suport curs politici publice
TRANSCRIPT
-
5/24/2018 Suport Curs Politici Publice
1/78
COALA NAIONAL DE STUDII POLITICE I ADMINISTRATIVE
FACULTATEA DE ADMINISTRAIE PUBLIC
POLITICI PUBLICE SECTORIALE
- Suport de curs -
Conf. univ. dr. Luminita Gabriela POPESCU
BUCURETI
-
5/24/2018 Suport Curs Politici Publice
2/78
CUPRINS
MODULUL 1 : CONTEXTUL CONSTITUTIV AL POLITICILOR ..............................................7PUBLICE............................................................................................................................................7
MODULUL 2 : TEORII DE ELABORAREA A POLITICILOR PUBLICE................................21
MODULUL 3 :IMPLEMENTAREA POLITICILOR PUBLICE SECTORIALE.......................47
MODULUIL 4.EVALUAREA POLITICILOR PUBLICE...........................................................65
2
-
5/24/2018 Suport Curs Politici Publice
3/78
Informaii generale
Date de identificare a cursului
Cursul Politici publice sectoriale se adreseazstudenilor din anul III ai programului de studii de
licentStudii administartive ID., Facultatea de Administraie Publicdin cadrul SNSPA.
Date de contact ale titularului de curs:
Nume: Conf. univ.dr.Luminia Gabriela Popescu
Telefon : 021/318.08.97
E-mail : [email protected]
Consultaii: mari, orele 16-18, sediul Facultii
Date de identificare curs i
contact tutori:
Curs:Politici publice sectoriale
Anul III, Semestrul II
Tipul cursului: obligatoriu
Condiionri i cunotine prerechizite
Datfiind susinerea acestui curs n semestrul II, anul III din programul de studii universitare ID,
pentru o mai bun nelegere a noiunilor ce sunt prezentate, se recomand parcurgerea unei
bibliografii minimale din domeniul politicilor publice i managementului public i relaionarea
fireasccu alte discipline, cum ar fi :
Descrierea cursului
Cursul dePolitici publice sectorialepentru studenii anului III ai programului de studii universitare,
nvmnt la distan, are drept obiectiv general: familiarizarea cu principalele noiuni i concepte
ale guvernrii moderne conceptului de politici publicesectorilae;motivelor existenei politicilor
publice, respectiv eecurile de pia i limitarea cadrului concurenial; sistemelor de valori i
provocrile guvernrii, conceptul de grup de interese i efectele acestora asupra politicilor impactul
culturii asupra procesului politicilor publice. Din punct de vedere instrumental-aplicativ sunt
aprofundate instrumentele manageriale utilizate n implementarea politiiclor i a instrumentelor
utilizate n evaluarea politicilor, respectiv analiza cost beneficiu, analiza tridimensional i
instrumentele de evaluare a riscului Prezentarea noiunilor i conceptelor este realizat printr-o
abordare sintetico-analitici n acelai timp, complementar, fade celelalte discipline, studiate n
cadrul primului ciclu universitar
Prezentul curs i propune aadar, nsuirea de ctre studeni, din perspectiva formrii lor ca
viitori funcionari publici, a mecanismelor proprii funcionrii procesului politicilor publice n
contextul actual.
Organizarea temelor n cadrul cursului
3
-
5/24/2018 Suport Curs Politici Publice
4/78
Cursul este structurat n patru module, care trateaz, att noiunile i conceptele fundamentale
referitoare la politici publice, ct i aspectele complexe ale aplicrii politicilor publice n cadrul
guvernrii europene caracterizat prin multistratificare. Modulele faciliteaz nelegerea, att din
punct de vedere teoretic, ct i practic a noiunilor de baz, cu ajutorul consultrii regulate a
bibliografiei minimale recomandate.
Formatul i tipul activitilor implicate de curs
Cursul dePolitici publice sectorialeeste structurat n cele patru module, dupcum am mai precizat,
i este unul interactiv bazat pe de-o parte, pe prezentarea noiunilor i conceptelor n cadrul
ntlnirilor prevzute n calendarul activitilor, iar pe de alt parte, pe studiul individual al
masteranzilor. De asemenea, consultaiile reprezinto altformde sprijin a studenilor n procesul
de nvare activ, prin participarea la discuii pe tematica specific cursului sau cu privire larealizarea lucrrilor de verificare.
Materiale bibliografice obligatorii
Sursele bibliografice sunt stabilite astfel nct sofere posibilitatea nelegerii cu mai multuurin
a temelor abordate i sunt att, referine bibliografice obligatorii, ct i facultative.
Recomandm urmtoarele materiale bibliografice obligatorii:
Thomas R. Dye, Understanding Public Policy, Prentice Hall, 2005
Michael Howlett, M. Ramese, Studying Public Policy Policy Cycles and Policy Subsystem,
Toronto, N.Y, Oxford, 1995
Hogwood B.W., Gunn L.A. (1984),Policy Analysis for The Real World, , Oxford University Press,
Oxford, trad. rom. (2000)Introducere n Politicile Publice, Trei, Bucureti
Adrian Miroiu,Introducere in politicile publice, Ed. Politeea, 2001
Luminita Gabriela Popescu,Politici Publice, ed. Economic, 2005
Edit. Paul Sabatier,Theories of the Policy Process, University of California, Davis, Westview
Press, 1999De asemenea, la finalul fiecrui modul, se vor regsi trimiteri bibliografice facultative, pe care
studenii le pot consulta pentru completarea cunotinelor sau n vederea realizrii lucrrilor de
verificare.
Calendar al cursului
Pe parcursul semestrului I la aceast disciplin sunt programate dou ntlniri cu studenii, nvederea soluionrii eventualelor nelmuriri legate de coninutul temelor. De asemenea, n cadrul
4
-
5/24/2018 Suport Curs Politici Publice
5/78
ntlnirilor, masteranzii pot s solicite titularului de curs sau tutorilor sprijin pentru pregtirea
lucrrilor de verificare, n calendarul disciplinei, regsindu-se termenele la care trebuie transmise
aceste lucrri, aferente modulelor.
Politica de evaluare i notareEvaluarea final se va realiza pe baza unui examen scris, tip lucrare descriptiv desfurat n
sesiunea de examene. Nota finalse va compunde din: lucrarea descriptiv(60%, adic6 puncte) i
aprecierea celor patru lucrri de evaluare (40%, adic 4 puncte). Lucrrile de verificare vor fi
transmise titularului de curs sau tutorelui, conform graficului stabilit n calendarul disciplinei.
Elemente de deontologie academic
Urmtoarele aspecte vor fi luate n considerare: Masteranzii ale cror lucrri se dovedesc a fi plagiate nu vor fi acceptai la examinarea
final.
Orice tentativde fraudsau frauda propriu-zisdepistate parcursul examinarii finale va
fi sancionatprin nepromovarea examenului sau alte tipuri de sanciuni, conform poziiei
Facultii de Administraie Publicn ceea ce privete combaterea i sancionarea drastica
furtului ori asusinerii incorectea examenului, prin utilizarea oricror forme de fraudare.
Rezultatele finale vor fi puse la dispoziia masteranzilor, prin afiarea lor n clasa virtual.
Studeni cu dizabiliti
Una din prioritile noastre o reprezintasigurarea accesului egal al tuturor studenilor la activiile
de predare-nvare, precum i la cele de evaluare. n vederea acordrii de anse egale tuturor
cursanilor, indiferent de nevoile speciale ale acestora, titularul de curs i manifestdisponibilitatea
de a adapta coninutul, metodele de transmitere a informaiilor, precum i modalitile de evaluare,
atunci cnd se impune.
Strategii de studiu recomandate
Pentru a obine rezultante performante, se recomandmasteranzilor parcurgerea fiecrui modul i
rezolvarea n termen a lucrrilor de verificare, participarea la cele dou ntlniri, studierea
bibliografiei minimale i o planificare atenta studiului individual.
I. Suportul de curs propriu-zis: Organizarea modulelor : Cursul este organizat pe 4 module distincte, dupcum urmeaz:
5
-
5/24/2018 Suport Curs Politici Publice
6/78
MODULUL 1 : CONTEXTUL CONSTITUTIV AL POLITICILOR PUBLICE
1.1.Consideraii generale
1.2.Definirea politicilor publice
1.3. Taxonomia politicilor publice1.4. Politici publice sectoriale
1.4.1. Modelul politicii publice sectoriale verticale
1.4.2. Modelul politicii publice sectoriale orizontale
MODULUL 2 : TEORII DE ELABORAREA A POLITICILOR PUBLICE
2.1 Problemele de politicpublic
2.2.Actori i instituii
2.3. Tipologia politicilor publice2.4.Modele teoretice de analiza politicilor publice
2.5.Selecia modelelor de analiza politicilor publice
MODULUL 3 : IMPLEMENTAREA POLITICILOR PUBLICE SECTORIALE
3.1. Procesul de implementare a unei politici publice
3.2. Libertatea de aciune a actorilor implicai n implementarea politicilor
3.3. Fundamentarea teoretica procesului de implementare
3.4. Factori care influeneazimplementarea unei politici publice3.5. Structuri flexibile de guvernare
3.6. Funciile reelelor de guvernare
MODULUIL 4. EVALUAREA POLITICILOR PUBLICE
4.1. Definirea procesului de evaluare
4.2. Modaliti de cuantificare n evaluare
4.3. Tipuri de evaluri4.4. Benchmarking -ul politicilor public
4.5. Surse de informare utilizate n evaluare
6
-
5/24/2018 Suport Curs Politici Publice
7/78
MODULUL 1 : CONTEXTUL CONSTITUTIV AL POLITICILOR
PUBLICE
Scopul modulului: familiarizarea masteranzilor cu noiunile de baz referitoare la definirea
conceptelor de politic public, respectiv politic sectorial i noilor abordri procesului de
guvernare la nivelul UE .
Obiectivele propuse: La finalul acestui modul, masteranzii trebuie s:
Sdefineascconceptele de politicpublici politicsectorialguvernare i
guvernan
Scaracterizeze contextul constitutiv al unei politic publice
Sneleagmotivul existenei politicilor publice
1.1.Consideraii generaleMondializarea economiei, mutaiile de pe piaa forei de munc, rapiditatea schimbrilor
tehnologice i sociale, exigenele sporite ale societii civile reprezint provocrile crora
administraia statelor lumii este nevoit s le fac fa prin creterea eficienei i eficacitii
proceselor administrative, ameliorarea capacitii instituionale de adaptare i inovare, stpnirea
diversitii problemelor, identificarea unor soluii alternative adecvate complexitii actuale.
Acestea sunt raiunile pentru care, n prezent, sunt formulate exigene fr precedentorientate att spre planul extern, ct i spre cel intern, referitoare la asumarea riscului politic,
imaginaia politic, inovaia politic, managementul politic.
