tesis telecom completa con anexos
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INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY
RECTORÍA DE ESCUELAS NACIONALES DE POSGRADO
La apuesta digital en México: panorama de los mercados, política y la regulación de las telecomunicaciones y la televisión digital de cara a la reforma constitucional de
telecomunicaciones del 2013
TESINA
PRESENTADA COMO REQUISITO PARCIAL PARA OBTENER EL GRADO ACADEMICO DE:
Maestro en Análisis Político y Medios de Información
POR:
Jesús Romo de la Cruz
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MONTERREY, N.L. Mayo 2013
INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY
RECTORIA DE ESCUELAS NACIONALES DE POSGRADO EGADE BUSINESS SCHOOL Y EGAP GOBIERNO Y POLÍTICA PUBLICA.
Los miembros del comité de tesina recomendamos que el presente proyecto de tesina presentado por el Lic.
Jesús Romo de la Cruzsea aceptado como requisito parcial para obtener el grado académico de:
Maestro en Análisis Político y Medios de Información
Comité de Tesis:
Dr. José Fabián Ruiz Valerio
Asesor
Lic. Jesús Cantú Escalante
Sinodal Mtra. Cintia Smith Pusseto
Sinodal
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Agradecimientos
A mi madre, por respaldar mis proyectos desde que tengo memoria y ser un ejemplo de vida. Este es un logro que no hubiera obtenido sin su ayuda. Uno más. A mi padre, por su ayuda en momentos difíciles y su compañía en los no tan difíciles. Por tener siempre algún consejo y un oído siempre disponible. A José Fabián, por ser un asesor de tesis extraordinario y un profesor ejemplar. Por ayudarme a aterrizar este trabajo y el tiempo invertido en su lectura y revisión. Gracias por acompañarme en este laberinto y por compartir tu sabiduría. A Jesús, por darme la oportunidad de cursar esta maestría en primer lugar. Por la lectura crítica a este trabajo y las sugerencias que ayudaron a enriquecerlo. Gracias por todo tu apoyo a lo largo de esta maestría. A Cintia, por orientarme en este laberinto desde el inicio y ayudarme a entender el tema de la convergencia de telecomunicaciones, pero sobre todo, por explicármelo con paciencia y detalle. Gracias por hacerme espacio en una agenda que sé que es complicada. A mis hermanos Manolo y Caro por todo lo que hemos vivido juntos aquí en Monterrey y en Matehuala. A Helga y Agatha, los miembros felinos de la familia. A mis amigos por tolerar mis ausencias durante la elaboración de este trabajo. A Rocío por su amor sincero y regalarme mucho de su tiempo para escribir este trabajo. Por darme paz y motivos de sobra para ser feliz.
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“Antes que nada la televisión es un medio de entretenimiento y de esparcimiento.
Para que un sistema democrático funcione, debe haber mayor educación y progreso económico. Yo creo que la televisión no tiene nada que ver” Ricardo Salinas Pliego
“Yo no creo que tener relaciones con personalidades de la política nos vaya a
beneficiar en lo que importa. Yo creo en el rating. No creo que tener buenas o malas relaciones con el secretario de Gobernación vaya a alterar mi rating, que a final de cuentas es a lo que me dedico, a obtener el mayor rating posible ”.
Emilio Azcárraga Jean
““I don‟t have business with any politicians” (“No hago negocios con politicos”)
Carlos Slim Helú´ “¿Y yo por qué?”
Vicente Fox, cuestionado sobre rol del gobierno federal en conflicto Azteca-CNI Canal 40.
“She is different from the Aztec
And from the Cherokee
She's everybody's sister
She's symbolic of our failure
She's the one in fifty million
Who can help us to be free
Because she died on T.V”
Roger Waters – Watching TV
“Well now home entertainment was my baby's wish
So I hopped into town for a satellite dish
I tied it to the top of my Japanese car
I came home and I pointed it out into the stars
A message came back from the great beyond
There's fi fty-seven channels and nothin' on”
Bruce Springsteen – 57 channels (and nothin’ on)
“Invisible airwaves crackle with li fe
Bright antenna bristle with the energy
Emotional feedback on timeless wavelength
Bearing a gift beyond price, almost free ”
Rush – the spiri t of the radio
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Índice Introducción…. ………………………………………………………………….………………….7
Capítulo 1. Glosario de la convergencia digital….. ………………………………..20
1.1 Espectro radioeléctrico……………………………………………………….. 20
1.2 Convergencia digital……………………………………………..……………. 21
1.3 Televisión digital terrestre…………………………………………………… 22
1.4 Canales espejo o "simulcasting"………………………………………….. 24
1.5 Apagón analógico………………………………………………………………. 26
1.6 Dividendo digital……………………………………………………………..…. 26
1.7 Televisión de alta definición (HDTV)……………………………….……. 28
1.8 Radiodifusión y telecomunicaciones……………………………….…... 29
1.9 Televisión abierta……………………………………………………............. 30
1.10 Televisión restringida (de paga)……………………………………..…. 31
1.11 Must carry – must offer………………………………………………….….32
1.11 Concesión……………………………………………………………………….. 34
1.12 Resumen del capítulo………………………………………………..……. 36
Capítulo 2. Transición y convergencia digital en México………………………… 38
2.1 El inicio de la convergencia digital en México…………………..…………….. 39
2.1.1 Ernesto Zedillo Ponce de León……………………………….………… 40
2.1.2 Vicente Fox Quesada…………………………………………………….… 44
2.1.3 Felipe Calderón Hinojosa……………………………………..…………. 51
2.1.4 Síntesis……………………………………………………………………….…. 58
2.2 Telecomunicaciones y Televisión: barreras difuminadas
Y asimetrías marcadas………………………………………….………………………60
2.2.1 Televisión abierta…………………………………………………………… 67
2.2.2 Televisión de paga…………………………………………..…………….. 73
2.2.3 Telefonía fija…………………………………………………………………. 82
2.2.4 Telefonía celular ……………………………………………………….……82
2.2.5 Internet fijo de banda ancha …………………………………………..83
2.2.6 Síntesis…………………………………………………………………………. 83
2.3 Hacia el apagón analógico: política de TDT y
la reforma de telecomunicaciones del Pacto por
México……………………………………………………………………………………………… 85
2.3.1 Política de TDT en México …………………………….…………………87
2.3.2 Análisis transversal de política de TDT……………………………. 91
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2.3.3 Reforma de telecomunicaciones del Pacto por Méxic…….. 101
2.3.4 Análisis de los artículos reformados………………………..…….. 102
2.3.5 Síntesis………………………………………………………………………… 112
Capítulo 3. Experiencias internacionales:
la política de TDT en Estados Unidos y Reino
Unido……………………………………………………………………………………………….113
3.1 Estados Unidos…………………………………………………………..…… 115
3.2 Reino Unido………………………………………………………………….... 119
3.3 EUA vs Reino Unido ¿inercia contra cambio?......................... 124
3.4 Resumen del capítulo……………………………………………………... 128
Capítulo 4. Resultados………………………………………………….…………………..130
4.1 Hallazgos en TDT…………………………………………………………….. 131
4.2 Hallazgos en telecomunicaciones…………………………………….. 135
4.3 Los aciertos……………………………………………………………..……… 135
4.4 Los pendientes de la reforma…………………………………..………. 137
4.5 Resumen del capítulo………………………………………………..……. 141
Capítulo 5. Conclusiones……………………………………………………………….…. 143
Una explicación institucionalista y dos
Hipótesis para el futuro……………………………………..……………………149
Bibliografía……………………………………………………………………………………... 155
Índice de Tablas
Gráfico 1: dividendo digital ………………………………………………………………….. 27
Tabla 1: distribución de mercados de telecomunicaciones
Y propiedad cruzada……………………………………………………………………………..62
Tabla 2: inversión contra ingresos globales en telecomunicaciones………….65
Tabla 3: Diferencia entre ingreso e inversión…………………………………………..66
Tabla 4: porcentaje de ingresos contra inversión…………………………………….67
Tabla 5: audiencia, ingresos e infraestructura en TV abierta……………………70
Tabla 6: Suscripciones totales por año a TV de paga……………………………….74
Tabla 7: porcentaje de penetración en TV de paga………………………………….75
Tabla 8: Comparación de políticas de TDT…………………………………………….100
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Introducción
¿Qué aspectos legales, políticos y económicos permiten que los mercados de
telecomunicaciones y de televisión abierta sean altamente concentrados en México y por
qué la convergencia digital parece reforzar este esquema de propiedad?
¿Atienden la reforma de telecomunicaciones del año 2013 y la política de transición a la
Televisión Digital Terrestre los factores que impiden la competencia efectiva en esas
industrias?
Estas son las preguntas que guían esta investigación.
La televisión en México es un foco de discusión y de polémica, pero los debates en torno
a ella están alejados de los que se recomiendan para tener una democracia saludable. El
problema radica en que son las características de la industria televisiva las que dan de
qué hablar, y no los contenidos dedicados, por ejemplo, al tratamiento de los asuntos
públicos o políticos. Basta mencionar el concepto del duopolio televisivo para evocar
teorías, quejas, y hasta reproches. En efecto, uno de los temas del desarrollo democrático
es la libertad y la calidad de los medios de información de un país, en especial los de
difusión masiva, ya que son vehículos importantes de la opinión publicada, y son las
únicas opciones para la audiencia que no cuenta con una suscripción a un sistema de
paga. Este tema no es la excepción en México, donde el vínculo de estas industrias
generalmente se piensa no como un elemento que influye en la opinión política, sino en la
clase política misma.
La televisión abierta en México está concentrada en dos grupos con cobertura nacional,
Televisa y TV Azteca. En los diferentes Estados hay otras televisoras más pequeñas,
dedicadas al público local, pero que no funcionan como un contrapeso real del
denominado duopolio de la televisión. La concentración junto con la capacidad de ejercer
presión política son quizás los dos temas que se asocian con más facilidad al estado
actual de esta actividad. De tal manera, la “bala de plata” parece ser la competencia
económica, es decir, permitir que exista un tercer competidor para desconcentrar esta
área y ofrecer además el incentivo de hacer una televisión de mejor calidad para atraer a
la audiencia. La figura de la “tercera cadena” se ha convertido también en un tema
obligado en las discusiones sobre el duopolio.
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El panorama no es sencillo. La integración de tecnologías digitales a las
telecomunicaciones y la radiodifusión es un factor de innovación completa: afectan los
hábitos de consumo, a las industrias involucradas y los marcos regulatorios de los países.
Es común, por ejemplo, encontrarse con opiniones que prefieran un internet mejor a una
televisión abierta de más calidad, ya que esta plataforma ofrece entretenimiento y acceso
a la programación televisiva nacional o internacional. No obstante, estas tecnologías hoy
en día están más vinculadas entre sí a pesar de que sigan existiendo barreras que las
definen como conceptos distintos. El paradigma de la sociedad de la información de
alguna manera ya profetizaba la llegada de la convergencia digital, donde distintas
plataformas estarían conectadas de modo constante a la “supercarretera de la
información”. Así, la digitalización de las señales lleva a un fenómeno convergente en
donde las telecomunicaciones –telefonía fija y móvil, internet y televisión de paga- se
ofrecen en paquetes o plays, y la televisión migra de una señal analógica a la Televisión
Digital Terrestre (TDT) que implica servicios más avanzados, como alta definición, mayor
programación o incluso servicios de telecomunicaciones.
Tanto la radiodifusión como el sector de telecomunicaciones son actividades económicas
costosas en términos de inversión, pero dinámicos en cuestión de ganancias. Ambas
usan el espectro radioeléctrico como recurso y éste, al ser finito, es un bien que se cotiza
al alza, lo que genera barreras naturales de entrada considerables. Como tal, es normal
que los operadores o concesionarios sean pocos y generalmente sean empresas
verticales que ofrecen a través de sus redes la mayor cantidad de servicios, o fusiones
entre firmas especializadas en ciertos mercados. No obstante, una mayor concentración
puede desincentivar la mejora de los servicios a través de la competencia y genera un
beneficio económico considerable para pocos grupos económicos. La concentración o la
formación de oligopolios es el “dolor de cabeza” natural de la convergencia digital. Sin
embargo, a este problema se le agrega el del acceso. Como concepto, la brecha digital
define la distancia que se genera entre quienes pueden adquirir servicios digitales como
internet de banda ancha y quiénes no. Esta brecha es en gran medida la diferencia de la
distribución del ingreso que existe entre las sociedades, pues resulta obvio que a menor
ingreso, menor es la capacidad de pagar una suscripción de televisión de paga, o de
internet de alta velocidad.
La apuesta digital presenta de modo general dos grandes problemas: la existencia de
oligopolios que inhiban la competencia, y la disparidad en el acceso a las tecnologías
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digitales de la información. Estos dilemas tienen sus propias implicaciones a pesar de que
el paradigma que las rige es el de la convergencia. Así, la TDT como la tecnología usada
para la televisión abierta presenta la facultad natural de permitir la entrada de más
radiodifusores, ya que la señal digital es más compacta y permite usar de modo más
eficiente el espectro destinado a medios. Por lo tanto, esta promesa debe de ser cumplida
no sólo por las capacidades técnicas, sino porque la televisión abierta sigue siendo hoy
por hoy un vehículo importante de opiniones e información política, además de que
interactúa constantemente con el sistema político. Por su parte, las telecomunicaciones
deben de sacar ventaja de los últimos avances tecnológicos para mejorar de modo global
su oferta al público, por lo que el reto en este rubro es que la competencia genere mejores
precios y mejores servicios. El problema para el Estado es integrar estos avances en una
política de acceso para los sectores más afectados por la brecha del ingreso para tratar
de que el uso de estas tecnologías sea no sólo un factor de mejora económica, sino de
una sociedad con acceso a más fuentes de información y conocimiento.
Objetivo
El propósito de este trabajo es describir el entorno actual de los mercados y del marco
regulatorio para las industrias sujetas a la convergencia digital. La finalidad de la revisión
es identificar cuáles son los problemas de las telecomunicaciones y la televisión abierta
en términos de mercado, así como las deficiencias del Estado para enfrentarse a la
concentración de los mismos en las manos de pocos grupos económicos, o holdings.
El punto de partida de este análisis documental es el reconocimiento de convergencia de
las telecomunicaciones en México en 1995, es decir, el momento en el que el Estado da
cuenta de que la digitalización y los avances tecnológicos permiten a las mismas redes
ofrecer servicios que estaban separados originalmente. Se elige así la creación de la Ley
Federal de Telecomunicaciones porque es la manera en la que el Estado mexicano
reconoce que la industria tendrá esa tendencia y, por lo tanto, constituye el primer
esfuerzo por crear una pieza de legislación convergente. Las telecomunicaciones son una
industria que responde no sólo a estímulos de mercado, sino a la regulación que se les
impone. Esta primera parte del análisis incluye también algunas de las principales
decisiones de Estado en torno a la política de telecomunicaciones y radiodifusión, de
modo que esa sección del trabajo configure un breve marco de referencia histórica.
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Del análisis histórico y político se pasará a revisar el estado actual de los mercados para
observar la concentración tanto de cada mercado como de las industrias sujetas a la
convergencia digital de modo global. En términos sencillos, el propósito del apartado
destinado a los mercados de telecomunicaciones y televisión abierta será útil para
observar cómo tres grupos –Televisa, Salinas y América Móvil- se reparten los mercados
de televisión abierta, de paga, telefonía celular y móvil, así como internet de banda ancha.
La utilidad de un análisis general de los mercados es ubicar qué compañía domina qué
tipo de servicios, pero sobre todo, cuál de ellas es la mejor posicionada en el proceso de
la convergencia de las telecomunicaciones. En ese mismo apartado se observarán
condiciones de mercado que generan esas ventajas competitivas, pero también
decisiones clave que vienen desde el Estado que las permiten o las impulsan.
Después de evaluar el estado de los mercados se analizarán dos políticas públicas claves
para el futuro de la convergencia digital en el país: la política de Televisión Digital
Terrestre más reciente y la reforma constitucional en materia de telecomunicaciones del
2013 presentada por el Pacto por México y aprobada con algunas modificaciones por el
Congreso. El propósito de dicha sección será evaluar el alcance de los problemas que se
pretenden corregir dichas políticas, qué diferencias presentan con la normativa que le
antecede y qué elementos de corte político condicionaron su diseño. Para el caso de la
TDT se agrega un estudio de caso de las transiciones digitales de Estados Unidos y
Reino Unido para poder comparar el contexto mexicano con prácticas exitosas. La
finalidad de esa comparación no es la de tratar de buscar “recetas” probadas, sino tomar
en cuenta cómo los diseños de esa política obedecieron a características políticas,
institucionales e industriales de ambos países para generar una ruta viable a la TDT.
Tomar en cuenta ambos escenarios será un factor útil para buscar explicaciones a cómo
las instituciones y los procesos políticos en México han afectado el diseño de la política de
TDT, así como la confección de la reforma de telecomunicaciones del 2013.
Los hallazgos de este trabajo implican una triangulación de elementos. Por una parte, el
estudio de casos internacionales sobre TDT, la descripción del mercado de la televisión
abierta, su desarrollo histórico y político, así como el análisis de la política pública más
reciente para TDT (incluyendo los puntos de la reforma de telecomunicaciones del 2013
referentes a esta tecnología) podrá arrojar algunas pistas sobre el futuro inmediato de la
televisión en el contexto de la convergencia digital. En cuanto al resto de las
telecomunicaciones, su desarrollo histórico y la evolución del mercado convergente
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documentarán la problemática del sector, misma que será comparada con las soluciones
que la reforma de telecomunicaciones plantea. En este caso, las explicaciones de los
casos internacionales de transición a la TDT servirán para elaborar algunas explicaciones
de cómo las instituciones también afectan en gran medida el diseño de la política de
convergencia digital.
El trabajo se dividirá en las siguientes secciones:
1. Glosario de la convergencia digital
2. Transición y convergencia digital en México
3. La transición digital en Estados Unidos y el Reino Unido
4. Resultados
5. Conclusiones
A manera de guía se plantean estas preguntas que servirán como una guía del contenido
de los capítulos enumerados previamente.
¿Cómo se constituyeron los oligopolios en telecomunicaciones y radiodifusión en
México?
¿A partir de cuándo comienza México el proceso de la convergencia digital en
telecomunicaciones?
¿Cuándo comenzó la planeación de la política para TDT en México?
¿Cómo se distribuyen los mercados de telecomunicaciones los diversos holdings
dominantes?
¿Qué impide que todos los actores puedan ofrecer cuádruple play?
¿Qué conductas llevan a cabo los actores dominantes para elevar las barreras de
entrada?
¿Qué cambios presentan la última política de TDT y la reforma constitucional de
telecomunicaciones?
¿Qué rol ha tomado el Poder Judicial en las decisiones que han dado forma a la
política actual de telecomunicaciones?
¿Qué elementos de experiencias internacionales en cuanto a la transición a la
TDT pueden contrastarse con el caso mexicano?
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Metodología
El concepto o paradigma guía de este trabajo es el de la convergencia digital. Este
término tiene varias definiciones, pero su denominador común es el uso del “lenguaje”
computacional para la propagación de señales radiodifundidas o de telecomunicaciones.
El uso de transmisiones binarias permite que los electrónicos de consumo puedan fungir
como puntos de acceso para una misma red. Según la definición general de Hart (2004,
p.60), la convergencia digital es el proceso mediante el cual se eliminan las barreras entre
la computación y los electrónicos de consumo dedicados al entretenimiento, como el
video y la televisión. El valor conceptual de la convergencia digital es que tiene una lógica
“transversal”. Es decir, no sólo se habla de convergencia en el ambiente académico, sino
que es una noción compartida entre los usuarios y por la propia industria. El caso
mexicano es un buen ejemplo de cómo ocurre la convergencia a nivel de holdings, ya que
en los últimos años se han discutido en la opinión pública movimientos como la fusión de
Televisa y Iusacell en el mercado de la telefonía celular, como la oposición del duopolio a
la licitación de la tercera cadena de televisión y, por supuesto, a la entrada a la televisión
abierta y restringida del Grupo Carso que encabeza el empresario Carlos Slim.
La idea de la convergencia es replicada en el diseño de un nuevo marco legal para
entender estas tecnologías. A nivel mundial los esfuerzos regulatorios se enfocan en la
creación de “árbitros” convergentes y una legislación del mismo corte. Así mismo, los
problemas de este paradigma conceptualizados en la brecha digital un enfoque similar,
que es el acceso a dichas tecnologías y la regulación de los oligopolios. La limitante de
este enfoque es que tiende a contemplar al ciudadano más como un consumidor de
servicios de telecomunicaciones que un ciudadano con algunos derechos. Es cierto que
se habla del derecho a la banda ancha o a ciertas tecnologías, pero estas conservan el
enfoque de un ciudadano que consume esos servicios para diferentes usos. Se descuida
también el derecho de la audiencia, pues no hay que olvidar que la televisión no es
desplazada por el internet en términos de difusión de información política.
Como tal, la convergencia digital servirá como paradigma principal o como el hilo
conductor para llegar al principal problema que se estudiará en este trabajo, que radica en
la alta concentración de los mercados de telecomunicaciones y de televisión abierta en
México, condición que toma forma en el duopolio televisivo y la dominancia de Telcel y
Telmex en el mercado de las telecomunicaciones, exceptuando el de la televisión de
paga. Las posiciones oligopólicas de estos actores no sólo impiden una competencia que
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brinde ventajas de costos y servicios al usuario final, sino que también ejercen acciones
unilaterales para elevar las barreras de entrada a potenciales competidores. Se elige
como foco este problema porque aunque no trata de manera directa el derecho de acceso
a las tecnologías, sí revela la importancia que tiene un mercado competido para que las
empresas tengan el incentivo de buscar maneras más flexibles para llegar al cliente, o de
ofrecer precios más competitivos tomando en cuenta el nivel del ingreso de la población.
En otras palabras, la competencia puede ser un paliativo en caso de que no se cuente
con una política de Estado para garantizar el acceso a las tecnologías. Incluso se puede
hablar de incentivos para desarrollar más infraestructura si el mercado ofrece certidumbre
en cuanto a competencia.
Para desarrollar este trabajo se recurrió a la revisión documental y a la comparación de
casos. Para poder construir este análisis se recurrió a fuentes bibliográficas históricas
para trazar el desarrollo que han tenido las industrias de telecomunicaciones y
radiodifusión a lo largo de los años y especificar a partir de qué punto y bajo qué acciones
comenzó oficialmente en México el proceso de la convergencia digital. Se revisan también
en este trabajo documentos de gobierno tales como las políticas de TDT, sentencias de la
SCJN sobre controversias constitucionales o litigios entre las empresas y las autoridades,
así como las iniciativas de reforma hechas a las leyes secundarias y a la Constitución
mexicana. Se analizan además diversos informes y bases de datos sobre la situación de
la televisión abierta como mercado de radiodifusión, así como las áreas de telefonía fija,
local, televisión de paga e internet de banda ancha para configurar el panorama actual de
estos mercados. Para el caso mexicano se analizaron también las propuestas de la
reforma constitucional en materia de telecomunicaciones propuesta por el Pacto por
México, así como sus modificaciones por parte de la Cámara de Diputados previa su
aprobación en esta instancia legislativa.
Para la comparación de casos se documentaron los procesos de transición hacia la TDT
en Estados Unidos y el Reino Unido para identificar elementos con los cuáles contrastar la
política mexicana para la adopción de la señal digital en televisión. Para el análisis de la
reforma de telecomunicaciones se tomó en cuenta el dictamen con las modificaciones
realizadas por los diputados con una serie de elementos o problemas detectados a lo
largo del desarrollo histórico y económico del ramo de las telecomunicaciones.
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La elección de un estudio comparativo de casos obedece a que la convergencia digital es
un proceso emergente. Es cierto que el tema ha dado pasos relevantes desde la década
de 1990, pero hasta ahora es un proceso que sigue en curso y que está en plena
evolución. Por lo tanto, es necesario desarrollar un enfoque descriptivo y analítico para
este estudio, de manera que se planteen las características de los casos de México,
Reino Unido y Estados Unidos en donde se puedan ilustrar los procesos a los que ha
estado sujeta la convergencia y la transición digital. Describir los casos es el principio para
analizarlos desde el punto de vista de semejanzas, diferencias, y el grado de avance del
proceso.
Xavier Coller expone que el valor metodológico de los casos es que se refiere a
fenómenos que tienen fronteras claras y que pueden ayudar a explicar, comprobar o
ilustrar alguna teoría o parte de ella (2000, p.29). Este aspecto que describe el autor es
uno de los motivos por los cuales se elige este enfoque de análisis. Si la convergencia
digital no es una teoría en sí misma, pero su manifestación es observable en la realidad,
la disponibilidad de casos es esencial para entender cómo se desarrolla, de qué factores
depende y hacia dónde se dirige. Debido a que este trabajo tiene un propósito
fundamentalmente descriptivo y trata un tema emergente que es difícil de observar a
través de algún aparato teórico o de herramientas cualitativas exhaustivas, el uso de
casos permite dar cuenta de cómo se desarrolla el fenómeno de la convergencia digital y
cómo se va relacionando con el contexto social, económico y político. Como Coller
sugiere, es importante dejar asentado la conveniencia de explorar un caso, sus temas
centrales y su justificación (2000, p.42) para subrayar la utilidad de este recurso.
Para el propósito de este trabajo, la conveniencia de explorar los escenarios de México,
Estados Unidos y Reino Unido reside en que construir el caso mexicano de transición y
convergencia digital –un proceso que ha sido más lento que sus contrapartes- es una
tarea que en sí misma arrojará luz sobre cómo ha sido el proceso visto desde un ángulo
transversal que involucre decisiones de gobierno pero también la tendencia de la industria
de las telecomunicaciones y la televisión abierta. Es decir, el análisis documental y de
datos económicos disponibles será útil para unificar el caso mexicano y observar el
conjunto de circunstancias que lo ha condicionado. Es conveniente estudiar a Reino
Unido y Estados Unidos debido a que son países que prácticamente han completado la
transición digital en términos de radiodifusión y tienen un proceso de convergencia más
avanzado. El estudio de ambos casos será relevante para encontrar políticas públicas que
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han funcionado para superar barreras intrínsecas de cada país. Para los tres casos, el
tema central es el proceso de definición de políticas de transición digital y de
convergencia. Este es un elemento central en los tres casos, debido a que se requieren
forzosamente políticas dirigidas a este fenómeno, lo que involucra procesos
institucionales para obtenerlas, debatirlas, y modificarlas, mientras que la industria
presenta por sí misma algunas resistencias, pero también aporta elementos útiles para
una transición más apegada a los modelos de negocio existentes. Así, la importancia de
describir las políticas exitosas aporta a los casos elementos para entender por qué los
sectores involucrados en la convergencia digital emprendieron ciertas medidas. Hay dos
justificaciones principales para el uso de metodología de casos. En primer lugar, está el
interés de construir el caso mexicano de la transición y convergencia digital a partir de
datos que no están cohesionados actualmente. Se trata entonces de aprovechar que
existen datos sobre las industrias convergentes, de decisiones de regulación sobre las
mismas y del marco legal actual para construir a partir de esas piezas una descripción o
una fotografía sobre qué panorama presenta México para el fenómeno convergente a
partir de tecnologías digitales. La segunda justificación para el uso de casos es que
existen ya estudios sobre el proceso en Estados Unidos y Reino Unido y comparaciones
entre ambas situaciones. Adicionalmente, los dos son casos de éxito de transición digital
que tienen esa condición en común, pero que cuentan con un escenario industrial e
institucional distinto. En términos más sencillos, si la transición digital tuvo éxito a pesar
de condiciones distintas, “los casos tratan mostrar en qué condiciones el fenómeno
observado tiene lugar” (Coller, 2000, p.48).
Los casos son útiles cuando se comparan. Describir el escenario mexicano es en sí
mismo un proyecto relevante, ya que unifica datos existentes en una narrativa del proceso
de convergencia, que es un fenómeno emergente y con una documentación dispersa. La
disponibilidad de casos construidos y contrastados entre sí, como ocurre con Reino Unido
y Estados Unidos, permite encontrar criterios de diferencia y de similitud que permitan
explorar cómo se desarrolló el proceso de transición digital, además de puntos que
puedan ser comparados directamente como el entorno institucional. Estos puntos de
quiebre o de similitud entre dichos casos servirán para generar puntos de análisis para
explicar cómo difiere o se asemeja, en su caso, el análisis del panorama mexicano con
respecto al fenómeno de transición y convergencia digital.
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Interés temático
El tema de la concentración en la televisión abierta es, sin duda, uno de los
problemas más estudiados por los expertos dedicados al análisis del régimen de
radiodifusión. En años recientes ha cobrado también atención la conducta de los
mercados de telecomunicaciones debido a la incursión de las televisoras en áreas como
la telefonía, la televisión de suscripción y el internet, lo que hace que esta área de trabajo
se complique progresivamente. En lo personal, el tema de la concentración de la oferta
televisiva y la propiedad “cruzada” de medios y firmas de telecomunicación y radiodifusión
es un tópico que he tratado de abordar desde mi formación universitaria en Periodismo y
Medios de Información, ya que es una condición que afecta directamente al trabajo
periodístico y, por supuesto, la calidad de la información que recibe el ciudadano. Durante
mi trayectoria profesional como reportero tuve la oportunidad de atestiguar, investigar y
dar seguimiento a historias que relacionan a los políticos con el sistema de medios en una
dinámica recíproca donde los funcionarios o agentes gubernamentales buscan asociarse
con las televisoras. Esto genera un esquema donde el medio le da una ventana de
publicidad útil para el político que busca un cargo de elección popular y, a su vez, el
medio de información se gana su protección ante el Gobierno, o la garantía de publicidad
de una administración gubernamental. Estas experiencias previas me llevaron a sugerir el
tema de la competencia en televisión abierta expresamente, pero el desarrollo del
paradigma de la convergencia de tecnologías digitales, el proceso de la TDT y la cercanía
de una reforma integral para comunicaciones complementaron la idea original.
El interés académico que motiva este trabajo es la importancia cada vez mayor de las
tecnologías digitales en el qué hacer político. Los medios de información representan para
la democracia un vehículo natural de opiniones e información política que afecta a la
opinión pública. Tanto la televisión como los periódicos encuadran los asuntos públicos y
políticos, estableciendo así una agenda que da forma a los debates públicos, a las
conversaciones entre ciudadanos privados. No obstante, el papel del internet y de los
celulares como instrumentos para la organización política y pública comienza a ser
evidente. El dinamismo del sector de los telecomunicaciones se ha traducido, sí, en la
disponibilidad de dispositivos cada vez más modernos y de la expansión de la demanda
de servicios, pero también queda de manifiesto la distancia entre quienes puede adquirir
aparatos que permiten explotar las bondades de la red, y quiénes sólo tienen acceso a
planes o paquetes más limitados. La sociedad y la clase política están cada vez más
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interesados en estos instrumentos como un elemento de organización, o al menos de
contacto, por lo que se vuelve necesario tomar en cuenta el rol de las tecnologías digitales
en la democracia, pero también estar consciente de cómo está repartida la propiedad de
la industria en cuestión. Por lo tanto, uno de los intereses adicionales de este trabajo es
contribuir a la apropiación del tema de las telecomunicaciones y la radiodifusión en un
contexto de convergencia por las disciplinas que estudian la política y los medios de
comunicación como elementos que inciden en la democracia. Ya existen varios estudios
que versan sobre el duopolio y la relación entre la televisión y los políticos, pero que aún
no abordan de manera integral el futuro convergente de la televisión y las
telecomunicaciones. Por ello, uno de los motivos de este trabajo es aportar a esta línea de
investigación una perspectiva transversal de la convergencia digital para México para
tener un mejor entendimiento de dónde se parte y hacia dónde se quiere ir.
Justificación y preguntas de investigación
La alta concentración del mercado de la televisión abierta entre dos consorcios,
Televisa y TV Azteca, ha sido un tema de discusión y estudio, puesto que ambas
televisoras pasaron de ser competidoras a mediados de la década de 1990 a una especie
de bloque que se moviliza y genera presión política a través de sus espacios noticiosos o
del cabildeo para ver por sus intereses. Por lo tanto, el problema que lleva a estudiar el
fenómeno del duopolio no es sólo la falta de diversidad o de más cadenas, sino la
colusión entre quienes compiten –en teoría- en la televisión abierta. Es indiscutible que
ambos grupos televisivos usan sus espacios de programación para buscar posicionar sus
intereses y ejercer presión sobre el sistema político en asuntos que les afectan, por lo que
se está usando un bien público concesionado, el espectro radioeléctrico, para buscar
afianzar o promover intereses privados. El régimen de radiodifusión mexicano es
comercial, pero esto no implica que el uso del espectro para ofrecer programación sea
ajeno a la crítica o a la exigencia de la audiencia.
Diversificar la oferta televisiva ha sido una de las asignaturas pendientes del Estado
mexicano, quien tiene la rectoría de la política espectral. La OCDE, por ejemplo, ha
reiterado que una cadena o varias más no sólo generarían una competencia económica
benéfica para este mercado tan concentrado, sino que contribuiría al desarrollo de una
democracia de mejor calidad, siempre y cuando se observe también la pluralidad y no
sólo la diversidad (Días-Pines, 2012, p.187). Sin más opciones programáticas en
televisión abierta, Televisa y TV Azteca han ganado peso económico político de modo
18
simultáneo sin que existan contrapesos de mercado o sanciones –en su caso- por parte
del Estado. Por estas razones se vuelve relevante profundizar sobre las condiciones que,
desde el aparato gubernamental, han permitido que se forme un oligopolio en televisión
abierta con suficiente poder como para protegerse a sí mismo presionando a los órganos
encargados de fomentar la competencia económica.
El problema del duopolio televisivo ya no puede ser visto como un problema aislado. Se
debe de tener presente que las firmas dominantes en radiodifusión no sólo protegen su
“territorio”, pues siempre han manifestado la pretensión de competir en los mercados de
telecomunicaciones. De hecho ya lo hacen, y Televisa es hoy por hoy el holding mejor
posicionado en televisión de paga, además de tener una participación cada vez más
importante como proveedor de internet de banda ancha y telefonía local. También está en
posibilidades de ofrecer con Iusacell telefonía celular gracias a que se aprobó la “fusión”
de estos grupos en ese sector a pesar de ser –en el papel- competidores en televisión
abierta.
La inercia de las telecomunicaciones parece indicar que es inevitable la convergencia.
Esta situación no es mala ni indeseable; es la tendencia global en un entorno de
tecnologías digitales. No se trata de evadir o evitar la convergencia de servicios y el
crecimiento de las firmas que logren ofrecer las opciones más atractivas, por lo que sería
un despropósito tratar de impedir que Televisa y TV Azteca se desenvuelvan en estos
mercados que antes no tenían al alcance. Así mismo, la TDT y las características de esta
tecnología permiten que la televisión abierta no se convierta en una actividad obsoleta.
Una de las principales explicaciones por las que la “tercera cadena” era inviable era la
escasez del espectro. No obstante, la digitalización de la señal para la televisión no
restringida hace posible la competencia y, de hecho, la alienta, ya que hace más eficiente
el aprovechamiento del espectro destinado a radiodifusión. En ese sentido, la inercia de la
TDT advierte que la competencia para el duopolio es cuestión de tiempo. Pero no por ello
se debe de echar por tierra el capital político que las firmas dominantes en dicha área han
acumulado, lo que podría traducirse en presiones sobre las características de su eventual
competencia. Estos dos inercias que se plantean justifican el enfoque de convergencia
digital, ya que este avance tecnológico modifica la manera de entender a las
telecomunicaciones y la radiodifusión al agruparlas en un solo continuo. El problema,
como se ve, no es de carácter tecnológico, sino regulatorio y político. La premisa básica
del problema es que se parte de mercados altamente concentrados, por lo que el
19
escenario de convergencia puede convertirse en una competencia limitada a los actores
que ya ejercen condiciones de dominancia. Entender los problemas que presentan los
mercados respectivos y cómo se está diseñando la política de convergencia digital en
telecomunicaciones y radiodifusión es fundamental para entender las vulnerabilidades de
las propuestas en relación con los problemas de concentración que desean solucionar.
20
Capítulo 1
Glosario de la convergencia digital
El tema de la convergencia digital comprende varios conceptos técnicos que vale
la pena precisar no sólo en su dimensión tecnológica sino en su potencial para afectar
decisiones de política pública. A pesar de que este paradigma implica un avance que
parecería favorecer a las firmas privadas a través de la desregulación, la evidencia
muestra que es un tema en donde el papel del Estado ha retomado importancia como
regulador en temas de competencia y acceso. En otras palabras, la aparición de la señal
digital representa un uso más eficiente del espectro radioeléctrico, un insumo estratégico
de los estados nacionales. Esa eficiencia de uso espectral es precisamente lo que trae “al
ring” al Estado nuevamente y hace importante para sí mismo, la sociedad y la industria el
tipo de política digital que decida tomar. Estas tecnologías son un buen caso para ilustrar
cómo las instituciones del Estado le pueden dar certidumbre a una actividad productiva.
Se destina un capítulo a la explicación de los términos más importantes en cuestión
técnica para evitar definirlos en los capítulos que los involucran y evitar la desviación de
los argumentos principales de cada sección. Hay algunos conceptos que se definirán más
adelante debido a que son mejor explicados dentro de su contexto, o bien, que son
específicos de una situación que requiere ser expuesta previamente.
Se eligió seguir un orden de explicación que va de lo general a lo particular, comenzando
así por los temas más grandes para después definir los más específicos. Este capítulo no
debe de verse como un esfuerzo definitivo para generar un mapa conceptual de la
convergencia digital, ya que un glosario con ese objetivo resultaría demasiado extenso.
Más bien, este apartado sirve para cubrir sólo los tecnicismos usados para este trabajo.
1.1 Espectro radioeléctrico
Se le conoce como espacio radioeléctrico a la sección del espectro electromagnético por
el que se transmiten las señales de telecomunicaciones y radiodifusión. El radioespectro
“se puede definir como las ondas radioeléctricas en las frecuencias comprendidas entre 9
kilohertzios y 3,000 gigahertzios; a su vez, las ondas radioeléctricas son ondas
electromagnéticas propagadas por el espacio sin guía artificial” (Márquez Gómez, 2011,
p.32), y el reglamento del ITU sólo marca que estas ondas se encuentran por debajo de
los 3 mil gigahertzios. A su vez, la Ley Federal de Telecomunicaciones en su Artículo
21
tercero define al espectro radioeléctrico como “el espacio que permite la propagación sin
guía artificial de ondas electromagnéticas cuyas bandas de frecuencia se fijan
convencionalmente por debajo de los 3,000 giga Hertz” (en Cofetel, 2012, p.21).
El espectro electromagnético, y por consiguiente el radioeléctrico, se encuentran
físicamente en el aire, pero para fines legales el marco legal mexicano no hay una
indicación explícita de que estos espacios pertenezcan al patrimonio nacional. Lo que la
Constitución establece es que el espacio aéreo es propiedad de los mexicanos, pero no
hay reserva constitucional que determine al espectro radioeléctrico como propiedad
nacional (Márquez Gómez, 2011, pp.39-40). Fue la SCJN que a través de una tesis de
jurisprudencia ante una acción de inconstitucionalidad promovida contra la “Ley Televisa”
concluyó que el radioespectro es también un bien de la nación.
“Si se relaciona el concepto de ondas radioeléctricas definido por el
derecho internacional con el del espectro radioeléctrico que define la
Ley Federal de Telecomunicaciones, se concluye que este último forma
parte del espacio aéreo situado sobre el territorio nacional, sobre el que
la Nación ejerce dominio directo en la extensión y términos que fije el
derecho internacional conforme al artículo 27 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos. Por tanto, el espectro radioeléctrico
constituye un bien de uso común que, como tal, en términos de la Ley
General de Bienes Nacionales, está sujeto al régimen de dominio
público de la Federación” (SCJN en Cofetel, 2012, p.22).
1.2 Convergencia Digital
La digitalización de señales de servicios de radiodifusión y telecomunicaciones abre la
posibilidad técnica para que las plataformas se integren y se ofrezcan servicios como un
paquete de triple play con televisión de suscripción, telefonía local e internet de banda
ancha. Sin embargo, este concepto es más amplio e implica que servicios y contenidos en
formato digital puedan ser transmitidos a través de la misma infraestructura y dispositivos
tecnológicos. El pivote de la convergencia digital es el uso de este tipo de tecnología para
procesar las señales de servicios de telefonía, internet y televisión.
22
Las definiciones de la convergencia digital tienen como común denominador esta
integración de servicios o eliminación de barreras virtuales, por lo que “La convergencia
digital es el desvanecimiento progresivo de barreras entre electrónicos de consumo,
computadoras y entretenimiento (especialmente televisión y películas)” (Hart, 2004,
p.60)1. Pero la convergencia digital no es un fenómeno enfocado al entretenimiento, sino a
la conectividad continua y a la sociedad de la información, de manera que la
infraestructura permita el surgimiento de servicios y contenidos enfocados hacia el cliente
y que éste pueda acceder a ellos a través de dispositivos que permitan esta interconexión
de servicios (Márquez Gómez, 2011, p.36).
La Televisión Digital Terrestre forma parte de este paradigma y, de hecho, es un factor
para acelerar la convergencia digital al hacer compatible al atenuar sus fronteras con los
servicios de telecomunicaciones (internet, telefonía) a través de un proceso de
transmisión y generación de datos compatible (Galperin, 2004, p.9), pero también implica
una dificultad para el sector público que regula estos sectores y para sus actores
económicos, ya que los marcos legales evolucionaron de modo divergente, separando a
la radiodifusión de las telecomunicaciones. La convergencia digital presenta así una
ruptura con las políticas de segmentación de estos sectores porque la tendencia
tecnológica avanza hacia la integración bajo un mismo techo técnico (Hart, 2004, pp.13-
14).
1.3 Televisión Digital Terrestre
La Televisión Digital Terrestre, o TDT representa el último salto tecnológico de este
servicio desde la invención de la televisión a colores. Las definiciones disponibles sobre
esta tecnología tienen fundamentalmente dos componentes para conceptualizarla: su
plataforma de transmisión y las ventajas que ofrece con respecto al sistema análogo.
Partiendo de esta segmentación, el método de difusión de la TDT puede entenderse como
un cambio de “lenguaje” por el cual se transmite. La Comisión Europea (2006) establece
que el servicio de televisión analógica tiene una forma de onda continua que viaja a través
1 Traducción al español. El texto original en ingles es: “Dig ital convergence is the progressive blurring of
boundaries between the consumer electronics, computer and entertainment (especially telev ision and film)”
(Hart, 2004, p.60).
23
del espectro radioeléctrico, mientras que la TDT se propaga en forma de datos en código
binario. La Federal Communications Commission del Gobierno de Estados Unidos explica
en su portal de internet dedicado a la TDT que dicha tecnología usa frecuencias de radio
para transmitir audio y video en código de computadora (binario), de modo que el
distintivo de la TDT en términos de transmisión es que transforma las imágenes y los
sonidos en unos y ceros –el lenguaje de las computadoras- y estas viajan a través de la
infraestructura disponible, como las ondas de radio, el cable o señal satelital (Galperin,
p.34, 2002). De manera simplificada, la TDT implica que los contenidos se graben o
transmitan en formatos digitales específicos (ATSC, ISDB y DVB) que comprimen el audio
y la imagen en código binario y viajan hasta una televisión que decodifica la señal. Los
televisores más viejos deben de usar un convertidor externo para recibir la señal digital.
La segunda dimensión que define a la TDT reside en sus ventajas como cambio
tecnológico. En este apartado se distinguen a su vez dos áreas: la oferta de servicios para
usuarios y ciudadanos, así como ventajas para la gestión de la infraestructura de
telecomunicaciones. La Comisión Europea expone en su Memo/06/60 que la radiodifusión
digital se beneficia de la tecnología para comprimir audio y video y que brinda la
posibilidad de tener más servicios televisivos, con lo que se tiene la posibilidad de tener
más contenidos pero también televisión interactiva, de modo que ésta pase de una
comunicación unidireccional a una con retroalimentación (2006). El documento agrega
también una mejora a la calidad de recepción de las imágenes y el sonido. La FCC
conceptualiza a la TDT como un techo bajo el que están agrupados servicios como
Televisión de Alta Definición (HDTV por sus siglas en inglés), televisión con definición
estándar, servicios de datos e interactividad (2012). Galperin (2002, pp.34-35) agrega a
estas ventajas la posibilidad de tener una mejor calidad de señal debido a que la digital
tiene mejores mecanismos de autocorrección que la análoga –además de que tiene mejor
calidad-, y permitiría a los programas ofrecer distintas clases de tomas o empaquetar más
información o aplicaciones para que el público pueda personalizar cómo ve los contenidos
y cómo interactúa con ellos.
La TDT ofrece muchas más ventajas que la televisión analógica para la gestión eficiente
de la infraestructura para transmitirla. Una de las ventajas clave es que permite ahorrar
espacio en el espectro radioeléctrico al comprimir el “tamaño” de las señales de los
canales. Esta condición es especialmente relevante ya que en el espacio designado para
la TDT pueden integrarse no sólo más opciones de programación, sino servicios digitales
24
de telecomunicación inalámbrica (Galperin, 2004, p.21). Gabriel Sosa Plata coincide con
que la señal digital permite combinar el ahorro de espacio del espectro radioeléctrico con
nuevos servicios digitales o la ampliación de la oferta televisiva (2009, p.299). Galperin
(2002, p.34) agrega que esta flexibilidad permite a los operadores de TDT decidir si
ofrecen más canales de resolución estándar o mantienen su oferta programática pero
ahora en calidad HDTV. Esta flexibilidad del uso del espacio a través de la digitalización
de la señal permite la interoperabilidad entre la tecnología de televisión digital con otros
equipos y aplicaciones de telecomunicaciones, además de computadoras.
De este modo, la TDT puede definirse como una tecnología de transmisión de señales en
formato digital que abre las puertas a que los ciudadanos tengan acceso a más opciones
de programas, servicios de telecomunicaciones, servicios televisivos interactivos y que
usa de manera más eficiente el espacio radioeléctrico al mismo tiempo de que permite
que a través de la misma frecuencia se tenga la posibilidad de ofrecer servicios distintos a
la televisión, como internet y telefonía de banda ancha. Esta gestión del espectro se
traduce también en mayor espacio para nuevos competidores en telecomunicaciones o
radiodifusión con el uso de la digitalización de las señales.
La transición a la TDT no ocurre “de golpe”, sino en un periodo donde se transmiten de
manera simultánea la señal analógica y la digital. Para ello se otorgan a los
concesionarios los denominados canales espejo, o simulcasting.
1.4 Canales “espejo” o simulcasting
Como su nombre lo indica, el canal “espejo” es un canal que funciona para replicar una
señal de televisión. El propósito de los canales espejos otorgados a los concesionarios es
que puedan transmitir su señal de manera simultánea en las frecuencias digitales y
análogas bajo el supuesto de que la migración hacia la TDT es un proceso que lleva
tiempo y donde “apagar” las transmisiones analógicas dejaría a los radiodifusores con una
audiencia sumamente restringida y afectarían directamente a los ciudadanos que no
posean televisores preparados para decodificar la señal digital. Aunque el “simulcasting”
es un término que va más allá y permite, por ejemplo, transmitir distintos tipos de audio
para un solo programa, subtítulos o tomas de distintas cámaras de modo simultáneo, en
este trabajo se delimitará al concepto de “simulcasting” al mecanismo por el cual los
concesionarios obtienen un canal para transmitir sus señales analógica y digital al mismo
tiempo durante el tránsito hacia la TDT.
25
La opción de los canales espejo proviene de la HDTV y tiene su fundamento en las
discusiones de la FCC en la década de los noventa en torno a cómo ir implementando
esta tecnología a través de los espacios disponibles del espectro radioeléctrico. Cuando
en 1990 la compañía General Instruments presentó un sistema totalmente digital para
televisión de alta definición, la FCC decidió respaldar esta plataforma tecnológica para
diferenciarla de las opciones analógicas desarrolladas en Japón y Europa Occidental y las
plasmó en el documento titulado como First Report and Order sobre la televisión
avanzada, donde comenzó a delinearse esta estrategia por la cual el gobierno
norteamericano prestaría un segundo canal a los radiodifusores existentes para que
emitieran la señal análoga y la de alta definición que, como se decidió en la FCC, usaría
tecnología puramente digital (Galperin, 2004, pp.77-78).
El simulcasting es uno de dos mecanismos que se preveían para migrar paulatinamente
hacia la HDTV. El otro, el esquema de “augmentation” consistía en darle a los
concesionarios de televisión una porción extra de banda ancha para introducir
gradualmente las mejoras del formato de televisión de alta definición. No obstante, el
triunfo del esquema del “simulcasting” consistió en que la FCC en Estados Unidos ya no
podía repartir porciones de espectro radioeléctrico por presiones de compañías de
telecomunicaciones para ampliar sus servicios de telefonía principalmente, que también
se transmiten a través de este espacio (Hart, 2004, p.104).
De esta manera, los dos pilares de la legitimidad de los canales “espejo” para la estrategia
general de tránsito hacia la TDT provienen de dos decisiones clave en la década de los
noventa: que la HDTV se transmitiera de modo digital y que los radiodifusores tuvieran la
opción de tener un canal paralelo para transmitir sus señales en tanto que se completaba
la migración hacia la nueva tecnología (p.105).
Este aspecto técnico del simulcasting está acompañado de un componente político.
Según Galperin (2004, p.78), el esquema era muy ventajoso para los concesionarios, ya
que el canal espejo era una prestación reservada para ellos, lo que prácticamente cerraba
la puerta a nuevos competidores, quienes no podían contar con dicha prerrogativa,
además de que el planteamiento de emisiones simultáneas permitía que las televisoras
locales –asociadas o subsidiarias de las cadenas nacionales en EUA- siguieran al aire y,
con ello, los congresistas de la Cámara Baja (House) aseguraban la supervivencia de
espacios clave para buscar el voto en sus estados de origen. Además de esto, la HDTV
26
fue encuadrado como un tema de mejora de servicios existentes, con lo cual legitimaban
el mecanismo de “canales espejo” y permitía evitar disputas legales con potenciales
competidores al argumentar que esta prestación no era para ofrecer un servicio nuevo,
sino que formaba parte de la misma concesión y no de una nueva subasta o licitación de
un servicio diferente. (p.80).
En México se implementó también el esquema de “simulcasting” para Televisa y TV
Azteca, quienes en el 2004 consiguieron renovar sus concesiones hasta la fecha para la
que se programó en ese entonces el apagón digital, el 2021 (ahora 2015) en una
dinámica mediante la cual las televisoras extendían sus concesiones como radiodifusores
a cambio de implementar una modernización tecnológica y el eventual regreso de sus
frecuencias análogas al Gobierno (Martínez y López Parra, 2009, p.513).
1.5 Apagón analógico
Implica el abandono total de la tecnología analógica para la transmisión de televisión por
la migración hacia la TDT. Este “apagón” no sólo implica adoptar un nuevo método de
transmisión, sino que se liberan las frecuencias por las que se transmitía la televisión
analógica y quedan vacantes espacios en las dos bandas del espectro radio eléctrico, la
Very High Frequency (VHF) y Ultra High Frequency (UHF) (Márquez Gómez, 2011, p.37),
lo que se traduce en eficiencia del uso de este recurso, ya que los espacios de banda
liberados son de mayor proporción que los que se usan para las frecuencias que
transmiten la TDT. Además, las frecuencias que se liberan a través de este fenómeno son
las más demandadas para servicios de telecomunicaciones, concretamente la de 700
Mhz. Este concepto implica que los concesionarios se quedan sólo con la frecuencia
digital usada en el simulcasting, devolviendo la frecuencia análoga al Estado para que
éste decida cómo “dividir” este insumo.
1.6 Dividendo digital
El dividendo digital es la consecuencia directa del apagón analógico, y consiste en la
liberación de espacio en el espectro radioeléctrico que en teoría quedaría libre para
distribuirlo entre proveedores de servicios de telecomunicación, banda ancha o televisión
siempre y cuando éstos aprovechen la tecnología digital para conservar la distribución
eficiente del espectro.
27
La Unión Internacional de Telecomunicaciones (ITU por sus siglas en inglés) define esta
condición como la cantidad de espectro de las bandas VHF y UHF que sobraría en caso
de acomodar la programación análoga existente y que tiene el potencial de ser “liberada”
a través del apagón analógico (ITU, 2013). En sentido gráfico, el dividendo digital se
explica de esta manera:
Gráfico 1: Dividendo Digital
Fuente: ITU, http://www.itu.int/net/itunews/issues/2010/01/27.aspx
Al ser un recurso escaso, la liberación de espectro presenta posibilidades, pero también
disyuntivas. La comisión Digital Dividend Review de Ofcom, el órgano independiente de la
industria de la comunicación en Reino Unido, reconoce que tener la posibilidad de repartir
espectro que estuvo ocupado por décadas permite que haya ganancias económicas para
el Estado a través de las subastas, pero también plantea que se abre un espacio para
tratar de integrar a la sociedad a la infraestructura de la información, por lo que el
dividendo digital ofrece un valor para los consumidores pero también para los ciudadanos
y las decisiones de cómo repartir dicho dividendo deben observar ambos aspectos, “This
includes the value that each of us derives as a consumer of new services. Critically, it also
includes the value that communications services can create for society more widely
28
through their potential for contributing to broad social goals like inclusion and promoting
informed democracy” (Ofcom, 2007).
La ITU, por su parte, considera que el dividendo digital puede responder a una tendencia
natural del Mercado de telecomunicaciones que consiste en servicios inalámbricos de
banda ancha y que esta condición podría ser un factor para que éstos lleguen a lugares
que actualmente no tienen cobertura, lo que podría ayudar a aliviar la brecha digital (ITU,
2013).
El dividendo digital está sujeto a la distribución que cada país ha establecido para la
radiodifusión y servicios de telecomunicaciones, por lo que la cifra es variable, pero en la
mayoría de los casos presenta un ahorro de espacio importante, de tal manera que Ofcom
estima que los canales analógicos británicos podrían transmitirse actualmente en un 11%
de espacio del que ocupan actualmente una vez que se concluya la transic ión hacia la
transmisión digital (Galperin, 2008, p.7). Lo que este fenómeno presenta es una pregunta
de carácter público sobre cómo se utilizará este espectro una vez que sea liberado y qué
valor dará a los consumidores o ciudadanos. “Ya no se discute, como hace algunos años,
cómo incentivar el despliegue de redes y la adopción de servicios, sino cómo repartir los
beneficios de la mayor eficiencia en la utilización del radioespectro, lo que comúnmente
se conoce como el “dividendo digital” (Galperin, 2008, p.6)
1.7 Televisión de Alta Definición (HDTV)
La televisión digital y la HDTV no son sinónimos. La TDT, en efecto, permite una mejor
calidad de señal y de imagen y da la opción de transmitir en alta definición, pero la HDTV
posee características y especificaciones propias.
La FCC (2012) describe a la HDTV como el formato de mayor calidad de televisión digital
y tiene una proporción de 16:9, es decir, la resolución de la pantalla representa 9 partes
de alto por 16 de largo para la proyección óptima de este formato. En cuanto a la imagen,
la HDTV presenta 1080 o 720 líneas de resolución escaneadas de manera progresiva
(tecnología similar a monitores de computadora) o en interlazado (proyección típica en
televisores). La Comisión Europea agrega que la HDTV ofrece audio multicanal y que la
definición es cuatro veces mayor que la de los televisores estándar (2006).
La HDTV comenzó a cristalizarse a mediados de la década de los setenta en Japón
como una mejora a la definición de las imágenes y el sonido de la televisión. Estados
29
Unidos y Europa comienzan a interesarse por este sistema cuando los productores de
electrónicos nacionales comienzan a perder competitividad en el mercado con respecto a
Japón y las economías emergentes en Asia dedicadas a la exportación de estos
productos. Los países occidentales vieron en la HDTV una oportunidad para revitalizar
sus economías a través de productos de alta tecnología como este formato de televisión y
apoyar a los productores desde el gobierno como hicieron sus homólogos as iáticos
(Galperin, 2004, p.33).
La relación entre HDTV y televisión digital partió de una decisión por parte de la FCC en
Estados Unidos en 1991, ya que esta plataforma había nacido como una analógica en
Japón y en Europa se trabajaba en un formato de alta definición que tampoco era digital.
No obstante, la FCC dio preferencia en ese año a las firmas norteamericanas que
diseñaron servicio de HDTV con tecnología digital para concursar en la convocatoria
pública para desarrollar los estándares del servicio. De esta manera, la televisión digital y
la HDTV se vieron relacionadas por una decisión gubernamental para favorecer a los
productores nacionales de tecnología y electrónicos de consumo en Estados Unidos, la
tecnología digital de la HDTV norteamericana la diferenciaría de las desarrolladas en el
extranjero (Hart, 2004, p.116).
1.8 Radiodifusión y telecomunicaciones
La convergencia digital tiene como consecuencia que la frontera entre telecomunicaciones
y radiodifusión sea cada vez más difícil de distinguir. Por una parte, el término de
telecomunicaciones se refiere “toda transmisión, emisión o recepción de signos, señales,
escritos, imágenes, sonidos o informaciones de cualquier naturaleza por hilo,
radioelectricidad, medios ópticos u otros sistemas electromagnéticos” (Márquez Gómez,
2011, p.33). Por otra parte, la ITU define la radiodifusión como “un servicio de
radiocomunicaciones cuyas transmisiones se destinan a ser recibidas por el público en
general. Dicho servicio abarca emisiones sonoras, de televisión o de otro género” (en Leal
Guerra, 2007, p.15). Pero esta descripción dejaría fuera a los sistemas de televisión de
paga, ya que pueden usar tecnologías distintas como microondas o satélite y además al
ser un servicio restringido no queda disponible para el público en general.
Ambos términos son muy parecidos si se observan sus definiciones ya que ambas son
señales que se propagan por sistemas electromagnéticos y el espacio radioeléctrico. No
obstante, la FCC ofrece una definición mucho más sucinta y define a la radiodifusión
30
(broadcasting) como el uso de las ondas de radio para distribuir programas de radio o
televisión disponibles para el público en general (2012). Pero a pesar de esta semejanza
conceptual, la diferencia entre ambos términos salta a la vista si se piensa en el uso
cotidiano de ambos servicios. Por ejemplo, los servicios de internet de banda ancha o de
teléfono celular son de telecomunicaciones porque distribuyen señales de datos y no
contenidos televisivos. Aunque el internet permita accesar a contenidos de televisión en
línea, lo que se transmiten son los datos de la página o sitio de internet que distribuye el
programa en cuestión. En cambio, la televisión y la radio no solamente transmiten datos
en forma de imágenes y sonido, sino que la actividad de la radiodifusión les obliga a
generar o producir ciertos contenidos para después usar tecnologías de telecomunicación
para distribuirlos. Pero esta diferencia se hace más problemática conforme la
convergencia digital se agudiza, ya que los servicios de televisión de paga, como es en el
caso mexicano, son regidos por la Ley Federal de Telecomunicaciones y la concesión los
reconoce como concesionarios de una red pública de telecomunicaciones que pueden
ofrecer otros servicios de valor agregado, como el triple play, mientras que los
radiodifusores tienen concesiones para operar televisión abierta y radio, pero no por ello
pueden ofrecer servicios de internet o telefonía.
1.9 Televisión abierta
La televisión abierta en ocasiones es denominada también como televisión gratuita. Sin
embargo, este tipo de transmisión del servicio de televisión está mejor caracterizado por
sus condiciones que la hacen “abierta” o libre de restricciones y no por los argumentos
que la describen como un bien libre de costo.
La Autoridad Nacional de Televisión de Colombia define a la televisión abierta como
“Toda aquella en la que la señal puede ser recibida libremente por cualquier persona
ubicada en el área de servicio de la estación” (2012) y agrega que las características de la
televisión analógica abierta comprende también la difusión de programación de modo
unilateral y depende de estaciones con instalaciones en tierra.
A partir de esta definición se puede definir a la televisión abierta es en esencia un servicio
que, más que gratuito, está disponible para quien pueda recibir la señal y que depende de
que existan concesionarios en el ramo de la radiodifusión. Este tipo de televisión no
requiere información o pagos de suscripción (aunque la BBC de Inglaterra cobraba un
impuesto). Su dimensión de gratuidad probablemente esté asociada con el hecho de que
31
la radiodifusión utiliza al espectro radioeléctrico para llegar a los receptores y que este
espacio es propiedad de la nación y sus habitantes (Leal Guerra, 2007, p.15), por lo tanto,
el ciudadano recibe televisión aparentemente “gratis”. No obstante, los regímenes de
televisión abierta –comercial o pública- tienen forzosamente esquemas para solventarse,
como es la venta de publicidad o los subsidios a la televisión pública, por lo que la
televisión abierta está lejos de ser auténticamente gratuita. Además, la tendencia en el
sector de la televisión, incluso en regiones donde han predominado canales públicos, es
el de la competencia antes que la supuesta obligación que los concesionarios mantienen
con la sociedad por operar un “bien de la nación”.
