tesina internacionalización de medellín 2012
TRANSCRIPT
FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES
FLACSO MÉXICO
Maestría en Políticas Públicas Comparadas
IV promoción
2010-2011
La política de internacionalización de Medellín: un análisis en perspectiva de definición
del problema, inclusión y sostenimiento en la agenda pública
Juan Guillermo Vieira Silva
Asesor
Mtro. Manuel Martínez Justo
Tesina para optar al título de Maestro en Políticas Públicas Comparadas
México 2012
ii
Resumen
Esta tesina es un análisis de política pública. Tiene como objetivo develar el proceso de inserción en la agenda pública local de Medellín del tema de la acción exterior de los gobiernos locales y su sostenimiento a la largo de más de 15 años, hasta convertirse en una política pública eje central del proceso de desarrollo local de la ciudad. Se identifica la dinámica del proceso con sus fortalezas y debilidades, y se hacen recomendaciones y propuestas en relación con las estrategias de internacionalización, utilizadas hasta ahora y calificadas, según el análisis, como las de menor contribución al proceso. Se encontró que los temas más atrasados son: la gestión territorial integrada entre lo regional y lo local, referido a temas como espacios de coordinación y planificación interinstitucional y construcción de infraestructura vial y de equipamientos, y la cultura para la internacionalización especialmente apertura a otras culturas y el bilingüismo. Las respuestas a estos temas son parte del reto del gobierno actual y de los por venir para lograr mantener en la agenda pública el tema de la internacionalización como eje de la transformación de la ciudad.
Palabras clave: Análisis de políticas públicas, formación de la agenda, agenda pública, definición de problemas, internacionalización de los gobiernos locales, paradiplomacia
Abstract
This thesis is a public policy analysis. Its aim is to uncover the process of integration into the Medellín´s public agenda of the issue of international action of local governments and its maintenance over more than 15 years, to become a public policy center axis of the local development process of the city. It identifies the dynamics of their strengths and weaknesses, and makes recommendations and proposals regarding the internationalization strategies used so far and ranked according to the analysis, such as lower contribution to the internationalization process. It was found that the most backward are: integrated territorial management between the regional and local, referring to issues such as coordination and interagency planning and construction of road infrastructure and equipment, and culture to the internationalization especially openness to other cultures and bilingualism. The answers to these issues are part of the challenge of the current government and next ones, in order to maintain in the public agenda the issue of internationalization at the heart of the transformation of the city.
Key words: Policy analysis, agenda setting, public agenda, problema definition, internationalization of local governments, paradiplomacy
iii
Agradecimientos
Toda meta cumplida por más individual que parezca es un esfuerzo colectivo. Padres,
profesores, amigos, entre muchas otras personas conocidas y anónimas, contribuyen de
una u otra forma a dar consistencia a nuestros logros.
A mis padres, Guillermo (ya fallecido), y Blanca, mis hermanos Carlos Mario, Francisco
Javier y María Teresa, por acompañarme en todas las etapas de mi vida hasta ahora, por
entender mis decisiones en pro de cumplir el deseo de convertirme en un profesional
competente.
Al profesor Gustavo Adolfo Molina, director del Grupo de Estudios en Ciencia Política
y Administración Pública GECIPAP, por invitarme a hacer parte del mismo y por hacer
el papel, tal vez sin ser consciente del mismo, de ser mi mentor, durante ya más de cinco
años.
A mi tutor, el profesor Manuel Martínez Justo, quien a pesar de algunos tropiezos
personales estuvo siempre dispuesto a acompañarme en el proceso de escritura.
A los profesores de FLACSO, José del Tronco, Eduardo Villarreal y Fabiola Fernández,
por su apoyo durante toda la maestría, y porque más que profesores fueron y los sigo
considerando amigos.
Por último, a mis amigos y amigas, especialmente a Catherin, cuya insistente pregunta
¿y la tesina qué? me recordaba siempre que no podía desfallecer a pesar de los serios
problemas personales que tuve para terminarla, a todos mis compañeros del grupo de
investigación GECIPAP, a los compañeros de la maestría, otros familiares, otros
profesores y tantos anónimos que de una u otra forma contribuyen a la realización de
nuestros sueños.
A Mary Luz quien me apoyó casi hasta el final… le estoy sumamente agradecido.
Muchas gracias a todos y todas.
iv
Tabla de contenido
Agradecimientos _______________________________________________________ iii
Cuadros y gráficos _____________________________________________________ vi
Introducción ___________________________________________________________ 1
Aclaraciones conceptuales ___________________________________________________ 2 Paradiplomacia __________________________________________________________________ 2 Los estudios de políticas públicas y el análisis de políticas _________________________________ 3 La definición del problema y el establecimiento de la agenda ______________________________ 6
Justificación ______________________________________________________________ 9
Metodología _____________________________________________________________ 11
Capítulo 1 ____________________________________________________________ 13
La internacionalización de Medellín: definiendo un problema sin pasado_________ 13
1.1 Los tres momentos del problema de la internacionalización ________________ 13 1.1.1 La apertura económica y sus implicaciones en la ciudad 1990-1995 __________________ 14 1.1.2 Entre la indefinición y la consolidación 1995-2003 _______________________________ 16 1.1.3 Una política integral de internacionalización 2004-2011 ___________________________ 19
Capítulo 2 ____________________________________________________________ 28
La evolución de las estrategias de internacionalización, 1995-2011 ______________ 28
2.1 Fase de incubación de la política de internacionalización de Medellín 1995-2003 __ 28 2.1.1 Los antecedentes de la ACI _________________________________________________ 29 2.1.2 Los antecedentes de Plaza Mayor _____________________________________________ 34 2.1.3 La imagen de ciudad _______________________________________________________ 36
2.2 Fase de madurez de la política de internacionalización de Medellín 2004-2011 ___ 38 2.2.1 Plan de desarrollo 2004-2007 __________________________________________________ 38 2.2.2 Plan de desarrollo 2008-2011 __________________________________________________ 43
Capítulo 3 ____________________________________________________________ 45
Situación actual de la internacionalización de Medellín _______________________ 45
3.1 El estado de la internacionalización de Medellín a 2011 ______________________ 55 3.1.1 Programas de actuación regional-nacional ________________________________________ 57 3.1.2 Programas de actuación internacional ___________________________________________ 63
Capítulo 4 ____________________________________________________________ 69
Los caminos de la internacionalización de Medellín a partir de 2012_____________ 69
4.1 Percepción de avances y estancamientos en los programas de la internacionalización ________________________________________________________________________ 69
v
4.1.1 Los programas avanzados _____________________________________________________ 71 4.1.2 Programas promedio _________________________________________________________ 73 4.1.3 Programas rezagados ________________________________________________________ 73
Capítulo 5 ____________________________________________________________ 78
Conclusiones y recomendaciones _________________________________________ 78
Anexos_______________________________________________________________ 82
Bibliografía ___________________________________________________________ 85
vi
Cuadros y gráficos
Cuadros
1. Variables de la internacionalización. 2002.
2. Evolución de las concepciones del problema de la internacionalización. 1995-2011.
3. Programas Línea 5 plan de desarrollo 2004-2007
4. Los programas con sus respectivos proyectos en materia de internacionalización según la Línea 5 del Plan de Desarrollo, 2004-2007.
5. Componentes, programas y proyectos en materia de internacionalización según la Línea 5 del Plan de desarrollo 2008-2011
6. Componentes de los programas de internacionalización, comparados por planes de desarrollo.
7. Similitudes en materia de programas de internacionalización entre el plan de desarrollo 2004-2007 y el plan de desarrollo 2008-2011.
8. Programas de internacionalización después de unificar los dos planes de desarrollo, el de 2004-2007 y el de 2008-2011.
9. Los programas de la internacionalización con sus respectivos proyectos, metas y objetivos según los planes de desarrollo 2004-2007 y el de 2008-2011.
10. Jerarquización de los programas de la política de internacionalización de acuerdo a las variables estado e impacto, según la encuesta.
Matriz
1. Matriz de encuesta con datos agregados por las cuatro variables consultadas.
1
Introducción
Vamos a comenzar esta tesina con una afirmación contundente y retadora: Medellín no
tiene simplemente acciones exteriores o actividades internacionales, tiene una política de
internacionalización1. Si bien el objeto central de este trabajo no es probar esta hipótesis,
posiblemente contribuya a dar a conocer los elementos que consideramos le dan el
carácter de política al conjunto de estrategias, programas y proyectos que estructuran la
internacionalización de Medellín. Es claro entonces que nuestro trabajo se inscribe en un
ámbito nuevo en los estudios paradiplomáticos, aquel que propone estudiar la acción
internacional de los gobiernos locales bajo la lógica de políticas públicas2.
La perspectiva que asumimos no es la de investigadores sociales o investigadores de
políticas públicas (social researchers o policy researchers) sino la del analista de
políticas públicas (policy analyst) que si bien cumple funciones de investigación, al
contrario de los investigadores tiene una orientación al “cliente” clara y definida
(Weimer y Vining, 2011), al cual espera aportarle conocimiento estructurado y
recomendaciones para la toma de decisiones. En este caso específico nuestro “cliente” es
la nueva administración de la ciudad de Medellín, que se posesionará el 1 de enero de
2012, a la cual esperamos aportarle elementos de juicio estructurados y contundentes
para dar continuidad a la política que nos ocupa y para explorar nuevas posibilidades
que la potencien a futuro.
Por lo que hemos afirmado, que nuestro objeto de estudio es una política (policy)
consideramos útil estudiarla con las herramientas de los estudios de políticas públicas y
del análisis de políticas, concretamente desde la perspectiva de la definición del
1 Usaremos indistintamente política de internacionalización y política paradiplomática, con preferencia por la primera. 2 Recientemente (Sept, 2011), en la reseña del curso organizado por la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP), sobre “La acción exterior de los gobiernos locales: la internacionalización de las ciudades” el especialista Enrique Rodríguez Martín resaltaba: “Lo más destacado, en mi opinión, fue la observación constante acerca de la necesidad de observar la acción exterior de las ciudades como una política pública más…” Extraído de http://paradiplomacia.org/noticias.php?lang=sp&seccion=6¬a=78 Consultado el 20-03-2012.
2
problema (problem definition) y la formación de la agenda (agenda setting), que más
adelante tendremos la oportunidad de explicar.
Este trabajo hace una reconstrucción de la evolución del problema-necesidad que ha
justificado a lo largo de más de quince años desde acciones o actividades internacionales
sueltas, hasta la elaboración de una compleja política de internacionalización en
Medellín. Describimos también esas primeras actividades internacionales, su evolución
y su concreción en una política paradiplomática, la cual presentamos detalladamente.
Posteriormente, y con los insumos anteriores damos respuesta a la pregunta ¿dónde está
Medellín, en este preciso momento, finales de 2011, en materia de internacionalización?
La intención no es evaluativa sino un punto de partida para la presentación de nuevos
caminos, posibilidades y alternativas para fortalecer el proceso. Las alternativas
presentadas serán valoradas para decantar algunas recomendaciones concretas y dar por
terminado nuestro análisis.
Aclaraciones conceptuales
Cuatro aclaraciones importantes, el concepto de paradiplomacia e internacionalización
de los gobiernos locales, la presentación de los estudios de políticas públicas, la
explicación del concepto de establecimiento de la agenda (agenda setting) y el concepto
de definición del problema.
Paradiplomacia
La noción de paradiplomacia (paradiplomacy) tiene sus orígenes a principios de la
década de 1980 en el marco de debates federalistas, específicamente sobre el creciente
involucramiento de entidades federativas europeas y estadounidenses en la arena
internacional (Aguirre, 1999). Si bien el término tiene tradición en los estudios
federativos y las relaciones internacionales, no goza de completo acuerdo sobre su
misma conformación, definición y el grupo de características que pretende englobar. En
términos generales, entre quienes lo usan mantiene la idea original de referirse a la
acción internacional de los Gobiernos No Centrales (GNC), y en este mismo sentido será
usado aquí, pero preferimos aportar una definición más detallada y actual para respaldar
3
nuestra preferencia y aportar claridad a los lectores respecto a este neologismo. En
palabras de Cornago (2004, citado en Romero, 2005: 56) la paradiplomacia se refiere a:
“… el involucramiento de los gobiernos subestatales en las relaciones internacionales, por medio del establecimiento de contactos formales e informales, permanentes o provisorios (ad hoc), con entidades extranjeras, públicas o privadas, con el objeto de promover resultados socioeconómicos o políticos, tanto como cualquier otra dimensión externa de su propia competencia constitucional.”
Aceptada la falta de unanimidad con relación al concepto de paradiplomacia, habrá
igualmente que dejar claro que es más difícil aún definir la noción de
internacionalización, puesto que el concepto, a diferencia del anterior, cuenta con una
amplia tradición de uso en la economía y la gestión empresarial, que de alguna forma ha
sido retomada para referirse, en algunos contextos, a lo mismo que hemos definido como
paradiplomacia, además es el término que vienen usando las autoridades locales de
Medellín desde hace más de quince años, como lo evidenciaremos cuando recurramos al
estudio de los planes de desarrollo de la ciudad para rastrear la evolución de la política
de internacionalización.
Los estudios de políticas públicas y el análisis de políticas
Desde el punto de vista de los estudios de políticas públicas, es necesario recalcar que la
utilización de los conceptos desarrollados en el mundo anglosajón por parte de los
hispanohablantes ha generado más confusión que orden a la hora de introducir los
estudios de políticas públicas en nuestra región. Es importante hacer las aclaraciones
correspondientes, centrándonos en dos fuentes principales de confusión: la traducción de
policy como políticas públicas y la aclaración de las diferencias entre nociones
relacionadas pero diferentes y que se usan en nuestro idioma, e incluso en inglés,
indistintamente, como son: los estudios de políticas públicas (policy studies), el análisis
de políticas públicas (policy analysis) y la investigación de políticas públicas (policy
research).
La primera aclaración está referida a la existencia en idioma inglés de tres palabras
diferentes y con significados propios que al ser traducidas al español coinciden en su
traducción como política, se trata de las palabras polity, politics y policy. Polity se
4
refiere a una forma de organización política, forma de Estado o como sinónimo de
Estado, pudiéndose pensar en polity como la forma de organización política del Estado,
e incluso autores más recientes traducen polity como sistema político. Por su parte
Politics remite a la actividad política o de gobierno, incluyendo la noción de lucha por
acceder al poder, así como la noción de guiar y dirigir los asuntos públicos. Por último
Policy incluye la noción de cursos de acción, intervenciones gubernamentales, o
respuestas públicas a las demandas y problemáticas que la sociedad define como tal,
aunque también su significado es ampliado con la idea de selección entre alternativas
para guiar y determinar decisiones presentes y futuras. Dado que en nuestro idioma no
existen palabras diferentes que incluyan estas diversas acepciones la traducción de
policy no siempre se hace como política, a no ser que esté acompañada, como en el caso
de política educativa, de salud, económica, entre otras, por lo demás el término suele
traducirse como políticas acompañado del adjetivo públicas, que es la traducción del
término public policy.
La segunda aclaración no es tenida en cuenta en los artículos teóricos y libros de texto
que se difunden en nuestro idioma, mientras en inglés escasamente algunos textos de
análisis de políticas públicas diferencian policy analysis de policy research (Weimer y
Vining, 2011). En español es importante empezar a hacer la diferenciación respectiva,
que además puede tener un importante contenido pedagógico, ya que a medida que nos
vamos introduciendo en el tema se identifica que existen algunos términos y expresiones
que si bien sirven de puerta giratoria para dar los primeros pasos hacia adentro del
balcanizado (Smith y Larimer, 2009) mundo de las políticas públicas, después de estar
adentro y poderlos ver con mayor calma se encuentra su utilización confusa, que falta
exactitud en su definición y mucho más en su uso, no solo cotidiano, sino también entre
académicos.
Proponemos que el término que englobe a los demás sea policy studies (Los estudios de
políticas públicas), basados en la simple idea de que la palabra estudio es una traducción
idónea del sufijo griego logos que tradicionalmente se ha agregado a las distintas
ciencias, partiendo de que los estudios de políticas públicas tienen una aspiración
científica, pretensión que ha sido reconocida por distintos autores, por ejemplo Thomas
Birkland (2001). La denominación de estudio de las políticas públicas hará referencia al
5
campo disciplinar de las políticas públicas, enriquecido por los diversos desarrollos
teóricos integrales y parciales, las teorías sobre el proceso de las políticas públicas, y los
desarrollos interdisciplinares que tanto nutren este campo, pero también deberá incluir la
noción de análisis de políticas públicas (policy analysis) y de investigación de políticas
públicas (policy research), aclarando las diferencias entre ambas prácticas.
La noción de análisis de políticas públicas es una de las más usadas en inglés, en muchos
casos se utiliza genéricamente dando a entender lo mismo que hemos denominado
estudios de políticas públicas, pero en otros se utiliza con mayor precisión, y hay toda
una literatura de muy alta calidad que expresa esa concepción del análisis de políticas
como un campo netamente aplicado, en el cual se pone en práctica el uso de las distintas
y variadas técnicas analíticas existentes, al servicio de la producción de información de
calidad con una orientación clara a los tomadores de decisiones. Veamos algunas
definiciones:
“El análisis de políticas públicas es consejo orientado al cliente, relevante para
las decisiones públicas e informado por los valores sociales” (Weimer y Vining,
2011: 24).
“Policy analysis can be defined as the systematic investigation of alternative
policy options and the assembly and integration of the evidence for and against
each option. It involves a problem-solving approach, the collection and
interpretation of information, and some attempt to predict the con-sequences of
alternative courses of action” (Ukeles, 1977: 223).
“El análisis de políticas públicas es una disciplina de la ciencia social aplicada
que utiliza múltiples métodos de investigación y argumentación para producir y
transformar información relevante para las políticas que puede ser utilizada en
los escenarios políticos para resolver problemas de política pública” (Dunn,
1994).
El análisis de políticas públicas dio surgimiento en los Estados Unidos a toda una
profesión, la de los policy analysts o analistas de políticas públicas, que trabajan en el
6
gobierno, en el tercer sector, think tanks, para algunos ámbitos del sector privado, entre
otros clientes (Radin, 2000, Cap. 3). Así pues, la expresión análisis de políticas públicas
(policy analysis) no alcanza a englobar las explicaciones, teorías y modelos de la acción
pública que sin duda se han desarrollado en el estudio de las políticas públicas, el
análisis de políticas es una tarea operativa y funcional, como lo denomina Geva-May
(2005) es un asunto clínico.
El policy research o investigación de políticas tiene como característica diferenciadora
que usa los métodos de las ciencias sociales, y que su objeto o enfoque varía con
relación a la investigación académica. Según Weimer y Vining, (2011: 25)
“… la investigación de políticas (policy research) se enfoca en las relaciones entre variables que reflejan problemas sociales y otras variables que pueden ser manipuladas por las políticas públicas. El producto deseado de la investigación de políticas es más o menos una hipótesis verificada en la forma: si el gobierno hace X, resultará Y”.
Un aspecto importante a resaltar con relación a la aclaración de términos que estamos
haciendo es que en general tanto los productos de la investigación académica y teórica
derivada de la disciplina ó campo de los estudios de políticas públicas como los
resultados de la investigación específica de políticas pueden ser usados para mejorar el
desarrollo y la presentación de los análisis de políticas, lo cual puede extenderse a la
producción de conocimiento y desarrollo de técnicas de análisis que se hace en otras
disciplinas, en este aspecto el análisis de políticas no tiene fronteras como campo
aplicado que es.
La definición del problema y el establecimiento de la agenda
“La estructuración de problemas (…) es sin duda, la actividad más importante ejecutada
por los analistas de políticas” (Dunn, 1994: 138). Con esta afirmación apoyada por la ya
clásica sentencia de Schattschneider (1960) de que “la definición de alternativas es el
instrumento supremo del poder” introducimos la importancia tanto de la definición de
los problemas como del establecimiento de la agenda dentro del proceso de formulación
de políticas y el ciclo de análisis de políticas públicas.
7
La definición del problema es tal vez una de las etapas más importantes del proceso de
introducción a la agenda pública, pero antes de tratar el tema de la definición del
problema echemos un vistazo general a la noción de agenda y más ampliamente a la
noción de agenda setting.
Con relación a la noción de agenda desde una perspectiva de estudios de política pública
una definición clásica es suficiente: “the list of subjects or problems to which
governmental officials, and people outside of government closely asociated with those
officials, are paying some serious attention at any given time” (Kindgon, 1984: 3). En
este sentido se ha sugerido la existencia de cuatro niveles de agenda, ordenando desde el
nivel más amplio hasta cuando los temas están en las prioridades a ser decididas por las
autoridades públicas, se habla de 1- universo de la agenda (agenda universe), que
contiene en potencia todos los posibles asuntos a ser problematizados socialmente,
bastante indefinidos y en competencia permanente entre sí, 2- agenda sistémica
(systemic agenda), que se refiere a todos aquellos asuntos problematizados socialmente
y que la misma sociedad considera como de importancia para el gobierno, el cual
debería prestarles atención y darles respuesta, también se denomina agenda pública, 3-
agenda institucional o formal (institutional agenda), indica que ya existe un conjunto de
asuntos listos a ser activamente considerados por las autoridades gubernamentales, y por
último, 4- la agenda de decisión (decision agenda), incluye los asuntos que realmente
son decididos, ya que no siempre alcanzar la agenda institucional garantiza que un
asunto sea decidido (Birkland, 2001; Kingdon, 1984; Cobb y Elder, 1971).
La noción de agenda nos lleva directamente a la noción de agenda setting como el
proceso a través del cual se configura aquella y el proceso que implica para un tema o
temas llegar al punto de efectivamente ser atendidos y decididos por el gobierno.
Birkland (Ibid. 106) dice que “El establecimiento de la agenda (agenda setting) es el
proceso a través del cual los problemas y las alternativas de solución ganan o pierden
atención pública o de la élite.” Otros autores hablan de agenda building como “The
process by which demands of various groups in the population are translated into ítems
vying for the serious attention of public officials…” (Cobb, Ross y Ross, 1976: 126).
Tanto agenda setting como agenda building se refieren a un proceso, una especie de
8
secuencia vital de los problemas que incluiría algunas etapas, sobre las cuales no hay
unanimidad, pero que sumariamente pueden establecerse como: 1- reconocimiento del
problema como público dentro del universo de la agenda o concientización por parte de
la sociedad o algunas partes de ella de que existe un problema, 2- movilización social
del problema entre distintos grupos que buscan darle forma al problema y que este sea
atendido por el gobierno, 3- inclusión en la agenda institucional, formal o de gobierno,
4- definición y decisión sobre el problema, pero no hay que olvidar que de alguna forma
el problema siempre se está definiendo por la misma naturaleza política de las políticas
públicas.
