sumario - egap.xunta.gal1533298319]revista... · e a globalización: a dualidade existente entre...

Sumario__01_ARIAS MOREIRA, Xosé Carlos «Presentación» _02_GONZÁLEZ GARCÍA, Julio V. «Globalización económica e Estado: da soberanía á interrelación» _03_ROMA VALDÉS, Antonio «Estratexias do Estado de dereito fronte á criminalidade organizada transnacional» _04_VARELA LAFUENTE, Manuel | GARZA GIL, María Dolores «Globali-zación e gobernanza en actividades marítimas. O caso da pesca e a acuicultura na Unión Europea» _05_DUARTE TRAVANCA, Carlos | VÁZQUEZ TAÍN, Miguel A. «O IVE e a globalización: a dualidade existente entre unha economía global e a xestión local do imposto» _06_ABEL SOUTO, Miguel «A expansión mundial do branqueo de diñeiro e as reformas penais españolas de 2015, con anotacións relativas aos ordenamen-tos xurídicos de Alemaña, Ecuador, os Estados Unidos, México e o Perú» _07_FER-NÁNDEZ LUIÑA, Eduardo «Populismo e globalización» _08_BASTOS BOUBETA, Miguel Anxo «Parag Khanna: ‘Conectografia. Mapear el futuro de la civilización mun-dial’. Paidós, Barcelona, 2017»

Sumario__01_ARIAS MOREIRA, Xosé Carlos «Presentación» _02_GONZÁLEZ GARCÍA, Julio V. «Globalización económica y Estado: de la soberanía a la interrelación» _03_ROMA VALDÉS, Antonio «Estrategias del Estado de derecho frente a la criminalidad organizada transnacional» _04_VARELA LAFUENTE, Manuel | GARZA GIL, María Dolores «Globalización y gobernanza en actividades marítimas. El caso de la pesca y la acuicultura en la Unión Euro-pea» _05_DUARTE TRAVANCA, Carlos | VÁZQUEZ TAÍN, Miguel A. «El IVA y la globalización: la dualidad existente entre una economía global y la gestión local del impuesto» _06_ABEL SOUTO, Miguel «La expansión mundial del blanqueo de dinero y las reformas penales espa-ñolas de 2015, con anotaciones relativas a los ordenamientos jurídicos de Alemania, Ecuador, los Estados Unidos, México y el Perú» _07_FERNÁNDEZ LUIÑA, Eduardo «Popu-lismo y globalización» _08_BASTOS BOUBETA, Miguel Anxo «Parag Khanna: ‘Conectogra-fia. Mapear el futuro de la civilización mundial’. Paidós, Barcelona, 2017»

VOL.12_nº2_2017_ revista da Escola Galega de Administración Pública

CONSELLO DE REDACCIÓN_Directora

Sonia RODRÍGUEZ-CAMPOS GONZÁLEZ Directora da EGAP (Galicia, España)

_Codirector

Luís MÍGUEZ MACHO USC (Galicia, España)

_Secretaría de Redacción

Andrea GARRIDO JUNCAL USC (Galicia, España)

_VogaisXosé Carlos ARIAS MOREIRA UVigo (Galicia, España)

Miguel Ángel BASTOS BOUBETA USC (Galicia, España)

María CADAVAL SAMPEDRO USC (Galicia, España)

Ricardo GARCÍA MIRA UDC (Galicia, España)

Vicente GONZÁLEZ RADÍO UDC (Galicia, España)

Gumersindo GUINARTE CABADA USC (Galicia, España

Isabel LIROLA DELGADO USC (Galicia, España)

Begoña LÓPEZ PORTAS USC (Galicia, España)

Juan José NIETO MONTERO USC (Galicia, España)

M.ª Dolores RIVERA FRADE TSXG (Galicia, España)

Diana SANTIAGO IGLESIAS USC (Galicia, España)

Francisco Javier SANZ LARRUGA UDC (Galicia, España)

Mónica SIOTA ÁLVAREZ UVigo (Galicia, España)

M.ª Inmaculada VALEIJE ÁLVAREZ UVigo (Galicia, España)

Alberto VAQUERO GARCÍA UVigo (Galicia, España)

COMITÉ CIENTÍFICOAdina DUMITRU UVT (Timişoara, Romanía)

Juan Ramón FERNÁNDEZ TORRES UCM (Madrid, España)

Serafín MERCADO DOMÉNECH UNAM (México)

Nora RÄTHZEL UMU (Umeå, Suecia)

Nieves SANIGER MARTÍNEZ UGR (Granada, España)

David STEA UTEXAS (Texas, EUA)

| Administración & Cidadanía | Vol. 12_n. 2_2017 (xullo – decembro) |Santiago de Compostela, Galicia, España: Escola Galega de Administración Pública, 2006

A&C é a denominación de Administración & Cidadanía, revista propiedade da XUNTA DE GALICIA e editada a través da ESCOLA GALEGA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA - EGAP (Rúa de Madrid 2-4, As Fontiñas, 15707 Santiago de Compostela, Galicia, Espa-ña; teléfono: +34 981 546 041; fax: +34 981 546 336). A revista ten os seguintes obxectivos: a) a difusión do coñece-mento científico no ámbito das ciencias sociais, particularmente nas disciplinas da Ciencia Política e da Administración, a Econo-mía e a Socioloxía, mediante a publicación de artigos, notas de investigación e recensións de libros relacionados coas adminis-tracións e as políticas públicas; b) a reflexión e o debate sobre problemas políticos, sociais e económicos, tanto desde un punto de vista teórico como desde o das súas implicacións prácticas.A&C publicarase por medios electrónicos semestralmente, en xuño e en decembro. Non obstante, poderanse publicar anual-mente un ou varios números monográficos extraordinarios.

Na revista publicaranse traballos na súa lingua orixinal, que pode ser galego, castelán, inglés, francés, portugués ou italiano. O título, o resumo e as palabras clave dos traballos presentaran-se, por esta orde, en galego, en castelán ou na lingua orixinal do texto e en inglés.A&C é unha publicación científica dirixida tanto aos empregados públicos como aos profesionais do sector privado que desenvol-van as súas actividades no eido das ciencias sociais.A revista pertence ao Grupo B da Clasificación Integrada de Re-vistas Científicas (CIRC). Está incluída en bases de datos como ISOC-Ciencias Sociais e Humanidades do CSIC, REBIUN (Rede de Bibliotecas Universitarias) e Dialnet. Ademais, neste momento cumpre 30 dos 33 criterios Latindex empregados para a avalia-ción das publicacións periódicas.

A&C non se fai responsable das opinións expresadas polos autores. Calquera reclamación sobre tales opinións deberase presentar ante eles. ©2006, ESCOLA GALEGA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Correo-e: [email protected] Web: http://egap.xunta.es/publicacions Periodicidade: semestral (xuño e decembro) Formato: en liña | papel

ISSN-e: 1887-0279 | ISSN: 1887-0287 Depósito legal: PO-510/2006

Tradución e supervisión lingüística: Ramiro Combo García (galego) Kay Leach (inglés) Deseño cuberta: Campus na nube, sl Deseño gráfico e impresión: Campus na nube, sl

Siglas utilizadasUDC: Universidade da CoruñaUSC: Universidade de Santiago de CompostelaUVigo: Universidade de VigoUCM: Universidad Complutense de MadridUGR: Universidad de GranadaUMU: Umeå universitetUNAM: Universidad Nacional Autónoma de MéxicoUTEXAS : Texas State UniversityUVT: Universitatea de Vest din Timişoara

– VERSIÓN GALEGA –

VOL.12_nº2_2017_revista da Escola Galega de Administración Pública

_5| A&C | ISSN: 1887-0287 | Vol. 12_n. 2_2017 (xullo – decembro 2017) |

Sumario / Summary

GLOBALIZACIÓN: ANÁLISE DAS ÚLTIMAS TENDENCIAS / GLOBALIZATION: ANALYSIS OF THE LAST TRENDS

_ PRESENTACIÓN / PRESENTATION [7-12]

ARIAS MOREIRA, Xosé Carlos (Universidade de Vigo, España) «Presentación» / Presentation [9-12]

_ ARTIGOS / CONTRIBUTIONS [13-148]

GONZÁLEZ GARCÍA, Julio V. (Universidade Complutense de Madrid, España) «Globalización económica e Estado: da so-beranía á interrelación» / Globalization and State: from sove-reignty to interrelation [15-32]

ROMA VALDÉS, Antonio (Universidade da Coruña, España) «Estratexias do Estado de dereito fronte á criminalida-de organizada transnacional» / Strategies of the rule of law against transnational organized crime [33-51]

VARELA LAFUENTE, Manuel | GARZA GIL, María Dolores (Uni-versidade de Vigo, España) «Globalización e gobernanza en actividades marítimas. O caso da pesca e a acuicultura na Unión Europea» / Globalization and governance in marine ac-tivities. The case of fishing and aquaculture in the European Union [53-68]

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DUARTE TRAVANCA, Carlos (Católica Porto Business School - Universidade Católica Portuguesa, Portugal) | VÁZQUEZ TAÍN, Miguel A. (Universidade de Santiago de Compostela, España) «O IVE e a globalización: a dualidade existente entre unha economía global e a xestión local do imposto» / Vat and globalization: the existing duality between a global economy and the local management of the tax [69-86]

ABEL SOUTO, Miguel (Universidade de Santiago de Compos-tela, España) «A expansión mundial do branqueo de diñeiro e as reformas penais españolas de 2015, con anotacións re-lativas aos ordenamentos xurídicos de Alemaña, Ecuador, os Estados Unidos, México e o Perú» / The global expansion of money laundering and the Spanish criminal reforms of 2015, with annotations relating to the legal systems of Germany, Ecua-dor, the United States, Mexico and Peru [87-134]

FERNÁNDEZ LUIÑA, Eduardo (Universidade Francisco Marro-quín, Guatemala) «Populismo e globalización» / Populism and globalization [135-148]

_ RECENSIÓNS / REVIEWS [149-154]

BASTOS BOUBETA, Miguel Anxo (Universidade de Santiago de Compostela, España) «Parag Khanna: ‘Conectografia. Ma-pear el futuro de la civilización mundial’. Paidós, Barcelo-na, 2017» / Parag Khanna: ‘Conectografia. Mapear el futuro de la civilización mundial’. Paidós, Barcelona, 2017 [151-154]

Presentación

| A&C | ISSN: 1887-0287 | Vol. 12_n. 2_2017 (xullo – decembro 2017) |

GLOBALIZACIÓN: ANÁLISE DAS ÚLTIMAS TENDENCIAS

Se hai un fenómeno que marcou a vida social, política e económica das últimas décadas é a chamada globalización. Asentada sobre unhas bases tecnolóxicas que teñen que ver co ex-traordinario desenvolvemento das novas tecnoloxías da información, a actividade económica internacionalizouse nun altísimo grao e, como consecuencia diso, un bo número de aspectos da vida mudaron con intensidade, tanto no espazo público como no privado.

Non obstante, a internacionalización non avanzou en todos os ámbitos da economía coa mesma forza. As migracións son hoxe moi importantes, pero non tanto como o foron nas dé-cadas que precederon a I Guerra Mundial (considerada por moitos como a primeira grande on-dada da globalización). E polo que respecta aos fluxos comerciais, sen dúbida experimentaron unha salientable expansión, cunha participación notable de novos actores (como, sobre todo, os grandes países emerxentes); pero non debe esquecerse que nalgúns sectores importantes –como o agrario– seguen predominando políticas económicas que son en si mesmas proteccio-nistas, o que significa limitacións á dinámica global de determinados mercados.

Onde, en cambio, a internacionalización chegou case ás súas últimas fronteiras é no períme-tro das finanzas. A través de procesos complexos de innovación, desregulación e desintermedia-ción, os mercados de capitais avanzaron cara a formas de actividade na práctica mundializada. E iso, ademais, cunha expansión cuantitativa realmente “fóra de escala”: entre c. 1980 e o comezo da crise financeira, os instrumentos de débeda multiplicaron por máis de tres o seu peso relativo sobre o conxunto da economía. Con todo isto queremos subliñar un elemento

Presentación

Presentación

Presentation

XOSÉ CARLOS ARIAS MOREIRA

Catedrático de Economía aplicadaUniversidade de [email protected]

Recibido: 19/01/2018 | Aceptado: 03/04/2018

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| Administración & Cidadanía (A&C) | ISSN: 1887-0287 | Vol. 12_núm. 2_2017 |

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Xosé Carlos Arias Moreira

fundamental para entender a natureza da globalización contemporánea: a súa condición moi desequilibrada (cara ao mundo das finanzas).

A globalización é un proceso de suma positiva, pero en que se poden identificar gañadores e perdedores. Se nos fixamos na distribución da renda, observaremos unha dobre realidade. Por un lado, dentro dos países desenvolvidos as últimas décadas viron avanzar dun xeito moi intenso as tendencias cara á desigualdade, volvendo as pautas distributivas aos niveis que tiñan hai case un século. Iso xerou un acusado e visible resentimento de amplos sectores sociais que se senten cada vez máis afastados da visión cosmopolita. Pero, por outro lado, se nos fixamos na súa repartición a escala mundial, a desigualdade reduciuse, debido á progresión das clases medias (agora formadas por centos de millóns de individuos en países como a China, a India ou o Brasil); é verdade, con todo, que, se eliminamos eses grandes países e nos fixamos no resto do mundo emerxente, de novo aparece esa imaxe de desigualdade crecente.

Falamos dun fenómeno que ten importantísimos efectos sobre o curso da política e, mes-mo, sobre o propio carácter da democracia. Os mercados globais introducen unha restrición fundamental sobre a decisión dos actores políticos nacionais, limitando notablemente as súas marxes para adoptar a vontade as súas políticas. É o que se chamou golden straitjacket: un mundo poswesfaliano, no cal a soberanía nacional aparece amplamente cuestionada. O com-portamento de variables como os spreads (diferenciais de tipos de xuro), as primas de risco, ou os ditames das axencias de cualificación de riscos converteuse en determinante obxectivo das decisións efectivas adoptadas polos gobernos. A xestión da moeda, a fiscalidade, a definición de políticas específicas vense afectadas por esa nova realidade. Con iso, gobernos e mercados, política e economía atópanse sometidos a unha tensión nova e moi visible que obriga a redefi-nir o que entendemos por mecanismo democrático. E que, en todo caso, vai deixando tamén un regueiro de descontento entre os que consideran que a idea xenuína de democracia se foi desvirtuando con todo iso.

Estes problemas veñen de lonxe, pero non eran percibidos apenas como asuntos de enti-dade durante os anos de expansión. Coa chegada da Gran Recesión, non obstante, todo mu-dou. Particularmente en Europa as consecuencias da crise de débeda soberana levaron sectores importantes da sociedade a cuestionar a dinámica económica das últimas décadas e, nalgúns momentos, a pór en perigo a supervivencia do euro (e da propia UE). Non é algo novo que nos deba sorprender: a idea de encerrarse fronte a un mundo exterior hostil, e o retorno dos nacionalismos, acompañou sempre as crises profundas do capitalismo. Neste caso, os cambios están a ser notables, co vello sistema de representación amplamente posto en cuestión. Polo demais, de cara ao futuro, aparecen novas incertezas sobre a dinámica de internacionalización nun contorno en que regresan as tentacións de tipo proteccionista (ao estilo da Administración de Trump, nos Estados Unidos) e cando apenas houbo progresos, ao longo dos anos de crise, no que cada vez parece máis imprescindible: a definición dunha nova estrutura de gobernanza sobre a economía (e en particular sobre as finanzas) a escala global.

Este número de Administración & Cidadanía dedícase ao exame destes e algúns outros pro-blemas da globalización contemporánea. E faino, como corresponde ao espírito intelectual da revista, cun criterio multidisciplinario, desde o punto de vista do dereito administrativo, o derei-to penal, a análise política ou a economía. O primeiro artigo, asinado por Julio V. González Gar-cía, da Universidade Complutense de Madrid, analiza en “Globalización económica e Estado...” a profunda crise da idea de soberanía nacional nos novos contornos globais. Alí constrúese e

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Presentación

desenvólvese un esquema de “administración global de asuntos públicos” composto de cinco chanzos: os instrumentos de gobernanza dos grandes países desenvolvidos dispostos en redes; as grandes axencias internacionais; os sistemas de integración rexional; a administración dos Estados-nación; e as administracións locais e rexionais. Conclúe con rotundidade que os Estados se viron debilitados e o seu papel cambiou. O artigo dedica algunhas das súas partes máis inte-resantes á análise do que chama o “soberano supraestatal difuso” e ao desempeño ideolóxico das axencias internacionais, centrándose sobre todo no FMI.

O fiscal Antonio Roma Valdés analiza “as estratexias do Estado de dereito fronte á criminalidade organizada transnacional”. Tras un detallado estudo, constátase que os Estados van por detrás e a un ritmo máis lento que a delincuencia organizada que perseguen; a regulación interna por parte dos Estados, o uso de novos instrumentos que vaian máis alá das fronteiras nacio-nais e a cooperación internacional aparecen como mecanismos imprescindibles para afrontar o problema.

Manuel Varela-Lafuente e María Dolores Garza-Gil, da Universidade de Vigo, son os res-ponsables de “Globalización e gobernanza en actividades marítimas...”. Segundo a análise dos autores, a crecente internacionalización levou a unha notable transformación da actividade eco-nómica no medio mariño, cun acusado crecemento dos tráficos comerciais de produtos do mar, o aumento continuado do investimento, o cambio de escala das explotacións e un importante incremento da demanda deses bens. Igualmente, examínase con coidado como a intensifica-ción da actividade económica no mar trouxo notables cambios no marco xurídico internacional e na definición das políticas pesqueiras, sobre todo a través da aparición dunha gama renovada de instrumentos de regulación.

A continuación, Carlos Duarte Travanca, da Autoridade Tributaria Portuguesa, e Miguel A. Vázquez Taín, da Universidade de Santiago de Compostela, analizan en “O IVE e a globaliza-ción...” un asunto de grande interese: a imposibilidade de manter a un nivel local o deseño e a xestión dun imposto tan importante como o IVE, nunha economía que ten a condición de global. Segundo os autores, que o analizan para o caso da UE, faise imprescindible “un cambio de paradigma” que ofreza solucións cooperativas entre o conxunto dos Estados europeos para o uso racional deste imposto.

En “A expansión internacional do branqueo de diñeiro e as reformas penais españolas de 2015...”, Miguel Abel Souto, da Universidade de Santiago de Compostela, desenvolve unha crítica fundamentada da reforma penal española do ano 2015, enmarcándoa nas tendencias seguidas polos sistemas penais doutros países. Conclúese que a regulación do branqueo de diñeiro seguiu nos anos recentes “unha tendencia expansiva”, a través de numerosas modifica-cións que atentan contra a seguridade xurídica e, polo tanto, resultan moi cuestionables. Sería este un bo exemplo do carácter elusivo dunha realidade proteica, altamente mutable, á que non se consegue dar unha resposta correcta e eficaz, malia a hiperactividade legal con que se pretende afrontar.

Para finalizar, en “Populismo e globalización”, Eduardo Fernández Luiña, da Universidade Francisco Marroquín de Guatemala, expón un argumento que vai contra as teses máis frecuen-tes acerca destas cuestións. Para o autor, non se trata de que a globalización orixine o auxe dos actuais movementos populistas, senón que ao alterar en profundidade o modus vivendi das po-boacións xera un motivo para a creación da retórica populista, xa sexa esta de esquerdas ou de



dereitas. Desde un punto vista liberal, expón que a propia globalización orixina os instrumentos para facer fronte a eses movementos e protexer o sistema liberal-democrático.

A administración do Estado fronte á globalización; criminalidade transnacional organizada; a nova realidade das políticas pesqueiras; a fiscalidade ante o desbordamento das fronteiras; persecución do branqueo de diñeiro; o auxe dos movementos populistas: vectores moi dife-rentes dunha realidade altamente complexa que caracteriza o mundo actual, a da moderna globalización, e que son abordados na sucesión de artigos que segue.

Artigos


Resumo: A globalización económica está a ter un notable impacto no Estado. A idea central que resu-me o papel do Estado formalmente é a soberanía, pero materialmente é a interrelación, marcada pola desigualdade.Palabras clave: Globalización económica, administracións públicas, Estado.

Resumen: La globalización económica está teniendo un notable impacto en el Estado. La idea central que resume el papel del Estado formalmente es la soberanía, pero materialmente es la interrelación, marcada por la desigualdad.Palabras clave: Globalización económica, administraciones públicas, Estado.

Abstract: Globalization means challenge for the Public Administrations and State. We can talk about the retreat of the State, a retreat ruled by the idea of interrelation. Key words: Globalization, public administrations, State.

Sumario: 1 Introdución. 2 A administración global de asuntos públicos. 2.1 Consideracións xerais. 2.2 Unha proposta de esquema. 2.3 A emerxencia dos tratados comerciais de nova xeración como factor no-vidoso. 3 Características xerais do sistema. 4 Soberano supraestatal difuso. 5 Funcionamento das redes in-formais de asuntos públicos. 6 Axencias internacionais. Máis alá da técnica: o seu desempeño ideolóxico. 7 Entidades privadas para a xestión de asuntos públicos globais. 8 A debilitación do Estado: constancias e perspectivas. 9 Bibliografía.

* Este estudo realizouse no marco do Proxecto de Investigación DER2016-76986-P; “Unión Europea no contexto dos tratados de nova xeración: entre reforma institucional e protección social”, do que son IP.

Globalización económica e Estado: da soberanía á interrelación*

Globalización económica y Estado: de la soberanía a la interrelación

Globalization and State: from sovereignty to interrelation

JULIO V. GONZÁLEZ GARCÍA

Catedrático de Dereito AdministrativoDirector do Instituto de Dereito Europeo e Integración RexionalUniversidade Complutense de [email protected]


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Julio V. González García

1 INTRODUCIÓNUnha realidade tan complexa como a da globalización económica ten que estender as súas

consecuencias cara ao funcionamento dos entes públicos. Como sinalara Beck no seu momen-to, o mundo actual provocou que “cada vez sexan máis as situacións que xeran problemas que nin se poden comprender nin solucionar axeitadamente desde as institucións, conceptos e concepcións ao uso da política,” que non son outras que as regras, prácticas e institucións do Estado-nación”1.

En efecto, o cambio máis relevante que supuxo a globalización é a debilitación das conse-cuencias da soberanía do Estado, dos poderes tal como se coñecía desde o Tratado de Westfalia de 1648 e que estaba vinculada a unha base territorial de exercicio do poder por parte das monarquías europeas2. É unha evolución continua desde o final da Segunda Guerra Mundial e que se acelerou desde os anos noventa do século pasado. De feito, o entendemento da inde-pendencia como unha adquisición de poderes tradicionais, como o recoñecemento do que se entendía como o “Estado-nación”, non pode estar máis en dúbida.

Se un observador de principios do século XX analizase o funcionamento do Estado na socie-dade global, atoparíase ante unha realidade pouco recoñecible de acordo cos seus esquemas, malia que as institucións formais de goberno sexan as mesmas. Se este observador se concen-trase no feito de que a política monetaria está fóra do ámbito de competencias do Estado, xa atoparía unha razón para afirmar que se trata de algo diferente. Ao tempo, ese observador contemplaría como o Estado segue tendo un papel central na creación e desenvolvemento das entidades e dinámicas globais: vemos, de feito, que hai algunhas funcións que se poderían sinalar como imprescindibles do Estado para que a globalización poida funcionar, como son a protección xurídica dos investimentos, a defensa do dereito de propiedade ou a garantía da seguridade cidadá.

A realidade resulta aínda máis paradoxal se pensamos en que, a pesar dos cambios, a so-beranía e integridade do Estado segue sendo un concepto central no dereito internacional público. Na Resolución 1674 (2006) afírmase a vixencia “en particular dos principios da inde-pendencia política, a igualdade soberana e a integridade territorial de todos os Estados, e do respecto da soberanía de todos os Estados”. A realidade mostra, na miña opinión, contornos moi distintos que afectan ás consecuencias da soberanía e haberá que proporcionarlle un senti-do diferente, con poderes máis limitados dos que tiñan daquela. De feito, a propia Organización para as Nacións Unidas, ao tempo que afirmaba ese deber de manter a soberanía dos Estados, determinou unha fenda importante: “o deber de protección” que ten a comunidade interna-cional nos supostos de conflitos armados e cando existen riscos de realización de crimes de lesa humanidade, o que xustificou, por exemplo, a intervención en Libia en 2011.

Deixando fóra estes supostos en que se invoca un deber superior, o de protección á poboa-ción, é certo que para realizar cesións de soberanía a entidades internacionais cómpre partir sempre da conformidade estatal, que é quen as autoriza, nunha sorte de haraquiri maior ou menor que reduce a súa capacidade de intervención nas relacións sociais e económicas3.

O que non podemos esquecer é un dato case de paternidade: desde o momento en que se configuran estas entidades internacionais, estas teñen vida propia e, se funcionan axeitada-mente, resulta usual que actúen con certa autonomía para alcanzar os seus fins. Paralelamente, podemos falar dun proceso de desconstitucionalización do Estado, froito desas cesións ás en-tidades internacionais e ás entidades privadas. O caso da Comunidade Económica Europea dos anos cincuenta e sesenta do século pasado e a súa evolución cara á Unión Europea actual


Globalización económica e Estado: da soberanía á interrelación

constitúen o exemplo mellor do que se está a sinalar. É o que se denominou o longo Termidor do constitucionalismo antidemocrático4.

En efecto, a Unión Europea mostra perfectamente como as crises da organización se foron saldando cunha redefinición das súas competencias e o seu ámbito de funcionamento, co ar-gumento de que serven para unha consecución máis eficaz dos obxectivos que se marcaron o día da súa creación. A transformación da Unión Europea redefiniu as funcións do Estado, que se transformou no ente executor das decisións tomadas en Bruxelas, xa sexa a través dos actos ad-ministrativos, xa sexa mesmo a través do proceso lexislativo polo que se traspoñen as directivas. Foi a Unión Europea a que modificou, substancialmente, as regras económicas da Constitución de 1978 sen alterar unha soa coma, só pola mera aplicación da doutrina emanada do Tribunal de Xustiza da Unión Europea, unha evolución en que a súa tendencia cara a posicións netamen-te neoliberais deixa con pouca marxe de aplicación disposicións incluídas dentro do noso texto constitucional e que restrinxen a actividade económica dos Estados5. Por expolo en terminoloxía xurídica, a mutación constitucional fixo innecesaria a reforma constitucional.

Indo aínda máis alá, é a propia Unión Europea a que tería que revisar con carácter previo unha hipotética modificación do artigo 135 da Constitución, precisamente como consecuencia da entrada en vigor do Tratado de Estabilidade e Gobernanza da zona euro, zona da que non forman parte todos os membros da Unión. Este desenvolvemento permitiu unha estrutura poli-mórfica e que supuxo unha modificación distinta da Constitución nacional.

O caso das tres grandes organizacións económicas internacionais (Fondo Monetario Inter-nacional, Organización Mundial do Comercio e a Organización para a Cooperación e o Des-envolvemento Económico) podería servir tamén neste caso para ponderar a importancia que ten o autodesenvolvemento das entidades internacionais. Tomando as palabras de Ramonet, “a mundialización financeira creou desta forma o seu propio Estado, un Estado supranacional que dispón dos seus aparatos, das súas redes de influencia e dos seus propios medios de acción. Trátase da constelación formada polo Fondo Monetario Internacional (FMI), o Banco Mundial, a Organización para a Cooperación e o Desenvolvemento Económico (OCDE) e a Organización Mundial do Comercio (OMC). Estas institucións falan cunha soa voz –amplificada por case todos os media– para exaltar as ‘virtudes do mercado’. Este Estado mundial é un poder sen sociedade, xa que este rol é exercido polos mercados financeiros e as empresas xigantes dos que son mandatarios”6.

Trátase dun cambio cualitativo que nos redefine o concepto da soberanía estatal tal como se coñecía ata agora, redefinición que pasa por dúas ideas: a competencia entre entes públicos e a asimetría na capacidade de intervención na esfera internacional7. Esta redefinición foi tamén ideolóxica. A crise financeira de 2008 alterou algunhas liñas do discurso ultraglobalizador. De feito, nunha situación aparentemente paradoxal, viuse unha reinvención temporal do Estado, co fin esencial de socializar os danos derivados da crise, aparentemente para rescatar a banca priva-da. Pero non debemos sacar conclusións equivocadas, xa que nos atopamos nunha conxuntura en que, usando as palabras de Gramsci, “as crises consisten precisamente en que o vello está a morrer e o novo aínda non puido nacer; neste interregno aparece unha gran variedade de mórbidos síntomas”8.

No caso das administracións públicas, produciuse unha dobre perda de poder. Así, a esta cesión de ámbitos de decisión ás entidades internacionais, formalizada xuridicamente, hai que engadir a cesión práctica de ámbitos de actuación que viñeron desenvolvendo os entes públi-



cos a entidades privadas, en aplicación dos principios do denominado consenso de Washington, cuxa orixe data de 1975, e o Informe da Trilateral sobre a crise da democracia9.

Como é coñecido, a idea central que se desprende deste informe é que a crise da democra-cia deriva da sobreprotección de dereitos e reclamacións cidadáns. Por iso, as receitas que se propoñen son: a) eliminar o peso da política e substituílo polo da técnica; b) limitar a partici-pación popular e substituíla pola actividade dos expertos; c) substituír o público polo privado; d) reducir o papel do Estado na economía e impulsar o mercado, e e) eliminar o poder central dos Estados para substituílo polo de entidades locais e rexionais, máis pequenas e manexables. A partir destas premisas, produciuse a reconstrución teórica do Estado conforme os principios neoliberais que, precisamente, fixo bandeira de dous grandes silencios, o relativo ao Estado (que tende a ser eliminado) e o dos excluídos sociais. As negativas consecuencias de todo iso pódense observar doadamente.

Nunha terceira manifestación da redefinición dos poderes do Estado na sociedade global, non é só que as administracións públicas cedan poderes no contexto global para encomen-dárllelos a entidades transnacionais. É que, ademais, cando o exercicio dos ditos poderes volve ao interior do Estado, para cumprir coa obriga de transposición de decisións aprobadas en instancias superiores, atopámonos con que os axentes económicos se liberaron do control máis próximo, o Estado.

Así, por un lado, hai instancias institucionalizadas de control nos ámbitos territorialmente máis amplos e, ao mesmo tempo, as formas de control de natureza arbitral fixeron unha lectura da cláusula do “trato xusto e equitativo” aos investidores estranxeiros que, de facto, limita subs-tancialmente os poderes internos. Sobre esta cuestión volverei máis adiante. Atopámonos, deste xeito, ante a situación paradoxal de que, por un lado, perde capacidade de intervención como consecuencia da dinámica globalizadora e, ao mesmo tempo, segue sendo un eixe central na medida en que a posta en marcha de moitas das medidas pasa precisamente polo Estado.

Neste sentido, pódese afirmar, tomando as palabras de Castells, que “o Estado-nación cada vez está máis sometido á competencia máis sutil e máis preocupante de fontes de poder que non están definidas e, ás veces, son indefinibles. Son redes de capital, produción, comunica-ción, crime, institucións internacionais, aparatos militares supranacionais, organizacións non gobernamentais, relixións transnacionais e movementos de opinión pública. (...) Así que, aínda que os Estados-nación continúan existindo, e seguirán facéndoo no futuro previsible, son, e cada vez serano máis, nodos dunha rede de poder máis ampla”10. Das ideas que sintetizan o funcionamento actual do Estado posiblemente esta da competencia resulte a máis importante.

2 A ADMINISTRACIÓN GLOBAL DE ASUNTOS PÚBLICOS

2.1 Consideracións xeraisFronte á idea de soberanía11 –que constituíu o elemento fundamental do funcionamento

público con posterioridade ao Tratado de Westfalia de 1648–, a idea que mellor explica a activi-dade dos poderes públicos no contexto global é a da interrelación. A idea de interrelación intro-duce un factor de complexidade na actividade administrativa e, ao mesmo tempo, de como se xestione poden resultar elementos positivos (se existisen suficientes elementos de coordinación) e negativos, pois conducirá, tal como veremos no capítulo seguinte, a unha debilitación na súa capacidade de intervención nas relacións sociais e económicas.



A idea de interrelación colócanos nun alto grao de complexidade na actividade pública por dúas razóns: por un lado, polo incremento dos poderes externos con que hai que convivir, o que dificulta a xestión dos asuntos públicos polas múltiples relacións que hai que atender. Isto é, a globalización introduciunos nunha dinámica de diplomacia en diversos niveis, con círculos que se cortan reciprocamente, que dificulta como se articulan as relacións.

Pola outra, porque a intensidade das cesións de soberanía se traduciu nunha dificultade interna de desenvolvemento autónomo dos poderes públicos. Non podemos deixar de mencio-nar neste punto que as orientacións de política económica que marca o marco global dificultan a realización de políticas alternativas a ela. A presión que tiveron os gobernos de Zapatero e Hollande durante a crise de 2010 para a eliminación das políticas de estímulo económico é unha proba palpable do que se está a sinalar. A valoración das políticas económicas (co seu reflexo na valoración da débeda externa) que realizan as axencias de cualificación é outro elemento que testemuña a situación.

Convén dar un paso máis partindo desta idea de interrelación.Hoxe non podemos deslindar a xestión pública da interrelación. O gobernante que non

o entenda non será capaz de desenvolver axeitadamente a actividade de goberno. Moita da política faise máis alá das fronteiras. A interrelación obriga a unha constante comunicación e xestión, e fixo aparecer novas formas de actividade pública. Interrelación entre Estados, entre Estados e entidades territorialmente menores, entre Estados e organizacións internacionais, e entre estas. O resultado de todo iso é que o desenvolvemento dos poderes públicos é a conse-cuencia de “redes de interconexión, producidas por forzas supranacionais, intergobernamen-tais e transnacionais que son incapaces de determinar o seu propio destino”12, todo o cal se complica aínda máis coa participación das entidades privadas que complementan o sistema na medida en que o modelo de globalización que temos está feito para favorecer a actividade das corporacións privadas transnacionais.

2.2 Unha proposta de esquemaA diferente natureza e extensión das entidades encargadas da xestión dos asuntos públicos

fai que non actúen todas nun mesmo plano. Sería imposible se se quere dar unha sensación de efectividade do sistema, tal como está organizado. De feito, nesta liña afirmouse que “as activi-dades económicas requiren que existan mecanismos de interrelación nos cinco niveis, aínda que os tipos e medios de regulación sexan diferentes en cada un deles”13.

Sendo conscientes das dificultades que presenta facer un cadro –debido ás asimetrías dos actores globais–, poderiamos intentalo do seguinte xeito:

No primeiro nivel situaríanse os instrumentos de gobernanza das grandes nacións desenvol-vidas, que adoitan funcionar como redes. A crise económica fixo que ampliasen o seu ámbito de actuación coa idea de aparentar apertura fronte ao exiguas que eran estas reunións, pasando de ter un formato de G8 (as nacións máis desenvolvidas) a G20 (nacións máis desenvolvidas, nacións emerxentes e mais Europa acompañadas dos representantes do Fondo Monetario In-ternacional e do Banco Mundial) ou, tomando ámbitos máis concretos e aparentemente máis técnicos, o Comité de Basilea para a Regulación Bancaria. De feito, quixeron presentarse como substitutos doutras organizacións máis amplas, como a ONU. Teoricamente, as súas funcións abranguen a estabilización dos tipos de cambio, a coordinación da política fiscal e monetaria, así como diversos aspectos dos mercados financeiros.



No segundo nivel estarían as grandes axencias internacionais, que se poderían subdividir en dous grandes grupos: por un lado, temos as institucións de coordinación de carácter tradicional que contribúen á administración dos coñecementos técnicos e permiten a normalización entre os diversos sistemas. Exemplos serían a Unión Internacional de Telecomunicacións, a Unión Postal Internacional ou a Organización Mundial de Meteoroloxía. Adoitan ser organizacións con longa traxectoria e non resultan un factor determinante dentro da globalización económica.

Si teñen unha forza importantísima as organizacións internacionais que se crearon despois da Segunda Guerra Mundial e que, no contexto actual, foron gañando paulatinamente peso específico ata transformarse en actores principais do deseño da política económica global. Espe-cialmente hai que destacar tres: o Fondo Monetario Internacional, o Banco Mundial e a Organi-zación Mundial do Comercio. A elas referireime en detalle con posterioridade.

Convén lembrar dous datos complementarios. Polo seu xeito de funcionar, son equivalentes ás entidades públicas nacionais, tanto pola estruturación dos procedementos como polas vías de execución dos seus actos, dirixidos en boa medida aos Estados. Por iso, ben podería dicirse que crearon un “dereito administrativo internacional”. O segundo elemento estaría composto polo feito de que algunhas destas entidades, como veremos máis tarde, son de natureza emi-nentemente privada.

O terceiro nivel está constituído polos sistemas rexionais de integración económica que, tomando a Unión Europea como exemplo, xurdiron en diversas partes do mundo. Son ins-titucións de integración, o que as fai dispor dunhas competencias moito máis amplas que as anteriores, tendo competencias case xerais, como se pode ver nos artigos 3 e 4 do Tratado de Funcionamento da Unión Europea. O diverso grao de integración é moi diferente entre eles e pode ser unha das razóns da súa distinta forza nesta globalización asimétrica, xunto co poder económico dos Estados participantes.

Nos últimos termos desenvolvéronse, con carácter e incidencia parecida, os denominados “tratados de nova xeración”, que teñen dúas características relevantes: por un lado, a ausencia de proximidade xeográfica das partes que se coligan. E, en segundo lugar, xeraron estruturas de harmonización e integración xurídica que teñen un peso equivalente á organización dos sistemas rexionais. Xunto con iso, non podemos esquecer o dato relevante de que a Unión Europea está a ser un dos actores esenciais neste proceso, a través de figuras como o TTIP, o CETA ou o TISA.

En cuarto lugar sitúase a Administración dos Estados-nación; fronte á posición preeminente que tivo en períodos anteriores, na actualidade correspondeulle un papel complexo: por un lado, recibe as influencias e os actos normativos dos tres niveis anteriores, co que a súa capa-cidade de decisión autónoma experimentou unha considerable minoración. É o proceso de debilitación da Administración nacional. Ao mesmo tempo, as entidades inferiores (locais e rexionais) presiónano para a articulación de réximes que permitan unha axeitada prestación dos servizos públicos. No contexto global, as funcións esenciais concéntranse na protección do dereito de propiedade, a liberdade de empresa e proporcionarlles protección aos investimentos exteriores (para o que se adoptan, mesmo, mecanismos alternativos, como son os recollidos nos acordos de investimentos).

Ten, así mesmo, unha función de resolución dos elementos estruturais de natureza social, aínda que unha parte deles serán proporcionadas pola Administración local e rexional. Non obs-tante, como veremos con posterioridade, as cesións de política económica que realizaron aos



sistemas rexionais de integración económica están a cuestionar a libre configuración e alcance do Estado social.

O quinto elo na xestión global dos asuntos públicos ocúpao a Administración local e rexio-nal. Cumpre dúas funcións importantes: por un lado, é unha peza clave para ofrecer vantaxes competitivas de atracción de investimentos, manifestadas especialmente en solo e infraestrutu-ras para un mellor acceso ás instalacións.

Pero, ao mesmo tempo, é o encargado de executar as medidas de política social, mediante a provisión de servizos públicos tanto á poboación (necesarios para que non haxa problemas sociais nin haxa problemas sanitarios e a formación sexa boa) como aos distritos comerciais.

Como se puido apreciar, os cinco niveis territoriais de xestión de asuntos públicos cumpren papeis diferentes no modelo globalizador de xestión de asuntos públicos. Trátase dun esquema en que as decisións esenciais son adoptadas nos niveis máis altos do sistema, o que permi-te garantir unha identidade de principios e de réximes xurídicos que favoreza o intercambio internacional de bens, servizos e capitais, un papel que garante uniformidade aos elementos estruturais e que, por outra parte, resulta “cómodo” para os Estados cando se han de adoptar decisións “difíciles”, xa que a responsabilidade é externa aos gobernantes nacionais e ademais resulta difusa.

En efecto, a responsabilidade está esvaída en diversos nodos de poder, co que a exixencia de responsabilidade por parte do cidadán será complicada. Por recoller un exemplo próximo, nos recortes producidos no ámbito europeo as decisións centrais foron tomadas pola Troika –Banco Central Europeo, Fondo Monetario Internacional e Comisión Europea– e é ela a que aparece como responsable aos ollos da cidadanía. Paralelamente, os gobernos nacionais (que son os únicos que responden politicamente ante a cidadanía nos procesos electorais) carecen dun grao suficiente de responsabilidade sobre o fondo dos asuntos, xa que a maior parte das medidas económicas son impostas desde fóra. A decisión dos recortes queda sen un control político adecuado, dado que as entidades que o impoñen non comparecen ante os órganos de representación popular. E, desde logo, as súas políticas non pasan polas urnas.

Da traxectoria dos últimos anos, só se poden salientar as concentracións contra algunhas das reunións plenarias dos elos superiores do Goberno global, como o acontecido co cumio da OMC de Seattle (1999) ou a do G8 de Xénova, que tiveron unha gran contestación cidadá, ou a emerxencia de movementos de indignación popular en diversos lugares do mundo que aler-taron sobre as consecuencias da política. Non obstante, os resultados son aínda moi incipientes, salvo na reclamación de máis democracia.

2.3 A emerxencia dos tratados comerciais de nova xeración como factor novidoso

Na evolución da globalización económica e o seu impacto no Estado, apareceu nos últimos anos un fenómeno novidoso e que supón unha especie de superación á dicotomía tradicional entre organizacións internacionais e tratados de nova xeración. Estou a facer referencia aos denominados tratados de nova xeración14, entre os que habería que situar o TTIP (Transatlantic Trade and Investment Partnership); o RCEP (Regional Comprehensive Economic Partnership)15, que impulsan a India e a China; o TPP (trans-Pacific Partnership), hoxe nunha situación estraña tras a saída dos EE.UU., pero que se resiste a desaparecer; o asinado e en proceso de ratificación CETA (Comprehensive Economic and Trade Agreement), ou o que está a negociarse TISA (Tra-de in Services Agreement). Todos eles, e outros máis puntuais pero que responden á mesma



filosofía, forman parte destes novos instrumentos regulatorios, que son unha manifestación da posmodernidade das relacións internacionais e dos novos instrumentos de regulación xurídica.

Os tratados de nova xeración son instrumentos normativos que reúnen dous tipos de con-tidos: por un lado, dispoñen de elementos que os achegan aos acordos internacionais de libe-ralización do comercio internacional, aínda que en materia arancelaria pouco hai que reducir debido á escasa tributación que existe. Polo outro, teñen unha raíz “constitucional”, no sentido de que conteñen regras de regulación da economía, que se concretan ademais en determina-dos sectores económicos; incorporan mecanismos de regulación uniforme que se impón aos Estados e, así mesmo, estruturan un novo procedemento de resolución de conflitos relativos a investimentos, cos problemas que veremos con posterioridade.

Salvo o TISA (que se está a negociar no marco da OMC –aínda que non sexa un acordo OMC– e que, polo tanto, ten unha perspectiva máis global), a primeira característica que teñen estes acordos consiste en que pretenden achegar ámbitos rexionais. A experiencia acumulada ata agora permítenos percibir que pretenden agrupar territorios e, ao mesmo tempo, excluír outros Estados emerxentes que pretenden alcanzar unha posición predominante no comercio internacional, como o grupo BRICS (Brasil, Rusia, India, China e Sudáfrica).

En segundo lugar, reforza o papel dos EE.UU. no comercio internacional, mesmo coa che-gada de Trump. Posiblemente pague a pena pensar un momento en se a actitude con que chegou á Casa Branca é de tipo proteccionista ou se, pola contra, a súa posición nega o impulso multilateralista nos casos en que existe un risco de deslocalización de actividades.

Os tres acordos máis relevantes (TTIP, TPP e TISA) articuláronse baixo o impulso estadouni-dense, que neste momento ve ameazada a súa supremacía internacional pola China. Mesmo outro dos tratados, o CETA, tamén ten os EE.UU. como forza indirecta, a través da súa pertenza ao NAFTA. Cando a Unión Europea subscribe acordos con Singapur ou Corea, faino baixo premisas similares ás que estarán no TTIP e efectúao con Estados que xa forman parte do TPP.

O que si cómpre ter en conta é que o crecemento da China depende necesariamente destes tratados. De feito, está a utilizar o oco que deixaron os EE.UU.

Desde unha perspectiva estatal, o máis relevante destes tratados de nova xeración é a súa forza constitucional, que inclúe a capacidade de alterar regras sen necesidade de modificar as constitucións dos países en que se vai aplicar, unha forza constitucional en todo o que afecta á ordenación das actividades económicas e a como se articulan na práctica os instrumentos de regulación e de resolución de controversias. Paradoxalmente, no marco da Unión Europea non son os Estados os que están a negociar, senón que é a Comisión Europea a que o fai, en exercicio da política comunitaria do comercio. Sobre este fenómeno da forza constitucional da ordenación global teremos ocasión de volver máis adiante.

3 CARACTERÍSTICAS XERAIS DO SISTEMAAntes de pasar a desenvolver algunhas das características de cada un dos grupos, convén

sinalar tres aspectos deste desenvolvemento da administración global para os asuntos públicos.O primeiro dato que cómpre salientar é que a maior parte das estruturas económicas glo-

bais non son novidosas. Ao contrario, son a consecuencia dos Acordos de Bretton Woods polos que se organizou o sistema económico posterior á Segunda Guerra Mundial, especialmente no referente ao sistema uniforme de cambio de divisas. A OMC, que non se creou naquela



época, estaba xa prevista e houbo desde os anos posteriores ao conflito bélico moito interese en instaurala.

Se non é novidoso, o que si resulta destacable é a súa capacidade de adaptación, a súa ace-leración para transformarse nunha especie de goberno global, sobre todo no que respecta ás liñas esenciais da política económica, un papel que se manifesta desde a revolución neoliberal encabezada por Reagan e Thatcher e que está na base do pensamento económico que máis se utiliza na actualidade. Trátase dunha orientación que non se aplicou en moitas ocasións de forma contextualizada –como aconteceu na crise do sueste asiático– e que provocou a miúdo gran sufrimento social.

A evolución da estrutura de goberno global tamén se reflectiu na súa segunda característica: percorreuse o camiño desde a rixidez das organizacións internacionais tradicionais a estruturas moito máis flexibles e que conectan coa posmodernidade. O grupo dos G-X constitúe o caso que máis chama a atención, aínda que non sexa o único. Non pode ser configurado como unha organización e ten elementos que se parecen máis a meras “unións de feito”. O seu pa-pel preventivo do momento da creación foi superado pola forza dos feitos e transformouse na estrutura máis relevante para a configuración da economía global. Malia iso, non precisa máis que un secretariado, dado que as reunións teñen un halo de informalidade que os fai flexibles.

Non se pode dicir, non obstante, que constitúan un modelo exclusivo das reunións G-X, senón que se imitou noutras entidades e formas de relación cuxa estrutura non pasa de ser un mero secretariado, por exemplo nos tratados de nova xeración aos que me referín na epígrafe anterior.

E a terceira característica é a presenza nesta estrutura de goberno global de entidades priva-das, carentes de lexitimación democrática e irresponsables ante calquera órgano de represen-tación da soberanía popular, unha presenza que, en multitude de ocasións, pasa bastante inad-vertida aos ollos da opinión pública. Foron asumindo pouco a pouco un papel moi relevante, que se estende en diversos ámbitos da xestión de asuntos públicos desde puntos de vista moi diferentes.

Citar as axencias de rating é mencionar o caso máis significativo precisamente porque ser-ve como termómetro para ponderar a “credibilidade económica do Estado” de acordo coas coordenadas económicas dominantes. Para iso, efectúa unha análise en que pondera cales son as orientacións da súa política económica, da evolución do gasto público, da onerosidade do sistema de protección social, da inflación ou, mesmo, da evolución recente das variables ma-croeconómicas. Aínda que formalmente o xuízo que emitan as axencias sexa sobre a solvencia económica, no fondo tamén é político, na medida en que determina o que debe facer unha determinada economía para paliar unha mala cualificación, o cal condiciona a normativa ad-ministrativa económico-social que vaia aprobar, así como as orientacións globais de política económica.

A participación das entidades privadas non se manifesta só no feito de que entidades deste carácter teñan un papel preponderante. Dentro dos cambios no funcionamento público, as entidades públicas actúan como correas de transmisión de entidades privadas nestas organiza-cións supranacionais, ás que teñen acceso a través da actividade de lobby. A actividade de lobby no proceso de negociación do TTIP posiblemente sexa o máis documentado de como acontece na práctica.

A conclusión que se pode extraer pon de manifesto non só un marco internacional de desenvolvemento do comercio internacional, senón tamén a estreita relación entre os intereses



internacionais que acaban resultando inseparables desa actividade “privada” que enfronta dis-tintos grupos de Estados.

Para entender esta nova realidade, debe terse en conta un dato especialmente importante para comprender o papel das compañías multinacionais: desde os anos oitenta, a internacio-nalización da economía produciuse sobre a base das grandes empresas multinacionais. Este feito motiva que teñan que atopar un punto de ancoraxe institucional para a defensa das súas posicións. Neste punto non é ocioso lembrar as novas funcións que adquiriron os Estados de diplomacia comercial en nome das corporacións orixinarias en cada territorio. E tampouco po-demos esquecer que, cando se fala dos tratados de nova xeración, hai un aspecto estrutural da súa formulación –os mecanismos de resolución de conflitos sobre investimentos– que está deseñado precisamente en interese destas empresas e ordenado xuridicamente de acordo coas súas necesidades, o que explica, por exemplo, o tratamento asimétrico dos cambios na posición dos Estados e as empresas sobre os investimentos.

4 SOBERANO SUPRAESTATAL DIFUSOSe analizamos toda a estrutura organizativa da Administración supranacional de carácter

económica, tomamos conciencia da coincidencia de obxectivos de todos eles, na medida en que xestionan aspectos diferentes pero interrelacionados os uns cos outros, e engadimos a pre-senza fundamental –sen a cal a globalización non se comprendería– das compañías transnacio-nais, entenderiamos a denominación que lle deu Capella, que o denominou soberano supraes-tatal difuso16. Neste concepto agrúpase o poder estratéxico conxunto das grandes compañías transnacionais e os conglomerados financeiros, e que ten a súa forza a través da penetración nos axentes do poder que teñen acceso directo ás organizacións antes mencionadas. É certo que hai xa tempo17, en épocas anteriores a que o fenómeno global estivese estendido, que se vén recalcando o papel que posúen as grandes compañías transnacionais como axentes políticos internacionais18.

Pero, de novo, o cambio cualitativo foi extraordinariamente importante, en detrimento dos Estados, favorecido tanto polas privatizacións de empresas públicas –que deron lugar a gran-des empresas privadas, que ocuparon de facto o papel dos antigos monopolios– como polas fusións empresariais dos anos noventa do século pasado, que lles deron un peso descoñecido nos últimos cincuenta anos. Hoxe, de feito, pódese afirmar que as compañías transnacionais se transformaron nun dos principais axentes de poder nas últimas décadas, xa sexa utilizando o Es-tado, xa sexa paralelamente ao labor dos poderes públicos e condicionando a súa actividade19.

Este soberano supraestatal difuso dispón de tres características que resultan de extraordina-ria importancia aos nosos efectos: o seu carácter difuso, a capacidade de inserirse na Adminis-tración nacional e a súa tendencia ao privado.

En primeiro lugar, o seu propio carácter difuso, na medida en que non está concentrado nunha única sede nin nunhas únicas mans, senón que unha pluralidade de axentes situados en diversos lugares e de natureza tamén diferente contribúen a tomar e executar decisións. As con-dicións do rescate financeiro a Chipre de 2013 por parte da Unión Europea e o espectáculo de ver como o Banco Central Europeo, o Fondo Monetario Internacional, a Comisión Europea e o Goberno alemán se foron acusando reciprocamente das súas condicións (o corralito aos aforros depositados nos bancos chipriotas) exemplifica o difícil que é a atribución de responsabilidade neste contexto global. De feito, ben se podería afirmar que mesmo houbo organizacións que



saíron dunha situación de escasa relevancia política para se transformaren en xestores de crise precisamente pola necesidade de esvaecer os que actúan. É, por exemplo, o papel que tivo o Fondo Monetario Internacional como integrante da troika na xestión da crise de débeda pú-blica europea, territorio en que, ata o momento, nunca tivera un papel relevante. Nesta liña, hai que sinalar, como elemento que impulsa a súa operatividade, o dato de que forman redes para conformar políticas conxuntas que sirvan aos ámbitos materiais que teñan asignados20. De feito, pode que os instrumentos de colaboración non teñan sequera funcións executivas, senón meramente de compartición de información e de colaboración, o que permite proporcionar informacións recíprocas e estatísticas (un dos elementos centrais da gobernanza actual, como veremos máis adiante) , así como, se é o caso, realizar recomendacións aos membros da rede e, xa que logo, aos Estados.

Unha estrutura flexible, que se reconduza a un mero secretariado, pode resultar suficiente para cumprir estes obxectivos. Foi o modelo, por exemplo, do sistema nórdico, con indepen-dencia de que configurase nos últimos tempos unha estrutura que reflicte un grao superior de interrelación. Ao mesmo tempo, existen outros casos onde a necesidade dunha “Administra-ción” é condición necesaria para o seu funcionamento.

A segunda característica do soberano supraestatal difuso é que ten capacidade suficiente para inserirse dentro da estrutura organizativa nacional, condicionando a súa toma de decisións a prol de materializar o pensamento único económico dada a súa propia fortaleza. Hai ocasións en que, de feito, a Administración nacional forma parte da toma de decisións do soberano supraestatal, aínda que cunha visibilidade limitada. É o que atopamos coa presenza dos go-bernadores dos bancos centrais europeos no Consello de Goberno do Banco Central Europeo. Con iso dispón de capacidade para incidir na toma de decisións nos Estados nacionais, que se atopan condicionados para dar cumprimento a tales compromisos. En último extremo veranse compelidos polas sancións que provirán dalgún dos axentes deste soberano supraestatal21.

Pero, en terceiro lugar, o máis relevante en canto ao funcionamento das administracións públicas consiste en que ten un carácter privado, na medida en que vela pola satisfacción dos intereses das corporacións. De feito, como sinalou Capella, este dato fíxose realidade debido ao traspaso de “decisións capitais da esfera pública á esfera privada”22. O anterior non é óbice para que este dereito se cree e se manteña ao servizo dos grandes axentes económicos (como se verá con posterioridade) e se presente como beneficioso para a humanidade no seu conxunto. Non hai máis que ver o acontecido en toda Europa coa actuación pública para superar a crise bancaria.

De feito, esta Administración do poder supraestatal difuso ten, como sinalou Capella, unha lexitimación diferente, cun discurso que non coincide co que resulta para as administracións públicas do texto constitucional23. En efecto, a lexitimidade que se predica destes entes pú-blicos ou privados pódese medir só en termos de eficacia ou, máis concretamente, de eficacia técnico-produtiva. E, dentro deste tipo de lexitimación, só se admite a política económica que permita o máximo grao de desenvolvemento das grandes empresas multinacionais.

Efectivamente, o debate sobre as solucións económicas é inexistente. Non hai, desde a súa óptica exclusivista, outro enfoque, outra política económica máis que esa. Sen dúbida é unha forma de ver a realidade consubstancial nestes tempos de promoción do pensamento único, en feliz expresión de Ramonet24, que considera calquera desviación na súa liña ideolóxica como irracional cientificamente falando. No entanto, os instrumentos xurídicos que se foron apro-bando (como o Tratado de Estabilidade, Coordinación e Gobernanza na Unión Económica e



Monetaria, de 2012) ou que se están a negociar (como o TTIP) limitan substancialmente as posibilidades de afastarse dos ditos paradigmas.

5 FUNCIONAMENTO DAS REDES INFORMAIS DE ASUNTOS PÚBLICOS

O funcionamento da economía global deu lugar á creación de entidades “informais” que serven para a xestión de asuntos públicos, redes informais que xurdiron como un instrumento que permitiu un impulso considerable á gobernanza mundial. Para os efectos explicativos, o número de membros que o compoñan non é o dato máis relevante, senón o da estrutura que posúen e, sobre todo, as funcións que ten atribuídas e cal é o grao de intensidade con que están a intervir nos asuntos públicos.

Por tomar os datos dunha das seccións que ten neste momento o G20, o ámbito que abordan está formado por materias tan relevantes como a discusión de solucións aos grandes problemas económicos actuais, estabilización económica e reformas estruturais, aumentar a coordinación internacional para a prevención de crises, corrección de desequilibrios externos, fiscais e financeiros, prover recursos para unha maior liquidez global e o fortalecemento do sis-tema financeiro internacional. Como se pode ver, ten un marcado carácter económico e unha incidencia moi pequena nas cuestións sociais e ambientais do mundo actual.

En principio, estes foros económicos internacionais xorden como instrumento das grandes nacións desenvolvidas para a xestión económica. De feito, as primeiras reunións das grandes nacións desenvolvidas aparecen como instrumento de coordinación económica ante a crise do petróleo dos anos setenta do século pasado, nun momento en que se empeza a percibir que o modelo de Bretton Woods xa daba síntomas de esgotamento. A partir destas reunións iniciais, alcanzaron un papel relevante na xestión económica global, dado que se transformaron nun instrumento eficaz de coordinación de políticas económicas. No campo da economía, deron paso á realización de actividades de asistencia recíproca que viñan realizando o Banco Mundial ou o Fondo Monetario Internacional.

O anterior é consecuencia dos modos de actuar que teñen estes funcionamentos en rede, porque son extremadamente flexibles na súa forma de proceder, tanto nos procedementos de actuación como nos xeitos de exteriorizar as súas decisións. O conxunto amplo de reunións preparatorias realizadas polos “sherpas”, adaptables ás necesidades do seu obxecto, conseguiu dar un salto cualitativo en canto á capacidade de adoptar decisións.

Dentro dos datos destacables da súa composición, chama a atención a presenza das gran-des organizacións económicas internacionais e dos representantes dos bancos centrais, o que é especialmente importante pola autonomía da que están dotados legalmente. De feito, o aumento dos participantes acaecido durante os anos da crise económica –pasando de ser G8 a ser G20, con convidados– traduciuse en que as “declaracións dos líderes do G20” resulten moito máis laxas e, por iso, menos operativas, o que non quita que haxa unha relación bastante pormenorizada das obrigas que asume cada un dos Estados para a mellora da súa situación económica propia e, polo tanto, global. Examinando o seu contido, poderase apreciar que non se apartan do Consenso de Washington.

A flexibilidade permitiu, ademais, traspasar o seu ámbito natural de actividade cando resul-tase necesario, efectuando actividades de carácter político. A crise de Kosovo proporcionoulle ao G8 un novo papel para a resolución do conflito, que se materializou na resolución do Con-



sello de Seguridade das Nacións Unidas, a cal incorporou a solución adoptada polo Comité de Ministros con cita expresa da decisión tomada.

6 AXENCIAS INTERNACIONAIS. MÁIS ALÁ DA TÉCNICA: O SEU DESEMPEÑO IDEOLÓXICO

A crise económica puxo sobre a mesa o xeito de funcionar destas axencias internacionais. Stiglitz, en O malestar na globalización, xa nos puxo sobre aviso hai anos de que en moitos casos realizaran análises ideolóxicas dos problemas que lles impedía tomar unha decisión correcta sobre cal era o problema e cal era a realidade sobre a que debían aplicar unhas receitas econó-micas que en moitos casos fixeron que “a dor padecida polos países en desenvolvemento no proceso de desenvolvemento orientado polo FMI e as organizacións económicas internacionais fose moi superior á necesaria”25.

A crise orixinada nos EE.UU. –que está ocasionada pola desregulación dos mercados finan-ceiros– cuestiona aínda máis o modelo destas axencias, sobre todo se analizamos cal foi o seu desempeño durante a crise económica e que é o que o causou. Debemos agradecer a sincerida-de do informe que sobre esa cuestión realizou a Oficina de Avaliación Independente do Fondo Monetario Internacional: “a capacidade do FMI para identificar correctamente os crecentes riscos viuse obstaculizada por un alto grao de pensamento de grupo, captura intelectual, unha tendencia xeral a pensar que era improbable unha forte crise financeira nas grandes economías avanzadas e enfoques analíticos inadecuados. Un débil réxime de goberno interno, a falta de incentivos para integrar o traballo das distintas unidades e formular opinións disidentes, e un proceso de revisión que non lograba establecer todas as conclusións necesarias ou asegurar que se seguisen todos os pasos precisos tamén foron factores importantes, mentres que as limita-cións políticas posiblemente tamén influísen en certa medida”26.

Particularmente, chama a atención o desenvolvemento que fai máis adiante sobre as premi-sas metodolóxicas de traballo que leva a cabo o FMI que inhabilita as súas conclusións. Como sinala máis adiante o mesmo informe, “o pensamento de grupo refírese á tendencia entre grupos homoxéneos e cohesivos a considerar os problemas só dentro de certo paradigma e a non cuestionar as súas premisas básicas (Janis, 1982). A opinión predominante entre o persoal do FMI –un grupo cohesivo de macroeconomistas– era que a disciplina de mercado e a auto-rregulación serían suficientes para evitar problemas graves nas institucións financeiras. Tamén crían que era improbable que se producisen crises nas economías avanzadas, onde os mercados financeiros sofisticados podían prosperar de xeito seguro nun contexto en que unha parte am-pla e crecente do sistema financeiro funcionaba cunha mínima regulación”.

Nunha liña equivalente, pódese falar dos medos do persoal a manter unha postura dis-crepante: “varios altos funcionarios opinaron que o feito de expresar fortes puntos de vista en contra da corrente podía “arruinarlles a carreira”. Polo tanto, as opinións tendían “a gravitar cara ao centro” e “o noso asesoramento converteuse en procíclico”. O persoal técnico vía que as avaliacións que se adaptaban á opinión xeral non eran penalizadas, mesmo cando resultasen erradas. Con frecuencia destacouse que a falta de rendición de contas era un serio obstáculo para establecer os incentivos correctos”27.

Exposto nas palabras do resumo executivo do informe, “o FMI necesita: i) crear un ámbito que alente a actuar con franqueza e teña en conta as opinións en disidencia; ii) modificar os incentivos para ‘dicirlles a verdade aos poderosos’; iii) integrar mellor as cuestións macroeconó-



micas coas relativas ao sector financeiro; iv) superar a ‘mentalidade de silo’ e a cultura arredista, e v) transmitir unha mensaxe clara e coherente sobre as perspectivas e os riscos mundiais”28.

As poucas páxinas do dito informe constitúen a mellor proba dos problemas que está a ter a estrutura organizativa internacional que está a rexer a economía mundial: uns enfoques ideo-lóxicos que están pechados nunha determinada proposta económica, sen analizar solucións al-ternativas ou facer estudos imaxinativos que poidan saír do “politicamente correcto”, iso malia que este único receitario económico está entre as causas da crise e que está a ocasionar graves problemas sociais. A mera resposta do recorte de servizos (en lugar de ampliación dos ingresos vía impostos ou cunha política decidida contra os territorios offshore e acordos de redución impositiva) mostra ás claras como de ideolóxico é o labor técnico que se realiza, e iso sen a po-sibilidade sequera de exixirlles responsabilidades, xa que quedan fóra do ámbito de actuación dos órganos de representación democrática.

Púidose ver o pulo tecnocrático do FMI, extensible á maior parte das institucións interna-cionais do mundo global. Desde un punto de vista metodolóxico, non se debe caer na tenta-ción de identificar “técnica” cun modelo tecnocrático de solución única, sobre todo cando nos movemos nos eidos do que serían as “ciencias sociais”. Por expresalo claramente, solucións progresistas e conservadoras requiren “técnica” para levalas á práctica. Desde esta perspectiva, moitas das solucións que se están a proporcionar teñen un verniz técnico co que aparecen ante a opinión pública pero que encobren unha substancia ideolóxica determinada que se dilúe en-tre as ditas connotacións aparentemente asépticas. O efecto do impulso tecnocrático poderíase sintetizar no cambio do modelo de lexitimación, na medida en que “busca lexitimarse non tanto pola aquiescencia formal do demos como por unha eficacia cuxos parámetros autodefine e publicita el mesmo”29.

7 ENTIDADES PRIVADAS PARA A XESTIÓN DE ASUNTOS PÚBLICOS GLOBAIS

A globalización permitiu o nacemento/fortalecemento de entidades privadas ás que se atri-búe/asumen a xestión de asuntos públicos. Sería o caso da ICANN, da Axencia Mundial Anti-dopaxe, do Consello de Administración de Pesqueiras ou do Instituto de Estandarización. A eles engadíronse todos os fenómenos de externalización de actividades onde as administracións públicas lles encomendaron o deseño das súas políticas a terceiros ou a mecanismos mixtos de colaboración público-privada.

Dentro deste peso esencial que teñen as entidades privadas que xestionan asuntos públicos, un dos factores máis relevantes está constituído polos indicadores de goberno. Os indicadores non son máis que datos que valoran a situación dun determinado país ou territorio nun ámbito determinado. A eles referireime con posterioridade como un dos factores de debilidade dos Es-tados na medida en que condicionan as súas políticas, reducindo, polo tanto, a súa capacidade de configuración das políticas públicas.

Pola importancia que ten o sector económico, resulta salientable o peso que tiveron estas entidades na configuración da regulación dos mercados financeiros, peso que se debeu tanto á cesión que fixeron os poderes públicos a outras entidades para xestionar a regulación financeira como á presenza destas entidades privadas no camiño de aprobar a regulación. Convén lem-brar aquí, por exemplo, o papel que tivo a International Swaps and Derivatives Association na concreción do réxime destes derivados financeiros, réxime que logo se implantaba co apoio dos



Estados. Ou qué podemos dicir aquí do papel da entidade NRSRO á hora de valorar a solidez dos créditos que teñen as entidades financeiras. Ou da fixación de estándares que se realizou a través da International Accounting Standards Board e o Financial Accounting Standards Board, que tiveron un efecto directo ao seren asumidos polos poderes públicos na regulación do seu mercado de capitais. E, en fin, qué dicir das axencias de ratings, entidades de natureza privada que son as que determinan a solidez das economías en función dunha serie de criterios vincula-dos aos criterios do consenso de Washington. O que resulta máis curioso é que, malia a nociva influencia que tiveron estas entidades na crise económica de 2008, non se efectuou un corte radical na presenza destas entidades privadas xestionando os mercados financeiros.

Pero cando se fala de peso das entidades privadas tamén debemos referirnos ao das empre-sas supostamente reguladas e onde os mercados financeiros nos proporcionan moitos exem-plos. É, de feito, coñecido o papel da industria financeira nos acordos de Basilea e na gober-nanza económica da UE antes da crise económica. Pero, malia as negativas consecuencias que tivo a desregulación impulsada polas entidades privadas, non podemos obviar aquí o papel que tiveron estas mesmas entidades a través do Instituto Internacional de Finanzas para ter unha presenza activa no proceso que culminou coas normas de Basilea III, normas que, a pesar do avance que supuxeron, non deixaron de xerar problemas que reflicten o peso dos regulados: o atraso ata 2019 da implementación total é unha aposta arriscada, tendo en conta o acontecido en 2008. E que a ratio de capital se manteña no 7 % dos recursos cando debería estar entre o 15 e o 20 % non é senón outra proba do que se está a sinalar.

8 A DEBILITACIÓN DO ESTADO: CONSTANCIAS E PERSPECTIVASOs elementos analizados nas dúas últimas epígrafes condúcennos a unha conclusión clara:

a debilitación dos Estados. Partindo da relatividade que ten a expresión debilitación, o debate pódese situar en se nos atopamos ante unha redefinición dos poderes estatais ou ante outra circunstancia. De acordo co sinalado pola Organización das Nacións Unidas no ano 2001, a globalización non debilitou os Estados, pero cambiou os seus roles. “Os Estados deixaron de ser os provedores universais para se converteren en catalizadores, habilitadores, protectores, orientadores, negociadores, mediadores e construtores de consensos. A globalización está a producir unha nova orde de redes, asociacións, partenariados entre os gobernos, os cidadáns e as empresas, fortalecendo a influencia do público nas institucións e os gobernos. (...) Para isto non serven as vellas estruturas burocráticas decisionais xerárquicas. As estruturas monocráticas compactas, piramidais, que constitúen o legado do racionalismo do século XVIII xa non repre-sentan a realidade das administracións públicas contemporáneas”30.

É certo que a soberanía nunca tivo un carácter absoluto, xa que sempre houbo factores externos que reduciron o ámbito dos poderes do Estado. É algo que ten numerosos contornos pero que resulta doado de entender coa mera constatación da desigualdade entre os Estados, que se manifestou nas debilidades das relacións de veciñanza ou nas propias condicións de acceso ao crédito, o que constitúe unha constante ao longo da historia. Esta desigualdade é tan consubstancial que mesmo a Resolución da ONU 2625 (XXV) respecto á “igualdade soberana dos Estados” di que estes “son por igual membros da comunidade internacional”, malia as di-ferenzas de orde económica, social, política ou doutra índole”. Non esquezamos que o dereito internacional é o principal elemento de recoñecemento xurídico desta desigualdade entre os Estados: a composición do Consello de Seguridade da ONU é o prototipo da desigualdade. O



dereito internacional supuxo un elemento disuasorio en canto á extensión dos poderes dos Estados, máis alá das debilidades que se poidan pensar deste sector do ordenamento xurídico.

A situación actual mudou. Desde logo, hai datos prácticos que nos permiten afirmar a debi-lidade actual do Estado nun contexto global: os problemas de seguridade fronte ao terrorismo internacional ou o crime organizado son a punta do iceberg dunha realidade en que o Estado debe incrementar as súas relacións de cooperación con outros Estados. As propias dificultades de negociación coas grandes corporacións transnacionais impúlsannos a pensar nas vantaxes das solucións coordinadas. E, de feito, pódese afirmar que nin sequera un poder militar cuali-tativamente importante permite para a maior parte dos Estados garantir a seguridade interior. A permeabilidade que proporcionan as redes de comunicacións é un burato polo que se pode diluír a máis férrea das fronteiras.

Pero, cando se examinan as causas da debilitación do Estado, hai causas que non derivan só da realidade cambiante e do impacto das tecnoloxías da información e a comunicación. Nin sequera é que o marco de referencia estea establecido nos seus principios básicos no soberano supraestatal difuso. O marco económico da globalización conduciu a determinados cambios na estrutura e xeitos de funcionar do Estado que coadxuvaron a minguar a súa capacidade de intervención na vida social e económica, cuestionando a percepción clásica da Administración pública como o ente que “personifica o poder do Estado; é, por iso, unha potentior persona, un personaxe poderoso”31. Non obstante, esta cuestión da debilitación do Estado será contada noutra ocasión.

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NOTAS

1 Beck, 2004.

2 Convén lembrar, neste sentido, como Heller sinalaba en 1934 que “o Estado se diferencia de todos os grupos territoriais de dominación polo seu carácter de unidade soberana de acción e decisión. O Estado está por enriba de todas as demais unidades de poder que existen no seu territorio”. O Estado é “soberano unicamente porque pode dotar a súa ordenación dunha validez peculiar fronte a todas as demais ordenacións sociais”. Heller, 1985: 255.

3 Aínda que sexa obvio, de cando en vez convén recordalo, para non considerar que a cesión de poderes ás organizacións internacionais é unha sorte de maldición divina que nos caeu enriba cando se deben aplicar determinadas políticas. Así, un exemplo que chama a atención é o Estado máis euroescéptico da Unión Europea, o Reino Unido; afirmouse –bastantes anos antes de que o Brexit estivese sequera no ho-rizonte– con nitidez nas resolucións da Cámara dos Lores no asunto Factortame: “todas as limitacións da súa soberanía que o Parlamento aceptou cando adoptou a Lei de 1972 sobre as Comunidades Europeas foron efectuadas de forma voluntaria”.

4 Pisarello, 2011.

5 Neste punto, resulta imprescindible a lectura do libro de Poiares Maduro, 2002.

6 Ramonet, 1997.

7 Sobre estas cuestións pode verse Navarro, 2000.

8 Gramsci, 1930.

9 Concretamente, o consenso de Washington ten a súa orixe no documento “What Washington Means by Policy Reform”, de John William-son (accesible en https://edisk.fandm.edu/min/IST-325-Ecuador/What-Washington-Means-by-Policy-Reform.pdf). Con posterioridade, apareceu o Informe para a Trilateral. Recordemos que o consenso de Washington ten a súa orixe no informe realizado para a Trilateral: Crozier, 1975. Coa expresión Consenso de Washington, orixinariamente quíxose facer referencia ás medidas que as grandes organizacións internacionais requirían para un desenvolvemento estable en América Latina. Non obstante, con posterioridade pasou a ser a expresión coa que se determina o programa económico neoliberal.

10 Castells, 1998: 334.

11 Unha exposición pormenorizada pódese atopar en Cohen, 2012.

12 Held, 1991: 148.

13 Tomo esta clasificación, adaptándoa á aparición dos tratados comerciais de nova xeración de Hirst e Thompson, 1996: 121 e 122.

14 Unha exposición xeral sobre o seu impacto nas administracións públicas pódese ver no meu artigo González García, 2017: 131-153.

15 Unha primeira aproximación a este tratado pódese ver no meu artigo González García, 2017.

16 Capella, 1997: 260.

17 Que fosen tendencias que se ían desenvolvendo pódese ver no discurso do presidente Salvador Allende na Asemblea Xeral das Nacións Unidas o 4 de decembro de 1972, cando afirma que “estamos fronte a un verdadeiro conflito frontal sobre as grandes corporacións transnacionais e os Estados. Estes aparecen interferidos nas súas decisións fundamentais, políticas, económicas e militares por organiza-cións globais que non dependen de ningún Estado e que na suma das súas actividades non responden nin están fiscalizadas por ningún parlamento, por ningunha institución representativa do interese colectivo. Nunha palabra, é toda a estrutura política do mundo a que está a ser socavada. As grandes empresas transnacionais non soamente atentan contra os intereses xenuínos dos países en desenvolvemento, senón que a súa actuación avasaladora e incontrolada se dá tamén nos países industrializados nos cales se asenta”.

18 Sobre a importancia das compañías transnacionais na globalización, tanto na función de pulo como na de principal beneficiario dos seus réditos, véxase Barry Jones, 1995: 165 e ss.

19 Sobre estas cuestións, véxase Strange, 1996: 44 e ss.

20 Sobre estes modelos desagregados de colaboración, pode verse o estudo de Slaughter, 2004.

21 De feito, como sinalaron Hirst e Thompson, “as formas emerxentes de goberno dos mercados internacionais e outros procesos económi-cos inclúen os principais gobernos nacionais, pero nun novo papel: os Estados funcionan menos como entidades soberanas e máis como compoñentes dun sistema de goberno internacional. As funcións centrais do Estado-nación serán proporcionar lexitimidade e asegurar a responsabilidade dos mecanismos de goberno supranacionais e subnacionais”. Hirst e Thompson, 1996: 171.

22 Capella, 1997: 260.

23 Capella, 1997: 265 e ss.



24 Ramonet, 1995: 17 e ss. O autor definiuno como a “tradución en termos ideolóxicos con pretensión universal dos intereses dun conxunto de forzas económicas, en particular as do capital internacional”.

25 Stiglitz, 2010.

26 Os dous entrecomiñados proveñen da Oficina de Avaliación Independente do Fondo Monetario Internacional, 2011. Está dispoñible en castelán na web da Oficina, http://www.ieo-imf.org

27 Oficina de Avaliación Independente do Fondo Monetario Internacional, 2011: 27.

28 Oficina de Avaliación Independente do Fondo Monetario Internacional, 2011: vi.

29 Capella, 2007: 169.

30 World Public Sector Report: Globalization and States, 2001, p. 45.

31 García de Enterría e Fernández Rodríguez, 2011: 43.

Resumo: A criminalidade organizada experimentou un gran crecemento grazas ás novas comunicacións e ás novas formas de relación nas sociedades modernas. Como contraste, a colaboración entre as autori-dades dos distintos Estados e as propias leis internas seguen ancoradas en técnicas xurídicas tradicionais cada vez máis ineficaces.Neste traballo analízanse as estratexias dos Estados tanto na esfera interna como na internacional. No ámbito interno destácase a necesidade de perseguir os bens procedentes do delito para evitar que o delito lles xere beneficios aos seus responsables, así como a persecución de formas penais abstractas ao delito, tales como o branqueo de diñeiro ou o delito de organizacións criminais. No ámbito internacional, deben potenciarse novas ferramentas ou instrumentos de cooperación entre as autoridades fiscais e xudiciais, tales como os equipos conxuntos de investigación ou os mecanismos supranacionais de coordinación.A análise compara a situación na Unión Europea e Iberoamérica.Palabras clave: Dereito penal, delincuencia organizada, comisos, cooperación xudicial internacional, Iberoamérica.

Resumen: La criminalidad organizada ha experimentado un gran crecimiento gracias a las nuevas comu-nicaciones y a las nuevas formas de relación en las sociedades modernas. Como contraste, la colaboración entre las autoridades de los distintos Estados y las propias leyes internas siguen ancladas en técnicas jurídicas tradicionales cada vez más ineficaces.En este trabajo se analizan las estrategias de los Estados tanto en la esfera interna como en la internacional. En el ámbito interno se destaca la necesidad de perseguir los bienes procedentes del delito para evitar que el delito genere beneficios a sus responsables, así como la persecución de formas penales abstractas al delito, tales como el blanqueo de dinero o el delito de organizaciones criminales. En el ámbito internacional, deben potenciarse nuevas herramientas o instrumentos de cooperación entre las autoridades fiscales y judiciales, tales como los equipos conjuntos de investigación o los mecanismos supranacionales de coordinación.El análisis compara la situación en la Unión Europea e Iberoamérica.

Estratexias do Estado de dereito fronte á criminalidade organizada transnacional

Estrategias del Estado de derecho frente a la criminalidad organizada transnacional

Strategies of the rule of law against transnational organized crime

ANTONIO ROMA VALDÉS

[email protected]


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Antonio Roma Valdés

Palabras clave: Derecho penal, delincuencia organizada, decomisos, cooperación judicial internacional, Iberoamérica.

Abstract: Organized crime has experienced a great growth thanks to new communications and new forms of relationship in modern societies. In contrast, cooperation between authorities of different countries and domestic provisions against crime remain ineffective. This paper analyses the strategies of the states in the international sphere as well as the national one. In the internal area, there is a need to confiscate assets from crime to avoid benefits for those responsibles, as well as the prosecution of abstract criminal forms of crime, such as money laundering and the crime of organized groups. In the international area, new tools or instruments of cooperation among fiscal and judicial authorities should be strengthened, such as joint investigation teams or supranational coordina-tion mechanisms. Analysis compare the situation in European Unión and Latin America.Key words: Criminal law, organized crime, confiscation, international judicial cooperation, Latin Ame-rica.

Sumario: 1 Introdución. 2 Bases para unha cooperación xudicial internacional eficaz. 2.1 A evolución da cooperación entre as autoridades xudiciais dos Estados. 2.2 O principio de dobre tipificación e a harmo-nización das leis penais. 2.3 A necesidade de novas formas de cooperación entre os Estados. 3 A privación de bens como ferramenta fundamental. 3.1 A solución no dereito comunitario: os comisos penais. 3.2 O sistema de perda ou extinción do dominio. 3.3 A necesaria compatibilidade entre ambos os dous sistemas. 3.4 Unha necesidade en común: a xestión transitoria dos bens. 3.5 Os espazos esquecidos: os paraísos fiscais e os paraísos institucionais. 4 Conclusións. 5 Bibliografía.

1 INTRODUCIÓNSe antes o estudo dunha materia exixía ler pausadamente a bibliografía dispoñible, hoxe

calquera información é accesible a golpe de clic: todo é máis rápido e inmediato e calquera des-prazamento de persoas, capitais e mercadorías é doado e barato. A sociedade actual é aberta, complexa e rapidamente evolutiva, e os canons normativos e institucionais dos Estados non se adaptan con facilidade ás novas situacións. Ante as formas de relación social estendéronse formas tradicionais de delincuencia ou xurdiron novos conflitos, algúns dos cales son resoltos de xeito desigual polas lexislacións penais en busca dunha non sempre doada eficacia.

Un dos principais problemas dos Estados é precisamente afrontar as consecuencias da delin-cuencia organizada transnacional. Algúns organismos trataron de cuantificar economicamente a importancia do crime organizado e situouse no 1,5 do PIB mundial1 con fundamento nuns datos dificilmente contrastables cando se basea en datos obtidos de aspectos ocultos da sociedade. Non se trata polo tanto de asumir esas informacións, senón de destacar a importancia cualitativa deste fenómeno que pasou de centrarse nos grandes tráficos de droga, armas e seres humanos, sexa con fins de explotación sexual ou laboral, a outras formas delituosas como o cibercrime, o terrorismo ou as redes de corrupción, entre outras variadas formas de ataque á sociedade ou aos propios alicerces do Estado de dereito.

En xeral, a delincuencia organizada ten como características fundamentais a súa comple-xidade e o seu carácter transnacional. A súa complexidade xa que se apoia nas vantaxes do sistema económico e se serve de estruturas societarias e contables para funcionar, despraza tanto mercadorías como capitais de xeito cada vez máis sofisticado e é capaz de atentar masivamente contra persoas e Estados. As estruturas delituosas actuais son complexas, contan co apoio de moitas persoas e organizacións preparadas e, en consecuencia, a súa investigación, persecución e castigo dista moito do marco normativo e institucional que os Estados foron tecendo desde o século XIX. E é transnacional na medida en que os grupos criminais se aproveitan dos límites



soberanos dos Estados para operar delituosamente, sexa para cometer un delito desde outro Estado (por exemplo, traficando cun ben prohibido), sexa para ocultar, disimular ou gozar das ganancias xeradas coa súa actuación.

A delincuencia organizada acadou tal grao de sofisticación e tamaño que non pode atacarse separadamente en cada Estado, de maneira que todas as nacións estenderon unha lexislación interna cada vez máis complexa na mesma medida en que expandiron o seu marco xurisdicional para defender a sociedade en que se asentan dos crimes que se preparan ou executan desde outro Estado e tenderon a xerar institucións que procuran adaptarse ao ritmo que marca a nova delincuencia. Non obstante, o esforzo separado das nacións é baldío e exixe novas estratexias que en esencia son dúas, a saber, a creación de novos espazos de cooperación entre as respectivas autoridades e a privación dos beneficios do delito para os seus autores. Estes dous aspectos son os que se tratan a continuación.

A abordaxe da materia indicada no título require unha comparación de sistemas xurídicos e institucionais e un enfoque decididamente transnacional. Polo tanto, vaise establecer unha permanente comparación entre o sistema comunitario europeo cos diferentes sistemas presentes nunha rexión global tan importante como a iberoamericana.

2 BASES PARA UNHA COOPERACIÓN XUDICIAL INTERNACIONAL EFICAZ

2.1 A evolución da cooperación entre as autoridades xudiciais dos Estados

A cooperación entre os Estados experimentou unha importante pero insuficiente e desigual evolución nos últimos anos. As lexislacións internas dedicábanlle un amplo espazo á extradición como forma de cooperación entre Estados. Non obstante, a extradición é un instituto que se explica pola existencia de fronteiras amuralladas no pasado, de maneira que a solicitude de en-trega dun suxeito se conforma como un aspecto vinculado á soberanía que implica a decisión final dunha autoridade política dentro dun marco normativo que inclúe unha intervención das autoridades xudiciais. O vixente artigo 824 da Lei de axuizamento criminal española, vixente desde 1882, expresa esta concepción ao prescribir que “só poderá pedirse ou proporse a ex-tradición: 1.º Dos españois que, tendo delinquido en España, se refuxiasen en país estranxeiro. 2.º Dos españois que, tendo atentado no estranxeiro contra a seguridade exterior do Estado, se refuxiasen en país distinto daquel en que delinquiron. 3.º Dos estranxeiros que, debendo ser xulgados en España, se refuxiasen nun país que non sexa o seu”. Así eran e seguen a ser, con algunhas diferenzas, as leis de todos os Estados.

Na actualidade, pola contra, gañou unha presenza (ben é certo que escasa) na lexislación interna e sobre todo nos tratados internacionais a figura da cooperación internacional con miras á obtención de material probatorio ou á práctica de distintas clases de dilixencias, de maneira que un xuíz dun Estado A pide a asistencia da autoridade que corresponda dun Estado B a través dun mecanismo que se funda no principio de confianza mutua entre os Estados, base da sinatura e ratificación de convenios internacionais. Igual que a extradición, a forma que os convenios internacionais existentes na actualidade veñen descansando na centralización dos actos de comu-nicación entre as autoridades xudiciais dos distintos Estados nas autoridades centrais designadas polo poder político tanto como forma de xestión tanto como de control.



Postas así as cousas, a cooperación xudicial entre Estados establécese sobre un sistema en que unha autoridade xudicial independente ou, cando menos, autónoma, como os ministerios públicos, lle remite un rogo a outra autoridade xudicial doutro Estado soberano a través dunha comunicación escrita que debe pasar sucesivos pasos nos cales o protagonismo recae na super-visión dunha autoridade administrativa. Na súa concepción tradicional, para que unha carta ou comisión rogatoria cruce unha fronteira, deberá ser coñecida, rexistrada e transmitida por dúas autoridades centrais cando menos, máis o tempo de tradución. Ben é verdade que o mecanismo da cooperación xudicial internacional evolucionou para incrementar os actos de cooperación, en particular dentro de Europa.

2.2 O principio de dobre tipificación e a harmonización das leis penais

Particularmente no ámbito extracomunitario, tanto na extradición como na cooperación xudicial internacional, ten unha importancia nada desdeñable un principio común, o de dobre tipificación, que suxeita o cumprimento do solicitado por unha autoridade estranxeira a que os feitos susceptibles de axuizamento ou de cumprimento de pena se atopen castigados en ambos os dous Estados. Por esta razón, diferentes organizacións propiciaron ou auspiciaron a sinatura de convencións internacionais promovendo a inclusión no dereito dos Estados de determinadas formas de delincuencia. No caso da ONU producíronse convencións con distintos contidos que, ademais de propor unha tipificación uniforme, abriron a vía para que os Estados as comprendan como tratados de cooperación xudicial ou de extradición nunha técnica de dereito brando2. E non é o único ámbito cunha pretensión globalizadora: outras organizacións, como a OCDE3 e o Consello de Europa4, abríronse á sinatura de convenios ratificados en diferentes continentes.

De xeito paralelo, nalgúns ámbitos rexionais producíronse formas de harmonización le-xislativa penal; así, ademais da Unión Europea, pode mencionarse o Sistema da Integración Centroamericana (SICA), que agrupa Costa Rica, O Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua e Panamá. En ambos os dous ámbitos, pero con diferenzas técnicas importantes, procurouse equiparar a redacción dos tipos penais de maneira que a cooperación entre os Estados sexa máis doada e as sociedades resulten mellor protexidas.

Un dos exemplos máis patentes de dificultade atopámolo no tráfico ilícito de bens culturais. En concreto, todas as normas comunitarias que establecen o deber dos Estados de incorporar no seu respectivo ordenamento interno o sistema de cooperación xudicial en materia penal de acordo co principio de recoñecemento mutuo eximen do principio de dobre tipificación un conxunto de trinta e dúas infraccións por consideralas comúns en todos eles, e unha delas é o tráfico ilícito de bens culturais5. Non obstante, entender o que se comprende por tráfico ilícito e ata onde alcanza a protección cultural do ben varía dun a outro Estado. Deixando de lado o aspecto cultural, o ámbito do tráfico pode referirse a condutas como a exportación, a importación ou a posesión ou o comercio ilegal interno. No seguinte cadro amósase unha comparación dos réximes xurídicos en Europa6:

Exportación Importación Comercio interno

Alemaña L. 2007 L. 2007

Austria CP

Chipre CP

Croacia 325 CP




FranciaL 114-1 e L. 214-3 C. Patrimoine

Eslovenia 218 CP

Eslovaquia CP

España 2 L. Contrabando

Estonia CP

Grecia 6, 65 L. 2002 64 L. 2002 59 L. 2002

Hungría 311 CP

Italia 174 L. 2004 173 L. 2004

Lituania 199 CP

Luxemburgo CP

Reino Unido 1 Dealing Act 2003

Romanía 416 CP

Polonia CP

Portugal 21, 23 DL 89 22, 23 DL 89

A lectura permite deducir que dos actuais vinte e oito Estados só dezaoito prevén unha regulación ao respecto, dezasete deles establecendo de xeito expreso unha sanción penal para a exportación e tres deles para a importación de bens culturais. O mesmo exercicio pode esta-blecerse en Iberoamérica, de acordo coa táboa seguinte:

Exportación Importación Comercio interno Posesión

Arxentina 49 L 25743 49 L 25743 48 L 25743

Bolivia 223 CP

Colombia L. especial

Ecuador 415 CP 415 CP

O Salvador 224 CP 224 CP 223 CP 223 CP

Guatemala 332 CP 332 CP

México L. especial

Nicaragua 299 CP 299 CP

Panamá 231, 233 CP 231 CP 234 CP

Perú 228-230 CP 228-230 CP

Venezuela 41 L. especial

Polo tanto, nada sancionan ao respecto as lexislacións de Brasil, Chile, Costa Rica, Cuba, Honduras, Paraguai, República Dominicana e Uruguai, mentres que once Estados castigan a exportación, dous a importación, seis o comercio non autorizado e dous deles, igual que Grecia, a posesión de bens culturais. O resultado de ambos os dous cadros tradúcese nunha falta de determinación do que debe entenderse por tráfico ilícito, en particular para casos distintos da exportación de bens culturais, e este aspecto pode condicionar decididamente a cooperación entre os Estados.