Pe plan externeste nevoie de o nougndire strategici de inovaii radicale n domenii de
mare actualitate, cum sunt: relaiile dintre statul naional i structurile organizaionale
transnaionale, dintre statul naional i organizaiile spaial administrative (regionale, locale),
precum i construcia instituiilor care transced statul naional i care determinviitorul rilor n
cadrul Uniunii Europene, dar i al Europei ntr-o lume globalizat. Urmtorii anii vor nsemnaparticipareastatului naiune, principalul actor al integrrii, la configurarea noului model al Europei
Unite din punct de vedere politic, economic i social.
Pe plan internexisto cerere la fel de mare i de urgentde a eficientiza structurile statale i
guvernamentale determinat, n primul rnd, de transformarea societii ntr-o structur
multiorganizaional, iar, n al doilea rnd, de limitarea capacitii decizionale a guvernelor, limitare
cauzatde presiunile exercitate de grupuri de interese specialei de tirania micilor minoriti.
7
-
5/24/2018 Suport Curs Politici Publice
8/78
Ameninrile reprezentate de aceste dougrupuri, ce au tendina de a face din propriul interes
un imperativ moral cruia orice alt obiectiv s-i fie subordonat, pot fi anihilate sau chiar
transformate n oportuniti doar de o guvernare puternic, eficienti performant1.
Noile provocri globale: eliminarea srciei, protecia mediului nconjurtor, repartizarea
neuniform a cunotiinelor tiinifice, presiunea exercitat asupra economiilor rilor slabdezvoltate, conflictele religioase, eradicarea terorismului internaional, eficientizarea controlului
armamentului nuclear, internaionalizarea tehnologiei informaiei etc. impun cu stringencreterea
importanei administraiei centrale i locale.
n concluzie, deoarece guvernele naionale sunt singurele care datorit legitimitii lor pot
domina actuale probleme globale, guvernarea trebuie s-i redefineasc politicile, strategiile,
programele i proiectele n scopul dinamizrii capacitaii de performan. Viabilitatea
performanelor este, ns, direct condiionatde succesul reformei sistemului administrativ.Politica Uniunii Europene este focalizat prioritar asupra constituirii unui cadru favorabil
creterii competitive a companiilor europene pe piaa global.
Experiena ajustrilor structurale a ridicat o serie de probleme sociale legate de accentuarea
ratei omajul n anumite industii, ceea ce n termeni financiari se exprimprin creterea costurilor,
i aa destul de ridicate, n condiiile intrrii (ieirii.) pe o pianou
Importana costurilor de intrare/ ieire de pe o pia const n faptul cacestea contribuie la
clarificarea nelegerii naturiicontestabile a pieelor, unde nu numai economia de scardar i viteza
de intrare /ieire pot avea influene considerabile asupra performanelor i competitivitii. Piaa
europen concurenial oblig companiile cu preurile cele mai mari s se alinieze acelora cu
preurile cele mai competitive
Prin urmare, nivelul mediu i dispersia preurilor trebuie sscadi sse apropie de situaia
concurenei perfecte , n care pe piarmne produsul cel mai competitiv.
Cererea pentru produsul A se va diminua treptat pe piaa unic datorit preului necompetitiv,
simultan cu creterea cererii pentru produsul B. Menionm c raionamentul se refer la dou
produse identice din punct de vedere al performanelor.
Companiile care nu reuesc s se adapteze condiiilor pieei unice, n timp, vor dispare.
Eforturile companiilor de a reduce costurile totale de producie trebuie susinute prin politici
orientate spre reducerea cheltuielilor n sectorul public, oferindu-se astfel posibilitatea companiilor
private de a putea sse menin pe o piaa uniccompetitiv.
1O discuie asupra distrugerii ratortului politic dintre majoritate i minoritate n gmdirea constituionalamericanpropusde Alln Bloom ( The Closing of the American Mind, Introduction:Our Virtute, pp25-43)
8
-
5/24/2018 Suport Curs Politici Publice
9/78
n consecin, din perspectiveconomic, procesul de extindere al Uniunii Europene exercit
asupra mediului de afaceri romnesc serioase presiuni care constituie, n fond, argumente solide
n favoarea creterii eficienei activitilor din sectorul public. Una dintre soluiile la care guvernele
occidentale au apelat destul de frecvent n ultima perioad, pentru diminuarea cheltuielilor
bugetare prin mbuntirea eficienei i a metodelor de munc, este transferarea experienei dinsectorul privat ctre cel public.
La rndul lor, politicile publice se nscriu ntr-un dublu proces de transformare: intrrile
(resursele financiare, bugetare, umane) sunt transformate n realizri (construcii de autostrzi,
numr de dosare pentru ajutoare sociale analizate i acordate etc.), care la rndul lor produc
efecte (ameliorarea securitii rutiere, consolidarea mediului economic etc.)3
Modernizarea i dezvoltarea sistemului administraiei publice la toate nivelurile (autoritile
centrale i locale, instituionale i al serviciilor publice) este un proces dinamic i complex care cereeforturi susinute pentru a accelera aderarea la Uniunea European..
Noile comenzi politice i sociale impun descoperirea i exploatarea eficienei i eficacitii
unor abordri i soluii noi, cunoaterea, definirea, elaborarea, implementarea i monitorizarea
activa unor politicii, obiective, strategii, decizii i aciuni care pot rezolva problemele cu care se
confruntdiferitele segmente societale.
Este nevoie de un uria potenial intelectual i de experien care sparticipe la alegerea
prioritilor reformei i la stabilirea direciilor de implementare a acesteia.
Realizarea dezideratelor este posibil prin eforturi substaniale care s in cont de
urmtoarele transformri:
competenele: de la planificarea centralizat la funciile specializate, caracteristice
economiei de pia;
resursele umane:de la cadreledin administraie, angajate pe criterii politice la funcionarii
publici,angajai pe criteriile competenei profesionale;
organizarea: de la unitatea de putere centralizat la uniti de putere descentralizate,
separate pe orizontali verticaladministraiei publice;
procedurile:de la respectarea directivelor pe linie de partid la respectarea legalitii actului
administrativ.
1.2.Definirea politicilor publice
3 Idem, p.6.
9
-
5/24/2018 Suport Curs Politici Publice
10/78
Care este forma politicilor publice n contextul actual definit de spaiul european unic?
Exist diferene n tipul i natura acestor politici fa de politicile din perioadele premergtore
procesului de crearea a acestui spaiu unic? nelegerea conceptului actual de politic public
presupune introducerea n discuie a unor chestiuni de ordin calitativ suplimentare comparativ cu
abordrile tradiionale ?Rspunsurile la toate aceste probleme sunt dificil de formulat datoritinfluenelor exercitate
de multitudinea variabilelor de situaie (contingene) asupra cadrului teoretic de cercetare adoptat.
Politicile comunitare, internaionale, transnaionale, prezentate n paragraful precedent, se
nscriu n categoria variabilelor de care trebuie sse incont n formularea unei politici publice..
n termeni de consecine, raionalitatea unei politici publice revine la a formula judeci
conjuncturale.
Politicareprezintun domeniu al activitii umane care vizeazrelaiile, manifestrile iorientrile ntre pturile, grupurile sociale i alte organizaii active dintr-un stat sau ntre acestea
i ceteni n confruntrile pentru cucerirea, consolidarea, dezvoltarea i meninerea puterii i
pentru controlul funcionrii ei6
Prin extinderea definiiei anterioare spre domeniul politicilor publice se poate considera c
orice politic reflect orientrile cetenilor ce formeaz anumite grupri (fa de altele) n
interiorul unei ri, dar i ale unei ri fade alte ri, n legturcu promovarea intereselor lor,
n lupta pentru putere.7
Prin urmare, se poate considera cpolitica public exprim manifestrile i orientrile
definite de autoritile statului, ca puteri publice, centrale sau locale, pentru domenii sau activiti
eseniale ce se desfoarfie la nivelul naional, fie la niveluri teritorial-administrative
Considerat frecvent ca un echivalent, la nivel guvernamental, al politicii de corporaie,
politica public poate fi tratat ca ansamblul deciziilor adoptate de ctre autoritile publice n
vederea orientrii ntr-un sens rezonabil a activitilor dintr-un domeniu de larg interes public.
Politicile publice sunt, n concluzie, decizii politice n favoarea unui anumite stri dorite,
inclusiv opiunile n favoarea anumitor mijloace considerate a fi adecvate atingerii obiectivelor
proiectate.
Esena unei politici publice ine de mobilizarea membrilor unei comuniti n jurul unui
consens permanent reformulabil, obinut prin disput, negociere, nfruntare, compromis.
Prin urmare, o politicpublic presupune existena unui obiectiv (de largrecunoatere
public(interes public) i care determindeclanarea procesului prin care opiniile i interesele
celor care se regsesc n obiectivul fixat sunt aduse laolaltpentru a face posibil crearea unui loc
6Mic dicionar enciclopedic, Ed.tiinifici Enciclopedic, Bucureti, 1978 .7Dicionarul Explicativ al Limbii Romne, Ed. Academiei, Bucureri, 1984.
10
-
5/24/2018 Suport Curs Politici Publice
11/78
comun al comunitilor, grupurilor i cetenilor i care, n mod curent, reprezintspaiul public
al politicii.
Politicpubliccontureaz, aadar, un loc comun sau un spaiu public int, construit pe
baza identificrii unui interes comun al unor largi categorii de ceteni cu interese, opinii i
afilieri, n general, diferite.De exemplu, dac protecia mediului nconjurtor reflect la un moment dat un interes
comun al societii, devenind idealul politicii de mediu, atunci ea trebuie s creeze acel spaiul
public intcare capaciteazinteresul comun al comunitii n aceastdirecie.
Iniierea aciunilor ce se impun sunt determinate i posibile tocmai datoritexistenei acestui
spaiu, care va exista atta vreme ct activitile necesare punerii n aplicare a politicii elaborate
i vor demonstra eficacitatea.
Adoptarea unei anumite soluii (dintre multitudinea de alternative existente) are un gradridicat de dificultate provocat de efectele contingenelor asupra cadrului de cercetare a problemelor
ce in de opiunea asupra soluiei care vizeazsatisfacerea acestui interes comun.
Literatura de specialitate nu ofer un punct de vedere unic asupra naturii conceptului de
politicpublic. Politica public reprezinto opiune politic, tehnicsau ideologic?
n ipoteza n care se acceptexistena unei legturi reprezentative ntre decizia politici
sistemul de valori societal, atribuirea caracteristicilor politice acestui concept este inevitabil.