La definición de problemas no es un tema delimitado como a primera vista pareciera, los
teóricos de la Ciencia Política y los estudios de políticas públicas tienen diferentes
abordajes sobre el tema, así como muchas otras disciplinas. Según Rochefort y Cobb
(1994: 4-10) las perspectivas más destacadas sobre el tema son: 1- la que relaciona el
conflicto social y la política, derivada principalmente de los aportes de Schattschneider,
según la cual la definición de los problemas “is crucial in the development of a conflict
because the outside audience does not enter the fray randomly or in equal proportion for
the competing sides”, 2- la teoría de la construcción social de la realidad, con
preponderancia de aportes sociológicos, para la cual los problemas no son realidades
objetivas sino construcciones determinadas por las variables tiempo, lugar y contexto,
otros han dicho que los problemas son representaciones (Stone, 2002), 3- la posmoderna,
que enfatiza sus cuestionamientos sobre las concepciones establecidas, asignándole un
papel explicativo destacable al discurso como la forma en que se construyen los relatos
dominantes y también los problemas, y la 4- perspectiva política del análisis de políticas,
tradición en la que destacan dos connotaciones de uso de la definición de problemas, a)
la técnica, para la cual el análisis de políticas es una profesión aplicada al servicio de los
decisores de políticas, por lo que la definición del problema es solo un detonante para la
acción, justificador de gastos, asignación de personal, entre otros procesos; y b) la
constructivista, que rechaza el carácter técnico en la definición de problemas,
argumentando que no hay un única definición sino muchas en competencia, de donde
siempre cualquier elección de una implicará asumir unos u otros valores.
9
Un punto de partida para comprender lo que es definir los problemas públicos, podría ser
la definición de Hogwood y Gunn (1984: 108, citado en Aguilar, 2002: 52):
“Por definición del problema se entienden los procesos mediante los cuales una cuestión (problema, oportunidad, tendencia) ya aprobada y colocada en la agenda de la política pública es estudiada, explorada, organizada y posiblemente cuantificada por los interesados quienes no raramente actúan en el marco de una definición de autoridad, aceptable provisionalmente en términos de sus probables causas, componentes y consecuencias.”
Teniendo en cuenta que nuestro trabajo se hace desde el punto de vista del análisis de
políticas públicas utilizaremos como referente principal el marco analítico de
estructuración de problemas de Dunn (1994), propuesto precisamente para hacer análisis
de políticas. El marco de Dunn propone cinco grandes procedimientos, uno por cada
etapa del ciclo tradicional de políticas, de los cuales el primero, la estructuración de
problemas, es el más importante de todos porque afecta el desarrollo subsecuente de los
demás. La importancia que se le da a este primer procedimiento está relacionada con la
intención de lograr evitar resolver los problemas equivocados, como suele suceder
precisamente por la poca atención que se le presta a la definición de los problemas.
Justificación
Acción Social3 es la entidad del Estado colombiano encargada del manejo del sistema de
cooperación internacional y por tanto de la agenda de cooperación internacional del país.
Medellín ha sido destacada por esta entidad (Acción Social, 2006: 3) como la única
ciudad en Colombia que dispone de un ente especializado para el manejo de la
cooperación internacional, desde 2006 conocida como la Agencia de Cooperación e
Inversión de Medellín y el Área Metropolitana, antes Agencia de Cooperación
Internacional de Medellín (ACI). Como lo dice su nuevo nombre no se ocupa solo de
cooperación también se encarga de la atracción de inversión, entre otras actividades
relacionadas. Hoy en día la ACI es el organismo que lidera el proceso de
internacionalización de Medellín, reconocido ya internacionalmente, el cual se ha
convertido en uno de los ejes de la transformación del modelo de desarrollo social y
3 A finales de 2011 esta entidad fue reestructurada por el gobierno colombiano.
10
económico de la ciudad en la lógica de que la ciudad supere sus deficiencias en materia
de integración al mundo globalizado.
Pero Medellín ha tenido un contexto social violento que la ubica entre las ciudades más
violentas de Latinoamérica por su índice de asesinatos, desde finales de los años 1980 y
principios de los 90, época en la que emergió el narcotraficante Pablo Escobar, hasta
nuestros días. No obstante, se han presentado sinuosidades, con descensos importantes,
pero también repuntes, sobre todo en los últimos dos o tres años, que no parecen ser
inferiores a las de otras épocas. Es claro que este contexto afecta las estrategias de
vinculación internacional, especialmente desde la forma en que la ciudad es percibida en
el exterior; no obstante ésta ha logrado consolidar lo que ya puede denominarse una
política internacional subnacional propia, que aunque recibió un impulso y
consolidación en las dos últimas alcaldías (últimos 8 años 2004-2011) tiene sus orígenes
casi en la misma apertura económica a principios de los años 1990, y con antecedentes
que se pueden rastrear en los distintos planes de desarrollo desde 1995.
La acción exterior de los gobiernos locales o paradiplomacia, como también se conoce,
es una práctica y un objeto de estudio bastante recientes, mucho más en países de
sistemas organizativos unitarios como Colombia. Como objeto de estudio es importante
para la disciplina de las relaciones internacionales, y esto por razones obvias, tanto
porque implica dos o más países, como por el hecho que cuestiona las teorías realistas
dominantes y el papel del Estado, así como porque abre nuevos horizontes de
investigación. Sin embargo, también es posible hacer una mirada desde el estudio de las
políticas públicas, fijando el lente académico en la forma en que la acción exterior o la
paradiplomacia como conjunto de nuevos temas es puesto en la lista de asuntos que el
gobierno define, emprende, prioriza y a los que dedica recursos públicos, como
mecanismo que contribuye a potenciar las dinámicas del desarrollo local. Este enfoque
permite reconocer la trascendencia de la definición de los problemas, la concordancia
entre ésta y las propuestas para solucionarlo, así como las grandes decisiones que
mantienen el tema dentro de la agenda convirtiéndolo en parte integral de la agenda
pública y por tanto en objeto de importancia social, que requiere ser estudiado, medido y
evaluado, como mecanismo de gobierno para resolver problemas públicos, anticiparlos,
11
o para aprovechar oportunidades. En Colombia los estudios sobre el tema son bastante
escasos, primero, porque la paradiplomacia como práctica es bastante nueva, y segundo
porque aún no tiene un marco académico teórico específicamente definido, y aún no hay
acuerdo sobre el término mismo.
Así pues, este trabajo se justifica, por su novedad en el contexto colombiano, por la
novedad temática y por el enfoque de políticas públicas aplicado a un tema
tradicionalmente visto en perspectiva de relaciones internacionales, y por ser un caso
especial dentro de un contexto crítico.
Metodología
Este trabajo se realiza desde la perspectiva del análisis de políticas públicas, lo que
metodológicamente significa seguir un esquema básico de elaboración del análisis, para
lo cual nos vamos a guiar por una de las propuestas de ciclo de análisis, basada en seis
etapas. Aunque no seguiremos esta propuesta al pie de la letra es nuestro punto de
partida para organizar el desarrollo de todo el trabajo. Según Mintrom (2012: 3) las
etapas principales del análisis de políticas son:
1- Engage in problem definition.
2- Propose alternative responses to the problem.
3- Choose criteria for evaluating each alternative policy response.
4- Project the outcomes of pursuing each policy alternative.
5- Identify and analyze trade-offs among alternatives.
6- Report findings and make an argument for the most appropriate response.
Con esta propuesta hemos elaborado un ciclo propio para nuestro trabajo en el cual se le
da mayor importancia a la definición del problema y la formación de la agenda, tema
que convertimos en transversal a todo el ciclo, por esto dedicamos un primer capítulo a
la reconstrucción de la evolución de las definiciones del problema en los distintos planes
de desarrollo de Medellín desde 1995 hasta 2011, a continuación reconstruimos la
evolución de las respuestas con que ha sido atendido el problema, para pasar a un
capítulo en el cual responderemos la pregunta ¿en qué punto se encuentra la
12
internacionalización de Medellín?, posteriormente y con base en el capítulo anterior
tendremos elementos para proponer diversas alternativas para fortalecer y profundizar la
política exterior de Medellín, y por último enfatizaremos en recomendaciones concretas.
La gran mayoría del proceso de manejo de la información estará enfocada en el análisis
documental de los planes de desarrollo, que serán el sustento principal para la mayoría
del trabajo. Para los últimos dos capítulos tendremos en cuenta otro tipo de
documentación proveniente de estudios recientes sobre el tema en el que se vislumbran
tendencias en materia de internacionalización, los resultados de esta revisión
bibliográfica se contrastarán con un pequeño cuadro-encuesta dirigido a académicos y
funcionarios públicos relacionados con la política de internacionalización con el fin de
conocer su apreciación sobre los programas centrales de la política hasta ahora, para
determinar las estrategias débiles y las fuertes.
13
Capítulo 1
La internacionalización de Medellín: definiendo un problema sin pasado
Internacionalizar una ciudad implica una serie de acciones y emprendimientos
intencionales justificados por una o varias definiciones de necesidades sentidas por la
sociedad y sus grupos organizados y especialmente por las autoridades públicas elegidas
para representar sus intereses. No siempre la definición de los problemas y las
necesidades es clara y unívoca desde que por primera vez se toman decisiones sobre los
mismos, por el contrario las definiciones se tornan vagas y en muchos casos son varias
las que compiten en el escenario público por ser tenidas en cuenta, además en casi todos
los casos estas definiciones también tienen su propia evolución.
En esta primera parte consideraremos los elementos que dan forma a la definición del
complejo problema de sacar ventaja del mundo globalizado para una ciudad como
Medellín. Revisaremos los documentos oficiales denominados planes de desarrollo,
presentados por las diferentes administraciones de la ciudad desde 1995 como carta de
navegación gubernamental y eje de la planeación local durante los períodos
correspondientes para cada una, para extraer de cada uno de esos planes de desarrollo su
visión internacional de la ciudad y los elementos de diagnóstico y justificadores de la
misma.
De 1995 a la fecha se han sucedido cinco administraciones en Medellín, en todas son
rastreables aportes en uno u otro nivel a la consolidación en la agenda gubernamental de
la internacionalización como tema importante, por supuesto, en unas el tema adquiere
mayor importancia y su definición es más clara. Con base en la evolución del tema
proponemos el establecimiento de tres momentos históricos definidos con claridad en el
tiempo para estudiar la definición del problema y la inclusión y consolidación del mismo
en la agenda pública de la ciudad.
1.1 Los tres momentos del problema de la internacionalización
14
1.1.1 La apertura económica y sus implicaciones en la ciudad 1990-1995
Agotado el modelo económico colombiano basado en la industria y el café a mediados
de la década de 1980 se empieza a vislumbrar el surgimiento de las propuestas de
liberalización económica, que se concretaron para Colombia en el Programa de
modernización de la economía colombiana presentado e implementado desde 1990, del
cual sería su principal impulsor el recién elegido Presidente Cesar Gaviria (1990-1994),
a quien le correspondió darle el espaldarazo a la apertura económica.
El tipo de reformas que incluyó la apertura iba desde desgravaciones hasta incentivos a
la inversión privada internacional y nacional, pero sería, especialmente, la promoción de
la competencia de las empresas nacionales el elemento diferenciador por involucrar una
dimensión territorial importante, no hay que olvidar que los territorios son la base
concreta de las empresas. La internacionalización empresarial fue un tema popular en
esta época, el gobierno contrató una serie de estudios con la firma Monitor con ese fin,
el primero y tal vez el más famoso, conocido como El Estudio Nacional de
Competitividad, publicado en 1993, introdujo la noción de competitividad al gran
público colombiano.
Posteriormente las Cámaras de Comercio y los gobiernos de cinco de las principales
ciudades de Colombia contrataron un nuevo informe, recibiendo cada una de ellas uno,
Medellín recibió en 1995 el informe La Ventaja Competitiva de Medellín que empieza
con una crítica al proceso aperturista y un diagnóstico poco esperanzador de la situación,
del momento, de los distintos sectores de la economía del país, intentando mostrar la
internacionalización como el paso siguiente a la apertura, con base en una estrategia de
competitividad y productividad sustentada territorialmente.
Específicamente de esta época de los informes Monitor deriva el primer acercamiento de
la ciudad a las dinámicas de internacionalización, aunque esta estaba referida
directamente al fomento de la dimensión empresarial. Si bien se introducen términos que
hacen parte de la definición del problema que nos ocupa, como competitividad e
internacionalización, aún es muy incipiente, por parte de las autoridades locales, la
aprehensión de la dinámica global, y esta solo se percibe en cuanto se instó a los
15
gobernantes a promover, en alianzas público privadas, la internacionalización de las
empresas locales.
No obstante, es importante conocer las definiciones de competitividad e
internacionalización aportadas por los informes Monitor, conceptos que tendrán mucho
eco posteriormente, como tendremos oportunidad de ver. El informe nacional de 1993
(p. 4) afirma “La competitividad no es algo estático, es un proceso continuo de
mejoramiento y de innovación que requiere objetivos precisos, amplios insumos, claras
estrategias y un medio ambiente que permita adoptar con rapidez aquellas innovaciones
que estén basadas en el conocimiento.” En este primer informe se le asigna un papel
muy importante al gobierno nacional en la creación y sostenimiento de ese medio
ambiente: “el papel del gobierno es asegurar que los recursos importantes estén
disponibles y actuar como un catalizador para estimular que las empresas obtengan
niveles superiores de desempeño competitivo” (p. 23).
El informe entregado a Medellín en 1995, como vimos, introduce una crítica al proceso
aperturista y recomienda la internacionalización como un paso siguiente a ser dado para
subsanar las falencias de las medidas anteriores. Lo interesante es que en este informe se
reconoce el carácter regional de la competitividad, en clara alusión a las falencias del
informe nacional de 1993, lo que implica también una vinculación más activa de los
órdenes territoriales de gobierno, de ahí la importancia del tema para el caso de
Medellín, que a su vez se vincula con el nuevo marco constitucional de 1991 que
fortaleció la descentralización. Sin embargo, no hay que olvidar que estos informes están
principalmente dedicados al sector empresarial, así pues tanto competitividad e
internacionalización se presentan como recomendaciones a este sector, por supuesto
teniendo en cuenta cada vez la necesidad de mayor vinculación y promoción por parte
de los gobiernos.
La concepción de internacionalización del informe La ventaja competitiva de Medellín,
está referida exclusivamente a la noción de inserción internacional de la economía o
internacionalización de la economía, en el marco del proceso de descentralización y
mayores autonomías regionales y locales, invitando a la participación activa de los
actores del desarrollo local. El informe incluye al final algunas recomendaciones para la
16
ciudad con el fin de aprovechar sus fortalezas y superar sus debilidades con la intención
de hacerla más competitiva: “Las regiones deben avanzar en esta dirección, evaluando,
concibiendo y construyendo sus propias alternativas de desarrollo regional desde la
óptica de la internacionalización de sus economías locales.” (p. 10).
1.1.2 Entre la indefinición y la consolidación 1995-2003
Este período comprende tres administraciones de tres años cada4, cuyo seguimiento nos
permitirá, con respecto al punto anterior, mirar como lenta pero con continuidad se
empieza a configurar un nuevo tema en la agenda de ciudad, con la particularidad de que
el tema va más allá de la internacionalización económica, y que son las autoridades
locales los proponentes principales, veamos a continuación la evolución del tema en las
tres administraciones mencionadas.
El plan de desarrollo 1995-1997 empieza reconociendo en sus lineamientos de política
que “el mundo vive dentro de un marco de globalización e internacionalización de la
economía”, lo que significa, continúa, “que se produce para un solo mercado mundial,
en el cual hay que entrar a competir”. De tales afirmaciones los redactores del plan
derivaron que surgía “la ineludible necesidad de manejar una concepción de ciudad
enfocada a la competitividad, la internacionalización, la modernización…” No es
gratuito que en ese momento se insistiera en una concepción de la internacionalización
que mantenía la preponderancia de la perspectiva económica-empresarial, como
tampoco lo es que el mismo término esté ligado a la noción de competitividad, como se
identifica a primera vista estábamos todavía en la época de los informes Monitor. De
todos modos estas menciones iniciales al tema no pueden llamarnos a error, este tema
todavía no estaba dentro de las preocupaciones centrales de la ciudad, que se encontraba
saliendo de una época muy difícil marcada por el narcotráfico y la violencia que este
generaba, por lo que el plan proponía como prioridades, la seguridad, el empleo y la
inversión social, que son vistas como la base o piso para poder alcanzar los niveles de
competitividad y modernización mencionados.
4 Hasta la administración 2001-2003 los períodos para alcaldes en Colombia fueron de tres años, a partir de 2004 los períodos son de cuatro años.
17
En este plan no se define explícitamente la internacionalización, pero es evidente que
subyace una concepción económico-empresarial de la misma, muy de la mano de las
perspectivas dominantes en el momento y de la tendencia nacional a fortalecer la
competitividad nacional, que se expresaba en lo regional en la creación de los Consejos
Regionales de Competitividad.
Por su parte, el plan de desarrollo 1998-2000 mantiene la preocupación por la
internacionalización en la perspectiva del desarrollo económico y la competitividad,
pero continúa sin hacer una definición explícita de la misma, partiendo de supuestos
enraizados en las tendencias del momento, y dando continuidad a algunas concepciones
ya consideradas anteriormente, no obstante, en materia de propuestas de programas y
proyectos va un poco más adelante, aunque al final se quedó corto en su ejecución.
Un aporte a la definición se encuentra en uno de sus apartados titulado precisamente
Internacionalización en el cual se dice:
“Con las políticas de apertura y modernización de la economía, el comercio internacional crece sobre la base de un aumento mayor en las importaciones que en las exportaciones. En consecuencia el balance comercial es deficitario.”
“Las reformas al comercio exterior y al tratamiento de los capitales extranjeros son factores positivos para la internacionalización del país. Sin embargo, la atractividad de la ciudad dista mucho de lo deseado debido a la imagen que se tiene de ella en el exterior como ciudad violenta y cuna del narcotráfico.” (p. 112).
Como se evidencia se mantiene una concepción similar pero se destaca que el tema gana
cada vez más terreno y empieza a vincular otras dimensiones de la actividad de la
ciudad, como es el tema de la atractividad y mejoramiento de la imagen de la ciudad.
Está claro que la falta de una concepción clara de internacionalización lleva a no tener
claridad en los objetivos y menos en los tipos de programas y proyectos a incluir.
Otro aspecto a destacar de este plan de desarrollo es que habla específicamente de
programas para internacionalizar la ciudad, 1- crear una política de internacionalización
(bajo una concepción bastante limitada), 2- posicionamiento de la imagen de la ciudad y
fortalecimiento del turismo, y 3- promoción internacional de la ciudad. Tendremos
18
oportunidad de ampliar la evolución de las estrategias y ejes de la internacionalización
posteriormente cuando hagamos la descripción respectiva.
Por último, el tercer plan de desarrollo (2001-2003) de este período profundiza, pero no
consolida, tanto en la definición de la problemática que justifica la acción internacional
coordinada de la ciudad, como el tipo de propuestas de programas y proyectos para
llevarla a cabo. Como contribución a la definición del problema en este plan de
desarrollo se avanza de manera importante, dice:
“una estrategia de internacionalización no es solamente un asunto de intercambio de mercancías; también comprende líneas de acción en el flujo de capitales y la transferencia de conocimiento, las cuales se deben incorporar a la actividad productiva si se quiere lograr un crecimiento estable en el comercio internacional. En los índices que significan progreso y bienestar la ciudad debe apretar su acelerador si no quiere quedar a la zaga de otras naciones.” (Énfasis del tesista).
Este plan incluye también entre sus temas uno denominado Medellín sin fronteras, al
que se le asignó como objetivo “mejorar los atractivos de Medellín en el contexto
internacional, buscando su posicionamiento como ciudad competitiva, científica, cultural
y como espacio ideal para la inversión extranjera (p. 62)”, dentro de este tema se
propusieron varios programas, sobresaliendo especialmente uno, la creación de una
Consejería para la internacionalización, a la cual se le asignaron un ambicioso conjunto
de funciones que implícitamente nos ayudan a reconstruir la concepción de
internacionalización, veamos:
“Esta Consejería estrechará los lazos de cooperación técnica y financiera entre Medellín y otras ciudades del mundo; promocionará la imagen de la ciudad ante la comunidad internacional; propiciará un clima favorable en los negocios para atraer inversión nacional y extranjera; apoyará y divulgará en los ámbitos nacional e internacional aquellos proyectos que puedan recibir soporte, asesoría y recursos de otros países. Será al mismo tiempo un canal de comunicación permanente con aquellos países que envían misiones comerciales a nuestra ciudad; desarrollará una red de comunicación entre agentes locales y asesores comerciales del exterior con el fin de conseguir negocios; colaborará en aquellos proyectos del Municipio que tienen proyección internacional; estudiará y promoverá reglamentaciones que permitan otorgar incentivos o privilegios a aquellas inversiones que
19
apunten a la generación de empleo, y apoyará aquellos proyectos que estén encaminados a construir infraestructura con el fin de fortalecer la plataforma competitiva.”
“La Consejería para la Internacionalización de Medellín promocionará el intercambio de bienes y servicios, la transferencia de conocimiento y el flujo de capitales.” (Plan de desarrollo 2001-2003, p. 62)
La cantidad de responsabilidades asignadas a esta Consejería daban la impresión de que
la propuesta estaba respaldada por una visión integral y bien estructurada de hacia
adonde debería ir la ciudad y una justificación importante de la necesidad de la misma.
Al final de este mandato escasamente se había estructurado una tímida oficina de
cooperación internacional, que no alcanzó a desarrollar ninguno de los objetivos que se
le asignaron. En últimas, es de resaltar que la diversidad de tareas mencionadas suponía
un panorama mucho más amplio de la internacionalización, no obstante su
desarticulación se puede destacar, con respecto a los años anteriores, que el tema
empezaba a reclamar personalidad propia dentro de la administración municipal,
buscando la creación de una institucionalidad específica y tratando de pasar de las
declaraciones y promesas a los hechos concretos en el marco de un proceso articulado a
los diferentes sectores de la administración local, que le diera integralidad, con miras a
ponerlo definitivamente en la agenda gubernamental para convertirlo en parte
importante de la reconfiguración del modelo de desarrollo. Esto será en parte lo que se
logre en el período que veremos a continuación, en donde también el problema
justificador de la acción exterior de la ciudad se define con mayor claridad, y por tanto
creemos es que se enlazan de mejor manera los programas y proyectos que dan forma a
la política de internacionalización de Medellín.
1.1.3 Una política integral de internacionalización 2004-2011
El plan de desarrollo 2004-2007 significa un giro e impulso completo en el
establecimiento de la política de internacionalización de Medellín, tanto en la definición
y justificación de la necesidad como en la estructuración ordenada de una serie de
programas y proyectos que al ser reconocidos dentro del plan de desarrollo como un
componente del mismo dedicado exclusivamente a la dimensión internacional de la
administración de la ciudad, con importantes recursos del presupuesto asignados al
20
mismo, implica un cambio radical en la forma de concebir e impulsar una nueva política
transversal en la ciudad.