E non é o único caso suposto delituoso que crea problemas. Algunhas figuras penais son novidosas e explícanse en boa medida polas tensións que xera o comercio internacional, que alcanzan de xeito moi desigual os Estados e que poden presentar serios inconvenientes de



harmonización lexislativa. É o caso do delito de minaría ilegal, recollido de xeito expreso nas leis penais de Chile, Colombia, Ecuador ou Perú e que podería acadar a categoría delituosa noutros Estados na medida en que a actividade chegase a producir danos ambientais noutros Estados. Ou o de tráfico de órganos, tratado de modo moi desigual e que en escasas ocasións prevé o suposto de turismo con miras ao transplante a que se refire o Convenio de Santiago de Compostela do Consello de Europa contra o tráfico de órganos de marzo de 2015.

A estratexia fundamental de harmonización lexislativa centrouse en castigar dúas formas delituosas que se afastan do resultado antixurídico central e apuntan á liña de flotación das or-ganizacións: o delito de asociación ou organización criminal e o delito de branqueo ou lavado de activos. O primeiro tende á sanción da creación, dirección ou pertenza a unha organización criminal e os Estados signatarios da Convención de Palermo, que son todos ou case todos os do mundo, deberon incorporala aos seus ordenamentos internos, no caso español a través dun delito especial e autónomo de organización e grupo criminal nos artigos 570 bis e ss. CP, que debe combinarse con distintas agravacións específicas dun xeito moi pouco practicable para os efectos de determinar a penalidade en concreto. En América, algunhas leis sancionan a asociación ilegal, casos de Arxentina (210, 210 bis CP, aínda que a xurisprudencia configurou este delito como unha forma preparatoria doutros, exixindo un resultado delituoso diferente), Chile (292 ss. CP), Costa Rica (281 CP), Ecuador (369 CP), O Salvador (345 CP), México (164, 164 bis CP) e Nicaragua (392 CP). No caso do Perú, castígase tanto a asociación ilícita (317, 317 CP) como distintas formas de agravación específica, mentres que no Brasil se castiga a pertenza a cuadrilla ou banda (288, 288 a CP).

Pola súa parte, o delito de branqueo (como é coñecido en España e Panamá) ou lavado (denominación común en case toda Iberoamérica) de diñeiro, capitais ou activos tende a privar de beneficios os partícipes do delito e dos que con eles cooperan. O castigo, que deriva das distintas convencións internacionais ratificadas no marco da UNODC, ten no caso europeo un tratamento moito máis concreto e é unha ferramenta fundamental para o combate do crime organizado. Non obstante, algunhas nacións castigan calquera acción de lexitimación de capital delituoso (España, 301 CP; Arxentina, 305 CP; Colombia, 323 CP; Ecuador, 289 CP; México, Lei federal para a prevención e identificación de operacións con recursos de procedencia ilícita de 2012; Nicaragua, Norma para a prevención de lavado de diñeiro e outros activos de 2002; Perú, Lei 27765, de 2002), mentres que noutras lexislacións a sanción se reserva para os casos de lexitimación de capitais que proceden de formas concretas de delincuencia (Brasil, artigo 1 da L. 9.613, de 1998; Chile, 27 L. 19.913, de 2003; O Salvador, Lei 498, de 1998), deixando fóra os casos de procedencia doutras formas delituosas, ou ben lle outorgan un tratamento procesual ou institucional diferente en función da forma de delincuencia asociada á actividade delituosa (Bolivia, Lei 913, de 2017). Nestes casos de distinto tratamento en función da clase de delincuencia, o funcionamento do sistema represor sempre irá lastrado nos casos frecuentes na práctica de detección dunha actuación propia do branqueo en que a orixe do capital ilegal non pode determinarse a priori.

2.3 A necesidade de novas formas de cooperación entre os Estados

A pesar das dificultades apuntadas, é xusto recoñecer que o sistema de cooperación entre Estados funciona. Non obstante, cabe mencionar que as formas de cooperación deben evolu-cionar se pretender ser eficientes e superar os vellos límites fronteirizos. En particular, as formas



de cooperación xudicial non poden quedar limitadas a unha petición en forma de comisión rogatoria transmitida a través de autoridades administrativas e a cumprir de acordo cun marco probatorio particular e distinto daquel para o que ha de servir. Con outras palabras, se a auto-ridade xudicial (normalmente o ministerio público correspondente) dun Estado A solicita unha dilixencia do Estado B, a autoridade xudicial deste Estado practicaraa de acordo coas exixencias e os estándares probatorios que lle son propios, que poden ser inferiores aos do Estado requirente, podendo frustrar a eficacia do material probatorio obtido7.

No caso da Unión Europea, a comunicación das autoridades xudiciais é directa sen inter-vención gobernativa, coa conseguinte ganancia en celeridade na execución, e as autoridades xudiciais (na fase previa os ministerios públicos coa estraña excepción española) executarán o solicitado de acordo coas previsións da autoridade requirente, algo lóxico xa que é neste Estado onde deberán producir efectos. Do mesmo xeito e dentro deste ámbito comunitario, flexibili-zouse a intervención dos Estados a autorizar que os Estados poidan desenvolver directamente noutros Estados actos xurisdicionais (citacións, notificacións ou intervencións telefónicas) de maneira que as peticións xurisdicionais se reservan para os supostos de verdadeira importancia e en nada se resente a soberanía dun Estado porque un cidadán situado no seu territorio reciba por correo unha notificación dunha autoridade estranxeira.

Finalmente, institucionalizouse a relación xurídica con instrumentos de coordinación como a Rede Xudicial Europea ou EUROJUST e incorporáronse técnicas novas de cooperación inter-nacional cuxa exposición excede o ámbito deste traballo, á vez que técnicas de prevención e resolución de conflitos xurisdicionais.

Unha das formas de cooperación máis eficaces atopámola na constitución de equipos conxun-tos de investigación entre as autoridades de distintos Estados. Aínda que algúns convenios no marco da ONU admiten determinadas formas de investigación encuberta e actuacións combi-nadas entre os Estados, de ningún modo afondan nesta forma de coordinación das autoridades fiscais e xudiciais. No caso da Unión Europea, a materia réxese a través da Decisión marco 2002/465/JAI do Consello sobre equipos conxuntos de investigación, creados en coordinación con EUROJUST, sempre que resulte precisa unha actuación coordinada e concertada de polo menos dous Estados membros e a través do acordo das autoridades competentes en que se concreten os procedementos a seguir polo equipo. Entre as vantaxes do sistema pode mencio-narse que tanto a información como o material probatorio se transmiten sen as formalidades que implica o sistema de cooperación xudicial tradicional.

Pola súa banda, algunhas leis iberoamericanas conteñen a posibilidade de crear equipos conxuntos de investigación por acordo dos que encabezan os ministerios públicos; non obstante, non regulan a súa formación e o seu contido8.

3 A PRIVACIÓN DE BENS COMO FERRAMENTA FUNDAMENTALA forma máis efectiva de combater a gran criminalidade é, sen dúbida, frustrar as vías de

financiamento das súas actividades e estrangular os beneficios económicos dos seus autores. Os convenios internacionais citados con anterioridade apuntan directamente a esta medida e as lexislacións dos Estados realizaron avances desiguais ao respecto. Desde organizacións como a UNODC, o GAFI, o G20 ou a Unión Europea formulouse un rosario de guías, recomendacións e resolucións de distinto alcance intentando que se adopten medidas para privar os beneficios das



organizacións criminais de acordo co propio ordenamento xurídico interno, así como medidas para procurar unha xestión preventiva destes9.

Neste punto, cómpre destacar que na práctica comparada se formularon desde dous sistemas diferentes, pois mentres nalgúns Estados se acode a medidas accesorias ao delito no marco do ordenamento penal mediante o comiso dos bens, noutros séguense accións propiamente civís.

A finalidade dos bens pode consistir na entrega ao Estado para a súa inclusión nos orzamentos xerais, a adxudicación a fondos especiais de loita contra determinadas formas de delito ou de prevención da súa futura aparición, a posta á disposición dunha autoridade pública, sexa policía ou ministerio público, a compensación das vítimas ou a reutilización social. Todas estas formas de xestión son adecuadas e variables en función da importancia do delito e dos seus efectos en cada sociedade, e requiren para o seu bo funcionamento e a propia credibilidade do sistema na sociedade explicación do seu funcionamento e transparencia e boas prácticas na súa xestión. Non obstante, todas elas parten da necesidade de privar dos bens os que infrinxen as normas esenciais da comunidade.

Nas liñas que seguen expóñense as características de dous modelos contrastados, o comu-nitario e o seguido en diversas nacións iberoamericanas.

3.1 A solución no dereito comunitario: os comisos penaisNo marco da Unión Europea, a privación da propiedade dos bens configúrase como unha

materia penal de acordo coa Directiva 2014/42/UE do Parlamento Europeo e do Consello, do 3 de abril de 2014, sobre o embargo e o comiso dos instrumentos e do produto do delito na Unión Europea, e execútase de acordo cunha ferramenta propia da cooperación penal baseada no principio de recoñecemento mutuo de resolucións penais a través da Decisión marco 2006/783/JAI do Consello, relativa ao principio de recoñecemento mutuo de resolucións de comiso10. En concreto, os artigos 4 a 6 da directiva obrigan a que os dereitos internos dos Estados membros adopten as medidas necesarias para poder proceder ao comiso, xa sexa total ou parcial:

a) Dos instrumentos e do produto do delito, ou de bens cuxo valor corresponda aos ditos instrumentos ou produto, logo de resolución penal firme condenatoria, que poderá ser tamén resultado dun procedemento tramitado en ausencia do acusado.

b) De bens pertencentes a unha persoa condenada por unha infracción penal que directa ou indirectamente poida dar lugar a unha vantaxe económica, cando un órgano xurisdicional resolva, considerando as circunstancias do caso, incluídos os feitos específicos e as probas dis-poñibles, tales como que o valor do ben non garda proporción cos ingresos lícitos da persoa condenada, que o ben de que se trata procede de actividades delituosas.

c) De produtos do delito ou outros bens cuxo valor corresponda a produtos que, directa ou indirectamente, fosen transferidos a terceiros por un sospeitoso ou un acusado, ou que fosen adquiridos por terceiros dun sospeitoso ou un acusado, polo menos cando eses terceiros tivesen ou debesen ter coñecemento de que o obxectivo da transferencia ou adquisición era evitar o comiso, baseándose en feitos e circunstancias concretas, entre elas a de que a transferencia ou adquisición se realizase de maneira gratuíta ou a cambio dun importe significativamente inferior ao valor de mercado.

De xeito complementario, a decisión marco permite que unha autoridade xudicial dun país da Unión Europea remita unha resolución de embargo preventivo ou comiso de bens directamente á autoridade xudicial doutro Estado no cal será recoñecida e executada cunhas causas taxadas de oposición e en todo caso sen que resulte de aplicación o principio de dobre tipificación cando a



pena imposta exceda un límite de tres anos ou se tipifique de acordo cunha lista de trinta e dúas categorías de infraccións penais, normalmente comúns e que en calquera caso comprenden as propias da delincuencia organizada que se indicaron con anterioridade.

Unha vez ditada a resolución pola que se acorda o comiso, que pode ser autónoma á condena polo delito en función do ordenamento xurídico interno de cada nación, o órgano sentenciador pode remitir a súa resolución acompañada dun formulario específico ao Estado en que se teñan motivos fundados para crer que a persoa ou empresa de que se trate posúe bens ou ingresos ou ben a varios Estados nalgúns supostos. Unha vez recibido pola autoridade xudicial competente, recoñeceraa e adoptará as medidas necesarias para a súa execución.

Así pois, atopámonos cunha medida que pode adoptarse autonomamente mediante sentenza xudicial, dentro ou fóra dun procedemento penal pero sempre en relación cun delito e sempre executada como unha resolución penal.

A situación vixente nos Estados americanos é distinta ao coexistiren dous sistemas xurídicos diferentes, sendo predominante no sur do continente o sistema de comisos penais, que en poucas ocasións se estende a bens e efectos diferentes dos que constitúen propiamente o obxecto do delito. Trátase dos casos seguintes:

a) Arxentina. Os artigos 23 do Código penal e 231 do Código procesual penal determinan o comiso dos bens e efectos do delito, establecéndose a medida preventiva de secuestro e posta de bens á disposición xudicial.

b) Bolivia. O artigo 71 do Código penal establece a consecuencia de comiso dos bens e efec-tos do delito, e o artigo 71 bis, aplicable para o delito de lexitimación de ganancias ou lavado de activos, estipula o seguinte:

Nos casos de lexitimación de ganancias ilícitas provenientes dos delitos sinalados no artigo 185 bis, disporase o comiso:

1. Dos recursos e bens provenientes directa ou indirectamente da lexitimación de ganancias ilícitas adquiridos desde a data do máis antigo dos actos do que tivese xustificado a súa condena; e,

2. Dos recursos e bens procedentes directa ou indirectamente do delito, incluíndo os ingresos e outras vantaxes que se tivesen obtido deles, e non pertencentes ao condenado, a menos que o seu propietario demostre que os adquiriu pagando efectivamente o seu prezo xusto ou a cambio de prestacións correspondentes ao seu valor; no caso de doazóns e transferencias a título gratuíto, o donatario ou beneficiario deberá probar a súa participación de boa fe e o descoñecemento da orixe ilícita dos bens, recursos ou dereitos.

Cando os recursos procedentes directa ou indirectamente do delito se fusionen cun ben adquirido lexitimamente, o comiso dese ben só se ordenará ata o valor, estimado polo xuíz ou tribunal, dos recursos que se tivesen unido a el.

O comiso disporase coa intervención dun notario de fe pública, quen procederá ao inventario dos bens con todos os detalles necesarios para poder identificalos e localizalos.

Cando os bens confiscados non se poidan presentar, poderase ordenar a confiscación do seu valor.

Pola súa banda, o Decreto supremo 26143, do 6 de abril de 2001, establece o Regulamento de administración de bens incautados, comisados e confiscados, fixando entre outros criterios a regra de monetización dos bens.

c) Brasil. As leis especiais en materia de lavado de activos e terrorismo (leis 9.613/1998 e 13.260/2016) permiten formas de comiso ampliado.



d) Chile. A Lei 20.000, que substitúe a Lei nº 19.366, que sanciona o tráfico ilícito de estu-pefacientes e substancias psicotrópicas, establece un comiso ampliado só para o seu ámbito de protección.

e) Costa Rica. Mentres non se aprobe o proxecto legal de extinción de dominio, o artigo 110 do Código penal establece un réxime de perda a favor do Estado das cousas ou valores proce-dentes da realización do delito. O réxime cautelar de embargo cautelar establécese nos artigos 263 e 264 do Código procesual penal. Finalmente, o artigo 33 da Lei 8204 de 2001 refírese á distribución de bens confiscados ou caídos en comiso.

f) Panamá. Os artigos 252 a 263 do Código procesual penal establecen a aprehensión pro-visional de activos do delito, o secuestro destes durante a tramitación do procedemento e o alleamento provisional dos bens.

g) Paraguai. O artigo 86 do Código penal establece o comiso dos efectos do delito, admitín-dose determinadas formas de comisos nos artigos 91 (comiso por valor equivalente ou especial do valor substitutivo) e 94 (comiso especial extensivo ou ampliado). Á marxe, existen outras formas de comisos ou conxelacións en materias como financiamento do terrorismo, tráfico de drogas e lavado de activos.

h) Uruguai. O artigo 62 da Lei 14.294 de estupefacientes, modificado pola Lei 18.494, esta-blece o sistema de comiso e de medidas cautelares para o seu aseguramento.

Así pois, existe un grupo de países en que se establece un sistema de comiso penal, que nal-gúns casos é ampliado, aínda que cun réxime de administración cautelar dos bens que depende en exclusiva da resolución xudicial.

3.2 O sistema de perda ou extinción do dominioO modelo de comisos civís ten a súa orixe nos dereitos anglosaxóns, adoitando mencionarse

como precedente as normas de contrabando que desde o século XVII se ditaron en Inglaterra para dirixir as accións contra os barcos ao servizo da infracción por non se ter podido localizar o seu dono, nunha tradición xurídica que se reactiva nos Estados Unidos durante os anos de vixencia da Lei seca (1920-1933) en relación cos bens dos que a incumprían. Pero é en particular na década de 1980 cando dun xeito decidido se dá un impulso lexislativo nesta dirección, en especial a través da Comprehensive Crime Control Act de 1984 e a reforma en 1986 da Comprehensive Drug Abuse Prevention and Control Act de 1970, no marco da denominada Guerra contra a Droga. Na actualidade, a Civil Asset Forfeiture Reform Act (CAFRA) de 2000, reformada pola Patriot Act de 2001, é a norma que configura o eixe central do sistema norteamericano. Á parte da lexislación federal, o marco normativo norteamericano complétase coas lexislacións dos Estados federados, ademais das normas emanadas por distintas entidades locais. Para comprender a operatividade desta normativa, debe partirse do feito de que o procedemento penal norteamericano se circuns-cribe á decisión de culpabilidade e á imposición dunha sanción, sen alcanzar as consecuencias civís derivadas dos feitos criminais. Como excepción, o comiso penal ou criminal forfeiture resól-vese con posterioridade a unha sentenza condenatoria en relación cos bens que son obxecto ou produto de determinados delitos.

Neste contexto, o civil forfeiture ou extinción de dominio establecido na CAFRA, ademais doutras moitas normas, enténdese dentro do marco propio dos sistemas xurídicos anglosaxóns, de maneira que se configura a través dunha acción in rem dirixida pola autoridade competente en cada caso contra a cousa mesma en supostos dunha vinculación concreta con determinadas formas de delincuencia, obrigando o posuidor a xustificar un dominio pleno e lexítimo a través



da súa reclamación dentro do procedemento. En determinados casos de ausencia de parte que reclame a titularidade do ben, a adxudicación do ben resólvese administrativamente a través dun procedemento simplificado11.

En todos os casos, os bens destínanse a fondos especiais, normalmente xestionados polas uni-dades encargadas da persecución do delito, que atopan nestas accións civís unha forma cómoda de financiamento, en constante crecemento nos últimos anos. As críticas ao sistema centráronse na desigual carga probatoria asignada ao Estado e ao posuidor, a tramitación nun procedemento civil sen xustiza gratuíta en prexuízo das rendas máis baixas ou a falta de transparencia ou o mal uso dos bens recuperados polos adxudicatarios12.

Algúns Estados americanos de fala hispana, principalmente en América Central, acolléronse a esta acción denominada segundo os casos perda ou extinción de dominio, xeralmente esta-blecida en leis especiais que regulan a institución nos aspectos substantivos e procesuais e que é preciso conectar coas regras cautelares establecidas na lexislación procesual e no propio comiso sancionado no Código penal.

A primeira norma ao respecto prodúcese en Colombia en 1996 e ten a súa base constitucional no artigo 58 da Constitución colombiana13. Con posterioridade sucedéronse dous réximes xurí-dicos, o primeiro é a Lei 793, do 27 de decembro de 2002, de extinción de dominio, modificada pola Lei 1453/2011, que establecía un réxime derivado da vinculación dos bens con accións criminais, o monopolio da acción por parte do Ministerio Público e un limitado termo de 30 días de prazo probatorio. Na actualidade, a Lei 1708/2014, a través da cal se expide o Código de extinción de dominio, establece un réxime en que o fundamento da acción se basea na función social da propiedade ante a falta de xustificación dunha forma lícita de adquisición por parte de quen aparece como titular dun dereito real14. A práctica determinou unha importante fonte de ingresos para o Estado a través de accións dirixidas a estrangular a economía dos integrantes de organizacións criminais e os que no exercicio das súas profesións ou oficios prestaron servizo destes. No demais, hai que mencionar que o artigo 83 do Código procesual penal de 2004 establece un comiso ampliado en función do cal os bens pasan a ser xestionados pola Fiscalía Xeral a través do Fondo Especial de Administración de Bens, creado pola Lei 785 de 2002, e que o artigo 100 do Código penal determina o comiso como consecuencia do delito en relación cos instrumentos e efectos con que se cometera a conduta punible ou proveñan da súa execución, acordándose a súa adxudicación á Fiscalía Xeneral da Nación. A última reforma a esta norma prodúcese a través da Lei 1849 do 17 de xullo de 2017.

En México é o artigo 22 da Constitución dos Estados Unidos Mexicanos, emendado en 2008, o que establece a necesidade dunha regulación especial na materia15. O complexo réxime xu-rídico mexicano determinou que existan unha lei federal e catorce dos estados federados. A lei federal data de 2009 e os seus principais caracteres derivan da lectura dos seus artigos 5 e 10, que determinan que a acción se exercerá mesmo cando non se concretase a responsabilidade penal, e procederá nos casos de delincuencia organizada, delitos contra a saúde, secuestro, roubo de vehículos e trata de persoas, respecto dos bens que sexan instrumento, obxecto ou produto do delito, mesmo cando non se dite a sentenza que determine a responsabilidade penal. Por outra banda, defínese como unha acción de carácter real, de contido patrimonial, e procederá sobre calquera ben, independentemente de quen o teña no seu poder, ou o adquirise16. No demais, a acción lévase a cabo mediante un procedemento xurisdicional de natureza civil. Para rematar, hai que sinalar que o artigo 24 do Código penal federal establece o comiso dos bens procedentes



do delito e que os artigos 182 q, 229 a 251 e 452 do Código federal de procedementos penais conteñen normas que cómpre relacionar co réxime xurídico especial.

No ámbito centroamericano, son distintas as normas emanadas, xeralmente seguindo o réxi-me marcado pola Lei modelo proposta pola UNODC17. No Salvador debe citarse a Lei especial de extinción de dominio e da administración dos bens de orixe ilícita, aprobada polo Decreto 534, do 7 de novembro de 2013, que crea uns tribunais especializados na materia18. Ademais, os artigos 287 e 500 do Código procesual penal establecen normas que deben combinarse con este réxime xurídico especial. Tamén poden citarse o artigo 4 da Lei de proscrición de maras, cuadrillas, agrupacións, asociacións e organizacións de carácter criminal e o artigo 25 da Lei contra o lavado de diñeiro e activos.

En Guatemala rexe a Lei 55-2010, de extinción de dominio, establecéndose no artigo 60 do Código penal o comiso dos efectos procedentes do delito. E en Honduras a materia establécese na Lei sobre privación definitiva do dominio de bens de orixe ilícita de 2010, cuxo artigo 11 se refire a bens que ou proceden de actividades criminais, ou se adquiren sen xustificación, ou se atopan abandonados.

No Perú, a materia réxese polo Decreto lexislativo 992, do 21 de xullo de 2007, modificado pola Lei número 29212 no ano 2008, que establece un réxime causal que limita a acción aos supostos de procedencia ilícita do ben en función da súa orixe delituosa19. Como contraste, nos casos de delincuencia organizada, o artigo 10 do Decreto lexislativo n.º 1106, de loita eficaz contra o lavado de activos e outros delitos relacionados coa minaría ilegal e o crime organizado, establece o comiso do diñeiro, bens, efectos ou ganancias involucrados, con remisión ao artigo 102 do Código penal, de maneira que neste caso existe un dobre réxime xurídico, penal e civil.

Finalmente, os parlamentos de Costa Rica, Panamá e Arxentina20 tramitaron sen aprobación ou atópanse pendentes proxectos lexislativos na materia. A modo de precisión, en Costa Rica, a Lei contra a delincuencia organizada 8758, de 2008, regula nos seus artigos 19 e 20 un pro-cedemento análogo, denominado de causa de patrimonio ante capitais emerxentes, que parte dunha denuncia do ministerio público e outras institucións ante o Xulgado Civil de Facenda de Asuntos Sumarios, acerca do capital sen causa lícita.

Recapitulando as notas anteriores, a natureza xurídica da acción de perda ou extinción de dominio responde ás seguintes notas:

a) Trátase dunha acción que debe formularse ante un órgano xurisdicional distinto do penal, xeralmente civil.

b) A acción é real, é dicir, ten relación cun ben moble ou inmoble e está dirixida a privar unha persoa do seu dominio pleno ou relativo a calquera outro dereito real sobre o obxecto. Desta forma, a acción formúlase en termos que non quedan limitados polos principios penais como a irretroactividade da lei penal e sobre unha pretensión de non quedar circunscrita á localización do ben no territorio nacional do lugar en que se atopa o obxecto.

c) É autónoma do delito e do procedemento penal existente ou inexistente en relación con el. Neste punto, a lexislación comparada evolucionou da vinculación directa con todos ou un grupo de delitos á espiritualización deste para comprender os bens cuxa adquisición se produza dun xeito non xustificado polo seu titular ou, mesmo, é capaz de ser utilizada en relación coas cousas abandonadas.

d) A privación do domino ten como consecuencia a adxudicación ao Estado sen contra-prestación pola súa parte, e neste sentido a lexitimación activa atribúese ao ministerio público respectivo.



e) O procedemento adoita ter un sistema de prazos curtos e un réxime probatorio que de-termina a atribución da proba do dominio á persoa demandada, con regulación das regras de boa fe en relación con terceiros alleos á actividade ilícita, se é o caso.

A implantación desta lexislación trouxo consigo críticas en relación coa súa vinculación con dous principios constitucionais: o primeiro, o dereito á propiedade privada sen admisión da confiscación, e o segundo, o dereito á presunción de inocencia. Certamente, o feito de que o obxectivo expreso destas leis sexa o combate da criminalidade organizada, que o coñecemento por parte do ministerio público derive xeralmente dunha investigación penal sen a posible in-tervención do demandado e que a acción se vincule cun delito sitúa o posuidor nunha posición probatoria menos exixente da que se reserva os autores dos delitos. En todo caso, estes enfoques resolvéronse de xeito diferente, en todos os casos para eliminar as dúbidas de constitucionalidade.

Por outra banda, aínda que a acción se formula de xeito autónomo ao delito e con iso se resolven os problemas de prexudicialidade, a vinculación con supostos penais presenta outra serie de situacións de compatibilidade co propio proceso penal que se poida estar a xerar. En efecto, nalgúns supostos a posesión dos bens pode derivar dalgún delito como o de lavado de diñeiro ou outros activos, que é como se vén denominando en case toda a rexión o branqueo de capitais. Neste sentido, poden xurdir situacións de suxeición dos bens a medidas cautelares reais adoptadas no procedemento penal ou de adopción na sentenza penal do comiso dos bens. E, en calquera dos casos, resulta necesario en relación cos bens mobles establecer un réxime de cautelaridade e administración dos bens para evitar que o seu traslado, destrución ou ocultación dificulten a súa eficacia.

Aínda que a acción de extinción de dominio se formula como admisible con bens radicados no estranxeiro, a eficacia dunha sentenza que declare que o dominio pertenza ao Estado en que exerza a súa xurisdición o tribunal sentenciador ten distintos problemas para ser eficaz. En primei-ro termo, porque ao tratarse de accións civís imposibilita a transmisión da súa resolución a través do marco convencional internacional en materia penal, avocando á pretensión de exequátur no tribunal do lugar en que se atopen os bens. En segundo termo e consecuencia do anterior, porque as leis de distintos Estados reservan para os seus propios tribunais a xurisdición exclusiva para resolver o exercicio de accións civís relativas a bens inmobles situados no seu territorio, de maneira que fan inviable calquera pretensión de execución, e iso sen ter en conta os supostos en que a posible rebeldía do demandado impida a súa eficacia de acordo coa lexislación do Estado de execución. En terceiro lugar, e en relación cos bens mobles, é posible que o seu doado traslado ao estranxeiro frustre calquera indicio de eficacia se non se atopan inmobilizados cautelarmente, como sucederá en casos de coñecemento de vehículos, buques ou contas correntes a través da investigación penal desenvolvida. En cuarto lugar, non é en absoluto descartable que se produzan resolucións de tribunais de diferentes xurisdicións que lles atribúan aos seus respectivos Estados a titularidade dun mesmo ben. Como consecuencia, na práctica a titularidade dun ben por parte de quen desenvolve unha actividade criminal nun Estado A respecto de bens que se atopan nun Estado B exixirá unha demanda neste mesmo a formular por unha autoridade distinta. Non obs-tante, en ausencia dun convenio que facilite a transmisión das resolucións por outra vía para os efectos de recoñecer a súa eficacia ou da información que permita que outro ministerio público formule a favor do seu Estado unha demanda homóloga, a loita contra a transnacionalidade da delincuencia organizada queda limitada. Sen lugar a dúbidas, é preciso adoptar convenios internacionais que resolvan situacións como a transmisión da información ou as resolucións aos efectos da súa admisibilidade, establezan medidas que permitan que os bens mobles cuxa



existencia é coñecida nun Estado pola súa vinculación con supostos de delincuencia organizada poidan ser doadamente localizados para facilitar a súa reclamación ou xestionar a eficacia da resolución que adxudica a un Estado o seu dominio, que estableza, se é o caso, algún tipo de compensación ou repartición dos efectos derivados do delito e que, finalmente pero non de xeito secundario, permita a compatibilidade do sistema con outros sistemas xurídicos como o europeo, en que esta clase de decisións se resolven no marco da xurisdición penal.

Para concluír este apartado, debe afirmarse que as accións civís de perda ou extinción de dominio despregan unha forza incontestable na orde interna dos Estados, pero poden presentar problemas de execución cando se trata de que as resolucións crucen as fronteiras.

3.3 A necesaria compatibilidade entre ambos os dous sistemasPostas así as cousas, os sistemas coinciden plenamente no comiso, segundo cada lexislación,

dos bens e efectos procedentes do delito, xa sexa concibidos como pena ou como consecuencia accesoria do delito. No entanto, difiren na natureza da acción para outra clase de bens, isto é, os supostos de valor equivalente, ampliados ou vinculados coa intervención de terceiros non partícipes do delito, pois mentres que nuns casos o réxime é enteiramente penal na acción, a xurisdición e o procedemento, noutros é civil.

Con todo, coinciden en varios aspectos, a saber, que a súa determinación deriva dunha investigación penal, o único lexitimado é o ministerio público, a consecuencia é a adxudicación a favor do Estado sen contraprestación pola súa parte, o fundamento da norma é a loita con-tra a criminalidade organizada e, con excepción de determinadas accións de enriquecemento inxustificado no réxime civil, o fundamento da medida é a existencia dunha acción propia desta forma de delincuencia.

Non obstante, a diferenza na xurisdición e na natureza da medida trae consigo unha diferen-za fundamental para lograr a eficacia transfronteiriza dos bens, ao determinar vías distintas de execución. Mentres que as resolucións ditadas polos organismos penais poden ser transmitidas a través das canles convencionais existentes para a cooperación xudicial en materia penal e poden ser executadas salvo que existan razóns de non execución, con carácter xeral, no caso das resolucións civís, a execución debe realizarse empregando as canles habituais para esta xurisdición, isto é, a través do sistema de exequátur, a salvo da existencia de convenios, ata agora inexistentes no ámbito multilateral, que faciliten a súa execución dun xeito privilexiado e a través de comunicación directa entre as autoridades xudiciais. Isto é, o Estado que adquiriu o dominio debe solicitar como suxeito ordinario de dereito a execución da sentenza no Estado en que se atopen os bens e esperar a resolución que autoriza a súa execución. Tan só se existe un convenio que facilite a execución pode obter unha vía cando menos equiparable á prevista para a execución penal.

3.4 Unha necesidade en común: a xestión transitoria dos bensUn último aspecto a considerar refírese á xestión dos bens durante a tramitación dos proce-

dementos penais. Tras a aprobación da Convención de Viena en materia de substancias psicotró-picas de 1988, cuxo artigo 5 regula o comiso, estendeuse nos dereitos dos Estados un sistema de xestión dos bens incautados a través da súa cesión para a súa utilización por parte das unidades policiais encargadas da investigación criminal. A outra alternativa é a inmobilización, depósito e almacenamento dos bens incautados, coa súa conseguinte perda. A solución á xestión é sinxela se imaxinamos a incautación dun vehículo de motor, de maneira que a opción consiste na súa cesión teórica para a investigación ou ben o seu almacenamento mentres perde paulatinamente



o seu valor. Non obstante, nin estas solucións son as mellores nin a realidade é tan sinxela se pensamos en casos derivados da localización de avións, cabalos de carreiras ou establecementos mercantís, que requiren unha xestión moito máis complexa.

A solución actual pasa por unha xestión dos bens a través de oficinas públicas e a través de técnicas de xestión tendentes a un alleamento temperán para a súa capitalización, de maneira que por un lado os bens non se perden pola falta de uso e polo outro o sector público adquire a posibilidade de xestionar bens en efectivo.

No contexto comunitario europeo creáronse nos Estados oficinas de recuperación de activos en virtude da Decisión 2007/845/JAI do Consello sobre cooperación entre os organismos de recu-peración de activos dos países da UE no ámbito do seguimento e a identificación de produtos do delito ou doutros bens relacionados co delito, afectada pola xa mencionada Directiva 2014/42/UE do Parlamento Europeo e do Consello, do 3 de abril de 2014, sobre o embargo e o comiso dos instrumentos e do produto do delito na Unión Europea. Pola súa parte, en Iberoamérica, algúns Estados contan con institucións dedicadas á xestión dos bens, caso da Dirección de Rexistro, Control e Administración de Bens Incautados de Bolivia; do Fondo Especial de Administración de Bens da Fiscalía Xeral de Colombia; da Comisión Nacional de Bens Incautados do Perú; da Oficina de Administración de Bens Incautados de Honduras; do Instituto Costarriqueño sobre Drogas; e do Servizo de Administración e Alleamento de Bens da Secretaría de Facenda e Crédito Público dos Estados Unidos Mexicanos. Segundo os Estados, as oficinas dependen dos ministerios públicos ou da Administración.

Nestes casos, son unidades vinculadas nalgúns Estados aos propios ministerios públicos e noutros á Administración que xestionan os bens, procurando normalmente o seu alleamento temperán e logo da valoración técnica dos custos de mantemento. Agora ben, o marco adminis-trativo exixe unha coordinación non sempre clara coa normativa procesual relativa ás medidas cautelares que se establezan sobre os bens, sexa en forma de secuestro (mantendo a posesión inalterada) ou de embargo (con inmobilización dos bens). Do mesmo xeito, o réxime de allea-mento exixe un ponderado respecto dos dereitos de terceiros de boa fe.

3.5 Os espazos esquecidos: os paraísos fiscais e os paraísos institucionais

Sen dúbida, o control do tamaño da delincuencia vai moito máis alá da privación de bens tanxibles, mobles ou inmobles, na medida en que os grandes beneficios se ocultan e transfiren aproveitando as inmensas posibilidades que ofrece o sistema financeiro internacional. A práctica xudicial de calquera nación permite atopar supostos de constitución de sociedades ou outras formas sociais, como os trusts ou fideicomisos, de utilización de formas sociais previamente cons-tituídas con anterioridade para outros fins lexítimos, ou ben o emprego de contas constituídas en entidades financeiras en paraísos fiscais nas que ingresar directa ou indirectamente diñeiro. Por paraísos fiscais enténdese algúns territorios que non necesariamente constitúen Estados soberanos que ofrecen facilidades para a recepción de capitais estranxeiros e que, polo tanto, resultan atractivos para a realización de operacións xurídicas e financeiras lexítimas ao abeiro das cales se realizan outras ilexítimas. En común presentan as seguintes notas:

a) Presenza de estruturas políticas, administrativas e financeiras estables, susceptibles de xerar seguridade xurídica e económica nos consumidores.

b) Desregulación do sistema bancario.



c) Desproporción entre a estrutura estatal co tamaño do sistema financeiro, do que resulta incapacidade de control.

d) Segredo bancario protexido.e) Asentamento de axentes intermediarios autorizados que en ocasións resultan ser sucursais

ou filiais de bancos situados noutros territorios, sociedades comerciais internacionais ou outras formas sociais fiduciarias opacas como os denominados trusts.

f) Fiscalidade inexistente ou reducida.Empregando estes parámetros, algunhas organizacións estableceron listas de paraísos fiscais

que, con leves diferenzas, son coincidentes no substancial21.Nesta operativa, tamén é frecuente que se utilicen sistemas de pantalla a través de socie-

dades constituídas nun Estado con operacións financeiras desenvolvidas noutros diferentes, de maneira que a investigación e o seguimento se atopan dificultados. En ocasións, estes territorios pertencen a Estados que son parte en convenios que facilitan a cooperación xudicial internacional (Bermudas, as Illas do Canal ou Xibraltar pertencen ao Reino Unido; a Antillas Holandesas, aos Países Baixos; e Delaware ou as Illas Marianas, aos Estados Unidos, por mencionar só algúns), pero atópanse excluídos do seu ámbito; outros espazos soberanos, como Malta, Andorra ou Liechtenstein, son parte en convenios de cooperación internacional; e outros, como Santa Lucía ou Trindade e Tobago, son soberanos pero con pouco interese en ratificar convenios que alteren a súa condición.

En resumidas contas e aínda que se trate dunha afirmación sen dúbida non novidosa, cabe concluír que os paraísos fiscais son un ámbito en que a actividade de institucións internacionais de combate con delito non se despregou dun xeito satisfactorio.

Por outra banda, xunto aos paraísos fiscais coexisten os paraísos institucionais, en ocasións Estados modernos e moi avanzados economicamente que garanten unha aplicación do Estado de dereito pero que ou ben contan con institucións débiles na persecución do delito ou ben establecen trabas á cooperación internacional ou xeran formas sociais que garanten a opacida-de de intervenientes e operacións, amparando actividades ilexítimas, máis ou menos residuais, xunto coa xeneralidade das operacións económicas lexítimas e fronte ás cales esta intervención institucional das organizacións internacionais se bota tamén de menos.

4 CONCLUSIÓNSComo se pode apreciar, o Estado de dereito desprázase a un ritmo máis lento que a delin-

cuencia organizada na súa persecución, aínda que os pasos dados se orientan xeralmente en direccións adecuadas a través das dúas ferramentas fundamentais para combatela no marco internacional: a cooperación entre as autoridades encargadas da súa persecución e a privación dos beneficios do delito para os que interveñen na súa comisión. No primeiro caso, as transfor-macións sociais e as vantaxes que ofrece a internacionalización da economía requiren que no ámbito internacional se desenvolvan novos instrumentos máis eficaces que os que descansan en exclusiva na estrutura de fronteiras tradicionais dos Estados. No segundo caso, cómpre que os Estados regulen internamente e cooperen internacionalmente para que, como resultado desta actuación, se consiga que os grandes delincuentes traballen para os Estados, se prive a delincuencia dos seus beneficios e que o exemplo sirva para minorar a importancia cuantitativa da gran delincuencia organizada.



5 BIBLIOGRAFÍABorgers, M. J. 2010. «Mutual Recognition and the European Court of Justice: The Meaning of Consistent Interpretation and

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NOTAS1 https://www.unodc.org/toc/es/crimes/organized-crime.html

2 Trátase dos artigos 2 a 14 da Convención das Nacións Unidas contra a corrupción de 2003; 5 e 6 da Convención das Nacións Unidas contra a delincuencia organizada transnacional de 2001; 3 do Convenio das Nacións Unidas sobre tráfico ilícito de estupefacientes e substancias psicotrópicas (Viena, 20 de decembro de 1988); 4 da Convención para a represión do financiamento do terrorismo de 2000; 2 do Convenio internacional contra a toma de reféns; 2 do Convenio sobre prevención e castigo de delitos contra persoas internacionalmente protexidas (Nova York, 14 de decembro de 1973); 3 do Convenio sobre a represión da falsificación de moeda (Xenebra, 20 de abril de 1929); 8.1 e 2 do Convenio contra a tortura e outros tratos ou penas crueis inhumanos ou degradantes (Nova York, 10.12.1984); 2 a 4 do Convenio sobre represión de trata de persoas e explotación da prostitución allea (Lake Success, Nova York, 21 de marzo de 1950). Ademais, hai que mencionar a Convención única sobre as substancias estupefacientes, do 30 de marzo de 1961, con Protocolo do 25 de marzo de 1972; a Convención internacional sobre o opio, do 23 de xaneiro de 1912; a Convención sobre as substancias psicotrópicas, do 21 de febreiro de 1971; a Convención árabe para a loita contra o comercio de droga e substancias psicotrópicas, do 5 de xaneiro de 1971; a Convención sobre a prevención e o castigo de delitos contra persoas internacionalmente protexidas, inclusive os axentes diplomáticos, do 14 de decembro de 1973; o Convenio sobre a marcación de explosivos plásticos para os fins de detección, de 1991; a Convención para a prohibición da limitación de emprego de certas armas clásicas que poden producir traumatismos excesivos de 1980; a Convención sobre ofensas e outros actos cometidos a bordo de aeronaves de 1963; a Convención contra a pirataría aérea de 1970; a Convención sobre certos actos ilícitos contra a seguridade da navegación aérea de 1971; e a Convención de 1988 para a supresión de actos ilícitos na navegación marítima.



3 O convenio sobre a loita contra a corrupción de axentes públicos estranxeiros de 1990.

4 Aínda que se adoptaron outras convencións con extensión superior ao continente europeo en canto ás ratificacións dos Estados, a máis exitosa neste punto é o Convenio de Budapest sobre ciberdelincuencia de 2006.

5 En concreto, producíronse as seguintes normas comunitarias: Decisión marco 2002/584/JAI do Consello, do 13 de xuño de 2002, rela-tiva á orde de detención europea e aos procedementos de entrega entre Estados membros (DO L 190 do 18.7.2002); Decisión marco 2003/577/JAI do Consello, do 22 de xullo de 2003, relativa á execución na Unión Europea das resolucións de embargo preventivo de bens e de aseguramento de probas (DO L 196 do 2.8.2003); Decisión marco 2005/214/JAI do Consello, do 24 de febreiro de 2005, relativa á aplicación do principio de recoñecemento mutuo de sancións pecuniarias (DO L 76 do 23.3.2005); Decisión marco 2006/783/JAI do Consello, do 6 de outubro de 2006, relativa á aplicación do principio de recoñecemento mutuo de resolucións de comiso (DO L 328 do 24.11.2006); Decisión marco 2008/675/JAI do Consello, do 24 de xullo de 2008, relativa á consideración das resolucións condenatorias entre os Estados membros da Unión Europea con motivo dun novo proceso penal (DO L 220 de 15.8.2008); Decisión marco 2008/909/JAI do Consello, do 27 de novembro de 2008, relativa á aplicación do principio de recoñecemento mutuo de sentenzas en materia penal polas que se impoñen penas ou outras medidas privativas de liberdade para os efectos da súa execución na Unión Europea (DO L 327 do 5.12.2008); Decisión marco 2008/947/JAI do Consello, do 27 de novembro de 2008, relativa á aplicación do principio de recoñecemento mutuo de sentenzas e resolucións de liberdade vixiada con miras á vixilancia das medidas de liberdade vixiada e as penas substitutivas (DO L 337 do 16.12.2008); Decisión marco 2008/978/JAI do Consello, do 18 de decembro de 2008, relativa ao exhorto europeo de ob-tención de probas para solicitar obxectos, documentos e datos destinados a procedementos en materia penal (DO L 350 do 30.12.2008); Decisión marco 2009/299/JAI do Consello, do 26 de febreiro de 2009, pola que se modifican as decisións marco 2002/584/JAI, 2005/214/JAI, 2006/783/JAI, 2008/909/JAI e 2008/947/JAI, destinadas a reforzar os dereitos procesuais das persoas e a propiciar a aplicación do principio de recoñecemento mutuo das resolucións ditadas a partir de xuízos celebrados sen comparecencia do imputado (DO L 81 do 27.3.2009); Decisión marco 2008/315/JAI do Consello, do 26 de febreiro de 2009, relativa á organización e ao contido do intercambio de información dos rexistros de antecedentes penais entre os Estados membros (DO L 93 do 7.4.2009); Decisión marco 2009/948/JAI, do 30 de novembro de 2009, de prevención de conflitos de xurisdición en procedementos penais (DO L 328 do 15.12.2009); Decisión marco 2009/829/JAI do Consello, do 23 de outubro de 2009, relativa á aplicación do principio de recoñecemento mutuo de sentenzas e resolucións de supervisión de medidas alternativas de privación de liberdade (DO 294/20 do 11.11.2009); Directiva 2014/41/CE do Parlamento Europeo e do Consello, do 3 de abril de 2014, relativa á orde europea de investigación en materia penal.

6 CP refírese ao respectivo Código penal; En Grecia: Nomos 3028/2002, de protección do patrimonio cultural; En Italia: Decreto lexislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in materia di codi dei beni culturali e do paesaggio, ai sensi dell’articolo 10 della legge 6 luglio 2002; Francia: Code du Patrimoine, actualizado, 2014. Reino Unido: Dealing in Cultural Objects (Offences) Act 2003 para o caso de coñecemento de que os bens teñen algún aspecto corrupto ou tainted en inglés; Portugal: Decreto lei n.º 376-A/89, do 25 de outubro, para o caso de alto valor económico do ben. En España, a normativa atópase na Lei de contrabando de 2011.

7 O exemplo encontrámolo na apertura da correspondencia, requirida de intervención xudicial en moitos Estados entre os que non se atopa o Reino Unido, onde unicamente a autoridade policial especial do servizo de correos ten esta facultade. Nestas condicións, a apertura de correspondencia solicitada, por exemplo, desde España, será realizada pola policía de correos, para estes efectos a súa autoridade xudicial. No caso particular, a xurisprudencia española outorgoulle validez probatoria a esta apertura de correspondencia, pero a solución pode ser variada na práctica doutros Estados.

8 Son os casos do artigo 117 do Código procesual da nación en Arxentina, 148 do Código de procedemento penal de Bolivia, 65 do Código procesual penal de Costa Rica e 282 do Código orgánico da función xudicial de Ecuador. Cómpre mencionar que no ámbito de MERCOSUR se pronunciou un acordo marco entre os Estados da organización e Estados asociados de creación de equipos conxuntos tan só ratificado por Arxentina. Algúns fiscais ou procuradores xerais acordaron a constitución de equipos conxuntos máis alá desta regulación.

9 No caso da UNODC, as resolucións 5/3 e 6/3, ademais dun informe en 2017 titulado Effective management and disposal of seized and confiscated assets; No marco entre a UNDOC e o Banco Mundial, a iniciativa Stolen Asset Recovery Initiative (StAR), que deu ocasión a distintas guías lexislativas e manuais para os Estados entre 2009 e 2011 tituladas A good practice guide for non-conviction-based asset forfeiture (2009); Towards a global architecture for asset recovery (2010); The Asset Recovery Handbook (2011); Barriers to Asset Recovery (2011). The Management of Returned Assets (2009); e no marco do G8, unha guía titulada Best Practices for the Administration of Seized Assets, de 2005. Dentro do continente americano, a Organización de Estados Americanos adoptou en 2011 un modelo de boas prácticas en relación cos bens cuxa orixe se atopa vinculada con drogas denominado BIDAL.

10 En relación con estes instrumentos, vid. Borgers, 2010; Fichera, 2008; Morán Martínez, 2003; Rodríguez-Medel Nieto, 2011; Roma Valdés, 2015; Vervaele, 2005.

11 Doyle, 2015, que tamén desenvolve a súa aplicación polos tribunais, atendendo de xeito especial ás resolucións que afectan á súa consti-tucionalidade por bis in idem e garantías procedementais; Pimentel, 2012; Bridy, 2013.

12 Valla et al., 2015, Carpenter et al., 2015.

13 Producíronse dúas sentenzas da Corte Constitucional de Colombia, unha primeira do 21 de setembro de 1999 e unha segunda de 2003 coa referencia C-740-03, que define así: “É unha acción autónoma e independente tanto do ius puniendi do Estado como do dereito civil. O primeiro, porque non é unha pena que se impón pola comisión dunha conduta punible, senón que procede independentemente do xuízo de culpabilidade de que sexa susceptible o afectado. E o segundo, porque é unha acción que non está motivada por intereses patrimoniais, senón por intereses superiores do Estado. É dicir, a extinción do dominio ilicitamente adquirido non é un instituto que se circunscribe á órbita patrimonial do particular afectado co seu exercicio, pois, lonxe diso, trátase dunha institución asistida por un lexítimo interese público”.

14 O artigo 16 establece que se declarará extinguido o dominio sobre os bens que se atopen nas seguintes circunstancias:

1. Os que sexan produto directo ou indirecto dunha actividade ilícita.

2. Os que correspondan ao obxecto material da actividade ilícita, salvo que a lei dispoña a súa destrución.



3. Os que proveñan da transformación ou conversión parcial ou total, física ou xurídica do produto, instrumentos ou obxecto material de actividades ilícitas.

4. Os que formen parte dun incremento patrimonial non xustificado, cando existan elementos de coñecemento que permitan considerar razoablemente que proveñen de actividades ilícitas.

5. Os que fosen utilizados como medio ou instrumento para a execución de actividades ilícitas.

6. Os que, de acordo coas circunstancias en que foron achados, ou as súas características particulares, permitan establecer que están destinados á execución de actividades ilícitas.

7. Os que constitúan ingresos, rendas, froitos, ganancias e outros beneficios derivados dos anteriores bens.

8. Os de procedencia lícita, utilizados para ocultar bens de procedencia ilícita.

9. Os de procedencia lícita, mesturados material ou xuridicamente con bens de procedencia ilícita.

10. Os de orixe lícita cuxo valor sexa equivalente a calquera dos bens descritos nos numerais anteriores, cando a acción resulte improce-dente polo recoñecemento dos dereitos dun terceiro de boa fe exenta de culpa.

11. Os de orixe lícita cuxo valor corresponda ou sexa equivalente ao de bens produto.

Na doutrina, Martínez Sánchez (coord.), 2015; Santander Abril, 2017; Tobar Torres, 2014.

15 O artigo 22 da Constitución federal dos estados mexicanos, emendado en 2008: “Non se considerará confiscación de bens a aplicación total ou parcial dos bens dunha persoa feita pola autoridade xudicial, para o pagamento da responsabilidade civil resultante da comisión dun delito, ou para o pagamento de impostos ou multas. Tampouco se considerará confiscación o comiso que ordene a autoridade xudicial dos bens, en caso do enriquecemento ilícito, nos termos do artigo 109, nin o comiso dos bens propiedade do sentenciado, por delitos dos previstos como de delincuencia organizada, ou o daqueles respecto dos cales este se conduza como dono se non acredita a procedencia lexítima dos ditos bens. Queda tamén prohibida a pena de morte por delitos políticos e, en canto a os demais, só se lle poderá impor ao traidor á patria en guerra estranxeira, ao parricida, ao homicida con aleivosía, premeditación ou vantaxe, ao incendiario, ao plaxiario, ao salteador de camiños, ao pirata e aos reos de delitos graves da orde militar”. Sobre a materia, pronunciouse a resolución ditada no amparo en revisión 23/2011 da Suprema Corte de Xustiza da Nación.

Na doutrina, vid. Colina Ramírez, 2017; Müller Creel, 2009.

16 A acción diríxese respecto dos seguintes bens: os que sexan instrumento, obxecto ou produto do delito, sempre que se acredite que se presentou o feito ilícito; os bens que, mesmo sen seren instrumento obxecto ou produto do delito, se tivesen utilizado ou destinado para ocultar ou mesturar bens produto do delito; os que se empregan para a comisión de delitos por un terceiro que non sexa o dono dos bens, cando este tivo coñecemento daquilo e non procurou impedilo; e os que se atopen a nome de terceiros, sempre e cando se demostre que derivan do produto de delitos patrimoniais ou de delincuencia organizada e o acusado por eses delitos se comportase como dono dos bens mencionados.

17 https://www.unodc.org/documents/legal-tools/Ley_Modelo_Sobre_Extincion_de_Dominio.pdf

18 De acordo co seu artigo 5, a lei aplícase sobre calquera dos bens que se atopan descritos nos presupostos que dan lugar á extinción de dominio e proveñan de ou se destinen a actividades relacionadas ou conexas ao lavado de diñeiro e activos, ao crime organizado, maras ou cuadrillas, agrupacións, asociacións e organizacións de natureza criminal, actos de terrorismo, tráfico de armas, tráfico e trata de persoas, delitos relacionados con drogas, delitos informáticos, da corrupción, delitos relativos á facenda pública e todas as actividades ilícitas que xeren beneficio económico ou outro beneficio de orde material, realizadas de xeito individual, colectivo ou a través de grupos delituosos organizados ou estruturados. Tamén se aplica a todos os bens que constitúan un incremento patrimonial non xustificado cando existan elementos que permitan considerar razoablemente que proveñen de actividades ilícitas.

19 Rojas Liendo, 2016.

20 No caso arxentino, cómpre mencionar a Lei 20.785. Bens obxecto de secuestro en causas penais. Custodia e disposición, e o Decreto 826/2011 sobre creación do Rexistro Nacional de Bens Secuestrados e Comisados durante o Proceso Penal.

21 Listas de organismos internacionais atopámolas en GAFI:

- Informe para identificar os países ou territorios non cooperativos, dirixido a mellorar a eficacia a nivel mundial das medidas de loita contra o branqueo o 5 de abril de 2000.

- International standards on combating money laundering and the financing of terrorism & proliferation. The fatf recommendations: http://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/recommendations/pdfs/FATF-40-Rec-2012-Spanish.pdf

Na Unión Europea pode mencionarse:

- Prevención e control da delincuencia organizada, estratexia da Unión Europea para o comezo do novo milenio (2000/C 124/01).

- Resolución do Parlamento Europeo, do 25 de outubro de 2011, sobre a delincuencia organizada na Unión Europea (2010/2309 (INI)) - (2013/C 131 E/08).

- Comunicación da Comisión ao Parlamento Europeo e ao Consello sobre formas concretas de reforzar a loita contra a fraude fiscal e a evasión fiscal, tamén en relación con países terceiros (COM(2012) 351 final.

- Ditame do Comité Económico e Social Europeo sobre o tema “Paraísos fiscais e financeiros: unha ameaza para o mercado interior da UE” (2012/C 229/02).

Resumo: O marco de desenvolvemento das actividades marítimas estivo sometido nos últimos 40 anos a cambios significativos en diferentes ámbitos: xurídico-institucional, económico, científico-técnico e am-biental. Neste contexto complexo, o obxectivo principal do artigo é analizar en perspectiva económica os problemas de gobernanza, atendendo especialmente aos cambios institucionais e aos procesos de globalización.A partir deste enfoque, estúdase o caso das actividades marítimo-pesqueiras na Unión Europea e a súa evolución. Considérase en particular a dobre integración específica do caso comunitario: para harmonizar situacións e intereses pesqueiros dos distintos socios (a través da política pesqueira común) e para asumir as interaccións dos distintos factores que afectan a estas actividades (política marítima integrada).Palabras clave: Economía pesqueira, economía institucional, gobernanza, política marítimo-pesqueira, política pesqueira común.

Resumen: El marco de desarrollo de las actividades marítimas ha estado sometido en los últimos 40 años a cambios significativos en diferentes ámbitos: jurídico-institucional, económico, científico-técnico y medioambiental. En este contexto complejo, el objetivo principal del artículo es analizar en perspectiva económica los problemas de gobernanza, atendiendo especialmente a los cambios institucionales y a los procesos de globalización. A partir de este enfoque, se estudia el caso de las actividades marítimo-pesqueras en la Unión Europea y su evolución. Se considera en particular la doble integración específica del caso comunitario: para armo-nizar situaciones e intereses pesqueros de los distintos socios (a través de la política pesquera común) y

Globalización e gobernanza en actividades marítimas. O caso da pesca e a acuicultura na Unión Europea

Globalización y gobernanza en actividades marítimas. El caso de la pesca y la acuicultura en la Unión Europea

Globalization and governance in marine activities. The case of fishing and aquaculture in the European Union

MANUEL VARELA LAFUENTE

Catedrático de Economía AplicadaUniversidade de [email protected]

MARÍA DOLORES GARZA GIL

Catedrática de Economía AplicadaUniversidade de [email protected]


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Manuel Varela Lafuente e María Dolores Garza Gil

para asumir las interacciones de los distintos factores que afectan a estas actividades (política marítima integrada).Palabras clave: Economía pesquera, economía institucional, gobernanza, política marítimo-pesquera, política pesquera común.

Abstract: The development of maritime activities framework has been subjected to significant changes in different areas for the last forty years: legal and institutional, economic, scientific-technical and environmen-tal areas. In this complex context, analyze the problems of governance from an economic perspective is the main objective of this work, especially according to the institutional changes and globalization processes.Based on this approach, the particular case of maritime-fishing activities in the European Union and its evolution is studied. The specific double integration for European issues is considered: harmonization of situations and fishing interests of the partners (through the common fisheries policy) and to integrate the interactions of the different factors affecting to these activities (integrated maritime policy). Key words: Fishing economy, institutional economy, governance, maritime-fishing policy, CFP.

Sumario: 1 O escenario xeral. 2 A evolución da pesca e a acuicultura. 3 As políticas pesqueiras na UE. Evolución e última reforma. 4. Problemas de gobernanza en xestión de recursos mariños. 5 Conclusións. 6 Agradecementos. 7 Referencias bibliográficas.

1 O ESCENARIO XERALDesde a segunda metade do século XX viviuse unha época de profundas transformacións no

ámbito marítimo, tanto na orde xurídico-institucional como no desenvolvemento de activida-des económicas no espazo mariño, no marco da globalización e dun intenso desenvolvemento tecnolóxico.

Para definir o núcleo dos cambios institucionais no período, adóitase centrar a atención no desenvolvemento e nos resultados da III Conferencia das Nacións Unidas sobre o Dereito do Mar (CNUDM, 1973-82), que implicaron finalmente unha nova orde xurídica marítima a escala mundial que estende os seus efectos ata a actualidade (Alexander & Hodgson, 1975; Anderson, 1977; Brander, 1978; Eckert, 1979; Copes, 1981; United Nations, 1982; Neher et al., 1989).

Máis concretamente, o acento colócase no artigo 56 da Lei do mar subsecuente, onde se establecen as zonas económicas exclusivas de 200 millas e se acredita a capacidade dos Estados ribeiregos para a exploración, explotación, conservación e administración de todos os recursos naturais vivos e minerais do leito e subsolo mariño e as augas supraxacentes. Aínda que en primeira lectura esta definición poida considerarse unha capacidade funcional máis que unha soberanía plena, outros criterios recollidos na lei (preferencias en caso de dependencia económica do país ribeirego; obrigas de conservación de recursos para evitar sobreexplotación e conseguir optimización na xestión) sustentaron na práctica a consolidación dun gran movemento de apropiación de recursos naturais mariños por parte dos países ribeiregos (Munro, 1985; Mc Rae e Munro, 1989; Hannesson, 2004; Bjorndal e Munro, 2012).

Esta decisión central relacionouse con motivacións de diferente índole. Entre estas, había consideracións estratéxicas e de seguridade (inicialmente importantes, nun contexto de especial sensibilidade tras a II Guerra Mundial e no período da Guerra Fría) xunto a outras máis percepti-bles de carácter xeral e permanente, relacionadas coa explotación e o uso dos recursos naturais mariños (tan diferentes como recursos pesqueiros ou petroleiros) (Varela et al., 1996).

Para os efectos deste traballo, non obstante, interesa máis resaltar as implicacións derivadas da III CNUDM. A partir das posibilidades abertas, por un lado desenvolvéronse por todo o mun-do diferentes sistemas de regulación a escala estatal das actividades marítimas (singularmente no ámbito da pesca e a acuicultura). Por outro lado, continuouse afondando en aspectos de



ordenación insuficientemente regulados na normativa mencionada, como era o caso dos recursos transzonais ou transfronteirizos. Todo isto condicionou o escenario da gobernanza no ámbito das actividades marítimas e os axentes sociais e poboacións dependentes delas (Munro, 1985, 1987, 1991; United Nations, 1995; Garza et al., 1995).

No mesmo período de referencia, a dinámica social e económica foi significativamente inten-sa. É moi notable tanto o crecemento da poboación a escala mundial, con taxas historicamente altas, especialmente nalgunhas zonas do planeta, como o proceso coñecido como globalización, centrado para os nosos efectos na intensificación dos movementos internacionais de capitais, mercadorías e persoas.

Eses movementos, favorecidos polas tendencias na regulación comercial e financeira a escala internacional (baixo os auspicios de OMC e FMI), abriron un período do que interesa resaltar no noso caso estas tres tendencias: a) o notable crecemento dos tráficos comerciais de produtos de orixe mariña e o acceso de moitos países en desenvolvemento a estas canles comerciais; b) a tendencia sostida en crecemento económico, mellorando as posibilidades de investimento tamén nas actividades marítimas e pesqueiras (particularmente en frotas, equipamentos e acuicultura, o que resultou moi notorio en Asia); c) o notable incremento da demanda de produtos de orixe mariña, en particular como fonte de subministración alimentaria, tanto pola maior presión de-mográfica como pola tendencia á alza da renda per cápita en determinadas áreas (World Bank, 2009; Garza e Varela, 2015; FAO, 2016; Comisión Europea, 2016; Eurostat, 2016).

Como consecuencia destes procesos, a actividade económica no medio mariño intensificouse, ao tempo que o marco xurídico internacional permite desenvolver normas e instrumentos de regulación de maior alcance e diversidade. Podemos completar este escenario diferenciando tres grandes bloques de actividade relacionada co medio mariño: i) a explotación e o uso de recur-sos naturais mariños con diferentes fins (pesca e acuicultura, explotacións no subsolo mariño; usos enerxéticos no espazo mariño: enerxía eólica, enerxía undimotriz, enerxía de mareas); ii) actividades de transporte marítimo (de persoas e mercadorías); iii) actividades recreativas que implican o uso de zonas costeiras (turismo, lecer e residencia). Cada unha destas actividades xera impactos no medio, e entre elas pode haber interferencias ou conflitos, debido a eses impactos e as eventuais externalidades negativas derivadas ou ben en función do uso de espazos en que haxa presenza compartida e algunha diferenza de intereses (Comisión Europea, 2006; Surís et al., 2013; Varela e Garza, 2011; Garza e Varela, 2015).

Precisamente debido á acumulación de evidencias do aumento da intensidade nas actividades cos conseguintes efectos ou impactos derivados, incrementouse tamén a sensibilidade social e política cara a esta problemática e abríronse iniciativas para desenvolver políticas que recollan as interaccións e a necesidade de integración de medios e obxectivos. Isto foi particularmente sig-nificativo no ámbito da Unión Europea, a partir de iniciativas como a política marítima integrada, a Directiva de estratexia mariña ou a iniciativa de Crecemento Azul ou Blue Growth (Comisión Europea, 2006, 2008 a, 2009, 2012). Estes procesos son aínda incipientes e deixan ver que hai problemas que permanecen en zona de sombras, como os relativos á seguridade marítima, onde conflúen intereses moi diverxentes.



2 A EVOLUCIÓN DA PESCA E A ACUICULTURAMesmo mantendo este marco de referencia, o noso obxectivo concreto neste traballo é o

ámbito das actividades de pesca e acuicultura. Por iso, formularemos con máis detalle a evolución destas actividades como base para describir posteriormente os termos en que se pode definir a gobernanza neste campo específico.

De acordo co descrito anteriormente, podemos analizar a evolución destas actividades a partir de catro eixes: institucional, socioeconómico, científico-técnico e ambiental (cadro 1). Analizaremos as respectivas implicacións a continuación.

Cadro 1. Principais factores condicionantes na evolución da actividade pesqueira (1977-2017)

Factoresxurídico-institucionais

- III Conferencia das Nacións Unidas sobre Dereito do Mar. Implantación de Zonas Económicas Exclusivas (1977).

- Desenvolvemento de novas formas de regulación pesqueira baseadas en dereitos de pesca.

- Desenvolvemento de organizacións rexionais de pesca a escala internacional (NAFO, ICCAT, etc.).

- Nacemento da Europa Azul, conxunto de políticas marítimo-pesqueiras na Comunidade Europea (1983 e reformas posteriores).

- Conferencia das Nacións Unidas sobre stocks transzonais e altamente migratorios (1995).

Factoressocioeconómicos

- Notable incremento da poboación mundial.- Incremento da intensidade pesqueira.- Novas estratexias e cambio de pesos relativos na produción pesqueira mundial.- Novas estratexias de empresas pesqueiras en augas distantes (acordos pesqueiros e

empresas mixtas).- Intensificación dos tráficos comerciais de produtos de orixe mariña.- Maior apertura comercial tras os acordos de Marrakech (Rolda Uruguai).- Maior desenvolvemento de proxectos de cooperación internacional.

Factorescientífico-técnicos

- Notable desenvolvemento de avances técnicos nos buques pesqueiros (propulsión, materiais, tecnoloxías de pesca e equipamentos mecánicos, sistemas de detección, procesamento e conxelación a bordo).

- Incorporación de TIC en procesos de comercialización pesqueira.- Novos sistemas de vixilancia e control da pesca.- Novos desenvolvementos en acuicultura (procesos integrais, granxas mariñas).- Avances en coñecemento científico en bioloxía e ecoloxía mariña, oceanografía e

xestión de zonas costeiras.

Factoresambientais

- Sobreexplotación crecente de moitas poboacións de peixes, crustáceos e moluscos.- Incremento de episodios de contaminación mariña, debido ao maior

desenvolvemento de diversas actividades marítimas e aos déficits en seguridade marítima.

- Alteración das zonas costeiras pola maior presión demográfica, obras residenciais e de infraestruturas, actividades de lecer, etc.

- Impactos do cambio climático de orixe antropoxénica: cambios en condicións oceanográficas e alteración de hábitats tradicionais de poboacións de peixes, crustáceos e moluscos.

Fonte: elaboración propia

As bases dos acordos da III CNUDM supuxeron para a pesca a fin do mar libre, xeralmente practicado ata 1977, e o desenvolvemento de novas regras por parte dos Estados ribeiregos, de aplicación nas respectivas zonas de exclusividade (Neher et al., 1989). Ao longo destas dé-cadas, establecéronse novos dereitos de acceso, uso, xestión, exclusión e alleamento. Neste proceso, que se desenvolveu por todo o mundo, convén resaltar tres aspectos: i) os dereitos de referencia outorgáronse aos pescadores, segundo os casos, a título colectivo ou individual; ii) fíxose de xeito desigual en intensidade e formas, segundo criterios e necesidades dos distintos



países; iii) os aspectos e/ou ámbitos sobre os que non tiñan competencias os países ribeiregos quedaron a expensas de decisións das Nacións Unidas, xeralmente en delegación ás organiza-cións rexionais de pesca xurdidas baixo o amparo das NN.UU. (NAFO, ICCAT, etc.). Baixo estas premisas, desenvolvéronse diferentes sistemas de dereitos de pesca baseados en cotas, licenzas, dereitos territoriais, de carácter individual ou colectivo (a grupos de pescadores). Paralelamente, buscáronse mecanismos para vixiar e controlar as actividades de pesca IUU (Neher et al., 1989; United Nations, 1995; Orrego Vicuña, 1999; Arnason, 2000, 2007; Varela e Garza, 2017).

En perspectiva económica, as estratexias dos pescadores dependerán das condicións de oferta e demanda. As posibilidades de produción dependerán de leis naturais aplicables a distintas po-boacións e hábitats e do estado destas en cada momento e lugar. As estratexias terán en conta ademais os custos de produción, as tendencias en prezos e o efecto da incerteza (biolóxica ou económica) que implicará actuar na práctica con taxas de desconto máis ou menos altas. Á súa vez, a demanda garda relación con condicións descritas no apartado anterior (aumento e caracte-rísticas da poboación, nivel de renda, alternativas alimentarias e preferencias dos consumidores). Estímase que a presión da demanda e a indefinición nas condicións institucionais contribuíron ao que se denominou “carreira por pescar”, conducindo a situacións de sobreexplotación e a situacións de ineficiencia derivadas do exceso de esforzo pesqueiro, dúas situacións recoñecidas como problemas clásicos da pesca neste período (Garza e Varela, 2005; World Bank, 2009; Bjorndal e Munro, 2012).

En perspectiva científico-técnica, podemos considerar os avances en dúas direccións. Por unha parte, o coñecemento máis exhaustivo do medio mariño e dos seus recursos vivos permite ofrecer tanto aos pescadores como aos reguladores unha análise máis precisa dos impactos da actividade pesqueira e das diferentes alternativas ou posibilidades de uso dos recursos. Adicionalmente, ese coñecemento está na base dos desenvolvementos en acuicultura (Bjorndal e Aasche, 2011), que permitiron avanzar en sistemas de cultivo integrais (selección, nutrición, crecemento, control de patoloxías, etc.). Noutra dirección, os avances técnicos incorporáronse á pesca en distintos aspectos e procesos da actividade (cadro 1). Ás veces estes sistemas contribuíron a acelerar a carreira por pescar (detección máis precisa, motores e aparellos máis poderosos...), pero en conxunto estes avances están a propiciar máis eficiencia económica e melloras na conservación das poboacións (Varela et al., 2000).

Por último, a dinámica propia da natureza, e dos recursos naturais en particular, está na base de todos os demais procesos. As condicións oceanográficas, a resposta das poboacións mariñas a distintas perturbacións (sexan ou non de orixe directamente antropoxénica), as interaccións ecosistémicas, condicionan esa dinámica. Nestes últimos decenios, as poboacións de peixes, crustáceos e moluscos estiveron sometidas a unha forte presión pesqueira e, simultaneamente, estanse a facer máis palpables os efectos do cambio climático no medio mariño. A eles cómpre engadir as derivacións doutras accións humanas sobre o medio, de alcance máis ocasional ou local (verteduras, accións en zonas costeiras, contaminación relacionada co transporte marítimo e outras actividades no mar). En xeral, configúrase un escenario con alta incerteza e un nivel de coñecemento limitado. Cada nova posibilidade ou alternativa de usos do medio mariño e os seus recursos implica impactos que hai que valorar axeitadamente (Arnason, 2006; Bjorndal e Munro, 2012; Garza e Varela, 2005).

A visión conxunta, a partir destes eixes ou centros de atención, transmítenos unha dinámica intensa e complexa. A primeira conclusión apunta á necesidade de avanzar en coñecemento e nunha adaptación permanente en normas e actuacións de xestión.



Se nos achegamos ao caso europeo, obxecto do noso caso de estudo, podemos constatar esta complexidade a través de distintos datos e resultados. Referirémonos sucesivamente ás ca-racterísticas e ao estado dos recursos obxecto de interese pesqueiro, á evolución da produción, o comercio e o consumo na última fase de globalización e desenvolvemento, e ao debuxo de diferentes intereses e tendencias (a nivel Estados) que se cruzan no escenario comunitario.

A FAO (2017) mantén no seu último Informe sobre Pesca e Acuicultura que o estado dos re-cursos pesqueiros segue sendo alarmante, xa que arredor do 30 % se consideran sobreexplotados e só o 10 % admitirían un incremento do esforzo pesqueiro, quedando o resto en situación de explotación plena, que non admite o incremento da pesca. O dato máis optimista indicaríanos que nos últimos anos a porcentaxe de sobreexplotación non aumentou. No mesmo sentido van os datos que se ofrecen desde a Comisión Europea, aínda que neste caso tería mellorado o estado dalgunhas poboacións significativas na área atlántica (zonas do Báltico, Mar do Norte e Mar Céltico), mentres que se mantería a situación límite no Mediterráneo e Mar Negro (Comisión Europea, 2016).

Estes resultados parecen compatibles con outros datos que indican que, en xeral, a tendencia da produción é ao descenso ou estancamento, e que o tamaño da frota comunitaria se reduciu (en número de buques). No entanto, as melloras en equipamento nos buques implican máis capacidade unitaria de pesca, e, por outra banda, as tendencias das frotas pesqueiras por países non son uniformes (Comisión Europea, 2008). Deste xeito, podemos resaltar tres feitos: 1) as cifras de produción pesqueira (tamén en acuicultura) non aumentan; 2) os países europeos deixaron de estar no ranking dos (20) principais produtores pesqueiros a escala mundial, coa excepción de España (posto 19 no último informe); 3) catro países (España, Francia, Italia e Países Baixos) suman a metade (50,5 %) da capacidade da frota da UE-28 (Garza, 2008; FAO, 2016; Comisión Europea, 2016).

Detrás destes datos hai unha diversidade de situacións para os efectos de xestión e gober-nanza, que podemos sintetizar en tres casos: i) pesqueiras en augas internacionais ou de países terceiros, onde a Unión Europea non participa ou simplemente está presente nas organizacións rexionais de pesca que teñen competencias de xestión en áreas implicadas; ii) pesqueiras en augas comunitarias onde concorren frotas de diferentes países, sometidas á regulación comunitaria; iii) pesqueiras que afectan a frotas dun único país, polo xeral de pequena dimensión ou artesanais e comunmente baixo regulación dun Estado membro.

Se os datos de produción en pesca e acuicultura non permiten mellorar o abastecemento dos mercados europeos, o mantemento dos niveis de consumo vaise conseguir a través da im-portación de produtos pesqueiros. As estatísticas da FAO (2017) móstrannos sistematicamente a importancia das importacións pesqueiras dos países europeos (sete países entre os 10 principais importadores mundiais, co resultado de que, agás nos casos de Dinamarca, Grecia e Irlanda, os países europeos teñen balanzas pesqueiras deficitarias). Por outro lado, debemos salientar as diferenzas nos niveis de consumo, de maneira que ademais da dimensión do mercado (en poboación) cómpre diferenciar os índices en consumo per cápita de peixe (máis elevado en países escandinavos e mediterráneos). Isto lévanos a destacar algúns países (España, Francia, Italia) como mercados de referencia no ámbito comunitario (FAO, 2016).

Temos, pois, un conglomerado de situacións e de intereses pesqueiros no conxunto da UE que no economicamente máis visible (frota, produción, emprego e consumo) se reflicte en diferentes tamaños e estratexias de frota e en distintos hábitos alimentarios en canto a produtos



de orixe mariña. A iso únense traxectorias diferentes en materia de regras formais e informais na actividade pesqueira.

3 AS POLÍTICAS PESQUEIRAS NA UE. EVOLUCIÓN E ÚLTIMA RE-FORMA

Cando se configura en 1983 unha política pesqueira europea específica e unificada, defínese sobre tres eixes básicos: política de conservación de recursos, política de estruturas e política de mercados. Os obxectivos, moi en paralelo cos da política agraria común, centrábanse na susten-tabilidade de poboacións de peixes e pescadores e no abastecemento preferente dos mercados comunitarios (Comisión Europea, 1983; González Laxe, 1997, 2008).

Máis alá da valoración da eficacia dos instrumentos utilizados, a análise destas políticas per-mitiranos entrar na descrición dos problemas de gobernanza que acompañan a xestión desta ac-tividade na UE. Poderemos percibir os esforzos comunitarios para adaptarse a distintas situacións en pesqueiras, para poder ampliar a perspectiva de interaccións socioeconómicas e ambientais no medio mariño, ou para harmonizar a diferenza de intereses dos distintos Estados membros.

A política de conservación de recursos é a máis singular no ámbito pesqueiro. Remite á caracte-rística esencial da pesca, cuxas posibilidades dependen directamente do estado das poboacións de peixes e da súa dinámica natural en cada ecosistema específico. Polo tanto, coñecer esa dinámica e conseguir manter as poboacións de peixes no seu estado óptimo serán obxectivos necesarios da PPC. Na súa primeira definición, a política de recursos baseouse en dous piares: o establecemento dun sistema de TAC e cotas como guía para a actuación das empresas pes-queiras, e a definición e execución dun “principio de estabilidade relativa” (PER) como base da repartición de opcións de pesca entre os diferentes Estados membros (González Laxe, 1997; Varela e Garza, 2017).

Para os efectos prácticos, a Comisión Europea foi definindo anualmente o total admisible de capturas (TAC) para cada especie, de acordo coa situación de cada poboación, as recomenda-cións dos científicos e os equilibrios resultantes das presións dos Estados membros, actuando en función dos intereses de cada país (ou máis directamente dos seus pescadores). Fixado o TAC, a repartición de cotas para cada país concretábase coa aplicación da porcentaxe derivada do PER.

Despois de máis de trinta anos de funcionamento con este sistema, hai bastante evidencia para valorar os seus efectos. A propia Comisión Europea propugnou algúns cambios a partir dos seus propios diagnósticos (Comisión Europea, 2008). Sucesivamente, foi formulando: plans de recuperación dalgunhas especies en risco; desenvolvemento de plans plurianuais para gañar en estabilidade e eliminar incerteza; prohibición de descartes (ata a última reforma, a práctica dos descartes era obrigada para cumprir coas autorizacións de pesca definidas para unha soa especie); inclusión como filosofía xeral da xestión por ecosistemas (Sobrino et al., 2010; Comisión Europea, 2011). Non obstante, no esencial o sistema permanece.

O máis significativo no relativo á gobernanza é: i) o recoñecemento de que hai moitas diferenzas entre pesqueiras (por ecosistemas, por tipos de especies, por conxunto de frotas e/ou países concorrentes); ii) o desenvolvemento dunha ferramenta de confluencia, os RAC, que poderían abrir dous tipos de cooperación: entre frotas de distintos países, por un lado, e entre axentes con funcións diferentes (pescadores-xestores, políticos-científicos mariños); iii) a apertura de posibilidades para o establecemento de dereitos individuais de pesca, opción recoñecida na última reforma que podería cambiar o esquema de estratexias e responsabilidades de pescadores



e xestores públicos. Por outra banda, os resultados en conservación dependen tamén da polí-tica de estruturas, na medida en que esta se axusta aos obxectivos de conservación, segundo detallaremos a seguir.

A política de estruturas naceu co primeiro obxectivo de contribuír ao mantemento das rendas dos pescadores, facilitando a súa capacidade de investimento e modernización; paralelamente, para garantir a máxima participación europea no abastecemento dos seus mercados (González Laxe, 1997).

Ao principio, esta política desenvolveuse a través dos plans de orientación plurianuais (POP), nos cales a principal partida de gasto se canalizaba a facilitarlles aos pescadores a renovación de barcos e equipos. Tras comprobar nos primeiros resultados que se xeraban algúns desequilibrios por segmentos de frota e por países, os plans foron condicionando os obxectivos de construción de novos buques, derivando cara a obxectivos de renovación e retirada, ademais de ensanchar outros relativos á acuicultura e á comercialización.

Posteriormente, en concordancia cos criterios de eficiencia e control do gasto que exixía a Comisión Europea, os POP deron paso a novas orientacións na política de estruturas, buscando mellorar o cumprimento deses obxectivos no marco das posibilidades financeiras que fixaba a Comisión. Os novos instrumentos, en primeiro lugar o Instrumento Financeiro de Orientación Pesqueira (IFOP), e máis tarde o Fondo Europeo de Pesca (FEP), foron máis rigorosos na defini-ción e control do gasto, ao tempo que ampliaron obxectivos, máis alá da produción pesqueira e máis en liña cos principios de desenvolvemento sustentable (sustentabilidade dos recursos, desenvolvemento das poboacións dependentes da pesca) (Varela e Surís, 2012).

Coa experiencia acumulada cos programas de axuda europeos para eses obxectivos (su-cesivamente POP, IFOP e FEP), púidose constatar: i) a definición por separado das políticas de recursos e estruturas contribuíu ao desaxuste, materializado nun exceso de esforzo empregado para capturar recursos en situación por debaixo do óptimo; ii) a necesidade de desenvolver unha política integral demandaba unha definición de obxectivos sociais e ambientais que fosen máis alá das definicións estritamente pesqueiras; iii) as limitacións das posibilidades de desenvolve-mento da pesca e a acuicultura exixían formular programas de diversificación socioeconómica para as poboacións ou comunidades altamente dependentes destas actividades: iv) a carestía dos programas e a limitación temporal en resultados implicaron o traslado dunha presión xeral desde a Comisión Europea para o axuste dos programas e o control dos gastos; v) as subvencións sostidas no tempo en determinados aspectos xeraron algúns efectos non desexados en termos de exceso de esforzo (punto i), razón que xustificou en parte o recurso á apertura do mencionado (ao falar de conservación) sistema de dereitos (González Laxe, 2002, 2010; Surís e Varela, 2011 a, b; Varela e Surís, 2012; Comisión Europea 2013 a, 2016).

En terceiro lugar, respecto á política de mercados debemos ter en conta ante todo que non só implica os pescadores e as súas organizacións (OP, fundamentalmente), senón tamén comercia-lizadores (almacenistas e retallistas) e consumidores. Neste sentido, debemos resaltar o impacto dos procesos de globalización nas estratexias das empresas comercializadoras, en especial no que atinxe ás grandes redes internacionalizadas e ao maior protagonismo das empresas de certa dimensión (grandes superficies, etc.). Convén resaltar tamén que a situación pode diferir bastante entre pesca e acuicultura (Varela et al., 2003).

A política pesqueira que afecta a este aspecto inclúe non só a PPC (no seu apartado de mer-cados), senón tamén a regulación internacional dos mercados pesqueiros, en xeral cun notable grao de apertura comercial, mesmo antes dos acordos de Marrakech.



No que é propiamente a política de mercados, a PPC menciona expresamente os seguintes obxectivos (Reg. UE 1379/2013): favorecer a estabilidade dos mercados (adecuación de oferta e demanda); axustarse aos compromisos internacionais; rexerse polos principios da boa gober-nanza da UE; informar axeitadamente os consumidores; reforzar as organizacións de produtores de pesca e de acuicultura; reforzar especificamente a produción a pequena escala. Os elementos básicos para desenvolver esta política son: i) as organizacións profesionais, ii) as normas de co-mercialización no espazo comunitario e iii) a información aos consumidores (Comisión Europea, 2013 b, c, d, e, 2014).

As OP actúan coa protección comunitaria, dentro da normativa específica, e poden adoptar estratexias diversas, como axustar a produción dentro das posibilidades admisibles, decidir sobre a canalización da oferta, facer promoción dos produtos (por exemplo, usando certificacións, D.O., indicadores de sustentabilidade, etc.), desenvolver accións de control e vixilancia, ou difundir información específica aos consumidores.

Para pechar este apartado da política pesqueira comunitaria, debemos facer referencia tamén ás relacións pesqueiras internacionais. A Unión Europea exerce a representación conxunta de todos os países nos organismos internacionais e na sinatura de acordos pesqueiros con países terceiros. A súa posición nestes foros debe responder a un interese conxunto de todos os países, cando, como vimos, as súas posicións e intereses neste escenario non son sempre coincidentes. Isto afecta á eficacia negociadora. Se por un lado o peso comunitario pode abrir máis posibilidades (como se pode apreciar en convenios de cooperación con países en desenvolvemento ou en acordos con países veciños) (Sobrino e Bürgin, 2016), por outro lado, a heteroxeneidade de intereses comerciais e pesqueiros pode incidir nos ritmos e contidos dos acordos.

Entre os casos que se mencionaron como problemáticos nesta esfera, están as distintas po-sicións sobre a práctica de empresas mixtas internacionais (estratexia que algunhas empresas españolas seguiron desde a implantación das ZEE en 1977) e o seu tratamento na PPC (orixina-riamente consideradas como empresas alleas á PPC). Tamén sobre a posición negociadora coa NAFO e Canadá, onde se cruzou o interese comercial ou político dalgúns socios comunitarios co interese dalgunhas frotas (como a española) sobre determinadas especies na área NAFO, afectando as poboacións de peixes na propia ZEE canadense.

4 PROBLEMAS DE GOBERNANZA EN XESTIÓN DE RECURSOS MA-RIÑOS

A peculiaridade das condicións institucionais na explotación e xestión dos recursos mariños axiña foi considerada polos economistas nos problemas de xestión de recursos pesqueiros. Nos modelos bioeconómicos pioneiros xa se prevían os efectos do libre acceso e a ausencia de dereitos de propiedade nas pesqueiras. Como xa resaltabamos nos primeiros apartados, as novidades na orde xurídica internacional multiplicaron o interese pola análise das posibilidades de regulación (Bjorndal e Munro, 2012).

Non obstante, a práctica pesqueira encerraba moitas situacións diferentes, resultado de experiencias acumuladas, especialmente na explotación de recursos próximos ás costas na cal participaban múltiples pescadores. En particular, os recursos compartidos foron considerados baixo a perspectiva das situacións de “propiedade común”, diferenciándoa da situación simple de “libre acceso” (Libecap, 1989; Surís et al., 1995; Christy, 2000). A diferenza conceptual principal centrouse na definición do grupo que posúe dereitos de pesca e na posibilidade de establecer



regras de xestión por parte do grupo (Stevenson, 1991). A parábola da “traxedia dos comúns” quedou así matizada.

Por outra banda, tamén se matizaron distintas opcións xurídicas en contidos de dereitos. A definición de diferentes figuras con distintas combinacións de dereitos (Schlager e Ostrom, 1992; Scott, 1989) foi empregada para explorar a variedade de estratexias posibles e analizar resultados en diferentes casos. A atención centrouse nos mencionados dereitos de acceso, uso, xestión, exclusión e alleamento, ademais da diversidade de opcións en termos de espazo e tempo.

A medida que se desenvolvían análises nestas direccións, constatouse a variedade e a comple-xidade dos problemas desta natureza, tanto a partir dos avances nos coñecementos de bioloxía e ecoloxía mariña como no campo social e económico. Aquí ímonos referir só á exploración máis significativa destes sistemas complexos desde unha perspectiva económica. Neste sentido, a versión máis frutífera sitúase nas achegas de Jentoft e de Ostrom. Mesmo a risco de simplificar, nestas versións distínguense dous grandes sistemas con dinámica propia, á súa vez interrelacio-nados, configurando un singular problema de gobernanza: un sistema de recursos e un sistema social ou sistema a gobernar (Mc Ginnis e Ostrom, 2014; Jentoft e Chuenpagdee, 2015).

En canto ao primeiro, cada hábitat presenta características singulares, coa interacción de diferentes poboacións en equilibrio dinámico, e sometidas a distintas condicións oceanográficas, á súa vez cambiantes. Se a visión clásica na xestión europea partía inicialmente da definición ou delimitación de “unidades de stock” (cada poboación de peixes que se desenvolvía nun hábitat determinado), a perspectiva foi derivando á “xestión por ecosistemas” (considerando diversas variables simultaneamente: varias especies, distintas condicións). A esta derivación contribuíron non só os avances en coñecemento científico, senón tamén dúas evidencias que se percibían cada vez con máis intensidade: a evolución diferenciada de pesqueiras similares con distintas realidades nas prácticas pesqueiras e a percepción máis clara dos impactos do cambio climático en distintos ecosistemas.

Para os efectos da gobernanza, destas consideracións derivan dous tipos de implicacións: i) por un lado, segundo as poboacións (de peixes, crustáceos ou moluscos) sexan máis ou menos sedentarias ou, en contraposición, abrangan un espazo de movemento máis ou menos amplo, implicará que a actividade pesqueira afecte a determinados grupos de axentes (máis localizados en áreas xeográficas determinadas ou máis heteroxéneos pola súa procedencia ou polo seu interese en especies obxectivo); ii) por outro lado, as características de especies e de hábitats condicionarán o tipo de frota ou unidades produtivas (embarcacións máis ou menos grandes e numerosas) e o tipo de artes ou técnicas de pesca (máis ou menos poderosas, máis ou menos selectivas). Como consecuencia xeral, teranse definido diferentes dereitos e regras de pesca e teranse articulado distintos escenarios de decisión (segundo o tipo e o número de axentes afec-tados, incluíndo pescadores e países).

En canto ao segundo sistema, debemos diferenciar varios niveis de decisión (constitucional, de acción colectiva, operacional) e neles identificar os axentes e as regras que os caracterizan (Ostrom, 1990; Jentoft, 2004). A partir diso, a dinámica (referíndonos só aos aspectos máis rele-vantes economicamente) centrarase na análise dos procesos de xestión, información, decisión, vixilancia e control, así como das relacións co contorno (Mc Ginnis e Ostrom, 2014).

Aplicando isto á situación en Europa, e de acordo co sinalado en apartados anteriores, pode-mos seleccionar tres situacións básicas (non necesariamente exclusivas) para entender a variedade e a complexidade: recursos próximos/pesqueiras artesanais; recursos en augas comunitarias/xestión europea; recursos en mar aberto/xestión internacional (cadro 2).