1.10 Televisión restringida (de paga)
Se le conoce así a los servicios que iniciaron como esquemas de suscripción a paquetes
con canales televisivos que no se difundían a través de la televisión abierta por ser
generalmente de producción extranjera o por tener un perfil para un público específico. La
televisión de este tipo comenzó a usar métodos de difusión alternativos al de la televisión
abierta, de modo que los más populares son los que se prestan a través de compañías de
cable o de recepción satelital.
Hay tres diferencias esenciales con respecto a la televisión de señal abierta: en primer
lugar, la televisión restringida usa tecnología para encriptar su señal, de modo que sólo
los suscriptores que pagan una tarifa tienen acceso a la “clave” o a los dispositivos que
permiten desencriptarla. Un segundo aspecto es que, como su nombre lo indica, se tiene
que pagar una tarifa a un prestador de servicio y ésta varía según el paquete de
programación o servicios que ofrezca. La última diferencia es que la televisión de paga
actualmente permite prestar servicios adicionales o de valor agregado que son distintos a
la televisión, como telefonía e internet, también a través del pago de una cantidad
establecida por el paquete. El caso más ilustrativo de esta diferencia radica en los
paquetes “triple play” que ofrecen canales de televisión, teléfono fijo e internet de banda
ancha.
En el contexto mexicano, la televisión restringida opera actualmente bajo la forma de “Red
pública de telecomunicaciones” (Cofetel, 2009b), figura legal que está vigente desde la
publicación de la Ley de Telecomunicaciones el 6 de junio de 1995. De acuerdo con la
Ley, los concesionarios que definidos bajo este concepto tienen la posibilidad de ofrecer
32
sistemas o paquetes de televisión de paga, pero también servicios de “valor agregado”,
definidos en el Artículo 3, fracción XII como:
“los que emplean una red pública de telecomunicaciones y que tienen
efecto en el formato, contenido, código, protocolo, almacenaje o
aspectos similares de la información transmitida por algún usuario y que
comercializan a los usuarios información adicional, diferente o
reestructurada o que implican interacción del usuario con información
almacenada" (Ley Federal de Telecomunicaciones en Cofetel, 2009)
Es decir, además de poder ofrecer servicios de televisión de suscripción, estos
concesionarios también pueden ofrecer servicios de transmisión de datos a través de
tecnologías digitales.
1.11 Must carry – Must offer
La television abierta y la restringida pertenecen a dos mercados distintos, pero
convergentes. El nexo entre el servicio de radiodifusión abierta y el de televisión de
suscripción, de telecomunicaciones, es la retransmisión de las señales de programación
de la primera en la plataforma de la segunda. En términos sencillos, el concepto de must
carry / must offer se refiere a las reglas para transmitir en la televisión de paga las señales
de los concesionarios de radiodifusión abierta. Los términos están correlacionados entre
sí, ya que las señales de radiodifusión tienen el derecho de propagarse, de modo que
puedan transitar a través de las señales de paga. Pero así como esta figura obliga a que
las plataformas restringidas transmitan los canales de los concesionarios de televisión
abierta, éstos deben de ofrecer sus señales sin precios discriminatorios o a precios
uniformes a las empresas de televisión de suscripción que las soliciten. Incluso, algunos
casos de retransmisión sitúan al must offer como una de carácter gratuito.
El must carry/must offer proviene de la regulación de Estados Unidos, en donde surgió a
raíz de la expansión de las cableras y la falta de antecedentes sobre los criterios para
retransmitir señales que no estaban restringidas2.
2 Una parte esencial de esta figura de regulación reside en el interés de los propios legisladores
norteamericanos. Las estaciones radiodifusoras locales de los estados son clave para las campañas electorales,
por lo que el interés de un político norteamericano es que estas señales lleguen a la mayor cantidad de
ciudadanos, independientemente de si tienen servicios de televisión de paga o no. Extender la trans misión de
33
El término must carry es definido por la FCC como:
El derecho que tienen las estaciones de televisión de transitar por los
sistemas de televisión restringida locales. Una estación que decide
ejercer este derecho, no recibe compensación de dicho sistema de
televisión. Las compañías de televisión satelital, pueden optar por
ofrecer estaciones locales en un área de mercado designado. Si optan
por ofrecer un canal, éste debe ser llevado a todas las estaciones en el
mercado que sea requerido (FCC en Observatel, 2010)
Hay que recordar que la penetración de televisión de paga es alta en Estados Unidos, por
lo que la intención de esta figura regulatoria era evitar que las cableras3 desplazaran del
mercado de servicios de video a los radiodifusores. Con esta previsión, las estaciones
locales y los canales abiertos en general tienen garantía de que llegarán a la mayor parte
de los televidentes, independientemente de si están abonados a alguna plataforma
restringida.
El must offer es definido por la Comisión Federal de Competencia en México como el
derecho que tienen las cadenas de televisión a ofrecer un paquete de contenidos que
incluya las señales abiertas. Dicha oferta tiene que ser a tarifas uniformes por suscriptor a
las compañías que soliciten retransmitir su señal (Observatel, 2013). Así, el must offer
completa esta figura de retransmisión, ya que ahora los concesionarios deben de
corresponder a las plataformas de paga que, bajo el supuesto de cumplir su parte de
retransmisión de señales, solicitarán el acceso a ciertos canales. La definición teórica de
ambos conceptos cierra un círculo en donde ambas partes tienen obligaciones que se
complementan. En el caso del must offer, la idea no es siempre que los canales se
retransmitan de modo gratuito, de manera que sólo se pueda invocar el derecho de must
carry con ciertas limitaciones. El concesionario puede obtener beneficios económicos de
la retransmisión, pero tiene que ofrecer programación adicional, que generalmente se
materializa en paquetes o barras de canales.
estos canales abiertos a las plataformas de paga les representaba un doble beneficio, ya que ellos garantizaban
la existencia de espacios de promoción electoral, al mismo t iempo que los radiodifusores veían que en el
Congreso tenían a través de esta relación una defensa de sus intereses en aquellos congresistas interesados en
desarrollar su carrera política. 3 Estas reglas operan también para televisión satelital y las plataformas restringidas en general. Las cableras
fueron el detonante debido a que tuvieron un periodo de rápida expansión sin reglas de retransmisión de por
medio.
34
Estos términos nacieron en Estados Unidos y existen reglas concretas para operar la
retransmisión. Por ejemplo, la FCC reconoce que ofrecer y transmitir la señal son
obligaciones relacionadas entre sí, pero aclara que cada una funciona por separado. En el
caso norteamericano ningún operador de plataforma de televisión de paga puede
retransmitir contenidos sin el consentimiento previo del concesionario de radiodifusión, lo
que obliga a llegar a un acuerdo entre ambas partes que puede involucrar una demanda
de must carry, o un acuerdo de retransmisión o retransmission consent que puede
involucrar alguna contraprestación (FCC, 2011). Por ejemplo, un concesionario de
televisión comercial abierta puede llegar a un acuerdo para ofrecer su señal con el pago
de cierta contraprestación en cierta región de Estados Unidos, y al mismo tiempo
operadores locales o sin fines de lucro pueden solicitar el derecho de must carry a la
misma plataforma para poder competir con el concesionario de televisión abierta. La
flexibilidad de este esquema está delimitada por las reglas de la FCC, que indican, por
ejemplo, que una compañía que ofrezca 12 canales o menos deberá reservar para must
carry tres canales para televisoras comerciales locales y uno para una estación no
comercial (FCC, 2011), mientras que los servicios de televisión con más de 12 canales
deberán de separar un tercio de su capacidad de señal para televisoras locales, por lo
que esta cuota a veces podría completarse sólo con estaciones adicionales que no
requieran el must carry y que en su lugar prefieran el acuerdo de retransmisión.
En el caso mexicano no existe legislación sobre must carry y must offer. Actualmente el
artículo 144 de la Ley Federal de Derechos de Autor establece que los organismos de
radiodifusión podrán permitir o prohibir la retransmisión de sus señales en sistemas de
paga (en Observatel, 2010). Debido a esto, no existen criterios o reglas claras de cuándo
un contenido puede ser retransmitido bajo must carry y qué condiciones deben de
cumplirse en la oferta de paquetes de programación o canales específicos. Esta ausencia
de reglas abren la puerta a actos discrecionales que en el caso mexicano –como se verá
más adelante- restringen la competencia en televisión de paga, ya que tanto Televisa
como TV Azteca pueden imponer condiciones de retransmisión discriminatorias a
plataformas de cable o televisión satelital que compitan directamente con las suyas.
1.12 Concesión
Una concesión es, en esencia, un título por el que se habilita a el uso y aprovechamiento
de una parte del espectro radioeléctrico por una entidad distinta al gobierno por cierto
35
espacio de tiempo (Cofetel, 2012, p.21). Esta figura legal tiene como propósito mantener
la rectoría del Estado sobre las bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico, de
manera que las personas físicas o morales interesadas en explotar este recurso para
ofrecer servicios de radiodifusión o telecomunicaciones estén sujetas a ciertas reglas para
obtener dicha autorización, mantenerla y prorrogarla.
Las concesiones son figuras legales y cada país delimita el alcance de las mismas, por lo
que el término de concesión en este trabajo se sujeta solamente a lo que el marco legal
mexicano indica. No obstante, de modo global una concesión puede definirse como “la
transferencia a un particular para que desarrolle, por su propia cuenta y a nombre del
Estado, la actividad de un servicio público” (Fiorini citado en Márquez Gómez, 2011, p.41).
El Diccionario Jurídico Mexicano del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
define a la concesión como “el acto administrativo a través del cual la administración
pública, concedente, otorga a los particulares, concesionarios, el derecho para explotar un
bien propiedad del Estado o para explotar un servicio público” (citado en Cofetel, 2012,
p.28)
La concesión se distingue así de otras figuras como la “autorización”, o el “permiso” que
implican condiciones distintas y que generalmente tienden a reconocer las facultades de
un particular para que lleve a cabo actividades de necesidad pública, como es en el caso
de las autorizaciones, o que dan atribuciones extraordinarias a particulares para
beneficiarse de un servicio público (Fiorini en Márquez Gómez, 2011, pp.41-42).
En este sentido, una definición global de concesión tiene forzosamente un componente
que la liga a obligaciones públicas. Es decir, a cambio de poder explotar un recurso del
Estado, el particular tiene que cumplir ciertos estándares, o se convierte en un encargado
de ejecutar cierto servicio para beneficio público. Esta figura legal liga al permiso
necesario para operar televisión abierta con nociones de servicio público, algo que en
Europa ha ido migrando hacia directivas de licencias más orientadas hacia la competencia
que a la necesidad de cumplir con obligaciones de bien público (Martínez Ochoa, 2011,
pp.3-4).
En México el artículo 11 de la Ley Federal de Telecomunicaciones especifica que la figura
para permitir el uso, aprovechamiento o explotación de una banda de frecuencias del
espectro bajo las variaciones de uso “determinado” y “experimental” es la concesión. Es
decir, es la figura que regula a la televisión abierta en el contexto nacional. Además de
36
esto, dicha ley especifica que las concesiones sólo se dan a personas físicas y morales
de nacionalidad mexicana (Cofetel, 2012, p.28).
No obstante, los límites del uso del espectro por los concesionarios y la posibilidad de que
el Estado mexicano realice un “rescate” de sus frecuencias para permitir la introducción
de nuevas tecnologías no quedó asentado sino hasta el 2007, cuando la Suprema Corte
de Justicia de la Nación (SCJN) emitió su tesis de jurisprudencia 68/2007 en respuesta a
la Acción de Inconstitucionalidad 26/2006, conocida coloquialmente como “Ley Televisa”.
En este sentido, la decisión de la Corte en torno a permisos y concesiones de
radiodifusión señala que
“si en virtud del avance tecnológico el Estado considera necesario
reorganizar el espectro radioeléctrico a fin de hacer más eficiente su
uso, está en posibilidad jurídica de reasignar o reubicar las bandas de
frecuencia asignadas e, incluso, rescatarlas o recuperarlas, al
corresponderle, en todo momento, su dominio directo en términos del
artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”
(SCJN citada en Cofetel, 2012, p.29).
Esta tesis jurisprudencial es esencial para la definición de la concesión en México, ya que
sienta un precedente jurídico claro que reafirma la posición del Estado sobre los
concesionarios y especifica que la eficiencia del uso del espectro le da derecho al
gobierno de reorganizar la distribución del mismo.
Las ventajas de este régimen de autorización de uso del espectro para televisión abierta
son la de elegir –al menos en teoría- a los prestadores de servicio más cercanos a las
obligaciones con respecto al interés público del bien que se concesiona, delimitar
previamente el contenido de las facultades del ejercicio que se transfiere, imponer
fiscalización administrativa a esta actividad y tener una posibilidad de caducidad de los
derechos que se otorgan o el rescate de los mismos como un derecho de la
administración (Márquez Gómez, 2011, p.50).
1.13 Resumen del capítulo
La convergencia digital debe entenderse como un “techo” para varios conceptos que
engloban el futuro de las telecomunicaciones y la radiodifusión gracias al uso del código
37
binario para la transmisión de sus señales. Además de compartir esta plataforma, los
servicios radiodifundidos como la televisión abierta y los de telecomunicaciones, como la
telefonía celular, comparten un recurso estratégico: el espectro radioeléctrico. La TDT
forma parte de la convergencia y la acelera al liberar frecuencias que se usaban para
transmisiones analógicas y que pueden ser aprovechadas por la industria de
telecomunicaciones para brindar servicios de última generación. Este insumo está
regulado por el estado a través de concesiones, que son los títulos que habilitan a los
particulares para el uso del espectro. La TDT puede ser una manera de conectar a la
televisión con las telecomunicaciones, pero también tiene intrínseca la posibilidad de dar
servicios de radiodifusión más avanzados a través de la oferta de más programación o de
transmisiones de mejor definición.
38
Capítulo 2
Transición y Convergencia Digital en México
Para entender la convergencia y la transición digital en México deben analizarse
primero los componentes del régimen actual de radiodifusión, su historia, así como los
elementos del marco legal a los que está suscrito. La digitalización de la televisión y las
tecnologías de comunicación e información no solo implican un cambio tecnológico, sino
que afectan fuerzas políticas, económicas y sociales en el país, lo que supone que la
llegada de estos avances debe de reflejar un cambio en dichas esferas.
El panorama actual de México muestra que tres de las compañías que concentran un
poder notable en términos económicos y políticos se dedican al ramo de
telecomunicaciones y radiodifusión. Televisa y Televisión Azteca pertenecen al Grupo
Televisa y al Grupo Salinas, presididos respectivamente por Emilio Azcárraga Jean y
Ricardo Salinas Pliego, dos de los hombres de negocios más influyentes actualmente.
Carlos Slim, el hombre más rico del mundo según la revista Forbes, conduce el Grupo
Carso, propietario de Telmex y América Móvil (Telcel). El peso de estos grupos
empresariales en México no es coincidencia, ya que las telecomunicaciones son un sector
que se ha vuelto muy dinámico y rentable a partir de la década de los „90. Tanto la
radiodifusión como el sector de telecomunicaciones tienen barreras de entrada naturales
ya que dependen de la disponibilidad de infraestructura, los recursos para acceder a ella o
construirla, y de una autorización legal que implica requisitos legales. Además de eso,
estos sectores se han vuelto convergentes, lo que implica que la competencia ocurra
generalmente entre firmas ya establecidas y no por nuevos actores.
Así, en México, como en el resto del mundo, las telecomunicaciones y la radiodifusión
nacieron separadas, pero las dinámicas económicas y tecnológicas las están fusionando
progresivamente. La sociedad ha seguido esta tendencia debido a que le ofrece ventajas
y una mayor gama de opciones en cuanto a servicios. Sin embargo, la regulación es un
tema pendiente, ya que la convergencia presenta el reto de integrar dos regímenes que
fueron legislados siempre de modo separado.
La TDT ejemplifica este reto regulatorio. La introducción de esta tecnología en México se
hace en base a ciertas ventajas como una mayor competencia, pluralidad, y
compatibilidad con otros servicios de valor agregado que se traducirían en ventajas
directas para la población. No obstante, el marco regulatorio vigente ha sido incapaz de
39
combatir fallas como la concentración de la propiedad, la falta de diversidad en los medios
de información y la divergencia en servicios de telecomunicación. Por lo tanto, surge la
necesidad de entender en primer lugar cómo se constituyó el marco regulatorio actual
para poder delinear un esquema compatible con la digitalización de la televisión y la
convergencia digital, ya que la TDT es tan sólo una parte de este proceso.
En este capítulo se abordará a México como caso de estudio para poderlo comparar con
experiencias en países que han completado ya o que tienen un avance significativo en su
transición de la televisión análoga a la digital. También se explicarán algunos problemas
que se buscan solucionar a través de la política de TDT y la reforma de
telecomunicaciones. De tal manera, el capítulo cubrirá el desarrollo de las tecnologías
digitales en México, su regulación, los cambios en materia de competencia y regulación,
así como el plan vigente para la transición digital.
Este capítulo se dividirá en los siguientes apartados:
2.1 El inicio de la convergencia digital en México.
2.2 Telecomunicaciones y televisión: barreras difuminadas y asimetrías marcadas.
2.3 Hacia el apagón digital: Política de TDT y la reforma de telecomunicaciones del
Pacto por México
2.1 El inicio de la convergencia digital en México
Siempre es complicado tratar de definir en dónde comienza el proceso de la
convergencia en un país debido a que es un fenómeno que involucra a muchas partes. La
industria puede marcar un punto, el gobierno otro, e incluso la sociedad puede influenciar
esta fecha de referencia. Para motivos de este trabajo se establece que la convergencia
dio sus primeros pasos con la publicación de la Ley Federal de Telecomunicaciones
(LFT). Parecería una contradicción establecer como punto de partida una ley que
separaba a la radiodifusión de las telecomunicaciones, pero fue esa normativa la primera
que tuvo criterios convergentes al eliminar las barreras entre servicios de telefonía fija,
móvil y televisión de paga reconociendo que eran tecnologías capaces de compartir
redes. Si bien en la literatura no queda claro cuál sería un punto de inicio fijo de la
convergencia digital en el país, la LFT contempla concesiones de telecomunicaciones
(quedando excluidas las licencias de radiodifusión) para que las redes ofrezcan la mayor
40
cantidad de servicios. Esta legislación establece la figura de “redes públicas de
telecomunicaciones” como sustituto de títulos de operación de redes por servicio. Es
decir, en lugar de expedir títulos individuales para telefonía o televisión, las redes públicas
de telecomunicaciones permiten que la infraestructura de un concesionario sea usada
para transmitir señales compatibles, siempre y cuando no sean de radiodifusión, de modo
que “la regulación permite, mediante un procedimiento de autorización claro y objetivo,
que las redes desarrollen y presten cuantos servicios puedan a través de su
infraestructura” (Cofetel, 2009).
Vale la pena recordar que estas actividades dependen mucho del marco de regulación
con la que se enfrentan. Hernán Galperin (2004, p.15) sostiene que la televisión digital
representa una paradoja en la que un avance tecnológico obliga a generar reformas
orientadas a la liberalización del mercado, pero que al mismo tiempo aumenta el grado de
influencia gubernamental, ya que esta normativa proviene del Estado, quien intenta
fomentar este avance tecnológico y regularlo a la vez. Por lo tanto, las reformas que
reconocen la interoperabilidad de redes son un buen punto de quiebre debido a que dan
el banderazo de salida para que la iniciativa privada despliegue sus estrategias de
servicios convergentes.
Para el caso mexicano es relevante establecer una cronología basada en sexenios debido
a que estos segmentos temporales permiten observar la influencia de los poderes del
Estado en las características de las leyes que influyen a los medios radiodifundidos y a las
empresas de telecomunicaciones. En este apartado se incluyen tres sexenios (1994-
2012) en los que se realizaron acciones decisivas para moldear la política pública que
afecta a las tecnologías convergentes observadas en este estudio. Estos mandatos
corresponden a Ernesto Zedillo Ponce de León (PRI), y los panistas Vicente Fox Quesada
y Felipe Calderón Hinojosa.
2.1.1 Ernesto Zedillo Ponce de León (1994-2000)
En el sexenio de Ernesto Zedillo no se registraron cambios a la Ley Federal de Radio y
Televisión. No obstante, las leyes mexicanas sí vieron modificaciones que impactaron
tanto a la radiodifusión como a las telecomunicaciones. De hecho, a pesar de que no se
estableció un acuerdo de convergencia tecnológica en esta administración, la
promulgación de la Ley Federal de Telecomunicaciones es uno de los primeros pasos
institucionales hacia la convergencia entre televisión y telecomunicaciones, además de
41
que junto con esta normativa nació la Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel),
en 1996.
La administración de Zedillo mantuvo la agenda para liberalizar los sectores económicos
que aún estaban sujetos a regulación fuerte o a intervención de gobierno. Para el rubro de
radiodifusión y telecomunicaciones un paso muy importante fue la reforma en 1995 del
Artículo 28 de la Constitución, que supuso la prohibición de monopolios en actividades
comerciales e industriales (Gómez García y Sosa Plata, 2006, p.67). En 1996 se reformó
también la Ley de Inversión Extranjera para permitir la participación de capital extranjero
en el mercado de telecomunicaciones en un 49% (Gómez, 2004, p.63) y en telefonía
móvil hasta en un 100% (IMCO, 2011, p.7). Gómez García y Sosa Plata (2006) describen
la Ley Federal de Telecomunicaciones de 1995 como un ejemplo de regulación desde el
paradigma neoliberal por tener una naturaleza meramente técnica y no de servicio
público. Además, esta ley tenía la intención de crear un esquema legal adecuado a la
tendencia a la convergencia entre los sectores de información, telecomunicaciones y
televisión, principalmente la de paga, además de incentivar la inversión privada en este
ramo. Como medida complementaria se abrió también la operación de satélites a firmas
extranjeras de telecomunicaciones. Dos razones sustentaban esta política: el gasto que
representaban para el Estado y la presión de Estados Unidos para que empresas de ese
país pudieran entrar al mercado mexicano (p.67).
Las telecomunicaciones y la radiodifusión mantuvieron leyes divergentes a pesar del
paradigma de la convergencia tecnológica. No obstante, la LFT es un factor que se debe
de tomar en cuenta para la evolución de la industria de la televisión en México debido a
que las licencias para telecomunicaciones –con excepción de la de Telmex- fueron
redefinidas como de “operadores de redes públicas”, de modo que se borraron las
distinciones entre servicios de televisión de paga, telefonía o internet, y les fueron
removidas barreras a las firmas para la oferta de estos servicios, entre ellos otras formas
de televisión de suscripción. Como se verá más adelante, los actores de radiodifusión y
telecomunicaciones han mostrado interés por incursionar en ambas áreas, por lo que la
convergencia tecnológica también ha mostrado una convergencia en cuanto al plan de
negocios de los “holdings” nacionales.
En el sexenio de Zedillo se mantuvo una política de liberalización del sector. El
surgimiento de TV Azteca durante la presidencia de Carlos Salinas de Gortari representó
42
en un inicio una amenaza para el panorama de Televisa como monopolio de la televisión
comercial. Uno de los primeros pasos de la llamada Televisora del Ajusco fue la de
diseñar planes de publicidad más flexibles que Televisa para expandir su cartera de
clientes. Televisa dependía del denominado plan francés que funcionaba por pagos
adelantados, mientras que TV Azteca ofrecía tarifas variables dependiendo del rating del
programa. En caso de que un programa o espacio de programación no alcanzara los
niveles de influencia proyectados, se le ofrecía al anunciante más publicidad sin costo
(Leal Guerra, 2007, p.112).
Para captar audiencias, TV Azteca llevó a sus canales contenidos extranjeros para
competir con la oferta de entretenimiento de Televisa, además de que comenzó a generar
y transmitir telenovelas distintas a las de Televisa, como Nada Personal, que exploraba la
corrupción en la sociedad mexicana y no seguía el guión de novelas tipo “cenicienta” o
“rags to riches”. Las novelas fueron colocadas en el Canal 13 para competir directamente
con el Canal 2 de Televisa y el Canal 7 de Azteca fue llenado con caricaturas y series
para público juvenil para posicionarse como una alternativa al Canal 5 de Televisa. La
competencia en ratings y anunciantes hizo que se desatara una “guerra de televisoras” a
finales de 1996 que llegó hasta los noticieros de ambas cadenas. Ambas televisoras
usaron sus espacios noticiosos para intercambiar acusaciones mutuas, es decir, el
conflicto industrial fue posicionado por ambas compañías como un problema relevante a
la opinión pública. Uno de los “cañonazos” de Televisa fue el origen de los recursos con
los que Salinas Pliego obtuvo los Canales 13 y 7, “Televisa abrió fuego creando un
escándalo con las revelaciones de que Raúl Salinas de Gortari había hecho una
aportación millonaria a la oferta de Salinas Pliego en la subasta televisiva de 1993.” (Leal
Guerra, 2007, p.112). El clima de descalificaciones e insultos hizo que incluso la
Secretaría de Gobernación llamara a la calma entre ambas televisoras en vista de cómo
el conflicto comercial influía a los contenidos noticiosos (Leal Guerra, 2007, pp.112-113).
Ante la competencia, Televisa se vio obligada a hacer ajustes. Sin embargo, el
fallecimiento de Emilio Azcárraga Milmo marcó un cambio en la compañía. Emilio
Azcárraga Jean, su hijo, tomó las riendas de Televisa en 1997 y uno de sus primeros
pasos fue dar a la compañía un perfil más empresarial con un consejo consultivo
renovado. (Leal Guerra, 2007, p.14).
43
Sin embargo, como sugiere Mancini, hay otro factor que explica por qué Televisa perdió
terreno con la llegada de la Televisora del Ajusco al régimen de radiodifusión mexicano.
Además de los factores económicos mencionados anteriormente, el sistema político
experimentaba por esos años un proceso de democratización y mayor competencia
electoral hacia 1997, una importante elección intermedia en la que el PRI perdió por
primera vez su mayoría absoluta en la Cámara de Diputados. La ecuación cambiaba así
para la política de “soldado del PRI” de Televisa, ya que la pérdida de poder de este
partido sobre su competencia hacía que la alianza con el PRI dejara de representar
dividendos y se transformara en un costo conforme la oposición ganaba terreno. En este
sentido, Hallin insiste que este desmarque entre Televisa y el PRI pudo haberse dado sin
la competencia en televisión debido a la inercia de la competencia electoral, ya que TV
Azteca no cambió los límites o paradigmas de la Televisión en México, y sólo realizó
algunas innovaciones para captar más rating (Hallin, 2000, pp.105-106).
El sexenio de Ernesto Zedillo no hizo cambios a las reglas del juego en radiodifusión, pero
la reforma de telecomunicaciones fue el primer paso para la convergencia entre ambas
áreas. De las dos televisoras el saldo es claro: Televisa perdió algo de terreno y tuvo qué
replegarse mientras que TV Azteca se consolidó como la segunda cadena, pero también
como un negocio rentable para el Grupo Salinas. Sin embargo, la literatura sugiere que
este cambio no se dio solamente por competencia económica, sino por la apertura
gradual del sistema político mexicano, que representó la pérdida de terreno del PRI frente
a los partidos opositores que iban ganando espacios dentro del Gobierno federal y en
gobiernos locales. De esta manera, Televisa fue quizás el actor que vio más cambios, ya
que se acabó su condición de monopolio en televisión y dejó de redituarle la estrategia de
ser “soldado del PRI”. Esto no significó un “divorcio” entre Televisa y el PRI, sino que el
desprestigio del partido representaba costos para Televisa al afectar su credibilidad. Así
mismo, el hecho de que las demás fuerzas políticas fueran ampliando su peso en el
sistema político representó un mercado más amplio para la televisora. Además, la
empresa enfrentaba ciertos “daños” del sexen io como un menor rating a manos de TV
Azteca, deudas y golpes a sus finanzas por la devaluación, lo que reforzó la política de
cambios por parte de Azcárraga Jean al frente de la televisora (Leal Guerra, 2007, p.114).
44
2.1.2 Vicente Fox Quesada (2000-2006)
El sexenio de Vicente Fox Quesada significó la alternancia de partidos en el Ejecutivo
mexicano, lo que implicó un cambio histórico en el sistema político mexicano que por
primera vez veía al PRI fuera de Los Pinos. La figura presidencial había estado
históricamente vinculada a la Televisión en una dinámica donde una protegía los intereses
de la otra. Sin embargo, la Administración Fox mantuvo una postura de liberalización de la
industria y buscó reducir el papel del Gobierno en ésta. Para la historia de la Televisión en
México, el sexenio foxista aporta cuatro eventos relevantes: la reducción de tiempos de
Estado a través del “decretazo” en el 2002 (Solís Leree, 2009, p.44), la publicación del
Acuerdo para la Televisión Digital en el 2004, el conflicto entre Canal 404 y TV Azteca que
terminó por dar más concentración de mercado a Grupo Salinas, y la aprobación de
reformas a las leyes federales de Telecomunicaciones y Radio y Televisión conocidas
como “Ley Televisa” entre el 2005 y 2006. La sexta reforma a la Ley Federal de Radio y
Televisión ocurrió el 30 de diciembre del 2000 y representó la derogación de la fracción III
del Artículo 10, así como la adición de la fracción VII al Artículo 11, con lo que se confería
a la SEP la coordinación del funcionamiento de las estaciones de radio y televisión del
Gobierno Federal (Leal Guerra, 2007, p.128). Esto significaba que esta función pasaba de
la Secretaría de Gobernación a la de Educación Pública.
El “decretazo” fue, como su nombre lo indica, un decreto por el cual el Ejecutivo
modificaba su acceso a tiempos en medios de radiodifusión privada establecidos desde el
sexenio de Díaz Ordaz. De tener el 12.5% de los tiempos fiscales que representaban 3
horas por día, la nueva disposición indicaba que el Gobierno federal ahora contaría tan
sólo con 18 minutos diarios en televisión y 35 en radio, aunque estos tendrían que ser
otorgados al Gobierno federal en los tiempos de mayor audiencia, es decir, entre las 18 y
las 24 horas (Leal Guerra, 2007, p.122). Además, se creó una instancia autónoma para la
autorregulación de los concesionarios privados, el Consejo Nacional de Radio y
Televisión, con lo que el Gobierno abandonaba también algunas de sus facultades en
cuanto a regulación de contenidos (Leal Guerra, 2007, p.121). También en el 2002 ocurrió
un evento que significó un incremento de concentración de audiencia para TV Azteca y
que mostró cierta complicidad entre el presidente Fox y dicha televisora. El “chiquihuitazo”
4 La toma de las instalaciones de CNI Canal 40 por elementos armados bajo las órdenes de TV Azteca es
conocida coloquialmente como el “Chiquihuitazo”, debido a que las oficinas de transmisión de Canal 40,
ahora Proyecto 40, están localizadas en el Cerro del Chiquihuite en la Ciudad de México.
45
consistió el clímax de un conflicto legal entre TV Azteca y CNI, Corporación de Noticias e
Información, cuyo socio minoritario era Javier Moreno Valle5. Ambas compañías se habían
asociado para transmitir en conjunto, pactando que el Canal 40 de CNI cambiara su
nombre a “Azteca 40”. Debido a incumplimientos de TV Azteca, CNI decidió regresar a ser
sólo “Canal 40”. Después del pleito legal entre ambos concesionarios, el 27 de diciembre
del 2002 un grupo de personas armadas tomó las instalaciones de CNI, a lo que se le
conoció como el “chiquihuitazo”. Como narra Sánchez Ruíz (2009, p.207), esta acción no
fue impedida por el Gobierno federal. Al contrario, la falta de acción operó a favor de
Televisión Azteca.
A pesar de que se contravenían leyes federales y cuya observancia
competía al Poder Ejecutivo, ninguno de los secretarios de estado que
podían intervenir –el de Gobernación y el de Comunicaciones y
Transportes– lo hicieron. Es proverbial la respuesta de Vicente Fox al
cuestionamiento que le hicieron periodistas sobre la inmovilidad del
gobierno federal, ante la flagrante violación al estado de derecho: “¿Y
yo por qué?” (Sánchez Ruiz, 2009, p.207)
En la actualidad, TV Azteca opera la frecuencia de esta televisora, que ahora ha tomado
el nombre de “Proyecto 40”.
La migración hacia la TDT en México comienza de manera oficial en el 2004 con la
publicación del acuerdo correspondiente en el Diario Oficial de la Federación. Esta
disposición establecía que la fecha límite del apagón analógico era el año 2021, pero
además de poner fechas y lineamientos, daba ciertas prerrogativas a los concesionarios
para llevar a cabo el cambio tecnológico que en términos realistas les ayudó a apuntalar
su posición como duopolio en televisión abierta. Como parte de este acuerdo, las
concesiones de Televisa y TV Azteca se renovaron de modo automático hasta el 2021 -17
años- para que hicieran las inversiones necesarias para la migración. Además, se les
otorgó –siguiendo el esquema norteamericano- a cada uno canales espejo para transmitir
simultáneamente sus señales (Sosa Plata, 2009, p.302). El esquema de simulcasting o
canales espejo tenía la finalidad de que los concesionarios devolvieran al Estado sus
frecuencias análogas al Estado. La tendencia mundial indica que el crecimiento de las
5 Es hermano del actual gobernador de Puebla, Rafael Moreno Valle, militante del PAN.
46
telecomunicaciones se ha acelerado fundamentalmente a través de la telefonía móvil, por
lo que esto genera una mayor demanda de espectro. Sin embargo, la diferencia entre la
distribución de este recurso para televisión y para telecomunicaciones es que en e l primer
caso las licencias han sido renovadas de modo continuo y no existía un precedente sobre
el costo del espectro destinado para medios de comunicación (aunque se hayan
recaudado depósitos, fianzas y pagos con tiempos de Estado), mientras que los servicios
de telecomunicaciones requieren de un pago específico por el uso de las licencias. Es
decir, las telecomunicaciones han hecho visible la noción de que el espectro radioeléctrico
debe de considerar tarifas para su uso eficiente. Así, los precios de acceso a este recurso
se mantuvieron como la barrera natural de las telecomunicaciones mientras que la TDT
ofrecía a la televisión mexicana extender su licencia sin más pago que la modernización
de su señal. A pesar de tener un crecimiento menos espectacular, la televisión mantenía
su ventaja en México ya que “mientras que la radio y la televisión abiertas han tendido
una penetración y cobertura nacional, los demás servicios de telecomunicaciones se
habían mantenido con un alcance más limitado por el pago que existe de por medio”
(Sosa Plata, 2009, p.305).
Sin lugar a dudas, la “Ley Televisa” representó el evento más significativo del sexenio
foxista para el panorama de la Televisión en México. A pesar de su mote, este suceso no
representa la creación de una ley, sino la reforma de varios artículos de las leyes de
Radio y Televisión y Telecomunicaciones. Debido a que beneficiaban a los concesionarios
de Televisión por encima de los actores de telecomunicaciones, la opinión pública bautizó
estos cambios como “Ley Televisa”. Para fines cronológicos, ésta es la séptima reforma al
marco regulatorio de la industria de la televisión. No hay que perder de vista que la “Ley
Televisa” no ocurrió por “generación espontánea”. La “Ley Televisa” aprovechó un
momento de coyuntura política muy importante, ya que a finales del 2005 se estaban
definiendo las candidaturas presidenciales del 2006. La televisora operó políticamente
para que los partidos políticos mayoritarios apoyaran una serie de cambios a las leyes de
Radio y Televisión, y de Telecomunicaciones. El cálculo político de los partidos fue el de
no oponerse a los concesionarios de televisión abierta para que sus candidatos
presidenciales no recibieran maltrato en la pantalla chica.
Desde el inicio del sexenio de Fox se había planteado la necesidad de una reforma al
marco regulatorio ya que la convergencia digital planteaba un reto tecnológico, pero
también uno de regulación para romper con temas como la concentración de la propiedad,
47
la pluralidad de los contenidos y el acceso a los medios por parte de la audiencia.
Rodríguez Arechavaleta menciona que desde el inicio del sexenio se habían llevado a
cabo una serie de consultas para renovar el marco regulatorio de la radiodifusión y que se
había perfilado de hecho un anteproyecto de reforma. No obstante, el 1 de diciembre del
2005 se presentó en la Cámara de Diputados un dictamen totalmente distinto que fue
votado de modo “exprés” y que contenía lo que hoy se conoce como la “Ley Televisa”
(González Arechavaleta, 2011, p.22). El documento fue enviado al Senado en donde
enfrentó críticas por parte de los legisladores, pero al ser el 2006 año electoral, los
partidos presionaron a los senadores para que aprobaran las modificaciones ante la
amenaza de una cobertura negativa por la televisión, y a finales de marzo el Senado
aprobó la reforma con 80 votos a favor y 40 en contra, con 4 abstenciones (Rodríguez
Arechavaleta, 2011, p.22; Leal Guerra, 2007, p.128).
En el Senado se sostuvieron debates por parte de sus miembros que advertían sobre
cómo la reforma contenía puntos que daban ventaja a los concesionarios de televisión
abierta sobre los de telecomunicación en cuanto a la convergencia de servicios, además
de que les daban la ventaja de mantener sus licencias de modo prácticamente
automático, pero la iniciativa consiguió los votos necesarios para ser aprobada. En los
medios continuaron las discusiones sobre las consecuencias de la reforma e incluso el
entonces presidente de la Cofetel, Jorge Arredondo Martínez, advertía en una
comparecencia ante el Senado que los efectos probables de la reforma serían la pérdida
de la rectoría del espectro radioeléctrico, desventajas en el proceso de convergencia y
más barreras de entrada para la competencia.
No asegura [La reforma] la rectoría del Estado para regular el uso
eficiente del espectro radioeléctrico; no regula espectro y redes, bajo un
mismo modelo, para admitir la creciente diversidad de nuevos servicios
en convergencia; provoca una inadecuada administración del espectro
que pone en riesgo la convergencia, porque dificulta el ingreso de
nuevos servicios, tecnologías y prestadores de servicios. (citado en
Rodríguez Arechavaleta, 2011, p.23).
No obstante, a pesar de que tanto la opinión pública y la misma Cofetel advertían sobre
las consecuencias de la reforma, Fox decidió no utilizar su poder de veto y ésta fue
promulgada en abril del 2006. Del Senado de la República surgieron dos acciones de
48
resistencia en contra de la “Ley Televisa”. Gómez García y Sosa Plata (2006, p.77)
mencionan que de esta cámara surgió una reforma paralela para enmendar los cambios
al marco legal. Esta iniciativa se aprobó con el voto de 64 senadores, pero la fracción
priista de la Cámara de Diputados se opuso a su aprobación, con lo que quedó sin efecto.
Mientras tanto, Fox designó a nuevos consejeros para armar una “Cofetel a modo” con
legisladores que aprobaron la “Ley Televisa” y personas cercanas a las televisoras (p.78).
La primera resistencia contra la séptima reforma de radiodifusión había fracasado.
El segundo acto de resistencia institucional se presentó el 4 de mayo con una acción de
inconstitucionalidad promovida por 47 senadores de la LIX Legislatura. Los legisladores
argumentaban que había 21 problemas o incompatibilidades con 27 artículos de la
Constitución, y el alegato se centró en los artículos 28, que prohíbe los monopolios, y el
134, que establece que las licencias de radiodifusión tienen que pasar por un proceso de
subasta. Además, se agregaban conflictos en los artículos 41 y 48, referentes a los
mecanismos de compra de publicidad electoral (Gómez García y Sosa Plata, 2006, p.78).
La “Ley Televisa” comprendía la modificación o adición de los siguientes artículos de la
Ley Federal de Radio y Televisión: 2, 3, 7-A,16, 17 (con 10 incisos), 19, 20, 21, 21-A, 23,
25, 26, 28, 28-A, 72, 72-A y 79-A, así como la derogación del 18. Para la Ley Federal de
Telecomunicaciones se reformaban o agregaban los artículos: 3, 9-A, 9-B, 9-C, 9-D y 9-E.
A continuación se explicarán en líneas generales algunas de las consecuencias más
importantes que fueron señaladas por los propios legisladores, así como analistas y
medios de información.
Apreza Delgado distingue tres grupos entre el total de los artículos reformados: el 16 y 17
conforman un conjunto, el 28 segundo, y el 72 el tercero (Apreza Delgado, 2011, p.76). El
primer grupo de artículos ponía más barreras de entrada a la competencia en televisión
abierta ya que se refrendaban las concesiones de televisión con preferencia a los
operadores de la misma sobre un eventual competidor y especificaba que las concesiones
para las frecuencias disponibles se entregarían a través de una licitación en la que el
mejor postor sería el ganador de la misma, lo que les daba una ventaja considerable. La
reforma al artículo 28 daba trato preferencial a los concesionarios de radiodifusión para
que entraran al mercado de las telecomunicaciones. Es decir, sus frecuencias para
Televisión podrían ser usadas para transmitir otros servicios no previstos en su título y
sólo requerían presentar la solicitud a la SCT y el pago de una contraprestación. Este
49
apartado creaba un desnivel entre el sector de la radiodifusión y el de las
telecomunicaciones que favorecería a las televisoras al darles ventaja bajándoles las
barreras de entrada a dicha área al mismo tiempo que mantenía las restricciones para el
sector de telecomunicaciones con respecto a la industria de la radiodifusión. Además,
este artículo se reformó para dificultar la operación de medios de servicio público (Apreza
Delgado, 2011, pp.77-78). En palabras simples, a través del artículo 28 se afectaba la
convergencia tecnológica y se creaba un régimen de excepción a favor de las televisoras.
El régimen de excepción permite que concesionarios de radio y
televisión ejerzan tecnologías de telecomunicaciones pero no que
concesionarios de telecomunicaciones puedan hacer lo contrario; Lejos
de promover la convergencia tecnológica, la reforma genera un régimen
especial de telecomunicaciones para radiodifusión (Martínez Espinoza,
2008, p.76)
El artículo 72 y 72-A no fomentaban la entrada de opiniones diversas en los medios de
comunicación, por lo que ponía en problemas las condiciones del pluralismo informativo
en los medios. El 72-A daba el derecho a aumentar en un 5% el tiempo destinado a
publicidad para los medios comerciales a cambio de que cubrieran una cuota del 20% de
contenidos de producción nacional (Apreza Delgado, pp.77-78). Las reformas suponían
en conjunto un espacio más limitado para medios como radios comunitarias y no
permitían instancias de regulación ciudadana, además de que no se garantizaba el
derecho a réplica (Leal Guerra, 2007, p.127). Los órganos reguladores también se veían
limitados con la “Ley Televisa”, ya que ésta les quitaría “dientes” a la Comisión Federal de
Competencia (CFC) y a Cofetel, y los dejaba como organismos que sólo podían emitir
opiniones sin efecto jurídico. Para fines de la digitalización de la radiodifusión, estas
reformas también imponían una ventaja para los medios comerciales sobre los de
carácter público en cuanto a topes de audiencia y límites de tiempo para publicidad, con lo
que las estaciones sin fines de lucro se verían alejadas de la transición hacia la tecnología
digital, o al menos tardarían más que los medios comerciales en llegar a ese punto
(Rodríguez Arechavaleta, 2011, p.23).
La “Ley Televisa” mostró cómo ambas televisoras -en teoría competidoras- podían actuar
también en forma de bloque para buscar intereses comunes como la expansión hacia el
mercado de las telecomunicaciones. Meses más tarde darían otra muestra de acción
50
coordinada, esta vez para protegerse de la entrada de un nuevo competidor de televisión
abierta. En julio del 2006 la SCT dio a conocer que existían frecuencias disponibles como
para la conformación de una tercera cadena televisiva, y en septiembre la empresa
Palmas 26, compuesta por Grupo Saba y Telemundo, anunciaron su intención de adquirir
varias frecuencias para conformar una cadena nacional de televisión (Martínez y López
Parra, 2009, p.502).
El interés de Palmas 26 no era en sí el mercado mexicano. De acuerdo con Martínez y
López Parra, el objetivo era el mercado hispano en Estados Unidos, ya que ese nicho
representaba alrededor de 450 mil millones de dólares en términos de valor de mercado,
además de que su nivel de consumo es mayor que el de otras minorías. Estimaciones de
TV Azteca calculaban que el poder de compra de los hispanos era cercano a los 700 mil
millones de dólares, es decir, una cifra similar al tamaño de la economía de México
(Martínez y López Parra, p.504). Televisa y TV Azteca han desarrollado cada uno su
propia estrategia para captar este mercado en donde no tienen ventaja oligopólica, factor
que los hacía más vulnerables a la competencia.
Ante este riesgo, las televisoras transmitieron de manera simultánea en sus noticieros
historias sobre Grupo Saba –el mayor distribuidor de medicamentos en el país- con un
encuadre donde se le acusaba de ser un monopolio de los medicamentos que afectaba
directamente a los ciudadanos más pobres al tener que pagar precios altos. Así, mientras
progresaba la acción de inconstitucionalidad sobre la “Ley Televisa”, ambas televisoras se
avocaron a proteger mediante esta campaña de desprestigio a su potencial competidor
para proteger su poder de mercado tanto en México como en Estados Unidos, de modo
que “Debajo de las buenas intenciones que parecían inspirar esta campaña, lo que
verdaderamente motivaba al duopolio era el temor de que Grupo Saba, buscara la
licitación de una tercera cadena televisiva en México” (Leal Guerra, 2007, p.137). Al final,
Palmas 26 retiró su intención de obtener una cadena de televisión en el país.
El sexenio de Fox concluyó sin más alteraciones al marco regulatorio de la televisión y al
acuerdo para migrar hacia la TDT. No obstante, en su sexenio se “sembraron” tres
situaciones que tendrían su desenlace en la Administración de Felipe Calderón: la acción
de inconstitucionalidad en contra de las reformas, y una reforma electoral enfocada en la
regulación de la compra y venta de publicidad en la televisión, así como en el arbitrio de
contenidos de carácter electoral y político ahora por parte del IFE, una atribución para la
51
cual no fue diseñado originalmente. Esta última condición volvería a tensionar las
relaciones entre el sistema político y el sistema de medios. La tercera condición es el
Acuerdo de Convergencia que se firmó en octubre del 2006. Este acuerdo representa un
paso importante en la liberalización del espectro radioeléctrico, ya que implica que los
operadores de redes públicas puedan implementar a través de sus redes servicios de
triple play en una misma red. El punto polémico de esta iniciativa es que requiere que los
operadores de dichas redes compartan una sola red y, en el caso mexicano, Telmex
realizó inversiones importantes para construir y adquirir infraestructura para su red. En
este caso, Telmex tiene en su poder instalaciones clave para la interoperabilidad o
“interconexión” de las redes, pero su título de concesión le impide transmitir servicios de
video. Es decir, Telmex tiene una restricción específica para no entrar en el mercado de
televisión o de video, pero el acuerdo representaba una asimetría con respecto a sus
demás competidores, ya que Telmex entonces no podía ofrecer servicios de triple play.
Así, la intención práctica del Acuerdo de Convergencia era aprovechar la infraestructura
de Telmex para impulsar a la competencia y ofrecerle a esta empresa de Grupo Carso la
posibilidad de entrar al mercado de la televisión, por lo que implica para el gobierno un
problema doble: la disponibilidad de infraestructura para la competencia y el derecho de
Telmex de fijar tarifas por el uso de su red por parte de la competencia, así como el
sustento de la condición que impide a Telmex competir en radiodifusión que, desde el
punto de vista técnico, no se sostiene.
2.1.3 Felipe Calderón Hinojosa (2006-2012)
El sexenio de Calderón no generó ninguna reforma a las telecomunicaciones o a la
radiodifusión, pero durante su mandato se presentaron dos eventos que impactaron
directamente a la industria de televisión. Por una parte, en el 2007 la SCJN dio a conocer
su fallo sobre los artículos impugnados en la “Ley Televisa” declarando la
inconstitucionalidad de algunos de ellos y, por otro lado, se reformó la legislación
electoral, con lo cual el IFE se convirtió parcialmente en un regulador de los medios de
comunicación y se prohibió la venta de publicidad electoral. Así mismo, Calderón decretó
casi al final de su sexenio un nuevo acuerdo para la transición digital, con lo que la fecha
límite pasó del 2021 al 2015. La convergencia tecnológica mantuvo su curso y generó
maniobras industriales que llegaron hasta los tribunales, como la “Licitación 21”, la fusión
Televisa-Iusacell (de Grupo Salinas), así como la licitación de infraestructura de la
Comisión Federal de Electricidad (CFE) para que los operadores pudieran usarla ante los
52
problemas de interconexión con Telmex y su infraestructura. Como se puede ver, las
tensiones políticas se tradujeron en la reforma electoral, mientras que las tensiones
económicas de la convergencia llegaron hasta los tribunales y los órganos reguladores del
gobierno federal.
En mayo del 2007 la SCJN emitió su tesis de inconstitucionalidad sobre varios artículos
reformados y el 7 de junio se generó la resolución definitiva sobre dichas normas, con la
anulación de algunos párrafos, o correcciones a su redacción por incompatibilidades con
la constitución. En total se invalidaron de la Ley Federal de Telecomunicaciones el tercer
párrafo del segundo Artículo transitorio, y el último párrafo del Artículo 9-c. En cuanto a la
Ley Federal de Radio y Televisión, se invalidan el 17-G y 17-E, el 28 y 28-A, el 16, el 17-
E, así como el 20 (Leal Guerra, 2007, pp.142-144).
La eliminación, modificación o derogación de estos artículos o parte de ellos representó
un freno a ciertas condiciones que otorgaban ventaja a las televisoras sobre las empresas
de telecomunicaciones y la reestructuración de las barreras de entrada a la televisión
abierta. Por ejemplo, la inconstitucionalidad de las reformas a los artículos 28 y 28-A fue
uno de los puntos clave de la revisión constitucional por la SCJN, ya que “permitían a los
concesionarios de televisión a entrar sin licitación alguna, y casi sin costo, al ofrecimiento
de otros servicios como los de transmisiones de voz, video y datos”, (Leal Guerra, 2007,
p.144). El artículo 16 también se modificó, ya que las concesiones perdían su condición
de refrendo automático, uno de los objetivos de mayor alcance de la reforma debido a que
entonces los concesionarios de televisión no tenían que erogar grandes sumas para
defender concesiones que les permitieran tener participación en telecomunicaciones y
radiodifusión. Esta tesis jurisprudencial encontró incompatibilidades con los artículos 1,
25, 27 y 28 de la Constitución mexicana, y además de revocar las disposiciones
reformadas mencionadas anteriormente, también sirvió como fundamento para establecer
conceptos como la rectoría del Estado sobre el espectro radioeléctrico, eliminar el criterio
de subasta pública para otorgar concesiones de radiodifusión y hacer obligatorio el visto
bueno de las autoridades reguladoras para operar servicios, no sólo presentar una
solicitud (Leal Guerra, 2007, pp.142-144). La controversia constitucional también
evidenció discrecionalidad en el otorgamiento de las concesiones, pero la reforma al
procedimiento y órgano regulador quedó como una asignatura pendiente. El fallo de la
Corte tuvo como consecuencia directa un efecto de “doble ventanilla” entre la SCT y la
Cofetel, ya que el Poder Judicial, a través de la resolución sobre la inconstitucionalidad de
53
la “Ley Televisa”, trasladó a la Cofetel algunas atribuciones en materia de radiodifusión6
(OCDE, 2012, p.45). Es decir, la SCT y la Cofetel compartían una misma área regulatoria
sin que existieran reglas claras sobre quién tenía qué responsabilidad en el proceso de
formulación de política pública y funciones regulatorias (OCDE, 2012, p.47). Esta falta de
claridad quedó como una de las consecuencias directas de la “Ley Televisa”, ya que
permitió que se creara un espacio de ambigüedad en cuanto a regulación de
telecomunicaciones y radiodifusión al existir dos instancias con incidencia en ambos
sectores sin una distribución de trabajo clara.
La reforma electoral del 2007-2008 fue una acción que no impactó en sí al régimen de
radiodifusión, pero que generó ciertas tensiones entre el sistema mediático y el político.
La reforma de los artículos 41 y 134 de la Constitución le quitaron a la televisión el ingreso
por venta de espacios para la publicidad electoral. Por una parte, el artículo 41 prohibía la
adquisición de propaganda política por parte de particulares, además de que las
televisoras tenían que ceder 48 minutos diarios al Instituto Federal Electoral (IFE) 7 para la
emisión de promocionales en precampañas y periodos de campaña. La repartición de
estos minutos quedaba a cargo del Instituto, por lo que la televisión perdió una entrada
importante de recursos durante los procesos electorales. La reforma al artículo 134
prohibió la promoción personalizada de funcionarios públicos y el uso de esta propaganda
tenía que obedecer a fines sociales o de comunicación social esencialmente. Con estas
dos disposiciones de la reforma, las televisoras perdieron también el acceso a recursos
gubernamentales fuera de tiempos electorales, por lo que “a pesar de que la cantidad de
publicidad política (spots) sigue siendo muy elevada, los millonarios ingresos que recibían
las televisoras privadas por publicidad política de los partidos fueron severamente
afectados” (Rodríguez Arechavaleta, 2011, p.24). No obstante, esta reforma también
significó un nuevo rol para el IFE, ya que ahora se le sumaba la función de monitoreo de
medios y regulación de contenidos que pudieran trasgredir estas proscripciones.
La pérdida de estos recursos tensionaron las relaciones entre la esfera política y la de las
televisoras quienes, también en bloque, protestaron las disposiciones de la reforma
alegando que se coartaba la libertad de expresión y el derecho de los ciudadanos (los que
podían comprar tiempo en medios) a expresar sus preferencias políticas. No obstante, la
6 Esto también supone un error crítico en el esquema de regulación mexicana, ya que entonces hasta el 2006
no había claridad sobre qué instancia fungía como el regulador en materia de radiod ifusión. 7 Esta disposición no fue introducida en la reforma. Los 48 minutos son la suma de 30 minutos de Estado y 18
minutos fiscales.
54
política y la Televisión encontraron una especie de acomodo a través de estrategias como
la contratación de publicidad política encubierta en modo de “infomerciales”, es decir,
mediante apariciones o menciones en programas o en cápsulas supuestamente
informativas.
La inconstitucionalidad de la “Ley Televisa” y la reforma electoral fueron dos componentes
relevantes en la historia de la Televisión en México, pero durante el sexenio de Calderón
también se presentaron operaciones económicas en torno a la convergencia entre
telecomunicaciones y radiodifusión que han afectado la configuración de estos dos
mercados. Las televisoras se caracterizaron durante los últimos años por diseñar
estrategias para entrar al mercado de la telefonía para ofrecer no sólo el triple play, sino el
cuádruple play. Se distinguen cuatro episodios relevantes de carácter económico: la
Licitación 21, entre el 2009 y el 2011, la fusión Iusacell-Televisa, entre el 2011 y el 2012,
la intención de “rescatar” la banda de 2.5 Ghz que derivó en un conflicto entre el Gobierno
Federal y MVS8, el mayor concesionario de esa banda, y, finalmente, el problema de la
interconexión de redes, que se agudiza hacia finales del sexenio de Calderón, pero que
ha estado presente con diferentes grados de intensidad desde la firma del Acuerdo de
Convergencia en el 2006 porque éste exige la expedición de un Convenio Marco de
Interconexión (CMI), y que implica un trade off donde Telmex accede a tarifas más
baratas por el uso de su red a cambio de la modificación en su título de concesión para
que pueda ofrecer servicios de video. En términos simples, los operadores más pequeños
se ven afectados por tarifas de interconexión altas porque elevan sus costos de operación
al “rentar” una red. No obstante, las compañías pequeñas sólo podrían sustituir esta
condición a través de la construcción de infraestructura propia, lo que implica una
inversión que pocas pueden asumir (IMCO, 2011, pp.41-42).
La Licitación 21 representa uno de los intentos de Televisa de entrar al mercado de la
telefonía celular. Esta televisora se alió con Nextel en el 2010 para buscar quedarse con
la licitación de 30 megahertz de la banda de 1.7 Gigahertz (Ghz). A mediados del 2010, la
Cofetel llevó a cabo una controvertida votación (Radiofórmula, 2010) en la que dos
comisionados votaron a favor de Nextel-Televisa, uno en contra y dos de ellos no votaron
8 La SCT in ició acciones para “rescatar” las concesiones de MVS bajo el argumento de que el concesionario
subutilizaba el espectro. En el 2013 la SCJN resolvió amparar a MVS del “rescate” de la SCT. Como se verá
más adelante, el conflicto de la banda de 2.5 Ghz surge después de que la periodista Carmen Aristegui fuera
cesada de su espacio en MVS por cuestionar si el presidente Calderón era adicto al alcohol. La comunicadora
regresó a MVS tras la polémica sobre si su cese había sido exigido desde Los Pinos.
55
(uno se abstuvo y otro no se presentó) y el consorcio daría a cambio un “enganche” de
180 millones de pesos, lo que derivó en que la prensa encuadrara esta licitación como
una “ganga” a favor de Nextel y Televisa. Las reglas de la Cofetel y la CFC impidieron a
Telcel y Telefónica Movistar participar en el concurso, pero el punto más polémico de este
hecho fue que se estaba favoreciendo a los ganadores con precios preferenciales y
diferenciados. De acuerdo con la Asociación Mexicana de Derecho a la Información,
AMEDI (2011), el pago por Megahertz (Mhz) sería de 27.3 millones de pesos para Nextel-
Televisa, mientras que Telcel tendría que erogar 42 millones y Telefónica Movistar 57.1.
Iusacell, el tercer competidor y parte de Grupo Salinas, promovió decenas de amparos
para impedir que se entregara la concesión de esta parte del espectro y en octubre del
2010 decidieron disolver su “alianza” para tratar de mantener la concesión, pero Iusacell
obtuvo un amparo en contra del fallo. Después del “divorcio” entre Nextel y Televisa, los
litigios continuaron entre la empresa de telefonía y Iusacell, hasta que en noviembre del
2011 llegaron a un acuerdo para que Iusacell retirara sus recursos jurídicos. Con este
trato, Nextel tuvo el camino libre para lanzar su red “Nextel Evolution” mientras que
Televisa y Iusacell comenzaban a dar forma a una alianza comercial en el mercado de la
telefonía celular (Villamil, 2011), por lo que Televisa salía ganando con un socio en este
sector y Iusacell tendría acceso a recursos importantes.
La fusión Televisa-Iusacell puede ser interpretada como la consecuencia directa del
episodio de la Licitación 21. Como se dijo anteriormente, este primer movimiento era un
intento serio de Televisa por entrar al mercado de la telefonía móvil, pero la defensa
jurídica de Iusacell hizo retroceder a la televisora. La fusión Iusacell-Televisa consistió en
una negociación donde la televisora compraría por aproximadamente mil 600 millones de
pesos el 50% de la filial de Grupo Salinas, lo que representaba que Televisa no sólo
entraría a la telefonía móvil, sino que ya podría ofrecer cuádruple play. En otras palabras,
el negocio para Televisa no fue comprar participación en una compañía con 5% del
mercado, sino que con Iusacell por fin obtuvo una plataforma para ofrecer todos los
servicios de telecomunicaciones de suscripción (IMCO, 2011, p.19). Esta fusión comenzó
a tomar forma en el 2011 y las principales objeciones hacia esta unión provinieron de la
CFC por considerar que si bien esto permitiría tener una competencia más fuerte en el
mercado de los celulares, ambos holdings eran competidores en la televisión abierta, lo
que constituía una incompatibilidad en términos de competencia económica. Durante los
primeros meses del 2012 la CFC fue presionada por las televisoras incluso a través de su
56
cobertura donde denunciaban la falta de voluntad para combatir al monopolio de Telcel, y
finalmente en junio la CFC permitió la fusión entre ambas empresas pero con condiciones.
Dichas cláusulas fueron no discriminar la venta de publicidad a otras empresas de
telecomunicaciones en la televisión (en este caso a las empresas de Carlos Slim, quien
había retirado su publicidad por problemas de tarifas con Televisa), prohibición de venta
de contenidos en paquete a proveedores de televisión restringida (algunas compañías
tenían que comprar una barra de canales de ambas televisoras aunque sólo quisieran una
de sus señales) y, finalmente, que aceptaran la licitación de una tercera cadena de
televisión.
Tanto la Licitación 21 como la fusión entre Iusacell y Televisa convienen ser vistas como
la continuidad de un mismo hecho: el posicionamiento de Televisa como un holding con
participación en todos los ramos de las telecomunicaciones sin perder la condición de
actor predominante en el mercado de la televisión abierta. Este hecho representa un signo
muy evidente de la asimetría entre las telecomunicaciones y la radiodifusión en México,
ya que Televisa es dominante en televisión abierta y tiene un pie en el cuádruple play,
mientras que las empresas de Grupo Carso mantienen el dominio de la telefonía y la
banda ancha, pero su concesión –una construcción jurídica- le impide ofrecer servicios de
video. Esta asimetría tiene su solución: el apoyo de las empresas de telecomunicaciones
de Grupo Carso al Convenio Marco de Interconexión, de modo que se concrete el
Acuerdo de Convergencia del 2006 y la red de Telmex se convierta en una especie de
nodo común para el resto de las redes. Es decir, que Telmex acceda a ser el “carrier de
carriers”.