Desde el diagnóstico, en un subtítulo, ya el plan define el problema de la
internacionalización como Insuficiente integración con el país y con el mundo, dentro
del cual se explicita que:
“La ciudad y la región, se encuentran inmersas en un mundo que avanza rápidamente hacia mayores niveles de comunicación e interdependencia. Son muchos los aportes que pueden incorporarse a nuestros procesos de desarrollo, tanto de otras regiones del país como de otras culturas y mercados del mundo. En un ambiente de intercambios de esta naturaleza, se multiplican y potencian las fortalezas con las que contamos hoy en día. El enriquecimiento cultural y científico, la ampliación de los mercados a los que llegamos, el posicionamiento de la región respecto a los escenarios internacionales, son oportunidades abiertas.”
“Pero para aprovecharlas es necesario avanzar en la capacidad de darle movilidad a algunos paradigmas arraigados en nuestra cultura, que nos permitan ser más permeables a otras formas de hacer y de pensar. Para fortalecer los intercambios culturales, científicos y comerciales es necesario mirar de manera más desprevenida los aportes que desde otras culturas nos pueden ayudar a enfrentar nuestros propios retos y definir aquello que podemos entregar al desarrollo de la ciudad, de la región y del país.” (p. 8).
Está claro que si el problema es insuficiente integración con la región y con el mundo
el tipo de programas propuestos y diseñados para resolverlo deberán estar en línea
con la definición. Esta contrastación la haremos más adelante cuando describamos a
mayor profundidad la evolución de las estrategias de internacionalización en los
planes de desarrollo. Por ahora continuamos con la sustentación que se hace en este
plan del problema mencionado y señalamos también el rango que se le da a la
internacionalización dentro del mismo, lo que a nuestro juicio inserta definitivamente
este tema en la agenda de las autoridades públicas de Medellín.
21
Empezando por lo último, destacamos el cambio fundamental de este plan con
relación a sus predecesores, y es que dedica una de las cinco líneas estratégicas5 del
mismo exclusivamente a la internacionalización. Todos los planes de desarrollo
municipal en Colombia cuentan con un componente estratégico que contiene el
grueso de las propuestas a ser estructuradas e implementadas por las autoridades
locales, y estas propuestas se suelen agrupar en líneas, objetivos o componentes
principales, que para este plan fueron cinco, destacando entre ellas una línea titulada
Medellín integrada con la región y con el mundo, en alusión directa y coherente con
el problema denominado insuficiente integración con el país y con el mundo.
El hecho de incluir como línea estratégica la internacionalización de la ciudad, da
cuenta de la importancia asignada al tema como eje estructural de la agenda de
desarrollo de la capital antioqueña, y posiciona al máximo nivel una serie de
estrategias, programas, proyectos e intenciones que anteriormente si bien se
mencionaban daban la impresión de estar sueltos en la estrategia de desarrollo de la
ciudad, como lo demuestra la siguiente cita la internacionalización se articula dentro
de un proceso integral de mayor alcance:
La quinta Línea, Medellín Integrada con la Región y con el Mundo, se refiere a la importancia de proyectar internacionalmente a la ciudad, desde una perspectiva integral, que articule los procesos económicos, sociales, políticos y culturales. (p. 10).
Y se establece como objetivo:
Mediante la internacionalización se busca que la región, interviniendo sobre su territorio, instituciones y cultura, profundice su participación en los flujos globales de capitales, productos, servicios, cooperación, conocimiento y relaciones multiculturales, acelerando así la obtención de sus objetivos en materia de desarrollo. (p. 144)
5 Los planes de desarrollo a nivel municipal en Colombia normalmente se estructuran en torno a un número pequeño de líneas, objetivos, ejes estratégicos o componentes centrales del plan, por ejemplo el plan de desarrollo de Medellín de 1998-2000 contaba con cinco objetivos estratégicos, el de 2001-2003 con tres líneas, el de 2004-2007 con cinco líneas estratégicas y el de 2008-2011 con seis líneas estratégicas.
22
Por último, en relación con este plan, es también importante para nuestro trabajo
mencionar el diagnóstico que sirve como sustentación de la necesidad identificada de
integrar a Medellín con la región y con el mundo. Al respecto se mencionan tres
indicadores: 1- el puesto 38 entre las mejores ciudades de América para hacer negocios,
habiendo caído seis puestos de 2002 a 2003, la ciudad pierde ante Bogotá (puesto 16) y
Cali (Puesto 37) para el ámbito nacional y pierde en el ámbito latinoamericano ante
Quito (36), La Paz (35), San Salvador (25), entre otras; 2- el escaso nivel de
exportaciones per cápita de la ciudad en relación con otras ciudades y países, y 3- el
escaso nivel per cápita de inversión extranjera directa también en relación a países como
Chile, México o Costa Rica. Por último se cita un estudio contratado con la CEPAL por
CONFECAMARAS y la Cámara de Comercio de Medellín para Antioquia, la de
Bogotá, Bucaramanga y Cali, en donde se consideran algunas variables importantes para
la internacionalización, esquematizadas en el siguiente cuadro, desde la perspectiva de
Antioquia:
Cuadro 1
Variables de la internacionalización en Antioquia.
TEMA POSICIÓN EN EL PAÍS SOBRE 22 DEPARTAMENTOS
Apertura a otras culturas 20 Soporte gremial al comercio internacional 15 Estímulo de política en comercio exterior 11 Eficacia en la concertación para la competitividad
10
Presencia de alianzas en Inversión Extranjera Directa
9
Inglés en empresarios 7 Imagen internacional para los negocios 7
Cuadro 1. Fuente: Coinvertir – CCMA Tabla II.5.1 Variables de internacionalización. CEPAL - 2002 Citado en Plan de desarrollo 2004-2007. Línea 5. Pág. 148. Versión digital. Los datos del cuadro son realmente preocupantes desde la perspectiva de la
competitividad, la internacionalización y la intención de Medellín, como capital de
Antioquia, de abrirse al mundo. No hay que olvidar que Medellín es la segunda ciudad
de Colombia en población y en producción industrial, que sin embargo, y lo demuestra
23
el cuadro tiene un rezago considerable en todas las variables claves de la
internacionalización.
Hasta este punto en la evolución de la definición del problema se pueden resaltar varias
cosas, que el problema se ha delimitado, separándose en parte de lo meramente
económico-empresarial, que era la perspectiva dominante en los tres planes anteriores,
este plan mantiene la importancia de la competitividad en la línea 4, pero además agrega
la línea 5 dedicada exclusivamente a la integración regional e internacional de la ciudad
como complemento de una perspectiva de desarrollo integral y vinculada con las demás
dimensiones importantes del desarrollo. La intención de solucionar el problema
diagnosticado vinculado a grandes atrasos en las variables importantes de la
internacionalización adquiere un estatus antes impensado, por la inclusión del tema
como una de las líneas estratégicas del plan de desarrollo lo que implica también la
inclusión en el presupuesto de importantes recursos para desarrollar los programas y
proyectos para avanzar en la solución del problema. En este punto sin duda, el tema de
la internacionalización adquiere importancia en la agenda gubernamental, pero más
importante que eso es que el tema es decidido y convertido en eje central de la nueva
estrategia de desarrollo. Estatus en la agenda que será mantenido por el siguiente
gobierno de la ciudad.
La última administración de la ciudad6, 2008-2011, de continuidad política y
programática con la anterior mantuvo en su plan de desarrollo una línea estratégica
dedicada exclusivamente a la integración regional y global de la ciudad, que fue
denominada Ciudad con proyección regional y global, muy similar al plan anterior. En
términos generales se le da continuidad a la concepción del problema y a las propuestas
de solución descritas en el plan de desarrollo 2004-2007, pero se va un poco más
adelante logrando mejorar el planteamiento del problema. Específicamente el avance se
da en la metodología de presentación del problema, ahora cada uno de los tres
componentes de la línea se presentan específicamente dentro del plan como problemas,
es decir ya no es uno solo sino tres problemas macro:
6 El 30 de octubre de 2011 hubo elecciones territoriales en Colombia. Para el período 2012-2015 regirá los destinos de Medellín el Dr. Aníbal Gaviria, políticamente en línea con las dos últimas administraciones de la ciudad, lo que hace esperar que la política de internacionalización será mantenida y fortalecida.
24
1- La falta de un proyecto de región y el bajo nivel de trabajo interinstitucional de los gobiernos locales, a favor de un modelo de desarrollo territorial integrado, con consecuencias muy evidentes como la presión demográfica sobre la ciudad de Medellín. Estos factores imponen además, mayores demandas y nuevas dificultades en términos de la dotación de suelos, redes de infraestructura básica y servicios municipales
2- Incipiente inserción y reconocimiento de Medellín a nivel internacional como potencial centro de inversión, destino de recursos de cooperación y destino de eventos y turismo. Lo anterior ha incidido en una imagen aún débil en términos de internacionalización.
3- La deficitaria conectividad de Medellín con la región, el país y el mundo. (Plan de Desarrollo 2008-2011, p. 157-159).
Si tenemos en cuenta la definición del plan anterior “insuficiente integración con el país
y con el mundo” podemos considerar hasta donde ha sido desagregada en tres aspectos
de un mismo problema, por ejemplo para la insuficiente articulación institucional, la
imagen débil y la conectividad deficiente se encuentran programas específicos en el plan
anterior. Lo sobresaliente es que al seguir la misma línea de un plan a otro se logra
consolidar una política, sobre todo en un campo que involucra diferentes niveles de
cambio e interacción, como lo cultural, grandes obras de infraestructura, mejoramiento
de las condiciones sociales, entre otras.
Hasta aquí hemos hecho un seguimiento a la evolución de la definición del problema
que da pie a la internacionalización de Medellín y su configuración en lo que claramente
se puede denominar una política, no el tipo de políticas construidas en torno a acciones
desarticuladas y coyunturales, sino a una política que como vimos ha tenido un período
largo de incubación y de definición de un problema transversal al modelo de desarrollo
que la ciudad viene impulsando, período que podemos decir ya se superó para pasar a un
período de crecimiento e implementación permanente de medidas cada vez más y mejor
planeadas y articuladas integralmente a diferentes dimensiones de la vida de la ciudad.
Hasta el punto de que no sea descabellado hablar de que es tal el enraizamiento del tema
en la dimensión pública y económica de la vida de la ciudad, que parece poco probable o
no se alcanza a avizorar que esta política vaya a tener un retroceso grande en el futuro, y
menos que vaya a dejar de ser un aspecto muy importante dentro de los planes de
desarrollo de las autoridades municipales por venir.
25
En concreto el problema ha evolucionado de su relacionamiento directo con la necesidad
de internacionalización empresarial y económica en el marco de los procesos
aperturistas de principios de los años 1990, pasando por medidas coyunturales y
desarticuladas para subsanar las deficiencias de productividad y competitividad de
diversos sectores del desarrollo económico local, hasta irse diferenciando una serie de
falencias que no eran solamente del sector productivo, por supuesto reconocidas, sino
también de diversas dimensiones de la actividad institucional pública del Estado local,
incluso falencias culturales como la dificultad para que la población se abra a otras
culturales o para mejorar los niveles de aprendizaje de segundas lenguas, entre otros, una
serie de falencias y necesidades que con el tiempo se concretan en un enunciado
abarcante y más definido como es el reconocimiento de la insuficiente integración con el
país y con el mundo, que conlleva no solo la dimensión del desarrollo económico y sus
dinámicas de competitividad sino también dimensiones sociales e institucionales
necesarias desde el punto de vista de un modelo integral de desarrollo.
Por último, en el cuadro que se presenta a continuación se sintetiza la evolución de la
concepción del problema de la internacionalización de Medellín.
Cuadro 2
Evolución de las concepciones del problema de la internacionalización. 1995-2011.
La evolución de las concepciones del problema 1995-2011
Período Concepción del problema 1990-1995 Apertura Económica. Informe Monitor La Ventaja Competitiva de Medellín
El informe Monitor La Ventaja Competitiva de Medellín publicado en 1995, a diferencia del informe nacional de 1993, reconoció la dimensión territorial de la competitividad empresarial, de esta forma entra la noción de internacionalización al ámbito local en Colombia, y empieza a hablarse del papel de los gobiernos locales en ese proceso. Este es el primer antecedente problematizante de la internacionalización de Medellín, que hacía que la ciudad tomara un papel activo en la cogestión de las respuestas a la necesidad de abrir el ámbito empresarial local al mundo en globalización.
1995-1997 Plan de Desarrollo
“Hoy, el mundo vive dentro de un marco de globalización y de internacionalización de la economía. Esto significa que se produce para un solo mercado mundial, en el cual hay que entrar a competir y donde las fronteras nacionales se han debilitado
26
sustancialmente, para dar origen a los bloques multinacionales.” “De aquí nace la ineludible necesidad de manejar una concepción de ciudad enfocada a la competitividad, la internacionalización, la modernización, todo lo cual requiere un soporte en el mejoramiento de la calidad de vida y un nuevo esquema de gobernabilidad, sustentado en la descentralización y el liderazgo compartido.” (P. 3).
1998-2000 “En el contexto de la internacionalización y de las políticas de apertura y modernización de la sociedad colombiana, Medellín y los municipios que conforman el Valle de Aburrá, adquieren especial importancia por su localización y capacidad para convertirse en una región competitiva.” (P. 14). “Con las políticas de apertura y modernización de la economía, el comercio internacional crece sobre la base de un aumento mayor en las importaciones que en las exportaciones. En consecuencia el balance comercial es deficitario.” “Las reformas al comercio exterior y al tratamiento de los capitales extranjeros son factores positivos para la internacionalización del país. Sin embargo, la atractividad de la ciudad dista mucho de lo deseado debido a la imagen que se tiene de ella en el exterior como ciudad violenta y cuna del narcotráfico.” (p. 112).
2001-2003 “una estrategia de internacionalización no es solamente un asunto de intercambio de mercancías; también comprende líneas de acción en el flujo de capitales y la transferencia de conocimiento, las cuales se deben incorporar a la actividad productiva si se quiere lograr un crecimiento estable en el comercio internacional. En los índices que significan progreso y bienestar la ciudad debe apretar su acelerador si no quiere quedar a la zaga de otras naciones.” De estos tres primeros planes de desarrollo este es el que más habla de internacionalización, y lo hace dentro de la línea de competitividad, lo que también da luces sobre la concepción del problema.
2004-2007 “Insuficiente integración con el país y con el mundo” 2008-2011 1- La falta de un proyecto de región y el bajo nivel de
trabajo interinstitucional de los gobiernos locales, a favor de un modelo de desarrollo territorial integrado, con consecuencias muy evidentes como la presión demográfica sobre la ciudad de Medellín. Estos factores imponen además, mayores demandas y nuevas dificultades en términos de la dotación de suelos, redes de infraestructura básica y servicios municipales
2- Incipiente inserción y reconocimiento de Medellín a nivel internacional como potencial centro de inversión, destino de recursos de cooperación y destino de eventos y turismo. Lo anterior ha incidido en una
27
imagen aún débil en términos de internacionalización. 3- La deficitaria conectividad de Medellín con la región, el
país y el mundo. (Plan de Desarrollo 2008-2011, p. 157-159).
Cuadro 2. Elaboración propia con base a los planes de desarrollo de Medellín, desde 1995 hasta 2011.
28
Capítulo 2
La evolución de las estrategias de internacionalización, 1995-2011
Para entender el problema de la internacionalización de Medellín es necesario tener en
cuenta los antecedentes, programas y proyectos diversos que han sido propuestos,
aunque no siempre fueron implementados, por las diferentes administraciones de la
ciudad en el período 1995-2011, que abarca un total de cinco planes de desarrollo, para
finalmente tener una imagen fiel y ajustada a la realidad de dónde se encuentra la
ciudad en materia de internacionalización, en qué se ha avanzado, en qué no de lo
propuesto hasta el momento, podremos saber cuáles son las fortalezas y debilidades,
pero más importante, tendremos la base para lanzar nuevas propuestas de programas que
fortalezcan la internacionalización de la ciudad.
Es por ello que analizaremos estas estrategias en torno a dos etapas a las que podemos
denominar como fases de incubación y de maduración de la política de
internacionalización. El punto diferenciador de una a otra lo constituye a nuestro juicio
el nivel de vinculación del tema en la agenda gubernamental, no es lo mismo que el tema
se mencione tangencialmente y se propongan algunos programas o proyectos
desarticulados a que el tema se convierta en una línea estratégica del plan de desarrollo y
que su nivel de definición sea más específico y esté mejor articulado al modelo de
desarrollo local. Para cada fase reconoceremos los ejes de concentración de la atención
de las autoridades locales en materia de internacionalización, teniendo en cuenta para
cada momento el marco de la definición del problema que se tenía cuando se propuso.
2.1 Fase de incubación de la política de internacionalización de Medellín 1995-2003
Hemos denominado fase de incubación el período comprendido entre 1995 y 2003 que
abarca tres administraciones municipales, porque consideramos que en este período se
vislumbra una cierta continuidad de intención, que si bien es desarticulada y no está
acompañada de una clara definición del problema de la internacionalización, puede
decirse es el momento en el cual se empiezan a visibilizar una serie de emprendimientos
29
que con el paso de una administración a otra fueron cogiendo más fuerza, mostrando
avances progresivos.
Nos vamos a centrar en tres temas axiales durante este período, los cuales se encuentran
mencionados de una u otra forma en los tres planes de desarrollo respectivos, estamos
hablando de las formulaciones iniciales de lo que hoy conocemos como Agencia de
Cooperación e Inversión de Medellín y el Área Metropolitana, de lo que hoy conocemos
como Plaza Mayor, y de la preocupación por la imagen de la ciudad. Destacamos estos
tres temas tanto por que se pueden rastrear en los tres planes de este primer período,
como por que son importantes al proceso de internacionalización como tal y porque en
el período de madurez se convirtieron en parte fundamental del mismo.
2.1.1 Los antecedentes de la ACI
Siendo la Agencia de Cooperación e Inversión de Medellín y el Área Metropolitana ACI
el eje actual del proceso de internacionalización de Medellín, es importante conocer sus
antecedentes y el modo en que se fue consolidando como propuesta en los planes de
desarrollo hasta su aprobación en 2001 (Acuerdo 73 del Concejo de Medellín) y su
activación e impulso en 2004.
El primer antecedente claro de la ACI rastreable en los planes de desarrollo de la ciudad
aparece en el plan 1995-1997, el cual planteaba como ya vimos “que el mundo vive en
un marco de globalización e internacionalización de la economía”, por lo que el
problema desde el punto de vista de las políticas públicas era “entrar a competir” en ese
marco. En esta lógica problemática el plan propuso la creación de una Consejería
Económica a la cual le fueron asignadas las siguientes responsabilidades:
La Consejería Económica en asocio con Planeación Metropolitana, con el apoyo del sector privado de la ciudad y la permanente interlocución con el Gobierno Departamental y Nacional, se ocupará del diseño de una estrategia competitiva para Medellín frente a la apertura y la internacionalización, con el fin de anticipar los efectos negativos y aprovechar al
30
máximo las fortalezas de la ciudad7. La Consejería adelantará acciones en los siguientes frentes:
Concertar con el Gobierno Central y el sector privado la ejecución del Plan Nacional de Empleo.
Realizar un permanente seguimiento a la política macroeconómica del Gobierno Nacional para sugerir, coordinadamente con el sector privado, los ajustes que más convengan al municipio y a la región.
Desarrollar, de común acuerdo con el sector privado, y con el apoyo de los mecanismos institucionales creados por el Gobierno Nacional, un plan de exportaciones.
Coordinar las acciones tendientes a propiciar la localización competitiva de empresas internacionales en la ciudad de Medellín.
Promocionar la Zona Franca Industrial, Tecnológica y de Servicios de Rionegro.
Organizar misiones comerciales, en asocio con los organismos promotores, para vender la nueva imagen de Medellín como metrópoli competitiva.
Constituir el Centro Internacional de Negocios en el Palacio de Exposiciones y Convenciones, que servirá de base de operaciones para la recepción de inversionistas extranjeros y plataforma de las empresas locales en el mercado mundial.
Estimular y apoyar en forma decidida la construcción de un puerto seco, con patio de contenedores.
Construcción de la terminal de carga, con el fin de resolver los graves problemas que presenta la ciudad para consolidar su carga de exportación e importación hacia y desde los puertos marítimos.
Garantizar la terminación de la carretera al Mar y el Puerto de Urabá, con el fin de integrar la ciudad y el departamento hacia los mercados internacionales.
Desarrollar un Plan Regional para la capacitación y el reentrenamiento de la fuerza laboral en las nuevas técnicas y tecnologías de la apertura.
Diseñar un plan educativo de largo plazo que permita articular el propósito de aumentar coberturas con un gran programa de
7 Subrayado del tesista.
31
educación para la internacionalización en todos los colegios y universidades de la ciudad.
Diseñar incentivos tributarios específicos para aquellas empresas que se comprometan con una meta anual mínima de nuevos empleos y volúmenes de exportación.
Crear un Consejo Empresarial permanente, el cual actuará como soporte para dar asesoría, evaluar las metas propuestas, concertar decisiones y servir de multiplicador de las acciones de ésta Consejería Económica.
Promover estudios para la identificación y desarrollo de proyectos económicos estratégicos para la cuidad.
Buscar información y gestionar recursos nacionales e internacionales para el desarrollo de proyectos que promuevan las empresas competitivas.
Coordinar, mediante una acción concertada entre la Administración Municipal, la Universidad y el Sector Privado, la creación de un Fondo Mixto para adelantar acciones como la investigación y desarrollo de nuevos productos; la promoción de parques tecnológicos para la creación de centros de investigación y desarrollo tecnológico, la creación de empresas de base tecnológica, facilitar la transferencia y adaptación de tecnología, y promocionar la inmigración de científicos y de expertos internacionales.
Coordinar acciones que vinculen las diferentes áreas de la Administración a los objetivos y programas del Comité Regional de Competitividad.
La Consejería Económica realizará la coordinación general, por parte de la Administración Municipal, para la definición, ejecución y seguimiento del Plan Estratégico Medellín 2.005.
Mediante un proceso de concertación con el sector privado, los gremios privados y las universidades, se ampliará y precisará el campo de acción de la Consejería Económica.
Entre esta amplia cantidad de acciones podemos destacar que se mantiene una
concepción de la internacionalización en perspectiva económica como lo mencionamos
en el capítulo dedicado a la evolución de la definición del problema, el mismo nombre
de la consejería también lo demuestra, así como la mayoría de responsabilidades
listadas, sin embargo entre las actividades de la nueva institucionalidad se destacan una
32
serie de propuestas que han perdurado en el tiempo y que hoy después de 15 años de
una u otra forma, con distintos nombres, y con algunos cambios, son parte destacable
del proceso de internacionalización de la ciudad.
Nos referiremos específicamente a cuatro: 1- propiciar la localización competitiva de
empresas internacionales, que a 2011 es una de las tareas principales de la ACI,
revitalizada por la reciente localización en la ciudad de un Centro Global de Servicios
para Latinoamérica de la multinacional Hewlett Packard8, tarea en la cual tuvo que ver
mucho la política de atracción de inversión extranjera directa que coordina la Agencia
de Cooperación e Inversión de la ciudad. 2- la creación de infraestructura institucional y
física para mejorar el desempeño de las empresas de la ciudad está relacionada con
varias de las funciones asignadas a la Consejería Económica, por ejemplo, la creación
de un plan de exportaciones de la mano del gobierno nacional, la construcción de un
puerto seco y de una terminal de carga, terminar la carretera al mar, los incentivos
tributarios, entre otras propuestas que aún son parte de la discusión en torno a la política
de internacionalización de la ciudad, 3- la construcción del Centro Internacional de
Negocios, y 4- la creación de misiones comerciales para mostrar la nueva imagen de la
ciudad. Estos dos últimos puntos al ser parte del seguimiento que estamos haciendo a lo
que denominamos los tres ejes axiales de la incubación de la política de
internacionalización los vamos a desarrollar con más detalle un poco más adelante.