Dimpotriv, dacse considercopiunile politice nu au asociate sisteme de valori esenial
diferite, atunci natura politicilor publice este pur tehnic.
Chiar i n situaia n care alegerea este fcutntr-un context care exclude valorile societale
este imposibil sse se stabileascn mod tiinific ( adicavnd un grad calculabil de certitudine i
de reproductibilitate) dac o soluie sau alta este tiinific adecvat. Manifestarea interesului
comun n cadrul spaiului public nu poate fi ns redus la ingineria tehnocrailor sau la gnoza
ideologiilor.
n ultimele decenii ale secolului trecut s-a dezvoltat n domeniul tiinelor sociale o nou
doctrin, cea a perspectivelor concureniale, care a acentuat imposibilitatea stabilirii unei
explicaii unice i valide a fenomenului social, pe baza diferitelor tradiii teoretice. Superioritatea
sau, din contr, suficiena unui raionament, a unor argumente sau a unor judeci depinde de
perspectiva teoretic utilizat. Analize mult mai sofisticate relev c existena explicaiilor
concurente nu distruge posibilitatea stabilirii unor criterii de raionament ntre acestea, chiar dac
astfel de raionamente sunt de naturrelativ( explicaia X este mai bundect varianta Y).
Din perspectivpragmatic, politica public poate fi identificat cu una dintre urmtoarele
alternative: expresia unei alegeri (opiuni), definiia unei aciuni curente, o propunere specific,
11
-
5/24/2018 Suport Curs Politici Publice
12/78
calea de anunare a unei decizii guvernamentale, autorizarea formal a unei aciuni iniiate,
negocierea uneipoziii, o declaraie de intenie.
La baza oricrei politici publice stau anumite reguli i norme specifice care exprim
modalitile de definire, opiunile decizionale, precum i aciunile destinate punerii n practic a
politicii.
Politica unei ri este definiti pusn practic de ctre forele politice ajunse la putere
prin formele elective cunoscute.
Credibilitatea oricrei puteri politice este conferit prin acceptarea de ctre Parlament a
Programului de Guvernare, document de importan naional, din care decurg politicile,
obiectivele, strategiile i tacticilecare ghideazdrumul spre analize, decizii, aciuni i monitorizri
reformatoare ale diverselor sectoare i domenii societale.
Diagrama din figura nr.1.1 evideniaz conexiunile existente ntre toate aceste elementele
menionate, dar i faptul cdecizia politicasumatderivdin prioritile stabilite prin Programul
de Guvernare. n acest etap, decizia politic are un caracter general, viznd doar aria de
activitate i, eventual, conturnd obiectivele prioritare.
Deciziile prin care se urmrete modificarea aspectului economic i social al societii,
ntr-un mod care exprim doctrina partidului sau coaliiei aflate la putere, sunt influenate de
politicile anterioare, de tipul problemelor ce sunt identificate sau de contextul existent la momentul
asumrii deciziei .
12
-
5/24/2018 Suport Curs Politici Publice
13/78
Politicile publice
Obiectivele
Strategiile
Tacticile
Politicile i Programele Sectoriale
Obiectivele
Strategiile
Aciuni - Monitorizri
Rezultate
Evaluare Aciuni dembuntire a politicii
Programul de guvernare
Fig. nr. 1.1 Ciclul dezvoltrii politicilor publice
1.3. Taxonomia politicilor publice
Teoria politicilor publice consacr un loc aparte problemelor de taxonomie, (delimitrii i
clasificrii variabilelor), deoarece prin potenialul su explicativ contribuie la nelegerea
comportamentelor decidenilor publici.
Delimitare taxonomic fundamental rezid ntre politicile cantitative i cele calitative
(disocierea lui Tinbergen).
13
-
5/24/2018 Suport Curs Politici Publice
14/78
Politicile cantitativesunt focalizate asupra adaptrilor permanente la schimbrile continue ale
mediului, n condiiile n care nici structura i nici organizarea sectorului nu se modific.
Politicile calitativedesemneazschimbrile structurale, la limit aceastpolitic devenind una
a transformrii.
Schimbrile calitative sunt adesea precedate i nsoite de modificri cantitative, distincia fiindutil deoarece comport implicaii asupra relaiilor, instrumentelor i obiectivelor de politic
public.
Una dintre clasificrile structurale formale ale politicilor publice este urmtoarea:
finaliti, percepute prin motivaiile calitative ale politicilor publice (competitivitatea,
dezvoltarea umanetc.);
obiective, reprezentnd dimensionarea cantitativdin perspectivele finalitilor, care la rndul
lor pot fi: obiective economice creterea produciei, stabilitatea preurilor etc;
obiective sociale securitatea social, educaia, sntatea etc;
Disocierile taxonomice n sfera politicilor publice ofero paletvariata diferenelor criteriale,
att n planul teoriei, ct i al practicii.
Se impune ns sublinierea c rigiditile taxonomice pot deveni, n anumite condiii,
periculoase.
1.4. Politici publice sectoriale
Coordonatele teoretice ale conceptului de politicpublicsectoriale se definesc prin raportarea la
trei aspecte eseniale i interdependente:
a) semnificaia conceptului de politic public sectorial. Politic public sectorial este
adoptat de guvern, ca autoritate public, i are ca obiectiv principal reglarea condiiilor,
repartiiilor i alocrii resurselor n sectoarele componente ale domeniilor considerate de interes
public.
Teoria politicilor publice captconsisten numai n raport cu o anumit concepie asupra
semnificaiei atribuit sectorului public pentru care se dezvolt politica, concepie care se
circumscrie regulii conform creia este imposibil de a deduce prescripii (norme de aciune) pornind
de la simple aprecieri.
Noiunea de sector se definete ca un domeniu sau ramur de activitate din viata
economico-social8. Statisticile naionale i internaional ofer o palet deosebit de bogat a
modalitilor de clasificare a sectoarelor.
8Dicionarul Explicativ al Limbii Romne, Ed. Academiei, Bucureti, 1984
14
-
5/24/2018 Suport Curs Politici Publice
15/78
Pe baza acumulrilor empirice, au fost difereniate urmtoarele tipuri de politici publice
sectoriale:
globale: politici conjuncturale, politici structurale, politici de relansare, politici de
stabilizare etc.; de exemplu, pentru politicile publice structurale este necesar efectuarea, ntr-o
etap prealabil, unui diagnostic al sectorului vizat i n funcie de rezultatul diagnosticului sedecide asupra politicii de adaptare structuralcare urmeazsfie pusn practic;
funcionale: politici fiscale, politici de preuri, politici salariale etc.;
specifice pe activiti(politici de cercetare-dezvoltare, politici de difuzare a tehnologiei)pe
subsectoare sau pe industrii. Subsectoarele se identific cu zonele de interes incluse ntr-un
sector. Astfel, pentru sectorul agricol, sub-sectoarele sunt: viticultura, zootehnia, piscicultura etc.;
pentru sectorul industrial, sub-sectoarele sunt reprezentate prin: textile, construcii de maini,
electronic, electronicetc; politici sectoriale spaiale: politici zonale, politici teritoriale, politici naionale etc.;
politici sectoriale temporale: politici pe termen scurt, politici pe termen mediu, politici pe
termen lung.
Politica publicsectorialse constituie ca o entitate n cadrul creia se manifestinterdependena
dintre ansamblul instrumentelor i cel al obiectivelor. Aceastaxiom impune satisfacerea unor
condiionri foarte restrictive, surprinse n cadrul formalizrii politici publice sectoriale i justificate
de analiza politicii n domeniul su de intervenie.
Din perspectiv pragmatic, politicile publice sectoriale se confrunt cu dou provocrii
semnificative :
soluionarea pe pri a problemei generale, ceea ce presupune eludarea solidaritii
organice diverselor msuri i instrumente de politicpublicsectorial;
combinareaartificiala diverselor intervenii ale statutuluiconform orizontului de timp a
decidentului.
Prim provocare opereaz disjuncia dintre dou abordri aparent opuse a problematicii politici
sectoriale:
abordarea global, care ofer o viziune de ansamblu asupra relaiilor dintre instrumentele i
obiectivele autoritii publice i n cadrul creia se ncearc crearea condiiilor de coeren i
eficacitate ale politici sectoriale;
abordarea subsectorial, care pune n relaie instrumentele i obiectivele specifice fiecrui
sub-sector, politica sectorialfiind perceput ca o sursde intervenii ale statului n diversele sub-
sectoare ale unui sector (politica energetic, politica metalurgicetc.).
15
-
5/24/2018 Suport Curs Politici Publice
16/78
n funcie de accentul pus pe un tip de politicsectorial sau altul, politicile aplicate n rile
dezvoltate prezintcaracteristici care le difereniazsensibil.
Astfel, Statele Unite i Marea Britanie au aplicat, cu precdere, abordarea global, ne-selectiv,
Germania aplic o politic centrat pe activiti, iar n Frana este dominant politica sectorial
specificpe industrii.Analiza politicilor specifice n cazul exemplelor menonate evideniaz existena unor
orientri mult mai diversificate n funcie de modul n care msurile corespunztoare tipului de
politicdominant se mbincu msurile proprii celorlalte tipuri de politici trecute n revist.
n Statele Unite msurile corespunztoare tipului dominant de politic industrial global
vizeazpromovarea liberei concurene, ncurajarea acordurilor de comerliber cu diferii parteneri
comerciali, managementul neutru al parametrilor macroeconomici, meninerea separata activitii
bancare de cele industriale. Acestor msuri li s-au asociat ns i altele corespunztoare attpoliticilor publice subsectoriale (msuri n favoarea domeniilor aflate n dificultate), ct i
politicilor pe activiti (ncheierea de contracte de cercetare cu sectorul privat i cu universiti
pentru proiecte avnd legtur cu prioritile naionale aprare, tehnic spaial, transporturi,
promovarea exporturilor, faciliti fiscale, finanari).
n Marea Britanie au fost luate, de exemplu i msuri de politic sectorial pe activiti
(crearea zonelor de ntreprinderi n scopul sprijinirii dezvoltrii regionale).
Pentru politicile publice axate pe activiti, Germania ofer cazul cel mai ilustrativ. Msurile
luate pe acest plan au vizat promovarea intensa cercetrii - dezvoltrii prin finanare publica
cercetrii tiinifice de baz i prin crearea unei reele puternice de institute de cercetare pentru
difuzarea tehnologiilor, precum i stimularea interveniilor Land-urilor. S-au luat, ns, i msuri de
politici sectoriale pe indusrii (alocarea de fonduri de cercetare unor mari companii din industrie,
msuri selective n favoarea unor industrii i pentru protecia altora aflate n declin) i de politic
general (meninerea competitivitii internaionale, dezvoltarea unui sistem cuprinztor de
pregtire profesional care s asigure for de munc nalt calificat, practicarea unei politic i
macroeconomice de natur sasigure meninerea la un nivel redus a ratei inflaiei, prin existena
unei bnci centrale independente i puternice).
n cazul Franei, politicile sectoriale aplicate au vizat alegerea, n procesul planificri, a
sectoarelor prioritare, sprijinirea campionilor naionali, prin naionalizri, alocaii de stat i
mprumuturi de la instituii de stat, protejarea sectoarelor i industriilor cu creterea cea mai lent
oel, construcii navale .a.