Cadro 2. Selección de situacións tipo na pesca europea

Escenarios pesqueiros———————————

Sistemas e niveis

Pesqueirasartesanais e ámbito local

Pesqueirasen augas comunitarias

Pesqueirasen augas internacionais

e países terceiros

Sistemas de recursos

1. Especies sedentarias (pesca a pequena escala, marisqueo, cultivos desde embarcación).

2. Especies móbiles (pesqueiras a pequena escala).

3. Reservas mariñas (áreas mariñas protexidas).

1. Especies na ZEE (pesqueiras con presenza de frotas de altura de varios países).

2. Especies que poden moverse en espazos transfronteirizos de países comunitarios.

1. Especies en mar aberto (pesqueiras de túnidos, etc., que se moven fóra das ZEE).

2. Especies que se moven en espazos transfronteirizos ou transzonais.

3. Especies en ZEE de países terceiros.

Sistema de gobernanza:nivel constitucional

Competencias estatais (augas mariñas interiores ou augas próximas).

Competencias asumidas pola Unión Europea.

Competencias que lle corresponden a un país terceiro ou a un organismo internacional dependente das NN.UU.

Sistema de gobernanza:nivel de acción colectiva

Posibles réximes para usuarios: recursos compartidos ou en propiedade común; concesións administrativas, autorizacións.Posibles axentes: pescadores individuais, OO.PP., outras asociacións (confrarías en España), GAC.

Posibles réximes para usuarios: licenzas de pesca, TAC e cotas; posibles dereitos individuais transferibles con restricións por país.Posibles axentes: pescadores individuais, OO.PP., asociacións e clústeres empresariais, RAC.

Posibles réximes para usuarios: licenzas de pesca, TAC e cotas; posibles dereitos individuais transferibles con restricións por país.Posibles axentes: pescadores individuais, asociacións e clústeres empresariais, representación UE en organismos internacionais: NAFO, ICCAT...

Sistema de gobernanza:nivel operacional

Liñas de acción de interese económico:- Xestión- Información- Decisión- Vixilancia e control- Relación co contorno

Fonte: elaboración propia baseada en Ostrom (1990) e MC Ginnis e Ostrom (2014)

No cadro que presentamos sintetízanse as principais variables que se deben considerar para describir estas situacións. Combinaremos, en cada caso, factores que cómpre ter en conta no sistema de recursos e na definición dos axentes e regras principais do sistema de gobernanza. Centrarémonos nos niveis constitucionais e de acción colectiva, sen desenvolver o nivel opera-cional, dado o carácter xenérico deste traballo, onde non podemos desenvolver os estudos de caso que serán preceptivos a este terceiro nivel.

En todo caso, ao centrármonos nas interaccións sistema de recursos-sistema a gobernar, marxinamos outras tendencias económicas, especialmente as de carácter máis global. Os seus posibles impactos serán obxecto de estratexias adaptativas, tanto a nivel de empresas como de países. Nese sentido, recóllense no cadro mencións ás políticas de estruturas e mercados.

No nivel constitucional distinguimos as tres situacións que mencionamos. En calquera caso, responden ao encadeamento de dereitos previstos no ordenamento xurídico marítimo-pesqueiro a escala internacional. Ao quedar áreas de mar aberto e casos específicos fóra do ámbito das



200 millas, fíxose preciso articular organismos (NAFO, ICCAT, etc.) con capacidade de regular as actividades pesqueiras con concorrencia plurinacional, en réxime de compatibilidade coas regu-lacións nacionais en zonas contiguas. Nas zonas de exclusividade, a competencia fundamental de regulación corresponde aos Estados ribeiregos, e no caso comunitario esas competencias foron delegadas á Comisión Europea. Aínda así, nas áreas máis próximas ás costas, a diversidade de casuísticas e de experiencias sociais de longo percorrido histórico recomendaba manter as com-petencias de regulación nas instancias estatais ou rexionais que tradicionalmente as exerceran. De aí esas diferenzas que recollemos no cadro.

O nivel de acción colectiva configúrase como a confluencia das normas de regulación ema-nadas das instancias competentes como daquelas outras, froito da interacción dos axentes sociais cos organismos reguladores ou entre eles mesmos (Caballero et al., 2012, 2014).

No caso das pesqueiras artesanais, as normas adoitan gardar relación con situacións históricas previas, ás veces de longo percorrido (Jentoft e Chuenpagdee, 2015). Así, entre os posibles réxi-mes para usuarios atopamos, por exemplo, situacións de recursos compartidos ou en propiedade común, xunto a situacións de concesións administrativas ou autorizacións exclusivas para desen-volver a actividade ou ocupar un determinado espazo. Paralelamente, ao referirnos aos posibles axentes, distinguimos accións (ou pescadores) individuais, e accións propiamente colectivas, nas cales se integran as primeiras. Podemos considerar, neste sentido, OO.PP., ou outras asociacións, como as confrarías en España, ou tamén axentes de alcance non exclusivamente pesqueiro, xa sexa xurdidos da iniciativa comunitaria, como os GAC, ou da propia iniciativa local.

No caso das pesqueiras comunitarias, no punto de partida da definición da PPC mostrábanse dous eixes principais: a busca dun equilibrio entre países socios (e os seus pescadores) e a busca dun desenvolvemento sustentable no sector (sustentabilidade de recursos e autosuficiencia dos pescadores). O primeiro obxectivo tratouse de manter aplicando o principio de estabilidade relativa, mencionado máis arriba, escollendo como instrumento básico inicial o sistema de TAC e cotas, que como sinalamos tivo que ser revisado e complementado. Vimos tamén que a última reforma da PPC abre o camiño ao uso de dereitos transferibles de pesca. O segundo obxectivo (que é igualmente de aplicación ao caso anterior) tamén tivo que ser revisado, introducindo correccións normativas: a xestión por ecosistemas e a adaptación a políticas e obxectivos in-tegrais están na base das novas tendencias. En paralelo, as políticas de estruturas e mercados desenvolveron instrumentos e normativas para protección e incentivos dos pescadores. En canto aos axentes implicados, a principal diferenza respecto ao primeiro caso sitúase na dimensión das unidades e a cultura empresarial. As experiencias asociativas (asociacións e clústeres empresariais) son, no mesmo sentido, de maior envergadura e con máis capacidade de presión (Caballero et al., 2012, 2014). Esta capacidade é importante para a influencia nos propios organismos comunitarios, como os RAC.

O terceiro tipo seleccionado parte dunha situación distinta en canto á orixe das normas, pero comparte bastantes principios e axentes co caso anterior. Como neste, respéctase a presenza histórica nas normas de repartición e exhíbese como criterio básico a sustentabilidade. Pero a capacidade da UE para establecer normativa de acción aquí dilúese, e mesmo pode haber inicia-tivas diferenciadas por países (sistemas de dereitos, etc.) se a regulación internacional o permite. No caso dos acordos internacionais para pescar en caladoiros de países terceiros, estes poden establecer restricións significativas para as estratexias dos pescadores.

Finalmente, en canto ao nivel operacional, e polas razóns xa sinaladas, limitámonos a describir cales son as principais liñas de acción de interese económico que deberiamos ter en conta (Mc



Ginnis e Ostrom, 2014). Son estas: xestión, información, sistemas de decisión, vixilancia e control, relación coa contorna. En relación con elas, decídense, por exemplo, estratexias en produción, comercialización ou investimento; tamén en aspectos de asistencia social ou igualdade; adopción de cambios en tratamento da información (equipos e redes); ou formas de participación nos sistemas de vixilancia e control.

Non obstante, é neste nivel onde se producen os esforzos máis evidentes de adaptación aos cambios relacionados cos procesos de globalización. Pola contra, noutros niveis os cambios normativos requiren procesos máis lentos, e aínda máis en escenarios complexos.

5 CONCLUSIÓNS

Resaltamos agora algunhas das cuestións máis relevantes nesta análise, engadindo algunha reflexión adicional:

1. A gobernanza en actividades referidas ao medio mariño está en primeiro lugar relacionada coas peculiaridades do medio e coa problemática derivada desa singularidade. A evolución das condicións institucionais, as interaccións entre as distintas actividades humanas no medio, ou o incremento nos últimos decenios da presenza humana con niveis crecentes de intensidade son factores que necesitan solucións diferenciadas e específicas.

2. Concretando máis no aspecto obxecto desta análise, a pesca e a acuicultura, destacamos os problemas derivados da heteroxeneidade de situacións que atopamos na pesca artesanal fronte á casuística da pesca a longa distancia con fundamentos empresariais e institucionais diferentes.

3. No caso europeo, inclúese ademais a problemática propia da heteroxeneidade de países socios e das dificultades de articulación da política común, con obxectivos ás veces difíciles de harmonizar (sustentabilidade ou políticas de recursos, estruturas e mercados).

4. Ás dificultades de harmonizar intereses e obxectivos propios do escenario interno euro-peo únense os problemas derivados da globalización e a dinámica a escala internacional. Nese escenario máis amplo detéctanse tendencias que repercuten, á súa vez, no escenario europeo. Destacamos nese sentido: i) o incremento na intensidade na explotación en todos os océanos e áreas xeográficas, ii) a incorporación con puxanza de países en desenvolvemento á produción e comercio mundial de produtos pesqueiros (ao abeiro de acordos comerciais ou de cooperación internacional), iii) os cambios a escala empresarial (maior dimensión, máis internacionalización, redes máis desenvolvidas na intermediación e distribución), iv) cambios en regulación, para abor-dar cuestións aínda pendentes (recursos transzonais ou pesca IUU) ou para buscar a adaptación axeitada a novos problemas (sustentabilidade de poboacións de peixes en risco, impactos do cambio climático...).

5. Este escenario presenta problemas específicos na UE: unhas políticas concibidas para o difícil equilibrio interior teñen dificultades para adaptarse a un escenario internacional cambian-te, mentres que algúns axentes individuais (empresas, organismos sociais, os propios países membros) ou mesmo iniciativas en tratados internacionais de maior alcance comercial e político desenvolveron estratexias propias. A UE e o seu PPC, pola súa propia natureza, só pode desen-volver a súa capacidade adaptativa con lentitude, ao tempo que ten que resolver as súas propias contradicións entre obxectivos e intereses. Todo iso porá a proba a gobernanza comunitaria en materia de pesca e acuicultura.



6 AGRADECEMENTOSEste traballo gozou do apoio do FEDER e da Xunta de Galicia (GRC2014/022 e AGRUP

2015/08); Ministerio de Economía e Competitividade (ECO2014-52412-R e ECO2013-44436-R) e Parlamento Europeo (IP/B/PECH/IC/2016-068).

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Resumo: O imposto sobre o valor engadido (IVE), actualmente vixente nuns 164 países, é, sen dúbida, o tributo

de maior éxito a escala mundial. É un imposto con vantaxes incuestionables, como o seu significativo potencial

recadatorio, a súa neutralidade respecto da estruturación dos procesos produtivos e do comercio internacional

e o seu importante grao de harmonización, en particular na Unión Europea. Non obstante, tamén é un tributo

que leva consigo niveis de incumprimento preocupantes –especialmente nas operacións transfronteirizas e

nas operacións realizadas por vía electrónica–. Este problema vese agravado pola facilidade na mobilidade e a

deslocalización dos axentes económicos e das súas actividades, así como pola crecente utilización de formas

desmaterializadas de efectuar operacións e transaccións empregando as novas tecnoloxías. Partindo da análise

desta realidade e das súas implicacións, neste traballo intentamos afondar nos retos que se lles formulan aos

Estados membros en relación co actual sistema do IVE, coa finalidade de atopar o equilibrio necesario entre a

realidade asociada a unha crecente globalización das economías –que crea novas oportunidades para os cida-

dáns e os axentes económicos– e a necesidade de garantir a suxeición ao imposto desas operacións, minorando

a perda de recadación, ao tempo que se garante a igualdade de competencia para os operadores económicos.

Palabras clave: IVE, fiscalidade internacional, fenda fiscal, fraude internacional no IVE, harmonización fiscal.

Resumen: El impuesto sobre el valor añadido (IVA), actualmente vigente en unos 164 países, es, sin duda,

el tributo de mayor éxito a escala mundial. Es un impuesto con ventajas incuestionables, como su signifi-

cativo potencial recaudatorio, su neutralidad respecto de la estructuración de los procesos productivos y

O IVE e a globalización: a dualidade existente entre unha economía global e a xestión local do imposto

El IVA y la globalización: la dualidad existente entre una economía global y la gestión local del impuesto

Vat and globalization: the existing duality between a global economy and the local management on the tax

CARLOS DUARTE TRAVANCA

Coordinador Científico para a Área de Fiscalidade - Católica Porto Business SchoolCoordinador do Equipo de Expertos do IVE daUnidade dos Grandes Contribuíntes - Autoridade Tributaria [email protected]

MIGUEL A. VÁZQUEZ TAÍN

Profesor Titular de Economía AplicadaFacultade de Ciencias EconómicasUniversidade de Santiago de [email protected]


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Carlos Duarte Travanca e Miguel A. Vázquez Taín

del comercio internacional y su importante grado de armonización, en particular en la Unión Europea. No obstante, también es un tributo que lleva aparejado niveles de incumplimiento preocupantes –especialmente en las operaciones transfronterizas y en las operaciones realizadas por vía electrónica–. Este problema se ve agravado por la facilidad en la movilidad y la deslocalización de los agentes económicos y de sus actividades, así como por la creciente utilización de formas desmaterializadas de efectuar operaciones y transacciones usando las nuevas tecnologías. Partiendo del análisis de esta realidad y de sus implicaciones, en este trabajo intentamos profundizar en los retos que se les plantean a los Estados miembros en relación con el actual sistema del IVA, con la finalidad de encontrar el equilibrio necesario entre la realidad asociada a una cre-ciente globalización de las economías –que crea nuevas oportunidades para los ciudadanos y los agentes económicos– y la necesidad de garantizar la sujeción al impuesto de esas operaciones, minorando la pérdida de recaudación, al tiempo que se garantiza la igualdad de competencia para los operadores económicos.Palabras clave: IVA, fiscalidad internacional, brecha fiscal, fraude internacional en el IVA, armonización fiscal.

Abstract: The value added tax (VAT), currently in force in some 164 countries, is undoubtedly the most successful tribute in the world. It is a tax with unquestionable advantages, such as its significant collection potential, its neutrality regarding the structuring of production processes and international trade and its important degree of harmonization, particularly in the European Union. However, it is also a tribute that leads to worrying levels of non-compliance –especially in cross-border transactions and in electronic transactions–. This problem is aggravated by the ease in the mobility and relocation of economic agents and their activities, as well as by the increasing use of dematerialized forms of operations and transactions using new technologies. Starting from the analysis of this reality and its implications, in this work we try to deepen the challenges that the Member States have in relation to the current VAT system, in order to find the necessary balance between the reality associated with a growing globalization of economies –creating new opportunities for citizens and economic agents– and the need to ensure taxation of such operations, reducing the loss of revenue, while ensuring equal competition for economic operators.Key words: VAT, international taxation, tax gap, international fraud on VAT, fiscal harmonization.

Sumario: 1 Introdución. 2 A importancia do IVE nos Estados membros. 3 A fenda no IVE –VAT Gap– na UE. 4 Problemática actual do sistema do IVE na UE. Especial referencia ás implicacións asociadas á globalización da economía. 4.1 Complexidade, inseguridade xurídica e custos de administración. 4.2 Necesidade dunha maior harmonización. 4.3 Sistema provisional. 4.4 Perdas de recadación e vulnerabilidade do sistema á fraude. 5 Conclusións. 6 Bibliografía.

1 INTRODUCIÓNO proceso de internacionalización da economía, conxuntamente coa competencia cada

vez máis intensa das rexións emerxentes no marco da economía mundial, unido aos rápidos cambios nos modelos de negocio e aos avances técnicos, constitúen novos desafíos que requiren dos axentes económicos –tanto públicos como privados– unha cada vez maior capacidade de adaptación á realidade en que operan.

Este novo paradigma da globalización xéralles tamén importantes desafíos aos vellos sistemas fiscais, que se revelan, en moitos casos, desaxustados das realidades ás cales pretenden encadrar e gravar. Son en bastantes aspectos sistemas anacrónicos, que resultan ineficaces e ineficientes desde o punto de vista dos ingresos e, ademais, crean barreiras ao comercio internacional de bens e servizos ou ao desenvolvemento de actividades de carácter internacional. Xunto a isto, a crise económica emprazou os Estados a un dobre reto no ámbito das súas políticas, a saber, o de axudar ao crecemento económico de forma sustentable e o da consolidación das súas finanzas públicas. A propia Comisión Europea (CE) explicita reiteradamente que as políticas fiscais repre-sentan un mecanismo importante para superar os ditos retos, sendo preciso prestar unha maior atención ao deseño e organización dos sistemas impositivos para facelos máis eficaces, eficientes e equitativos, e isto é especialmente certo no relativo ao sistema do IVE da Unión Europea (UE)1.



O IVE, como imposto baseado no consumo, constitúe un elemento esencial neste sentido, ao configurarse como unha das claves da política europea para conformar un mercado único máis desenvolvido e xusto que facilite o crecemento económico e a creación de emprego. Ademais, este tributo asentouse como unha fonte de ingresos principal e cunha tendencia crecente, tanto para os Estados, recadadores directos e beneficiarios últimos deste, como para a propia UE, ao constituír, de forma indirecta, un dos seus recursos propios. Lembremos que as achegas dos Estados ao orzamento da UE se calculan en función das bases harmonizadas do IVE de cada país.

Non obstante, o sistema do IVE no conxunto da UE non evolucionou ao ritmo ao que o fixeron os cambios e retos asociados á globalización da economía. A súa actual configuración, concibida como un sistema transitorio que xa perdura máis de 25 anos, presenta unha gran complexidade e fragmentación, con 28 réximes nacionais distintos, que fai que se perciba como un dos principais obstáculos para o desenvolvemento dun comercio intracomunitario eficiente, o que impide a materialización dun auténtico mercado único e, asemade, facilita o incumprimen-to das obrigas relacionadas con este imposto. O dito incumprimento, ademais de supor unha falta de equidade para o sistema, mingua os ingresos dos Estados nun momento en que a súa necesidade é do máis imperiosa.

Resulta ineludible unha reflexión en profundidade sobre a evolución e a realidade actual do sistema do IVE no ámbito da UE, analizando a súa adecuación ao contexto económico actual e aos obxectivos dos Estados e da UE en relación co mercado único e a consolidación dos orzamen-tos públicos, que permita detectar as súas debilidades e planificar a súa necesaria configuración futura. Nesa análise leva traballando a CE de forma importante nos últimos anos, pero aprema a necesidade de adoptar e desenvolver xa as medidas derivadas desa reflexión.

Nesa liña, con este traballo pretendemos contribuír ao debate aberto sobre a problemática actual do sistema IVE na UE, para o cal, ademais desta introdución, recollemos a importancia deste tributo dentro dos ingresos públicos, así como a súa evolución nos últimos anos –apartado segundo–, avaliamos a falta de eficacia e eficiencia, en termos de perda de recadación, para o que analizamos as fendas fiscais –apartado terceiro–, e posteriormente centrámonos nos principais aspectos da problemática que actualmente presenta o imposto en relación coa nova realidade económica que supón a globalización, parte dos cales poden explicar as perdas de recadación do imposto, valorando as propostas que neste momento se empezan a configurar de cara á adap-tación do sistema do IVE na UE ao contexto económico actual e futuro. Finalmente, realizamos un resumo de todo o anterior a xeito de conclusións.

2 A IMPORTANCIA DO IVE NOS ESTADOS MEMBROSNo ano 2015, a media ponderada dos ingresos procedentes do IVE representaba o 17,6 %

dos ingresos impositivos totais dos Estados membros da UE, o que en termos do seu produto interior bruto (PIB) supuña un 7 %. Como se observa no gráfico 1, desde o ano 1995 os ingresos polo IVE no conxunto da UE, tanto en termos de PIB como respecto dos ingresos totais, pre-sentan unha tendencia crecente, unicamente truncada nos anos 2008 e 2009 polos efectos da crise económica sobre o consumo, recuperándose rapidamente nos anos seguintes, froito das medidas que os gobernos tomaron incrementando a presión fiscal co obxectivo de facer fronte aos desequilibrios que aquela causou nos seus orzamentos. Se comparamos as cifras do ano 2015 coas de 1995, podemos ver que a recadación polo IVE aumentou en 0,6 puntos do PIB e en 1,4 puntos nos ingresos impositivos totais, o que o configura como un imposto que non só



ten un peso moi importante dentro dos ingresos fiscais dos países, senón que ademais gañou protagonismo dentro destes nos últimos anos.

Gráfico 1. Evolución dos ingresos por IVE na UE

▌O IVE e a globalización: a dualidade existente entre unha economía global e a xestión local do imposto

׀ Páx. 3 ׀ Vol. 12_n. 2 (xullo-decembro 2017) ׀ ISSN: 1887-0287 ׀ A&C ׀

Resulta ineludible unha reflexión en profundidade sobre a evolución e a realidade actual do sistema do IVE no ámbito da UE, analizando a súa adecuación ao contexto económico actual e aos obxectivos dos Estados e da UE en relación co mercado único e a consolidación dos orzamentos públicos, que permita detectar as súas debilidades e planificar a súa necesaria configuración futura. Nesa análise leva traballando a CE de forma importante nos últimos anos, pero aprema a necesidade de adoptar e desenvolver xa as medidas derivadas desa reflexión.

Nesa liña, con este traballo pretendemos contribuír ao debate aberto sobre a problemática actual do sistema IVE na UE, para o cal, ademais desta introdución, recollemos a importancia deste tributo dentro dos ingresos públicos, así como a súa evolución nos últimos anos –apartado segundo–, avaliamos a falta de eficacia e eficiencia, en termos de perda de recadación, para o que analizamos as fendas fiscais –apartado terceiro–, e posteriormente centrámonos nos principais aspectos da problemática que actualmente presenta o imposto en relación coa nova realidade económica que supón a globalización, parte dos cales poden explicar as perdas de recadación do imposto, valorando as propostas que neste momento se empezan a configurar de cara á adaptación do sistema do IVE na UE ao contexto económico actual e futuro. Finalmente, realizamos un resumo de todo o anterior a xeito de conclusións.

2 A IMPORTANCIA DO IVE NOS ESTADOS MEMBROS

No ano 2015, a media ponderada dos ingresos procedentes do IVE representaba o 17,6 % dos ingresos impositivos totais dos Estados membros da UE, o que en termos do seu produto interior bruto (PIB) supuña un 7 %. Como se observa no gráfico 1, desde o ano 1995 os ingresos polo IVE no conxunto da UE, tanto en termos de PIB como respecto dos ingresos totais, presentan unha tendencia crecente, unicamente truncada nos anos 2008 e 2009 polos efectos da crise económica sobre o consumo, recuperándose rapidamente nos anos seguintes, froito das medidas que os gobernos tomaron incrementando a presión fiscal co obxectivo de facer fronte aos desequilibrios que aquela causou nos seus orzamentos. Se comparamos as cifras do ano 2015 coas de 1995, podemos ver que a recadación polo IVE aumentou en 0,6 puntos do PIB e en 1,4 puntos nos ingresos impositivos totais, o que o configura como un imposto que non só ten un peso moi importante dentro dos ingresos fiscais dos países, senón que ademais gañou protagonismo dentro destes nos últimos anos.

Gráfico 1. Evolución dos ingresos por IVE na UE

Fonte: Eurostat (2016)

0,02,04,06,08,010,012,014,016,018,020,0

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

EvolucióningresosporIVEnaUE

%TotalIngresos

%PIB


Parécenos interesante singularizar a evolución dos ingresos por IVE en España e Portugal –a xeito de exemplo próximo, gráfico 2–, constatando unha tendencia similar, no que á evolución se refire, á do resto de Estados da UE, aínda que con diferenzas significativas entre os dous paí-ses. En Portugal, o peso dos ingresos por IVE –que representan o 8,6 % do PIB e o 23,1 % dos ingresos totais– é significativamente maior que en España –6,5 % do PIB e 18,8 % dos ingresos–, situándose por enriba da media da UE e mostrando unha menor sensibilidade aos efectos da crise económica, aínda que, a diferenza de España, sufriu unha segunda caída de ingresos pola desaceleración da súa economía no ano 2013.

Gráfico 2. Evolución dos ingresos por IVE en España e Portugal

Carlos Duarte Travanca | Miguel A. Vázquez Taín▐


Parécenos interesante singularizar a evolución dos ingresos por IVE en España e Portugal –a xeito de exemplo próximo, gráfico 2–, constatando unha tendencia similar, no que á evolución se refire, á do resto de Estados da UE, aínda que con diferenzas significativas entre os dous países. En Portugal, o peso dos ingresos por IVE –que representan o 8,6 % do PIB e o 23,1 % dos ingresos totais– é significativamente maior que en España –6,5 % do PIB e 18,8 % dos ingresos–, situándose por enriba da media da UE e mostrando unha menor sensibilidade aos efectos da crise económica, aínda que, a diferenza de España, sufriu unha segunda caída de ingresos pola desaceleración da súa economía no ano 2013.

Gráfico 2. Evolución dos ingresos por IVE en España e Portugal


Aínda que a tendencia reflectida nos gráficos antes referidos é, con carácter xeral, común ao conxunto dos países da UE, existen diferenzas significativas entre os Estados membros, como se observa nos gráficos 3 e 4. Así, atopámonos con países como Chipre, Letonia, Estonia, Lituania, Romanía, Bulgaria e Croacia en que os ingresos por IVE representan máis do 25 % dos seus ingresos tributarios totais, e países como Italia, Bélxica ou Francia en que non alcanzan o 15 % destes. Cando analizamos os ingresos por IVE en termos do PIB de cada país, aínda que se constatan cambios significativos nas posicións, as diferenzas entre países marcan unha tendencia similar. Debemos destacar a posición de España nestas variables, que se sitúa como segundo Estado membro con menor peso dos ingresos por IVE en termos de PIB.

Gráfico 3. Ingresos por IVE en % sobre o total de ingresos. (Media 2011/15)

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

30,0

1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015

EvolucióningresosporIVEenEspañaePortugal

%T.IngresosPortugal

%T.IngresosEspaña

%PIBPortugal

%PIBEspaña




Aínda que a tendencia reflectida nos gráficos antes referidos é, con carácter xeral, común ao conxunto dos países da UE, existen diferenzas significativas entre os Estados membros, como se observa nos gráficos 3 e 4. Así, atopámonos con países como Chipre, Letonia, Estonia, Lituania, Romanía, Bulgaria e Croacia en que os ingresos por IVE representan máis do 25 % dos seus ingre-sos tributarios totais, e países como Italia, Bélxica ou Francia en que non alcanzan o 15 % destes. Cando analizamos os ingresos por IVE en termos do PIB de cada país, aínda que se constatan cambios significativos nas posicións, as diferenzas entre países marcan unha tendencia similar. Debemos destacar a posición de España nestas variables, que se sitúa como segundo Estado membro con menor peso dos ingresos por IVE en termos de PIB.

Gráfico 3. Ingresos por IVE en % sobre o total de ingresos. (Media 2011/15) ▌O IVE e a globalización: a dualidade existente entre unha economía global e a xestión local do imposto



Gráfico 4. Ingresos por IVE en % do PIB. (Media 2011/15)


Á hora de afondar na evolución e as diferenzas nos ingresos polo IVE nos países da UE, pode resultar clarificador analizar os seus tipos impositivos, centrándonos no tipo xeral. No relativo aos cambios nese tipo impositivo nos últimos anos, constátase un significativo incremento a partir do ano 2009, situándose agora a súa media no 21,5 %, fronte ao 19,3 % do ano 2000, o que supón un incremento dun 11,3 %, 2,2 puntos máis. Esta evolución reduciu significativamente a dispersión nos tipos xerais entre países, pasando o seu coeficiente de variación do 17,6 no ano 2000 ao 11,1 no ano 2017 (ver gráfico 5).

Gráfico 5. Evolución do tipo xeral do IVE na UE

0,05,010,015,020,025,030,035,0

Italia

Bélxica

Francia

Holanda

España

Alemaña

Austria

Luxemburgo

Grecia

ReinoUnido

Irlanda

Dinamarca

Suecia

Finlandia

Rep.Checa

Eslovaquia

Polonia

Eslovenia

Malta

Portugal

Hungría

Chipre

Letonia

Estonia

Lituania

Romanía

Bulgaria

Croacia

IngresosporIVEen%sobreototaldeingresos.(Media2011/15)

0,0

2,0

4,0

6,0

8,0

10,0

12,0

Irlanda

España

Italia

Holanda

Eslovaquia

ReinoUnido

Francia

Bélxica

Alemaña

Luxemburgo

Grecia

Rep.Checa

Polonia

Letonia

Lituania

Malta

Austria

Romanía

Chipre

Eslovenia

Portugal

Estonia

Bulgaria

Suecia

Finlandia

Hungría

Dinamarca

Croacia

IngresosporIVEen%doPIB.(Media2011/15)










0,05,010,015,020,025,030,035,0

Italia

Bélxica

Francia

Holanda

España

Alemaña

Austria

Luxemburgo

Grecia

ReinoUnido

Irlanda

Dinamarca

Suecia

Finlandia

Rep.Checa

Eslovaquia

Polonia

Eslovenia

Malta

Portugal

Hungría

Chipre

Letonia

Estonia

Lituania

Romanía

Bulgaria

Croacia

IngresosporIVEen%sobreototaldeingresos.(Media2011/15)

0,0

2,0

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10,0

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Irlanda

España

Italia

Holanda

Eslovaquia

ReinoUnido

Francia

Bélxica

Alemaña

Luxemburgo

Grecia

Rep.Checa

Polonia

Letonia

Lituania

Malta

Austria

Romanía

Chipre

Eslovenia

Portugal

Estonia

Bulgaria

Suecia

Finlandia

Hungría

Dinamarca

Croacia

IngresosporIVEen%doPIB.(Media2011/15)








Fonte: Elaboración propia a partir de Taxation Trends in the European Union (2017)

Malia a caída na dispersión entre os tipos impositivos, aínda existen diferenzas significativas entre os países, non só no que ao tipo xeral se refire –que varía entre o 17 % de Luxemburgo e o 27 % de Hungría, ver gráfico 6–, senón tamén na configuración dos tipos reducidos e dos superreducidos –ver cadro 1–, e, o que é aínda máis importante e non analizamos neste traballo, na asignación que cada país realiza das distintas operacións de entregas de bens ou de prestacións de servizos a cada un dos tipos impositivos, verdadeira explicación das diferenzas entre países.

Gráfico 6. Tipo xeral do IVE na UE. 2017

Fonte: Taxation Trends in the European Union (2017)

Cadro 1. Tipos impositivos do IVE na UE. 2017

Estado membro Código Tipo

superreducido Tipo reducido Tipo xeral

10,0

12,0

14,0

16,0

18,0

20,0

22,0

EvoluciónTipoXeraldoIVEnaUE

Media

Coef.Variación

0

5

10

15

20

25

30

Luxemburgo

Malta

Alemaña

Chipre

Romanía

Austria

Bulgaria

Eslovaquia

Estonia

Francia

ReinoUnido

Bélxica

España

Holanda

Letonia

Lituania

Rep.Checa

Eslovenia

Italia

Irlanda

Polonia

Portugal

Finlandia

Grecia

Croacia

Dinamarca

Suecia

Hungría

TipoXeraldoIVEnaUE.2017











Estado membro Código Tipo

superreducido Tipo reducido Tipo xeral

10,0

12,0

14,0

16,0

18,0

20,0

22,0

EvoluciónTipoXeraldoIVEnaUE

Media

Coef.Variación

0

5

10

15

20

25

30

Luxemburgo

Malta

Alemaña

Chipre

Romanía

Austria

Bulgaria

Eslovaquia

Estonia

Francia

ReinoUnido

Bélxica

España

Holanda

Letonia

Lituania

Rep.Checa

Eslovenia

Italia

Irlanda

Polonia

Portugal

Finlandia

Grecia

Croacia

Dinamarca

Suecia

Hungría

TipoXeraldoIVEnaUE.2017





Estado membro Código Tipo superreducido

Tipo reducido Tipo xeral

Alemaña DE - 7 19

Austria AT - 10 / 13 20

Bélxica BE - 6 / 12 21

Bulgaria BG - 9 20

Chipre CY - 5 / 9 19

Croacia HR - 5 / 13 25

Dinamarca DK - - 25

Eslovaquia SK - 10 20

Eslovenia SE - 9,5 22

Estonia EE - 9 20

España É 4 10 21

Finlandia FI - 10 / 14 24

Francia FR 2,1 5,5 / 10 20

Grecia O - 6 / 13 24

Holanda NL - 6 21

Hungría HU - 5 / 18 27

Irlanda IE 4,8 9 / 13,5 23

Italia IT 4 5 / 10 22

Letonia LV - 12 21

Lituania LT - 5 / 9 21

Luxemburgo LU 3 8 17

Malta MT - 5 / 7 18

Polonia PL - 5 / 8 23

Portugal PT - 6 / 13 23

Reino Unido UK - 5 20

Rep. Checa CZ - 10 / 15 21

Romanía RO - 5 / 9 19

Suecia SE - 6 / 12 25

Situación en 1 de xaneiro de 2017 Fonte: http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/tax-

ation/vat/how_vat_works/rates/vat_rates_en.pdf

Para afondar na análise das diferenzas nos tipos impositivos e dos ingresos polo IVE entre países, parécenos axeitado definir e aplicar algún índice de produtividade no dito imposto. Neste sentido, se calculamos a recadación en termos do PIB por cada punto do tipo impositivo do IVE, considerando unicamente o tipo xeral, obsérvanse diverxencias importantes que gardan certa relación coa importancia relativa dos ingresos polo IVE nos Estados: a produtividade é xustamente o dobre no país que presenta o valor máis alto –Croacia, ver gráfico 7–, que aquel en que o IVE é menos produtivo –Irlanda–, cunha variabilidade deste indicador, medida como a desviación típica en relación coa media europea, de 17,7. Cómpre salientar que a variabilidade



da produtividade, medida da forma indicada, se incrementou desde o 14,2 no ano 2000 ata o 18,9 no ano 2008, anos de forte crecemento dos ingresos en liña coa evolución da economía, para diminuír a continuación, coa caída inicial de ingresos e a recuperación posterior froito das medidas tomadas polos gobernos, ata 16,9 do ano 2015.

Gráfico 7. Índice de produtividade do IVE na UE Carlos Duarte Travanca | Miguel A. Vázquez Taín▐



Aínda que parte destas diferenzas nos ingresos e na produtividade do IVE poden estar explicadas polo distinto peso do consumo no PIB entre países e as variacións nos tipos impositivos, unha contía significativa destas ten a súa orixe, sen dúbida, no desigual gravame dos distintos bens e servizos, aplicando exencións ou tipos reducidos, así como polo grao de éxito na xestión do imposto e, con iso, na loita contra a fraude fiscal. Ademais, a problemática que presenta actualmente o sistema do IVE na UE, aínda que afecte a todos os países, seguramente teña unha incidencia diferente en cada un deles.

3 A FENDA NO IVE –VAT GAP– NA UE

A estimación da diferenza entre os impostos efectivamente recadados e a teórica contía que debería ser ingresada, se se aplicase correctamente a normativa e a Administración tributaria tivese a eficacia suficiente para garantir a dita recadación, foi obxecto dunha atención crecente nos últimos anos por parte dos gobernos, buscando inicialmente unha cuantificación, como paso previo a identificar os factores que están detrás para poder facerlles fronte e reducir esa fenda.

A CE foi especialmente activa neste sentido, e desde o ano 20132 a Dirección Xeral de Impostos e Mercado Único vén encargando a realización de informes sobre a fenda no IVE –VAT Gap–, contando neste momento con estimacións para o período 2011-2015.

A fenda no IVE pódese definir como a diferenza entre a suma de ingresos por IVE efectivamente recadados e a teórica contía que previsiblemente debería ser recadada tendo en conta a realidade económica dos Estados membros e a normativa en vigor neste imposto. En concreto, nos estudos da CE defínese esta fenda como a diferenza entre a débeda fiscal total derivada do IVE, en referencia á teórica débeda fiscal total por este imposto –VAT total theoretical liability (VTTL)– e a contía realmente recadada. Esta definición de fenda no IVE non pode correlacionarse exclusivamente cunha estimación da fraude fiscal ou, por extensión, con situacións de evasión ou elusión neste imposto. Outros factores como a insolvencia ou quebra de empresas, atrasos no pagamento dos impostos, omisións neglixentes, ineficacia ou fallos da xestión tributaria, etc., contribúen a incrementar a perda de recadación no IVE.

Pódense facer cálculos complementarios á fenda antes definida, estimando tamén a diferenza entre esa teórica débeda tributaria derivada do IVE –VTTL– e o que sería a recadación “ideal” por este imposto, que se conseguiría aplicando o tipo xeral do IVE ao consumo final, eliminando os efectos dos tipos reducidos e as exencións. É o que se coñece como a “fenda

0,00

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Irlanda

Italia

España

Grecia

Polonia

Holanda

Eslovaquia

Bélxica

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ReinoUnido

Hungría

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Francia

Rep.Checa

Suecia

Portugal

Lituania

Alemaña

Dinamarca

Austria

Finlandia

Eslovenia

Malta

Estonia

Bulgaria

Chipre

Luxemburgo

Croacia

ProdutividadedoIVEnaUE.(Media2011/15)


Aínda que parte destas diferenzas nos ingresos e na produtividade do IVE poden estar expli-cadas polo distinto peso do consumo no PIB entre países e as variacións nos tipos impositivos, unha contía significativa destas ten a súa orixe, sen dúbida, no desigual gravame dos distintos bens e servizos, aplicando exencións ou tipos reducidos, así como polo grao de éxito na xestión do imposto e, con iso, na loita contra a fraude fiscal. Ademais, a problemática que presenta ac-tualmente o sistema do IVE na UE, aínda que afecte a todos os países, seguramente teña unha incidencia diferente en cada un deles.

3 A FENDA NO IVE –VAT GAP– NA UEA estimación da diferenza entre os impostos efectivamente recadados e a teórica contía que

debería ser ingresada, se se aplicase correctamente a normativa e a Administración tributaria tivese a eficacia suficiente para garantir a dita recadación, foi obxecto dunha atención crecente nos últimos anos por parte dos gobernos, buscando inicialmente unha cuantificación, como paso previo a identificar os factores que están detrás para poder facerlles fronte e reducir esa fenda.

A CE foi especialmente activa neste sentido, e desde o ano 20132 a Dirección Xeral de Impostos e Mercado Único vén encargando a realización de informes sobre a fenda no IVE –VAT Gap–, contando neste momento con estimacións para o período 2011-2015.

A fenda no IVE pódese definir como a diferenza entre a suma de ingresos por IVE efectiva-mente recadados e a teórica contía que previsiblemente debería ser recadada tendo en conta a realidade económica dos Estados membros e a normativa en vigor neste imposto. En concreto, nos estudos da CE defínese esta fenda como a diferenza entre a débeda fiscal total derivada do IVE, en referencia á teórica débeda fiscal total por este imposto –VAT total theoretical liability (VTTL)– e a contía realmente recadada. Esta definición de fenda no IVE non pode correlacionarse



exclusivamente cunha estimación da fraude fiscal ou, por extensión, con situacións de evasión ou elusión neste imposto. Outros factores como a insolvencia ou quebra de empresas, atrasos no pagamento dos impostos, omisións neglixentes, ineficacia ou fallos da xestión tributaria, etc., contribúen a incrementar a perda de recadación no IVE.

Pódense facer cálculos complementarios á fenda antes definida, estimando tamén a diferenza entre esa teórica débeda tributaria derivada do IVE –VTTL– e o que sería a recadación “ideal” por este imposto, que se conseguiría aplicando o tipo xeral do IVE ao consumo final, eliminando os efectos dos tipos reducidos e as exencións. É o que se coñece como a “fenda política”, ao ser resultado das decisións propias dos gobernos, e cuantifica os ingresos adicionais que un Estado podería recadar se aplicase un gravame uniforme a todos os bens e servizos3.

Para as pretensións deste traballo, parécenos máis axeitado centrarnos nos cálculos da pri-meira variante de fenda fiscal, que no informe encargado pola CE publicado en 2017 presenta unha información homoxénea e actualizada para o período 2011-20154. A metodoloxía aplicada baséase nun enfoque descendente, calculando a recadación teórica do IVE a partir das contas nacionais relativas á oferta e á demanda. En concreto, a teórica débeda tributaria considera os gastos finais dos fogares, o sector público e as entidades sen fins lucrativos; o IVE non deducible dos consumos intermedios en operacións exentas; e o IVE da formación bruta de capital e dos sectores exentos. Todo iso tendo en conta a regulación específica en materia do IVE de cada un dos Estados.

Os resultados das estimacións sorprenden pola súa contía: no ano 2015 os países da UE deixaron de ingresar 151,5 mil millóns de euros. Cunha recadación teórica estimada de 1,187 billóns de euros, os ingresos reais por IVE tan só alcanzaron 1,035 billóns de euros, o que supón unha perda do 12 % dos ingresos posibles. É significativa a diferenza entre Estados membros, con fendas que van desde o 42 % de Romanía ata o -1,4 % de Suecia5 (ver gráfico 8).

Gráfico 8. Fenda do IVE nos países da UE



política”, ao ser resultado das decisións propias dos gobernos, e cuantifica os ingresos adicionais que un Estado podería recadar se aplicase un gravame uniforme a todos os bens e servizos3.

Para as pretensións deste traballo, parécenos máis axeitado centrarnos nos cálculos da primeira variante de fenda fiscal, que no informe encargado pola CE publicado en 2017 presenta unha información homoxénea e actualizada para o período 2011-20154. A metodoloxía aplicada baséase nun enfoque descendente, calculando a recadación teórica do IVE a partir das contas nacionais relativas á oferta e á demanda. En concreto, a teórica débeda tributaria considera os gastos finais dos fogares, o sector público e as entidades sen fins lucrativos; o IVE non deducible dos consumos intermedios en operacións exentas; e o IVE da formación bruta de capital e dos sectores exentos. Todo iso tendo en conta a regulación específica en materia do IVE de cada un dos Estados.

Os resultados das estimacións sorprenden pola súa contía: no ano 2015 os países da UE deixaron de ingresar 151,5 mil millóns de euros. Cunha recadación teórica estimada de 1,187 billóns de euros, os ingresos reais por IVE tan só alcanzaron 1,035 billóns de euros, o que supón unha perda do 12 % dos ingresos posibles. É significativa a diferenza entre Estados membros, con fendas que van desde o 42 % de Romanía ata o -1,4 % de Suecia5 (ver gráfico 8).

Gráfico 8. Fenda do IVE nos países da UE

Fonte: Study and Reports on the VAT Gap in the EU-28 Member States: 2017 Final Report

Se analizamos a evolución durante o período referido –ver gráfico 9–, no conxunto dos Estados membros a recadación real polo IVE incrementouse, en termos nominais, de media nun 14,5 % entre os anos 2011 e 2015, fronte a un aumento da recadación teórica do 12,9 %, o que permitiu reducir a fenda fiscal por IVE do 13,8 % ao 12,6 %. En todo caso, é salientable o incremento experimentado inicialmente nos anos 2012 e 2013, ata alcanzar o 14,6 % neste último ano, para diminuír posteriormente de forma importante no 2014 e 2015.

Gráfico 9. Fenda do IVE na UE


Se analizamos a evolución durante o período referido –ver gráfico 9–, no conxunto dos Estados membros a recadación real polo IVE incrementouse, en termos nominais, de media



nun 14,5 % entre os anos 2011 e 2015, fronte a un aumento da recadación teórica do 12,9 %, o que permitiu reducir a fenda fiscal por IVE do 13,8 % ao 12,6 %. En todo caso, é salientable o incremento experimentado inicialmente nos anos 2012 e 2013, ata alcanzar o 14,6 % neste último ano, para diminuír posteriormente de forma importante no 2014 e 2015.

Gráfico 9. Fenda do IVE na UE




Recollendo as fendas fiscais no IVE en España e Portugal separadamente –ver gráficos 10 e 11–, constatamos un comportamento similar ao do conxunto da UE no que á súa redución se refire, que no caso de España é moi significativo, ata situarse no ano 2015 en tan só o 3,5 % dos ingresos teóricos, unha cuarta parte da media do conxunto dos Estados membros. Portugal, cunha fenda fiscal do 11,5 %, sitúase máis en liña co resto dos países da UE, aínda que lixeiramente por debaixo da súa media.

Gráfico 10. Fenda do IVE en España


Gráfico 11. Fenda do IVE en Portugal

13,8%

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13,9%

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11,5% 12,0% 12,5% 13,0% 13,5% 14,0% 14,5% 15,0%

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2011 2012 2013 2014 2015

FendadoIVEnaUniónEuropea

FendaIVE(%) Recad.teórica Recad.efectiva

13,4%

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0,0% 2,0% 4,0% 6,0% 8,0% 10,0% 12,0% 14,0% 16,0%

010.00020.00030.00040.00050.00060.00070.00080.000

2011 2012 2013 2014 2015

FendadoIVEenEspaña



Recollendo as fendas fiscais no IVE en España e Portugal separadamente –ver gráficos 10 e 11–, constatamos un comportamento similar ao do conxunto da UE no que á súa redución se refire, que no caso de España é moi significativo, ata situarse no ano 2015 en tan só o 3,5 % dos ingresos teóricos, unha cuarta parte da media do conxunto dos Estados membros. Portugal, cunha fenda fiscal do 11,5 %, sitúase máis en liña co resto dos países da UE, aínda que lixeira-mente por debaixo da súa media.





Recollendo as fendas fiscais no IVE en España e Portugal separadamente –ver gráficos 10 e 11–, constatamos un comportamento similar ao do conxunto da UE no que á súa redución se refire, que no caso de España é moi significativo, ata situarse no ano 2015 en tan só o 3,5 % dos ingresos teóricos, unha cuarta parte da media do conxunto dos Estados membros. Portugal, cunha fenda fiscal do 11,5 %, sitúase máis en liña co resto dos países da UE, aínda que lixeiramente por debaixo da súa media.



Gráfico 11. Fenda do IVE en Portugal

13,8%

14,5% 14,6%

13,9%

12,6%

11,5% 12,0% 12,5% 13,0% 13,5% 14,0% 14,5% 15,0%

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2011 2012 2013 2014 2015

FendadoIVEnaUniónEuropea


13,4%

9,7% 11,6%

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0,0% 2,0% 4,0% 6,0% 8,0% 10,0% 12,0% 14,0% 16,0%

010.00020.00030.00040.00050.00060.00070.00080.000

2011 2012 2013 2014 2015

FendadoIVEenEspaña





Gráfico 11. Fenda do IVE en Portugal ▌O IVE e a globalización: a dualidade existente entre unha economía global e a xestión local do imposto



Tanto as significativas diferenzas entre países como os fortes cambios nalgún deles dun exercicio a outro poñen de manifesto a necesidade de mellorar a metodoloxía e, sobre todo, a información económica que serve de base para esta, con problemas de homoxeneización entre Estados, e de fiabilidade e homologación nalgúns casos. Por este motivo, a información que subministran os cálculos das fendas fiscais debe valorarse con cautela, considerándoa máis ben un índice da eficiencia xeral do sistema do IVE e un indicador da capacidade das administracións tributarias dos países para aplicar a súa normativa e recadar o imposto correspondente.

En todo caso, si é verdade que, xa sexa derivado do comportamento dos contribuíntes, da ineficiencia do propio sistema do IVE ou a ineficacia dos sistemas tributarios, e á marxe da súa contía exacta, os niveis de fenda fiscal do IVE na UE supoñen un importante problema para os Estados membros, que ven limitadas as súas capacidades económicas, ao tempo que xera inequidade. Estes niveis de fendas fiscais tamén poñen de manifesto unha ineficiencia no funcionamento do mercado único, ao presupor a existencia de factores que son a causa daquelas relacionados coa operativa asociada a este.

4 PROBLEMÁTICA ACTUAL DO SISTEMA DO IVE NA UE. ESPECIAL REFERENCIA ÁS IMPLICACIÓNS ASOCIADAS Á GLOBALIZACIÓN DA ECONOMÍA

Pasaron máis de 25 anos desde a posta en marcha do mercado único e a adaptación do sistema do IVE na UE ao que implicaba esa nova realidade e, malia que durante este tempo se introduciron modificacións na normativa, aquel presenta unha serie de problemas, partes dos cales quedan claramente en evidencia na análise dos datos realizada en apartados anteriores, que requiren ser avaliados e corrixidos co obxectivo de minimizar o seu impacto, tanto en termos de recadación como de eficiencia e eficacia do sistema. Agrupamos e desenvolvemos de forma resumida neste apartado a dita problemática, facendo referencia ás principais medidas necesarias para a súa solución.

4.1 Complexidade, inseguridade xurídica e custos de administración

A fragmentación do sistema común do IVE na UE, con 28 réximes nacionais distintos, ademais de dificultar a materialización dun mercado único eficiente, introduce un exceso de complexidade que se traduce nun incremento dos custos de cumprimento e nunha maior inseguridade xurídica. A diverxencia en materia normativa, pero tamén en todo o relativo ao

13,3% 15,6% 15,8%

13,2% 11,5%

0,0% 2,0% 4,0% 6,0% 8,0% 10,0% 12,0% 14,0% 16,0% 18,0%

0

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2011 2012 2013 2014 2015

FendadoIVEenPortugal



Tanto as significativas diferenzas entre países como os fortes cambios nalgún deles dun exercicio a outro poñen de manifesto a necesidade de mellorar a metodoloxía e, sobre todo, a información económica que serve de base para esta, con problemas de homoxeneización entre Estados, e de fiabilidade e homologación nalgúns casos. Por este motivo, a información que subministran os cálculos das fendas fiscais debe valorarse con cautela, considerándoa máis ben un índice da eficiencia xeral do sistema do IVE e un indicador da capacidade das administracións tributarias dos países para aplicar a súa normativa e recadar o imposto correspondente.

En todo caso, si é verdade que, xa sexa derivado do comportamento dos contribuíntes, da ineficiencia do propio sistema do IVE ou a ineficacia dos sistemas tributarios, e á marxe da súa contía exacta, os niveis de fenda fiscal do IVE na UE supoñen un importante problema para os Estados membros, que ven limitadas as súas capacidades económicas, ao tempo que xera inequidade. Estes niveis de fendas fiscais tamén poñen de manifesto unha ineficiencia no fun-cionamento do mercado único, ao presupor a existencia de factores que son a causa daquelas relacionados coa operativa asociada a este.

4 PROBLEMÁTICA ACTUAL DO SISTEMA DO IVE NA UE. ESPECIAL REFERENCIA ÁS IMPLICACIÓNS ASOCIADAS Á GLOBALIZACIÓN DA ECONOMÍA

Pasaron máis de 25 anos desde a posta en marcha do mercado único e a adaptación do sistema do IVE na UE ao que implicaba esa nova realidade e, malia que durante este tempo se introduciron modificacións na normativa, aquel presenta unha serie de problemas, partes dos cales quedan claramente en evidencia na análise dos datos realizada en apartados anteriores, que requiren ser avaliados e corrixidos co obxectivo de minimizar o seu impacto, tanto en termos de recadación como de eficiencia e eficacia do sistema. Agrupamos e desenvolvemos de forma resumida neste apartado a dita problemática, facendo referencia ás principais medidas necesarias para a súa solución.



4.1 Complexidade, inseguridade xurídica e custos de administraciónA fragmentación do sistema común do IVE na UE, con 28 réximes nacionais distintos, ademais

de dificultar a materialización dun mercado único eficiente, introduce un exceso de complexi-dade que se traduce nun incremento dos custos de cumprimento e nunha maior inseguridade xurídica. A diverxencia en materia normativa, pero tamén en todo o relativo ao funcionamento das administracións tributarias, aumenta os custos de desempeño dos suxeitos pasivos, e isto é especialmente significativo nas operacións intra-UE.

A propia CE6 manexa estimacións de custos para as empresas asociados ás súas obrigas en materia do IVE que oscilan entre o 2 % e o 8 % do recadado7, avanzando que, se se eliminasen as obrigas de carácter nacional máis estritas que as exixidas inicialmente pola propia UE ou se reducisen nun 10 % as discrepancias entre os Estados membros no concernente aos procede-mentos administrativos, se podería facilitar un incremento do comercio intracomunitario de entre o 2,6 % e o 3,7 %, o que suporía un crecemento do PIB do 0,2 % ao 0,4 %.

Esta complexidade afecta principalmente ás pequenas e medianas empresas (pemes), que contan con menos recursos para faceren fronte ás dificultades derivadas da diverxencia nas nor-mas e a complexidade no cumprimento das obrigas asociadas ás operacións intracomunitarias. Este problema suponlles custos relativamente altos, o que xera unha perda de competitividade que limita a súa capacidade de expansión no ámbito comunitario e, con iso, de crecemento en tamaño, con todo o que iso implica para o desenvolvemento das economías.

Déronse pasos nos últimos anos na simplificación do sistema, como a implantación do “miniportelo único” para os provedores de servizos de telecomunicacións, de radiodifusión ou televisión e electrónicos aos consumidores finais na UE, pero cómpren medidas adicionais, moitas delas reiteradamente propostas, pero que requiren dun maior empeño na súa posta en marcha. Entre estas parécenos oportuno destacar:

- A necesidade de facilitar o acceso dos operadores a unha información exacta, fiable e pun-tual sobre o funcionamento do sistema do IVE en cada un dos Estados membros. Aínda que o obxectivo final debe ser o dunha maior equiparación nos procedementos tributarios, mentres este non se materialice resulta importante un coñecemento veraz e fiable da operativa, máxime cando as distintas linguas actúan como unha dificultade engadida.

- Mellorar a definición e a interpretación da normativa europea en materia do IVE, concien-ciando todos os axentes implicados, Consello, Comisión Europea e operadores, de que as boas prácticas neste sentido permitirán reducir os custos de cumprimento sen afectar aos ingresos derivados do imposto.

- Debe avanzarse na homoxeneización das obrigas formais. Malia terse avanzado en materia de facturación, principalmente coa factura electrónica, o resto das obrigas de documentación e información seguen presentando diferenzas entre países que obrigan as empresas a incorrer en custos adicionais para a súa adaptación á realidade de cada un deles.

- Aproveitar mellor as novas tecnoloxías dixitais para que a operativa do imposto sexa máis áxil e sinxela, o que tamén reduciría significativamente os custos.

En resumo, avanzar na simplificación dos procedementos e da normativa, así como garantir a maior seguridade respecto desta última, reduciría os custos operativos para os contribuíntes e para as propias administracións tributarias, o que facilitaría o cumprimento por parte dos pri-meiros e incrementaría os ingresos netos dos gobernos, aumentando así a eficiencia do sistema.



4.2 Necesidade dunha maior harmonizaciónA harmonización das bases impoñibles e dos tipos impositivos son obxectivos formulados

reiteradamente pero que aínda distan moito de ser unha realidade plena. A pesar de que se deron pasos na equiparación e ampliación do ámbito cuberto polas bases impoñibles –integrando certas actividades do sector público e minorando exencións, coa finalidade de eliminar parte do trata-mento diferenciado de determinadas operacións–, son menores os avances no establecemento dunha estrutura de tipos impositivos acorde cunha realidade económica global.

A normativa actual outórgalles liberdade aos Estados membros para fixaren os tipos imposi-tivos do IVE, o que deu lugar a unhas diferenzas –como recollemos no apartado segundo– que xeran distorsións na competencia e custos engadidos no cumprimento das obrigas. Esta proble-mática dos tipos impositivos, malia que en parte deriva das importantes diferenzas entre os tipos xerais, vén motivada principalmente pola aplicación de tipos reducidos moi dispares e, sobre todo, pola delimitación dos bens aos que se lles aplican.

Existe un debate previo en relación cos tipos impositivos no cal se integran opinións confor-me as cales a aplicación dos tipos reducidos non é o instrumento máis axeitado para acadar os obxectivos políticos, en especial se se pretende favorecer os sectores sociais máis necesitados ou fomentar o consumo de bens e servizos de carácter social.

En todo caso, á marxe da súa utilidade para alcanzar os obxectivos que se lles asignan, pola disparidade que xeran no gravame dos bens e servizos dentro dun mesmo Estado, e entre estes, deberían ser obxecto dunha revisión que, mesmo sen eliminar a autonomía dos gobernos, teña como resultado unha maior harmonización neste eido. Existe un consenso case xeneralizado de que a dita revisión debería seguir estes principios reitores8:

- Supresión dos tipos reducidos que supoñan un obstáculo para o correcto funcionamento do mercado interior. Os cambios no ámbito económico poden converter en distorsionadores os tipos impositivos reducidos que no seu momento tiveron xustificación.

- Eliminación dos tipos reducidos nos bens e servizos cuxo consumo fose desaconsellado por outras políticas da UE, como é o caso dos consumos prexudiciais para o medio ou a saúde.

- Garantir que os cambios tecnolóxicos e as novas formas de materializar as actividades em-presariais asociadas a estes non dean lugar a que os mesmos bens e servizos queden suxeitos a tipos impositivos distintos en función de como se subministren.

O obxectivo último é reducir as distorsións que a falta de harmonización dos tipos reducidos e da súa adecuación á realidade económica actual xera no funcionamento dos mercados. As restricións na súa aplicación suporían ademais un incremento na recadación que permitiría reducir os tipos xerais ou facilitaría a consolidación das contas públicas.

4.3 Sistema provisionalOs Estados membros asumiron no seu día o compromiso de adaptar o sistema do IVE ao mer-

cado único, de tal forma que fose xestionado en toda a UE do mesmo xeito que dentro de cada Estado membro. Aínda hoxe a directiva do IVE9 estipula que a operativa do imposto en relación coas operacións intracomunitarias ten un carácter transitorio, que debe ser substituída por un sistema definitivo baseado no principio de tributación dos bens e servizos no Estado de orixe.

Non obstante, como recoñece a propia CE no Libro verde sobre o futuro do IVE10, existen ra-zóns de peso que explican por que non se puido non xa desenvolvelo, senón mesmo intentalo. Estas son evidentes:



- Requiriríase unha importante harmonización dos tipos de IVE, que como vimos no apartado anterior dista moito de ser unha realidade, para evitar que as diferenzas entre estes inflúan nas decisións relativas a onde mercar, e iso non só para os particulares, senón tamén para as em-presas, xa que o pagamento do imposto, aínda que maioritariamente poida deducirse, afecta á tesouraría. En todo caso, como analizamos no apartado segundo, nos últimos anos produciuse certa converxencia dos tipos xerais do IVE.

- Faise necesario que o sistema de compensación sexa o suficientemente eficaz como para permitir garantir a percepción dos ingresos en concepto de IVE polo Estado membro en que ten lugar o consumo. As novas tecnoloxías da información –que evolucionaron substancialmente desde que se lanzou este vello obxectivo– poderían axudar a superar este obstáculo.

- Os Estados membros, na práctica, pasarían a depender uns dos outros para a recadación dunha parte substancial dos seus ingresos tributarios, e isto sempre xera receos.

A CE na Acta do Mercado Único11 puxo de manifesto a necesidade de establecer un sistema do IVE definitivo en relación coas transaccións transfronteirizas e, para iso, examinar se o obxectivo inicial continúa sendo viable. Os estudos neste sentido confirmaron que o principio de tribu-tación en orixe resulta practicamente inalcanzable, polo que, desde unha postura pragmática, e politicamente máis razoable, os esforzos e as propostas destes últimos anos se centraron na posta en marcha dun sistema baseado na imposición no Estado membro de destino que funcione axeitadamente.

Na práctica, o deseño do novo sistema baséase no gravame das operacións transfronteirizas no país de orixe, pero coas estipulacións normativas do país de destino e ingresándose finalmente a recadación neste último. Deste xeito, os consumos intermedios e finais seguiríanse gravando no Estado ao cal son transportados, como aproximación ao lugar de consumo. A posta en práctica deste novo sistema requirirá dunha instauración progresiva, que pode partir da ampliación do actual sistema de “portelo único” para dar cabida, de forma transitoria, ás subministracións de bens transfronteirizos entre empresas, mentres non se chegue a un trato equivalente para todas as entregas de bens e servizos no mercado único, xa sexan nacionais ou transfronteirizas, aínda que para estas últimas aplicando a normativa do país de destino.

Un sistema como este require dunha importante confianza e cooperación entre as distintas administracións tributarias dos Estados, xa que o país ao que chegan as mercadorías dependería do país de partida para recadar o IVE correspondente a esa subministración transfronteiriza.

Aínda que no punto seguinte analizamos especificamente as accións necesarias en materia de fraude, a implantación deste sistema definitivo para as operacións transfronteirizas dificultaríalles aos suxeitos pasivos a planificación fiscal ou a comisión de fraude, polo que se fai cada vez máis imperiosa a súa concreción normativa e a súa posta en práctica, pondo fin así a un sistema tran-sitorio que, malia cumprir o seu papel de viabilizar desde o punto de vista fiscal a nova realidade que supuxo no seu momento o mercado único, quedou xa obsoleto.

4.4 Perdas de recadación e vulnerabilidade do sistema á fraudeO sistema do IVE da UE evolucionou máis lentamente que o marco económico e tecnolóxico,

que se caracterizou por modelos empresariais con rápida capacidade de adaptación, baseados nunha utilización cada vez maior das novas tecnoloxías e centrando as súas actividades cara aos servizos, que representan actualmente sobre o 70 % da actividade económica. O resultado é un nivel de fenda fiscal no IVE, como analizamos no apartado anterior, que require de medidas específicas contundentes para reducila.



Non cabe dúbida de que simplificar o sistema do IVE, harmonizar as disposicións relativas a este e, sobre todo, implantar un sistema único para todo o territorio e operacións terían efectos moi positivos na minoración da fenda deste imposto. Porén, requírense actuacións directamente relacionadas coa fraude e as perdas de recadación para un maior éxito nestes obxectivos. Neste sentido, en liña coas conclusións a que os diferentes grupos de traballo e a propia CE12 chegaron sobre este tema, parécenos oportuno indicar as seguintes:

- Mellorar a cooperación dentro da UE e con países terceiros Aínda que se deron pasos neste sentido, como a creación do Eurofisc13, non se foi o suficien-

temente ambicioso como para materializar unha cooperación entre as administracións tributa-rias que permita facer fronte realmente ao problema da fraude. Cómpre cambiar o enfoque da cooperación, baseado no mellor dos casos no intercambio de información, a un que, xunto con este intercambio, leve consigo unha análise e unhas actuacións conxuntas. Este novo enfoque de colaboración das administracións tributarias debe ser ampliado tamén ao ámbito xudicial14, alfandegueiro, dos corpos e forzas de seguridade e das institucións financeiras. En definitiva, a cooperación contra a fraude debe materializarse nun traballo conxunto, de forma única e a escala da UE, para poder loitar eficazmente contra a fraude.

Xunto a iso, debe impulsarse tamén a cooperación coas organizacións internacionais e cos países terceiros, ampliando a estes a cooperación administrativa interna da UE, para poder ser efectivos contra determinados tipos de fraude, en especial a asociada ao comercio electrónico.

- Desenvolver administracións tributarias máis eficacesUnha economía globalizada require dunhas administracións fiscais acordes con esa realida-

de, que conten cos medios necesarios para garantir a tributación das operacións internacionais. Neste sentido, a xeneralización da Administración electrónica ou medidas específicas como a contabilidade fiscal dixital, ademais de ir na liña da simplificación dos procedementos, facilitaría a cooperación antes referida e a loita contra a fraude fiscal. De novo cómpre que a transformación e modernización das administracións fiscais neste sentido se realice baixo unhas pautas comúns a nivel europeo.

- Programas específicos para determinados Estados membrosAs diferenzas nas fendas fiscais entre Estados membros –que nalgúns casos superan o 40 %

e noutros son practicamente nulas– poñen de manifesto realidades moi distintas, cuxos efectos van máis alá das propias fronteiras deses países e prexudican os que son orixe ou destino de operacións con eles relacionadas.

Faise necesario exixir e tomar medidas excepcionais de loita contra esa fraude estrutural que prexudica o conxunto da UE. Neste sentido, hai propostas e solicitudes que avogan pola concesión de excepcións normativas temporais que, tendo en conta as características de cada Estado membro, permitan aplicar un sistema xeneralizado de investimento do suxeito pasivo como medida de loita contra a fraude.

Ademais dos problemas prácticos de implantación destas medidas, ou os efectos colaterais para outros países aos que se podería trasladar a fraude, consideramos que irían en contra do obxectivo que marcou para si a propia CE de lograr canto antes un sistema único, robusto e eficaz. Por iso non nos parecen oportunas, nin aínda que sexa de forma transitoria, medidas deste tipo. Impulsados polas institucións europeas, deberíanse pór en marcha programas específicos de análise das fendas fiscais, de identificación da orixe destas, e de articulación de medidas para corrixilas nos Estados máis afectados por este problema. De novo, aínda que neste caso con



implicación especial de determinados países, debe ser a UE europea a que de forma única tome a iniciativa e actúe.

- Adaptación do sistema do IVE á nova operativa económicaA orientación actual da economía cara a novas formas de materialización das operacións,

cun auxe de todo o relacionado coas novas tecnoloxías e o comercio electrónico, da economía colaborativa, do maior peso dos servizos e de estruturas empresariais alternativas ás tradicionais, supoñen un reto importante desde o punto de vista da suxeición ao IVE desas operacións, xa sexa a nivel nacional como transfronteirizo. Requírese un traballo conxunto para que o sistema IVE se adapte a esa nova realidade e garanta a recadación do IVE correspondente.

Malia considerarmos que o éxito na redución da fenda do IVE virá da man da implantación dun sistema do IVE na UE único, definitivo, sinxelo e harmonizado, débense tomar medidas es-pecíficas que minoren canto antes este problema. A economía global require neste eido dunha amplitude de miras que permita pasar en determinados aspectos do sistema do IVE da concreción e xestión a nivel local a actuacións conxuntas a nivel europeo. Só así se terá éxito neste empeño.

5 CONCLUSIÓNSDa análise do sistema do IVE no ámbito europeo e das implicacións que para este ten o

novo marco da economía mundial, máis global e internacionalizada, facilitando a mobilidade e a deslocalización dos axentes económicos, das actividades e da utilización das novas tecnoloxías, podemos concluír:

- O IVE configúrase como un tributo cun peso moi importante dentro dos ingresos fiscais dos países –o 17,6 % de media do total de ingresos dos Estados membros, o que supón o 7 % do PIB–, que ademais gañou protagonismo relativo dentro os recursos públicos nos últimos anos. Existen diferenzas importantes entre os Estados membros respecto da relevancia do IVE.

- A configuración e a variabilidade dos tipos impositivos entre os Estados membros pode explicar parte da disparidade na importancia e no peso relativo do IVE. En todo caso, constátase unha converxencia significativa do tipo xeral nos últimos anos.

- Ao calcular a produtividade do IVE, medida como os ingresos en porcentaxe do PIB por cada punto do tipo impositivo xeral, obtéñense resultados moi desiguais entre Estados, duplicando o país máis produtivo o seu rendemento respecto ao menos produtivo.

- Os cálculos da fenda fiscal no IVE, definida como a diferenza entre os ingresos efectivamente recadados e os que teoricamente se terían que recadar, pon de manifesto unha perda media na UE do 12 % dos posibles ingresos. De novo constátanse diferenzas moi importantes entre os Estados, sendo case nula nalgúns e superando o 40 % noutros. En todo caso, nos últimos anos esta fenda mostra, con carácter xeral, unha tendencia descendente.

- A fragmentación do sistema do IVE na UE, con 28 réximes distintos, xera unha diversidade normativa e de procedementos tributarios que incrementa considerablemente os custos de desempeño por parte dos suxeitos pasivos, especialmente significativos nas operacións intra-UE, o que xera ineficiencia no funcionamento do mercado único. A simplificación normativa e dos procedementos convértese así nun obxectivo prioritario.

- Esta falta de harmonización normativa é especialmente significativa no relativo aos tipos impositivos. Malia os avances na converxencia dos tipos xerais, a estrutura e a asignación de bens e servizos aos tipos reducidos e superreducidos distorsiona o bo funcionamento dos mercados, tanto dentro de cada Estado como entre estes. Mantendo a autonomía dos gobernos neste



ámbito, cómpre unha revisión que conclúa nunha política de tipos reducidos, máis harmonizada entre Estados, que restrinxa a súa utilización adecuándoa á realidade económica actual.

- A imposibilidade de cumprir co compromiso inicialmente asumido de acabar introducindo un sistema de tributación en orixe para as transaccións intracomunitarias xerou unha transito-riedade tan prolongada que afecta significativamente á eficiencia do sistema. Desde unha pers-pectiva pragmática e politicamente práctica, debe pecharse e desenvolverse canto antes o que será o sistema definitivo do IVE, baseado no principio do Estado de destino, coas estipulacións normativas destes, pero xestionado na orixe dando un trato equivalente a todas as transaccións, tanto nacionais como transnacionais.

- Aínda que avanzar na simplificación, na harmonización e no establecemento dun sistema definitivo do IVE para as operacións intracomunitarias redundará na redución das fendas fiscais, faise imperativo artellar plans específicos de loita contra a fraude neste imposto, que presenta realidades moi diferentes entre Estados pero que afecta ao conxunto da UE, polas implicacións que leva consigo tamén para os países con maior cumprimento.

- Avanzar na solución dos problemas que actualmente presenta o sistema do IVE na UE, in-crementando a súa eficiencia e eficacia, require, en suma, un cambio de paradigma que supoña asumir a imposibilidade de manter o deseño e a xestión do imposto a un nivel local nunha eco-nomía global. Só actuando de forma conxunta a nivel dos Estados da UE se poderá dar resposta á realidade do novo contexto económico.

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CASE 2017. Study and Reports on the VAT Gap in the EU-28 Member States: 2017 Final Report. DG. TAXUD/2015/CC31.

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NOTAS1 COM (2011) 851 final, 6.12.2011. Sobre o futuro do IVE. Cara a un sistema de IVE máis simple, eficaz e adaptado ao mercado único.

2 CASE: Study and Reports on the VAT Gap in the EU-28 Member States: 2017 Final Report.

3 Sobre as alternativas de fendas fiscais, definición e cálculos, resulta moi interesante o informe elaborado polo grupo de traballo sobre a fenda fiscal da Comisión Europea: The concept of tax gaps. Report on VAT Gap estimations.



4 No informe relativo a estas estimacións publicado no ano 2015, CASE, Study to quantify and analyse the VAT Gap in the EU Member States, realízanse tamén cálculos da “fenda política”.

5 Esta cifra negativa chama a atención e debe contextualizarse na problemática derivada da aplicación dunha metodoloxía única a realidades moi distintas e con datos de partida que deben ser mellorados.

6 OM (2011) 851 final, 6.12.2011. COM (2009) 544, 22.10.2009, Programa de acción para a redución das cargas administrativas na UE.

7 A retrospective evaluation of elements of the EU VAT system. Institute for Fiscal Studies. 2010. (DG. TAXUD/2010/DE/328).

8 COM (2011) 851 final, 6.12.2011.

9 Directiva 2006/112/CE do Consello, do 28 de novembro de 2006, relativa ao sistema común do IVE.

10 COM (2010) 695 final, 1.12.2010. Libro verde sobre o futuro do IVE. Cara a un sistema de IVE máis simple, máis robusto e eficaz.

11 COM (2011) 206, 13.4.2011. Comunicación da Comisión sobre a “Acta do Mercado Único”.

12 COM (2016) 148 final, 7.4.2016. Relativa a un plan de acción sobre o IVE. Cara a un territorio único de aplicación do IVE na UE. É hora de decidir.

13 Esta é unha rede creada entre as administracións tributarias para o intercambio rápido de información selectiva en materia de fraude no IVE.

14 Neste sentido podería desempeñar un papel importante a creación dunha Fiscalía Europea, proposta pola CE en COM (2013) 534, 17.7.2013. Proposta de Regulamento do Consello relativo á creación da Fiscalía Europea.

Resumo: Igual que o universo foi creado co Big Bang e desde entón está a expandirse constantemente, tamén o delito de branqueo de diñeiro desde a súa creación se expandiu de xeito incesante. O lexislador español engadiu tres reformas á xa longa lista de modificacións sobre o branqueo de diñeiro que minan a seguridade xurídica e a consideración do dereito penal como última ratio. A Lei orgánica 1/2015, aínda que di eliminar as faltas, realmente transforma a maioría delas en delitos leves, de maneira que expande os feitos previos do delito de branqueo. A expansión do castigo do branqueo de diñeiro estase a producir en todo o mundo, pero tanto os dereitos humanos como os principios de seguridade xurídica e proporcio-nalidade prohiben a criminalización de condutas normais nunha sociedade democrática, porque a razón do Estado non pode prevalecer sobre a razón do dereito.

* Este artigo intégrase no proxecto DER2015-67422R (AEI/FEDER, UE), financiado pola Axencia Estatal de Investigación (Ministerio de Economía e Competitividade), Programa operativo FEDER 2014-2020 “Unha maneira de facer Europa”.

A expansión mundial do branqueo de diñeiro e as reformas penais españolas de 2015, con anotacións relativas aos ordenamentos xurídicos de Alemaña, Ecuador, os Estados Unidos, México e o Perú*

La expansión mundial del blanqueo de dinero y las reformas penales españolas de 2015, con anotaciones relativas a los ordenamientos jurídicos de Alemania, Ecuador, los Estados Unidos, México y el Perú

The global expansion of money laundering and the Spanish penal reforms of 2015, with annotations relating to the legal systems of Germany, Ecuador, the United States, Mexico and Peru

MIGUEL ABEL SOUTO

Director da Revista Cuatrimestral Europea sobre Prevención y Represión del Blanqueo de DineroCatedrático acr. de Dereito PenalUniversidade de Santiago de [email protected]


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Miguel Abel Souto

Palabras clave: Branqueo de diñeiro; expansión do castigo ás antigas faltas; responsabilidade criminal das persoas xurídicas; financiamento do terrorismo.

Resumen: Al igual que el universo fue creado con el Big Bang y desde entonces se está expandiendo constantemente, también el delito de blanqueo de dinero desde su creación se ha expandido de modo incesante. El legislador español añadió tres reformas a la ya larga lista de modificaciones sobre el blanqueo de dinero que minan la seguridad jurídica y la consideración del derecho penal como última ratio. La Ley orgánica 1/2015, aunque dice eliminar las faltas, realmente transforma la mayoría de ellas en delitos leves, de manera que expande los hechos previos del delito de blanqueo. La expansión del castigo del blanqueo de dinero se está produciendo en todo el mundo, pero tanto los derechos humanos como los principios de seguridad jurídica y proporcionalidad prohíben la criminalización de conductas normales en una sociedad democrática, porque la razón del Estado no puede prevalecer sobre la razón del derecho.Palabras clave: Blanqueo de dinero; expansión del castigo a las antiguas faltas; responsabilidad criminal de las personas jurídicas; financiación del terrorismo.

Abstract: Just as the universe was created with the Big Bang and its ongoing expansion so the crime of money laundering since its creation has been expanding unceasingly. The Spanish legislature added three reforms to the already long list of modifications on money laundering that undermine the legal certainty and the consideration of criminal law as ultima ratio. The organic law 1/2015, although says it is eliminating petty offenses, it actually transforms most of them into minor offenses, so that expands the preceding facts of money laundering. The expansion in punishment of money laundering is taking place worldwide, but both human rights and the principles of legal certainty and proportionality prohibit criminalization normal behavior in a democratic society, because the reason of state cannot prevail over the reason of law.Key words: Money laundering; expansion of the punishment to petty offenses; criminal liability of legal persons; financing of terrorism.

Sumario: 1 A expansión mundial do castigo do branqueo. 2 Incorrección lóxica do novo título, ao non usarse no obxecto material da descrición típica, e lingüística, segundo a Real Academia Española. 3 Expansión dos feitos previos pola Lei orgánica 1/2015. 4 Consecuencias absurdas da tipificación ilimitada do autobranqueo. 5 Novas condutas sen finalidades e a expansión dos feitos previos ás antigas faltas: mera posesión, que pode vulnerar o ne bis in idem, e simple utilización, case sen ámbito de aplicación. 6 A expansión dos feitos previos e a conduta de conversión. 7 Novidosos tipos agravados pola procedencia dos bens da corrupción e os delitos urbanísticos. 8 Adaptación do castigo do branqueo, non exixible pola normativa internacional, á responsabilidade criminal das persoas xurídicas. 9 Manifesta inconstituciona-lidade da amnistía fiscal e do branqueo de diñeiro. 10 Branqueo con finalidade terrorista da Lei orgánica 2/2015. 11 Bibliografía.

1 A EXPANSIÓN MUNDIAL DO CASTIGO DO BRANQUEOO primeiro que cómpre criticar do branqueo de diñeiro é a expansión mundial do seu castigo,

segundo denunciei hai pouco1. Cando se fala de expansión do castigo do branqueo de diñeiro, acódese a un símil: así como o universo se creou, segundo se di, co Big Bang e desde aquela estase a expandir constantemente, tamén os tipos penais do branqueo de diñeiro desde a súa aparición se veñen ampliando de xeito incesante2.

A modo de exemplo, pódese sinalar o acontecido en España cos feitos previos: a Lei orgánica 1/1988, do 24 de marzo, tipificou por primeira vez o delito de branqueo de diñeiro circunscrito exclusivamente ao narcotráfico, tras a perturbadora reforma do 23 de decembro de 1992; o Código penal, do 23 de decembro de 1995, ampliou as infraccións antecedentes aos delitos graves; pouco despois, a Lei orgánica 15/2003, do 25 de novembro, expandiu os feitos previos a calquera delito; logo, a reforma do 22 de xuño de 2010 creou novos tipos agravados cando os bens procedan dalgúns delitos contra a Administración pública, os relativos á ordenación do territorio ou o urbanismo e, por último, de momento, a Lei orgánica 1/2015, do 30 de marzo,


A expansión mundial do branqueo de diñeiro e as reformas penais españolas de 2015, con anotacións relativas aos ordenamentos xurídicos de Alemaña, Ecuador, os Estados Unidos, México e o Perú

acaba de expandir o campo dos feitos previos do delito de branqueo ás antigas faltas, agora con-vertidas maioritariamente en delitos leves3, co que se xera un control económico e social excesivo.

Tamén en Ecuador a incriminación do branqueo comezou vinculada ao narcotráfico coa modificación da Lei n.º 108 sobre substancias estupefacientes e psicotrópicas, do 17 de setembro de 1990, operada pola Lei n.º 25, do 15 de outubro de 1997. Posteriormente, a Lei de preven-ción, detección e erradicación do delito de lavado de activos e do financiamento de delitos, do 18 de outubro de 2005, expandiu os feitos previos do branqueo, que castigaba nos artigos 14 a 18 os activos de calquera orixe ilícita, aínda que coa exixencia de que o obxecto material excedese o valor de 5.000 dólares. Despois modificouse esta lei, o 30 de decembro de 2010, para ampliar aínda máis a intervención penal coa supresión da contía mínima relativa ao importe dos activos, a creación dun tipo agravado cando se branqueasen máis de 50.000 dólares e o castigo da nova conduta de exportación xunto ao anterior comportamento de ingreso ou importación. Dous anos máis tarde, o 26 de xullo de 2012, a lei de prevención ecuatoriana volveu a ser modificada e pouco despois o Código orgánico integral penal, do 10 de febreiro de 2014, que entrou en vigor o 10 de agosto do mesmo ano, derrogou os mencionados artigos 14 a 18 da lei preventiva, aínda que se reproduciu a maior parte do seu contido na nova lexislación4. Con todo, aproveitouse a ocasión para dar un paso máis na represión do branqueo, pois o artigo 317 do Código orgánico integral penal incrementou a pena máxima privativa de liberdade de nove a trece anos, incor-porou un novo tipo atenuado para o branqueo de menos de 100 salarios básicos unificados do traballador en xeral (36.600 dólares), pero rebaixou os mínimos exixidos para a aplicación dos tipos agravados para o branqueo de cantidades comprendidas entre 100 e 200 salarios básicos unificados e de importes superiores a 200 salarios, cando antes a pena máxima de prisión de nove anos requiría branquear máis de 300.000 dólares, cambiou a referencia á obriga da fiscalía de “demostrar fidedignamente a orixe ilícita dos activos” por unha mera “obriga de investigar”, eliminou a pena de incapacidade perpetua para o desempeño de cargos ou empregos públicos, así como a alusión ao dolo, e incluíuse no artigo 319 o delito de omisión de control. Finalmente, o 9 de xuño de 2016 foi aprobada a Lei orgánica de prevención, detección e erradicación do delito de lavado de activos e do financiamento de delitos5.

Igualmente, en México castigouse por primeira vez o branqueo de diñeiro o 1 de xaneiro de 1990, no artigo 115 bis do Código fiscal da federación, con prisión de tres a nove anos6, pena que foi ampliada pouco despois a prisión de cinco a quince anos ao incorporase, por decreto publicado o 13 de maio de 1996, o artigo 400 bis ao Código penal federal, a cal se agravaba nunha metade para os servidores públicos encargados da prevención e represión do branqueo, agravación que se duplica desde a reforma publicada no Diario Oficial de la Federación o 14 de marzo de 2014, modificación que tamén expande o castigo do branqueo a novas condutas, como a posesión, conversión, retirada, recepción e traspaso, elimina as finalidades de ocultar ou encubrir e crea novos tipos agravados dun terzo ata a metade da pena para os conselleiros, administradores ou empregados obrigados pola normativa de prevención e ata a metade da sanción para os que utilicen menores ou inimputables na comisión do branqueo.

No mesmo sentido, a incriminación do branqueo no Perú comezou vinculada ao narcotráfico, co Decreto lexislativo n.º 736, do 12 de novembro de 1991, que incorporou ao Código penal os artigos 296A e 296B, derrogados pola Lei n.º 25.399, do 10 de febreiro de 1992; uns días despois, a Lei n.º 25.404, do 26 de febreiro de 1992, considera o branqueo unha modalidade agravada de receptación patrimonial coa introdución no Texto punitivo do parágrafo segundo do artigo 195, derrogado en menos de dous meses pola Lei n.º 25.428, do 11 de abril de 1992,


Miguel Abel Souto

que reinstaura os artigos 296A e 296B7, o cal foi modificado pola Lei n.º 26.223, do 21 de agosto de 1993, para introducir a cadea perpetua8, e pola Lei n.º 27.225, do 17 de decembro de 1999. Posteriormente o delito de branqueo de diñeiro abandona a sede sistemática do Código penal coa Lei penal contra o lavado de activos, Lei n.º 27.765, do 27 de xuño de 20029, que amplía os feitos previos a “diversas actividades delituosas rendibles”10 e, entre outras cousas, castiga expresamente o autobranqueo, lei penal especial reformada o 6 de outubro de 2004, pola Lei n.º 28.355, o 16 de xaneiro de 2007, pola Lei n.º 28.950, e o 22 de xullo de 2007, polo decreto lexislativo n.º 98611, que afecta á finalidade perseguida polo branqueador12. Finalmente, o 19 de abril de 2012 publicouse o vixente decreto lexislativo n.º 1.106 De loita eficaz contra o lavado de activos e outros delitos relacionados coa minaría ilegal e crime organizado13. En definitiva, unha longa lista de modificacións sobre o branqueo que atenta contra a seguridade xurídica e vulnera a consideración do dereito penal como ultima ratio.

A xuízo de Tiedemann, a herdanza de Beccaria en materia de dereito penal económico abran-gue a necesaria certeza do dereito, leis claras e simples para a prevención eficaz e a proporcionali-dade que impón restrinxir a intervención do dereito penal14. Tamaña fortuna de ideais garantistas, toda esta herdanza de Beccaria, foi dilapidada coas normas penais sobre o branqueo, de raizame estadounidense15, “relativamente novas”16, moi utilizadas pola fiscalía debido á súa severidade e amplitude17, que foron expandidas e impulsadas por convenios e organismos internacionais18.

Este traballo deixará constancia das “importantes novidades”19 introducidas mediante as reformas españolas operadas polas leis orgánicas 5/2010, 1/2015 e 2/2015 en materia de bran-queo de diñeiro, as cales constitúen unha evidente manifestación expansiva do dereito penal20 que esquece o principio de subsidiariedade21 e rompe cun “dereito penal garantista”22, “indu-bidable”23 ou “desbocada expansión”24 que transforma o desbordado tipo do branqueo25 nun representante xenuíno do dereito penal do inimigo, ao castigar con penas desproporcionadas e inxustificables26, aínda que por sorte sen chegaren aínda ata os 20 anos de prisión do modelo estadounidense27, condutas moi afastadas da posta en perigo do ben xurídico28 e derrogar ou reducir garantías do imputado29, o transmuta, no marco dunha lóxica “de emerxencia”30 ou “un discurso securitario”31, incompatible coas exixencias dun ius puniendi democrático32, nunha das máis clamorosas mostras da “fundamentación sociotecnolóxica dun dereito penal, convertido en instrumento político”33, con “quebra dos valores e principios constitucionais”34, nunha ferramenta “para investigar e perseguir situacións patrimoniais anómalas”35.

Malia ser unha manifestación do pexorativamente denominado “moderno” dereito penal36, a regulación do branqueo de diñeiro “sufriu nos últimos anos tantas modificacións”37 que atentan contra o principio de seguridade xurídica38, unha “incesante ampliación”39 franca40 e “suma-mente discutible”41 que propicia “unha aplicación desmesurada cando non aberrante”42, que transformaron o branqueo, tanto en España como noutros países43, nun “corpo estraño”44 ou “monstro xurídico”45 capaz de engulir o non punible por outros tipos46, a xeito de “cuestiona-ble”47 tipo de recollida48 “omnicomprensivo”49, como demostra a Sentenza do Tribunal Supremo do 25 de outubro de 2012, a cal, ao non poder probar a participación dolosa nunha estafa, castiga por branqueo imprudente unha “mula” informática que, sen preocuparse polo significado económico e xurídico do seu traballo, fixo varias transferencias a Moldavia de diñeiro defraudado mediante phishing ou pesca de datos protexidos50.

Tamén en Alemaña o tipo penal sobre o branqueo foi modificado en múltiples ocasións –ata se acaba de denunciar, recentemente, a súa “pouca claridade xurídica”51–; en Italia advertiuse a “constante expansión”52 dos delitos antecedentes do branqueo, e nos Estados Unidos de América



púxose de relevo tanto a vulneración dos principios de proporcionalidade, in dubio pro reo53 e non bis in idem na reforma relativa ao produto ou ganancias criminais brutas54 operada pola Lei da recuperación e a loita contra a fraude55, do 20 de maio de 200956, como a expansión dos feitos previos do branqueo a centos de delitos, ata o punto de que a estimación de 250 infraccións antecedentes se cualificou de moi conservadora, e no caso James contra os Estados Unidos, de 2007, sentenciouse que feitos previos do branqueo respecto ás organizacións criminais (Rico, Racketeer Influenced and Corrupt Organizations) eran “case todos os delitos federais baixo o sol”57.

Semellante tendencia expansiva no castigo do branqueo debería conterse, segundo reco-menda Díaz y García Conlledo, mediante os principios limitadores do ius puniendi58, como a continuación proporei ao analizar as últimas modificacións do Código penal en materia de branqueo e a súa recepción xurisprudencial.

2 INCORRECCIÓN LÓXICA DO NOVO TÍTULO, AO NON USARSE NO OBXECTO MATERIAL DA DESCRICIÓN TÍPICA, E LINGÜÍSTICA, SEGUNDO A REAL ACADEMIA ESPAÑOLA

Antes de analizar as modificacións introducidas en 2015 no Código penal español, convén deterse na cuestión terminolóxica. A reforma do 22 de xuño de 2010 altera, no título XIII do libro II, “mesmo”59 o título do capítulo XIV60, que encabeza os artigos 298 a 304 do Código penal, de maneira que no anterior rótulo “Da receptación e outras condutas afíns” se substitúen as tres últimas palabras polo “branqueo de capitais”61, locución que logo nin se precisa, nin é definida, nin se emprega no tipo penal62, aínda que pon de manifesto a “autonomía deste delito”63 e que non representa unha forma de receptación64, pois o anterior título permitía considerar o bran-queo unha especie do xénero receptación, como o estimou a Sentenza do Tribunal Supremo do 3 de decembro de 2012 ao deixar escrito, por dúas veces, “receptación, na súa modalidade de branqueo”65. Con todo, o “circunloquio”66 “branqueo de capitais” constitúe un antitético híbrido de imprecisión e exactitude67, xa que supón un contraste entre o laxismo técnico xurí-dico que entraña o primeiro termo e a precisión que se pretende co segundo. Á parte de que a maior precisión das palabras “capitais”, “bens” e “activos”68 fronte ao “diñeiro” para designar o obxecto material do delito non deixa de ser unha pretensión, posto que segundo o dicionario académico diñeiro equivale a “facenda” ou “fortuna”69, isto é, conxunto de bens, e para María Moliner diñeiro é tanto como “cousa de valor”70, sen esquecer que para a Real Academia Española só existe o diñeiro negro, pero non os bens ou capitais negros nin sucios. Ademais, a referencia ao “diñeiro”, tratándose do branqueo, ten unha gran difusión tanto en España como nos países da nosa contorna xurídica. Así, en Bélxica71 e Francia72 fálase de blanchiment de l’argent e na Suíza francófona, de blanchissage de l’argent; nos países suramericanos predomina a locución lavado de diñeiro73; en Alemaña sérvense do termo Geldwäsche; e os austríacos e suízos de fala xermánica, engadindo a partícula iterativa _erei, prefiren referirse ao Geldwäscherei74. Igualmente, os países anglófonos aluden ao money laundering, e en Italia e na parte helvética de fala italiana adoita denominarse este fenómeno como riciclaggio di denaro. Mesmo aparece a mención ao diñeiro nos títulos dalgúns textos punitivos, no seu articulado ou en ambos os dous, v. gr., no corpo do artigo 648 bis do Código penal italiano75, tanto no encabezamento como na redacción do artigo 305 bis do Texto punitivo suízo76 ou no título do § 261 do StGB alemán (Geldwäsche), sen que iso fose óbice para que a doutrina xermana mantivese que non só se podería branquear diñeiro, pois, a xeito de exemplo, en palabras de Ruß, “en contra do teor literal da designación típica,


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o obxecto do branqueo de diñeiro non está limitado a recursos monetarios”77, senón que se toman en consideración todos os valores ou obxectos patrimoniais78. Tamén o artigo 1956 do Código penal estadounidense, que castiga no seu título 18 o branqueo, inclúe conceptos amplos de produtos, instrumentos monetarios e transaccións financeiras79. Ata na China se refiren ao “diñeiro” para aludir a este fenómeno, pois na palabra 洗钱 (xǐqián) a primeira parte significa “lavado” e a segunda “diñeiro”. En suma, moito máis axeitado tería sido que a reforma de xuño de 2010 unise ao vocábulo “branqueo” a voz “diñeiro”, na medida en que o mencionado termo constitúe o menos antitético e o máis estendido dos que se empregan para designar o obxecto material80. Neste sentido, a Real Academia Española, na última actualización do seu dicionario, constata a incorrección lingüística da expresión “branqueo de capitais” ao desterrar tal locución do léxico e substituíla pola expresión “branqueo de diñeiro”81.