El conflicto de la convergencia o de la interconexión tiene su origen en el Acuerdo de
Convergencia del 2006, aun durante el mandato de Fox y en medio de una crisis post
electoral fuerte9. Para resumir esta iniciativa de manera muy simple, lo que se busca es
que todos los actores de telecomunicaciones participaran en el mercado del triple play, es
decir, que todas las plataformas fueran convergentes en cuanto a tres servicios de
telecomunicación: teléfono fijo, internet de banda ancha y televisión de paga. En ese
momento todavía no se hablaba de un cuádruple play, pero la tendencia en el sector
9 La elección presidencial del 2006 arrojó una diferencia de menos del 1% entre el panista Felipe Calderón
Hinojosa y el perredista Andrés Manuel López Obrador (AMLO). El candidato de izquierda encabezó un
movimiento de resistencia que pedía hacer un recuento debido al estrecho margen de los resultados. En la
prensa especializada se comentó la firma del Acuerdo de Convergencia por parte de los concesiona rios como
un acto que respaldaba a los panistas.
57
apunta a que al combo de tres servicios se agregue el de la telefonía celular, que es un
sector que ha tenido un crecimiento a nivel mundial particularmente importante en
términos de mercado. Ahora bien, este acuerdo supone un camino donde deben
observarse tres condiciones denominadas como las “Tres C‟s”, es decir, Convergencia,
Cobertura y Competencia. Es decir, las plataformas de telecomunicaciones tenían que ser
convergentes entre sí, tenía que haber una cobertura suficiente a nivel nacional, así como
competencia entre operadores. Los problemas del contexto mexicano para los criterios de
las Tres C‟s es que hay mercados de telecomunicaciones concentrados en sí mismos,
sólo un actor (Telmex) ha realizado inversiones fuertes en infraestructura para tener
cobertura, y la existencia de barreras o asimetrías importantes entre las radiodifusión y las
telecomunicaciones, como el impedimento “por ley” a Telmex para ofrecer servicios de
video, o la prohibición inicial a las cableras para ofrecer servicios de telefonía o internet.
La cronología del convenio de interconexión se adjunta en la parte de anexos debido a la
extensión del problema y a continuación se exponen las consecuencias de la
judicialización de las tarifas de interconexión, que resultó el respaldo de la SCJN a la
Cofetel en su función de regulador.
La Cofetel tuvo durante el sexenio de Calderón un empoderamiento progresivo que
despuntó desde el 2010, año en el que De Swaan fue elegido como comisionado
presidente a pesar de los señalamientos que lo vincularon como un operador político de
Juan Molinar Horcasitas. La Corte respaldó a Cofetel en dos eventos fundamentales para
su independencia: su autoridad en fijación de tarifas, la no sujeción de las mismas a
suspensiones y la imposibilidad de la SCT para derrotarlas a través de resoluciones
propias10.
En términos de poder político, puede ser que Carlos Slim sea el hombre más rico de
México y del mundo, pero aparentemente no es el más poderoso. Las televisoras tienen
un vínculo natural con la esfera política y se han caracterizado por su capacidad de
presión e influencia hacia esos círculos. No quiere esto decir que los órganos reguladores
estén decididos a que la Televisión le gane la partida a Slim, sino que los espacios que
Telmex y Telcel han usado para cabildear el cambio de su título de concesión no le han
favorecido y hasta parece que lo ha enfrentado con la Cofetel. Al cierre del 2012 las Tres
10
Cabe recordar que estas resoluciones que empoderan a la Cofetel se derivan de la “tarea” dejada por la
propia SCJN en cuanto a la doble ventanilla entre SCT y Cofetel después de la resolución de la
inconstitucionalidad de la “Ley Televisa”. Con estas acciones se buscó eliminar en parte esa división ambigua
sobre regulación de telecomunicaciones y radiodifusión.
58
C‟s (convergencia, cobertura y competencia) están aún incompletas ya que la
convergencia está trabada por la interconexión, y se ha fomentado a la competencia a
costa de la cobertura (infraestructura).
El sexenio de Enrique Peña Nieto comenzó con el anuncio en su mensaje inaugural de
que abriría el sector a la competencia, incluyendo la licitación de nuevas cadenas de
televisión. La reforma de Telecomunicaciones presentada en marzo es una de carácter
constitucional y abarca cambios a la ley para integrar medidas de competencia para el
sector, pero también algunos de los cambios que fueron desarrollándose a través de fallos
de la SCJN y las investigaciones sobre concentración de mercado por parte de los
órganos reguladores. El reto de la reforma de telecomunicaciones radica en que por años
se ha postergado el delineamiento de una política de Estado para este sector y su
convergencia con la Televisión. Como apunta la OCDE, los tribunales han sentado las
bases para la política de regulación económica en las telecomunicaciones.
“El uso de amparos por parte de los participantes del mercado,
particularmente en las áreas fija y móvil, con frecuencia ha impedido la
reforma y ha propiciado que los tribunales en ocasiones hayan
reemplazado el papel legítimo del gobierno en la implementación de las
políticas y regulación en materia económica” (Díaz-Pines, 2012, p.185)
2.1.4 Síntesis
Para hacer una síntesis de cómo estos tres sexenios influyeron el proceso de la
transición y convergencia digital pueden distinguirse tres tendencias principales.
a) Una alianza progresiva entre Televisa y TV Azteca.
b) La oposición cada vez más fuerte del gobierno a la dominancia de
Telmex y Telcel.
c) El fortalecimiento de la Cofetel11 como regulador a través de resoluciones
de la SCJN y la importancia del Poder Judicial en la estructuración de la
política de telecomunicaciones y radiodifusión.
11
Se debe de resaltar que a pesar de que la Cofetel se ha ido empoderando, no ha sido capaz de solucionar la
alta concentración de mercado en telecomunicaciones y radiodifusión.
59
La primera tendencia parte desde mediados de la década de 1990, donde TV
Azteca y Televisa se engancharon en una “batalla” por el rating, misma que
culminó en el año 2000. Este enfriamiento de rivalidades derivó en una auténtica
alianza que llevó a ambas televisoras a promover las reformas conocidas como
“Ley Televisa”, sabotear la licitación de una nueva cadena abierta y, finalmente,
unirse como socios mediante la fusión de Iusacell-Televisa.
La segunda directriz tiene sus raíces a finales de la década de 1990, cuando
Telmex termina su “periodo de gracia” como el monopolio de la telefonía y entran
nuevos actores a competir en servicios como la telefonía de larga distancia y la
local. A Telmex se le ha mantenido la restricción de ofrecer servicios de video a
pesar de que su red se los permite técnicamente, por lo que en México las
empresas de Carlos Slim quedan formalmente impedidas de ofrecer servicios de
triple play mientras que no se adhieran a ciertas condiciones de interconexión
contenidas en el Acuerdo Marco de Interconexión. Esto le ha dado ventaja a
Grupo Televisa, que a través de sus cableras ha logrado incrementar su
participación en la telefonía fija y el internet, además de afianzarse en la
televisión restringida. Además, se le ha presentado una fuerte resistencia en el
tema de las tarifas de interconexión y el Gobierno federal ha puesto
infraestructura a disposición de sus competidores a través de las licitaciones
espectrales 20 y 21, además de la renta de la fibra óptica de la CFE. La admisión
de la fusión entre Televisa y Iusacell en el mercado de celulares deja en
desventaja a América Móvil, ya que este consorcio puede competirle a través del
cuádruple play.
La tercera tendencia puede observarse desde los fallos de la SCJN sobre la
inconstitucionalidad de algunos artículos de la “Ley Televisa”, que sentó el
precedente para generar una reserva legal sobre la rectoría del Estado sobre el
espectro radioeléctrico y la asignación de concesiones establecidas para fines
específicos. Después de ese fallo, la SCJN siguió influyendo en la consolidación
del régimen regulatorio de telecomunicaciones con los fallos que daban a la
Cofetel la autoridad de fijar las tarifas de interconexión en caso de diferencias
entre particulares, así como el respaldo a las resoluciones del pleno de la
Comisión para que no fueran suspendidas por decisiones de la SCT. Además de
respaldar a la Cofetel, la SCJN ha influido a través de sus decisiones para
60
establecer la legalidad de la multiprogramación12 y para mantener vigente el
Decreto presidencial sobre la política de TDT del 2010, que sirvió como base del
acuerdo para la transición digital del 2012 publicado por la Cofetel.
2.2 Telecomunicaciones y televisión: barreras difuminadas y asimetrías
marcadas.
Esta parte del trabajo se centra en observar algunas características que hacen que
las industrias de telecomunicaciones y radiodifusión hayan tenido un crecimiento distinto y
que ahora enfrenten problemas de regulación, competencia y desempeño en un entorno
convergente. Para el escenario mexicano, la transición hacia la TDT es un proceso
fundamental, ya que la política de digitalización de la Televisión tiene como finalidad
liberar una gran parte del espectro que hoy usa la radiodifusión analógica. Para ello, en
este apartado se hará un análisis de los mercados de televisión y servicios de
telecomunicaciones para observar cómo a pesar de que las barreras entre sí se están
difuminando desde el lado técnico, las barreras regulatorias crean condiciones distintas
para los actores involucrados.
La comparación de telecomunicaciones y televisión es observable a partir de fines de los
años ochenta y principio de los noventa, cuando ocurre la privatización de Teléfonos de
México y se toman una serie de decisiones para liberalizar áreas involucradas en la
comunicación, como la red federal de microondas, vendida en 1990. En 1995 se expide la
LFT y se modificó la Constitución para que pudiera haber inversión extranjera en todas las
áreas del sector de las telecomunicaciones. Además, en 1996 se crea la Cofetel como
órgano regulador de esta materia. En términos de competencia, el servicio telefónico de
larga distancia ésta comenzó en 1996 y a nivel local en 1999 (Ruelas, McDowell y
Dowding, 1999, p.3). Las telecomunicaciones y la televisión nacieron por actos
gubernamentales distintos. Como se revisó en el apartado de la historia de la Televisión,
esta industria nació de la mano del poder político y se relacionaron históricamente para
crear un monopolio privado que protegía al Gobierno a cambio de que no existiera
competencia real, de tal modo que la Televisión muchas veces “se convirtió en cómplice
fiel del autoritarismo a través de un mecanismo de 2 caras: entretenimiento para la
12
Este momento también estuvo afectado por un momento político importante. Con la salidade Juan Molinar
Horcasitas, la SCT dejó de combatir formalmente y a través de los tribunales la mult iprogramación pretendida
por TV Azteca a través de Hi-TV.
61
sociedad y apoyo para el sistema a través de la autocensura” (Rosas, 2012, p.103). En
cambio, las telecomunicaciones como industria privada nacen de la decisión de privatizar
empresas paraestatales, es decir, un acto de carácter más bien administrativo, aunque no
por esto quedó libre de suspicacias políticas, ya que Teléfonos de México se vendió de
modo vertical, es decir, no se desagregó la empresa para que su infraestructura fuera
aprovechada por varios competidores, sino que ésta se ofreció como una sola entidad
(IMCO, 2011, pp.6-7). El nacimiento de TV Azteca ocurrió de manera similar siguiendo la
lógica de abrir el mercado al sector privado y en 1993 sale al aire esta nueva cadena
televisiva que había comprado dos canales que el Estado tenía en su poder (Gómez,
2004, p.63).
El esquema básico de concentración en ambos mercados quedó definido entonces hacia
mediados de la década de los noventa. Ambas áreas nacieron concentradas y hoy en día
mantienen estructuras oligopólicas que han enfrentado algunos cambios en cuanto al
poder de mercado de cada firma, pero que no han logrado una distribución más equitativa
de estas industrias. Un cambio relevante es la propia convergencia, que permite el
fenómeno de la propiedad cruzada, la cual ha ofrecido más ventajas para las televisoras
que para Telmex, debido a que sólo las primeras están hoy en día en el mercado del triple
play. Esta propiedad cruzada puede observarse gráficamente.
62
Tabla 1: Distribución de mercado y propiedad cruzada
Telefonía
móvil
Telefonía
fija
Internet TV Abierta TV de paga
América
Móvil
15%*
Grupo
Televisa
5.3%**
4.8%
15%
Grupo
Salinas
30%
Otros
24.4%
15.3%
11%
Total 100% 100% 100% 100% 100%
Fuente: Fuente: Elaboración propia con base en IMCO, 2011, p.10, OCDE, 2012; CIDE, 2012; Rodríguez
Arechavaleta, 2011.
*Grupo Televisa sostiene que Dish México, si no usa la infraestructura de red de América Móvil, sí se
beneficia de la red de tiendas del Grupo Carso, que fue accionista de esta plataforma. América Móvil no tiene
permitido ofrecer servicios de video de manera formal.
**Los grupos Televisa y Salinas son socios cada uno del 50% de Iusacell, compartiendo así el 5.3% de poder
de mercado en telefonía móvil.
Antes de ir a los análisis individuales de los mercados vale la pena dar un vistazo general
al sector de las telecomunicaciones como actividad económica. La infraestructura es un
elemento clave, por lo que la inversión en este rubro favorece las condiciones del servicio
y de la competencia. En México el problema de la interconexión entre firmas telefónicas
arroja luz sobre el rol que tiene la existencia de redes e instalaciones para fines de
competencia.
La OCDE (2012, p.25) establece que, por ejemplo, el problema de la concentración del
mercado de la telefonía no es la participación de 80% del mercado que tiene Telmex. Una
cuestión clave es el acceso a su infraestructura que hace más eficiente la conexión entre
diferentes firmas participantes. Uno de los argumentos de Grupo Carso para defender su
70.3% 79.9% 74%
70% 47%
38%
63
posición es que una de las prioridades de Telmex ha sido el despliegue de infraestructura,
lo que le permite llegar a más clientes, por lo que la competencia debería de centrarse en
invertir en este aspecto y no en compartir con ellos su red a tarifas distintas a las que la
compañía establece. Y, ciertamente, la OCDE reconoce que uno de los pilares de la
competencia entre “carriers” es la que se genera por el despliegue de infraestructura que,
a su vez, incrementa la cobertura. No obstante, el organismo alienta el uso de
infraestructura del incumbent, o el actor con más participación en este segmento. Algunas
de estas medidas son continuamente discutidas por Telmex, como la desagregación del
“bucle local” o el uso de una red hub o central como la de la América Móvil. Compartir
estos recursos de redes no disminuye la capacidad de un incumbent para mantenerse
como tal, ya que estas instalaciones siguen sirviéndole para llevar sus propios servicios,
lo que da como resultado que, por ejemplo, en la Unión Europea se presenten promedios
de volumen de participación del 59% en el mercado para los incumbent y hasta un nivel
de 65% de renta que, sin duda, son menores a los márgenes que tiene Telmex, pero que
siguen siendo significativos al estar por encima del 50% y que no representan en sí una
amenaza a la competencia.
En este sentido, el “argumento Slim” para ir en contra de una red central compartida es
que se desalienta la inversión en la infraestructura. En términos de las “Tres C”, privilegiar
la convergencia y la competencia puede dejar en desamparo a la cobertura. Los datos de
Euromonitor (2012) parecen darle la razón, al menos de una manera general, a Slim.
Según esta firma de análisis, en términos reales se ha presentado una reducción de
inversión en esta área del orden del 29.6% con respecto a lo invertido en el 2006. Es
indudable que esta situación está afectada por la crisis financiera del 2008-2009. El pico
en México de la inversión en infraestructura de telecomunicaciones fue de 40 mil 800
millones de pesos en el 2006, y ésta bajó en el 2009 a 35 mil 700 millones
aproximadamente en términos reales, aunque en términos absolutos la cifra indica 36 mil
776 millones según Euromonitor. Es decir, este evento global marcó un cambio claro en la
tendencia de la inversión, ya que en términos absolutos se estancó. Pero además de la
crisis financiera, un factor endógeno del sistema de telecomunicaciones en México que
explica la falta de crecimiento en instalaciones es la interconexión, ya que el paradigma
tanto de los participantes minoritarios como del Gobierno federal es que ya existe una red
amplia, la de Telmex, que puede ser complementada con la renta de fibra oscura de la
CFE, por lo que la acción más eficiente desde el punto de vista económico no es la
64
construcción de nueva infraestructura, sino el uso compartido de la que ya se tiene
disponible. Las cifras de la Cofetel (2013) muestran que, en efecto, el 2006 había sido el
pico de inversión en telecomunicaciones, pero su cifra es de 3 mil 699 millones de dólares
en términos absolutos. Del 2007 al 2009 se registran caídas también, tocando un nivel de
2 mil 890 millones de dólares en ese último año, de acuerdo con sus cifras preliminares.
El banco de datos de la Comisión muestran que a partir del 2010 hubo una recuperación
en términos absolutos, captándose en ese año 5 mil 674 millones de dólares de inversión,
pero con caídas para el 2011 y 2012 con 4 mil 985 millones y 4 mil 267 millones de
dólares respectivamente, aunque la Cofetel aclara que son cifras preliminares.
Euromonitor (2012) muestra que las telecomunicaciones son un mercado sumamente
rentable, ya que la falta de inversión en infraestructura no afecta la captación de ingresos,
al menos de modo directo. El 2011 significó ganancias por 413 mil millones de pesos y del
2006 al 2011 se expandieron en una proporción del 26.9% en términos reales a pesar de
la crisis financiera. Según las cifras de Cofetel, se ha mantenido un crecimiento
importante a partir del 2006 hasta la fecha. En ese año se obtuvieron ganancias por 283
mil 896 millones de pesos, mientras que en el 2011 se reportaron 395 mil 254 millones de
pesos, según estimaciones preliminares. El sector de la telefonía fija junto con el de la
móvil representan año con año los mayores sectores de inversión dentro de las
telecomunicaciones, en tanto que éstos dos conceptos junto con el de la televisión de
paga representan los servicios que más captan ingresos.
65
Fuente: Elaboración propia en base a Euromonitor, 2012 y Cofetel, 2013
*Datos de tabla están en millones de pesos mexicanos (MXN)
Como se puede observar, las telecomunicaciones de modo global presentan una
tendencia clara en donde la inversión absoluta a lo largo de estos últimos años es más
bien cíclica, con periodos de crecimiento y estancamiento, mientras que los ingresos van
al alza. En términos de inversión, los años 2006 y 2010 marcan dos picos positivos
seguidos por periodos en donde este indicador se contrae. El periodo 2008-2009 está
afectado por el factor de la crisis financiera internacional, pero el 2010 representa en
términos absolutos un repunte importante en términos de inversión. Los años 2011 y 2012
presentan una caída en la inversión, pero no tan pronunciada, lo que podría ser la
validación parcial del “argumento Slim” sobre la falta de incentivos para que exista una
competencia en cuanto a infraestructura.
Como muestra la línea de ingresos, los servicios de telecomunicaciones son un negocio
costoso, pero que refleja de modo global buenos dividendos. A pesar de la crisis
financiera y del poco crecimiento económico en México, los ingresos mantienen tasas de
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Inversión global pesos $38,246.98 $40,586.67 $35,766.59 $40,624.64 $37,917.73 $71,574.55 $70,664.42 $69,881.14
Ingresos globales pesos $240,508.0 $283,771.0 $317,779.5 $336,890.0 $365,054.5 $385,022.5 $401,598.0 $423,758.0
$-
$50,000.00
$100,000.00
$150,000.00
$200,000.00
$250,000.00
$300,000.00
$350,000.00
$400,000.00
$450,000.00
$500,000.00
Mill
on
es
de
pe
sos
Tabla 2: Inversión contra ingresos global en
telecomunicaciones*
Inversión global pesos Ingresos globales pesos
Exponencial (Inversión global pesos) Exponencial (Ingresos globales pesos)
66
incremento anuales que promedian desde el 2006 al 2012 un 8.5% aproximadamente
tomando en cuenta los indicadores de ingresos absolutos de Euromonitor y Cofetel. Pero
quizás lo que llama la atención es que los ingresos en el sector de las telecomunicaciones
no están directamente afectados por el estancamiento en infraestructura ya que la
diferencia entre ingresos e inversión entre el 2005 y el 2012 da un promedio de 293 mil
639 millones de pesos anual para este sector, lo que da una tasa de crecimiento promedio
del 8.5% en cuanto a la diferencia entre ingreso e inversión en los servicios de
telecomunicaciones de modo global. Si se compara la “diferencia” entre ingreso e
inversión con la inversión inicial se tienen tasas de ingreso que promedian un 615% de
ganancia. Es decir, los ingresos son, en promedio, seis veces lo que se invierte en
infraestructura de telecomunicaciones.
Fuente: elaboración propia en base a Euromonitor, 2012 y Cofetel, 2013
*Cifras en millones de pesos mexicanos (MXN)
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Diferencia en mdp $202,261.0 $243,184.3 $282,012.9 $296,265.3 $327,136.7 $313,447.9 $330,933.5 $353,876.8
$-
$50,000.00
$100,000.00
$150,000.00
$200,000.00
$250,000.00
$300,000.00
$350,000.00
$400,000.00
Tabla 3:Diferencia entre ingreso e inversión*
Diferencia en mdp
67
Fuente: Elaboración propia con datos de Euromonitor, 2012 y Cofetel, 2013.
Como se puede ver, la constancia en el incremento de los ingresos en el sector de modo
global acentúa el porcentaje de ingresos obtenidos con respecto a la inversión, puesto
que los años de menor inversión presentan una captación mayor de recursos, mientras
que los periodos de recuperación de capital del sector reducen la relación entre ingreso
contra la inversión. Esta última gráfica muestra que la inversión fluctúa, pero que los
ingresos van en aumento. Como se dijo anteriormente, el contexto de la infraestructura en
México está afectada directamente por la crisis financiera del 2008 y 2009 y el conflicto de
la interconexión en la que es más eficiente el uso de una red central antes que el
despliegue de nueva infraestructura por parte de cada operador.
2.2.1 Televisión abierta
La televisión no restringida tiene dos valoraciones relevantes, independientemente de su
valor como mercado. La primera es su cobertura o su penetración. De acuerdo con el
INEGI, el 92.5% de los hogares mexicanos tienen un televisor con capacidad de recibir
señales abiertas analógicas (Gómez García, 2004, p.24). El acceso a la televisión abierta
es relativamente bajo, pues sólo se requiere contar con un televisor y una antena en caso
de que el dispositivo no la tenga integrada, y el precio de estos aparatos se ha ido
reduciendo de modo general. Incluso las pantallas de plasma o de tecnología más
avanzada son aparatos que se pueden conseguir con créditos relativamente accesibles,
aunque la adquisición de televisores avanzados está condicionada por la brecha del
529%599%
788% 729%863%
438% 468% 506%
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Tabla 4: Porcentaje de ingresos contra
inversión
% de ingresos con respecto a inversión anual
68
ingreso. La segunda condición que hace a esta industria relevante es que constituye una
plataforma de contenidos que afectan directamente a la ciudadanía en base a la calidad
de su contenido de información o noticioso, y los programas de entretenimiento que se
transmiten. Robert Putnam (en Norris, 1996, p.475) sugería en su concepto de capital
social que la televisión es un factor que reduce la interacción o el engagement cívico de
las personas, pero en realidad la televisión es un conducto por el cual se absorben ciertas
actitudes, valores y maneras de pensar los asuntos públicos que luego se socializan a
través de las relaciones interpersonales del día a día (Norris, 1996, p.479). Un enfoque
puramente de mercado sirve poco para analizar el impacto de la industria televisiva, ya
que puede ignorar la capacidad de este medio para generar presión política. La televisión
abierta es una magnífica plataforma de promoción para funcionarios y políticos,
especialmente a nivel local, y al mismo tiempo los gobiernos tienen acceso a recursos
públicos que pueden ser destinados a la compra de publicidad.
Televisa tuvo hasta los años noventa el monopolio de la televisión comercial abierta en
México, pero la entrada de TV Azteca como una segunda cadena privada poco a poco fue
quitándole audiencias y anunciantes para convertir este mercado en un oligopolio al que
coloquialmente se le conoce como duopolio. De acuerdo con Gómez García (2004), para
1997 la audiencia de Televisa bajó del 90% al 67% con la entrada de competencia y
desde ese año hasta el 2004 mantuvieron una distribución más o menos estable en donde
los “picos” de audiencia son del 33% para la televisora del Ajusco y 69% para Televisa,
aunque otras estimaciones llegan a darle en ocasiones un 72% debido a que tiene más
canales disponibles que Azteca (Gómez García, 2004, pp.66-67; Trejo Delarbre, 2010,
p.34).
La concentración es también visible en el número de frecuencias o estaciones repetidoras
que permiten que la televisión tenga cobertura a nivel nacional. La literatura es
concurrente en este indicador, que sitúa la distribución de aproximadamente 461
estaciones para televisión comercial en un rango del 92% al 94% para el duopolio
televisivo en una relación de 60.5% de estas para Televisa y 31.5% para TV Azteca
(Gómez García, 2004, p.24; Rodríguez Arechavaleta, 2011, p.6; Trejo Delarbre, 2010,
p.34). Pero el paradigma de la convergencia obliga a pensar el problema de la
concentración de la televisión abierta y todavía analógica de un modo integral con
respecto al resto de las tecnologías que demandan espectro. En este sentido, la televisión
analógica utiliza una de las mejores bandas para otros servicios de telecomunicaciones, la
69
de 700 Mhz, que ha demostrado ser un espacio excelente para el servicio de redes LTE o
4G. La transición hacia la televisión digital liberaría una gran porción de esa banda
(alrededor del 75%), por lo que este proyecto es fundamental para que exista una oferta
importante de esta sección del espectro, que además tiene un valor intrínseco relevante
(Gómez García, 2004, pp.24-25).
Regresando al planteamiento de la televisión abierta como un mercado, los indicadores
de ventas de publicidad acompañan la distribución concentrada de esta industria. De
acuerdo con Rodríguez Arechavaleta (2011), México entre el 2010 y el 2011 se mantenía
como el segundo país con mayor facturación de publicidad en América Latina, tan sólo
superado por Brasil. Sin embargo, a diferencia de ese país sudamericano, la
concentración del mercado mexicano era mucho mayor, ocupando el tercer lugar en la
región y sólo superado por la distribución de los mercados de Panamá con un 95% y
Guatemala, con 100% (Rodríguez Arechavaleta, 2011, p.10). La audiencia y la venta de
publicidad, un ingreso fundamental para las televisoras comerciales, están estrechamente
ligadas, ya que el modelo de negocio de esta industria tiene como clientes a las marcas
de anunciantes, puesto que el nivel de audiencia es una especie de “mercado” que se le
vende a estas firmas para que inviertan en productos publicitarios en los espacios
televisivos.
La publicidad es un ingreso fundamental para la industria televisiva. Según datos de la
CFC, la proyección para el crecimiento de la venta de anuncios entre el 2005 y 2010 fue
de una tasa del 6.6% anual tan sólo para publicidad en la “pantalla chica”. Para el 2005 el
gasto total en medios publicitarios alcanzó una cifra de 44.8 mil millones de pesos, del
cual el 58% fue realizado en televisión abierta, 3.2% en la restringida y 38% en otros
medios. Sin embargo, de acuerdo con la CFC, la tasa de crecimiento de publicidad para
televisión restringida era más pronunciada que la de la televisión abierta, reportando entre
el 2006 y 2010 una proyección de 32.6% (Martínez y López Parra, 2009, p.498).
La literatura muestra que hay una coherencia entre la concentración de la audiencia, la
infraestructura y la venta de publicidad, puesto que Televisa acapara entre dos terceras
partes y el 70% de los ingresos por anuncios y Azteca entre el 28% y el el 30%
(Rodríguez Arechavaleta, 2011, p.5; Trejo Delarbre, 2010, p.34; Martínez y López Parra,
2009, p.498).
70
Fuente: elaboración propia con datos de Gómez García, 2004; IMCO, 2011; Rodríguez Arechavaleta, 2011;
Trejo Delarbre, 2010; Martínez y López Parra, 2009.
Así, la competencia entre las televisoras privilegia la búsqueda de audiencias que se
traduzca en anunciantes. El modelo de negocio genera una especie de distorsión entre la
efectividad de negocio y la calidad programática, condición que tiene una repercusión
directa en la calidad de la democracia. Hacia finales de los „90 ocurrieron dos eventos
fundamentales para que la industria tomara un giro más “empresarial”: la muerte de Emilio
Azcárraga Milmo, que dejó a Grupo Televisa bajo la responsabilidad de su hijo Emilio
Azcárraga Jean, quien privilegió un enfoque más pragmático en torno la relación con el
PRI dado su desprestigio progresivo13, y la visión de negocio de Ricardo Salinas Pliego
con TV Azteca como una empresa dedicada al entretenimiento.
De acuerdo con Gómez García (2004), parte del crecimiento de TV Azteca se explica por
la atención procurada a sus inversionistas, ya que han usado sus espacios informativos
para que el propio Salinas Pliego salga a “calmar o acallar rumores que pudieran hacer
caer las acciones de TV Azteca. Esto nos hace observar que, cada vez más, hay una
mayor atención con sus inversionistas por encima de sus audiencias” (Gómez García,
2004, pp.71-72).
13
Además de que el PRI viv ía un periodo de desprestigio, el mercado de clientes en la política comenzaba a
ampliarse debido a que la oposición fue ganando terreno ganando algunos cargos locales, gubernaturas y
lugares en el Congreso.
69.30% 70.60%60.50%
30.60% 29.10% 31.50%
0.00%
20.00%
40.00%
60.00%
80.00%
Audiencia Ingresos publicitarios Estaciones
Tabla 5: Audiencia, ingresos e infraestructura
en TV Abierta
Televisa TV Azteca
71
La “competencia” en materia de contenidos quedó supeditada al rating para aumentar la
cartera de anunciantes de TV Azteca. La táctica inicial de la nueva televisora fue la de
comprar programación, pero esta estrategia tuvo que ser cambiada por una de efectividad
probada, la de Televisa. En consecuencia, la programación en sus canales comenzó a
“calcar” contenidos y tipos de programación, pero los fue intercalando con formatos
novedosos o algunos programas que llamaran la atención de la audiencia. Estos
programas eran noticiarios, telenovelas y talk o reality shows fundamentalmente y trataron
de introducir la polémica o novedades en su presentación para competirle directamente a
la televisora de la familia Azcárraga (Gómez García, 2004, pp.74-75).
La competencia entre ambas televisoras va más allá de las fronteras nacionales. Salinas
Pliego pronto siguió la línea de negocios de Televisa y buscó a un socio en Estados
Unidos que le permitiera buscar una porción de la audiencia hispana en ese país. Así, con
Pappas Telecasting formó en el 2000 la cadena Azteca America –de la cual ya es dueña
en un 100%- y a partir de ahí comenzó a vender contenidos a cadenas locales gracias a
que tiene una licencia de programación del TLCAN que le permite distribuir dichas
producciones. En Estados Unidos compite con Univisión y Telemundo, cadenas
consolidadas que cuentan con el apoyo de Televisa y la NBC respectivamente (Gómez
García, 2004, p.80).
Estados Unidos y México comparten el modelo de televisión comercial14, pero ciertamente
el caso mexicano tiene prácticas oligopólicas que le dan un poder económico y político
importante a ambos consorcios. No quiere esto decir que el contexto norteamericano está
en perfecto balance, pero el caso mexicano tiene más concentración que éste en dos
manos, formando un duopolio con poder político y económico real que derivan de la falta
de competencia en el sector. El sistema mexicano de televisión abierta sugiere una
cercanía con Estados Unidos cuanto a sus planteamientos básicos, pero su desempeño
14
Es pertinente aclarar que, si b ien comparten el modelo de televisión comercial abierta, ambos países
difieren en su modelo de comunicación polít ica. Mientras que Estados Unidos tiene uno mucho más
comercial donde la publicidad en televisión es adquirida por candidatos y partidos, México mezcla un
esquema de telev isión abierta con reglas para que la publicidad política se distribuya desde el Estado en
tiempos para cada partido. Este esquema ha causado, entre otros, fenómenos altamente cuestionados en
términos de aportación democrática, como el bombardeo de spots (espotización, como se le conoce
coloquialmente), o la aparición de publicidad política encubierta en espacios de la pantalla chica. La
publicidad polít ica encubierta es conocida también como “infomerciales políticos” en la opinión pública, ya
que representan espacios de propaganda política disfrazada en espacios noticiosos o de entretenmiento de la
televisión.
72
evidencia fallas en cuanto a la aplicación de medidas para fomentar la competencia, los
contrapesos y la pluralidad.
Podemos concluir que la composición del sistema televisivo mexicano
se está acercando, cada vez más, al modelo estadounidense, pero con
la particularidad de que en México se ha consolidado un duopolio por
parte de las dos grandes compañías de televisión en abierto –Televisa y
TV Azteca-, con la convivencia de una televisión pública limitada
(Gómez García, 2004, p.84).
El duopolio ha probado ser un esquema rentable a pesar de las tendencias de crecimiento
relativamente bajo de la publicidad en televisión abierta. Los márgenes de ganancia de
Televisa y Azteca son aproximadamente de 29% y 36% respectivamente comparado con
televisoras de Estados Unidos y Reino Unido como CBS e ITV, que reportan márgenes
del 10% generalmente. No obstante, los contenidos generalmente son poco competitivos,
así como los salarios y esto deriva de que en lugar de actuar como auténticos
competidores opten por asociarse a través de relaciones comerciales (IMCO, 2011, pp.24-
25).
En términos de impacto en las actitudes democráticas, el bajo nivel de la programación de
ambas televisoras se centra en producir programas que atraigan rating, mientras que el
tratamiento de la información política y noticiosa carece en ocasiones de contexto y está
más orientado a lo espectacular. Esta clase de “descuido” de la programación con
información útil para la cultura democrática afecta directamente a la ciudadanía que no
tiene más opciones en la televisión abierta, pues “A partir de esos elementos, entonces,
configurará sus predisposiciones y el comportamiento hacia la política en general, y
específicamente, su comportamiento electoral” (Rodríguez Arechavaleta, 2011, p.13). En
los anexos se adjunta una reflexión sobre los alcances de la televisión en la cultura
democrática que parten de un estudio de Raúl Trejo Delarbre (2010).
No obstante, la entrega de nuevas licencias para televisión abierta tiene un obstáculo
fundamental: la capacidad de recibir señales digitales. Es decir, si las nuevas frecuencias
sólo están disponibles como señal digital la concesión se vuelve poco atractiva, ya que
aproximadamente el 86% de los aparatos receptores en México son de tecnología
análoga y necesitan de una caja decodificadora que cuesta entre 50 y 64 dólares (IMCO,
2011, p.27). La política digital actual contempla el uso de subsidios para la instalación de
73
estos aditamentos, pero ésta misma señala que la digitalización en México ocurriría hacia
finales del 2015, por lo que una “oferta” de señales que lleguen en un inicio a sólo el 15%
de los receptores no es precisamente la más atractiva.
El modelo de televisión comercial no está peleado con la existencia de una política de
Estado para este medio. Al contrario, la radiodifusión usa un recurso estratégico como lo
es el espectro y está comprobado que es un buen negocio que tiene todavía mucho
potencial con la transición a la señal digital, además de que ofrece a los concesionarios
una plataforma de poder influencia política. Para los ciudadanos, la televisión ofrece
también contenidos, opiniones y programación que pueden impactar sus actitudes en
torno a la política, la interacción cívica o simplemente el encuadre de los problemas
nacionales o de la sociedad, por lo que es esencial una polít ica de estado que no pierda
de vista la función política de la televisión en aras de propiciar sólo lineamientos de
competencia económica.
En la política de radiodifusión hay temas que aún están en un limbo legal pero que
podrían ser legislados en la reforma de telecomunicaciones del Pacto por México. Estos
son generalmente problemas derivados de fallos judiciales sobre temas de
telecomunicación y radiodifusión como la posibilidad de aprovechar la banda de 700 Mhz
y cómo dividirla para su mejor aprovechamiento, o los procedimientos para la renovación
de las concesiones televisivas (IMCO, 2011, pp.26-27), la posibilidad de utilizar el
multiplexeo en los canales digitales, y las obligaciones de must carry y must offer para la
transmisión de señales abiertas en la televisión de paga.
2.2.2 Televisión de paga
Como servicio, la televisión de paga en México ha ido al alza desde la publicación de la
Ley Federal de Telecomunicaciones en 1995, ya que ese fue el punto de partida para que
los operadores contemplaran la distribución de otros servicios de telecomunicaciones a
través de sus redes. No obstante, todavía faltarían algunos años para que ésta posibilidad
se materializara a través de la política de convergencia.
En el país, la televisión de suscripción opera a través de dos plataformas básicamente:
televisión por cable (ofrecida en paquetes triple play), y en televisión satelital para el hogar
(DTH, por sus siglas en inglés Direct to Home). Existe también la plataforma de televisión
por microondas, ofrecido principalmente por MVS, pero el uso de este medio está
74
descendiendo de manera global. A pesar del costo que implican, la penetración de los
paquetes de televisión restringida llegó a un 40.5% en el 2012 (LAMAC, 2013), casi la
mitad de lo que tiene de difusión la televisión abierta, o dos de cada cinco hogares
mexicanos en términos prácticos. De acuerdo con Gómez y Sosa Plata (2010), en 1990 –
a 24 años de que comenzara a operar la primera cablera en México-, había 545 mil
abonados a sistemas restringidos y éste se triplicó hacia 1995, para llegar a 1 millón 539
mil. En el 2000, ésta cifra prácticamente se dobló y en total se contabilizaban 3.2 millones
de suscripciones (Gómez y Sosa Plata, 2010, p.121). Euromonitor (2012) calcula que en
el 2006 existían 5.2 millones de cuentas, 3.9 de cable y 1.9 de DTH, que en el 2011 se
elevaron hasta 6.3 y 2 millones respectivamente, lo que implica que en México en ese año
había aproximadamente 8.3 millones de hogares suscritos a este servicio. De acuerdo
con cifras preliminares de la Cofetel, en el 2011 había 11.5 millones de suscriptores, 5.6
millones por servicios satelitales y prácticamente la misma cantidad por cable. Para el
2012, la Comisión estima que en México había 12.9 millones de suscripciones, 5.9 en
plataformas de satélite y 6.9 en las de cable (Cofetel, 2013). Si las cifras gubernamentales
son correctas, quiere decir que en 10 años el número de abonados a televisión restringida
casi se ha cuadruplicado.
Fuente: elaboración propia en base a Gómez y Sosa Plata, 2010; Cofetel, 2013; Euromonitor, 2012
*Cifra preliminar de Cofetel
0.51.5
3.2
5.6
9.9
12.9
0
2
4
6
8
10
12
14
1990 1995 2000 2006 2011 2012*
susc
rip
tore
s (e
n m
illo
ne
s)
Años
Tabla 6: Suscripciones totales por año a TV de Paga
75
En términos de penetración, el IMCO (2011) estima que en el 2001 la tasa rondaba el
13.5% en hogares, y en el 2009 había llegado a un 27.2%. La proyección de este instituto
muestra que en el 2012 ésta tendría que rondar el 38%, por lo que es consistente con lo
que el LAMAC (2013) estima para ese mismo año. Este mismo centro prevé que en el
2013 44.2% de los hogares tengan algún sistema de televisión de paga debido a que los
precios de estos paquetes se han reducido progresivamente.
Fuente: elaboración propia en base a IMCO, 2011; LAMAC, 2013
*Estimación LAMAC, 2013
El crecimiento de este servicio en México tiene relación con el cambio en el marco
regulatorio de las telecomunicaciones. De acuerdo con Gómez y Sosa Plata (2010,
p.110), hay tres condiciones que explican cómo modificaciones regulatorias dieron pie al
desarrollo de la televisión de suscripción.
1.- La admisión de inversión privada y extranjera en telecomunicaciones.
2.- La posibilidad de realizar fusiones e inversiones fuentes en el sector que permiten que
se involucren empresas de telecomunicaciones, de televisión de paga, bancos y otros
grupos económicos.
3.- El crecimiento de servicios con la convergencia tecnológica (triple play).
0.00%
10.00%
20.00%
30.00%
40.00%
50.00%
2001 2009 2012 2013*
13.50%
29%39.26%
44.27%
Tabla 7: % de penetración TV de paga
% de penetración
76
En términos de cronología, el punto de partida es la publicación de la LFT en 1995. Para
efectos de competencia económica, esta legislación abría a la competencia al rubro de las
telecomunicaciones como tal para que se difuminaran las diferencias entre servicios que
podían ser ofrecidos a través de una misma red y para eliminar las limitaciones regionales
de las licencias para estos servicios. En concreto, las reformas constitucionales y la
promulgación de la LFT significó que la inversión extranjera se permitiera a partir de ese
entonces hasta en un 49%, y sólo para telefonía celular se permitía el 100%, además de
que las licencias de servicios de telecomunicaciones ahora serían conocidos como
“Redes Públicas de Telecomunicación” para permitir la oferta de más servicios, así como
los principios de la interconexión entre los operadores, donde las tarifas de interconexión
se fijarían a través de las empresas (IMCO, 2011, p.7). Telmex conservaba los
“candados” que le impedían ofrecer servicios de video, a pesar de que técnicamente su
red tenía la capacidad de distribuirlos.
Estas nuevas condiciones inscritas en la LFT generaron un incremento en cuanto a la
solicitud y otorgamiento de nuevas concesiones para las redes públicas de
telecomunicación. En 1995 se habían expedido 4 concesiones y en 1996 se otorgaron
117 para llegar a 219 en el año 2000. La inversión en infraestructura también creció: en
1996 se habían invertido 64 millones de dólares, en el 2001 este monto creció a 451 y
para el 2008 se estiman un total de 700 millones de dólares destinados a este concepto.
Así mismo, las ganancias se incrementaron, pasando de 350 millones de dólares en 1998
a 820 en el 2011, y luego a mil 200 millones en el 2007 (Gómez y Sosa Plata, 2010,
p.121). Como estos mismos autores mencionan, el crecimiento de una infraestructura
realizada con inversión privada y extranjera sentó las bases para la expansión de la
televisión restringida. El siguiente paso en este orden de ideas es la creación de nuevos
grupos o la reconfiguración de actores a través de alianzas o fusiones. En otras palabras,
al eliminar criterios de “regionalización” de servicios de telecomunicaciones diferenciados
(ahora integrados como Redes Públicas de Telecomunicaciones) dio paso a que las
empresas de televisión de paga fueran empresas más “verticales”, o que los competidores
más pequeños tuvieran que buscar estos esquemas para poder competir.
De los tres grandes holdings que existen en radiodifusión y telecomunicaciones en
México, el ganador ha sido el Grupo Televisa, mientras que América Móvil –Telmex y
Telcel- han quedado relegados de este mercado por aspectos jurídicos que le impiden
competir. Televisa partió de ventajas propias en cuanto a generación de contenidos y la
77
existencia de infraestructura cablera a través de Cablevisión para posicionarse como el
actor más importante en este mercado precisamente a través de fusiones y alianzas.
Rodríguez Arechavaleta (2011, p.5) expone que el Grupo Televisa obtuvo en el 2010 el
22.1% de todas sus ventas por vía del sector de telecomunicaciones, en donde tiene el
dominio de la televisión de paga. Además, las ganancias generales de sus ventas fueron
del 20.8%, pero su sector de telecomunicaciones reportó un margen de 33% de utilidad
por sí solo.
El IMCO (2011) estima que el poder de mercado de Televisa tomando en cuenta su
participación en cable y DTH es de alrededor del 50%. La primera es la tecnología más
difundida –aunque la televisión satelital está cerrando la brecha- y Grupo Televisa
participa a través de Cablevisión, TVI (Cablevisión Monterrey) y Cablemás, por lo que se
estima que tiene el 35% de la clientela, seguida por Megacable con 31% (IMCO, 2011,
p.28). Rodríguez Arechavaleta (2011, p.4) calcula por su parte que Televisa tiene incluso
más participación en esta rama de la televisión restringida y que a través de sus filiales
acapara el 50% de las cuentas de cable. En DTH la competencia entre Sky (Televisa y
News Corporation) y Dish (MVS y EchoStar) se ha ido incrementando desde que este
último sistema comenzó a ofrecer paquetes menos costosos. En el 2009 la relación entre
ambas plataformas era de 72% para Sky y 20% para Dish en número de suscriptores,
pero la proyección para este consorcio en 2011 era ya de un 40% (IMCO, 2011, pp.28-
29). A pesar de esta caída frente a Dish, Rodríguez Arechavaleta (2011, p.5) estima que
Televisa tendría cerca del 50% del mercado de DTH. El CIDE agrupa ambas plataformas
y calcula que en el 2010 “las empresas controladas por Televisa que actúan en el
mercado de televisión de paga lograron una participación de aproximadamente 50% a
nivel nacional” (CIDE, 2012, p.6), mientras que la OCDE refiere que la participación total
es del 48.9% (OCDE, 2012, p.26). A pesar de las variaciones en cuanto a los cálculos
separados de los métodos de distribución de este servicio, se concurre en que el Grupo
Televisa es el actor predominante en este mercado.
El último aspecto que explica el crecimiento de la televisión de paga en México es la
convergencia tecnológica de servicios, lo que permite que se ofrezcan paquetes de
servicios como el triple play. Esta posibilidad ha sido un factor muy importante para el
crecimiento de las cableras en el resto de las áreas de telecomunicaciones y, por
consecuencia, el de Grupo Televisa en estos rubros. El empaquetamiento de telefonía,
78
televisión e internet ha sido en parte ayudado por dos decisiones gubernamentales: la
renta de fibra óptica y la restricción en materia de video para Telmex.
Con la disponibilidad de fibra óptica en renta, los cableros han reducido su dependencia
de la red de Telmex y no es curioso que el consorcio ganador y único participante de la
renta de dos hilos en el 2010, Grupo de Telecomunicaciones de Alta Capacidad SAPI,
agrupe a dos proveedores de Cable –Televisa y Megacable- con uno de telefonía móvil,
Telefónica. (IMCO, 2011, p.29; Rodríguez Arechavaleta, 2011, p.5). La restricción de
Telmex en este segmento de las telecomunicaciones es también factor para que Grupo
Televisa se consolide como el actor mayoritario. El alcance de la red de Telmex a lo largo
del territorio nacional es suficiente como para suponer que si Grupo Carso llegara a
ofrecer servicios de televisión restringida en el corto plazo, el panorama de competencia
podría modificarse rápidamente ya que además de infraestructura, América Móvil tiene
acceso a contenidos a niveles de precio relativamente bajos porque actualmente ofrece el
triple play en 12 países latinoamericanos (IMCO, 2011, p.30).
Este “combo” de servicios ha sido fundamental para el impulso a la televisión de paga. En
el 2009, dicho esquema representó para Megacable, Cablevisión y Cablemás un 36% del
total de sus ingresos, y en ese año ya representaba el 12% de la clientela de las cableras.
La OCDE (2012, p.24) estima que las cableras ofrecen el 31% de los servicios de
conexión de banda ancha. El triple play tiene además el atractivo de reducir el costo final
de la suscripción, de tal modo que –dependiendo del plan de pago-, contratar todos los
servicios en un solo paquete resulta hasta 49% más barato que tener los tres por
separado (Gómez y Sosa Plata, 2010, pp.123-124). El “techo” aparente de esta modalidad
es la brecha del ingreso. Estimaciones del INEGI del año 2008 muestran que 7 de los 26
millones de hogares tienen un ingreso superior a los 7 salarios mínimos y, por tanto, les
da la posibilidad de gastar 600 pesos en paquetes de triple play (Gómez y Sosa Plata,
2010, p.124), por lo que el abaratamiento de los servicios es un factor clave para atraer a
los clientes, pero una eventual pérdida de poder adquisitivo puede frenar su crecimiento o
cuando menos alterar su desempeño de manera significativa.
Uno de los retos regulatorios claves en este sector es el de las condiciones must carry y
must offer. La falta de reglas claras en estos conceptos le da también ventajas a Televisa
con respecto a sus competidores en cuanto a la distribución de señales de televisión
comercial abierta. El tecnicismo must carry significa que los operadores de paga deben de
79
transmitir las señales de televisión abierta disponibles en el área de manera gratuita a
solicitud del concesionario. El término se origina en Estados Unidos a principios de los
noventa con la finalidad de que los servicios de suscripción no discriminaran a las
televisoras locales aunque fueran filiales de las cadenas nacionales, o a estaciones de
carácter público o educativo. Es decir, en el caso hipotético de que Telmex pudiera
ofrecer televisión de suscripción, Televisa o TV Azteca podrían exigirle a la compañía que
transmita las señales de sus afiliados o repetidoras en alguna Entidad Federativa sin
ningún costo. El must offer se refiere a que los concesionarios de televisión abierta deben
de permitir a las empresas de suscripción acceso a su programación para la retransmisión
de sus señales, o bien, la retransmisión de las mismas mediante un pago por los
derechos de autor a precios no discriminatorios (IMCO, pp.53-54). El must carry y must
offer son figuras correlativas y su gratuidad está sujeta en el caso mexicano a lo que
marque la Ley de Derechos de Autor para los radiodifusores que generen contenido
propio.
Hasta la propuesta de la Reforma de Telecomunicaciones de marzo del 2013, no se
preveía una reserva legal para la retransmisión de la señal, y su principal punto de
conflicto se materializó en un conflicto entre MVS y Televisa. La disputa entre ambas
partes inició en 1989 cuando MVS se convierte en la competencia directa de Televisa en
la plataforma de paga. En ese momento, MVS no contaba con un canal de televisión por
señal abierta, y comenzó a ofrecer programación de Estados Unidos en sus paquetes. La
ventaja de Cablevisión era que podía ofrecer esos mismos canales internacionales más
los nacionales, mientras que MVS se tendría que acercar a negociar con la empresa de la
familia Azcárraga para retransmitir programación mexicana, ya que los canales abiertos
siempre han sido los más sintonizados, aún en la audiencia de paga (IMCO, 2011, p.54).
La falta de regulación en cuanto a la retransmisión de señales tuvo su impacto directo en
el mercado del DTH cuando este sistema llegó a México a mediados de los noventa. En
ese contexto, MVS se asoció con Hughes Communications para traer a América Latina y
a México el sistema Direct TV, que competiría directamente con Sky, de News
Corporation y Televisa. Desde el inicio, Direc TV manifestó que había problemas de
competencia por el acceso restringido a los canales locales (Gómez y Sosa Plata, 2010,
p.118). En el 2004 Direc TV salió del mercado mexicano y por cuatro años, Sky tuvo en
México un monopolio en DTH, hasta que MVS y EchoStar echaron a andar la plataforma
Dish México.
80
Aún sin cambios en este tema, el conflicto se reeditó en el 2011, pues Dish pretendió
retransmitir las señales abiertas. En ese momento, Televisa ofrecía en bundle, en
paquete, sus señales junto con 10 canales adicionales a los sistemas de pago con menos
de 5 millones de suscripciones con una tarifa preferencial de 1.96 dólares por suscriptor.
El problema con este esquema es que el modelo de negocio de Dish reside en la venta de
paquetes económicos, por lo que es más rentable la compra de canales “a la carta” y no
de paquetes predefinidos. Además, una de las acusaciones constantes de Televisa es
que Dish usa la infraestructura de Telmex, por lo que tiene acceso a más de 5 millones de
personas, y con ello excluye a la compañía de la tarifa de los 1.96 dólares (IMCO, 2011,
p.55).
Sin ser términos enteramente homologables, la retransmisión de señales abiertas en
plataformas de paga es una especie de “conflicto de interconexión” para este sector de la
industria. La CFC ha emitido su opinión al respecto, y considera que los canales abiertos
deberían de transmitirse de modo gratuito, ya que esto resultaría en mayor competencia
en el sector bajando los precios y aumentando la penetración del servicio (IMCO, 2011,
p.56). Los contenidos en televisión abierta no son un facility, como lo es por ejemplo la
infraestructura de red de Televisa, pero la falta de legislación en cómo se articula la
compatibilidad entre retransmisión de señales que ya son abiertas con las normas que
rigen los derechos de autor, ciertamente funciona como una barrera a la competencia y
hace que las televisoras, particularmente Televisa, fijen tarifas discrecionales para los
operadores de cable y DTH, además de que impide la selección de canales “a la carta” y
sólo ofrece empaquetamiento de otras opciones.
Resumiendo el panorama de este sector, es evidente que las políticas de competencia le
han favorecido directa o indirectamente a un actor en particular: Televisa. Las tres
condiciones que explican el crecimiento de la televisión restringida le han dado ventaja de
modo indiscutible: la inversión extranjera le permitió incursionar en DTH; a través de las
fusiones o inversión conjunta es que participa en DTH pero también en cable; Televisa
puede operar actualmente el triple play a través de las cableras, mientras que América
Móvil conserva su restricción para competir en servicios de video. La licitación de fibra
oscura de la CFE le ha brindado acceso a infraestructura importante y la falta de
regulación en torno al must offer y must carry le dan facultades para seguir discriminando
a su competencia en cuanto a costos de retramisitión (IMCO, 2011, p.57).
81
Incluso Televisa se ha beneficiado a expensas de la decisión de no refrendar las
concesiones de MVS de las bandas de 2.5 y 2.7 Ghz. Desde el 2008 comenzaron a
ventilarse los detalles de la negativa a que MVS utilizara por más años estas bandas, que
han demostrado ser excelentes para la propagación de servicios 3G, pero que el asunto
se negociaba entre la compañía y la SCT. La Cofetel (Gómez y Sosa Plara, 2010, p.117)
muestra que el 90% del espectro asignado en la banda de 2.5Ghz es explotado por MVS,
por lo que se le considera la empresa operadora de Servicio de Distribución Multipunto
por Microondas (MMDS por sus siglas en inglés). Los autores señalan que las licencias de
MVS en esta banda espectral abarcan 190 Mhz, de los cuales sólo 90 se usan para el
servicio de televisión restringida MasTv. El resto es usado para transmitir servicios de voz
a empresas como Avantel, Alestra y Marcatel, así como algunos servicios de internet. El 2
de febrero del 2011, el entonces Diputado petista Gerardo Fernández Noroña generó
polémica por la colocación de una manta en donde aseguraba que el Presidente Felipe
Calderón Hinojosa tenía problemas de alcoholismo, y sugería que esa condición afectaba
la conducción del país. La periodista Carmen Aristegui cuestionó en su espacio
radiofónico en MVS que no hubiera un pronunciamiento oficial por parte del gobierno
sobre estas acusaciones, ya que no era la primera vez que se presentaban. MVS
procedió a despedir a Aristegui, pero días más tarde fue recontratada por esta firma. En
los medios circularon versiones sobre supuestas presiones de la Presidencia y políticos
panistas como el entonces Secretario de Trabajo y Previsión Social, Javier Lozano
Alarcón (ex consejero de Cofetel) hacia MVS para que Aristegui se disculpara
públicamente por la pregunta realizada en su noticiero radiofónico. A partir de ese
momento las relaciones entre el Ejecutivo y MVS quedaron tensionadas. A principios del
2012, MVS se amparó en contra de la decisión de no refrendarle sus condiciones por
parte del Gobierno federal, pero en agosto de ese año la SCT anunció públicamente que
“rescatarían” las concesiones otorgadas a MVS para la banda de 2.5 Ghz, argumentando
que las licencias estaban subutilizadas. Este conflicto se ha ido directamente a los
tribunales, en donde MVS ha perdido algunos alegatos pero el recurso de amparo
continúa, por lo que no se tiene una conclusión en este momento. Sin embargo, es c laro
que un revés a MVS podría darle espacio de maniobra a Televisa para aprovechar esta
banda en servicios telefónicos, pues MVS pierde poder para competirles en esta parte del
espectro a través de un servicio de “carrier de carriers”, es decir, arrendar parte de su
espectro para que compañías que ofrecen servicios 3G o de última generación tengan
acceso a infraestructura sin tener que pagar por una concesión espectral. Según Gómez y
82
Sosa Plata (2010, p.118), la estrategia de MVS era migrar la plataforma de Dish a una
completamente satelital y utilizar la banda de 2.5 Ghz y la tecnología de microondas para
un proyecto de banda ancha en formato WiMax, que podría ofrecer costos más
competitivos para servicios de suscripción a internet.
2.2.3 Telefonía fija
De los mercados de telecomunicaciones, el de la telefonía fija es el que se ha
desacelerado de manera importante principalmente por la migración a la te lefonía
celular. No se puede ignorar el papel de la telefonía fija como un factor de despliegue
de infraestructura y su contribución a la convergencia digital. Este apartado del trabajo
se enfoca principalmente en dos sectores que tienen un alto impacto en cuanto a
convergencia digital, por lo que la descripción del panorama de la telefonía fija se
incluye en los anexos.
2.2.4 Telefonía celular
La telefonía móvil es un mercado clave en las telecomunicaciones mexicanas. Es uno de
los más dinámicos, y un foco de inversión importante. No obstante, el nivel de ingreso de
la población condiciona la expansión del servicio y el tipo de equipos que se usan. Una
característica que le da un rol central en el tema de la convergencia digital al teléfono
celular es que se ha convertido en uno de los métodos principales para acceder a internet.
América Móvil domina a través de Telcel este mercado y el Gobierno federal ha tratado de
combatir la dominancia de este actor económico a través de acciones de regulación
tarifaria15, licitación de uso de infraestructura y el visto bueno a la fusión Iusacell-Televisa.
El panorama de la industria del teléfono móvil se adjunta en anexos.
15
La ventaja competitiva de Telcel es que tiene la red más extensa (“Todo México es territo rio Telcel”, como
indica su slogan publicitario), lo que ha derivado en lit igios descritos en el anexo del conflicto de
interconexión.
83
2.2.5 Internet fijo de banda ancha
La cuestión del internet en México es un tema relevante para la convergencia digital y
para cuestiones de la construcción de una sociedad dotada de una mejor conectividad
que permita aprovechar los beneficios de la “súper carretera de la información”. Gracias a
que se ofrece actualmente en paquetes de triple play, la demanda del servicio ha crecido.
Sin embargo, en México el desarrollo de internet de banda ancha ha tenido un desarrollo
lento, mientras que el número de usuarios de internet ha crecido sustancialmente. El
internet es un mercado importante para entender el panorama completo de las
telecomunicaciones en México debido a su capacidad de crecimiento e implicaciones de
acceso a información de la “red de redes”. El análisis de este mercado se incluye en los
anexos para su consulta detallada.
2.2.6 Síntesis
La revisión de los mercados de telecomunicaciones y televisión abierta arroja que ambas
áreas siguenarbao tendencias de crecimiento económico de modo global. Los ingresos
comparados contra las inversiones en este sector dejan dividendos altos, pero competir
en estas industrias es una actividad cara porque implica desplegar infraestructura
tecnológica y, en la mayoría de los casos, contar con una concesión para el uso del
espectro radioeléctrico. En México esto provocó que tres holdings tengan participación
importante en la mayoría de los mercados de tecnologías de información y comunicación.
Televisa domina los mercados de televisión abierta y televisión de paga, área en la que
gracias al triple play comienza a tener una participación importante como operador de
internet de banda ancha. Grupo Salinas tiene una participación importante en televisión
abierta y a través de su empresa de telefonía móvil Iusacell se alió con Grupo Televisa
para tratar de mejorar su condición de competidor en ese rubro. Las empresas de
América Móvil, Telmex y Telcel, son dominantes en telefonía fija, móvil, e internet fijo de
banda ancha.
La televisión abierta es uno de los mercados de radiodfusión más concentrados en
América Latina. Es a su vez un medio que tiene un alto grado de penetración, pero que
está controlado por dos televisoras que operan la mayoría de las estaciones, absorben
casi la totalidad de la publicidad y de la audiencia a nivel nacional. Tuvieron un escenario
de competencia breve seguido por una alianza progresiva para proteger su mercado. La
84
existencia de más competencia en este sector está condicionada al apagón analógico
debido a que las próximas frecuencias a licitarse para este fin serían digitales.
La televisión de paga es un mercado que domina Grupo Televisa a través de Cablevisión
y Sky. Su dominancia en la televisión transmitida por cable se ha apoyado en sus ofertas
de triple play porque los paquetes de servicios tienden a reducir los costos finales para el
usuario. Con Sky tiene la mayoría de las suscripciones de televisión satelital, aunque Dish
México ha incrementado su participación gracias a que ofrece paquetes más económicos.
Televisa y TV Azteca elevan las barreras de entrada para los competidores con
estrategias sobre retransmisión que evitan la repetición gratuita de los contenidos o a
precios por canales a la carta, por lo que la competencia está obligada a comprarles
paquetes de programación. Se requiere de regulación must offer y must carry para
disminuir el efecto de la barrera de la retransmisión.
La telefonía móvil es uno de los mercados más dinámicos, pero su expansión depende
del nivel del ingreso de la población. Este mercado es dominado por Telcel y ha estado en
conflicto con otros operadores por las tarifas de interconexión que elevan los costos de
operación de la competencia. Telcel ofrece a sus suscriptores precios más baratos para
hablar con otros usuarios dentro de su red y trata de imponer tarifas de interconexión altas
para sus competidores. El Estado ha tratado de vencer a Telcel en tribunales para fijar
mejores tarifas de interconexión, y ha puesto a disposición de la competencia bandas del
espectro y fibra óptica para equilibrar el mercado. Así mismo, se permitió la fusión entre
Iusacell y Televisa para tener un actor que pudiera ofrecer cuádruple play. Los teléfonos
celulares se obtienen principalmente a través del prepago, lo que revela que los planes de
suscripción son aún altos para el usuario final, pero también son los dispositivos que más
se usan para conectarse a internet.