Msurile de orientare general au constat n meninerea controlului asupra investiiilor
financiare, prin participarea n condiii de echitate a statului, existena unei bnci centrale mai puin
independente, sprijinirea ntreprinderilor mici i mijlocii prin acordarea de faciliti privind
16
-
5/24/2018 Suport Curs Politici Publice
17/78
impozitele i asistena financiar, privatizarea. Politicile sectoriale specifice iniiate n favoarea
anumitor activiti au urmrit, n special, promovarea intensiv a exporturilor prin acordarea de
asistenfinanciar i informarea larga societilor comerciale.
Politica japonez se bazeaz, n principal, pe msuri specifice adoptate n sprijinul unor
sectoare i se caracterizeaz prin folosirea viziunii strategice n planificarea indicativ asubveniilor pentru sectoarele prioritare i a aciunilor de stabilizare a celor n declin. Politicile cu
caracter general sunt subordonate unei politici unitare generale destinat s menin
competitivitatea internaional i constau n folosirea unor stimulente de impozite pentru
economisire, a unei taxri favorabile pentru companii, investiii substaniale n educaie i instruire,
ncurajarea integrrii pe scar larg a activitii bancare, stimularea unei competiii puternice pe
piaa intern, stimularea mbuntirii calitii produselor i serviciilor.
Politicile specifice pe activiti, care se regsesc n politica sectorial japonez, urmrescacordarea de subsidii pentru proiectele de nalttehnologie i susinerea exporturilor.
Tabloul de ansamblu al celor mai ilustrative cazuri de politici publice sectoriale aplicate n
rile dezvoltate demonstreazcacestea reprezintun mix de date variate, de msuri caracteristice
diferitelor tipuri de poltici sectoriale (globale, axate pe activitii, axate pe subsectoare), msurile
aferente unui anumit tip de politic fiind, ns, preponderente. Importana acordat unui tip sau
altuia de politic sectorial, precum i dozarea msurilor asociate sunt subordonate obiectivului
general menionat n programul de guvernare i determinate n funcie de avantajele deinute, de
tradiii, de modelul socio-cultural etc.
b) natura statului n realizarea politicii publice. Statul constituie principalul responsabil al
politicilor publice i, n consecin, teoria statului constituie un element central al fundamentelor
politicilor publice. Din aceast perspectiv, definirea naturii statului comport evidenierea
urmtoarelor probleme:
desemnarea responsabilitilor politicilor publice i a gradului lor de autonomie;
dependena politicilor publice de alternana la putere a partidelor politice i a grupurilor de
interese;
procesele politico-juridice de executare a deciziilor de politicpublic.
Influena naturiistatului n realizarea politicilor publice ar putea fi rezumatprin afirmaia c
decizia de politicpublic reprezint o opiune a statului prin care acesta arbitreaz liber ntre
diverse interese cu scopul realizrii obiectivelor pe care i le-a stabilit, ntr-un domeniu sau altul.
n planul politicilor publice, economiile de piadezvoltate au consacrat de-a lungul timpului,
dousisteme diferite:
sistemul individualist de tip anglo-saxon i american,care pune accent pe rolul, stimularea i
rspunderea individual;
17
-
5/24/2018 Suport Curs Politici Publice
18/78
sistemul corporatist (comunitar) de tip european continental (n specialgerman) i japonez,
care pune accent pe comunitatea ce contribuie la dezvoltarea economico-social, guvernul
asumndu-i un rol substanial n dezvoltarea societii prin alocarea de resurse, sprijinirea
sectoarelor naionale, finanarea unor investiii, formulnd chiar i garanii sectoriale etc
Dezvoltarea i expansiunea activitilor industriale, diversificarea sectorial a acestora iindustrializarea cvasiunanima societii au generat anumite luri de poziiela nivelul autoritii
publice a statului, prin care acesta intervine pentru a orienta cursul evoluiei individuale spre
finaliti extraeconomice, integrez industriile n spaiile socio-umane axiologizate i pe alte
principii dect eficiena i profitul.
n acest sens, la nivelul autoritilor publice au fost iniiate, promovate i dezvoltate o serie de
aciuni , msuri i proceduri n direcia corectrii evoluiilor industriale n conformitate cu
ateptrile comunitii , orientnd prin instrumente i norme structurile i comportamenteleindustriale spre realizarea obiectivelor de dezvoltare.
c) gradul de intervenie al statului. Referitor la modurile de intervenie a statului asupra
sectoarelor activitilor economico-sociale, practica a consacrat dou modele: cel al abordrii
politicilor sectoriale pe vertical i cel al abordrii pe orizontal a politiclor sectoriale. Fiecare
dintre aceste modele are premise i resurse diferite pe care puterea statalle poate influena prin
deciziile de naturstrategicadoptate..
1.4.1.Modelul politicii publice sectoriale verticale
n aceast reprezentare, politica public sectorial este focalizat pe obiective precise,
specifice fiecrui sector, divizate, apoi, vertical, pe subsectoare i zone.
Sarcina autoritilor publice este aceea de a identifica att aceste obiective n expresie
cantitativ, ct i instrumentele necesare pentru canalizarea resurselor ctre aceste zone.
Se pornete deci de la premisa cunoaterii obiectivelor i sectoarelor pentru care se pun n
funciune anumite instrumente i se alocresurse. Instrumentele utilizate sunt fie de naturfiscal
scutiri de impozite, ealonarea plii impozitelor i rate specifice de amortizare, fie de asisten
financiar finanri ne-rambursabile i transferuri, garanii guvernamentale i mprumuturi cu
dobnda sub nivelul pieei.
Modelul politicii sectoriale verticale este destinatrecuperrii decalajelor.
Pe msura apropierii de societatea informaional modelul tradiional de politic public
sectorialnu se mai verific, deoarece schimbrile rapide i complexe au fcut aproape imposibil
identificarea acelor produse sau servicii noi care ar putea sreprezinte un potenial succes.
18
-
5/24/2018 Suport Curs Politici Publice
19/78
1.4.2. Modelul politicii publice sectoriale orizontale
Specificitatea acestui model este aceea c se adreseazunor activiti sectoriale. Resursele
sunt alocate fie liniar, la nivelul ntregului sector, pe criterii de performan , fie pentru dezvoltarea
factorilor de producie de care beneficiaz, n mod egal, ntreg sectorul. Avantajele competitive
vor aprea doar n acele sectoare care folosesc cel mai bine rezultatele dezvoltrii factorilor deproducie.
n fig. 1.2. sunt ilustrate cele doumodele de abordare a politicii sectoriale. Conform acestei
reprezentri rezultate politicii sectoriale agricole desfurate pe vertical(coloana A) se vor regsi
n subsectoarele spre care sunt direcionate resursele ( n exemplul ales n subsectorul cerealelor i
cel zootehnic), dar i n industria alimentar(i n alte sectoare: servicii de transport, comeretc.) ca
efect al desfurrii pe orizontala politicii sectoriale agricole ( coloana B).
Evoluiile recente pe plan mondial demonstreazo schimbare radicala modului n care suntelaborate politicile publice sectoriale rile cele mai dezvoltate (state informaionale) i
elaboreaz politicile publice sectoriale innd cont de faptul c informaia constituieprincipala
resurs i principalul produs finit. Aceste state i orienteaz activitile spre informaie i
inovaie, management, culturde mas, tehnologie avansat, educaie, asistenmedicali
alte servicii .
A B
Politicsubsectorial(Subsectorul cereale)Obiective i strategii
Politicsubsectorial(Subsectorul zootehnic)
Obiective i strategii
Cretereaovinelor
Obiective istrategii
Cretereataurinelor
Politica subsectorial(industria alimentar)Obiective i strategii
Bere iconserveObiective i
strategii
Abatoarei frig
Politica sectorial (sectorulagricultur)
Obiective i strategii
Politica sectorial( industria prelucrtoare)
Obiective i strategii
Fig. 1.2. Modele verticale i orizontale de desfurare a politicilor publice
sectoriale
19
-
5/24/2018 Suport Curs Politici Publice
20/78
Statele n care industria ocuplocul primordial n economie vor continua sproducproduse i
servicii industriale pe care le vor comercializa n statele informaionale i celor slab dezvoltate. n
plus, statele informaionale i vor transfera o parte nsemnata industriilor ctre acest grup de state,
deoarece n aceste state fora de munceste mai ieftin.
Indiferent de modelul ales, demersul managerial al desfurrii politicii sectoriale trebuiefocalizat asupra identificrii prioritilor strategice ale sectorului prin promovarea resurselor, att
din interiorul, ct i din exteriorul acestuia.
Bibliografia recomandat
Obligatorie:
L.G. Popescu,Politici Publice, ed. Economica, 2005
A. Miroiu,Introducere n Politici Publice, Ed. Politeaa, 2001
Opional
Thomas R. Dye, Understanding Public Policy, Prentice Hall, 2005
Michael Howlett, M. Ramese, Studying Public Policy Policy Cycles and Policy Subsystem,
Toronto, N.Y, Oxford, 1995
Hogwood B.W., Gunn L.A. (1984),Policy Analysis for The Real World, , Oxford University Press,
Oxford, trad. rom. (2000)Introducere n Politicile Publice, Trei, Bucureti
Lucrarea de evaluare nr. 1
Realizai un scurt eseu (maxim 2 pagini) n care sanalizai caracteristicile de
definiie ale politicilor publice sectoriale. Exemplficai.
Aceastlucrare se va trimite pe adresa de e-mail a tutorelui. Se va acorda 1 punct (10% din notafinal) pentru rezolvarea corespunztoare a sarcinii.
ntrebri de autoevaluare
Explicati sintagma PoliticPublicSectorial.
Definii modelul orizontal i cel vertical al politicilor spublice sectoriale..
Comenentai ciclul de dezvoltare al politicilor publice
20
-
5/24/2018 Suport Curs Politici Publice
21/78
MODULUL 2 : TEORII DE ELABORAREA A POLITICILOR PUBLICE
Scopul modulului: familiarizarea masteranzilor cu principalele mecanisme de elaborare a
politicilor publice.