El plan de desarrollo 1998-2000, en materia de internacionalización, hizo énfasis en la
promoción internacional de la ciudad, desde el punto de vista turístico, específicamente
propuso la creación de una oficina de asuntos internacionales que se encargara de dicha
promoción. Hoy esa gestión está en manos de la ACI. Un tema conexo a la promoción
es el de la imagen de ciudad que como veremos más adelante también fue considerando
por este plan.
8 Así fue como Medellín sedujo a Hewlett Packard. Artículo en el diario El Tiempo de Colombia. 15 oct. 2011. http://www.eltiempo.com/colombia/medellin/ARTICULO-WEB-NEW_NOTA_INTERIOR-10573025.html Consulta 31-10-2011. Hewlett Packard abrió sus puertas en Medellín. Artículo Sala de Prensa ACI-Medellín. 10 oct. 2011. http://www.acimedellin.org/es/SaladePrensa/Noticias/tabid/111/NewsViewMode/full/NewsItemID/965/Default.aspx Consulta 31-10-2011.
33
Por último, el plan de desarrollo 2001-2003 propuso la creación de una Consejería para
la Internacionalización, a la que también se le asignaron importantes responsabilidades,
veamos:
Esta Consejería estrechará los lazos de cooperación técnica y financiera entre Medellín y otras ciudades del mundo; promocionará la imagen de la ciudad ante la comunidad internacional; propiciará un clima favorable en los negocios para atraer inversión nacional y extranjera; apoyará y divulgará en los ámbitos nacional e internacional aquellos proyectos que puedan recibir soporte, asesoría y recursos de otros países. Será al mismo tiempo un canal de comunicación permanente con aquellos países que envían misiones comerciales a nuestra ciudad; desarrollará una red de comunicación entre agentes locales y asesores comerciales del exterior con el fin de conseguir negocios; colaborará en aquellos proyectos del Municipio que tienen proyección internacional; estudiará y promoverá reglamentaciones que permitan otorgar incentivos o privilegios a aquellas inversiones que apunten a la generación de empleo, y apoyará aquellos proyectos que estén encaminados a construir infraestructura con el fin de fortalecer la plataforma competitiva.
Vincular a los proyectos competitivos, las universidades, los centros de desarrollo tecnológicos y otras entidades de la educación superior que contribuyan al feliz desarrollo de los mismos es parte de la internacionalización. Asesorar a otras entidades de la Administración Municipal en la realización de programas o proyectos vinculados con el exterior. Interactuar coordinadamente con otras entidades de la ciudad que promocionan el comercio exterior desde Medellín con el resto del mundo.
Medellín en el contexto de América Latina cuenta con una excelente oferta de servicios básicos modernos en áreas claves como servicios públicos, telecomunicaciones e infraestructura hotelera; por tal razón la ciudad debe ser objeto de un amplio plan de promociones turísticas, a través de campañas en el exterior promoción en congresos, ferias y exposiciones de talla internacional.
La Subsecretaría de Turismo de la Alcaldía de Medellín tiene como responsabilidad liderar en el contexto nacional e internacional el cluster de turismo, promocionar la imagen de la ciudad; divulgar también la fortaleza cultural que posee entre otras “Ciudad Botero” e importantes y nuevos atractivos como el Parque Explora, los miradores naturales con su proyecto de cerros
34
tutelares, la recuperación del río desde el punto de vista del espacio lúdico y el esparcimiento, proyectándolo como parque con ciclovías y vías peatonales alternas. Estas iniciativas estarán articuladas al plan sectorial de turismo.
La Consejería para la Internacionalización de Medellín promocionará el intercambio de bienes y servicios, la transferencia de conocimiento y el flujo de capitales.
Esta propuesta de Consejería terminó concretándose en lo que se llamó la Agencia de
Cooperación Internacional ACI, inicialmente autorizada mediante el Acuerdo 73 de
2001 del Concejo de Medellín y constituida oficialmente por el alcalde de la época el 19
de junio de 2002.
Es evidente el cambio de responsabilidades asignadas si comparamos la propuesta de
1995-1997 con esta. Se ve como se amplía la perspectiva de la internacionalización a
una serie de actividades que además de incluir la dimensión económica van más allá,
mostrando la importancia del sector turístico, la importancia de que la Consejería apoye
como entidad especializada otras estructuras del sector público que tengan que ver con
la internacionalización, entre otros aspectos relevantes. Es de destacar, igualmente, el
papel protagónico asumido por la administración municipal, no obstante, su incapacidad
de implementación.
Si bien este plan señaló con prolijidad lo que se debería hacer se quedó corto en el cómo
llevarlo a cabo, es por esto que a finales de 2003 la ACI era una entidad desvitalizada
con serias dificultades de funcionamiento y con muy pocos resultados en relación a las
funciones que se le habían asignado.
2.1.2 Los antecedentes de Plaza Mayor
Plaza Mayor es el resultado de la integración entre la sociedad Palacio de Exposiciones
y Convenciones de Medellín, cuyos inicios se remontan a 1971, y el Centro
Internacional de Convenciones, que tuvo sus comienzos materiales en 2003 pero que se
terminó de construir a principios de la administración 2004-2007, esta integración se
consolidó en el año 2006 dando nacimiento a Plaza Mayor Medellín S. A, órgano al que
le fue asignado el objeto social de:
35
“promover, organizar y realizar en la ciudad de Medellín o en cualquiera otra ciudad del país o del exterior, ferias, exposiciones o convenciones de carácter local, nacional o internacional (…) prestar sus servicios para el desarrollo de ferias, exposiciones y convenciones, promovidas, organizadas o que realicen otras personas o entidades …” (Compromiso de fusión, 2009: 2).
Anterior a la fusión, específicamente en el año 2002 cuando se crea la sociedad Centro
Internacional de Convenciones, solo existía el conocido por la ciudadanía de Medellín,
como Palacio de Exposiciones, sobre el cual desde el primer plan de desarrollo de este
período se venían haciendo diversas propuestas para potenciarlo, así el plan 1995-1997
propuso: “Constituir el Centro Internacional de Negocios en el Palacio de Exposiciones
y Convenciones, que servirá de base de operaciones para la recepción de inversionistas
extranjeros y plataforma de las empresas locales en el mercado mundial” (Plan de
Desarrollo,1995-1997:33), que fue una propuesta que no fructificó.
El siguiente plan 1998-2000 dio continuidad a la intención del plan anterior con relación
al Palacio de Exposiciones sobre el cual manifestó apoyar “los esfuerzos que en la
actualidad se realizan para convertir el Palacio de Exposiciones y Convenciones de
Medellín en plataforma de internacionalización de los productos y servicios de la
ciudad” (Plan de Desarrollo, 1998-2000: 10), además incluyó la propuesta de adquirir la
mayoría accionaria del Palacio de Exposiciones y Convenciones con el fin de “favorecer
la internacionalización y promoción de las empresas antioqueñas” (ibid: 115). En este
período tampoco se logró el objetivo de convertir el Palacio en la “plataforma de
internacionalización” de la ciudad.
Un impulso mayor sería dado en ese sentido en el plan 2001-2003 el cual proyectó
construir el Centro Internacional de Negocios y Convenciones, al respecto dice:
Medellín requiere un Centro Internacional de Negocios y Convenciones que tenga salas y auditorios con capacidades superiores a las 1.000 personas; con salones que estén dotados con las técnicas más modernas en las que se puedan hacer presentaciones a través de diferentes medios audiovisuales.
Este centro contará además con unos excelentes servicios de restaurante y de parqueaderos; permitirá conectar la infraestructura del Centro Internacional de Negocios y Convenciones en la Alpujarra II con el desarrollo de una unidad
36
de servicios para la realización de eventos nacionales e internacionales. Esta es además la oportunidad para configurar urbanísticamente el sector, que de tal modo articule los edificios del Centro Internacional de Negocios y Convenciones, Teatro Metropolitano, el edificio de Empresas Públicas y la Alpujarra.
El Municipio será un facilitador que coadyuve y colabore en las acciones necesarias para adelantar el proceso. Adicionalmente cuando se haya definido el proyecto, la Administración podrá colaborar con otras entidades del sector privado en estrategias de promoción nacional e internacional del mismo. (Plan de Desarrollo 2001-2003: 65).
La diferencia de este plan con los anteriores es que en este se lograron algunos avances
en aspectos concretos, como la negociación de los terrenos de la Federación de
Cafeteros aledaños al Centro Administrativo de la Alpujarra y al Palacio de
Exposiciones, la constitución de la sociedad administradora del Centro Internacional de
Convenciones que se quebraría más tarde dando pie a la fusión que describimos antes
(Ver Compromiso de Fusión), y la concreción de los inicios de obra que se lograría en
julio de 2003 cuando ya iba a terminar el período de la alcaldía.
2.1.3 La imagen de ciudad
En este punto es importante rescatar un elemento de la historia de Medellín que marca el
trasegar de su vida económica, social, política y cultural hasta nuestros días.
Especialmente un aspecto que tuvo amplia resonancia mundial hasta el punto de lograr
que el solo hecho de nombrar a Medellín fuera relacionado con violencia o narcotráfico,
nos estamos refiriendo a la época de auge de Pablo Escobar, desde principios de la
década de 1980 hasta su muerte en 1993. El legado de este famoso criminal es uno de
los más nefastos para la ciudad, además de sus múltiples atentados terroristas,
contribuyó a la difusión de prácticas como el sicariato y la creación de la cultura del
dinero fácil en parte de la población joven principalmente, todo esto configuró gracias a
la labor mediática una concepción de ciudad peligrosa, violenta y sobre todo cuna del
narcotráfico, que se expandió mundialmente y que ha marcado las últimas dos
generaciones de la ciudad.
37
Después de su muerte en 1993 desde distintos escenarios institucionales se empezó a
trabajar en la recuperación o transformación de la imagen de ciudad, como eje central
dentro de cualquier estrategia de superación de la violencia y de las desigualdades
sociales con que empezaba la ciudad la última década del siglo XX. Los planes de
desarrollo del período en estudio reflejan esta inquietud por la imagen de Medellín.
El plan 1995-1997 dentro de las funciones de su propuesta de Consejería económica
incluía: “Organizar misiones comerciales, en asocio con los organismos promotores,
para vender la nueva imagen de Medellín como metrópoli competitiva.” Sobre este
objetivo no se han podido conseguir más datos, para saber qué se hizo específicamente
para “vender la nueva imagen de Medellín”.
El plan 1998-2000 hace varias referencias al tema de la imagen desde diferentes
perspectivas, en relación con el deporte dice: “la promoción y realización de eventos
deportivos de gran factura pueden ser utilizadas como estrategias para dinamizar el
desarrollo local, generar empleo y publicitar una nueva imagen de la ciudad”; hablando
desde el punto de vista de los obstáculos para la internacionalización económica dice:
“la atractividad de la ciudad dista mucho de lo deseado debido a la imagen que se tiene
de ella en el exterior como ciudad violenta y cuna del narcotráfico.”
Luego pasa a propuestas más interesantes y más concretas, especialmente cuando habla
de internacionalización, dividida en tres programas que de una u otra forma se
relacionan con el tema de la imagen, el primero se denominó Política internacional para
Medellín y se refiere a un trabajo conjunto entre sector privado y administración pública
para emprender “un programa de promoción internacional de la ciudad como un sitio
adecuado para invertir, vivir y hacer negocios.” Este programa a su vez incluyó dos
estrategias concretas con impacto directo en el objetivo de mejorar la imagen de la
ciudad:
Impulsar 2 encuentros empresariales de carácter internacional por año.
Invitar a los 5 periodistas más importantes de cada uno de los 10 principales socios comerciales de Antioquia, para que se conviertan en testigos ante el mundo de las nuevas realidades que vive hoy Medellín.
38
El segundo programa es más específico en su título Posicionamiento de la Imagen de
la Ciudad y Fortalecimiento del Turismo, con el cual se propone “fortalecer la
función pública de promoción nacional e internacional de la ciudad” y “mejorar la
imagen de la ciudad a través de una red de voceros en el exterior.”
El tercer programa denominado Promoción Internacional de la Ciudad buscaba
poner en funcionamiento durante los primeros 6 meses de gobierno, la Oficina de
Asuntos Internacionales.
Por último, el plan 2001-2003, incluye entre las funciones de su propuesta de
Consejería para la internacionalización la de promocionar la imagen de la ciudad
ante la comunidad internacional, y más adelante dentro del mismo plan le asigna tal
función a la Subsecretaría de Turismo.
2.2 Fase de madurez de la política de internacionalización de Medellín 2004-2011
Lo que hemos denominado fase de madurez comprende dos administraciones
municipales, un período de ocho años, similar a la fase de incubación. Hablamos de
madurez de la política de internacionalización porque por fin el tema ingresa a la
agenda gubernamental no solo para estar en ella sino para ser decidido e impulsado
como parte central de las estrategias locales de desarrollo. La entrada en la agenda se
da con la dedicación exclusiva de una línea estratégica de ambos planes de desarrollo
para la internacionalización.
2.2.1 Plan de desarrollo 2004-2007
El plan 2004-2007 es el punto de quiebre de la política de internacionalización,
prácticamente en este plan se formula la política, incluyendo una serie de propuestas
bien estructuradas y con fines específicos, jalonadas por las autoridades
gubernamentales, que vinculan otros actores sociales y que resaltan valores públicos
de interés general, todas debidamente presupuestadas y elaboradas con base en un
39
diagnóstico, este último elemento no había sido incluido en ninguno de los planes de
desarrollo anteriores en relación con la internacionalización. Este plan, en relación
con nuestro tema, también se destaca por la calidad metodológica en la presentación
de las líneas, dentro de las cuales se utilizó la lógica secuencial de problema,
objetivos, estrategias, programas y proyectos, lo que permite mejorar la
implementación de las propuestas, así como su seguimiento y evaluación.
Para ubicarnos dentro de las estrategias que propuso este plan dentro de la política de
internacionalización es importante retomar la definición del problema con base en la
cual se sustenta la política, como lo vimos en el primer capítulo en este plan el
problema está mucho mejor definido que en los anteriores, lo que a nuestro juicio y
siguiendo la teoría de la formación de la agenda, es sin duda un elemento
determinante del tipo de medidas a tomar para resolverlo. La definición fue sucinta y
clara: la ciudad adolece de insuficiente integración con el país y con el mundo.
Definido el problema la pregunta siguiente es ¿cómo se integra la ciudad con el país
y con el mundo? En respuesta a esta pregunta el plan 2004-2008 estructuró una línea
estratégica denominada afirmativamente Medellín integrada con la región y con el
mundo, que fue dividida en dos componentes: 1- Medellín integrada con la región y
2- Medellín integrada con el mundo. Los programas propuestos en cada componente
fueron diferentes.
2.2.1.1 Propuestas para integrar a Medellín con la región
El objetivo de este componente fue: “Promover la creación de mecanismos
institucionales e instrumentos y condiciones físicas, culturales y sociales para que la
ciudad y la región sean más competitivas, y puedan proyectarse en el contexto
internacional”, y su estrategia era: “Construir capacidades técnicas e institucionales para
la planificación regional.” El resto de lo planteado en materia de programas y proyectos
puede verse en el siguiente cuadro:
Cuadro 3
Programas Línea 5 plan de desarrollo 2004-2007
PROGRAMAS PROYECTOS METAS DEL PROGRAMA
40
Planificación Regional y ordenamiento territorial Construir capacidades técnicas e institucionales para la planificación regional
Definición de los mecanismos institucionales e instrumentales
Diseñar la agenda para la aplicación de los mecanismos, a abril de 2005.
Tener definidos los mecanismos e instrumentos para la integración regional, a diciembre de 2004.
Cumplir los objetivos de la agenda al 100% para diciembre de 2007
Proceso prospectivo planificador y modelación de escenarios de desarrollo
Diseñar e implementar un proceso planificador prospectivo y modelación de escenarios para diciembre de 2005.
Cuadro 3. Según cuadro II, Línea 5 plan de desarrollo 2004-2007, con excepción de la cuarta columna.
La idea central de este componente era la creación de la institucionalidad para la
interacción de los actores principales del territorio en materia de planificación regional e
internacionalización, básicamente las autoridades de Medellín, del Área Metropolitana y
de la Gobernación de Antioquia, lográndose la conformación de lo que se denominó la
Comisión Tripartita, que si bien tuvo un comienzo destacable con aportes en materia de
planificación regional y ordenamiento territorial, aún hoy no ha logrado consolidarse, en
parte por razones políticas derivadas de las diferencias entre los gobernantes
departamentales y los de la ciudad.
2.2.1.2 Propuestas para integrar a Medellín con el mundo
Este componente tenía dos objetivos y seis estrategias. De estas últimas se deriva el
grueso de propuestas de la política de internacionalización actual de Medellín.
Objetivos:
Aumentar los niveles de Negocios Internacionales de los sectores económicos estratégicos
Captar mayores recursos de cooperación internacional para apalancar proyectos estratégicos del Plan de Desarrollo.
Estrategias:
41
Construir y desarrollar una Agenda de Relaciones Internacionales con los actores claves para la internacionalización de la ciudad.
Apoyar las actividades de internacionalización de los empresarios agrupados en los sectores estratégicos.
Hacer de Medellín una marca que genere confianza a nivel internacional para los negocios y la cooperación.
Transformar la manera en que los y las habitantes de la ciudad enfrentan el reto de la internacionalización.
Optimizar la gestión de las organizaciones públicas locales y las redes de trabajo interinstitucional que soportan el proceso de internacionalización de la ciudad.
Fortalecer la participación de la ciudad en los circuitos de Cooperación Internacional.
En el siguiente cuadro se listan los programas con sus respectivos proyectos tal y
como fueron presentados en el plan de desarrollo 2004-2007.
Cuadro 4
Los programas con sus respectivos proyectos en materia de internacionalización
según la Línea 5 del Plan de Desarrollo, 2004-2007.
PROGRAMAS PROYECTOS Relaciones Internacionales Construir y desarrollar una agenda de relaciones a nivel internacional con los actores claves para la internacionalización de la ciudad
Agenda Internacional
Red de Antioqueños y Antioqueñas en el exterior
Negocios Internacionales Apoyar las actividades de internacionalización de los empresarios agrupados en los sectores estratégicos
Apoyo a Ferias y Misiones de negocios hacia la ciudad Gerencia Acuerdos de Libre Comercio Tecnologías de Información y Comunicaciones “TIC's” para la Internacionalización
Mercadeo Territorial Hacer de Medellín una marca que genere confianza a nivel internacional para el desarrollo de actividades de Negocios y Cooperación a nivel internacional
Plan de mercadeo de ciudad
Cultura para la Internacionalización Transformar la manera en que los habitantes de la ciudad enfrentan el reto
Intercambios culturales ventanas al mundo Formación en inglés
42
de la internacionalización
Formación en servicios para la internacionalización
Fortalecimiento Institucional para la Internacionalización Optimizar la gestión de las organizaciones públicas locales y las redes de trabajo interinstitucional
Consolidación Agencia para la Cooperación Internacional, Medellín Convention Bureau, Centro Internacional de Convenciones
Cooperación Internacional Fortalecer la participación de la ciudad en los circuitos de Cooperación Internacional
Sistema de oferta y demanda de cooperación internacional
Cuadro 4. Elaborado según cuadro III, con excepción de la tercera y cuarta columna, Línea 5 plan de desarrollo 2004-2007, Alcaldía de Medellín.
Después del seguimiento a las diversas propuestas que se han hecho desde 1995 hasta
este plan vemos como de alguna forma todas son integradas en un marco más ordenado
y con mayor articulación, haciendo parte de un todo mayor. Se ve con claridad cómo
tributan los programas y proyectos a los objetivos y estrategias de los dos componentes
en que se divide la línea cinco del plan. A la vez se construye sobre lo que había sido
desarrollado en el pasado, como la Agencia de Cooperación Internacional, el Centro
Internacional de Convenciones o la continuación de propuestas como la masificación
del inglés que viene del plan 2001-2003, propuestas que ahora se presentan mejor
organizadas entre sí y mejor estructuradas para su implementación.
Otro aspecto interesante es que el plan de inversiones para el cuatrienio incluyó un
presupuesto de $47.229 millones solo para la línea 5 Medellín integrada con la región y
con el mundo. Esto fue una completa ruptura respecto a los planes de desarrollo
anteriores. Políticas sin recursos escasamente pueden llevarse a cabo, menos cuando son
políticas novedosas. Significó asumir un riesgo político, porque siempre será visto como
arriesgado dejar de dedicar recursos a temas sociales tradicionales que atraen la atención
social para dedicarlos a temas de vinculación internacional vistos como innecesarios por
gran parte de la sociedad, sin embargo, el tiempo ha demostrados que ambos temas
están relacionados y que los temas sociales pueden potenciarse gracias a la gestión
internacional.
43
2.2.2 Plan de desarrollo 2008-2011
Como ya lo mencionamos la administración municipal en este período continuó con la
política de internacionalización impulsada con fuerza en la administración anterior,
muestra de ello fue que también incluyó una línea dedicada al tema, a la que denominó
Ciudad con proyección regional y global. Pero no se dedicó solamente a dar
continuidad a fortalecer algunas de las estrategias y programas del plan anterior también
incluyó otros temas y arriesgó en otros como veremos a continuación.
Cuadro 5
Componentes, programas y proyectos en materia de internacionalización según la Línea
5 del Plan de desarrollo 2008-2011
Componente y propósitos
Programas Proyectos
Integración regional Propósitos:
Gestión territorial integrada
-Estrategia para la gestión territorial integrada -Aportes para el desarrollo integral Área Metropolitana -Estrategia de competitividad para Medellín, el Valle de Aburrá y Antioquia -Agencias de desarrollo y lineamientos de ordenamiento territorial
Conectar a Medellín con el país y el mundo Propósitos:
Mejoramiento de la integración vial regional y nacional
-Conexiones viales regionales y nacionales -Conexiones férreas metropolitanas -Acuerdo Metro y aportes al Metro
Equipamientos de integración regional y nacional
-Desarrollo de proyectos de equipamiento para la integración nacional y regional
Medellín digital -Medellín digital para la conectividad
Proyección regional, nacional e internacional Propósitos:
Inversión extranjera -Promover y posicionar a Medellín como destino de inversión extranjera
Cooperación internacional
-Gestionar cooperación internacional
44
Promoción nacional e internacional
-Posicionar las ferias de negocios y eventos internacionales -Promocionar la ciudad ante actores nacionales e internacionales claves -Productos turísticos con enfoque regional -IX juegos suramericanos Medellín 2010 -Consolidar los eventos de ciudad como vitrinas nacionales e internacionales
Cultura para la internacionalización
-Sensibilización y mejora de competencias en segundas lenguas -Intercambios culturales
Cuadro 5. Elaborado según línea 5 Ciudad con proyección regional y global, Plan de desarrollo 2008-2011, Alcaldía de Medellín.