Respecto á xurisprudencia do Tribunal Supremo, é de gabar a sensibilidade lingüística de que fai gala o alto tribunal na Sentenza do 29 de novembro de 2011, en que constantemente (en 22 ocasións) utiliza a locución “branqueo de diñeiro” e tan só unha vez emprega os termos “branqueo de capitais”, obrigado a facer unha cita literal e entre comiñas doutra sentenza, resolución de novembro de 2011 que castiga a catro anos e nove meses de prisión e multa de 21.043.450 euros o membro dunha organización por remitir ao estranxeiro 10.571.725 euros procedentes do narcotráfico mediante o sistema hawala82.

3 EXPANSIÓN DOS FEITOS PREVIOS POLA LEI ORGÁNICA 1/2015Xa a Lei orgánica 5/2010, no inciso inicial que contén o artigo 301.1, respecto ao requisito

relativo ao coñecemento de que os bens teñan a súa orixe “nun delito”, cambiou estas palabras pola “imprecisa”83 ou xenérica84 fórmula “nunha actividade delituosa”, “sen quedar clara a finalidade perseguida”85 coa substitución, locución á cal se atribuíu un “moi discutible”86 afán expansivo e, en principio, maior amplitude que ao anterior substantivo “delito”87, pois parecía permitir a inclusión das faltas nos feitos previos do branqueo88, o que suporía “unha enorme ampliación do ámbito deste delito”89 rexeitable “de plano”90, xa que o control económico e social que implicaría o castigo do branqueo sería “máis que excesivo”91, polo que se dixera que “non hai que prever que a modificación teña máis transcendencia que a nominalista”92 e que o cambio carecía de “relevancia”93.

En efecto, mesmo cando os novos termos “actividade delituosa” constituísen unha pertur-badora mención que podía abrir a caixa de Pandora da que sairían todos os males da expansión do branqueo, as faltas, antes da reforma operada pola Lei orgánica 1/2015, debían excluírse dos feitos previos94 sobre a base dunha interpretación literal, histórica e sistemática95.

Gramaticalmente “actividade delituosa”, segundo ensina o dicionario académico, é só a “re-lativa ao delito”, termos que, en sentido estrito, non incluían as faltas. Se se quixese abranguer as faltas, empregaríase a inequívoca fórmula “infracción criminal”96.

Por outra banda, unha interpretación histórica97, que atendese aos antecedentes lexislativos, confirmaba a exclusión gramatical das faltas, pois no anteproxecto de 2008 aínda figuraba a voz “delito”98, cuxa substitución propuxo o Consello Fiscal no seu informe99 por “actividade delituosa”100 para pór de relevo que non se precisa101 “a existencia nin a constancia formal de condenas previas”102 polo delito base103 de que procedan os bens obxecto de branqueo104, como lembran as sentenzas do Tribunal Supremo do 12 de decembro de 2011105, 30 de outubro106, 9 de novembro107 e 5 de decembro de 2012108, o cal xa resultaba tan evidente109 para doutrina e



xurisprudencia110 que a Sentenza do Tribunal Supremo do 2 de xuño de 2012 estima “reiterado ad nauseam” que non se exixa unha condena polo delito antecedente111, pois a sentenza absolu-toria sobre o delito previo pode selo por razóns distintas da inexistencia da actividade delituosa112, pero non basta con que as empresas do recorrente en varios exercicios declarasen perdas, senón que, segundo a Sentenza do Tribunal Supremo do 16 de marzo de 2012, “o realmente exixido polo precepto considerado é a acreditación suficiente de que os bens inicialmente baixo sospeita tiveron a súa orixe en delitos concretos”113, aínda que normalmente a xurisprudencia nin sequera require a identificación do acto delituoso concreto do que derivan os bens114, o “coñecemento dun delito en particular”115, co que a reforma subliña o desexo de converter o branqueo nun “tipo de recollida e ata de sospeita”116. Tampouco nos Estados Unidos se vén exixindo un coñecemento exacto do feito previo para aplicar os tipos penais sobre o branqueo dos artigos 1956 e 1957117.

Igualmente, unha hermenéutica que tomase en consideración os antecedentes lexislativos internacionais conduciríanos á mesma exclusión das infraccións leves, xa que as considerable-mente ampliadas118 directivas 2001/97 e 2005/60, as cales utilizan os mesmos termos “actividade delituosa” que agora se incorporan ao Código119, malia abrangueren “practicamente todos os delitos”120, non citan as faltas nos seus catálogos de infraccións, como tampouco se inclúen na definición que a decisión marco do Consello, do 26 de xuño de 2001, ofrece sobre a “actividade delituosa” nin no Convenio de Varsovia, do 16 de maio de 2005121.

Así mesmo, a interpretación sistemática tamén descartaba dos feitos previos do branqueo as faltas, dado que a “orixe nunha actividade delituosa” por forza ten que ser a mesma “orixe ilícita” da que se fala pouco despois no artigo 301.1 respecto ás condutas indeterminadas para ocultar ou encubrir, as cales constitúen, de conformidade cos antecedentes internacionais122, tentativas específicas cuxa comisión consumada se tipifica no artigo 301.2123, que se refire aos feitos previos coa fórmula “delitos expresados no apartado anterior”. En idéntico sentido, a sistemática obrigaba a descartar as faltas na “actividade delituosa” do artigo 301 por pura coherencia, tendo en conta que o 301.4 castiga o branqueo aínda que o “delito do que proviñesen os bens”, ao cal se refire nos apartados anteriores, se cometese no estranxeiro124.

Por outro lado, as faltas debían excluírse dos feitos previos do delito de branqueo porque no caso contrario se vulneraría a consideración do dereito penal como ultima ratio125, pois a Lei contra o branqueo, do 28 de abril de 2010126 –que traspuxo a terceira directiva fóra de prazo, en último lugar dos países da Unión127, despois de que a Comisión incoase, en xuño de 2008, procedementos de infracción contra quince Estados128–, cuxo regulamento se aprobou o 5 de maio de 2014129, só entra en xogo ante activos que teñan “a súa orixe nun delito”, fórmula con que define os “bens procedentes dunha actividade delituosa”130. De se incluíren as faltas como feitos antecedentes do branqueo nos termos “actividade delituosa” do artigo 301.1 do Texto punitivo, inverteríanse paradoxalmente as relacións do dereito penal co administrativo131 –restablecidas en 2010 segundo a proposta do Grupo de Estudos de Política Criminal132–, discre-pancia entre a lexislación preventiva133 e represiva en materia de branqueo134 que xeraría unha “disfuncionalidade”135, poría en perigo a seguridade xurídica136 e quebrantaría tanto o principio de intervención mínima137 como o de ultima ratio138.

Finalmente, debía descartarse a inclusión das faltas nos feitos previos do delito de branqueo139 porque vulnera o principio de proporcionalidade140, limita a eficacia da norma141 e incrementa os custos sociais142 de forma intolerable.

Non obstante, o futuro que nos agardaba non era moi esperanzador, pois a Lei orgánica 1/2015, do 30 de maio, que dicía acabar coas faltas, realmente, utilizando a neolingua orweliana,


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converteu a maioría delas en delitos leves, de maneira que, desde a súa entrada en vigor, o 1 de xullo de 2015, expandiu o campo dos feitos previos do delito de branqueo, xerando un control económico e social excesivo.

Así, o euro procedente dunha anterior falta de estafa, agora delito leve segundo o artigo 249 do Código penal español, constitúe obxecto material susceptible de branqueo, e os actos preparatorios desa estafa, antes impunes respecto ás faltas, pasan a sancionarse de conformidade co artigo 269. O mesmo sucede en México co froito do abuso de confianza que non exceda as 200 veces o salario ou da fraude que non o supere en 10 veces, segundo os artigos 382 e 386 do Código penal federal. Con todo, debe descartarse aquí o castigo do branqueo en virtude do principio de insignificancia.

Tamén a lexislación ecuatoriana xera un problema similar, e non porque o artigo 186 do Código orgánico integral penal esquecese crear unha contravención de estafa, o que produce distorsións valorativas, senón debido a que o artigo 317 unicamente exixe que os activos sexan ilícitos, sen requirir nin sequera unha ilicitude penal, co que o feito previo pode estar integrado por un delito, unha contravención, unha mera infracción administrativa e ata por unha simple ilicitude civil. Antes da reforma do 30 de decembro de 2010, o problema podía solucionarse coa exixencia relativa a que o obxecto material alcanzase o valor mínimo de 5.000 dólares. Actualmente estes casos poden resolverse polo principio de insignificancia consagrado no artigo 3 do Código orgánico integral penal.

Respecto á lexislación peruana, aínda que os tipos recollidos na lei penal especial de 2012 unicamente aludan á orixe ilícita, deben descartarse as faltas dos feitos previos do branqueo en virtude dunha interpretación sistemática, pois o seu artigo 10 exixe que a orixe ilícita se deba a “actividades criminais” susceptibles de xerar ganancias143.

4 CONSECUENCIAS ABSURDAS DA TIPIFICACIÓN ILIMITADA DO AUTOBRANQUEO

A Lei orgánica 5/2010, tras a referencia do artigo 301.1 á “actividade delituosa”, que integra o feito previo, engade o inciso “cometida por el ou por calquera terceira persoa”144, co que xa non só non exixe a ausencia de intervención na infracción antecedente145, senón que, “fronte á indefinición anterior”146 ou “silencio”147, “tipifica expresamente”148, “admite”149 dun xeito paten-te, o branqueo cometido polo responsable do feito previo150 –xa sexa o seu autor ou interviñese nel doutro modo151– na forma en que o delito viña sendo maioritariamente interpretado152, descarta nesta sede o “autoencubrimento impune”153 por inexixibilidade154 e “resolve unha das cuestións máis controvertidas”155, “sumamente discutida”156, sometida a “forte crítica”157, que xerara unha xurisprudencia “certamente”158 “vacilante”159 ou ambigua160, a cal vulneraba o prin-cipio de igualdade e a seguridade xurídica161. Así as cousas, o lexislador “intervén na polémica”162, “resolve”163 “definitivamente o problema”164, acaba co “debate”165 ou pon termo á “anella”166 e “intensa”167 discusión doutrinal e xurisprudencial168. Neste sentido, xa existía un acordo do Pleno do Tribunal Supremo non xurisdicional, do 18 de xullo de 2006169, que, aínda que “non era de todo claro”170, admitía o autobranqueo171 e en tal liña a Sentenza do alto tribunal do 13 de xullo de 2012 afirma que “non se axusta á doutrina xurisprudencial o argumento de que o delito de branqueo de capitais queda absorbido ou consumido polo delito contra a saúde pública de tráfico de drogas”172, permite o concurso real de delitos, “xa sexa porque o lexislador pretende reforzar a tutela do ben xurídico que tutela o delito previo castigando tamén o beneficio obtido coa venda



da mercadoría ilícita, xa sexa porque se estima que co aproveitamento do diñeiro ilicitamente obtido se vulneran outros bens xurídicos supraindividuais distintos da saúde pública” e entende que tamén debe penarse respecto ao diñeiro obtido do narcotráfico a súa “introdución ilexítima no circuíto económico legalizado”173, a Sentenza do Tribunal Supremo do 5 de decembro de 2012 resalta que “a finalidade da punición do branqueo de capitais é conseguir unha maior eficacia na persecución deste tipo de delitos, incidindo en dous bens xurídicos distintos, sen que se exclúa de forma expresa o autor do delito, como acontece coa receptación, dentro do noso sistema xurídico penal”174 e, desde logo, segundo lembra a Sentenza do Tribunal Supremo do 26 de xullo de 2012, a cuestión relativa á lexitimidade do castigo do autobranqueo nin sequera se suscita cando o diñeiro procede de delitos anteriores non sancionados; no caso contrario, che-garíase ao absurdo de que unha condena previa serviría de salvoconduto para realizar operacións de branqueo sine die175, sentenza que tamén recoñece que co branqueo “se está a atacar outro ben xurídico, dificultándose a localización e a aprehensión deses bens de procedencia ilícita”, polo que “é tamén un delito contra a Administración de xustiza... sen prexuízo da súa vertente socioeconómica”176.

Agora ben, o castigo do “autobranqueo”177 “non impide as dúbidas sobre a súa lexitimidade e eventual inconstitucionalidade”178 nin resulta ilimitado; debe admitir excepcións179 cando a conduta se circunscriba ao encubrimento “e pouco máis”180, sen afectación relevante doutros bens xurídicos181, pois sen sentido e inxustamente respondería por branqueo o ladrón que es-conde o seu botín nun monte182 ou o autor dun delito de furto que oe música no equipo por el subtraído183, e tal castigo “entraña o perigo de ser utilizado como cualificación alternativa a calquera delito”184. A sanción penal do autobranqueo, combinada coas novas condutas de posesión ou uso, incorporadas ao Código penal pola Lei orgánica 5/2010, conduce a “un re-sultado insatisfactorio”185, “desmedido”186 ou “cuestionable desde consideracións dogmáticas e político-criminais”187, produce “perplexidade”188, “estrañas consecuencias”189, ata absurdas190, “supostos paradoxais”191 que nos colocan nos límites do punible192 e poden rozar o “esperpen-to”193 ou “alcanzar niveis ridículos”194.

Se á sanción do autobranqueo se lle engade o castigo da posesión e o uso, así como a am-pliación dos feitos previos ás antigas faltas operada pola Lei orgánica 1/2015, non só cometería un novo delito o que ten un cadro ou xoia que roubou e o que usa o coche por el subtraído195, senón tamén o que ten unha bufanda de 5 euros que furtou, falta convertida agora en delito leve segundo o artigo 234.2, e o que usa un vello ciclomotor, de moi escaso valor, por el subtraído, pois a antiga falta transformouse no delito leve de furto de uso sen contía do artigo 244.1.

A nova redacción, en principio, fará que, “sempre que exista un delito patrimonial, esteamos, ademais de ante o delito investigado, ante un potencial branqueo”196 e alcanza “calquera conduta de esgotamento dun delito con efectos económicos”197, a todo interveniente nunha infracción penal da que obtén un ben, co que o tipo se expande discutible e exponencialmente198. Sería considerado branqueador o “sicario que ten no seu poder o diñeiro recibido por matar a ou-tro”199, o delincuente fiscal que conserva a cantidade non pagada200, pois posúe a cota tributaria defraudada”201, e o estafador que mantén os bens procedentes da estafa202.

Para evitar un bis in idem203, debería interpretarse o tipo conforme a categoría dos “actos copenados impunes”204 posteriores205, no sentido de que a posesión polos autores ou partícipes no feito precedente unicamente pode castigarse como branqueo cando non caiba sancionalos polo delito previo206. Así o puxo de relevo o Consello Xeral do Poder Xudicial respecto aos autores ou cómplices de delitos patrimoniais e socioeconómicos para salvar a proscrición constitucional


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de bis in idem, aínda que o argumento só serve para a posesión, ao formar parte da consumación nestes delitos207, pero non para a utilización de bens208, que provocaría un concurso real de deli-tos209. Con todo, cabe excluír do tipo tanto a utilización como outra clase de posesións distintas das indicadas sobre a base do principio de insignificancia e dunha interpretación teleolóxica que, tomando en consideración o ben xurídico tutelado, exixa un menoscabo relevante da orde socioeconómica e a idoneidade dos comportamentos para incorporar capitais ilícitos ao tráfico económico. En sentido similar, Díaz y García Conlledo require para o castigo do autobranqueo unha afectación relevante do ben xurídico210 ou “suficiente antixuridicidade material”211; Lorenzo Salgado considera atípicas as “accións que non teñan unha mínima idoneidade para chegaren a comprometer o ben xurídico”212; Matallín Evangelio alude ao “principio de ofensividade”213, invocado na tramitación lexislativa da reforma penal italiana sobre autobranqueo214; e Corcoy Bidasolo fala da necesidade dunha restrición típica con “criterios de proporcionalidade”215 e “lesividad material”216. En todo caso, o lexislador no delito de branqueo “debería ter medido mellor as posibles consecuencias da súa cuestionable ampliación”217, que suscita dúbidas de “constitucionalidade”218.

Tamén en Ecuador é posible o castigo do autobranqueo, pois o artigo 317 do Código orgá-nico integral penal non exixe que os activos teñan a súa orixe nun feito ilícito alleo, co que, en principio, o que leva a cabo unha contravención do furto, é dicir, cando o valor do subtraído, segundo o artigo 209, non supere a metade do salario básico unificado do traballador en xeral (183 dólares), igualmente cometería un delito de branqueo por posesión, pero o ne bis in idem descarta o castigo dos autores ou partícipes no feito precedente por posesión cando xa se san-cionen polo delito previo, xa que o artigo 5 consagra o principio de legalidade e a prohibición de dobre xulgamento.

5 NOVAS CONDUTAS SEN FINALIDADES E A EXPANSIÓN DOS FEITOS PREVIOS ÁS ANTIGAS FALTAS: MERA POSESIÓN, QUE PODE VULNERAR O NE BIS IN IDEM, E SIMPLE UTILIZACIÓN, CASE SEN ÁMBITO DE APLICACIÓN

A reforma do 22 de xuño de 2010 tamén introduce no inciso inicial do artigo 301.1 do Texto punitivo –ademais dunha coma entre “converta” “ou transmita”, incorrecta219 pola súa función antitética, xa que como tal separa, pero ao seguila unha conxunción preténdese á vez unir a conduta de converter e a de transmitir, coma anterior a unha conxunción que só se explicaría pola presenza dun inciso previo, inexistente neste caso– a posesión e utilización como novas modalidades típicas220, castigo respecto ao que, mesmo cando se pretendese que responde á necesidade de cumprir con compromisos ou exixencias internacionais221, con cita mesmo do artigo 6.1.b i) da Convención das Nacións Unidas contra a delincuencia organizada transnacio-nal222, non existía ningunha obriga internacional para o lexislador español de modificar o artigo 301 do Código penal223, tampouco segundo a mencionada Convención de Palermo, do 13 de decembro de 2000, cuxo artigo 6.1.b condiciona a incriminación da posesión e utilización, cunha cláusula de reserva constitucional similar á recollida noutros documentos internacionais, ao respecto dos “conceptos básicos”224 de “cada ordenamento xurídico”225.

As condutas de posesión e utilización xa quedaban abranguidas, desde o Código penal de 1995, pola fórmula “realice calquera outro acto para ocultar ou encubrir a súa orixe ilícita, ou para axudarlle á persoa que participase na infracción ou infraccións a eludir as consecuencias legais



dos seus actos”, pero agora inclúense de forma expresa no Código226. Neste sentido, díxose que a ampliación de comportamentos na Lei orgánica 5/2010 unicamente é nominal e non real227, aínda que verdadeiramente si se operou un cambio importante, “unha relevante extensión228, pois ata agora esas condutas só estaban castigadas se mediaba unha finalidade de ocultación, encubrimento ou auxilio; non obstante, desde a reforma pasan a sancionarse de xeito obxectivo. Certamente, para un sector doutrinal, o cal reputa que o artigo 301.1 tipifica exclusivamente actos dirixidos á ocultación, encubrimento ou axuda229, a reforma nada alteraría, mais para os que entendemos que o precepto abrangue, á luz tanto da interpretación gramatical230, que atenda á colocación ou ausencia de comas e á orde da descrición típica231, histórica, lóxico-sistemática232 e teleolóxica, como dos documentos internacionais233, non só actos indeterminados tendentes á ocultación, encubrimento ou auxilio, senón tamén a núa adquisición, conversión e transmisión de bens, con coñecemento de que derivan dun delito, pero sen importar a finalidade que guía o branqueador234, a Lei orgánica 5/2010 equipararía a posesión e utilización obxectivas ás tres últimas condutas. De feito, o lexislador coa modificación parte da base desta segunda inter-pretación, pois no caso contrario non sentiría a necesidade de cambio ningún. En palabras de Martínez-Buján Pérez, a reforma “viría confirmar a validez”235 desta última tese, xa que a mención ás novas condutas “cobra pleno sentido se se trata de modalidades taxadas dentro dun tipo que non require a constatación de finalidade ningunha e que é independente do segundo tipo que se describe”236, a xuízo de Díaz y García Conlledo, resultaría “estraño”237, no contexto ampliatorio e as orientacións político-criminais da reforma, “que os termos se incluísen para meros efectos aclaratorios”238 ou, segundo Morillas Cueva, esta interpretación atende “aos obxectivos que parece buscar a formulación lexislativa”239. Na mesma liña, invocouse a superfluidade destas con-dutas se se mantén a tese contraria, que a posesión e utilización non supoñen enmascaramento nin auxilio, a situación sistemática entre os delitos socioeconómicos conversora da finalidade en irrelevante, o solapamento e inxustificable tratamento punitivo dispar respecto ao encubrimento e a delimitación practicamente imposible do branqueo coa receptación e o encubrimento240, diferenciación “complicada”241 que obriga os xuristas a facer “malabarismos para cohonestar o principio de vixencia co de legalidade”242.

Tamén en Ecuador o artigo 317 do Código orgánico integral penal castiga a mera posesión e a simple utilización sen finalidades de ocultación, encubrimento ou auxilio; en México a reforma do Código penal federal, do 14 de marzo de 2014, eliminou do artigo 400 bis as finalidades de ocultar ou encubrir; e en Bolivia o parágrafo primeiro do artigo 185 bis do Código penal de 1997 foi modificado pola Lei do 30 de xullo de 2012 para incorporar o castigo tanto da adquisición sen finalidades, antes sancionada unicamente se perseguía a ocultación ou encubrimento, como da posesión e utilización obxectiva, impunes ata 2012.

Entre as recentes sentenzas do Tribunal Supremo que confirman o castigo da simple adqui-sición, conversión e transmisión de bens, sen finalidades, pero con coñecemento da súa orixe delituosa, poden citarse a do 20 de febreiro de 2013, que sanciona meras adquisicións a sabendas de que o diñeiro deriva do narcotráfico, como a compra dunha casa, tres terreos rústicos e un coche ou a construción de dúas vivendas, en parcelas dos sogros, con instalacións deportivas e piscina dotada de cuberta telescópica retráctil243; a do 30 de outubro de 2012, que pena a adquisición, con coñecemento da orixe delituosa do diñeiro, de dous vehículos, unha praza de garaxe, un boleto premiado de lotaría, o ingreso de 54.993,88 euros en contas bancarias e a cancelación anticipada de dous préstamos244; a do 16 de marzo de 2012, sobre adquisicións de bens e absolutoria245; a do 12 de xuño de 2012, que castiga a conversión ou cambio de divisas


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sabendo que teñen orixe delituosa246; a do 5 de decembro de 2012, que sanciona conversións e transmisións de bens con coñecemento de que derivan dun delito247; ou a do 6 de febreiro de 2013, sobre un matrimonio en que o marido se dedicaba ao narcotráfico, con adquisicións, a sabendas de que o diñeiro procedía de tal actividade, por ambos os dous cónxuxes de diver-sos terreos rústicos e urbanos, dúas bateas, tres coches, dous barcos ou un décimo de lotaría premiado e conversións, como ingresos en efectivo en contas bancarias por 173.316,86 euros, condutas sobre as que nada se di das súas finalidades248.

Respecto á posesión, ata agora o mero ingreso deste dereito na esfera xurídica do bran-queador non se castigaba, xa que quedaba excluído do termo “adquira” en virtude dunha interpretación restritiva, histórica e sistemática, ao requirir a incorporación dun ben procedente dun delito ao patrimonio do branqueador, que precisa un incremento patrimonial e a obtención do dominio sobre os bens ilícitos249. Así, o clásico exemplo dos homes de palla, frecuentemente utilizados no branqueo250, non quedaba embebido neste verbo, porque realmente os “homes de palla” non adquiren a propiedade dos bens debido á ausencia dun incremento patrimonial. Tales casos ían parar, porén, á fórmula “realice calquera outro acto para ocultar ou encubrir a súa orixe ilícita, ou para axudar...”, que exixía demostrar as mencionadas finalidades, proba da que o lexislador de 2010 libera.

Sobre o home de palla dun criminal estadounidense trata a Sentenza do Tribunal Supremo do 9 de xullo de 2012, segundo a cal o empregado dun banco xestionou importantes transferencias a través de sociedades interpostas e peñorou unha imposición en garantía dun préstamo persoal para xustificar a entrada de diñeiro nos Estados Unidos desvinculado do seu dono, que estaba sendo investigado por branqueo, comportamentos en que a sentenza menciona o propósito de ocultar ou encubrir251.

Polo que se refire a condutas indeterminadas, requírese demostrar as finalidades de ocul-tación, encubrimento ou auxilio; así, a Sentenza do Tribunal Supremo de 9 de novembro de 2012 deixa constancia de que a compañeira sentimental dun narcotraficante, condenada por branqueo, consentiu en figurar como titular dos seus predios e en constituír e aparecer como administradora en sociedades mercantís co fin de ocultar o auténtico titular do patrimonio, confirma a condena doutro acusado por construír dous habitáculos coa finalidade de destina-los á ocultación de diñeiro procedente do narcotráfico e castiga o que efectuou xestións para que un Audi A-6 TDI, de alguén que se dedicaba ao tráfico de drogas, figurase a nome doutra persoa e concertou o seguro de responsabilidade civil dun Audi A-8, no seu propio nome, para evitar que se detectase que a titularidade lle correspondía ao narcotraficante, á filla do cal tamén sanciona por recoller 24.000 euros e entregarllos a un terceiro coa finalidade de ocultalos en paraísos fiscais252. Igualmente, na Sentenza do 6 de febreiro de 2013, sobre un matrimonio en que o marido se dedicaba ao narcotráfico e a muller ao branqueo, condénaselles por facer figurar como titulares de varios vehículos comprados por eles a familiares “para ocultar tanto a verda-deira titularidade como a orixe ilícita do diñeiro”253, e vólvese referir a sentenza á “finalidade de ocultar a verdadeira titularidade”254 cando alude ao acto de outorgar capitulacións matrimoniais con separación de bens tras a detención do marido, adxudicándose a muller predios rústicos, o mobiliario e o enxoval da casa.

Así as cousas, desde a reforma de 2010 castígase a mera posesión de bens delituosos carente de finalidades, co que se alcanzan máis doadamente os “correos” ou “mulas” que transportan diñeiro, a sabendas da súa orixe criminal, cando son sorprendidos durante o traslado, “correos” tradicionais, v. gr. a muller que, segundo a Sentenza do Tribunal Supremo do 5 de decembro



de 2012, levou 30.000 euros procedentes do narcotráfico ao despacho dun avogado255 e os “correos” organizados que transportaban diñeiro a Turquía, dos cales se fala noutra sentenza do mesmo día256, que non debe confundirse coa n.º 974 da operación “Balea Branca”, cuxo controlador foi castigado a tres anos de prisión e multa de dous millóns de euros, ou “mulas” modernos captadas no ciberespazo257, como o mozo absolto na Sentenza do 3 de decembro de 2012, que abriu, por unha oferta de traballo, unha conta en Internet, recibiu nela unha transfe-rencia de 3.363,43 euros froito dunha estafa informática e, despois de retirar o diñeiro e quedar cunha comisión, enviou postalmente ao estranxeiro 3.060 euros258.

Tamén dentro do título 18 do Código penal estadounidense, o artigo 1956 castiga o trans-porte internacional de diñeiro, e o artigo 1952, coñecido como a Travel Act, sanciona viaxes ao estranxeiro ou interestatais para distribuír bens delituosos259. Moito máis alá van os delitos castigados no título 31, pois o artigo 5322, relativo ás exixencias de notificación, que afecta a calquera viaxeiro nun aeroporto, mesmo aos portadores de diñeiro lícito, eleva a delito o que en España serían meras infraccións administrativas do control de cambios ou vulneracións da normativa de prevención do branqueo: non informar de que se levan ao exterior ou se intro-ducen nos Estados Unidos máis de 10.000 dólares, feitos que se castigan con prisión de ata 5 anos, multa non superior a un cuarto de millón de dólares ou con ambas as sancións, ademais dunha confiscación que pode ser inconstitucional por desproporcionada, como declarou a Corte Suprema no caso os Estados Unidos contra Bajakajian, de 1998, aínda que no 90 % dos supostos o diñeiro en efectivo é comisado260. Non contento con isto o lexislador estadounidense, para combater o terrorismo261, introduciu, mediante a coñecida como Lei patriótica ou USA PATRIOT Act262, do 26 de outubro de 2001263, motivada polos atentados do 11 de setembro, no título 31 do Código penal o artigo 5332, sobre contrabando de grandes cantidades de diñeiro en efectivo, para salvar en máis casos a constitucionalidade das confiscacións ou multas excesivas proscritas pola oitava emenda264.

No entanto, desde a Lei orgánica 5/2010, o tipo penal español do branqueo abarca, en principio, o transportista que fai a mudanza dun famoso traficante de drogas, o traballador dun garaxe que custodia o vehículo dese narcotraficante e o gardarroupa de calquera establecemento que queda ao coidado do seu abrigo, dado que o artigo 301.1 castiga, desde a reforma do 22 de xuño de 2010, a simple posesión de bens con coñecemento de que teñen a súa orixe nun delito, e non só iso, senón que a partir da Lei orgánica 1/2015, coa conversión en delitos leves das antigas faltas, o tipo penal do branqueo alcanzaría, en principio, o transportista que lle fai a mudanza a alguén e ve entre as cousas a mencionada bufanda furtada co dispositivo de seguridade, o gardarroupa que queda ao coidado dela e o operario dun garaxe que custodia o vello ciclomotor citado, a sabendas da subtracción, de maneira que, a xuízo de Sánchez Stewart, se converte o branqueo nun delito “permanente e imprescritible”265 mentres non cese a situación ilícita266, segundo o artigo 132.1 do Código penal, e produciríase tanto un control social excesivo como unha posible paralización da vida económica. Non obstante, deben descartarse estas condutas do tipo mediante unha interpretación restritiva que exixa, segundo o principio de insignificancia, unha entidade “suficiente”267 ou relevante do valor dos bens e da contraprestación, así como a limitación teleolóxica relativa a que os comportamentos sexan idóneos para incorporar capitais ilícitos ao tráfico económico268.

Igualmente, desde a Lei orgánica 1/2015, entre os delitos contra a propiedade intelectual figura no artigo 270.4 a venda ambulante ou ocasional de CD-ROM, o que antes representaba unha mera falta, e a súa compra, que era impune, agora constituiría, en principio, branqueo por


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adquisición ou debido á posterior posesión; respecto aos delitos contra a propiedade industrial, a venda ambulante ou ocasional tamén pasa a ser delito leve, segundo o artigo 274.3, co que a compra dun bolso de marca falsificada, antes impune, agora podería cualificarse de branqueo por adquisición ou posesión, debido á posterior posesión, e a anciá que corte ou posúa espe-cies protexidas de flora silvestre, uns pequenos carballos, nunha cantidade non insignificante, conforme o artigo 332, podería converterse en branqueadora por posesión269. Mais todos estes casos deben descartarse do tipo en virtude dunha interpretación teleolóxica, pois non existe un tráfico financeiro e económico legal de CD-ROM piratas, bolsos falsos ou leña protexida.

En canto á utilización, a reforma do 22 de xuño de 2010 abrangue, sobre todo, os grandes movementos de capitais, pero tamén a interceptación nas alfándegas de portos españois de vehículos de luxo subtraídos na Unión Europea, que se tratan de trasladar fóra do territorio co-munitario na rede dunha organización criminal, feito que preocupara a Fiscalía Xeral do Estado na súa Consulta 4/2006270, así como aquel a quen un narcotraficante lle permite vivir nunha das súas mansións, castelos ou pazos, inquilino que debe saber que non pode aceptar tal oferta sen someterse ao risco dunha persecución penal. Neste sentido pronúnciase a Sentenza do Tribunal Supremo do 5 de decembro de 2012, que considera o desfrute gratuíto dunha vivenda en Marbella, pola compañeira sentimental dun delincuente, utilización de bens a sabendas da súa orixe ilícita, sen requirir finalidade ningunha271.

En tal liña, o título 18 do Código penal estadounidense recolle no artigo 1957 a chamada norma de emprego ou “gasto de diñeiro”272, que castiga o que realice transaccións monetarias de bens delituosos, con coñecemento da súa orixe, sen requirir ningunha finalidade273.

Cuestión distinta é o encaixe da nova conduta no artigo 301 do Texto punitivo, pois por utilización habería que entender todo uso ou emprego de bens delituosos que non implique un cambio de titularidade, no sentido que exixen a adquisición e transmisión, unha mutación de natureza, como require a conversión, unha posesión sancionable, unha ocultación ou encubri-mento efectivo e que non se inclúa na realización de indeterminados actos para ocultar, encubrir ou auxiliar. No enmarañado marco das condutas típicas do artigo 301 queda moi pouco espazo para outorgar á utilización un ámbito propio de aplicación, pero obviamente o que se pretende é salvar os obstáculos probatorios274, xa que cando non se proben ningún dos elementos necesarios dos outros comportamentos basta constatar unha utilización de bens co mero coñecemento da súa orixe delituosa, pois “sempre nos quedará...” o París da utilización, anhelado pola fiscalía e posto á disposición polo lexislador co propósito de non deixar ningún oco “polo que se poida zafar conduta ningunha”275.

Deste xeito, a partir da reforma do 22 de xuño de 2010, a diferenza da regulación anterior, que non incriminaba a mera utilización de bens procedentes dun delito276, en principio, o artigo 301.1 do noso Código, sorprendentemente, alcanza, como o § 261 II n.º 2 do StGB alemán, a persoa que escriba un texto nun ordenador subtraído277.

Pero moito máis asombra que desde a Lei orgánica 1/2015, a cal converte en delito leve a antiga falta de furto, segundo o artigo 234.2, sexa branqueador o que escriba algo cun bolígrafo subtraído.

Tamén a defraudación de fluído eléctrico de ínfima contía se transforma, pola Lei orgánica 1/2015, en delito, conforme o artigo 255.2, de modo que se alguén manipula o limitador da súa casa para poder acender unha estufa co fin de que un convidado non pase frío, o convidado que coñeza os feitos será branqueador por utilización.



Igualmente, o uso do teléfono alleo transformouse en delito o 30 de marzo de 2015, en virtude do artigo 256.2, co que a chamada telefónica sen permiso do dono do móbil converte o receptor, que coñeza a situación, en branqueador por utilización.

Non obstante, o tipo penal español contra o branqueo, igual que o alemán, debe ser res-trinxido teleoloxicamente”278, o cal forza a excluír do artigo 301 do Texto punitivo, por razóns de atipicidade279, todos os obxectos materiais de contía irrelevante, como os “importes en cén-timos”280, en virtude do principio de insignificancia281 o de “intervención mínima”282.

Precisamente o artigo 1957 do Código penal estadounidense, tachado de norma draconia-na pola Corte Suprema no caso os Estados Unidos contra Rutgard, de 1997283, aínda que a súa constitucionalidade foi salvada en varias ocasións284, fixa o mínimo de 10.000 dólares para a tipicidade das transaccións monetarias, o gasto de diñeiro ou o uso de bens delituosos. De xeito sorprendente, o Texto punitivo español non exixe unha entidade mínima do obxecto material para o delito de branqueo e castiga coas mesmas penas todas as condutas; emporiso, as sancións previstas no artigo 1957 do Código penal estadounidense representan a metade das consideradas no artigo 1956, prisión de ata 10 anos fronte a 20 e multa máxima de 250.000 dólares fronte a 500.000 ou, en ambos os dous casos, do dobre do importe da transacción ou do valor dos bens delituosos285, cando en España, ademais, a multa chega ata o triplo, penas que atentan manifestamente contra o principio de proporcionalidade.

O mesmo principio de insignificancia resulta aplicable aos actos básicos de consumo, pres-tacións de servizos ou vendas de mercadorías nos negocios vitais cotiáns286, dada a importancia de que se poida transmitir o diñeiro recibido e utilizar as mercadorías compradas287. Se non desterrásemos do tipo condutas dirixidas a sustentar a vida, ao autor previo que só dispuxese de diñeiro orixinado por un delito “practicamente prohibiríaselle a satisfacción de necesidades de importancia vital”288 e, con iso, a propia subsistencia289. Ademais, estaríase a obrigar calquera potencial oferente de bens ou servizos “ora a renunciar á liquidación de contas con diñeiro incontrolado ora a absterse do tráfico mesmo”290, o cal limita tanto os dereitos económicos do cidadán que suscita serias dúbidas de constitucionalidade291 e vulnera o “tráfico negocial sen friccións e leal”292.

Semellante castigo da por Salditt denominada “violación da excomuñón económica”293, tanto dos bens delituosos como das persoas, coa que se pretende “illar”294 o autor do delito previo e converter o diñeiro delituoso en “inútil”295, achéganos perigosamente a un “dereito penal do inimigo”296, obriga a muller e os fillos do vendedor ambulante ou ocasional de CD-ROM piratas ou bolsos falsos, que saben que todo o seu diñeiro unicamente pode proceder desas vendas, a abandonalo, pois non poden convivir con el na vella caravana pagada con bens delituosos, nin subirse ao coche de segunda man, nin usar o teléfono nin os electrodomésticos, nin ver a televi-sión, nin escoitar a radio, impide aos amigos deste delincuente visitalo, aconsella os avogados non aceptar o seu caso, salvo que fosen designados de oficio, e recomenda a calquera cidadán non ter o máis mínimo contacto con el se non se quere ver sometido ao risco de persecución penal.

En canto ao exercicio da avogacía297, carente de problemas cando se respecta o código deon-tolóxico298, non pode cualificarse de acción cotiá ou neutral, segundo a Sentenza do Tribunal Supremo do 5 de decembro de 2012, a conduta do letrado que non se limita ao asesoramento profesional, senón que constrúe unha rede particularmente idónea para o branqueo mediante a “especial estrutura das sociedades constituídas en Delaware e a opacidade das transmisións respecto á Facenda Pública e terceiros”299, así como “a súa directa participación na constitución das sociedades de responsabilidade limitada en España, xestionando e administrando as súas


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contas coas que se adquirían os inmobles”300, comportamento que foi castigado, a título de branqueo, con tres anos de prisión, inhabilitación para o exercicio do dereito de sufraxio pasivo durante o tempo da condena e multa de 700.165,44 euros. Paradoxalmente este caso pon de manifesto que o país impulsor do GAFI ofrece, nalgún dos seus Estados, servizos opacos que favorecen o branqueo; de feito, os centros financeiros de Miami, Nova York e Londres, así como doutros países da OCDE son preferidos polos branqueadores fronte aos pretendidamente máis atractivos301 paraísos fiscais302, que activan os “mecanismos de alarma”303. Neste sentido vénse apreciando unha progresiva diminución das transferencias superiores a 30.000 euros, de obri-gada declaración segundo o artigo 7.2 b) do Real decreto 925/1995, do 9 de xuño, desde ou a territorios ou países designados no Real decreto 1080/1991, do 5 de xullo, completado pola orde do Ministerio de Economía, do 24 de outubro de 2002, pois mentres no ano 2010 ascendían a 309.117, pasaron en 2011 a 305.858 e volvéronse reducir en 2012 a 300.068304. Tamén o Tribunal Supremo se pronunciou no mesmo ano 2012, o 9 de abril, sobre outro avogado bran-queador, que cobrou o 6 % (600.000 euros) da cantidade total estafada e obtivo un préstamo por un millón de euros a cambio de asesorar, colaborar e executar as operacións necesarias para converter en efectivo 10 millóns procedentes dunha estafa, de modo que puidesen dispor deles os seus autores, e facilitar tanto as propias contas bancarias como as doutras persoas físicas e xurídicas coas que tiña relación, o cal foi condenado a un ano e medio de prisión, multa de 10 millóns de euros e inhabilitación especial para o exercicio da avogacía por un ano305.

Respecto ao Código penal estadounidense e o cobramento de honorarios polos avogados, o artigo 1957, no apartado primeiro da súa letra f), exclúe da aplicación do delito de branqueo por transaccións monetarias, xa desde a reforma de 1988306, as necesarias para preservar o dereito de defensa garantido pola sexta emenda307.

Obviamente, non existe ningún problema en someter a controis a posesión e o uso de bens delituosos para seguir o rastro do crime e proceder ao comiso, aínda que carece de sentido castigar tanto o mero aproveitamento, cando o branqueo se independendizou da recepta-ción308, como a posesión e utilización non destinada ao investimento na economía legal, senón a actividades delituosas309. Por outra banda, parece que o prelexislador desexaba incriminar310 a “posesión inxustificable de bens”311, cuxa sanción transitaría pola perigosa senda da “inversión da carga da proba”312, pero o comiso e a receptación civil constitúen alternativas preferibles313 e menos evocadoras dun dereito penal de autor fronte á exhibición de bens delituosos314.

Se a iso se lle une a posibilidade de castigar o branqueo por imprudencia grave315, pódese xerar unha preocupante desproporción punitiva ao ser viable sancionar a posesión e a utilización neglixentes cunha pena, de seis meses a dous anos de prisión e multa do tanto ao triplo que non distingue entre tipos básicos e agravados, a cal permite no caso concreto castigar con maior gravidade a conduta neglixente que a dolosa, desproporción que non é de recibo316. Ademais, malia que a doutrina reclama que o branqueo imprudente se limite aos especialmente obrigados pola normativa de prevención317, de conformidade coa proposta do Grupo de Estudos de Política Criminal318, e ata se chegou a cualificar de “aberración”319 aplicar o tipo culposo a calquera que use un ben procedente dun delito; non obstante, o Tribunal Supremo, aínda que ás veces reserve o branqueo imprudente para os especialmente obrigados, como na Sentenza do 3 de decembro de 2012320, maioritariamente admíteo para calquera cidadán, v. gr. na Sentenza do 9 de novembro de 2012 foron sancionados por branqueo imprudente 24 dos 28 condenados321 e a do 20 de febreiro de 2013 castigou por branqueo culposo os pais que consentiron nos seus predios obras suntuarias, valoradas en 563.000 euros, sen adoptar as máis mínimas cautelas



sobre a procedencia do diñeiro, sabendo que o fillo fora condenado por narcotráfico, e logo llas transmitiron á nora322.

Con razón se criticou que a “asistemática”323, “expansionista”324 e “moi dubidosa”325 mo-dalidade imprudente de branqueo se teña convertido nunha “especie de reedición da medieval e deostada semiprobatio”326, a cal vulnera a presunción de inocencia do mesmo xeito que o recurso á “ignorancia deliberada”327 ou willful blindness, de avoengo estadounidense328, que a Sentenza do Tribunal Supremo do 9 de xullo de 2012 inclúe no dolo eventual329, pero que a do 3 de decembro de 2012 descarta, ata pola súa “incorrección idiomática”330, construción que debe rexeitarse cando pretenda “esquivar a imprescindible motivación dos elementos funda-mentadores da proba do coñecemento”331. Tampouco carece de importancia a comisión do branqueo neglixente no exercicio da avogacía332 e tamén é posible, a teor do apartado segundo do artigo 576 bis do Código penal, o financiamento do terrorismo333 imprudente por non de-tectala ou impedila334, aínda que se reserva para os suxeitos especialmente obrigados conforme a normativa de prevención.

6 A EXPANSIÓN DOS FEITOS PREVIOS E A CONDUTA DE CONVER-SIÓN

Tamén a Lei orgánica 1/2015 transforma a antiga falta de alteración mínima do curso das augas en delito, segundo o artigo 247.2, de maneira que o convidado que come a leituga regada coa auga dun regueiro público ou privativo, a sabendas de tal rega, en principio, será branquea-dor por conversión, ao transformar a ensalada en glicóxeno para que o seu corpo a poida asimilar.

Igualmente, a anterior falta de alteración de lindes ou marcos con utilidade inferior a 400 euros pasa a ser, desde a Lei orgánica 1/2015, un delito, conforme o artigo 246.2, de modo que todos os que coman o caldo das coles sementadas no suco “apropiado”, conscientes diso, serán branqueadores por conversión.

Non obstante, estes casos deben excluírse do delito de branqueo en virtude do principio de proporcionalidade.

Este mesmo principio serve para solucionar similares problemas que se formulan noutros países que castigan o branqueo por conversión e tamén sancionan, como o artigo 395 do Código penal mexicano reformado en 2014, calquera despoxo furtivo de inmobles e augas ou, segundo acontece en Ecuador, mínimas alteracións de vertentes ou caudais ecolóxicos (artigo 251 do Código orgánico integral penal), pequenas usurpacións (artigo 200) ou ocupacións de terreos (artigo 201), principio de proporcionalidade que se consagra no artigo 76.6 da Constitución ecuatoriana.

7 NOVIDOSOS TIPOS AGRAVADOS POLA PROCEDENCIA DOS BENS DA CORRUPCIÓN E OS DELITOS URBANÍSTICOS

Respecto aos novos tipos agravados335, os deputados e senadores que aprobaron a Lei orgá-nica 5/2010, como os maiores na obra de Antoine de Saint-Exupéry O Principiño, só se interesan polas cifras, pero non se preguntan polo esencial, pois sucumbiron ao encanto pitagórico ou a “fascinación polos números”336 ao non resistiren a tentación do “endurecemento”337 punitivo, de incrementar as penas no delito de branqueo ante un “considerable”338 ou “longo elenco”339 de feitos previos que manifesta a tendencia expansionista340 da política criminal nesta materia341, malia que tales aumentos de gravidade “carecen de efecto preventivo xeral relevante”342. Sobre


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tamañas cualificacións proxéctase a imposición na metade superior da prisión por pertenza a unha organización dedicada ao branqueo do artigo 302.1343, co que se permite que a pena acade “límites realmente elevados”344.

Os novos tipos agravados sitúanse sistematicamente de forma incorrecta, na medida en que se integran no artigo 301.1 do Código penal e alcanzan o 301.2345, carecen de fundamento político criminal e conteñen unha pésima redacción. Realmente agrávase a pena do branqueo de bens orixinados nalgúns delitos contra a Administración pública346, os recollidos nos artigos 419 a 445 do Texto punitivo, sobre a ordenación do territorio e o urbanismo347, aínda que para chegar a esa simple conclusión o lector e intérprete deberá malgastar bastante tempo con risco de perderse entre os rótulos, capítulos e títulos do Código, pois o lexislador, críptica e “enmara-ñadamente”348, sen ofrecer ningunha pista que vincule as agravacións a un elemento corruptor, público ou urbanístico349, só dispón que os bens teñan a súa orixe en infraccións dos “capítulos V, VI, VII, VIII, IX e X do título XIX ou nalgún dos delitos do capítulo I do título XVI”, co que ao exceso no incremento da pena une o de carácteres, pois en vez de “V, VI, VII, VIII, IX e X” abondaba con escribir “V a X”, e volve sucumbir á fascinación pitagórica cunha concentración, que dificilmente se pode atopar noutro texto legal, de nove números romanos entre catorce palabras, dicción “peculiar”350 que rompe a estrutura do tipo, tendo en conta que a cualificación ata agora existente alude a “delitos relacionados co tráfico de drogas... descritos nos artigos 368 a 372”351. Unha redacción coherente co outro tipo agravado e doadamente intelixible podería ter rezado: “delitos contra a Administración pública descritos nos artigos 419 a 445 ou relativos á ordenación do territorio e o urbanismo”, sen necesidade de mencionar os artigos 319 e 320, pois neste último capítulo non existen máis delitos.

Sorprendentemente, a Lei orgánica 1/2015, do 30 de marzo, transforma o capítulo X do título XIX nunha disposición común aos capítulos anteriores que castiga coa pena inferior nun ou dous graos os actos preparatorios de provocación, conspiración e proposición, co que o artigo 445, que antes consideraba a corrupción nas transaccións comerciais internacionais, trasládase o artigo 286 ter, de maneira que o lexislador de 2015, ademais de deixarnos unha mostra máis da súa desidia e torpeza ao duplicar a pena “de prisión de tres a seis anos”, inconscientemente elimina este delito dos feitos previos do tipo agravado.

Certamente, a corrupción constitúe “un dos grandes problemas do noso tempo”352, como puxo de manifesto Ferré Olivé no encontro italo-hispano-luso-polaco sobre branqueo de diñeiro e corrupción no sistema bancario que tivo lugar en Lisboa do 18 ao 21 de abril de 2002, tanto no mundo –de feito foi o tema que se tratou no V foro internacional sobre crime e dereito penal na era global celebrado en Beijing353, a capital do país354 ao que, segundo se dixo, se dirixe o maior fluxo de diñeiro ilícito355– como en España, a cal estaba situada en percepción da corrup-ción, segundo Transparencia Internacional, durante o ano 2012 no posto 30 de 176 países356, retrocedeu en 2013 á posición 40 de 177357 e en 2014 mantívose no posto 37 de 175 nacións358.

En realidade, España posúe unha regulación penal razoable contra a corrupción359, pero existen serios problemas de falta de recursos360. Malia as necesidades de medios materiais e hu-manos361, as sentenzas por delitos relativos á corrupción en España incrementáronse nun 151 % durante os anos 2010, 2011 e 2012362. Ademais, as comunicacións de operacións sospeitosas por corrupción e suborno unicamente se atopan situadas no quinto lugar de importancia nas infraccións precedentes do branqueo e diminuíron de 93 en 2011 a 80 en 2012. Tamén des-cenderon a remisión de informes polo SEPBLAC á fiscalía anticorrupción de 70 en 2011 a 53 en 2012 e as conxelacións e incautacións policiais relativas aos delitos de corrupción e suborno de



8 en 2011 a 1 en 2012363. Finalmente, un estudo estatístico sobre 605 sentenzas, ditadas entre o 23 de maio de 1997 e o 26 de marzo de 2013, acaba de constatar que o suborno e a malversa-ción de caudais públicos só foron delitos previos do branqueo de diñeiro no 0,4 % dos casos364.

Por suposto que a corrupción representa un “monstro social de mil cabezas”365, existe sobre a materia un “crecente interese internacional”366, tanto político367 como normativo368, ata chega a vincularse con institucións educativas ou relixiosas369, e parece que o lexislador penal español con este novo tipo agravado pretende responder a sucesos de grande atención mediática370, entre os que se cita o caso de Isabel Pantoja e Julián Muñoz371, pero a escalada punitiva é evidente, pois desde a atipicidade do branqueo de diñeiro procedente da corrupción pasouse ao seu castigo en 1995 cando o feito previo sexa grave, ampliouse en 2003 a calquera delito relativo á corrupción e elevouse en 2010 á consideración de circunstancia agravante específica372. Xa o GAFI, no seu informe do 23 de xuño de 2006, puxo de relevo as deficiencias do sistema preventivo español respecto ás “persoas do medio político”373, segundo a tradución da normativa europea, aínda que sería máis correcto falar de “persoas politicamente expostas” (politically exposed persons)374, definidas pola terceira Directiva contra o branqueo375 como “persoas físicas que desempeñen ou teñan desempeñado funcións públicas importantes, así como os seus familiares máis próximos e persoas recoñecidas como achegados”376, que son concretadas na Directiva 2006/70/CE377, a cal desenvolve o documento europeo que se acaba de mencionar378. Igualmente, o GAFI elaborou, en outubro de 2010, unha guía de referencia e unha nota informativa para concienciar sobre como o uso das súas recomendacións podería axudar a combater a corrupción, que foi revisada en outubro de 2012 para adaptala aos cambios operados nas recomendacións379, analizou as relacións entre corrupción e branqueo, os seus métodos e as vulnerabilidades do sistema de prevención nun informe publicado en 2011380, abordou nas novas recomendacións de febreiro de 2012 a necesidade de contar con sistemas de xestión de riscos apropiados para determi-nar se o cliente ou beneficiario é unha persoa politicamente exposta estranxeira e de adoptar medidas razoables para identificalas cando sexan nacionais ou pertenzan a unha organización internacional, para cuxos efectos publicou en 2012 un informe destinado a axudar ás institucións informantes a comprender mellor e identificar os factores de risco, é dicir, as relacións negociais, clientes e produtos, que poden revelar o branqueo de diñeiro procedente da corrupción381 e acaba de elaborar unha guía para favorecer a aplicación das recomendacións 12 e 22 ás persoas politicamente expostas estranxeiras, nacionais e internacionais, os seus familiares e achegados, con fontes externas de información, como bases de datos, e indicios de branqueo de diñeiro vinculado á corrupción382.

Tamén o Grupo de Estudos de Política Criminal evidenciou a indubidable relación entre irregularidades urbanísticas e branqueo383, pois o negocio da construción384 non só representa, en palabras de Terradillos Basoco, un inesgotable “filón de onde se nutren os activos a lavar”385, senón tamén “un caldo de cultivo adecuado para realizar o branqueo de diñeiro”386, un sector privilexiado para introducir bens delituosos na economía legal, de aí que o lexislador sentise a necesidade de mostrarlle ao cidadán387 que abordaba a emerxente e escandalosa corrupción urbanística nacional evitando a consolidación dos seus beneficios388, sobre todo despois da detención de 19 alcaldes a finais de 2009 por corrupción urbanística389.

Non obstante, o desacerto político-criminal390 que pesaba sobre o tipo agravado de branqueo de diñeiro procedente do narcotráfico391 debe predicarse, con maior razón, dos novos tipos cualificados cando os bens teñan a súa orixe nalgúns delitos contra a Administración pública e os urbanísticos, xa que non pode presumirse que as sumas branqueadas procedentes destas


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infraccións superen as derivadas doutros delitos392. Tampouco se xustifican os ditos tipos agra-vados en atención aos bens xurídicos protexidos393, pois atopámonos ante os mesmos valores tutelados mediante o tipo básico394, porque a Administración de xustiza ten interese en san-cionar calquera delito395 e a orde socioeconómica396 non resulta máis lesionada polo branqueo de diñeiro procedente deses delitos. O que realmente determina un maior contido de inxusto é o valor do branqueado, dato que non se ten en conta397 ao incrementar a prisión, e sobre el debería operarse para agravar a pena398, de maneira que o tipo cualificado debería centrarse nas características do obxecto material, a “magnitude”399 ou notoria “importancia”400 da “can-tidade efectivamente branqueada”401 e non na irrelevante natureza do delito previo402, xa que o fundamento da agravación radicaría no maior caudal de bens ilícitos403 postos en circulación.

Neste sentido, resulta loable que exista un tipo atenuado no Perú cando non se branquee máis de cinco unidades impositivas tributarias, uns 5.448 euros en 2017, e un tipo agravado para o branqueo superior a cincocentas destas unidades (máis de medio millón de euros), aínda que sorprende a desproporción punitiva do tipo atenuado, cuxa pena privativa de liberdade supera no límite mínimo a dos tipos agravados españois, e asombra a desmesura dos tipos agravados peruanos que castigan con non menos de 25 anos de cárcere o branqueo cando os feitos previos sexan a minaría ilegal, o narcotráfico, o terrorismo, o secuestro, a extorsión ou a trata de persoas.

Desde o punto de vista técnico, tamén é inaceptable agravar as penas no branqueo pola orixe dos bens, tendo en conta que desposuiriamos de autonomía404 este tipo penal para atender o delito base405. A incriminación do branqueo quedaría privada de contido material indepen-dente406 e non pasaría de ser un reforzo do ben xurídico xa protexido mediante o delito de que derivan os capitais407. Igualmente, se o Código penal de 1995, segundo deixou escrito Núñez Paz, pretendía sancionar “especialmente”408 o branqueo de diñeiro “procedente do narcotráfico”409 –a diferenza do Texto punitivo estadounidense, que non contempla un tipo agravado para o branqueo do diñeiro da droga, aínda que a primeira directriz ou guía de sentenzas de 1987410 reflicte que a pena máxima de 20 anos prevista no artigo 1956 se pode impor nos casos en que o narcotráfico é o delito antecedente411– e unha decepcionante aplicación xurisprudencial, a pesar da ampliación dos feitos previos, segue centrándose case exclusivamente no tráfico de drogas412, como demostran un estudo sobre 363 sentenzas ditadas entre 1995 e 2010, conforme o cal o narcotráfico integraba o delito previo do branqueo no 91 % dos casos (337)413, e outra análise de 605 sentenzas publicadas entre 1997 e 2013, segundo o cal os delitos relativos a drogas representaban o feito antecedente do branqueo no 94,2 % dos supostos414 –persecución que non diminúe, pois as investigacións por narcotráfico debidas á comunicación de operacións sospeitosas polo SEPBLAC se incrementaron de 21 en 2010 a 22 en 2011 e a 48 en 2012415–, ao que se engaden dous novos tipos cualificados, resulta que “o ámbito de aplicación”416 ou “de operatividade do tipo básico se reduce”417 “considerablemente a favor da agravación”418, ampliada de forma notable419, de xeito que o primeiro, convertido nun “tipo residual”420, case nunca se aplicaría421, o cal transforma a regra en “excepción”422 mediante unha estraña técnica de formulación normativa que articula como tipo básico de referencia un apenas empregado. Finalmente, o fundamento da cualificación non subxace no maior reproche, dado que non é máis culpable o que converte bens vinculados a delitos contra a Administración pública e o urbanismo que os que branquean capitais derivados doutros delitos423, nin na presión internacional, xa que ningún instrumento supraestatal obriga a agravar a pena do branqueo nestes casos424, e na ac-tualidade tales cualificacións resultan moi pouco oportunas en plena diminución da corrupción urbanística debido á crise do sector inmobiliario425, porque, aínda que un informe estadounidense



sobre branqueo de diñeiro e delincuencia económica constate que no ano 2010 o 17 % das 175 investigacións policiais españolas relativas ao branqueo estaban relacionadas coa corrupción426 e a pesar de que a extraordinaria dilación de “macroprocesos” como o caso Malaya –en que tamén destaca a “sorprendente”427 “atenuante analóxica de detención irregular”428–, iniciado o 13 de outubro de 2005 pero cuxa sentenza non se publicou ata o 4 de outubro de 2013429, e a súa notoriedade parezan indicar o contrario, a memoria presentada polo Fiscal Xeral do Estado en 2011 rexistra na Fiscalía Especial contra a Corrupción e a Criminalidade organizada un “descenso das investigacións sobre corrupción urbanística”430 e a memoria de 2012 resalta nesta fiscalía “a continuada diminución de dilixencias de investigación ou de procedementos relacionados coa corrupción urbanística”431.

8 ADAPTACIÓN DO CASTIGO DO BRANQUEO, NON EXIXIBLE POLA NORMATIVA INTERNACIONAL, Á RESPONSABILIDADE CRIMINAL DAS PERSOAS XURÍDICAS

Igualmente, a reforma do 22 de xuño de 2010 incorpora o branqueo de diñeiro ao innovador modelo de responsabilidade criminal das persoas xurídicas432 disposto no artigo 31 bis do Texto punitivo433, que require un delito doloso dunha persoa física en beneficio da persoa xurídica salvo no financiamento do terrorismo, onde cabe a imprudencia grave da persoa física434, pero, segundo pon de manifesto Silva Sánchez, fronte á pretendida “necesidade de cumprir con com-promisos internacionais”435, este modelo de responsabilidade non resultaba obrigado, pois os convenios normalmente só exixen sancións “efectivas, proporcionadas e disuasorias” nas cales caben as administrativas, medidas de seguridade e outras consecuencias xurídicas distintas das penas en sentido estrito436; ademais, en virtude da reforma, coa empresa responderán os ad-ministradores ou directivos que non tivesen adoptado un programa de cumprimento eficaz437, xa que agora todos actúan “como garantes da non comisión de delitos de branqueo na súa organización, noutras palabras, como axentes de policía”438 e en caso de non cooperar pende sobre eles, como espada de Damocles, unha imputación por branqueo439, outra mostra máis de cooperación policial que posúe raizame estadounidense, como o castigo da tentativa que favorece a figura do axente provocador440, a cal, ademais, xa se atopa expresamente tipificada no artigo 1956 a, 3, A), que alude á actuación policial encuberta441.

Así as cousas, a xestión do risco442 ou avaliación e monitorización polo suxeito obrigado do perigo de branqueo respecto aos seus clientes, mediante programas de cumprimento443 ou compliance programs444, desempeña un importante papel na determinación da responsabilidade criminal das persoas xurídicas445, aínda que “non bastará”446 a mera existencia dun protocolo de boas prácticas “para atenuar ou excluír a responsabilidade dunha persoa xurídica ou evitar a de certos obrigados individuais”447, malia que a Lei orgánica 1/2015, do 30 de marzo, introduce un novo apartado cuarto no artigo 31 bis do Código penal que exime de responsabilidade criminal as persoas xurídicas que adopten e executen eficazmente un modelo de organización e xestión axeitado para a prevención criminal ou a redución significativa do risco de comisión do delito, pois na maioría dos casos o posterior branqueo demostrará a ineficacia do modelo, a súa inade-cuación para previlo e que non se reduciu significativamente o perigo de comisión delituosa.

Mesmo nos Estados Unidos existe un tipo específico de branqueo no título 18 do Código penal, o artigo 1960448, que sanciona ata con 5 anos de prisión o que leve, controle, xestione, supervise, dirixa ou sexa propietario dun negocio de transmisión de fondos sen licenza449, delito


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cuxas exixencias volitivas relaxou a Lei patriótica450, moitas empresas vinculadas á criminalidade organizada (RICO) dedícanse ao branqueo e os artigos 1961 a 1964 castigan cun máximo de 20 anos de prisión as persoas físicas ou xurídicas relacionadas con empresas que se estruturen de forma mafiosa ou que leven a cabo unha racketeering activity, a cal se define amplisimamente no apartado primeiro do artigo 1961451.

Certamente, gran parte das operacións de branqueo teñen lugar mediante empresas, e numerosos suxeitos obrigados na normativa de prevención son persoas xurídicas452, polo que mesmo se considerou “imperiosa a necesidade dunha regulación legal explícita” neste tema”453. Efectivamente, o uso de empresas pantalla para o branqueo de diñeiro resulta frecuente, como pon de manifesto a Sentenza do Tribunal Supremo do 26 de xuño de 2012454, pero ata agora chegara coas consecuencias accesorias e a doutrina do levantamento do veo das sociedades, que proscribe a prevalencia da personalidade xurídica creada se se comete fraude de lei ou son prexudicados terceiros, conforme recorda a Sentenza do Tribunal Supremo do 5 de decembro de 2012, que confirmou a afectación de 14 sociedades –entre elas catro de Delaware que par-ticipaban en tres de responsabilidade limitada, un par de sociedades xibraltareñas e outras dúas domiciliadas no Reino Unido– dun avogado, cuxo patrimonio se confundía de xeito evidente e inxustificado cos bens das sociedades, ao pagamento de custas, multas e responsabilidades civís derivadas dos seus delitos de branqueo e contra a Facenda Pública455, responsabilidade civil sobre a que, desde logo, non existía ningún problema en que correspondese a persoas xurídicas, segundo se constata na Sentenza do Tribunal Supremo do 9 de abril de 2012, que estima o recurso de casación interposto pola acusación particular para declarar responsables civís subsidiarios a Caixa e Fibanc-Mediolanum debido ao incumprimento da normativa de prevención, que facilitou indubidablemente a comisión delituosa, a cal se tería dificultado de modo extraordinario coa obrigada denuncia ás autoridades administrativas, xa que “os indicios que revelaban a sospeita sobre a licitude das operacións eran evidentes, pola súa elevadísima contía, ausencia de constatación da orixe real dos fondos, intervención dun cidadán estranxeiro, mecánica da súa execución cunha clara tendencia cara á rápida conversión en efectivo, etc.”456.

Así mesmo, denunciei457 que á incorporación da “complexa e desordenada”458 regulación so-bre a responsabilidade criminal das persoas xurídicas non a tivese acompañado a imprescindible reforma procesual dunhas normas inadaptadas ao novo modelo de incriminación459. O lexislador nin sequera aludiu “á necesidade dunha coetánea reforma da Lei de axuizamento criminal”460 que establecese o status procesual das persoas xurídicas, que materializase para elas a presun-ción de inocencia, o dereito a non declarar contra si mesmas e as demais garantías procesuais, modificación sen a que “resulta sumamente dubidoso que o novo modelo poida cumprir os seus pretendidos obxectivos”461, pois non tomar en consideración as características específicas da actividade empresarial aboca a unha “ineficacia preventiva”462. Precisamente por iso o Fiscal Xeral do Estado durante o último goberno socialista cualificara de “imperiosa”463 a necesidade de reformar o proceso penal para esclarecer as múltiples dúbidas sobre o xeito de sentar no banco unha sociedade464. Neste sentido, a Lei 37/2011, do 10 de outubro, de medidas de axilización procesual465 algo mellora a situación ao consagrar certo status procesual das persoas xurídicas en dous novos artigos da Lei de axuizamento criminal, xa que un aplica a toma de declaración ao representante designado pola persoa xurídica “os dereitos a gardar silencio, a non declarar contra si mesmo e a non confesarse culpable”466 e, igualmente, o outro afirma, cunha redacción practicamente idéntica, que o representante poderá declarar en nome da persoa xurídica “sen



prexuízo do dereito a gardar silencio, a non declarar contra si mesmo e a non confesarse culpable, así como exercer o dereito á última palabra ao rematar o acto do xuízo”467.

9 MANIFESTA INCONSTITUCIONALIDADE DA AMNISTÍA FISCAL E BRANQUEO DE DIÑEIRO

En penúltimo lugar, o Real decreto lei 12/2012, do 30 de marzo, polo que se introducen diversas medidas tributarias e administrativas dirixidas á redución do déficit público468, ofrece tanto unha “impunidade a baixo custo pola defraudación cometida”469, como “unha forma de branquear o diñeiro”470, admite unha “declaración tributaria especial”471, así denominada no apartado I da exposición de motivos e na disposición adicional 1.ª, tamén chamada por algúns “amnistía fiscal”, na medida en que, “á exoneración de sancións, intereses e recargas tributarias, se une a exoneración de responsabilidade penal”472, termos evitados desde instancias gobernativas473 para salvar as dúbidas de constitucionalidade, aínda que non resulta tan evidente que o artigo 62 i) da Constitución prohiba todas as amnistías, senón só os indultos xerais474. Discútese sobre a natureza xurídica desta exención de responsabilidade criminal, pois hai quen opina que se trata dunha causa específica de anulación da pena475 ou a mesma escusa absolutoria recollida no artigo 305.4 do Código penal476 e outros pensan que nos achamos ante unha causa distinta de exención da responsabilidade criminal, unha supresión da punibilidade ou regularización tributaria diferente477, pero, en calquera caso, a inconstitucionalidade da amnistía fiscal española de 2012 resultaba manifesta, como denunciei nun artigo publicado ese mesmo ano478.

Así o acaba de recoñecer, recentemente, o noso Tribunal Constitucional, na súa Sentenza do 8 de xuño de 2017, que declarou a inconstitucionalidade da amnistía fiscal levada a cabo por un mero real decreto lei por vulnerar o artigo 86.1 da Constitución ao afectar “á esencia do deber de contribuír ao sostemento dos gastos públicos que enuncia o artigo 31.1 CE, alterando substancialmente o modo de repartición da carga tributaria que debe levantar a xeneralidade dos contribuíntes no noso sistema tributario segundo os criterios de capacidade económica, igualdade e progresividade”.

Por outra parte, o Real decreto lei 12/2012479 xerou inseguridade xurídica480 e gran preocu-pación entre os asesores tributarios, que temeron ser sancionados polo simple feito de aconsellar sobre o funcionamento da amnistía os que tivesen cometido un delito fiscal, pois, ao non afectar o real decreto lei ao delito de branqueo, o defraudador de máis de 120.000 euros que regularizase a súa situación, mesmo se a orixe dos seus bens procede de actividades legais, podería ser pro-cesado por branqueo481. Ata se ía asentando en determinadas fiscalías de audiencias provinciais o criterio de que as cotas defraudadas que se pretenden regularizar poderían servir de base para un delito de branqueo, xa que o artigo 305.4 do Código penal nada dicía sobre a exención de responsabilidades por tal delito cando os bens declarados teñan procedencia ilícita482, e neste sentido reclamárase unha modificación do mencionado precepto sobre a regularización tributaria para evitar que a autodenuncia implique unha condena por branqueo483. En tal liña, o Goberno promoveu unha reforma do Código penal para que non fosen procesados por branqueo os delincuentes fiscais que tivesen regularizado a súa situación484, pero non o diñeiro obtido con actividades ilegais como o narcotráfico485, que se aprobou o 27 de decembro de 2012486.

O resultado final desta reforma é moi discutible e pon de manifesto as “dificultades”487, “dúbi-das”488 ou problemas que formula a “viva polémica”489 ou o “debate”490 do delito fiscal como feito previo do branqueo de diñeiro491, infraccións entre as que estarían interesados en concertar un


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“matrimonio de conveniencia”492 a fiscalía e a Axencia Tributaria, segundo se denunciou. De feito, a defraudación tributaria ocupa o primeiro lugar, con diferenza, das infraccións previas ao bran-queo nas comunicacións de operacións sospeitosas e continúan incrementándose nos últimos anos tanto as comunicacións analizadas por fraude (405 en 2011 e 474 en 2012) e contrabando (449 en 2011 e 458 en 2012) como a remisión de informes polo SEPBLAC á Axencia Estatal de Administración Tributaria (471 en 2011 e 590 en 2012) e ao Departamento de Alfándegas (246 en 2011 e 288 en 2012)493. Desde logo, a relación entre delito fiscal e branqueo remóntase xa á definición fenomenolóxica de money laundering que figuraba no informe de 1984 elaborado pola estadounidense Comisión Presidencial sobre Criminalidade Organizada494, aínda que segue sendo inxenuo pretender aplicar os amplos deberes de colaboración e controis administrativos do baixo sistema impositivo americano aos parámetros europeos de elevada tributación495, es-pecialmente tendo en conta que a prevención se articula sobre axentes496 en que concorre un “grave conflito de intereses”497. En todo caso, sobre a idoneidade da cota defraudada superior a 120.000 euros para ser obxecto material do delito de branqueo en España, a Sentenza do Tribunal Supremo do 5 de decembro de 2012 pronúnciase afirmativamente, porque “é o ben derivado do delito”498, pero require que “se poida identificar razoablemente a parte dos bens do patrimonio do defraudador que constitúen a cota tributaria”499.

Tamén nos Estados Unidos o delito fiscal pode ser feito previo do branqueo non só en xeral, respecto ás dez modalidades recollidas no artigo 1956 do Código penal, o tipo sobre gasto de diñeiro do artigo 1957 ou a norma de viaxes do artigo 1952 no marco dun negocio continuado, senón que ata existe un tipo específico de branqueo coa finalidade de evasión fiscal no artigo 1956 a, 1, A, ii)500. Mesmo, no caso de 2006 os Estados Unidos contra Santos, sobre unha lotaría ilegal501, que motivou en 2009 a reforma do artigo 1956502, inclúense no obxecto material do delito susceptible de branqueo as ganancias criminais brutas503, co que evidentemente resultan comprendidos os bens de orixe lícita retidos mediante a comisión do feito previo, como acontece cos impostos non-pagados no delito fiscal, segundo viña recoñecendo a xurisprudencia antiga, caso os Estados Unidos contra Levine de 1992, e máis recente anterior á reforma, caso os Estados Unidos contra Yusuf de 2008504.

10 BRANQUEO CON FINALIDADE TERRORISTA DA LEI ORGÁNICA 2/2015

Por último, a Lei orgánica 2/2015, tamén do 30 de marzo, introduce unha nova modalidade de branqueo, no artigo 576 do Código penal, con finalidade terrorista, a cal desnaturaliza o ben xurídico protexido coa tipificación do branqueo de diñeiro, porque non se require que os bens empregados para o terrorismo sexan de orixe ilícita505.

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NOTAS1 Vid. Abel Souto, 2016a: 1-7.

2 Vid. Abel Souto, 2016b

3 Vid. Fernández Hernández, 2015: 45-82.

4 Cfr. Andocilla, 2014: 3 e 4.



5 Vid. Gallegos Ortiz, 2017.

6 Cfr. Moreno Hernández, 2016: nota 16.

7 Cfr. Caro Coria, 2016: 635.

8 García Cavero, 2015: 46.

9 Vid Caro Coria, 2016: 635 e 637.



12 Cfr. García Cavero, 2015.


14 Cfr. Tiedemann, 2013: 1383 e 1384.

15 Vid. American jurisprudence, second edition. A modern comprehensive text statement of American law, state and federal, completely revised and rewritten in the light of modern authorities and developments, vol. 53A, Thomson/West, 2006, USA, §§58-68, pp. 767-779; 2014 cumulative supplement, vol. 53A, Thomson Reuters, 2014, §§59-67, pp. 49-52; Corpus juris secundum. A contemporary statement of American law as derived from reported cases and legislation, vol. 3A, Thomson Reuters, 2013, §1167, p. 341, vol. 37, 2008, §29, pp. 26 e 27; 2014 cumulative annual pocket part, vol. 37, §29, p. 4, vol. 15A, 2012, §286, pp. 558 e 559; 2014 accumulative annual pocket part, vol. 15A, §286, pp. 26 e 27; United States code annotated. Title 18, crimes and criminal procedure, §§1761 to 1962, West group, 2000, §§1956 e 1957, pp. 481-539; 2014 cumulative annual pocket part, Thomson Reuters, 2014, §§1956 e 1957, pp. 80-145; United States code service. Lawyer’s edition. 18 USCS, crimes and criminal procedure, §§1691-1960, Lexis Nexis, Charlottesville, 2010, §§1956 e 1957, pp. 479-614, cumulative supplement, 2014, §§1956 e 1957, pp. 24-41.

16 Auten, 2013: 23.

17 Cfr. Strader, 2011: 293.

18 Vid. Abel Souto, 2001; Anderson, 201: 763-786; Buisman, 2011: 137-155; Delston e Walls, 201: 737-746; Fijnaut, 2013: 1-7; Joyce, 2005: 81-97; Matallín Evangelio, 2014: 275-293; Popa, 2012: 575-578; Rădulescu, 2010: 43-48; Reider-Gordon e Butler, 2013: 387-405; Vidales Rodríguez, 1998.

19 Lorenzo Salgado, 2013: 226; tamén en Fernández Teruelo, 2013a: 358.

20 Vid. Abel Souto, 2011a: 5-32; Silva Sánchez, 2011: 131-139.

21 Cfr. Castro Moreno, 2013: 447.

22 Corcoy Bidasolo, 2012: 161.

23 Morillas Cueva, 2013: 69.

24 Conde-Pumpido Ferreiro e Sánchez-Junco Mans, 2012: 1089.

25 Cfr. Manjón-Cabeza Olmeda, 2013a: 656, 657 e 665; Manjón-Cabeza Olmeda, 2013b: 375.

26 Cfr. Vidales Rodríguez, 2012a: 2.

27 Cfr. Bennet e Turner (eds.), 2013: VII; Doyle, 2013: 1, que recolle unha listaxe das penas máximas impoñibles por branqueo segundo os casos, en pp. 34-39.

28 Vid. Arias Merlano, 2014; Cevallos e Torres, 2014.

29 Cfr. Muñoz Conde, 2013: 376.

30 Rebollo Vargas, 2013: 202.

31 Faraldo Cabana, 2014a: 429.

32 Cfr. Terradillos Basoco, 2013: 320.

33 Varela Castro, 2013: 387.

34 Ibídem.

35 Manjón-Cabeza Olmeda, 2013a: 658.


37 Ibídem.

38 Cfr. Silvente Ortega, 2014: 347.

39 Castro Moreno, 2013: 447.



42 Vidales Rodríguez, 2012b: 48; Vidales Rodríguez, 2012a: 5.

43 Vid. Cesoni, 2013.

44 Arzt, Weber, Heinrich e Hilgendorf, 2014: §29, “Geldwäsche, §261”, marxinal 6.

45 Muñoz Conde, 2013: 375.

46 Ibídem.


Miguel Abel Souto

47 Matallín Evangelio, 2013: 40.

48 Cfr. Arzt, Weber, Heinrich e Hilgendorf, 2014: marxinais 5, 8 e 31.

49 Silvente Ortega, 2014: 351.

50 Cfr. STS n.º 834/2012, RX\2013\1442, fundamentos de dereito primeiro e segundo, en www.westlaw.es (05-2017).

51 Fernández e Heinrich, 2014: 394.

52 Birindelli, Ferretti e Torre, 2014: 842.

53 Vid. Levin e Stewart, 2009: 42-47.

54 Cfr. Bennet e Turner (eds.), 2013: VII-IX.

55 Vid. Dickinson, 2014: 579-604.

56 Vid. Reidy, 2010: 317-329.

57 Vid. Doyle, 2013: 3, 5, 6, 69, 71 e notas 2 e 31.

58 Cfr. Díaz y García Conlledo, 2013: 299.




62 Cfr. Morillas Cueva, 2013: 72.


64 Cfr. Faraldo Cabana, 2012: 31.

65 STS n.º 978/2012, antecedente primeiro e segunda sentenza, en Revista Cuatrimestral Europea sobre Prevención y Represión del Blanqueo de Dinero, 1, 2014.

66 Bermejo e Agustina Sanllehí, 2012: 441.

67 O mesmo podería afirmarse respecto á lexislación ecuatoriana da expresión “lavado de activos”, recollida no artigo 317 do Código orgánico integral penal, locución utilizada tamén nas dúas leis penais especiais peruanas de 2002 e 2012. Non obstante, en Bolivia o título do artigo 185 bis do Código penal intenta ofrecer unha denominación técnica e non contraditoria ao aludir á “lexitimación de ganancias”, pero despois ningún dos dous substantivos se emprega na descrición típica.

68 Lombardero Expósito, 2009: 30 e 31.

69 Dicionario de la lengua española, Madrid: Real Academia Española, Espasa Calpe, 2001, 22.ª ed., voz “diñeiro”, segunda acepción; Dicionario esencial de la lengua española, Madrid: Real Academia Española, Espasa Calpe, 2006, voz “diñeiro”, segunda acepción.

70 Dicionario de uso del español, Madrid: Gredos, 2007, 3.ª ed., voz “diñeiro”.

71 Vid. Cesoni e Vandermeersch, 2013: 139-281.

72 Vid. Binet-Grosclaude e Tricot, 2013: 349-424.

73 Na Norteamérica latina o Código penal federal mexicano, con plena corrección técnica, fala no título vixésimo terceiro de “Encubrimento e operacións con recursos de procedencia ilícita”, e o seu capítulo segundo, no que inclúe o artigo 400 bis sobre o branqueo, non fai ningunha concesión ao argot, senón que alude ás “operacións con recursos de procedencia ilícita”.

74 Cfr. Arzt, Weber, Heinrich e Hilgendorf, 2014: marxinal 9.

75 Cfr. Martino, 2013: 425.

76 Cfr. Cassani e Pavlidis, 2013: 285.

77 Ruß, 1997: 183, marxinal 7.

78 Cfr. Arzt, 1993: 913; Arzt, Weber, Heinrich e Hilgendorf, 2014: marxinal 12; Bottke, 1995: 90; Cebulla, 1999: 286; Häcker, 2006: 1486, marxinal 26; Helmers, 2009: 511; Hetzer, 1993: 3299; Knorz, 1996: 31; Körner e Dach, 1994: 15, marxinal 12; Lackner e Kühl, 2007: 1134, marxinal 3; Rengier, 2008: 362, marxinal 6; Stree, 2006: 2168, marxinal 3; Tröndle e Fischer, 2010: 1754, marxinal 6.

79 Cfr. American jurisprudence, second edition, 2014 cumulative supplement, cit., §59, p. 49; Doyle, 2013: 5, 9, 10, 11, 14 e 74, nota 58; Strader, 2011: 296, 300 e 310-312; United States code annotated, 2014 cumulative annual pocket part, cit., pp. 98 e 99; United States code service, 2010, cit., pp. 494-498.

80 Sobre a cuestión terminolóxica vid. o primeiro capítulo da monografía Abel Souto, 2002: 23-40 e 270.

81 Dicionario de la lengua española, Real Academia Española, Avance da 23.ª ed., voz “branqueo”, en http://www.lema.rae.es/drae/?vol=blan-queo, marzo de 2014, 23.ª ed., edición do tricentenario, Barcelona: Espasa Libros, outubro de 2014.

82 Cfr. STS n.º 1283/2011, RX\2012\1806, en www.westlaw.es (05-2017).

83 Díaz y García Conlledo, 2013: 282 e 288.

84 Cfr. Rebollo Vargas, 2011: 773.

85 Manjón-Cabeza Olmeda, 2010: 340; Manjón-Cabeza Olmeda, 2013a: 664; Manjón-Cabeza Olmeda, 2013b: 375.

86 Díaz y García Conlledo, 2013: 282.

87 Cfr. Fernández Teruelo, 2011: 6; Fernández Teruelo, 2010: 318, 319 e 324, marxinais 2934, 2936 e 2968.



88 Cfr. Serrano Gómez e Serrano Maíllo, 2011: 562; Silvente Ortega, 2014: 114 e 449.

89 Muñoz Conde, 2010: 557.

90 Manjón-Cabeza Olmeda, 2013a: 666; Manjón-Cabeza Olmeda, 2013b: 376.

91 Moreno Alcázar, 2012: 689.


93 Faraldo Cabana, 2012: 31; Faraldo Cabana, 2014b: 54.

94 Cfr. Flores Mendoza, 2013: 180 e 181; Lorenzo Salgado, 2013: 228; Regis Prado, 2013: 395.

95 Así tamén vid. Díaz-Maroto y Villarejo, 2011: 466.


97 Cfr. Lorenzo Salgado, 2013: 228 e 229, nota 15.

98 Anteproxecto de Lei orgánica pola que se modifica a Lei orgánica 10/1995, do 23 de novembro, do Código penal, aprobado no Consello de Ministros do 14 de novembro de 2008, en Diego Díaz-Santos, Matellanes Rodríguez e Fabián Caparrós, 2009: 27.

99 Cfr. Manjón-Cabeza Olmeda, 2010: 340; Manjón-Cabeza Olmeda, 2013a: 665; Manjón-Cabeza Olmeda, 2013b: 376; Martínez-Buján Pérez, 2011: 485; Martínez-Buján Pérez, 2013: 601.

100 Vid. Informe do Consello Fiscal sobre o Anteproxecto de Lei orgánica pola que se modifica a Lei orgánica 10/1995, do 23 de novembro, do Código penal, aprobado na súa sesión do 4 de febreiro de 2009, en Diego Díaz-Santos, Matellanes Rodríguez e Fabián Caparrós, 2009: 198.

101 Cfr. Corcoy Bidasolo, 2012: 168; Martell Pérez-Alcalde, 2011: 159.

102 Queralt Jiménez, 2010: 1295.

103 Cfr. Mestre Delgado, 2012: 477; Mestre Delgado, 2013: 447.

104 Cfr. Vives Antón e González Cussac, 2010.

105 Cfr. Lorenzo Salgado, 2013: 229.

106 Vid. STS n.º 811/2012, RX\2012\11067, fundamentos de dereito vixésimo primeiro e vixésimo segundo, en www.westlaw.es (05-2017).

107 Vid. STS n.º 857/2012, RX\2012\11325, fundamento de dereito segundo, en www.westlaw.es (05-2017).

108 Vid. STS n.º 974/2012, RX\2013\217, fundamentos de dereito vixésimo oitavo e trixésimo sétimo, en www.westlaw.es (05-2017).

109 Cfr. Díaz-Maroto y Villarejo, 2010a: 1131, marxinal 12400; Díaz-Maroto y Villarejo, 2011: 455, 456, 469 e 470; Faraldo Cabana, 2014: 55; Fernández Teruelo, 2011: 7; Gallego Soler, 2011: 665; González Rus, 2011: 640; Manzanares Samaniego, 2010: 726 e 727; Martínez-Buján Pérez, 2013: 255; Moreno Alcázar, 2012: 689; Martell Pérez-Alcalde, 2011: 159; Morillas Cueva, 2013: 71, 95 e 96; Rebollo Vargas, 2011: 779; Rebollo Vargas, 2013: 215; Rebollo Vargas, 2014:146; Serrano Gómez e Serrano Maíllo, 2011: 564.

110 Vid. Abel Souto, 2011a: 12 e 13; Abel Souto, 2011b: 72 e 73 e bibliografía alí citada.

111 Cfr. STS n.º 578/2012, RX\2012\9057, fundamentos de dereito noveno, décimo e undécimo, en www.westlaw.es (05-2017).

112 Cfr. Hurtado Adrián, 2010: 253.

113 STS n.º 190/2012, RX\2012\5307, fundamento de dereito cuarto, en www.westlaw.es (05-2017).

114 Cfr. Corcoy Bidasolo, 2012: 168.



117 Cfr. Doyle, 2013: 5, 11, 13, 15, 16, 22, 70, nota 17, 75, nota 75 e 83, nota 170; Strader, 2011: 297 e 300; United States code annotated, 2014 cumulative annual pocket part, cit., p. 113; United States code service, 2010, cit., pp. 493, 494, 586 e 587.

118 Cfr. Ambos os dous, 2008: 436, marxinal 32 a.

119 Cfr. Manjón-Cabeza Olmeda, 2010: 341 e 342; Manjón-Cabeza Olmeda, 2013a: 666 e 667; Manjón-Cabeza Olmeda, 2013b: 376 e 377; Martínez-Buján Pérez, 2013: 602; Morillas Cueva, 2013: 61, 69, 83, 84 e nota 47.


121 Cfr. Carpio Delgado, 2011: 16.

122 Cfr. Vogel, 1997: 340.

123 Vid. Abel Souto, 2002: 91, 92, 95, 165-169, 245 e 246; Abel Souto, 2009: 213, 233, 234 e 326; Díez Ripollés, 1994: 603 e 604, para o anterior Código penal, tamén Díez Ripollés, 2013: 905 e 906; González Rus, 2000: 536; Martínez-Buján Pérez, 2011: 491 e 492, Martínez-Buján Pérez, 2013: 608-610; Martínez-Buján Pérez, 2005: 233 e 234; Quintero Olivares, 1996: 708; Quintero Olivares, 2009: 945.

124 Cfr. Lorenzo Salgado, 2013: 228, nota 15; Morillas Cueva, 2013: 97.

125 Vid. Manacorda, 1999: 258.

126 Vid. Espinosa Infante, 2012; Peláez Martos, 2012; Pena Beiroa, 2012.

127 Cfr. García Noriega, 2010: 321, 371 e 372.

128 Cfr. Peláez Martos, 2010: 29.


Miguel Abel Souto

129 Vid. Real decreto 304/2014, do 5 de maio, polo que se aproba o regulamento da Lei 10/2010, do 28 de abril, de prevención do branqueo de capitais e do financiamento do terrorismo, BOE do 6 de maio; Aparicio Díaz, 2014: 1-6; Martínez-Carande Corral, 2014: 1-6.

130 Lei 10/2010, do 28 de abril, de prevención do branqueo de capitais e do financiamento do terrorismo, BOE do 29 de abril, artigo 1.2.


132 Vid. Grupo de Estudios de Política Criminal, 2010a: 62 e 63.

133 Vid. Edge, 2013: 27-29; Gordon, 2011: 503-565; Kleemans, Soudijn e Weenink, 2012: 87-92; Soudijn, 2012: 146-163.

134 Sobre a tortuosa relación do dereito penal e o administrativo en sede de branqueo, vid. Abel Souto, 2002: 241 e 242; Abel Souto, 2005a: 24 e 25; Abel Souto, 2005b: 240-246; Abel Souto, 2009: 203; Aránguez Sánchez, 2000: 191; Fabián Caparrós, 1998: 387; Gómez Iniesta, 2007: 667; Palma Herrera, 2000: 335; Terradillos Basoco, 2008: 225, nota 31; Vidales Rodríguez, 2012b: 54; Vidales Rodríguez, 2012a: 9 e 10.