Obiectivele propuse: La finalul acestui modul, masteranzii trebuie s:
S identifice cel puin trei modele de elaborare a politicilor publice
Sproiecteze procesul unei politici
Sanalizeze elementele unei politici publice
2.1 Problemele de politicpublic
Politicile publice reprezintun subiect de actualitate al realitii administraiei romneti. Politica
publicreprezintmanifestrile i orientrile definite ale autoritilor statulu, ca puteri publice,
centrale sau locale, pentru domenii sau activiti eseniale ce se desfoarfie lanivel naional, fie
la niveluri teritorial-administrative ; altfel spus decizii politice n favoarea unei anumite stri
dorite, inclusiv opiunilen favoarea anumitor mijloace considerate af fi adecvate atingerii
obiectivelor proiectate(L.G. Popescu, 2005)
n sens larg, politica publiceste acea cale de actiune, adoptata de catre un reprezentant al unei
autoritati publice pentru rezolvarea unei probleme ce reflecta interesul unei comunitati sau a unui
segment particular al societatii (R. A. Buchholz, Anderson, Bullock, Brady)
Stricto sensu, politica public reprezinto cale de actiune in acord cu un interes public, un proces
in care societatea (prin intermediul unui reprezentant ales) ia decizii privind alocarea resurselor cu o
atitudine strict orientata catre realizarea unui scop. Politica publiceste o cale de aciune care nu se
confunda cu intentiile ori declaratiile de intentie cu privire la realizarea unui scop sau cu procesul
politic - prin care se intelege procesul de organizare a efortului individual pentru a realiza un scop
colectiv, ori de a realiza un obiectiv pe care indivizii sau grupurile de interese il gasesc dificil de
realizat prin resurse proprii.
Procesul de formulare si implementare a politicilor publice este alctuiet din trei faze:
Faza 1: identificarea/definirea nevoilor sau/si problemelor
Faza 2: formularea politicilor
Faza 3: implementarea politicilor de catre reprezentatul unei autoritati publice (factor de
decizie politica/policy-maker)
21
-
5/24/2018 Suport Curs Politici Publice
22/78
Categorii de politici publice pot fi :
- legi sau alte reglementari (masuri de schimbare institutionala)
- masuri de schimbare organizationala
- masuri de intarire a capacitatii institutionale, fara a antrena o schimbare organizationala
- programe si proiecte- inovatii la programe si proiecte
Politicile publice trebuie sa fie elaborate in urmatoarele conditii:
- sa corespunda nevoilor si obiectivelor formulate in strategia in care se integreaza
- sa fie aplicate de catre persoane cu roluri si atributii clare
- sa fie in concordanta cu resursele financiare, cerintele de investitii si prioritatile fixate in
strategia in care se integreaza
- sa se aplice in termenul fixat in strategie (potrivit planului de actiune in care suntincorporate)
- sa fie corelate cu alte programe si proiecte
Domeniul de cercetare al politicilor publice reprezint un domeniu de grani ntre mai multe
discipline clasice precum tiina politic, sociologia, psihologia social, tiina juridic sau
economia. Studiul politicilor publice ar reprezenta brana cea mai recenta tiinei politice. n ceea
ce privete tehnicile i metodele de cercetare, acestea sunt mprumutate din diverse discipline
sociale i adaptate nevoilor de instrumentar pentru fiecare studiu n parte.Pna prin anii 60 tiina politicnu era interesatn mod special de studiul a ceea ce se ntmpln
interiorul guvernului i de studiul mecanismelor guvernrii. Studiile de specialitate studiau extensiv
procesul electoral, studiul organizaiilor politice, analiza conceptelor cadru n tiinta politic etc.
Dupanii 60 crete interesul pentru a afla ce se petrece n interiorul guvernului, crete preocuparea
pentru creterea eficienei deciziilor n materie de alocare a fondurilor publice i de aici interesul
pentru studierea manierei n care se iau deciziile politico-administrative. Din anii 80 ncepe s se
discute tot mai mult n termeni de reforma guvernrii, accentual cznd pe creterea performanein gestionarea banului public, pe imbuntirea relaiei ntre Stat si Cetean, ntre Guvern i
Societatea Civil.
Domeniul politicilor publice (cercetarea i analiza n domeniu) pot fi definite foarte bine ca
ocupndu-se de studiul deciziilor politico- administrative de alocare a diverselor forme de resurse
(materiale, financiare, de know how, simbolice). Politicile publice, obiectul de studiu al disciplinei
n cauz, reprezint aciuni realizate de ctre guvern (central sau local) ca rspuns la problemele
care vin dinspre societate. Vorbim despre politici publice atunci cnd o autoritate public, central
sau local ncearccu ajutorul unui program de aciune coordonat smodifice mediul economic,
social, cultural al actorilor sociali.
22
-
5/24/2018 Suport Curs Politici Publice
23/78
Decantnd definiia de mai sus rezulto serie de elemente care dau consistenunei politici publice.
n primul rnd o politic public este format dintr-un ansamblu de msuri concrete, care dau
substanpoliticii publice. Traseul constitutiv al unei politici publice este punctat de diverse decizii.
Deci, un al doilea element este dat de faptul co politicpublic se definete prin aceste decizii,
forme de alocare a resurselor, a cror natur este mai mult sau mai puin autoritar i n carecoerciia este mereu prezent. n al treilea rnd, o politicpublicse nscrie ntr-un cadru general
de aciune, ceea ce ne permite s distingem ntre o politic public i simple msuri izolate. n
acest cadru de actiune, o poltic publicare obiective i scopuri precizate, stabilite n funcie de
valori, norme i interese. Acesta ar fi al patrulea element. Iar ultimul, al cincilea, este dat de faptul
co politicpublicare un public, adicindivizi i grupuri a cror situaie este afectatde deciziile
luate n politica publicn cauz.
Politicile publice sunt aciunile realizate de ctre guvern (central sau local) ca rspuns la problemelecare apar dinspre societate. Vorbim despre politici publice atunci cnd o autoritate public, central
sau local, ncearccu ajutorul unui program de aciune coordonat smodifice mediul economic,
social, cultural al actorilor sociali.
La nivel naional politicile publice pot sapardinspre oricare dintre instituiile majore ale Statului
(Parlament, Preedinte, Guvern central sau local).
Cele cinci elemente care dau consisten unei politici publice sunt ( Thoenig, Jean-Claude. In
Traite de Science Politique coordonat de M. Grawitz i Jean Lecca, vol.IV. PUF 1992):
1. O politicpubliceste formatdintr-un ansamblu de msuri concrete, care dau substan unei
politici publice;
2. O politicpubliccuprinde decizii sau forme de alocare a resurselor, a cror natureste mai mult
sau mai puin autoritari n care coercitia este mereu prezent;
3. O politicpublicse nscrie ntr-un cadru general de aciune , ceea ce ne permite sdistingem
ntre o politicpublicde simple masuri izolate;
4. O politicpublicare un public, adic indivizi i grupuri a cror situaie este afectatde ctre
politica publicn cauz;
5. O politicpublicare obiective i scopuri, stabilite n funcie de norme i valori.
Procesul de realizare a unei politici publice cuprinde ase etape:
1. Identificarea problemei - are loc atunci cnd un eveniment, o persoan, un grup reusesc satrag
atenia asupra unei probleme, spre soluionare, prin intervenia puterii publice.
2. Punerea pe agenda politic - este faza n care problema identificat este luat serios n
consideraie de ctre oficiali (putere publici politic). Nu toate problemele identificate ajung i pe
agenda politic.
23
-
5/24/2018 Suport Curs Politici Publice
24/78
3. Formularea cadrului de politicpublic- atunci cnd o anume problemajunge sfie considerat
de ctre oficiali nu nseamnautomat co politicpublicva fi creat. Cineva (o anume autoritate)
trebuie sdezvolte un program care sse refere la rezolvarea problemei.
4. Adoptarea unei politici publice - aici ne referim la toate eforturile pentru ca un anume program s
fie adoptat ca i program guvernamental. n aceastfazsunt concentrate elementele de negociere,dictate de interese, care pot schimba viziunea iniialasupra unei politici publice.
5. Implementarea unei politici publice - este un stadiu critic de realizare a unei politici publice. Aici
rolul administraiei este decisiv.
6. Evaluarea de politici publice - care are ca scop determinarea eficienei unei politici publice. Se
analizeazmodul n care diversele activiti au condus la ndeplinirea scopurilor iniiale.
Obiectul acestei discipline cunoate definiii variate, care ns cad de acord asupra unui aspect
esenial: politicile publice sunt efectul deciziilor luate de guvernani.Pentru a nelege mai bine acest termen putem considera cteva definiii suplimentare:
a. Conform primei definiii, datde Thomas Dye, politicile publice sunt tot ceea ce un guvern
decide s fac sau s nu fac (Dye, Thomas R.Understanding Public Policy 1998,
Prentice-Hall).
b. O a doua definiie, mai completi mai conceptualizat, ne este oferitde William Jenkins.
Acesta spune cpoliticile publice sunt un set de decizii interrelaionate, luate de un actor
politic sau de un grup de actori, privind o serie de scopuri i mijloacele necesare pentru a le
atinge ntr-o situaie dat.
c. Ultima definiie pe care o vom lua n considerare i aparine lui James Anderson. Anderson
spune cpoliticile publice sunt un curs al aciunii urmat de un actor sau mai muli actori
politici, cu un scop, n ncercarea de a rezolva o problem.
d. Relatia Guvernului cu mediul.
e. O serie lungde activiti, mai mult sau mai puin relaionate, i consecinele acestora.
Aceste definiii subliniazelementele cheie ale analizei politicilor publice: deciziapolitic, luatde
actorii politici, de a utiliza anumite mijloace pentru a rezolva o problem. n continuare vom
discuta fiecare dintre aceste aspecte: cine ia decizia, cum se decidecare problemtrebuie rezolvat
i cum este formulatsoluiai care sunt mijloacelece pot fi folosite.
Interesul pentru a afla ce se petrece n interiorul guvernului, crete preocuparea pentru mrirea
eficienei deciziilor n materie de alocare a fondurilor publice i de aici interesul pentru studierea
manierei n care se iau deciziile politico-administrative. ncepe s se caute cu asiduitate reeta
bunei guvernri.
24
-
5/24/2018 Suport Curs Politici Publice
25/78
Studii mai vechi privind formularea politicii publice acord puin atenie naturii i definirii
problemelor n politica public. Problemele sunt considerate date i analiza ncepea din acest punct.
De ce unele probleme sunt soluionate, n timp ce altele sunt neglijate? De ce unele probleme sunt
definite ntr-un mod, iar altele n altul? Definirea problemei ajutla localizarea punctelor de putere
din cadrul sistemului politic. Daco problemeste de naturinternsau extern, dacreprezintonou situaie sau este o consecin a unei politici publici actuale, dac este limitat sau larg ca
scop, toate acestea contribuie la modelarea tipului de politic public emergent. n evaluarea
politicii publice sunt necesare informaii despre substana i dimensiunea problemei intpentru a
determina cu exactitate eficacitatea acesteia.
