciones Unidas sobre el medio ambiente

40. National Research Council (1980) “Drinking Water and Health”. Vol. 3. National Academy Press , Washington, D.C.

41. Novick M. , Tomada C. , López Galelo G. , Poplawski W. : 1999. Impacto Sociolaboral de la Crisis del Recurso de la Merluza. Informe Final.

42. Onestini, M (1997) "Desarrollo local y gobierno municipal: Políticas Sociales" Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe/ Economic Comission for Latin América and the Caribbean [CEPAL / ECLAC], Santiago de Chile.

43. Onestini, M. y Palos, C. (1997) "Desarrollo local y gobierno municipal: Medio Ambiente", Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe/Economic Comission for Latin América and the Caribbean [CEPAL / ECLAC, Santiago de Chile.

44. Onestini, María: 2001. "Subsidies in Argentine Fisheries", Paper submitted at the UNEP Fisheries Worshop, Geneva, 12 February 2001.

45. Onestini, M., Gutman, G, y Palos C. (2001). “Country Report on Environmental and Socio - Economic Impacts of Trade Liberalization in the Argentine Fisheries Sector:


- 42 -

An Integrated Assessment"; autores Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA)/Centro de Estudios Ambientales (CEDEA).

46. Palos, C. “Modulo de Capacitacion en Sociologia y Economia de las Areas Protegidas”, Administracion de Parques Nacionales (APN), Buenos Aires, 2000

47. Organisation for Economic Cooperation and Development (OECD): 1997. Evaluating Economic Instruments for Environmental Policy. Paris.

48. Organisation for Economic Cooperation and Development (OECD): 2000,. Briefing on the OECD Study on Government Financial Transfers and Resource Sustainability: Further Work on Fisheries Trade, Resource Sustainability, and Government Financial Transfer. Presented at the WTO. Committee on Trade and Environment, November 2000.

49. Porter Gareth: 1998. Fisheries Subsidies Overfishing and Trade. Environment and Trade 16, United Nations Environment Programme. Geneva, Switzerland.

50. Porter, Gareth, "Natural Resource Subsidies, Trade and Environment: The Cases of Forest and Fisheries" Center for International Environmental Law, Washington, DC.

51. Porter, Gareth, 2000 "Perverse Subsidies, Environmental Degradation and Multilateral Trade Negotiations" , Report for Economics and Trade Unit, United Nations Environment Programme, Geneva.

52. Proyecto ARG/031/98: Manejo Sustentable de la Pesca, Componente 5. Buenos Aires Argentina

53. Rietbergen – McCracken J. , Abaza H. : 2000. Economic Instruments, For Environmental Management, A Worldwide Compendium of Case Studies. UNEP. London, UK.

54. Rietbergen – McCracken J. , Abaza H. : 2000. Environmental Valuation, A Worldwide Compendium of Case Studies. UNEP. London, UK.

55. Schonberger S. and Agar J. : 1999. Argentina: Towards Rights-Based Fisheries Management, World Bank, Washington D.C.

56. Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación (SAGYPA): 1997. Argentina Agropecuaria, Agroindustrial y Pesquera. Buenos Aires, Argentina.

57. Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación (SAGYPA) : 2000. Actas del Concejo Federal Pesquero. Buenos Aires, Argentina

58. Thompson, A. “El Desarrollo Social y la Cooperacion Internacional: El Papel de las Organizacioens No – Gubernamentales (ONG) en la Argentina” CEDES - PREAL.U. S. Embassy, 1995. "Spain Annual Seafood Report" AGR Number: SP5039, Madrid, Spain

59. UCA, Escuela de Ciencia Políticas : 1999. El Sector Pesquero Argentino. Informe General. Buenos Aires, Argentina.

60. United Nations Environment Programme (UNEP) Global Environmental Outlook 2000., Earthscan, Londres.


- 43 -

61. United Nations General Assembly INFORME DE LA CONFERENCIA DE LAS NACIONES UNIDAS SOBRE EL MEDIO AMBIENTE Y EL DESARROLLO “DECLARACION DE RIO SOBRE EL MEDIO AMBIENTE Y EL DESARROLLO” A/CONF.151/26 (Vol. I).

62. UNEP :1998. Global Product Chains: Northern Consumers, Southern Producers, and Sustainability. Environment and Trade Series No. 15. United Nations, New York and Geneva.

63. UNEP : 1999. Environmental Impacts of Trade Liberalisation and Policies for the Sustainable Management of Natural Resources. A Case Study on Uganda ‘s Fisheries Sector. United Nations. New York and Geneva.

64. UNEP : 1999. Global Environmental Outlook 2000, United Nations Environment Programme/Earthscan, London

65. Universidad de Buenos Aires. Un enfoque integrado para la gestión sustentable del agua. Experiencias de cooperación

66. Villalobos, Ruy de (1999) Notes on the valuation of renewable natural resources. Manuscript.

67. World Bank: 2000. "Project Appraisal Document on a Proposed Loan in the Amount of US$5.0 Million Equivalent to the Argentine Republic for A sustainable Fisheries Management Project" Washington D.C.

68. World Trade Organization, 1999. Trade and Environment Special Studies 4, Geneva.

tipología de problemas ambientales y principales actores ... · institucionales de argentina - 7 -...

Documents