135 Carpio Delgado, 2011: 16.

136 Vid. Savona, 93.

137 Cfr. Aliaga Méndez, 2010: 13.

138 Cfr. Silvente Ortega, 2014: 353; Terradillos Basoco, 2008: 240.

139 Para unha exclusión das faltas por ausencia de afectación material do ben xurídico, vid. Rebollo Vargas, 2011: 779 e 780; Rebollo Vargas, 2013: 219; Rebollo Vargas, 2014: 150.

140 Cfr. Fernández Teruelo, 2010: 324, marxinal 2968; Fernández Teruelo, 2011: 7; Manjón-Cabeza Olmeda, 2010: 341; Morillas Cueva, 2013: 97.

141 Cfr. Flick, 1992: 1293; Terradillos Basoco, 2008: 261. Para un estudo criminolóxico sobre a eficacia da normativa contra o branqueo, vid. Blanco Cordero, 2009: 117-138.

142 Cfr. Flick, 1990: 1264.

143 Cfr. García Cavero, 2015: 88.

144 Inicialmente o texto prelexislativo empregaba a máis simple expresión “por el ou por terceiras persoas”, cambiada ao admitirse no Congreso a emenda n.º 358 do Grupo Parlamentario Popular (BOCG, 2010: 161 e 162) para evitar o infundado temor a que se exixise que o branqueador coñecese o autor do delito previo (cfr. Berdugo Gómez de la Torre e Fabián Caparrós, 2010: 18, nota 57).

145 Cfr. Martos Núñez, 2011: 212.

146 Fernández Teruelo, 2011: 5.

147 Corcoy Bidasolo, 2012: 168; Manzanares Samaniego, 2010: 726.

148 Informe do Consello Fiscal, 2009: 198.

149 Lorenzo Salgado, 2013: 234.

150 Cfr. Flores Mendoza, 2013: 181.


152 Cfr. Fernández Teruelo, 2010: 319, marxinal 2936.

153 García Valdés, Mestre Delgado e Figueroa Navarro, 2011: 172.

154 Cfr. Corcoy Bidasolo, 2012: 168; Gallego Soler, 2011: 665.

155 González Cussac e Vidales Rodríguez, 2009: 195, nota 22.

156 Faraldo Cabana, 2014a: 425, nota 8.



159 González Cussac e Vidales Rodríguez, 2009.

160 Cfr. Matallín Evangelio, 2013: 18.

161 Cfr. Manjón-Cabeza Olmeda, 2013a: 676.

162 Martínez-Buján Pérez, 2011: 494, Martínez-Buján Pérez, 2013: 612.


164 Zaragoza Augado, 2010: 1164.


166 González Rus, 2011: 637.

167 Faraldo Cabana, 2014b: 55.

168 Cfr. Informe do Consello Fiscal, 2009: 198.

169 Cfr. Gómez Rivero, 2010: 540.


171 Vid. Abel Souto, 2011a: 15 e 16; Abel Souto, 2011b: 78-80, con cita de diversas sentenzas do alto tribunal.



172 STS n.º 646/2012, XUR\2012\262611, fundamento de dereito segundo, en www.westlaw.es (05-2017).

173 Ibídem.

174 STS n.º 974/2012, RX\2013\217, fundamentos de dereito vixésimo oitavo, en www.westlaw.es (05-2017).

175 Cfr. STS n.º 676/2012, RX\2012\9445, fundamento de dereito terceiro, en www.westlaw.es (05-2017).

176 Ibídem.

177 Díaz-Maroto y Villarejo, 2011: 467; Juanes Peces, 2010: 60.


179 Vid. Bermejo e Agustina Sanllehí, 2012: 451 e 458; Díaz y García Conlledo, 2013: 282-288; Matallín Evangelio, 2013: 19-44; Vidales Rodríguez, 2012c: 40-43; Vidales Rodríguez, 2012a: 17-19.


181 Ibídem.

182 Cfr. Arzt, Weber, Heinrich e Hilgendorf, 2014: marxinais 30 e 31.


184 Orts Berenguer, 2013: 255.


186 Gallego Soler, 2011: 666.



189 Quintero Olivares, 2010a: 13; Quintero Olivares, 2010b: 109.

190 Vid. Castro Moreno, 2009: 1 e 4; Lorenzo Salgado, 2013: 224 e 225, nota 5; Silvente Ortega, 2014: 357 e 451.

191 Matallín Evangelio, 2013: 24, nota 79.

192 Cfr. Manjón-Cabeza Olmeda, 2010: 340; Manjón-Cabeza Olmeda, 2013a: 664 e 671.

193 González Rus, 2011: 641.


195 Ibídem.



198 Cfr. Bermejo e Agustina Sanllehí, 2012: 458 e 460.


200 Ibídem.



203 Cfr. Andrade Otero, 2012: 1542 e 1543; Carpio Delgado, 2011: 26 e 27; Conde-Pumpido Ferreiro e Sánchez-Junco Mans, 2012: 1091; Corcoy Bidasolo, 2012: 168 e 169; Manjón-Cabeza Olmeda, 2013a: 677; Manjón-Cabeza Olmeda, 2013b: 379 e 380; Martell Pérez-Alcalde, 2011: 160; Martínez Francisco, 2012: 1565; Martínez-Buján Pérez, 2011: pp. 493 e 494, Martínez-Buján Pérez, 2013: 611 e 612; Matallín Evangelio, 2013: 18, 20, 23, 24, 28, nota 94, 29, 34 e 36-38; Orts Berenguer, 2013: 255; Rebollo Vargas, 2011: 775; Rebollo Vargas, 2013: 211; Rebollo Vargas, 2014: 143; Serrano Gómez e Serrano Maíllo, 2011: 563; Vidales Rodríguez, 2012b: 60; Vidales Rodríguez, 2012a: 17.

204 González Rus, 2011: 641.


206 Cfr. Quintero Olivares, 2010a: 20; Quintero Olivares, 2010b: 110.

207 Informe do Consello Xeral do Poder Xudicial sobre o Anteproxecto de Lei orgánica pola que se modifica a Lei orgánica 10/1995, do 23 de novembro, do Código penal, aprobado na súa sesión do 18 de febreiro de 2009, en Diego Díaz-Santos, Matellanes Rodríguez e Fabián Caparrós, 2009: 104.

208 En contra vid. Castro Moreno, 2009: 5.

209 Informe do Consello Xeral do Poder Xudicial, 2009: 104; Fernández Teruelo, 2010: 322, marxinal 2954; Fernández Teruelo, 2011: 6.


211 Ibídem.



214 Cfr. Bricchetti, 2014: 684 e 694.


216 Ibídem.


Miguel Abel Souto



219 Cfr. Díaz-Maroto y Villarejo, 2011: 461 e 462, nota 27.

220 Vid. Abel Souto, 2011a: 17-27; Abel Souto, 2011b: 81-98.

221 Cfr. Bermejo e Agustina Sanllehí, 2012: 454, 457 e 460.


223 Vid. Abel Souto, 2002: 97, 98, 100, 170, 247 e 258; Abel Souto, 2005b: 107 e 108; Abel Souto, 2009: 193 e 194, con ulteriores indicacións bibliográficas; Abel Souto, 2011a: 17-19; Abel Souto, 2011b: 82-85.

224 Instrumento de ratificación da Convención das Nacións Unidas contra a delincuencia organizada transnacional, BOE do 29 de setembro de 2003, artigo 6.1.b, inciso inicial.


226 Cfr. Muñoz Conde, 2010: 554 e 556.

227 Cfr. Queralt Jiménez, 2010: 1294.

228 Robles Planas e Pastor Muñoz, 2011: 271.

229 Vid. Faraldo Cabana, 2014b: 62, 63, 66 e 67, notas 44 e 48, que sorprendentemente cualifica a súa posición de doutrina maioritaria, o cal nin sequera era certo antes da reforma do 22 de xuño de 2010 (vid. Abel Souto, 2009: 177-179, notas 15 e 16), pero máis asombra que tal afirmación a apoie en menos citas bibliográficas a favor da súa opinión, entre as que ademais unicamente figura unha posterior á Lei orgánica 5/2010, que as referencias doutrinais máis abundantes e actualizadas que recolle en contra da súa posición.

230 Vid. Terradillos Basoco, 2008: 237.




234 Vid. Abel Souto, 2005b: 93-102, 290 e 291; Abel Souto, 2009: 177-187 e 325. Así, tamén recentemente, vid. Bermejo e Agustina Sanllehí, 2012: 448 e 452; Blanco Cordero, 2011: 42; Blanco Cordero, 2012: 437; Cardona Torres, 2010: 335; Conde-Pumpido Ferreiro e Sánchez-Junco Mans, 2012: 1090-1093; Díaz y García Conlledo, 2013: 289 e 290; González Rus, 2011: 638 e 639; Lorenzo Salgado, 2013: 224 e notas 3 e 4; Manso Porto, 2011: 323 e 324; Matallín Evangelio, 2013: 19 e 20; Moreno Alcázar, 2012: 688; Morillas Cueva, 2013: 79 e 80; Núñez Paz, 2013: 274; Robles Planas e Pastor Muñoz, 2011: 271; Rebollo Vargas, 2011: 780, 781 e 783; Rebollo Vargas, 2013: 210; Rebollo Vargas, 2014: 141; Terradillos Basoco, 2012: 168; Vidales Rodríguez, 2012b: 56-62; Vidales Rodríguez, 2012c: 33 e nota 44; Vidales Rodríguez, 2012a: 11-13.


236 Ibídem.


238 Ibídem.


240 Cfr. Vidales Rodríguez, 2012b: 56-58; Vidales Rodríguez, 2012c: 34; Vidales Rodríguez, 2012a: 12 e 13.


242 Ibídem.

243 Vid. STS n.º 120/2013, RX\2013\2026, fundamentos de dereito sexto e oitavo, en www.westlaw.es (05-2017).

244 Vid. STS n.º 811/2012, cit., fundamento de dereito décimo sexto.

245 Vid. STS n.º 190/2012, cit., fundamento de dereito cuarto.

246 Cfr. STS n.º 476/2012, RX\2012\6942, fundamento de dereito sétimo, en www.westlaw.es (05-2017).

247 Vid. STS n.º 974/2012, cit., fundamentos de dereito oitavo, undécimo, duodécimo e vixésimo sétimo.

248 Vid. STS n.º 138/2013, antecedentes segundo e terceiro, fundamento de dereito décimo, en Revista Cuatrimestral Europea sobre Prevención y Represión del Blanqueo de Dinero, n.º 1, 2014.

249 Vid. Abel Souto, 2005b: 106, 107 e 291; Abel Souto, 2009: 192, 193 e 325; Aránguez Sánchez, 2000: 225; Jordana de Pozas Gonzálbez, 1997: 3086 e 3087; Martínez-Buján Pérez, 2011: 490, Martínez-Buján Pérez, 2013: 607 e 608; Martínez-Buján Pérez, 2005: 232; Terradillos Basoco, 2008: 234.

250 Cfr. Molina Mansilla, 2008: 107.

251 Cfr. STS n.º 557/2012, RX\2012\7078, fundamentos de dereito primeiro e terceiro, en www.westlaw.es (05-2017).

252 Cfr. STS n.º 857/2012, cit., fundamentos de dereito quinto, décimo terceiro, décimo quinto e vixésimo primeiro

253 STS n.º 138/2013, cit., fundamento de dereito primeiro.

254 STS n.º 138/2013, cit., fundamento de dereito noveno.

255 Vid. STS n.º 974/2012, cit., fundamento de dereito vixésimo sexto.



256 Vid. STS n.º 997/2012, RX\2013\2498, en www.westlaw.es (05-2017).

257 Vid. Abel Souto, 2013a: 161-221; Abel Souto, 2013b: 266-284; Bryans, 2014: 441-472; Chambers, 2012: 329-349; Dumitrache, Boroi, Pusca, Pocora e Chirila, 2011: 961 e 962; Evans-Pughe, Novikov e Vitalien, 2014: 82-85; Flores Mendoza, 2013: 155-187; Gainsbury, 2012; Mallada Fernández, 2013: 161-170; Ramage, 2012: 269-282; Ryder e Reid, 2012: 203-206; Stokes, 2012: 221-236; Vlcek, 2011: 415-431.

258 Vid. STS n.º 978/2012, en Revista Cuatrimestral Europea sobre Prevención y Represión del Blanqueo de Dinero, 1, 2014.

259 Cfr. Doyle, 2013: 2, 3, 13, 23-27 e 76, notas 91 e 92.

260 Cfr. Doyle, 2013: 27-29 e 87, notas 229 e 230, que nas pp. 29, 38, 87-89 e notas 231-247 se refire ao delito do artigo 5324, o cal castiga o fraccionamento dunha operación en varias para evitar a notificación de importacións ou exportacións de diñeiro superiores a 10.000 dólares. Sobre o denominado structuring, véxase recentemente American jurisprudence, second edition, 2014 cumulative supplement, cit., §67, pp. 51 e 52.

261 Cfr. Popgor e Clark, 2013: 78.

262 En realidade, a denominación débese a un acrónimo: Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism ou Unión e Fortalecemento de América pola Proporción de Instrumentos Axeitados Necesarios para Vixiar e Impedir o Terrorismo.

263 Cfr. Strader, 2011: 312.

264 Cfr. Doyle, 2013: 30 e 89-91, notas 249-255.

265 Sánchez Stewart, 2010: 2. No mesmo sentido vid. Silvente Ortega, 2014: 359 e 360.


267 Vidales Rodríguez, 2012a: 14; Vidales Rodríguez, 2012b: 58, que igualmente alude nesta última obra aos principios de ofensividade e intervención mínima e exclúe os feitos de escasa transcendencia.

268 Así tamén vid. Díaz-Maroto y Villarejo, 2011: 464 e 465.

269 Moito máis cautos son o Código penal federal mexicano, que, malia castigar no artigo 418 a corta ilícita de árbores, exceptúa a realizada por campesiños para autoconsumo no artigo 423, e o Código orgánico integral penal ecuatoriano, que castiga no artigo 247 a tenza ou beneficio de especies ameazadas pero exceptúa os casos de subsistencia e consumo doméstico de madeira polas comunidades nos seus territorios.

270 Cfr. Fernández Teruelo, 2010: 322 e 323, marxinal 2958.

271 Cfr. STS n.º 974/2012, cit., fundamento de dereito vixésimo sétimo.

272 Cassella, 2004: 614.

273 Cfr. Doyle, 2013: 3, 21, 22, 81-83, notas 160, 161, 164, 165, 167 e 170.

274 Cfr. Moreno Alcázar, 2012: 689.


276 Cfr. Molina Mansilla e Molina Mansilla, 2008: 23.

277 Vid., criticamente Lampe, 1994 (traducido ao castelán por Abel Souto e Pérez Pena, 1997: 130).

278 Vogel, 1997: 356.

279 Cfr. Lorenzo Salgado, 2002: 224 e 225.

280 Bottke, 1998: 11.

281 Cfr. Aránguez Sánchez, 2000: 184, 185 e 248; Palma Herrera, 2000: 350 e 351; Ragués I Vallès, 2001: 625; Terradillos Basoco, 2008: 240 e 263.

282 Martínez-Buján Pérez, 2011: 481, Martínez-Buján Pérez, 2013: 596; Martínez-Buján Pérez, 2005: 220, nota 87.

283 Cfr. Strader, 2011: 311 e 312.

284 Cfr. United States code service, cumulative supplement, 2014, cit., p. 38.

285 Cfr. Doyle, 2013: 18, 19, 23 e 84, nota 183.

286 Cfr. Aránguez Sánchez, 2000: 184, 247 e 248.

287 Cfr. Lampe, 1994: 131 e 132.

288 Barton, 1993: 161.

289 Cfr. Blanco Cordero, 1997: 272.

290 Bottke, 1995: 122.


292 Arzt, Weber, Heinrich e Hilgendorf, 2014: marxinal 24.

293 Salditt, 1992: 121.


295 Cassella, 2004: 614; Doyle, 2013: 81, nota 160.

296 Barton, 1993: 163.


Miguel Abel Souto

297 Sobre a defensa letrada, o branqueo e a posible cualificación de neutral respecto ao cobramento de honorarios, vid. ambos os dous, 2002: 70-82; American College of Trust and Estate Counsel, 2011: 28-76; Arzt, Weber, Heinrich e Hilgendorf, 2014: marxinais 48a e 49; Blanco Cordero, 2005: 13-48; Coca Vila, 2013: 1-28; Choclán Montalvo, 2008: 43-50; Faraldo Cabana, 2006: 135-179; Fernández e Heinrich, 2014: 382-445; Gómez-Jara Díez, 2009: 207-224; Gotzens e Schneider, 2002: 121-129; Grüner e Wasserburg, 2000: 430-447; Hamman e Koen, 2012: 68-100. Hetzer, 2000: 281-288; Hombrecher, 2001; Howard, 2013: 1-10; Luzón Peña, 2013a: 301-337; Macaluso, 2013: 28-55; Matt, 2002: 137-152; Pérez Manzano, 2008: 5-32, e tamén, con algunha modificación, en Bajo Fernández e Bacigalupo Saggese, 2009: 169-206; Pérez Manzano, 2005: 789-835; Robles Planas, 2008: 1-15; Sánchez-Bera Gómez Trelles, 2008, 1-40; Shapiro, 2010: 1-10; Sobol, 2010: 1-18.

298 A lawyer’s guide to detecting and preventing money laundering. A collaborative publication of the International Bar Association, the American Bar Association and the Council of Bars and Law Societies of Europe, October 2014, en http://www.ccbe.eu, pp. 1-56 (02-2015); Financial Action Task Force report, Money laundering and terrorist financing vulnerabilities of legal professionals, June 2013, en http://www.fatf-gafi.org, pp. 1-46 (02-2015); Sánchez Stewart, 2008; Sánchez Stewart, 2009; Sánchez Stewart, 2012; Sánchez Stewart, 2014.

299 STS n.º 974/2012, cit., fundamento de dereito oitavo.

300 Ibídem.

301 Cfr. Fernández Steinko, 2012: 924-926.

302 Vid. Mihu, 2011: 608-618; Popa, 2013: 275-279.


304 Cfr. Comisión de Prevención do Branqueo de Capitais e Infraccións Monetarias, 2017: 2.

305 Vid. STS n.º 279/2012, RX\2012\5606, en www.westlaw.es (05-2017).

306 Cfr. Strader, 2011: 299; United States code annotated, 2000, cit., p. 533.

307 Cfr. American jurisprudence, second edition, 2014 cumulative supplement, cit., §63, p. 51; Doyle, 2013: 22 e 83, nota 174.

308 Cfr. Vidales Rodríguez, 2012b: 59 e 60; Vidales Rodríguez, 2012a: 14.


310 Cfr. Conde-Pumpido Ferreiro e Sánchez-Junco Mans, 2012: 1091.

311 Quintero Olivares, 2010a: 13.


313 Cfr. Orts Berenguer, 2013: 255.

314 Cfr. Vidales Rodríguez, 2012b: 60 e 61; Vidales Rodríguez, 2012a: 15.

315 Vid. Fabián Caparrós, 2011: 1-33.

316 Cfr. Lorenzo Salgado, 2013: 241 e 242, notas 50 e 53.


318 Cfr. Grupo de Estudios de Política Criminal, 2010b: 67 e 68.


320 Vid. STS n.º 978/2012, cit., fundamento de dereito cuarto.

321 Cfr. STS n.º 857/2012, cit., fundamento de dereito noveno.

322 Cfr. STS n.º 120/2013, cit., fundamento de dereito primeiro





327 Vid. Castro Moreno, 2013: 450 e 452-462; Ragués i Vallès, 2013a: 287-320.

328 Cfr. Doyle, 2013: 5, 14, 70, nota 18 e 83, nota 170, que cita os casos dos Estados Unidos contra Antzoulatos, de 1992, e contra Lewis, de 2008; Strader, 2011: 300-302, 304, 307 e 308; United States code service, 2010, cit., pp. 587 e 588.

329 Cfr. STS n.º 557/2012, cit., fundamentos de dereito primeiro e terceiro.

330 STS n.º 978/2012, cit., fundamento de dereito cuarto.

331 Lorenzo Salgado, 2013: 244 e 245.

332 Cfr. Luzón Peña, 2013b: 397 e 398.

333 En xeral, sobre a relación entre o branqueo de diñeiro e o financiamento do terrorismo, vid. Delston e Walls, 2012: 737-746; Faraldo Cabana, 2014a: 421-435; Gordon, 2012: 765-801; Hunt, 2011: 133-152; Johnson, 2013: 65-76; Xhelili e Crowne, 2012: 121-135.

334 Vid. González Cussac, 2013: 381 e 382.

335 Vid. Abel Souto, 2011a: 27-31; Abel Souto, 2011b: 98-105; Ferré Olivé, 2013: 389-391; Núñez Paz, 2013: 267-279.

336 Silva Sánchez, 2010a: 5.





339 González Rus, 2011: 637.

340 Ibídem.



343 Vid. Lorenzo Salgado, 2013: 235-237.

344 Muñoz Conde, 2013: 376.


346 Cfr. Vázquez Iruzubieta, 2010: 703.

347 Vid. Díaz-Maroto y Villarejo, 2010a: 1135, marxinal 12425; Díaz-Maroto y Villarejo, 2011: 471 e 472; García Valdés, Mestre Delgado, Figueroa Navarro, 2011: 171; Hurtado Adrián, 2010: 247; Juanes Peces, 2010: 61; Manzanares Samaniego, 2010: 727; Martos Núñez, 2011: 213; Mestre Delgado, 2012: 479; Rebollo Vargas, 2011: 785 e 786.

348 Lorenzo Salgado, 2013: 226, nota 9.

349 Cfr. Núñez Paz, 2013: 274.

350 Lorenzo Salgado, 2013.

351 Vid. Cicchini, 2010: 741-781; Fernández Steinko, 2013: 245-288; Harrison, 2011: 129-137; Mercille, 2011: 285-309; Navarro, 2013: 59-74; Palitot Braga e Lucena Martins, 2014: 405-423; Vidales Rodríguez, 2014: 477-509.

352 Ferré Olivé, 2002: 20.

353 Fifth Session of the International Forum on Crime and Criminal Law in the Global Era, Beijing, 2013.

354 Vid. Heilmann e Schulte-Kulkmann, 2011: 639-664; Passas, Hsu e Li, 2012: 495-511; Shenggang e Lai, 2010: 159-178.

355 Cfr. Pontón, 2013: 148.

356 Vid. Transparency International. 2012. Corruption Perceptions Index 2012. http://www.transparency.org. (05-2017).

357 Vid. Transparency International. 2013. The 2013 Corruption Perceptions Index. http://cpi.www.transparency.org. (05-2017).

358 Vid. Transparency International. 2014. The 2014 Corruption Perceptions Index. http://www.transparency.org. (05-2017).

359 Vid. Arias Rodríguez, 2012: 8-11; Blanco Cordero, 2010: 1-11; Cuesta Arzamendi, 2013: 7-9.

360 Cfr. Grupo de Estudios de Política Criminal. 2013. Comunicado a la opinión pública sobre corrupción. http://www.gepc.es (05-2017).

361 Cfr. Abel Souto, 2013c: 1.

362 Cfr. Torres-Dulce Lifante, 2013: 655.

363 Cfr. Comisión de Prevención do Branqueo de Capitais e Infraccións Monetarias, 2013: 16, 17 e 60.

364 Cfr. Silvente Ortega, 2014: 172, 185, 187, 188 e 443.


366 Bermejo e Agustina Sanllehí, 2012: 454 e 460.

367 Cfr. Pieth, 2014: 424.

368 Vid. Páleníková, 2012: 275-280.

369 Vid. Kingston, 2011: 136-142.

370 Cfr. Núñez Paz, 2013: 274.


372 Cfr. Ferré Olivé, 2013: 389.

373 Vid. Díaz-Maroto y Villarejo, 2009: 33-37; Díaz-Maroto y Villarejo, 2010b: 263-265.


375 Vid. Ionescu, 2012: 562-566.

376 Directiva 2005/60/CE do Parlamento Europeo e do Consello, do 26 de outubro de 2005, relativa á prevención da utilización do sistema financeiro para o branqueo de capitais e para o financiamento do terrorismo, Diario Oficial da Unión Europea n.º L 309, do 25 de novembro de 2005, artigo 3.8.

377 Vid. Directiva 2006/70/CE da Comisión, do 1 de agosto de 2006, pola que se establecen disposicións de aplicación da Directiva 2005/60/CE do Parlamento Europeo e do Consello no relativo á definición de «persoas do medio político» e os criterios técnicos aplicables aos procedementos simplificados de dilixencia debida con respecto ao cliente, así como no que atinxe á exención por razóns de actividade financeira ocasional ou moi limitada, Diario Oficial da Unión Europea n.º L 214, do 4 de agosto de 2006.


379 Vid. Financial Action Task Force (FATF), 2012a: 1-8.

380 Vid. Financial Action Task Force (FATF), 2011: 1-53.

381 Vid. Financial Action Task Force (FATF), 2012b: 1-46.


Miguel Abel Souto


383 Grupo de Estudios de Política Criminal, 1992: 18.

384 Vid. Ferro Veiga, 2012.

385 Terradillos Basoco, 2008: 214.

386 Ríos Corbacho, 2010: 7.

387 Cfr. Núñez Paz, 2013: 269, 270 e 275.

388 Cfr. Bermejo e Agustina Sanllehí, 2012: 454, 459 e 460.

389 Vid. Rebollo Vargas, 2013: 191, 192 e 229; Rebollo Vargas, 2014: 129 e 159.

390 Xa o Grupo de Estudios de Política Criminal no seu primeiro manifesto, do 2 de decembro de 1989, propuxo despenalizar o tráfico de drogas entre adultos para, ademais doutras moitas cousas, diminuír a marxe de beneficios e o poder das grandes organizacións de narco-traficantes (cfr. Grupo de Estudios de Política Criminal, 1992: 13). Neste sentido, non só Uruguai legalizou o uso recreativo e médico da marihuana, senón que tamén 21 estados dos EE.UU. actualmente permiten a venda de marihuana medicinal (cfr. Salas, 2014: 429 e 433), e a I conferencia centroamericana sobre seguridade concluíu, o 20 de maio de 2014, sobre a legalización das drogas que “unha actividade regulada pode ser controlada” (Carazo Johanning, 2014: 53 e 54).

391 Vid. Abel Souto, 2005a: 279-287, e bibliografía alí citada; Abel Souto, 2014a: 80-91; Abel Souto, 2014b: 7-17; Lorenzo Salgado, 2013: 230 e 232; Núñez Paz, 2013: 272 e 273.

392 Cfr. Núñez Paz, 2013: 276.

393 Cfr. Berdugo Gómez de la Torre e Fabián Caparrós, 2010: 13.

394 Cfr. Núñez Paz, 2013: 276.

395 Vid. Passas, 2012: 747-763; Petrunov, 2011: 165-183; Purkey, 2010: 111-144.

396 Vid. Ene, Uzlău e Cristea. 2012: 147-157.


398 Cfr. Palma Herrera, 2000: 787 e 788.


400 Cfr. Núñez Paz, 2013: 275.


402 Cfr. Aránguez Sánchez, 2000: 316.

403 Cfr. Faraldo Cabana, 1998: 150; Vidales Rodríguez, 1997: 142.


405 Cfr. Álvarez Pastor, 1998: 290; Álvarez Pastor, 2007: 356, Núñez Paz, 2013: 276.

406 Cfr. Fabián Caparrós, 1998: 194.

407 Ibídem.

408 Núñez Paz, 1997: 426, nota 86.

409 Ibídem.

410 Vid. www.ussc.gov/guidelines-manual (05-2017).

411 Vid. Doyle, 2013: 18 e 79, notas 136 e 137, que tamén se refire ao narcotráfico como feito previo do artigo 1952, en pp. 24 e 26, e da criminalidade organizada (RICO), en pp. 33, 93 e 94, nota 287.

412 Vid. Abel Souto, 2009: 244 e 245; Moreno Alcázar, 2012: 687.

413 Cfr. Fernández Steinko, 2012: 909, 912 e 926.

414 Cfr. Silvente Ortega, 2014: 172, 185 e 434.

415 Cfr. Comisión de Prevención do Branqueo de Capitais e Infraccións Monetarias, 2013: 56.

416 Núñez Paz, 2013: 271 e 274.



419 Cfr. González Rus, 2011: 642.

420 Hurtado Adrián, 2010: 254.

421 Cfr. Núñez Paz, 2013: 276.


423 Cfr. Palma Herrera, 2000: 785.

424 Cfr. Lorenzo Salgado, 2013: 235, nota 33; Núñez Paz, 2013: 277.

425 Cfr. Abel Souto, 2013c: 3; Abel Souto, 2013b: 47.

426 Cfr. United States Department of State, Bureau for International Narcotics and Law Enforcement Affairs, 2012: 162.




428 Ibídem.

429 Vid. Martín Pallín, 2013: 1-9.

430 Conde-Pumpido Tourón, 2011: 708.

431 Torres-Dulce Lifante, 2012: 616.

432 Cfr. Fernández Teruelo, 2010: 319, marxinal 2936; Fernández Teruelo, 2011: 2 e 16.

433 Vid. Abel Souto, 2011a: 31 e 32; Abel Souto, 2011b: 105-108.

434 Cfr. Feijoo Sánchez, 2011: 78 e nota 18, ao xuízo da cal a expresión “en tales casos” do artigo 302.2 “parece referirse á existencia dunha organización dedicada ao branqueo”, o que excluiría os supostos de imprudencia.


436 Cfr. Silva Sánchez, 2010a: 3.

437 Cfr. Díaz-Maroto y Villarejo, 2011: 475.

438 Silva Sánchez, 2010b: 9.



441 Cfr. Doyle, 2013: 9, 10 e 74, nota 64.

442 Vid. Gaitán Urrea, 2012: 1-40; Hoffmann, 2013: 325-348; Shepherd, 2011: 1-27.

443 Vid. Fernández Teruelo, 2013b: 79-144; Palma Herrera, 2014; Robles Planas, 2014: 271-289.

444 Vid. Arroyo Zapatero e Nieto Martín, 2013.

445 Cfr. Bermejo e Agustina Sanllehí, 2012: 446 e 459-461.


447 Ibídem.

448 Vid. Corpus juris secundum, 2014 cumulative annual pocket part, vol. 37, cit., §29, p. 4.

449 Cfr. Doyle, 2013: 31, 91 e 92, notas 256-269.

450 Cfr. Watterson, 2013: 725.

451 Vid. Doyle, 2013: 31-33, 57-67 e 92-94, notas 270-294.

452 Cfr. Bermejo e Agustina Sanllehí, 2012: 455.

453 Ibídem.

454 Vid. STS n.º 578/2012, cit., fundamento de dereito décimo.

455 Cfr. STS n.º 974/2012, cit., fundamento de dereito décimo cuarto.

456 STS n.º 279/2012, cit., fundamento de dereito noveno.

457 Vid. Abel Souto, 2011a: 6 e 32; Abel Souto, 2011b: 61, 107 e 108.

458 Mapelli Caffarena, 2011: 259, marxinal 478.

459 Cfr. Fernández Teruelo, 2010: 329, marxinal 3006.


461 Ibídem.


463 “Conde-Pumpido pide «estrangular financeiramente» os grupos que branquean diñeiro en España”, en Diario La Ley, 7535, 27 de decembro de 2010, p. 2.

464 Ibídem.

465 BOE n.º 245, do 11 de outubro de 2011.

466 Parágrafo primeiro do artigo 409 bis.

467 Art. 786 bis, apartado primeiro, parágrafo primeiro.

468 Vid. BOE n.º 78, do 31 de marzo de 2012.

469 Gómez Benítez, 2012: 1.

470 Ibídem.

471 Vid. Sanz Díaz-Pazos, 2015.

472 Sanjuán, 2012: 3 e 4.

473 Cfr. Pérez Royo 2012: 1.

474 Cfr. Paredes Castañón, 2012: 2.


Miguel Abel Souto

475 Cfr. Martínez-Buján Pérez, 2013: 691, 692 e 697.

476 Vid. Rosal Blasco, 2012: 4 e 5.

477 Vid. Paredes Castañón, 2012: 1 e 2; Pérez Royo, 2012: 1 e 2.

478 Vid. Abel Souto, 2012: 1-45.

479 Vid. Rebollo Vargas, 2013: 232-236; Rebollo Vargas, 2014: 162-166; Vidales Rodríguez, 2012a: 22-24.

480 Cfr. Silvente Ortega, 2014: 429, 430 e 441.

481 Cfr. Viñas, 2012: 1 e 2.

482 Cfr. Rosal Blasco, 2012: 2 e 3 e nota 3.

483 Cfr. Herrera Molina, 2012: 19.

484 Vid. Proxecto de Lei pola que se modifica a Lei orgánica 10/1995, do 23 de novembro, do Código penal, en materia de transparencia, acceso á información pública e bo goberno e loita contra a fraude fiscal e na Seguridade Social, Boletín Oficial das Cortes Xerais, Congreso dos Deputados, X lexislatura, serie A: proxectos de lei, 7 de setembro de 2012, n.º 17-1, pp. 1-12, cuxa exposición de motivos advirte da nova configuración, como reverso do delito, da regularización, que fai desaparecer o inxusto do inicial incumprimento, co que non queda rastro do reproche penal, “suprimindo as mencións que a conceptuaban como unha escusa absolutoria”.

485 Cfr. Viñas, 2012: 1.

486 Lei orgánica 7/2012, do 27 de decembro, pola que se modifica a Lei orgánica 10/1995, do 23 de novembro, do Código penal en materia de transparencia e loita contra a fraude fiscal e a Seguridade Social, BOE n.º 312, do 28 de decembro de 2012.

487 Morillas Cueva, 2013: 100 e 101.


489 Vidales Rodríguez, 2012a: 23.


491 Vid. Bacigalupo Zapater, 2012; Bacigalupo Zapater, 2013: 1-5; Blanco Cordero, 2011: 1-46; Boix Reig, 2014: 47-50; Caro Coria, 2015: 143-191; Caro Coria, 2017: 113-141; Ferré Olivé, 2014: 41-82; Gómez Benítez, 2007, 5-26; Mallada Fernández, 2012; Manjón-Cabeza Olmeda, 2013a: 681-695; Martín Queralt, 2014: 23-45; Rosal Blasco, 2013: 1-12; Serrano González de Murillo, 2013: 69-96; Serrano González de Murillo e Merino Jara, 2013: 1-26.

492 Manjón-Cabeza Olmeda, 2013a: 655; Manjón-Cabeza Olmeda, 2012: 9 e 41.

493 Cfr. Comisión de Prevención do Branqueo de Capitais e Infraccións Monetarias, 2013: 16 e 17.

494 Vid. Bucy, 1992: 128; Carpenter, 1993: 813; Gurulé, 1995: 824; Schuck e Unterlack, 1996: 881, así como as revisións anuais do mesmo artigo, a cargo de diversos autores, nesta revista, ata, de momento, a de Scura, 2013: 1271.

495 Cfr. Arzt, Weber, Heinrich e Hilgendorf, 2014: marxinais 1-3.

496 Vid. Ragués i Vallès, 2013b.

497 Fernández Steinko, 2012: 918.

498 STS n.º 974/2012, cit., fundamento de dereito trixésimo sétimo, cun voto particular en contra.

499 Ibídem.

500 Cfr. Bennet e Turner, 2013: VII; Doyle, 2013: 1, 3, 17, 22, 26 e 83, nota 172.

501 Vid. Zimarowski, 2010: 1139-1181.

502 Cfr. Strader, 2011: 312.

503 Cfr. Bennet e Turner, 2013: VIII e IX; Doyle, 2013: 6, 8 e 11.

504 Cfr. Doyle, 2013: 8 e 73, nota 53.

505 Vid. Abel Souto, 2016c: 125-132.

Resumo: O inicio do século XXI puxo sobre a mesa a relación existente entre o proceso de globalización e o populismo. Autores vinculados ás ciencias sociais participaron parcialmente e desde hai décadas no proceso de definición dun e outro fenómeno. Non obstante, os textos que intentaron estudar a relación (particular) existente entre os dous procesos políticos non foron demasiados. Este artigo desexa afondar sobre ambas as dúas nocións, sen dúbida relevantes na actualidade, con ánimo de identificar a interacción (e retroalimentación) existente entre os dous fenómenos políticos. O obxectivo final sería o de, unha vez identificado o diagnóstico, propor unha serie de medidas que axuden a frear o avance populista. O dito avance puxo a democracia liberal nunha situación de risco que fai perigar nun gran número de países a estrutura de dereitos e liberdades tal como a coñeciamos.Palabras clave: Populismo, globalización, democracia, liberdades.

Resumen: El inicio del siglo XXI ha puesto sobre la mesa la relación existente entre el proceso de globa-lización y el populismo. Autores vinculados a las ciencias sociales han participado parcialmente y desde hace décadas en el proceso de definición de uno y otro fenómeno. Sin embargo, los textos que han in-tentado estudiar la relación (particular) existente entre los dos procesos políticos no han sido demasiados. Este artículo desea profundizar sobre ambas nociones, sin duda relevantes en la actualidad, con ánimo de identificar la interacción (y retroalimentación) existente entre los dos fenómenos políticos. El objetivo final sería el de, una vez identificado el diagnóstico, proponer una serie de medidas que ayuden a frenar el avance populista. Dicho avance ha puesto a la democracia liberal en una situación de riesgo que hace peligrar en un gran número de países la estructura de derechos y libertades tal como la conocíamos.Palabras clave: Populismo, globalización, democracia, libertades.

Abstract: The beginning of the 21st century has presented the existing relationship between the process of globalization and populism. Some authors linked to the social sciences have participated for decades in the process of defining both phenomena. However, the texts that have tried to study deeply the existing

Populismo e globalización

Populismo y globalización

Populism and globalization

EDUARDO FERNÁNDEZ LUIÑA

Campus Universidade Francisco Marroquín, [email protected]

Recibido: 13/112017 | Aceptado: 03/04/2018

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Eduardo Fernández Luiña

relationship between populism and globalisation have not been too many. The article deepens on both

notions, undoubtedly relevant at present, to identify the interaction (and feedback) existing between both

political processes. The final objective would be to propose, once the diagnosis was made, a series of me-

asures that would help to stop the populist advance. This advance has put liberal-democracy in a difficult

situation endangering the structure of rights and freedoms in a large number of countries.

Key words: Populism, globalisation, democracy, liberties.

Sumario: 1 Introdución. 2 Populismo e globalización: unha relación inevitable. 2.1 Populismo: un con-

cepto baleiro? 3 A globalización: un argumento esencial dos líderes populistas? 3.1 Como interactúan o

populismo e a globalización? 4 Conclusións. 5 Bibliografía.

1 INTRODUCIÓNA última década viu o rexurdir da literatura asociada ao populismo (Meny e Surel, 2001;

Albertazzi e McDonnell, 2008; Judis, 2016; Müller, 2016; Mudde e Rovira Kaltwasser, 2017). Os fenómenos acaecidos en América Latina despois do triunfo de Hugo Chávez –e do éxito do de-nominado socialismo do século XXI– espertaron, unha vez máis, o interese dun gran número de académicos e científicos sociais co obxecto de comprender o “proceso populista” (Laclau, 2005).

O citado proceso de terceira onda populista (Gratius, 2007), tipicamente latinoamericano, expandiuse con novas características ao continente europeo (Grecia, Francia, Holanda, Austria, Italia, etc.) e ao territorio dos Estados Unidos de América coas candidaturas de Donald Trump, na actualidade presidente, e de Bernie Sanders.

Nestes momentos, a situación é cando menos problemática. A democracia liberal sofre unha erosión dramática (Foa e Mounk, 2016) e, con ela, a estrutura de dereitos e liberdades que tanto custou gañar no que se coñece como a segunda e terceira onda de democratización. A denominada por algúns “ameaza populista” debe ser explicada e, nese sentido, este artigo de investigación desexa estudar a relación que o populismo ten co proceso globalizador, todo con ánimo de contribuír a unha mellor comprensión do mundo en que nos toca vivir.

A nosa investigación busca responder dúas preguntas. Por unha banda e en primeiro lugar: Existe unha relación clara e evidente entre o fenómeno populista e a globalización? Por outra, non menos importante: Poderiamos chegar a comprender o efecto que a globalización posúe á hora de incentivar ou desincentivar o nacemento e o desenvolvemento de réximes populistas? En caso de ser capaces de responder satisfactoriamente ambas as dúas cuestións, a estrutura de dereitos e liberdades cidadás podería ser protexida con medidas de carácter anticipativo.

Da man das dúas preguntas expostas liñas atrás, o texto tamén desexa reivindicar a necesaria natureza liberal dos nosos sistemas democráticos. As democracias máis exitosas e de maior cali-dade a escala planetaria presentan trazos de natureza republicana –división de poderes, imperio da lei e unha sociedade civil activa–, democrática e poliárquica –sufraxio universal activo e pasivo e pluralismo político– e obviamente características de natureza liberal –protección da estrutura de dereitos e liberdades individuais.

As tres dimensións sofren ante a aparición e o progresivo fortalecemento dun líder ou dunha organización de natureza populista. A día de hoxe, parece necesario suscitar unha reflexión para ampliar o compromiso das elites –e tamén da cidadanía– coa defensa dos principios demócra-ta-liberais presentados liñas atrás. Na última parte do noso escrito, intentamos apuntar desde un enfoque moi xeneralista que medidas se deberían desenvolver con ánimo de frear a ameaza populista. Para realizar este traballo levouse a cabo unha análise documental que busca, sobre



todo, presentar a literatura máis relevante á hora de comprender tanto o fenómeno populista como o proceso globalizador.

Co obxecto de responder a todas as inquietudes que nos formulamos, o texto foi organiza-do baixo a seguinte estrutura. Na primeira parte deste traballo, afóndase, como non podía ser doutra forma, na definición do populismo. No dito apartado presentaremos a dobre natureza de populismo e a conexión que esa natureza posúe coa globalización.

Unha vez rematada a fase conceptual, o artigo abre un segundo espazo dedicado a presentar o significado da globalización. Como teremos ocasión de ver, o concepto de globalización non é menos escorregadizo que o de populismo. Por iso, a presentación tanto da literatura máis relevante como das principais definicións desenvolvidas desde as ciencias sociais parece tarefa inevitable en ambos os dous bloques. Neste apartado, utilizaremos contribucións provenientes tanto da economía como da ciencia política, todo para aclarar conceptos e evidenciar o vínculo existente entre populismo e globalización.

Os líderes populistas adoitan “facer usufruto do descontento” (Rupnik, 2007). Por iso, as crises ou períodos de recesión resultado dun axuste vinculado ao proceso de globalización poden servir de escusa para o nacemento e o desenvolvemento dunha retórica que conduza co tempo ao nacemento dun movemento (e potencialmente dun réxime) populista.

O artigo péchase cun apartado dedicado ás conclusións a xeito de recapitulación.

2 POPULISMO E GLOBALIZACIÓN: UNHA RELACIÓN INEVITABLEComo sinalabamos na sección introdutoria, a primeira parte deste artigo estará dedicada

a reflexionar sobre o fenómeno populista. O obxectivo é o de esclarecer conceptualmente esa noción para pasar, posteriormente, á explicación do proceso globalizador e da relación existente entre populismo e globalización.

2.1 Populismo: un concepto baleiro?Falar de política é falar de populismo. O dito fenómeno é inherente ao proceso de compe-

tición e xestión do conflito denominado política. Non obstante, somos conscientes de que o vocábulo se usa nun gran número de situacións de xeito irresponsable e sen indicar exactamente que queremos dicir ao catalogar un partido ou un candidato como populistas.

Parece necesario presentar as principais escolas á hora de estudar o populismo. En segundo termo, o noso texto debería ser capaz de mostrar as características do fenómeno, todo co fin de lles mostrar aos lectores unha definición axeitada e útil.

En traballos anteriores (Fernández Luiña, 2016), fíxose fincapé na idea de que o populismo non é só un fenómeno latinoamericano (Savarino, 2006). A segunda metade do século XX e o ascenso dos denominados “populistas históricos” –falamos de Juan Domingo Perón ou do brasileiro Getulio Vargas– motivou esta concepción do populismo totalmente desorientada.

Posteriormente, autores como Ernesto Laclau (2005) e outros sinalaron que o populismo afundía as súas raíces non precisamente en Latinoamérica, senón no mundo ruso (os famosos Narodniki) e dos Estados Unidos de Norteamérica (o People’s Party1). A día de hoxe, parece evi-dente que, como indicabamos ao inicio, o populismo é inherente á política e non existen rexións a nivel global “vacinadas” e “inmunes”. O populismo é un virus ab initio da democracia e, por iso, todo sistema político liberal-democrático pode ser vítima dun líder e dun réxime populista se existen condicións que favorezan a creación dunha ventá de oportunidade.



Unha vez explicada a natureza eminentemente política do populismo, debemos tratar o tema da ideoloxía. Inicialmente, parecía que o populismo posuía unha ideoloxía con características particulares que o “afastaban dos sistemas de crenza tradicionais” (Sartori, 1969). Baseándose nos sucesos que tiveron lugar durante as dúas últimas décadas no mundo suramericano e europeo, podemos afirmar sen temor a equivocarnos que o populismo non é estritamente “de dereitas” ou “de esquerdas”. Por iso, a nivel global observamos populistas de esquerda (como os citados socialistas do século XXI), pero tamén o avance de líderes e organizacións populistas que poderían ser situados no espectro político asociado á dereita (como por exemplo Marine Le Pen en Francia). Sexa como for, a ideoloxía “dura” (Sartori, 1969) non é algo que defina o fenómeno populista.

O feito de ter claro que o populismo non é unha ideoloxía “dura” facilítalles moito a tarefa aos investigadores interesados no seu estudo. Por iso, é de gran relevancia sinalar que debemos obrigatoriamente ir máis alá do ámbito ideolóxico se queremos comprender a dinámica e a manifestación populistas.

A literatura máis actual definiu o populismo como un “estilo político” (Muffit, 2016; Mudde e Rovira Kaltwasser, 2017). Dito isto, e con intención divulgadora e aclarativa: Que deberiamos entender por un “estilo político”? O autor de referencia, o australiano Benjamin Muffit indica que:

If populism is no quite an ideology, strategy, discourse or political logic, then what kind of pheno-menon is it? (…) the best way to understand contemporary populism is as a political style that is used by a wide range of actors across the world today. This approach stresses the performance aspects of populism, moving beyond the approaches discussed (…) (Muffit, 2016: 28).

Polo tanto, e con base no anterior, deberiamos ter claro o que queren dicir os autores que entenden o populismo como un “estilo político” (Muffit, 2016; Mudde e Rovira Kaltwasser, 2017). As raíces desta particular comprensión do fenómeno populista atópanse en autores como Kenneth Minogue (1969) ou Margaret Canovan (1981). No entanto, e como indicabamos liñas atrás, a definición máis actual á hora de entender o populismo como “estilo político” entende o proceso do seguinte xeito:

Political style can be understood as the repertories of embodied, symbolically mediated perfor-mance made to audiences that are used to create and navigate the fields of power that comprised the political, stretching from the domain of government through to every day life (Muffit, 2016: 37).

Como se pode observar, a dita literatura, fusionando e creando unha ponte entre Hariman (1995) e Ankesmit (1996) –e baseándose nas comprensións dos autores das décadas dos sesenta e oitenta citados–, entende o fenómeno populista como unha cuestión asociada á retórica (a construción de mensaxes e de narrativas co obxecto de entender a realidade social en que se atopan determinadas sociedades) e á imaxe (á mercadotecnia política e á linguaxe empregada na comunicación). Tanto a retórica como a imaxe e a narrativa utilizada servirán aos populistas para moldear o ambiente político e, con iso, facilitar a concentración e centralización de poder.

Desde o noso punto de vista, esta comprensión, malia ser correcta, parece non reflectir na súa totalidade a complexidade e os perigos asociados ao desenvolvemento dun líder ou dun partido populista2. Con ánimo de completar a definición, poderiamos comprender o fenómeno/proceso populista a través de dúas dimensións compatibles pero que potencialmente non teñen por que chegar a interactuar:

1) En primeiro lugar, poderiamos, seguindo a liña de investigación indicada, entender o populismo como unha retórica, como a construción dun discurso con ánimo de lograr posicións de poder dentro dunha democracia.



2) Ao mesmo tempo, e sempre comprometido cos elementos esenciais das democracias liberais en que nos toca vivir, podemos dicir que algúns populistas, utilizando determinadas estratexias de comunicación e edificando certas narrativas, logran concentrar un poder excesi-vo que facilita a construción dun réxime populista (un sistema híbrido a medio camiño entre a ditadura autoritaria e a democracia liberal).

Cremos que, grazas a estas dúas dimensións, a nosa comprensión do fenómeno populista se amplía de xeito significativo. Sobre o primeiro punto, pouco que dicir... Guste ou non, todos os políticos empregan unha retórica populista co obxecto de lograr cotas de poder dentro dunha democracia representativa. Todos os políticos desexan maximizar votos (Buchanan, 2000) e para iso constrúen relatos que en moitas situacións pouco teñen que ver coa realidade. Na maior parte dos discursos políticos prodúcese unha diverxencia entre a intención anunciada e a intención desexada (Boettke e López, 2002). É dicir, os políticos adoitan utilizar narrativas e discursos de grande atractivo para gañar o favor dos electores/votantes, sen que exista de facto un contrato establecido que lles faga cumprir o prometido. Esta asimetría de información aumenta a frustra-ción da cidadanía –que se sente literalmente estafada–, dado que os políticos prometen actua-cións/operacións que non se cumpren no futuro porque o obxectivo real é literalmente outro.

Pero, sendo conscientes do anterior, temos que saber que non todos os políticos son iguais. Pódese observar con relativa claridade que algúns políticos esgrimen niveis máis elevados de demagoxia que outros, amosando ademais, a través das súas accións e declaracións, un menor respecto pola estrutura de dereitos e liberdades e pola arquitectura institucional liberal-demo-crática. Na carreira cara ao poder, non todos son iguais.

É importante sinalar (e denunciar) a existencia de políticos que non só manexan unha retórica populista, senón que ademais desexan erixir un réxime populista. De ter éxito, o feito de construír un réxime populista representa unha das maiores ameazas para a nosa estrutura de dereitos e liberdades. Como se produce ese proceso? É dicir, como se transita dunha retórica populista a un réxime populista? Para iso, debe existir unha ventá de oportunidade e sen dúbida un político (ou un conxunto de políticos) capaces de vela e aproveitala.

A lóxica pola que discorre ese proceso preséntase na figura 1.



Figura 1. Lóxica populista

▌Populismo e globalización


Figura 1. Lóxica populista

Fonte: Fernández Luiña, Eduardo (2016). Los movimientos populistas

¿Una expresión social de descontento o una estrategia política para concentrar poder? Madrid. Instituto Juan de Mariana. P. 9.

Nun determinado ambiente político aparece a crise. Como a figura indica, a citada crise pode ser real, composta por elementos tanxibles que provocan unha redución drástica na calidade/nivel de vida, aumentando con iso a desafección e o descontento entre a poboación. Falamos de altos niveis de desemprego, un recorte drástico na provisión de servizos públicos asociados ás políticas de benestar, un fluxo migratorio descontrolado que impacte nos salarios das persoas nativas con menos cualificación, etc.

Como complemento a esta situación, que definitivamente pode ser real, as crises tamén poden ser construídas a través de narrativas que calen na poboación, modificando os patróns de comportamento da opinión pública. É dicir, determinadas mensaxes e relatos poden chegar a distorsionar a comprensión que os cidadáns teñen da realidade social en que lles toca vivir. Hai situacións, como a do primeiro goberno Piñera en Chile, que encaixan perfectamente nesta dinámica. Un país pode estar a crecer a bo rito (falamos do PIB), o desemprego pode estar no seu mellor momento (moi baixo ou inexistente) e todos os indicadores de desenvolvemento humano poden atoparse na cúspide. Incluso así –e isto é o máis interesante da arte da política–, a pesar da prosperidade, unha determinada elite política pode vender un relato pesimista e producir con iso un aumento da desafección. Aínda que soe estraño, a cidadanía pode chegar a percibir a situación como dramática malia que os datos indiquen o contrario. Somos conscientes de que a política se basea nas emocións (Caplan, 2008). A política é xestión do conflito e batalla emocional. Por iso, e como sinalamos, se unha minoría organizada logra cimentar unha narrativa crible, os cidadáns poden modificar a súa percepción da realidade e pensar que as cousas “van mal” cando nunca foron mellor en termos cuantitativos –de indicadores– (como no caso chileno entre os anos 2010-2014).

Unha vez que a desafección está presente na poboación (indistintamente se é inducida por unha situación tanxible ou ficticia), a ventá de oportunidade aparece. A dita ventá adoita ser capitalizada por un líder carismático que xera un discurso “polarizante” articulado, como indicaba Ernesto Laclau, a través dunha “cadea equivalencial de demandas” (Laclau, 2005). Se

Ambientepolíticoesocial:Criseartificial/real

Aumentodadesafección/descontento

Lideradocarismático:Edificacióndundiscurso

polarizante.Fusiónentrelídere

suxeitocolectivodeacción(pobo,nación,xente)

Progresivaconcentralizacióne

centralizacióndopodernasmansdoExecutivo

Fonte: Fernández Luiña, Eduardo (2016). Los movimientos populistas ¿Una expresión social de descontento o una estrategia política para concentrar poder?

Madrid. Instituto Juan de Mariana. P. 9.

Nun determinado ambiente político aparece a crise. Como a figura indica, a citada crise pode ser real, composta por elementos tanxibles que provocan unha redución drástica na calidade/nivel de vida, aumentando con iso a desafección e o descontento entre a poboación. Falamos de altos niveis de desemprego, un recorte drástico na provisión de servizos públicos asociados ás políticas de benestar, un fluxo migratorio descontrolado que impacte nos salarios das persoas nativas con menos cualificación, etc.

Como complemento a esta situación, que definitivamente pode ser real, as crises tamén poden ser construídas a través de narrativas que calen na poboación, modificando os patróns de comportamento da opinión pública. É dicir, determinadas mensaxes e relatos poden chegar a distorsionar a comprensión que os cidadáns teñen da realidade social en que lles toca vivir. Hai situacións, como a do primeiro goberno Piñera en Chile, que encaixan perfectamente nesta dinámica. Un país pode estar a crecer a bo rito (falamos do PIB), o desemprego pode estar no seu mellor momento (moi baixo ou inexistente) e todos os indicadores de desenvolvemento humano poden atoparse na cúspide. Incluso así –e isto é o máis interesante da arte da política–, a pesar da prosperidade, unha determinada elite política pode vender un relato pesimista e producir con iso un aumento da desafección. Aínda que soe estraño, a cidadanía pode chegar a percibir a situación como dramática malia que os datos indiquen o contrario. Somos conscientes de que a política se basea nas emocións (Caplan, 2008). A política é xestión do conflito e batalla emocional. Por iso, e como sinalamos, se unha minoría organizada logra cimentar unha narrativa crible, os cidadáns poden modificar a súa percepción da realidade e pensar que as cousas “van mal” cando nunca foron mellor en termos cuantitativos –de indicadores– (como no caso chileno entre os anos 2010-2014).

Unha vez que a desafección está presente na poboación (indistintamente se é inducida por unha situación tanxible ou ficticia), a ventá de oportunidade aparece. A dita ventá adoita ser



capitalizada por un líder carismático que xera un discurso “polarizante” articulado, como indicaba Ernesto Laclau, a través dunha “cadea equivalencial de demandas” (Laclau, 2005). Se a citada ca-dea ten éxito, o líder (e o seu grupo) poden chegar a desafiar o sistema político no seu conxunto.

Esta dinámica presenta claramente a perigosidade do populismo. Indicabamos ao inicio do artigo que o fenómeno populista é un virus ab initio da democracia. Definitivamente, o po-pulismo é unha doenza que todo sistema liberal democrático pode sufrir. Como presentamos, xorde dun proceso de competición aberto no cal un líder (ou un grupo) obtén o poder, para posteriormente erosionar (e nalgúns casos destruír) a arquitectura sistémica que facilitou o seu ingreso nas institucións político-representativas.

Cando o anterior ten lugar, o risco para a democracia liberal é evidente porque, froito da desafección, o líder populista abre (como sucedeu en Venezuela) un proceso progresivo de concentración e centralización de poder na súa persoa. O dito proceso adóitase evidenciar mediante un fortalecemento progresivo do poder executivo. O anterior foi comprobado en de-terminadas realidades latinoamericanas, resultado das modificacións constitucionais que tiveron lugar en Venezuela, Bolivia ou Ecuador (Pizzolo, 2007). Cando isto sucede, a construción dun réxime populista capaz de destruír a democracia liberal tal como a coñeciamos convértese nunha posibilidade real. Nalgúns casos, a dinámica é tan perigosa que a edificación do citado réxime populista conduce ao nacemento dunha ditadura autoritaria, revertendo o proceso democrático.

Os elementos liberais (dereitos individuais), democráticos (o sufraxio pasivo e activo universal) e republicanos (división de poderes e imperio da lei) comezarán a sufrir unha erosión palpable que fortalecerá a minoría que controla o Estado, debilitando a estrutura de dereitos da gran maioría dos cidadáns.

A figura 2 presenta a lóxica baixo a cal se desenvolve ese proceso “dexenerativo” que pon en risco todo o sistema de liberdades civís e a propia democracia.

Figura 2. Como é o proceso de transición/dexeneración cara ao autoritarismo?

Eduardo Fernández Luiña▐


a citada cadea ten éxito, o líder (e o seu grupo) poden chegar a desafiar o sistema político no seu conxunto.

Esta dinámica presenta claramente a perigosidade do populismo. Indicabamos ao inicio do artigo que o fenómeno populista é un virus ab initio da democracia. Definitivamente, o populismo é unha doenza que todo sistema liberal democrático pode sufrir. Como presentamos, xorde dun proceso de competición aberto no cal un líder (ou un grupo) obtén o poder, para posteriormente erosionar (e nalgúns casos destruír) a arquitectura sistémica que facilitou o seu ingreso nas institucións político-representativas.

Cando o anterior ten lugar, o risco para a democracia liberal é evidente porque, froito da desafección, o líder populista abre (como sucedeu en Venezuela) un proceso progresivo de concentración e centralización de poder na súa persoa. O dito proceso adóitase evidenciar mediante un fortalecemento progresivo do poder executivo. O anterior foi comprobado en determinadas realidades latinoamericanas, resultado das modificacións constitucionais que tiveron lugar en Venezuela, Bolivia ou Ecuador (Pizzolo, 2007). Cando isto sucede, a construción dun réxime populista capaz de destruír a democracia liberal tal como a coñeciamos convértese nunha posibilidade real. Nalgúns casos, a dinámica é tan perigosa que a edificación do citado réxime populista conduce ao nacemento dunha ditadura autoritaria, revertendo o proceso democrático.

Os elementos liberais (dereitos individuais), democráticos (o sufraxio pasivo e activo universal) e republicanos (división de poderes e imperio da lei) comezarán a sufrir unha erosión palpable que fortalecerá a minoría que controla o Estado, debilitando a estrutura de dereitos da gran maioría dos cidadáns.

A figura 2 presenta a lóxica baixo a cal se desenvolve ese proceso “dexenerativo” que pon en risco todo o sistema de liberdades civís e a propia democracia.

Figura 2. Como é o proceso de transición/dexeneración cara ao autoritarismo?

Fonte: Fernández Luiña, Eduardo (2016). Los movimientos populistas


Como evitar o dito proceso a curto prazo? Parece que todos os populismos, sexan de dereitas ou de esquerdas, comparten os mesmos elementos. Salvando as distancias, existen patróns que van da man dos elementos asociados ao estilo que presentamos anteriormente. Por iso, parece

Sistemaliberal

democrático•EstruturaplenadedereitoseliberdadesIndividuais•Pluralismopolítico.

Réximepopulista

•Erosiónprogresivadaestruturadedereitoseliberdades.•Réximehíbrido

Réximeautoritario•Perdadedereitoseliberdades.•Pluralismopolíticolimitado.

Fonte: Fernández Luiña, Eduardo (2016). Los movimientos populistas ¿Una expresión social de descontento o una estrategia política para concentrar poder?


Como evitar o dito proceso a curto prazo? Parece que todos os populismos, sexan de dereitas ou de esquerdas, comparten os mesmos elementos. Salvando as distancias, existen patróns que



van da man dos elementos asociados ao estilo que presentamos anteriormente. Por iso, parece necesario identificar os ingredientes que compoñen a ameaza populista con ánimo de mellorar o sistema de información e intentar xerar unha vacina. Se tivésemos que presentar eses elementos, poderiamos enumerar os seguintes:

1) Líder carismático.2) Discurso “polarizante” que fusiona a figura do dito líder co pobo ou co colectivo que di

representar (xente, comunidade, etc.).3) Ventá de oportunidade. As crises sociais e económicas que serven para que os populistas

adquiran poder e posteriormente pavimenten o camiño para a construción dun réxime populista e unha potencial ditadura autoritaria (ou os famosos autoritarismos competitivos de que fala Steven Levitsky3).

Os elementos 1 e 2 son de grande importancia. Cando un líder carismático propoña un dis-curso polarizante e antisistémico co obxecto de aumentar a distancia ideolóxica entre os actores relevantes dentro dunha sociedade, a democracia liberal sufrirá no seu conxunto. Agora ben, como sinalamos durante o artigo, a ventá de oportunidade (o elemento número 3) é tamén de gran relevancia. E é aí onde populismo e globalización entran nunha relación íntima. Moitas veces, a globalización (sobre todo unha posición contraria a ela) serviralles aos populistas de “todas as cores” para construír esa narrativa “xeradora” da ventá de oportunidade.

A segunda parte deste artigo será dedicada a reflexionar sobre a globalización e a súa íntima conexión co fenómeno populista.

3 A GLOBALIZACIÓN: UN ARGUMENTO ESENCIAL DOS LÍDERES POPULISTAS?

Vimos no primeiro apartado deste artigo que o populismo é un fenómeno complexo. Definitivamente, falar de populismo é falar dun concepto escorregadizo e de difícil comprensión e definición. Da man do anterior, poderiamos sinalar que a noción de globalización é igualmente complexa. Neste caso, pola súa amplitude. A reflexión arredor da globalización abre un espazo de discusión sobre un concepto multidimensional.

A literatura xerou grandes obras arredor do proceso globalizador. Sen lugar a dúbidas, cando tratamos o tema da globalización, véñennos á mente autores como George Ritzer (2007; 2015), Manfred B. Steger, Paul Battersby e Joseph Siracusa (2014). Se imos aos traballos que marcan a década da globalización nos noventa, deberiamos sinalar a obra de Joseph Stiglitz (2002), Saskia Sassen (2007) Manuel Castells (1996) ou Zygmunt Bauman (2000). Se nos enfocásemos no mundo hispanofalante, parece inevitable citar os traballos de economistas como Adrián Ravier (2012), José Luis Sampedro (2005) ou Guillermo de la Dehesa (2007).

Todos foron estudosos e académicos que, desde distintas disciplinas, analizaron o fenómeno globalizador e intentaron definilo. Sendo conscientes da pluralidade de enfoques, deberiamos sinalar, seguindo a Manfred B. Steger, que a globalización pode ser comprendida como un proceso, como unha condición, como un sistema ou mesmo como unha era de tempo (Steger, 2017: 11).

Steger presenta a multidimensionalidade do fenómeno globalizador. Como o propio autor sinala, a globalización fai referencia en primeiro lugar a “(…) tight global economic, political, cul-tural and environmental interconnections and flows that make most of the currently existing borders and boundaries irrelevant” (Steger, 2017: 11).



Baseándose no anterior, podemos sinalar que a globalización debilita e minimiza a impor-tancia das fronteiras; o proceso de mundialización vólveas porosas, interconectando persoas e tamén problemas. Por iso, o proceso de globalización pode xerar inconvenientes de natureza política e social para determinados Estados, celosos da súa soberanía.

En segundo lugar, a globalización adopta:Global imaginary to refer of people’s growing consciousness of thickening globality. (…) The

intensification of global consciousness destabilizes and unsettles the nation-state framework within which people have imagined their communal existence (Steger, 2017).

En relación co anterior, parece lóxico que, ao tratarse dun proceso de colaboración social, desenvolva formas de identidade “global”, “cosmopolita”, máis alá do Estado-nación. As ditas dinámicas de cooperación poden chegar a modificar a filiación que os individuos senten cara ás súas comunidades estatais, rexionais ou locais.

Por último, pero non menos importante, a globalización é un “spatial concept signifying a set of social processes that transform our present social condition of conventional nationality into one of globality” (Steger, 2017: 12). A afirmación, indicada liñas atrás, presenta o sumatorio da primeira característica e da segunda. Por iso, non podemos obviar que a globalización pode provocar unha alteración (parcial ou total) na estrutura de lealdades dos individuos. O dito cambio, subscribindo todo o presentado, potencia o nacemento de conflitos de natureza social.

A xeito de resumo, deberiamos mostrar dúas definicións que se institucionalizaron ao falar da globalización. A primeira é a de David Held e a segunda, a de Roland Robertson.

O académico británico, xunto con Anthony McGrew, indican que:Globalization may be thought of as a process (or set of processes) which embodies a transforma-

tion in the spatial organization of social relations and transactions –assessed in terms of their extensity, intensity, velocity, and impact– generating transcontinental or interregional flows and networks of activity, interaction and the exercise of power (Held y MacGrew, 2007).

Por outro lado, Roland Robertson entende a globalización “as a concept refers both to the compression of the world and the intensification of consciousness of the world as a whole” (Robertson, 1992).

Baseándose nas definicións presentadas e nas reflexións que xeraron, pódese supor a relación existente entre populismo e globalización...

3.1 Como interactúan o populismo e a globalización?Nun artigo de gran valor para todos os interesados no estudo da Unión Europea, Colin Hay

e Ben Rosamond analizaban o impacto que a globalización posuía á hora de edificar narrativas co obxecto de xustificar a existencia da Unión Europea (UE) no Reino Unido (foi escrito no ano 2011), Francia, Alemaña e Italia.

O texto levaba por título Globalization, European integration and the discursive construction of economic imperatives (2011), e o seu principal obxectivo en opinión dos propios autores era:

Through an attempt first to map the range of discourses of globalization and European integration in contemporary Europe and then to chart the (frequently) strategic deployment of such discourses in Britain, France, Germany and Italy, the paper attempts to move beyond an understanding of globalization discourse as the linguistic expression of exogenous interests. It shows how ideational structures become institutionalized and normalized, thereby coming to delimit conceptions of ‘the possible’ among political actors (Hay y Rosamond, 2011: 147).



A idea, como se pode observar, era relevante. Os académicos estudaron que tipo de discur-sos primaban en función dos países analizados co obxecto de xustificar a existencia da Unión Europea. O que os autores comprobaron foi sen dúbida, e como indicabamos liñas atrás, de gran valor. En cada país, os europeístas articulaban discursos distintos, mesmo incompatibles, co firme obxectivo de xustificar a existencia da unión. Por exemplo, no Reino Unido, algunhas elites políticas (sobre todo laboristas) sinalaban que a Unión Europea era un resultado inevitable da globalización e que polo tanto non era doado escapar dela. O máis intelixente, en opinión destes políticos británicos, era permanecer na UE se o Reino Unido desexaba seguir medrando e prosperando economicamente.

Pola contra, as elites francesas (unha cidadanía máis resistente e crítica co proceso globali-zador) indicaban que a UE era unha ferramenta para frear os efectos perversos da globalización. Ao final , e como indicamos, malia as contradicións existentes en ambos os dous discursos, o obxectivo era xustificar a idea e a existencia do proxecto de integración europeo. Pero, como se pode observar, uns presentaban a UE como unha consecuencia ineludible da globalización e outros, os franceses, mostraban a UE como unha ferramenta de contención, como un utensilio institucional deseñado para controlar a globalización.

O exemplo, aínda que pareza sacado de contexto, serve para descifrar a relación existente entre populismo e globalización. Como se puido comprobar, froito deste breve resumo do tra-ballo de Hay e Rosamond, tanto a UE como o proceso de globalización foron instrumentalizados e interpretados para xustificar posicionamentos políticos.

Do mesmo xeito, os populistas instrumentalizan a globalización para acreditar tanto as súas accións como as súas posicións políticas a nivel nacional e internacional. Políticos como Tsipras, o líder de Syriza, ou Donald Trump, o actual presidente dos Estados Unidos, xeraron desde esquerda e dereita discursos antiglobalización co obxecto de capturar e maximizar votos aproveitándose do descontento existente froito da crise. En conclusión, a globalización foi utilizada/instrumen-talizada como chibo expiatorio para explicar as causas de crises sociais, políticas e económicas (sexan estas reais ou ficticias).

Como indicamos ao longo de todo o texto, os populistas de todos os partidos e de todas as cores a un lado e outro do espectro ideolóxico adoitan xerar narrativas antiglobalización co fin de chegar ao poder aproveitándose da ventá de oportunidade xerada pola crise. Evidentemente, e como no caso francés ou británico respecto á UE, as narrativas difiren en función da ideoloxía á cal se adscriban os populistas.

Os discursos antiglobalizadores dos líderes de esquerda fan fincapé no soberanismo (nin-gunha potencia estranxeira ten dereito a inmiscirse nos asuntos nacionais), na construción dun discurso antioligárquico, na necesaria nacionalización de determinados sectores produtivos (sobre todo os enerxéticos) e no aumento do gasto social. Para iso, os populistas de esquerda (en extre-mo aqueles identificados co denominado socialismo do século XXI) promoven a necesidade de modificar a carta magna con ánimo de fortalecer as funcións do poder executivo. Por iso, todo o discurso en contra da globalización serve para favorecer unha concentración e centralización do poder que mellore a gobernabilidade do sistema, aumentando, como diciamos, o dominio do líder carismático que toque e da organización que o sostén sobre todo o sistema político.

Por outra banda, o populismo de dereitas, o de corte “trumpista” ou “lepenista”, comparte cos esquerdistas a defensa dos sectores produtivos nacionais. Non obstante, o modelo fai finca-pé no discurso nacionalista e nativista, sinalando os potenciais perigos que un fluxo migratorio “descontrolado” pode ter para os máis desfavorecidos da sociedade local. Racismo e xenofobia



forman parte do discurso destes populistas de dereitas, todo xustificado con base nunha “glo-balización descontrolada”.

Como indicabamos liñas atrás, e independentemente da ideoloxía, os líderes carismáticos xeradores desa retórica (e potencialmente réxime) populista apelan á globalización como un inimigo ao cal hai que controlar e neutralizar.

O anterior ten lugar por algo sinalado por Dani Rodrik no seu traballo The paradox of globa-lización (2010). A globalización ten unha aresta económica, e esa aresta pode, por momentos, xerar tensións que afecten á vida dos máis desfavorecidos nunha determinada sociedade. Esa ventá de oportunidade, estritamente temporal, pode ser aproveitada por algúns líderes políticos con intencións antisistema. Por iso, a interacción entre Estado e mercado, entre institucións e proceso globalizador, é esencial para o profesor de economía da Universidade de Harvard.

Dani Rodrik baseouse no traballo de David Cameron e de Janice Gross Stein (2000). Nel, ambos os dous politólogos indicaban que os países máis abertos ao comercio posúen un Estado máis intervencionista, con maior capacidade de desenvolver políticas sociais. A dita relación entre mercado e Estado lévase a cabo para corrixir os potenciais e perigosos efectos perversos que o proceso globalizador pode levar consigo a curto prazo. A idea de Rodrik é que máis apertura comercial exixe de máis Estado, co obxecto de corrixir potenciais distorsións que aumenten a con-flitividade social. Só así se pode minimizar a chegada dun líder carismático en períodos de crise.

Independentemente do anterior, pois non estamos de acordo co argumento estatista e excesivamente paternalista do economista turco, parece que o ascenso dos populistas ten lugar cando estes, sexan de esquerda ou dereita, se aproveitan dos votos dos individuos máis vulne-rables. A globalización altera o modus vivendi da poboación, e esa alteración pode a curto prazo xerar problemas.

Evidentemente, o anterior non ten lugar en todas as realidades estatais, pero onde se cumpre coa predición a ameaza populista pode saltar á palestra e conseguir cotas de poder que destrúan o sistema liberal democrático froito da desafección existente en determinadas capas da poboación.

Agora ben, se a globalización lles serve de instrumento aos populistas para conseguiren cotas de poder, esta tamén pode contribuír a frealos. A globalización implica unha mellora drástica na comunicación, no acceso á información, na capacidade para coordinarse e activarse politicamen-te. Todo iso pode axudar a frear o ascenso populista e a protexer o sistema liberal-democrático.

Thomas Jefferson sinalaba que o prezo da liberdade é a eterna vixilancia. Nese sentido, a glo-balización prové a cidadanía dunha morea de ferramentas de vixilancia. É a propia globalización a que subministra as mellores ferramentas para a seguridade das democracias. Só interactuando con ela e adoptando os seus instrumentos estas poderán sobrevivir.

4 CONCLUSIÓNSEste artigo desenvolveu unha revisión da literatura ao redor de dous conceptos de gran re-

levancia: populismo e globalización. O obxectivo do texto non só era o de mostrar as principais definicións; tamén se desexaba destapar a interacción –sen dúbida inevitable– que existe entre populismo e globalización nos tempos que corren.

Guste ou non, na actualidade os líderes populistas de todas as cores esgrimen argumentos en contra da globalización co obxectivo de maximizar votos e obter o poder. Por iso, parece relevante ter presente que a globalización serve de chibo expiatorio para líderes populistas a un lado e outro do espectro ideolóxico.



Os populistas de esquerda sinalan que hai que controlar a globalización, pois ese proceso só favorece os intereses dunha burguesía global que controla o mercado mundial. A protección da soberanía (e do pobo) implica un fortalecemento do Estado e do poder executivo (evidentemente controlado por ese líder carismático).

Os populistas de dereita, por outro lado, ademais de compartiren o argumento nativista e proteccionista cos seus camaradas de esquerda, indican que a globalización promove un libre tránsito de persoas que prexudica profundamente a vida das comunidades locais. Racismo e xenofobia, xustificadas a través dun proceso globalizador “descontrolado”, forman parte do razoamento “antiglobalizante” dos populistas de dereita.

Con ánimo de motivar a investigación neste eido, debemos ter presente que a ventá de opor-tunidade non ten que ver sempre coa economía. Un dos últimos traballos de Pablo Christmann e Mariano Torcal (2017) indica que a percepción de corrupción por parte da cidadanía pode alterar dramaticamente a valoración que os cidadáns teñen tanto da lexitimidade como da calidade da súa democracia. Sen lugar a dúbidas, a corrupción –ou a percepción da corrupción– pode ser utilizada como arma arreboladiza por antisistemas de natureza populista para destruír os sistemas democrático-liberais tal como os coñecemos.

O artigo conclúe sinalando que a corrupción, paradoxalmente, ademais de prover argumen-tos falaces aos populistas para fortaleceren as súas posicións, tamén lles facilita instrumentos a todos os que defenden os sistemas liberal-democráticos. Como indicabamos, a globalización implica unha mellora profunda das comunicacións, un aumento drástico de redes de natureza civil alleas ás tradicionais relacións diplomáticas e estatais e un maior acceso a fontes de infor-mación co obxecto de contrastar noticias e datos de toda natureza. E, o máis importante, os utensilios que a globalización facilitou aumentaron a nosa capacidade para participar, vixiar e protexer o sistema de liberdades. Só así, competindo politicamente e promovendo o deseño de mellores institucións e prácticas, a democracia liberal poderá sobrevivir no tempo neutralizando a ameaza populista.

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NOTAS1 Ambos os dous, Narodniki e People’s Party, son parte dos movementos agrarios da segunda metade do século XIX. Se tivésemos que

buscar un cualificativo ideolóxico que identificase a identidade destas organizacións, probablemente o máis axeitado sería o de “socialistas agrarios”.

2 Teñamos en conta que algúns autores optan por unha clara defensa do populismo. Ernesto Laclau, tanto no seu traballo La razón populista como nunha morea de conferencias, programas televisivos, etc., indicaba que o populismo garantía a democracia. Ver, por exemplo http://www.lanacion.com.ar/719992-ernesto-laclau-el-populismo-garantiza-la-democracia

3 A obra de Steven Levitsky e de Lucan A. Way é de grande interese. Definitivamente, poderiamos sinalar que os réximes populistas de que falamos se configuran (cando se institucionalizan) como autoritarismos competitivos. Agora, debemos ter claro que non todos os autori-tarismos competitivos poden ser interpretados como réximes populistas.

Recensións


Parag Khanna é un profesor de xeoestratexia da Universidade Nacional de Singapur que conta con publicacións notables neste ámbito pero que, a pesar de que algunha delas foi traducida, non é moi coñecido aínda na nosa contorna. A súa nacionalidade podería ser irrelevante para os efectos de valorar a súa obra, xa que se podería pensar no típico profesor proveniente dunha ex-colonia británica que desenvolveu a súa carreira profesional na metrópole ou nos Estados Unidos e que, polo tanto, escribe afastado da súa realidade de orixe, compartindo o punto de vista típico do seu lugar de acollida. Non obstante, non é este o caso. É un profesor de orixe hindú, con formación e nacionalidade norteamericanas pero que vive e traballa en Singapur. Trátase dun dos casos de éxito da globalización, e a súa visión reflicte esa realidade, que é, desde logo, bastante diferente da maior parte do que habitualmente se publica ao respecto, malia que nalgúns temas, sobre todo os que se refiren a Europa en xeral e a España en particular, se nota a súa falta de familiaridade. Pero, aínda con estes pequenos fallos, o libro merecería ser lido só pola visión tan orixinal que nos dá da xeopolítica da globalización. A propia existencia de estudos deste tipo, realizados en territorios que ata hai moi pouco tempo permanecían fóra do marco occidental, dános proba das dimensións que alcanzou o proceso da globalización.

A inmensa maioría dos estudos sobre a orixe e a evolución da globalización céntrase en dis-cutir as súas causas e as súas posibles consecuencias, beneficiosas para uns, daniñas para outros e imparables para todos. Desde o optimismo extremo de Matt Ridley ou Peter Diamandis ao pesimismo de John Gray ou Naomi Klein, por exemplo, os estudosos do tema valoran as distin-tas dimensións deste fenómeno, discutindo a conveniencia de aceleralo ou frealo e as posibles

CONECTOGRAFÍA. Mapear o futuro da civilización mundial

CONECTOGRAFÍA. Mapear el futuro de la civilización mundial

CONECTOGRAPHY. Mapping the future of world civilization

PARAG KHANNA

Paidós, Barcelona, 2017

Recibido:13/11//2017 | Aceptado: 03/04/2018

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Miguel Anxo Bastos Boubeta

políticas que se poderían aplicar para tal fin. Non é frecuente, porén, que se nos mostre a súa arquitectura nin que se atrevan a describir a súa estrutura interna, isto é, que estuden con dete-mento en que consisten tales fenómenos e cal ou cales poden ser os elementos que a configuran. Esta obra, en cambio, non se centra tanto en valorar os resultados desta como en explicala e, sobre todo, faino centrándose nunha variable, ao meu entender, pouco estudada neste ámbito. Esta variable é a conectividade. O proceso globalizador contemporáneo non consistiría máis que nunha explosión sen precedentes da capacidade de conexión humana tanto en cantidade como en calidade, en todas as súas dimensións. O fenómeno non é novo, pois este proceso de conec-tividade iniciárase con forza xa no século XIX, con inventos como o telégrafo ou o ferrocarril, que foran capaces de superar por primeira vez na historia os marcos tradicionais de conexión entre os seres humanos. O telégrafo fixo posible obter información de calquera lugar do mundo en tempo real, e o ferrocarril modificou a velocidade de transporte de persoas e mercadorías nunha dimensión nunca vista con anterioridade. O que hoxe denominamos globalización non é máis que unha aceleración sen precedentes destas dinámicas e que podería ser denominada, de acordo co autor, como hiperglobalización. A conectividade moderna concrétase nunha ace-leración da velocidade e da capacidade de conexión entre humanos (calcúlase que en menos de vinte anos case toda a humanidade podería estar conectada entre si a un prezo que sería unha fracción do actual, a través de dispositivos móbiles), así como nun incremento da capacidade de transportar mercadorías e persoas, tamén a unha fracción do custo actual grazas a mellores infraestruturas e vehículos de transporte e loxística de transporte.

O propósito do libro é analizar algunhas destas tendencias baseadas na maior conectividade, sobre todo no plano xeográfico, e como esta está a transformar o panorama económico e mesmo político do mundo. Dos procesos que o profesor Khanna discute, podemos sinalar tres: o proceso de reconfiguración político que se dá en varias rexións do mundo, o proceso global de urbani-zación e o novo deseño das cadeas de subministracións de recursos económicos e financeiros.

O primeiro dos procesos consiste nunha descentralización política cada vez maior e, ao mes-mo tempo, a súa agregación en unidades económicas cada vez maiores. Quizais pareza paradoxal que unha maior conectividade poida conducir a unha maior fragmentación política; non obstan-te, como bo científico social, o profesor Khanna lévanos a conclusións lóxicas, pero aparentemen-te contraintuitivas. A tese que sostén o autor, correcta desde o meu punto de vista, é que nun contorno de alta densidade de conexións e comunicacións a supervivencia e a viabilidade dun Estado depende cada vez menos do seu tamaño e máis da súa capacidade de comunicación co resto do mundo. O verdadeiramente importante nesta era é contar con capacidades elevadas de conexión, de tal forma que pasemos de dispor dos recursos que ofrece un Estado aos recursos que poida ofrecer a comunidade mundial, con partes da cal poderiamos perfectamente estar mellor relacionados que con rexións do noso propio Estado. As cidades globais, como Londres, Nova York, Hong Kong ou Shanghai, poden ter un fluxo de comunicacións máis denso que o existente entre Hong Kong e o Tíbet, por exemplo. Isto leva a unha desconexión destes novos espazos respecto aos seus Estados e favorece movementos descentralizadores e mesmo secesionistas (o conflito secesionista de Cataluña podería ser visto desde este punto de vista como unha disputa entre as cidades globais de Madrid e Barcelona, ao teren estas intereses non coincidentes ou contraditorios). Os ditos procesos facilítanse precisamente porque agora é cada vez máis doado para unha nova unidade política atender de xeito satisfactorio as necesidades da súa cidadanía, pois moitas delas poden obterse de forma barata fóra das súas fronteiras. No libro destácase o lento pero constante incremento no número de Estados no mundo e, por conseguinte, un menor



tamaño por termo medio destes. O noso autor prevé un papel político cada vez maior para estas cidades globais e unha volta ao vello modelo das cidades-Estado do renacemento italiano. É aquí quizais onde se pode intuír a influencia da contorna do profesor Khanna, pois o modelo que parece predicir é o que se está a dar –con evidente éxito, polo menos no económico– en Singapur, a cidade-Estado en que traballa, ou en Hong Kong, de moi similares características. Como contrapunto, prodúcese un fenómeno aparentemente incoherente co anterior, como é o da rexionalización económica ou creación de grandes espazos económicos: a Unión Europea, Asean, Mercosur ou o aparentemente debilitado Alca norteamericano. Na miña opinión, non é contraditorio que pequenos Estados busquen acordos ou se asocien preferentemente con outros da súa contorna, xa que poden compartir, ademais de proximidade xeográfica, valores culturais ou mesmo unha historia común e dado que os ditos acordos non van máis alá de relacións económicas. Onde vexo en cambio contradición e, polo tanto, un erro de apreciación por parte do autor é na súa consideración da Unión Europea como un modelo análogo aos antes expos-tos. A Unión Europea é certo que nos seus inicios se configurou como un espazo meramente económico e entón podía ser entendido como un proceso de rexionalización, pero hai tempo que o vello Mercado Común Europeo se transformou nun proxecto de unión política que, con pasos adiante e atrás, podería perfectamente transformarse nun macroestado ou, cando menos, nunha forma política de novo cuño, contradicindo a tendencia á fragmentación política que se describe no libro. O que resulta máis discutible é se este novo tipo de comunidade máis grande en tamaño será quen de adaptarse satisfactoriamente a un contorno tan complexo e cambiante e se ese maior tamaño lles trae consigo algún tipo de vantaxe comparativa aos seus integrantes. É un debate que o autor insinúa pero que queda aberto.

En segundo lugar, o libro céntrase no acelerado proceso de urbanización que se produciu en todas as rexións do mundo nos últimos decenios, e que para o autor é un dos trazos que máis caracterizan a sociedade hiperconectada. En efecto, o principal trazo definidor das cidades é a súa maior frecuencia e densidade das redes de conexión. As cidades son eficaces transmisores de in-formación, e a proximidade física favorece a doada distribución de mercadorías e a formación de múltiples e variadas relacións interpersoais. O fenómeno que se destaca no libro é o da creación de megacidades asociadas a zonas económicas especiais, como a de Shenzhen na rexión adxa-cente a Hong Kong. Estas megacidades son a verdadeira arquitectura da globalización, cos seus xigantescos aeroportos, como o de Dallas-Fort Worth na nacente gran conurbación texana ou os seus superportos, como os de Shanghai-Nanjing e a súa densa rede de ferrocarrís e autoestradas. Cada unha destas cidades conta cun territorio adxacente que lle serve de soporte físico e que está a configurar unha nova arquitectura política. Por exemplo, nos Estados Unidos poderíanse estar a conformar sete ou oito “nacións” norteamericanas arredor das súas principais urbes globais. Os territorios sen urbes de referencia veranse cada vez máis afastados da globalización, pois as megaurbes, como antes apuntamos, están condenadas a buscar asociacións entre elas máis que cos territorios apartados nos seus propios Estados. Así, grandes zonas da China, da India ou dos Estados Unidos séntense alienadas da globalización e alleas ás dinámicas propias desta. É estraño que o autor non faga referencia aos posibles conflitos que puidesen xurdir desta cada vez maior división e que son doadamente perceptibles no ámbito da política. A desafección de grandes masas da poboación respecto ás súas metrópoles manifestouse en fenómenos como a elección de Donald Trump ou aínda máis, se cabe, no fenómeno do Brexit, en que parece como se os poboadores das rexións en declive decidisen castigar a Londres e á súa forma de vida, cada vez máis afastada da da Inglaterra industrial en declive do norte.



O último aspecto que me gustaría salientar do libro, que é quizais o que máis poida irritar os críticos da globalización, é o do cambio nas cadeas de valor a escala mundial. Estes activistas critican a fin da produción a escala local, sendo substituída por producións a escala mundial. O desprazamento, por exemplo, de froitas ou alimentos para seren sometidos a procesos industriais en países do terceiro mundo con man de obra máis barata e voltos a traer xa transformados de novo ao seu territorio de orixe non é comprendido por moitos destes activistas, pero o certo é que esta maior conectividade pode facer perfectamente máis doado e barato, por exemplo, trasladar lagostinos escoceses a Marrocos e traelos de volta que pelalos na mesma Escocia. A revolución nos transportes de mercadorías, por exemplo, é pouco percibida pola maior parte da poboación, pero está a ter unhas repercusións enormes na localización industrial e nos custos desta. A estandarización do transporte en colectores homoxéneos que pasan de buques –cada vez con maior capacidade de carga grazas á optimización do espazo– a ferrocarrís cada vez máis veloces e mellor conectados e destes, á súa vez, a camións de carga que circulan por unha cada vez máis densa rede de estradas revolucionou e abaratou o transporte en poucos anos, con consecuencias que aínda estamos comezando a percibir nestes momentos. As melloras en loxística permitiron tamén garantir a fiabilidade das subministracións, de tal forma que calquera catástrofe natural ou acontecemento imprevisto, que antes poderían paralizar unha produción estratéxica, son agora moito máis doados de evitar ao contar con cadeas de subministración alternativas e con substitutos para a inmensa maioría dos insumos necesarios para a produción.

Esta obra aborda moitas outras dimensións da globalización, como os cambios culturais, os cambios nas fontes de información ou todas as consecuencias da difusión e abaratamento da telefonía móbil (mellora da loxística ou dos medios de pagamento en países agora subdes-envolvidos) ou dos usos educativos de Internet e as redes sociais, por exemplo. Tamén trata as consecuencias do espertar de África, de América Latina ou do sueste asiático; en cambio, non aborda o risco para rexións como a europea de quedaren estancadas por excesos de regulacións ou polo seu envellecemento demográfico e que ben podería convertela nunha rexión perdedo-ra da globalización, pero isto, como vimos, pode ser consecuencia de que o mundo xa non é observado e lido só por ollos occidentais. É recomendable, polo tanto, ler este libro canto antes, pois temo que á velocidade a que circulan os cambios nuns meses ben puidese estar xa obsoleto.