Pentru scopul nostru, o problemde politicpublicpoate fi definitca acea condiie sau situaie
care genereaznevoi ori insatisfacii, pentru a cror corecie aciunea guvernamentaleste necesar.
Condiii precum aerul poluat, mncare alterat, aglomeraia din nchisori, aglomerarea urbanconstituie situaii care ar putea constitui poteniale probleme n condiiile n care insatisfacia i
disconfortul cresc. Gradul de disconfort sau insatisfacie (care impune i intervenia
guvernamental) este msurat de persoane n funcie de un standardsau un criteriu; dacacestea
consider o anumit situaie ca normal, inevitabil sau propria responsabilitate, nici o aciune
guvernamental nu va fi iniiatdeoarece situaia respectivnu este problematic.
Nu orice situaie devine o problemde politicpublic:
- situaiile nu se transform n probleme dect n msura n care sunt percepute ca atare,
articulate i aduse n atenia autoritilor; acest tip de aciune este utilizat frecvent de
oficialiti, parlamentari aflai n cutarea unor probleme;
- o situaie devine problematic dac se identificcu un domeniul de intervenie a statului,
pentru care o soluie guvernamentaleste posibil. Profesorul Aron Wildavsky1afirma c
autoritile mai degrab vor ignora o problem dac aceasta nu este dublat de soluia
aferent. Uraganele i cutremurele de pmnt nu pot constitui probleme datoritcaracterului
imprevizibil al acestora, nsdistrugerile provocate constituie o problemde politicpublici numeroase programe pentru atenuarea distrugerilor provocate de aceste fenomene naturale
au fost iniiate. (Wildavschy, Aaron.1975.Budgeting:A Comparative Theory of Budgetary
Processes.Boston. Little, Brown )
Soluionarea situaiilor problematice poate fi urmritde alte persoane dect beneficiarii direci. n
anii 60, srcia a constituit o problem public, iar administraia Johnson a declanat un rzboi
mpotriva srciei mai degrabca reacie la aciunile ziaritilor i altor oficialiti dect ca rezultate
al aciunilor sracilor.
.
25
-
5/24/2018 Suport Curs Politici Publice
26/78
Dei multe probleme continu s persiste, modul de definire al acestora se modific odat cu
schimbarea valorilor i a condiiilor care le-au generat. Alcoolismul este edificator n acest sens. n
secolul XIX, alcoolismul reprezenta o problem personal. n prima jumtate a secolului XX,
alcoolismul constituia rspunsul indivizilor la diferite presiuni sociale, familiale etc., devenind o
problemsocialpentru a crei ameliorare se recomanda cu precdere consilierea i accesul la alteservicii sociale. Recent, alcoolismul este considerat o boal care necesit tratament medical
acoperit din asigurarea de sntate. Aceastdefiniie medicalreduce responsabilitatea individual
i stigmatul aferent.
Situaii considerate normale ntr-un moment, se pot transforma n probleme ca urmarea a schimbrii
mentalitilor. Abuzurile n familie care au constituit de secole o problempersonal, astzi sunt
considerate infraciuni.
Definirea problemei este rezultatul unui proces politiccare determinn acelai timp i soluiileadecvate. Accesul la mijloacele de transport de ctre persoanele cu handicap reprezinto problem
de transport ori o problem legat de drepturile omului? Mijloace de transport special destinate
persoanelor cu handicap constituie soluia la o problem de transport. Perspectiva drepturilor
omului implicaccesul egal al persoanelor cu handicap la mijloacele de transport, respectiv dotarea
mijloacelor de transport cu dispozitive care spermit i persoanelor cu handicap s utilizeze n
mod egal transportul n comun.
Cauzalitatea reprezint o a doua faet a problemei de politic public. O situaie se poate
transforma ntr-o problem, dar care sunt cauzele care au generat situaia respectiv? Multe
probleme criminalitatea, srcia, inflaia i poluarea aerului au cauze multiple. Inflaia,
caracterizat de creterea generalizat a preurilor msurat de indicele preurilor de consum,
constituie o problem de politic public cu multiple cauze: subproducia de bunuri i servicii,
cerere excesiv de bunuri i servicii, prea muli bani n circulaie, rezultatul inflaiei psihologice
(oamenii se ateapt ca preurile screasc) etc. Pentru soluionarea unei probleme, cauzele sunt
cele care trebuie vizate, nu doar manifestrile (simptomele) acestora, nsn multe situaii, cauzele
principale nu sunt uor de identificat ori de diagnosticat. Identificarea cauzelor unei probleme i
negocierea unui compromis asupra lor constituie o sarcin nu tocmai uoar pentru cei ce
elaboreaz politica public (policy-makers), definirea problemei transformndu-se astfel ntr-o
problemde sine stttoare.
Natura i scopul multor probleme de politicpublicsunt dificil de formulat datoritcaracterului lor
difuz ori invizibil. Pentru c msurarea este adeseori inadecvat, cei nsrcinai cu elaborarea
politicilor publice nu dispun de o evaluare corecta situaiei de fapt i se afln imposibilitatea de a
propune soluii adecvate sau chiar de a ntreprinde orice aciune guvernamentalpentru soluionarea
problemei. Acestor inexactiti n msurare se adaugi slaba nelegere a cauzelor fenomenului.
26
-
5/24/2018 Suport Curs Politici Publice
27/78
Alte probleme dificil de cuantificat sunt: violenele mpotriva copiilor, imigraia ilegal, evaziunea
fiscaletc.
Alt aspect al problemelor de politic public se refer la capacitatea acestora de a fi uor de
controlat/influenat, unele probleme implicnd mult mai multe schimbri comportamentale dect
altele.Controlul asupra problemelor este condiionat i de caracterul tangibil sau nu al acestora. Probleme
precum penuria de locuri de munc, managementul defectuos al proiectelor pot fi soluionate mult
mai uor prin creterea resurselor i a stimulentelor de care oamenii sau ageniile dispun. Alte
probleme, cum ar fi rasismul, abiliti profesionale inadecvate sunt intangibile, implicnd valori.
Obiectul studiului nostru l constituie problemele publice. Care sunt acele caracteristici care disting
o problem public de una privat? n general, sunt considerate publice acele probleme care
afecteazun numr substanial de mare de persoane, ale cror consecine sunt resimite inclusiv depersoane care nu sunt implicate n mod direct. Problemele care sunt limitate ca efect, numr de
persoane afectate n mod direct nu sunt de naturpublic.
S presupunem c un cetean este nemulumit de valoarea sumelor impozitate imputate sub
legislaia fiscal n vigoare. Atta timp ct ceteanul respectiv va aciona individual cutnd s
obin de la organele fiscale o derogare de la lege n favoarea sa, discutm despre o problem
personal. Declanarea unei aciuni de modificare a legislaiei de ctre respectivul cetean
mpreun cu alte persoane afectate de aceeai problem n mod direct sau indirect, transform
problema personalntr-una public.
Msura n care o situaie sau o condiie este perceput ca o problem depinde nu numai de
dimensiunea obiectiva acesteia, ci, ntr-o mare msuri de cum se raporteazoamenii la situaia
respectiv. O persoanbogat pentru care gsirea unui loc de munc nu a constituit o problem
serioasnu este ameninat de o creterea n rata omajului, ba chiar o considernecesarn vederea
reducerii ratei inflaiei. Un muncitor pentru care omajul este o ameninare va reaciona negativ la o
asemenea cretere. Percepia unei persoane este influenatde propriile experiene, valori i situaii
n care se afl. Nu existun unic mijloc de definire a problemei, dei multe persoane au preri i
preferine fade o situaie.
De multe ori, formulrile diferite ale unei probleme concureaz pentru acceptarea public. Dac
ceva anume reprezint sau nu o problem public depinde de termenii n care a fost definit
problema i de acceptarea definiiei propuse. n plus, termeni n care a fost definiti cauzele care
au generat-o au determinat promovarea acelor soluii considerate adecvate.
27
-
5/24/2018 Suport Curs Politici Publice
28/78
2.2.Actori i instituii
Cine sunt cei implicai n procesul politicilor publice?
n funcie de diversele teorii care explic politicile publice, ncercnd s explice felul cum
funcioneazo societate uman, existmai multe mpriri ale acestor actori.
Astfel acetia pot s fie indivizii, luai separat fiecare, sau grupuri: clase sociale, diverse grupurisociale. Fiecare dintre acetia au propriile lor interese, iar felul cum interacioneaz, rezultatele
eforturilor lor pentru realizarea acestor interese, sunt reglate de factori instituionali, de regulile care
guverneazprocesul politic.
Nu ntreaga societate este n egalmsurimplicatn procesul de decizie. Politicile publice sunt
realizate de ctre subsistemele politicilor,care sunt alctuite din toi actorii care au legturcu o
anumita problempublic.
Termenul de actorinclude att actorii din cadrul statului (ministere, comisii, agenii descentralizate,etc.), ct i pe cei din cadrul societii (sindicate, ONG uri, grupuri de presiune, etc.), implicai
direct sau marginal n procesul politicilor publice. O abordare susine ccei care participdirectn
procesul politicilor publice pot fi considerai ca membrii ai unei reelea politicii respective, n timp
ce actorii implicai doar marginalpot fi considerai ca fcnd parte dintr-o mai largcomunitatea
politicii publice respective. Subsistemele sunt forumuri n care aceti actori discut problemele
publice, negociazi ncearcsajungla soluii ct mai bune pentru interesele lor.
Instituiile sunt regulile care ghideaz comportamentul actorilor aflai n urmrirea interesului
propriu. n sens restrns, pot fi definite ca structurile i organizarea statului, a societii i a
sistemului internaional. Putem s dm cteva caracteristici formale de organizare: tipul de
apartenenal membrilor la instituia respectiv, regulile i procedurile de operare, dar i principiile,
normele i valorile care definesc instituiile, ultimele fiind considerate caracteristici informale.
Dupcum s-a putut vedea, actorii pot sfie indivizi sau grupuri. n mare, datoritvarietii imense
a acestora, i putem grupa n cinci mari categorii de actori: oficialii alei, oficialii numii
(funcionarii publici), grupurile de interese, organizaiile de cercetare i mass media. Primele dou
categorii se regsesc n structurile statului, n timp ce ultimele trei n cele ale societii, mpreun
formnd elementele principale din care apar membrii unui subsistem specific de politicpublic.