El internet fijo de banda ancha –junto con la telefonía móvil- pasa por un periodo de
actualización o catch up con respecto a los indicadores de uso en otros países de la
OCDE. Debido a que el internet de alta velocidad tuvo un desarrollo tardío, las tasas de
suscripción se han elevado dramáticamente, pero la penetración de esta tecnología está
aún muy rezagada si se le compara con los parámetros internacionales. En México hay
una disparidad entre usuarios de internet y suscriptores debido a que el costo de las
computadoras es una barrera en sí misma por su relación precio contra ingreso. Este tipo
de servicio de internet es el que más se promueve y gracias al triple play ha gozado de
85
una mayor difusión. No obstante, el internet sigue siendo caro y lento al comparar su
precio contra su velocidad, por lo que los usuarios tienen pocos incentivos para solicitar
este servicio o tratar de mejorar su suscripción actual en términos de ancho de banda.
2.3 Hacia el apagón analógico: Política de TDT y la reforma de telecomunicaciones
del Pacto por México
La ruta hacia el apagón analógico no es sólo una parte de la evolución hacia la
TDT; es una especie de “ruptura” con un esquema no convergente entre las tecnologías
de comunicación e información (TICs) que brinda la posibilidad de tener mejores opciones
de radiodifusión y telecomunicaciones, pero también de que éstos tengan un mayor
alcance en cuanto a cobertura y una mejor calidad. En suma, transitar hacia la TDT y
“apagar” las señales analógicas que consumen una buena porción de la banda de los 700
Mhz es un paso que potencia el cumplimiento del esquema de las “Tres C”: convergencia,
competencia y cobertura. Sin embargo, como sugiere Hernán Galperin con el título de su
libro New Television, Old Politics, la entrada de una nueva tecnología para la Televisión y
sus implicaciones para el ámbito de las telecomunicaciones generalmente se encuentra
con un contexto de normas viejo y que necesita cambios forzosos para aprovechar las
ventajas del “apagón” de las señales analógicas.
Si bien el paradigma global de la TDT y las telecomunicaciones pide pensar en
“convergencia” tecnológica, la lógica política de las reformas necesarias para la transición
digital en cada país –y en sí cómo pensar la convergencia digital- obliga a pensar en una
“divergencia”, bajo el supuesto de que cada régimen de radiodifusión y
telecomunicaciones es distinto en cada país. Desde luego que los países que ya han
completado esta transición o que están ya en una fase muy avanzada –como Reino Unido
y Estados Unidos- ofrecen ejemplos de cómo pueden obtenerse mejores prácticas en
términos de política pública para TDT, pero la ejecución de algunas soluciones probadas
requiere considerar en primera instancia el contexto propio.
Para el caso mexicano se han expuesto algunos aspectos históricos que han dado como
resultado en mercados muy concentrados y que lograron constituirse gracias a la
asociación entre los gobiernos y algunos grupos de poder económico. Juzgar aquí el
talento o visión empresarial de los “protagonistas” de las telecomunicaciones y la
86
radiodifusión sería un ejercicio de poca seriedad. No obstante, explicar el éxito de sus
consorcios solamente desde el punto de vista gerencial omitiría factores claves en estas
áreas de negocio en donde la regulación es de suma importancia. En el 2012 la
consultora Cia de Talentos publicó la encuesta “La compañía de los Sueños de los
Jóvenes 2012” (Rodríguez, 2012), y uno de sus resultados más destacados fue que
Carlos Slim era el empresario más admirado como líder (Emilio Azcárraga aparece en la
posición número ocho), lo que habla de que, en efecto, es razonable que se les asocie a
estos empresarios con una imagen de éxito, incluso de liderazgo. Quizás la pregunta que
hubiera complementado ese ejercicio, incluso desde el punto de vista empresarial, sería
una sobre si consideran que ese éxito está en función sólo de las decisiones gerenciales,
y no de los actos de gobierno asociados con el nacimiento o crecimiento de sus
empresas. Los capítulos anteriores funcionan como un vistazo a cómo la Televisión y las
Telecomunicaciones nacieron con decisiones cercanas al poder político, además de que
la concentración en estos sectores pueden ser explicadas por la discrecionalidad de las
autoridades (licitar o no licitar cadenas de televisión, así como elegir con poca
transparencia al ganador; prohibir la competencia en los primeros años de Telmex), o por
defectos en el marco regulatorio que generan asimetrías entre los mercados de
telecomunicación y radiodifusión incluso en un escenario convergente. Si la “política”
detrás del negocio de estas áreas fuera irrelevante, las presiones del duopolio televisivo a
los legisladores por las reformas conocidas como “Ley Televisa” probablemente no
hubieran sido tan evidentes. O bien, ni siquiera hubieran intentado cabildear estas
modificaciones para crearse una ventaja a partir de la Ley. De igual manera, si la
regulación fuera poco importante, probablemente América Móvil no pondría esfuerzos
considerables en pelear por las ventajas que le ofrece el despliegue de su propia red
frente a sus competidores, o no llevaría a cabo esfuerzos por demostrar que ha cumplido
con los requisitos de interconexión para poder entrar al mercado de los servicios de video.
En resumen, los regímenes de radiodifusión y telecomunicaciones siempre están
respaldados por ciertas políticas que establecen la relación entre quien reparte las
concesiones y quienes las operan. En el pasado, el teléfono y la televisión eran dos
conceptos familiares, pero distanciados. Hoy estas tecnologías forman parte de un solo
continuo que requiere una nueva política convergente que trate de aminorar el impacto de
malas prácticas de los esquemas viejos que generaban criterios diferenciados para estas
tecnologías.
87
Para el caso mexicano se observan esencialmente dos pasos significativos que tienen la
tarea de crear este nuevo contexto regulatorio. Por una parte está la política de transición
a la TDT que inició en el 2004, pero que se modificó en el 2010 aunque se materializó
hasta el 2011-2012 debido a que estuvo sujeto a un litigio de inconstitucionalidad. La firma
del Pacto por México entre las dirigencias de los tres partidos mayoritarios (PRI, PAN y
PRD) en 2012 dio pie a que se construyera una reforma que finalmente fue presentada al
Congreso en marzo del 2013, aprobada por la Cámara de Diputados el 21 de marzo de
ese año. La reforma de telecomunicaciones es de carácter constitucional, sufrió algunas
modificaciones en la Cámara Baja y el dictamen se envió al Senado, en donde aún no ha
sido votado. Para este trabajo se tomarán en cuenta las modificaciones que han sido ya
aprobadas para analizar los cambios que esta reforma plantea en base a que estas
variaciones no se alejan del sentido central de la reforma que, en esencia, es una de
competencia económica. Cabe agregar que la reforma de telecomunicaciones recoge la
política de TDT y le da un lugar en el marco constitucional.
2.3.1 Política de TDT en México
La política de TDT ha tardado casi una década en definirse en México. La política detrás
del “apagón analógico” ha pasado por tres sexenios: el de Vicente Fox (2004), Felipe
Calderón (2010-2012) y Enrique Peña (2013). La diferencia es que los dos primeros
mandatarios emitieron un acuerdo que, en términos de política pública, correspondería a
un nivel intersecretarial, mientras que la iniciativa de reforma de telecomunicaciones del
2013 confeccionada por el Pacto por México y presentada por el presidente Peña Nieto
plantea establecer la política de TDT a nivel constitucional. Más que explicar la cronología
de la reglamentación de la TDT, lo relevante es observar puntos de tensión entre la
autoridad y los concesionarios de radiodifusión, así como los cambios de la política para
el apagón digital.
El primer Acuerdo sobre la transición a la TDT se publicó en julio del 2004. Los trabajos
previos a la construcción de la política para la transición fueron la integración del Comité
Consultivo de Tecnologías Digitales en la SCT, que integraba a representantes de la
industria –miembros de la CIRT- y agentes del Gobierno federal. Uno de los primeros
pasos de este comité fue el de considerar la TDT como un instrumento para hacer más
eficiente el uso del espectro para radiodifusión, una ventaja natural de la compactación de
las señales digitales.
88
Se puede decir que esta política realmente nació sin tensiones significativas entre los
concesionarios y las autoridades. De hecho, como señalan Martínez y López Parra (2009,
p.513), los plazos de la transición planteados en el Acuerdo eran bastante convenientes
para Televisa y TV Azteca en cuanto a la renovación de sus concesiones. Las fechas de
inicio y de conclusión eran estratégicas: este proceso iniciaría en año electoral, el 2006, y
tentativamente acabaría en el 2021, el año en donde terminaban la vigencia de las
concesiones de ambos consorcios. Así, no habría incentivos para que el Gobierno hiciera
algún movimiento en contra de los intereses de las televisoras en año de elecciones y la
fecha de finalización de las concesiones de radiodifusión sería automáticamente un
refrendo para las televisoras al ser ahora operadores digitales.
Hay 10 aspectos que se toman de la política de TDT del 2004 que servirán como
variables para ser comparadas con la evolución en los lineamientos para esta tecnología.
1. Fecha del apagón analógico
2. Nivel en política pública
3. Modelo de servicios
4. Principal aparato receptor
5. Disponibilidad de canal espejo
6. Devolución de canal análogo
7. Servicios adicionales
8. Dividendo digital
9. Subsidio para transición
10. Estándar TDT
El Acuerdo del 2004 no establecía una fecha clara para el apagón analógico. La fecha
límite tentativa era el año 2021 y constaba de seis fases que podrían ser revisadas
conforme avanzaran para ajustar las fechas, aunque para el año 2012 ya tenían que
ocurrir algunas mejoras en cuanto a la calidad de la transmisión. Sin embargo, la variable
de la fecha muestra que esta primera versión de política de TDT privilegiaba un proceso
largo, con poca presión para los operadores. En cuanto a su nivel de política pública, el
acuerdo implicaba solamente un acuerdo intersecretarial sin ninguna reserva en la ley.
Por modelo se define el “estilo” de TDT que básicamente es una elección entre mejor
calidad o más servicios, o multiprogramación a través del canal digital. En este caso, el
Acuerdo sigue el estilo norteamericano y se elige el de calidad de Alta Definición (HD por
89
sus siglas en inglés), pero no se prohíbe usar la opción del multiplexeo para “repartir” la
señal que podría dejar un solo canal HD en hasta 4 de calidad estándar. En cuanto al
aparato receptor, la política del 2004 establecía que lo idóneo es que los televisores
fueran los que recibieran la señal sin asistencia de decodificadores. Es decir, se omitía la
posibilidad de instalar estos aparatos para que los televisores menos avanzados pudieran
recibir la señal digital, lo que implicaba una política para buscar que se aumentara el
consumo de aparatos listos de fábrica para canales de TDT. Un elemento que se ha
mantenido constante es que se le concesiona a los operadores de radiodifusión un canal
espejo para el simulcasting, es decir, que emitan de manera simultánea su programación
por los canales digitales. El Acuerdo del 2004 preveía que el canal analógico fuera
devuelto al Estado, punto que después se intentó cambiar a través de la “Ley Televisa”.
En cuanto a servicios adicionales a través del canal digital, la política de TDT sólo
establecía que eran posibles, pero no había una reglamentación clara en este sentido. Así
mismo, no existía una proyección de cuál era el dividendo digital que habría que
aprovechar con el apagón analógico y no se preveía el uso de subsidios para ayudar la
transición a la TDT. En cuanto al estándar, de Televisión Digital, se decidió usar el
sistema norteamericano ATSC16 (Advanced Television Systems Committee) sobre otras
opciones disponibles, como DVB-T que se usa en Europa o el ISDB, predominante en
Asia.
El Acuerdo del 2004 no suscitó enfrentamientos visibles entre concesionarios y la
autoridad o entre los poderes del Estado. No obstante, sí tiene un punto de tensión
indirecta: la Ley Televisa. Como se vio en capítulos anteriores, algunas de las cuestiones
más importantes de esa reforma fueron la conservación de la frecuencia análoga por
parte de los radiodifusores, el uso de su título de concesión para ofrecer servicios de
telecomunicaciones, la renovación automática de dichos títulos habilitantes y la
minimización del poder de la CFT y la Cofetel frente a los radiodifusores. De estas
implicaciones, el manejo del espectro planteado en estas modificaciones entraba en
conflicto con la política de transición a la TDT, ya que un beneficio clave de este proceso
es que los concesionarios devuelven la frecuencia que usaban para transmisiones
análogas y ésta se puede volver a asignar a otros concesionarios y destinarse para otros
16 Específicamente se eligió el estándar A/53 de ATSC debido a que está enfocado principalmente a las
transmisiones en HD. La elección del A/53 y la redacción del Acuerdo generó incertidumbre sobre la
compatibilidad de otros estándares de ATSC.
90
servicios. De esta manera, la Ley Televisa eliminaba este beneficio. Además, una
condición positiva de apagar las señales análogas es la capacidad de planear el dividendo
digital para nuevos servicios. En este caso, los radiodifusores tendrían con las reformas
del 2006 a las leyes de Telecomunicaciones y de Radio y Televisión una ventaja
competitiva por encima de los demás actores al poder usar su frecuencia para otros fines
sólo dando aviso a las autoridades, además de tener espectro adicional. La tensión entre
las reformas al marco regulatorio de la radiodifusión y el acuerdo para la transición digital
fue resuelta a través de una controversia constitucional interpuesta por un grupo de
legisladores que denunciaban estas ventajas para los operadores de televisión abierta,
misma que la SCJN resolvió invalidando varios artículos. Las tesis jurisprudenciales
72/2007 y 66/2007 muestran cómo se resolvió este punto de quiebre entre lo propuesto
en la “Ley Televisa” y el manejo del espectro previsto en la legislación mexicana, así
como en la política de TDT del 2004. Por una parte, la tesis jurisprudencial 72/2007
establece que el espectro “por ser un bien de esa naturaleza [del dominio de la nación]
que se otorga en concesión a cambio de una contraprestación económica, debe
considerarse también como recurso económico en su amplia acepción” (SCJN, 2007). En
otras palabras, esta decisión situaba al espectro bajo el dominio nacional, por lo que los
operadores no podrían usar sus concesiones del espectro sin que éstos fueran
debidamente concesionados y representaran para el gobierno la obtención de algún
recurso económico. La tesis 66/2007 especificaba que las concesiones se otorgan para
un bien específico y que sus usos conllevan una autorización previa, lo que resolvía la
ventaja planteada en las reformas de la “Ley Televisa” sobre el uso de la concesión como
un título habilitante útil para servicios de radiodifusión y telecomunicaciones (SCJN,
2007ª).
En el sexenio de Felipe Calderón se modificó la política de transición digital con algunos
puntos que marcaban diferencias relevantes con respecto al Acuerdo del 2004. Además,
a diferencia de la política de Fox, la de Calderón pasó por un proceso de revisión
constitucional por la SCJN a solicitud de varios congresistas que acusaron invasión de
facultades del Ejecutivo a la Cofetel, por lo que pedían que se invalidara la nueva política
de TDT. Finalmente el decreto no pudo ser invalidado por la Corte debido a que no se
obtuvo una votación suficiente y para el 2012 se publicó un nuevo Acuerdo que reformó el
del 2004, por ello esta nueva política de TDT se entiende como un proceso de
aproximadamente dos años debido al proceso institucional suscitado por las tensiones
91
entre los poderes del Estado. Hay dos elementos de tensión que son particularmente
importantes y que requirieron de decisiones de la Suprema Corte para materializarse. Por
una parte, está el diseño de un plan de transición más corto, con algunas fechas
específicas y con miras a terminar en el 2015 el apagón, así como la posibilidad de
ofrecer multiprogramación a través de la señal digital gracias a la tecnología de
multiplexeo.
2.3.2 Análisis transversal de política de TDT
Para analizar de manera breve la nueva política se retoman aquí las 10 variables
sugeridas de manera previa para determinar los cambios entre el Decreto del 2010 y el
Acuerdo del 2004. Así, el decreto presidencial sobre acciones necesarias para la
transición del 2 de septiembre del 2010 comenzaba con una diferencia muy evidente: el
cambio en las fechas del apagón analógico. El calendario pasó a uno que iniciaría en el
2011 –que terminó modificándose para el 2012- y terminaría el 31 de diciembre del 2015,
lo que implicaba un esquema menos ventajoso para los radiodifusores que, con el
Decreto del 2004, “amarraban” un periodo de transición más holgado y la renovación
automática de sus concesiones. En cuanto al nivel de política pública, la TDT seguía
siendo solamente un acuerdo entre secretarías federales, sin una reserva legal
correspondiente. En cuanto al modelo de TDT sí se introdujo una directriz más flexible, ya
que se seguía manteniendo el estándar A/53 de ATSC para transmisiones HD, pero se
reconocía en el Artículo Primero en su apartado número III el desarrollo de nuevos
servicios “en un entorno convergente, aprovechando las características de la tecnología
de la Televisión Digital Terrestre” (DOF, 2010). Es decir, al redactar que se aprovecharían
las características de la TDT se admitía una flexibilidad más allá del estándar A/53, lo que
lleva casi naturalmente al debate del uso del multiplexeo (MUX) y la multiprogramación17.
De este modo, la redacción de la política generada en el 2010 sobre TDT se basa en el
estándar A/53, pero aclara que utilizará las ventajas de la tecnología de TDT, que tiene
intrínsecas las condiciones de MUX y multicasting.
17
Estos dos términos pueden confundirse entre sí, pero que tienen aplicaciones distintas. El multiplexeo es una característica de las tecnologías digitales, mientras que la multiprogramación es una posibilidad que la TDT ofrece. El MUX es un procedimiento que permite que un canal de transmisión superior (como porciones del espectro, o una línea de fibra óptica) se “fragmente” para a lojar varias señales menores como llamadas telefónicas, o datos, voz e imágenes y les permite así viajar para interconectarse con otras redes El multicasting es una posibilidad tecnológica de la TDT. La tecnología digital permite que la señal para televisi ón tenga un escenario de “suma cero” para elegir si despliega una mayor cantidad de canales o si transmite en
HD.
92
Se hizo un cambio importante en cuanto a los dispositivos de recepción que marca una
diferencia entre el 2004 y el 2010. Mientras que la política para TDT emitida por Fox
contemplaba sólo a los televisores, las acciones del decreto de Calderón involucraban la
instalación de decodificadores para los televisores análogos, para lo cual se sugería la
existencia de algún subsidio o al menos fondos destinados para este propósito. En cuanto
a los canales espejo y la devolución de la frecuencia análoga, la propuesta del 2010-2012
mantiene el uso del esquema del simulcasting y el retorno del canal análogo al Estado.
La TDT permite la generación de otros servicios como el de ofrecer espacio para la
televisión restringida, es decir, que la TDT sea una plataforma para servicios de
suscripción, entre otras posibilidades inherentes a la convergencia tecnológica. El
esquema del 2004 permitía la existencia de tales servicios, pero el decreto del 2010 la
alentaba bajo la racionalidad de un entorno convergente. Así mismo, en el decreto se
incluyó la especificación de que el dividendo digital consistía en el uso de la banda de 700
Mhz para servicios de telecomunicaciones.
Sin embargo, el decreto de Calderón entró en tensión con el Congreso, de donde
surgieron dos controversias constitucionales en octubre de ese año, la 72/2010 y 74/2010
que planteaban en términos generales que el Presidente había invadido las facultades
que el Congreso había conferido a la Cofetel para el manejo de la política de
telecomunicaciones y radiodifusión a través de un acto administrativo que se
materializaba en el decreto. La SCJN suspendió la validez del decreto en tanto resolvía la
validez constitucional del mismo, y en noviembre del 2011 la votación de los magistrados
no fue suficiente para anular el decreto de Calderón. La Ministra Olga Sánchez Cordero
promovió un proyecto de resolución para declarar inconstitucional el decreto, pero sólo
obtuvo 7 de los 8 votos requeridos para declarar inválido el Decreto del 2010 debido a que
el Ministro Guillermo Ortiz Mayagoitia decidió emitir su voto en contra, argumentando que
consideraba que la acción del presidente había sido una norma general y no un acto
administrativo (Paéz, 2011).
A la par del proceso de revisión constitucional, la Cofetel comenzó a trabajar en un nuevo
proyecto de política de TDT que recogía mucho de lo planteado en el Decreto del 2010 y
para septiembre había configurado ya un documento que fue revisado entre septiembre y
octubre del 2011 por la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (Cofemer). Este acto por
parte de la Cofetel evitaba generar tensiones con el Congreso debido a que ya no era una
93
norma emitida por el Presidente, sino por el propio regulador, pero el hecho de que tanto
el Decreto del 2010 como la Política de TDT del 2011 planteaban básicamente los
mismos puntos reveló ahora tensiones con los radiodifusores. Al enviar el Acuerdo para la
Política de TDT a la Cofemer, éste órgano abre el documento a comentarios por parte de
los interesados. El periodista e investigador Fernando Mejía Barquera (2011) da cuenta
que entre septiembre y octubre del 2011 la Cofemer había recibido 12 comentarios sobre
el proyecto de TDT de la Cofetel y destacaban las impugnaciones particularmente
“virulentas” de la CIRT apoyada obviamente por Televisa y TV Azteca y dos Diputados del
PVEM cercanos a Televisa, Juan Gerardo Flores Ramírez, asesor de Televisa que
también trabajó en Cofetel, y Rodrigo Pérez-Alonso, quien laboró en el área jurídica de
Televisa. Los argumentos atacaban esencialmente el nuevo calendario para la transición
digital que se planteó desde el 2010 y que marcaba el fin de las transmisiones análogas
en el 2015 y no en el 2021, esquema que además era menos laxo al escalonar
regionalmente el apagón analógico.
Las quejas eran incluso contradictorias. Por ejemplo, los concesionarios protestaban este
esquema ya que tendrían que realizar inversiones “sin que ello esté correspondido por un
grado de certidumbre mínimo” (citados en Mejía Barquera, 2011), cuando el esquema de
TDT de Cofetel del 2011 -incluso el del Decreto 2010- era mucho más específico en el
apartado de acciones para conseguir un mayor grado de penetración de receptores
digitales entre la población. La diferencia, desde luego, era que la nueva fecha del apagón
acortaba la duración de las concesiones e implicaba que las inversiones para la
transmisión digital en todas las repetidoras se hiciera de modo más rápido. Otro
argumento contradictorio era que una gran parte de la población no contaba con recursos
para comprar equipo receptor de señal digital y se quedarían sin cobertura televisiva, y a
su vez denunciaban que era un “gran error” diseñar una política de subsidios. Es
entendible que las partes inconformes subrayaran que los apoyos no estaban autorizados
aún por el Congreso, pero ésta práctica es precisamente una constante en la mayoría de
las transiciones a la TDT a nivel mundial, por lo que esa objeción era realmente blanda
tomando en cuenta que el marco de prácticas a nivel internacional apunta hacia una
política de subsidios para obtener tecnología para la recepción de TDT.
Así, el Decreto presidencial del 2010 y la política de TDT de Cofetel del 2011-2012 (se
publicó oficialmente el 4 de mayo del 2012) fueron acciones de un mismo continuo en
cuanto a la modificación de política pública para la transición.
94
Vale la pena recapitular de manera breve algunos puntos de “ruptura” entre las políticas
de TDT 2004 y 2010-2012 que quedaron finalmente inscritos en la última edición de
política de TDT.
Se admite de manera explícita el multicasting o multiprogramación y se declara su
compatibilidad con el estándar A/53 de ATSC.
Escalonamiento del “apagón digital” comenzando en el 2013 con un programa
piloto en Tijuana.
Reducción de la fecha límite del 2021 al 2015 con posibilidad a revisar los
“apagones” regionales en base a cuotas de penetración.
La importancia de los codificadores para la población que no tenga televisores de
última generación, así como el subsidio para estos dispositivos.
Especificar la compatibilidad con estándares de ATSC para video fijo (A/72) y
móvil (A/153)
La publicación de la nueva política de TDT contó, como se vio, con trabas a partir de la
emisión de un decreto por parte del Ejecutivo. A pesar de que las acciones de
inconstitucionalidad contemplaban una invasión de facultades, la SCJN terminó
desechando el recurso por falta de votos necesarios para su anulación. No obstante, los
concesionarios mantuvieron su oposición a las nuevas directrices, principalmente por el
hecho de que el apagón se adelantaría al 2015. La nueva política de TDT enfrentó un
problema más con el Congreso, por la posibilidad de admitir la multiprogramación en los
canales digitales que también se resolvió a través de la Corte.
Dos hechos componen este nuevo punto de tensión. El primero ocurrió a principios del
2011, cuando la SCT impuso una multa de 4.4 millones de pesos a TV Azteca por ofrecer
un servicio denominado como HiTV a través de sus canales digitales. Este sistema
permitía ver programas de la televisora del Ajusco con horarios diferidos, así como
canales de programación para niños, de deportes o cine. La SCT giró la sanción contra el
concesionario por no tener la “debida concesión” (Sigler y Ugarte, 2012), y el
concesionario se amparó. La SCJN atrajo el “caso HiTV”. La SCJN votó de manera
unánime a favor de TV Azteca en mayo del 2012, aclarando que este ejemplo de
multiprogramación es un servicio de radiodifusión y no de telecomunicaciones, por lo cual
la sanción de la SCT era improcedente, además de que la sentencia señaló que la
autoridad encargada de decidir sobre cuestiones de multiplexeo y multiprogramación era
95
la Cofetel, y no la SCT. Esta acción fue importante no sólo para avalar el uso de la
multiprogramación como modelo de negocio; sirvió para solucionar la falta de definición
de funciones, la “doble ventanilla,” entre SCT y la Cofetel, heredada de la
inconstitucionalidad de la “Ley Televisa”.
El segundo ocurrió a través de una “toma de nota” que realizó la Cofetel en julio del 2011
en donde tres operadores solicitaron por escrito a la Comisión su pretensión de transmitir
canales a través de la multiprogramación. Este evento generó polémica en algunos
medios que entendieron esto como un “regalo” del gobierno a las televisoras dominantes
para desarrollar nuevos canales de programación sin el pago de una contraprestación al
Estado. El Congreso también reaccionó, particularmente a través del entonces Diputado
Javier Corral Jurado, quien solicitó al Presidente de esa cámara, José Ignacio Rubí, que
citara al titular de la Cofetel, Mony de Swaan, a comparecer por el tema de la
multiprogramación o “multiplexeo”, como se le conoció de modo amplio en los medios.
Los dos temas discutidos en espacios mediáticos fueron la posibilidad de la
contraprestación y la multiplicación de canales de programación para los concesionarios
dominantes, es decir, Televisa y TV Azteca.
El investigador Gabriel Sosa Plata concedió una entrevista hacia finales del 2011 a la
periodista Carmen Aristegui en donde explicó cuáles eran las implicaciones políticas de
este tema particularmente técnico. Por ejemplo, uno de los puntos centrales del “HiTV” de
TV Azteca y la “toma de nota” para la multiprogramación de tres concesionarios
(Multimedios de Monterrey, Tele nacional de Tijuana y Organismo Promotor de Medios
audiovisuales en varias ciudades) fue que se estaba utilizando el multicasting sin que
existiera una reglamentación de dicho modelo, además de que supuestamente iba en
contra de la política de TDT del 2004. La consecuencia de la multiprogramación, expuso
Sosa Plata (2011), era la agudización de la concentración en la Televisión abierta,
situación que la CFC desestimaba argumentando que esa era una situación preexistente.
De tal manera, esta posibilidad tecnológica debería de estar sujeta a medidas previas
para diversificar la oferta televisiva.
es un adelanto tecnológico, pues sí, indudablemente, pero en la medida
en que no se tomen medidas que contrarresten la enorme
concentración de la Televisión, pues claro que sí la agudiza porque
quién tiene la experiencia, digamos, en producción de telenovelas, de
96
series, de otro tipo de contenidos, pues evidentemente que las dos
televisoras son las que concentran la mayor parte de las frecuencias o
concesiones en este país (Sosa Plata, 2011).
De esta manera, el investigador dejaba en claro que la multiprogramación no era un
efecto indeseable, pero que en el contexto mexicano deberían de tomarse en cuenta
condiciones de ventajas por concentración de mercado y la posibilidad de instalar una
“barrera” a través del pago de contraprestaciones por canales de programación
adicionales.
Esta entrevista fue transmitida antes de que la SCJN resolviera en el 2012 que los
servicios multiprogramados pertenecían a la radiodifusión, por lo que Sosa Plata –además
de Javier Corral- cuestionaban si estas posibilidades adicionales no eran en realidad
prestaciones de telecomunicaciones y, con ello, una segunda edición de la “Ley Televisa”,
de modo que “lo que más debe de preocupar, además del multicasting, es que ya
prácticamente esto está dando entrada para que regrese el tema de la Ley Televisa con la
prestación de servicios adicionales de telecomunicaciones en bandas atribuidas a
radiodifusión” (Sosa Plata, 2011). Por lo tanto, se estaba permitiendo la entrada de una
posibilidad tecnológica que no contaba con criterios administrativos para desarrollarse, la
Cofetel sólo “legalizaba” esta posibilidad inherente de la TDT.
Bajo el supuesto de que estos servicios eran de telecomunicaciones y no de radiodifusión,
Sosa Plata argumentaba que el multicasting aplicaba un criterio irregular o asimétrico
entre los concesionarios, debido a que entonces sólo las televisoras podían ofrecer
servicios de telefonía o de redes, mientras que Telmex estaba aún imposibilitado para
ofrecer servicios de video, o a MVS se le negaban los refrendos de sus concesiones en al
banda de 2.5 Ghz que, según la SCT, estaba desaprovechada (Sosa Plata, 2011). A
diferencia de algunos medios periodísticos, el académico subrayaba que el problema no
era el cambio del simulcasting al multicasting sino la falta de competencia preexistente
para que este esquema se transformara en un factor de modelos alternativos de negocio
para competidores entrantes.
México optó, y eso es lo que ahora también se pretende modificar, por
un modelo de alta definición en la televisión (…), pero en otros países
97
dijeron no nos interesa la alta definición; lo que nos interesa es tener
una mayor competencia, y en consecuencia hay que otorgarlo a nuevos
entrantes en sus canales digitales. Por ejemplo, Canadá (…) que
adoptó el mismo estándar que México tiene del ATSC tomó la decisión
la comisión reguladora de no permitir el multicasting, se van a esperar
hasta que, digamos, se creen condiciones adecuadas para fomentar
una competencia mucho más sana en ese país (Sosa Plata, 2011)
Reforzada por la resolución de la SCJN en torno al HiTV, la multiprogramación fue
incluída finalmente en la nueva política de TDT del 2012 expedida por la Cofetel. A la par
de estas nuevas directrices, la Cofetel publicó también un documento denominado
Acciones Complementarias para una Exitosa Transición a la Televisión Digital Terrestre
en donde se enuncian una serie de acciones coordinadas entre los poderes del Es tado y
los concesionarios que amplían las disposiciones generales de la nueva Política de
Televisión Digital Terrestre.
Estos dos procesos representan los esfuerzos por construir una coordinación entre
secretarías federales para transitar hacia la TDT. La reforma constitucional en materia de
telecomunicaciones del 2013 es un esfuerzo por hacer “ley” la transición digital en la
radiodifusión. El estado actual de la iniciativa está todavía sujeta a cambios debido a que
el Senado tiene pendiente su revisión y, en su caso, modificación y aprobación. La
Cámara de Diputados llevó a cabo algunas reformas al dictamen que fue finalmente
votado y enviado a la Cámara Alta. La reforma en general se tratará más adelante, y aquí
se revisarán los puntos relacionados a la TDT en base a las 10 variables planteadas al
inicio de este capítulo.
La introducción del documento anuncia algunos planteamientos sobre la TDT en sus
numerales 9 y 12 que más tarde se incluyen dentro de artículos constitucionales. El
apartado 9 de esa parte del documento reconoce que el valor de la transición digital para
el sector de las telecomunicaciones es que libera el 75% de la banda de 700 Mhz y
manifiesta que la penetración de receptores o televisores capaces de recibir señal digital
está distribuida de manera asimétrica entre la población, lo que hace importante continuar
un programa público de subsidio de las cajas decodificadoras. Además, subraya que el
2015 es la fecha de terminación de la transición a la TDT. El numeral 12 señala que el
Poder Ejecutivo tiene la obligación de incluir en el Plan Nacional de Desarrollo.
98
En cuanto a las variables aquí expuestas, la fecha del apagón analógico se mantiene en
el 31 de diciembre del 2015 y se aborda en el Artículo Quinto Transitorio. El nivel de
política pública cambia para la TDT y se eleva a nivel legal, aunque cabe destacar que
sólo se incluye en los artículos transitorios, de modo que estos lineamientos específicos
tienen vigencia hasta que se cumpla la transición a la televisión digital y se generen
lineamientos para su regulación. Fuera de la reglamentación transitoria, la radiodifusión
quedará regulada por el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT), que será el
regulador en materia de telecomunicaciones del Estado, así como a las disposiciones
generales de la Constitución y la reglamentación secundaria que se genere para los
sectores de telecomunicaciones y radiodifusión entendidos como áreas convergentes.
En cuanto al modelo de servicios, se permitirán los servicios adicionales de radiodifusión,
pero al adoptarse un nuevo modelo de concesiones únicas de acuerdo con el Artículo
Tercero Transitorio, se permitirá bajo ciertos criterios que el IFT tendrá que generar la
oferta de servicios de telecomunicaciones. La diferencia entre este planteamiento y el de
la “Ley Televisa” es que, en teoría, radiodifusores y firmas de telecomunicaciones podrán
ofrecer ambos servicios por operar concesiones convergentes. Desde luego, el IFT será el
encargado de generar criterios claros para permitir esta función. Los servicios adicionales
tienen mención en el apartado VIII de este artículo, en donde se hace mención que los
criterios para la multiprogramación los definirá el IFT tomando en cuenta la competencia y
la calidad en el sector. Este artículo fue modificado por la Cámara de Diputados para
especificar que el concesionario pagará “en su caso” las contraprestaciones necesarias.
Es decir, esto abre la puerta a que el acceso a la multiprogramación sea gratuito a
discreción del IFT.
El Artículo Quinto Transitorio considera como principal receptor a la caja decodificadora y
mantiene el programa de subsidios para obtener estos dispositivos, lo que marca un
elemento de continuidad con la Política de TDT del 2012. Así mismo, prevé mantener el
sistema de canales espejo y la devolución del mismo dentro de este mismo artículo
transitorio. En cuanto al manejo espectral, se especifica en este mismo artículo transitorio
que la banda de 700 Mhz será aprovechada una vez que se libere. No se aborda el tema
del estándar de TDT, pero se infiere que se mantiene el A/53 de ATSC, ya que no se
manifiesta un cambio evidente en la adopción del estándar.
99
Hasta el momento parece que la reforma constitucional no ha enfrentado tensiones
significativas. La iniciativa surge del Pacto por México firmado por los tres partidos
mayoritarios mexicanos que votaron a favor de la iniciativa. Durante la sesión de votación
el 21 de marzo se manifestaron en contra varios legisladores del Partido del Trabajo y
Movimiento Ciudadano, pero sus votos no fueron suficientes para aprobar los cambios
constitucionales en la cámara baja. Quizás una tensión más importante fue la
reglamentación de los criterios de retransmisión, conocidos como must offer y must carry,
que según varios medios estaba siendo cabildeada por un grupo de legisladores priistas
que querían flexibilizar sus criterios, lo cual beneficiaría de manera directa a Televisa y TV
Azteca. No obstante, al final la reforma integró estos componentes. Quizás la tensión más
obvia venga por algunos integrantes del Senado, instancia que tiene actualmente el
dictamen de reforma aprobado por la Cámara de Diputados. El propio presidente del
Senado, Ernesto Cordero, ha manifestado que el dictamen podría sufrir cambios en la
Cámara Alta argumentando que los acuerdos del Pacto por México no sustituyen la
deliberación política en los cuerpos legislativos. Por otro lado, el Senador Javier Lozano
Alarcón, quien fue comisionado presidente de la Cofetel durante el sexenio del Presidente
Zedillo y Secretario del Trabajo en el sexenio calderonista, ha estado particularmente
activo a través de su cuenta de Twitter y entrevistas en medios de comunicación sobre la
posibilidad de modificar el dictamen de reforma. Los medios atribuyen esta insistencia del
legislador a intenciones electorales rumbo a la gubernatura de su estado natal, Puebla,
pero también a su trasfondo como abogado especializado en telecomunicaciones.
Independientemente de las intenciones, es pertinente tomar en cuenta estos avisos como
probables tensiones en torno a la reforma de telecomunicaciones y, desde luego, a la
política de TDT.
Para resumir este apartado sobre la evolución de la política de TDT, se retoman las 10
variables para observar elementos de continuidad y ruptura, así como la evolución general
del concepto. Bajo estos criterios, se observa que la fecha del apagón analógico, el
nivel de política pública, el principal aparato receptor, el dividendo digital y el
subsidio para la transición son elementos de ruptura. Por otro lado, el modelo de TDT
(HD y multicasting), la disponibilidad del canal espejo, la devolución de un canal
concesionado, y los servicios adicionales han tenido continuidad de modo general. Es
decir, siguiendo esta división de variables, el 60% de los elementos centrales ha sufrido
modificaciones a lo largo de casi una década. Se admite de manera explícita el
100
multicasting o multiprogramación y se declara su compatibilidad con el estándar A/53 de
ATSC.
Tabla 8: Comparación políticas TDT
Concepto Acuerdo 2004 Acuerdo 2010-12 Reforma 2013 Continuidad/ruptura
Fecha para
Apagón
analógico
Sin fecha
establecida. Se
hacía por
penetración.
31 de diciembre
2015, inician
programas piloto en
2012
31 de diciembre
2015
Ruptura entre 2004 y
política posterior
Nivel en
Política
Pública
Acuerdo
Secretarial/Decreto
presidencial
Acuerdo
Secretarial/Decreto
presidencial
Artículos transitorios
constitucionales
Ruptura a partir del
2013 con cambios
constitucionales
Modelo Calidad HD, Canal
Adicional Sin
impedimento para
multiprogramación,
pero sin
especificación
Flexibilidad en HD
o
Multiprogramación
Flexibilidad en HD o
Multiprogramación
Continuidad.
Especificación de la
multiprogramación.
Principal
aparato
receptor
Sólo televisores Decodificadores
debido a baja
penetración de
televisores con
recepción de
fábrica
Decodificadores
debido a baja
penetración de
televisores con
recepción de fábrica
Ruptura entre 2004 y
política posterior.
Disponibilidad
de Canal
espejo
Sí Sí Sí Continuidad
Devolución de
canal análogo
Sí Sí Sí Continuidad
Servicios
adicionales
Posible Se alienta Se alienta y se
incluyen los servicios
de
Telecomunicaciones
Continuidad
progresiva hacia
telecomunicaciones
con concesión única.
Dividendo
digital
Sin proyección Banda de 700 Mhz Banda de 700 Mhz Ruptura entre 2004 y
política posterior.
Subsidio para
transición
NO Se sugiere
necesidad de un
subsidio
Se obliga a subsidiar Ruptura progresiva
hacia subsidios.
Estándar TDT A/53 de ATSC
(norteamericano)
A/53 ATSC pero
permite estándares
Sin cambios Continuidad
progresiva por
101
compatibles (A/72,
A/153)
evolución de
estándares
compatibles.
2.3.3 Reforma de Telecomunicaciones del Pacto por México
El Pacto por México se firmó el 2 de diciembre del 2012, un día después de la toma de
protesta de Enrique Peña Nieto como Presidente, aunque los trabajos entre los
principales dirigentes partidistas comenzaron después de que la SCJN validara los
resultados de la elección presidencial. La finalidad del pacto era generar una agenda de
acuerdos que se tradujera eventualmente en varias reformas estructurales, entre las
cuales se incluía la de telecomunicaciones y radiodifusión. Entre enero y febrero
comenzaron a comentarse en la prensa los puntos que integrarían una eventual reforma
en estas áreas, y finalmente fue presentada el 11 de marzo del 2013 y ese mismo día se
envió a la Cámara de Diputados. Diez días después se aprobó a través de una votación
de 414 legisladores a favor, 50 en contra y 8 abstenciones. El dictamen enviado por el
Presidente Peña Nieto sufrió algunos cambios que se explicarán a continuación y el
dictamen fue enviado al Senado, que también modificó en parte el dictamen. El Senado
aprobó la reforma, se envió a la Cámara Baja en donde se hizo una modificación de
redacción que será explicada también, y regresó a la Cámara Alta, que la aprobó
finalmente el 30 de abril, el último día del periodo de sesiones. En el momento en el que
se redacta este trabajo queda pendiente la aprobación de los congresos locales y su
promulgación para que entren en vigor sus disposiciones.
A diferencia de las reformas pasadas, ésta es de carácter constitucional, por lo que
también está pendiente la legislación de las leyes secundarias y sus reglamentos para
adecuarse a las nuevas disposiciones generales. Debido a que esta iniciativa modifica
algunos artículos constitucionales, la idea detrás de los cambios es generar nuevas reglas
integrales para el área de las telecomunicaciones y la de radiodifusión. No obstante, es
importante recalcar que los puntos inmediatos y quizás los más elaborados son los
referentes a la competencia económica. Los artículos sujetos a cambios son: el primer
párrafo del artículo 6°, además de que se le adicionan el apartado A y el B; el artículo 7°;
el párrafo sexto del artículo 27; el párrafo segundo del artículo 28 además de la adición de
los párrafos décimo tercero al vigésimo noveno; la fracción XVII del artículo 73; la fracción
102
VII del artículo 78, y el sexto párrafo del artículo 94. Además, se agregan 17 artículos
transitorios.
Antes de revisar los planteamientos en los artículos vale la pena revisar la introducción del
documento que expone los motivos de la reforma de modo global y dividido en 12
numerales con respecto a temas concretos o problemas que se pretenden solucionar a
través de las nuevas disposiciones constitucionales. Debido a su naturaleza descriptiva,
se adjunta el análisis de la exposición de motivos en los anexos para privilegiar el análisis
de los artículos en el cuerpo del trabajo.
2.3.4 Análisis de los Artículos reformados.
Artículo 6°. Se le agrega en el primer párrafo que los ataques a la vida privada serán
sancionables. La reforma proponía incluir el calificativo “veraz” para describir la
información a la que todo mundo tiene derecho. Se eliminó ese adjetivo antes de la
aprobación por la Cámara de Diputados. En este artículo se expone que la libertad de
expresión radica en recibir y difundir opiniones, además de que es derecho de las
personas el acceso a las TICs. En las modificaciones llevadas a cabo por los diputados se
incluyó de manera explícita el internet como una de estas tecnologías. El apartado “A” del
artículo se dedica exclusivamente al derecho de acceso a la información gubernamental,
mientras que el apartado “B” trata sobre el derecho a la información. Los senadores
agregaron un enunciado para especificar que el derecho a la información será garantizado
por el Estado, expresión que se había borrado del texto constitucional previo a la reforma.
En este apartado “B” sección se exponen cinco secciones. La I trata sobre la inclusión
digital; la II y la III definen a las telecomunicaciones y la radiodifusión como servicios
públicos de interés general sujetos a ciertas condiciones cualitativas, además de que se
garantiza la continuidad del acceso libre sin injerencias arbitrarias; el IV prohíbe la
transmisión de propaganda disfrazada de información periodística o noticiosa, y el V
establece la creación de un organismo público de radiodifusión sin fines de lucro, pero
que será descentralizado18. La sección V sufrió un cambio de redacción en la Cámara de
Diputados para integrar la igualdad entre hombre y la mujer como una de las políticas del
organismo y sus contenidos La Cámara de Senadores agregó en esta sección que así
como se establecerán los derechos de usuarios de telecomunicaciones, se generarán
18
A diferencia del IFT, este organismo, del que se especula que será una especie de “BBC a la mexicana” no
tendrá autonomía constitucional. Ejemplos de organismos descentralizados son, por ejemplo, la Cofetel o el
IFE.
103
disposiciones para el derecho de las audiencias y sus mecanismos. El resto de esta
última sección se refiere a la constitución de un Consejo Ciudadano integrado por nueve
consejeros honorarios que serán elegidos a través de una consulta pública por el voto de
dos terceras partes del Senado que serán reemplazados de manera escalonada a razón
de dos por año, sustituyendo a los dos de más antigüedad, salvo que el Senado los
ratifique. El presidente de este organismo será designado a propuesta del Ejecutivo y será
aprobado por el voto de dos terceras partes del Senado y estará en el cargo por cinco
años con opción a cinco más por un periodo adicional solamente. Podrá ser removido por
el Senado mediante una mayoría de dos terceras partes de dicha Cámara.
Artículo 7°. Se modifica prácticamente en su totalidad este artículo constitucional que
antes estaba enfocado sobre el concepto de libertad de prensa en torno a las ideas. Se
incorpora el concepto de difusión de opiniones, información e ideas a través de cualquier
medio. Mantiene la prohibición de la censura tanto en medios de difusión masiva como en
TICs, reconociéndolas como vehículos de expresión. Los límites de este artículo están en
el artículo 6° en términos de ataque al orden público, a la moral, a la vida privada y
derechos de terceros.
Artículo 27. Se modifica el párrafo sobre bienes de la nación para especificar que las
concesiones de radiodifusión y telecomunicaciones serán otorgadas por el Instituto
Federal de Telecomunicaciones, desvinculando así al Ejecutivo de este acto.
Artículo 28. Este artículo constitucional es el que prohíbe los monopolios. Se modificó el
párrafo segundo para especificar que se perseguirán acciones que eviten la libre
concurrencia, la competencia entre sí, o diseñadas para obligar a los consumidores a
pagar precios exagerados. Se agregan además los párrafos 13 al 29.
Los párrafos que se agregan establecen que el órgano autónomo regulador de
competencia económica será la Comisión Federal de Competencia Económica, pero que
para telecomunicaciones y radiodifusión, la autoridad reguladora será el IFT. El párrafo 15
sufrió una modificación en la Cámara Baja para especificar que el IFT impondrá límites a
la propiedad cruzada de medios de comunicación que sean concesionarios de
radiodifusión y telecomunicaciones y que sirvan a una sola zona de cobertura geográfica.
Este cambio es significativo, ya que el dictamen de reforma original sólo contemplaba la
propiedad cruzada de medios de comunicación, y no este fenómeno en radiodifusión y
telecomunicaciones que, como se ha observado, es como tiende a ocurrir.
104
El párrafo 16 incluía en el documento original una “opinión no vinculante” del Ejecutivo
hacia el IFT en cuestiones de otorgamiento y revocación de concesiones, o
modificaciones a los títulos actuales. Esta facultad fue una de las más criticadas tanto en
medios de comunicación como por algunos analistas debido a que esta “opinión”
ciertamente estaba distanciada del proceso administrativo para la distribución de las
concesiones, pero podía servir como un vehículo de influencia política. Este párrafo se
modificó en el dictamen aprobado por los diputados para eliminarla y poner en su lugar
un mecanismo distinto, mediante el cual el IFT notificará al titular de la SCT una decisión
antes de ejecutarla, y el Secretario podrá emitir una opinión técnica no vinculante en un
plazo de 30 días naturales 19. A este mismo párrafo constitucional le agregó la Cámara de
Diputados una atribución más del IFT, fijar el monto de las contraprestaciones para el
otorgamiento de las concesiones y las autorizaciones de los servicios adicionales. Estas
cifras serán fijadas mediante la opinión previa de la autoridad hacendaria. También se
especificó que las concesiones son sobre el uso del espectro, ya que el texto de la
reforma original sólo menciona “las concesiones”. Las partes finales de este párrafo dan
los criterios para las concesiones que serán licitadas para actores privados y para los
públicos. En este caso, las concesiones de uso comercial se harán por licitación pública,
pero el criterio ganador no será el económico, es decir, no se hará por mera subasta
pública. Para los concesionarios públicos y sociales, los títulos habilitantes serán
asignados de manera directa, especificándose que estas acciones administrativas serán
realizadas en condiciones de transparencia. Esta cláusula de transparencia fue agregada
previa a la votación del dictamen. Los senadores incluyeron en este párrafo el
reconocimiento a los usos de concesiones para fines comunitarios o de agrupaciones
indígenas, lo que es importante porque no se les mencionaba de modo explícito y sólo se
les incluía implícitamente como el sector social. Así mismo, la Cámara Alta agregó un
enunciado para especificar que las concesiones de uso público y social serán sin fines de
lucro Otras tareas del IFT es configurar un registro público de concesiones y establecer un
esquema efectivo de sanciones para los concesionarios, castigos que pueden llegar a la
revocación del título. En este caso, el Ejecutivo mantiene la facultad de ser avisado
previamente para “garantizar” que el servicio tenga continuidad.
El párrafo 18 establece que el IFT y la Comisión Federal de Competencia Económica
serán independientes e imparciales, y establece los lineamientos a través de los cuales se 19
La minuta de la Cámara de Diputados establecía 45 días orig inalmente y el Senado recortó en 15 días el
plazo.
105
regirán. Este párrafo tiene 10 secciones, y dos de ellas, la II y la X, sufrieron
modificaciones en la Cámara de Diputados. Así, la sección II establece que será la
Cámara de Diputados la que asegurará la suficiencia presupuestal y no el Congreso,
como originalmente se planteó. Además, en la sección X se modifica el salario de los
comisionados del IFT y la Comisión encargada de la competencia económica, que sería
equivalente al de los Ministros de la SCJN originalmente, pero que con los cambios se
sujetará al artículo 127 constitucional. La Cámara de Senadores cambió la redacción de la
sección VI para especificar que las resoluciones, sesiones y acuerdos de IFT y la CFC
serán públicas, pero que la ley establecerá criterios para excepciones. También se
modificó en el Senado la sección VIII que obliga a los titulares de CFC e IFT a presentar
programas de trabajo anuales e informes trimestrales. Comparecerán además
anualmente ante el Congreso y el Ejecutivo puede solicitar su comparecencia
adicionalmente. Los senadores agregaron las fracciones XI y XII en donde se especifican
criterios de remoción de comisionados y se ordena la creación de una contraloría de cada
órgano regulador.
Del resto de las secciones que no vieron cambios, algunos de los puntos más relevantes
se encuentran en la sección V, que separarán a la autoridad que conoce la etapa
investigativa y la que resuelve los procedimientos, y el VII, que indica que las resoluciones
regulatorias serán impugnadas por amparos indirectos y que las medidas ordenadas no
serán suspendidas. La sección VII, vale la pena mencionarlo, se quedó así para el sector
de telecomunicaciones, pero tuvo un cambio importante para la CFC. Debido a que en el
Senado se discutió sobre si las resoluciones sobre competencia económica no podían ser
impugnadas, entonces se estaban habilitando decisiones sin contrapeso, lo que podría
restar certidumbre jurídica para los inversionistas. El Senado sí modificó esta VII sección
para establecer de modo explícito que las resoluciones de la CFC podrán ser impugnadas
a través de juicios de amparo en caso de multas y desincorporaciones, por lo que éstas
serán ejecutadas sólo cuando se resuelva el litigio. En cambio, el IFT no está sujeto a
este proceso de revisión judicial que, como se explicó en el anexo de interconexión de
este trabajo, se ha utilizado de manera recurrente por los concesionarios para “comprar
tiempo” a través de varios juicios de amparo en contra de decisiones regulatorias.
El resto de los párrafos agregados al Artículo 28 no sufrieron cambios en la Cámara de
Diputados, pero el Senado modificó algunos requisitos para la elegibilidad de los
comisionados del IFT. De ellos se desprenden otras disposiciones adicionales, como la
106
conformación del IFT en el párrafo 19, que señala que se compondrá por 7 comisionados
incluyendo a su presidente, y serán designados a propuesta del Ejecutivo con la
ratificación del Senado. El término del presidente del IFT será por un plazo de 4 años
renovable una sola vez y si actualmente es parte del Pleno, entonces cumplirá los años
restantes de su periodo, con la posibilidad a reelegirse. El párrafo 20 tiene 8 secciones, de
las cuales destacan la IV, que pide que los comisionados tengan título profesional en
materias relacionadas a la competencia económica, radiodifusión o telecomunicaciones,
pero que en la Cámara de Senadores se redujo el requisito para pedir solamente un título
profesional; la V, que exige cuando menos 5 años de actividades profesionales, de
servicio público o académicas en dichas áreas, que fue reducido a un plazo de 3 años por
los senadores; el VII, que no se podrán designar comisionados que hayan ocupado
cargos en la administración pública federal del nivel de Secretario de Estado, Procurador
General, senador, diputado local o federal, Gobernador ni Jefe de Gobierno del Distrito
Federal durante los 5 años previos a su nombramiento. El Senado relajó
considerablemente esta restricción para funcionarios, dejando un plazo de sólo un año de
separación; y el VIII, que replica este criterio pero para la iniciativa privada, de modo que
un comisionado no será admisible si en los 5 años previos a su nombramiento se
desempeñó en algún empleo, cargo o función directiva en las empresas reguladas por el
IFT. El Senado también redujo este requisito, pero a 3 años y no a 1 como en el caso de
los funcionarios públicos. El párrafo 21 prohíbe el contacto entre comisionados y agentes
de los concesionarios regulados fuera de esquemas como la audiencia pública, o las
reuniones en donde no se encuentren otros comisionados del pleno. Esta redacción fue
criticada por poner en riesgo una comunicación efectiva entre regulado y regulador, por lo
que los Senadores decidieron que en la ley se establecerán los criterios para permitir la
interacción entre ambas partes. El párrafo 22 especifica la duración de los comisionados
en términos de nueve años sin derecho a reelección inmediata ni interrumpida. El párrafo
23 señala que los candidatos a ser sugeridos como comisionados por el Ejecutivo serán
evaluados por un comité integrado por los titulares del Banco de México, el INEGI y el
Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación. El párrafo 26 indica que este comité
enviará al Ejecutivo por cada vacante una lisa con un mínimo de tres y un máximo de
cinco aspirantes con las calificaciones más altas en el examen de conocimientos, de los
cuales elegirá a uno de ellos para proponerlo al Senado, quienes podrán aprobarlo en un
plazo de 30 días naturales con un voto de las dos terceras partes. En caso de rechazo, el
107
proceso será repetido hasta que sólo quede un aspirante aprobado por el Comité de
Evaluación, quien será designado comisionado directamente por el Ejecutivo.
Artículo 73. Se modifica la sección XVII para darle al Congreso la facultad de legislar en
materia de TICs, radiodifusión, telecomunicaciones y banda ancha. Los diputados
agregaron “internet” a esta lista.
Artículo 78. Se le retira al Ejecutivo la facultad de nombrar a los reguladores de
telecomunicaciones y competencia económica debido al nuevo mecanismo de ratificación
del Senado.
Artículo 94. El Consejo de la Judicatura determinará la división de circuitos, competencia
territorial y especialización por materias para tribunales de diversas materias, a las que
ahora se suman las de radiodifusión, telecomunicaciones y competencia económica en la
reforma.
Primero Transitorio. Entrada en vigor del decreto luego de su publicación.
Segundo Transitorio. Indica que las medidas de fomento a la competencia en
telecomunicaciones y radiodifusión tendrán que aplicarse de modo que se garantice en su
conjunto la competencia efectiva.
Tercero Transitorio. El Congreso tendrá 180 días para realizar adecuaciones al marco
jurídico para que sean compatibles con la nueva normativa constitucional. Se establecen
10 secciones sobre otras atribuciones del Poder Legislativo. Destacan la II, que trata
sobre la regulación para el organismo público de radiodifusión y garantizar su autonomía
de gestión y financiera; la III que tiene como objetivo homologar las concesiones de
telecomunicaciones y radiodifusión. El Senado incluyó aquí el reconocimiento a
concesionarios comunitarios e indígenas; la IV, que se refiere al derecho de réplica; la V,
sobre la publicidad engañosa o subrepticia; la VII, que prohíbe que los holdings que tienen
propiedad cruzada subsidien a sus propias filiales, o el trato preferencial a las mismas; la
VIII, que versa sobre la regulación de la multiprogramación y que en el decreto original
señalaba el pago de una contraprestación, aspecto que sufrió un cambio antes de su
votación para quedar como “en su caso”, es decir, se deja abierta la posibilidad de que la
multiprogramación no genere pago alguno.
108
Cuarto Transitorio. El Congreso tendrá 180 días para generar un ordenamiento legal
convergente para el manejo del espectro radioeléctrico, las redes de telecomunicación y,
en general, ambos sectores bajo el paradigma de la convergencia. Se establecerán
concesiones únicas como títulos habilitantes por el que se podrán prestar servicios. Se
modificó en la Cámara de Diputados para señalar que estos servicios generarán “en su
caso”, contraprestaciones, es decir, el pago no será obligatorio. Además, el IFT tendrá
que determinar qué actores son agentes económicos preponderantes y deberá de generar
en 60 días medidas y requisitos que éstos concesionarios deben de cumplir para ofrecer a
través de sus redes todos los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones sin
restricción, es decir, para transitar hacia el régimen de concesión única.
Quinto Transitorio. Inversión extranjera en 100% para telecomunicaciones y 49% en
radiodifusión. Los diputados le agregaron una cláusula de reciprocidad, de modo que el
tope de inversión extranjera del país de origen o donde esté constituido el inversionista
será el que se aplique en caso de que quiera desarrollar servicios en México. Se
establecen también los lineamientos de política de TDT explicados previamente.
Sexto Transitorio. Trata sobre las fechas de nombramiento de los comisionados de IFT y
el mecanismo de ratificación por el Senado. Se elimina la atribución del Ejecutivo para
elegir al candidato a la presidencia del IFT.
Séptimo Transitorio. En tanto se conforma el IFT, la Cofetel seguirá vigente, así como
sus resoluciones. Si tiene litigios en curso, éstos pasarán a IFT y se aplicará la
imposibilidad de recurrir a amparos directos como recurso jurídico. En caso de que no se
hayan legislado las leyes secundarias, seguirán vigentes los marcos normativos actuales.
Octavo Transitorio. Incluye seis secciones sobre acciones del IFT una vez que se
constituya. La sección I obliga a la retransmisión de las señales abiertas de televisión por
parte de concesionarios de sistemas de paga con el esquema must offer/must carry. Este
esquema será gratuito, además. Los diputados le agregaron un párrafo a este artículo que
indica que los concesionarios de televisión satelital sólo deberán de retransmitir las
señales con cobertura del 50% o más del territorio nacional, y se obliga a todo
concesionario de televisión restringida a retransmitir señales de instituciones públicas
federales. Esta adición fue conocida como la “cláusula Dish”, debido a que se prohíbe la
venta de paquetes de canales por parte de Televisa y TV Azteca, y da acceso a Dish,
competencia directa de Sky, a la programación abierta de los canales nacionales. Esta
109
misma Sección I niega el beneficio de la gratuidad de la retransmisión a los agentes
económicos preponderantes, de modo que tendrán que acordar un costo de retransmisión
y, en caso de diferencias, el IFT establecerá la tarifa correspondiente. La retransmisión
gratuita perderá vigencia cuando existan condiciones de competencia en los mercados de
radiodifusión y telecomunicaciones, declaratoria que el IFT tendrá la obligación de hacer y
operará un esquema de acuerdo entre particulares que, en caso de desacuerdos,
facultará al Instituto a establecer tarifas de retransmisión.
La sección II se modificó para que se publicaran las bases licitatorias de nuevas
frecuencias de televisión abierta de 120 a 180 días naturales a partir de que se constituya
el IFT. No podrán participar en este concurso los concesionarios que cuenten con 12 Mhz
o más de espectro radioeléctrico en cualquier zona de cobertura geográfica, ni grupos
vinculados con ellos a través de relaciones comerciales, económicas o jurídicas.
La Sección III indica que es obligación del IFT hacer declaratorias sobre agentes
económicos preponderantes, así como decidir las medidas necesarias para el fomento de
la competencia en un plazo no mayor a 180 días naturales. Se modificó el segundo
párrafo de la sección para incluir la concentración de audiencia y suscriptores como
criterio de preponderancia, sumándose así a otros conceptos como número de usuarios,
tráfico de redes o la capacidad de las mismas. Las medidas asimétricas cesarán una vez
que se cumplan conforme a la ley condiciones de competencia efectiva, lo que sugiere
que se tendrá que definir este término también.
La sección IV obliga a la desagregación del bucle local de los actores de
telecomunicaciones en un plazo no mayor a 180 días naturales a partir de que se
constituya IFT. Originalmente la reforma contemplaba una separación por servicio –
telefonía, televisión restringida, etc-, pero se sustituyó por el término telecomunicaciones.
La red o bucle local se considerará como un insumo esencial para la red de servicios de
telecomunicación
Las últimas dos secciones cubren las obligaciones del IFT de revisar los títulos de
concesión vigentes y de elaborar un registro público de concesiones.
Noveno transitorio. Cubre los criterios de recursos jurídicos contra resoluciones de IFT.
No se admitirán amparos más que los indirectos.
110
Décimo Transitorio. Los medios públicos radiodifundidos deberán de tener
independencia en cuestión editorial, financiera y de gestión, además de ofrecer espacio
de participación ciudadana.
Décimo Primero Transitorio. El IFT observará que se cumplan los tiempos establecidos
para transmisión de publicidad comercial y que esta no contravenga las disposiciones del
artículo 3° constitucional cuando esté orientada al público infantil. El IFT será el supervisor
de estas transmisiones de publicidad.