Miguel Anxo Bastos BoubetaProfesor titular de Ciencia Política e da Administración

Universidade de Santiago de [email protected]

– VERSIÓN CASTELLANA –

VOL.12_nº2_2017_revista de la Escola Galega de Administración Pública

_159| A&C | ISSN: 1887-0287 | Vol. 12_n. 2 (julio – diciembre 2017) |

Sumario / Summary

GLOBALIZACIÓN: ANÁLISIS DE LAS ÚLTIMAS TENDENCIAS / GLOBALIZATION: ANALYSIS OF THE LAST TRENDS

_ PRESENTACIÓN / PRESENTATION [161-166]

ARIAS MOREIRA, Xosé Carlos (Universidad de Vigo, España) «Presentación» / Presentation [163-166]

_ ARTÍCULOS / CONTRIBUTIONS [167-310]

GONZÁLEZ GARCÍA, Julio V. (Universidad Complutense de Madrid, España) «Globalización económica y Estado: de la soberanía a la interrelación» / Globalization and State: from sovereignty to interrelation [169-186]

ROMA VALDÉS, Antonio (Universidad de A Coruña, España) «Estrategias del Estado de derecho frente a la criminali-dad organizada transnacional» / Strategies of the rule of law against transnational organized crime [187-206]

VARELA LAFUENTE, Manuel | GARZA GIL, María Dolores (Uni-versidad de Vigo, España) «Globalización y gobernanza en actividades marítimas. El caso de la pesca y la acuicultura en la Unión Europea» / Globalization and governance in ma-rine activities. The case of fishing and aquaculture in the Euro-pean Union [207-222]

160_ | A&C | ISSN: 1887-0287 | Vol. 12_n. 2 (julio – diciembre 2017) |

DUARTE TRAVANCA, Carlos (Católica Porto Business School - Universidad Católica Portuguesa, Portugal) | VÁZQUEZ TAÍN, Miguel A. (Universidad de Santiago de Compostela, España) «El IVA y la globalización: la dualidad existente entre una economía global y la gestión local del impuesto» / Vat and globalization: the existing duality between a global economy and the local management of the tax [223-240]

ABEL SOUTO, Miguel (Universidad de Santiago de Composte-la, España) «La expansión mundial del blanqueo de dinero y las reformas penales españolas de 2015, con anotaciones relativas a los ordenamientos jurídicos de Alemania, Ecua-dor, los Estados Unidos, México y el Perú» / The global ex-pansion of money laundering and the Spanish criminal reforms of 2015, with annotations relating to the legal systems of Germany, Ecuador, the United States, Mexico and Peru [241-290]

FERNÁNDEZ LUIÑA, Eduardo (Universidad Francisco Marro-quín, Guatemala) «Populismo y globalización» / Populism and globalization [291-304]

_ RECENSIONES / REVIEWS [305-310]

BASTOS BOUBETA, Miguel Anxo (Universidad de Santiago de Compostela, España) «Parag Khanna: ‘Conectografia. Mapear el futuro de la civilización mundial’. Paidós, Bar-celona, 2017» / Parag Khanna: ‘Conectografia. Mapear el futuro de la civilización mundial’. Paidós, Barcelona, 2017] [307-310]

Proceso de selección e avaliación dos orixinais Normas de publicación [311-312]

Proceso de selección y evaluación de los originales Normas de publicación [313-314]

Selection of contributions and evaluation process Publication requirements [315-316]

Presentación

| A&C | ISSN: 1887-0287 | Vol. 12_n. 2 (julio – diciembre 2017) |

GLOBALIZACIÓN: ANÁLISIS DE LAS ÚLTIMAS TENDENCIAS

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Si hay un fenómeno que ha marcado la vida social, política y económica de las últimas déca-das es la llamada globalización. Asentada sobre unas basas tecnológicas que tienen que ver con el extraordinario desarrollo de las nuevas tecnologías de la información, la actividad económica se ha internacionalizado en un altísimo grado y, como consecuencia de ello, un buen número de aspectos de la vida han mutado con intensidad, tanto en el espacio público como en el privado.

Sin embargo, la internacionalización no ha avanzado en todos los ámbitos de la economía con la misma fuerza. Las migraciones son hoy muy importantes, pero no tanto como lo fueron en las décadas que precedieron a la I Guerra Mundial (considerada por muchos como la primera gran oleada de la globalización). Y por lo que respecta a los flujos comerciales, sin duda han ex-perimentado una destacable expansión, con una participación notable de nuevos actores (como, sobre todo, los grandes países emergentes); pero no debe olvidarse que en algunos sectores importantes –como el agrario– siguen predominando políticas económicas que son en sí mismas proteccionistas, lo que significa limitaciones a la dinámica global de determinados mercados.

Donde, en cambio, la internacionalización ha llegado casi a sus últimas fronteras es en el perímetro de las finanzas. A través de procesos complejos de innovación, desregulación y desin-termediación, los mercados de capitales han avanzado hacia formas de actividad en la práctica mundializada. Y ello, además, con una expansión cuantitativa realmente “fuera de escala”: entre c. 1980 y el comienzo de la crisis financiera, los instrumentos de deuda multiplicaron por más de tres su peso relativo sobre el conjunto de la economía. Con todo esto queremos subrayar


Presentación

Presentación

Presentation

XOSÉ CARLOS ARIAS MOREIRA

Catedrático de Economía AplicadaUniversidad de [email protected]


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| A&C | ISSN: 1887-0287 | Vol. 12_núm. 2 (julio – diciembre 2017) |

un elemento fundamental para entender la naturaleza de la globalización contemporánea: su condición muy desequilibrada (hacia el mundo de las finanzas).

La globalización es un proceso de suma positiva, pero en el que se pueden identificar ganado-res y perdedores. Si nos fijamos en la distribución de la renta, observaremos una doble realidad. Por un lado, dentro de los países desarrollados las últimas décadas han visto avanzar de un modo muy intenso las tendencias hacia la desigualdad, volviendo las pautas distributivas a los niveles que tenían hace casi un siglo. Ello ha generado un acusado y visible resentimiento de amplios sectores sociales que se sienten cada vez más alejados de la visión cosmopolita. Pero, por otro lado, si nos fijamos en su reparto a escala mundial, la desigualdad se ha reducido, debido a la progresión de las clases medias (ahora formadas por cientos de millones de individuos en países como China, la India o el Brasil); es verdad, con todo, que, si eliminamos esos grandes países y nos fijamos en el resto del mundo emergente, de nuevo aparece esa imagen de desigualdad rampante.

Hablamos de un fenómeno que tiene importantísimos efectos sobre el curso de la política e, incluso, sobre el propio carácter de la democracia. Los mercados globales introducen una restric-ción fundamental sobre la decisión de los actores políticos nacionales, limitando notablemente sus márgenes para adoptar a voluntad sus políticas. Es lo que se ha llamado golden straitjacket: un mundo postwesfaliano, en el que la soberanía nacional aparece ampliamente cuestionada. El comportamiento de variables como los spreads (diferenciales de tipos de interés), las primas de riesgo, o los dictámenes de las agencias de calificación de riesgos se ha convertido en determi-nante objetivo de las decisiones efectivas adoptadas por los gobiernos. La gestión de la moneda, la fiscalidad, la definición de políticas específicas se ven afectadas por esa nueva realidad. Con ello, gobiernos y mercados, política y economía se encuentran sometidos a una tensión nueva y muy visible que obliga a redefinir lo que entendemos por mecanismo democrático. Y que, en todo caso, va dejando también un reguero de descontento entre quienes consideran que la idea genuina de democracia se ha ido desvirtuando con todo ello.

Estos problemas vienen de lejos, pero no eran percibidos apenas como asuntos de entidad durante los años de expansión. Con la llegada de la Gran Recesión, sin embargo, todo cambió. Particularmente en Europa las consecuencias de la crisis de deuda soberana han llevado a secto-res importantes de la sociedad a cuestionar la dinámica económica de las últimas décadas y, en algunos momentos, a poner en peligro la supervivencia del euro (y de la propia UE). No es algo nuevo que nos deba sorprender: la idea de encerrarse frente a un mundo exterior hostil, y el retorno de los nacionalismos, ha acompañado siempre a las crisis profundas del capitalismo. En este caso, los cambios están siendo notables, con el viejo sistema de representación ampliamente puesto en cuestión. Por lo demás, de cara al futuro, aparecen nuevas incertidumbres sobre la dinámica de internacionalización en un entorno en el que regresan las tentaciones de tipo pro-teccionista (al estilo de la Administración de Trump, en los Estados Unidos) y cuando apenas ha habido progresos, a lo largo de los años de crisis, en lo que cada vez parece más imprescindible: la definición de una nueva estructura de gobernanza sobre la economía (y en particular sobre las finanzas) a escala global.

Este número de Administración & Cidadanía se dedica al examen de estos y algunos otros problemas de la globalización contemporánea. Y lo hace, como corresponde al espíritu intelectual de la revista, con un criterio multidisciplinar, desde el punto de vista del derecho administrati-vo, el derecho penal, el análisis político o la economía. El primer artículo, firmado por Julio V. González García, de la Universidad Complutense de Madrid, analiza en “Globalización económica

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Presentación


y Estado…” la profunda crisis de la idea de soberanía nacional en los nuevos entornos globales. Allí se construye y desarrolla un esquema de “administración global de asuntos públicos” com-puesto de cinco escalones: los instrumentos de gobernanza de los grandes países desarrollados dispuestos en redes; las grandes agencias internacionales; los sistemas de integración regional; la administración de los Estados-nación; y las administraciones locales y regionales. Concluye con rotundidad que los Estados se han visto debilitados y su papel ha cambiado. El artículo dedica algunas de sus partes más interesantes al análisis de lo que llama el “soberano supraestatal difuso” y al desempeño ideológico de las agencias internacionales, centrándose sobre todo en el FMI.

El fiscal Antonio Roma Valdés analiza “las estrategias del Estado de derecho frente a la crimi-nalidad organizada transnacional”. Tras un detallado estudio, se constata que los Estados van por detrás y a un ritmo más lento que la delincuencia organizada que persiguen; la regulación interna por parte de los Estados, el uso de nuevos instrumentos que vayan más allá de las fron-teras nacionales y la cooperación internacional aparecen como mecanismos imprescindibles para afrontar el problema.

Manuel Varela-Lafuente y María Dolores Garza-Gil, de la Universidad de Vigo, son los res-ponsables de “Globalización y gobernanza en actividades marítimas…”. Según el análisis de los autores, la creciente internacionalización ha llevado a una notable transformación de la actividad económica en el medio marino, con un acusado crecimiento de los tráficos comerciales de pro-ductos del mar, el aumento continuado de la inversión, el cambio de escala de las explotaciones y un importante incremento de la demanda de esos bienes. Igualmente, se examina con cuidado cómo la intensificación de la actividad económica en el mar ha traído notables cambios en el marco jurídico internacional y en la definición de las políticas pesqueras, sobre todo a través de la aparición de una gama renovada de instrumentos de regulación.

A continuación, Carlos Duarte Travanca, de la Autoridad Tributaria Portuguesa, y Miguel A. Vázquez Taín, de la Universidad de Santiago de Compostela, analizan en “El IVA y la globaliza-ción…” un asunto de gran interés: la imposibilidad de mantener a un nivel local el diseño y la gestión de un impuesto tan importante como el IVA, en una economía que tiene la condición de global. Según los autores, que lo analizan para el caso de la UE, se hace imprescindible “un cambio de paradigma” que ofrezca soluciones cooperativas entre el conjunto de los Estados europeos para el uso racional de este impuesto.

En “La expansión internacional del blanqueo de dinero y las reformas penales españolas de 2015…”, Miguel Abel Souto, de la Universidad de Santiago de Compostela, desarrolla una crí-tica fundamentada de la reforma penal española del año 2015, enmarcándola en las tendencias seguidas por los sistemas penales de otros países. Se concluye que la regulación del blanqueo de dinero ha seguido en los años recientes “una tendencia expansiva”, a través de numerosas modificaciones que atentan contra la seguridad jurídica y, por tanto, resultan muy cuestionables. Sería este un buen ejemplo del carácter elusivo de una realidad proteica, altamente mutable, a la que no se consigue dar una respuesta correcta y eficaz, a pesar de la hiperactividad legal con la que se pretende afrontar.

Para finalizar, en “Populismo y globalización”, Eduardo Fernández Luiña, de la Universidad Francisco Marroquín de Guatemala, expone un argumento que va contra las tesis más frecuentes en torno a estas cuestiones. Para el autor, no se trata de que la globalización origine el auge de los actuales movimientos populistas, sino que al alterar en profundidad el modus vivendi de las poblaciones genera un motivo para la creación de la retórica populista, ya sea esta de izquierdas

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o de derechas. Desde un punto vista liberal, expone que la propia globalización origina los instrumentos para hacer frente a esos movimientos y proteger el sistema liberal-democrático.

La administración del Estado frente a la globalización; criminalidad transnacional organizada; la nueva realidad de las políticas pesqueras; la fiscalidad ante el desbordamiento de las fronteras; persecución del blanqueo de dinero; el auge de los movimientos populistas: vectores muy dife-rentes de una realidad altamente compleja que caracteriza al mundo actual, la de la moderna globalización, y que son abordados en la sucesión de artículos que sigue.

Artículos


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Resumo: A globalización económica está a ter un notable impacto no Estado. A idea central que resu-me o papel do Estado formalmente é a soberanía, pero materialmente é a interrelación, marcada pola desigualdade.Palabras clave: Globalización económica, administracións públicas, Estado.

Resumen: La globalización económica está teniendo un notable impacto en el Estado. La idea central que resume el papel del Estado formalmente es la soberanía, pero materialmente es la interrelación, marcada por la desigualdad.Palabras clave: Globalización económica, administraciones públicas, Estado.

Abstract: Globalization means challenge for the Public Administrations and State. We can talk about the retreat of the State, a retreat ruled by the idea of interrelation. Key words: Globalization, public administrations, State.

Sumario: 1 Introducción. 2 La administración global de asuntos públicos. 2.1 Consideraciones generales. 2.2 Una propuesta de esquema. 2.3 La emergencia de los tratados comerciales de nueva generación como factor novedoso. 3 Características generales del sistema. 4 Soberano supraestatal difuso. 5 Funcionamiento de las redes informales de asuntos públicos. 6 Agencias internacionales. Más allá de la técnica: su desem-peño ideológico. 7 Entidades privadas para la gestión de asuntos públicos globales. 8 El debilitamiento del Estado: constancias y perspectivas. 9 Bibliografía.

* Este estudio se ha realizado en el marco del Proyecto de Investigación DER2016-76986-P; “Unión Europea en el contexto de los tratados de nueva generación: entre reforma institucional y protección social”, del que soy IP.



Globalización económica y Estado: de la soberanía a la interrelación*

Globalization and State: from sovereignty to interrelation

JULIO V. GONZÁLEZ GARCÍA

Catedrático de Derecho AdministrativoDirector del Instituto de Derecho Europeo e Integración RegionalUniversidad Complutense de [email protected]


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1 INTRODUCCIÓNUna realidad tan compleja como la de la globalización económica tiene que extender sus con-

secuencias hacia el funcionamiento de los entes públicos. Como señalara Beck en su momento, el mundo actual ha provocado que “cada vez sean más las situaciones que plantean problemas que ni pueden comprenderse ni solucionarse adecuadamente desde las instituciones, conceptos y concepciones al uso de la política”, que no son otras que las reglas, prácticas e instituciones del Estado-nación”1.

En efecto, el cambio más relevante que ha supuesto la globalización es el debilitamiento de las consecuencias de la soberanía del Estado, de los poderes tal como se conocía desde el Tratado de Westfalia de 1648 y que estaba vinculada a una base territorial de ejercicio del poder por parte de las monarquías europeas2. Es una evolución continua desde el final de la Segunda Guerra Mundial y que se ha acelerado desde los años noventa del siglo pasado. De hecho, el entendimiento de la independencia como una adquisición de poderes tradicionales, como el reconocimiento de lo que se entendía como el “Estado-nación”, no puede verse más en entredicho.

Si un observador de principios del siglo XX analizara el funcionamiento del Estado en la sociedad global, se encontraría ante una realidad poco reconocible de acuerdo con sus esque-mas, a pesar de que las instituciones formales de gobierno sean las mismas. Si este observador se concentrara en el hecho de que la política monetaria está fuera del ámbito de competencias del Estado, ya encontraría una razón para afirmar que se trata de algo diferente. Al tiempo, ese observador contemplaría cómo el Estado sigue teniendo un papel central en la creación y desa-rrollo de las entidades y dinámicas globales: vemos, de hecho, que hay algunas funciones que se podrían señalar como imprescindibles del Estado para que la globalización pueda funcionar, como son la protección jurídica de las inversiones, la defensa del derecho de propiedad o la garantía de la seguridad ciudadana.

La realidad resulta todavía más paradójica si pensamos en que, a pesar de los cambios, la soberanía e integridad del Estado sigue siendo un concepto central en el derecho internacional público. En la Resolución 1674 (2006) se afirma la vigencia “en particular de los principios de la independencia política, la igualdad soberana y la integridad territorial de todos los Estados, y del respeto de la soberanía de todos los Estados”. La realidad muestra, en mi opinión, contornos muy distintos que afectan a las consecuencias de la soberanía y habrá que proporcionarle un sentido diferente, con poderes más limitados de los que tenían entonces. De hecho, la propia Organización para las Naciones Unidas, al tiempo que afirmaba ese deber de mantener la so-beranía de los Estados, ha determinado una brecha importante: “el deber de protección” que tiene la comunidad internacional en los supuestos de conflictos armados y cuando existen riesgos de realización de crímenes de lesa humanidad, lo que justificó, por ejemplo, la intervención en Libia en 2011.

Dejando fuera estos supuestos en los que se invoca un deber superior, el de protección a la población, es cierto que para realizar cesiones de soberanía a entidades internacionales es preciso partir siempre de la conformidad estatal, que es quien las autoriza, en una suerte de harakiri ma-yor o menor que reduce su capacidad de intervención en las relaciones sociales y económicas3.

Lo que no podemos olvidar es un dato casi de paternidad: desde el momento en que se configuran estas entidades internacionales, estas tienen vida propia y, si funcionan adecuada-mente, resulta usual que actúen con cierta autonomía para alcanzar sus fines. Paralelamente, podemos hablar de un proceso de desconstitucionalización del Estado, fruto de esas cesiones a las entidades internacionales y a las entidades privadas. El caso de la Comunidad Económica

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Europea de los años cincuenta y sesenta del siglo pasado y su evolución hacia la Unión Europea actual constituyen el ejemplo mejor de lo que se está señalando. Es lo que se ha denominado el largo Termidor del constitucionalismo antidemocrático4.

En efecto, la Unión Europea muestra perfectamente cómo las crisis de la organización se han ido saldando con una redefinición de sus competencias y su ámbito de funcionamiento, con el argumento de que sirven para una consecución más eficaz de los objetivos que se marcaron el día de su creación. La transformación de la Unión Europea ha redefinido las funciones del Estado, que se ha transformado en el ente ejecutor de las decisiones tomadas en Bruselas, ya sea a través de los actos administrativos, ya sea incluso a través del proceso legislativo por el que se transponen las directivas. Ha sido la Unión Europea la que ha modificado, sustancialmente, las reglas económicas de la Constitución de 1978 sin alterar una sola coma, sólo por la mera apli-cación de la doctrina emanada del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, una evolución en la que su tendencia hacia posiciones netamente neoliberales deja con poco margen de aplicación a disposiciones incluidas dentro de nuestro texto constitucional y que restringen la actividad económica de los Estados5. Por exponerlo en terminología jurídica, la mutación constitucional ha hecho innecesaria la reforma constitucional.

Yendo aún más allá, es la propia Unión Europea la que tendría que revisar con carácter previo una hipotética modificación del artículo 135 de la Constitución, precisamente como consecuencia de la entrada en vigor del Tratado de Estabilidad y Gobernanza de la zona euro, zona de la que no forman parte todos los miembros de la Unión. Este desarrollo ha permitido una estructura polimórfica y que ha supuesto una modificación distinta de la Constitución nacional.

El caso de las tres grandes organizaciones económicas internacionales (Fondo Monetario Internacional, Organización Mundial del Comercio y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico) podría servir también a estos efectos para ponderar la importancia que tiene el autodesenvolvimiento de las entidades internacionales. Tomando las palabras de Ramonet, “la mundialización financiera ha creado de esta forma su propio Estado, un Estado supranacional que dispone de sus aparatos, de sus redes de influencia y de sus propios medios de acción. Se trata de la constelación formada por el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y la Organización Mundial del Comercio (OMC). Estas instituciones hablan con una sola voz –am-plificada por casi todos los media– para exaltar las ‘virtudes del mercado’. Este Estado mundial es un poder sin sociedad, ya que este rol es ejercido por los mercados financieros y las empresas gigantes de los que son mandatarios”6.

Se trata de un cambio cualitativo que nos redefine el concepto de la soberanía estatal tal como se conocía hasta ahora, redefinición que pasa por dos ideas: la competencia entre entes públicos y la asimetría en la capacidad de intervención en la esfera internacional7. Esta redefi-nición ha sido también ideológica. La crisis financiera de 2008 ha trastocado algunas líneas del discurso ultraglobalizador. De hecho, en una situación aparentemente paradójica, se ha visto una reinvención temporal del Estado, con el fin esencial de socializar los daños derivados de la crisis, aparentemente para rescatar a la banca privada. Pero no debemos sacar conclusiones equivoca-das, ya que nos encontramos en una coyuntura en la que, usando las palabras de Gramsci, “las crisis consisten precisamente en que lo viejo está muriendo y lo nuevo todavía no ha podido nacer; en este interregno aparecen una gran variedad de mórbidos síntomas”8.

En el caso de las administraciones públicas, se ha producido una doble pérdida de poder. Así, a esta cesión de ámbitos de decisión a las entidades internacionales, formalizada jurídicamente,

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hay que añadir la cesión práctica de ámbitos de actuación que han venido desarrollando los entes públicos a entidades privadas, en aplicación de los principios del denominado consen-so de Washington, cuyo origen data de 1975, y el Informe de la Trilateral sobre la crisis de la democracia9.

Como es conocido, la idea central que se desprende de este informe es que la crisis de la democracia deriva de la sobreprotección de derechos y reclamaciones ciudadanos. Por ello, las recetas que se proponen son: a) eliminar el peso de la política y sustituirlo por el de la técnica; b) limitar la participación popular y sustituirla por la actividad de los expertos; c) sustituir lo pú-blico por lo privado; d) reducir el papel del Estado en la economía e impulsar el mercado, y e) eliminar el poder central de los Estados para sustituirlo por el de entidades locales y regionales, más pequeñas y manejables. A partir de estas premisas, se produjo la reconstrucción teórica del Estado con arreglo a los principios neoliberales que, precisamente, ha hecho bandera de dos grandes silencios, el relativo al Estado (que tiende a ser eliminado) y el de los excluidos sociales. Las negativas consecuencias de todo ello se pueden observar fácilmente.

En una tercera manifestación de la redefinición de los poderes del Estado en la sociedad global, no es sólo que las administraciones públicas cedan poderes en el contexto global para encomendarlos a entidades transnacionales. Es que, además, cuando el ejercicio de dichos po-deres vuelve al interior del Estado, para cumplir con la obligación de transposición de decisiones aprobadas en instancias superiores, nos encontramos con que los agentes económicos se han liberado del control más cercano, el Estado.

Así, por un lado, hay instancias institucionalizadas de control en los ámbitos territorialmente más amplios y, al mismo tiempo, las formas de control de naturaleza arbitral han hecho una lectura de la cláusula del “trato justo y equitativo” a los inversores extranjeros que, de facto, limita sustancialmente los poderes internos. Sobre esta cuestión volveré más adelante. Nos encontramos, de este modo, ante la situación paradójica de que, por un lado, pierde capacidad de intervención como consecuencia de la dinámica globalizadora y, al mismo tiempo, sigue siendo un eje central en la medida en que la implementación de muchas de las medidas pasa precisamente por el Estado.

En este sentido, se puede afirmar, tomando las palabras de Castells, que “el Estado-nación cada vez está más sometido a la competencia más sutil y más preocupante de fuentes de poder que no están definidas y, a veces, son indefinibles. Son redes de capital, producción, comunica-ción, crimen, instituciones internacionales, aparatos militares supranacionales, organizaciones no gubernamentales, religiones transnacionales y movimientos de opinión pública. (…) Así que, aunque los Estados-nación continúan existiendo, y seguirán haciéndolo en el futuro previsible, son, y cada vez lo serán más, nodos de una red de poder más amplia”10. De las ideas que sin-tetizan el funcionamiento actual del Estado posiblemente esta de la competencia resulte la más importante.

2 LA ADMINISTRACIÓN GLOBAL DE ASUNTOS PÚBLICOS

2.1 Consideraciones generalesFrente a la idea de soberanía11 –que constituyó el elemento fundamental del funcionamiento

público con posterioridad al Tratado de Westfalia de 1648–, la idea que mejor explica la actividad de los poderes públicos en el contexto global es la de la interrelación. La idea de interrelación introduce un factor de complejidad en la actividad administrativa y, al mismo tiempo, de cómo se

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gestione pueden resultar elementos positivos (si existieran suficientes elementos de coordinación) y negativos, pues conducirá, tal como veremos en el capítulo siguiente, a un debilitamiento en su capacidad de intervención en las relaciones sociales y económicas.

La idea de interrelación nos coloca en un alto grado de complejidad en la actividad pública por dos razones: por un lado, por el incremento de los poderes externos con los que hay que convivir, lo que dificulta la gestión de los asuntos públicos por las múltiples relaciones que hay que atender. Esto es, la globalización nos ha introducido en una dinámica de diplomacia en diversos niveles, con círculos que se cortan recíprocamente, que dificulta cómo se articulan las relaciones.

Por la otra, porque la intensidad de las cesiones de soberanía se ha traducido en una dificultad interna de desarrollo autónomo de los poderes públicos. No podemos dejar de mencionar en este punto que las orientaciones de política económica que marca el marco global dificultan la realización de políticas alternativas a ella. La presión que tuvieron los gobiernos de Zapatero y Hollande durante la crisis de 2010 para la eliminación de las políticas de estímulo económico es una prueba palpable de lo que se está señalando. La valoración de las políticas económicas (con su reflejo en la valoración de la deuda externa) que realizan las agencias de calificación es otro elemento que atestigua la situación.

Conviene dar un paso más partiendo de esta idea de interrelación.Hoy no podemos deslindar la gestión pública de la interrelación. El gobernante que no lo

entienda no será capaz de desarrollar adecuadamente la actividad de gobierno. Mucha de la política se hace más allá de las fronteras. La interrelación obliga a una constante comunicación y gestión, y ha hecho aparecer nuevas formas de actividad pública. Interrelación entre Estados, entre Estados y entidades territorialmente menores, entre Estados y organizaciones internacio-nales, y entre éstas. El resultado de todo ello es que el desenvolvimiento de los poderes públicos es la consecuencia de “redes de interconexión, producidas por fuerzas supranacionales, intergu-bernamentales y transnacionales que son incapaces de determinar su propio destino”12, todo lo cual se complica aún más con la participación de las entidades privadas que complementan el sistema en la medida en que el modelo de globalización que tenemos está hecho para favorecer la actividad de las corporaciones privadas transnacionales.

2.2 Una propuesta de esquemaLa diferente naturaleza y extensión de las entidades encargadas de la gestión de los asuntos

públicos hace que no actúen todas en un mismo plano. Sería imposible si se quiere dar una sensación de efectividad del sistema, tal como está organizado. De hecho, en esta línea se ha afirmado que “las actividades económicas requieren que existan mecanismos de interrelación en los cinco niveles, aunque los tipos y medios de regulación sean diferentes en cada uno de ellos”13.

Siendo conscientes de las dificultades que plantea hacer un cuadro –debido a las asimetrías de los actores globales–, podríamos intentarlo del siguiente modo:

En el primer nivel se situarían los instrumentos de gobernanza de las grandes naciones desa-rrolladas, que suelen funcionar como redes. La crisis económica ha hecho que hayan ampliado su ámbito de actuación con la idea de aparentar apertura frente a lo exiguas que eran estas reunio-nes, pasando de tener un formato de G8 (las naciones más desarrolladas) a G20 (naciones más desarrolladas, naciones emergentes más Europa, acompañadas de los representantes del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial) o, tomando ámbitos más concretos y aparente-mente más técnicos, el Comité de Basilea para la Regulación Bancaria. De hecho, han querido presentarse como sustitutos de otras organizaciones más amplias, como la ONU. Teóricamente,

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sus funciones abarcan la estabilización de los tipos de cambio, la coordinación de la política fiscal y monetaria, así como diversos aspectos de los mercados financieros.

En el segundo nivel estarían las grandes agencias internacionales, que se podrían subdividir en dos grandes grupos: por un lado, tenemos las instituciones de coordinación de carácter tradicio-nal que contribuyen a la administración de los conocimientos técnicos y permiten la normaliza-ción entre los diversos sistemas. Ejemplos serían la Unión Internacional de Telecomunicaciones, la Unión Postal Internacional o la Organización Mundial de Meteorología. Suelen ser organizaciones con larga trayectoria y no resultan un factor determinante dentro de la globalización económica.

Sí tienen una fuerza importantísima las organizaciones internacionales que se han creado después de la Segunda Guerra Mundial y que, en el contexto actual, han ido ganando paulati-namente peso específico hasta transformarse en actores principales del diseño de la política eco-nómica global. Especialmente hay que destacar tres: el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y la Organización Mundial del Comercio. A ellas me referiré en detalle con posterioridad.

Conviene recordar dos datos complementarios. Por su modo de funcionar, son equivalentes a las entidades públicas nacionales, tanto por la estructuración de los procedimientos como por las vías de ejecución de sus actos, dirigidos en buena medida a los Estados. Por ello, bien podría decirse que han creado un “derecho administrativo internacional”. El segundo elemento estaría compuesto por el hecho de que algunas de estas entidades, como veremos más tarde, son de naturaleza eminentemente privada.

El tercer escalón está constituido por los sistemas regionales de integración económica que, tomando a la Unión Europea como ejemplo, han surgido en diversas partes del mundo. Son instituciones de integración, lo que las hace disponer de unas competencias mucho más amplias que las anteriores, teniendo competencias casi generales, como se puede ver en los artículos 3 y 4 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. El diverso grado de integración es muy diferente entre ellos y puede ser una de las razones de su distinta fuerza en esta globalización asimétrica, junto con el poder económico de los Estados participantes.

En los últimos términos se han desarrollado, con carácter e incidencia parecida, los deno-minados “tratados de nueva generación”, que tienen dos características relevantes: por un lado, la ausencia de cercanía geográfica de las partes que se coaligan. Y, en segundo lugar, han generado estructuras de armonización e integración jurídica que tienen un peso equivalente a la organización de los sistemas regionales. Junto con ello, no podemos olvidar el dato relevante de que la Unión Europea está siendo uno de los actores esenciales en este proceso, a través de figuras como el TTIP, el CETA o el TISA.

En cuarto lugar se sitúa la Administración de los Estados-nación; frente a la posición pree-minente que ha tenido en periodos anteriores, en la actualidad le ha correspondido un papel complejo: por un lado, recibe las influencias y los actos normativos de los tres niveles anteriores, con lo que su capacidad de decisión autónoma ha experimentado una considerable minoración. Es el proceso de debilitamiento de la Administración nacional. Al mismo tiempo, las entidades inferiores (locales y regionales) le presionan para la articulación de regímenes que permitan una adecuada prestación de los servicios públicos. En el contexto global, las funciones esenciales se concentran en la protección del derecho de propiedad, la libertad de empresa y proporcionar protección a las inversiones exteriores (para lo que se adoptan, incluso, mecanismos alternativos, como son los recogidos en los acuerdos de inversiones).

Tiene, asimismo, una función de resolución de los elementos estructurales de naturaleza so-cial, aunque una parte de ellos serán proporcionados por la Administración local y regional. No

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obstante, como veremos con posterioridad, las cesiones de política económica que han realizado a los sistemas regionales de integración económica están cuestionando la libre configuración y alcance del Estado social.

El quinto eslabón en la gestión global de los asuntos públicos lo ocupa la Administración local y regional. Cumple dos funciones importantes: por un lado, es una pieza clave para ofre-cer ventajas competitivas de atracción de inversiones, manifestadas especialmente en suelo e infraestructuras para un mejor acceso a las instalaciones.

Pero, al mismo tiempo, es el encargado de ejecutar las medidas de política social, mediante la provisión de servicios públicos tanto a la población (necesarios para que no haya problemas sociales ni haya problemas sanitarios y la formación sea buena) como a los distritos comerciales.

Como se ha podido apreciar, los cinco niveles territoriales de gestión de asuntos públicos cumplen papeles diferentes en el modelo globalizador de gestión de asuntos públicos. Se trata de un esquema en el que las decisiones esenciales son adoptadas en los niveles más altos del sistema, lo que permite garantizar una identidad de principios y de regímenes jurídicos que favorezca el intercambio internacional de bienes, servicios y capitales, un papel que garantiza uniformidad a los elementos estructurales y que, por otra parte, resulta “cómodo” para los Estados cuando se han de adoptar decisiones “difíciles”, ya que la responsabilidad es externa a los gobernantes nacionales y además resulta difusa.

En efecto, la responsabilidad está difuminada en diversos nodos de poder, con lo que la exigencia de responsabilidad por parte del ciudadano será complicada. Por recoger un ejem-plo cercano, en los recortes producidos en el ámbito europeo las decisiones centrales han sido tomadas por la Troika –Banco Central Europeo, Fondo Monetario Internacional y Comisión Europea– y es ella la que aparece como responsable a los ojos de la ciudadanía. Paralelamente, los gobiernos nacionales (que son los únicos que responden políticamente ante la ciudadanía en los procesos electorales) carecen de un grado suficiente de responsabilidad sobre el fondo de los asuntos, ya que la mayor parte de las medidas económicas son impuestas desde fuera. La decisión de los recortes queda sin un control político adecuado, dado que las entidades que lo imponen no comparecen ante los órganos de representación popular. Y, desde luego, sus políticas no pasan por las urnas.

De la trayectoria de los últimos años, sólo se pueden reseñar las concentraciones contra algunas de las reuniones plenarias de los eslabones superiores del Gobierno global, como lo ocurrido con la cumbre de la OMC de Seattle (1999) o la del G8 de Génova, que tuvieron una gran contestación ciudadana, o la emergencia de movimientos de indignación popular en di-versos lugares del mundo que han alertado sobre las consecuencias de la política. No obstante, los resultados son aún muy incipientes, salvo en la reclamación de más democracia.

2.3 La emergencia de los tratados comerciales de nueva generación como factor novedoso

En la evolución de la globalización económica y su impacto en el Estado, ha aparecido en los últimos años un fenómeno novedoso y que supone una especie de superación a la dico-tomía tradicional entre organizaciones internacionales y tratados de nueva generación. Estoy haciendo referencia a los denominados tratados de nueva generación14, entre los que habría que situar al TTIP (Transatlantic Trade and Investment Partnership); el RCEP (Regional Comprehensive Economic Partnership)15, que impulsan la India y China; el TPP (Trans-Pacific Partnership), hoy en una situación extraña tras la salida de los EE.UU., pero que se resiste a desaparecer; el firmado

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y en proceso de ratificación CETA (Comprehensive Economic and Trade Agreement), o el que está negociándose TISA (Trade in Services Agreement). Todos ellos, y otros más puntuales pero que responden a la misma filosofía, forman parte de estos nuevos instrumentos regulatorios, que son una manifestación de la postmodernidad de las relaciones internacionales y de los nuevos instrumentos de regulación jurídica.

Los tratados de nueva generación son instrumentos normativos que aúnan dos tipos de contenidos: por un lado, disponen de elementos que los acercan a los acuerdos internacionales de liberalización del comercio internacional, aunque en materia arancelaria poco hay que re-ducir debido a la escasa tributación que existe. Por el otro, tienen una raíz “constitucional”, en el sentido de que contienen reglas de regulación de la economía, que se concretan además en determinados sectores económicos; incorporan mecanismos de regulación uniforme que se im-pone a los Estados y, asimismo, estructuran un nuevo procedimiento de resolución de conflictos relativos a inversiones, con los problemas que veremos con posterioridad.

Salvo el TISA (que se está negociando en el marco de la OMC –aunque no sea un acuerdo OMC– y que, por tanto, tiene una perspectiva más global), la primera característica que tienen estos acuerdos consiste en que pretenden acercar ámbitos regionales. La experiencia acumulada hasta ahora nos permite percibir que pretenden aunar territorios y, al mismo tiempo, excluir a otros Estados emergentes que pretenden alcanzar una posición predominante en el comercio internacional, como el grupo BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica).

En segundo lugar, refuerza el papel de los EE.UU. en el comercio internacional, incluso con la llegada de Trump. Posiblemente merezca la pena pararse a pensar un momento en si la ac-titud con la que ha llegado a la Casa Blanca es de tipo proteccionista o si, por el contrario, su posición niega el impulso multilateralista en los casos en que existe un riesgo de deslocalización de actividades.

Los tres acuerdos más relevantes (TTIP, TPP y TISA) se articularon bajo el impulso estadou-nidense, que en este momento ve amenazada su supremacía internacional por China. Incluso otro de los tratados, el CETA, también tiene a los EE.UU. como fuerza indirecta, a través de su pertenencia al NAFTA. Cuando la Unión Europea suscribe acuerdos con Singapur o Corea, lo hace bajo premisas similares a las que estarán en el TTIP y lo efectúa con Estados que ya forman parte del TPP.

Lo que sí es preciso tener en cuenta es que el crecimiento de China depende necesariamente de estos tratados. De hecho, está utilizando el hueco que dejaron los EE.UU.

Desde una perspectiva estatal, lo más relevante de estos tratados de nueva generación es su fuerza constitucional, que incluye la capacidad de alterar reglas sin necesidad de modificar las constituciones de los países en los que se va a aplicar, una fuerza constitucional en todo lo que afecta a la ordenación de las actividades económicas y a cómo se articulan en la práctica los instrumentos de regulación y de resolución de controversias. Paradójicamente, en el marco de la Unión Europea no son los Estados los que están negociando, sino que es la Comisión Europea la que lo hace, en ejercicio de la política comunitaria del comercio. Sobre este fenómeno de la fuerza constitucional de la ordenación global tendremos ocasión de volver más adelante.

3 CARACTERÍSTICAS GENERALES DEL SISTEMAAntes de pasar a desarrollar algunas de las características de cada uno de los grupos, conviene

señalar tres aspectos de este desarrollo de la administración global para los asuntos públicos.

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El primer dato que hay que resaltar es que la mayor parte de las estructuras económicas globales no son novedosas. Al contrario, son la consecuencia de los Acuerdos de Bretton Woods por los que se organizó el sistema económico posterior a la Segunda Guerra Mundial, especial-mente en lo referente al sistema uniforme de cambio de divisas. La OMC, que no se creó en aquella época, estaba ya prevista y hubo desde los años posteriores al conflicto bélico mucho interés en instaurarla.

Si no es novedoso, lo que sí resulta destacable es su capacidad de adaptación, su aceleración para transformarse en una especie de gobierno global, sobre todo en lo que respecta a las líneas esenciales de la política económica, un papel que se manifiesta desde la revolución neoliberal encabezada por Reagan y Thatcher y que está en la base del pensamiento económico que más se utiliza en la actualidad. Se trata de una orientación que no se ha aplicado en muchas ocasiones de forma contextualizada –como ocurrió en la crisis del sudeste asiático– y que ha provocado a menudo gran sufrimiento social.

La evolución de la estructura de gobierno global también se ha reflejado en su segunda característica: se ha recorrido el camino desde la rigidez de las organizaciones internacionales tradicionales a estructuras mucho más flexibles y que conectan con la postmodernidad. El grupo de los G-X constituye el caso más llamativo, aunque no sea el único. No se puede configurar como una organización y tiene elementos que se parecen más a meras “uniones de hecho”. Su papel preventivo del momento de la creación ha sido superado por la fuerza de los hechos y se ha transformado en la estructura más relevante para la configuración de la economía global. Pese a ello, no precisa más que un secretariado, dado que las reuniones tienen un halo de infor-malidad que les hace flexibles.

No se puede decir, sin embargo, que constituyan un modelo exclusivo de las reuniones G-X, sino que se ha imitado en otras entidades y formas de relación cuya estructura no pasa de ser un mero secretariado, por ejemplo en los tratados de nueva generación a los que me he referido en el epígrafe anterior.

Y la tercera característica es la presencia en esta estructura de gobierno global de entidades privadas, carentes de legitimación democrática e irresponsables ante cualquier órgano de repre-sentación de la soberanía popular, una presencia que, en multitud de ocasiones, pasa bastante inadvertida a los ojos de la opinión pública. Han ido asumiendo poco a poco un papel muy relevante, que se extiende en diversos ámbitos de la gestión de asuntos públicos desde puntos de vista muy diferentes.

Citar a las agencias de rating es mencionar el caso más significativo precisamente porque sirve como termómetro para ponderar la “credibilidad económica del Estado” de acuerdo con las coordenadas económicas dominantes. Para ello, efectúa un análisis en el que pondera cuáles son las orientaciones de su política económica, de la evolución del gasto público, de la onero-sidad del sistema de protección social, de la inflación o, incluso, de la evolución reciente de las variables macroeconómicas. Aunque formalmente el juicio que emitan las agencias sea sobre la solvencia económica, en el fondo también es político, en la medida en que determina qué ha de hacer una determinada economía para paliar una mala calificación, lo que condiciona la normativa administrativa económico-social que vaya a aprobar, así como las orientaciones globales de política económica.

La participación de las entidades privadas no se manifiesta sólo en el hecho de que entidades de este carácter tengan un papel preponderante. Dentro de los cambios en el funcionamiento público, las entidades públicas actúan como correas de transmisión de entidades privadas en

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estas organizaciones supranacionales, a las que tienen acceso a través de la actividad de lobby. La actividad de lobby en el proceso de negociación del TTIP posiblemente sea lo más documentado de cómo ocurre en la práctica.

La conclusión que se puede extraer pone de manifiesto no sólo un marco internacional de desenvolvimiento del comercio internacional, sino también la estrecha relación entre los intereses internacionales que acaban resultando inseparables de esa actividad “privada” que enfrenta a distintos grupos de Estados.

Para entender esta nueva realidad, ha de tenerse en cuenta un dato especialmente impor-tante para comprender el papel de las compañías multinacionales: desde los años ochenta, la internacionalización de la economía se ha producido sobre la base de las grandes empresas multinacionales. Este hecho motiva que hayan de encontrar un punto de anclaje institucional para la defensa de sus posiciones. En este punto no es ocioso recordar las nuevas funciones que han adquirido los Estados de diplomacia comercial en nombre de las corporaciones originarias en cada territorio. Y tampoco podemos olvidar que, cuando se habla de los tratados de nueva generación, hay un aspecto estructural de su formulación –los mecanismos de resolución de conflictos sobre inversiones– que está diseñado precisamente en interés de estas empresas y orde-nado jurídicamente de acuerdo con sus necesidades, lo que explica, por ejemplo, el tratamiento asimétrico de los cambios en la posición de los Estados y las empresas sobre las inversiones.

4 SOBERANO SUPRAESTATAL DIFUSOSi analizamos todo el entramado organizativo de la Administración supranacional de carácter

económico, tomamos conciencia de la coincidencia de objetivos de todos ellos, en la medida en que gestionan aspectos diferentes pero interrelacionados los unos con los otros, y añadimos la presencia fundamental –sin la cual la globalización no se comprendería– de las compañías transnacionales, entenderíamos la denominación que le ha proporcionado Capella, que lo ha denominado soberano supraestatal difuso16. En este concepto se agrupa el poder estratégico conjunto de las grandes compañías transnacionales y los conglomerados financieros, y que tiene su fuerza a través de la penetración en los agentes del poder que tienen acceso directo a las organizaciones antes mencionadas. Es cierto que hace ya tiempo17, en épocas anteriores a que el fenómeno global estuviera extendido, que se viene recalcando el papel que poseen las grandes compañías transnacionales como agentes políticos internacionales18.

Pero, de nuevo, el cambio cualitativo ha sido extraordinariamente importante, en detrimento de los Estados, favorecido tanto por las privatizaciones de empresas públicas –que han dado lugar a grandes empresas privadas, que han ocupado de facto el papel de los antiguos monopolios– como por las fusiones empresariales de los años noventa del siglo pasado, que les han dado un peso desconocido en los últimos cincuenta años. Hoy, de hecho, se puede afirmar que las compañías transnacionales se han transformado en uno de los principales agentes de poder en las últimas décadas, ya sea utilizando al Estado, ya sea paralelamente a la labor de los poderes públicos y condicionando su actividad19.

Este soberano supraestatal difuso dispone de tres características que resultan de extraordinaria importancia a nuestros efectos: su carácter difuso, la capacidad de insertarse en la Administración nacional y su tendencia a lo privado.

En primer lugar, su propio carácter difuso, en la medida en que no está concentrado en una única sede ni en unas únicas manos, sino que una pluralidad de agentes ubicados en diversos

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lugares y de naturaleza también diferente contribuyen a tomar y ejecutar decisiones. Las condi-ciones del rescate financiero a Chipre de 2013 por parte de la Unión Europea y el espectáculo de ver cómo el Banco Central Europeo, el Fondo Monetario Internacional, la Comisión Europea y el Gobierno alemán se han ido acusando recíprocamente de sus condiciones (el corralito a los ahorros depositados en los bancos chipriotas) ejemplifica lo difícil que es la atribución de res-ponsabilidad en el este contexto global. De hecho, bien se podría afirmar que incluso ha habido organizaciones que han salido de una situación de escasa relevancia política para transformarse en gestores de crisis precisamente por la necesidad de difuminar quiénes actúan. Es, por ejem-plo, el papel que ha tenido el Fondo Monetario Internacional como integrante de la troika en la gestión de la crisis de deuda pública europea, territorio en el que, hasta el momento, nunca había tenido un papel relevante. En esta línea, hay que señalar, como elemento que impulsa su operatividad, el dato de que forman redes para conformar políticas conjuntas que sirvan a los ámbitos materiales que tengan asignados20. De hecho, puede que los instrumentos de colabo-ración no tengan siquiera funciones ejecutivas, sino meramente de compartición de información y de colaboración, lo que permite proporcionar informaciones recíprocas y estadísticas (uno de los elementos centrales de la gobernanza actual, como veremos más adelante), así como, en su caso, realizar recomendaciones a los miembros de la red y, por ende, a los Estados.

Una estructura flexible, que se reconduzca a un mero secretariado, puede resultar suficiente para cumplir estos objetivos. Ha sido el modelo, por ejemplo, del sistema nórdico, con inde-pendencia de que haya configurado en los últimos tiempos una estructura que refleja un grado superior de interrelación. Al mismo tiempo, existen otros casos en donde la necesidad de una “Administración” es condición necesaria para su funcionamiento.

La segunda característica del soberano supraestatal difuso es que tiene capacidad suficiente para insertarse dentro del entramado organizativo nacional, condicionando su toma de deci-siones en aras de materializar el pensamiento único económico dada su propia fortaleza. Hay ocasiones en donde, de hecho, la Administración nacional forma parte de la toma de decisiones del soberano supraestatal, aunque con una visibilidad limitada. Es lo que nos encontramos con la presencia de los gobernadores de los bancos centrales europeos en el Consejo de Gobierno del Banco Central Europeo. Con ello dispone de capacidad para incidir en la toma de decisiones en los Estados nacionales, que se encuentran condicionados para dar cumplimiento a tales com-promisos. En último extremo se verán compelidos por las sanciones que provendrán de alguno de los agentes de este soberano supraestatal21.

Pero, en tercer lugar, lo más relevante en cuanto al funcionamiento de las administraciones públicas consiste en que tiene un carácter privado, en la medida en que vela por la satisfacción de los intereses de las corporaciones. De hecho, como ha señalado Capella, este dato se ha hecho realidad debido al traspaso de “decisiones capitales de la esfera pública a la esfera privada”22. Lo anterior no es óbice para que este derecho se cree y se mantenga al servicio de los grandes agentes económicos (como se verá con posterioridad) y se presente como beneficioso para la humanidad en su conjunto. No hay más que ver lo ocurrido en toda Europa con la actuación pública para superar la crisis bancaria.

De hecho, esta Administración del poder supraestatal difuso tiene, como ha señalado Capella, una legitimación diferente, con un discurso que no coincide con el que resulta para las admi-nistraciones públicas del texto constitucional23. En efecto, la legitimidad que se predica de estos entes públicos o privados se puede medir sólo en términos de eficacia o, más concretamente,

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de eficacia técnico-productiva. Y, dentro de este tipo de legitimación, sólo se admite la política económica que permita el máximo grado de desarrollo de las grandes empresas multinacionales.

Efectivamente, el debate sobre las soluciones económicas es inexistente. No hay, desde su óptica exclusivista, otro planteamiento, otra política económica más que esa. Sin duda es una forma de ver la realidad consustancial en estos tiempos de promoción del pensamiento único, en feliz expresión de Ramonet24, que considera cualquier desviación en su línea ideológica como irracional científicamente hablando. No obstante, los instrumentos jurídicos que se han ido aprobando (como el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria, de 2012) o que se están negociando (como el TTIP) limitan sustancialmente las posibilidades de separarse de dichos paradigmas.

5 FUNCIONAMIENTO DE LAS REDES INFORMALES DE ASUNTOS PÚBLICOS

El funcionamiento de la economía global ha dado lugar a la creación de entidades “infor-males” que sirven para la gestión de asuntos públicos, redes informales que han surgido como un instrumento que ha permitido un impulso considerable a la gobernanza mundial. A efectos explicativos, el número de miembros que lo compongan no es el dato más relevante, sino el de la estructura que poseen y, sobre todo, las funciones que tiene atribuidas y cuál es el grado de intensidad con el que están interviniendo en los asuntos públicos.

Por tomar los datos de una de las secciones que tiene en este momento el G20, el ámbito que abordan está formado por materias tan relevantes como la discusión de soluciones a los grandes problemas económicos actuales, estabilización económica y reformas estructurales, aumentar la coordinación internacional para la prevención de crisis, corrección de desequilibrios externos, fiscales y financieros, proveer recursos para una mayor liquidez global y el fortalecimiento del sistema financiero internacional. Como se puede ver, tiene un marcado carácter económico y una incidencia muy pequeña en las cuestiones sociales y ambientales del mundo actual.

En principio, estos foros económicos internacionales surgen como instrumento de las gran-des naciones desarrolladas para la gestión económica. De hecho, las primeras reuniones de las grandes naciones desarrolladas aparecen como instrumento de coordinación económica ante la crisis del petróleo de los años setenta del siglo pasado, en un momento en el que se empieza a percibir que el modelo de Bretton Woods ya daba síntomas de agotamiento. A partir de estas reuniones iniciales, han alcanzado un papel relevante en la gestión económica global, dado que se han transformado en un instrumento eficaz de coordinación de políticas económicas. En el campo de la economía, han dado paso a la realización de actividades de asistencia recíproca que venían realizando el Banco Mundial o el Fondo Monetario Internacional.

Lo anterior es consecuencia de los modos de actuar que tienen estos funcionamientos en red, porque son extremadamente flexibles en su forma de proceder, tanto en los procedimientos de actuación como en las maneras de exteriorizar sus decisiones. El conjunto amplio de reuniones preparatorias realizadas por los “sherpas”, adaptables a las necesidades de su objeto, ha conse-guido dar un salto cualitativo en cuanto a la capacidad de adoptar decisiones.

Dentro de los datos destacables de su composición, llama la atención la presencia de las gran-des organizaciones económicas internacionales y de los representantes de los bancos centrales, lo que es especialmente importante por la autonomía de la que están dotados legalmente. De hecho, el aumento de los participantes acaecido durante los años de la crisis económica –pasando

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de ser G8 a ser G20, con invitados– se ha traducido en que las “declaraciones de los líderes del G20” resulten mucho más laxas y, por ello, menos operativas, lo que no quita que haya una relación bastante pormenorizada de las obligaciones que asume cada uno de los Estados para la mejora de su situación económica propia y, por ende, global. Examinando su contenido, se podrá apreciar que no se apartan del Consenso de Washington.

La flexibilidad ha permitido, además, traspasar su ámbito natural de actividad cuando resul-tara necesario, efectuando actividades de carácter político. La crisis de Kosovo proporcionó al G8 un nuevo papel para la resolución del conflicto, que se materializó en la resolución del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, la cual incorporó la solución tomada por el Comité de Ministros con cita expresa de la decisión adoptada.

6 AGENCIAS INTERNACIONALES. MÁS ALLÁ DE LA TÉCNICA: SU DESEMPEÑO IDEOLÓGICO

La crisis económica ha puesto sobre la mesa el modo de funcionar de estas agencias interna-cionales. Stiglitz, en El malestar en la globalización, ya nos puso sobre aviso hace años de que en muchos casos habían realizado análisis ideológicos de los problemas que les impedía tomar una decisión correcta sobre cuál era el problema y cuál era la realidad sobre la que habían de aplicar unas recetas económicas que en muchos casos han hecho que “el dolor padecido por los países en desarrollo en el proceso de desarrollo orientado por el FMI y las organizaciones económicas internacionales haya sido muy superior al necesario”25.

La crisis originada en los EE.UU. –que está ocasionada por la desregulación de los mercados financieros– cuestiona aún más el modelo de estas agencias, sobre todo si analizamos cuál ha sido su desempeño durante la crisis económica y qué es lo que lo ha causado. Hemos de agradecer la sinceridad del informe que sobre dicha cuestión realizó la Oficina de Evaluación Independiente del Fondo Monetario Internacional: “la capacidad del FMI para identificar correctamente los crecientes riesgos se vio obstaculizada por un alto grado de pensamiento de grupo, captura intelectual, una tendencia general a pensar que era improbable una fuerte crisis financiera en las grandes economías avanzadas y enfoques analíticos inadecuados. Un débil régimen de gobierno interno, la falta de incentivos para integrar el trabajo de las distintas unidades y plantear opiniones disidentes, y un proceso de revisión que no lograba establecer todas las conclusiones necesarias o asegurar que se siguieran todos los pasos precisos también fueron factores importantes, en tanto que las limitaciones políticas posiblemente también hayan influido en cierta medida”26.

Particularmente, resulta llamativo el desarrollo que hace más adelante sobre las premisas metodológicas de trabajo que lleva a cabo el FMI que inhabilita sus conclusiones. Como señala más adelante el mismo informe, “el pensamiento de grupo se refiere a la tendencia entre grupos homogéneos y cohesivos a considerar los problemas sólo dentro de un cierto paradigma y a no cuestionar sus premisas básicas (Janis, 1982). La opinión predominante entre el personal del FMI –un grupo cohesivo de macroeconomistas– era que la disciplina de mercado y la autorregulación serían suficientes para evitar problemas graves en las instituciones financieras. También creían que era improbable que se produjeran crisis en las economías avanzadas, donde los mercados financieros “sofisticados” podían prosperar de manera segura en un contexto en que una parte amplia y creciente del sistema financiero funcionaba con una mínima regulación”.

En una línea equivalente, se puede hablar de los miedos del personal a mantener una postura discrepante: “varios altos funcionarios opinaron que el hecho de expresar fuertes puntos de vista

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en contra de la corriente podía “arruinarles la carrera”. Por lo tanto, las opiniones tendían “a gravitar hacia el centro” y “nuestro asesoramiento se convirtió en procíclico”. El personal técnico veía que las evaluaciones que se adaptaban a la opinión general no eran penalizadas, aun cuando resultaran erradas. Con frecuencia se destacó que la falta de rendición de cuentas era un serio obstáculo para establecer los incentivos correctos”27.

Expuesto en las palabras del resumen ejecutivo del informe, “el FMI necesita: i) crear un entorno que aliente a actuar con franqueza y tenga en cuenta las opiniones en disidencia; ii) modificar los incentivos para “decirles la verdad a los poderosos”; iii) integrar mejor las cuestio-nes macroeconómicas con las relativas al sector financiero; iv) superar la “mentalidad de silo” y la cultura aislacionista, y v) transmitir un mensaje claro y coherente sobre las perspectivas y los riesgos mundiales”28.

Las pocas páginas de dicho informe constituyen la mejor prueba de los problemas que está teniendo el entramado organizativo internacional que está rigiendo la economía mundial: unos planteamientos ideológicos que están cerrados en un determinado planteamiento económico, sin analizar soluciones alternativas o hacer estudios imaginativos que puedan salirse de lo “po-líticamente correcto”, ello a pesar de que este único recetario económico está entre las causas de la crisis y que está ocasionando graves problemas sociales. La mera respuesta del recorte de servicios (en lugar de ampliación de los ingresos vía impuestos o con una política decidida contra los territorios offshore y acuerdos de reducción impositiva) muestra a las claras cómo de ideológica es la labor técnica que se realiza, y ello sin la posibilidad siquiera de exigirles responsabilidades, ya que quedan fuera del ámbito de actuación de los órganos de representación democrática.

Se ha podido ver el impulso tecnocrático del FMI, extensible a la mayor parte de las institu-ciones internacionales del mundo global. Desde un punto de vista metodológico, no se debe caer en la tentación de identificar “técnica” con un modelo tecnocrático de solución única, sobre todo cuando nos movemos en los campos de lo que serían las “ciencias sociales”. Por expre-sarlo claramente, soluciones progresistas y conservadoras requieren “técnica” para llevarlas a la práctica. Desde esta perspectiva, muchas de las soluciones que se están proporcionando tienen un barniz técnico con el que aparecen ante la opinión pública pero que encubren una sustancia ideológica determinada que se diluye entre dichas connotaciones aparentemente asépticas. El efecto del impulso tecnocrático se podría sintetizar en el cambio del modelo de legitimación, en la medida en que “busca legitimarse no tanto por la aquiescencia formal del demos cuanto por una eficacia cuyos parámetros autodefine y publicita él mismo”29.

7 ENTIDADES PRIVADAS PARA LA GESTIÓN DE ASUNTOS PÚBLI-COS GLOBALES

La globalización ha permitido el nacimiento/fortalecimiento de entidades privadas a las que se atribuye/asumen la gestión de asuntos públicos. Sería el caso de la ICANN, de la Agencia Mundial Antidopaje, del Consejo de Administración de Pesquerías o del Instituto de Estandarización. A ellos se han añadido todos los fenómenos de externalización de actividades en donde las ad-ministraciones públicas han encomendado el diseño de sus políticas a terceros o a mecanismos mixtos de colaboración público-privada.

Dentro de este peso esencial que tienen las entidades privadas que gestionan asuntos pú-blicos, uno de los factores más relevantes está constituido por los indicadores de gobierno. Los indicadores no son más que datos que valoran la situación de un determinado país o territorio

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en un ámbito determinado. A ellos me referiré con posterioridad como uno de los factores de debilidad de los Estados en la medida en que condicionan sus políticas, reduciendo, por tanto, su capacidad de configuración de las políticas públicas.

Por la importancia que tiene el sector económico, resulta remarcable el peso que han tenido estas entidades en la configuración de la regulación de los mercados financieros, peso que se ha debido tanto a la cesión que han hecho los poderes públicos a otras entidades para gestionar la regulación financiera como a la presencia de estas entidades privadas en el camino de aprobar la regulación. Conviene recordar aquí, por ejemplo, el papel que tuvo la International Swaps and Derivatives Association en la concreción del régimen de estos derivados financieros, régimen que luego se implementaba con el apoyo de los Estados. O qué podemos decir aquí del papel de la entidad NRSRO a la hora de valorar la solidez de los créditos que tienen las entidades financieras. O de la fijación de estándares que se realizó a través de la International Accounting Standards Board y el Financial Accounting Standards Board, que tuvieron un efecto directo al ser asumidos por los poderes públicos en la regulación de su mercado de capitales. Y, en fin, qué decir de las agencias de ratings, entidades de naturaleza privada que son las que determinan la solidez de las economías en función de una serie de criterios vinculados a los criterios del consenso de Washington. Lo que resulta más curioso es que, a pesar de la nociva influencia que han tenido estas entidades en la crisis económica de 2008, no se ha efectuado un corte radical en la presencia de estas entidades privadas gestionando los mercados financieros.

Pero cuando se habla de peso de las entidades privadas también hemos de referirnos al de las empresas supuestamente reguladas y en donde los mercados financieros nos proporcionan muchos ejemplos. Es, de hecho, conocido el papel de la industria financiera en los acuerdos de Basilea y en la gobernanza económica de la UE antes de la crisis económica. Pero, pese a las nega-tivas consecuencias que tuvo la desregulación impulsada por las entidades privadas, no podemos obviar aquí el papel que tuvieron estas mismas entidades a través del Instituto Internacional de Finanzas para tener una presencia activa en el proceso que culminó con las normas de Basilea III, normas que pese al avance que supusieron no dejaron de plantear problemas que reflejan el peso de los regulados: el retraso hasta 2019 de la implementación total es una apuesta arries-gada, teniendo en cuenta lo ocurrido en 2008. Y que el ratio de capital se mantenga en el 7 % de los recursos cuando debería estar entre el 15 y el 20 % no es sino otra prueba de lo que se está señalando.

8 EL DEBILITAMIENTO DEL ESTADO: CONSTANCIAS Y PERSPECTIVASLos elementos analizados en los dos últimos epígrafes nos conducen a una conclusión clara:

el debilitamiento de los Estados. Partiendo de la relatividad que tiene la expresión debilitamiento, el debate se puede situar en si nos encontramos ante una redefinición de los poderes estatales o ante otra circunstancia. De acuerdo con lo señalado por la Organización de las Naciones Unidas en el año 2001, la globalización no ha debilitado a los Estados, pero ha cambiado sus roles. “Los Estados han dejado de ser los proveedores universales para convertirse en catalizadores, habili-tadores, protectores, orientadores, negociadores, mediadores y constructores de consensos. La globalización está produciendo un nuevo orden de redes, asociaciones, partenariados entre los gobiernos, los ciudadanos y las empresas, fortaleciendo la influencia del público en las institu-ciones y los gobiernos. (…) Para esto no sirven las viejas estructuras burocráticas decisionales jerárquicas. Las estructuras monocráticas compactas, piramidales, que constituyen el legado

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del racionalismo del siglo XVIII ya no representan la realidad de las administraciones públicas contemporáneas”30.

Es cierto que la soberanía nunca ha tenido un carácter absoluto, ya que siempre ha habido factores externos que han reducido el ámbito de los poderes del Estado. Es algo que tiene nume-rosos contornos pero que resulta fácil de entender con la mera constatación de la desigualdad entre los Estados, que se ha manifestado en las debilidades de las relaciones de vecindad o en las propias condiciones de acceso al crédito, lo que constituye una constante a lo largo de la historia. Esta desigualdad es tan consustancial que incluso la Resolución de la ONU 2625 (XXV) respecto a la “igualdad soberana de los Estados” dice que estos “son por igual miembros de la comunidad internacional, pese a las diferencias de orden económico, social, político o de otra índole”. No olvidemos que el derecho internacional es el principal elemento de reconocimiento jurídico de esta desigualdad entre los Estados: la composición del Consejo de Seguridad de la ONU es el prototipo de la desigualdad. El derecho internacional ha supuesto un elemento disuasorio en cuanto a la extensión de los poderes de los Estados, más allá de las debilidades que se puedan pensar de este sector del ordenamiento jurídico.

La situación actual ha cambiado. Desde luego, hay datos prácticos que nos permiten afir-mar la debilidad actual del Estado en un contexto global: los problemas de seguridad frente al terrorismo internacional o el crimen organizado son la punta del iceberg de una realidad en la que el Estado ha de incrementar sus relaciones de cooperación con otros Estados. Las propias dificultades de negociación con las grandes corporaciones transnacionales nos impulsan a pensar en las ventajas de las soluciones coordinadas. Y, de hecho, se puede afirmar que ni siquiera un poder militar cualitativamente importante permite para la mayor parte de los Estados garantizar la seguridad interior. La permeabilidad que proporcionan las redes de comunicaciones es un agujero por el que se puede diluir la más férrea de las fronteras.

Pero, cuando se examinan las causas del debilitamiento del Estado, hay causas que no derivan sólo de la realidad cambiante y del impacto de las tecnologías de la información y la comuni-cación. Ni siquiera es que el marco de referencia esté establecido en sus principios básicos en el soberano supraestatal difuso. El marco económico de la globalización ha conducido a determi-nados cambios en la estructura y modos de funcionar del Estado que han coadyuvado a mermar su capacidad de intervención en la vida social y económica, cuestionando la percepción clásica de la Administración pública como el ente que “personifica el poder del Estado; es, por ello, una potentior persona, un personaje poderoso”31. No obstante, esta cuestión del debilitamiento del Estado será contada en otra ocasión.

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NOTAS

1 Beck, 2004.

2 Conviene recordar, en este sentido, cómo Heller señalaba en 1934 que “el Estado se diferencia de todos los grupos territoriales de do-minación por su carácter de unidad soberana de acción y decisión. El Estado está por encima de todas las demás unidades de poder que existen en su territorio”. El Estado es “soberano únicamente porque puede dotar a su ordenación de una validez peculiar frente a todas las demás ordenaciones sociales”. Heller, 1985: 255.

3 Aunque sea una obviedad, de vez en cuando conviene recordarlo, para no considerar que la cesión de poderes a las organizaciones inter-nacionales es una suerte de maldición divina que nos ha caído encima cuando se han de aplicar determinadas políticas. Así, un ejemplo llamativo es el Estado más euroescéptico de la Unión Europea, el Reino Unido; se afirmó –bastantes años antes de que el Brexit estuviera siquiera en el horizonte– con nitidez en las resoluciones de la Cámara de los Lores en el asunto Factortame: “todas las limitaciones de su soberanía que el Parlamento ha aceptado cuando adoptó la Ley de 1972 sobre las Comunidades Europeas han sido efectuadas de forma voluntaria”.

4 Pisarello, 2011.

5 En este punto, resulta imprescindible la lectura del libro de Poiares Maduro, 2002.

6 Ramonet, 1997.

7 Sobre estas cuestiones puede verse Navarro, 2000.

8 Gramsci, 1930.

9 Concretamente, el consenso de Washington tiene su origen en el documento “What Washington Means by Policy Reform”, de John Williamson (accesible en https://edisk.fandm.edu/min/IST-325-Ecuador/What-Washington-Means-by-Policy-Reform.pdf). Con posterioridad, apareció el Informe para la Trilateral. Recordemos que el consenso de Washington tiene su origen en el informe realizado para la Trilateral: Crozier, 1975. Con la expresión Consenso de Washington, originariamente se quiso hacer referencia a las medidas que las grandes orga-nizaciones internacionales requerían para un desarrollo estable en América Latina. No obstante, con posterioridad pasó a ser la expresión con la que se determina el programa económico neoliberal.

10 Castells, 1998: 334.

11 Una exposición pormenorizada se puede encontrar en Cohen, 2012.

12 Held, 1991: 148.

13 Tomo esta clasificación, adaptándola a la aparición de los tratados comerciales de nueva generación de Hirst y Thompson, 1996: 121 y 122.

14 Una exposición general sobre su impacto en las administraciones públicas se puede ver en mi artículo González García, 2017: 131-153.

15 Una primera aproximación a este tratado se puede ver en mi artículo González García, 2017.

16 Capella, 1997: 260.

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17 Que fueran tendencias que se iban desarrollando se puede ver en el discurso del presidente Salvador Allende en la Asamblea General de las Naciones Unidas el 4 de diciembre de 1972, cuando afirma que “estamos frente a un verdadero conflicto frontal sobre las grandes corporaciones transnacionales y los Estados. Estos aparecen interferidos en sus decisiones fundamentales, políticas, económicas y militares por organizaciones globales que no dependen de ningún Estado y que en la suma de sus actividades no responden ni están fiscalizadas por ningún parlamento, por ninguna institución representativa del interés colectivo. En una palabra, es toda la estructura política del mundo la que está siendo socavada. Las grandes empresas transnacionales no solamente atentan contra los intereses genuinos de los países en desarrollo, sino que su actuación avasalladora e incontrolada se da también en los países industrializados en los que se asienta”.

18 Sobre la importancia de las compañías transnacionales en la globalización, tanto en la función de empuje como en la de principal bene-ficiario de sus réditos, véase Barry Jones, 1995: 165 y ss.

19 Sobre estas cuestiones, véase Strange, 1996: 44 y ss.

20 Sobre estos modelos desagregados de colaboración, puede verse el estudio de Slaughter, 2004.

21 De hecho, como han señalado Hirst y Thompson, “las formas emergentes de gobierno de los mercados internacionales y otros procesos económicos incluyen a los principales gobiernos nacionales, pero en un nuevo papel: los Estados funcionan menos como entidades sobe-ranas y más como componentes de un sistema de gobierno internacional. Las funciones centrales del Estado-nación serán proporcionar legitimidad y asegurar la responsabilidad de los mecanismos de gobierno supranacionales y subnacionales”. Hirst y Thompson, 1996: 171.

22 Capella, 1997: 260.

23 Capella, 1997: 265 y ss.

24 Ramonet, 1995: 17 y ss. El autor lo definió como la “traducción en términos ideológicos con pretensión universal de los intereses de un conjunto de fuerzas económicas, en particular las del capital internacional”.

25 Stiglitz, 2010.

26 Los dos entrecomillados provienen de la Oficina de Evaluación Independiente del Fondo Monetario Internacional, 2011. Está disponible en castellano en la web de la Oficina, http://www.ieo-imf.org

27 Oficina de Evaluación Independiente del Fondo Monetario Internacional, 2011: 27.

28 Oficina de Evaluación Independiente del Fondo Monetario Internacional, 2011: vi.

29 Capella, 2007: 169.

30 World Public Sector Report: Globalization and States, 2001, p. 45.

31 García de Enterría y Fernández Rodríguez, 2011: 43.

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Resumo: A criminalidade organizada experimentou un gran crecemento grazas ás novas comunicacións e ás novas formas de relación nas sociedades modernas. Como contraste, a colaboración entre as autori-dades dos distintos Estados e as propias leis internas seguen ancoradas en técnicas xurídicas tradicionais cada vez máis ineficaces.Neste traballo analízanse as estratexias dos Estados tanto na esfera interna como na internacional. No ámbito interno destácase a necesidade de perseguir os bens procedentes do delito para evitar que o delito lles xere beneficios aos seus responsables, así como a persecución de formas penais abstractas ao delito, tales como o branqueo de diñeiro ou o delito de organizacións criminais. No ámbito internacional, deben potenciarse novas ferramentas ou instrumentos de cooperación entre as autoridades fiscais e xudiciais, tales como os equipos conxuntos de investigación ou os mecanismos supranacionais de coordinación.A análise compara a situación na Unión Europea e Iberoamérica.Palabras clave: Dereito penal, delincuencia organizada, comisos, cooperación xudicial internacional, Iberoamérica.

Resumen: La criminalidad organizada ha experimentado un gran crecimiento gracias a las nuevas comu-nicaciones y a las nuevas formas de relación en las sociedades modernas. Como contraste, la colaboración entre las autoridades de los distintos Estados y las propias leyes internas siguen ancladas en técnicas jurídicas tradicionales cada vez más ineficaces.En este trabajo se analizan las estrategias de los Estados tanto en la esfera interna como en la internacional. En el ámbito interno se destaca la necesidad de perseguir los bienes procedentes del delito para evitar que el delito genere beneficios a sus responsables, así como la persecución de formas penales abstractas al delito, tales como el blanqueo de dinero o el delito de organizaciones criminales. En el ámbito internacional, deben potenciarse nuevas herramientas o instrumentos de cooperación entre las autoridades fiscales y judiciales, tales como los equipos conjuntos de investigación o los mecanismos supranacionales de coordinación.El análisis compara la situación en la Unión Europea e Iberoamérica.




Strategies of the rule of law against transnational organized crime

ANTONIO ROMA VALDÉS

[email protected]


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Palabras clave: Derecho penal, delincuencia organizada, decomisos, cooperación judicial internacional, Iberoamérica.

Abstract: Organized crime has experienced a great growth thanks to new communications and new forms of relationship in modern societies. In contrast, cooperation between authorities of different countries and domestic provisions against crime remain ineffective. This paper analyses the strategies of the states in the international sphere as well as the national one. In the internal area, there is a need to confiscate assets from crime to avoid benefits for those responsibles, as well as the prosecution of abstract criminal forms of crime, such as money laundering and the crime of organized groups. In the international area, new tools or instruments of cooperation among fiscal and judicial authorities should be strengthened, such as joint investigation teams or supranational coordina-tion mechanisms. Analysis compare the situation in European Unión and Latin America.Key words: Criminal law, organized crime, confiscation, international judicial cooperation, Latin Ame-rica.

Sumario: 1 Introducción. 2 Bases para una cooperación judicial internacional eficaz. 2.1 La evolución de la cooperación entre las autoridades judiciales de los Estados. 2.2 El principio de doble tipificación y la armonización de las leyes penales. 2.3 La necesidad de nuevas formas de cooperación entre los Estados. 3 La privación de bienes como herramienta fundamental. 3.1 La solución en el derecho comunitario: los decomisos penales. 3.2 El sistema de pérdida o extinción del dominio. 3.3 La necesaria compatibilidad entre ambos sistemas. 3.4 Una necesidad en común: la gestión transitoria de los bienes. 3.5 Los espacios olvidados: los paraísos fiscales y los paraísos institucionales. 4 Conclusiones. 5 Bibliografía.

1 INTRODUCCIÓNSi antes el estudio de una materia exigía leer pausadamente la bibliografía disponible, hoy

cualquier información es accesible a golpe de clic: todo es más rápido e inmediato y cualquier desplazamiento de personas, capitales y mercancías es fácil y barato. La sociedad actual es abier-ta, compleja y rápidamente evolutiva, y los cánones normativos e institucionales de los Estados no se adaptan con facilidad a las nuevas situaciones. Ante las formas de relación social se han extendido formas tradicionales de delincuencia o han surgido nuevos conflictos, algunos de los cuales son resueltos de manera desigual por las legislaciones penales en búsqueda de una no siempre fácil eficacia.

Uno de los principales problemas de los Estados es precisamente afrontar las consecuencias de la delincuencia organizada transnacional. Algunos organismos han tratado de cuantificar económicamente la importancia del crimen organizado y se ha situado en el 1,5 del PIB mundial1 con fundamento en unos datos difícilmente contrastables cuando se basa en datos obtenidos de aspectos ocultos de la sociedad. No se trata por tanto de asumir esas informaciones, sino de destacar la importancia cualitativa de este fenómeno que ha pasado de centrarse en los grandes tráficos de droga, armas y seres humanos, sea con fines de explotación sexual o laboral, a otras formas delictivas como el cibercrimen, el terrorismo o las redes de corrupción, entre otras variadas formas de ataque a la sociedad o a los propios cimientos del Estado de derecho.

En general, la delincuencia organizada tiene como características fundamentales su comple-jidad y su carácter transnacional. Su complejidad por cuanto se apoya en las ventajas del sistema económico y se sirve de entramados societarios y contables para funcionar, desplaza tanto mer-cancías como capitales de manera cada vez más sofisticada y es capaz de atentar masivamente contra personas y Estados. Los entramados delictivos actuales son complejos, cuentan con el apoyo de muchas personas y organizaciones preparadas y, en consecuencia, su investigación, persecución y castigo dista mucho del marco normativo e institucional que los Estados han ido

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tejiendo desde el siglo XIX. Y es transnacional en la medida en que los grupos criminales se aprovechan de los límites soberanos de los Estados para operar delictivamente, sea para cometer un delito desde otro Estado (por ejemplo, traficando con un bien prohibido), sea para ocultar, disimular o disfrutar de las ganancias generadas con su actuación.

La delincuencia organizada ha alcanzado tal grado de sofisticación y tamaño que no puede atacarse separadamente en cada Estado, de manera que todas las naciones han extendido una legislación interna cada vez más compleja en la misma medida en que han expandido su marco jurisdiccional para defender la sociedad en que se asientan de los crímenes que se preparan o ejecutan desde otro Estado y han tendido a generar instituciones que procuran adaptarse al ritmo que marca la nueva delincuencia. Sin embargo, el esfuerzo separado de las naciones es baldío y exige nuevas estrategias que en esencia son dos, a saber, la creación de nuevos espacios de cooperación entre las respectivas autoridades y la privación de los beneficios del delito para sus autores. Estos dos aspectos son los que se tratan a continuación.

El abordaje de la materia indicada en el título requiere una comparación de sistemas jurídi-cos e institucionales y un enfoque decididamente transnacional. Por lo tanto, se va a establecer una permanente comparación entre el sistema comunitario europeo con los distintos sistemas presentes en una región global tan importante como la iberoamericana.

2 BASES PARA UNA COOPERACIÓN JUDICIAL INTERNACIONAL EFICAZ

2.1 La evolución de la cooperación entre las autoridades judiciales de los Estados

La cooperación entre los Estados ha experimentado una importante pero insuficiente y des-igual evolución en los últimos años. Las legislaciones internas dedicaban un amplio espacio a la extradición como forma de cooperación entre Estados. Sin embargo, la extradición es un instituto que se explica por la existencia de fronteras amuralladas en el pasado, de manera que la solicitud de entrega de un sujeto se conforma como un aspecto vinculado a la soberanía que implica la decisión final de una autoridad política dentro de un marco normativo que incluye una intervención de las autoridades judiciales. El vigente artículo 824 de la Ley de enjuiciamiento criminal española, vigente desde 1882, expresa esta concepción al prescribir que “sólo podrá pedirse o proponerse la extradición: 1.º De los españoles que, habiendo delinquido en España, se hayan refugiado en país extranjero. 2.º De los españoles que, habiendo atentado en el ex-tranjero contra la seguridad exterior del Estado, se hubiesen refugiado en país diferente de aquel en que delinquieron. 3.º De los extranjeros que, debiendo ser juzgados en España, se hubiesen refugiado en un país que no sea el suyo”. Así eran y siguen siendo, con algunas diferencias, las leyes de todos los Estados.

En la actualidad, por el contrario, ha ganado una presencia (bien es cierto que escasa) en la legislación interna y sobre todo en los tratados internacionales la figura de la cooperación internacional con miras a la obtención de material probatorio o a la práctica de distintas clases de diligencias, de manera que un juez de un Estado A pide la asistencia de la autoridad que corresponda de un Estado B a través de un mecanismo que se funda en el principio de confianza mutua entre los Estados, base de la firma y ratificación de convenios internacionales. Al igual que la extradición, la forma que los convenios internacionales existentes en la actualidad vienen descansando en la centralización de los actos de comunicación entre las autoridades judiciales

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de los distintos Estados en las autoridades centrales designadas por el poder político tanto como forma de gestión tanto como de control.

Puestas así las cosas, la cooperación judicial entre Estados se establece sobre un sistema en el que una autoridad judicial independiente o, cuando menos, autónoma, como los ministerios públicos, remite un ruego a otra autoridad judicial de otro Estado soberano a través de una comunicación escrita que debe pasar sucesivos pasos en los que el protagonismo recae en la supervisión de una autoridad administrativa. En su concepción tradicional, para que una carta o comisión rogatoria cruce una frontera, deberá ser conocida, registrada y transmitida por dos autoridades centrales cuando menos, más el tiempo de traducción. Bien es verdad que el me-canismo de la cooperación judicial internacional ha evolucionado para incrementar los actos de cooperación, en particular dentro de Europa.

2.2 El principio de doble tipificación y la armonización de las leyes penales

Particularmente en el ámbito extracomunitario, tanto en la extradición como en la coope-ración judicial internacional, tiene una importancia nada desdeñable un principio común, el de doble tipificación, que sujeta el cumplimiento de lo solicitado por una autoridad extranjera a que los hechos susceptibles de enjuiciamiento o de cumplimiento de la pena se encuentren castiga-dos en ambos Estados. Por esta razón, diferentes organizaciones han propiciado o auspiciado la firma de convenciones internacionales promoviendo la inclusión en el derecho de los Estados de determinadas formas de delincuencia. En el caso de la ONU se han producido convenciones con distintos contenidos que, además de proponer una tipificación uniforme, han abierto la vía para que los Estados las comprendan como tratados de cooperación judicial o de extradición en una técnica de derecho blando2. Y no es el único ámbito con una pretensión globalizadora: otras organizaciones, como la OCDE3 y el Consejo de Europa4, se han abierto a la firma de convenios ratificados en diferentes continentes.

De manera paralela, en algunos ámbitos regionales se han producido formas de armoni-zación legislativa penal; así, además de la Unión Europea, puede mencionarse el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), que agrupa Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá. En ambos ámbitos, pero con diferencias técnicas importantes, se ha procu-rado equiparar la redacción de los tipos penales de manera que la cooperación entre los Estados sea más fácil y las sociedades resulten mejor protegidas.

Uno de los ejemplos más palmarios de dificultad lo encontramos en el tráfico ilícito de bienes culturales. En concreto, todas las normas comunitarias que establecen el deber de los Estados de incorporar en su respectivo ordenamiento interno el sistema de cooperación judicial en materia penal de acuerdo con el principio de reconocimiento mutuo eximen del principio de doble tipificación un conjunto de treinta y dos infracciones por considerarlas comunes en todos ellos, y una de ellas es el tráfico ilícito de bienes culturales5. Sin embargo, entender qué se comprende por tráfico ilícito y hasta dónde alcanza la protección cultural del bien varía de uno a otro Estado. Dejando de lado el aspecto cultural, el ámbito del tráfico puede referirse a conductas como la exportación, la importación o la posesión o el comercio ilegal interno. En el siguiente cuadro se encuentra una comparación de los regímenes jurídicos en Europa6:

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Alemania L. 2007 L. 2007

Austria CP

Chipre CP

Croacia 325 CP

FranciaL 114-1 y L. 214-3 C. Patrimoine

Eslovenia 218 CP

Eslovaquia CP

España 2 L. Contrabando

Estonia CP

Grecia 6, 65 L. 2002 64 L. 2002 59 L. 2002

Hungría 311 CP

Italia 174 L. 2004 173 L. 2004

Lituania 199 CP

Luxemburgo CP

Reino Unido 1 Dealing Act 2003

Rumanía 416 CP

Polonia CP

Portugal 21, 23 DL 89 22, 23 DL 89

La lectura permite deducir que de los actuales veintiocho Estados sólo dieciocho prevén una regulación al respecto, diecisiete de ellos estableciendo de manera expresa una sanción penal para la exportación y tres de ellos para la importación de bienes culturales. El mismo ejercicio puede establecerse en Iberoamérica, de acuerdo con la tabla siguiente:

Exportación Importación Comercio interno Posesión

Argentina 49 L 25743 49 L 25743 48 L 25743

Bolivia 223 CP

Colombia L. especial

Ecuador 415 CP 415 CP

El Salvador 224 CP 224 CP 223 CP 223 CP

Guatemala 332 CP 332 CP

México L. especial

Nicaragua 299 CP 299 CP

Panamá 231, 233 CP 231 CP 234 CP

Perú 228-230 CP 228-230 CP

Venezuela 41 L. especial

Por lo tanto, nada sancionan al respecto las legislaciones de Brasil, Chile, Costa Rica, Cuba, Honduras, Paraguay, República Dominicana y Uruguay, mientras que once Estados castigan la exportación, dos la importación, seis el comercio no autorizado y dos de ellos, al igual que Grecia, la posesión de bienes culturales. El resultado de ambos cuadros se traduce en una falta de determinación de qué debe entenderse por tráfico ilícito, en particular para casos distintos

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de la exportación de bienes culturales, y este aspecto puede condicionar decididamente la cooperación entre los Estados.

Y no es el único caso supuesto delictivo que plantea problemas. Algunas figuras penales son novedosas y se explican en gran medida por las tensiones que genera el comercio inter-nacional, que alcanzan de manera muy desigual a los Estados y que pueden presentar serios inconvenientes de armonización legislativa. Es el caso del delito de minería ilegal, contemplado de manera expresa en las leyes penales de Chile, Colombia, Ecuador o Perú y que podría alcan-zar la categoría delictiva en otros Estados en la medida en que la actividad llegase a producir daños medioambientales en otros Estados. O el de tráfico de órganos, tratado de manera muy desigual y que en escasas ocasiones prevé el supuesto de turismo con miras al trasplante al que se refiere el Convenio de Santiago de Compostela del Consejo de Europa contra el tráfico de órganos de marzo de 2015.

La estrategia fundamental de armonización legislativa se ha centrado en castigar dos formas delictivas que se alejan del resultado antijurídico central y apuntan a la línea de flotación de las organizaciones: el delito de asociación u organización criminal y el delito de blanqueo o lavado de activos. El primero tiende a la sanción de la creación, dirección o pertenencia a una organización criminal y los Estados signatarios de la Convención de Palermo, que son todos o casi todos los del mundo, la han debido incorporar a sus ordenamientos internos, en el caso español a través de un delito especial y autónomo de organización y grupo criminal en los artículos 570 bis y ss. CP, que debe combinarse con distintas agravaciones específicas de una manera muy poco practicable a los efectos de determinar la penalidad en concreto. En América, algunas leyes sancionan la asociación ilegal, casos de Argentina (210, 210 bis CP, si bien la jurisprudencia ha configurado este delito como una forma preparatoria de otros, exigiendo un resultado delictivo diferente), Chile (292 ss. CP), Costa Rica (281 CP), Ecuador (369 CP), El Salvador (345 CP), México (164, 164 bis CP) y Nicaragua (392 CP). En el caso del Perú, se castiga tanto la asociación ilícita (317, 317 CP) como diferentes formas de agravación específica, mientras que en el Brasil se castiga la pertenencia a pandilla o banda (288, 288 a CP).

Por su parte, el delito de blanqueo (como es conocido en España y Panamá) o lavado (de-nominación común en casi toda Iberoamérica) de dinero, capitales o activos tiende a privar de beneficios a los partícipes del delito y de quienes con ellos cooperan. El castigo, que deriva de las distintas convenciones internacionales ratificadas en el marco de la UNODC, tiene en el caso europeo un tratamiento mucho más concreto y es una herramienta fundamental para el combate del crimen organizado. Sin embargo, algunas naciones castigan cualquier acción de legitimación de capital delictivo (España, 301 CP; Argentina, 305 CP; Colombia, 323 CP; Ecuador, 289 CP; México, Ley federal para la prevención e identificación de operaciones con recursos de proce-dencia ilícita de 2012; Nicaragua, Norma para la prevención de lavado de dinero y otros activos de 2002; Perú, Ley 27765, de 2002), mientras que en otras legislaciones la sanción se reserva para los casos de legitimación de capitales que proceden de formas concretas de delincuencia (Brasil, artículo 1 de la L. 9.613, de 1998; Chile, 27 L. 19.913, de 2003; El Salvador, Ley 498, de 1998), dejando fuera los casos de procedencia de otras formas delictivas, o bien le otorgan un tratamiento procesal o institucional diferente en función de la forma de delincuencia asociada a la actividad delictiva (Bolivia, Ley 913, de 2017). En estos casos de distinto tratamiento en función de la clase de delincuencia, el funcionamiento del sistema represor siempre irá lastrado en los casos frecuentes en la práctica de detección de una actuación propia del blanqueo en que el origen del capital ilegal no puede determinarse a priori.

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2.3 La necesidad de nuevas formas de cooperación entre los Estados

A pesar de las dificultades apuntadas, es justo reconocer que el sistema de cooperación

entre Estados funciona. Sin embargo, cabe mencionar que las formas de cooperación deben

evolucionar si pretender ser eficientes y superar los viejos límites fronterizos. En particular, las

formas de cooperación judicial no pueden quedar limitadas a una petición en forma de comisión

rogatoria transmitida a través de autoridades administrativas y a cumplimentar de acuerdo con

un marco probatorio particular y distinto de aquel para el que ha de servir. Con otras palabras, si

la autoridad judicial (normalmente el ministerio público correspondiente) de un Estado A solicita

una diligencia del Estado B, la autoridad judicial de este Estado la practicará de acuerdo con las

exigencias y estándares probatorios que le son propios, que pueden ser inferiores a los del Estado

requirente, pudiendo frustrar la eficacia del material probatorio obtenido7.

En el caso de la Unión Europea, la comunicación de las autoridades judiciales es directa sin

intervención gubernativa, con la consiguiente ganancia en celeridad en la ejecución, y las auto-

ridades judiciales (en la fase previa los ministerios públicos con la extraña excepción española)

ejecutarán lo solicitado de acuerdo con las previsiones de la autoridad requirente, algo lógico

ya que es en este Estado donde habrán de surtir efectos. De la misma manera y dentro de este

ámbito comunitario, se ha flexibilizado la intervención de los Estados al autorizar que los Estados

puedan desarrollar directamente en otros Estados actos jurisdiccionales (citaciones, notificaciones

o intervenciones telefónicas) de manera que las peticiones jurisdiccionales se reservan para los

supuestos de verdadera importancia y en nada se resiente la soberanía de un Estado porque un

ciudadano ubicado en su territorio reciba por correo una notificación de una autoridad extranjera.

Finalmente, se ha institucionalizado la relación jurídica con instrumentos de coordinación

como la Red Judicial Europea o EUROJUST y se han incorporado técnicas nuevas de cooperación

internacional cuya exposición excede del ámbito de este trabajo, a la vez que técnicas de pre-

vención y resolución de conflictos jurisdiccionales.