Nu trebuie ns pierdut din vedere faptul c aceste grupuri sunt doar aproximri: ele nu sunt
omogene, indivizii care le compun sunt diferii i pot avea interese diferite. Dei aceast
simplificare prin care privim un ansamblu de indivizi drept un actor unic poate u ura efortul nostru
de a nelege modul de desfurare a procesului politic, ea rmne o simplificare. Modelarea mai
apropiatde realitate a acestui proces ne cere s lum n considerare n analiza noastrinteresele
individuale.
28
-
5/24/2018 Suport Curs Politici Publice
29/78
Oficialii alei
Oficialii alei (politicienii) care participla procesul politicilor publice pot sfie mprii n dou
categorii mari: executivul i legislativul.
Executivul
Executivul, cabinetul sau guvernul la nivel naional, este unul din juctorii cheiedin subsistemele
politicilor publice. Rolul su central derivdin autoritatea sa conferitde constituie de a administra
ara. Dei existi ali actori care sunt implicai n proces, autoritatea de a face i de a implementa
politici este a executivului. n sistemele politice parlamentare (Marea Britanie, Germania, Japonia),
atta vreme ct guvernul se sprijinpe o majoritate parlamentar este de puine ori controlat. n
cadrul sistemelor prezideniale (Statele Unite) dei executivul trebuie de multe ori s conving
adunrile legislative pentru ca acestea s-i aprobe msurile, exist ntotdeauna o zon mare de
aciune pe care legislativul nu o poate controla.
Alturi de prerogativa costituional, executivul posed o sum de alte resurse care i ntresc
poziia: controlul asupra informaiilor, controlul resurselor fiscale, acces preferenial n mass media,
un aparat birocratic la dispoziia sa. Prin aceste resurse poate si manifeste controlul sau influena
asupra unor actori din cadrul societii, cum sunt grupurile de presiune sau sindicatele. n multe ri,
executivul poate controla prioritile legislative i adoptarea legilor.
Legislativul
n sistemele parlamentare sarcina dat de electorat legislativului este de a supraveghea aciunile
executivului, sarcincare i permite sinflueneze politicile respective. Tot cu ajutorul legislativului
se pot introduce o serie de probleme publice n agenda guvernului. Un instrument eficient de control
este aprobarea bugetului, dei dacexecutivul se bucurde sprijinul majoritii parlamentare, acest
instrument poate fi inoperabil.
Separaia executiv/legislativ nu se regsete doar la nivelul administraiei centrale, ci i n
administraia local. Dei diferena de resurse politice nu este poate tot att de marcant, i aici
executivul este actorul principal.
Funcionarii publici
Oficialii numii au ca sarcinsprijinirea executivului n ndeplinirea sarcinilor sale, ns, n realitate,
ei pot s joace un rol cheie n procesul politic. Multe din funciile de luare a deciziilor i de
implementare au fost preluate de aceti funcionari de la executiv.
29
-
5/24/2018 Suport Curs Politici Publice
30/78
Grupurile de interese
Un rol important n procesul politicilor publice este jucat de ctre grupurile de presiune. Una din
cele mai importante resurse ale acestora este cunoaterea, sau mai precis, acele informaii care s-ar
putea s fie mai puin sau deloc la ndemna altor actori. De cele mai multe ori, membrii unui
asemenea grup cunosc n detaliu ce se ntmpla n domeniul lor de interes. i pentru cprocesulpoliticilor publice este unul care ruleazi proceseazfoarte mult informaie, este de ateptat ca
cei care dein aceastinformaie sjoace un rol important.
Alte resurse deinute de grupurile de interes sau de presiune sunt de tip politic i organizaional. De
multe ori aceste grupuri contribuie financiar n campaniile partidelor sau candidailor care ajung la
putere.
n funcie de resursele lor organizaionale, impactul asupra formulrii i implementrii politicilor
publice variazconsiderabil. Prima difereneste introdusde numrul membrilor cu ct numrulmembrilor este mai mare cu att ne ateptm ca organizaia s aibo influenmai mare asupra
deciziilor administraiei. Pe de altparte, grupurile care au interese similare se pot asocia, putnd
avea mai multputere dect dacar aciona individual. n al treilea rnd, grupurile care dispun de
resurse financiare mai bogate i permit s angajeze profesioniti i s contribuie n campaniile
partidelor. De cele mai multe ori, diferenele dintre resursele financiare au o importandeosebit.
Organizaiile de cercetare
O altcategorie importantde actori din cadrul societii sunt organizaiile de cercetare care pot fi
localizate n cadrul universitilor sau a think tank urilor.
Un think tank poate fi definit ca o organizaie independent angajat n cercetare multi-
disciplinar cu scopul de a influena politicile publice. Cercetrile lor ofer, de obicei, soluii
practice la multe din problemele publice sau cautargumente, dovezi pentru sprijinul unor poziii.
Faptul c cercetrile lor au o finalitate practic i practicarea partizanatului imediat deosebesc
fundamental aceste organizaii de centrele de cercetare din cadrul universitilor.
Mass media
Rolul presei n cadrul politicilor publice este unul controversat, opiniile variind de la a-i acorda un
rol esenial pn la unul marginal. Ceea ce este sigur ns este c presa constituie legtura
primordialdintre stat i societate, poziie care i permite influenarea agendei administraiei i a
opiniei publice.
Rolul presei n cadrul politicilor publice rezid n faptul csemnalnd probleme aceasta combin
rolul reporterului (pasiv, care relateaz i descrie o problem) cu cel al unui analist (activ, care
30
-
5/24/2018 Suport Curs Politici Publice
31/78
analizeazi ofersoluii pentru o problem). Tot de aici rezulto altcaracterisitic: semnalarea i
introducerea anumitor probleme publice n cadrul agendei administraiei.
2.3.Tipologia politicilor publice
Toate nivelurile de guvernare central i local se implicdin ce n ce mai activ n promovarea depolitici publice. n fiecare an, adevrate volume de legi i ordonane sunt adoptate de organismele
legislative federale, statale i locale, ele fiind dublate de o cantitate semnificativde regulamente
emise de ageniile administrative n baza mandatelor legislative. Politicile publice s-au dezvoltat
att n ariile tradiionale de intervenie guvernamental cum ar fi politica extern, transporturile,
educaia, protecia social, respectul legii, reglementarea relaiilor comerciale i de munc, relaiile
internaionale ct i n domenii precum stabilitatea economic, protecia mediului nconjurtor,
egalitatea de anse, ngrijirea medical, energia nucleari protecia consumatorilor, pnacum 20-30 de ani puin reglementate.
Seciunea de fasintetizeazo serie de tipologii dezvoltate de-a lungul anilor de analitii politici i
ali academici, n detrimentul schemelor de clasificare tradiionale (cum ar fi de exemplu,
clasificarea dup domeniul de activitate, instituii ori cronologic). Demersul urmtor ofer
cititorului o imagine asupra scopului, diversitii i obiectivelor variate ale politicilor publice.
2.4.Modele teoretice de analiza politicilor publice
Studiul politicilor publice ne ofer o nelegere a cauzelor i consecinelor deciziilor de politic
public i mbogesc astfel cunoaterea noastr asupra societii. Studiile de politici publice ne
ajut s nelegem mai bine legturile dintre condiiile sociale i cele economice ntr-o societate
dat, rspunsul pe care sistemul politic l aduce acestor condiii, efectele (dac exist) pe care
activitile guvernamentale le au asupra acestor condiii. Studiile de politici publice ncorporeaz
idei i metode din sociologie, economie, antropologie i psihologie, istorie, tiine juridice i tine
politice.
O alta zon interesant a studiului politicilor publice ne conduce ctre analizele profesionale depolitici publice realizate pentru a ntelege cauzele i consecinele deciziilor de politic public.
Aceste analize au o dimensiune practic i normativ foarte puternic, reprezentnd o aplicare
concret a tiinelor sociale la rezolvarea unor probleme sociale concrete. Cunoaterea factual a
realitilor sociale reprezintbaza pentru diagnosticarea strii societii. Orice societate i propune
anumite scopuri iar studiul politicilor publice poate ajuta la realizarea acestora prin formularea unor
studii profesionale de tipul dacatunci , permind monitorizarea mai bunntre ceea ce ne-am
propus i mijloacele utilizate pentru atingerea scopurilor.
31
-
5/24/2018 Suport Curs Politici Publice
32/78
Studiile de politici publice au i un rol foarte important n alimentarea discuiilor politice cu
informaii structurate. Exercitarea acestui rol de ctre comunitatea tiinificconduce la dezvoltarea
nivelului de informare al cetenilor pe teme de interes public i aflate n dezbatere public (sau
viznd dezbaterea public), mbuntete calitatea dezbaterii pe teme de politic public prin
structurarea pe baze factuale, analizate tiinific a unor opiuni de decizie politic, ridic nivelul(calitatea) dezbaterii politice n legtura cu politicile corecte care trebuie adoptate pentru a duce
la ndeplinire scopurile corecte negociate i stabilite politic. Dup cum spunea un Thomas
Dye : Cunoaterea e preferabilignoranei chiar i n politic
Toate elementele menionate mai sus nu trebuie s ne conduc la ideea c analitii de politici
publice se substituie cumva factorilor de decizie politic. Rolul analistului de politicpubliceste
acela de a asista (ajuta) la luarea unei decizii politice informate, rolul sau limitndu-se la acela de
analizi consiliere. Analistul de politici publice expliccauzele i consecinele diverselor aciunide politicguvernamentali nu prescriu tipuri de decizie. A analiza aciunile factorilor de decizie
guvernamentali consecinele acestor aciuni asupra mediului societal nu echivaleazcu a prescrie
ce trebuie sfacaceti factori de decizie.
Studiile de politici publice au din definiie o valoare practic. n primul rnd, studiile de politici
publice pot s ofere descrieri ale aciunii guvernamentale n diverse zone de politic sectorial
(politicsocial, protecia mediului, sntate, politicfiscal, aprare etc). Aceste studii ne ofero
baz factual de informaie indispensabil pentru orice efort realist i coerent de gestiune a unei
societi.
Nu mai puin, studiile de politic public ne ajut s interogm cauzele, factorii determinani n
stucturarea politicilor publice. Putem nelege de ce o anumitpoliticpublicare un anume profil
i nu altul. Putem nelege de ce guvernele iau anumite decizii n contexte specifice. Putem sne
interogam asupra efectelor pe care politici instituionale, procese i comportamente le au asupra
politicilor publice. Altfel spus, putem s studiem cauzele politicilor publice, politicile fiind
considerate variabile dependente iar factorii politici, sociali, culturali reprezentnd variabilele
independente.