Décimo Segundo Transitorio. El Consejo de la Judicatura Federal tendrá sesenta días
naturales a partir de la entrada en vigor del decreto de reforma de telecomunicaciones
para instalar tribunales especializados en esta materia.
Décimo Tercero Transitorio. La Cámara de Diputados aprobará en el Presupuesto de
Egresos los recursos de los órganos reguladores.
Décimo Cuarto Transitorio. Trata sobre el papel del Ejecutivo Federal en la generación
de una política de inclusión digital en cuanto a metas de infraestructura, conectividad,
tecnologías y habilidades digitales. Se le agregó el concepto de accesibilidad para esta
política. Se establecen metas de penetración en banda ancha del 70% de los hogares y
85% de las PYMEs. El Ejecutivo tendrá también a su cargo la elaboración de las políticas
de radiodifusión y telecomunicaciones del Gobierno federal, así como el programa o las
acciones necesarias para garantizar el acceso a la banda ancha en los edificios e
instalaciones de la administración pública federal. Los diputados agregaron lo propio para
las entidades federativas.
Décimo Quinto Transitorio. La CFE cederá a Telecomunicaciones de México su
concesión para instalar y operar la red pública de telecomunicaciones con toda su
infraestructura, excepto la fibra óptica. Se especifica en las modificaciones de la Cámara
de Diputados que se sujetará a los lineamientos del IFT.
Décimo Sexto Transitorio. Establece las acciones para desarrollar la red compartida de
telecomunicaciones con base en las políticas de acceso digital para la sociedad y de
competencia para los operadores de servicios. Esta red se instalará a través de la
coordinación entre el Ejecutivo federal y el IFT y servirá para ofrecer servicios
inalámbricos al mayoreo. Se le agrega que, además, se deberán de sujetar a los
111
contenidos del Apartado B del Artículo 6 de la Constitución, es decir, a políticas de
combate a la brecha digital. Contiene siete secciones de las cuales la destacan la I, que
indica que la instalación de la red compartida comenzará en el 2014 y concluirá en el
2018; la II indica se aprovecharán 90 Mhz de la banda de 700 Mhz una vez que se libere
con la transición a la TDT por el Gobierno federal, así como la fibra óptica de la CFE y
cualquier recurso que pueda ser integrado a esta red y que sea un activo del Estado; en la
sección III se establece que la Cámara de Diputados podrá aprobar la inversión privada
para la construcción de la red; la sección IV se enfoca a que ningún prestador de servicios
de telecomunicaciones tenga influencia en la operación de esta red; la VI indica que esta
red será compartida y que las compañías que exploren las partes de esta red para
distribuir servicios lo harán sin precios discriminatorios.
Décimo Séptimo Transitorio. El Ejecutivo incluirá en el Plan Nacional de Desarrollo
elementos de política pública enfocados a reducir la brecha digital. Se extienden cinco
secciones. La sección I indica que se procurará la cobertura de la población a través de la
red compartida o troncal, para o cual se podrá recurrir a inversión pública, privada o
esquemas mixtos. La sección II obliga a generar un programa de banda ancha en sitios
públicos y los diputados le agregaron la obligación de alcanzar la cobertura universal en
este aspecto. En cuanto a la sección III, se estudiarán qué elementos de infraestructura
pública pueden ser puestos a disposición de los operadores y qué contraprestaciones
deberán pagar por su aprovechamiento para agilizar así el despliegue de redes. La
sección IV obliga a generar un trabajo de cumplimiento de la política de TDT. La sección
V cuenta con dos incisos y en esencia se trata del Programa Nacional de Espectro
Radioeléctrico que será incluido en el PND. El inciso “a” indica que se incluirá un
programa de trabajo para las bandas de 700 Mhz y 2.5 Ghz bajo principios de acceso
universal, no discriminatorio, continuo y compartido. El “b” originalmente indicaba que se
disminuiría la “separación” ente las frecuencias de radio y televisión, es decir, reducir al
mínimo espacios no utilizados de las bandas espectrales. Su redacción se modificó para
quedar como un programa de trabajo para reorganizar el espectro concesionado a
estaciones de radio y televisión.
Décimo Octavo Transitorio. Este artículo se agregó en la Cámara de Senadores para
proteger los derechos laborales de quienes presten servicio a empresas y organismos
dedicados a las actividades referidas en la reforma.
112
2.3.5 Síntesis
En este apartado se expusieron dos instrumentos de política pública que afectan en gran
medida el proceso de la convergencia digital: la política de TDT y la reforma constitucional
de telecomunicaciones elaborada por el Pacto por México en marzo del 2013.
La política de TDT comenzó en el 2004 a través de un acuerdo intersecretarial emitido por
el Ejecutivo, después en el 2010 el Presidente Calderón decretó cambios al proceso de
convergencia que enfrentó la oposición del Congreso, pero que no pudo ser invalidado
por la SCJN. En el 2012 la Cofetel publicó un acuerdo para modificar el Acuerdo 2004,
documento que rescata en gran medida las propuestas del Decreto 2010. La reforma de
telecomunicaciones convierte en ley los postulados de esta última política del 2012. Los
elementos de ruptura con el Acuerdo 2004 son: una fecha definitiva para el apagón
analógico; el estatus legal de la transición digital; la política de adopción y subsidio de
receptores; la multiprogramación, y las metas del dividendo digital. Los elementos de
continuidad resultantes son: el modelo de TDT basado en el estándar ATSC; la
disponibilidad de un canal espejo; la devolución de una de las frecuencias, y la posibilidad
de ofrecer servicios adicionales.
La reforma de telecomunicaciones recoge en sus postulados centrales los problemas más
visibles de las telecomunicaciones y la radiodifusión. Reconoce la existencia de mercados
concentrados y la necesidad de regularlos. Toma en cuenta los litigios como recurso de
los concesionarios para suspender resoluciones de la Cofetel, acepta que existe un déficit
de infraestructura y trata de incorporar a la política de Estado la cuestión del acceso de la
población a las TICs como un elemento social y económico. La reforma no es perfecta,
como lo han señalado especialistas y medios de comunicación, y el Senado tiene
actualmente el dictamen en sus manos que, en voz de algunos legisladores, podría sufrir
algunos cambios en aspectos secundarios o instrumentales de la iniciativa.
113
Capítulo 3
Experiencias internacionales: la política de TDT en Estados Unidos y el Reino Unido
En el capítulo anterior se expuso el camino que ha seguido México hacia la Televisión
Digital Terrestre y también hacia un marco regulatorio convergente a través de una
evolución de su régimen de radiodifusión, el desarrollo de los servicios de
telecomunicaciones y la convergencia de estos sectores. La convergencia tecnológica es
un paradigma extendido a nivel mundial, sin embargo, en materia de política pública, este
aspecto se materializa en una forma de divergencia digital, ya que los sistemas de medios
de cada país tienen sus características propias que requieren de situaciones “a la
medida”, más que la aplicación de recetas. Así como el desarrollo de la sociedad y el
sistema político condicionan el sistema o régimen de medios, las soluciones están
afectadas por características del Estado, como su organización o ideología. En este
trabajo se ha insistido en que la TDT no es solamente un adelanto tecnológico, sino un
elemento político. Su impacto no es menor, ya que requiere reorganizar las atribuciones
del Estado en torno a un paradigma de convergencia en tecnologías de comunicación que
antes estaban separadas en cuanto a su legislación y regulación. Así, legislar o adaptar el
marco normativo para la migración a la señal digital requiere repensar a la televisión
dentro de un esquema amplio de telecomunicaciones, posibilidad de entrada a nuevos
competidores, mejor aprovechamiento espectral y el desarrollo de nuevos servicios.
En papel la TDT suena a una “puerta” automática al futuro. En la práctica, como señalaba
Hernán Galperin con el título de su libro New Television, Old Politics, esta tecnología
primero debe de librar un obstáculo de política creada para un sistema televisivo viejo,
análogo, separado del resto de las tecnologías de telecomunicaciones y apegado a
ciertas relaciones entre la televisión y los políticos. La TDT (Hart, 2004, p.100), como
adelanto tecnológico que es, tuvo sus primeros pasos en tres regiones que se han
caracterizado desde la segunda parte del siglo XX por su liderazgo tecnológico: Japón,
Estados Unidos y Europa occidental, particularmente el Reino Unido. En estos países
ocurrieron las primeras decisiones en tecnología, pero también en materia de política
pública. Para efectos de este trabajo, esta situación aporta un factor sumamente valioso,
ya que los casos de Estados Unidos y el Reino Unido ofrecen un contraste en términos de
régimen político para observar cómo el apagón analógico siguió estrategias distintas
dependiendo de las estructuras gubernamentales existentes y las características de dos
114
regímenes de radiodifusión distintos. Es cierto que hay otros países que han completado
también la etapa de transición y que brindan ejemplos de buenas prácticas, sin embargo,
se eligen estos dos países debido a su papel fundamental para el desarrollo de la TDT y
las diferencias claras entre sus estructuras estatales.
Debido a que este trabajo trata de analizar a fondo las características del caso mexicano,
esta sección será breve en términos históricos y se privilegiará el análisis de las políticas
que fueron efectivas para definir la transición digital. También se señalarán algunas
prácticas que destacaron por su inefectividad. Estas “soluciones probadas” serán
contrastadas posteriormente con los lineamientos de la reforma de telecomunicaciones
para observar cómo las nuevas disposiciones constitucionales mexicanas –aún
pendientes de ser aprobadas o modificadas en su caso por el Senado- se acercan o se
alejan de ellas. Debido a que la TDT es uno de los detonadores de políticas o marcos de
regulación convergente, también se destacarán algunos elementos que se podrán
contrastar con la reforma referida. De esta manera, este capítulo servirá para comparar
esencialmente la política de TDT mexicana con las de Estados Unidos y Reino Unido y
para darle contexto a algunas decisiones en materias de regulación y legislación
convergente de las telecomunicaciones y la radiodifusión. La reforma de
telecomunicaciones será contrastada principalmente con los elementos descritos en la
historia del caso mexicano y en su contexto económico-regulatorio.
Como contexto global, tanto Reino Unido como EUA han completado su camino hacia el
apagón digital, pero sólo el país europeo ha suspendido de manera total las transmisiones
analógicas. Ambos han recurrido a un esquema de “apagones” graduales y, en el caso de
Estados Unidos, este proceso tiene un alto grado de avance, además de que esta
transición ya fue plenamente legislada. México, en cambio, llega de manera tardía a la
planeación de su política de TDT, pero si cumple su programa de apagones escalonados
podrá transitar relativamente rápido hacia esta tecnología, siendo el 31 de diciembre del
2015 la fecha límite establecida por la última política válida, y la misma que se plantea en
la reforma constitucional sobre telecomunicaciones.
Como menciona Hart (2004, p.15), un régimen de radiodifusión genera una especie de
“triángulo” de aliados que incluyen al sector privado, el poder legislativo y la burocracia
estatal que se confabula para no permitir cambios que alteren la coalición. Quizás el
apartado de sector privado sea más aplicable a EUA, pero en Inglaterra también surgió un
115
consorcio privado televisivo que se involucró en una dinámica similar. De esta manera,
surgen tres factores que generan la necesidad para regular la radiodifusión, sobre todo
bajo el supuesto de esta captura regulatoria: la existencia de monopolios, protección a la
libertad de expresión, y la señal libre como un “bien público” a pesar de que no lo sea
formalmente (Hart, 2004, p.17).
3.1 Estados Unidos
Este país desarrolló el esquema de radiodifusión comercial y, aunque no es el único, es
quizás el ejemplo clásico de esta plataforma. Hart (2004, p.58) observa tres condiciones
que explican el éxito de la televisión comercial: se incentivan mejoras tecnológicas, los
usuarios privilegian la variedad de programación, y se acelera la penetración de la
televisión sin el cobro de impuestos por el servicio. El “inicio del fin” del régimen analógico
ocurrió a mediados de la década de 1980. Japón había desarrollado un sistema de
televisión de Alta Definición que funcionaba con tecnología analógica y en 1985 pidió al
Departamento de Estados Unidos su apoyo como el estándar internacional en cuanto a
tecnologías de resolución de televisión avanzada. Sin embargo, en ese mismo año en
EUA el sector de la telefonía comenzaba a demandar una mayor cantidad de espectro, lo
que comenzó a delinear el problema de la escasez natural del espectro contra el
crecimiento de las telecomunicaciones (Hart, 2004, p.100). El formato japonés agudizaba
este problema ya que para transmitir en alta definición se requería un 30% más de
capacidad espectral, es decir, ocupaban canales de 8.1 Mhz, y no los 6 Mhz previstos por
el estándar norteamericano NTSC, además de que implicaba la compra forzosa de
televisores compatibles por parte de la audiencia (Hart, 2004, p.104).
La FCC tenía entonces un reto sobre cómo introducir esta nueva tecnología que, al igual
que las telecomunicaciones, requería de uso de más espectro. Una alternativa conocida
como augmentation consistía en dar más ancho de banda para la transmisión gradual con
mejoras. La otra, que finalmente fue elegida, era el simulcasting, es decir, el esquema de
canales espejo. Sin embargo, el problema para EUA detrás de la HDTV era que esta
tecnología se volvía una especie de símbolo del atraso de los productos norteamericanos
con respecto a los japoneses (Galperin, 2004, p.33). Este modelo de televisión avanzada
suponía una oportunidad para reactivar el sector de manufactura estadounidense a través
de aparatos de consumo que soportaran el formato HDTV. No obstante, en junio de 1990
la firma General Instruments desarrolló un sistema de televisión de Alta Definición
116
totalmente digital para competir con los estándares de Japón y Europa que iban todavía
sobre un formato analógico. Una ventaja esencial de esta forma de compresión fue que
hacía que la HDTV pudiera ser transmitida a través de canales de 6 Mhz (Galperin, 2004,
p.77). Este es el punto de partida de la TDT y el por qué está íntimamente relacionada
con la idea de televisión de Alta Definición.
La FCC generó dos decisiones clave en la década de 1990. Por una parte eligió el
esquema de simulcasting para transitar hacia una televisión más avanzada. En segundo
lugar, apoyó el desarrollo de la señal digital para transmitir HDTV (Hart, 2004, p.105),
aunque realmente lo que se estaba apoyando era el desarrollo de una tecnología de
compresión y transmisión de señal que permitía tener una televisión con más
posibilidades en términos de definición y servicios. La televisión digital recibió un apoyo
significativo por parte de la Administración Clinton, debido a que la señal digital implicaba
la integración de la televisión al lenguaje binario, lo que aceleraba la convergencia con los
servicios de telecomunicaciones (Galperin, 2004, pp.8-9). La digitalización de la
radiodifusión ponía “contra las cuerdas” algunas premisas básicas de esta actividad, por
ejemplo, la escasez del espectro gracias a la compresión de la señal, lo que justificaba
que el gobierno fuera minucioso en designar a los concesionarios de las frecuencias para
televisión terrestre (Galperin, 2004, p.9). En consecuencia, más espectro disponible
significaba ingresos directos para el Estado a través de su licitación para servicios como
la telefonía. La TDT se convirtió en una “bala mágica” capaz de derrotar los “déficits
gemelos” del comercio internacional y el gasto de Estados Unidos, al mismo tiempo que
creaba un camino para que los ciudadanos transitaran hacia la sociedad de la información
(Galperin, 2004, p.15).
Tanta “maravilla”, sin embargo, venía con sus dificultades. El plan de simulcasting
enfrentó pronto críticas de los concesionarios de radiodifusión, quienes cuestionaron la
opción de transmitir sólo HDTV si la compresión digital permitía difundir más canales de
programación. Pero la multiprogramación no era la única ofensiva contra la televisión de
Alta Definición, sino la posibilidad de ofrecer servicios digitales como telefonía o software
a través de estas redes (Hart, 2004, p.156).
A la par del desarrollo de la señal digital, los servicios de televisión de paga comenzaron a
erosionar el régimen de radiodifusión norteamericano con la oferta de más opciones de
programación. Éstos servicios podían ser regulados sólo a través de legislación de
117
telecomunicaciones y no de televisión, por lo que se les impuso en esta década la
obligación de retransmisión (must carry) para que no discriminaran a radiodifusores
locales. Los legisladores tienen una relación estrecha con las televisoras regionales
debido a que es un vehículo de publicidad electoral, por lo que la retransmisión obligatoria
impuesta a sistemas de paga tienen también una motivación de supervivencia pol ítica
(Galperin, 2004, pp.66-67). Junto con el simulcasting, la retransmisión mantenía en
buenos términos la relación entre los congresistas y las televisoras, ya que el primero
prácticamente anulaba la posibilidad de la competencia, mientras que la segunda
garantizaba la difusión de las señales abiertas a través de las plataformas restringidas. La
competencia quedó supeditada al cumplimiento del apagón analógico.
A lo largo de la década de los noventa se formó la ATSC para definir los estándares de
televisión digital, que comenzaron a darle forma a un modelo de canales espejo y
transmisión en alta definición. Sin embargo, la dinámica de los servicios de
telecomunicaciones comenzó a poner presión sobre la liberación del espectro ocupado
por la televisión analógica. En 1994 se materializó uno de los grandes temores de los
radiodifusores: la valuación espectral. La televisión abierta norteamericana no pasó en
sus orígenes por un esquema licitatorio; el gobierno entregó las licencias para televisión
abierta a cambio de espacios para las noticias y realizar un papel como “public trustee”
del espectro como bien público. Sin embargo, las primeras subastas de espectro para los
servicios móviles de telefonía dejaron ganancias de hasta 650 millones de dólares por 1
Mhz en 1994, y hasta por 7.7 billones de dólares por 60 Mhz en 1995 (Galperin, 2004,
p.92).
El paradigma de la televisión avanzada cambió a mediados de los noventa en la óptica de
los concesionarios, quienes optaron por adoptar un enfoque de flexibilidad espectral, es
decir, no transmitir en Alta Definición, sino ofrecer servicios distintos a través de su red o
incluso multiprogramación. En términos simples, las televisoras dudaban que el usuario
fuera a gastar en aparatos HD, por lo que el mejor modelo de negocio eran los servicios
adicionales (Galperin, 2004, p.84). Este punto entró en conflicto con las autoridades,
concretamente con la FCC, ya que la lógica del simulcasting era precisamente la de
transmitir HDTV porque ese plan garantizaba la devolución del canal espejo. Con un
esquema más flexible que permitiera servicios de telecomunicaciones no había certeza de
que las frecuencias volvieran al control gubernamental (Galperin, 2004, p.90). Al proponer
el uso flexible de su frecuencia digital, los radiodifusores se arriesgaban a que el
118
regulador decidiera que, para ofrecer servicios distintos a la HDTV, los concesionarios no
necesitaban de un canal espejo.
Entre 1996 y 1997 se delineó la política de transición digital que contemplaba el 2006
como fecha tentativa para el apagón analógico. Esta reglamentación favorecía en gran
medida a los radiodifusores, ya que trasladó el esquema de must carry a las señales
digitales, por lo que los cableros –preocupados por tener que transmitir señales digitales
multiprogramadas gratuitas- no se presentaban como un sector que les compitiera de
modo directo (Hart, 2004, p.173). Además, la FCC negoció una transición más rápida
hacia la TDT concediéndoles a los operadores de televisión abierta la posibilidad de
transmitir en HD o definición estándar multiprogramada, además de que se permitiría
ofrecer otros servicios interactivos (Hart, 2004, p.177). Galperin señala que se incluyó un
criterio de penetración de tecnología receptora de TDT en una proporción del 85%, como
meta para la devolución de los canales espejo, pero que la adopción no subsidiada de
estas tecnologías era, a lo sumo, una ingenuidad (Galperin, 2004, p.111).
Para el 2005, sólo el 3% de los estadounidenses tenía tecnología receptora de TDT,
aunque el 80% recibía servicios de paga, muchos de ellos ya en formato digital. La
extensión de este servicio se volvió otro punto de conflicto, ya que la señal digital abierta –
multiplexada o multiprogramada- tenía que seguir siendo retransmitida por los cableros,
quienes mantuvieron su protesta en torno al must carry de este tipo de señales (Hart,
2010, p.21). Irónicamente, la “competencia” directa de la televisión abierta a través de
sistemas de paga se volvió un factor de despliegue rápido de tecnología de recepción
digital debido a que estas firmas proveían cajas decodificadoras junto con el servicio, lo
que hacía irrelevante la proporción de televisores para TDT con la que la audiencia
contaba. Entre el 2008 y el 2009 terminó de delinearse una nueva política de TDT que
tenía dos cambios esenciales con respecto a la de 1997: el subsidio para adquirir cajas
decodificadoras y una fecha nueva para el apagón analógico. Además, en el 2008 se
subastaron algunas frecuencias liberadas entre los canales 52 al 69, es decir, ya dentro
de la banda de 700 Mhz, generando un ingreso aproximado de 20 billones de dólares, lo
que ponía presión adicional sobre los radiodifusores que aún tenían señales analógicas
(Hart, 2010, p.24).
El apagón estaba fechado oficialmente para febrero del 2009, pero un retraso con el
programa de cupones para cajas receptoras (un máximo de dos cupones de 40 dólares
119
cada uno por hogar) por falta de fondos hizo que se modificara esta fecha para el 12 de
junio del 2009. El presidente Barack Obama firmó esta modificación para que entrara en
vigor y para el 31 de diciembre de ese año se habían realizado avances significativos en
cuanto al apagón de las señales analógicas de mayor potencia. Esta directiva señala que
el 1 de septiembre del 2015 deberán cesar todas las transmisiones analógicas en Estados
Unidos.
Hart (2010, p.27) define el proceso de transición norteamericano como uno lleno de
decisiones confusas por parte de todos los actores, lo que explica la decisión de no
adoptar un esquema de HDTV aunque el simulcasting prácticamente se diseñó pensando
en esa posibilidad. La falta de claridad de reglas “must carry” también llegó de manera
tardía y se eliminó la posibilidad de que los sistemas de paga fueran una competencia
real. En cuanto a la política de TDT, ésta tuvo que establecer una fecha concreta del
apagón analógico y subsidios a los receptores para dar incentivos a los consumidores
para obtener la tecnología correspondiente. Además, las características de la
organización del gobierno permitieron que la política de partidos complicaran la transición
con falta de acuerdos entre legisladores, pero también que éstos favorecieran en última
instancia a los radiodifusores debido a la relación que tienen con ellos para mantener su
carrera política a través de la exposición en medios. Así, las reglas de ese régimen de
radiodifusión se “calcaron” prácticamente a la TDT (Hart, 2010, p.27; Galperin, 2004,
p.238)., en donde éste esquema no significó mayor competencia, ni una ruptura del
“triángulo” entre reguladores, políticos y regulados.
3.2 Reino Unido
A diferencia de Estados Unidos, al Reino Unido se le conoce mundialmente por una
tradición de servicio de radiodifusión pública de alta calidad materializado en la BBC. Pero
además de privilegiar una televisión de orientación pública, la democracia británica es un
régimen parlamentario que genera mayorías más estables y una disciplina de partido más
rígida que contrasta con la fragmentación de los legisladores norteamericanos. Estas dos
condiciones marcan diferencias marcadas entre las transiciones a la transmisión digital.
La historia de la televisión británica se remonta a la creación de la British Broadcasting
Corporation (BBC), que fue fundada en 1922 y por prácticamente 30 años tuvo el
monopolio de la televisión en el Reino Unido. En 1954 se promulgó la “Television Act” por
120
la que se crea un cuerpo gubernamental autónomo denominado como Independent
Television Authority que luego se conocería como Independent Broadcasting Authority
(IBA), que tendría a su cargo la asignación o subasta de licencias de televisión. Esta acta
permitió al Reino Unido ser el primer país en Europa Occidental en permitir radiodifusoras
comerciales (Galperin, 2004, pp.150-151). Nació así la cadena Independent Television
(ITV) que agrupaba a radiodifusores privados en un solo grupo. Diez años después, se le
concede a la BBC un canal adicional, BBC2, para poder competir con ITV (Galperin, 2004,
pp.152-153) y se concreta así el duopolio de la televisión inglesa cuya estabilidad
dependía de la diferencia en el financiamiento, ya que la BBC cobraba una especie de
impuesto, un “fee” a los usuarios y contaba con fondos públicos, mientras que ITV tenía
ingresos comerciales. Durante la administración de Margaret Thatcher se funda en 1990
el Channel Four, que incluye financiamiento por público y privado, con la idea de ofrecer
más diversidad en la programación abierta. Sin embargo, la idea de Thatcher era combatir
el régimen de radiodifusión establecido y la dominancia de la BBC, pero eligió un camino
políticamente más estable apoyando nuevas tecnologías de televisión de paga, por lo que
confrontaría un sector altamente regulado como el de la televisión abierta con uno de
reglas más laxas, que es la televisión restringida (Galperin, 2004, p.155) sin incurrir en el
costo político de oponerse públicamente a la BBC.
Para llevar a cabo esta política, se expide en 1984 una de las primeras leyes
convergentes en el mundo, la “Cable and Broadcasting Act” mediante la cual los cableros
podían ofrecer servicios de telefonía colaborando con las firmas British Telecom o
Mercury, pero estas dos empresas quedaban impedidas de participar en el mercado de
“entretenimiento”, aunque podían pedir autorizaciones para generar sus franquicias de
televisión por cable (Galperin, 2004, p.156). El cable no se desarrolló como Thatcher
quería, y el impedimento de que la inversión extranjera controlara a las cableras se
tradujo en un despliegue de redes muy lento. En cambio, la televisión satelital tenía más
agilidad, por lo que la IBA y el Gobierno británico deciden alentar la competencia a través
del consorcio British Satellite Broadcasting (BSB) formado por la BBC, ITV y otros
participantes privados, a quienes se les autoriza comenzar sus operaciones en 1986 para
tratar de expandir la penetración de televisión de paga. Sin embargo, la competencia en
este sector provenía del magnate mediático Rupert Murdoch, quien dominaba la televisión
satelital a través del sistema Sky TV (Galperin, 2004, pp.157-158). La inviabilidad de BSB
121
terminó en una fusión con Sky TV, naciendo así el consorcio BSkyB, con Murdoch a la
cabeza.
En 1990 y 1991 se redujeron las restricciones a la inversión extranjera para los servicios
de cable debido a que se había “perdido” la apuesta satelital. Además, el regulador IBA
fue sustituido por la Independent Television Comission (ITC), que tendría a su cargo la
asignación de licencias sólo a operadores comerciales. Las concesiones de radiodifusión
quedaron fuera de su jurisdicción, por lo que sólo los operadores de paga podían ser
regulados por este nuevo organismo (Galperin, 2004, p.159). A ITV se le pide terminar su
arreglo tipo “cártel” como mayoristas en proveedores de contenido a otros radiodifusores y
se funda un nuevo canal, el Channel Five, dependiente de publicidad y dedicado
principalmente al entretenimiento. ITV queda controlado por tres grandes grupos:
Granada, Carlton y United News and Media. La BBC sufrió cambios también. La
administración del Primer Ministro conservador John Major propone eliminar el “fee” de la
BBC a los usuarios y privatizar la infraestructura de transmisión para buscar quitar
barreras de entrada a la televisión abierta y, al mismo tiempo, capitalizar a la BBC para
transitar hacia la televisión digital. Al mismo tiempo, esto generaba presión a la BBC para
buscar participar en mercados internacionales, de los cuales podía obtener recursos
(Galperin, 2004, p.163). Murdoch, por su parte, se consolidaba con BSKyB en materia de
televisión de paga y televisión avanzada.
La televisión avanzada era entendida de maneras completamente distintas en ambos
extremos del Atlántico. Mientras que los norteamericanos preferían un modelo de HDTV,
Europa había descartado de manera rápida su propia versión de alta definición (Formato
HD-MAC), y pronto se construyó un grupo de trabajo, el Digital Video Broadcasting Group,
DVB, para generar un estándar de transmisión digital, cuyo producto fue criticado
inicialmente por no integrar la plataforma para HDTV (Hart, 2004, p.181). Descartar la
Alta Definición hacía más eficiente el uso del espectro porque permitía que la televisión
avanzada distribuyera más información o servicios. El reparto del trabajo para la transición
digital europea, en términos generales quedó más o menos así: el sector privado llevaría
a cabo la transición, mientras que la Comunidad Europea coordinaría la investigación y
desarrollo de tecnologías de radiodifusión digital, haría énfasis en la adopción de un
estándar y garantizaría condiciones de competencia para los nuevos servicios (Galperin,
2004, p.135). La Comunidad Europea plasmó estas tres obligaciones en el documento
conocido como Directiva 95/47 (Galperin, 2004, pp.137-138), en la que se oficializa el
122
DVB como el formato europeo de TDT y se establece que los sistemas de Acceso
Condicionado, o los “candados” desarrollados por las firmas de televisión restringida
serán respetados y compatibles con la nueva televisión digital. Sin embargo, estas
compañías permitirán el acceso a dichas plataformas a precios razonables y no
discriminatorios para extender su estandarización en cuanto a la encriptación de la señal
de paga. Además, se establece la obligación de retransmitir a los radiodifusores terrestres
a precios justos, razonables y no discriminatorios. La directiva europea elimina ciertos
criterios difusos, establecer reglas claras, pero delinea de manera muy pobre los castigos
o sanciones, así como sus mecanismos para hacer cumplir las condiciones. En suma,
esta directiva propone respetar la tecnología desarrollada por las firmas privadas, pero
hace un esfuerzo por que estas se conviertan en los estándares sin que ello represente
una ventaja competitiva de negocio que impida la competencia. Esto le ahorraba costos al
sector público en materia de desarrollo tecnológico y permitía a la industria de
electrónicos europeos reactivarse.
En 1997 comenzó la transición paulatina a la TDT en Europa habiéndose sentado ya
algunas “reglas de juego” y, con ello, la convergencia entre telecomunicaciones y
radiodifusión. En Reino Unido se optó por un modelo de TDT se decidió observar la
experiencia de Estados Unidos para no replicar algunos errores o dificultades, y se
desechó la alternativa del simulcasting exclusivo para canales en Alta Definición, y
también se descartó la idea de canales adicionales para servicios extra que le dieran más
atractivo a la TDT porque se generaba incertidumbre en la devolución de las frecuencias
(Galperin, 2004, pp.167-168). La estrategia preferida combinaba estas dos vertientes, una
especie de simulcasting con nuevos servicios, ya que aprovechaba de mejor manera el
espectro disponible, de modo que el esquema de canales espejo garantizaba la
continuidad de la radiodifusión, mientras que los nuevos servicios aparecían como un
elemento adicional para que los usuarios adquirieran tecnología de TDT.
Hacia mediados de 1990, Reino Unido estaba listo para renovar su política de televisión
digital. Se emitió un borrador en donde se separaría la operación de los canales. Es decir,
las frecuencias, ahora conocidas como Multiplex, o MUX, serían operadas por un
concesionario, pero también se expedirían licencias para los proveedores de servicios y
contenidos adicionales. Es decir, el “canal espejo” quedaría a cargo de una televisora,
pero los contenidos adicionales podían ser operados por otro actor (Galperin, 2004,
p.174). Este borrador indicaba también que los criterios para otorgar las concesiones
123
digitales eran el plan de inversión en nueva infraestructura, el plan para la adopción de
receptores (subsidios privados), y la variedad de programación.
En cuanto a los MUX, la participación de cada firma sería parcial, es decir, los canales
espejo no serían asignados uno para ITV, otro para el Channel Four, y uno más para el
Channel Five, sino que éstos compartirían el MUX 2, o el MUX 3, por ejemplo. Las
televisoras reclamaron esta propuesta y pidieron imitar el canal espejo de EUA, además
de reconsiderar el mecanismo de subsidio privado para las cajas decodificadoras. Las
demandas de los radiodifusores fue establecer una fecha concreta para el apagón
analógico, además de operar más proporción de cada MUX y la posibilidad de usar esas
frecuencias para ofrecer televisión de paga (Galperin, 2004, p.178).
La ley resultante atendió la cuestión del control de cada MUX, pero no en la medida que
los concesionarios exigían. Se le concedió uno entero a la BBC y el resto de los canales
compartieron el resto. Se requirió el simulcasting en un 100% a las televisoras y la fecha
del apagón sería designada hasta que se tuviera un 50% de penetración de TDT
(Galperin, 2004, pp.180-181). Otras condiciones para obtener una frecuencia digital era el
must carry de las señales y hacerle competencia directa a BSkyB. Esta reglamentación no
tocó a los órganos reguladores del Reino Unido en materia de telecomunicaciones (Oftel)
y radiodifusión (ITC) a pesar de que existía ya la percepción de que ambos mercados
eran convergentes (Galperin, 2004, p.193).
La Oftel y la ITC tenían modos distintos de ver la transición hacia la TDT. La primera
instancia sugería generar legislación y regulación convergente, de modo que las
telecomunicaciones y la radiodifusión compartieran plataformas y se fomentara el acceso
(Galperin, 2004, pp.197-198). Es decir, que existiera infraestructura común e
interoperabilidad basada en la escuela regulatoria de telecomunicaciones. En 1997 el
laborista Tony Blair es elegido como Primer Ministro y le da apoyo a la Oftel en cuanto a
la generación de un marco regulatorio basado en la convergencia y el fomento de la
competencia. Cobran importancia también los planes de una fecha concreta del apagón
analógico y el subsidio de los equipos receptores (Galperin, 2004, p.211). En ese mismo
año BSkyB comienza las operaciones de su servicio de televisión digital vía satélite y su
competencia se lanza con el nombre de ITV Digital que era un consorcio de ITV para
ofrecer desde ese año televisión digital terrestre con servicios de paga contratables para
tratar de impedir que la empresa de Murdoch “impusiera” sus cajas decodificadoras. La
124
“guerra de decodificadoras” fue particularmente desventajosa para el consorcio ITV, ya
que BSkyB instalaba las suyas de manera gratuita y hacer lo mismo representó un costo
extra para el operador terrestre. La BBC anticipaba que los contenidos tenderían a ser de
menor calidad si se quería competir contra Murdoch en la plataforma digital, por lo que
comenzó a “levantar la mano” para operar frecuencias digitales apegadas al servicio de
radiodifusión pública (Galperin, 2004, p.212). El proyecto de ITV terminó en el 2002 por su
falta de viabilidad económica y gracias a que, en parte, su lanzamiento se apresuró para
tratar competir con la plataforma satelital BSkyB y generó servicios que no apelaron a la
mayoría de la audiencia. Así, se decidió darle la licencia de operación digital a una
coalición de BBC y BSkyB llamada Freeview para que la plataforma terrestre de televisión
digital fuera más tradicional y apegada a las expectativas de la audiencia (Galperin, 2004,
pp.224-225).
En el 2003 se fusionó a Oftel y ITC para formar el órgano regulador convergente Ofcom,
también a cargo de la transición digital. Para este proceso se creó también la compañía
Digital UK integrada por los operadores. El proceso definitivo para la migración a la TDT
comenzó el 17 de octubre del 2007 y concluyó el 24 de octubre del 2012 mediante el
cumplimiento de apagones regionales en fechas específicas. Se mantuvo el sistema de
MUX con seis de ellos en total, operados por la BBC, ITV, Channel 4, S4C y Channel 5 y
se ofrecen servicios de la compañía Freeview (mayoritariamente canales de programación
a través del “fee”), así como Top Up TV, que ofrece también canales y video “on demand”.
Otro conjunto de servicios adicionales se ofrece a través de BT Vision, que da
programación deportiva de Sky Sports y ESPN, así como algunos servicios de televisión
vía IP. El panorama final de la TDT británica es lejano al paradigma inicial de la HDTV y
esencialmente se ofrecen más canales, así como servicios similares a la televisión de
paga, como la guía de programación y la capacidad de grabar en cajas decodificadoras
con disco duro disponible, un servicio que no estaba contemplado y que surgió gracias a
la demanda de los consumidores. La TDT británica está más apegada a la visión de la
televisión avanzada dentro de un paradigma de plataformas convergentes.
3.3 EUA vs Reino Unido ¿Inercia contra cambio?
Las transiciones digitales de EUA y el Reino Unido no fueron caminos tersos. Cada uno
de estos procesos estuvo sujeto a las características del gobierno y de los regímenes de
radiodifusión. Los dos casos estuvieron sujetos a lo que Galperin (2004, p.15) llama la
125
“Paradoja del TDT”, que radica en que este adelanto tecnológico genera más regulación y
no desregulación. Esta paradoja se explica por tres condiciones: el declive de sus
industrias de electrónicos de consumo, la agenda de la revolución de la información y la
escasez o el “crunch” del espectro radioeléctrico con la oleada de nuevos servicios de
telecomunicación. Las causas fueron prácticamente las mismas en este problema, pero
las soluciones fueron muy distintas.
En suma, el Reino Unido fomentó una competencia agresiva promovida desde el mismo
gobierno en conjunto con los concesionarios. Las reformas atacaron el régimen de
radiodifusión que existía, como se puede observar con la partición de los canales espejo
en distintos MUX. Ocurrieron confrontaciones con radiodifusores y se promovió una
política de competencia en contra de la plataforma satelital de Murdoch. Y, finalmente, se
llevó a la TDT la defensa del servicio público. En este sentido, la BBC ya no puede ser
considerada como un medio público tradicional sino como uno “neo público”, con
funciones de contrapeso natural hacia los medios comerciales, pero adaptado al
paradigma digital y convergente.
Hay que aclarar que el término de medio “neo público” no existe como tal en la literatura
disponible. Sin embargo, esta evolución que ha tenido la BBC no puede ser ignorada. La
diferencia que se observa a través de este cambio entre un medio público tradicional y
uno nuevo, es que el espíritu de un medio público es hacer contrapeso a una
programación comercial, cuya racionalidad es el rating. El medio “neo público” que aquí
se trata de describir como el siguiente paso de este tipo de entidades es uno que lleve
esta manera no comercial de entretenimiento a un entorno donde la radiodifusión se
integra a las telecomunicaciones. Es decir, los radiodifusores comerciales llevan sus
plataformas a un nivel más avanzado aprovechando que pueden ofrecer, por ejemplo,
servicios de televisión de paga. Esto no quiere decir que los medios públicos se deben de
poner a ofrecer cable, o DTH, por ejemplo, sino que deben de tomar en cuenta que estos
son espacios en los que pueden participar. La BBC, por ejemplo, se ha enfocado a
distribuir su señal a otros países a través de las compañías de paga, lo que también
representa un flujo de ingresos para la corporación gracias a que también en
transmisiones off shore permite incluir espacios publicitarios, condición que tiene
prohibida en el Reino Unido. En otras palabras, si los medios comerciales tradicionales se
están convirtiendo en entidades que aprovechan la convergencia como modelo de
negocio, los medios públicos no pueden estar ajenos a las ventajas de esta condición
126
tecnológica, que les puede representar ingresos, pero también plataformas para expandir
el alcance de sus señales.
Estados Unidos reforzó los oligopolios existentes como se puede observar a través de su
esquema de simulcasting, que incluso llegó a generar incertidumbre sobre la devolución
de la frecuencia prestada. Las reformas al régimen de propiedad de medios fue mínima,
explicada fundamentalmente por la relación que tienen los legisladores con los medios
locales para buscar ser reelegidos por los votantes. Otra particularidad norteamericana
fueron los procesos largos para la implementación de política pública debido a la falta de
consensos, lo cual es una consecuencia natural del régimen de gobierno norteamericano,
donde no se tienen dirigencias centrales de partidos fuertes y se privilegia la participación
de varios interesados en el proceso de legislación, afectado principalmente a través de los
lobbys. A diferencia del Reino Unido, el Congreso prefirió defender a los medios
comerciales, es decir, sólo se trasladó esta relación a un ambiente digitalizado.
Hay, sin embargo, tres grandes coincidencias en ambos casos: la creación de reguladores
convergentes, oposición a los sistemas de televisión de paga, y flexibilidad de uso del
canal espejo.
Ambos países tienen reguladores convergentes en materia de radiodifusión y
telecomunicaciones; se han convertido en reguladores del espectro fundamentalmente. La
diferencia es que la FCC de Estados Unidos se crea en 1927 como una Comisión
dedicada a supervisar la gestión de las licencias para uso del espectro y el papel de los
radiodifusores como “depositarios” de un bien público. Desde luego que una de las
“obligaciones públicas” mejor definidas era el acceso de los candidatos a las ondas de
radio y televisión (Galperin, 2004, p.58). Aunque la condición de regulador espectral tiene
intrínseco un paradigma convergente, la FCC operó siempre con marcos legales no
convergentes, es decir, leyes que separaban a las telecomunicaciones de la radiodifusión.
Esta falta de leyes únicas acentuó la participación de actores diversos –como la industria
de la computación o las industrias de cable- como un elemento caótico o al menos
disruptivo en términos de consenso sobre TDT. Esto dificultó la creación no sólo de
puntos de acuerdo, sino la adopción de estándares, o al menos de esquemas de división
de trabajo con miras a desarrollar formatos comunes. Además, la legislación en la que
estaba basada la FCC no le permitía implementar políticas propias para tener un mayor
“peso” dentro de las decisiones en torno a la TDT. Nunca se tomaron en serio las
127
concesiones con respecto a la flexibilidad del simulcasting a cambio de una transición
más corta y, por ejemplo, en el 2002 había 800 operadores que ni siquiera habían
comenzado transmisiones digitales y que no recibieron sanción alguna (Galperin, 2004,
pp.244-245).
El Reino Unido fue un poco más ordenado en este sentido y partió de la creación de
órganos reguladores distintos (Oftel e ITC) a un esquema convergente con la creación de
Oftel, pero también con la creación de leyes dirigidas a la transición digital y la operación
de un régimen de tecnologías digitales de plataforma compartida. Desde luego que un
problema en el caso europeo fue la creación de leyes o criterios separados, pero la
posibilidad de generar mayorías estables a través de la disciplina partidista facilitó la
creación de una legislación actualizada.
Un elemento compartido entre ambos casos fue el “combate” a sistemas de paga. La
herramienta más efectiva en ambos casos fue la regulación tipo must carry para que la
penetración de sistemas de suscripción no pusiera en riesgo la posibilidad de una
televisión avanzada radiodifundida. Quizás esta condición surgió debido a que estos
países, al ser desarrollados, tienen una demanda natural de sistemas de paga que
ofrecen más posibilidades programáticas. Sin embargo, al no estar regulados por criterios
de radiodifusión, se pierden algunas de las obligaciones públicas, como el acceso de los
políticos a los espacios mediáticos. En consecuencia, estas plataformas se presentaron
como elementos a regular para garantizar la supervivencia de los radiodifusores, pero
también como esquemas para distribuir el acceso a tecnologías de señal digital.
La flexibilidad del simulcasting es también un elemento compartido en ambos casos.
Reino Unido desechó rápido la alternativa de transmitir en Alta Definición y los
concesionarios en Estados Unidos, a pesar de haber adoptado la idea de la HDTV,
reconocieron que este modelo de negocio no sería viable dada la baja penetración de
televisores diseñados para este propósito. Tanto el Reino Unido como los Estados Unidos
prefirieron flexibilizar entonces el uso del canal espejo y ello generó un problema común
para ambos países, la devolución del canal prestado. La oferta de servicios de
telecomunicaciones presentaba un escenario de incertidumbre, ya que dicha opción podía
dejar a los radiodifusores con más espectro de modo gratuito. Por lo tanto, la
flexibilización del simulcasting derivó en servicios de radiodifusión primordialmente bajo la
figura de la multiprogramación. El caso británico es el más complejo porque fue una
128
decisión técnica, y no tanto de arreglo político. La fragmentación del canal espejo en un
MUX y un espacio para contenido adicional permitió que se entrelazaran servicios de
radiodifusión con servicios de televisión de paga sin que peligrara la rectoría del Estado
sobre la frecuencia digital, operada en este caso por varias firmas. En suma, el
simulcasting como vehículo exclusivo de la HDTV no es una alternativa viable y los
concesionarios han objetado este enfoque, por lo que la Alta Definición es una opción que
convive con la posibilidad de multiplexar servicios de programación o más canales, por
ejemplo.
3.4 Resumen del capítulo
El Reino Unido y Estados Unidos fueron, junto con Japón, la vanguardia en el desarrollo
de las señales digitales para televisión. El país asiático fue el inventor de la televisión de
Alta Definición y Estados Unidos creó la señal digital destinada a transmitir HDTV. Ese fue
el inicio de la transición digital en la radiodifusión. Estados Unidos y Reino Unido son dos
casos de estudio muy reveladores en materia de adopción de la TDT, ya que ilustran
cómo las instituciones políticas son elementos que marcan la diferencia y, sobre todo, que
no existe una receta única para un proceso exitoso, aunque hay prácticas en común que
ya probaron su éxito.
El caso británico representa el cambio de las reglas del juego, de una política nueva para
una televisión más avanzada. Fomentó la competencia desde la ley y se efectuaron
reformas al régimen de radiodifusión, de modo que la transición a la TDT no fue una
simple transferencia del arreglo actual entre las televisoras, a las cuales se les confrontó a
lo largo del proceso. Además, se mantuvo la defensa del servicio público, transformando a
la BBC en un medio más bien “neopúblico” al adaptarlo al salto tecnológico.
Estados Unidos, en cambio, reforzó el arreglo entre los concesionarios y no llevó a cabo
reformas de fondo para la TDT. Afectó en gran medida la fragmentación de los intereses
de los legisladores, quienes dependen en gran medida de la televisión local para hacer
campaña y conseguir la reelección. A esta fragmentación se le sumó una diversidad de
actores de la industria que complicaron la construcción de acuerdos. Los ganadores
fueron los medios comerciales, que prácticamente no vieron modificaciones al régimen de
radiodifusión que dominan.
129
Hay tres prácticas en común en ambos casos: el surgimiento de reguladores más
orientados hacia la convergencia digital; flexibilidad en el uso del canal espejo para la
multiprogramación, y una oposición constante a los sistemas de televisión de paga para
defender a los concesionarios existentes.
130
Capítulo 4
Resultados
La digitalización de la radiodifusión y las telecomunicaciones ponen a prueba el
papel de los gobiernos para integrarlas a una visión de Estado. En torno a este tema
existen ya diversos paradigmas que conciben a la TDT y otras TICs como elementos de
desarrollo, por ejemplo, o de dependencia de los países más pobres con respecto a los
más avanzados. Sin embargo, la tendencia global en materia tecnológica indica que la
convergencia es más que un hecho, pero la “universalidad” de esta condición está
limitada por la brecha digital, que no es otra cosa que el reflejo de la brecha de ingreso o
de inequidad en una sociedad. Esta noción de desigualdad “digital” tiene su eco en la
visión de la sociedad de la información, un enunciado recurrente a nivel global que
pretende reducir esa brecha a través de acciones de política pública. Todo esto lleva a
una paradoja: la convergencia digital en los países tiene que realizarse a través de
divergencias en política pública. En otras palabras, las TICs y la TDT no pueden ser
trasplantadas a otros países a través de recetas, sino que cada sociedad tiene que
desarrollar una serie de diferencias y caminos hechos a la medida para atender las
necesidades propias de cada caso.
En el caso de la TDT y la creación de un marco convergente en materia de
telecomunicaciones, existen algunas prácticas en común que pueden ser tomadas en
cuenta debido a que han dado resultados en diferentes contextos o distintas estructuras
institucionales. Este aspecto quizás es más aplicable para la TDT debido a que es un
campo específico de tecnología y política pública. No obstante, la adopción de este
avance repercute en toda el área de telecomunicaciones, por lo que revisar su marco
regulatorio es obligatorio para un mejor aprovechamiento del dividendo digital. Este punto
es quizás el que genere más divergencias, debido a que cada país puede tener una
situación o problemática distinta en cada uno de estos mercados. Y aunque cada caso
tiene sus propias causas y diferencias, la competencia parece ser una preocupación
generalizada para este ramo. Por naturaleza, las telecomunicaciones tienden a ser
actividades con pocos competidores en un mercado determinado. Los costos de entrada y
operación son altos, además de que se requiere de inversión fuerte en infraestructura y el
espectro radioeléctrico es un recurso escaso y costoso. Las empresas fuertes en materia
de telecomunicaciones tienden a integrarse de manera “vertical” para abarcar la mayoría
de los servicios, e incluso se presta para que ocurran fusiones entre varias firmas. La
131
propiedad cruzada y la concentración de mercado son generalmente la principal
preocupación económica, lo que implica que cada país aplique ciertos métodos de
regulación más o menos parecidos, pero tomando en cuenta sus condiciones endógenas.
Otra preocupación compartida no menos importante es el acceso a estas nuevas
tecnologías, lo que se ve afectado por la brecha de ingreso de cada país, así como la
disponibilidad de infraestructura.
4.1 Hallazgos en TDT
México a partir de la Política de TDT 2012 prácticamente se ha apegado a ejemplos de
mejores prácticas. El Acuerdo del 2004 mostraba algunos problemas de viabilidad al
apegarse al modelo norteamericano prácticamente como una imitación rígida. Sin
embargo, tanto la política emitida por la Cofetel en el 2012 y los planteamientos
contenidos en la reforma constitucional de telecomunicaciones parecen ir a favor de
prácticas que ya han funcionado en otros países, concretamente en EUA y el Reino
Unido, a pesar de las diferencias de cada caso. Estas son las políticas que parecen
generar consenso en cuanto a transiciones digitales en materia de radiodifusión:
Regulador convergente. En Estados Unidos la figura la ocupa la FCC, aunque
aún conserva algunas leyes divergentes. En Reino Unido se fusionaron a los
reguladores para crear la Ofcom. En México la Cofetel estaba supeditada a
algunas decisiones de la SCT y tenía doble ventanilla con la CFC. La reforma de
telecomunicaciones busca crear con el Ifetel un organismo de regulación
convergente.
Flexibilidad en simulcasting. En Europa se desechó rápidamente la opción de la
HDTV y prefirió usar canales espejo combinados con multiprogramación. En EUA
los concesionarios presionaron para poder multiprogramar a cambio de una
transición más corta. En México la SCJN en el 2012 declaró que era un servicio
legal de radiodifusión con el caso HiTV. Ante la poca penetración de televisores de
Alta Definición parece el modelo de negocio más viable uno que ofrezca más
programación. Tanto la política de TDT 2012 como la reforma de
telecomunicaciones la integran. Queda pendiente en México definir si habrá pago
de contraprestación, pero la redacción legal abre las puertas a que sea una opción
gratuita.
132
Fechas fijas de apagón analógico. Las transiciones digitales sólo tuvieron éxito
cuando se fijaron fechas límite para apagar señales, o calendarios escalonados.
México establece un programa calendarizado y el 31 de diciembre del 2015 como
fechas meta, aunque pueden ser revisadas en términos de niveles de penetración.
Decodificadores como receptores. La poca distribución entre la población de
televisoras HD echó por tierra una transición rápida pensada en transmitir sólo
HDTV. El enfoque de cajas decodificadoras reconoció la poca adopción de
televisores más avanzados, pero garantizó una transición más acelerada y
garantizar un mayor acceso a la TDT.
Legislación de la TDT. Los primeros pasos para cada transición fueron
esencialmente acuerdos. En Estados Unidos estos acuerdos se iniciaron desde la
búsqueda de tecnología de difusión de señales de Alta Definición y se prolongaron
a lo largo de la década de 1990 entre legisladores, la FCC y los radiodifusores. Sin
embargo, la introducción de diversos mandatos congresionales (Acts) fue clave
para establecer tanto la fecha de transición como el programa de subsidio de
receptores. En Reino Unido fue un camino menos difícil debido a las mayorías
estables de su régimen parlamentario, y el punto de partida para los consensos
era precisamente la formulación de legislación para la transición digital. En México
la política vigente parte de un decreto presidencial que busca cooperación entre
secretarías, pero la reforma constitucional de telecomunicaciones hace ley la
migración hacia la TDT, aunque la sitúa en sus artículos transitorios.
Confrontación con televisión de paga. Este punto es la gran diferencia entre las
transiciones internacionales estudiadas y el caso mexicano. EUA y Reino Unido
combatieron cada uno a los operadores de televisión de paga para evitar que
éstos desplazaran a los concesionarios de televisión abierta. En el caso
norteamericano se establecieron criterios de retransmisión (must carry) para
garantizar la supervivencia de la televisión local, esencial para los intereses
electorales de los legisladores. Al otro lado del Atlántico, las compañías de cable
de capital nacional fueron apoyadas por las administraciones conservadoras para
ponerle competencia a la BBC, y luego para tratar de contrarrestar la influencia de
las empresas de Murdoch, particularmente la de televisión satelital, sin el efecto
deseado. Finalmente, se apoyó a la BBC y otros productores nacionales para
desarrollar servicios de televisión avanzada que compitieran contra la televisión
digital satelital de Murdoch. En México, los lineamientos para el sector de
133
telecomunicaciones han favorecido claramente a Televisa, que es al día de hoy el
principal operador de servicios de televisión de paga tanto en formato de cable y
satélite. Tres elementos han sido clave para permitir este crecimiento de Televisa
como operador de paga, y todos han sido consecuencia de decisiones de política
pública: admisión de inversión extranjera y privada en telecomunicaciones; el
permiso para realizar fusiones con otras empresas para capitalizar inversiones en
redes de telecomunicaciones y, finalmente, la convergencia digital materializada
en el triple play. Además, estas condiciones se refuerzan por la restricción a
Telmex en cuanto a servicios de video. Desde luego que las condiciones son
distintas en México con respecto a los países con los que se les compara, ya que
en EUA y Reino Unido los niveles de ingreso son distintos y los servicios de
televisión de paga están más difundidos. En México realmente no se presentan
operadores de paga que le disputen a las empresas de Televisa, siendo Dish
México el ejemplo más cercano. No obstante, la tendencia es clara: Televisa se ha
beneficiado por las decisiones para televisión de paga, mientras que se mantiene
a raya a América Móvil, que ya ofrece televisión restringida en América Latina y
podría ser un competidor natural de Televisa en esta plataforma.
Estos últimos fueron los elementos que presentan continuidad. Como se vio, México sólo
se diferencia de EUA y Reino Unido en cuanto a la oposición a proveedores de paga que
pudieran competir en televisión avanzada con los radiodifusores que están por migrar a
TDT. La transición digital presenta entre esos dos países algunos ejes de oposición en los
cuales se puede situar también a México para observar hacia qué modelo se orienta en
mayor medida.
Reforma a régimen de radiodifusión vs régimen sin reformar. En EUA no se
presentaron reformas al régimen de radiodifusión. El simulcasting fue flexible en
términos de multiprogramación, pero se “calcó” el régimen análogo a la plataforma
digital. En Reino Unido sí se reformó el régimen a través de la separación de los
MUX y los operadores de servicios adicionales. En México la política de TDT no
ofrecía cambios, aunque se planteaba como el hilo conductor que abriría la
competencia. En la reforma del 2013 se ofrece un cambio relevante con la
disposición de concesiones únicas que podría ayudar a promover modelos de
134
negocio más competitivos en TDT. Este cambio se tiene que apoyar en el
surgimiento de otros competidores en televisión abierta para hablar de un cambio
consumado en el régimen de radiodifusión mexicano.
Cambio y confrontación con concesionarios vs dispersión y trabas. El
Congreso norteamericano evitó la confrontación con los radiodifusores y el
proceso de transición a la TDT encontró diversas trabas entre actores y políticos.
En Reino Unido se confrontaron gobierno y radiodifusores, incluida la BBC, y se
privilegiaron los cambios rápidos a través de decisiones de política pública, como
el apoyo a cableros y radiodifusores para ir contra las empresas de Murdoch, o
para plantear el esquema de MUX en los canales espejo. En México el escenario
con la política del 2012 era similar al norteamericano, ya que las presiones de los
radiodifusores es un factor de dispersión entre los agentes gubernamentales y de
tensiones entre ellos. La reforma de telecomunicaciones podría cambiar esta
situación en caso de que se concrete esta reforma propuesta por los partidos
mayoritarios. Sin embargo, también puede presentarse un escenario de trabas si
la iniciativa genera diferencias en el Senado. En caso de que la reforma se
apruebe, se puede hablar de una tendencia “híbrida” en el caso de México, en
donde se parte del consenso mayoritario británico, pero sin que esto represente un
cambio radical al régimen de radiodifusión, lo que mantendría la falta de
confrontación directa con los concesionarios de televisión abierta.
Servicio público vs servicio privado. La transición de Estados Unidos mantiene
el esquema de televisión comercial, mientras que el Reino Unido ha dado lugar a
que los radiodifusores públicos también se digitalicen. En el caso mexicano, la
política de TDT del 2012 se inclina hacia la opción norteamericana. La reforma de
telecomunicaciones 2013 ofrece un escenario mixto, en donde se alienta la
competencia de concesionarios comerciales, pero también se da lugar a una
televisora pública20.
20
Sin embargo, hay que aclarar que la reforma de telecomunicaciones del 2013 no describe de modo
específica la forma del o rganismo de rad iodifusión pública. No queda claro si será una “BBC a la mexicana”
o un organismo coordinador de los medios no comerciales que existen actualmente.
135
4.2 Hallazgos en telecomunicaciones
La reforma constitucional en materia de telecomunicaciones ha sido comentada en la
prensa y por especialistas como un proyecto fundamental debido a sus implicaciones
políticas, sociales y económicas. Las razones para reordenar al sector son variadas, como
la concentración de los mercados, la presión política de los concesionarios y la falta de
calidad en servicios de telecomunicaciones. Detrás de la reforma parece existir un
consenso general en la opinión pública sobre la necesidad de ciertos cambios. No
obstante, algunos espacios informativos han dejado entrever que esta iniciativa es
perfectible. De un sector tan complicado como el de telecomunicaciones sería inocente
esperar que una pieza legislativa funcionara como una “bala de plata” para solucionar sus
defectos. Por lo tanto, es notable y favorable el hecho de que se plantee una reforma
global a las telecomunicaciones y la radiodifusión con un enfoque fundamental en el
desarrollo de competencia y acceso. No obstante, el Senado tendrá la oportunidad de
integrar algunas modificaciones al dictamen de la reforma, aunque también la legislación
secundaria que derivaría de su aprobación tiene la capacidad de dejar claros algunos
puntos de la reforma que quedan abiertos a la crítica.
4.3 Los aciertos
En principio y de modo global, se puede concluir que la reforma es acertada en su
intención y que genera directrices para atender algunos de los problemas más urgentes
que presenta actualmente el caso mexicano. Algunos de los puntos considerados como
aciertos al final de este análisis son los siguientes:
Nueva libertad de expresión. Es positivo que se reconozca al derecho de libertad
de expresión como uno de dos vías, tanto emitir información, como el derecho a
recibirla. Es decir, se amplía la noción del derecho a la información y se reconoce
la contribución de las TICs a esta garantía.
Retirar formalmente las concesiones al Ejecutivo. El Artículo 27 establece un
principio acertado en cuanto al paradigma de la convergencia al retirar
formalmente las concesiones de manos del Ejecutivo para ponerlas en un órgano
regulador independiente. Como se verá más adelante, hay decisiones del Ifetel
que podrían vincularse al Ejecutivo, pero en esencia queda de manifiesto que el
136
espíritu de la iniciativa es desvincular al Presidente de los títulos habilitantes de
radiodifusión y telecomunicaciones.
Reconocer al Ifetel como organismo de competencia económica en
telecomunicaciones. Este planteamiento manifestado en la reforma capitaliza
uno de los reclamos más recurrentes de la Cofetel, ya que ahora la ley da cuenta
de que el Ifetel o IFT sería reconocido de entrada como la expresión del Estado en
la regulación de telecomunicaciones y radiodifusión. Además, se elimina la doble
ventanilla con la CFC para aplicar medidas de fomento de competencia21.
Vigilar la propiedad cruzada. La propiedad cruzada se estableció en la redacción
original de la iniciativa como aquella que ocurre entre una empresa que tiene
varios medios de comunicación. Los diputados la modificaron para agregar a las
empresas que tienen medios de comunicación y servicios de telecomunicaciones a
la definición. Aunque es cierto que éste lineamiento iría contra el paradigma de la
convergencia, el caso mexicano muestra que los holdings con más poder
económico y capacidad de imponer barreras de competencia tienen la intención de
incursionar en el área de las telecomunicaciones más que en la acumulación de
medios. Esta decisión se considera como positiva porque atiende específicamente
esta particularidad. Quizás esta vigilancia deba de especificarse aún más y señalar
los criterios que permitan a una firma tener esta clase de propiedad cruzada sin
que esto involucre una dominancia en el sector que impida la competencia.
Eliminación del criterio de subasta en las concesiones. Es relevante este
punto en la ley, ya que elimina una de las características que la “Ley Televisa”
trató de imponer. Así se permite que el criterio económico no sea el definitivo para
elegir a los concesionarios.
Padrón de concesiones. El manejo espectral en México es una cuestión que
tenía poca transparencia. Quizás un mapa espectral sea un proyecto técnico, pero
ofrece una oportunidad para dar claridad a la distribución de los títulos habilitantes,
sobre todo con el planteamiento de concesiones únicas.
Retiro formal del nombramiento de consejeros por el Presidente. Sin duda es
positivo que los consejeros del órgano regulador no sean nombrados “a modo” por
21
Antes de la reforma de telecomunicac iones, la Comisión Federal de Competencia tenía que dar el v isto
bueno para la ejecución de polít icas de fomento a la competencia, como la licitación de espectro para
radiodifusión y telecomunicaciones.