Además de un número diferente de componentes y la reagrupación en los mismos de las
propuestas y proyectos, dentro de esta línea se mantiene el grueso de los temas del plan
anterior. Presupuestalmente esta línea sextuplica la línea correspondiente del plan
anterior, por la sencilla razón de que dedica un aporte muy grande dentro del proyecto
de conexión vial regional y nacional a la construcción de vías, como parte de la
estrategia de integración con la región y con el país.
45
Capítulo 3
Situación actual de la internacionalización de Medellín
En este capítulo pretendemos hacer un corte a finales de 2011 de la situación en que se
encuentra la internacionalización de Medellín, en qué líneas se ha avanzado y en cuales
de las que se han propuesto a lo largo de los años aún no se avanza. Esta fotografía de la
situación actual nos permitirá reconocer los logros del proceso, pero también saber en
qué aspectos se concentran las debilidades y vacíos del mismo, lo que nos servirá de
materia prima para los capítulos restantes de esta tesis.
Además de retomar los planes de desarrollo, sustento de lo hasta ahora escrito,
tendremos en cuenta nueva documentación, los denominados informes de gestión,
específicamente los de las dos últimas administraciones, la de 2004-2007 y la de 2008-
2011, con preponderancia de la última por contener los datos oficiales más recientes.
La metodología elegida es simple, tomaremos las propuestas de programas y proyectos
de las dos últimas alcaldías en materia de internacionalización, las contrastaremos para
armar un solo listado de propuestas, posteriormente sobre ese listado daremos cuenta de
los avances en cada una de ellas hasta este momento de acuerdo a los informes de
gestión y otra documentación oficial. Nos interesa intentar la elaboración de una
tipología o clasificación que permita organizar los programas y la cantidad de proyectos
que se han propuesto dentro de la internacionalización de Medellín.
A continuación presentamos un cuadro que contiene una descripción de los dos últimos
planes de desarrollo, en las líneas respectivas dedicadas a la internacionalización, se
tienen en cuenta los componentes estratégicos, los programas y los proyectos.
Cuadro 6
Componentes de los programas de internacionalización, comparados por planes de desarrollo.
Plan de desarrollo 2004-2007 Plan de desarrollo 2008-2011 Línea 5 Medellín integrada con la región y con el mundo
Línea 5 Ciudad con proyección regional y global
46
Dos componentes
1- Integración con la región
Tres componentes
1- Integración regional
2- Integración con el mundo
2- Conectar a Medellín con el país y el mundo
3- Proyección regional, nacional e internacional
1-Integración con la región 1-Integración regional Programas Proyectos Programas Proyectos
Planificación regional y ordenamiento territorial
Definición de los mecanismos institucionales e instrumentales
Gestión territorial integrada
Estrategia para la gestión territorial integrada Aportes para el desarrollo integral Área Metropolitana
Proceso prospectivo planificador y modelación de escenarios de desarrollo
Estrategia de competitividad para Medellín, el Valle de Aburrá y Antioquia Agencias de desarrollo y lineamientos de ordenamiento territorial
2-Conectar a Medellín con el país y el mundo
Mejoramiento de la integración vial regional y nacional
Conexiones viales regionales y nacionales Conexiones férreas metropolitanas Acuerdo Metro y aportes al Metro
Equipamientos de integración regional y nacional
Desarrollo de proyectos de equipamiento para la integración nacional y regional
Medellín digital Medellín digital para la conectividad
2-Integración con el mundo 3-Proyección regional, nacional e internacional
47
Relaciones internacionales
Agenda Internacional
Inversión extranjera
Promover y posicionar a Medellín como destino de inversión extranjera
Red de Antioqueños y Antioqueñas en el exterior
Negocios internacionales
Apoyo a Ferias y Misiones de negocios hacia la ciudad
Cooperación internacional
Gestionar cooperación internacional
Gerencia Acuerdos de Libre Comercio
Promoción nacional e internacional
Posicionar las ferias de negocios y eventos internacionales
Tecnologías de Información y Comunicaciones “TIC's” para la Internacionalización
Promocionar la ciudad ante actores nacionales e internacionales claves
Mercadeo territorial
Plan de mercadeo de ciudad
Productos turísticos con enfoque regional
Cultura para la internacionalización
Intercambios culturales ventanas al mundo
IX juegos suramericanos Medellín 2010
Formación en inglés Formación en servicios para la internacionalización
Fortalecimiento institucional para la internacionalización
Consolidación Agencia para la Cooperación Internacional, Medellín Convention Bureau, Centro Internacional de Convenciones
Consolidar los eventos de ciudad como vitrinas nacionales e internacionales
Cooperación internacional
Sistema de oferta y demanda de cooperación internacional
Cultura para la internacionalización
Sensibilización y mejora de competencias en segundas lenguas Intercambios culturales
Cuadro 6. Elaboración propia según Línea 5 plan de desarrollo 2004-2007 y Línea 5 plan de desarrollo 2008-2011.
48
Haciendo lectura del cuadro anterior encontramos que el plan 2008-2011 da continuidad
a la mayoría de programas y proyectos del plan 2004-2007, pero agrega un nuevo
componente, el dos, no menos importante que los demás. Es este nuevo componente el
que atrae la mayoría del presupuesto dedicado a la línea 5 de este plan, precisamente
porque tiene que ver con obras de infraestructura vial. Recordemos que el plan 2004-
2007 dedicó $47.229 millones a la línea 5 dedicada a internacionalización, mientras el
plan 2008-2011 dedicó $574.933 millones de los cuales $360.444 son para el
componente dos, de los cuales $313.519 son para conectividad vial. A los dos
componentes restantes, el uno y el tres, se les asignaron $150.063 millones y $64.426
millones respectivamente, lo que, suponiendo que estos dos componentes sean la
continuidad de los dos en que se dividía la línea 5 del plan 2004-2007, también es un
avance considerable puesto que significa que la inversión se cuadruplicó.
Con miras a hacer un solo listado que contenga el grueso de los programas y proyectos
de la internacionalización tenemos que empezar reconociendo las similitudes entre
ambos planes. La primera similitud a resaltar tiene que ver con algo tan simple como la
forma en que se nombra la línea y sus componentes, la diferencia entre Medellín
integrada con la región y con el mundo y Ciudad con proyección regional y global es
mínima, se cambia integración por proyección, región por regional y mundo por global.
En relación con los componentes en que se dividen las líneas, se mantiene la misma
continuidad en la forma de nombrarlos: el primero pasó de integración regional a
integración con la región, y el segundo pasó de integración con el mundo a proyección
regional, nacional e internacional, con la novedad, en el último plan, que se agregó un
nuevo componente, conectar a Medellín con el país y con el mundo, que fue ubicado
entre los dos de continuidad. Así pues, en materia de componentes de las líneas
dedicadas a internacionalización, la novedad es que el último plan incluyó uno nuevo
dedicado a conectividad vial, equipamientos para la integración y conectividad digital.
Cuadro 7
Similitudes en materia de programas de internacionalización entre el plan de desarrollo 2004-2007 y el plan de desarrollo 2008-2011.
Componente Objetivos
49
Integración con la región: Integración regional:
Plan 2004: Promover la creación de mecanismos institucionales e instrumentos y condiciones físicas, culturales y sociales para que la ciudad y la región sean más competitivas, y puedan proyectarse en el contexto internacional. Plan 2008: Integrar con un criterio de cooperación a Medellín con su Área Metropolitana y con la región, a partir de la consolidación de la gobernanza metropolitana y la promoción de alianzas para el desarrollo social, económico y la equidad en Antioquia.
Conectar a Medellín con el país y el mundo:
Plan 2008: Conectar a Medellín con el país y el mundo, a partir del desarrollo de infraestructura y servicios para la integración e internacionalización que contribuyan a mejorar su competitividad y desarrollo.
Integración con el mundo: Proyección regional, nacional e internacional:
Plan 2004: Aumentar los niveles de Negocios Internacionales de los sectores económicos estratégicos. Captar mayores recursos de cooperación internacional para apalancar proyectos estratégicos del Plan de Desarrollo. Plan 2008: Aumentar el reconocimiento nacional e internacional de la ciudad y la región como destino de negocios, turismo, recreación, cultura y cooperación, con amplias posibilidades de desarrollo económico y social. Así mismo fortaleciendo capacidades instaladas en la ciudad que ayuden a mejorar el desarrollo de la misma.
Cuadro 7. Elaboración propia con base a Línea 5 plan de desarrollo 2004-2007 y Línea 5 plan de desarrollo 2008-2011.
En síntesis, de esta primera observación de los componentes de las líneas dedicadas a
internacionalización, deducimos que existe una preocupación consecuente con las
definiciones del problema, enfocada en dos ámbitos o grandes pilares, por un lado el
tema de la integración regional y con el país y por el otro las relaciones internacionales
como tal, en gran medida mantenemos la propuesta de los dos componentes de la línea 5
del plan 2004-2007. El nuevo componente propuesto por el plan 2008-2011 lo
incluiremos dentro del ámbito de la integración regional y nacional en su dimensión
física, construcción de conectividad vial y la construcción de equipamiento para la
integración, mientras que el tema de Medellín digital lo tomamos como con un pie en
ambos pilares.
50
Ahora miremos, con base en el cuadro 8 y con más detalle los programas de cada uno de
los dos planes, pero en relación con las definiciones de los mismos hechas por cada plan.
Juntaremos programas similares.
Cuadro 8
Programas de internacionalización después de unificar los dos planes de desarrollo, el de 2004-2007 y el de 2008-2011.
Programa Objetivos Planificación regional y ordenamiento territorial Gestión Territorial integrada
Plan 2004: Construir capacidades técnicas e institucionales para la planificación regional Plan 2008: Promover la coordinación con los diferentes niveles de la administración pública que actúan en la región, a través de la generación de pactos, acuerdos, alianzas, entre otros, así como la creación de instrumentos que faciliten la intervención en el territorio, promuevan la participación y corresponsabilidad ciudadana, la organización institucional, y se potencie la información y el conocimiento en la región, con el fin de apoyar la desconcentración del desarrollo y consolidar un sistema urbano-regional autónomo y cohesionado social y económicamente. Esta estrategia promoverá la definición de las políticas regionales y acciones integradas de mediano y largo plazo en temas tan importantes como el ordenamiento territorial, la agenda interna de competitividad y la internacionalización de la región.
Mejoramiento de la integración vial regional y nacional
Plan 2008: Participación del Municipio de Medellín en proyectos estratégicos de infraestructura vial que generen o mejoren la conectividad de la ciudad con el área metropolitana del Valle de Aburrá y el Departamento de Antioquia, tales como: obras complementarias al Túnel de Occidente, conexión regional Norte (Soya –Tricentenario), conexión con Oriente (doble calzada Las Palmas) y la promoción del proyecto Aburrá Sur, generando sinergias positivas para el desarrollo económico y social bajo premisas de sostenibilidad ambiental.
Equipamientos de integración regional y nacional
Plan 2008: Complementar los equipamientos de integración que posee la Ciudad con otros de los cuales carece la subregión del Valle de Aburrá y
51
maximizar la utilización de los existentes. Medellín digital Plan 2008: Lograr que Medellín sea una ciudad
conectada al mundo por medio de sistemas tecnológicos modernos que permitan el intercambio conocimiento y propicien el desarrollo económico, cultural y social y un mayor y mejor reconocimiento de Medellín como ciudad digital ante el mundo.
Relaciones internacionales Plan 2004: Construir y desarrollar una agenda de relaciones a nivel internacional con los actores claves para la internacionalización de la ciudad
Negocios internacionales Plan 2004: Apoyar las actividades de internacionalización de los empresarios agrupados en los sectores estratégicos
Mercadeo territorial Promoción nacional e internacional
Plan 2004: Hacer de Medellín una marca que genere confianza a nivel internacional para el desarrollo de actividades de Negocios y Cooperación a nivel internacional Plan 2008: Presentar la ciudad a través de su transformación, sus perspectivas, la consolidación de ferias y eventos con el apoyo de nuestras redes y aliados estratégicos, y con esto posicionar a Medellín como un destino de clase mundial para negocios, eventos y turismo.
Cultura para la internacionalización Cultura para la internacionalización
Plan 2004: Transformar la manera en que los habitantes de la ciudad enfrentan el reto de la internacionalización Plan 2008: Generar mayor sensibilidad, apertura, comprensión, interacción y competencias por parte de los y las ciudadanas en su proceso de relacionamiento con el mundo.
Fortalecimiento institucional para la internacionalización
Plan 2004: Optimizar la gestión de las organizaciones públicas locales y las redes de trabajo interinstitucional
Cooperación internacional Cooperación internacional
Plan 2004: Fortalecer la participación de la ciudad en los circuitos de Cooperación Internacional Plan 2008: Contribuir a incrementar los índices de desarrollo humano por medio de instrumentos de cooperación internacional y alianzas internacionales que apoyen y acompañen aquellas iniciativas que permitan mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. La cooperación internacional es un instrumento propio de la política de relaciones internacionales.
Inversión extranjera Plan 2008: Acompañar la inversión extranjera ya asentada en la ciudad, buscando permanencia y
52
motivación para reinvertir, y atraer nueva inversión ligada a los cluster estratégicos de la ciudad y a aquellos nuevos sectores que deseen impulsarse como parte de la estrategia de competitividad y desarrollo de la ciudad y buscando mejorar la calidad de vida de los ciudadanos y ciudadanas.
Cuadro 8. Elaboración propia con base a Línea 5 plan de desarrollo 2004-2007 y Línea 5 plan de desarrollo 2008-2011.
En el mismo sentido el siguiente cuadro desagrega cada uno de los programas en sus
proyectos y a estos en sus metas y objetivos.
Cuadro 9
Los programas de la internacionalización con sus respectivos proyectos, metas y objetivos según los planes de desarrollo 2004-2007 y el de 2008-2011
Programa Proyectos Metas u Objetivos Planificación regional y ordenamiento territorial Gestión Territorial integrada
1-Definición de los mecanismos institucionales e instrumentales 2-Proceso prospectivo planificador y modelación de escenarios de desarrollo
1- a) Tener definidos los mecanismos e instrumentos para la integración regional, a diciembre de 2004. b) Diseñar la agenda para la aplicación de los mecanismos, a abril de 2005. C) Cumplir los objetivos de la agenda al 100% para diciembre de 2007 2- Diseñar e implementar un proceso planificador prospectivo y modelación de escenarios para diciembre de 2005.
1-Estrategia para la gestión territorial integrada 2-Desarrollo integral Área Metropolitana 3-Estrategia de competitividad para Medellín, el Valle de Aburrá y Antioquia 4-Agendas de desarrollo y lineamientos de ordenación territorial
1-Este proyecto pretende generar condiciones para el trabajo conjunto entre el departamento de Antioquia, el Área Metropolitana y otros actores regionales, para la articulación de procesos, dinámicas de desarrollo y promoción de proyectos 2-Aportes de ley para el fortalecimiento institucional del Área Metropolitana 3-Contempla la participación y seguimiento a los proyectos, estrategias y acciones prioritarias consignadas en la Agenda Interna Regional, con el fin de avanzar en acciones conjuntas dirigidas a los temas de infraestructura, desarrollo empresarial, innovación y desarrollo tecnológico, recurso humano calificado, desarrollo institucional y asociatividad. 4-Con este proyecto se busca promover alianzas, convenios o proyectos de colaboración para propiciar el desarrollo en la región, las cuales se canalizarán fundamentalmente a través de la Agencia de
53
Desarrollo Regional de Antioquia ADRA. Igualmente pretende avanzar en materia de planificación y ordenamiento integrado del territorio, reconociendo las potencialidades, limitaciones y tendencias y anticiparse a los cambios estructurales, creando las estrategias adecuadas.
Mejoramiento de la integración vial regional y nacional
1-Conexiones viales regionales y nacionales 2-Conexiones férreas metropolitanas 3-Acuerdo Metro y aportes del Metro
1-Intervenciones de mejoramiento de la capacidad vial de la red regional y nacional en los tramos correspondientes al territorio municipal. 2-Estudios de prefactibilidad técnica y económica del tren multipropósito en el área metropolitana y estructuración de las entidades participantes. 3-Cofinanciar el Sistema de Transporte Masivo de Pasajeros del Valle de Aburrá.
Equipamientos de integración regional y nacional
1-Desarrollo de proyectos de equipamiento para la integración nacional y regional
1-Estudios de prefactibilidad técnica y económica para el desarrollo y operación de equipamientos de integración nacional y regional, que contribuyan a la competitividad de la ciudad y la región, asociados al plan Maestro de Movilidad para la Región Metropolitana.
Medellín digital 1-Medellín digital para la conectividad
1-Convertir a Medellín en una ciudad con acceso a las tecnologías de la información, con énfasis en áreas como atención al ciudadano, desarrollo empresarial, educación y turismo, creando contenidos y estrategias de apropiación.
Relaciones internacionales
1-Agenda internacional 2-Red de antioqueños y antioqueñas en el exterior
1-a) Contar con un Plan de Acción Bilateral con países y organismos multilaterales determinantes para el proceso de internacionalización de la ciudad en términos de negocios, a Marzo de 2005. b) Desarrollar al 100% los planes de Acción Bilateral, a Diciembre de 2007. 2- a) Identificar los antioqueños que harán parte de la red, a Septiembre de 2004. b) Establecer un plan de acción con cada uno de los antioqueños de la red, a Marzo de 2005. c) Desarrollar al 100% los planes de acción, a Diciembre de 2007.
Negocios internacionales
1-Apoyo a Ferias y Misiones de negocios hacia la ciudad 2-Gerencia Acuerdos de
1- a) Definir una agenda anual, para cada uno de los sectores estratégicos, de los eventos empresariales de carácter internacional a realizar en la ciudad en 2005, 2006 y 2007. b) Cumplir anualmente el 100% de la agenda de ferias y misiones comerciales.
54
Libre Comercio 3-Tecnologías de Información y Comunicaciones “TIC's” para la Internacionalización
2- Elaborar, para cada uno de los acuerdos comerciales en negociación de 2004 a 2007, un documento soporte que recoja los intereses estratégicos de Medellín. 3- Diseñar una Agenda de uso y aprovechamiento de las Tecnologías de Información y Comunicaciones para la internacionalización, a diciembre de 2004
Mercadeo territorial Promoción nacional e internacional
1-Plan de mercadeo de ciudad
1- Diseñar un plan de mercadeo de ciudad a Marzo de 2005
1-Posicionar las ferias de negocios y eventos internacionales
2-Promocionar la ciudad ante actores nacionales e internacionales claves 3-Productos turísticos con enfoque regional 4-Juegos Suramericanos de 2010 5-Consolidar los eventos de ciudad como vitrinas nacionales e internacionales
1-Apoyar la consolidación de ferias y eventos de carácter internacional realizados en la ciudad, con el fin de generar negocios y sinergias con los públicos participantes para el progreso de la ciudad. 2-Fortalecer y crear instrumentos de comunicación que permitan dar a conocer la ciudad a nivel nacional e internacional. 3-Consolidar con los prestadores turísticos la oferta comercial del destino Medellín. 4-Realizar los mejores juegos suramericanos de la historia. 5-Fortalecer los eventos y ferias propias como espacios de promoción nacional e internacional jalonadoras de flujos turísticos.
Cultura para la internacionalización Cultura para la internacionalización
1-Intercambios culturales ventanas al mundo 2-Formación en inglés
1-Diseñar un plan de sensibilización frente a la internacionalización, a diciembre de 2004. Cumplirlo. 2-Diseñar un plan de formación en inglés para Diciembre de 2004. Cumplirlo.
1-Sensibilización y mejora de competencias en segundas lenguas 2-Intercambios culturales
1-Acercar y capacitar en segundas lenguas a la población estratégica de la ciudad. 2-Presencia de grupos y organizaciones culturales de Medellín en espacios en el exterior y participación de grupos internacionales en espacios culturales de nuestra ciudad.
Fortalecimiento institucional para la internacionalización
1-Consolidación Agencia para la Cooperación Internacional, Medellín Convention Bureau, Centro Internacional de Convenciones
1- a)Integrar operativamente el Centro Internacional de Convenciones y el Palacio de Exposiciones para Diciembre de 2006. B) Diseñar los mecanismos de coordinación de las Juntas Directivas de los organismos públicos relacionados con la Internacionalización, para diciembre de 2004. C) Conformar un Comité Asesor que realice un ejercicio permanente de revisión a la estrategia y ejecución de los proyectos de la
55
línea para Julio 2004. D) Tener en funcionamiento el Centro para la Internacionalización de la ciudad, a diciembre de 2005.
Cooperación internacional Cooperación internacional
1-Sistema de oferta y demanda de Cooperación Internacional
1- Gestionar recursos de cooperación financiera y técnica hasta por $25,200 millones, a diciembre de 2007.
1-Gestionar cooperación internacional
1-Acompañar y articularse con los inversionistas existentes para que consoliden sus inversiones en la ciudad y buscar nuevos inversionistas que al instalarse en la ciudad generen desarrollo socio-económico.
Inversión extranjera
1-Promover y posicionar a Medellín como destino de inversión extranjera
1-Acompañar y articularse con los inversionistas existentes para que consoliden sus inversiones en la ciudad y buscar nuevos inversionistas que al instalarse en la ciudad generen desarrollo socio-económico.
Cuadro 9. Elaboración propia con base en línea 5 plan de desarrollo 2004-2007 y línea 5 plan de desarrollo 2008-2011.
3.1 El estado de la internacionalización de Medellín a 2011
La formulación del problema de la internacionalización como un asunto de integración
con la región, el país y el mundo, según plan 2004-2007, sirvió como fundamento para
agrupar diversos programas, proyectos y sectores, antes desarticulados, en un marco
estructurado y jerarquizado de intereses, que en conjunto constituyeron la política de
internacionalización de Medellín, dividida en dos grandes componentes: 1- la
integración con la región, y 2- la integración con el mundo.
Esto significa que la internacionalización se concibe como un proceso que necesita unos
cimientos muy fuertes en materia de coordinación intergubernamental, tanto hacia el
interior de la ciudad como en relación a los holos que la contienen, como el Área
Metropolitana del Valle de Aburrá, el departamento del cual es capital y Colombia como
país contenedor y regulador del cual depende mucha de la vida local, por más avances
que existan en materia de descentralización, además el Estado sigue siendo el guardia de
las relaciones internacionales y de la política exterior, por lo que la ciudad no puede
56
desentenderse del marco legal nacional y menos salirse del mismo, si lo hiciera eso
podría interpretarse como protodiplomacia9, lo que le generaría grandes problemas.