Studiile de politici publice ne oferinformaii i despre consecinele, impactul decizilor de politic
publicasupra societii (sau comunitii vizate). Aici avem de-a face cu o zonfoarte specializata
studiilor de politic public, aceea a evalurii de politici publice. Putem vedea dac deciziile de
politic public au generat sau nu o schimbare n condiia iniial a grupului int, dac aceast
schimbare este cea intenionatsau nu. Putem analiza dacdeciziile de politicpublicau antrenat
schimbri la nivelul instituiilor publice, celor politice sau procesului politic n general. Altfel spus,
n momentul n care studiem consecinele sau impactul deciziilor de politic public, politicile
32
-
5/24/2018 Suport Curs Politici Publice
33/78
publice devin variabil independent iar determinanii sociali, politici, economici sau culturali
variabilele dependente.
Avnd n vedere complexitatea procesului de realizare a politicilor publice, care implic o
multitudine de actori i puncte de vedere, o cantitate substanialde informaii statistice, juridice,
istorice etc, avem nevoie de modele analitice prin care ssimplificm acest proces facilitnd astfel
nelegerea realitii sociale. Prezentm n continuare diverse modele de analiz a politicilor
publice trecute prin filtrul a diverse lentile teoretice . Fiecare dintre ele ofer un cadru
conceptual de nelegere i analiz a politicilor publice, un model de raportare la realitatea
complexa procesului de realizare a politicilor publice.
Un model este un mod simplificat de reprezentare a unor aspecte din lumea real. Modelele pe care
le utilizm n studierea politicilor publice sunt modele conceptuale. Aceste modele ncearcs:
- simplifice i sclarifice gndirea noastrdespre politici politici publice;
- identifice aspecte importante ale problemelor puse de politicile publice;
- ne ajutscomunicm concentrndu-ne pe aspectele eseniale ale vieii politice;
- direcioneazeforturile de nelegere a politicilor publice sugernd ceea ce este important i ceea
ce nu este important;
- sugereazexplicaii pentru politicile publice i le prezice consecinele.
Selecia modelelor de analiza politicilor publice
Fiecare dintre modelele de analiza politicilor publice identificun model conceptual care poate fi
gsit n teoria politic, teoria economic sau n sociologie. Nici unul dintre ele nu a fost special
conceput pentru a studia politicile publice dar fiecare oferun mod individual de a reflecta asupra
politicilor publice i chiar sugereazaspecte legate de cauzele i consecinele politicilor publice.
Aceste modele nu se afl n competiie, n sensul cnu putem spune cunul este mai bun dect
altul. Fiecare ofero altperspectivasupra vieii politice i fiecare ne ajutsnelegem diverse
aspecte legate de politicile publice.
Institutionalism/etatism:
Sub aceastdenumire vom grupa teoriile care explicalegerea alternativelor de politicpublicn
contextul decizional institutionalizat al statului.
Principala unitate de analizo reprezintfactorul de decizie sau organizaia responsabilcu luarea
deciziei. Constrngerile ce deriv din contexte sociale sunt mult mai slabe n explicarea
compatibilitilor i incompatibilitilor factorilor de decizie. Explicaiile centrate pe rolul statuluiindicfaptul corice schimbare n politica publiceste mai bine neleasprin prisma percepiilor i
33
-
5/24/2018 Suport Curs Politici Publice
34/78
interaciunilor dintre factorii de decizie i alii ntr-un context organizaional specific nivelului
guvernamental. Cnd aceste orientri au n vedere influenele sociale, ele trateazlobby-ul, politica
grupurilor de presiune, opinia publici alegerile ca variabile care influeneazreacia oficialitilor
n materie de politicpublic. Originea schimbrilor n politica publicse afla n cadrul instituiilor.
Instituiile guvernamentale au fost mult timp centrul interesului pentru tiinta politic. n modtradiional definim tiina politicca i studiul instituiilor guvernamentale. Activitile politice sunt
centrate n jurul instituiilor guvernamentale iar politica publiceste n mod autoritar determinat,
implementatsi ntaritde ctre aceste instituii.
Relaia dintre politic public i instituiile guvernamentale este foarte strns. Instituiile
guvernamentale dau politicilor publice trei caracteristici distinctive. n primul rnd, guvernul ofer
legitimitatepoliticilor publice. Politicile guvernamentale reprezint adesea obligaii legale pentru
ceteni. i alte tipuri de politici publice venind dinspre biseric, organizaii profesionale, corporaiietc sunt privite ca fiind foarte importante. nsnumai politicile guvernamentale implic obligaii
legale. n al doilea rnd, politicile guvernamentale implic universalitate. Numai politicile
guvernamentele se extind la toi oamenii dintr-o societate. Politicile publice apartinnd altor grupuri
pot s se extind numai la o parte a societii. n al treilea rnd, guvernul monopolizeazfora
coercitiva ntr-o societate. Numai guvernul poate legitima privarea de libertate n cazul
nerespectrii unei politici publice. Sanciunile care pot fi inpuse de alte grupuri i organizaii sunt cu
mult mai limitate.
Tradiional, abordarea instituional n tiina politic nu d prea mult atenie legturii dintre
structura instituiilor guvernamentale i coninutul politicilor publice. n schimb, studiile
institutionaliste descriu n detaliu instituii guvernamentale dar fro interogare sistematicprivind
impactul caracteristicilor instituionale asupra outputului reprezentat de politicile publice.
Aranjamentele constituionale i legale sunt descrise minuios dar legtura dintre aceste aranjamente
i politica publicramne n mod general superficial sau deloc explicat.
Pentru a explica situaiile de aparenta autonomie a statului n definirea problemelor publice i
dezvoltarea soluiilor inerente, aceast perspectiv abordeaz rolul factorilor de decizie
guvernamentali ntr-un context mai larg. n opoziie cu modelul claselor sociale i a grupurilor de
interes, statul este separat de societate i nzestrat cu interese pe care le urmrete sau depune toate
diligenele n acest scop. Printre interesele proprii statului pot fi enumerate i obinerea i
meninerea unei poziii hegemonice vizavi de ceilali actori sociali, minimalizarea conflictelor
sociale, dezvoltarea societii n accepiunea elitelor politice reprezentnd diferite regimuri, precum
i interesele particulare ale suporterilor unui regimn meninerea puterii (Ex: Nordlinger 1987:362;
2Nordlinger, Eric A.1987 Taking the State Seriously. n volumul Understanding Political Development editat deMyron Weiner i Samuel P. Huntington. Boston, Little, Brown and Co.
34
-
5/24/2018 Suport Curs Politici Publice
35/78
Stepan 19783; Skoepol 1985:154) n orice moment aceste interese pot s corespund sau nu cu
interesele claselor sociale sau grupurilor. Statul astfel poate promova o politic public care
favorizeazgrupuri sociale, dar aceasta nu implic faptul c aceste grupuri i impun punctul de
vedere asupra elitelor care au un rol n elaborarea politicilor publice (policy elite). Se poate
ntmpla ca factorii de decizie sadopte independent o alternativsau sfi fost supui unor presiunipentru a adopta o politicpublicparticular. Este clar cdin aceastperspectivnu este posibil s
se determine cu certitudine cine iniiaz politica public ori cine controleaz aciunea statului n
raport cu beneficiarii politicii. La un moment dat, statul, urmrind propriul interes, poate adopta o
politicpubliccare nu este beneficori care poate duna intereselor grupurilor sociale influente.
Probabilitatea acestui fapt este condiionatn mare msurde puterea i autonomia statului, factori
care variazde la un regim la altul i n timp (Migdal 1987, 19885; Skoepol 19856). n consecin,
statul este mai mult dect o aren pe fundalul creia se desfoar conflictul social sau uninstrument de dominaie utilizat de clasa socialori aliana de clase sociale dominant. Este un actor
influent i de sine stttor. Prin urmare, se considercelitele politice nu sunt puternic constrnse
de interese sociale i cele au capacitatea de a elabora diferite motivaii pentru probleme diverse,
precum i strategii diferite pentru soluionarea lor. n situaii specifice, ele reflect nu numai
interesele statului, dar i pe cele ale regimului.
ntr-o analiz a intereselor statale, Bennett i Sharpe explic modalitatea prin care statul i
nsuete interese ce pot fi definite.
(1)orientarea iniialfundamenteazcrearea statului n special n stabilirea bazelor sociale;(2)aceast orientare este creat i modificat pe msur ce statul se confrunt cu noi
probleme, inventeaz noi strategii i i ntrete capacitatea de a soluiona problemele,
dei instituionalizarea orientrii iniiale limiteazpercepia unor probleme i modul de
soluionare a lor;
(3)schimbri masive n cadrul personalului guvernamental genereazo nouorientare sau la
reformulri ale celei vechi.
Bennett i Sharpe considercaceste orientri ncorporate ale statului sunt instituionalizate prin
ministere i agenii - n modul de diagnosticare i soluionare a problemelor i n modul de
distribuie a responsabilitilor personalului i a resurselor (Bennet, Douglas C. i Kenneth E.
Sharpe.1985.Transnational Corporations versus the State:The Political Economy of the Mexican
3Stepan, Alfred.1978.The State and the Society.Princeton University Press4Skocpol, Theda.1985.Bringing the State Back In:Strategies of anlysis in Current Researchn volumul Bringing theState Back In editat de Peter B. Evans, Dietrich Rueschemeyer i Theda Skocpol. Cambridge University Press.5Migdal, Joel. 1987.Strong States, Weak States:Power and Accomodation. n volumul Understanding PoliticalDevelopment editat de Myron Weiner i Samuel P. Huntington. Boston, Little, Brown and CoMigdal, Joel.1988.Strong Societies and Weak States:State-Society Relations and State Capabilities in the ThirdWorld.Princeton University Press.6idem
35
-
5/24/2018 Suport Curs Politici Publice
36/78
Auto Industry.Princeton University Press).. n acest fel ministerele i ageniile care acioneazn
numele statului conservun grad mult mai mare de autonomie. Empiric, gradul de autonomie este
determinat de relaia pe de-o parte dintre stat i interese sociale influente, iar pe de altparte dintre
primele dou i contextul internaional, relaii dezvoltate de-a lungul timpului. Statul i prin
extensie elitele politice luptpentru autonomie n elaborarea i implementarea politicilor publicefra o dobndi. Modificarea induspoliticilor publice este explicatde circumstane diferite care
contribuie la redefinirea problemelor i soluiilor inerente i de tentativele de a atinge interesele
globale ale statului care necesit noi iniiative atunci cnd politica public iniial a generat
consecine neanticipate ori de situaii care modific autonomia statului (Grindle, Merilee
S..Politics and Policy Implementation in the Third World.Princeton University Press 1980).
n modelul intereselor proprii statului reformele instituionale i ale politicilor publice sunt
rezultatul interaciunii dintre tentativele celor care elaboreaz politi