137
el Ejecutivo. No obstante, el mecanismo es perfectible debido a que involucra al
Presidente a lo largo del proceso en puntos clave.
Ordenamiento legal convergente. La creación de un organismo convergente y
de un régimen de concesiones similar requiere leyes secundarias y reglamentos
que reconozcan este paradigma.
Concesiones convergentes. Esta decisión podría hacer más atractivo el sector
de telecomunicaciones y radiodifusión para invertir. Va acorde con el
aprovechamiento de redes para ofrecer la mayor cantidad de servicios digitales
también. No obstante, esta decisión, aunque positiva, se topa con el “fantasma” de
la Ley Televisa, en donde los radiodifusores podían ofrecer otros servicios. La
diferencia es que ahora cualquier concesionario estaría en posibilidades de
hacerlo, pero es fundamental garantizar que las televisoras no sean las mayores
beneficiarias de este nuevo régimen de licencias. América Móvil seguiría teniendo
restricciones para la modificación de su título habilitante hasta que cumpla ciertas
obligaciones de interconexión de redes.
4.4 Los pendientes de la reforma
Los términos generales de la reforma de telecomunicaciones son positivos y atienden a la
problemática de la realidad mexicana. Sin embargo, hay detalles que podrían ser
perfeccionados mediante la revisión del Senado antes de la votación del dictamen, o bien,
a través de las leyes secundarias. Como se dijo anteriormente, no han sido pocas las
voces que señalan algunos defectos en esta pieza de legislación y que sugieren además
algunas soluciones. Aquí se presentan sólo las conclusiones de este estudio en torno a
cuáles son los asuntos que quedarían pendientes de la reforma, o bien, cuáles son los
sus puntos débiles.
Definición de competencia efectiva. La reforma tiene un enfoque que privilegia
la competencia bajo el término de “competencia efectiva”. Este término está sujeto
a diversas interpretaciones a pesar de que es un paradigma que se fomenta por
organismos internacionales como el Banco Mundial. No obstante, deberían de
especificarse los términos de esta competencia efectiva en término de número de
competidores, estándares de reducción de barreras de competencia, entre otros.
138
Si se deja a una interpretación abierta, se abre la puerta a interpretaciones
discrecionales por el regulador.
Valuación del espectro. Es entendible que no exista la intención de establecer
estándares de “precios” sobre el espectro debido a que el criterio de las
concesiones no será la subasta pública. Sin embargo, no tener parámetros de
valuación de espectro generales puede contribuir a construir un régimen de costos
discrecionales de licitación a licitación. La fijación de valores al espectro con la
opinión de la SHCT podría funcionar también como un “veto de bolsillo”.
Publicidad engañosa o encubierta. La publicidad encubierta de productos
comerciales o de actores políticos es un problema que se trata de abordar en la
reforma pero que se deja al Congreso su definición. Esta distribución no es mala,
pero sin duda es uno de los temas que requerirán de precisión. En la reforma se
aborda este problema desde una perspectiva más orientada a lo comercial, pero
se debe de tomar en cuenta que la regulación de la publicidad encubierta de los
políticos fue un auténtico “dolor de cabeza” para el IFE. La publicidad política
engañosa debe de ser bien definida y se deben de introducir sanciones
ejemplares. Además, en la reforma se establece que la regulación será en
espacios noticiosos, por lo que esta condición debería de reformarse para tomar
en cuenta a la programación en general, ya que está probado que estos
“infomerciales” políticos pueden aparecer en novelas o programas tipo magazine.
Parámetros de pluralidad. La competencia en la televisión abierta va ligada a la
noción de pluralidad. Más actores no garantizan pluralidad, por lo que deben de
definirse parámetros para que los medios comerciales atiendan este aspecto del
derecho a la información. Así mismo, se debe de evitar que la existencia de un
medio público se convierta en una excusa para decir que la pluralidad es
responsabilidad de ese organismo, y no del resto de los actores.
Rol del Ejecutivo en nombramientos. El consejo de evaluación de candidatos a
consejeros podría ser más plural, ya que el Banco de México, el INEGI y el
organismo evaluador educativo tienen vínculos con el poder Ejecutivo. Además, la
designación por el Presidente de México del director o titular del organismo público
de radiodifusión pone en duda su independencia.
Asimetría en inversión extranjera. Para entrar de lleno al paradigma de la
convergencia no debería de existir una diferenciación en radiodifusión y
telecomunicaciones para la inversión extranjera. Esto genera una barrera natural
139
de inversión en ambas áreas. Si el argumento para limitar la inversión foránea en
medios radiodifundidos es por motivos de soberanía o valores nacionales, cabe
recordar que ser extranjero no exime de las obligaciones de que una empresa de
medios obedezca las disposiciones que la ley marca para los contenidos
mediáticos.
Opiniones técnicas del Ejecutivo. Se mantiene una opinión “técnica” de SCT en
cuanto a concesiones otorgadas. El hecho de que sea técnica no quiere decir que
no pueda tener una valoración política. Si el Ifetel será la expresión del Estado en
política espectral, no tiene sentido una valoración técnica por la SCT que, no hay
que olvidarlo, fue por mucho tiempo la Secretaría superior a la Cofetel. Además,
se establece que el Poder Ejecutivo tiene también derecho a una opinión en caso
de revocación de concesiones. Esa facultad puede generar presión política hacia
el IFT.
Licitación de nuevas cadenas. La licitación de dos nuevas cadenas no debe ser
sólo un objetivo temporal. Es decir, debe de establecerse la capacidad espectral
para televisión abierta y dejar en claro si existe espacio para más actores.
Además, debe de tenerse en cuenta que si las nuevas cadenas o frecuencias a
concursarse son sólo digitales, entonces no tendrán una cobertura nacional. En
términos simples, si licitan cadenas digitales en un país que en estos momentos
tiene sólo una cobertura del 15% de tecnología TDT, éstas podrían ser un “mal
negocio” y los interesados en las concesiones podrían ser actores que ofrezcan
poco contrapeso al duopolio actual.
Secretaría “TIC”. La iniciativa delega al Ejecutivo la creación de un programa de
inclusión digital. Este proyecto podría ser llevado a cabo por un organismo nuevo
cuya función sea solamente la de integrar estas tecnologías a la población en
términos de infraestructura y apropiación.
Inversión en infraestructura. Una de las disposiciones “con dedicatoria” es la
desagregación de infraestructura como el bucle local, y la interoperabilidad de
redes, concretamente la de Telmex, que es la única de cobertura nacional. Este
planteamiento es eficiente económicamente hablando, pero puede poner en riesgo
la competencia en base al despliegue de infraestructura.
Contrapesos a resoluciones. Es entendible que se haya dispuesto la no
suspensión de las resoluciones del IFT para que los amparos no retrasaran la
aplicación de regulación asimétrica. No obstante, esto deja al IFT como un
140
organismo sin contrapesos, por lo que deberían de delinearse más bien los
criterios de la no suspensión de las resoluciones. Hay que recalcar que atiende a
una perspectiva realista, pues es una manera para dar al IFT margen de maniobra
al regular a televisoras y a América Móvil. No obstante, dejar sin contrapesos
estas sentencias podrían quitar incertidumbre a la industria de telecomunicaciones
y radiodifusión.
Criterios de dominancia. Se eligió que los actores dominantes serán aquellos
que concentren el 50% del poder de mercado en términos de audiencia, usuarios,
suscriptores, entre otros. No obstante, no siempre los actores dominantes tienen
ese nivel de mercado y no siempre los que tienen esa proporción son los que
elevan las barreras de entrada. En este caso se deben de tomar en cuenta otras
características que dan ciertas ventajas sin que exista una condición de 50% de
concentración de mercado. Por poner un ejemplo, Televisa es el único capaz de
ofrecer cuádruple play, lo que le daría cierta ventaja sustancial en el mercado de
celulares sobre otros actores que pueden tener más participación de mercado
como Telefónica Movistar, pero que no cuentan con acceso a servicios de
televisión abierta o de paga.
Retransmisión. Se infiere que la gratuidad de la retransmisión será sólo temporal
hasta que se tengan condiciones de competencia efectiva. Este mecanismo puede
ir en contra de la legislación de derechos de autor, por lo que se debería de aclarar
si el must carry y offer gratuito estará sujeto a parámetros medibles, o si se
buscará de inicio un esquema de pagos justos.
Red troncal. El Ejecutivo tendrá a cargo el desarrollo de una red troncal a través
de Telecomunicaciones de México, además de contar con al menos 90 Mhz de la
banda de 700 Mhz, una de las más demandadas por la industria. Más allá del
argumento clásico sobre la ineficiencia del Estado en el aprovechamiento de los
recursos, esta cantidad de banda quedaría negada a la industria, aunque también
hay que tomar en cuenta que la intención es aumentar la cobertura en la población
mediante acciones gubernamentales. En todo caso, el riesgo de esta decisión es
la integración de un organismo público vertical, una especie de “neo Telmex” que
en caso de caer en inviabilidad de operación podría ser licitado, entregando así un
paquete de infraestructura muy importante. El riesgo es a largo plazo y depende
de muchos factores para que no tenga éxito, no obstante, de manera inmediata se
141
deben de establecer parámetros de despliegue rápido de infraestructura y
mecanismos de eficiencia operativa.
Al final de esta revisión se tiene un escenario ambivalente. Por un lado la reforma de
telecomunicaciones recoge bien algunos reclamos en torno al sector de
telecomunicaciones y al de radiodifusión. No obstante, algunos de sus parámetros
generales pueden variar y otros deben ser abordados con precisión en la legislación
secundaria. La reforma, como se anticipa, es una de gran calado, pero estará supeditada
a su capacidad para crear los beneficios que promete.
4.5 Resumen del capítulo
La transición a la TDT en México se ha adaptado para incluir prácticas probadas en Reino
Unido y Estados Unidos. Prácticamente ha seguido al pie de la letra las prácticas
comunes y exitosas de ambos casos, con excepción del combate a los operadores de
paga que, en el caso mexicano, el mejor posicionado es Televisa. La política de TDT y los
lineamientos para la transición incluidos en la reforma de telecomunicaciones muestran
que México se apegará a la creación de un regulador convergente, la autorización de la
multiprogramación, fechas determinadas para el calendario del apagón analógico, la
adopción de decodificadores y la inscripción de la TDT como ley.
En los ejes de conflicto o diferencia entre los casos internacionales, México se encuentra
influenciado por el ejemplo norteamericano, pero la reforma de telecomunicaciones
propone sugiere más bien un panorama híbrido. El régimen de radiodifusión no cambia en
gran medida, ya que los actores que hoy transmiten su señal analógica tienen todas las
garantías para transitar hacia el formato digital. La legislación no establece mecanismos
de competencia que rompan con el esquema actual, ya que se le deja a la señal digital y a
la disponibilidad de espectro la tarea de permitir una entrada de más actores a la
televisión abierta. Sin embargo, sí se promueve una concesión única, lo que representa
un cambio a las reglas del juego del régimen de títulos habilitantes.
Así mismo, las reformas orientadas a la radiodifusión siempre enfrentaron tensiones por
parte de los concesionarios y agentes políticos cercanos a ellos. La reforma de la
televisión siempre estuvo obstaculizada por intereses políticos y económicos. El Pacto por
México puede funcionar como un instrumento que aproveche la “disciplina” de partido
142
mexicana para la construcción de un acuerdo concebido entre las dirigencias políticas
mayoritarias. La diferencia con el caso británico es que la reforma se “cocinó” tras
bambalinas, por lo que no se puede hablar de un desafío abierto a las televisoras.
Finalmente, la reforma de telecomunicaciones sugiere el desarrollo de un sistema de
medios mixto con la habilitación de un organismo de radiodifusión pública, pero sin que se
lleve a cabo una reforma profunda del régimen comercial de radiodifusión. A diferencia de
la BBC, la “BBC a la mexicana”, como se le ha conocido en la prensa a esta entidad
tendrá que amoldarse al esquema televisivo actual, lo que deja en duda sus posibilidades
de actuar como contrapeso de la programación comercial.
La reforma de telecomunicaciones, por otra parte, atiende algunos problemas centrales de
las industrias de radiodifusión y telecomunicaciones. En términos globales se apega a la
problemática de estos sectores y enumera una serie de objetivos generales que intentan
desenmarañar estas dificultades y darle al Estado un rol activo en las soluciones.
Algunos objetivos globales que se consideran prudentes son: reconocer una noción de las
TICs en el derecho a la información; separar al Ejecutivo del régimen de concesiones; la
autonomía de IFT o Ifetel; vigilar la propiedad cruzada; la creación de un padrón de
concesionarios; impedir la subasta de concesiones públicas; un ordenamiento legal
convergente con concesiones únicas.
Sin embargo, no existe reforma perfecta. La reforma presenta algunos problemas en su
“hilado fino” que son de carácter técnico y que requieren atención, puesto que permiten
que algunas disposiciones sigan atadas a mecanismos de discrecionalidad, o que se
mantengan algunos nexos con el Ejecutivo. Algunas situaciones que requerirán atención y
que podrían ser abordadas por los senadores son: la definición del concepto de
competencia efectiva aplicable para México; los nexos del Ejecutivo o sus secretarías a
procesos de selección de comisionados, valuación del espectro y opiniones técnicas; el
concepto de publicidad engañosa; los parámetros de la pluralidad; la retransmisión de
señales; la asimetría en inversión extranjera; la política de Estado en materia de
infraestructura y TICs; los contrapesos al IFT o Ifetel, y la creación de una red troncal
desde el gobierno a través de Telecomunicaciones de México, en una especie de Telmex
reloaded.
143
Capítulo 5
Conclusiones
A lo largo de este trabajo se exploraron las raíces de los regímenes y mercados de
televisión abierta y telecomunicaciones en México, así como las soluciones planteadas en
la política de TDT del 2012 y la reforma de telecomunicaciones del Pacto por México
partiendo de la premisa de que en el país se está transitando hacia un ambiente de
tecnologías digitales convergentes.
El primer capítulo definió algunos aspectos técnicos del paradigma de la convergencia,
que puede ser definida de modo general como el uso de una sola plataforma digital para
la radiodifusión y las telecomunicaciones. La TDT es parte de este proceso, pero es una
parte muy importante del mismo, ya que libera una cantidad de espectro que puede ser
aprovechada por servicios de telecomunicaciones más avanzados, como el 4G. La
participación del Estado es fundamental, debido a que un recurso estratégico en el
contexto convergente es el espectro radioeléctrico.
El capítulo segundo abordó el caso mexicano fragmentándolo en tres apartados: la
historia de la convergencia en México, el estado de los mercados, y las últimas políticas
para la convergencia. La historia muestra que el camino a la convergencia inició en la
década de los noventa con la aparición del duopolio televisivo y la consolidación de
Telmex como parte de Grupo Carso. Las televisoras pasaron de ser competidoras a
aliadas motivadas por los mercados de telecomunicaciones, mientras que Telmex ha
recibido más oposición por parte del Estado a su calidad de actor dominante. La política
de convergencia no ha salido enteramente del Congreso o del Ejecutivo, y ésta ha recaído
fundamentalmente en decisiones de la Cofetel que han sido respaldadas por la SCJN, lo
que permite concluir que la política digital se ha llevado a cabo en gran medida en los
tribunales.
El análisis de los mercados de telecomunicaciones revela un ambiente de asimetrías a
pesar de que se han borrado de modo progresivo las barreras entre telecomunicaciones y
radiodifusión gracias a los avances tecnológicos. Tres holdings dominan estas áreas que
producen ganancias cuantiosas gracias a su dinamismo: América Móvil, Grupo Televisa y
Grupo Salinas. El triple play es un factor determinante en la dinámica convergente de los
mercados y el gran ganador ha sido Televisa, ya que domina la televisión abierta y la de
paga, mercados que están prohibidos para Telmex hasta que acceda a compartir su red
144
como un hub para la competencia. América Móvil se ha consolidado gracias a su
inversión en infraestructura, que es su ventaja competitiva, pero que eleva las barreras de
entrada a nuevos competidores. Televisa y TV Azteca tienen sus propios métodos para
generar un efecto similar en la televisión de paga al establecer tarifas unilaterales para la
retransmisión de sus contenidos de televisión abierta en sistemas de paga. Mientras
tanto, el internet y la telefonía móvil continúan siendo mercados muy dinámicos con
incrementos de suscriptores sustanciales, pero que están limitados por la brecha del
ingreso y la calidad de los servicios, que tienden a ser lentos y costosos si se les compara
con otros países.
El análisis de las políticas convergentes en el caso mexicano queda cubierto en los
acuerdos de política de TDT y la reforma constitucional de telecomunicaciones del pacto
por México. La estrategia para la TDT no ha estado libre de tensiones y cambios. En
esencia, ésta ha cambiado de un modelo calcado de la política de Estados Unidos a una
más flexible que establece fechas fijas de la transición, la legalidad de la
multiprogramación y el subsidio de receptores digitales. La reforma de
telecomunicaciones recoge algunos de los problemas centrales en cuestiones de
competencia, déficit de infraestructura, y capacidad del Estado para ejercer acciones
regulatorias. Es una reforma más orientada a la competencia económica, pero considera
la apropiación de las TICs como un elemento de desarrollo social.
El tercer capítulo expuso los procesos de transición a la TDT de Estados Unidos y Reino
Unido para mostrar cómo sus instituciones condicionaron el perfil de las estrategias. El
caso británico fue más radical, modificó el régimen de radiodifusión, fomentó la
competencia y defendió el servicio público. La disciplina de partido fue esencial para el
Reino Unido en la construcción de una agenda de transición. En cambio, el caso
norteamericano muestra una “captura” mayor por parte de los radiodifusores hacia los
congresistas. La estrategia reforzó la relación entre concesionarios y políticos,
transfiriendo el régimen de radiodifusión pasado a uno digitalizado. El proceso de
elaboración de la política fue uno de fragmentación marcada que dio ventaja a los medios
comerciales, que se ganaron su lugar en la televisión digital sin ver modificaciones
significativas al sector. A estas diferencias entre EUA y Reino Unido se le agregan tres
grandes coincidencias: el uso de un canal espejo para la multiprogramación como
alternativa al simulcasting; el desarrollo de reguladores convergentes, y una oposición a
las empresas de televisión restringida para defender a los concesionarios de televisión.
145
Los hallazgos cubiertos en el capítulo cuarto muestra que México se ha apegado a las
prácticas exitosas que comparten Reino Unido y Estados Unidos, con la excepción del
“combate” a los concesionarios de televisión de paga, que domina Televisa actualmente.
Así mismo, México parecía seguir hasta el 2012 una política de TDT más parecida a la de
Estados Unidos, pero los postulados de la reforma de telecomunicaciones indican que el
futuro de la televisión digital será un híbrido entre EUA y algunos aspectos del régimen de
Reino Unido.
En cuanto a los resultados sobre la reforma de telecomunicaciones, se encontró que la
intención central de la propuesta atiende de manera coherente los principales problemas
de la convergencia en México. Sus directrices generales van encaminadas a regular la
competencia económica y darle al Estado un rol activo en las soluciones de la brecha
digital. Pero como no hay reforma perfecta, quedan algunos temas de legislación
secundaria o de carácter técnico que deberán ajustarse para dar certidumbre a las
acciones propuestas por la iniciativa, y que podrían ver cambios en la cámara de
Senadores. No atender estos puntos débiles podría resultar en la persistencia de los
problemas que la reforma trata de eliminar de fondo.
Este trabajo pretende aportar un marco de referencia para entender cómo las instituciones
afectan directamente a la convergencia, de modo que el Estado tiene el reto de actualizar
sus viejas políticas tecnológicas para adaptarse a esta nueva realidad. El caso mexicano
es excepcional para demostrar cómo los arreglos entre la política y la televisión pueden
crear un sector moderno tecnológicamente, pero atrofiado en cuanto a su desempeño. El
remedio de esta situación no radica en un “milagro”, ni en la buena voluntad de los grupos
económicos, sino en el desarrollo de una reforma que entienda que estos sectores son
económicamente muy dinámicos, pero que requieren de cierta regulación para garantizar
que los jugadores tengan una cancha pareja en dónde desarrollarse. Siguiendo esta
alegoría futbolística, el árbitro necesita tomar un rol decisivo en garantizar el juego limpio
entre los jugadores. No obstante, la reforma del Estado es sólo el inicio de un proceso de
mejora, ya que la regulación depende de su desempeño, y no sólo de sus bases.
Otro de los propósitos de este estudio es el de acercar a los investigadores o estudiantes
de las áreas de medios, periodismo, ciencia política y otras ciencias sociales al paradigma
de la convergencia digital. No son pocas las veces que se alude al avance de las
tecnologías como instrumentos de actividad política o de organización social, sin
146
embargo, el aspecto técnico del tema muchas veces ahuyenta a quienes están poco
familiarizados con él. Las TICs son un campo de estudio con mucho futuro en términos de
investigación y teoría, además de que su desarrollo está íntimamente ligado a las
estructuras institucionales del Estado. Los consorcios de telecomunicaciones y
radiodifusión han tenido siempre un interés en entender cómo funciona la organización
gubernamental para la promoción de sus intereses; el investigador, académico, periodista
o estudiante de la política no tiene excusa para no hacer lo propio y entender la dinámica
de este sector económico.
Vale la pena retomar las preguntas centrales de este trabajo:
¿Qué aspectos legales, políticos y económicos permiten que los mercados de
telecomunicaciones y de televisión abierta sean altamente concentrados y por qué
la convergencia digital parece reforzar este esquema de propiedad?
¿Atienden la reforma de telecomunicaciones del 2013 y la política de transición a
la Televisión Digital Terrestre los factores que impiden la competencia efectiva en
esas industrias?
La respuesta a la primera queda explicada en el desarrollo de la industria de la televisión
gracias a una decisión presidencial. Así mismo, la necesidad de desregular las
telecomunicaciones y la radiodifusión produjeron esquemas que se tradujeron en
oligopolios. Los aspectos que fomentaron la concentración se originan en las decisiones
políticas que habilitaron a los concesionarios para hacer uso del espectro radioeléctrico
para ciertos fines. La televisión tiene una lógica más política, debido a que los actores
políticos necesitan de ella para las elecciones, mientras que las telecomunicaciones
parten de una racionalidad más económica, que es el desarrollo de infraestructura, lo que
ha derivado en una dominancia de Telmex. Finalmente, la concentración en términos
convergentes se ha apoyado en el diseño legal de las concesiones que restringen a
Telmex de ofrecer video, pero también en la capacidad de Televisa para cabildear sus
intereses, haciéndolo el único holding capaz de ofrecer técnica y legalmente el cuádruple
play.
La segunda pregunta central tiene una respuesta mucho más evidente: en efecto, ambas
políticas tratan de atender los problemas centrales de la convergencia digital, aunque lo
hacen con mayor énfasis en sus características económicas, como la concentración. No
147
obstante, el “hilado fino” de la reforma tiene qué corregir algunas ambigüedades y puntos
débiles, ya que en caso de no hacerlo pueden persistir los “vicios” del pasado. La reforma
debe de pasar por el Senado, por lo que estos asuntos pueden ser corregidos.
El estudio obliga a reflexionar sobre las ventajas que promete la convergencia digital, pero
también en las limitantes del Estado para entenderlas como instrumentos de dinámica
económica y social. En el caso de México el aprendizaje muestra que los oligopolios se
constituyeron principalmente por acciones discrecionales provenientes del Ejecutivo,
mismas que se reforzaron con títulos de concesión diseñados a modo y una legislación
secundaria susceptible a presiones políticas y económicas. Es imposible saber si esta
reforma pondrá a México en el “canal” adecuado, o si será aprobada, de hecho. Lo que
queda claro es que el régimen analógico fue construido a partir de una convivencia de
intereses económicos y políticos, y que esta condición seguirá existiendo,
independientemente de que se viva en una era digital. Por lo tanto, la solución más
probable está en la modernización de la política de Estado hacia las telecomunicaciones y
la radiodifusión, pero que ese mismo remedio puede ser el causante de problemas futuros
dado que las presiones pueden seguir manifestándose. En el caso mexicano, la apuesta
digital se hace en base a la autonomía de un organismo que represente la acción del
Estado y que tenga mecanismos que lo aíslen de la presión de los actores regulados y de
los agentes políticos que los defienden. La operación de un regulador independiente debe
de apegarse a criterios de transparencia y de resultados tangibles para justificar su
existencia. Al final de la ruta, la tecnología no está exenta de “efectos perversos”. El
optimismo ciego en la tecnología omite las estructuras que pueden hacerla un instrumento
de empoderamiento para grupos reducidos, por lo que en este caso, el aprovechamiento
tecnológico es de quien lo trabaja.
Este trabajo es un vistazo a cómo se ha ido gestando el proceso de convergencia en
México. Al ser un tema reciente se ha topado con algunas limitantes naturales como la
poca teoría que existe en torno a este proceso en México basado en acciones del Estado
y conductas económicas de los concesionarios. Ciertamente en México existe entusiasmo
por el fenómeno de las TICs y su utilidad para crear una sociedad más tecnificada. No
obstante, existen pocos trabajos que aborden la teoría de la digitalización mexicana como
un proceso de reforma del Estado a raíz de un fenómeno fundamentalmente económico y
con implicaciones sociales. Así mismo, una limitante natural es la fragmentación de esta
política en el Estado, por lo que la investigación del tema obliga a armar el rompecabezas
148
mexicano basado en leyes, acuerdos, dictámenes y propuestas que afecten el proceso de
la reforma para la convergencia digital. Esta falta de política central lleva a la limitante
más importante de este estudio, que es la decisión del Senado sobre la reforma de
telecomunicaciones. Los tiempos de este trabajo obligan a redactarlo antes de que esta
iniciativa se convierta en Ley, por lo que algunas cuestiones del análisis podrían cambiar
en términos técnicos principalmente. Así mismo, la disponibilidad de informantes clave
para la realización de entrevistas es limitada, debido a que algunos son agentes
gubernamentales de difícil acceso, o especialistas muy escasos.
Este estudio lleva a pensar en oportunidades a futuro. Desde luego que la primera línea
de investigación sería una actualización del análisis en caso de que la reforma de
telecomunicaciones se apruebe por el Congreso. El aspecto económico de la reforma y
del estado actual de las telecomunicaciones y la radiodifusión tiene una cobertura extensa
y es atendido como prioridad en la iniciativa más reciente de ramo a nivel constitucional.
No obstante, el aspecto social es la asignatura pendiente del estudio de la convergencia.
De estos temas pueden surgir líneas de investigación enriquecedoras, como la cuestión
del acceso y la apropiación del uso de las TICs por grupos que generalmente no tienen
posibilidades de contratar suscripciones. Un área de trabajo que el autor sugiere quizás
con más insistencia es la de los derechos de la audiencia. La televisión y los medios
dimensionan al ciudadano como tal, como un actor político y democrático más que un
usuario. Desafortunadamente, la televisión piensa en su audiencia como un recurso que
genera ventas de publicidad, lo que deriva en el deterioro de la programación y de la
información. Como la reforma menciona, la libertad de expresión y el derecho a la
información no son vías unilaterales ni justificaciones para emitir contenidos de baja
calidad. Esta garantía implica el derecho de recibir información útil o al menos equilibrada
y plural, lo que es fundamental para la mejora democrática. Sin embargo, la tarea de los
contenidos de calidad o plurales no se deben dejar a una “BBC mexicana” que primero
debe de sobrevivir en un régimen que no está pensado para alojarla naturalmente.
Tampoco se puede esperar esto de un regulador independiente, ya que la tutela de los
contenidos por instancias estatales fácilmente se encuadra como censura. En este
sentido, el ciudadano debe de teorizar o redimensionar su papel como audiencia y actor
político al mismo tiempo, de modo que no es necesario que un contenido en la televisión
le sea ofensivo para objetarlo. Al contrario, el espectro electromagnético que usan las
televisoras es un bien público y, como tal, está sujeto a la vigilancia del ciudadano, por lo
149
que se debe de fomentar el observatorio de los contenidos por parte de instancias no
gubernamentales que puedan ofrecer canales de acción a quienes se interesan en el
derecho de las audiencias. Un tema que queda abierto principalmente para los
economistas es el estudio de la “competencia efectiva” para el caso mexicano. Este
concepto es polisémico según el contexto en el que ocurra y no tiene parámetros
específicos que se usen a nivel mundial. Será, sin duda, un tema que generará polémica
conforme se desarrollen las acciones regulatorias, pero teorizar ese tipo de competencia
es una línea de investigación económica que puede tener aportaciones relevantes para
otros sectores productivos sujetos a regulación.
Los refranes ofrecen siempre puntos de partida para reflexionar. Un viejo dicho mexicano
sugiere que quien nace para ser tamal, del cielo le caen las hojas. Aunque parezca
anacrónico, este ejemplo puede ilustrar perfectamente el problema de la digitalización
mexicana, puesto que la brecha digital o el rezago en la transición hacia estas tecnologías
en México queda explicado por dos grandes preocupaciones sociales: la corrupción y la
desigualdad. El optimismo tecnológico sugeriría que la tecnología por sí sola podría llevar
a México al primer mundo, pero la realidad sugiere que la apuesta digital se topa con dos
grandes problemas que explican el estado actual de las telecomunicaciones y la
radiodifusión: oligopolios que crecieron en complicidad con el Estado y el acceso a las
tecnologías limitado por el nivel del ingreso. Estas condiciones no fueron repentinas y
tienen raíces en la historia del régimen nacional; son dificultades contra las que se sigue
luchando. Por lo tanto, no se debe esperar que la digitalización sea una bala de plata que
erradique esos problemas por sí sola. Al contrario, un mejor proceso de migración al
mundo digital requiere atender esas brechas reales para que la transición sea una
apuesta ganadora.
Una explicación institucionalista y dos hipótesis para el futuro
En la introducción se especificó que este trabajo era de carácter descriptivo, dada la
necesidad de integrar a través de información existente la fotografía o el panorama de la
convergencia digital en México para ver en qué condiciones se genera una reforma de
telecomunicaciones en el 2013. El análisis de los mercados y de las decisiones
gubernamentales en torno a las telecomunicaciones y la radiodifusión fue útil para
construir una panorámica del caso mexicano, pero también han brindado elementos para
formular aquí una explicación de cómo las instituciones han dado forma al proceso de la
150
convergencia digital en México. En los casos que se expusieron sobre las estrategias de
transición a la TDT en Estados Unidos y el Reino Unido se consultó principalmente el
material New Television, old politics de Hernán Galperin (2004), en el cual se hace
precisamente un estudio a fondo de cómo el marco institucional de ambas naciones
determinó los procesos de transición a la televisión digital. Si bien un estudio similar sería
tema suficiente para otra tesis, algunas condiciones del caso mexicano que sobresalieron
como conclusiones en algunos capítulos brindan pistas para elaborar una explicación
desde el ángulo institucionalista de cómo el caso mexicano también refleja las
características de sus instituciones.
Para darle forma a una explicación desde el institucionalismo vale la pena tomar en
cuenta tres condiciones que se observaron a lo largo del proceso de transición y
convergencia digital en México.
1.- Mercados altamente concentrados.
2.- Intervenciones judiciales para decisiones clave en telecomunicaciones.
3.- Un proceso de convergencia entre telecomunicaciones y radiodifusión sumamente
lento.
Estas tres condiciones son quizás las tres más evidentes para el caso de la convergencia
digital en México. Como se dijo anteriormente, este fenómeno presenta una paradoja en
la que un avance tecnológico generado principalmente por el sector privado depende de
las características del Estado y de su diseño institucional para evolucionar y siquiera
existir, puesto que los gobiernos tienen la rectoría de recursos clave, como el espectro
radioeléctrico, y tienen organismos encargados de regular la competencia económica. Por
ello, las características de las instituciones afectan las estrategias y el proceso de cambio
que lleva a la convergencia digital.
Se parte de los mercados altamente concentrados para esta explicación. Como se vio, las
instituciones fueron clave para desarrollar estos esquemas monopólicos u oligopólicos, ya
que Televisa se posicionó como el monopolio de la televisión privada a partir de sus
relaciones con el Estado mexicano y con el PRI desde sus orígenes. Así mismo, su
competencia, TV Azteca, también surge de una subasta pública con alto nivel de
discrecionalidad por parte del Ejecutivo. Telmex también nace a partir de la venta de una
151
paraestatal y contó con un periodo de gracia que protegía al monopolio bajo la intención
de aumentar la cobertura de redes en México. En este sentido, el Ejecutivo federal ha sido
un factor clave para la construcción de los monopolios u oligopolios en
telecomunicaciones y radiodifusión. A su vez, la regulación de los mismos ha partido de
decisiones distintas, alejadas entre sí. Por una parte, el regulador de telecomunicaciones
urge con la Ley Federal de Telecomunicaciones promulgada por el presidente Ernesto
Zedillo en 1995, pero al tener un carácter de órgano desconcentrado, su margen de
acción siempre estuvo delimitado por esta misma condición. Así mismo, la Cofetel nació
como un “agregado” de la SCT, teniendo aún menos margen de maniobra. Las funciones
de regulación de radiodifusión siempre han tenido vocación de nómadas en el contexto
mexicano, ya que cambiaban de “hogar” cada sexenio. En algunos momentos la Segob
tenía atribuciones de regulador, luego algunas pasaron a SCT y a la SEP. No obstante, en
el 2006 a la Cofetel “le caen” las responsabilidades de regulador de radiodifusión, además
de las que ya tenía (aunque compartidas con SCT) para cuestiones de
telecomunicaciones. Esa decisión involucró al Poder Legislativo al aprobar primero la “Ley
Televisa”, y luego la acción de inconstitucionalidad en contra de dichas reformas, pero
también al Poder Judicial, quien con su fallo sobre los artículos reformados y su
inconstitucionalidad otorgó estas atribuciones en radiodifusión a la Cofetel, creándose así
la doble ventanilla con la SCT, pero también con la CFC, ya que ésta tenía atribuciones
en cuanto a la licitación de frecuencias para televisión abierta.
Este escenario nos lleva a la segunda condición, que es la de la intervención judicial. Para
términos de análisis de instituciones, se puede concluir que el Poder Judicial ha sido un
jugador clave en la forma de la política convergente en México. Como se estableció
anteriormente, se constituyeron en México actores económicos sumamente poderosos
partiendo de decisiones gubernamentales. Mientras estos grupos se encumbraban, el
Estado mexicano daba algunos pasos erráticos y poco articulados en su política de
regulación convergente. La “Ley Televisa” es muestra de este poder, ya que fue
elaborada prácticamente por ese grupo empresarial y aprovechó la cercanía de las
elecciones presidenciales para que fuera aprobada por legisladores que incluso después
apoyaron el procedimiento de revisión constitucional contra dichas reformas. La
consecuencia de esta acción fue la multiplicación de las ventanillas para los trámites de
estos actores o para sus acciones que requerían de permisos, autorizaciones, o vistos
buenos por alguna agencia gubernamental. En este caso, al tener que pasar por varias
152
oficinas, las acciones de los concesionarios podían ser rechazadas por alguna de las
instancias sin que existiera un criterio claro sobre qué organismo tenía la palabra final.
Esto llevó a que los procedimientos administrativos pasaran a los tribunales por diversas
razones, como amparos contra tarifas de interconexión, amparos contra decisiones de
Cofetel o SCT, litigios en contra de la implementación de la TDT o para defender la
multiprogramación, entre otros. En suma, el proceso de decisión para muchas acciones
regulatorias o incluso prácticas de las industrias involucradas han sido sometidas a juicio,
lo que deriva en que las decisiones de la SCJN vayan dando forma a la política de
telecomunicaciones y regulación, ya que no sólo se resuelven controversias, sino que se
deja un fundamento legal de qué está permitido, qué no, y qué instituciones son las
encargadas de emitir decisiones válidas. Estas decisiones sirvieron para fortalecer
progresivamente a la Cofetel dándole más espacio de acción y respaldando las acciones
de este organismo. No obstante, el Congreso estuvo ausente en este proceso de dar
forma al aspecto institucional que había quedado pendiente desde la “Ley Televisa”, ya
que en ninguna de las Cámaras se formularon reformas a la legislación secundaria de
radiodifusión y telecomunicaciones correctivas, por lo que en la Corte cayó la
responsabilidad de ir construyendo a través de decisiones judiciales la política y el marco
institucional en torno a la radiodifusión y telecomunicaciones. La reforma de
telecomunicaciones del 2013 representa el regreso del Ejecutivo y del Congreso a la tarea
de construir la política de la convergencia. Esta enmienda, se dice, fue consensuada por
los partidos y representa una acción del Ejecutivo, su derecho a presentar a iniciativas,
compartida con los partidos de la oposición. Del Congreso salió una reforma modificada,
por lo que, en efecto, el Poder Legislativo se involucró en el proceso en calidad de órgano
de revisión y corrección de algunos puntos de la iniciativa del Ejecutivo. No obstante, hay
que dejar en claro que, como se ha mencionado en este trabajo, muchos puntos de la
reforma provienen de decisiones judiciales. En este sentido, el Congreso tiene ahora con
la obligación de emitir las leyes secundarias convergentes la oportunidad de integrarse al
proceso de dar forma a la política de la convergencia digital, una asignatura que esta
instancia gubernamental ha evadido continuamente pero que ahora está obligada a
enfrentar.
Al final de la ruta, el proceso de convergencia ha sido lento debido a que el Estado no ha
tenido hasta el momento una política estructurada de qué se pretende hacer con las
telecomunicaciones, la radiodifusión y su convergencia. Los poderes oligopólicos de estas
153
áreas han crecido en poder económico, pero también en poder político, y han sido
sumamente efectivas para presionar al Ejecutivo y al Congreso, instancias que están
facultadas para generar las leyes y el entramado institucional de regulación. Como tal, el
gobierno ha evitado una confrontación con los denominados “poderes fácticos” y con ello
ha descuidado la obligación de establecer un ordenamiento convergente. Más aún, el
interés económico de estos actores es el de tener acceso a los mercados convergentes,
pero México tiene aún leyes divergentes y una regulación similar. Por lo tanto, en términos
institucionales se tiene que las reglas del juego son distintas para radiodifusión y
telecomunicaciones, pero los jugadores ya no se reservan a jugar en canchas separadas.
Cambiar las reglas del juego equivale a modificar estos regímenes de propiedad, lo que
forzosamente acarrearía tensiones con los concesionarios que, como se ha reiterado,
tienen poder político y económico. El “caminar de puntitas” entre los intereses de los
concesionarios derivó en tener un marco legal obsoleto para enfrentar el fenómeno
convergente y, por lo tanto, las acciones de política pública tenían un contexto muy pobre.
La política de TDT del gobierno de Fox muestra que era más una imitación de la de
Estados Unidos que una política confeccionada a partir de las necesidades de México.
Ante este espacio, los actores económicos, particularmente Televisa, tomaron acciones
para posicionarse como “arquitectos” de la convergencia. La televisora en cuestión operó
en gran medida para crear las reformas de la “Ley Televisa” y cabildearla, además de que
ambas firmas tienen en el Congreso a la “telebancada” compuesta por legisladores
cercanos a sus intereses. Slim tampoco ha sido ajeno a esta práctica y, por ejemplo, su
firma para llevar a cabo un Acuerdo de Interconexión ha sido un gesto político hacia el
Ejecutivo, en aquel entonces encabezado por Fox, además de que ha tratado de ganar en
los tribunales su cambio de título de concesión para transmitir video, a pesar de que no se
han cumplido las condiciones de interconexión. En pocas palabras, ante el vacío que ha
dejado el Ejecutivo y el Congreso en términos de regulación convergente, los intereses de
las empresas han tratado de legalizar sus prácticas, lo que ha llevado a un proceso de
litigios que abona en gran medida a la lentitud de la convergencia en México debido a que
son juicios prolongados. Las decisiones judiciales en torno a estos conflictos han
terminado por rellenar de cierta manera este vacío, y la reforma de telecomunicaciones,
que llega apenas en el 2013, intenta involucrar al Ejecutivo y al Congreso a este proceso,
de modo que el Estado ocupe por fin este papel como rector de la política convergente.
154
Hay dos hipótesis que servirán para trabajos posteriores y que parten del análisis
descriptivo de este documento. Ambas pueden generar trabajos más explicativos que, sin
duda, serán útiles para entender de mejor manera el fenómeno de la convergencia en
México. También servirán como nociones para monitorear el desempeño de la reforma de
telecomunicaciones del Pacto por México, aprobada en el 2013.
Hipóstesis 1: Probar el “argumento Slim”. En el análisis de los mercados se estableció que
las Tres C, Convergencia, Competencia y Cobertura son el objetivo deseable en un
entorno convergente. Sin embargo, América Móvil argumenta que su resistencia a las
condiciones de interconexión son necesarias, de modo que compartir su red reduciría los
incentivos para competir en términos de infraestructura. De esta manera, una hipótesis
para trabajos posteriores es que el fomento a condiciones de interconexión de redes
pueden ser útiles para alentar la competencia y la convergencia, pero que afectan el
despliegue de infraestructura que permite una cobertura extendida.
Hipótesis 2: Televisa es el gran ganador de la Reforma de Telecomunicaciones 2013.
Este planteamiento se nutre en que el Gobierno ha permitido un fortalecimiento de este
grupo a través de decisiones como el triple play, la fusión con Iusacell para servicios de
telefonía móvil y la licitación de fibra óptica de la CFE, mientras que las resistencias han
ido en contra de América Móvil, como su imposibilidad de ofrecer triple play.
155
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162
ANEXOS
163
Nacimiento e historia de la Televisión en México
Este apartado tiene la intención de presentar la evolución histórica de la
televisión en México. El tema de este trabajo es la convergencia digital y la
transición a la TDT como dos fenómenos interconectados. Sin embargo, es
pertinente hacer un recuento histórico de la industria de la televisión, que tiene sus
raíces en el viejo régimen priista. Se adjunta este apartado para ampliar el
contexto del inicio de la convergencia en la década de los noventas y para
dedicarle un espacio a la relación que existe entre el sistema político mexicano y
el régimen de radiodifusión que se desarrolló de modo simultáneo.
Reconocer las raíces históricas de la televisión en el aparato político ayuda a
entender cómo la televisión abierta, a pesar de perder dinamismo económico
frente a las telecomunicaciones, se mantiene como una maquinaria de presión
política. Ese peso específico es un factor clave para entender cómo se producen
tensiones entre las autoridades y los radiodifusores –o incluso sólo entre
autoridades- ante las intenciones de llevar a cabo modificaciones al régimen de
radiodifusión.
Este anexo tiene como objetivo presentar de modo cronológico el desarrollo de la
industria de la televisión durante los años de 1946 hasta 1993, que abarcan del
surgimiento de la televisión como industria privada hasta la decisión de privatizar
Imevisión, que se transformaría en Televisión Azteca. En esos años ocurrió
también la privatización de Telmex, lo que sentó las bases para los oligopolios en
las industrias de radiodifusión y telecomunicaciones.
Miguel Alemán Valdés (1946-1952)
La Televisión en el país se gesta como un producto de la relación entre grupos de
interés económico cercanos al poder político a mediados del Siglo XX. A lo largo
de su evolución, Leal Guerra (2007) señala esta industria ha operado en un
esquema en donde el poder Ejecutivo favorece a estos grupos y éstos –como
concesionarios- realizan trabajo político a favor del régimen (p.11). El inicio de
esta actividad inicia a través de un decreto presidencial del entonces Presidente
Miguel Alemán Valdés por el cual se normaron los aspectos técnicos de la
Televisión, como las frecuencias adecuadas, o la potencia de las señales. No
164
obstante, este avance tecnológico no nació con una planeación estratégica “bajo
el brazo” y quedaron en un vacío legal aspectos como los contenidos, sus
impuestos, ni la administración y regulación de la industria. Este vacío legal de
origen es una causa central para entender cómo las televisoras se han vuelto
núcleos de poder económico y político (p.13).
La industria televisiva mexicana basa su esquema en el régimen norteamericano
de radiodifusión en donde la concesión es operada por la iniciativa privada. Su
elección no fue una cuestión de azar; Alemán Valdés ordenó en 1947 al Instituto
Nacional de Bellas Artes (INBA) realizar un estudio para comparar dos estructuras
para la Televisión (p.23). La primera era el modelo comercial norteamericano
operado por empresas y alimentado con ingresos por publicidad, mientras que la
segunda alternativa era el modelo británico, un monopolio estatal con vocación de
servicio público y no comercial. La comisión para este estudio y la generación de
un plan técnico, administrativo y financiero estuvo integrado por el escritor
Salvador Novo y el ingeniero Guillermo González Camarena, quien sería uno de
los pioneros de la Televisión en México a través del Canal 5 , XHGC.
Finalmente se adoptó un régimen de operación privada. Los argumentos que
respaldaron esta decisión eran la cercanía con Estados Unidos –lo que ofrecía
ventajas técnicas- y la capacidad remuneradora del esquema, puesto que la
televisión pública representaría un costo para el gobierno (p.25). Sin embargo, la
legislación del sector tardó 10 años en generarse, por lo que la Televisión nació
sin un esquema regulador y, como tal, sujeto a negociaciones entre los grupos
privados que la operaban y el gobierno federal que daba las concesiones.
La primera transmisión del Canal 4, cuyo dueño era Rómulo O‟Farrill, ofrece una
imagen que muestra de manera clara la unión entre empresariado y poder político
como motor de la televisión: la primera transmisión de este canal fue el informe
presidencial de Alemán Valdés en 1950. Un año después comienza sus
operaciones el Canal 2, XEW-TV propiedad de Emilio Azcárraga Vidaurreta, y en
1952 el Canal 5 XHGC de Guillermo González Camarena –quien diseñó el
esquema para la televisión en México- sale al aire. De tal modo, el escenario para
1952 mostraba una alternativa programática de tres canales de televisión. No
165
obstante, los tres compartían un denominador común: eran grupos con gran poder
económico y cercanía con el gobierno.
Adolfo Ruiz Cortines (1952-1958)
En 1955 los tres canales se unen para formar una sola compañía y nace
Telesistema Mexicano con el argumento de que el esquema de competencia no
permitía que la industria fuera rentable (Leal Guerra, 2007, p.26). De este modo, la
Televisión en México se distancia de la estructura industrial de Estados Unidos, ya
que Telesistema Mexicano se convirtió en un monopolio privado, mientras que en
aquel país la legislación garantizaba la existencia nacionales y un máximo de 5
estaciones fi liales, siempre y cuando éstas no les pertenecieran (pp.25-26).
Adolfo López Mateos (1958-1964)
Durante el sexenio de Adolfo López Mateos nace la Ley Federal de Radio y
Televisión en enero de 1960. La llegada de este marco legal se presenta 10 años
después del nacimiento de la Televisión como industria en México. La legislación
para la radiodifusión no modificó la estructura de esta actividad, por lo que además
de mantener el monopolio privado de Telesistema Mexicano se dio mayor margen
de maniobra a los concesionarios, “En pocas palabras, al momento de otorgarse la
concesión, el concesionario era libre de utilizar este bien para los fines que a él
más le convinieran” (Leal Guerra, 2007, p.32).
Esta condición se deriva de tres ejes principales de dicha ley. El primero era la
libertad de expresión en los medios, el segundo el dominio de la nación sobre sus
recursos naturales y su espacio territorial, y el tercero, que estipulaba que la radio
y la televisión eran servicios de interés públicos con contenidos informativos y
recreativos. De esta manera, la Ley de Radio y Televisión daba al Gobierno una
reserva constitucional para mantener control sobre las licencias del espectro
radioeléctrico transmitidas por el aire. A los concesionarios les permitía usar la
televisión para transmitir contenidos de información o entretenimiento según sus
intereses, ya que la radiodifusión se definía como un servicio de interés público y
no como un servicio público. La libertad de expresión garantizaba que las
decisiones programáticas pertenecieran a la televisora, es decir, que fueran una
atribución meramente privada.
166
Cabe agregar que la Ley Federal de Radio y Televisión se apoya en las siguientes
normativas: la Ley de comunicaciones eléctricas de 1926; Ley de vías generales
de comunicación de 1932; ley de vías generales de comunicación de 1940.
Además se aplican la Ley General de Bienes Nacionales, Código Civil Federal,
Código de Comercio, Ley Federal de Procedimiento Administrativo y el Código
Federal de Procedimientos Civiles, (Leal Guerra, 2007, p.17).
Gustavo Díaz Ordaz (1964-1970)
El sexenio de Gustavo Díaz Ordaz (1964-1970) se caracterizó por una relación de
acercamiento con la televisión para buscar legitimar a la figura presidencial ante
tensiones sociales, pero también por sus fricciones con Telesistema Mexicano y el
sector de la radiodifusión por la vigilancia de la cobertura noticiosa ante los actos
de represión al Movimiento Estudiantil de 1968. Otros aspectos que desgastaron
en un inicio la relación entre Díaz Ordaz y Telesistema Mexicano fueron la
introducción de nuevos canales y el intento de imponer un gravamen a las ventas
de publicidad. No obstante, los momentos accidentados de esta relación no
impidieron que la primera reforma a la Ley de Radio y Televisión favorecieran a los
concesionarios.
Hasta este sexenio, la relación entre el Presidente y los concesionarios de
televisión se daba de manera natural: el Ejecutivo protegía a la industria y ésta
evitaba criticar su gobierno. No obstante, la represión hacia los estudiantes en
1968 puso a estas dos partes en tensión. Por una parte, el PRI se vio en la
necesidad de buscar el respaldo de los medios electrónicos ante el
cuestionamiento de la sociedad por la matanza en la Plaza de las Tres Culturas y
la política de línea rígida contra movimientos sociales. Esto los llevó “a ejercer
mayor vigilancia sobre la cobertura noticiosa, y el régimen empezó a considerar la
necesidad de apuntalar su legitimidad a través de la opinión pública” (Leal Guerra,
2007, p.41). Es decir, por primera vez el Presidente se veía obligado a ir más allá
de la relación de “no intervención” entre medios y el Ejecutivo para buscar que la
televisión no sólo no lo cuestionara, sino que además se convirtiera en un
elemento para fomentar la “unidad nacional”.
167
La relación entre Azcárraga Vidaurreta y Díaz Ordaz había sido de relativa
complicidad y la cercanía quedaba evidenciada en gestos como el nombramiento
en 1967 del empresario como consejero del Presidente en materia de
radiodifusión (Fernández y Paxman en Leal Guerra, 2007, p.42). Sin embargo, el
Movimiento Estudianti l de 1968 y la represión orquestada en su contra fueron un
punto de ruptura –al menos momentánea- en la relación entre la Presidencia y la
Televisión debido a que este suceso presentó por sí solo diferencias y resistencias
dentro del sistema político y fuera de él. Es decir, al ser una acción plenamente
unilateral en contra del movimiento social quedaba de manifiesto que “el consenso
del sistema político no se nutría en la deliberación social sino en la ausencia de
ella” (Trejo Delarbre, 2005, p.138). La Televisión no tenía precedentes sobre cómo
actuar en una situación así, por lo que su reacción natural fue desplegar una
cobertura del hecho noticioso. En consecuencia, el Ejecutivo presionó a este
sector para evitar que las críticas se extendieran en la opinión pública. El mismo
Azcárraga Vidaurreta reconocería años más tarde que el manejo periodístico de la
represión al Movimiento Estudiantil fue deficiente y que tuvieron amenazas y
presión del gobierno sobre su cobertura (Fernández y Paxman en Leal Guerra,
2007, p.43).
A pesar de los intentos del Gobierno para evitar la cobertura negativa, las voces
críticas hacia la represión consiguieron cierta difusión en los medios electrónicos,
de modo que la versión oficialista de la Matanza de Tlatelolco no logró imponerse
plenamente ni con el respaldo de la Televisión. La sociedad Presidencia-
Televisión mantenía tensiones. Sin embargo, el enfrentamiento más significativo
entre estos dos grupos surgió a raíz de un tema económico: un nuevo
planteamiento fiscal para la radiodifusión comercial. El entonces Secretario de
Hacienda, Antonio Ortiz Mena, planteó en la Ley de Ingresos de 1969 un impuesto
sobre los ingresos de las empresas de radiodifusión de un 25% que entraría en
vigor en enero de ese año. La tasa impositiva se había fijado de tal modo que la
industria tuviera razones para sentarse a negociar con el Gobierno un esquema
menos costoso. La alternativa para quienes no quisieran pagar el 25% sobre
ingresos brutos era meter a un fideicomiso estatal el 49% de sus acciones (Leal
168
Guerra, 2007, p.44), por lo que la administración federal mandaba un mensaje
claro a los empresarios del ramo: el Gobierno buscaba apuntalar su posición en la
relación con la industria de la radiodifusión.
Como lo expone Trejo Delarbre (2005, pp.139-140), esta propuesta fiscal fue en
realidad el nacimiento de los tiempos de Estado en televisión y radio, es decir, de
una cantidad de espacio que los radiodifusores ceden al Gobierno para que éste
transmita ciertos mensajes o contenidos. Al conocer las alternativas, un impuesto
elevado o el fideicomiso, los empresarios protestaron e intentaron que el Gobierno
diera reversa a este impuesto mediante negociaciones a través de la Cámara
Nacional de la Industria de la Radio (CIR). Sin embargo, de las negociaciones
pasaron a la protesta encabezada por Emilio Azcárraga Milmo, amenazando
directamente a Díaz Ordaz de entregarle las concesiones y de llevar a cabo un
boicot económico. El 1 de julio de 1969 se oficializa la salida a este conflicto: se
crean los tiempos del Estado, fijándose en un 12.5% del total de la transmisión
diaria. Es decir, si los medios tenían un universo de 24 horas de transmisión diaria,
entonces el Gobierno podía disponer de 3 horas de transmisión por día
(Fernández y Paxman en Leal Guerra, 2007, p.45). Así, si los medios no podían
garantizar la transmisión de mensajes pro régimen, el Gobierno tendría una
cantidad de espacio significativa para ejecutar por sí mismo esta tarea. La
justificación pública de esta acción fue la de hacer programación para beneficio
social. A cambio, el Gobierno extendió las concesiones hasta por 20 años, y no
10, como contemplaba el esquema original (Trejo Delarbre, 2005, p.141).
Antes de los tiempos de Estado, Díaz Ordaz había buscado esquemas de
contrapeso para Telesistema Mexicano. Desde 1967 comienzan los procesos para
concesionar los canales 13 y 8, XHDF y XHTIM respectivamente. Así, desde el 24
de junio de 1967 el canal 8 quedó en manos de la empresa Fomento de
Televisión, que se asoció con Grupo Alfa para formar el proyecto Televisión
Independiente de México. El canal 13 fue concesionado a la Corporación
Mexicana de Radio y Televisión que encabezaba el dueño de la cadena Radio
Centro, Francisco Aguirre Jiménez, e inició operaciones el 12 de octubre el 12 de
octubre de 1969 (p.46). No obstante, Telesistema Mexicano siguió creciendo.
169
Además de que se extendió su concesión por 20 años a cambio de los tiempos de
Estado, se le autorizó establecer su filial de televisión por cable, Cablevisión, aún
en el sexenio de Díaz Ordaz. La competencia no operó como contrapeso efectivo
de esta televisora, ya que Televisión Independiente de México terminaría por
fusionarse con Telesistema Mexicano para formar la empresa Televisa (Trejo
Delarbre, 2005, p.143).
La primera reforma a la Ley de Radio y Televisión llegó a finales del sexenio de
Díaz Ordaz. En enero de 1970 entran en vigor dos reformas, una al artículo 17 y
otra al 19. Del artículo 17 se eliminaron los requisitos de presentar información
demográfica y económica que justificaran la necesidad de extender el servicio e
infraestructura de radiodifusión a otras partes del país. Es decir, Telesistema
Mexicano recibía así el visto bueno para expandir su cobertura e infraestructura
sin estar acotada por requisitos de interés público. La reforma al artículo 19 hacía
que la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) tuviera la última
decisión en el reparto de las licencias. Es decir, si dos o más actores disputaban
una concesión, la SCT tenía las atribuciones para decidir quién tendría la
operación de la misma (Leal Guerra, 2007, p.48). De esta manera, el Ejecutivo
reafirmó el carácter discrecional de la distribución de licencias.
Luis Echeverría Álvarez (1970-1976)
En el sexenio de Luis Echeverría Álvarez nace la empresa Televisa y, con ello, el
monopolio de la televisión comercial en México. No obstante, esta acción tuvo una
reacción por parte del Estado mexicano, que mantuvo su intención de tener
presencia en este medio y realizó una reforma al marco legal de la radiodifusión
para reafirmar –en el papel- su rectoría sobre el espectro radioeléctrico.
Al inicio del mandato de Echeverría, TSM y TIM se encontraban en “guerra”. Se
disputaron desde los actores hasta los anunciantes y esto derivó en una serie de
acusaciones mutuas con contenidos sensacionalistas de poca calidad y, mientras,
tanto, la administración federal mostraba un franco interés en aumentar la
intervención gubernamental en la Televisión, principalmente con el argumento de
que no había contribuido de manera suficiente a la educación (Leal Guerra, 2007,
pp.52-53). Así, con una preocupación de que el Echeverría decidiera nacionalizar
170
la industria con la justificación de que los contenidos eran de calidad inaceptable,
se fusionan en noviembre 1972 TSM y TIM para formar la empresa Televisión Vía
Satélite, Televisa. El sistema de medios mexicano se transformó entonces en un
sistema mixto para mediar los intereses privados de Televisa y los de Echeverría,
de modo que se acordó que el equilibrio de este sistema radicaba en el uso de los
tiempos de Estado en los canales 2,4,5 y 8, mientras que los canales 11 (del
Instituto Politécnico Nacional) y el 13 eran suficiente contrapeso a la oferta
comercial (pp.53-54). No obstante, la conformación de este sistema mixto significó
el reordenamiento de la sociedad Televisión-Gobierno, ya que la televisión
comercial se agrupó en un solo actor y el Gobierno tenía asegurada su
participación en el ramo. Así, en lugar de convertirse en competidores, se
volvieron socios una vez más para seguir “arriba y adelante”. Como señala la
autora, “A partir de que Televisa apareció en la escena mexicana de la industria
cultural, el Estado ha sido uno de sus principales impulsores. La relación entre el
consorcio y los distintos gobiernos ha sido estrecha, aunque hayan existido
fricciones y desacuerdos en algunos momentos” (p.55).
En diciembre de 1974 se realizan cambios al marco regulatorio de la radiodifusión
con la segunda reforma a la Ley de Radio y Televisión y se modifican así los
artículos 101, 103 y 104, además de que se agrega el 104 bis.
Al artículo 101 se le agregaron 4 secciones, de la XXII a la XXV, por la que se
tipificaron infracciones en el uso de la concesión de televisión (pp.56-57) por las
siguientes causas:
XXII. No acatar las órdenes o no respetar las características de las autorizaciones
que sobre transmisiones formule la Secretaría de Gobernación
XXIII. No transmitir los programas que el Estado ordene en tiempo cuyo uso le
corresponde en los términos de esta Ley u otros ordenamientos
XXIV. Operar o explotar estaciones de radiodifusión sin contar con la previa
concesión o permiso del Ejecutivo Federal
XXV. Las demás infracciones que se originen en el cumplimiento de esta Ley (Ley
Federal de Radio y Televisión en Leal Guerra, 2007, p.57)
171
El sentido de estas nuevas sanciones era darle más control al gobierno sobre la
industria de la televisión, pero no se traducía en consecuencias que cambiaran la
operación de los medios electrónicos. Más bien, estas eran directrices para acotar
la relación entre Televisa y el Ejecutivo, es decir, los límites aceptables de esta
convivencia, ya que “Un monopolio de este tipo, a su vez, se convirtió en una
comodidad para el gobierno en turno, que a partir de entonces, en lugar de lidiar
con varios medios televisivos, tuvo que habérselas solamente con una compañía”
(p.57).
El artículo 103 fue reformado para asignar sanciones económicas en caso de
violaciones a las fracciones agregadas al artículo 101, pero éstas eran muy
pequeñas en comparación con lo que facturaba Televisa, es decir, se trataban de
sanciones meramente simbólicas (p.58). El artículo 104 hacía lo mismo, pero con
las fracciones no reformadas del artículo 101.
El artículo 104 bis también introducía nuevas sanciones para la operación de
estaciones sin permiso gubernamental, pero en la práctica esta norma protegía a
Televisa de la competencia desleal. Este artículo indicaba que se privaría de
bienes a la empresa que lleve a cabo actividades de radiodifusión sin autorización
previa e imponía multas más fuertes que iban de los 5 mil a los 50 mil pesos. Con
ello “Televisa se asegura de que, a quien pretenda darle guerra sin la autorización
del gobierno –aliado con ella-, se le confiscarán construcciones, instalaciones y
todos los demás bienes destinados a la operación o explotación de una estación
transgresora” (p.59).
En suma, la reforma delinea un encapsulamiento de la relación Televisión-
Gobierno. Las reformas sugieren un control más rígido del estado sobre la
Televisión, pero al ser éste y Televisa los únicos actores, se acotaron mediante la
ley los contornos de esta sinergia.