De esa primera formulación seria del problema se deriva que la ciudad debe trabajar
paralelamente en dos flancos exteriores, el ámbito regional-nacional y el ámbito
internacional, entendiendo que el primero es fundamental para una acción exitosa en el
segundo y que la acción internacional es un “nutriente” para el desarrollo local y
regional. Esta concepción tiene continuidad con el plan 2008-2011, donde si bien está
implícita la formulación del problema como un asunto de integración, se opta por hablar
de proyección en la formulación de la línea estratégica que contiene los programas de
internacionalización, pero al ir a los componentes de dicha línea nos encontramos con
que se incluyen en esencia las mismas estrategias del plan anterior. La gran diferencia
está en la inclusión de un nuevo componente llamado Conectar a Medellín con el país y
el mundo, que si bien es casi igual al nombre de la línea del plan anterior está referido
específicamente a tres programas bastante importantes: la integración vial, la
construcción de equipamiento y Medellín digital.
Con estos tres programas, y agrupando los programas de nombre igual o similar en los
dos planes tenemos un total de once programas que hacen parte de la política de
internacionalización en los últimos ocho años:
1. Planificación regional y ordenamiento territorial (Plan 2004) o Gestión
Territorial integrada (plan 2008)
2. Mejoramiento de la integración vial regional y nacional (Plan 2008)
3. Equipamientos de integración regional y nacional (Plan 2008)
4. Medellín digital (Plan 2008)
5. Relaciones internacionales (Plan 2004)
6. Negocios internacionales (Plan 2004)
7. Mercadeo territorial (Plan 2004) o Promoción nacional e internacional (Plan
2008)
9 La protodiplomacia se refiere a una especie de paradiplomacia con fines secesionistas. El caso de Quebec es paradigmático de la protodiplomacia.
57
8. Cultura para la internacionalización (2004) o Cultura para la internacionalización
(2008)
9. Fortalecimiento institucional para la internacionalización (2004)
10. Cooperación internacional o Cooperación internacional
11. Inversión extranjera
Una primera forma de agrupar esta amplia oferta de programas puede ser la de
diferenciarlos por alcance geográfico. Inicialmente se podrían reunir las estrategias del
orden regional-nacional, incluyendo todo aquello que viene relacionado con las
propuestas de integración regional y con el país, así como el tema de fortalecimiento
institucional, que es trabajo hacia adentro, y luego las estrategias que directamente
implican actuar sobre lo internacional, por fuera de lo nacional. Sin embargo, y surge
como propuesta, la necesidad de diferenciar el orden nacional, en uno local y otro
regional-nacional, tendríamos tres niveles de acción en relación con lo internacional, el
orden eminentemente local, el orden regional-nacional y el orden internacional.
3.1.1 Programas de actuación regional-nacional
Comprende los siguientes programas (Ver lista anterior):
1. Planificación regional y ordenamiento territorial (Plan 2004) o Gestión
Territorial integrada (plan 2008)
2. Mejoramiento de la integración vial regional y nacional (Plan 2008)
3. Equipamientos de integración regional y nacional (Plan 2008)
4. Medellín digital (Plan 2008)
5. Cultura para la internacionalización (Planes 2004 y 2008)
6. Fortalecimiento institucional para la internacionalización (2004)
Vamos a mirar cuál es la situación de cada uno de los programas con relación a la
información oficial disponible:
1. Planificación regional y ordenamiento territorial (Plan 2004) o Gestión
Territorial integrada (plan 2008)
58
Este ha sido un programa con altibajos a lo largo de los últimos ocho años, uno de sus
ejes ha sido la creación de una institucionalidad que integre a Medellín, con el Área
Metropolitana del Valle de Aburrá y con Antioquia, esto se logró durante el período
2004-2007 con la creación de la Comisión Tripartita sustentada en un acuerdo de
voluntades entre las partes firmado el 6 de mayo de 2004. Se alcanzaron a producir una
serie de documentos importantes, tanto para brindar sostenibilidad a la nueva Comisión
Tripartita, como en la perspectiva de su misión de fundamentar la integración y
coordinación de las autoridades regionales en materia de planificación y ordenamiento
territorial, entre otros.
Los resultados de la Comisión Tripartita durante el período 2004-2007 fueron
principalmente las siguientes publicaciones:
a) Agenda Interna: estrategia de competitividad para Medellín, el Valle de Aburrá y
Antioquia.
b) Estrategia para la internacionalización de Medellín, Área Metropolitana del Valle
de Aburrá y Antioquia.
c) Indicadores de impacto ambiental y socio-económicos del departamento de
Antioquia. 2006.
d) Gestión y promoción del desarrollo regional en Antioquia. 2006.
e) Oportunidades comerciales de Antioquia con diferentes bloques económicos.
2006.
f) Historia, dinámica y futuro de la Comisión Tripartita.
g) Lineamientos de ordenación territorial para Antioquia, LOTA, propuesta pública
para discusión. Fase I.
h) Diagnóstico Plan Estratégico Urabá-Darién.
i) Encuesta Calidad de Vida 2007.
La declaración de voluntades se renovó con las nuevas administraciones en 2008, en este
período la Comisión ha tratado de avanzar tal y como lo estipula el título del programa,
hacia una gestión territorial integrada, no obstante el carácter técnico que ha querido
dársele no ha sido ajena a los problemas políticos entre el gobernador y el alcalde (con
diferencias prácticamente irreconciliables) sin embargo, se mantiene el interés por no
59
dejar morir tan importante emprendimiento para el desarrollo regional. Los informes de
gestión y las rendiciones de cuentas por parte de la Alcaldía, avanzado un 60% de la
ejecución de la línea 5, escasamente mencionan la Comisión Tripartita, y dan cuenta
solo de la continuación del trabajo del plan anterior en algunos frentes como la segunda
fase del LOTA (Lineamientos de ordenación territorial para Antioquia) y la segunda fase
del Plan Estratégico de Urabá, entre otros trabajos pequeños. Además de lo anterior, los
resultados del programa de gestión territorial integrada (no solo de la Comisión
Tripartita) entre 2008-2011 incluyen, la conformación de la gerencia del Plan Regional
de Competitividad operado en conjunto con la Cámara de Comercio de Medellín para
Antioquia, la publicación sobre los indicadores de calidad de vida para Medellín, el
Valle de Aburrá y Antioquia, y la publicación del Plan Regional de Competitividad
(Alcaldía de Medellín, 2009 (rendición de cuentas línea 5)). Es evidente que en este
programa se ha avanzado poco, probablemente por las razones políticas ya mencionadas.
Sin embargo, una enorme luz de esperanza se acaba de abrir con la elección en ambos
cargos (Gobernación y Alcaldía) de una alianza política, es decir dos candidatos que
llegaron aliados a las elecciones y con compromisos conjuntos para trabajar en armonía
por el desarrollo local y departamental a partir del primero de enero de 2012, con la
particularidad de que quien fue elegido para alcalde 2012-2015 fue gobernador durante
2004-2007, mientras que quien era alcalde durante 2004-2007 es ahora el gobernador
elegido para 2012-2015. Existe una alta probabilidad de que el proceso de integración,
planificación y gestión territorial recibirá un espaldarazo en los próximos cuatro años, lo
que sin duda repercutirá en la profundización de la política de internacionalización de
Medellín, que además de sus éxitos en lo local será expandida al nivel departamental.
2. Mejoramiento de la integración vial regional y nacional (Plan 2008)
Este programa viene de la última administración de la ciudad, y se propuso con la
intención de mejorar “la conectividad de la ciudad con el área metropolitana del Valle de
Aburrá y el Departamento de Antioquia”, al respecto el informe de rendición de cuentas
2008-2011 (Alcaldía de Medellín, 2011) menciona dos conexiones viales, la doble
calzada Solla-Tricentenario que conecta con el Norte de la ciudad y a su vez con vías
nacionales hacia los cuatro puntos cardinales de la ciudad; la segunda obra de
60
importancia es el intercambio vial de la Avenida 80 que entre otros aportes da salida
hacia el Túnel de Occidente, que justo conecta con las subregiones de Occidente y de
Urabá. La primera ya está terminada y la segunda está en ejecución. No se hace la
diferenciación entre los aportes propios de la ciudad y los que hace el Área
Metropolitana.
Los avances mencionados contribuyen al primer proyecto de esta línea. En relación con
el segundo, conexiones férreas metropolitanas, no se menciona en ninguno de los
informes de rendición de cuentas, pero consultando los diarios locales se encuentran
noticias que hablan de algunos avances, por ejemplo que se ha conformado una mesa de
trabajo intergubernamental coordinada por el Metro de Medellín, que se ha creado un
fondo de $2000 millones, de los cuales $1400 millones han sido utilizados para contratar
la empresa española INECO para que realice los estudios preliminares (Uribe, 2009
diario El Mundo). En relación con el tercer proyecto se asegura que se han hecho los
respectivos aportes al Metro.
3. Equipamientos de integración regional y nacional (Plan 2008)
En este programa puede mencionarse que la ciudad está comprometida con el proyecto
vial de mayor envergadura jamás emprendido en la región, denominado Autopistas de la
Montaña, con el cual se espera que la ciudad se conecte por cuatro autopistas doble
calzada con especificaciones europeas, incluyendo túneles que permitan, se argumenta,
superar los problemas propios de una región tan montañosa como la de Antioquia,
ocasionados en los períodos de lluvias que afectan sobremanera las vías en las laderas.
Autopistas de la Montaña se espera que contribuya a recortar la brecha que existe en
materia de infraestructura, especialmente cuando aumenta el número de Tratados de
Libre Comercio, y cuando la ciudad está tan seriamente involucrada en un proceso de
internacionalización. Estas autopistas conectarán la ciudad al norte con Caucasia (que a
su vez conecta con la Costa Caribe), al Oriente con Puerto Berrio (que a su vez conecta
con el rio Magdalena y con el departamento de Santander), al sur con La Virginia (que
conecta con Risaralda y Quindio, y de allí con el Puerto de Buenaventura en el
Pacífico), y al Noroccidente con El Tigre en la subregión de Urabá, en la cual está en
61
proyecto la construcción de un puerto. En total serían 900 kilómetros de autopistas. Ver
mapa en anexos sobre las Autopistas de la Montaña.
Inicialmente se estimó que la obra costaba 5,6 billones de pesos, pero estudios
posteriores han demostrado que realmente cuesta el triple. Hay que recordar que este
tipo de vías en Colombia son del orden nacional, por lo que en principio todo el peso
financiero de las mismas recaería en él, no obstante se había llegado a un acuerdo entre
la Nación, el Departamento y el Municipio de Medellín para que dada la importancia
regional de la obra se aportara un billón en conjunto entre departamento (600.000
millones) y ciudad (400.000 millones); con los nuevos estudios se está discutiendo el
nuevo esquema de financiación, todo parece indicar que ya está definido el nuevo
esquema.
4. Medellín digital (Plan 2008)
Este ha sido uno de los programas más exitosos y mejor publicitados de la
administración que termina, justamente la ciudad acaba de ser ganadora del
reconocimiento de “ciudad digital” de Iberoamérica en la categoría de ciudad grande
por el VIII Premio Iberoamericano de Ciudades Digitales.
Este programa tuvo sus inicios en 2006, durante la administración 2004-2007, en donde
no tenía el estatus de programa, el cual le fue dado por la administración 2008-2011,
período en el cual ha sido impulsado con mayor insistencia. Miremos lo que dicen los
informes de rendición de cuentas. Se superó la meta de llevar las tecnologías de la
información a 200 instituciones educativas, a finales de 2011 serán 247. Como
estrategia de inclusión digital se crearon las Aulas Virtuales o circulares digitales, buses
equipados con alta tecnología que ruedan por los diferentes barrios de la ciudad para
acercar la tecnología al público. Se creó el Portal Móvil de Ciudad m.medellin.co, en
donde se puede acceder a diversos servicios e información sobre salud, seguridad,
economía y deporte (Rendición de cuentas 2008-2011). Medellín digital es también la
plataforma que permite la modernización y sostenimiento de los diversos portales
estratégicos de ciudad y también desde este programa se ha llevado el internet a
diversos equipamientos institucionales de la Alcaldía. A 2009 se había instalado internet
inalámbrico en cinco equipamientos públicos de suma importancia para la ciudad como
62
son: Parque Explora, Pies Descalzos, Parque de los deseos y Plaza Mayor. Igualmente
se había logrado que a 2009 más de 700.000 personas visitaran el portal de Medellín
Digital.
5. Cultura para la internacionalización (Planes 2004 y 2008)
Este programa se mantuvo igual en su formulación de un plan a otro, e incluso
conservó, prácticamente iguales, los dos proyectos bandera del mismo, la
sensibilización para la internacionalización y la formación en inglés o segundas lenguas
y los intercambios culturales. El diagnóstico en materia de segundas lenguas en
Medellín y Antioquia es alarmante, al parecer elementos culturales han afectado esta
variable, ya lo vimos en el capítulo 1, en su momento en la variable apertura a otras
culturas Antioquia aparecía de 20 entre 32 departamentos en Colombia y en materia de
inglés en empresarios aparecíamos en el puesto 7, cuando estamos hablando de la
segunda ciudad industrial de Colombia, son datos realmente preocupantes y que
justifican hacer algo al respecto por las autoridades locales y convertir este tema en
parte importante de la política de internacionalización porque es transversal a varias
dimensiones, como la económica de negocios, pero también para mejorar las
condiciones de conectividad y las condiciones de atención en materia de turismo
receptivo entre otros aspectos importantes desde el punto de vista paradiplomático.
Al respecto el informe de rendición de cuentas de 2007 manifestó haber capacitado 424
docentes en el manejo del inglés, se realizaron alianzas con los canales locales de
televisión (Telemedellín y Teleantioquia) para dar continuidad a los programas de
televisión dedicados al inglés, y por último el informe habla de la creación de un
“phrasebook paisa” o “Medellín City Phrasebook” titulado Welcome to Medellín City,
subtitulado un libro para comunicarse con visitantes internacionales, creado con el fin
de masificar ciertas frases claves a la hora de comunicarse en inglés.
Durante el período 2008-2011 se ha seguido utilizando como herramienta de
sensibilización a la comunidad sobre la internacionalización el canal local de televisión
(telemedellin.tv) a través de programas de televisión, esta misma estrategia ha sido
utilizada para difundir el idioma inglés y su importancia por un programa de televisión
en concreto Medellín City, así como por la inclusión al final de los noticieros del canal
63
de un resumen noticioso en inglés. También se han emprendido programas de
formación en inglés para taxistas, como personas clave en el proceso de atención a
turistas.
En materia de intercambios culturales la rendición de cuentas de 2007 solo se refirió a la
participación de 96 personas en un intercambio cultural que se realizó con Barcelona,
ciudad con la que Medellín tiene muy buenas relaciones y que la ha influenciado
bastante. Por su parte el informe de 2009 habla de la realización de dos convocatorias de
intercambios culturales por medio de las cuales se han apoyado 40 proyectos.
6. Fortalecimiento institucional para la internacionalización (2004)
Este fue un programa exclusivo del período 2004-2007, que tenía como objeto
fortalecer lo que puede considerarse como la base de la internacionalización de la
ciudad, la Agencia de Cooperación Internacional ACI, el Centro Internacional de
Convenciones y el Medellín Convention Bureau. Basta mirar el papel trascendental que
juegan estos tres baluartes de la internacionalización de Medellín en la actualidad, ya lo
mencionamos, en el período 2004-2007 la ACI manejaba ocho de los trece programas
de la política de internacionalización, y este protagonismo se ha aumentado de aquella
época a ahora, el Centro Internacional de Convenciones se ha convertido en Plaza
Mayor S. A. y en conjunto con el Medellín Convention Bureau que mercadea nacional e
internacionalmente la ciudad, han logrado un aumento considerable en la realización de
eventos, locales, nacionales e internacionales; según datos del Sistema de Indicadores
Turísticos entre 2007 y 2010 se han realizado 1775 eventos en Plaza Mayor10.
3.1.2 Programas de actuación internacional
Comprende los restantes cinco programas:
1. Relaciones internacionales (Plan 2004)
2. Negocios internacionales (Plan 2004)
10 La información se encuentra por años en el Sistema de Indicadores Turísticos http://www.situr.gov.co/ en el enlace relacionado con Congresos, Ferias y Eventos. Consultado el 13-11-2011.
64
3. Mercadeo territorial (Plan 2004) o Promoción nacional e internacional (Plan
2008)
4. Cooperación internacional (Planes 2004-2008)
5. Inversión extranjera (Plan 2008)
Miremos a continuación lo que nos aportan las rendiciones de cuentas sobre cada uno de
estos programas, para saber en qué punto se encuentran.
1. Relaciones internacionales (Plan 2004)
Por el nombre este programa no refleja claridad en su objeto, todo lo que hemos incluido
bajo el título de programas de actuación internacional cabría en esta categoría, sin
embargo, el plan 2004-2007 trató de delimitarlo al decir que se trataba de “Construir y
desarrollar una agenda de relaciones a nivel internacional con los actores claves para la
internacionalización de la ciudad” e incluyó dos proyectos consecuentes con ese
objetivo: a) construir una agenda internacional y, b) crear la red de antioqueños y
antioqueñas en el exterior.
En materia de agenda internacional la intención era la construcción de agendas
bilaterales con otros países, lo cual, según la rendición de cuentas de 2007, se hizo, al
establecerse 20 agendas bilaterales en dicho período.
La red de antioqueños y antioqueñas en el exterior, también conocida como SOS
PAISA, es un proyecto bastante interesante, que ha perdurado a lo largo de las dos
administraciones que venimos considerando, su objetivo es “unir a todos los paisas que
viven en el exterior con su ciudad, convertirlos en buenos embajadores y propiciar su
participación en nuestras propuestas de desarrollo” (presentación página web
www.sospaisa.com). A 2007 la red estaba conformada por 6600 personas, en la
actualidad (2011) hay poco más de 9000 personas. Recientemente junto con el programa
Medellín City de masificación del inglés se realizaron una seria de programas de
televisión en los cuales además de promover la importancia del inglés, se contó con la
participación de miembros de la red SOSPAISA, que contaron sus casos, además un
equipo de producción de televisión de la ciudad se desplazó a diversos países y mostró
los casos de varios paisas que viven en el extranjero y su modo de relacionarse con la
ciudad en la distancia. Según el informe de gestión de 2010 entregado por la ACI, hasta
65
ese momento se habían realizado 26 acciones de apoyo por parte de paisas miembros de
la red. El proyecto SOSPAISA está siendo objeto de seguimiento por el CIDEU11 como
caso exitoso y de buenas prácticas.
2. Negocios internacionales (Plan 2004)
Igual que el programa anterior esta denominación también es bastante amplia, pero el
enfoque que le dio el plan 2004-2007 fue el de “apoyar las actividades de
internacionalización de los empresarios agrupados en los sectores estratégicos” para lo
cual propuso tres proyectos: a) apoyo a ferias y misiones de negocios en la ciudad, b)
creación de gerencia para acuerdos de libre comercio y c) TIC´s para la
internacionalización. Con excepción de la gerencia para los acuerdos de libre comercio,
los temas han tenido continuidad en la agenda internacional de la ciudad, ya vimos el
papel tan importante que juega el tema de ferias y eventos y el papel de Medellín
digital, por lo que nos limitaremos a dar cuenta del hecho de que actualmente la ACI
cuenta entre sus tres subdirecciones misionales una de negocios internacionales, que
según la página web de la ACI12 “actúa como la oficina de promoción y atracción de
inversión extranjera directa, y hoy es reconocida tanto por los empresarios locales como
por los inversionistas internacionales instalados y potenciales, como la institución
encargada de atraer, recibir, acompañar y retener las inversiones extranjeras.” Esto
indica una evolución en la idea de lo que implica la noción de negocios internacionales
respecto al plan 2004-2007 que solo habló de agendas internacionales bilaterales y la
red SOSPAISA, ahora hay un énfasis fuerte en la idea de atraer inversión extranjera
directa, que alude también a la noción de inversión que ahora hace parte del nombre de
la ACI, además el plan 2008-2011 incluye entre sus programas bandera la inversión
extranjera, como tendremos la oportunidad de verlo en el literal cinco del listado que
venimos desarrollando.
11 Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano. http://www.cideu.org/ 12 http://www.acimedellin.org/inviertaenmedellin/es/Inicio.aspx
66
3. Mercadeo territorial (Plan 2004) o Promoción nacional e internacional (Plan
2008)
Hemos juntado en el mismo subtítulo estos dos programas, no obstante, si comparamos
las intenciones en cada uno de los planes en que fueron presentados, encontramos
algunas diferencias, el programa de mercadeo territorial se refería única y
exclusivamente a diseñar un plan de mercadeo para la ciudad, mientras el programa de
promoción nacional e internacional en el plan 2008-2011 parecería el más importante
del mismo por el número de proyectos que contiene, un total de cinco, por encima de
todos los demás programas de la línea cinco.
Con relación al diseño del plan de mercadeo territorial hay dos datos importantes, que
pueden llevar a confusión, por un lado durante la administración 2004-2007 se realizó el
Plan de Mercadeo de Medellín 2006-2016 del cual tenemos el resumen ejecutivo de 202
diapositivas. Al parecer este plan no llegó a implementarse porque en el período 2008-
2011 el Concejo de Medellín aprobó el Acuerdo municipal 49 de 2009 “Por el cual se
establece la realización de un programa de mercadeo territorial y promoción
internacional de la ciudad de Medellín que contribuya a la articulación y optimización de
los esfuerzos y acciones que en la materia viene desarrollando la ciudad de Medellín.”
En este momento no sabemos si este plan de mercadeo se ha construido.
En relación con los cinco proyectos del segundo programa algunos están relacionados
con puntos que ya hemos tocado, por ejemplo la promoción de las ferias de negocios, la
promoción de la ciudad ante actores clave y consolidar los eventos de ciudad como
vitrinas nacionales e internacionales; en relación con la creación de productos turísticos
con enfoque regional, hay que destacar que la ciudad ha avanzado considerablemente en
este rubro aumentando la llegada de turistas nacionales e internacionales, haciendo del
turismo receptivo de negocios y convenciones una estrategia exitosa. Según datos de la
rendición de cuentas 2008-2011 Medellín es el tercer destino turístico de Colombia,
después de Bogotá y Cartagena, gracias a un aumento del 30% en la llegada de turistas
extranjeros; la ciudad también ha estructurado un plan de mercadeo turístico. El último
proyecto fue coyuntural puesto que se trataba de salir airosos en la realización de los IX
Juegos Suramericanos, que se realizaron en 2010, con excelentes resultados para la
67
imagen de la ciudad y cuyo desarrollo y organización fue reconocido por todos los
países asistentes.
4. Cooperación internacional (Planes 2004-2008)
Como vemos el tema de la cooperación internacional ha sido tenido en cuenta por igual
en los dos planes de desarrollo, igualmente dentro del organigrama de la ACI hay una
subdirección dedicada exclusivamente al tema, esto indica la importancia que ha tenido
para los líderes del proceso de internacionalización como estrategia central, que como
veremos a continuación ha tenido resultados exitosos, según los informes de gestión
oficiales.