Una de las formas de cooperación más eficaces la encontramos en la constitución de equipos

conjuntos de investigación entre las autoridades de distintos Estados. Aunque algunos convenios

en el marco de la ONU admiten determinadas formas de investigación encubierta y actuaciones

combinadas entre los Estados, en modo alguno profundizan en esta forma de coordinación de

las autoridades fiscales y judiciales. En el caso de la Unión Europea, la materia se rige a través de

la Decisión marco 2002/465/JAI del Consejo sobre equipos conjuntos de investigación, creados

en coordinación con EUROJUST, siempre que resulte precisa una actuación coordinada y concer-

tada de al menos dos Estados miembros y a través del acuerdo de las autoridades competentes

en el que se concreten los procedimientos a seguir por el equipo. Entre las ventajas del sistema

puede mencionarse que tanto la información como el material probatorio se transmiten sin las

formalidades que implica el sistema de cooperación judicial tradicional.

Por su parte, algunas leyes iberoamericanas contienen la posibilidad de crear equipos con-

juntos de investigación por acuerdo de quienes encabezan los ministerios públicos; sin embargo,

no regulan su formación y contenido8.

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3 LA PRIVACIÓN DE BIENES COMO HERRAMIENTA FUNDAMENTALLa forma más efectiva de combatir la gran criminalidad es, sin duda, frustrar las vías de

financiación de sus actividades y estrangular los beneficios económicos de sus autores. Los convenios internacionales citados con anterioridad apuntan directamente a esta medida y las legislaciones de los Estados han realizado avances desiguales al respecto. Desde organizaciones como la UNODC, el GAFI, el G20 o la Unión Europea se ha planteado un rosario de guías, reco-mendaciones y resoluciones de distinto alcance intentando que se adopten medidas para privar los beneficios de las organizaciones criminales de acuerdo con el propio ordenamiento jurídico interno, así como medidas para procurar una gestión cautelar de estos9.

En este punto, hay que destacar que en la práctica comparada se han planteado desde dos sistemas diferentes, pues mientras en algunos Estados se acude a medidas accesorias al delito en el marco del ordenamiento penal mediante el comiso o decomiso de los bienes, en otros se siguen acciones propiamente civiles.

La finalidad de los bienes puede consistir en la entrega al Estado para su inclusión en los pre-supuestos generales, la adjudicación a fondos especiales de lucha contra determinadas formas de delito o de prevención de su futura aparición, la puesta a disposición de una autoridad pública, sea policía o ministerio público, la compensación de las víctimas o la reutilización social. Todas estas formas de gestión son adecuadas y variables en función de la importancia del delito y de sus efectos en cada sociedad, y requieren para su buen funcionamiento y la propia credibilidad del sistema en la sociedad explicación de su funcionamiento y transparencia y buenas prácticas en su gestión. Todas ellas parten, empero, de la necesidad de privar de los bienes a quienes infringen las normas esenciales de la comunidad.

En las líneas que siguen se exponen las características de dos modelos contrastados, el co-munitario y el seguido en diversas naciones iberoamericanas.

3.1 La solución en el derecho comunitario: los decomisos penalesEn el marco de la Unión Europea, la privación de la propiedad de los bienes se configura

como una materia penal de acuerdo con la Directiva 2014/42/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 3 de abril de 2014, sobre el embargo y el decomiso de los instrumentos y del producto del delito en la Unión Europea, y se ejecuta de acuerdo con una herramienta propia de la cooperación penal basada en el principio de reconocimiento mutuo de resoluciones penales a través de la Decisión marco 2006/783/JAI del Consejo, relativa al principio de reconocimiento mutuo de resoluciones de decomiso10. En concreto, los artículos 4 a 6 de la directiva obligan a que los derechos internos de los Estados miembros adopten las medidas necesarias para poder proceder al decomiso, ya sea total o parcial:

a) De los instrumentos y del producto del delito, o de bienes cuyo valor corresponda a dichos instrumentos o producto, previa resolución penal firme condenatoria, que podrá ser también resultado de un procedimiento tramitado en ausencia del acusado.

b) De bienes pertenecientes a una persona condenada por una infracción penal que directa o indirectamente pueda dar lugar a una ventaja económica, cuando un órgano jurisdiccional haya resuelto, considerando las circunstancias del caso, incluidos los hechos específicos y las pruebas disponibles, tales como que el valor del bien no guarda proporción con los ingresos lícitos de la persona condenada, que el bien de que se trata procede de actividades delictivas.

c) De productos del delito u otros bienes cuyo valor corresponda a productos que, directa o indirectamente, hayan sido transferidos a terceros por un sospechoso o un acusado, o que

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hayan sido adquiridos por terceros de un sospechoso o un acusado, al menos cuando esos ter-ceros tuvieran o hubieran debido tener conocimiento de que el objetivo de la transferencia o adquisición era evitar el decomiso, basándose en hechos y circunstancias concretas, entre ellas la de que la transferencia o adquisición se haya realizado de manera gratuita o a cambio de un importe significativamente inferior al valor de mercado.

De manera complementaria, la decisión marco permite que una autoridad judicial de un país de la Unión Europea remita una resolución de embargo preventivo o decomiso de bienes directamente a la autoridad judicial de otro Estado en el que será reconocida y ejecutada con unas causas tasadas de oposición y en todo caso sin que resulte de aplicación el principio de doble tipificación cuando la pena impuesta exceda de un límite de tres años o se tipifique de acuerdo con una lista de treinta y dos categorías de infracciones penales, normalmente comunes y que en cualquier caso comprenden las propias de la delincuencia organizada que se han indicado con anterioridad.

Una vez dictada la resolución por la que se acuerda el decomiso, que puede ser autónoma a la condena por el delito en función del ordenamiento jurídico interno de cada nación, el órgano sentenciador puede remitir su resolución acompañada de un formulario específico al Estado en el que se tengan motivos fundados para creer que la persona o empresa de que se trate posee bienes o ingresos o bien a varios Estados en algunos supuestos. Una vez recibido por la autoridad judicial competente, la reconocerá y adoptará las medidas necesarias para su ejecución.

Así pues, nos encontramos con una medida que puede adoptarse autónomamente mediante sentencia judicial, dentro o fuera de un procedimiento penal pero siempre en relación con un delito y siempre ejecutada como una resolución penal.

La situación vigente en los Estados americanos es distinta al coexistir dos sistemas jurídicos diferentes, siendo predominante en el sur del continente el sistema de decomisos penales, que en pocas ocasiones se extiende a bienes y efectos diferentes de los que constituyen propiamente el objeto del delito. Se trata de los casos siguientes:

a) Argentina. Los artículos 23 del Código penal y 231 del Código procesal penal determinan el comiso de los bienes y efectos del delito, estableciéndose la medida cautelar de secuestro y puesta de los bienes a disposición judicial.

b) Bolivia. El artículo 71 del Código penal establece la consecuencia de decomiso de los bienes y efectos del delito, y el artículo 71 bis, aplicable para el delito de legitimación de ganancias o lavado de activos, estipula lo siguiente:

En los casos de legitimación de ganancias ilícitas provenientes de los delitos señalados en el artículo 185 bis, se dispondrá el decomiso:

1. De los recursos y bienes provenientes directa o indirectamente de la legitimación de ga-nancias ilícitas adquiridos desde la fecha del más antiguo de los actos del que hubiere justificado su condena; y,

2. De los recursos y bienes procedentes directa o indirectamente del delito, incluyendo los ingresos y otras ventajas que se hubieren obtenido de ellos, y no pertenecientes al condenado, a menos que su propietario demuestre que los ha adquirido pagando efectivamente su justo precio o a cambio de prestaciones correspondientes a su valor; en el caso de donaciones y trans-ferencias a título gratuito, el donatario o beneficiario deberá probar su participación de buena fe y el desconocimiento del origen ilícito de los bienes, recursos o derechos.

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Cuando los recursos procedentes directa o indirectamente del delito se fusionen con un bien adquirido legítimamente, el decomiso de ese bien sólo se ordenará hasta el valor, estimado por el juez o tribunal, de los recursos que se hayan unido a él.

El decomiso se dispondrá con la intervención de un notario de fe pública, quien procederá al inventario de los bienes con todos los detalles necesarios para poder identificarlos y localizarlos.

Cuando los bienes confiscados no puedan presentarse, se podrá ordenar la confiscación de su valor.

Por su parte, el Decreto supremo 26143, de 6 de abril de 2001, establece el Reglamento de administración de bienes incautados, decomisados y confiscados, fijando entre otros criterios la regla de monetización de los bienes.

c) Brasil. Las leyes especiales en materia de lavado de activos y terrorismo (Leyes 9.613/1998 y 13.260/2016) permiten formas de decomiso ampliado.

d) Chile. La Ley 20.000, que sustituye la Ley nº 19.366, que sanciona el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas, establece un decomiso ampliado sólo para su ámbito de protección.

e) Costa Rica. En tanto no se apruebe el proyecto legal de extinción de dominio, el artículo 110 del Código penal establece un régimen de pérdida a favor del Estado de las cosas o valores procedentes de la realización del delito. El régimen cautelar de embargo cautelar se establece en los artículos 263 y 264 del Código procesal penal. Finalmente, el artículo 33 de la Ley 8204 de 2001 se refiere a la distribución de bienes confiscados o caídos en decomiso.

f) Panamá. Los artículos 252 a 263 del Código procesal penal establecen la aprehensión provisional de activos del delito, el secuestro de estos durante la tramitación del procedimiento y la enajenación provisional de los bienes.

g) Paraguay. El artículo 86 del Código penal establece el comiso de los efectos del delito, admitiéndose determinadas formas de comisos en los artículos 91 (comiso por valor equivalente o especial del valor sustitutivo) y 94 (comiso especial extensivo o ampliado). Al margen, existen otras formas de comisos o congelamientos en materias como financiación del terrorismo, tráfico de drogas y lavado de activos.

h) Uruguay. El artículo 62 de la Ley 14.294 de estupefacientes, modificado por la Ley 18.494, establece el sistema de decomiso y de medidas cautelares para su aseguramiento.

Así pues, existe un grupo de países en que se establece un sistema de decomiso penal, que en algunos casos es ampliado, si bien con un régimen de administración cautelar de los bienes que depende en exclusiva de la resolución judicial.

3.2 El sistema de pérdida o extinción del dominioEl modelo de decomisos civiles tiene su origen en los derechos anglosajones, acostumbrando

mencionarse como precedente las normas de contrabando que desde el siglo XVII se dictaron en Inglaterra para dirigir las acciones contra los barcos al servicio de la infracción por no haberse podido localizar a su dueño, en una tradición jurídica que se reactiva en los Estados Unidos du-rante los años de vigencia de la Ley seca (1920-1933) en relación con los bienes de quienes la incumplían. Pero es en particular en la década de 1980 cuando de una manera decidida se da un impulso legislativo en esta dirección, en especial a través de la Comprehensive Crime Control Act de 1984 y la reforma en 1986 de la Comprehensive Drug Abuse Prevention and Control Act de 1970, en el marco de la denominada Guerra contra la Droga. En la actualidad, la Civil Asset Forfeiture Reform Act (CAFRA) de 2000, reformada por la Patriot Act de 2001, es la norma que

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configura el eje central del sistema norteamericano. Aparte de la legislación federal, el marco normativo norteamericano se completa con las legislaciones de los Estados federados, además de las normas emanadas por distintas entidades locales. Para comprender la operatividad de esta normativa, debe partirse del hecho de que el procedimiento penal norteamericano se circunscribe a la decisión de culpabilidad y a la imposición de una sanción, sin alcanzar a las consecuencias civiles derivadas de los hechos criminales. Como excepción, el decomiso penal o criminal forfeiture se resuelve con posterioridad a una sentencia condenatoria en relación con los bienes que son objeto o producto de determinados delitos.

En este contexto, el civil forfeiture o extinción de dominio establecido en la CAFRA, además de otras muchas normas, se entiende dentro del marco propio de los sistemas jurídicos anglosajones, de manera que se configura a través de una acción in rem dirigida por la autoridad competente en cada caso contra la cosa misma en supuestos de una vinculación concreta con determinadas formas de delincuencia, obligando al poseedor a justificar un dominio pleno y legítimo a través de su reclamación dentro del procedimiento. En determinados casos de ausencia de parte que reclame la titularidad del bien, la adjudicación del bien se resuelve administrativamente a través de un procedimiento simplificado11.

En todos los casos, los bienes se destinan a fondos especiales, normalmente gestionados por las unidades encargadas de la persecución del delito, que encuentran en estas acciones civiles una forma cómoda de financiación, en constante crecimiento en los últimos años. Las críticas al sistema se han centrado en la desigual carga probatoria asignada al Estado y al poseedor, la tramitación en un procedimiento civil sin justicia gratuita en perjuicio de las rentas más bajas o la falta de transparencia o el mal uso de los bienes recuperados por los adjudicatarios12.

Algunos Estados americanos de habla hispana, principalmente en Centroamérica, se han acogido a esta acción denominada según los casos pérdida o extinción de dominio, generalmente establecida en leyes especiales que regulan la institución en los aspectos sustantivos y procesales y que es preciso conectar con las reglas cautelares establecidas en la legislación procesal y en el propio decomiso sancionado en el Código penal.

La primera norma al respecto se produce en Colombia en 1996 y tiene su base constitucional en el artículo 58 de la Constitución colombiana13. Con posterioridad se han sucedido dos regí-menes jurídicos, el primero es la Ley 793, de 27 de diciembre de 2002, de extinción de dominio, modificada por la Ley 1453/2011, que establecía un régimen derivado de la vinculación de los bienes con acciones criminales, el monopolio de la acción por parte del Ministerio Público y un limitado término de 30 días de plazo probatorio. En la actualidad, la Ley 1708/2014, a través de la cual se expide el Código de extinción de dominio, establece un régimen en el que el funda-mento de la acción se basa en la función social de la propiedad ante la falta de justificación de una forma lícita de adquisición por parte de quien aparece como titular de un derecho real14. La práctica ha determinado una importante fuente de ingresos para el Estado a través de acciones dirigidas a estrangular la economía de los integrantes de organizaciones criminales y quienes en el ejercicio de sus profesiones u oficios han prestado servicio de estos. En lo demás, hay que mencionar que el artículo 83 del Código procesal penal de 2004 establece un comiso ampliado en función del cual los bienes pasan a ser gestionados por la Fiscalía General a través del Fondo Especial de Administración de Bienes, creado por la Ley 785 de 2002, y que el artículo 100 del Código penal determina el comiso como consecuencia del delito en relación con los instru-mentos y efectos con que se haya cometido la conducta punible o provengan de su ejecución,

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acordándose su adjudicación a la Fiscalía General de la Nación. La última reforma a esta norma se produce a través de la Ley 1849 de 17 de julio de 2017.

En México es el artículo 22 de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos, enmendado en 2008, el que establece la necesidad de una regulación especial en la materia15. El complejo régimen jurídico mejicano ha determinado que existan una ley federal y catorce de los estados federados. La ley federal data de 2009 y sus principales caracteres derivan de la lectura de sus artículos 5 y 10, que determinan que la acción se ejercerá aun cuando no se haya concretado la responsabilidad penal, y procederá en los casos de delincuencia organizada, delitos contra la salud, secuestro, robo de vehículos y trata de personas, respecto de los bienes que sean instrumento, objeto o producto del delito, incluso cuando no se haya dictado la sentencia que determine la responsabilidad penal. Por otra parte, se define como una acción de carácter real, de contenido patrimonial, y procederá sobre cualquier bien, independientemente de quien lo tenga en su poder, o lo haya adquirido16. En lo demás, la acción se lleva a cabo mediante un procedimiento jurisdiccional de naturaleza civil. Para terminar, hay que señalar que el artículo 24 del Código penal federal establece el comiso de los bienes procedentes del delito y que los artículos 182 q, 229 a 251 y 452 del Código federal de procedimientos penales contienen normas que es preciso relacionar con el régimen jurídico especial.

En el ámbito centroamericano, son distintas las normas emanadas, generalmente siguiendo el régimen marcado por la Ley modelo propuesta por la UNODC17. En El Salvador debe citarse la Ley especial de extinción de dominio y de la administración de los bienes de origen ilícito, aprobada por Decreto 534, de 7 de noviembre de 2013, que crea unos tribunales especializados en la materia18. Además, los artículos 287 y 500 del Código procesal penal establecen normas que deben combinarse con este régimen jurídico especial. También pueden citarse el artículo 4 de la Ley de proscripción de maras, pandillas, agrupaciones, asociaciones y organizaciones de carácter criminal y el artículo 25 de la Ley contra el lavado de dinero y activos.

En Guatemala rige la Ley 55-2010, de extinción de dominio, estableciéndose en el artículo 60 del Código penal el comiso de los efectos procedentes del delito. Y en Honduras la materia se establece en la Ley sobre privación definitiva del dominio de bienes de origen ilícito de 2010, cuyo artículo 11 se refiere a bienes que o proceden de actividades criminales, o se adquieren sin justificación, o se encuentran abandonados.

En el Perú, la materia se rige por el Decreto legislativo 992, de 21 de julio de 2007, modifi-cado por la Ley número 29212 en el año 2008, que establece un régimen causal que limita la acción a los supuestos de procedencia ilícita del bien en función de su origen delictivo19. Como contraste, en los casos de delincuencia organizada, el artículo 10 del Decreto legislativo n.º 1106, de lucha eficaz contra el lavado de activos y otros delitos relacionados con la minería ilegal y crimen organizado, establece el decomiso del dinero, bienes, efectos o ganancias involucrados, con remisión al artículo 102 del Código penal, de manera que en este caso existe un doble régimen jurídico, penal y civil.

Finalmente, los parlamentos de Costa Rica, Panamá y Argentina20 han tramitado sin aproba-ción o se encuentran pendientes proyectos legislativos en la materia. A modo de precisión, en Costa Rica, la Ley contra la delincuencia organizada 8758, de 2008, regula en sus artículos 19 y 20 un procedimiento análogo, denominado de causa de patrimonio ante capitales emergentes, que parte de una denuncia del ministerio público y otras instituciones ante el Juzgado Civil de Hacienda de Asuntos Sumarios, acerca del capital sin causa lícita.

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Recapitulando las notas anteriores, la naturaleza jurídica de la acción de pérdida o extinción de dominio responde a las siguientes notas:

a) Se trata de una acción que debe plantearse ante un órgano jurisdiccional distinto del penal, generalmente civil.

b) La acción es real, es decir, tiene relación con un bien mueble o inmueble y está dirigida a privar a una persona de su dominio pleno o relativo a cualquier otro derecho real sobre el obje-to. De esta forma, la acción se plantea en términos que no quedan limitados por los principios penales como la irretroactividad de la ley penal y sobre una pretensión de no quedar circunscrita a la ubicación del bien en el territorio nacional del lugar en que se encuentra el objeto.

c) Es autónoma del delito y del procedimiento penal existente o inexistente en relación con el mismo. En este punto, la legislación comparada ha evolucionado de la vinculación directa con todos o un grupo de delitos a la espiritualización de este para comprender los bienes cuya adquisición se produzca de una manera no justificada por su titular o, incluso, es capaz de ser utilizada en relación con las cosas abandonadas.

d) La privación del domino tiene como consecuencia la adjudicación al Estado sin contra-prestación por su parte, y en este sentido la legitimación activa se atribuye al ministerio público respectivo.

e) El procedimiento suele tener un sistema de plazos cortos y un régimen probatorio que determina la atribución de la prueba del dominio a la persona demandada, con regulación de las reglas de buena fe en relación con terceros ajenos a la actividad ilícita, en su caso.

La implantación de esta legislación ha traído consigo críticas en relación con su vinculación con dos principios constitucionales: el primero, el derecho a la propiedad privada sin admisión de la confiscación, y el segundo, el derecho a la presunción de inocencia. Ciertamente, el hecho de que el objetivo expreso de estas leyes sea el combate de la criminalidad organizada, que el conocimiento por parte del ministerio público derive generalmente de una investigación penal sin la posible intervención del demandado y que la acción se vincule con un delito sitúa al poseedor en una posición probatoria menos exigente de la que se reserva a los autores de los delitos. En todo caso, estos planteamientos se han resuelto de manera diferente, en todos los casos para eliminar las dudas de constitucionalidad.

Por otra parte, aunque la acción se formula de manera autónoma al delito y con ello se re-suelven los problemas de prejudicialidad, la vinculación con supuestos penales presenta otra serie de situaciones de compatibilidad con el propio proceso penal que pueda estarse planteando. En efecto, en algunos supuestos la posesión de los bienes puede derivar de algún delito como el de lavado de dinero u otros activos, que es como se viene denominando en casi toda la región el blanqueo de capitales. En este sentido, pueden plantearse situaciones de sujeción de los bienes a medidas cautelares reales adoptadas en el procedimiento penal o de adopción en la sentencia penal del comiso de los bienes. Y, en cualquiera de los casos, resulta necesario en relación con los bienes muebles establecer un régimen de cautelaridad y administración de los bienes para evitar que su traslado, destrucción u ocultación dificulten su eficacia.

Aunque la acción de extinción de dominio se plantea como admisible con bienes radicados en el extranjero, la eficacia de una sentencia que declare que el dominio pertenezca al Estado en que ejerza su jurisdicción el tribunal sentenciador tiene distintos problemas para ser eficaz. En primer término, porque al tratarse de acciones civiles imposibilita la transmisión de su resolu-ción a través del marco convencional internacional en materia penal, avocando a la pretensión de exequatur en el tribunal del lugar en el que se encuentren los bienes. En segundo término

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y consecuencia del anterior, porque las leyes de diferentes Estados reservan para sus propios tribunales la jurisdicción exclusiva para resolver el ejercicio de acciones civiles relativas a bienes inmuebles ubicados en su territorio, de manera que hacen inviable cualquier pretensión de eje-cución, y ello sin tener en cuenta los supuestos en que la posible rebeldía del demandado impida su eficacia de acuerdo con la legislación del Estado de ejecución. En tercer lugar, y en relación con los bienes muebles, es posible que su fácil traslado al extranjero frustre cualquier atisbo de eficacia si no se encuentran inmovilizados cautelarmente, como sucederá en casos de conoci-miento de vehículos, buques o cuentas corrientes a través de la investigación penal desarrollada. En cuarto lugar, no es en absoluto descartable que se produzcan resoluciones de tribunales de diferentes jurisdicciones que atribuyan a sus respectivos Estados la titularidad de un mismo bien. Como consecuencia, en la práctica la titularidad de un bien por parte de quien desarrolla una actividad criminal en un Estado A respecto de bienes que se encuentran en un Estado B exigirá una demanda en este mismo a plantear por una autoridad distinta. Sin embargo, en ausencia de un convenio que facilite la transmisión de las resoluciones por otra vía a los efectos de reco-nocer su eficacia o de la información que permita que otro ministerio público formule a favor de su Estado una demanda homóloga, la lucha contra la transnacionalidad de la delincuencia organizada queda limitada. Sin lugar a dudas, es preciso adoptar convenios internacionales que resuelvan situaciones como la transmisión de la información o las resoluciones a los efectos de su admisibilidad, establezcan medidas que permitan que los bienes muebles cuya existencia es conocida en un Estado por su vinculación con supuestos de delincuencia organizada puedan ser fácilmente localizados para facilitar su reclamación o gestionar la eficacia de la resolución que adjudica a un Estado su dominio, que establezca, en su caso, algún tipo de compensación o reparto de los efectos derivados del delito y que, finalmente pero no de manera secundaria, permita la compatibilidad del sistema con otros sistemas jurídicos como el europeo, en el que esta clase de decisiones se resuelven en el marco de la jurisdicción penal.

Para concluir este apartado, debe afirmarse que las acciones civiles de pérdida o extinción de dominio despliegan una fuerza incontestable en el orden interno de los Estados, pero pueden presentar problemas de ejecución cuando se trata de que las resoluciones crucen las fronteras.

3.3 La necesaria compatibilidad entre ambos sistemasPuestas así las cosas, los sistemas coinciden plenamente en el comiso o decomiso, según

cada legislación, de los bienes y efectos procedentes del delito, ya sean concebidos como pena o como consecuencia accesoria del delito. Sin embargo, difieren en la naturaleza de la acción para otra clase de bienes, esto es, los supuestos de valor equivalente, ampliados o vinculados con la intervención de terceros no partícipes del delito, pues mientras que en unos casos el régimen es enteramente penal en la acción, la jurisdicción y el procedimiento, en otros es civil.

Con todo, coinciden en varios aspectos, a saber, que su determinación deriva de una inves-tigación penal, el único legitimado es el ministerio público, la consecuencia es la adjudicación a favor del Estado sin contraprestación por su parte, el fundamento de la norma es la lucha contra la criminalidad organizada y, con excepción de determinadas acciones de enriquecimiento in-justificado en el régimen civil, el fundamento de la medida es la existencia de una acción propia de esta forma de delincuencia.

Sin embargo, la diferencia en la jurisdicción y en la naturaleza de la medida trae consigo una diferencia fundamental para lograr la eficacia transfronteriza de los bienes, al determinar vías distintas de ejecución. Mientras que las resoluciones dictadas por los organismos penales pueden

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ser transmitidas a través de los cauces convencionales existentes para la cooperación judicial en materia penal y pueden ser ejecutadas salvo que existan razones de no ejecución, con carácter general, en el caso de las resoluciones civiles, la ejecución debe realizarse empleando los cauces habituales para esta jurisdicción, esto es, a través del sistema de exequatur, a salvo de la existencia de convenios, hasta ahora inexistentes en el ámbito multilateral, que faciliten su ejecución de una manera privilegiada y a través de comunicación directa entre las autoridades judiciales. Esto es, el Estado que ha adquirido el dominio debe solicitar como sujeto ordinario de derecho la ejecución de la sentencia en el Estado en el que se encuentren los bienes y esperar la resolución que autoriza su ejecución. Tan sólo si existe un convenio que facilite la ejecución puede obtener una vía cuando menos equiparable a la prevista para la ejecución penal.

3.4 Una necesidad en común: la gestión transitoria de los bienesUn último aspecto a considerar se refiere a la gestión de los bienes durante la tramitación de

los procedimientos penales. Tras la aprobación de la Convención de Viena en materia de sustan-cias psicotrópicas de 1988, cuyo artículo 5 regula el decomiso, se extendió en los derechos de los Estados un sistema de gestión de los bienes incautados a través de su cesión para su utilización por parte de las unidades policiales encargadas de la investigación criminal. La otra alternativa es la inmovilización, depósito y almacenamiento de los bienes incautados, con su consiguiente pérdida. La solución a la gestión es sencilla si imaginamos la incautación de un vehículo de motor, de manera que la opción consiste en su cesión teórica para la investigación o bien su almacena-miento mientras pierde paulatinamente su valor. Sin embargo, ni estas soluciones son las mejores ni la realidad es tan sencilla si pensamos en casos derivados de la localización de aviones, caballos de carreras o establecimientos mercantiles, que requieren una gestión mucho más compleja.

La solución actual pasa por una gestión de los bienes a través de oficinas públicas y a través de técnicas de gestión tendentes a una enajenación temprana para su capitalización, de manera que por un lado los bienes no se pierden por la falta de uso y por el otro el sector público adquiere la posibilidad de gestionar bienes en efectivo.

En el contexto comunitario europeo se han creado en los Estados oficinas de recuperación de activos en virtud de la Decisión 2007/845/JAI del Consejo sobre cooperación entre los or-ganismos de recuperación de activos de los países de la UE en el ámbito del seguimiento y la identificación de productos del delito o de otros bienes relacionados con el delito, afectada por la ya mencionada Directiva 2014/42/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 3 de abril de 2014, sobre el embargo y el decomiso de los instrumentos y del producto del delito en la Unión Europea. Por su parte, en Iberoamérica, algunos Estados cuentan con instituciones dedicadas a la gestión de los bienes, caso de la Dirección de Registro, Control y Administración de Bienes Incautados de Bolivia; del Fondo Especial de Administración de Bienes de la Fiscalía General de Colombia; de la Comisión Nacional de Bienes Incautados del Perú; de la Oficina de Administración de Bienes Incautados de Honduras; del Instituto Costarricense sobre Drogas; y del Servicio de Administración y Enajenación de Bienes de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de los Estados Unidos Mexicanos. Según los Estados, las oficinas dependen de los ministerios públicos o de la Administración.

En estos casos, son unidades vinculadas en algunos Estados a los propios ministerios públicos y en otros a la Administración que gestionan los bienes, procurando normalmente su enajena-ción temprana y previa valoración técnica de los costes de mantenimiento. Ahora bien, el marco administrativo exige una coordinación no siempre clara con la normativa procesal relativa a las

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medidas cautelares que se establezcan sobre los bienes, sea en forma de secuestro (manteniendo la posesión inalterada) o de embargo (con inmovilización de los bienes). De la misma manera, el régimen de enajenación exige un ponderado respeto de los derechos de terceros de buena fe.

3.5 Los espacios olvidados: los paraísos fiscales y los paraísos institucionales

Sin duda, el control del tamaño de la delincuencia va mucho más allá de la privación de bienes tangibles, muebles o inmuebles, en la medida en que los grandes beneficios se ocultan y transfieren aprovechando las inmensas posibilidades que ofrece el sistema financiero inter-nacional. La práctica judicial de cualquier nación permite encontrar supuestos de constitución de sociedades u otras formas sociales, como los trusts o fideicomisos, de utilización de formas sociales previamente constituidas con anterioridad para otros fines legítimos, o bien el empleo de cuentas constituidas en entidades financieras en paraísos fiscales en las que ingresar directa o indirectamente dinero. Por paraísos fiscales se entiende algunos territorios que no necesariamente constituyen Estados soberanos que ofrecen facilidades para la recepción de capitales extranjeros y que, por lo tanto, resultan atractivos para la realización de operaciones jurídicas y financieras legítimas a cuyo amparo se realizan otras ilegítimas. En común presentan las siguientes notas:

a) Presencia de estructuras políticas, administrativas y financieras estables, susceptibles de generar seguridad jurídica y económica en los consumidores.

b) Desregulación del sistema bancario.c) Desproporción entre la estructura estatal con el tamaño del sistema financiero, del que

resulta incapacidad de control. d) Secreto bancario protegido.e) Asentamiento de agentes intermediarios autorizados que en ocasiones resultan ser sucur-

sales o filiales de bancos ubicados en otros territorios, sociedades comerciales internacionales u otras formas sociales fiduciarias opacas como los denominados trusts.

f) Fiscalidad inexistente o reducida.Empleando estos parámetros, algunas organizaciones han establecido listas de paraísos fis-

cales que, con leves diferencias, son coincidentes en lo sustancial21.En esta operativa, también es frecuente que se utilicen sistemas de pantalla a través de so-

ciedades constituidas en un Estado con operaciones financieras desarrolladas en otros diferen-tes, de manera que la investigación y el seguimiento se encuentran dificultados. En ocasiones, estos territorios pertenecen a Estados que son parte en convenios que facilitan la cooperación judicial internacional (Bermudas, las Islas del Canal o Gibraltar pertenecen al Reino Unido; las Antillas Holandesas, a los Países Bajos; y Delaware o las Islas Marianas, a los Estados Unidos, por mencionar sólo algunos), pero se encuentran excluidos de su ámbito; otros espacios soberanos, como Malta, Andorra o Liechtenstein, son parte en convenios de cooperación internacional; y otros, como Santa Lucía o Trinidad y Tobago, son soberanos pero con poco interés en ratificar convenios que alteren su condición.

En resumidas cuentas y aunque se trate de una afirmación sin duda no novedosa, cabe concluir que los paraísos fiscales son un ámbito en el que la actividad de las instituciones inter-nacionales de combate con el delito no se ha desplegado de una manera satisfactoria.

Por otro lado, junto a los paraísos fiscales coexisten los paraísos institucionales, en ocasiones Estados modernos y muy avanzados económicamente que garantizan una aplicación del Estado de derecho pero que o bien cuentan con instituciones débiles en la persecución del delito o

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bien establecen trabas a la cooperación internacional o generan formas sociales que garantizan la opacidad de intervinientes y operaciones, amparando actividades ilegítimas, más o menos residuales, junto con la generalidad de las operaciones económicas legítimas y frente a las cuales esta intervención institucional de las organizaciones internacionales se echa también de menos.

4 CONCLUSIONESComo se puede apreciar, el Estado de derecho se desplaza a un ritmo más lento que la

delincuencia organizada en su persecución, aunque los pasos dados se orientan generalmente en direcciones adecuadas a través de las dos herramientas fundamentales para combatirla en el marco internacional: la cooperación entre las autoridades encargadas de su persecución y la privación de los beneficios del delito para quienes intervienen en su comisión. En el primer caso, las transformaciones sociales y las ventajas que ofrece la internacionalización de la economía requieren que en el ámbito internacional se desarrollen nuevos instrumentos más eficaces que los que descansan en exclusiva en la estructura de fronteras tradicionales de los Estados. En el segundo caso, es necesario que los Estados regulen internamente y cooperen internacionalmente para que, como resultado de esta actuación, se consiga que los grandes delincuentes trabajen para los Estados, se prive a la delincuencia de sus beneficios y que el ejemplo sirva para aminorar la importancia cuantitativa de la gran delincuencia organizada.

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NOTAS1 https://www.unodc.org/toc/es/crimes/organized-crime.html

2 Se trata de los artículos 2 a 14 de la Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción de 2003; 5 y 6 de la Convención de las Naciones Unidas contra la delincuencia organizada transnacional de 2001; 3 del Convenio de las Naciones Unidas sobre tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas (Viena, 20 de diciembre de 1988); 4 de la Convención para la represión de la financiación del terrorismo de 2000; 2 del Convenio internacional contra la toma de rehenes; 2 del Convenio sobre prevención y castigo de delitos contra personas internacionalmente protegidas (Nueva York, 14 de diciembre de 1973); 3 del Convenio sobre la represión de la falsificación de moneda (Ginebra, 20 de abril de 1929); 8.1 y 2 del Convenio contra la tortura y otros tratos o penas crueles inhumanos o degradantes (Nueva York, 10.12.1984); 2 a 4 del Convenio sobre represión de la trata de personas y explotación de la prostitución ajena (Lake Success, Nueva York, 21 de marzo de 1950). Además, hay que mencionar la Convención única sobre las sustancias estupefacientes, de 30 de marzo de 1961, con Protocolo de 25 de marzo de 1972; la Convención internacional sobre el opio, de 23 de enero de 1912; la Convención sobre las sustancias psicotrópicas, de 21 de febrero de 1971; la Convención árabe para la lucha contra el comercio de droga y sustancias psicotrópicas, de 5 de enero de 1971; la Convención sobre la prevención y el castigo de delitos contra personas internacionalmente pro-tegidas, inclusive los agentes diplomáticos, de 14 de diciembre de 1973; el Convenio sobre la marcación de explosivos plásticos para los fines de detección, de 1991; la Convención para la prohibición de la limitación de empleo de ciertas armas clásicas que pueden producir traumatismos excesivos de 1980; la Convención sobre ofensas y otros actos cometidos a bordo de aeronaves de 1963; la Convención contra la piratería aérea de 1970; la Convención sobre ciertos actos ilícitos contra la seguridad de la navegación aérea de 1971; y la Convención de 1988 para la supresión de actos ilícitos en la navegación marítima.

3 El convenio sobre la lucha contra la corrupción de agentes públicos extranjeros de 1990.

4 Aunque se han adoptado otras convenciones con extensión superior al continente europeo en cuanto a las ratificaciones de los Estados, la más exitosa en este punto es el Convenio de Budapest sobre ciberdelincuencia de 2006.

5 En concreto, se han producido las siguientes normas comunitarias: Decisión marco 2002/584/JAI del Consejo, de 13 de junio de 2002, rela-tiva a la orden de detención europea y a los procedimientos de entrega entre Estados miembros (DO L 190 de 18.7.2002); Decisión marco 2003/577/JAI del Consejo, de 22 de julio de 2003, relativa a la ejecución en la Unión Europea de las resoluciones de embargo preventivo de bienes y de aseguramiento de pruebas (DO L 196 de 2.8.2003); Decisión marco 2005/214/JAI del Consejo, de 24 de febrero de 2005, relativa a la aplicación del principio de reconocimiento mutuo de sanciones pecuniarias (DO L 76 de 23.3.2005); Decisión marco 2006/783/JAI del Consejo, de 6 de octubre de 2006, relativa a la aplicación del principio de reconocimiento mutuo de resoluciones de decomiso (DO L 328 de 24.11.2006); Decisión marco 2008/675/JAI del Consejo, de 24 de julio de 2008, relativa a la consideración de las resoluciones condenatorias entre los Estados miembros de la Unión Europea con motivo de un nuevo proceso penal (DO L 220 de 15.8.2008); Decisión marco 2008/909/JAI del Consejo, de 27 de noviembre de 2008, relativa a la aplicación del principio de reconocimiento mutuo de sentencias en materia penal por las que se imponen penas u otras medidas privativas de libertad a efectos de su ejecución en la Unión Europea (DO L 327 de 5.12.2008); Decisión marco 2008/947/JAI del Consejo, de 27 de noviembre de 2008, relativa a la aplicación del principio de reconocimiento mutuo de sentencias y resoluciones de libertad vigilada con miras a la vigilancia de las medidas de libertad vigilada y las penas sustitutivas (DO L 337 de 16.12.2008); Decisión marco 2008/978/JAI del Consejo, de 18 de diciembre de 2008, relativa al exhorto europeo de obtención de pruebas para recabar objetos, documentos y datos destinados a procedimientos en materia penal (DO L 350 de 30.12.2008); Decisión marco 2009/299/JAI del Consejo, de 26 de febrero de 2009, por la que se modifican las Decisiones marco 2002/584/JAI, 2005/214/JAI, 2006/783/JAI, 2008/909/JAI y 2008/947/JAI, destinadas a reforzar los derechos procesales de las personas y a propiciar la aplicación del principio de reconocimiento mutuo de las resoluciones dictadas a raíz de juicios celebrados sin comparecencia del imputado (DO L 81 de 27.3.2009); Decisión marco 2008/315/JAI del Consejo, de 26 de febrero de 2009, relativa a la organización y al contenido del intercambio de información de los registros de antecedentes penales entre los Estados miembros (DO L 93 de 7.4.2009); Decisión marco 2009/948/JAI, de 30 de noviembre de 2009, de prevención de conflictos de jurisdicción en procedimientos penales (DO L 328 de 15.12.2009); Decisión marco 2009/829/JAI del Consejo, de 23 de octubre de 2009, relativa a la aplicación del principio de reconocimiento mutuo de sentencias y resoluciones de supervisión de medidas alternativas de privación de libertad (DO 294/20 de 11.11.2009); Directiva 2014/41/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 3 de abril de 2014, relativa a la orden europea de investigación en materia penal.

6 CP se refiere al respectivo Código penal; En Grecia: Nomos 3028/2002, de protección del patrimonio cultural; En Italia: Decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in materia di Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’articolo 10 della legge 6 luglio 2002; Francia: Code du Patrimoine, actualizado, 2014. Reino Unido: Dealing in Cultural Objects (Offences) Act 2003 para el caso de conocimiento de que los bienes tienen algún aspecto corrupto o tainted en inglés; Portugal: Decreto ley n.º 376-A/89, de 25 de octubre, para el caso de alto valor económico del bien. En España, la normativa se encuentra en la Ley de contrabando de 2011.

7 El ejemplo lo encontramos en la apertura de la correspondencia, requerida de intervención judicial en muchos Estados entre los que no se encuentra el Reino Unido, donde únicamente la autoridad policial especial del servicio de correos tiene esta facultad. En estas condiciones, la apertura de correspondencia solicitada, por ejemplo, desde España, será realizada por la policía de correos, a estos efectos su autoridad judicial. En el caso particular, la jurisprudencia española ha otorgado validez probatoria a esta apertura de correspondencia, pero la solución puede ser variada en la práctica de otros Estados.

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8 Son los casos del artículo 117 del Código procesal de la nación en Argentina, 148 del Código de procedimiento penal de Bolivia, 65 del Código procesal penal de Costa Rica y 282 del Código orgánico de la función judicial de Ecuador. Es necesario mencionar que en el ámbito de MERCOSUR se ha pronunciado un acuerdo marco entre los Estados de la organización y Estados asociados de creación de equipos conjuntos tan sólo ratificado por Argentina. Algunos fiscales o procuradores generales han acordado la constitución de equipos conjuntos más allá de esta regulación.

9 En el caso de la UNODC, las Resoluciones 5/3 y 6/3, además de un informe en 2017 titulado Effective management and disposal of seized and confiscated assets; En el marco entre la UNDOC y el Banco Mundial, la iniciativa Stolen Asset Recovery Initiative (StAR), que ha dado ocasión a distintas guías legislativas y manuales para los Estados entre 2009 y 2011 tituladas A good practice guide for non-conviction-based asset forfeiture (2009); Towards a global architecture for asset recovery (2010); The Asset Recovery Handbook (2011); Barriers to Asset Recovery (2011). The Management of Returned Assets (2009); y en el marco del G8, una guía titulada Best Practices for the Administration of Seized Assets, de 2005. Dentro del continente americano, la Organización de Estados Americanos adoptó en 2011 un modelo de buenas prácticas en relación con los bienes cuyo origen se encuentra vinculado con drogas denominado BIDAL.

10 En relación con estos instrumentos, vid. Borgers, 2010; Fichera, 2008; Morán Martínez, 2003; Rodríguez-Medel Nieto, 2011; Roma Valdés, 2015; Vervaele, 2005.

11 Doyle, 2015, que también desarrolla su aplicación por los tribunales, atendiendo de manera especial a las resoluciones que afectan a su constitucionalidad por bis in idem y garantías procedimentales; Pimentel, 2012; Bridy, 2013.

12 Vallas et al., 2015, Carpenter et al., 2015.

13 Se han producido dos sentencias de la Corte Constitucional de Colombia, una primera de 21 de septiembre de 1999 y una segunda de 2003 con la referencia C-740-03, que define así: “Es una acción autónoma e independiente tanto del ius puniendi del Estado como del derecho civil. Lo primero, porque no es una pena que se impone por la comisión de una conducta punible, sino que procede indepen-dientemente del juicio de culpabilidad de que sea susceptible el afectado. Y lo segundo, porque es una acción que no está motivada por intereses patrimoniales, sino por intereses superiores del Estado. Es decir, la extinción del dominio ilícitamente adquirido no es un instituto que se circunscribe a la órbita patrimonial del particular afectado con su ejercicio, pues, lejos de ello, se trata de una institución asistida por un legítimo interés público”.

14 El artículo 16 establece que se declarará extinguido el dominio sobre los bienes que se encuentren en las siguientes circunstancias:

1. Los que sean producto directo o indirecto de una actividad ilícita.

2. Los que correspondan al objeto material de la actividad ilícita, salvo que la ley disponga su destrucción.

3. Los que provengan de la transformación o conversión parcial o total, física o jurídica del producto, instrumentos u objeto material de actividades ilícitas.

4. Los que formen parte de un incremento patrimonial no justificado, cuando existan elementos de conocimiento que permitan consi-derar razonablemente que provienen de actividades ilícitas.

5. Los que hayan sido utilizados como medio o instrumento para la ejecución de actividades ilícitas.

6. Los que, de acuerdo con las circunstancias en que fueron hallados, o sus características particulares, permitan establecer que están destinados a la ejecución de actividades ilícitas.

7. Los que constituyan ingresos, rentas, frutos, ganancias y otros beneficios derivados de los anteriores bienes.

8. Los de procedencia lícita, utilizados para ocultar bienes de procedencia ilícita.

9. Los de procedencia lícita, mezclados material o jurídicamente con bienes de procedencia ilícita.

10. Los de origen lícito cuyo valor sea equivalente a cualquiera de los bienes descritos en los numerales anteriores, cuando la acción resulte improcedente por el reconocimiento de los derechos de un tercero de buena fe exenta de culpa.

11. Los de origen lícito cuyo valor corresponda o sea equivalente al de bienes producto.

En la doctrina, Martínez Sánchez (coord.), 2015; Santander Abril, 2017; Tobar Torres, 2014.

15 El artículo 22 de la Constitución federal de los estados mexicanos, enmendado en 2008: “No se considerará confiscación de bienes la aplicación total o parcial de los bienes de una persona hecha por la autoridad judicial, para el pago de la responsabilidad civil resultante de la comisión de un delito, o para el pago de impuestos o multas. Tampoco se considerará confiscación el decomiso que ordene la autoridad judicial de los bienes, en caso del enriquecimiento ilícito, en los términos del artículo 109, ni el decomiso de los bienes propiedad del sentenciado, por delitos de los previstos como de delincuencia organizada, o el de aquellos respecto de los cuales este se conduzca como dueño si no acredita la legítima procedencia de dichos bienes. Queda también prohibida la pena de muerte por delitos políticos y, en cuanto a los demás, sólo podrá imponerse al traidor a la patria en guerra extranjera, al parricida, al homicida con alevosía, premeditación o ventaja, al incendiario, al plagiario, al salteador de caminos, al pirata y a los reos de delitos graves del orden militar”. Sobre la materia, se ha pronunciado la resolución dictada en el amparo en revisión 23/2011 de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

En la doctrina, vid. Colina Ramírez, 2017; Müller Creel, 2009.

16 La acción se dirige respecto de los siguientes bienes: los que sean instrumento, objeto o producto del delito, siempre que se acredite que se presentó el hecho ilícito; los bienes que, aun sin ser instrumento objeto o producto del delito, se hubiesen utilizado o destinado para ocultar o mezclar bienes producto del delito; los que se utilizan para la comisión de delitos por un tercero que no sea el dueño de los bienes, cuando éste tuvo conocimiento de aquello y no procuró impedirlo; y los que se encuentren a nombre de terceros, siempre y cuando se demuestre que derivan del producto de delitos patrimoniales o de delincuencia organizada y el acusado por esos delitos se haya comportado como dueño de los bienes mencionados.

17 https://www.unodc.org/documents/legal-tools/Ley_Modelo_Sobre_Extincion_de_Dominio.pdf

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18 De acuerdo con su artículo 5, la ley se aplica sobre cualquiera de los bienes que se encuentran descritos en los presupuestos que dan lugar a la extinción de dominio y provengan de o se destinen a actividades relacionadas o conexas al lavado de dinero y activos, al crimen orga-nizado, maras o pandillas, agrupaciones, asociaciones y organizaciones de naturaleza criminal, actos de terrorismo, tráfico de armas, tráfico y trata de personas, delitos relacionados con drogas, delitos informáticos, de la corrupción, delitos relativos a la hacienda pública y todas las actividades ilícitas que generen beneficio económico u otro beneficio de orden material, realizadas de manera individual, colectiva o a través de grupos delictivos organizados o estructurados. También se aplica a todos los bienes que constituyan un incremento patrimonial no justificado cuando existan elementos que permitan considerar razonablemente que provienen de actividades ilícitas.

19 Rojas Liendo, 2016.

20 En el caso argentino, hay que mencionar la Ley 20.785. Bienes objeto de secuestro en causas penales. Custodia y disposición, y el Decreto 826/2011 sobre creación del Registro Nacional de Bienes Secuestrados y Decomisados durante el Proceso Penal.

21 Listas de organismos internacionales las encontramos en GAFI:

- Informe para identificar los países o territorios no cooperativos, dirigido a mejorar la eficacia a nivel mundial de las medidas de lucha contra el blanqueo el 5 de abril de 2000.

- International standards on combating money laundering and the financing of terrorism & proliferation. The fatf recommendations: http://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/recommendations/pdfs/FATF-40-Rec-2012-Spanish.pdf

En la Unión Europea puede mencionarse:

- Prevención y control de la delincuencia organizada, estrategia de la Unión Europea para el comienzo del nuevo milenio (2000/C 124/01).

- Resolución del Parlamento Europeo, de 25 de octubre de 2011, sobre la delincuencia organizada en la Unión Europea (2010/2309(INI)) - (2013/C 131 E/08).

- Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre formas concretas de reforzar la lucha contra el fraude fiscal y la evasión fiscal, también en relación con terceros países (COM(2012) 351 final.

- Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema “Paraísos fiscales y financieros: una amenaza para el mercado interior de la UE” (2012/C 229/02).

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Resumo: O marco de desenvolvemento das actividades marítimas estivo sometido nos últimos 40 anos a cambios significativos en diferentes ámbitos: xurídico-institucional, económico, científico-técnico e am-biental. Neste contexto complexo, o obxectivo principal do artigo é analizar en perspectiva económica os problemas de gobernanza, atendendo especialmente aos cambios institucionais e aos procesos de globalización.A partir deste enfoque, estúdase o caso das actividades marítimo-pesqueiras na Unión Europea e a súa evolución. Considérase en particular a dobre integración específica do caso comunitario: para harmonizar situacións e intereses pesqueiros dos distintos socios (a través da política pesqueira común) e para asumir as interaccións dos distintos factores que afectan a estas actividades (política marítima integrada).Palabras clave: Economía pesqueira, economía institucional, gobernanza, política marítimo-pesqueira, política pesqueira común.

Resumen: El marco de desarrollo de las actividades marítimas ha estado sometido en los últimos 40 años a cambios significativos en diferentes ámbitos: jurídico-institucional, económico, científico-técnico y medioambiental. En este contexto complejo, el objetivo principal del artículo es analizar en perspectiva económica los problemas de gobernanza, atendiendo especialmente a los cambios institucionales y a los procesos de globalización. A partir de este enfoque, se estudia el caso de las actividades marítimo-pesqueras en la Unión Europea y su evolución. Se considera en particular la doble integración específica del caso comunitario: para armo-nizar situaciones e intereses pesqueros de los distintos socios (a través de la política pesquera común) y




Globalization and governance in marine activities. The case of fishing and aquaculture in the European Union

MANUEL VARELA LAFUENTE

Catedrático de Economía AplicadaUniversidad de [email protected]

MARÍA DOLORES GARZA GIL

Catedrática de Economía AplicadaUniversidad de [email protected]


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Miguel Anxo Bastos Boubeta y Javier Seijo Villamizar


para asumir las interacciones de los distintos factores que afectan a estas actividades (política marítima integrada).Palabras clave: Economía pesquera, economía institucional, gobernanza, política marítimo-pesquera, política pesquera común.

Abstract: The development of maritime activities framework has been subjected to significant changes in different areas for the last forty years: legal and institutional, economic, scientific-technical and environmen-tal areas. In this complex context, analyze the problems of governance from an economic perspective is the main objective of this work, especially according to the institutional changes and globalization processes.Based on this approach, the particular case of maritime-fishing activities in the European Union and its evolution is studied. The specific double integration for European issues is considered: harmonization of situations and fishing interests of the partners (through the common fisheries policy) and to integrate the interactions of the different factors affecting to these activities (integrated maritime policy). Key words: Fishing economy, institutional economy, governance, maritime-fishing policy, CFP.

Sumario: 1 El escenario general. 2 La evolución de la pesca y la acuicultura. 3 Las políticas pesqueras en la UE. Evolución y última reforma. 4. Problemas de gobernanza en gestión de recursos marinos. 5 Conclusiones. 6 Agradecimientos. 7 Referencias bibliográficas.

1 EL ESCENARIO GENERALDesde la segunda mitad del siglo XX se ha vivido una época de profundas transformacio-

nes en el ámbito marítimo, tanto en el orden jurídico-institucional como en el desarrollo de actividades económicas en el espacio marino, en el marco de la globalización y de un intenso desarrollo tecnológico.

Para definir el núcleo de los cambios institucionales en el período, se suele centrar la atención en el desarrollo y en los resultados de la III Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CNUDM, 1973-82), que implicaron a la postre un nuevo orden jurídico marítimo a esca-la mundial que extiende sus efectos hasta la actualidad (Alexander & Hodgson, 1975; Anderson, 1977; Brander, 1978; Eckert, 1979; Copes, 1981; United Nations, 1982; Neher et al., 1989).

Más concretamente, el acento se coloca en el artículo 56 de la Ley del mar subsecuente, en donde se establecen las zonas económicas exclusivas de 200 millas y se acredita la capacidad de los Estados ribereños para la exploración, explotación, conservación y administración de todos los recursos naturales vivos y minerales del lecho y subsuelo marino y las aguas suprayacentes. Aunque en primera lectura esta definición pueda considerarse una capacidad funcional más que una soberanía plena, otros criterios recogidos en la ley (preferencias en caso de dependencia económica del país ribereño; obligaciones de conservación de recursos para evitar sobreexplo-tación y conseguir optimización en la gestión) sustentaron en la práctica la consolidación de un gran movimiento de apropiación de recursos naturales marinos por parte de los países ribereños (Munro, 1985; Mc Rae y Munro, 1989; Hannesson, 2004; Bjorndal y Munro, 2012).

Esta decisión central se relacionó con motivaciones de diferente índole. Entre estas, había consideraciones estratégicas y de seguridad (inicialmente importantes, en un contexto de especial sensibilidad tras la II Guerra Mundial y en el período de la Guerra Fría) junto a otras más percep-tibles de carácter general y permanente, relacionadas con la explotación y el uso de los recursos naturales marinos (tan diferentes como recursos pesqueros o petroleros) (Varela et al., 1996).

A efectos de este trabajo, no obstante, interesa más resaltar las implicaciones derivadas de la III CNUDM. A partir de las posibilidades abiertas, por un lado se desarrollaron por todo el mundo diferentes sistemas de regulación a escala estatal de las actividades marítimas (singularmente en el ámbito de la pesca y la acuicultura). Por otro lado, se continuó profundizando en aspectos de

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ordenación insuficientemente regulados en la normativa mencionada, como era el caso de los recursos transzonales o transfronterizos. Todo esto condicionó el escenario de la gobernanza en el ámbito de las actividades marítimas y los agentes sociales y poblaciones dependientes de ellas (Munro, 1985, 1987, 1991; United Nations, 1995; Garza et al., 1995).

En el mismo período de referencia, la dinámica social y económica fue significativamente intensa. Es muy notable tanto el crecimiento de la población a escala mundial, con tasas histó-ricamente altas, especialmente en algunas zonas del planeta, como el proceso conocido como globalización, centrado a nuestros efectos en la intensificación de los movimientos internacionales de capitales, mercancías y personas.

Esos movimientos, favorecidos por las tendencias en la regulación comercial y financiera a escala internacional (bajo los auspicios de OMC y FMI), abrieron un período del que interesa resaltar a nuestros efectos estas tres tendencias: a) el notable crecimiento de los tráficos comer-ciales de productos de origen marino y el acceso de muchos países en desarrollo a estos canales comerciales; b) la tendencia sostenida en crecimiento económico, mejorando las posibilidades de inversión también en las actividades marítimas y pesqueras (particularmente en flotas, equi-pamientos y acuicultura, lo que resultó muy notorio en Asia); c) el notable incremento de la demanda de productos de origen marino, en particular como fuente de suministro alimentario, tanto por la mayor presión demográfica como por la tendencia al alza de la renta per cápita en determinadas áreas (World Bank, 2009; Garza y Varela, 2015; FAO, 2016; Comisión Europea, 2016; Eurostat, 2016).

Como consecuencia de estos procesos, la actividad económica en el medio marino se ha intensificado, al tiempo que el marco jurídico internacional permite desarrollar normas e instru-mentos de regulación de mayor alcance y diversidad. Podemos completar este escenario dife-renciando tres grandes bloques de actividad relacionada con el medio marino: i) la explotación y el uso de recursos naturales marinos con diferentes fines (pesca y acuicultura, explotaciones en el subsuelo marino; usos energéticos en el espacio marino: energía eólica, energía undimo-triz, energía de mareas); ii) actividades de transporte marítimo (de personas y mercancías); iii) actividades recreativas que implican el uso de zonas costeras (turismo, ocio y residencia). Cada una de estas actividades genera impactos en el medio, y entre ellas puede haber interferencias o conflictos, debido a esos impactos y las eventuales externalidades negativas derivadas o bien en función del uso de espacios en los que haya presencia compartida y alguna diferencia de in-tereses (Comisión Europea, 2006; Surís et al., 2013; Varela y Garza, 2011; Garza y Varela, 2015).

Precisamente debido a la acumulación de evidencias del aumento de la intensidad en las actividades con los consiguientes efectos o impactos derivados, se ha incrementado también la sensibilidad social y política hacia esta problemática y se han abierto iniciativas para desarrollar políticas que contemplen las interacciones y la necesidad de integración de medios y objetivos. Esto ha sido particularmente significativo en el ámbito de la Unión Europea, a partir de inicia-tivas como la política marítima integrada, la Directiva de estrategia marina o la iniciativa de Crecimiento Azul o Blue Growth (Comisión Europea, 2006, 2008a, 2009, 2012). Estos procesos son aún incipientes y dejan ver que hay problemas que permanecen en zona de sombras, como los relativos a la seguridad marítima, donde confluyen intereses muy divergentes.

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2 LA EVOLUCIÓN DE LA PESCA Y LA ACUICULTURAAun manteniendo este marco de referencia, nuestro objetivo concreto en este trabajo es

el ámbito de las actividades de pesca y acuicultura. Por ello, plantearemos con más detalle la evolución de estas actividades como base para describir posteriormente los términos en que se puede definir la gobernanza en este campo específico.

De acuerdo con lo descrito anteriormente, podemos analizar la evolución de estas actividades a partir de cuatro ejes: institucional, socioeconómico, científico-técnico y ambiental (cuadro 1). Analizaremos las respectivas implicaciones a continuación.

Cuadro 1. Principales factores condicionantes en la evolu-ción de la actividad pesquera (1977-2017)

Factoresjurídico-institucionales

- III Conferencia de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar. Implantación de Zonas Económicas Exclusivas (1977).

- Desarrollo de nuevas formas de regulación pesquera basadas en derechos de pesca.- Desarrollo de organizaciones regionales de pesca a escala internacional (NAFO,

ICCAT, etc.).- Nacimiento de la Europa Azul, conjunto de políticas marítimo-pesqueras en la

Comunidad Europea (1983 y reformas posteriores).- Conferencia de las Naciones Unidas sobre stocks transzonales y altamente migratorios

(1995).

Factoressocioeconómicos

- Notable incremento de la población mundial.- Incremento de la intensidad pesquera.- Nuevas estrategias y cambio de pesos relativos en la producción pesquera mundial.- Nuevas estrategias de empresas pesqueras en aguas distantes (acuerdos pesqueros y

empresas mixtas).- Intensificación de los tráficos comerciales de productos de origen marino.- Mayor apertura comercial tras los acuerdos de Marrakech (Ronda Uruguay).- Mayor desarrollo de proyectos de cooperación internacional.

Factorescientífico-técnicos

- Notable desarrollo de avances técnicos en los buques pesqueros (propulsión, materiales, tecnologías de pesca y equipamientos mecánicos, sistemas de detección, procesado y congelado a bordo).

- Incorporación de TIC en procesos de comercialización pesquera.- Nuevos sistemas de vigilancia y control de la pesca.- Nuevos desarrollos en acuicultura (procesos integrales, granjas marinas).- Avances en conocimiento científico en biología y ecología marina, oceanografía y

gestión de zonas costeras.

Factoresmedioambientales

- Sobreexplotación creciente de muchas poblaciones de peces, crustáceos y moluscos.- Incremento de episodios de contaminación marina, debido al mayor desarrollo de

diversas actividades marítimas y a los déficits en seguridad marítima.- Alteración de las zonas costeras por la mayor presión demográfica, obras residenciales

y de infraestructuras, actividades de ocio, etc.- Impactos del cambio climático de origen antropogénico: cambios en condiciones

oceanográficas y alteración de hábitats tradicionales de poblaciones de peces, crustáceos y moluscos.

Fuente: elaboración propia

Las bases de los acuerdos de la III CNUDM supusieron para la pesca el fin del mar libre, generalmente practicado hasta 1977, y el desarrollo de nuevas reglas por parte de los Estados ribereños, de aplicación en las respectivas zonas de exclusividad (Neher et al., 1989). A lo largo de estas décadas, se establecieron nuevos derechos de acceso, uso, gestión, exclusión y enaje-nación. En este proceso, que se desarrolló por todo el mundo, conviene resaltar tres aspectos: i) los derechos de referencia se otorgaron a los pescadores, según los casos, a título colectivo o individual; ii) se hizo de manera desigual en intensidad y formas, según criterios y necesidades

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de los distintos países; iii) los aspectos y/o ámbitos sobre los que no tenían competencias los países ribereños quedaron a expensas de decisiones de las Naciones Unidas, generalmente en delegación a las organizaciones regionales de pesca surgidas bajo el amparo de las NN.UU. (NAFO, ICCAT, etc.). Bajo estas premisas, se desarrollaron diferentes sistemas de derechos de pesca basados en cuotas, licencias, derechos territoriales, de carácter individual o colectivo (a grupos de pescadores). Paralelamente, se buscaron mecanismos para vigilar y controlar las acti-vidades de pesca IUU (Neher et al., 1989; United Nations, 1995; Orrego Vicuña, 1999; Arnason, 2000, 2007; Varela y Garza, 2017).

En perspectiva económica, las estrategias de los pescadores dependerán de las condiciones de oferta y demanda. Las posibilidades de producción dependerán de leyes naturales aplicables a distintas poblaciones y hábitats y del estado de estas en cada momento y lugar. Las estrategias tendrán en cuenta además los costes de producción, las tendencias en precios y el efecto de la incertidumbre (biológica o económica) que implicará actuar en la práctica con tasas de descuento más o menos altas. A su vez, la demanda guarda relación con condiciones descritas en el apartado anterior (aumento y características de la población, nivel de renta, alternativas alimentarias y preferencias de los consumidores). Se estima que la presión de la demanda y la indefinición en las condiciones institucionales contribuyeron a lo que se denominó “carrera por pescar”, con-duciendo a situaciones de sobreexplotación y a situaciones de ineficiencia derivadas del exceso de esfuerzo pesquero, dos situaciones reconocidas como problemas clásicos de la pesca en este período (Garza y Varela, 2005; World Bank, 2009; Bjorndal y Munro, 2012).

En perspectiva científico-técnica, podemos considerar los avances en dos direcciones. Por una parte, el conocimiento más exhaustivo del medio marino y de sus recursos vivos permite ofrecer tanto a los pescadores como a los reguladores un análisis más preciso de los impactos de la actividad pesquera y de las diferentes alternativas o posibilidades de uso de los recursos. Adicionalmente, ese conocimiento está en la base de los desarrollos en acuicultura (Bjorndal y Aasche, 2011), que han permitido avanzar en sistemas de cultivo integrales (selección, nutrición, crecimiento, control de patologías, etc.). En otra dirección, los avances técnicos se han incorpo-rado a la pesca en distintos aspectos y procesos de la actividad (cuadro 1). A veces estos sistemas han contribuido a acelerar la carrera por pescar (detección más precisa, motores y aparejos más poderosos...), pero en conjunto estos avances están propiciando más eficiencia económica y mejoras en la conservación de las poblaciones (Varela et al., 2000).

Por último, la dinámica propia de la naturaleza, y de los recursos naturales en particular, está en la base de todos los demás procesos. Las condiciones oceanográficas, la respuesta de las po-blaciones marinas a distintas perturbaciones (sean o no de origen directamente antropogénico), las interacciones ecosistémicas, condicionan esa dinámica. En estos últimos decenios, las pobla-ciones de peces, crustáceos y moluscos han estado sometidas a una fuerte presión pesquera y, simultáneamente, se están haciendo más palpables los efectos del cambio climático en el medio marino. A ellos hay que añadir las derivaciones de otras acciones humanas sobre el medio, de alcance más ocasional o local (vertidos, acciones en zonas costeras, contaminación relacionada con el transporte marítimo y otras actividades en el mar). En general, se configura un escenario con alta incertidumbre y un nivel de conocimiento limitado. Cada nueva posibilidad o alternativa de usos del medio marino y sus recursos implica impactos que hay que valorar adecuadamente (Arnason, 2006; Bjorndal y Munro, 2012; Garza y Varela, 2005).

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La visión conjunta, a partir de estos ejes o centros de atención, nos transmite una dinámica intensa y compleja. La primera conclusión apunta a la necesidad de avanzar en conocimiento y en una adaptación permanente en normas y actuaciones de gestión.

Si nos acercamos al caso europeo, objeto de nuestro caso de estudio, podemos constatar esta complejidad a través de distintos datos y resultados. Nos referiremos sucesivamente a las características y al estado de los recursos objeto de interés pesquero, a la evolución de la pro-ducción, el comercio y el consumo en la última fase de globalización y desarrollo, y al dibujo de diferentes intereses y tendencias (a nivel Estados) que se cruzan en el escenario comunitario.

La FAO (2017) mantiene en su último Informe sobre Pesca y Acuicultura que el estado de los recursos pesqueros sigue siendo alarmante, ya que alrededor del 30 % se consideran sobreex-plotados y sólo el 10 % admitirían un incremento del esfuerzo pesquero, quedando el resto en situación de explotación plena, que no admite el incremento de la pesca. El dato más optimista nos indicaría que en los últimos años el porcentaje de sobreexplotación no ha aumentado. En el mismo sentido van los datos que se ofrecen desde la Comisión Europea, aunque en este caso habría mejorado el estado de algunas poblaciones significativas en el área atlántica (zonas del Báltico, Mar del Norte y Mar Céltico), mientras que se mantendría la situación límite en el Mediterráneo y Mar Negro (Comisión Europea, 2016).

Estos resultados parecen compatibles con otros datos que indican que, en general, la tenden-cia de la producción es al descenso o estancamiento, y que el tamaño de la flota comunitaria se ha reducido (en número de buques). No obstante, las mejoras en equipamiento en los buques implican más capacidad unitaria de pesca, y, por otro lado, las tendencias de las flotas pesque-ras por países no son uniformes (Comisión Europea, 2008). De esta forma, podemos resaltar tres hechos: 1) las cifras de producción pesquera (también en acuicultura) no aumentan; 2) los países europeos han dejado de estar en el ranking de los (20) principales productores pesqueros a escala mundial, con la excepción de España (puesto 19 en el último informe); 3) cuatro países (España, Francia, Italia y Países Bajos) suman la mitad (50,5 %) de la capacidad de la flota de la UE-28 (Garza, 2008; FAO, 2016; Comisión Europea, 2016).

Detrás de estos datos hay una diversidad de situaciones a efectos de gestión y gobernanza, que podemos sintetizar en tres casos: i) pesquerías en aguas internacionales o de terceros países, donde la Unión Europea no participa o simplemente está presente en las organizaciones regio-nales de pesca que tienen competencias de gestión en áreas implicadas; ii) pesquerías en aguas comunitarias donde concurren flotas de diferentes países, sometidas a la regulación comunitaria; iii) pesquerías que afectan a flotas de un único país, por lo general de pequeña dimensión o artesanales y comúnmente bajo regulación de un Estado miembro.

Si los datos de producción en pesca y acuicultura no permiten mejorar el abastecimiento de los mercados europeos, el mantenimiento de los niveles de consumo se va a conseguir a través de la importación de productos pesqueros. Las estadísticas de la FAO (2017) nos muestran siste-máticamente la importancia de las importaciones pesqueras de los países europeos (siete países entre los 10 principales importadores mundiales, con el resultado de que, salvo en los casos de Dinamarca, Grecia e Irlanda, los países europeos tienen balanzas pesqueras deficitarias). Por otro lado, debemos resaltar las diferencias en los niveles de consumo, de manera que además de la dimensión del mercado (en población) debemos diferenciar los índices en consumo per cápita de pescado (más elevado en países escandinavos y mediterráneos). Esto nos lleva a destacar algunos países (España, Francia, Italia) como mercados de referencia en el ámbito comunitario (FAO, 2016).

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Tenemos, pues, un conglomerado de situaciones y de intereses pesqueros en el conjunto de la UE que en lo económicamente más visible (flota, producción, empleo y consumo) se refleja en diferentes tamaños y estrategias de flota y en distintos hábitos alimentarios en cuanto a pro-ductos de origen marino. A ello se unen trayectorias diferentes en materia de reglas formales e informales en la actividad pesquera.

3 LAS POLÍTICAS PESQUERAS EN LA UE. EVOLUCIÓN Y ÚLTIMA REFORMA

Cuando se configura en 1983 una política pesquera europea específica y unificada, se define sobre tres ejes básicos: política de conservación de recursos, política de estructuras y política de mercados. Los objetivos, muy en paralelo con los de la política agraria común, se centraban en la sostenibilidad de poblaciones de peces y pescadores y en el abastecimiento preferente de los mercados comunitarios (Comisión Europea, 1983; González Laxe, 1997, 2008).

Más allá de la valoración de la eficacia de los instrumentos utilizados, el análisis de estas po-líticas nos permitirá entrar en la descripción de los problemas de gobernanza que acompañan a la gestión de esta actividad en la UE. Podremos percibir los esfuerzos comunitarios para adap-tarse a distintas situaciones en pesquerías, para poder ampliar la perspectiva de interacciones socioeconómicas y ambientales en el medio marino, o para armonizar la diferencia de intereses de los distintos Estados miembros.

La política de conservación de recursos es la más singular en el ámbito pesquero. Remite a la característica esencial de la pesca, cuyas posibilidades dependen directamente del estado de las poblaciones de peces y de su dinámica natural en cada ecosistema específico. Por tanto, conocer esa dinámica y conseguir mantener las poblaciones de peces en su estado óptimo serán objetivos necesarios de la PPC. En su primera definición, la política de recursos se basó en dos pilares: el establecimiento de un sistema de TAC y cuotas como guía para la actuación de las empresas pesqueras, y la definición y ejecución de un “principio de estabilidad relativa” (PER) como base del reparto de opciones de pesca entre los diferentes Estados miembros (González Laxe, 1997; Varela y Garza, 2017).

A efectos prácticos, la Comisión Europea fue definiendo anualmente el total admisible de capturas (TAC) para cada especie, de acuerdo con la situación de cada población, las recomen-daciones de los científicos y los equilibrios resultantes de las presiones de los Estados miembros, actuando en función de los intereses de cada país (o más directamente de sus pescadores). Fijado el TAC, el reparto de cuotas para cada país se concretaba con la aplicación del porcentaje derivado del PER.

Después de más de treinta años de funcionamiento con este sistema, hay bastante evidencia para valorar sus efectos. La propia Comisión Europea propugnó algunos cambios a partir de sus propios diagnósticos (Comisión Europea, 2008). Sucesivamente, fue planteando: planes de recuperación de algunas especies en riesgo; desarrollo de planes plurianuales para ganar en es-tabilidad y eliminar incertidumbre; prohibición de descartes (hasta la última reforma, la práctica de los descartes era obligada para cumplir con las autorizaciones de pesca definidas para una sola especie); inclusión como filosofía general de la gestión por ecosistemas (Sobrino et al., 2010; Comisión Europea, 2011). No obstante, en lo esencial el sistema permanece.

Lo más significativo a efectos de gobernanza es: i) el reconocimiento de que hay muchas diferencias entre pesquerías (por ecosistemas, por tipos de especies, por conjunto de flotas y/o

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países concurrentes); ii) el desarrollo de una herramienta de confluencia, los RAC, que podrían abrir dos tipos de cooperación: entre flotas de distintos países, por un lado, y entre agentes con funciones diferentes (pescadores-gestores, políticos-científicos marinos); iii) la apertura de posibilidades para el establecimiento de derechos individuales de pesca, opción reconocida en la última reforma que podría cambiar el esquema de estrategias y responsabilidades de pesca-dores y gestores públicos. Por otra parte, los resultados en conservación dependen también de la política de estructuras, en la medida en que esta se ajusta a los objetivos de conservación, según detallaremos a continuación.

La política de estructuras nació con el primer objetivo de contribuir al mantenimiento de las rentas de los pescadores, facilitando su capacidad de inversión y modernización; paralelamente, para garantizar la máxima participación europea en el abastecimiento de sus mercados (González Laxe, 1997).

Al principio, esta política se desarrolló a través de los planes de orientación plurianuales (POP), en los que la principal partida de gasto se canalizaba a facilitar a los pescadores la renovación de barcos y equipos. Tras comprobar en los primeros resultados que se generaban algunos des-equilibrios por segmentos de flota y por países, los planes fueron condicionando los objetivos de construcción de nuevos buques, derivando hacia objetivos de renovación y retirada, además de ensanchar otros relativos a la acuicultura y a la comercialización.

Posteriormente, en concordancia con los criterios de eficiencia y control del gasto que exigía la Comisión Europea, los POP dieron paso a nuevas orientaciones en la política de estructuras, buscando mejorar el cumplimiento de esos objetivos en el marco de las posibilidades financieras que fijaba la Comisión. Los nuevos instrumentos, en primer lugar el Instrumento Financiero de Orientación Pesquera (IFOP), y más tarde el Fondo Europeo de Pesca (FEP), fueron más rigurosos en la definición y control del gasto, al tiempo que ampliaron objetivos, más allá de la producción pesquera y más en línea con los principios de desarrollo sostenible (sostenibilidad de los recursos, desarrollo de las poblaciones dependientes de la pesca) (Varela y Surís, 2012).

Con la experiencia acumulada con los programas de ayuda europeos para esos objetivos (su-cesivamente POP, IFOP y FEP), se pudo constatar: i) la definición por separado de las políticas de recursos y estructuras contribuyó al desajuste, materializado en un exceso de esfuerzo empleado para capturar recursos en situación por debajo del óptimo; ii) la necesidad de desarrollar una política integral demandaba una definición de objetivos sociales y ambientales que fuesen más allá de las definiciones estrictamente pesqueras; iii) las limitaciones de las posibilidades de desa-rrollo de la pesca y la acuicultura exigían plantear programas de diversificación socioeconómica para las poblaciones o comunidades altamente dependientes de estas actividades: iv) la carestía de los programas y la limitación temporal en resultados implicaron el traslado de una presión general desde la Comisión Europea para el ajuste de los programas y el control de los gastos; v) las subvenciones sostenidas en el tiempo en determinados aspectos generaron algunos efectos no deseados en términos de exceso de esfuerzo (punto i), razón que justificó en parte el recurso a la apertura del mencionado (al hablar de conservación) sistema de derechos (González Laxe, 2002, 2010; Surís y Varela, 2011 a, b; Varela y Surís, 2012; Comisión Europea 2013a, 2016).

En tercer lugar, respecto a la política de mercados debemos tener en cuenta ante todo que no sólo implica a los pescadores y sus organizaciones (OP, fundamentalmente), sino también a comercializadores (mayoristas y minoristas) y consumidores. En este sentido, debemos resaltar el impacto de los procesos de globalización en las estrategias de las empresas comercializadoras, en especial en lo que atañe a las grandes redes internacionalizadas y al mayor protagonismo de

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las empresas de cierta dimensión (grandes superficies, etc.). Conviene resaltar también que la situación puede diferir bastante entre pesca y acuicultura (Varela et al., 2003).

La política pesquera que afecta a este aspecto incluye no sólo a la PPC (en su apartado de mercados), sino también a la regulación internacional de los mercados pesqueros, en general con un notable grado de apertura comercial, incluso antes de los acuerdos de Marrakech.

En lo que es propiamente la política de mercados, la PPC menciona expresamente los si-guientes objetivos (Reg. UE 1379/2013): favorecer la estabilidad de los mercados (adecuación de oferta y demanda); ajustarse a los compromisos internacionales; regirse por los principios de la buena gobernanza de la UE; informar adecuadamente a los consumidores; reforzar las orga-nizaciones de productores de pesca y de acuicultura; reforzar específicamente la producción a pequeña escala. Los elementos básicos para desarrollar esta política son: i) las organizaciones profesionales, ii) las normas de comercialización en el espacio comunitario y iii) la información a los consumidores (Comisión Europea, 2013 b, c, d, e, 2014).

Las OP actúan con la protección comunitaria, dentro de la normativa específica, y pueden adoptar estrategias diversas, como ajustar la producción dentro de las posibilidades admisibles, decidir sobre la canalización de la oferta, promocionar los productos (por ejemplo, usando certi-ficaciones, D.O., indicadores de sostenibilidad, etc.), desarrollar acciones de control y vigilancia, o difundir información específica a los consumidores.

Para cerrar este apartado de la política pesquera comunitaria, debemos hacer referencia tam-bién a las relaciones pesqueras internacionales. La Unión Europea ejerce la representación conjunta de todos los países en los organismos internacionales y en la firma de acuerdos pesqueros con terceros países. Su posición en estos foros debe responder a un interés conjunto de todos los países, cuando, como hemos visto, sus posiciones e intereses en este escenario no son siempre coincidentes. Esto afecta a la eficacia negociadora. Si por un lado el peso comunitario puede abrir más posibilidades (como se puede apreciar en convenios de cooperación con países en desarrollo o en acuerdos con países vecinos) (Sobrino y Bürgin, 2016), por otro lado, la heterogeneidad de intereses comerciales y pesqueros puede incidir en los ritmos y contenidos de los acuerdos.

Entre los casos que se han mencionado como problemáticos en esta esfera, están las dis-tintas posiciones sobre la práctica de empresas mixtas internacionales (estrategia que algunas empresas españolas siguieron desde la implantación de las ZEE en 1977) y su tratamiento en la PPC (originariamente consideradas como empresas ajenas a la PPC). También sobre la posición negociadora con la NAFO y Canadá, donde se cruzó el interés comercial o político de algunos socios comunitarios con el interés de algunas flotas (como la española) sobre determinadas especies en el área NAFO, afectando a las poblaciones de peces en la propia ZEE canadiense.

4 PROBLEMAS DE GOBERNANZA EN GESTIÓN DE RECURSOS MA-RINOS

La peculiaridad de las condiciones institucionales en la explotación y gestión de los recursos marinos pronto fue considerada por los economistas en los problemas de gestión de recursos pesqueros. En los modelos bioeconómicos pioneros ya se preveían los efectos del libre acceso y la ausencia de derechos de propiedad en las pesquerías. Como ya resaltábamos en los primeros apartados, las novedades en el orden jurídico internacional multiplicaron el interés por el análisis de las posibilidades de regulación (Bjorndal y Munro, 2012).

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Sin embargo, la práctica pesquera encerraba muchas situaciones diferentes, resultado de experiencias acumuladas, especialmente en la explotación de recursos cercanos a las costas en la que participaban múltiples pescadores. En particular, los recursos compartidos fueron con-templados bajo la perspectiva de las situaciones de “propiedad común”, diferenciándola de la situación simple de “libre acceso” (Libecap, 1989; Surís et al., 1995; Christy, 2000). La diferencia conceptual principal se centró en la definición del grupo que posee derechos de pesca y en la posibilidad de establecer reglas de gestión por parte del grupo (Stevenson, 1991). La parábola de la “tragedia de los comunes” quedó así matizada.

Por otra parte, también se matizaron distintas opciones jurídicas en contenidos de derechos. La definición de diferentes figuras con distintas combinaciones de derechos (Schlager y Ostrom, 1992; Scott, 1989) fue utilizada para explorar la variedad de estrategias posibles y analizar resul-tados en diferentes casos. La atención se centró en los mencionados derechos de acceso, uso, gestión, exclusión y enajenación, además de la diversidad de opciones en términos de espacio y tiempo.

A medida que se desarrollaban análisis en estas direcciones, se constató la variedad y com-plejidad de los problemas de esta naturaleza, tanto a partir de los avances en los conocimientos de biología y ecología marina como en el campo social y económico. Aquí nos vamos a referir sólo a la exploración más significativa de estos sistemas complejos desde una perspectiva eco-nómica. En este sentido, la versión más fructífera se sitúa en las aportaciones de Jentoft y de Ostrom. Aun a riesgo de simplificar, en estas versiones se distinguen dos grandes sistemas con dinámica propia, a su vez interrelacionados, configurando un singular problema de gobernanza: un sistema de recursos y un sistema social o sistema a gobernar (Mc Ginnis y Ostrom, 2014; Jentoft y Chuenpagdee, 2015).

En cuanto al primero, cada hábitat presenta características singulares, con la interacción de diferentes poblaciones en equilibrio dinámico, y sometidas a distintas condiciones oceanográficas, a su vez cambiantes. Si la visión clásica en la gestión europea partía inicialmente de la definición o delimitación de “unidades de stock” (cada población de peces que se desarrollaba en un há-bitat determinado), la perspectiva fue derivando a la “gestión por ecosistemas” (contemplando diversas variables simultáneamente: varias especies, distintas condiciones). A esta derivación contribuyeron no sólo los avances en conocimiento científico, sino también dos evidencias que se percibían cada vez con más intensidad: la evolución diferenciada de pesquerías similares con distintas realidades en las prácticas pesqueras y la percepción más clara de los impactos del cambio climático en distintos ecosistemas.

A efectos de la gobernanza, de estas consideraciones derivan dos tipos de implicaciones: i) por un lado, según las poblaciones (de peces, crustáceos o moluscos) sean más o menos sedentarias o, en contraposición, abarquen un espacio de movimiento más o menos amplio, implicará que la actividad pesquera afecte a determinados grupos de agentes (más localizados en áreas geográficas determinadas o más heterogéneos por su procedencia o por su interés en especies objetivo); ii) por otro lado, las características de especies y de hábitats condicionarán el tipo de flota o unidades productivas (embarcaciones más o menos grandes y numerosas) y el tipo de artes o técnicas de pesca (más o menos poderosas, más o menos selectivas). Como consecuencia general, se habrán definido diferentes derechos y reglas de pesca y se habrán articulado distintos escenarios de decisión (según el tipo y el número de agentes afectados, incluyendo pescadores y países).

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En cuanto al segundo sistema, debemos diferenciar varios niveles de decisión (constitucional, de acción colectiva, operacional) y en ellos identificar los agentes y reglas que los caracterizan (Ostrom, 1990; Jentoft, 2004). A partir de ello, la dinámica (refiriéndonos sólo a los aspectos más relevantes económicamente) se centrará en el análisis de los procesos de gestión, información, de-cisión, vigilancia y control, así como de las relaciones con el entorno (Mc Ginnis y Ostrom, 2014).

Aplicando esto a la situación en Europa, y de acuerdo con lo señalado en apartados anteriores, podemos seleccionar tres situaciones básicas (no necesariamente exclusivas) para entender la variedad y la complejidad: recursos cercanos/pesquerías artesanales; recursos en aguas comuni-tarias/gestión europea; recursos en alta mar/gestión internacional (cuadro 2).

Cuadro 2. Selección de situaciones tipo en la pesca europea

Escenarios pesqueros———————————

Sistemas y niveles

Pesqueríasartesanales y ámbito local

Pesqueríasen aguas comunitarias

Pesqueríasen aguas internacionales

y terceros países

Sistemas de recursos

1. Especies sedentarias (pesca a pequeña escala, marisqueo, cultivos a flote).

2. Especies móviles (pesquerías a pequeña escala).

3. Reservas marinas (áreas marinas protegidas).

1. Especies en la ZEE (pesquerías con presencia de flotas de altura de varios países).

2. Especies que pueden moverse en espacios transfronterizos de países comunitarios.

1. Especies en alta mar (pesquerías de túnidos, etc., que se mueven fuera de las ZEE).

2. Especies que se mueven en espacios transfronterizos o transzonales.

3. Especies en ZEE de terceros países.

Sistema de gobernanza: nivel constitucional

Competencias estatales (aguas marinas interiores o aguas próximas).

Competencias asumidas por la Unión Europea.

Competencias que corresponden a un tercer país o a un organismo internacional dependiente de las NN.UU.

Sistema de gobernanza: nivel de acción colectiva

Posibles regímenes para usuarios: recursos compartidos o en propiedad común; concesiones administrativas, autorizaciones.Posibles agentes: pescadores individuales, OO.PP., otras asociaciones (cofradías en España), GAC.

Posibles regímenes para usuarios: licencias de pesca, TAC y cuotas; posibles derechos individuales transferibles con restricciones por país.Posibles agentes: pescadores individuales, OO.PP., asociaciones y clústeres empresariales, RAC.

Posibles regímenes para usuarios: licencias de pesca, TAC y cuotas; posibles derechos individuales transferibles con restricciones por país.Posibles agentes: pescadores individuales, asociaciones y clústeres empresariales, representación UE en organismos internacionales: NAFO, ICCAT...

Sistema de gobernanza: nivel operacional

Líneas de acción de interés económico:- Gestión- Información- Decisión- Vigilancia y control- Relación con el entorno

Fuente: elaboración propia basada en Ostrom (1990) y MC Ginnis y Ostrom (2014)

En el cuadro que presentamos se sintetizan las principales variables que se deben conside-rar para describir estas situaciones. Combinaremos, en cada caso, factores a tener en cuenta en el sistema de recursos y en la definición de los agentes y reglas principales del sistema de

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gobernanza. Nos centraremos en los niveles constitucionales y de acción colectiva, sin desarrollar el nivel operacional, dado el carácter genérico de este trabajo, donde no podemos desarrollar los estudios de caso que serán preceptivos a este tercer nivel.

En todo caso, al centrarnos en las interacciones sistema de recursos-sistema a gobernar, mar-ginamos otras tendencias económicas, especialmente las de carácter más global. Sus posibles impactos serán objeto de estrategias adaptativas, tanto a nivel de empresas como de países. En ese sentido, se recogen en el cuadro menciones a las políticas de estructuras y mercados.

En el nivel constitucional distinguimos las tres situaciones que hemos mencionado. En cual-quier caso, responden al encadenamiento de derechos previstos en el ordenamiento jurídico marítimo-pesquero a escala internacional. Al quedar áreas de alta mar y casos específicos fuera del ámbito de las 200 millas, se hizo preciso articular organismos (NAFO, ICCAT, etc.) con capacidad de regular las actividades pesqueras con concurrencia plurinacional, en régimen de compatibili-dad con las regulaciones nacionales en zonas contiguas. En las zonas de exclusividad, la compe-tencia fundamental de regulación corresponde a los Estados ribereños, y en el caso comunitario esas competencias fueron delegadas a la Comisión Europea. Aun así, en las áreas más próximas a las costas, la diversidad de casuísticas y de experiencias sociales de largo recorrido histórico recomendaba mantener las competencias de regulación en las instancias estatales o regionales que tradicionalmente las habían ejercido. De ahí esas diferencias que recogemos en el cuadro.

El nivel de acción colectiva se configura como la confluencia de las normas de regulación emanadas de las instancias competentes como de aquellas otras, fruto de la interacción de los agentes sociales con los organismos reguladores o entre ellos mismos (Caballero et al., 2012, 2014).

En el caso de las pesquerías artesanales, las normas suelen guardar relación con situaciones históricas previas, a veces de largo recorrido (Jentoft y Chuenpagdee, 2015). Así, entre los po-sibles regímenes para usuarios encontramos, por ejemplo, situaciones de recursos compartidos o en propiedad común, junto a situaciones de concesiones administrativas o autorizaciones exclusivas para desarrollar la actividad u ocupar un determinado espacio. Paralelamente, al referirnos a los posibles agentes, distinguimos acciones (o pescadores) individuales, y acciones propiamente colectivas, en las que se integran las primeras. Podemos considerar, en este sentido, OO.PP., u otras asociaciones, como las cofradías en España, o también agentes de alcance no exclusivamente pesquero, ya sean surgidos de la iniciativa comunitaria, como los GAC, o de la propia iniciativa local.

En el caso de las pesquerías comunitarias, en el punto de partida de la definición de la PPC se mostraban dos ejes principales: la búsqueda de un equilibrio entre países socios (y sus pescadores) y la búsqueda de un desarrollo sostenible en el sector (sostenibilidad de recursos y autosuficiencia de los pescadores). El primer objetivo se trató de mantener aplicando el principio de estabilidad relativa, mencionado más arriba, escogiendo como instrumento básico inicial el sistema de TAC y cuotas, que como hemos señalado tuvo que ser revisado y complementado. Hemos visto tam-bién que la última reforma de la PPC abre el camino al uso de derechos transferibles de pesca. El segundo objetivo (que es igualmente de aplicación al caso anterior) también tuvo que ser revisado, introduciendo correcciones normativas: la gestión por ecosistemas y la adaptación a políticas y objetivos integrales están en la base de las nuevas tendencias. En paralelo, las políticas de estructuras y mercados desarrollaron instrumentos y normativas para protección e incentivos de los pescadores. En cuanto a los agentes implicados, la principal diferencia respecto al primer caso se sitúa en la dimensión de las unidades y la cultura empresarial. Las experiencias asociativas

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(asociaciones y clústeres empresariales) son, en el mismo sentido, de mayor envergadura y con más capacidad de presión (Caballero et al., 2012, 2014). Esta capacidad es importante para la influencia en los propios organismos comunitarios, como los RAC.

El tercer tipo seleccionado parte de una situación distinta en cuanto al origen de las normas, pero comparte bastantes principios y agentes con el caso anterior. Como en este, se respeta la presencia histórica en las normas de reparto y se exhibe como criterio básico la sostenibilidad. Pero la capacidad de la UE para establecer normativa de acción aquí se diluye, e incluso puede haber iniciativas diferenciadas por países (sistemas de derechos, etc.) si la regulación internacio-nal lo permite. En el caso de los acuerdos internacionales para faenar en caladeros de terceros países, estos pueden establecer restricciones significativas para las estrategias de los pescadores.

Finalmente, en cuanto al nivel operacional, y por las razones ya señaladas, nos limitamos a describir cuáles son las principales líneas de acción de interés económico que deberíamos tener en cuenta (Mc Ginnis y Ostrom, 2014). Son estas: gestión, información, sistemas de decisión, vigilancia y control, relación con el entorno. En relación con ellas, se deciden, por ejemplo, es-trategias en producción, comercialización o inversión; también en aspectos de asistencia social o igualdad; adopción de cambios en tratamiento de la información (equipos y redes); o formas de participación en los sistemas de vigilancia y control.