José López Portillo (1976-1982)
El sexenio de José López Portillo no se caracterizó por planear una política que
alterara la relación entre el Poder Ejecutivo y la industria de la televisión. Sin
embargo, se presentaron dos condiciones que generaron algunos cambios en la
relación Televisa-Gobierno, y emanan de la reforma política de 1977, que “abrió”
172
el régimen al garantizar a los partidos ciertas condiciones para operar y acceso a
los medios electrónicos, y la nacionalización de la banca mexicana en 1982, que
enfrentó a Televisa con el Mandatario federal por cuestiones económicas. Es
decir, el régimen no generó “inputs” propios que modificaran su relación con la
Televisión, sino que el debilitamiento gradual del PRI como partido de Estado
brindó las condiciones que cambiaron algunos términos de la interacción
Presidencia-Televisión.
El derecho a la información fue incluido en el plan básico de gobierno de su
sexenio y tenía como finalidad garantizar la pluralidad de ideas en los medios
informativos, lo que implicó la reforma al Artículo 6 de la Constitución. Esta
reforma no fue simplemente un gesto de buena voluntad de López Portillo, sino
que fue el resultado de presiones políticas y sociales al régimen para que abriera
espacios a otras fuerzas políticas y que comenzaron con las movilizaciones
sociales de 1968. (Leal Guerra, 2007, pp.63-64). Sin embargo, el derecho a la
información es una política que impone más presión en los medios que en el
sistema político.
Así mismo, el resultado directo de estos movimientos de la sociedad civil se
tradujo en la reforma política de 1977, mediante la cual el artículo 41 de la
Constitución fue reformado para aumentar la competencia política y electoral. Esta
modificación significó que los partidos tendrían ciertas herramientas para operar,
como su reconocimiento legal como organismos de interés público, recursos y
acceso a los tiempos de Radio y Televisión aún en periodos no electorales (Leal
Guerra, 2007, p.64).
El debilitamiento del PRI como partido de Estado significó que las presiones
vinieran de otros sectores políticos y la sociedad civil. Las reformas marcan el
inicio de la apertura de la Televisión como medio de difusión masiva para otras
expresiones ideológicas y, con ello, el fin –en papel- de la exclusividad PRI-
Televisa. No obstante, el deterioro de la economía mexicana y la decisión de
nacionalizar la banca generaría una fricción entre López Porti llo y Televisa. De
acuerdo con Florence Toussaint, las fortunas que alimentaban a televisa –O‟Farrill,
Azcárraga y Garza Sada- estaban también cimentadas en actividades financieras
173
a través de vínculos con Serfín, Bancomer, Banco del Norte, entre otras
(Toussaint, 1982, pp.68-69), por lo que la decisión generó tensión entre el
mandatario y los empresarios al impactarlos directamente en el aspecto
económico. No obstante, el monopolio de la televisión le permitió a Televisa
mantenerse como una empresa rentable. Para 1982, mantenía la concentración
de las dos terceras partes de los canales en México y además se había expandido
a través de estaciones terrestres recién autorizadas, por lo que su cobertura
abarcaba prácticamente todo el país (Leal Guerra, 2007, pp.70-71).
Tercera reforma de Ley de RyTV 10 de noviembre de 1980 dio al Ejecutivo –a
través de la SCT- facultades directas sobre el reparto de las licencias, de modo
que el Gobierno tenía las facultades constitucionales para argumentar que un
actor interesado en operar concesiones de radiodifusión no cumplía con los
requisitos necesarios. En esta reforma se modificó la fracción II del artículo 9; así
como los artículos 18 y 19.
El artículo 9 de esta ley abarca los lineamientos que tiene la SCT para otorgar y
revocar concesiones, así como la vigilancia de las mismas. La fracción II fue
reformada para incorporar una función más a esta secretaría: declaración de
abandono de trámite de las solicitudes de concesión o permiso de radiodifusión.
Mediante este mecanismo la SCT puede declarar abandonada una concesión
porque el solicitante incumple algún requisito, lo que en la práctica permite que el
organismo pueda frenar con la ley en la mano a un competidor en potencia (Leal
Guerra, 2007, p.72).
Los artículos 18 y 19 son de carácter recaudatorio. El primero unifica los montos
solicitados por tramitar una concesión y permiso, eliminando los conceptos de
depósito y fianza. El segundo se refiere a montos que deben de ser depositados
para cumplir con las obligaciones del proceso de solicitud de permiso o concesión.
Se aumentan los costos en este rubro y de oscilar entre 5 mil y 50 mil pesos se
establece un rango de 10 mil hasta 500 mil pesos. Aunque los montos podrían ser
devueltos en caso de no ser seleccionado para operar una licencia de
radiodifusión, el aumento de costos para solicitar tan sólo el permiso se convertía
en una barrera de entrada para la competencia (Leal Guerra, 2007, p.73).
174
En suma, la tercera reforma ofrece un “blindaje” para Televisa al elevar los costos
de entrada para la nueva competencia, pero también aumenta el margen de
acción del Ejecutivo a través de la SCT con medidas discrecionales para negarle
permisos o concesiones a radiodifusores entrantes.
Sin embargo, dadas las tensiones entre López Portillo y Televisa, una cuarta
reforma al marco regulatorio de la Televisión tuvo una nueva reforma. En esta
ocasión, el Gobierno no generó nuevos candados para proteger a Televisa ni
amplió su margen de maniobra. En cambio, fijó lineamientos para la vigilancia de
contenidos –especialmente para la población infantil- y manejo de los tiempos de
Estado. Los artículos sujetos a modificaciones fueron el Artículo 10, al que se le
agregan la fracción II; el Artículo 11, en su fracción IV; se adhiere el artículo 59 bis,
y los artículos 65 y 67 sufren cambios.
Así, la fracción II del artículo 10 introduce facultades para que la Secretaría de
Gobernación vigile el contenido de las transmisiones dirigidas a la población
infantil. Originalmente esta norma versa sobre las atribuciones que Gobernación
tenía para coordinar el funcionamiento de estaciones de radio y televisión
asignadas al Gobierno. Este paso sugiere un aumento de “poder” frente a la
Televisión y la Radio mediante facultades de vigilancia para una porción de la
programación. Por su parte, la reforma al Artículo 11 en su fracción IV le da a la
Secretaría de Educación Pública facultades para coordinar y difundir programación
educativa y recreativa para el público infantil (Leal Guerra, 2007, p.75).
El artículo 59 bis indica que 30 minutos de la programación diaria tendrá que ser
de orientación social con contenidos educativos o culturales. Así mismo, da los
lineamientos para la televisión de público infantil. El artículo 65 permite la
retransmisión de programación extranjera con la autorización previa de la
Secretaría de Gobernación, agregando que los programas para niños deben
cumplir con el artículo 59 bis. Y finalmente, el artículo 67 establece las bases para
transmitir propaganda comercial, y se rige por el artículo 59 bis. Esta norma
agregaba la prohibición de emitir contenidos o comerciales que incitaran a la
violencia, así como publicidad de productos alimenticios que alteraran una buena
nutrición (Leal Guerra, 2007, pp.75-76).
175
Como queda evidenciado, la cuarta reforma –la segunda en el sexenio de López
Portillo- constituye un intento de ganar ciertos espacios en los tiempos y
contenidos de la televisión comercial, así como de apuntalar su autoridad a través
de la regulación de la publicidad y, en general, la programación infantil. Leal
Guerra (2007) explica este esfuerzo de autoridad a través de la ley como una
reacción al fracaso de la televisión pública bajo el sexenio de López Portillo.
En este sentido, las reformas efectuadas responden más al
fracaso por establecer una televisión pública de calidad que a la
imperiosa necesidad de regular los contenidos. En su afán, pues,
por mejorar los contenidos televisivos, la Ley obliga a la televisión
privada a llenar el hueco que la televisión pública no podía
subsanar (Leal Guerra, 2007, p.76).
Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988)
Televisa inicialmente se mostró crítica ante el Gobierno de Miguel de la Madrid
Hurtado al inicio y mediados de su gobierno. Por ejemplo, la televisora dio una
cobertura crítica a la explosión de una planta de almacenamiento y distribución de
Pemex en San Juan Ixhuatepec, en el Estado de México, en la que murieron entre
500 y 600 personas y 2 mil quedaron heridas. Así mismo, la incapacidad del
Gobierno federal para responder a la contingencia del terremoto de 1985 en la
Ciudad de México provocó que Televisa cubriera el hecho noticioso con un tono
crítico hacia el gobierno de De La Madrid (Leal Guerra, 2007, pp.81-82).
Sin embargo, la reconciliación entre Televisa y Los Pinos vino a través de los
negocios y el futbol. La realización de la Copa Mundial de Futbol FIFA de 1986
significó una fuerte inversión de recursos para la generación de infraestructura
para el evento y para su transmisión. De esta manera, “la Copa del Mundo de
Futbol fue un gran negocio para la televisora, a costillas, precisamente, del Estado
mexicano, que aportó la mayor parte de la infraestructura y la logística” (Leal
Guerra, 207, p.82 .
Como parte del esfuerzo para generar infraestructura, se genera el programa de
satélites Morelos I y II, que beneficiarían a Televisa al aumentar a costa del
176
Gobierno la infraestructura necesaria para aumentar la cobertura de las
transmisiones televisivas. Durante el mundial se crea la empresa Teleméxico –con
participación de Televisa- para encargarse de la logística de prensa y transmisión
del torneo a través de un monopolio. La mala señal y los precios elevados de
Teleméxico fueron causa de quejas frecuentes de los contratantes, pero para
Televisa esto significó un gran negocio. Así, “Televisa quedaba en deuda con el
gobierno. Pero ya tendría oportunidad de demostrar su gratitud, y con creces,
durante las elecciones de 1988” (Leal Guerra, 2007, p.83).
El sistema político mexicano había generado reformas para permitir una mayor
competencia política como una válvula de escape para la presión que se generaba
desde la sociedad civil y otros polos políticos. El derecho a los partidos a una
cobertura en televisión y recursos básicos para operar entró pronto en conflicto
con la “gratitud” de Televisa al gobierno de De La Madrid, ya que la empresa dio
un trato favorable a Carlos Salinas de Gortari, el candidato priista por encima de
los demás contendientes, Cuauhtémoc Cárdenas por el Frente Democrático
Nacional (izquierda) y el panista Manuel Clouthier del Rincón, “Maquío”. La
preferencia por el priista fue muy evidente, pero la televisora veía en el desgaste
de su imagen una oportunidad para ampliar sus intereses en el siguiente gobierno.
Televisa concluyó el sexenio de Miguel de la Madrid con una
credibilidad sumamente desgastada, pero con metas bien
trazadas; se apoyaría al sistema mientras éste proporcionara
beneficios económicos a la empresa y el enfoque tecnócrata de
Salinas de Gortari representaba una excelente opción para
ensanchar sus intereses (Leal Guerra, 2007, p.86).
En cuanto al marco regulatorio, éste sólo sufrió una modificación nimia
con la quinta reforma al agregarse el artículo 106 a la Ley de Radio y
Televisión, que estipulaba que las multas se convertirían a días de salario
mínimo del Distrito Federal y su Área Metropolitana a razón de un día por
cada diez pesos.
Carlos Salinas de Gortari (1988-1994)
177
En el sexenio de Carlos Salinas de Gortari no se realizaron cambios al marco
regulatorio de la radiodifusión, pero fue el punto de partida para el nacimiento del
duopolio televisivo con la licitación de los canales 7 y 13, que eran operados por el
Gobierno. En 1992 el Gobierno anunció que se privatizaría el Canal 13, Imevisión,
y para hacer la oferta más atractiva se incluía el Canal 7. Cuatro grupos
empresariales presentaron ofertas para formar con estos canales una segunda
cadena de televisión abierta. Grupo Medcom estaba formado por Adrián Sada,
Joaquín Vargas (MVS) y Clementa Serna (Radio Programas de México). Geo-
Mltimedia integró a Raymundo Gómez Flores, industrial de Guadalajara, junto con
Paramount Communications y ABC/Capital cities. Proyecto Cosmovisión estaba
formado por Francisco Aguirre (Radio Centro), Javier Pérez de Anda y Javier
Sánchez Campuzano. Radio Televisora del centro era una sociedad formada por
Ricardo Salinas Pliego, dueño de Grupo Elektra, y José Ignacio Suárez. Como se
puede observar, el único grupo que no tenía experiencia en la industria de medios
electrónicos era el encabezado por Salinas Pliego, no obstante, su oferta era
superior al resto de los interesados y el monto de ésta se ubica en la literatura
entre 642 y 645 millones de dólares (Leal Guerra, 2007, p.99; Gómez, 2004,
pp.68-69; Wilkinson, 2006, p.490), lo que representaba una diferencia de 150
millones de dólares con respecto a los demás, aproximadamente. Con la
privatización de los Canales 13 y 7 nació Televisión Azteca, pero la cantidad
ofrecida y la nula experiencia en el sector mediático despertaron sospechas de
que el hermano del Presidente Salinas de Gortari, Raúl, habría triangulado
recursos de supuesta procedencia ilícita para favorecer al grupo empresarial
ganador (Wilkinson, 2006, p.490). Sin embargo, la “compensación” para Televisa
por no oponerse a la licitación para una nueva cadena para televisión abierta
comercial fueron 62 concesiones que no fueron licitadas públicamente. De este
modo, Televisa mantenía así una posición de ventaja con respecto a su
competencia.
En 1991, el Gobierno federal vende a Carlos Slim el resto de su participación en
Telmex, con lo que esta empresa se constituye como un monopolio totalmente
privado de telefonía. En este momento no existían tensiones entre Telmex y las
178
televisoras, pero se construye mediante la privatización de la infraestructura el
panorama de propiedad y concentración de medios y telecomunicaciones en
México. Durante el mandato de Salinas de Gortari no se realizaron modificaciones
relevantes al marco regulatorio de la radiodifusión.
179
Anexo interconexión
El convenio de interconexión hoy se conoce como Plan Técnico Fundamental de
Interconexión e Interoperabilidad y es, en esencia, la “llave” para que Telmex
pueda ofrecer video, lo que involucra cuatro requisitos fundamentales que deben
de ser siempre comparados o acompañados de la lógica de las Tres C‟s:
interconexión, interoperabilidad, portación numérica y el pago de una
contraprestación correspondiente. De tal manera, las restricciones para que
Telmex ofrezca triple o hasta cruádruple play son de carácter regulatorio –o
político-, ya que como apunta el Instituto Mexicano de la Competitividad (IMCO),
no hay argumentos de tipo técnico que señalen que Telmex no pueda brindar
servicios de video a través de su red, por lo que el uso de las condiciones de
acceso a su red y las tarifas de interconexión para usarla constituyen la piedra
angular de las negociaciones y confrontaciones entre el Gobierno y Grupo Carso
por la modificación de su concesión (IMCO, 2011, p.8).
El problema de la interconexión no tiene en sí un punto de final o un evento
específico, sino que parte de la firma del Acuerdo de Convergencia del 2006 y a lo
largo de seis años ha habido conflictos entre operadores y Telmex, o entre esta
compañía y la Cofetel, e incluso entre Telmex y las televisoras, lo que ha
generado litigios y negociaciones diversas. A continuación se tratarán algunos
puntos fundamentales para entender la secuencia lógica de este problema, cuya
repercusión inmediata es que Telmex se mantenga como actor dominante en
telefonía y banda ancha aunque con pérdida de poder de mercado progresiva,
mientras que Grupo Televisa ya logró entrar a todos los sectores de
telecomunicaciones y se mantenga como el holding más poderoso en cuanto a la
televisión de paga y la abierta, así como la generación de contenidos (IMCO,
2011, p.29).
Desde antes de la publicación del Acuerdo de Convergencia en octubre del 2006,
Telmex expresó su inconformidad con las tres condiciones que se le imponían y
señaló que no había certeza en cómo se evaluaría el cumplimiento de la
interconexión, interoperabilidad y portabilidad de los números. Incluso, en
180
septiembre del 2006 solicitó la eliminación de los puntos 1.9 y 2.2, que eran los
“candados” impuestos a Telmex para que no ofreciera televisión (Gascón, 2006).
Esa solicitud llegó a la SCT, entonces encabezada por Pedro Cerisola, quienes
reconocieron que se podía hacer el título de la concesión, pero que tanto
Hacienda como la Cofetel tendrían que decidir si se requería el pago de una
contraprestación, además de que se cumplieran las condiciones de interconexión,
interoperabilidad y portabilidad numérica. El 2006 terminó con algunos amparos
entre operadores menores de telefonía contra el esquema “El que llama paga”, ya
que este esquema transfería el costo de interconexión al operador que hacía la
llamada hacia otra red u otra ciudad. La Cofetel lanzó también hacia finales de
este año lineamientos para que a finales del 2007 se tuviera un acuerdo de
portación numérica, es decir, que un cliente de una compañía –Iusacell, por
ejemplo-, pudiera cambiar de compañía de telefonía sin perder su número
preasignado.
En marzo del 2007 Telmex firmó acuerdos de interconexión con algunas cableras
en varios estados para que estas pudieran ofrecer servicios de telefonía e internet,
por lo que parecía que el Grupo Carso se acercaba a la posibilidad de proveer
televisión. No obstante, Telmex y la Cofetel chocaron en este año por la propuesta
de Plan Técnico Fundamental de Interconexión e Interoperabilidad (PTFII) por el
planteamiento gubernamental sobre un elemento de infraestructura conocido
como el “bucle local” o la “última milla”, que en términos simples es el cableado o
la infraestructura que conecta al cliente con la central telefónica local. El plan de la
Cofetel sugería que Telmex perdiera el control del mismo, y la compañía reprochó
al regulador que esta medida frenaría la construcción de infraestructura. "Las
reglas de interconexión propuestas no fomentan el incremento de la cobertura y la
teledensidad de los diferentes servicios, porque inhibirá las inversiones para
expandir las redes y en no aumentar la infraestructura de telecomunicaciones”
(Comunicado de Telmex, citado en Gascón, 2007).
A pesar de estas diferencias entre Telmex y Cofetel, la convergencia siguió
avanzando en la medida de lo posible. En julio del 2007 el Gobierno anunció que
181
las operadoras telefónicas habían llegado a un acuerdo para permitir la
portabilidad numérica de los clientes y más empresas cableras suscribieron
acuerdos con Telmex para poder ofrecer el triple play. En agosto de ese mismo
año, el entonces director de la CFE, Alfredo Elías Ayub –hermano de Arturo,
directivo clave de Telmex y yerno de Carlos Slim-, anunció que la paraestatal
pondría al servicio de las telecomunicaciones su red de fibra óptica. Esto significó
una medida del gobierno federal para tratar de contrarrestar la falta de
infraestructura, pero también el dominio de Slim sobre la misma. Telmex tenía en
ese entonces aproximadamente 60 mil kilómetros de fibra óptica y la CFE 21 mil
(Hernández, 2007), lo que en términos económicos hacía más eficiente que Slim
accediera a compartir su red al ser tres veces más amplia. Entre tanto, la Cofetel y
Telmex mantuvieron su desacuerdo en torno al Plan de Interconexión o el PTFII
con dos argumentos en torno al “bucle local”: Slim sostenía que era una medida
expropiatoria y que se reduciría la inversión en infraestructura, y el Gobierno
mantenía su postura en cuanto a que esto fomentaría la competencia para
compañías locales.
El 2007 concluyó con conflictos entre Telmex y cableras mayores, como
Cablevisión (propiedad de Televisa), Megacable y otras firmas importantes de
telecomunicación como Nextel y GTM, una filial de Telefónica porque Telmex se
negaba a interconectarlas, aunque luego la Cofetel obligó a la telefónica de Slim a
integrarlas a su red de acuerdo con el Plan de Convergencia. Mientras tanto,
Televisa se afianzaba en el mercado de la televisión de paga con Sky (tiene
participación de más del 50%), Cablevisión y su más reciente adquisición,
Cablevisión Monterrey (TVI).
El 2008 se mantuvo como la continuación de las diferencias entre Telmex y
Cofetel en cuanto al PTFII especialmente por el problema del “bucle local”, pero
también comenzaron las disputas serias por las tarifas de interconexión para
servicios de voz entre las empresas de Carlos Slim y otras operadoras menores,
especialmente Axtel. Además, los actores involucrados comenzaron a plantear
algunas rutas alternativas para el problema de la interconexión, como la fibra
182
óptica de CFE y la alianza comercial entre Slim y MVS como socio económico,
que derivó en la entrada del sistema de televisión de paga Dish, competidor
directo de Sky, y que comenzó a ofrecer su servicio a finales del 2008.
En marzo del 2008 Axtel y Telcel se ampararon ante una resolución de la Cofetel
en la que este organismo fijaba el monto de tarifas en interconexión entre ambas
telefónicas desde el 2005 hasta el 2007, ya que éstas no se habían puesto de
acuerdo. La Cofetel resolvió que la tarifa entre esos años para ambas compañías
cería de 1.71 a 1.23 pesos por minuto, lo que provocó que ambas firmas
interpusieran cada una su defensa jurídica, Axtel por considerar alta la tarifa, y
Telcel por considerarla por debajo de lo justo (Gascón, 2008). En julio del 2008
comenzó a operar de manera extendida la portabilidad numérica entre
proveedores de celulares, pero seguían en pie conflictos de interconexión entre
Telmex y firmas como Axtel o Telefónica por las tarifas para la terminación de
llamadas, ya que la telefónica de Slim era en algunas Áreas de Servicio Local
(ASL) el único proveedor del “bucle local” o la “última milla”, por lo cual tenían que
pagarle forzosamente una tarifa para que los clientes terminaran llamadas a estos
lugares.
Así, mientras que la portabilidad numérica había sido ya prácticamente puesta en
marcha, la interconexión seguía enfrentando problemas por el uso de la
infraestructura y el reclamo de Slim a sus competidores por la falta de inversión en
instalaciones para aumentar la cobertura. A su vez, las firmas con menos
participación en el mercado denunciaban que las tarifas de Slim por la
interconexión eran un costo que no permitía la inversión. Desde el 2007 se planteó
el uso de la red de CFE para mitigar la escasez de infraestructura, pero a esta
medida se sumaron iniciativas de carácter regulatorio. Una particularmente
importante fue la iniciada por la CFC para definir a Telmex como una empresa con
suficiente poder económico como para fijar uni lateralmente tarifas por el uso de su
infraestructura, lo que llevaría a que se recomendara la intervención de la Cofetel
para emitir políticas de regulación asimétrica para tratar de destrabar el conflicto
tarifario (Reforma, 2008b). El 2008 concluyó con tensiones entre Cofetel y Grupo
183
Carso por la posibilidad de recurrir a la regulación asimétrica para fomentar la
competencia, además de que ambas entidades seguían en desacuerdo en torno al
Plan de Interconexión o PTFII, por lo que en esa arena no se registraron cambios
relevantes. En cambio, Slim decidió aliarse con MVS, pero Telmex aseguró que el
acuerdo estaría limitado a la cobranza y facturación del servicio de televisión
restringida de MVS. Sin embargo, esta alianza permitió la entrada del sistema Dish
al mercado mexicano hacia finales de ese año para competir con Sky de Televisa.
El 2009 fue uno donde no se lograron acuerdos en cuanto a la interconexión y el
enfrentamiento entre Telmex y los órganos reguladores del Gobierno se agudizó.
La judicialización de las tarifas que tenía como precedente el conflicto Axtel -Telcel
se expandió, de modo que ahora otros operadores como Megacable, Marcatel y
Alestra exigieron una reducción de tarifas similar a la qe la Cofetel había resuelto.
Esta clase de litigios era muy atractiva ya que un fallo en contra de Carlos Slim
significaría que sus empresas tendrían que devolver cifras millonarias a los
operadores menores para compensar tarifas “infladas” y, además del reembolso,
reducirían inmediatamente un costo de operación muy importante, ya que Telmex
y Telcel eran los actores dominantes cada una en su mercado, 90% en el caso de
Telmex en líneas fijas, y 70% de participación de Telcel en la telefonía celular,
(IMCO, 2011, pp.15-16). En otras palabras, estos actores reducirían sus pagos por
interconexión en 9 de cada 10 llamadas a teléfono fijo y 7 de cada 10 a celulares.
Igual de importantes eran los recursos jurídicos para Slim, ya que según el
Periódico Reforma, Telcel pagaba por mes aproximadamente 40 millones de
pesos en su litigio contra Axtel para evitar que se aplicara la tarifa reducida
establecida por la Cofetel (Gascón, 2009). En sí, estos litigios se convirtieron en
“costos de operación” para Slim, pero para sus competidores se transformaron en
“inversiones”, ya que además de Axtel, Iusacell y Telefónica también sostuvieron
litigios en contra de las tarifas vigentes de interconexión para buscar reducciones.
Parecía que entre Cofetel, CFC y Telmex-Telcel no habría cooperación para llegar
a un acuerdo de interconexión, pues además de la judicialización del problema de
tarifas, Slim confiaba en que la SCT frenara el acuerdo de interconexión que le
184
pedía abaratar el uso de su infraestructura. Luis Téllez todavía era Secretario de
Comunicaciones y Transportes y con la aprobación de un nuevo reglamento
interno había ganado ciertas atribuciones, incluso por encima de Cofetel. Telmex
esperaba que Téllez echara abajo el plan porque desincentivaba la creación de
infraestructura y fijaba tarifas menos ventajosas por el uso de su red (Gascón,
2009b). Sin embargo, el acuerdo no fue desechado.
A mediados del 2009, la CFC emitió un fallo donde concluía que Telmex tenía
demasiado poder, es decir, que dominaba el mercado de la interconexión y la
capacidad de arrendamiento de la infraestructura que la hacía posible. Este fallo
marca un punto importante para la cronología de la interconexión, ya que esta
resolución de la CFC dio autoridad a la Cofetel para vigilar más de cerca a Telmex
y aplicarle instrumentos de regulación asimétrica, aunque la compañía tendría la
posibilidad de buscar la derrota de dicha resolución en los tribunales (Reforma,
2009).
El 2010 comenzó con otro “golpe” para el Grupo Carso con otro fallo de la CFC. El
regulador en materia de competencia económica resolvió que también Telcel tenía
dominio del mercado de la interconexión en tarifas para celular y que los
competidores no podían contrarrestar esta condición. En esta resolución se
establecía que Telcel tenía cuatro veces más usuarios y 5 veces más ingresos que
su competidor más cercano, y que lo cuestionable eran las condiciones que de
competencia que permitían a la empresa tener estos márgenes de utilidad y
concentración de mercado (Reforma, 2010). Así, la Cofetel tenía ahora la facultad
de aplicar regulación asimétrica a las empresas de telefonía de Slim. A diferencia
de años anteriores, ahora la SCT se sumó a la supervisión de las empresas de
Grupo Carso y en marzo del 2010 la Secretaría inició en contra de Telmex cuatro
procedimientos de sanción por incumplimientos en materia de interconexión.
Aunque las multas no fueron ejemplares o cuantiosas -5 millones de pesos- esto
representaba el cierre de un espacio que Telmex preveía favorable, la SCT. En
términos de jerarquía, la Ley permitía que las decisiones de Cofetel fueran
invalidadas por la SCT, por lo que Telmex en el 2009 había externado su
185
expectativa de que ésta suspendiera el plan de interconexión sugerido por Cofetel.
En diciembre la SCT comenzó otro proceso de sanción contra Telmex por
interconexión y, en esta ocasión, el procedimiento se inició por solicitud de Cofetel.
Cabe agregar que tanto la SCT como la Cofetel habían experimentado un cambio
de titulares. En la SCT había salido Juan Téllez tras un escándalo que involucraba
llamadas telefónicas privadas donde se señalaban presuntos desvíos por parte del
ex presidente Carlos Sainas, y había entrado en su lugar Juan Molinar Horcasitas,
un importante operador político de Felipe Calderón desde la campaña en el 2006.
En la Cofetel, su presidente Héctor Osuna renunció en el 2010 y el pleno eligió a
Mony de Swaan Addati como su sucesor. A De Swaan se le vincula públicamente
con Molinar Horcasitas.
En el 2010 la CFE licitó 21 mil 208 kilómetros de fibra óptica denominada como
“fibra oscura” en un procedimiento en donde sólo participó un consorcio formado
por Megacable, Telefónica y Televisa. La subasta dio a estas empresas el uso de
tres rutas de fibra. La ruta 1 cubre el Pacífico desde la frontera norte hasta
Guerrero; la ruta 2 interconecta al país por el centro, desde Paso del Norte hasta
Tapachula; la ruta 3 cubre el noreste del país y recorre la costa del Golfo de
México hasta la frontera con Belice (chacón, 2010). Aunado a las licitaciones 20 y
21, el Gobierno federal a través de la SCT y la Cofetel ponía en marcha
alternativas al impasse de la interconexión. El entonces titular de la SCT Juan
Molinar Horcasitas veía en la licitación de infraestructura y reubicación de partes
del espectro con concesiones una salida a esa cuestión donde “El problema es
que la infraestructura es escasa y las licitaciones por el espectro y la fibra oscuras
existen para ese propósito” (citado en IMCO, 2011, p.45). Desde luego que la
infraestructura licitada no era tan amplia como la que Slim tenía a su disposición,
pero tener al menos una tercera parte era una oferta nada despreciable para estas
empresas que ya ofrecían el triple play, mientras que Telmex y Telcel seguían
peleando en los tribunales las tarifas de interconexión.
En la recta final de diciembre se llegó a un acuerdo en cuanto a las tarifas de
interconexión fuera de los tribunales. Telcel y la empresa española Telefónica
186
acordaron reducir las tarifas de interconexión, así como un esquema escalonado
para su reducción. De este modo, los dos proveedores más grandes de telefonía
celular firmaron el llamado “acuerdo navideño” en donde la tarifa se fijaba en 95
centavos de peso para que entrara en efecto inmediatamente con miras a que en
el 2014 esta bajara hasta 69 centavos, lo que implicaba una reducción importante
con respecto a la tarifa vigente en el 2004 de 1.95 pesos (Reforma, 2010). Más
que un “regalo de navidad”, el acuerdo entre las dos telefónicas con mayor
participación en el mercado de celulares debe ser entendido como una medida
preventiva. La legislación de telecomunicaciones indica que para la fijación de
tarifas se privilegian los acuerdos entre los operadores y que en caso de que éste
no exista, la Cofetel puede intervenir para fijarla. Hacia finales del 2010 la Cofetel
hizo pública su intención de determinar un modelo de costos para determinar
tarifas aplicables a casos donde existieran disputas entre operadores (Cofetel,
2010, p.1). El modelo estaba apenas en sus primeros pasos, por lo que era una
amenaza distante, pero al estar basado en costos existía la posibilidad de que las
empresas mejor posicionadas perdieran ganancias que ofrecían tarifas más altas
basadas en acuerdos entre particulares.
El acuerdo navideño del 2010 dio paso a una solicitud que externó el presidente
de la Cofetel Mony de Swaan y que se convertiría en una directriz anunciada por
parte del regulador a los competidores de telefonía celular: una reducción más
pronunciada de las tarifas de interconexión. Aún sin tener un modelo de costos
aprobado para fijar tarifas en caso de conflicto, la Cofetel sostenía que un arreglo
entre dos operadores que concentraban el 90% del mercado de celulares no era
por sí solo una ventaja para los usuarios, puesto que esas compañías acordaban
una tarifa aceptable para transferirse recursos por concepto de interconexión. No
obstante, la Comisión no tenía instrumentos jurídicos para detener un acuerdo así,
ya que el artículo 42 de la LFT señala que los convenios sobre interconexión se
privilegian cuando se dan entre operadores y que el regulador puede intervenir
sólo en caso de desacuerdo manifiesto. En febrero de ese año, la SCJN atrajo el
litigio Axtel-Telcel, en donde el operador minoritario y argumentó que analizaría el
litigio debido a que el sector tenía antecedentes de tarifas diferenciadas fijadas y
187
disputadas a través de recursos legales, por lo que la Corte tenía la facultad de
interpretar el marco constitucional para establecer cómo se afectaban a los
consumidores y las condiciones de competencia (Fuentes, 2011).
En ese mismo mes, estalló un fuerte conflicto entre las televisoras y las empresas
de Slim por motivos de interconexión. Las empresas de Slim retiraron su
publicidad de Televisa argumentando que habían aplicado un incremento
repentino de 20% en los costos por anunciarse y días más tarde retiró también sus
anuncios de los espacios de TV Azteca. La televisora del Ajusco emitió el 23 de
febrero donde denunciaba que Grupo Carso pedía a Azteca venderle publicidad a
precio de mercado, pero que las empresas de Slim fijan la tarifa de interconexión
por encima de costos de la industria. En este caso, Azteca quiso condicionar la
venta de publicidad a Telmex y Telcel a una reducción en el costo de
interconexión, por lo que se suspendió el contrato de venta de publicidad entre
ambos grupos (Reforma, 2011). Al grupo de TV azteca se sumó Televisa y
empresas cableras filiales de ésta, así como proveedores de telecomunicaciones
como Axtel, Avantel y Maxcom. En suma, se formó un frente conformado por las
televisoras, las cableras y los actores de telefonía que no aceptaron la oferta
pública que había hecho Grupo Carso para fi jar tarifas de interconexión que
partieran en .95 pesos con una tendencia decendente.
Finalmente, el conflicto llegó en marzo a los tribunales, donde Slim demandó a las
televisoras y a las cableras por prácticas monopólicas absolutas acusando a las
partes involucradas de asociarse para impedirle a Telmex la entrada al mercado
del triple play y de que las cableras se repartían convenientemente el mercado sin
que hubiera competencia externa. En consecuencia, Grupo Carso fue demandado
por el Grupo Salinas y las 25 compañías que tomaron su posición para ir en contra
del consorcio de Carlos Slim también por prácticas monopólicas absolutas.
En marzo, la Cofetel utilizó por primera vez su tarifa derivada del modelo de costos
que había anunciado desde el 2010 para resolver una disputa por costos de
interconexión entre Alestra y Telcel. La telefónica de Slim ofrecía una tasa de 95
centavos de peso y Alestra exigía una de 27, por lo que la Cofetel tenía la facultad
188
legal de establecer una tarifa y, en este caso, la fijó en 39 centavos de peso
basada en su estudio de costos. Este esquema recibió el aval de la Comisión
Federal de Mejora Regulatoria (Cofemer) para que fuera utilizado por la Cofetel,
dejando así un precedente de resolución de temas de interconexión desde el
órgano regulador. En una entrevista en el programa “En 15” de Milenio Televisión,
el comisionado presidente de la Cofetel, Mony de Swaan, defendió el modelo
porque había sido producto de un consenso entre los integrantes del pleno y
estaba basado en metodología económica, tomando en cuenta las condiciones del
mercado.
La votación de los comisionados el miércoles pasado fue por
unanimidad. Primera resolución por unanimidad en varios años en
materia de interconexión, que es un tema muy importante.
Segundo [punto], no es sacado de la manga; tenemos la
obligación de utilizar un modelo de costos que en este sentido
está avalado por prácticas internacionales, que utiliza un modelo
que en inglés se llama „bottom-up‟, es decir, asumimos la
existencia de un operador eficiente en un mercado relativamente
competitivo (….) el problema es que la interconexión no debe de
ser el negocio (De Swaan, 2011).
El 10 de abril del 2011 el periodista Miguel Ángel Granados Chapa publicó en su
columna “Plaza Pública” que Grupo Televisa y Grupo Salinas –competidores en
televisión abierta- habían oficializado su intención de entrar como socios en el
mercado de la telefonía celular. El columnista había advertido desde enero del
2011 que existía un acuerdo entre ambos grupos empresariales desde finales del
2010 para asociarse y hacerle frente al consorcio de Slim, pero las televisoras le
replicaron que su información sobre el esquema de inversión era errado y que la
información en sí carecía de sustento o de bases creíbles. No obstante, en abril
Granados Chapa escribió que había sido impreciso en los detalles, pero que la
sociedad entre ambas entidades era ya un hecho, puesto que Iusacell necesitaba
189
a un socio y Televisa había querido entrar a este mercado a través de una
asociación con Nextel durante la Licitación 21.
De ese modo, Televisa tenía en las manos dinero para entrar en
la telefonía celular y Iusacell lo necesitaba. Aunque en apariencia
son competidores, y a veces contienden en verdad respecto de
ciertos contenidos, las empresas de Azcárraga y Salinas tienen
más intereses en común que factores que los enfrenten y
pactaron por eso, en diciembre, el acuerdo que ahora se
consumará y evolucionará en beneficio de Televisa (Granados
Chapa, 2011).
Lo que quedó de manifiesto entre el enfrentamiento del bloque Televisa-Azteca
contra las telefónicas de Grupo Carso es que el conflicto central no era en sí bajar
las tarifas de interconexión para que Iusacell redujera sus costos, sino que el
cálculo de las televisoras fue el de ir conformando un frente de oposición a Slim en
materia de telecomunicaciones para que la asociación Televisa-Iusacell tuviera
mejores condiciones como competidor en el mercado de celulares en el corto
plazo, especialmente a través de mostrar a Telmex y Telcel como empresas
monopólicas que hacían de la interconexión su negocio.
El panorama se complicó desde mediados hasta finales del 2011 para el Grupo
Carso en términos de regulación de competencia económica y terminó con una
nueva oferta de reducción de tarifas casi un año posterior al “acuerdo navideño”.
En abril la CFC resolvió imponer a Telcel una “megamulta” por prácticas
monopólicas, la mayor que se había generado hasta ese momento a razón de 130
pesos por cliente de Telcel para dar un total de 11 mil 989 millones de pesos
(Martínez, 2011). La multa no tenía efecto inmediato, y Telcel podía defenderse
jurídicamente de esta sanción.
No obstante, el margen de litigios de la corte se redujo con una tesis de
jurisprudencia que la SCJN emitió a principios de mayo, en la que dieron respaldo
a las resoluciones de Cofetel en materia de tarifas de interconexión. La tesis
190
jurisprudencial 10/2011 indicaba que la atribución del regulador para decidir tarifas
de interconexión entre partes en disputa era una expresión directa del Estado para
regular las telecomunicaciones y que por lo tanto estas decisiones no podían estar
sujetas a suspensión por parte de los tribunales (SCJN, 2011). Este
reconocimiento de las resoluciones de Cofetel permitió que el regulador tuviera
“dientes”, y que Telcel y Telmex perdieran poder de maniobra a través de litigios
mediante la suspensión de tarifas de interconexión impuestas por la autoridad.
Aquella resolución del 2 de mayo pasado cambió por completo el
mercado de las telecomunicaciones en México porque le da al
regulador dientes suficientes para realmente imponer tarifas
orientadas a costos, y eso me parece que es lo que se da hoy en
día, Telcel sabía que tarde o temprano iba a perder los juicios (…)
lo que dijo la Suprema Corte es [que] las tarifas que establezca el
órgano regulador en la materia no son suspendibles; aplican de
inmediato (De Swann, 2011b).
Con la imposibilidad de ganarle en litigios a la Cofetel, Telmex replanteó su
estrategia de defensa para ahora tratar de modificar su título de concesión. Para
esto realizaría dos acciones: una defensa jurídica de su derecho a cambiar su
título de concesión para entrar al mercado de video, y acercamiento con
funcionarios clave de la SCT para revisar el cumplimiento de los puntos del plan
de interconexión y las condiciones impuestas a Telmex. El litigio se basaba en una
solicitud hecha por Telmex a la Cofetel en el 2009 para cambiar su título de
concesión, misma que el órgano regulador tardó en responder, obteniendo así una
afirmativa ficta, pero la licencia no fue modificada porque la SCT argumentó
incumplimiento del título de concesión. Así, el acercamiento para cabildear el
cambio y el litigio estaban interrelacionados, pero omitían a la Cofetel al buscar
como interlocutor principal a la Secretaría.
“Ellos optaron por abrir una vía legal para cambiar su título de
concesión en donde dice, bueno, donde el juez dice [que] la
Cofetel hace dos años no emitió una respuesta en su momento,
191
por lo tanto aplica una afirmativa ficta, pero en estas pocas
virtudes de la doble ventanilla, le toca al Secretario [de
comunicaciones y transportes] resolver y el Secretario resuelve
que no han cumplido con el acuerdo de Convergencia (De Swaan,
2011c).
En noviembre Telcel acordó una reducción más agresiva de sus tarifas que bajaría
de un promedio de 95 centavos a 30 centavos para que en el 2014 bajara a 24
centavos de peso, con lo que Telmex cesó su lucha en los tribunales por el tema
de la interconexión y pasó a tratar de comprobar su cumplimiento de las
condiciones impuestas para que pudiera ofrecer video: interconexión,
interoperabilidad y portabilidad numérica.
En el 2012 continuaron los problemas por cumplir el PTFII y la convergencia de
servicios, pero también tuvo un cambio en la política de TDT. El 4 de mayo se
expidió un nuevo acuerdo para migrar a la Televisión digital con dos
características principales: el cambio de fecha de 2021 al 2015 y el
escalonamiento del “apagón digital”, de modo que se calendarizó la transición del
2013 al 2015 dividiéndose al país en varias zonas geográficas que avanzarían
paulatinamente y con fechas límite propias hacia este objetivo. El documento
indicaba que en el momento de su expedición habría una penetración del 13.2%
de televisores de pantalla plana con posibilidad de recibir TDT de fábrica, por lo
que el acuerdo puso como meta un 90% de penetración para considerar el apagón
definitivo de las señales digitales.
En cuanto al conflicto de interconexión, la SCJN emitió un fallo sumamente
relevante para la autonomía de la Cofetel. A finales de febrero la Corte determinó
en una votación de 6 contra 4 que la SCT no podía revisar ni revocar o modificar
las resoluciones de la Cofetel en materia de interconexión. En el 2011 se había
dado el primer paso hacia una Cofetel más autónoma con la prohibición de
suspensiones en contra de las decisiones de la Comisión en temas de tarifas de
interconexión, y ahora el Poder Judicial establecía que ni siquiera la SCT –su
superior jerárquico- podía revisar sus fallos. De acuerdo con la decisión de la
192
SCJN, no tenía caso esta “doble ventanilla”, ya que la Cofetel era en sí el órgano
especializado para regular esta materia (Fuentes, 2012). Con este fallo la Cofetel
se afianzó en el tema de los conflictos tarifarios, lo que tuvo consecuencias
directas en el resto de los litigios por precios de terminación de llamadas,
impactando significativamente a Axtel porque la SCT le había dado a través de
resoluciones favorables tarifas reducidas, por lo que el operador tenía que pagar
compensaciones a Telcel y Telefónica, los actores mejor posicionados en el
mercado.
En mayo la CFC y Telcel llegaron a un acuerdo para retirarle a la telefónica la
“megamulta” de casi 12 mil millones de pesos, la más alta aplicada en la historia
del país. El criterio para quitarle la sanción fue el cumplimiento de ciertos aspectos
de la política de interconexión, entre los que se ubicaban la anulación de tarifas
diferenciadas y la revisión por parte del regulador de competencia económica de
los avances de interconexión y convergencia de esta empresa de Grupo Carso.
Sin embargo, las tensiones volvieron entre las empresas de Slim y la Cofetel por la
elaboración de un proyecto del Convenio Marco de Interconexión al cual debería
suscribirse Telmex y Telcel para que a través de su infraestructura pudieran
ofrecer servicios de video. El consorcio de Slim argumentó que la Cofetel tenía un
modelo de costos para interconexión impreciso, ya que no tomaba en cuenta los
gastos de inversión que Telmex debería hacer para ampliar y garantizar la
cobertura tanto en teléfono como en datos. A esta queja le sumó el argumento de
que el compartir su infraestructura desincentivaría las inversiones en instalaciones
para ampliar la cobertura de telecomunicaciones y que incluso los operadores
menos eficientes no tendrían incentivos para mejorar su estructura de negocio o
de servicio al cliente. El 2012 representó para Telmex y Telcel un año donde las
negociaciones no le redituaron de modo significativo, ya que mantuvieron sus
reclamos hacia el plan de interconexión y además el Gobierno autorizó la fusión
de Televisa-Iusacell, con lo que este competidor tenía potencial para tener una
participación más agresiva en el sector.
193
De cara al 2013, el problema de la interconexión en México registra algunas
tendencias claras desde la firma del Acuerdo de Convergencia en el 2006 que
permanece inconcluso por la falta del Convenio Marco de Interconexión, que son
las condiciones específicas para que Telmex entre al mercado del triple play. Entre
estos rasgos característicos se encuentra que las disputas entre particulares
tienden a ser por cuestiones tarifarias y que éstas son resueltas por los tribunales.
Ahora la SCJN ha determinado que la tarifa se fijará por Cofetel ante desacuerdos,
pero esa atribución tuvo que ser respaldada por la Corte para que fuera respetada
y no estuviera sujeta a suspensiones mediante litigios.
Otra tendencia clara es que Televisa ha recibido luz verde en la mayoría de sus
operaciones en el mercado de telecomunicaciones, desde el acceso a la
infraestructura con la licitación de fibra óptica (participó como parte del único
consorcio postor), la compra de compañías cableras y su “fusión” con Iusacell. En
cambio, Telmex ha perdido terreno en el tema de la interconexión. La
judicialización de la tarifa ha resultado en disputas con operadores y después con
órganos reguladores, concretamente CFC y Cofetel. Telmex-Telcel y Televisa
presentan un contraste: mientras que Telmex ha perdido poco a poco terreno en
sus mercados por el fomento de la competencia, Televisa se mantiene como la
fuerza dominante en los mercados de televisión abierta y de paga, terrenos
prohibidos para las empresas de Slim, aunque al parecer el empresario de origen
Libanés ha decidido reforzar su papel en el mercado de internet y transferencia de
datos. La “última frontera” es el uso de la red de Telmex como un “hub” o la red
troncal que conectaría al resto de los proveedores, aunque esto signifique poca
inversión para la infraestructura del sector de telecomunicaciones.
194
Televisión y Cultura Democrática
Trejo Delarbre (2010) usó la concentración e indicadores de cultura democrática
para tratar de observar las consecuencias del duopolio en el desarrollo cívico
mexicano. Para la cultura política usa indicadores derivados de la Fundación
Adenauer y el Latinobarómetro (todos datos del 2006) y el índice Herfindahl-
Hirschmann (HHI), que es un índice económico simple para observar tendencias
claras de concentración. Este se calcula sumando los cuadrados de cada
proporción de concentración y entre más alto sea el resultado numérico, mayor es
la concentración. Así, una distribución casi perfecta entre tres competidores con
33%, 33% y 34% expresado como 33 2 + 33 2 + 34 2 da un puntaje de 3,267
para este índice, mientras que el caso mexicano –prácticamente un caso de 70% y
30%- se expresaría así (70)2 + (30)2 y generaría un total de 5,800 puntos, que
indica que tiene una concentración mayor. Cabe aclarar que este índice es sólo un
instrumento básico e instituciones como el Banco Mundial señalan que hay otros
factores adicionales al poder de mercado que este tipo de índices omiten. En el
caso mexicano, por ejemplo, no se puede descartar a TV Azteca como un actor
importante en el mercado de las telecomunicaciones, puesto que a pesar de su
30% de audiencia y 5% en el sector de la telefonía celular tiene poder de
influencia en la esfera política. Sin embargo, hay algunas nociones que se hacen
visibles con el uso de este indicador y los resultados de un instrumento como el
Latinobarómetro que es útil para observar tendencias conductuales en torno a la
cultura democrática.
Trejo Delarbre (2010) encuentra que hay una relación entre el Índice de Desarrollo
Democrático de la Fundación Kondrad Adenauer –a mayor puntaje mayor
desarrollo- y la concentración medida con el HHI. Así, el caso chileno arroja el
menor grado de concentración y el mayor puntaje de desarrollo. El caso mexicano
pareciera ofrecer una tendencia clara si se le compara a los indicadores para
Chile, ya que de manera gráfica se muestra una diferencia pronunciada entre
ambos indicadores. Sin embargo, la gráfica del autor (p.41) observada de modo
global no muestra una conclusión clara sobre esta relación, ya que países como
195
Brasil y Venezuela tienen menor concentración de audiencias, pero no tienen un
buen desempeño en cuanto al indicador de desarrollo democrático. Basada en
esta comparación se puede inferir que la concentración de audiencias ciertamente
puede repercutir de manera negativa en países con poca socialización de los
valores democráticos, como parece indicar el caso venezolano. Incluso, la
concentración en Chile y Argentina es similar numéricamente, pero su indicador en
cuanto a desarrollo democrático es muy diferente. Es decir, si la sociedad es poco
democrática, una televisión poco diversa puede resultar nociva, pero si tiene
valores cívicos que la lleven a fomentar procesos poliárquicos se reduce la
“toxicidad” de la concentración en televisión.
Fuente: Trejo Delarbre, 2010, p.41
196
En cuanto a la confianza en la democracia, Trejo Delarbre (2010) observa un
indicador adicional a la concentración de audiencias: las estaciones, que son
esencialmente infraestructura. En este caso, México es el país que tiene mayor
concentración de las mismas en una comparación con 5 naciones. Chile es, según
esta observación, un ejemplo “perfecto” en donde hay mucha confianza en la
democracia y una baja concentración de estaciones. Sin embargo, Venezuela
muestra un índice mayor de confianza en esta forma de gobierno, pero concentra
más audiencia y número de estaciones. Este es quizás uno de los problemas de
esta medición, ya que omite, por ejemplo, el grado de libertad de prensa o cómo
está distribuida la propiedad. Esto se menciona debido a que en Venezuela existía
un apoyo decidido del Gobierno chavista hacia los medios públicos que, en teoría,
muestran desconcentración de propiedad, pero no están en sí desvinculados del
régimen. En este caso México muestra un nivel de confianza en la democracia
mayoritario –de un 56%-, mismo que es superado por el índice de concentración
de audiencia y de infraestructura para televisión abierta. Una vez más, no se
puede hacer un vínculo fácil entre la concentración y la confianza en la
democracia. Las observaciones de Trejo Delarbre (2010) son menos útiles si se
quieren observar de manera transversal ya que cada país tiene particularidades,
como el grado de libertad de prensa, la intensidad de sus vínculos con la esfera
política o el tono de esta relación, así como el marco legal de los procesos
democráticos, como la penalización del abstencionismo electoral, o conductas
como el “acarreo” de votantes que pueden distorsionar las mediciones. Sin
embargo, si se compara a “México contra México” se tiene una conclusión
relevante: su desarrollo político y su confianza en la democracia tienden a ser
relativamente bajas comparadas con la concentración en televisión abierta. En
otras palabras, hay elementos para inferir que el caso mexicano podr ía ser
receptivo a la pluralidad televisiva, ya que a pesar del duopolio se observan
indicadores competitivos en materia de desarrollo democrático y confianza en
dicho régimen, por lo que una televisión más plural y acorde con la apertura
política podría ser un factor que impulse estos indicadores. Como la historia
misma lo indica, en México han ocurrido cambios para avanzar a una forma de
197
gobierno más cercana a los valores de la poliarquía por diferentes circunstancias,
por lo que las tendencias democratizadoras que han ocurrido en el país han
ocurrido a pesar del duopolio o monopolio.
Fuente: Trejo Delarbre, 2010, p.46
Los indicadores conductistas sirven para ver el panorama general y tratar de
encontrar tendencias. El hecho de que una medición transversal entre países no
reporte una tendencia clara entre calidad de la democracia y concentración no es
un factor para “cambiar de canal” con respecto al rol de la televisión abierta en la
cultura cívica del ciudadano. Como menciona Agustín Díaz-Pines en el reporte
“Getting it right” hecho por la OCDE para México en el 2012, una situación
ineludible de la concentración –apoyada por un modelo de mercado que persigue
al rating- es la poca pluralidad de la televisión mexicana y la necesidad de que
entren más participantes a este ramo, principalmente por el problema de la
copropiedad en la televisión de paga.
198
“En el mercado de televisión, la situación actual en la que hay
solamente dos empresas nacionales de televisión abierta no
cumple con los estándares de pluralidad, especialmente si se
considera la alta penetración en México y los vínculos de
copropiedad existentes con la industria de televisión de paga.
Con el objeto de asegurar la pluralidad de los medios, el
gobierno debería otorgar una tercera y una cuarta licencias de
televisión nacional abierta, en un proceso justo, no
discriminatorio y neutral” (Días-Pines, 2012, p.187)
199
Anexo: internet de banda ancha
Los servicios de internet comenzaron a ofrecerse de manera lenta en México. Realmente
la competencia comenzó en el 2003 mediante los planes de convergencia que permitieron
a las empresas de televisión por cable ofrecer este servicio. Sin embargo, hasta el 2007
surgió competencia más intensa. De acuerdo con la Unión Internacional de
Telecomunicaciones (ITU), el precio de la canasta de telecomunicaciones que incluye el
triple play ha reducido sus precios entre el 2008 y 2009 en un orden del 53%
aproximadamente (IMCO, 2011, p.13). A pesar de que en poco más de una década ha
crecido la demanda por el servicio de internet de banda ancha, la OCDE ubica a México
en el “sótano” de la calificación de conectividad debido a la baja penetración en términos
poblacionales. El IMCO (2011, pp.19-20) muestra que del 2000 al 2007 la exposición a
este servicio se incrementó en un 145% de modo acumulado para alcanzar un total de 4.3
por cada 100 habitantes, pero que esa condición lo mantiene lejos de países como
Canadá y Estados Unidos, que tenían en ese año tasas de 27 y 23 suscriptores a internet
por cada 100 habitantes. La OCDE (2012, p.70) calcula que en el 2006, esta misma tasa
para México era de 2.9, suscriptores y creció a 9 en el 2009 y para el 2010 había llegado
a 11.4, todavía por debajo de la media de la OCDE, de 25. La tasa de crecimiento anual,
22.7% según estimaciones de este organismo, es la más dinámica en cuanto a
crecimiento año con año (OCDE, 2012, p.29). A pesar de esto, México sigue por detrás de
la media en la OCDE, pero también de la meta trazada para el 2012 por la propia SCT de
22 suscriptores por cada 100 habitantes (OCDE, 2012, p.29).
Los datos de la Cofetel (2013) muestran que, en efecto, la penetración ha aumentado
dese el año 2000 (1.1 por cada 100 habitantes), de modo que en el 2011 las cifras
preliminares daban una proporción de 11.1 por cada 100 habitantes. Para el 2006 eran
4.6, para el 2007 5.5, para el 2009 9.4 y 10.3 para el 2010. En otras palabras, a pesar de
que hay algunas discrepancias entre las cifras, la demanda de este servicio no se ha
traducido en niveles de suscripción similares a los de otros países de la OCDE como los
socios de México en el TLC, o España, por ejemplo, ni la media de 25 por cada 100
habitantes. Con base a las estadísticas de Cofetel (2013), el País presentaba en el año
2000 una tasa de 1.1 suscriptores de internet por cada 100 habitantes. Los años de
expansión de este indicador están situados entre el 2007 y el 2009, que coinciden con la
entrada de paquetes de triple play mucho más competitivos, y los años siguientes esta
200
tasa se ha ido normalizando (OCDE, 2012, p.25). En base a estos datos, se observa que
el contraste de crecimiento entre un año y otro arroja un promedio de 24% de crecimiento
año con año con respecto al grado de penetración de suscripción a internet (la OCDE
estima este indicador en 22.7%), lo que resulta que para el 2011 existieran 9 veces más
consumidores por cada 100 habitantes. Las cifras de la Cofetel muestran además que es
el servicio que más crece en cuanto a suscripciones totales anuales, ya que el crecimiento
promedio comparado anualmente de servicios de internet es del 24%, mientras que el
mercado de celulares crece en un orden del 20% y la TV de paga en un 12% (Cofetel,
2013).
Fuente: Cofetel, 2013; OCDE, 2012; IMCO, 2011
Como se puede ver, en términos de suscripción México está todavía muy rezagado con
respecto a sus metas de penetración de internet. No obstante, la perspectiva de
“suscriptor” no es la misma que la de usuario. Incluso, el ser suscriptor de algún servicio
de internet no garantiza que éste sea de buena calidad, incluso si lo que contrata es un
servicio de banda ancha. La conectividad, a diferencia de otros servicios, requiere de un
esfuerzo doble: un dispositivo y la conexión a internet, lo que en muchos casos significa la
compra de una computadora y la suscripción al servicio de manera independiente. Es
cierto que el teléfono celular y los servicios de banda ancha móvil permiten solucionar
parcialmente este problema del “doble gasto”, ya que muchas veces los planes móviles
resultan más baratos que un ordenador, o los dispositivos de planes de prepago vienen
listos para servicios 3G o conexión a redes WiFi. De acuerdo con el IMCO, alrededor de la
mitad de los hogares con computadora tienen internet y el 53% de ellos admite que la
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2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Suscriptores internet x cada 100 hab.
México (por cada 100 hab) Promedio OCDE Meta SCT
201
cuestión económica es lo que limita la adquisición de una suscripción a servicios de red
(IMCO, 2011, p.20).
El paradigma de la digitalización lleva directamente al problema de la brecha digital. Este
planteamiento obliga a pensar en una dimensión más allá del ser o no un suscriptor. El
internet no es sólo para los clientes que lo pagan, más bien es para quienes tienen
acceso a algún proveedor o un punto de acceso. Basta pensar en que los cibercafés son
puntos que, sin ser gratuitos, le ahorran a un usuario la necesidad de conseguir una línea
y una computadora para navegar en internet. Las áreas de trabajo son puntos de acceso
comunes, ya que la penetración de computadoras en actividades productivas es cada vez
mayor, y generalmente requieren de servicios de redes. Además, las escuelas y algunos
lugares públicos son habilitados generalmente como puntos de acceso. Esto lleva a
pensar al usuario de internet como tal, y no como suscriptor. La comparación de ambos
conceptos arroja diferencias gráficas notables.
Fuente: elaboración propia con datos de Cofetel, 2013. Cifras de 2010 y 2011 son preliminares
Observar la penetración poblacional del internet sin duda es útil para reforzar la
importancia de que los usuarios de internet no siempre son suscriptores, y con mayor
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 20092010
p/2011
p/
Suscripciones por Cada 100
Habitantes1.1 1.9 2.1 2.4 3 3.7 4.6 5.5 7.7 9.4 10.3 11.1
Suscripciones banda ancha Por Cada 100 Habitantes
0.1 0.1 0.2 0.4 1 1.8 2.9 4.3 7 9 10.1 10.8
Usuarios por cada 100 Habitantes
5.1 7.1 10.5 11.5 13.2 17.2 19.5 20.8 21.7 26.3 30.4 35
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40
Suscriptores vs
usuarios
202
razón si el contexto es el de un país en vías de desarrollo. Como muestra el gráfico, los
suscriptores de internet han crecido poco a poco, pero de manera sostenida. De acuerdo
con los datos de la Cofetel, el crecimiento promedio anual es del 20% para usuarios de
internet y en el 2011 existían 35 por cada 100 habitantes, lo que significa que se tienen
seis veces más que en el año 2000, donde era de 5.1 aproximadamente. Las
suscripciones a internet por cada 100 habitantes y los abonados a servicios de banda
ancha marcan una tendencia interesante, ya que la brecha se ha ido cerrando. En
apariencia, los suscriptores de internet están migrando hacia servicios de internet más
rápido. La tasa de crecimiento anual promedio para suscripciones de internet en general
es del 24%, mientras que la de usuarios de banda ancha es del 54%. Aún así, las
estadísticas muestran que hay una distancia muy marcada entre suscriptores y usuarios.
Lo relevante de este punto es que el suscriptor de internet en México se está convirtiendo
en un usuario de banda ancha, puesto que prácticamente presentan la misma tasa en
cuanto a penetración por cada 100 habitantes (11.1 de suscriptores en general y 10.8 en
banda ancha). Si se observan estos indicadores en términos absolutos, se encuentra que
esta migración es consistente con lo observado en las tasas poblacionales, pero hay una
asimetría en cuanto al número de usuarios totales.
Fuente: Cofetel, 2013
*Se suman sólo tecnologías de banda ancha (XDSL y Cable coaxial)
La tendencia de crecimiento indica que entre el 2006 y el 2011 hubo una tendencia de
crecimiento en las tres áreas. El número de internautas ha crecido a un promedio de 15%
17.920.5 22.1 23.2
28.4
34.8
40.6
3.84.8 5.8
8.2
10.111.8 12.8
1.8 2.9 4.37.2
9.110.9 11.6
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2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Crecimiento de usuarios y suscriptores en millones
Usuarios totales Suscriptores totales Banda ancha*
203
anual, mientras que el crecimiento de suscriptores de banda ancha lo ha hecho a un 38%
por 23% de los suscriptores de modo global. Los consumidores de banda ancha tuvieron
un “despunte” a partir del 2007, cuando la competencia por parte de las cableras se
intensificó gracias al triple play y la reducción de costos que estos paquetes traen consigo,
de tal modo que de los 12.8 millones de suscriptores, 11.6 son de banda ancha. Los
usuarios de internet también han crecido de manera significativa desde el 2008. No
obstante, esta representación visual muestra una brecha entre personas que usan internet
y personas que tienen internet.