El plan 2004-2007 estableció como meta gestionar en el cuatrienio $25000 millones por
cooperación internacional, meta que se sobrepasó, ya que según el informe de gestión
2004-2007 se lograron más de $30000 millones. Además con recursos de cooperación
internacional se estructuró por primera vez en la ciudad la Secretaría de la Mujer. Los
parques biblioteca, baluartes de la transformación social de la ciudad en los últimos
años, también contaron para su diseño, construcción y puesta en funcionamiento con
aportes de cooperación internacional.
El plan 2008-2011 estableció como meta para el final del período la gestión de $60000
millones en cooperación internacional, y según la rendición de cuentas 2008-2011, hasta
el momento de la elaboración del informe se habían gestionado 23,4 millones de dólares
en cooperación económica y técnica, cerca de un 30% menos de lo presupuestado, lo
que no significa que sea poco.
5. Inversión extranjera (Plan 2008)
Si bien este tema no aparecía como programa dentro del plan 2004-2007, fue en este
período que se le cambió el nombre a la ACI pasando de Agencia de Cooperación
Internacional a Agencia de Cooperación e Inversión de Medellín y el Área
Metropolitana, lo que significa que ya se le daba la importancia merecida a este tema tan
necesario dentro de cualquier estrategia de internacionalización.
Específicamente el plan 2008-2011 habló de acompañar a los inversionistas ya
instalados en la ciudad y buscar atraer más, al respecto el informe de gestión de la ACI
68
de 2010 destaca como el logro más destacado en este período haber conseguido que la
multinacional Hewlett Packard instalara en Medellín uno de sus Centros Globales de
Servicios, el cual ya se encuentra operando en su fase inicial, mientras se termina el
edificio en el cual se instalará definitivamente. En palabras de la ACI este Centro Global
de Servicios “tiene como objetivo atender a partir de 2011 los clientes de Latinoamérica
de dicha compañía, lo que supone junto con la instalación de Allus Global BPO,
Teleperformance, Unysis, entre otras, la nueva vocación de servicios de la ciudad” (ACI:
2010, 17).
Junto con la confianza e inversión de Hewlett Packard en la ciudad otras 32 empresas se
han instalado en la ciudad durante los últimos años 4 años, aportando en temas como
minas y energía, software, animación digital, entre otros.
Un indicador al que la ciudad le ha prestado mucha atención es al de las mejores
ciudades de América Latina para hacer negocios que realiza la revista América
Economía cada año, Medellín en 2003 estaba en el puesto 38, en 2007 ya estaba en la
posición 25, por lo que el objetivo del plan 2008-2011 fue lograr acomodar a la ciudad
en el puesto 20, lo que se cumplió en demasía, porque en 2010 la ciudad se ubicó 15 en
tan reconocido ranking, los datos más recientes de noviembre de 2011 ubicaron a la
ciudad en el puesto 17, a pesar de la fuerte competencia que está teniendo con las
ciudades brasileras que empiezan a ubicarse en los primeros puestos de dicho ranking,
debido al importante crecimiento que está teniendo Brasil en los últimos años.
Otros indicadores relacionados con el programa de inversión extranjera son el del
aumento de las rutas aéreas internacionales y el del aumento de los inversionistas
potenciales, en el primero la meta fue de 4 y a 2010 ya se habían logrado 5, y en el
segundo la meta eran 13 y se consiguieron 21.
En el próximo capítulo aplicaremos una encuesta que nos permite valorar cada uno de
los programas según cuatro categorías, y de este modo identificar cuáles son los
programas más atrasados, los de mayor impacto, si su orientación es correcta y si son
prioritarios desde el punto de vista de la internacionalización. Con base en esta
información adelantaremos algunas propuestas sobre los programas ya existentes y
miraremos la posibilidad de incluir líneas de internacionalización nuevas.
69
Capítulo 4
Los caminos de la internacionalización de Medellín a partir de 2012
Este capítulo se construye como continuidad del anterior, pero a su vez es una ruptura,
puesto que en vez de mirar el pasado empieza a mirar el futuro, contribuyendo con
algunas propuestas, derivadas principalmente de un análisis y una categorización de los
programas ya existentes, enfocándonos en los menos desarrollados y de menor impacto
en la internacionalización de Medellín.
4.1 Percepción de avances y estancamientos en los programas de la internacionalización
Con base en el capítulo anterior construimos una matriz (ver anexo 2) que cruza los once
programas identificados con cuatro categorías, que a su vez tienen tres opciones de
calificación. Esta matriz fue presentada a 10 personas que han trabajado el tema de la
internacionalización de la ciudad, a los cuales se les brindó parte de la información del
capítulo anterior sobre los objetivos de cada uno de los programas, así como la
información sobre los avances en cada uno de ellos según los informes de gestión. El
resultado se presenta a continuación, haciendo la aclaración que los números indican el
total de personas que eligieron una u otra opción.
Matriz 1
Estado Impacto Orientación Prioridad 9 5 1 9 5 1 9 5 1 9
5
1 total
Programas de la política de internacionalización de Medellín 2004-2007 y 2008-2011
Ava
nzad
o
Inte
rmed
io
Atra
sado
Alto
M
edio
Baj
o
Bue
na
Reg
ular
M
ala
Alta
M
edia
N
ingu
na
1-Planificación regional y ordenamiento territorial (Plan 2004) o Gestión Territorial integrada (plan 2008)
2 8
2 8 7 3 9 1 200
2-Mejoramiento de la integración vial regional y nacional (Plan 2008)
4 6 1 9 9 1 9 1 212
70
3-Equipamientos de integración regional y nacional (Plan 2008)
2 8 1 9 10 10 212
4-Medellín digital (Plan 2008) 4 5 1 2 8 10 10 300 5-Relaciones internacionales (Plan 2004)
2 8 3 7 10 10 300
6-Negocios internacionales (Plan 2004)
2 6 2 3 5 2 10 9 1 280
7-Mercadeo territorial (Plan 2004) o Promoción nacional e internacional (Plan 2008)
3 5 2 3 5 2 10 9 1 284
8-Cultura para la internacionalización (2004 y 2008)
3 7 1 3 6 2 6 2 9 1 188
9-Fortalecimiento institucional para la internacionalización (2004)
8 2 8 2 10 9 1 340
10-Cooperación internacional (2004 y 2008)
3 7 6 4 10 8 2 308
11-Inversión extranjera (2008) 1 9 4 6 9 1 9 1 284 Matriz 1. Datos agregados de los 10 cuadros llenados por conocedores de la política de internacionalización de Medellín con el fin de rankear los programas de la misma.
El resultado obtenido nos permite identificar, según la percepción de los encuestados,
los programas más desarrollados, los que van a mitad de camino y los que
definitivamente necesitan un impulso mayor, redireccionarse o priorizarse de ahora en
adelante. Veamos los resultados jerarquizados por votación agregada de las cuatro
categorías.
Cuadro 10
Jerarquización de los programas de la política de internacionalización de acuerdo a las variables estado e impacto, según la encuesta.
Programas de mayor a menor votación variables Total
1e
2i 3o
4p
9-Fortalecimiento institucional para la internacionalización (2004) 82
82
90
86
340
10-Cooperación internacional (2004 y 2008) 62
74
90
82
308
4-Medellín digital (Plan 2008) 62
58
90
90
300
5-Relaciones internacionales (Plan 2004) 58
62
90
90
300
7-Mercadeo territorial (Plan 2004) o Promoción nacional e internacional (Plan 2008)
54
54
90
86
284
11-Inversión extranjera (2008) 5 6 8 8 284
71
4 6 6 6 6-Negocios internacionales (Plan 2004) 5
0 54
90
86
280
2-Mejoramiento de la integración vial regional y nacional (Plan 2008)
26
14
86
86
212
3-Equipamientos de integración regional y nacional (Plan 2008) 18
14
90
90
212
1-Planificación regional y ordenamiento territorial (Plan 2004) o Gestión Territorial integrada (plan 2008)
18
18
78
86
200
8-Cultura para la internacionalización (2004 y 2008) 22
30
50
86
188
Cuadro 10. Muestra los programas de la política de internacionalización de Medellín en el orden de preferencia según la encuesta realizada.
Los resultados son interesantes, si bien muestran percepciones, estas estructuran
jerárquicamente los distintos programas en un orden con cierta congruencia e hilaridad
en relación a los programas más importantes, sus avances e impactos, que son las dos
variables de mayor interés para nuestro trabajo. Un aporte a destacar del cuadro deriva
de la casi total concordancia entre la calificación de la variable “estado” y el total
agregado de las cuatro variables, los programas que tuvieron mejor calificación en esta
variable finalmente fueron los mejor calificados al momento de hacer la agregación. Lo
que puede considerarse como un buen indicador para juzgar los programas por sus
avances o su atraso.
4.1.1 Los programas avanzados
Pasemos a mirar cada uno de los programas por separado. Sin duda el programa de
mejor calificación fue el de fortalecimiento institucional, calificado en rango superior en
cada una de las variables, y el único que alcanzó una puntuación alta (8) en la variable
estado, colocándolo en el programa más avanzado de los once en consideración. La
misma calificación se encontró en la percepción de impacto del programa, también la
más alta en dicha variable. En el mismo sentido se considera que este programa está bien
orientado y que es prioritario desde el punto de vista de la internacionalización de la
ciudad. Al respecto de la prioridad habría que decir que el programa es prioritario como
la base o el fundamento de la internacionalización, pero no porque haya que
72
implementar nuevos proyectos. En cierta medida la estrategia hacia futuro con este
programa consistirá en hacerle sostenimiento.
El segundo programa mejor calificado en el agregado total fue el de cooperación
internacional que fue considerado por siete de los diez encuestados como un programa
que se encuentra en un estado de avance intermedio, mientras seis de diez piensan que el
impacto del mismo ha sido alto, similar al programa anterior las mayorías consideran
que ha sido un programa bien orientado y que es prioritario para la política de
internacionalización. Igualmente se puede recomendar que la estrategia con este
programa hacia futuro sea de sostenimiento y afianzamiento de lo ya logrado. En
materia de cooperación internacional hay que tener en cuenta que Colombia pasó al
rango de país de renta media lo que hace que no sea objeto central de los circuitos de
cooperación internacional de los países desarrollados. En el mismo sentido es
fundamental recomendar la potenciación para la ciudad de su propia oferta de
cooperación internacional, la cuidad tiene un potencial alto en cooperación sur-sur, en
donde podrían crearse brochures muy interesantes en materia de experiencias para la
superación de la violencia, la transformación urbana y social a través del urbanismo
social, trabajo con jóvenes, medios de transporte y movilidad, entre otras buenas
prácticas que hay que sistematizar y mercadear internacionalmente de forma adecuada.
En este sentido en 2011 se formuló en el papel la política pública regional de
cooperación, de la mano de la ACI, que si bien es un primer paso, requiere más trabajo,
mejor planeación y aún más gestión de la siguiente administración para que sea un eje
importante dentro del programa de cooperación internacional de la política que nos
ocupa.
El tercer programa mejor ubicado de acuerdo a las respuestas en la matriz fue Medellín
Digital el cual fue considerado como en estado intermedio de avance por cinco personas
y en estado avanzado por cuatro, mientras ocho consideraron que el programa ha tenido
un impacto medio y dos un impacto alto. En materia de orientación los diez piensan que
está bien orientado y en cuanto a prioridad también los diez piensan que es de alto
interés para la política de internacionalización.
73
Con la misma calificación agregada que Medellín Digital, en el cuarto lugar está el
programa de relaciones internacionales. Ocho personas consideran que su estado de
avance es intermedio. Siete consideran que el impacto ha sido medio. El cien por ciento
consideran que es un programa bien orientado e igual porcentaje piensan que el
programa es prioritario.
Estos primeros cuatro programas, por su calificación agregada, podrían clasificarse
como de rango alto, los que se encuentran en un estado más avanzado de
implementación y los que han tenido mayor impacto en la política de
internacionalización de Medellín.
4.1.2 Programas promedio
Los programas de mercadeo territorial, inversión extranjera y negocios internacionales,
ocuparon el puesto quinto, sexto y séptimo respectivamente, con un puntaje agregado
prácticamente igual. Estos tres programas podrían clasificarse como de rango medio por
el avance intermedio en su implementación y el mismo nivel de impacto.
4.1.3 Programas rezagados
Por último, en el rango más bajo, se ubicaron los programas de mejoramiento de la
integración vial, equipamientos para la integración regional, gestión territorial
integrada y el programa de cultura para la internacionalización, respectivamente.
Cultura para la internacionalización fue el que peor calificación agregada y por variables
recibió, por tanto será este último programa en el que mayor énfasis haremos en cuanto a
propuestas.
En la lógica del ranking mencionado tenemos: a) un rango alto con cuatro programas
avanzados y con buenos impactos, b) tres programas en rango medio, y c) cuatro
programas en rango bajo. Nos vamos a centrar en estos últimos, percibidos como los de
peor desarrollo dentro de la política de internacionalización de Medellín hasta ahora, con
el fin de hacer propuestas para mejorar su formulación e implementación. La intención
es hacer algunas propuestas someras sobre estos cuatro programas, con énfasis especial
74
en el peor calificado: cultura para la internacionalización. Partimos de la idea de que la
política de internacionalización debe enfocarse en el futuro en estos programas
rezagados sin descuidar los avances en los demás.
4.1.3.1 Los tres programas de integración
Entre los cuatro programas de la política de internacionalización peor calificados están
tres que comparten la noción de integración, sea vial o relativa a generar equipamientos
para la integración y una última, que justo hace parte del último plan de desarrollo
referida a la gestión territorial integrada. En lógica con este último programa la
propuesta inicial en relación con los tres programas se refiere a la unificación de los
mismos en un solo programa. Tanto lo que se refiere a equipamientos, que en últimas
tiene un alto componente de transporte, férreo y vial principalmente, como el programa
referido a integración vial con un objeto específico, las Autopistas de la Montaña, ambos
guardan una relación clara y directa y si bien tienen niveles de coordinación y de
complejidad, en algunos casos, diferentes, pueden incluirse en el marco de un programa
mayor de gestión territorial integrada, que retome las estrategias aún poco desarrolladas
referidas a ordenamiento territorial y planificación del territorio en el marco de la
Comisión Tripartita. La coyuntura está dada para que en el marco de la Alianza Medellín
Antioquia, derivada de la simpatía entre Alcalde y Gobernador del período 2012-2015,
esta gestión territorial integrada coja impulso y se consolide bajo una estrategia regional
coordinada a nivel intergubernamental. Esto debería reflejarse en los respectivos planes
de desarrollo.
1.1- Integración vial
Con relación al programa de mejoramiento de la integración vial regional y nacional ya
tuvimos la oportunidad de mencionar el proyecto autopistas de la montaña, cuyo eje
central es Medellín, desde donde saldrán cuatro autopistas doble calzada con
especificaciones europeas hacia los cuatro puntos cardinales de la ciudad, que mejorarán
las conexiones viales con todo el país y por ende la competitividad regional y nacional.
Además de lo mencionado sobre las Autopistas de la Montaña, y partiendo del estado de
indefinición sobre su futuro empezando el 2012, nos parece importante llamar la
75
atención sobre dos aspectos, el liderazgo político y la coordinación intergubernamental
como variables clave en el éxito de este proyecto. Los tres niveles principales del
Estado, el municipal, el departamental y el nacional, están involucrados en el proyecto
con aportes y para todos es una necesidad sentida, por lo que la puesta en marcha del
mismo y su efectiva implementación dependerá de la capacidad de coordinación para
ponerse de acuerdo y para cumplir con los compromisos adquiridos.
Ya se han dado los primeros acuerdos interinstitucionales, destacándose sobremanera, el
que los tres niveles mencionados eligieran a la empresa Interconexión Eléctrica S.A.
E.S.P - ISA – como la encargada de “realizar los estudios de ingeniería, ambientales, de
tráfico, legales y financieros, que permitirán estructurar la construcción, operación,
mantenimiento, conservación y explotación comercial de los cuatro corredores viales
que unirán a Medellín con las principales vías del país13.” El primer estudio de ISA ha
permitido hacer una valoración más acertada del proyecto, ya que inicialmente se
estimaba que costaría 5.6 billones de pesos, que ya habían sido conseguidos, sin
embargo, el resultado fue que realmente costará poco más de 15 billones, prácticamente
el triple de lo inicial, esto generó diversas reacciones, pero no suficientes para poner en
riesgo el proyecto, de parte del gobierno departamental y municipal, se ha dicho que no
pueden aportar más dinero, ya que realmente no les correspondería aportar por ser vías
del orden nacional, así que lo que han hecho es gestionar ante el gobierno central para
ganar su compromiso y que este busque de donde sacar los nuevos dineros necesarios
para la financiación de las autopistas, la respuesta del gobierno central ha sido un
contundente sí, que, no obstante, requiere ser traducido en acciones concretas.
No obstante, hay que tener en cuenta que nuevas administraciones comienzan a nivel
departamental y nacional, y dependerá en gran medida, de su gestión ante el gobierno
central para que lo logrado hasta ahora no se entorpezca por procesos políticos o de otro
tipo que puedan surgir. Es aquí donde entra la noción de liderazgo político.
De parte del éxito del proyecto hay dos coyunturas importantes, la simpatía y voluntad
política de los gobiernos departamental y municipal que iniciaron funciones el primero 13http://www1.isa.com.co/irj/portal/anonymous?NavigationTarget=navurl://e5fc3e606889c628349fc177cd923cf3&LightDTNKnobID=88109522 consulta del 20-02-2012
76
de enero de 2012, quienes se han comprometido públicamente a sacar adelante el
proyecto, y juntos, a gestionar ante el gobierno nacional. En el mismo sentido está la
coyuntura ambiental derivada del impacto del invierno en el país, lo cual ha puesto en la
agenda pública y con mayor fuerza que en otras ocasiones, la discusión sobre el atraso
en la infraestructura vial del país y como afecta esto la competitividad, especialmente en
el marco de un creciente número de tratados de libre comercio recién firmados (siendo el
más importante el firmado con Estados Unidos de América), y otros por firmar con
Corea del Sur, la Unión Europea, entre otros, esta segunda coyuntura compromete más
al gobierno nacional.
La tarea principal que le queda al municipio está relacionada con la gestión continua,
planeada, organizada y articulada con el departamento, ante el gobierno nacional, para
que los recursos que necesita el proyecto se garanticen, y sean debidamente
desembolsados y ejecutados, y esto solo puede lograrse a través del liderazgo político.
1.2- Equipamientos para la integración regional y nacional
En línea con este programa es necesario avanzar en el fortalecimiento del Área
Metropolitana del Valle de Aburrá como escenario supramunicipal de concertación de
muchos temas de interés de los gobiernos locales que la conforman. Si se logran definir
acuerdos metropolitanos para ser llevados a los ámbitos departamental y nacional es más
factible su éxito. Hay que aprovechar los espacios de interlocución y coordinación
intergubernamental, es cada vez más necesario, así como incentivar la creación de otros
de modo que se logren articular las directrices nacionales con los intereses
departamentales, y todos estos con el ámbito regional, subregional y local. Esto se
expresa en concreto en la forma en que se articulan planes de desarrollo, planes
estratégicas y demás estrategias de planeación integral y sectorial.
1.3- Gestión territorial integrada
En cuanto a la gestión territorial integrada, ya también mencionamos algunas cosas, por
ejemplo la nueva coyuntura para la que coordinación intergubernamental entre
gobernación y alcaldía sea posible debido a la elección de dos candidatos que llegaron
aliados a tales puestos y con agendas compartidas.
77
En este programa, sin duda, será de vital importancia impulsar la Comisión Tripartita,
retomar los documentos que se han elaborado en pasadas administraciones, pero
sobretodo definir el papel que esta va a jugar en la realización de los grandes proyectos
que vincularán municipio, área metropolitana y gobernación en los próximos años, en
los cuales está llamada a ser actor principal. Este programa, y los dos anteriores pueden
integrarse en uno solo, la integración vial va de la mano con la integración en muchos
otros niveles de la vida social necesaria para aumentar el desarrollo, y es a integrar todos
esos niveles que deberá apostarle cualquier intento de hacer gestión territorial integrada.
4.1.3.2 Cultura para la internacionalización
La noción de cultura tiene que ver con la configuración axiológica, las creencias, los
valores, las ideas compartidas y todos aquellos referentes integradores y dadores de
sentido dentro de los grupos humanos que configuran sus instituciones. Visto en relación
con el tema que nos ocupa, diferentes aspectos culturales se tornan importantes para
mejorar la internacionalización de una ciudad como Medellín, entre ellos algunos que
merecen atención destacada: la apertura a otras culturas, la cultura turística y la
disposición al aprendizaje de segundas lenguas.
La masificación del inglés dentro del marco de la cultura para la internacionalización
tiene que estar ligada a las políticas educativas, este deberá ser el eje de cualquier
propuesta en materia de la popularización del inglés en la ciudad, y que encaja en la
Política Nacional de Bilinguismo, que aspira a que en el año 2019, entre otras cosas, el
total de los egresados de educación superior tengan un buen dominio del inglés.
Medellín se ha preciado en las dos últimas administraciones de ser la ciudad de
Colombia que más invierte en educación, sin embargo, las estadísticas en materia de
bilingüismo todavía no despegan, a pesar de que se viene insistiendo en el tema hace
bastante tiempo.
78
Capítulo 5
Conclusiones y recomendaciones
Medellín, “la ciudad de la eterna primavera,” la segunda en población y actividad
económica de Colombia, se ha caracterizado por la pujanza de su población, por la
capacidad de respuesta ante problemas complejos, entre otros aspectos. En esta tesina
hemos analizado uno de los componentes de lo que podría denominarse la respuesta
estratégica a un gran problema social, transversalizado por el legado del narcotráfico de
las décadas de 1980 y 1990, por la violencia y los problemas tradicionales de pobreza y
falta de oportunidades.
Esa gran respuesta ha incluido una dimensión internacional importante que se ha
concretado en lo que en este trabajo hemos denominado una política de
internacionalización, introduciendo el “enfoque” de políticas públicas al estudio de un
fenómeno tradicionalmente abordado desde las Relaciones Internacionales. Una novedad
que también es un aporte destacable de esta tesina, y que abre nuevos caminos de
exploración para la paradiplomacia como fenómeno creciente y con potencialidades
enormes, sobre todo si partimos del simple hecho de que todo Estado-nación está
subdividido en múltiples gobiernos departamentales, estatales o provinciales y estos a su
vez en municipales, en Colombia cerca de 1100, México poco más de 2400, por
mencionar solo dos países de nuestra región, así pues, las posibilidades de casos de
estudio y de estrategias novedosas en materia de paradiplomacia se multiplican
enormemente, como sucede prácticamente con toda decisión pública estas puede
abordarse desde la perspectiva de políticas públicas, sean “iluminaciones”,
razonamientos técnicos planeados, respuestas a problemas, de una u otra forma pueden
abordarse desde su ingreso en la agenda, su diseño, su gestión y evaluación.
La afirmación con que iniciamos la introducción de que Medellín no solo tiene
actividades internacionales sino que tiene una política de internacionalización, si bien no
era el objetivo principal al iniciar esta tesina, consideramos se ha demostrado de una u
otra forma. Hemos expuesto como ha ingresado el tema de la paradiplomacia a la agenda
79
gubernamental de la ciudad bajo la lógica de la inclusión en la misma desde la
movilización al interior de las autoridades locales, hemos mostrado como de ser un
conjunto desarticulado de estrategias y programas pasó a convertirse en una línea
estratégica de los dos últimos planes de desarrollo entre 2004 y 2011 con una asignación
considerable de recursos públicos, pudimos igualmente mostrar cuáles son los
principales componentes y programas de esa línea los cuales sintetizamos en once, que
posteriormente rankeamos, identificando los más avanzados y de mayor impacto en el
éxito de la política de internacionalización, así como los menos avanzados, sobre los
cuales llamamos la atención de las autoridades locales para que enfaticen sus esfuerzos
en ellos y pueda avanzarse en la construcción de una política integral y equilibrada hacia
futuro para la ciudad.
La política de internacionalización de Medellín es multidimensional, involucra diversos
sectores y actores que hacen complejo su diseño, gestión y evaluación permanente.
Tanto al interior de la estructura municipal como en sus relaciones con el exterior, se
presentan escenarios complejos que requieren un eje de coordinación y decisión, que si
bien debe pasar por las autoridades políticas locales, debe estar acompañado del
asesoramiento técnico que brinda la ACI, el Bureau de Convenciones, Plaza Mayor, la
Secretaría de Turismo, entre otros. Hemos mostrado que la complejidad de los
componentes de una política no es óbice para su éxito cuando existe la voluntad política,
el recurso técnico y especializado y cuando la política está articulada debidamente al
modelo de desarrollo de ciudad. Esta, sin duda, es una conclusión de peso, es muy
probable que una estrategia local de internacionalización dependa de su articulación al
modelo más amplio de desarrollo que tienen sus élites organizadas, especialmente las
autoridades públicas elegidas, este es el caso de Medellín, y desde la perspectiva de la
formación y mantenimiento de la agenda pública son las autoridades públicas legítimas
las llamadas a jalonar y liderar este tipo de procesos de avanzada desde los ámbitos
locales pero necesarios desde la perspectiva de un mundo globalizado y en proceso de
“encogimiento”.
En el marco de la articulación de las políticas paradiplomáticas al modelo de desarrollo
local, hay que tener siempre presente que la gestión gubernamental tiene razón de ser en
80
cuento busca el interés público y por tanto el desarrollo social, quienes diseñan y
gestionan estrategias de internacionalización no pueden perder esto de vista, si las
acciones exteriores no tienen impacto social y no están vinculadas a procesos integrales
de desarrollo es posible que se queden en buenas intenciones, que no tengan viabilidad
política o que solo sean emprendimientos coyunturales de individuos o grupos aislados,
que mueran pasado algún tiempo, con lo que tales fracasos implica para los recursos
públicos y la acción pública en general.
Una de las mayores lecciones del proceso de internacionalización de Medellín se deriva
de la forma en que fue asumido, estableciendo una base institucional fortalecida que
sirviera de punto de apoyo de las diversas estrategias y programas que conforman la
política. Por una parte la creación de espacios e infraestructura y paralelamente la
creación de institucionalidad organizacional, entidades de base pública o mixtas con
apoyo público, encargadas de impulsar, articuladas entre sí, el proceso
internacionalizador. Es claro el papel que ha jugado la Agencia de Cooperación e
Inversión, ACI, el papel de Plaza Mayor y el de Medellín Convention Bureau, entre
otras, espacios institucionales con funciones claras y con espacios de coordinación entre
sí.
Medellín le apostó a las capacidades institucionales para la internacionalización, son
estas las únicas que pueden soportar una estrategia integral y de largo plazo en el marco
de un proceso amplio de transformación urbana y social como el que ha vivido la ciudad
en los últimos 10 años. Sin capacidades institucionales en los distintos ámbitos, guiadas
e impulsadas por la voluntad política, no hubiera sido posible reorientar el modelo de
desarrollo local de Medellín. Específicamente en materia de acción internacional de la
ciudad, tanto por la novedad de tales emprendimientos en Colombia, como por los
riesgos políticos asumidos, la necesidad de contar con infraestructura, con recursos,
personal idóneo y un plan estratégico de ciudad con un horizonte claro y perseguible, fue
asumida con plena conciencia en un marco de planeación racional y aterrizada.
Es claro que Medellín tiene una política de internacionalización, a lo largo del texto
podemos corroborar su complejidad, en dos administraciones se identificaron un total de
11 programas dentro de la política, cada uno con sus respectivos proyectos, y como era
81
de esperarse y demostramos en el capítulo IV hay unos más desarrollados que otros.
Medidos en relación con la percepción de avance e impacto sobre la política, quedó
claro cuáles programas son los más desarrollados, cuáles lo están menos y cuáles
definitivamente son vistos como que no despegan o que aún no logran implementarse y
por tanto requiere que se siga insistiendo en ellos, que se reorienten o que
definitivamente se desechen. Mostramos que aún cuando son programas no avanzados y
de ningún impacto tienen potencial dentro de la política de internacionalización, que más
bien son un vacío por llenar en esta, por lo que propusimos que es necesario insistir en
ellos rediseñándolos. Los programas agrupados bajo la noción de gestión territorial
integrada adquieren más valor por la coyuntura política actual, en el marco de la Alianza
Medellín y Antioquia, establecida por el Gobernador y Alcalde actuales derivada de la
llegada a sus cargos en alianza política y programática.
En materia de cultura para la internacionalización es necesario repensar el programa
como tal a partir de un diagnóstico real de la situación en materia de segundas lenguas,
en materia de cultura de atención al turista y de educación ciudadana para la
internacionalización, referida a lograr que la ciudadanía vea como normal que su ciudad
sea un espacio internacional por el que pasan turistas, negocios, circuitos comerciales, de
negocios, de cooperación, entre otros, que además se vea como normal que la ciudad
conserve elementos culturales como la limpieza de sus calles o el trato amable y abierto
de sus habitantes, y que en esa dinámica de conservación de lo bueno y de potenciación
de nuevas capacidades sociales para la internacionalización considere pertinente la
adquisición de una segunda lengua.
82
Anexos
Anexo 1 Mapa proyecto Autopistas de la Montaña.
Imagen. Diario El Mundo, Antioquia, Colombia. http://www.elmundo.com/portal/
83
Anexo 2 Matriz programas de la política de internacionalización y categoría de
valoración
Programas de la política de internacionalización de Medellín 2004-2007 y 2008-2011
Estado Impacto Orientación Prioridad
Ava
nzad
o
Inte
rmed
io
Atra
sado
Alto
Med
io
Baj
o
Bue
na
Reg
ular
Mal
a
Alta
Med
ia
Nin
guna
9 5 1 9 5 1 9 5 1 9 5 1
1. Planificación regional y ordenamiento territorial (Plan 2004) o Gestión Territorial integrada (plan 2008)
2. Mejoramiento de la integración vial regional y nacional (Plan 2008)
3. Equipamientos de integración regional y nacional (Plan 2008)
4. Medellín digital (Plan 2008)
5. Relaciones internacionales (Plan 2004)
6. Negocios internacionales (Plan 2004)
7. Mercadeo territorial (Plan 2004) o Promoción nacional e internacional (Plan 2008)
8. Cultura para la internacionalización (2004 y 2008)
9. Fortalecimiento institucional para la internacionalización (2004)
10. Cooperación internacional (2004 y 2008)
11. Inversión extranjera (2008)
84
Anexo 3 Páginas web importantes en la internacionalización de Medellín
Alcaldía de Medellín. http://www.medellin.gov.co/irj/portal/medellin
Gobernación de Antioquia http://www.antioquia.gov.co/
Área Metropolitana del Valle de Aburrá http://www.areadigital.gov.co/Pages/Inicio.aspx
Agencia de Cooperación e Inversión de Medellín y el Área Metropolitana del Valle de Aburrá http://www.acimedellin.org/es/InicioACI.aspx
Plaza Mayor Medellín Convenciones y Exposiciones http://www.plazamayor.com.co/site/
Medellín Convention Bureau http://www.medellinconventionbureau.com/
Red de Antioqueños y Antioqueñas en el Exterior http://www.sospaisa.com/
Guía oficial de viajes de Medellín http://medellin.travel/
Sistema de Indicadores Turísticos http://www.situr.gov.co/
Medellín Digital http://www.medellindigital.gov.co/Paginas/Default.aspx
Ruta n Centro de Innovación y Negocios http://www.rutanmedellin.org/Paginas/inicio.aspx
Fundación para el progreso de Antioquia http://www.proantioquia.org.co/
Cámara de Comercio de Medellín para Antioquia http://www.camaramedellin.com.co/site/
Empresas Públicas de Medellín http://www.epm.com.co/epm/web/index.htm
Sistema Cluster de Medellín http://www.medellinciudadcluster.com/
Medellín Health City http://www.medellinhealthcity.com/
85
Bibliografía
Acción Social. (2006). Perfil de las oficinas de cooperación internacional en el sector público. http://www.accionsocial.gov.co/documentos/Perfil_Oficinas.pdf Consultado 10-10-2009.
Aguilar Villanueva, L. F. (Editor) (2002): Antologías de política pública, 4 Vol. Porrúa, México.
Aguilar Villanueva, L. F. (2004.) Recepción y desarrollo de la disciplina de Política Pública en México. Un estudio introductorio. En Sociológica, año 19, número 54, enero-abril de 2004, pp. 15-37.
Aguirre, I. (1999): “Making sense of paradiplomacy? An intertextual enquiry about a concept in search of a definition”, Regional & Federal Studies, 9: 1, 185 — 209.
Alcaldía de Medellín. (1995). Plan de Desarrollo 1995-1997. Sergio Naranjo.
Alcaldía de Medellín. (1998). Plan de Desarrollo 1998-2000. Juan Gómez Martínez.
Alcaldía de Medellín. (2001). Plan de Desarrollo 2001-2003. Luís Pérez Gutiérrez.
Alcaldía de Medellín. (2004). Plan de Desarrollo 2004-2007. Sergio Fajardo.
Alcaldía de Medellín. (2007). Informe de Gestión Parcial Línea 5, Plan de Desarrollo 2004-2007. http://www.medellin.gov.co/alcaldia/jsp/modulos/P_desarrollo/obj/pdf/Rendicion%202007/linea5%202007.pdf Consultado 10-10-2011.
Alcaldía de Medellín. (2008). Informe de Gestión Final Línea 5, Plan de Desarrollo 2004-2007. http://www.medellin.gov.co/alcaldia/jsp/modulos/P_desarrollo/obj/pdf/rendicion%202004-2007/mundomedellin.pdf
Alcaldía de Medellín. (2008). Plan de Desarrollo 2008-2011. Alonso Salazar.
Alcaldía de Medellín. (2011). Rendición de cuentas 2008-2010. Plan de Desarrollo 2008-2011.
Alcaldía de Medellín. (2011). Rendición de cuentas 2008-2011. Plan de Desarrollo 2008-2011.
Aldecoa, F. (2004): “La paradiplomacia en la Unión Europea: las relaciones exteriores de las regiones,” en Rodriguez, Sergio (Coord.) (2006) La paradiplomacia: las relaciones internacionales de los gobiernos locales. Porrúa, México D. F.
86
Batista, S; Jakobsen, k. y Evangelista, A. C. (2008). La apertura al exterior de las ciudades latinoamericanas y la cooperación descentralizada. Colección de estudios de investigación, número 3. Diputación de Barcelona.
Baumgartner, F. R. y Jones, B. D. (1993): Agendas and instability in American politics. The University of Chicago Press, USA.
Beltrán de Felipe, M. (2007a): “Las ciudades y la globalización: tendencias y problemas en el incipiente derecho local internacional,” Provincia Nº 18, julio-diciembre, pág. 13 -57.
Beltrán de Felipe, M. (2007b): “La internacionalización de las ciudades (y del régimen municipal),” Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica 305: septiembre – diciembre, pág. 57-83.
Birkland, T. (2001): An Introduction to the Policy Process. M. E. Sharpe.
Borja, J. y Castells, M. (1997): Local y global: la gestión de las ciudades en la era de la información. Ed. Taurus, Madrid.
Bursens, P. y Deforche, J. (2008): Going beyond paradiplomacy? An Exploration based on the Establishment of Regional Foreign Policy Powers in Belgium. Paper presented at the World International Studies Committee, 2nd Global International Studies Conference. Ljubljana, Slovenia, July 23-26.
Cabrero Mendoza, E. (2006): Acción pública y desarrollo local. FCE, México. 1era. Reimpresión.
Cabrero Mendoza, E. (2007): Políticas públicas municipales, una agenda en construcción. Porrúa-CIDE, México. 1ra. Reimpresión.
Cobb, R. W. y Elder, C. D. (1971) The politics of agenda-building: an alternative perspective for modern democratic theory. En The Journal of Politics, Vol. 33, Nro. 4. Pág. 892-915.
Cobb, R. W; Ross, J.-K. y Ross, M. H. (1976) Agenda building as a comparative political process, The American Political Science Review, vol. 70, N. 1, March, 126-138.
Consejo de Medellín (2001): Acuerdo 73 de 2001.
Cornago, N. (1999) “Diplomacy and paradiplomacy in the redefinition of international security: Dimensions of conflict and co-operation”, Regional & Federal Studies, 9: 1, 40-57.
Cornago, N. (2000) Exploring the global dimensions of paradiplomacy Functional and normative dynamics in the global spreading of subnational involvement in international affairs. Paper.
87
Cornago, N. (2010) Foreign Development Policy of Constituent Units: Trends, Challenges and Lessons Learned. Occasional Paper Series Number 2, Forum of Federations, Canada.
Dávila, C.; Schiavon, J. y Velásquez, R. (2008): La paradiplomacia de las entidades federativas en México. Documento de Trabajo del CIDE, Nro. 174. México D. F.
Dery, D. (1984). Problem definition in policy analysis. University Press of Kansas. Lawrence, Kansas.
DNP (Departamento Nacional de Planeación). (1990) "Programa de modernización de la economía colombiana", Documento DNP-2465. Bogotá, Colombia.
Duchacek, I. D. (1984) The international dimension of subnational self-government, Publius, Vol. 14, No. 4, Federated States and International Relations, pp. 5-31.
Dunn, W. N. (1994): Public policy analysis: an introduction. Prentice-Hall, USA. 2nd. Ed.
Dye, T. (1995): Understanding public policy. Prentice-Hall USA. Eighth Edition.
García, C. (1992): “La evolución del concepto de actor en la teoría de las relaciones internacionales.” En Paper Revista de Sociología, 40. pp. 13-31.
Geva-May, I. (2005) Thinking like a policy analyst: policy analysis as a clinical profession. Palgrave MacMillan.
Gómez G. M. (2011): Así fue como Medellín sedujo a Hewlett Packard. Noticia Diario El Tiempo. 15 de Oct. http://www.eltiempo.com/colombia/medellin/ARTICULO-WEB-NEW_NOTA_INTERIOR-10573025.html
Hocking, B. (1995): “Bridging Boundaries: Creating Linkages. Non-Central Governments and Multilayered Policy Environments”, Welt Trends, núm. 11, pp. 36-51.
Jonhsson, C. y Hall, M. (2005) Essence of diplomacy. Palgrave Macmillan, USA.
Kingdon, J. W. (1984): Agendas, alternatives, and public policies. Little, Brown and Company, USA.
Lasswell, H. D. (1943). On the policy sciences in 1943. En Policy Sciences 36: 71-98, 2003.
Lasswell, H. D. (1992), “Orientación hacia las políticas”, en Estudio de las Políticas Públicas, Luis F. Aguilar Villanueva (ed.), México: Porrúa. Pp. 79-103. Texto original The Policy Orientation publicado en 1951.
Lasswell, H. D. (1971). A Pre-view of policy sciences. American Elsevier Publishing. EUA.
Lecours, André (2001) Paradiplomacy and stateless nations: a reference to the Basque Country. Working paper 01-06 http://digital.csic.es/bitstream/10261/1472/1/dt-0106.pdf
88
Lecours, A. (2002) When regions go abroad: globalization, nationalism and federalism. Paper prepared for the conference “Globalization, Multilevel Governance and Democracy: Continental, Comparative and Global Perspectives” May 3-4, Queen’s University.
Lecours, A. (2008) Political issues of paradiplomacy: lessons from the developed world. Discussion papers in diplomacy, Netherlands Institute of International Relations ‘Clingendael’.
Lindblom, C. E. (1991): El proceso de elaboración de políticas públicas. Colección Estudios, Ministerio para las administraciones públicas, España.
Luna Pont, Mariana (2010) Perspectivas teórico-conceptuales de las ciudades y los poderes locales dentro de la dimensión subnacional en las relaciones internacionales, en Martín López, Miguel Ángel Las ciudades y los poderes locales en las Relaciones Internacionales contemporáneas.
Mariñez Navarro, F. y Garza Cantú, V. (Coord.s) (2009): Política pública y democracia en América Latina, del análisis a la implementación. Porrúa, México.
Maira, L. (Editor) (2010): La política internacional subnacional en América Latina. Libros del Zorzal. Buenos Aires, Argentina.
Martín, M. Á. y Nahuel, C. (Coords.) (2010) Las ciudades y los poderes locales en las relaciones internacionales contemporáneas. Unión Iberoamericana de Municipalistas. Granada, España.
Marx, V. (2008): Las ciudades como actores políticos en las relaciones internacionales. Tesis de Doctorado. Universidad Autónoma de Barcelona. Departamento de Ciencias Políticas y Derecho Público. Barcelona, España. http://ddd.uab.cat/pub/tesis/2008/tdx-0401109-152638/vm1de1.pdf 13-11-2010
Meny, Y. y Thoenig, J.- C. (1992): Las políticas públicas. Ariel, Barcelona, España.
Milani, C. R. S., y Ribeiro, M. C. R. (2010): “Paradiplomacia y acción internacional de las ciudades brasileñas: la elaboración del concepto de «gestión internacional local»”. Geopolítica(s). Revista de estudios sobre espacio y poder, vol. 1, núm. 1, 23-40.
Mintrom, M. (2012): Contemporary Policy Analyis. Oxford University Press.
Monitor Company. (1993): Estudio Nacional de Competitividad.
Monitor Company. (1995). La Ventaja Competitiva de Medellín.
Moreno Espinosa, R. (2005): “El impacto de la globalidad en las administraciones públicas locales”, en UVALLE Berrones, Ricardo (editor): Perfil Contemporáneo de la Administración Pública, editado por IAPEM México D. F., pp 285-312
89
Olaya Barbosa, S. y Vélez Ramírez, J. (2009) “La cooperación descentralizada en Colombia: una primera aproximación a la visión de los Departamentos y la experiencia de Bogotá, distrito capital.” http://www.observ-ocd.org/temp/libreria-264.pdf
Ortiz, E. (2000): El estudio de las Relaciones Internacionales. Fondo de Cultura Económica, Chile.
Parsons, W. (2007): Políticas públicas. Una introducción a la teoría y la práctica del análisis de políticas públicas. FLACSO México y Miño Dávila, México.
Radin, B. A. (2000): Beyond Machiavelli: policy analysis comes of the age. Georgetown University Press.
Rhi-Sausi, J. L. y Oddone, N. (2010) Cooperación e integración transfonteriza en el Mercosur: el caso de la Triple Frontera entre Argentina, Brasil y Paraguay. En Maira, Luis (Comp.) (2010) La política internacional subnacional en América Latina. Libros del Zorzal. Buenos Aires, Argentina.
Rochefort, D. A. y Cobb, R. W. (Ed.s) (1994): The politics of problem definition: shaping the policy agenda. University Press of Kansas, USA.
Rodríguez, S. (Coord.) (2006): La paradiplomacia: las relaciones internacionales de los gobiernos locales. Porrúa. México.
Romero, M. del H. (2005). Aportes para la construcción de un marco de referencia conceptual en el marco de las relaciones Unión Europea-América Latina. En Anuario de la cooperación descentralizada – 2005. Observatorio de la Cooperación Descentralizada Unión Europea – América Latina.
Roth Deubel, A.-N. (2007): Políticas públicas, formulación, implementación y evaluación. Ediciones Aurora, Bogotá.
Roth Deubel, A.-N. (Editor) (2010): Enfoques para el análisis de políticas públicas. Universidad Nacional de Colombia, sede Bogotá, Facultad de derecho ciencias políticas y sociales.
Salomón, M. (2007): “La acción exterior de los gobiernos subnacionales y el análisis de políticas exteriores”. 1º Encontro Nacional da Associação Brasileira de Relações Internacionais (ABRI) – Anais, Brasília.
Salomón, M. (2008): “Local Governments as Foreign Policy Actors and Global Cities Network-Makers: The Cases of Barcelona and Porto Alegre.” Paper presentado en 49th Annual ISA Convention San Francisco, CA March 26th – March 29th, 2008 “Bridging Multiple Divides”.
Schattschneider, E. E. (1960): The Semisovereign People. A realist´s view of Democracy in America. Wadsworth Cengage Learning. Boston, USA.
90
Silva, V. y Morán, C. (2010) Relaciones subnacionales. El caso de Chile y Argentina. En Maira, Luis (Comp.) (2010) La política internacional subnacional en América Latina. Libros del Zorzal. Buenos Aires, Argentina.
Smith, K. y Larimer, C. (2009). The Public Policy Theory Primer. Westview Press.
Stone, D. (2002): Policy Paradox. The Art of Political Decision Making. Norton.
Subirats, J.; Knoepfel, P.; Larrue, C. y Varone, F. (2008): Análisis y gestión de políticas públicas. Ariel Ciencia Política, Barcelona, España.
Ugalde Zubiri, A. (2005?): La acción exterior de los gobiernos no centrales en la Unión Europea ampliada. http://www.ehu.es/cursosderechointernacionalvitoria/ponencias/pdf/2005/2005_1.pdf
Ukeles, J. B. (1977): Policy Analysis: Myth or Reality? Public Administration Review, 37 (3), 223-228.
Uribe Melguizo, A. (2009) Tren multipropósito. Artículo de prensa, diario El Mundo, 12 de octubre. http://www.elmundo.com/portal/resultados/detalles/?idx=130194 consultado el 13-11-2011
Vigevani, T. (2006): “Problemas para a actividade internacional das unidadades subnacionais. Estados e municipios brasileiros,” Revista brasileira de ciencias sociais, outubro, año/vol. 21 número 062 Asociacao Nacional de Pós-graduacao e Pesquisa en Ciencias Sociais, Sao Paulo, Brasil, PP. 127-139.
Vigevani, T., Wanderley, L. E., y Cintra, R. (2006): Ação internacional das cidades no contexto da globalização, Cuadernos del CEDEC Nro. 80. Sao Paulo.
Weimer, D. L. y Vining, A. R. (2011) Policy analysis. 5ta. ed. Longman. Estados Unidos.
Yin, R. K. (2003) Case study research: design and methods. Applied social research methods series, Sage publications, USA. 3ra. Ed.
Zapata Garesché, E. (2007): Manual práctico para internacionalizar la ciudad. Diputación de Barcelona. España.