Fuente: Cofetel, 2013. Datos del 2010 al 2012 son cifras preliminares
Entre el 2008 y el 2011 se registró un crecimiento importante en cuanto a personas que
acceden a internet desde el hogar, plazo de tiempo en el que el triple play intensificó en
parte la competencia en este sector. Sin embargo, prácticamente la mitad de los usuarios
a nivel nacional, estimado en 45.1 millones para el 2012, acceden a internet fuera de su
casa. Es decir, menos de la mitad de la población mexicana en términos absolutos usa
internet, y de esa cantidad sólo la mitad, 22.4 millones, navega o se conecta desde su
casa (cada vez más con servicios de banda ancha). De los 22.6 millones que entran a la
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2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Mill
on
es
de
usu
ario
s
Acceso a internet en el hogar
Total nacional usuarios
Acceden a internet en hogar
Fuera del hogar
204
red fuera de su casa, aproximadamente 3.4 millones tienen computadora en el hogar y
19.1 millones carecen de ordenador (Cofetel, 2013). Como menciona el IMCO (2011,
p.20) el aspecto económico es una limitación real en el tema de la conectividad, ya que si
bien los precios del internet han bajado a través del empaquetamiento de servicios, los
precios de las computadoras son una barrera natural para la población de ingreso más
bajo.
Las gráficas anteriores muestran que el número de usuarios ha crecido en México, pero
que la proporción de suscriptores es todavía reducida en cuanto al total de los ciudadanos
que usan internet a pesar de las reducciones del costo de los paquetes. Los usuarios
están prácticamente divididos por la mitad en cuanto a quienes tienen internet en sus
casas y quienes lo usan fuera de su hogar por carecer de un ordenador (caso
mayoritario), o por quienes no lo contratan por alguna razón. Así mismo, los dato sugieren
que existe una expansión en cuanto al uso de servicios de banda ancha, pero esto obliga
a cuestionar la calidad de dicho servicio.
El mercado del internet fijo en México indica que Telmex es el actor con más participación
de mercado con el 74%, y Televisa a través del paquete “YOO” (triple play) concentra
aproximadamente el 15% (OCDE, 2012, p.70; IMCO, 2011, pp.22-23). Esto quiere decir
que 9 de cada 10 líneas pertenecen a Telmex o Televisa, aproximadamente, por lo que se
puede hablar que los servicios de banda ancha están concentrados en dos actores que no
han tenido como prioridad o carta de presentación la oferta de servicios de internet. Es
cierto que Telmex ha encontrado cierto dinamismo en el mercado de datos, pero a lo que
se hace referencia con que no hace de este mercado su prioridad es que tanto Telmex
como Grupo Televisa ofrecen este servicio “empaquetado”. Es decir, Telmex vende
acceso a internet junto con el servicio telefónico y las cableras con el de televisión de
paga, lo que ha merecido el pronunciamiento de la CFC sobre esta práctica que considera
desalentadora para obtener acceso a internet de alta velocidad (IMCO, 2011, pp.23-24;
OCDE, 2012, p.25). En materia de calidad, la poca competencia se traduce en poca
calidad. De acuerdo con estimaciones (IMCO, 2011, pp.22-23), la velocidad promedio en
México en el 2009 era menor a los 2 mbps y el precio por un Mbps (1 Megabit por
segundo), y era de los servicios de internet más caros en la OCDE, puesto que el costo
del Megabit mensual rondaba los 20 dólares, mientras que países como Estados Unidos
tenían una conexión de 4.8 Mbps a un nivel de 3.33 dólares por cada unidad. Datos más
205
recientes confirman que este problema sigue a pesar de que la velocidad ha subido y los
precios se han reducido.
Precio de Mbps en OCDE
(Septiembre, 2011)
País
Promedio de velocidad anunciada
(Mbps)
Mediana de velocidad
(Mbps)
Precio del servicio USD
PPP*
Precio por Mbps USD
PPP*
Precio contra Mediana de MBPS
USD PPP
México 5.3 3 $ 41.14 $ 7.76 $ 13.71
Chile 19 6.1 $ 40.26 $ 2.12 $ 6.60
EUA 27.5 18 $ 71.49 $ 2.60 $ 3.97
UK 34.4 20.4 $ 4.20 $ 0.12 $ 0.21
Canadá 52 24.5 $ 72.13 $ 1.39 $ 2.94
España 26.8 12.2 $ 71.70 $ 2.68 $ 5.88
Turquía 37.5 9.2 $ 83.76 $ 2.23 $ 9.10
Fuente: OCDE, 2013
*USD PPP es unidad de dólar medido contra la el poder de compra, “Purchasing power parity”
A pesar de que las compañías han invertido en infraestructura para ofrecer un internet
más rápido y los precios de los paquetes se han reducido, el precio del Mbps sigue siendo
alto para México. Las velocidades anunciadas por los proveedores son medidas que
indican la capacidad actual de la red, y las experimentadas por los usuarios fluctúan, pero
tienden a ser más bajas que lo anunciado. Al ser un promedio la velocidad promocionada,
se tiene que tomar en cuenta que puede haber grandes diferencias entre ofertas de
internet en un país debido a la disponibilidad de diferentes paquetes dentro de tecnologías
más difundidas, como el cable coaxial y el DSL, así como tecnologías como la fibra óptica,
que tiene una velocidad de transmisión superior, pero tiene menor difusión. Así, los datos
de la OCDE (2013) muestran que México tiene un internet un poco más veloz, pero sigue
estando detrás de países americanos como Chile, Estados Unidos y Canadá, incluso en
términos del valor de la mediana que aquí se adjunta sólo para tener una referencia de las
206
variaciones de la velocidad en términos puramente estadísticos. Al observar los precios
de las facturas se podría inferir que México en teoría ofrece un internet más barato
gracias al empaquetamiento de los servicios. No obstante, cada Mbps es caro en la
relación velocidad/precio para el caso mexicano, ya que con estos indicadores arroja un
costo de 7.76 dólares, mientras que Chile paga 2 y el resto de los países del TLC tendrían
un precio aproximado de 1.39 para Canadá y 2.60 para Estados Unidos. La crítica a este
enfoque es que en teoría los paquetes de triple play reducen el costo final del internet, es
decir, que la banda ancha proporcionada a través de este esquema no sería de 41.4
dólares o aproximadamente 600 pesos, sino de la tercera parte de esto. Sin embargo,
está comprobado que el contratar internet como servicio único en México tiene
dificultades, ya que se vende en bundle y entre menos servicios se contraten es mayor el
costo individual. Basta recordar que el mercado está dividido prácticamente en una
proporción de 74% y 15% entre América Móvil y Grupo Televisa para tener presente esta
condición, ya que Telmex sólo ofrece internet en conjunto con una línea de teléfono y las
filiales de cable de Televisa han ganado terreno gracias al triple play, mientras que los
servicios de fibra óptica son muy limitados.
Fuente: OCDE, 2012, 184
207
Estos indicadores permiten ver que en México el servicio de banda ancha es caro y está
sujeto a dos tecnologías primordialmente, el DSL (Telmex) y el Cable Coaxial (cableras de
Televisa fundamentalmente). Es cierto que hay otras empresas que ofrecen los servicios,
pero es notable que estas dos firmas tienen la mayor difusión y por ende son los paquetes
más usados. A pesar de que la reducción es visible en la facturación final, la relación
velocidad/costo permite concluir que el internet sigue siendo caro en términos de Mbps, o
transmisión.
La fotografía de la conectividad de banda ancha en México expone varias asimetrías que
hasta el momento se han analizado a través de datos nacionales, como el total de
usuarios, el número de suscriptores y el grado de penetración de banda ancha, así como
las tecnologías que la proveen en un contexto de mercado altamente concentrado. La
geografía muestra también problemas de distribución irregular entre la población. El IMCO
(2011, p.23) esquematiza así información del 2008 del World Internet Project, que sirve
para tener una referencia de cómo están distribuidos los usuarios de internet.
Fuente: IMCO, 2011, p.22
El mapa muestra cómo existe una concentración de este servicio en el norte del País,
donde la suma de las dos regiones norte da un total de 30.8% de usuarios. Si a este
porcentaje se le suma el área del Distrito Federal y su área Metropolitana se tiene
208
entonces una proporción del 57.1% en tres regiones de México. Si se le suma el área del
bajío que incluye a Jalisco la proporción sube a un 72%, mientras que el resto se reparte
entre las áreas del centro y sureste.
Desde el inicio del capítulo se observa cómo el número de usuarios y suscriptores ha
crecido en los últimos años. Este incremento de penetración de internet de banda ancha
ha sido apoyado en parte por el abaratamiento de servicios derivado de dos condiciones:
el triple play que proporcionan las cableras y cierto grado de competencia entre Televisa y
Telmex. No obstante, el costo de la conectividad que suponen la adquisición de un
ordenador y el pago de una suscripción siguen siendo barreras para que aumente la
penetración de esta tecnología. Pensando en términos de usuario, el internet sigue siendo
lento y caro, lo que brinda pocas motivaciones para buscar su contratación. Estas
condiciones no implican que los proveedores de internet permanezcan inmóviles. Desde
el 2010 Telmex realizó inversiones para su servicio de redes de aproximadamente 10 mil
millones de pesos. Esta decisión provino de la competencia del empaquetamiento de
banda ancha en triple play, con lo que la compañía de Grupo Carso trata de competir en
base a la velocidad de su conexión. Otros operadores ofrecen velocidades de hasta 100
Mbps principalmente a través de fibra óptica, pero su nicho de mercado son las empresas
que requieren de servicios corporativos, además de que esta tecnología está concentrada
en algunas ciudades. Televisa también invirtió en infraestructura una cantidad aproximada
de 23 mil 400 millones de pesos en el 2010, así como Axtel que gastó alrededor de 10 mil
600 millones. Otras firmas que invirtieron en mejora de conectividad fueron Maxcom con 2
mil 500 millones de pesos y Megacable con 7 mil 500 aproximadamente, todos estos
movimientos en el 2010 (OCDE, 2012, pp.37-38). La falta de competencia no presentaba
incentivos para la inversión en una transmisión más rápida de datos, pero tal parece ser
que la disponibilidad de una banda ancha más barata orienta a que los proveedores
busquen ofrecer velocidad como factor de diferencia, es decir, una reducción en la
relación precio/Mbps.
La estructura de este mercado altamente concentrado afecta al usuario final al presentarle
opciones de internet caro y lento a comparación de otros países. Las mejoras en el
servicio no aparecieron hasta que comenzó a existir algo de competencia, pero los datos
muestran que el usuario aún no tiene incentivos para buscar servicios de internet de
banda ancha de mejor calidad debido al precio y la baja velocidad. La evidencia sugiere
que este sector requiere de competencia en infraestructura, de modo que el incremento
209
que esto pueda significar en el recibo esté justificado por la capacidad de transmisión de
datos. Sin embargo, también está sujeto a la capacidad de obtener equipos de cómputo
para el hogar. Esto sugiere pensar a la banda ancha en otra dimensión: su portabilidad.
En el apartado de la telefonía celular se observó cómo ha crecido el mercado en los
últimos años y cómo el móvil es un medio para la conectividad. Además de los celulares,
se tienen dispositivos como las tablets que tienen la capacidad de usar banda ancha
móvil, o la de instalación fija con capacidad de transmitir señal inalámbrica. Así mismo, las
computadoras portátiles son actualmente una opción bastante atractiva para quienes
deciden invertir en un ordenador. Esto lleva a pensar en la posibilidad de la banda ancha
móvil. De acuerdo con la OCDE (2012, p.71), esta modalidad está apenas en su infancia,
llegando apenas a una tasa de 0.5 suscriptores por cada 100 habitantes en diciembre del
2010. El hecho de que América Móvil sea el participante con más poder de mercado en
las líneas de redes fijas e inalámbricas tiene sus efecto directo en el poco crecimiento de
la banda ancha móvil, ya que prácticamente la competencia es nula. La inmensa
infraestructura de Telmex vuelve a ser un factor clave en el tema de la concentración del
mercado, ya que no sólo “atrofia” el crecimiento de la banda ancha no fija, sino que los
proveedores de internet por cable coaxial dependen en muchas ocasiones de la red de
Telmex para poder enlazar a sus clientes. Es decir, el servicio de punto a punto en
proveedores de internet está también limitado a ciertas ciudades donde hay cierta
densidad de usuarios. Este es el conflicto del “bucle local”, que no sólo afecta a la
telefonía, sino también a los servicios de internet y que muestra cómo la predominancia
de un solo actor –pero también la falta de inversión en infraestructura- es una barrera
natural del crecimiento del servicio de internet y la conectividad de mejor calidad.
210
Anexo: Telefonía Celular
Telcel nace como la “filial” de Telmex en telefonía celular. Hoy por hoy, esta firma es la
que tiene mayor concentración del mercado de celulares en México, pero también dentro
de la OCDE. Es decir, ningún incumbent de telefonía celular tiene el 70% del mercado
que tiene América Móvil en telefonía celular, aunque la cifra más cercana es de 60% en el
caso de Suiza. Telcel nació como la única permisionaria para operar este servicio en las 9
regiones en las que se dividió el país, por lo que tenía así dos ventajas esenciales para
posicionarse poco a poco: licencia para operar en todo el territorio nacional e
instalaciones clave a partir de la infraestructura de Telmex, como edificios y antenas
(IMCO, 2011, p.15).
La LFT publicada en 1995 hacía que el mercado de teléfonos móviles fuera el único
abierto al 100% en inversión extranjera. No obstante, Telcel se convirtió poco a poco en el
actor dominante debido a las dos ventajas mencionadas anteriormente. En un inicio,
Iusacell era la firma dominante en México, pero pronto Telcel se posicionó como el
incumbent. Iusacell fue comprado por Grupo Salinas a través de Unefon, pero aún así no
han logrado regresar al “primer lugar” en cuanto a poder de mercado.
De acuerdo con la OCDE, el motor de las telecomunicaciones en México es la telefonía
celular. En el periodo 1996-2009, el mercado ha crecido a una tasa compuesta de 40%,
mientras que los países de esta organización lo hicieron en un 20%. La explicación de la
OCDE (2012, p.23) es que la demanda por este servicio estuvo estancada y ahora se está
normalizando, es decir, está corrigiendo a un ritmo acelerado la falta de penetración de
esta tecnología.
Con este contexto, el panorama de la telefonía móvil en México muestra una distribución
de mercado del 70% para Telcel y 22% para Telefónica Movistar, su competidor más
cercano. El resto está repartido entre Nextel y Iusacell fundamentalmente (OCD, 2012,
p.23). En el 2011 se estimaba un total de 91.3 millones de suscriptores, 94.5 según la
Cofetel (2013), el número más alto en comparación del resto de los servicios, pero esto es
explicable por la naturaleza individual del teléfono celular. Es decir, mientras que las
suscripciones a línea fija, internet y televisión de paga siguen generalmente una
racionalidad de hogar, el móvil no se contrata para compartirlo, sino para personalizar su
uso. Por ello la distribución de suscriptores en el resto de los servicios contrasta
dramáticamente con el volumen de cuentas de celulares: 10.2 millones de televisión de
211
paga, 19.6 de telefonía fija y 11.4 de internet según estimaciones para mayo del 2011.
Según la OCDE, América Móvil concentraba el 66% de las ganancias del sector de
telecomunicaciones, estimado para esa fecha en 27 billones de dólares aproximadamente
(OCDE, 2012, p.26). La telefonía fija, como se explicó anteriormente, es una industria
clave, pero su variante móvil no es sólo el motor de las telecomunicaciones, sino una
auténtica mina de oro.
Fuente: elaboración propia con datos de Cofetel, 2013. Se suman conceptos de radiocomunicaciones (paging
y trunking) con telefonía móvil
Fuente: elaboración propia con datos de Cofetel, 2013 y OCDE, 2012
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Ingresos $119,442 $148,934 $178,931 $197,386 $223,245 $235,309 $245,240
Inversión $14,937. $11,412. $11,292. $16,238. $15,308. $37,619. $27,267.
En millones de pesos
Telefonía móvil: ingresos e inversión
Ingresos Inversión
92.9
19.6
11.4
10.2
0 20 40 60 80 100
Móvil
Teléfono fijo
Internet fijo
TV de paga
Suscriptores por servicio
Suscriptores en 2011 (millones)
212
En septiembre del 2011 la penetración de celulares en México era de 86 por cada 100
habitantes, mientras que el promedio en la OCDE era de 102. Este indicador muestra que
México podría mantener su crecimiento en demanda de teléfonos móviles si se le
compara con las estadísticas de celular por cada 100 habitantes de otros países, como
Colombia (93), Ecuador (97), Venezuela (98), Brasil (101) y Argentina (123). Así mismo, la
OCDE pone a México como el “campeón” de los celulares de prepago, con una
proporción de 88% de los planes, mientras que este mismo concepto está situado en un
43% como promedio de la OCDE (2012, p.27). Las cifras de la Cofetel muestran una
penetración ligeramente menor, con cifras preliminares de 82.1 por cada 100 habitantes
para el 2011, aunque para el 2012 creció a 86.3 (Cofetel, 2013).
Esta aparente “bonanza” de planes móviles tiene una barrera natural de un país en vías
de desarrollo como México, la relación de tarifas con el nivel del ingreso. De acuerdo con
el IMCO (2011, p.17), las tarifas para celular en México se han ido reduciendo de manera
progresiva hasta en un 52%, pero éstas siguen siendo altas en comparación con el
ingreso de los usuarios. Ello explica por qué predominan los planes de prepago en el
contexto nacional.
Telcel47%
Movistar10%
Iusacell13%
Nextel30%
Planes de renta (post pago)
213
Fuente: IMCO, 2011, p.16. Cifras del 2007
Fuente: elaboración propia con datos de Cofetel, 2013.
*datos del 2009 al 2012 son cifras preliminares
A partir de estos datos surge la pregunta obligada: ¿Por qué Telcel conserva tanta
conentración de mercado? Un vistazo rápido al mercado de móviles no parece arrojar
elementos para construir una respuesta obvia, pues hay cuatro operadores y Telcel no
ofrece en sí los planes más baratos, ni un servicio que se destaque por opacar al de su
competencia. El factor determinante para que Telcel mantenga esta ventaja con respecto
a sus competidores es la interconexión y la habilidad para fijar sus tarifas. La
Telcel76%
Movistar15%
Iusacell6% Nextel
3%
Planes prepago
40.8 47.4 56.9 68 71.3 76.3 82.1 83.1
2.9
3.84.8
6.1 9
11.4
13.3 15
0
20
40
60
80
100
120
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Mill
on
es
de
su
scri
pto
res
anu
ale
s
Suscriptores pre y pospago*
Prepago Pospago
214
interconexión le permite a América Móvil hacer dos movimientos clave: ofrecer precios
bajos para llamar a usuarios de la misma red y hacer negocio con los precios de
interconexión (IMCO, 2011, p.18).
Este problema representa costos de operación más altos para las firmas competidoras, ya
que, en teoría, 7 de cada 10 llamadas serían a usuarios en la red de Telcel y tendrían que
pagar un cargo extra por interconectarse. Ese pago adicional para los operadores no
implica que se traduzca en una carga directa al usuario, pero sí genera un incentivo para
que el cliente prefiera estar dentro de la red más grande. Este problema se puede ilustrar
de modo gráfico:
Compañía Participación
de mercado
Costo de
terminación
Tarifa de
interconexión
%tráfico en redes Promedio de
costo de
terminación %Propio %Externa
Telcel 70% 0.50 1.39 70% 30% 0.767
Otros 30% 0.50 1.39 30% 70% 1.123
Fuente: basado en IMCO, 2011, p.38.
La gráfica anterior muestra que el costo con ese esquema deprecios daría una ventaja
clara a Telcel sobre el resto de sus competidores, ya que esta compañía paga apenas el
68% de lo que el resto de las firmas pagarían en promedio por concepto de interconexión.
Como se muestra, el incentivo más grande para los usuarios es la propia red de Telcel,
que significa costos más reducidos en cuanto a llamadas. En otras palabras, “This pricing
strategy increases Telcel‟s capacity to attract new customers above its competitors, and if
more users belong to this network, the value of belonging to this network will be greater”
(IMCO, 2011, p.35).
Estas condiciones que fomentan la alta concentración del mercado de telefonía móvil han
visto tres acciones por parte del Gobierno federal y la competencia.
1.- Licitaciones de porciones de espectro útiles para telefonía móvil.
2.- Declaratorias de Telcel como actor dominante por el tema de interconexión y
exigencias sobre mejora de tarifas
3.- Fusión Iusacell-Televisa
215
Las licitaciones de espectro conocidas como las Licitaciones 20 y 21 tuvieron como objeto
redistribuir porciones de bandas útiles para telefonía y servicios de nueva generación
como el 3G. En ambos procedimientos resultaron ganadores Telefónica y Iusacell (L-20),
y Nextel (L-21). Estas subastas de espectro no afectaron la distribución total de espectro
repartida entre los operadores, pero les dio acceso a los competidores de Telcel a una
banda para servicios como el 3G (IMCO, 2010, p.18).
La segunda acción fue retomada por la CFC como una estrategia para forzar a Telcel a
fijar tarifas más bajas que permitieran una competencia más equitativa. Tanto Telmex
como Telcel han sido declarados como actores dominantes precisamente por la
capacidad que tienen para fijar tarifas sin que la competencia pueda “defenderse” de las
mismas en una negociación. Es decir, lo relevante no es que Telcel haya bajado sus
precios al consumidor, o que tenga una porción del 70% de mercado, sino que esta
condición le permite tener ventajas en cuanto al fenómeno de la interconexión y que ésta
condición sea un incentivo para atraer más clientes (IMCO, 2011, p.34). El fruto de esta
acción es la fijación de la tarifa basada en costos de Cofetel en caso de que no exista un
acuerdo entre dos firmas competidoras con respecto al costo por interconectar sus redes.
El argumento de Telcel para defender su posición es que es el actor que más ha invertido
en infraestructura, y que en las áreas urbanas la competencia es clara y dura, por lo que
la ventaja final es su cobertura en zonas rurales o marginadas, acusando a la
competencia de no querer invertir en instalaciones para llegar a esas zonas (p.35).
La tercera acción es una medida que apuesta a que Iusacell, respaldado por la inversión
de Grupo Televisa, puedan ofrecer un servicio de valor agregado, el cuádruple play
(IMCO, 2011, p.19). Es decir, Iusacell está muy rezagado con respecto a Telcel en cuanto
a poder de mercado, pero esta plataforma permite que Grupo Televisa tenga capacidad
de quitarle mercado a América Móvil a través de un bundle de TV de paga, teléfono fijo,
móvil e internet, ya que está probado que el empaquetamiento de paquetes reduce el
costo para el usuario.
El rubro de la telefonía móvil es de suma importancia para las telecomunicaciones de
modo global, por lo que es importante que exista competencia en este sector que permita
al usuario tener mejores tarifas y un mejor servicio. La importancia del celular es que a
través de servicios de última generación permite el acceso a internet. De hecho, la
mayoría de los usuarios de internet en México utiliza la red a través de los celulares y
216
otros gadgets (Euromonitor, 2012), por lo que el móvil se está convirtiendo en una manera
de fomentar la conectividad. Además de esto, la expansión de este mercado hace que el
sector de telecomunicaciones crezca continuamente, lo que puede ser un buen incentivo
para promover el incremento de la cobertura. De acuerdo con Euromonitor (2012), el
periodo comprendido entre el 2006 y el 2011 marcan una expansión de las suscripciones
en un 67.6%, mientras que en el 2006 este mercado representó el 47.5% de los ingresos
de telecomunicaciones, y se elevó al 59.5% en el 2011.
Así, la dinámica de la telefonía celular muestra un crecimiento más pronunciado hacia
finales desde mediados hacia finales de la década. El número de suscriptores se ha
duplicado prácticamente en seis años, al pasar de 47.1 millones en el 2005 a 93 en el
2011. Como la OCDE menciona, podría esperarse un crecimiento en este número que
parece que se ha estabilizado entre el 2010 y 2010, y la barrera del precio sería el “freno”
natural de este segmento de las telecomunicaciones.
Fuente: Cofetel, 2013 y OCDE, 2012
Las estadísticas de la Cofetel dan cuenta de una creciente demanda de servicios móviles.
Como mencionaba Euromonitor (2012), el sector móvil capta prácticamente la mayoría de
los ingresos de las telecomunicaciones. Así, en México esta tendencia se ha mantenido y
de ser la mitad de los ingresos globales de este sector económico, los registros muestran
que se ha mantenido desde el 2009 en aproximadamente 3 quintas partes de la captación
47.155.3
66.575.3
83.291.3 92.9
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Suscripciones anuales móviles (en millones)
suscripciones anuales (en millones)
217
de renta. Esto es concurrente con el incremento de suscriptores en telefonía celular a
partir del 2008.
Año Ingresos totales telecom (en millones de pesos)
Ingresos Totales móvil (en millones de pesos)
Proporción
2005 $240,508.00 $119,442.20 50%
2006 $283,771.00 $148,934.70 52%
2007 $317,779.50 $178,931.50 56%
2008 $336,890.00 $197,386.30 59%
2009 $365,054.50 $223,245.60 61%
2010 $385,022.50 $235,309.40 61%
2011 $401,598.00 $245,240.70 61% Fuente: Elaboración propia con datos de Cofetel, 2013. Del 2009 al 2011 son cifras preliminares
Fuente: Elaboración propia con datos de Cofetel, 2013. Del 2009 al 2011 son cifras preliminares
$0
$50,000
$100,000
$150,000
$200,000
$250,000
$300,000
$350,000
$400,000
$450,000
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Mill
on
es
de
pe
sos
Ingresos de telefonía móvil vs telecom
Ingresos totales telecom (en millones de pesos)
Ingresos Totales móvil (en millones de pesos)
218
Mientras que los ingresos van al alza, las inversiones de capital en telefonía móvil han
crecido en términos absolutos a partir del 2008, pero se contrajeron entre el 2006 y el
2007. El año 2010 marca un alza en la inversión global en telecomunicaciones, pero
también un “récord” importante para el sector de celulares como proporción de la
inversión total. Cabe recordar que ese año estuvo marcado por dos licitaciones para
repartir espectro dirigido a servicios móviles (licitaciones 20 y 21), además de que la CFE
puso a disposición de tres operadores –Telefónica, Televisa y Megacable- hilos de fibra
oscura, lo cual explicaría la expansión en la inversión de capital en el rubro de las
telecomunicaciones en general, pero también el despunte en el área de capitalización de
infraestructura móvil. Como se muestra, la proporción tiende a dispararse de un tercio
hasta la mitad dependiendo de las circunstancias del mercado según el año, pero en
general la inversión tuvo un incremento a partir de los años donde el número de
suscripciones comenzó a expandirse.
Año Inversión total telecom (en millones de pesos)
Inversión total móvil (en millones de pesos)
Proporción
2005 $38,246.98 $14,937.10 39%
2006 $40,586.67 $11,412.69 28%
2007 $35,766.59 $11,292.47 32%
2008 $40,624.64 $16,238.22 40%
2009 $37,917.73 $15,308.68 40%
2010 $71,574.55 $37,619.65 53%
2011 $70,664.42 $27,267.42 39% Fuente: Elaboración propia con datos de Cofetel, 2013. Del 2009 al 2011 son cifras preliminares
Fuente: Elaboración propia con datos de Cofetel, 2013. Del 2009 al 2011 son cifras preliminares
$0.00
$10,000.00
$20,000.00
$30,000.00
$40,000.00
$50,000.00
$60,000.00
$70,000.00
$80,000.00
1 2 3 4 5 6 7
Inversión móvil vs telecom
Inversión total telecom (en millones de pesos)
Inversión total móvil (en millones de pesos)
219
Al observar la comparación de proporción de participación se puede constatar que los
ingresos de telefonía móvil continúan creciendo en términos absolutos. Inc luso éstas
cifras muestran que de cada 10 pesos que se obtiene en las industrias de
telecomunicaciones, 6 son por servicios de celulares. Sin embargo, parece ser que éste
es, de momento, su techo de participación. Como expone la OCDE, el crecimiento en
México de este sector es acelerado pero se está “poniendo al corriente” con las
tendencias de los países en vías de desarrollo, por lo que en un momento puede haber
una desaceleración o un alto a las tasas de crecimiento superiores al promedio. Además,
la barrera natural del mercado de celulares son los precios, ya que a pesar de las
reducciones de paquetes en pospago y prepago, el salario de los consumidores sigue
siendo relativamente bajo con respecto a los costos de este servicio. La inversión también
fluctúa, pero se ha duplicado en el 2011 con respecto al 2005. Es decir, ha crecido en
términos absolutos, pero depende en gran parte de que haya facilities disponibles para
que se hagan inversiones de capital. En ese sentido, la expansión de este gasto en el
2010 puede explicarse en parte por las licitaciones de espectro, pero los dos años
anteriores marcaron también puntos altos de inversión con respecto a los periodos más
bajos (2006-2007). Es decir, los años 2008-2009 marcan una expansión natural de
servicios con la entrada de la tecnología 3G, pero también estuvieron afectados por la
crisis financiera global.
Fuente: elaboración propia con datos de Cofetel, 2013. Cifras del 2009 al 2011 son preliminares
50%52%
56% 59%61% 61% 61%
39%
28%32%
40% 40%
53%
39%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
%P
arti
cip
ació
n e
n t
ele
com
Participación celulares en telecom:ingreso e inversión
%ingresos
%inversión
220
En suma, la demanda de celulares crece; el incremento en suscripciones se traduce en
una expansión de los ingresos, pero no necesariamente de infraestructura o inversiones
de capital. Este renglón está más orientado a eventos que requieran la introducción de
avances tecnológicos, como servicios de internet de última generación y está sujeto a que
haya acceso a infraestructura o porciones del espectro para que sea aprovechable. Así, el
crecimiento de este mercado se relaciona con la TDT y la brecha digital. Como se explicó
anteriormente, los celulares son un punto importante de acceso a internet, lo que podría
ser una alternativa para aumentar la conectividad de la población. Además, la misma
demanda de servicios móviles presiona de manera directa al espectro disponible. La TDT
tiene como propósito liberar prácticamente tres cuartas partes del espectro destinado a
radiodifusión y que esta banda –los 700 Mhz- es usada actualmente para servicios 4G,
también conocidos como redes LTE. La liberación de esta parte del espectro es
fundamental para que el creciente mercado de telefonía celular pueda aprovechar un
recurso que le permita dar un mejor servicio. No obstante, no quiere esto decir que la
conectividad vaya a aumentar inmediatamente, o que la liberación del espectro implique
que los celulares vayan a cerrar la “brecha digital”. Al contrario, la competencia en este
sector es esencial para que bajen los precios en la medida de lo posible. El freno natural
de este sector es la relación del ingreso del consumidor con el precio de los planes. La
competencia puede ser una alternativa para que existan paquetes a mejor precio, pero
también tiene que resolverse el problema de la interconexión, que por sí mismo eleva los
costos de la competencia. Así, las medidas enfocadas a fomentar la competencia y las
políticas de la TDT pueden ayudar a que el mercado de celulares tenga precios más
accesibles, competencia en base de un mejor servicio al cliente, y una expansión de
inversión de capital para aumentar la cobertura a través del dividendo digital. No obstante,
hay que recalcar que la finalidad del mercado no es cerrar la brecha de conectividad
dentro de la sociedad, por lo que se tienen que aprovechar los recursos derivados de la
licitación de bandas del espectro para respaldar una política de digitalización que permita
cerrar esta disparidad. El mercado muestra que la telefonía celular es un negocio bastante
rentable; la estrategia del Estado es que la demanda de este recurso no sólo haga
eficiente el reparto de las concesiones, sino que se obtengan recursos que permitan
articular una política encaminada a reducir la brecha digital a pesar de la brecha del
ingreso.
221
Análisis de la Telefonía Fija en México
Telmex permanece como la empresa mejor posicionada en este sector de las
telecomunicaciones que registra la menor tasa de crecimiento. La empresa nació
como un monopolio de telefonía, ya que el Estado mexicano la privatizó de
manera “vertical” y no segmentada para hacer más atractiva la oferta. Además, se
le garantizó que no tendría competencia alguna durante sus primeros años para
que pudiera aumentar la cobertura telefónica en el País durante los años noventa.
Estos privilegios estuvieron acompañados de una cláusula que sigue vigente: no
ofrecer televisión o servicios de video a través de su red (IMCO, 2011, pp.6-7).
Teléfonos de México como paraestatal era particularmente ineficiente en términos
de cobertura, tardando hasta dos años en responder a una solicitud de instalación
de línea en 1991 (OCDE, 2012, p.35). Telmex como empresa privada fue
haciéndose más eficiente y la concentración de líneas telefónicas pasó de 6 por
cada 100 habitantes en 1991 a 17.4 en el 2010 (IMCO, 2011, p.14). Sin embargo,
aunque este indicador muestra avances en este rubro, la cobertura de línea fi ja
está todavía rezagada con respecto a otros países. La OCDE (2012, pp.26-27)
tiene actualmente un promedio de 37 líneas por cada 100 habitantes, por lo que
México aún se encuentra rezagado en cuanto al acceso a telefonía fija. Incluso la
distribución actual es muy irregular, puesto que el 31.3% de estas instalaciones
están en tres ciudades: Ciudad de México, Monterrey y Guadalajara (IMCO, 2011,
p.14). Además, este servicio ha ido mermando según la OCDE (2012, p.14), ya
que en el 2000 se tenía un crecimiento de este servicio de apenas un 13% y en el
2009 esta tasa bajó a cero, y sus tarifas siguen siendo altas comparativamente.
Estos datos sugieren que la tasa de 17.4 líneas de teléfono por cada 100
habitantes sea el “techo” en cuanto al acceso a telefonía, pero esta conclusión
sería muy adelantada. Hay dos factores que explican a grandes rasgos la caída
progresiva de la demanda de líneas telefónicas. Un factor es la migración
progresiva hacia la telefonía celular y una segunda causa es la disponibilidad de
paquetes triple play que incluyen ya este servicio y generalmente presentan una
reducción de costos en comparación con la contratación individual de servicios.
222
La competencia a Telmex en términos de telefonía fija recae esencialmente en
cableras y algunas compañías telefónicas menores. Sin embargo, las empresas
de televisión por cable han tenido una participación relevante en este sector a raíz
de que se les permitió la oferta de telefonía a partir del 2003, aunque realmente
hasta el 2007 se posicionaron como competencia real. Telmex ha visto reducida
su participación en el mercado, pero esta sigue siendo todavía abrumadora con un
80% en el ramo de la línea telefónica fija (IMCO, 2011, pp.13-14).
En 1997 acabó el periodo de gracia para que Telmex actuara sin competencia.
Desde ese entonces, la CFC estableció que la compañía era un actor dominante
de mercado, pero la empresa de Slim le ganó en los tribunales al Gobierno federal
de manera continua por espacio de 10 años, hasta que en el 2009 y el 2010 se
llevaron a cabo nuevas declaratorias por parte de este organismo hacia América
Móvil, considerando que esas empresas eran dominantes en el mercado y tenían
ventajas unilaterales por encima de sus competidores, principalmente por
conductas monopólicas en el tema de la interconexión (IMCO, 2011, p.32). El
desafío abierto a estas condiciones como la fijación de tarifas discrecionales o por
encima de la que se fija en el modelo de costos de Cofetel se ha traducido en que
la competencia tenga unos palmos de terreno para ofrecer precios a los clientes
para poder competir de manera más equitativa. No obstante, la ventaja real que
Telmex tiene frente a sus competidores es su infraestructura que es, de hecho, el
centro del conflicto de interconexión. Ante la falta de estos facilities para poder
ofrecer servicios similares a los de Telmex, la estrategia natural de la competencia
de Telmex se ha consolidado en los paquetes de triple play.
223
Fuente: elaboración propia en base a IMCO, 2011 y OCDE, 2012
El servicio de telefonía, a pesar de su desaceleración, sigue siendo captando
capital y genera ingresos a través de los servicios locales y de larga distancia. De
acuerdo con la Cofetel (2013), la telefonía fija representaba casi la mitad de la
inversión en el sector en el 2006, y ésta se ha reducido a poco menos de la
tercera parte para el 2011. En términos de ingreso también ha retrocedido, y de
ser poco más de la tercera parte en el 2006, ahora representa una quinta porción
en el 2011. En el 2006 se invirtieron 2 mil 102 millones de dólares, y ésta cifra se
redujo para el 2011 para a mil 628 millones de dólares. Los ingresos también han
caído, y del “pico” que representó el 2006 con un total de 106 mil 749 millones de
pesos, se han pasado a cifras de 91 mil 925 millones de pesos en el 2010 y 87 mil
879 en el 2011.
100% 95% 92% 91% 87% 82% 80%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
120%
1998 2003 2006 2007 2009 2010 2011
Participación de Telmex en telefonía fija
Participación
224
Fuente: Elaboración propia con datos de Cofetel, 2013
*Se suman ganancias de telefonía local y larga distancia para determinar ingresos e inversión
Fuente: Elaboración propia con datos de Cofetel
*Se suman montos de inversión en telefonía local y de larga distancia
Como se muestra a continuación, la telefonía ha reducido su proporción como
parte de la inversión total de las telecomunicaciones, alcanzando su punto más
alto en los últimos años en el 2006, y su más bajo en el 2010.
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Inversión en mdp $19,318.64 $22,914.78 $19,090.33 $15,844.91 $14,555.88 $17,676.38 $20,238.32
Ingresos en mdp $100,179.1 $106,749.4 $106,662.0 $100,851.7 $97,063.80 $91,925.80 $87,879.30
$0.00
$20,000.00
$40,000.00
$60,000.00
$80,000.00
$100,000.00
$120,000.00M
illo
ne
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eso
s
Tendencia ingreso/inversión en telefonía fija*
$-
$10,000.00
$20,000.00
$30,000.00
$40,000.00
$50,000.00
$60,000.00
$70,000.00
$80,000.00
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Milo
ne
s d
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eso
s
Inversión en telecom y telefonía fija*
inversión global telecom
Inversión telefonía fija
225
Año Inversión telecom (en millones de
pesos)
Inversión telefonía (en millones de
pesos)
Proporción
2005 $ 38,246.98
$19,318.64
51%
2006 $ 40,586.67
$22,914.78
56%
2007 $ 35,766.59
$19,090.33
53%
2008 $ 40,624.64
$15,844.91
39%
2009 $ 37,917.73
$14,555.88
38%
2010 $ 71,574.55
$17,676.38
25%
2011 $ 70,664.42
$20,238.32
29%
Fuente: Elaboración propia con datos de Cofetel, 2013
Así mismo, los ingresos de este sector han ido reduciéndose, pero todavía son
una parte considerable del sector. Sin embargo, como se dijo con anterioridad, la
contratación de paquetes triple play y la demanda de telefonía celular afectan
directamente a la dinámica del servicio de línea fija.
Año Ingresos Telecom (en millones
de pesos)
Ingresos telefonía (en millones de pesos proporción
2005 $240,508.00
$ 100,179.10 42%
2006 $283,771.00
$ 106,749.40 38%
2007 $317,779.50
$ 106,662.00 34%
2008 $336,890.00
$ 100,851.70 30%
2009 $365,054.50
$ 97,063.80 27%
2010 $385,022.50
$ 91,925.80 24%
2011 $401,598.00
$ 87,879.30 22%
226
Fuente: Elaboración propia con datos de Cofetel, 2013.
La telefonía fi ja ha perdido terreno conforme pasan los años y deja de ser el
foco de la inversión. No obstante, su importancia fundamental para el entorno de
las telecomunicaciones reside en el despliegue de infraestructura en dos
sentidos fundamentales: el primero en materia de cobertura telefónica en
servicios de larga distancia y llamadas locales y, el segundo, en la
modernización de la red para ofrecer servicios de nueva generación, como
conectividad a internet. Así, este vistazo al rubro de la telefonía fija sirve com
“pivote” para observar las conductas de dos áreas que le han ganado terreno: el
triple play a través de la televisión restringida, como se vio en la sección
anterior, y la telefonía celular, que se tratará a continuación.
51%
56%53%
39% 38%
25%29%
42%38%
34%30%
27%24% 22%
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10%
20%
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40%
50%
60%
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
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Participación en telecom: Ingreso e inversión
%Inversión
%ingresos
227
Comparecencia de Mony de Swaan, presidente de Cofetel, ante el Congreso
en octubre del 2011 por tema de multiprogramación
Antes de la comparecencia de Mony de Swaan ante el Congreso, el Diputado
Corral Jurado envió al Presidente Calderón una carta pidiendo una explicación
sobre la adopción de la multiprogramación, misma que fue respondida por el
presidente de la Cofetel. La comparecencia del 11 de octubre reproduce en buena
medida los cuestionamientos y razones expuestas por ambas partes.
La comparecencia comenzó con una exposición por parte de De Swaan del tema
del multiplexeo y la multiprogramación, seguida de una serie de preguntas de
varios diputados. El presidente de la Cofetel expuso que el Acuerdo del 2004, en
ese entonces aún vigente, hablaba de la adopción del estándar A/53 de ATSC
que, a pesar de ser usado principalmente para transmisiones en HD, tenía
intrínseca el multiplexeo, debido a que así era como se propagaba la señal digital.
Si bien esta condición no explica cómo el MUX se puede habilitar bajo ese mismo
estándar para multiprogramar, el comisionado presidente explicó que esta
tecnología no contraviene la NOM 03-SCT1-93 ni las disposiciones de la Ley
Federal de Radio y Televisión. En este sentido, De Swaan dijo que la normativa
indica que “las concesiones y permisos se otorgan para ofrecer servicios
ilimitados, señales ilimitadas de radio y televisión” (De Swaan, 2011d). En cuanto
a la NOM, un canal de televisión es un segmento de 6 Mhz de ancho de banda, no
un canal de programación. Con estos dos argumentos jurídico-técnicos el
presidente de la Cofetel argumentó que no se otorgaban nuevos “canales” a los
concesionarios porque no se les estaba entregando más espectro, y que no había
una reserva legal para prohibir o cobrar por programación adicional dentro de los 6
Mhz concesionados a cada operador. Además, agregó De Swaan (2011d), la
“toma de nota” del 20 de julio no había favorecido a actores predominantes, sino a
dos concesionarios locales en Monterrey y Baja California, así como a un actor
que transmitiría las señales del Canal 22 y Canal 11 en diferentes formatos. En
suma, multiprogramar o multiplexar no implicaba un uso distinto del título
habilitante para radiodifusión, “Se trata de la misma concesión, la misma cantidad
228
de espectro, simplemente de una tecnología distinta que ha sido utilizado en
México y en todo el mundo” (De Swaan, 2011d).
En su exposición señaló además cuatro ventajas de la multiprogramación:
1.- flexibilidad para ejecutar diferentes modelos de negocio en la TDT
2.- mayor calidad de la señal en caso de que convivan la transmisión de HD con
servicios o programación adicional.
3.- mayor diversidad bajo el supuesto de que se aumentan los espacios para
transmitir programación.
4.- eficiencia espectral en caso de usar transmisión en HD o de canales múltiples.
Los cuatro argumentos van en sintonía con lo que indica la literatura existente
sobre las posibilidades de la TDT. En efecto, hay una tendencia a cuestionar el
uso exclusivo de la señal digital para transmisiones en HD especialmente en
regiones donde los usuarios no tienen incentivos o capacidad para comprar
televisores que exploten el factor de la resolución, por lo que la capacidad de
ofrecer más canales o servicios adicionales a través del MUX abre las
posibilidades a otros modelos de negocio bajo el supuesto que la exigencia o la
demanda del público no es la alta definición. Así, De Swaan abordó en su
comparecencia el tema de la regulación de la multiprogramación. Según el
comisionado presidente (2011d), la multiprogramación es admitida por los países
que han transitado de manera exitosa a la TDT, pero que cada gobierno ha
desarrollado un modelo de regulación distinto de acuerdo a necesidades
intrínsecas, de tal modo que hay casos de mayor o menor intervención en cuanto
con respecto a la multiplicación de oferta programática. Así, De Swaan “pasó la
bolita” al Congreso, argumentando que el regulador no podía imponer
contraprestaciones a la multiprogramación porque las cámaras no habían
legislado al respecto, “Si alguien quisiera colocar a México junto a Francia y
España donde se tendría una alta intervención en materia de multiplexeo, es muy
sencillo, habría que reformar la Ley” (De Swaan, 2011d).
229
Corral Jurado respondió en su intervención a la exposición inicial de De Swaan
que este esquema era un caso de permitir a los particulares lo que en la
legislación no estaba expresamente prohibido, pero que la política de TDT del
2004 y la acción de inconstitucionalidad contra la Ley Televisa eran referentes
para impedir la multiprogramación entendida como un servicio adicional (Corral
Jurado, 2011). Además, acusó a De Swaan de estar intentando confundir a los
legisladores usando como sinónimos el MUX y la multiprogramación que, como se
ha visto, son términos con un significado distinto.
Sostengo que [la multiprogramación] es contraria a lo que la
propia Secretaría de Comunicaciones ha señalado en una
resolución firmada entonces por el Director General de Política de
Telecomunicaciones y Radiodifusión sobre los usos determinados
en radiodifusión y sobre el uso exclusivo del canal espejo del
canal analógico que es el simulcasting, la transmisión simultánea,
y no el multicasting, que es la multiprogramación, que ahora nos
quiere hacer Mony de Swaan sinónimo de multiplexeo. (Corral
Jurado, 2011)
En base a esa decisión de la SCT, Corral Jurado sostuvo que el uso específico
para los canales espejo era el simulcasting, y que Cofetel no estaba actuando ni
siquiera para regular el multicasting. Es decir, sólo estaban permitiéndolo primero
a través de la toma de nota y después con su integración a las modificaciones de
la TDT en el 2011 por la Cofetel sin que se hubiera regulado la multiprogramación
en los reglamentos y leyes secundarias correspondientes, además de que en caso
de ser un servicio de telecomunicaciones estaría contraviniendo la sentencia de
inconstitucionalidad de la SCJN contra la “Ley Televisa”.
Después de la intervención de Corral Jurado, De Swaan expresó su réplica a las
observaciones del legislador panista. Su respuesta se centró en la relación técnica
entre el MUX y el multicasting, así como la preferencia de los operadores por esta
posibilidad como modelo de negocio alternativo a las transmisiones en HD, así
como la falta de una política de TDT a nivel de ley. Ciertamente, impedir el uso de
230
la señal digital para la multiprogramación va en contra de la racionalidad de la
industria en un contexto de poca penetración de televisores de al ta definición,
“Pretender que se puede multiplexar y no multiprogramar es decirle a un
concesionario de una carretera que puede construir en ese trecho de carretera 16
carriles pero que se tiene que restringir a circular por uno solo” (De Swaan,
2011d). Sin embargo, el comisionado presidente de la Cofetel reiteró que si no
había mecanismos para condicionar el multicasting era porque el Congreso no
había legislado al respecto.
Si ustedes señores legisladores quieren cobrar por la
multiprogramación para un mismo servicio, léase radiodifusión, lo
pueden hacer, pero hay que reformar la Ley. Nuestro marco
normativo actual no lo permite (….) En todos los países la
Televisión Digital Terrestre es una ley; en este país el Congreso
ha rehuido a ese debate y lo único que hizo en su momento fue
presentar la controversia constitucional en contra de un decreto
presidencial [Decreto 2010]. (De Swaan, 2011d).
En la comparecencia se admitió una respuesta complementaria del comisionado
de la Cofetel Gonzalo Martínez Pous para emitir un argumento técnico sobre el
multicasting. El funcionario refirió que el numeral 2 de la Política de TDT del 2004
menciona de modo explícito que el estándar a utilizarse es el A/53 de ATSC, “así
como las de su futuro desarrollo o crecimiento” (Ma rtínez Pous, 2011). El
comisionado expuso que la Cofetel consultó a ATSC sobre los estándares A/72
para video fijo y A/153 para video móvil que son compatibles con el A/53. La
respuesta de la ATSC fue que ambos estándares son una mejora compatible con
el estándar seleccionado por México, mismos que soportan técnicamente la
multiplexación y el multicasting, por lo que Martínez Pous defendió la
compatibilidad de esta variante de programación con la política de TDT del 2004.
Sin quitar el “dedo del renglón”, Corral Jurado cerró su participación en la
comparecencia con el argumento de que la multiprogramación sin regulación
agudizaría la concentración preexistente en el sector de la televisión abierta, ya
231
que tanto Televisa como TV Azteca cuentan con más de un canal de 6 Mhz, lo que
permite multiplicar varias veces sus capacidades de multiprogramación con
respecto a otros actores, de tal manera que “Si la innovación tecnológica termina
en sólo permitiendo más servicios para los mismos, pues cuál es el sentido. Tiene
que haber más jugadores” (Corral Jurado, 2011).
232
Explicación de motivos de la reforma de telecomunicaciones del Pacto por México
El planteamiento inicial del documento sugiere que hay dos problemas centrales que se
abordan en el cuerpo de la reforma: el desarrollo económico y los derechos
fundamentales del ciudadano. Es decir, las tecnologías de telecomunicaciones y
radiodifusión –las TICs en general-, pueden contribuir a la economía y enriquecen algunas
garantías individuales. Con base en esto, las modificaciones tienen como objetivo brindar
acceso a la población a dichas herramientas, y mejorar la calidad de de los servicios que
ofrecen los concesionarios a través de la competencia (Pacto por México, 2013, p.4). El
documento reconoce tres “brechas” o impedimentos para el desarrollo de las actividades
en telecomunicaciones y radiodifusión: mercados concentrados, falta de infraestructura y
poca apropiación de las tecnologías digitales. Estos tres componentes son congruentes
con las “Tres C” (Convergencia, Competencia y Cobertura), pero quizás un componente
adicional es la “educación digital” o apropiación de la tecnología por parte de la población.
Se exponen también problemas en cuanto a la penetración de la banda ancha, donde
“México registra las tasas de crecimiento en banda ancha más altas entre los países
miembros de la OCDE, sin embargo, los niveles de penetración siguen siendo muy bajos”
(Pacto por México, 2013, p.6). También se explica los mercados de telecomunicaciones y
medios radiodifundidos están altamente concentrados.
El primer numeral versa sobre el derecho a la información que se divide en dos
dimensiones, la individual que implica el derecho a expresar ideas en general, y la
colectiva, que es el derecho de la sociedad “a procurar y recibir cualquier información,
conocer los pensamientos, ideas e informaciones ajenos y a estar bien informada” (Pacto
por México, 2013, p.8).
El segundo numeral aborda el derecho de acceso a las TICs y la banda ancha. Este
derecho comprende una lógica social, pero también económica, ya que se establece que
estas tecnologías permiten el desarrollo de actividades productivas. Esta relación entre
derecho social y desarrollo económico está encuadrada dentro del paradigma de la
sociedad de la información que “no está limitada a internet, aunque éste ha desempeñado
un papel muy importante como medio que facilita el acceso e intercambio de información
y datos” (Pacto por México, 2013, p.13).
233
Además de este encuadre de las TICs dentro de la sociedad de la información, la reforma
expone que las telecomunicaciones y la radiodifusión son servicios públicos de interés
general y que estarán sujetas a ciertos criterios como calidad, pluralidad, cobertura, entre
otros.
La tercera parte del segmento introductorio del documento habla sobre la creación de dos
organismos reguladores independientes, la Comisión Federal de Competencia Económica
y el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT, o Ifetel). El segundo será el regulador
de la competencia económica en las áreas de radiodifusión y telecomunicaciones, y se
especifica que la decisión de darles autonomía está basada en las mejores prácticas
internacionales. Además se eliminan así las dobles ventanillas que existían entre la CFC y
la Cofetel, por ejemplo, para anunciar un programa licitatorio de frecuencias para
televisión abierta. En este apartado se hace también la especificación de que estos
organismos tratarán de combatir la concentración con base en declaratorias de
dominancia de un actor dentro de un mercado bajo el criterio de tener más del 50% del
mercado, que puede medirse en términos de usuarios, o tráfico.
El cuarto numeral está dedicado a la intención de crear tribunales especializados en
materia de radiodifusión y telecomunicaciones, y la imposibilidad de suspender las
resoluciones que el IFT emita en términos de competencia para evitar que los
concesionarios recurran al amparo para tratar de derrotar las acciones regulatorias o para
evitar que las acciones tengan efecto al estar en litigio.
El problema esencial no es la existencia de acceso a la justicia (…) sino
evitar que las empresas en mercados vitales como los del sector de las
telecomunicaciones y la radiodifusión, abusen del sistema de justicia
para frenar la regulación que busca reducir su poder de mercado o
detener prácticas anticompetitivas. (Pacto por México, 2013, p.20)
Se establece además que el amparo indirecto será el recurso jurídico en contra de las
acciones regulatorias, ya que éste no provoca suspensiones.
Los numerales cinco y seis tratan sobre las facultades del Congreso para legislar asuntos
específicos de la reforma, como la publicidad encubierta y el derecho de la audiencia, así
como la generación de leyes secundarias compatibles con las reformas constitucionales.
234
El séptimo apartado está dedicado a la convergencia y declara que se usará un esquema
de conexión única “que permita a los concesionarios prestar todo tipo de servic ios a
través de sus redes, siempre que cumplan con las obligaciones y contraprestaciones que
les imponga el Instituto Federal de Telecomunicaciones” (Pacto por México, 2013, p.24).
El octavo numeral establece que la inversión extranjera se permitirá en un 49% en
radiodifusión, y en 100% para telecomunicaciones. El noveno trata los puntos de la
política de TDT que ya se explicaron previamente, y el décimo explica algunas medidas
que le corresponderán al IFT ejecutar después de su integración, como regular la
retransmisión de las señales de televisión abierta en sistemas de paga, licitar frecuencias
para televisión abierta y determinar qué actores son predominantes en sus mercados
correspondientes.
El apartado 11 incluye la descripción general de la red troncal de telecomunicaciones que
el Estado construirá para fomentar su uso como una red de corte “social”, es decir, que
sirva para reducir la brecha de acceso a las tecnologías digitales y la banda ancha, pero
que también tendrá la función de poner a disposición de los concesionarios más
infraestructura aprovechable. Además, se hace mención del aprovechamiento de la banda
de 700 Mhz que será liberada tras el apagón analógico.
La última sección de la exposición de motivos de la reforma trata sobre obligaciones del
Ejecutivo en términos de inclusión digital, de modo que éste incluirá en el Plan Nacional
de Desarrollo el programa de inclusión digital de la población, así como el proyecto de
trabajo para la transición a la TDT y el aprovechamiento de las bandas de 700 Mhz y 2.5
Ghz.
Como se puede observar, la reforma en sus intenciones recoge los problemas más
visibles del sector de telecomunicaciones y de radiodifusión como son los mercados
concentrados, el amparo contra los reguladores o la disponibilidad de infraestructura, e
incorpora su visión sobre la construcción de factores para implementar políticas acorde
con el paradigma de la sociedad de la información y las TICs como elemento de
desarrollo. A continuación se describe el contenido de los artículos reformados, así como
las modificaciones que se les realizaron a varios de ellos por la Cámara de Diputados
antes de la votación general.
235
Anexo: Dos grandes deudas de la reforma de Telecom, las cláusulas del 49%
y 50%
En esta revisión se desea hacer énfasis en dos puntos que figurarán, adoptando una
metáfora del futbol, como los tiros de penalty que se fallaron en el momento decisivo: la
asimetría en la inversión extranjera y el criterio del 50% para actores económicos
preponderantes.
Por una parte, diferenciar entre inversión extranjera para telecomunicaciones y
radiodifusión no va en sintonía con la convergencia tecnológica. Probablemente la
defensa de este punto sea que los radiodifusores tengan cierto respeto por cuestiones de
soberanía nacional en los contenidos. No obstante, ese criterio no tiene ningún
fundamento, ya que una televisora abierta de capital nacional o extranjero tendría que
someterse a las mismas reglas para sus contenidos, tiempos de Estado y otras
disposiciones. En términos reales, esta cláusula funciona a través de Televisa y TV
Azteca, quienes enfrentan competencia real no en México, sino en el mercado de
televisión abierta en Estados Unidos por otras firmas que también realizan contenidos. Es
decir, más que proteger a la televisión mexicana de alguna “influencia extranjera”, se está
protegiendo a dos competidores (Televisa y TV Azteca), pero se descuida la propia
competencia. Debe de tomarse en cuenta que esta disposición de la reforma de
telecomunicaciones de permitir sólo el 49% de inversión extranjera en radiodifusión pero
el 100% en telecomunicaciones es contradictoria y no está sustentada en razones de
soberanía o protección a la cultura nacional, sino que es una regla que protege el estado
del régimen de telecomunicaciones al elevar las barreras de entrada para competidores
reales para televisión sin restricción. Cerrar el mercado a participantes nacionales deriva
en que los nuevos competidores no sean firmas fuertes, manteniendo la ventaja de
Televisa y TV Azteca. En cambio, la apertura entera de este sector pudo haber sido un
factor de cambio importante, puesto que abriría las puertas a las empresas que
actualmente compiten con el duopolio mexicano en Estados Unidos.
La cláusula del 50% no es un criterio suficiente para regular a actores económicos que
afectan a la competencia. Esta decisión está enfocada prácticamente en regular a quienes
tienen un poder de mercado del más del 50%, pero dejan de lado la noción del poder
potencial. Como se ha visto a lo largo de este trabajo, la idea de la convergencia es
dinámica: la idea no es sobresalir en un servicio, sino ofrecer una plataforma que conecte
a telecomunicaciones y radiodifusión. Bender, Görz y Pakula (2011) observan que el
236
poder de mercado no siempre es el market share y menos en un entorno de tecnologías
digitales convergentes, ya que si las barreras de entrada a un mercado son bajas, ese
poder o porción de mercado del actor mayoritario puede ser reducido a través de la
competencia si el competidor tiene incentivos para entender mejor las necesidades del
público. Con barreras de entrada bajas, los mercados de telecomunicaciones pueden
reordenarse a través de las tarifas y calidad de los servicios convergentes, que son bienes
elásticos. El monopolista puede perder sus porciones de mercado si emerge un
competidor con mejores precios y un modelo de negocio mejor adaptado a las
necesidades del público sin que exista la necesidad de aplicar regulación asimétrica a un
actor preponderante. Sin embargo, estos análisis requieren una percepción mucho más
profunda que vayan enfocadas no a cuánto poder de mercado tiene cada actor, sino a
cómo están distribuidas las barreras de entrada y si alguna empresa impone condiciones
sobre las mismas, lo que sería un criterio válido para regularlo de modo asimétrico.
Desde luego que en la reforma de telecomunicaciones del 2013 se hace referencia a las
barreras de entrada, y se describen algunos mecanismos como regulación de tarifas,
retransmisión de contenidos y desagregación de infraestructura. Sin embargo, lo descrito
en la enmienda muestra que el criterio de éxito es que la participación de mercado baje.
Este criterio podría ser engañoso en el mediano plazo, ya que una distribución de 50% y
50% lleva a pensar en duopolios, figura que ya tenemos actualmente en el contexto de la
competencia de televisión abierta en México (aunque con un 70%-30% prácticamente), y
que no ha incentivado mayor competencia. Pero como aquí se sostiene, la solución a este
pendiente de la reforma del 2013 no radica en poner criterios de porción de mercado más
reducidos, sino de que la regulación asimétrica sea para bajar de modo general las
barreras de entrada a los mercados convergentes.
Revisando el escenario mexicano, la “cláusula del 50%” favorece a Televisa y opera en
contra de América Móvil. En términos simples, Televisa tendría que corregir su porción de
audiencia del 70% global para pasar a un 50%, situación que podría corregirse
naturalmente con la licitación de frecuencias digitales para televisión abierta. Sin
embargo, aún tendría una porción importante de audiencia con respecto a sus
competidores. Hay que recordar que esta concentración en el mercado de televisión
abierta no condiciona ni ha condicionado la participación de Grupo Televisa en todos los
mercados de telecomunicaciones, mientras que las prácticas oligopólicas de América
Móvil sí le impiden a este consorcio ofrecer televisión de paga o participar en licitaciones
237
de televisión abierta. Continuando con las consecuencias de esta cláusula, América Móvil
sería sujeto a regulación asimétrica más prolongada, ya que la competencia por sí sola en
banda ancha y telefonía podría no ser suficiente para corregir sus porciones de mercado
que exceden el 50%. Además, podría darse el escenario en donde exista una
competencia más dinámica bajando las barreras de entrada al mercado, pero con un
poder de mercado de América Móvil del más del 50%. Es decir, la competencia puede
ampliarse, pero la cifra del 50% sería arbitraria. En ese caso, América Móvil sólo tendría
el nada atractivo incentivo de bajar su porción de clientes, pero no motivos para dejar de
ejercer acciones que afecten las barreras de entrada. Aquí la cláusula del 50% opera “al
revés”, ya que el incentivo debe de ser el de bajar las barreras, alentar la entrada de
nuevos competidores y nuevos modelos de negocio que le vayan quitando terreno al
monopolista en caso de que no entienda la dinámica de sus competidores. Es decir, una
acción regulatoria correcta en contra de América Móvil estaría enfocada a que éste
permita condiciones de interconexión, portabilidad de número, desagregación del bucle
local y que la tarifa entre redes deje de ser negocio porque obligaría al consorcio a ofrecer
mejores precios y mejores servicios. No obstante, el sólo bajar su participación en el
mercado podría eliminar incentivos para tener un mejor menú de servicios de
telecomunicaciones. En palabras simples, sería repartir un mal servicio entre más manos,
lejos de incentivar la competencia de mejores planes.