No obstante, es en este nivel donde se producen los esfuerzos más evidentes de adaptación a los cambios relacionados con los procesos de globalización. Por el contrario, en otros niveles los cambios normativos requieren procesos más lentos, y aún más en escenarios complejos.

5 CONCLUSIONESResaltamos ahora algunas de las cuestiones más relevantes en este análisis, añadiendo alguna

reflexión adicional:1. La gobernanza en actividades referidas al medio marino está en primer lugar relacionada

con las peculiaridades del medio y con la problemática derivada de esa singularidad. La evolución de las condiciones institucionales, las interacciones entre las distintas actividades humanas en el medio, o el incremento en los últimos decenios de la presencia humana con niveles crecientes de intensidad son factores que necesitan soluciones diferenciadas y específicas.

2. Concretando más en el aspecto objeto de este análisis, la pesca y la acuicultura, destaca-mos los problemas derivados de la heterogeneidad de situaciones que encontramos en la pesca artesanal frente a la casuística de la pesca a larga distancia con fundamentos empresariales e institucionales diferentes.

3. En el caso europeo, se incluye además la problemática propia de la heterogeneidad de países socios y de las dificultades de articulación de la política común, con objetivos a veces difíciles de armonizar (sostenibilidad o políticas de recursos, estructuras y mercados).

4. A las dificultades de armonizar intereses y objetivos propios del escenario interno euro-peo se unen los problemas derivados de la globalización y la dinámica a escala internacional. En ese escenario más amplio se detectan tendencias que repercuten, a su vez, en el escenario europeo. Destacamos en ese sentido: i) el incremento en la intensidad en la explotación en todos los océanos y áreas geográficas, ii) la incorporación con pujanza de países en desarrollo a la producción y comercio mundial de productos pesqueros (al amparo de acuerdos comerciales o de cooperación internacional), iii) los cambios a escala empresarial (mayor dimensión, más internacionalización, redes más desarrolladas en la intermediación y distribución), iv) cambios en

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regulación, para abordar cuestiones aún pendientes (recursos transzonales o pesca IUU) o para buscar la adaptación adecuada a nuevos problemas (sostenibilidad de poblaciones de peces en riesgo, impactos del cambio climático...).

5. Este escenario plantea problemas específicos en la UE: unas políticas concebidas para el difícil equilibrio interior tienen dificultades para adaptarse a un escenario internacional cam-biante, mientras que algunos agentes individuales (empresas, organismos sociales, los propios países miembros) o incluso iniciativas en tratados internacionales de mayor alcance comercial y político han desarrollado estrategias propias. La UE y su PPC, por su propia naturaleza, sólo puede desarrollar su capacidad adaptativa con lentitud, al tiempo que tiene que resolver sus propias contradicciones entre objetivos e intereses. Todo ello pondrá a prueba la gobernanza comunitaria en materia de pesca y acuicultura.

6 AGRADECIMIENTOSEste trabajo gozó del apoyo del FEDER y de la Xunta de Galicia (GRC2014/022 y AGRUP

2015/08); Ministerio de Economía y Competitividad (ECO2014-52412-R y ECO2013-44436-R) y Parlamento Europeo (IP/B/PECH/IC/2016-068).

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Resumo: O imposto sobre o valor engadido (IVE), actualmente vixente nuns 164 países, é, sen dúbida, o tributo de maior éxito a escala mundial. É un imposto con vantaxes incuestionables, como o seu signi-ficativo potencial recadatorio, a súa neutralidade respecto da estruturación dos procesos produtivos e do comercio internacional e o seu importante grao de harmonización, en particular na Unión Europea. Non obstante, tamén é un tributo que leva consigo niveis de incumprimento preocupantes –especialmente nas operacións transfronteirizas e nas operacións realizadas por vía electrónica–. Este problema vese agravado pola facilidade na mobilidade e a deslocalización dos axentes económicos e das súas actividades, así como pola crecente utilización de formas desmaterializadas de efectuar operacións e transaccións empregando as novas tecnoloxías. Partindo da análise desta realidade e das súas implicacións, neste traballo intentamos afondar nos retos que se lles formulan aos Estados membros en relación co actual sistema do IVE, coa finalidade de atopar o equilibrio necesario entre a realidade asociada a unha crecente globalización das economías –que crea novas oportunidades para os cidadáns e os axentes económicos– e a necesidade de garantir a suxeición ao imposto desas operacións, minorando a perda de recadación, ao tempo que se garante a igualdade de competencia para os operadores económicos.Palabras clave: IVE, fiscalidade internacional, fenda fiscal, fraude internacional no IVE, harmonización fiscal.

Resumen: El impuesto sobre el valor añadido (IVA), actualmente vigente en unos 164 países, es, sin duda, el tributo de mayor éxito a escala mundial. Es un impuesto con ventajas incuestionables, como su significativo




Vat and globalization: the existing duality between a global economy and the local management on the tax

CARLOS DUARTE TRAVANCA

Coordinador Científico para el Área de Fiscalidad - Católica Porto Business SchoolCoordinador del Equipo de Expertos del IVA de laUnidad de los Grandes Contribuyentes - Autoridad Tributaria [email protected]

MIGUEL A. VÁZQUEZ TAÍN

Facultad de Ciencias EconómicasUniversidad de Santiago de [email protected]


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Carlos Duarte Travanca y Miguel A. Vázquez Taín


potencial recaudatorio, su neutralidad respecto de la estructuración de los procesos productivos y del comer-cio internacional y su importante grado de armonización, en particular en la Unión Europea. No obstante, también es un tributo que lleva aparejado niveles de incumplimiento preocupantes –especialmente en las operaciones transfronterizas y en las operaciones realizadas por vía electrónica–. Este problema se ve agravado por la facilidad en la movilidad y la deslocalización de los agentes económicos y de sus actividades, así como por la creciente utilización de formas desmaterializadas de efectuar operaciones y transacciones usando las nuevas tecnologías. Partiendo del análisis de esta realidad y de sus implicaciones, en este trabajo intentamos profundizar en los retos que se les plantean a los Estados miembros en relación con el actual sistema del IVA, con la finalidad de encontrar el equilibrio necesario entre la realidad asociada a una creciente globalización de las economías –que crea nuevas oportunidades para los ciudadanos y los agentes económicos– y la necesidad de garantizar la sujeción al impuesto de esas operaciones, minorando la pérdida de recaudación, al tiempo que se garantiza la igualdad de competencia para los operadores económicos.Palabras clave: IVA, fiscalidad internacional, brecha fiscal, fraude internacional en el IVA, armonización fiscal.

Abstract: The value added tax (VAT), currently in force in some 164 countries, is undoubtedly the most successful tribute in the world. It is a tax with unquestionable advantages, such as its significant collection potential, its neutrality regarding the structuring of production processes and international trade and its important degree of harmonization, particularly in the European Union. However, it is also a tribute that leads to worrying levels of non-compliance –especially in cross-border transactions and in electronic transactions–. This problem is aggravated by the ease in the mobility and relocation of economic agents and their activities, as well as by the increasing use of dematerialized forms of operations and transactions using new technologies. Starting from the analysis of this reality and its implications, in this work we try to deepen the challenges that the Member States have in relation to the current VAT system, in order to find the necessary balance between the reality associated with a growing globalization of economies –creating new opportunities for citizens and economic agents– and the need to ensure taxation of such operations, reducing the loss of revenue, while ensuring equal competition for economic operators.Key words: VAT, international taxation, tax gap, international fraud on VAT, fiscal harmonization.

Sumario: 1 Introducción. 2 La importancia del IVA en los Estados miembros. 3 La brecha en el IVA –VAT Gap– en la UE. 4 Problemática actual del sistema del IVA en la UE. Especial referencia a las implicaciones asociadas a la globalización de la economía. 4.1 Complejidad, inseguridad jurídica y costes de adminis-tración. 4.2 Necesidad de una mayor armonización. 4.3 Sistema provisional. 4.4 Pérdidas de recaudación y vulnerabilidad del sistema al fraude. 5 Conclusiones. 6 Bibliografía.

1 INTRODUCCIÓNEl proceso de internacionalización de la economía, conjuntamente con la competencia cada

vez más intensa de las regiones emergentes en el marco de la economía mundial, unido a los rápidos cambios en los modelos de negocio y a los avances técnicos, constituyen nuevos desafíos que requieren de los agentes económicos –tanto públicos como privados– una cada vez mayor capacidad de adaptación a la realidad en la que operan.

Este nuevo paradigma de la globalización plantea también importantes desafíos a los viejos sistemas fiscales, que se revelan, en muchos casos, desajustados de las realidades a las que preten-den encuadrar y gravar. Son en bastantes aspectos sistemas anacrónicos, que resultan ineficaces e ineficientes desde el punto de vista de los ingresos y, además, crean barreras al comercio interna-cional de bienes y servicios o al desarrollo de actividades de carácter internacional. Junto a esto, la crisis económica ha emplazado a los Estados a un doble reto en el ámbito de sus políticas, a saber, el de ayudar al crecimiento económico de forma sostenible y el de la consolidación de sus finanzas públicas. La propia Comisión Europea (CE) ha explicitado reiteradamente que las políticas fiscales representan un mecanismo importante para superar dichos retos, siendo preciso prestar una mayor atención al diseño y organización de los sistemas impositivos para hacerlos más eficaces, eficientes y equitativos, y esto es especialmente cierto en lo relativo al sistema del IVA de la Unión Europea (UE)1.

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El IVA, como impuesto basado en el consumo, constituye un elemento esencial en este sen-tido, al configurarse como una de las claves de la política europea para conformar un mercado único más desarrollado y justo que facilite el crecimiento económico y la creación de empleo. Además, este tributo se ha asentado como una fuente de ingresos principal y con una tendencia creciente, tanto para los Estados, recaudadores directos y beneficiarios últimos de este, como para la propia UE, al constituir, de forma indirecta, uno de sus recursos propios. Recordemos que las aportaciones de los Estados al presupuesto de la UE se calculan en función de las bases armonizadas del IVA de cada país.

No obstante, el sistema del IVA en el conjunto de la UE no ha evolucionado al ritmo al que lo han hecho los cambios y retos asociados a la globalización de la economía. Su actual configura-ción, concebida como un sistema transitorio que ya perdura más de 25 años, presenta una gran complejidad y fragmentación, con 28 regímenes nacionales distintos, que hace que se perciba como uno de los principales obstáculos para el desarrollo de un comercio intracomunitario efi-ciente, lo que impide la materialización de un auténtico mercado único, al tiempo que facilita el incumplimiento de las obligaciones relacionadas con este impuesto. Dicho incumplimiento, además de suponer una falta de equidad para el sistema, merma los ingresos de los Estados en un momento en el que su necesidad es de lo más imperiosa.

Resulta ineludible una reflexión en profundidad sobre la evolución y la realidad actual del sistema del IVA en el ámbito de la UE, analizando su adecuación al contexto económico actual y a los objetivos de los Estados y de la UE en relación con el mercado único y la consolidación de los presupuestos públicos, que permita detectar sus debilidades y planificar su necesaria confi-guración futura. En ese análisis lleva trabajando la CE de forma importante en los últimos años, pero apremia la necesidad de adoptar e implementar ya las medidas derivadas de esa reflexión.

En esa línea, con este trabajo pretendemos contribuir al debate abierto sobre la problemática actual del sistema IVA en la UE, para lo cual, además de esta introducción, recogemos la importancia de este tributo dentro de los ingresos públicos, así como su evolución en los últimos años –apartado segundo–, evaluamos la falta de eficacia y eficiencia, en términos de pérdida de recaudación, para lo que analizamos las brechas fiscales –apartado tercero–, y posteriormente nos centramos en los principales aspectos de la problemática que actualmente presenta el impuesto en relación con la nueva realidad económica que supone la globalización, parte de los cuales pueden explicar las pérdidas de recaudación del impuesto, valorando las propuestas que en este momento se empiezan a configurar de cara a la adaptación del sistema del IVA en la UE al contexto económico actual y futuro. Finalmente, realizamos un resumen de todo lo anterior a modo de conclusiones.

2 LA IMPORTANCIA DEL IVA EN LOS ESTADOS MIEMBROSEn el año 2015, la media ponderada de los ingresos procedentes del IVA representaba el 17,6 %

de los ingresos impositivos totales de los Estados miembros de la UE, lo que en términos de su pro-ducto interior bruto (PIB) suponía un 7 %. Como se observa en el gráfico 1, desde el año 1995 los ingresos por el IVA en el conjunto de la UE, tanto en términos de PIB como respecto de los ingresos totales, presentan una tendencia creciente, únicamente truncada en los años 2008 y 2009 por los efectos de la crisis económica sobre el consumo, recuperándose rápidamente en los años siguientes, fruto de las medidas que los gobiernos tomaron incrementando la presión fiscal con el objetivo de hacer frente a los desequilibrios que aquella causó en sus presupuestos. Si comparamos las cifras del año 2015 con las de 1995, podemos ver que la recaudación por el IVA ha aumentado en 0,6

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puntos del PIB y en 1,4 puntos en los ingresos impositivos totales, lo que lo configura como un impuesto que no sólo tiene un peso muy importante dentro de los ingresos fiscales de los países, sino que además ha ganado protagonismo dentro de estos en los últimos años.

Gráfico 1. Evolución de los ingresos por IVA en la UE

׀ Vol. 12_n. 2_2017 ׀ ISSN: 1887-0287 ׀ Administración & Cidadanía (A&C) ׀


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EvolucióningresosporIVAenlaUE

%TotalIngresos

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Fuente: Eurostat (2016)

Gráfico 2. Evolución de los ingresos por IVA en España y Portugal

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1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015

EvolucióningresosporIVAenEspañayPortugal

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Nos parece interesante singularizar la evolución de los ingresos por IVA en España y Portugal –a modo de ejemplo próximo, gráfico 2–, constatando una tendencia similar, en lo que a la evolución se refiere, a la del resto de Estados de la UE, aunque con diferencias significativas entre los dos países. En Portugal, el peso de los ingresos por IVA –que representan el 8,6 % del PIB y el 23,1 % de los ingresos totales– es significativamente mayor que en España –6,5 % del PIB y 18,8 % de los ingresos–, situándose por encima de la media de la UE y mostrando una menor sensibilidad a los efectos de la crisis económica, aunque, a diferencia de España, sufrió una se-gunda caída de ingresos por la desaceleración de su economía en el año 2013.




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EvolucióningresosporIVAenEspañayPortugal

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Aunque la tendencia reflejada en los gráficos antes referidos es, con carácter general, común al conjunto de los países de la UE, existen diferencias significativas entre los Estados miembros,

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como se observa en los gráficos 3 y 4. Así, nos encontramos con países como Chipre, Letonia, Estonia, Lituania, Rumanía, Bulgaria y Croacia en los que los ingresos por IVA representan más del 25 % de sus ingresos tributarios totales, y países como Italia, Bélgica o Francia en los que no alcanzan el 15 % de los mismos. Cuando analizamos los ingresos por IVA en términos del PIB de cada país, aunque se constatan cambios significativos en las posiciones, las diferencias entre países marcan una tendencia similar. Hemos de destacar la posición de España en estas variables, que se posiciona como segundo Estado miembro con menor peso de los ingresos por IVA en términos de PIB.

Gráfico 3. Ingresos por IVA en % sobre el total de ingresos. (Media 2011/15)



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IngresosporIVAen%sobreeltotaldeingresos.(Media2011/15)


Gráfico 4. Ingresos por IVA en % del PIB. (Media 2011/15)

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IngresosporIVAen%sobreeltotaldeingresos.(Media2011/15)



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IngresosporIVAen%delPIB.(Media2011/15)



A la hora de profundizar en la evolución y las diferencias en los ingresos por el IVA en los países de la UE, puede resultar clarificador analizar sus tipos impositivos, centrándonos en el tipo general. En lo relativo a los cambios en dicho tipo impositivo en los últimos años, se constata

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un significativo incremento a partir del año 2009, situándose ahora su promedio en el 21,5 %, frente al 19,3 % del año 2000, lo que supone un incremento de un 11,3 %, 2,2 puntos más. Esta evolución ha minorado significativamente la dispersión en los tipos generales entre países, pasando su coeficiente de variación del 17,6 en el año 2000 al 11,1 en el año 2017 (ver gráfico 5).

Gráfico 5. Evolución del tipo general del IVA en la UE



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EvoluciónTipoGeneraldelIVAenlaUE

Promedio

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Fuente: Elaboración propia a partir de Taxation Trends in the European Union (2017)

Gráfico 6. Tipo general del IVA en la UE. 2017

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TipoGeneraldelIVAenlaUE.2017

Fuente: Taxation Trends in the European Union (2017)


Pese a la caída en la dispersión entre los tipos impositivos, aún existen diferencias signifi-cativas entre los países, no sólo en lo que al tipo general se refiere –que varía entre el 17 % de Luxemburgo y el 27 % de Hungría, ver gráfico 6–, sino también en la configuración de los tipos reducidos y los superreducidos –ver cuadro 1–, y, lo que es aún más importante y no analizamos en este trabajo, en la asignación que cada país realiza de las distintas operaciones de entregas de bienes o de prestaciones de servicios a cada uno de los tipos impositivos, verdadera explicación de las diferencias entre países.




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TipoGeneraldelIVAenlaUE.2017



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Cuadro 1. Tipos impositivos del IVA en la UE. 2017

Estado miembro

Código Tipo superreducido

Tipo reducido Tipo general

Alemania DE - 7 19

Austria AT - 10 / 13 20

Bélgica BE - 6 / 12 21

Bulgaria BG - 9 20

Chipre CY - 5 / 9 19

Croacia HR - 5 / 13 25

Dinamarca DK - - 25

Eslovaquia SK - 10 20

Eslovenia SI - 9,5 22

Estonia EE - 9 20

España ES 4 10 21

Finlandia FI - 10 / 14 24

Francia FR 2,1 5,5 / 10 20

Grecia EL - 6 / 13 24

Holanda NL - 6 21

Hungría HU - 5 / 18 27

Irlanda IE 4,8 9 / 13,5 23

Italia IT 4 5 / 10 22

Letonia LV - 12 21

Lituania LT - 5 / 9 21

Luxemburgo LU 3 8 17

Malta MT - 5 / 7 18

Polonia PL - 5 / 8 23

Portugal PT - 6 / 13 23

Reino Unido UK - 5 20

Rep. Checa CZ - 10 / 15 21

Rumanía RO - 5 / 9 19

Suecia SE - 6 / 12 25

Situación a 1 de enero de 2017 Fuente:http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/tax-

ation/vat/how_vat_works/rates/vat_rates_en.pdf

Para profundizar en el análisis de las diferencias en los tipos impositivos y de los ingresos por el IVA entre países, nos parece adecuado definir y aplicar algún índice de productividad en dicho impuesto. En este sentido, si calculamos la recaudación en términos del PIB por cada punto del tipo impositivo del IVA, considerando únicamente el tipo general, se observan diver-gencias importantes que guardan cierta relación con la importancia relativa de los ingresos por el IVA en los Estados: la productividad es justamente el doble en el país que presenta el valor más alto –Croacia, ver gráfico 7–, que aquel en el que el IVA es menos productivo –Irlanda–, con una variabilidad de este indicador, medida como la desviación típica en relación con la media

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europea, de 17,7. Debe destacarse que la variabilidad de la productividad, medida de la forma indicada, se ha incrementado desde el 14,2 en el año 2000 hasta el 18,9 en el año 2008, años de fuerte crecimiento de los ingresos en línea con la evolución de la economía, para disminuir a continuación, con la caída inicial de ingresos y la recuperación posterior fruto de las medidas tomadas por los gobiernos, hasta 16,9 del año 2015.

Gráfico 7. Índice de productividad del IVA en la UE



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ProductividaddelIVAenlaUE.(Media2011/15)


Gráfico 8. Brecha del IVA en los países de la UE

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BrechadelIVA

2014 2015 Media2015

Fuente: Study and Reports on the VAT Gap in the EU-28 Member States: 2017 Final Report


Aunque parte de estas diferencias en los ingresos y en la productividad del IVA pueden estar explicadas por el distinto peso del consumo en el PIB entre países y las variaciones en los tipos impositivos, una cuantía significativa de las mismas tiene su origen, sin duda, en el desigual gravamen de los distintos bienes y servicios, aplicando exenciones o tipos reducidos, así como por el grado de éxito en la gestión del impuesto y, con ello, en la lucha contra el fraude fiscal. Además, la problemática que presenta actualmente el sistema del IVA en la UE, aunque afecte a todos los países, seguramente tenga una incidencia diferente en cada uno de ellos.

3 LA BRECHA EN EL IVA –VAT GAP– EN LA UELa estimación de la diferencia entre los impuestos efectivamente recaudados y la teórica

cuantía que debería ser ingresada, si se aplicase correctamente la normativa y la Administración tributaria tuviese la eficacia suficiente para garantizar dicha recaudación, ha sido objeto de una atención creciente en los últimos años por parte de los gobiernos, buscando inicialmente una cuantificación, como paso previo a identificar los factores que están detrás para poder hacerles frente y minorar esa brecha.

La CE ha sido especialmente activa en este sentido, y desde el año 20132 la Dirección General de Impuestos y Mercado Único viene encargando la realización de informes sobre la brecha en el IVA –VAT Gap–, contando en este momento con estimaciones para el período 2011-2015.

La brecha en el IVA se puede definir como la diferencia entre la suma de ingresos por IVA efec-tivamente recaudados y la teórica cuantía que previsiblemente debería ser recaudada teniendo en cuenta la realidad económica de los Estados miembros y la normativa en vigor en este impuesto. En concreto, en los estudios de la CE se define esta brecha como la diferencia entre la deuda fiscal total derivada del IVA, en referencia a la teórica deuda fiscal total por este impuesto –VAT

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total theoretical liability (VTTL)– y la cuantía realmente recaudada. Esta definición de brecha en el IVA no puede correlacionarse exclusivamente con una estimación del fraude fiscal o, por exten-sión, con situaciones de evasión o elusión en este impuesto. Otros factores como la insolvencia o quiebra de empresas, retrasos en el pago de los impuestos, omisiones negligentes, ineficacia o fallos de la gestión tributaria, etc., contribuyen a incrementar la pérdida de recaudación en el IVA.

Se pueden hacer cálculos complementarios a la brecha antes definida, estimando también la diferencia entre esa teórica deuda tributaria derivada del IVA –VTTL– y lo que sería la recauda-ción “ideal” por este impuesto, que se conseguiría aplicando el tipo general del IVA al consumo final, eliminando los efectos de los tipos reducidos y las exenciones. Es lo que se conoce como la “brecha política”, al ser resultado de las decisiones propias de los gobiernos, y cuantifica los ingresos adicionales que un Estado podría recaudar si aplicase un gravamen uniforme a todos los bienes y servicios3.

Para las pretensiones de este trabajo, nos parece más apropiado centrarnos en los cálculos de la primera variante de brecha fiscal, que en el informe encargado por la CE publicado en 2017 presenta una información homogénea y actualizada para el período 2011-20154. La metodología aplicada se basa en un enfoque descendente, calculando la recaudación teórica del IVA a partir de las cuentas nacionales relativas a la oferta y a la demanda. En concreto, la teórica deuda tributaria considera los gastos finales de los hogares, el sector público y las entidades sin fines lucrativos; el IVA no deducible de los consumos intermedios en operaciones exentas; y el IVA de la formación bruta de capital y de los sectores exentos. Todo ello teniendo en cuenta la regulación específica en materia del IVA de cada uno de los Estados.

Los resultados de las estimaciones sorprenden por su cuantía: en el año 2015 los países de la UE dejaron de ingresar 151,5 mil millones de euros. Con una recaudación teórica estimada de 1,187 billones de euros, los ingresos reales por IVA tan sólo alcanzaron 1,035 billones de euros, lo que supone una pérdida del 12 % de los ingresos posibles. Es significativa la diferencia entre Estados miembros, con brechas que van desde el 42 % de Rumanía hasta el -1,4 % de Suecia5 (ver gráfico 8).




0,00

0,10

0,20

0,30

0,40

0,50

Irlanda

Italia

España

Grecia

Polonia

Holand

aEslovaqu

iaBélgica

Rumanía

ReinoUnido

Hungría

Letonia

Francia

Rep.Checa

Suecia

Portugal

Lituania

Alem

ania

Dinamarca

Austria

Finlandia

Eslovenia

Malta

Estonia

Bulgaria

Chipre

Luxenb

urgo

Croacia

ProductividaddelIVAenlaUE.(Media2011/15)



-5

0

5

10

15

20

25

30

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40

45

50

BrechadelIVA

2014 2015 Media2015



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Si analizamos la evolución durante el período referido –ver gráfico 9–, en el conjunto de los Estados miembros la recaudación real por el IVA se ha incrementado, en términos nominales, de media en un 14,5 % entre los años 2011 y 2015, frente a un aumento de la recaudación teórica del 12,9 %, lo que permitió minorar la brecha fiscal por IVA del 13,8 % al 12,6 %. En todo caso, es resaltable el incremento experimentado inicialmente en los años 2012 y 2013 hasta alcanzar el 14,6 % en este último año, para disminuir posteriormente de forma importante en el 2014 y 2015.

Gráfico 9. Brecha del IVA en la UE



13,8%

14,5% 14,6%

13,9%

12,6%

11,5%

12,0%

12,5%

13,0%

13,5%

14,0%

14,5%

15,0%

0

200.000

400.000

600.000

800.000

1.000.000

1.200.000

1.400.000

2011 2012 2013 2014 2015

BrechadelIVAenlaUniónEuropea

BrechaIVA(%) Recaud.Teórica Recaud.Efectiva


Gráfico 10. Brecha del IVA en España

13,4%

9,7%11,6%

8,3%

3,5%

0,0%

2,0%

4,0%

6,0%

8,0%

10,0%

12,0%

14,0%

16,0%

0

10.000

20.000

30.000

40.000

50.000

60.000

70.000

80.000

2011 2012 2013 2014 2015

BrechadelIVAenEspaña




Recogiendo las brechas fiscales en el IVA en España y Portugal separadamente –ver gráficos 10 y 11–, constatamos un comportamiento similar al del conjunto de la UE en lo que a su reducción se refiere, que en el caso de España es muy significativo, hasta situarse en el año 2015 en tan sólo el 3,5 % de los ingresos teóricos, una cuarta parte de la media del conjunto de los Estados miembros. Portugal, con una brecha fiscal del 11,5 %, se posiciona más en línea con el resto de los países de la UE, aunque situándose ligeramente por debajo de su media.




13,8%

14,5% 14,6%

13,9%

12,6%

11,5%

12,0%

12,5%

13,0%

13,5%

14,0%

14,5%

15,0%

0

200.000

400.000

600.000

800.000

1.000.000

1.200.000

1.400.000

2011 2012 2013 2014 2015

BrechadelIVAenlaUniónEuropea




13,4%

9,7%11,6%

8,3%

3,5%

0,0%

2,0%

4,0%

6,0%

8,0%

10,0%

12,0%

14,0%

16,0%

0

10.000

20.000

30.000

40.000

50.000

60.000

70.000

80.000

2011 2012 2013 2014 2015

BrechadelIVAenEspaña




_233



Gráfico 11. Brecha del IVA en Portugal


Gráfico 11. Brecha del IVA en Portugal

13,3%

15,6% 15,8%

13,2%11,5%

0,0%2,0%4,0%6,0%8,0%10,0%12,0%14,0%16,0%18,0%

0

5.000

10.000

15.000

20.000

2011 2012 2013 2014 2015

BrechadelIVAenPortugal




Tanto las significativas diferencias entre países como los fuertes cambios en alguno de ellos de un ejercicio a otro ponen de manifiesto la necesidad de mejorar la metodología y, sobre todo, la información económica que sirve de base para esta, con problemas de homogeneización entre Estados, y de fiabilidad y homologación en algunos casos. Por este motivo, la información que suministran los cálculos de las brechas fiscales debe valorarse con cautela, considerándola más bien un índice de la eficiencia general del sistema del IVA y un indicador de la capacidad de las administraciones tributarias de los países para aplicar su normativa y recaudar el impuesto correspondiente.

En todo caso, sí es verdad que, ya sea derivado del comportamiento de los contribuyentes, de la ineficiencia del propio sistema del IVA o la ineficacia de los sistemas tributarios, y al margen de su cuantía exacta, los niveles de brecha fiscal del IVA en la UE suponen un importante problema para los Estados miembros, que ven limitadas sus capacidades económicas, al tiempo que genera inequidad. Estos niveles de brechas fiscales también ponen de manifiesto una ineficiencia en el funcionamiento del mercado único, al presuponer la existencia de factores que son la causa de aquellas relacionados con la operativa asociada a este.

4 PROBLEMÁTICA ACTUAL DEL SISTEMA DEL IVA EN LA UE. ES-PECIAL REFERENCIA A LAS IMPLICACIONES ASOCIADAS A LA GLOBALIZACIÓN DE LA ECONOMÍA

Han pasado más de 25 años desde la implementación del mercado único y la adaptación del sistema del IVA en la UE a lo que implicaba esa nueva realidad y, aunque durante este tiempo se han introducido modificaciones en la normativa, aquel presenta una serie de problemas, parte de los cuales quedan claramente en evidencia tras el análisis de los datos realizado en apartados anteriores, que requieren ser evaluados y corregidos con el objetivo de minimizar su impacto, tanto en términos de recaudación como de eficiencia y eficacia del sistema. Agrupamos y de-sarrollamos de forma resumida en este apartado dicha problemática, haciendo referencia a las principales medidas necesarias para su solución.

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4.1 Complejidad, inseguridad jurídica y costes de administraciónLa fragmentación del sistema común del IVA en la UE, con 28 regímenes nacionales distintos,

además de dificultar la materialización de un mercado único eficiente, introduce un exceso de complejidad que se traduce en un incremento de los costes de cumplimiento y en una mayor inseguridad jurídica. La divergencia en materia normativa, pero también en todo lo relativo al funcionamiento de las administraciones tributarias, aumenta los costes de desempeño de los sujetos pasivos, y esto es especialmente significativo en las operaciones intra-UE.

La propia CE6 maneja estimaciones de costes para las empresas asociados a sus obligaciones en materia del IVA que oscilan entre el 2 % y el 8 % de lo recaudado7, avanzando que, si se eliminasen las obligaciones de carácter nacional más estrictas que las exigidas inicialmente por la propia UE o se redujesen en un 10 % las discrepancias entre los Estados miembros en lo con-cerniente a los procedimientos administrativos, se podría facilitar un incremento del comercio intracomunitario de entre el 2,6 % y el 3,7 %, lo que supondría un crecimiento del PIB del 0,2 % al 0,4 %.

Esta complejidad afecta principalmente a las pequeñas y medianas empresas (pymes), que cuentan con menos recursos para hacer frente a las dificultades derivadas de la divergencia en las normas y la complejidad en el cumplimiento de las obligaciones asociadas a las operaciones intracomunitarias. Este problema les supone costes relativamente altos, lo que genera una pér-dida de competitividad que limita su capacidad de expansión en el ámbito comunitario y, con ello, de crecimiento en tamaño, con todo lo que ello implica para el desarrollo de las economías.

Se han dado pasos en los últimos años en la simplificación del sistema, como la implemen-tación de la “miniventanilla única” para los proveedores de servicios de telecomunicaciones, de radiodifusión o televisión y electrónicos a los consumidores finales en la UE, pero resultan necesarias medidas adicionales, muchas de ellas reiteradamente propuestas, pero que requieren de un mayor empeño en su implementación. Entre estas nos parece oportuno destacar:

- La necesidad de facilitar el acceso de los operadores a una información exacta, fiable y pun-tual sobre el funcionamiento del sistema del IVA en cada uno de los Estados miembros. Aunque el objetivo final debe ser el de una mayor equiparación en los procedimientos tributarios, mientras este no se materialice resulta importante un conocimiento veraz y fiable de la operativa, máxime cuando las distintas lenguas actúan como una dificultad añadida.

- Mejorar la definición y la interpretación de la normativa europea en materia del IVA, con-cienciando a todos los agentes implicados, Consejo, Comisión Europea y operadores, de que las buenas prácticas en este sentido permitirán reducir los costes de cumplimiento sin afectar a los ingresos derivados del impuesto.

- Debe avanzarse en la homogeneización de las obligaciones formales. Aunque se ha avanza-do en materia de facturación, principalmente con la factura electrónica, el resto de las obligacio-nes de documentación e información siguen presentando diferencias entre países que obligan a las empresas a incurrir en costes adicionales para su adaptación a la realidad de cada uno de ellos.

- Aprovechar mejor las nuevas tecnologías digitales para que la operativa del impuesto sea más ágil y sencilla, lo que también reduciría significativamente los costes.

En resumen, avanzar en la simplificación de los procedimientos y de la normativa, así como garantizar la mayor seguridad respecto de esta última, reduciría los costes operativos para los contribuyentes y para las propias administraciones tributarias, lo que facilitaría el cumplimiento por parte de los primeros e incrementaría los ingresos netos de los gobiernos, aumentando así la eficiencia del sistema.

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4.2 Necesidad de una mayor armonización

La armonización de las bases imponibles y de los tipos impositivos son objetivos planteados reiteradamente pero que todavía distan mucho de ser una realidad plena. Aunque se han dado pasos en la equiparación y ampliación del ámbito cubierto por las bases imponibles –integrando ciertas actividades del sector público y minorando exenciones, con la finalidad de eliminar parte del tratamiento diferenciado de determinadas operaciones–, son menores los avances en el es-tablecimiento de una estructura de tipos impositivos acorde con una realidad económica global.

La normativa actual otorga libertad a los Estados miembros para fijar los tipos impositivos del IVA, lo que ha dado lugar a unas diferencias –como hemos recogido en el apartado segundo– que generan distorsiones en la competencia y costes añadidos en el cumplimiento de las obligaciones. Esta problemática de los tipos impositivos, aunque en parte deriva de las importantes diferencias entre los tipos generales, viene motivada principalmente por la aplicación de tipos reducidos muy dispares y, sobre todo, por la delimitación de los bienes a los que se les aplican.

Existe un debate previo en relación con los tipos impositivos en el que se integran opiniones con arreglo a las cuales la aplicación de los tipos reducidos no es el instrumento más adecuado para el logro de los objetivos políticos, en especial si se pretende favorecer a los sectores sociales más necesitados o fomentar el consumo de bienes y servicios de carácter social.

En todo caso, al margen de su utilidad para alcanzar los objetivos que se les asignan, por la disparidad que generan en el gravamen de los bienes y servicios dentro de un mismo Estado, y entre estos, deberían ser objeto de una revisión que, aun sin eliminar la autonomía de los go-biernos, tenga como resultado una mayor armonización en este ámbito. Existe un consenso casi generalizado de que dicha revisión debería seguir estos principios rectores8:

- Supresión de los tipos reducidos que supongan un obstáculo para el correcto funciona-miento del mercado interior. Los cambios en el entorno económico pueden haber convertido en distorsionadores los tipos impositivos reducidos que en su momento tuvieron justificación.

- Eliminación de los tipos reducidos en los bienes y servicios cuyo consumo haya sido des-aconsejado por otras políticas de la UE, como es el caso de los consumos perjudiciales para el medio ambiente o la salud.

- Garantizar que los cambios tecnológicos y las nuevas formas de materializar las actividades empresariales asociadas a estos no den lugar a que los mismos bienes y servicios queden sujetos a tipos impositivos distintos en función de cómo se suministren.

El objetivo último es reducir las distorsiones que la falta de armonización de los tipos reducidos y de su adecuación a la realidad económica actual genera en el funcionamiento de los merca-dos. Las restricciones en su aplicación supondrían además un incremento en la recaudación que permitiría la reducción de los tipos generales o facilitaría la consolidación de las cuentas públicas.

4.3 Sistema provisional

Los Estados miembros asumieron en su día el compromiso de adaptar el sistema del IVA al mercado único, de tal forma que fuera gestionado en toda la UE del mismo modo que dentro de cada Estado miembro. Aún hoy la directiva del IVA9 estipula que la operativa del impuesto en relación con las operaciones intracomunitarias tiene un carácter transitorio, que debe ser sustituida por un sistema definitivo basado en el principio de tributación de los bienes y servicios en el Estado de origen.

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No obstante, como reconoce la propia CE en el Libro verde sobre el futuro del IVA10, existen razones de peso que explican por qué no se ha podido no ya implementarlo, sino incluso inten-tarlo. Estas son evidentes:

- Se requeriría una importante armonización de los tipos de IVA, que como vimos en el apar-tado anterior dista mucho de ser una realidad, para evitar que las diferencias entre estos influyan en las decisiones relativas a en dónde comprar, y ello no sólo para los particulares, sino también para las empresas, ya que el pago del impuesto, aunque mayoritariamente pueda deducirse, afecta a la tesorería. En todo caso, como analizamos en el apartado segundo, en los últimos años se ha producido cierta convergencia de los tipos generales del IVA.

- Se hace necesario que el sistema de compensación sea lo suficientemente eficaz como para permitir garantizar la percepción de los ingresos en concepto de IVA por el Estado miembro en el que tiene lugar el consumo. Las nuevas tecnologías de la información –que han evolucionado sustancialmente desde que se lanzó este viejo objetivo– podrían ayudar a superar este obstáculo.

- Los Estados miembros, en la práctica, pasarían a depender unos de los otros para la recau-dación de una parte sustancial de sus ingresos tributarios, y esto siempre genera recelos.

La CE en el Acta del Mercado Único11 ha puesto de manifiesto la necesidad de establecer un sistema del IVA definitivo en relación con las transacciones transfronterizas y, para ello, examinar si el objetivo inicial continúa siendo viable. Los estudios en este sentido han confirmado que el principio de tributación en origen resulta prácticamente inalcanzable, por lo que, desde una postura pragmática, y políticamente más razonable, los esfuerzos y las propuestas de estos úl-timos años se han centrado en la implementación de un sistema basado en la imposición en el Estado miembro de destino que funcione adecuadamente.

En la práctica, el diseño del nuevo sistema se basa en el gravamen de las operaciones trans-fronterizas en el país de origen, pero con las estipulaciones normativas del país de destino e ingresándose finalmente la recaudación en este último. De esta forma, los consumos intermedios y finales se seguirían gravando en el Estado al que son transportados, como aproximación al lugar de consumo. La puesta en práctica de este nuevo sistema requerirá de una instauración progresiva, que puede partir de la ampliación del actual sistema de “ventanilla única” para dar cabida, de forma transitoria, a los suministros de bienes transfronterizos entre empresas, mientras no se llegue a un trato equivalente para todas las entregas de bienes y servicios en el mercado único, ya sean nacionales o transfronterizas, aunque para estas últimas aplicando la normativa del país de destino.

Un sistema como este requiere de una importante confianza y cooperación entre las distintas administraciones tributarias de los Estados, ya que el país al que llegan las mercancías dependería del país de partida para recaudar el IVA correspondiente a ese suministro transfronterizo.

Aunque en el punto siguiente analizamos específicamente las acciones necesarias en ma-teria de fraude, la implantación de este sistema definitivo para las operaciones transfronterizas dificultaría a los sujetos pasivos la planificación fiscal o la comisión de fraude, por lo que se hace cada vez más imperiosa su concreción normativa y su puesta en práctica, poniendo fin así a un sistema transitorio que, si bien ha cumplido su papel de viabilizar desde el punto de vista fiscal la nueva realidad que supuso en su momento el mercado único, se ha quedado ya obsoleto.

4.4 Pérdidas de recaudación y vulnerabilidad del sistema al fraudeEl sistema del IVA de la UE ha evolucionado más lentamente que el marco económico y tecno-

lógico, que se ha caracterizado por modelos empresariales con rápida capacidad de adaptación,

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basados en una utilización cada vez mayor de las nuevas tecnologías y volcando sus actividades hacia los servicios, que representan actualmente sobre el 70 % de la actividad económica. El resultado es un nivel de brecha fiscal en el IVA, como analizamos en el apartado anterior, que requiere de medidas específicas contundentes para minorarla.

No cabe duda de que simplificar el sistema del IVA, armonizar las disposiciones relativas a este y, sobre todo, implementar un sistema único para todo el territorio y operaciones tendrían efectos muy positivos en la minoración de la brecha de este impuesto. No obstante, se requie-ren actuaciones directamente relacionadas con el fraude y las pérdidas de recaudación para un mayor éxito en estos objetivos. En este sentido, en línea con las conclusiones a las que los diferentes grupos de trabajo y la propia CE12 han llegado sobre este tema, nos parece oportuno indicar las siguientes:

- Mejorar la cooperación dentro de la UE y con terceros paísesAunque se han dado pasos en este sentido, como la creación del Eurofisc13, no se ha sido lo

suficientemente ambicioso como para materializar una cooperación entre las administraciones tributarias que permita hacer frente realmente al problema del fraude. Debe cambiarse el enfoque de la cooperación, basado en el mejor de los casos en el intercambio de información, a uno que, junto con este intercambio, lleve aparejado un análisis y unas actuaciones conjuntas. Este nuevo enfoque de colaboración de las administraciones tributarias debe ser ampliado también al ámbito judicial14, aduanero, de los cuerpos y fuerzas de seguridad y de las instituciones financieras. En definitiva, la cooperación contra el fraude debe materializarse en un trabajo conjunto, de forma única y a escala de la UE, para poder luchar eficazmente contra el fraude.

Junto a ello, debe impulsarse también la cooperación con las organizaciones internacionales y con los países terceros, ampliando a estos la cooperación administrativa interna de la UE, para poder ser efectivos contra determinados tipos de fraude, en especial el asociado al comercio electrónico.

- Implementar administraciones tributarias más eficacesUna economía globalizada requiere de unas administraciones fiscales acordes con esa rea-

lidad, que cuenten con los medios necesarios para garantizar la tributación de las operaciones internacionales. En este sentido, la generalización de la Administración electrónica o medidas específicas como la contabilidad fiscal digital, además de ir en la línea de la simplificación de los procedimientos, facilitaría la cooperación antes referida y la lucha contra el fraude fiscal. De nuevo se hace necesario que la transformación y modernización de las administraciones fiscales en este sentido se realice bajo unas pautas comunes a nivel europeo.

- Programas específicos para determinados Estados miembrosLas diferencias en las brechas fiscales entre Estados miembros –que en algunos casos superan

el 40 % y en otros son prácticamente nulas– ponen de manifiesto realidades muy distintas, cuyos efectos van más allá de las propias fronteras de esos países y perjudican a los que son origen o destino de operaciones con ellos relacionadas.

Se hace necesario exigir y tomar medidas excepcionales de lucha contra ese fraude estructural que perjudica al conjunto de la UE. En este sentido, hay propuestas y solicitudes que abogan por la concesión de excepciones normativas temporales que, teniendo en cuenta las características de cada Estado miembro, permitan aplicar un sistema generalizado de inversión del sujeto pasivo como medida de lucha contra el fraude.

Además de los problemas prácticos de implantación de estas medidas, o los efectos colate-rales para otros países a los que se podría trasladar el fraude, consideramos que irían en contra

238_



del objetivo que se ha marcado la propia CE de lograr cuanto antes un sistema único, robusto y eficaz. Por eso no nos parecen oportunas, ni aunque sea de forma transitoria, medidas de este tipo. Impulsados por las instituciones europeas, se deberían poner en marcha programas espe-cíficos de análisis de las brechas fiscales, de identificación del origen de estas, y de articulación de medidas para corregirlas en los Estados más afectados por este problema. De nuevo, aunque en este caso con implicación especial de determinados países, debe ser la UE europea la que de forma única tome la iniciativa y actúe.

- Adaptación del sistema del IVA a la nueva operativa económicaLa orientación actual de la economía hacia nuevas formas de materialización de las operacio-

nes, con un auge de todo lo relacionado con las nuevas tecnologías y el comercio electrónico, de la economía colaborativa, del mayor peso de los servicios y de estructuras empresariales al-ternativas a las tradicionales, suponen un reto importante desde el punto de vista de la sujeción al IVA de esas operaciones, ya sea a nivel nacional como transfronterizo. Se requiere un trabajo conjunto para que el sistema IVA se adapte a esa nueva realidad y garantice la recaudación del IVA correspondiente.

Aunque consideramos que el éxito en la reducción de la brecha del IVA vendrá de la mano de la implantación de un sistema del IVA en la UE único, definitivo, sencillo y armonizado, deben tomarse medidas específicas que minoren cuanto antes este problema. La economía global re-quiere en este ámbito de una amplitud de miras que permita pasar en determinados aspectos del sistema del IVA de la concreción y gestión a nivel local a actuaciones conjuntas a nivel europeo. Solamente así se tendrá éxito en este empeño.

5 CONCLUSIONESDel análisis del sistema del IVA en el ámbito europeo y de las implicaciones que para este

tiene el nuevo marco de la economía mundial, más global e internacionalizada, facilitando la movilidad y la deslocalización de los agentes económicos, de las actividades y de la utilización de las nuevas tecnologías, podemos concluir:

- El IVA se configura como un tributo con un peso muy importante dentro de los ingresos fiscales de los países –el 17,6 % de media del total de ingresos de los Estados miembros, lo que supone el 7 % del PIB–, que además ha ganado protagonismo relativo dentro los recursos pú-blicos en los últimos años. Existen diferencias importantes entre los Estados miembros respecto de la relevancia del IVA.

- La configuración y la variabilidad de los tipos impositivos entre los Estados miembros puede explicar parte de la disparidad en la importancia y en el peso relativo del IVA. En todo caso, se constata una convergencia significativa del tipo general en los últimos años.

- Al calcular la productividad del IVA, medida como los ingresos en porcentaje del PIB por cada punto del tipo impositivo general, se obtienen resultados muy desiguales entre Estados, duplicando el país más productivo su rendimiento respecto al menos productivo.

- Los cálculos de la brecha fiscal en el IVA, definida como la diferencia entre los ingresos efec-tivamente recaudados y los que teóricamente se tendrían que recaudar, pone de manifiesto una pérdida media en la UE del 12 % de los posibles ingresos. De nuevo se constatan diferencias muy importantes entre los Estados, siendo casi nula en algunos y superando el 40 % en otros. En todo caso, en los últimos años esta brecha muestra, con carácter general, una tendencia descendente.

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- La fragmentación del sistema del IVA en la UE, con 28 regímenes distintos, genera una di-versidad normativa y de procedimientos tributarios que incrementa considerablemente los costes de desempeño por parte de los sujetos pasivos, especialmente significativos en las operaciones intra-UE, lo que genera ineficiencia en el funcionamiento del mercado único. La simplificación normativa y de los procedimientos se convierte así en un objetivo prioritario.

- Esta falta de armonización normativa es especialmente significativa en lo relativo a los tipos impositivos. A pesar de los avances en la convergencia de los tipos generales, la estructura y asignación de bienes y servicios a los tipos reducidos y superreducidos distorsiona el buen fun-cionamiento de los mercados, tanto dentro de cada Estado como entre estos. Manteniendo la autonomía de los gobiernos en este ámbito, se hace necesaria una revisión que concluya en una política de tipos reducidos, más armonizada entre Estados, que restrinja su utilización adecuán-dola a la realidad económica actual.

- La imposibilidad de cumplir con el compromiso inicialmente asumido de acabar introdu-ciendo un sistema de tributación en origen para las transacciones intracomunitarias ha generado una transitoriedad tan prolongada que afecta significativamente a la eficiencia del sistema. Desde una perspectiva pragmática y políticamente práctica, debe cerrarse e implementarse cuanto antes el que será el sistema definitivo del IVA, basado en el principio del Estado de destino, con las estipulaciones normativas de estos, pero gestionado en el origen dando un trato equivalente a todas las transacciones, tanto nacionales como transnacionales.

- Aunque avanzar en la simplificación, en la armonización y en el establecimiento de un sistema definitivo del IVA para las operaciones intracomunitarias redundará en la reducción de las brechas fiscales, se hace imperativo articular planes específicos de lucha contra el fraude en este impuesto, que presenta realidades muy diferentes entre Estados pero que afecta al conjunto de la UE, por las implicaciones que conlleva también para los países con mayor cumplimiento.

- Avanzar en la solución de los problemas que actualmente presenta el sistema del IVA en la UE, incrementando su eficiencia y eficacia, requiere, en suma, un cambio de paradigma que suponga asumir la imposibilidad de mantener el diseño y gestión del impuesto a un nivel local en una economía global. Sólo actuando de forma conjunta a nivel de los Estados de la UE se podrá dar respuesta a la realidad del nuevo contexto económico.

6 BIBLIOGRAFÍACASE 2013. Study to quantify and analyse the VAT Gap in the EU-27 Member States. DG. TAXUD/2012/DE/316.

CASE 2017. Study and Reports on the VAT Gap in the EU-28 Member States: 2017 Final Report. DG. TAXUD/2015/CC31.

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Comisión Europea 2011. Sobre el futuro del IVA. Hacia un sistema de IVA más simple, eficaz y adaptado al mercado único. COM (2011) 851 final, 6.12.2011.

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Comisión Europea 2016. Relativa a un plan de acción sobre el IVA. Hacia un territorio único de aplicación del IVA en la UE. Es hora de decidir. COM (2016) 148 final, 7.4.2016.

Comisión Europea 2016. The concept of tax gaps. Report on VAT Gap estimations. Tax gap Project Group Bruselas.

240_



Comisión Europea 2016. Tax Reforms in EU Member States, 2014 Report.

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Institute for Fiscal Studies 2010. A retrospective evaluation of elements of the EU VAT system. DG. TAXUD/2010/DE/328.

NOTAS1 COM (2011) 851 final, 6.12.2011. Sobre el futuro del IVA. Hacia un sistema de IVA más simple, eficaz y adaptado al mercado único.

2 CASE: Study and Reports on the VAT Gap in the EU-28 Member States: 2017 Final Report.

3 Sobre las alternativas de brechas fiscales, definición y cálculos, resulta muy interesante el informe elaborado por el grupo de trabajo sobre la brecha fiscal de la Comisión Europea: The concept of tax gaps. Report on VAT Gap estimations.

4 En el informe relativo a estas estimaciones publicado en el año 2015, CASE, Study to quantify and analyse the VAT Gap in the EU Member States, se realizan también cálculos de la “brecha política”.

5 Esta cifra negativa resulta llamativa y debe contextualizarse en la problemática derivada de la aplicación de una metodología única a realidades muy distintas y con datos de partida que deben ser mejorados.

6 OM (2011) 851 final, 6.12.2011. COM (2009) 544, 22.10.2009, Programa de acción para la reducción de las cargas administrativas en la UE.

7 A retrospective evaluation of elements of the EU VAT system. Institute for Fiscal Studies. 2010. (DG. TAXUD/2010/DE/328).

8 COM (2011) 851 final, 6.12.2011.

9 Directiva 2006/112/CE del Consejo, de 28 de noviembre de 2006, relativa al sistema común del IVA.

10 COM (2010) 695 final, 1.12.2010. Libro verde sobre el futuro del IVA. Hacia un sistema de IVA más simple, más robusto y eficaz.

11 COM (2011) 206, 13.4.2011. Comunicación de la Comisión sobre el “Acta del Mercado Único”.

12 COM (2016) 148 final, 7.4.2016. Relativa a un plan de acción sobre el IVA. Hacia un territorio único de aplicación del IVA en la UE. Es hora de decidir.

13 Esta es una red creada entre las administraciones tributarias para el intercambio rápido de información selectiva en materia de fraude en el IVA.

14 En este sentido podría desempeñar un papel importante la creación de una Fiscalía Europea, propuesta por la CE en COM (2013) 534, 17.7.2013. Propuesta de Reglamento del Consejo relativo a la creación de la Fiscalía Europea.

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Resumo: Igual que o universo foi creado co Big Bang e desde entón está a expandirse constantemente, tamén o delito de branqueo de diñeiro desde a súa creación se expandiu de xeito incesante. O lexislador español engadiu tres reformas á xa longa lista de modificacións sobre o branqueo de diñeiro que minan a seguridade xurídica e a consideración do dereito penal como última ratio. A Lei orgánica 1/2015, aínda que di eliminar as faltas, realmente transforma a maioría delas en delitos leves, de maneira que expande os feitos previos do delito de branqueo. A expansión do castigo do branqueo de diñeiro estase a producir en todo o mundo, pero tanto os dereitos humanos como os principios de seguridade xurídica e proporcio-nalidade prohiben a criminalización de condutas normais nunha sociedade democrática, porque a razón do Estado non pode prevalecer sobre a razón do dereito.Palabras clave: Branqueo de diñeiro; expansión do castigo ás antigas faltas; responsabilidade criminal das persoas xurídicas; financiamento do terrorismo.

* Este artículo se integra en el proyecto DER2015-67422R (AEI/FEDER, UE), financiado por la Agencia Estatal de Investigación (Ministerio de Economía y Competitividad), Programa operativo FEDER 2014-2020 “Una manera de hacer Europa”.



La expansión mundial del blanqueo de dinero y las reformas penales españolas de 2015, con anotaciones relativas a los ordenamientos jurídicos de Alemania, Ecuador, los Estados Unidos, México y el Perú*

The global expansion of money laundering and the Spanish penal reforms of 2015, with annotations relating to the legal systems of Germany, Ecuador, the United States, Mexico and Peru

MIGUEL ABEL SOUTO

Director de la Revista Cuatrimestral Europea sobre Prevención y Represión del Blanqueo de DineroCatedrático acr. de Derecho PenalUniversidad de Santiago de [email protected]


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Miguel Abel Souto


Resumen: Al igual que el universo fue creado con el Big Bang y desde entonces se está expandiendo constantemente, también el delito de blanqueo de dinero desde su creación se ha expandido de modo incesante. El legislador español añadió tres reformas a la ya larga lista de modificaciones sobre el blanqueo de dinero que minan la seguridad jurídica y la consideración del derecho penal como última ratio. La Ley orgánica 1/2015, aunque dice eliminar las faltas, realmente transforma la mayoría de ellas en delitos leves, de manera que expande los hechos previos del delito de blanqueo. La expansión del castigo del blanqueo de dinero se está produciendo en todo el mundo, pero tanto los derechos humanos como los principios de seguridad jurídica y proporcionalidad prohíben la criminalización de conductas normales en una sociedad democrática, porque la razón del Estado no puede prevalecer sobre la razón del derecho.Palabras clave: Blanqueo de dinero; expansión del castigo a las antiguas faltas; responsabilidad criminal de las personas jurídicas; financiación del terrorismo.

Abstract: Just as the universe was created with the Big Bang and its ongoing expansion so the crime of money laundering since its creation has been expanding unceasingly. The Spanish legislature added three reforms to the already long list of modifications on money laundering that undermine the legal certainty and the consideration of criminal law as ultima ratio. The organic law 1/2015, although says it is eliminating petty offenses, it actually transforms most of them into minor offenses, so that expands the preceding facts of money laundering. The expansion in punishment of money laundering is taking place worldwide, but both human rights and the principles of legal certainty and proportionality prohibit criminalization normal behavior in a democratic society, because the reason of state cannot prevail over the reason of law.Key words: Money laundering; expansion of the punishment to petty offenses; criminal liability of legal persons; financing of terrorism.

Sumario: 1 La expansión mundial del castigo del blanqueo. 2 Incorrección lógica de la nueva rúbrica, al no usarse en el objeto material de la descripción típica, y lingüística, según la Real Academia Española. 3 Expansión de los hechos previos por la Ley orgánica 1/2015. 4 Consecuencias absurdas de la tipificación ilimitada del autoblanqueo. 5 Nuevas conductas sin finalidades y la expansión de los hechos previos a las antiguas faltas: mera posesión, que puede vulnerar el ne bis in idem, y simple utilización, casi sin ámbito de aplicación. 6 La expansión de los hechos previos y la conducta de conversión. 7 Novedosos tipos agravados por la procedencia de los bienes de la corrupción y los delitos urbanísticos. 8 Adaptación del castigo del blanqueo, no exigible por la normativa internacional, a la responsabilidad criminal de las personas jurídicas. 9 Manifiesta inconstitucionalidad de la amnistía fiscal y del blanqueo de dinero. 10 Blanqueo con finalidad terrorista de la Ley orgánica 2/2015. 11 Bibliografía.

1 LA EXPANSIÓN MUNDIAL DEL CASTIGO DEL BLANQUEOLo primero que debe criticarse del blanqueo de dinero es la expansión mundial de su castigo,

según denuncié hace poco1. Cuando se habla de expansión del castigo del blanqueo de dinero, se acude a un símil: así como el universo se creó, según se dice, con el Big Bang y desde entonces se está expandiendo constantemente, también los tipos penales del blanqueo de dinero desde su aparición se vienen ampliando de forma incesante2.

A modo de ejemplo, se puede señalar lo ocurrido en España con los hechos previos: la Ley orgánica 1/1988, de 24 de marzo, tipificó por primera vez el delito de blanqueo de dinero circunscrito exclusivamente al narcotráfico, tras la perturbadora reforma de 23 de diciembre de 1992; el Código penal, de 23 de diciembre de 1995, amplió las infracciones antecedentes a los delitos graves, poco después, la Ley orgánica 15/2003, de 25 de noviembre, expandió los hechos previos a cualquier delito; luego, la reforma de 22 de junio de 2010 creó nuevos tipos agravados cuando los bienes procedan de algunos delitos contra la Administración pública, los relativos a la ordenación del territorio o el urbanismo y, por último, de momento, la Ley orgánica 1/2015, de 30 de marzo, acaba de expandir el campo de los hechos previos del delito de blanqueo a las antiguas faltas, ahora convertidas mayoritariamente en delitos leves3, con lo que se genera un control económico y social excesivo.

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También en Ecuador la incriminación del blanqueo empezó vinculada al narcotráfico con la modificación de la Ley n.º 108 sobre sustancias estupefacientes y psicotrópicas, de 17 de septiem-bre de 1990, operada por la Ley n.º 25, de 15 de octubre de 1997. Posteriormente, la Ley de prevención, detección y erradicación del delito de lavado de activos y del financiamiento de delitos, de 18 de octubre de 2005, expandió los hechos previos del blanqueo, que castigaba en los artículos 14 a 18 los activos de cualquier origen ilícito, aunque con la exigencia de que el objeto material excediese el valor de 5.000 dólares. Después se modificó esta ley, el 30 de diciembre de 2010, para ampliar todavía más la intervención penal con la supresión de la cuantía mínima relativa al monto de los activos, la creación de un tipo agravado cuando se blanqueasen más de 50.000 dólares y el castigo de la nueva conducta de egreso o exportación junto al anterior comporta-miento de ingreso o importación. Dos años más tarde, el 26 de julio de 2012, la ley de prevención ecuatoriana volvió a ser modificada y poco después el Código orgánico integral penal, de 10 de febrero de 2014, que entró en vigor el 10 de agosto del mismo año, derogó los mencionados artículos 14 a 18 de la ley preventiva, aunque se reprodujo la mayor parte de su contenido en la nueva legislación4. Con todo, se aprovechó la ocasión para dar otra vuelta de tuerca en la repre-sión del blanqueo, pues el artículo 317 del Código orgánico integral penal incrementó la pena máxima privativa de libertad de nueve a trece años, incorporó un nuevo tipo atenuado para el blanqueo de menos de 100 salarios básicos unificados del trabajador en general (36.600 dólares), pero rebajó los mínimos exigidos para la aplicación de los tipos agravados para el blanqueo de cantidades comprendidas entre 100 y 200 salarios básicos unificados y de montantes superiores a 200 salarios, cuando antes la pena máxima de prisión de nueve años requería blanquear más de 300.000 dólares, cambió la referencia a la obligación de la fiscalía de “demostrar fehaciente-mente el origen ilícito de los activos” por una mera “obligación de investigar”, eliminó la pena de incapacidad perpetua para el desempeño de cargos o empleos públicos, así como la alusión al dolo, y se incluyó en el artículo 319 el delito de omisión de control. Finalmente, el 9 de junio de 2016 fue aprobada la Ley orgánica de prevención, detección y erradicación del delito de lavado de activos y del financiamiento de delitos5.

Igualmente, en México se castigó por primera vez el blanqueo de dinero el 1 de enero de 1990, en el artículo 115 bis del Código fiscal de la federación, con prisión de tres a nueve años6, pena que fue ampliada poco después a prisión de cinco a quince años al incorporase, por decreto publicado el 13 de mayo de 1996, el artículo 400 bis al Código penal federal, la cual se agravaba en una mitad para los servidores públicos encargados de la prevención y represión del blanqueo, agravación que se duplica desde la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 14 de marzo de 2014, modificación que también expande el castigo del blanqueo a nuevas con-ductas, como la posesión, conversión, retirada, recepción y traspaso, elimina las finalidades de ocultar o encubrir y crea nuevos tipos agravados de un tercio hasta la mitad de la pena para los consejeros, administradores o empleados obligados por la normativa de prevención y hasta la mitad de la sanción para los que utilicen a menores o inimputables en la comisión del blanqueo.

En el mismo sentido, la incriminación del blanqueo en el Perú comenzó vinculada al nar-cotráfico, con el Decreto legislativo n.º 736, de 12 de noviembre de 1991, que incorporó al Código penal los artículos 296A y 296B, derogados por la Ley n.º 25.399, de 10 de febrero de 1992; unos días después, la Ley n.º 25.404, de 26 de febrero de 1992, considera el blanqueo una modalidad agravada de receptación patrimonial con la introducción en el Texto punitivo del párrafo segundo del artículo 195, derogado en menos de dos meses por la Ley n.º 25.428, de 11 de abril de 1992, que reinstaura los artículos 296A y 296B7, el cual fue modificado por la Ley n.º

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26.223, de 21 de agosto de 1993, para introducir la cadena perpetua8, y por la Ley n.º 27.225, de 17 de diciembre de 1999. Posteriormente el delito de blanqueo de dinero abandona la sede sistemática del Código penal con la Ley penal contra el lavado de activos, Ley n.º 27.765, de 27 de junio de 20029, que amplía los hechos previos a “diversas actividades delictivas rentables”10 y, entre otras cosas, castiga expresamente el autoblanqueo, ley penal especial reformada el 6 de octubre de 2004, por la Ley n.º 28.355, el 16 de enero de 2007, por la Ley n.º 28.950, y el 22 de julio de 2007, por el decreto legislativo n.º 98611, que afecta a la finalidad perseguida por el blanqueador12. Finalmente, el 19 de abril de 2012 se publicó el vigente decreto legislativo n.º 1.106 De lucha eficaz contra el lavado de activos y otros delitos relacionados a la minería ilegal y crimen organizado13. En definitiva, una larga lista de modificaciones sobre el blanqueo que atenta contra la seguridad jurídica y vulnera la consideración del derecho penal como ultima ratio.

A juicio de Tiedemann, la herencia de Beccaria en materia de derecho penal económico abarca la necesaria certeza del derecho, leyes claras y simples para la prevención eficaz y la proporcionalidad que impone restringir la intervención del derecho penal14. Tamaña fortuna de ideales garantistas, toda esta herencia de Beccaria, ha sido dilapidada con las normas penales sobre el blanqueo, de raigambre estadounidense15, “relativamente nuevas”16, muy utilizadas por la fiscalía debido a su severidad y amplitud17, que han sido expandidas e impulsadas por convenios y organismos internacionales18.

Este trabajo dejará constancia de las “importantes novedades”19 introducidas mediante las reformas españolas operadas por las leyes orgánicas 5/2010, 1/2015 y 2/2015 en materia de blanqueo de dinero, las cuales constituyen una evidente manifestación expansiva del derecho penal20 que olvida el principio de subsidiariedad21 y rompe con un “derecho penal garantista”22, “indudable”23 o “desbocada expansión”24 que transforma al desbordado tipo del blanqueo25 en un representante genuino del derecho penal del enemigo, al castigar con penas desproporciona-das e injustificables26, aunque por suerte sin llegar todavía hasta los 20 años de prisión del modelo estadounidense27, conductas muy alejadas de la puesta en peligro del bien jurídico28 y derogar o reducir garantías del imputado29, lo transmuta, en el marco de una lógica “de emergencia”30 o “un discurso securitario”31, incompatible con las exigencias de un ius puniendi democrático32, en una de las más clamorosas muestras de la “fundamentación sociotecnológica de un derecho penal, convertido en instrumento político”33, con “quiebra de los valores y principios constitucio-nales”34, en una herramienta “para investigar y perseguir situaciones patrimoniales anómalas”35.

Pese a ser una manifestación del peyorativamente denominado “moderno” derecho penal36, la regulación del blanqueo de dinero “ha sufrido en los últimos años tantas modificaciones”37 que atentan contra el principio de seguridad jurídica38, una “incesante ampliación”39 franca40 y “sumamente discutible”41 que propicia “una aplicación desmesurada cuando no aberrante”42, que han transformado al blanqueo, tanto en España como en otros países43, en un “cuerpo extraño”44 o “monstruo jurídico”45 capaz de engullir lo no punible por otros tipos46, a modo de “cuestionable”47 tipo de recogida48 “omnicomprensivo”49, como demuestra la Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de octubre de 2012, la cual, al no poder probar la participación dolosa en una estafa, castiga por blanqueo imprudente a una “mula” informática que, sin preocuparse por el significado económico y jurídico de su trabajo, hizo varias transferencias a Moldavia de dinero defraudado mediante phishing o pesca de datos protegidos50.

También en Alemania el tipo penal sobre el blanqueo ha sido modificado en múltiples oca-siones –hasta se acaba de denunciar, recientemente, su “poca claridad jurídica”51–; en Italia se ha advertido la “constante expansión”52 de los delitos antecedentes del blanqueo, y en los

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Estados Unidos de América se ha puesto de relieve tanto la vulneración de los principios de pro-porcionalidad, in dubio pro reo53 y non bis in idem en la reforma relativa al producto o ganancias criminales brutas54 operada por la Ley de la recuperación y la lucha contra el fraude55, de 20 de mayo de 200956, como la expansión de los hechos previos del blanqueo a cientos de delitos, hasta el punto de que la estimación de 250 infracciones antecedentes se ha calificado de muy conservadora, y en el caso James contra los Estados Unidos, de 2007, se sentenció que hechos previos del blanqueo respecto a las organizaciones criminales (Rico, Racketeer Influenced and Corrupt Organizations) eran “casi todos los delitos federales bajo el sol”57.

Semejante tendencia expansiva en el castigo del blanqueo debería contenerse, según reco-mienda Díaz y García Conlledo, mediante los principios limitadores del ius puniendi58, como a continuación propondré al analizar las últimas modificaciones del Código penal en materia de blanqueo y su recepción jurisprudencial.

2 INCORRECCIÓN LÓGICA DE LA NUEVA RÚBRICA, AL NO USARSE EN EL OBJETO MATERIAL DE LA DESCRIPCIÓN TÍPICA, Y LIN-GÜÍSTICA, SEGÚN LA REAL ACADEMIA ESPAÑOLA

Antes de analizar las modificaciones introducidas en 2015 en el Código penal español, convie-ne detenerse en la cuestión terminológica. La reforma de 22 de junio de 2010 altera, en el título XIII del libro II, “incluso”59 la rúbrica del capítulo XIV60, que encabeza los artículos 298 a 304 del Código penal, de manera que en el anterior rótulo “De la receptación y otras conductas afines” se sustituyen las tres últimas palabras por “el blanqueo de capitales”61, locución que luego ni se precisa, ni es definida, ni se emplea en el tipo penal62, aunque pone de manifiesto la “autonomía de este delito”63 y que no representa una forma de receptación64, pues la anterior rúbrica permi-tía considerar el blanqueo una especie del género receptación, como lo estimó la Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de diciembre de 2012 al dejar escrito, por dos veces, “receptación, en su modalidad de blanqueo”65. Con todo, el “circunloquio”66 “blanqueo de capitales” constituye un antitético híbrido de imprecisión y exactitud67, ya que supone un contraste entre el laxismo técnico jurídico que entraña el primer término y la precisión que se pretende con el segundo. Aparte de que la mayor precisión de las palabras “capitales”, “bienes” y “activos”68 frente al “dinero” para designar el objeto material del delito no deja de ser una pretensión, puesto que según el diccionario académico dinero equivale a “hacienda” o “fortuna”69, esto es, conjunto de bienes, y para María Moliner dinero es tanto como “cosa de valor”70, sin olvidarse de que para la Real Academia Española sólo existe el dinero negro, pero no los bienes o capitales negros ni sucios. Además, la referencia al “dinero”, tratándose del blanqueo, tiene una gran difusión tanto en España como en los países de nuestro entorno jurídico. Así, en Bélgica71 y Francia72 se habla de blanchiment de l’argent y en la Suiza francófona, de blanchissage de l’argent; en los países sudame-ricanos predomina la locución lavado de dinero73; en Alemania se sirven del término Geldwäsche; y los austríacos y suizos de habla germánica, añadiendo la partícula iterativa _erei, prefieren referirse al Geldwäscherei74. Igualmente, los países anglófonos aluden al money laundering, y en Italia y en la parte helvética de habla italiana se acostumbra denominar este fenómeno como riciclaggio di denaro. Incluso aparece la mención al dinero en las rúbricas de algunos textos punitivos, en su articulado o en ambos, v. gr., en el cuerpo del artículo 648 bis del Código penal italiano75, tanto en el encabezamiento como en la redacción del artículo 305 bis del Texto punitivo suizo76 o en la rúbrica del § 261 del StGB alemán (Geldwäsche), sin que ello fuese óbice para que la doctrina

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germana mantuviese que no sólo se podría blanquear dinero, pues, a modo de ejemplo, en palabras de Ruß, “en contra del tenor literal de la designación típica, el objeto del blanqueo de dinero no está limitado a recursos monetarios”77, sino que se toman en consideración todos los valores u objetos patrimoniales78. También el artículo 1956 del Código penal estadounidense, que castiga en su título 18 el blanqueo, incluye conceptos amplios de productos, instrumentos monetarios y transacciones financieras79. Hasta en China se refieren al “dinero” para aludir a este fenómeno, pues en la palabra 洗钱 (xǐqián) la primera parte significa “lavado” y la segunda “dinero”. En suma, mucho más adecuado hubiese sido que la reforma de junio de 2010 uniese al vocablo “blanqueo” la voz “dinero”, en la medida en que el mencionado término constituye el menos antitético y el más extendido de los que se emplean para designar el objeto material80. En este sentido, la Real Academia Española, en la última actualización de su diccionario, constata la incorrección lingüística de la rúbrica “blanqueo de capitales” al desterrar tal locución de nuestro léxico y sustituirla por la expresión “blanqueo de dinero”81.

Respecto a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, es de alabar la sensibilidad lingüística de la que hace gala el alto tribunal en la Sentencia de 29 de noviembre de 2011, en la que constantemente (en 22 ocasiones) utiliza la locución “blanqueo de dinero” y tan sólo una vez emplea los términos “blanqueo de capitales”, obligado al hacer una cita literal y entrecomillada de otra sentencia, resolución de noviembre de 2011 que castiga a cuatro años y nueve meses de prisión y multa de 21.043.450 euros al miembro de una organización por remitir al extranjero 10.571.725 euros procedentes del narcotráfico mediante el sistema hawala82.

3 EXPANSIÓN DE LOS HECHOS PREVIOS POR LA LEY ORGÁNICA 1/2015

Ya la Ley orgánica 5/2010, en el inciso inicial que contiene el artículo 301.1, respecto al requisito relativo al conocimiento de que los bienes tengan su origen “en un delito”, cambió estas palabras por la “imprecisa”83 o genérica84 fórmula “en una actividad delictiva”, “sin quedar clara la finalidad perseguida”85 con la sustitución, locución a la cual se atribuyó un “muy discuti-ble”86 afán expansivo y, en principio, mayor amplitud que al anterior sustantivo “delito”87, pues parecía permitir la inclusión de las faltas en los hechos previos del blanqueo88, lo que supondría “una enorme ampliación del ámbito de este delito”89 rechazable “de plano”90, ya que el control económico y social que implicaría el castigo del blanqueo sería “más que excesivo”91, por lo que se había dicho que “no hay que prever que la modificación tenga más trascendencia que la nominalista”92 y que el cambio carecía de “relevancia”93.

En efecto, aun cuando los nuevos términos “actividad delictiva” constituyesen una pertur-badora mención que podía abrir la caja de Pandora de la que saldrían todos los males de la expansión del blanqueo, las faltas, antes de la reforma operada por la Ley orgánica 1/2015, debían excluirse de los hechos previos94 sobre la base de una interpretación literal, histórica y sistemática95.

Gramaticalmente “actividad delictiva”, según enseña el diccionario académico, es sólo la “relativa al delito”, términos que, en sentido estricto, no incluían las faltas. Si se hubiese querido abarcar las faltas, se habría empleado la inequívoca fórmula “infracción criminal”96.

Por otra parte, una interpretación histórica97, que atendiese a los antecedentes legislativos, confirmaba la exclusión gramatical de las faltas, pues en el anteproyecto de 2008 todavía figu-raba la voz “delito”98, cuya sustitución propuso el Consejo Fiscal en su informe99 por “actividad

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delictiva”100 para poner de relieve que no se precisa101 “la existencia ni la constancia formal de condenas previas”102 por el delito base103 del que procedan los bienes objeto de blanqueo104, como recuerdan las sentencias del Tribunal Supremo de 12 de diciembre de 2011105, 30 de octubre106, 9 de noviembre107 y 5 de diciembre de 2012108, lo cual ya resultaba tan evidente109 para doctrina y jurisprudencia110 que la Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de junio de 2012 estima “reiterado ad nauseam” que no se exija una condena por el delito antecedente111, pues la sentencia absolutoria sobre el delito previo puede serlo por razones distintas de la inexistencia de la actividad delictiva112, pero no basta con que las empresas del recurrente en varios ejerci-cios hubiesen declarado pérdidas, sino que, según la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de marzo de 2012, “lo realmente exigido por el precepto considerado es la acreditación suficiente de que los bienes inicialmente bajo sospecha tuvieron su origen en concretos delitos”113, aunque normalmente la jurisprudencia ni siquiera requiere la identificación del acto delictivo concreto del que derivan los bienes114, el “conocimiento de un delito en particular”115, con lo que la refor-ma subraya el deseo de convertir el blanqueo en “un tipo de recogida y hasta de sospecha”116. Tampoco en los Estados Unidos se viene exigiendo un conocimiento exacto del hecho previo para aplicar los tipos penales sobre el blanqueo de los artículos 1956 y 1957117.

Igualmente, una hermenéutica que tomase en consideración los antecedentes legislativos internacionales nos conduciría a la misma exclusión de las infracciones leves, ya que las conside-rablemente ampliadas118 directivas 2001/97 y 2005/60, las cuales utilizan los mismos términos “actividad delictiva” que ahora se incorporan al Código119, pese a abarcar “la práctica totalidad de los delitos”120, no citan las faltas en sus catálogos de infracciones, como tampoco se incluyen en la definición que la decisión marco del Consejo, de 26 de junio de 2001, ofrece sobre la “ac-tividad delictiva” ni en el Convenio de Varsovia, de 16 de mayo de 2005121.

Asimismo, la interpretación sistemática también descartaba de los hechos previos del blan-queo las faltas, dado que el “origen en una actividad delictiva” por fuerza tiene que ser el mismo “origen ilícito” del que se habla poco después en el artículo 301.1 respecto a las conductas indeterminadas para ocultar o encubrir, las cuales constituyen, de conformidad con los antece-dentes internacionales122, tentativas específicas cuya comisión consumada se tipifica en el artículo 301.2123, que se refiere a los hechos previos con la fórmula “delitos expresados en el apartado anterior”. En idéntico sentido, la sistemática obligaba a descartar las faltas en la “actividad delic-tiva” del artículo 301 por pura coherencia, habida cuenta de que el 301.4 castiga el blanqueo aunque el “delito del que provinieren los bienes”, al que se refiere en los apartados anteriores, se cometiere en el extranjero124.

De otro lado, las faltas debían excluirse de los hechos previos del delito de blanqueo porque en caso contrario se vulneraría la consideración del derecho penal como ultima ratio125, pues la Ley contra el blanqueo, de 28 de abril de 2010126 –que traspuso la tercera directiva fuera de plazo, en último lugar de los países de la Unión127, después de que la Comisión incoase, en junio de 2008, procedimientos de infracción contra quince Estados128–, cuyo reglamento se aprobó el 5 de mayo de 2014129, sólo entra en juego ante activos que tengan “su origen en un delito”, fórmula con la que define los “bienes procedentes de una actividad delictiva”130. Si se incluyesen las faltas como hechos antecedentes del blanqueo en los términos “actividad delictiva” del artícu-lo 301.1 del Texto punitivo, se invertirían paradójicamente las relaciones del derecho penal con el administrativo131 –restablecidas en 2010 según la propuesta del Grupo de Estudios de Política Criminal132–, discrepancia entre la legislación preventiva133 y represiva en materia de blanqueo134

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que generaría una “disfuncionalidad”135, pondría en peligro la seguridad jurídica136 y quebrantaría tanto el principio de intervención mínima137 como el de ultima ratio138.

Finalmente, debía descartarse la inclusión de las faltas en los hechos previos del delito de blanqueo139 porque vulnera el principio de proporcionalidad140, limita la eficacia de la norma141 e incrementa los costes sociales142 de forma intolerable.

Sin embargo, el futuro que nos aguardaba no era muy esperanzador, pues la Ley orgánica 1/2015, de 30 de mayo, que decía acabar con las faltas, realmente, utilizando la neolengua orweliana, convirtió la mayoría de ellas en delitos leves, de manera que, desde su entrada en vigor, el 1 de julio de 2015, expandió el campo de los hechos previos del delito de blanqueo, generando un control económico y social excesivo.

Así, el euro procedente de una anterior falta de estafa, ahora delito leve según el artículo 249 del Código penal español, constituye objeto material susceptible de blanqueo, y los actos preparatorios de esa estafa, antes impunes respecto a las faltas, pasan a sancionarse de confor-midad con el artículo 269. Lo mismo sucede en México con el fruto del abuso de confianza que no exceda de 200 veces el salario o del fraude que no lo supere en 10 veces, según los artículos 382 y 386 del Código penal federal. Con todo, debe descartarse aquí el castigo del blanqueo en virtud del principio de insignificancia.

También la legislación ecuatoriana genera un problema similar, y no porque el artículo 186 del Código orgánico integral penal se haya olvidado de crear una contravención de estafa, lo que produce distorsiones valorativas, sino debido a que el artículo 317 únicamente exige que los activos sean ilícitos, sin requerir ni siquiera una ilicitud penal, con lo que el hecho previo puede estar integrado por un delito, una contravención, una mera infracción administrativa y hasta por una simple ilicitud civil. Antes de la reforma de 30 de diciembre de 2010, el problema podía solucionarse con la exigencia relativa a que el objeto material alcanzase el valor mínimo de 5.000 dólares. Actualmente estos casos pueden resolverse por el principio de insignificancia consagrado en el artículo 3 del Código orgánico integral penal.

Respecto a la legislación peruana, aunque los tipos recogidos en la ley penal especial de 2012 únicamente aludan al origen ilícito, deben descartarse las faltas de los hechos previos del blanqueo en virtud de una interpretación sistemática, pues su artículo 10 exige que el origen ilícito se deba a “actividades criminales” susceptibles de generar ganancias143.

4 CONSECUENCIAS ABSURDAS DE LA TIPIFICACIÓN ILIMITADA DEL AUTOBLANQUEO

La Ley orgánica 5/2010, tras la referencia del artículo 301.1 a la “actividad delictiva”, que integra el hecho previo, añade el inciso “cometida por él o por cualquiera tercera persona”144, con lo que ya no sólo no exige la ausencia de intervención en la infracción antecedente145, sino que, “frente a la indefinición anterior”146 o “silencio”147, “tipifica expresamente”148, “admite”149 de un modo patente, el blanqueo cometido por el responsable del hecho previo150 –ya sea su autor o haya intervenido en él de otra manera151– en la forma en que el delito venía siendo mayoritaria-mente interpretado152, descarta en esta sede el “autoencubrimiento impune”153 por inexigibili-dad154 y “zanja una de las cuestiones más controvertidas”155, “sumamente discutida”156, sometida a “fuerte crítica”157, que había generado una jurisprudencia “ciertamente”158 “vacilante”159 o ambigua160, la cual vulneraba el principio de igualdad y la seguridad jurídica161. Así las cosas, el legislador “interviene en la polémica”162, “resuelve”163 “definitivamente el problema”164, acaba

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con “el debate”165 o pone término a la “añeja”166 e “intensa”167 discusión doctrinal y jurispruden-cial168. En este sentido, ya existía un acuerdo del Pleno del Tribunal Supremo no jurisdiccional, de 18 de julio de 2006169, que, aunque “no era del todo claro”170, admitía el autoblanqueo171 y en tal línea la Sentencia del alto tribunal de 13 de julio de 2012 afirma que “no se ajusta a la doctrina jurisprudencial el argumento de que el delito de blanqueo de capitales queda absorbido o consumido por el delito contra la salud pública de tráfico de drogas”172, permite el concurso real de delitos, “ya sea porque el legislador pretende reforzar la tutela del bien jurídico que tutela el delito previo castigando también el beneficio obtenido con la venta de la mercancía ilícita, ya sea porque se estima que con el aprovechamiento del dinero ilícitamente obtenido se vulneran otros bienes jurídicos supraindividuales distintos de la salud pública” y entiende que también debe penarse respecto al dinero obtenido del narcotráfico su “introducción ilegítima en el circuito económico legalizado”173, la Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de diciembre de 2012 resalta que “la finalidad de la punición del blanqueo de capitales es conseguir una mayor eficacia en la persecución de este tipo de delitos, incidiendo en dos bienes jurídicos distintos, sin que se excluya de forma expresa al autor del delito, como ocurre con la receptación, dentro de nuestro sistema jurídico penal”174 y, desde luego, según recuerda la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de julio de 2012, la cuestión relativa a la legitimidad del castigo del autoblanqueo ni siquiera se suscita cuando el dinero procede de delitos anteriores no sancionados; en caso contrario, se llegaría al absurdo de que una condena previa serviría de salvoconducto para realizar operaciones de blanqueo sine die175, sentencia que también reconoce que con el blanqueo “se está atacando otro bien jurídico, dificultándose la localización y la aprehensión de esos bienes de procedencia ilícita”, por lo que “es también un delito contra la Administración de justicia... sin perjuicio de su vertiente socioeconómica”176.

Ahora bien, el castigo del “autoblanqueo”177 “no impide las dudas sobre su legitimidad y eventual inconstitucionalidad”178 ni resulta ilimitado; debe admitir excepciones179 cuando la conducta se circunscriba al encubrimiento “y poco más”180, sin afectación relevante de otros bienes jurídicos181, pues sin sentido e injustamente respondería por blanqueo el ladrón que esconde su botín en un monte182 o el autor de un delito de hurto que oye música en el equipo por él sustraído183, y tal castigo “entraña el peligro de ser utilizado como calificación alternativa a cualquier delito”184. La sanción penal del autoblanqueo, combinada con las nuevas conductas de posesión o uso, incorporadas al Código penal por la Ley orgánica 5/2010, conduce a “un resultado insatisfactorio”185, “desmedido”186 o “cuestionable desde consideraciones dogmáticas y político-criminales”187, produce “perplejidad”188, “extrañas consecuencias”189, hasta absurdas190, “supuestos paradójicos”191 que nos colocan en los límites de lo punible192 y pueden rozar el “esperpento”193 o “alcanzar niveles ridículos”194.

Si a la sanción del autoblanqueo se le añade el castigo de la posesión y el uso, así como la ampliación de los hechos previos a las antiguas faltas operada por la Ley orgánica 1/2015, no sólo cometería un nuevo delito el que tiene un cuadro o joya que ha robado y el que usa el co-che por él sustraído195, sino también el que tiene una bufanda de 5 euros que ha hurtado, falta convertida ahora en delito leve según el artículo 234.2, y el que usa un viejo ciclomotor, de muy escaso valor, por él sustraído, pues la antigua falta se ha transformado en el delito leve de hurto de uso sin cuantía del artículo 244.1.

La nueva redacción, en principio, hará que, “siempre que exista un delito patrimonial, este-mos, además de ante el delito investigado, ante un potencial blanqueo”196 y alcanza “cualquier conducta de agotamiento de un delito con efectos económicos”197, a todo interviniente en una

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infracción penal de la que obtiene un bien, con lo que el tipo se expande discutible y exponen-cialmente198. Sería considerado blanqueador el “sicario que tiene en su poder el dinero recibido por matar a otro”199, el delincuente fiscal que conserva la cantidad no pagada200, pues “«posee» la cuota tributaria defraudada”201, y el estafador que mantiene los bienes procedentes de la estafa202.

Para evitar un bis in idem203, debería interpretarse el tipo conforme a la categoría de los “actos copenados impunes”204 posteriores205, en el sentido de que la posesión por los autores o partícipes en el hecho precedente únicamente puede castigarse como blanqueo cuando no quepa sancionarlos por el delito previo206. Así lo puso de relieve el Consejo General del Poder Judicial respecto a los autores o cómplices de delitos patrimoniales y socioeconómicos para salvar la proscripción constitucional de bis in idem, aunque el argumento sólo sirve para la posesión, al formar parte de la consumación en estos delitos207, pero no para la utilización de bienes208, que provocaría un concurso real de delitos209. Con todo, cabe excluir del tipo tanto la utilización como otra clase de posesiones distintas de las indicadas sobre la base del principio de insignificancia y de una interpretación teleológica que, tomando en consideración el bien jurídico tutelado, exija un menoscabo relevante del orden socioeconómico y la idoneidad de los comportamientos para incorporar capitales ilícitos al tráfico económico. En sentido similar, Díaz y García Conlledo requiere para el castigo del autoblanqueo una afectación relevante del bien jurídico210 o “suficiente antijuridicidad material”211; Lorenzo Salgado considera atípicas las “acciones que no tengan una mínima idoneidad para llegar a comprometer el bien jurídico”212; Matallín Evangelio alude al “principio de ofensividad”213, invocado en la tramitación legislativa de la reforma penal italiana sobre autoblanqueo214; y Corcoy Bidasolo habla de la necesidad de una restricción típica con “criterios de proporcionalidad”215 y “lesividad material”216. En todo caso, el legislador en el delito de blanqueo “debería haber medido mejor las posibles consecuencias de su cuestionable ampliación”217, que plantea dudas de “constitucionalidad”218.

También en Ecuador es posible el castigo del autoblanqueo, pues el artículo 317 del Código orgánico integral penal no exige que los activos tengan su origen en un hecho ilícito ajeno, con lo que, en principio, el que lleva a cabo una contravención del hurto, es decir, cuando el valor de lo sustraído, según el artículo 209, no supere la mitad del salario básico unificado del trabajador en general (183 dólares), igualmente cometería un delito de blanqueo por posesión, pero el ne bis in idem descarta el castigo de los autores o partícipes en el hecho precedente por posesión cuando ya se sancionen por el delito previo, dado que el artículo 5 consagra el principio de legalidad y la prohibición de doble juzgamiento.

5 NUEVAS CONDUCTAS SIN FINALIDADES Y LA EXPANSIÓN DE LOS HECHOS PREVIOS A LAS ANTIGUAS FALTAS: MERA POSE-SIÓN, QUE PUEDE VULNERAR EL NE BIS IN IDEM, Y SIMPLE UTILIZACIÓN, CASI SIN ÁMBITO DE APLICACIÓN

La reforma de 22 de junio de 2010 también introduce en el inciso inicial del artículo 301.1 del Texto punitivo –amén de una coma entre “convierta” “o transmita”, incorrecta219 por su función antitética, ya que como tal separa, pero al seguirla una conjunción se pretende a la vez unir la conducta de convertir y la de transmitir, coma anterior a una conjunción que sólo se explicaría por la presencia de un inciso previo, inexistente en este caso– la posesión y utilización como nuevas modalidades típicas220, castigo respecto al que, aun cuando se haya pretendido que responde a la necesidad de cumplir con compromisos o exigencias internacionales221, con

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cita incluso del artículo 6.1.b i) de la Convención de las Naciones Unidas contra la delincuencia organizada transnacional222, no existía ninguna obligación internacional para el legislador español de modificar el artículo 301 del Código penal223, tampoco según la mencionada Convención de Palermo, de 13 de diciembre de 2000, cuyo artículo 6.1.b condiciona la incriminación de la posesión y utilización, con una cláusula de reserva constitucional similar a la recogida en otros documentos internacionales, al respeto de “los conceptos básicos”224 de “cada ordenamiento jurídico”225.

Las conductas de posesión y utilización ya quedaban abarcadas, desde el Código penal de 1995, por la fórmula “realice cualquier otro acto para ocultar o encubrir su origen ilícito, o para ayudar a la persona que haya participado en la infracción o infracciones a eludir las consecuencias legales de sus actos”, pero ahora se incluyen de forma expresa en el Código226. En este sentido, se ha dicho que la ampliación de comportamientos en la Ley orgánica 5/2010 únicamente es nominal y no real227, aunque verdaderamente sí se ha operado un cambio importante, “una relevante extensión”228, pues hasta ahora esas conductas sólo estaban castigadas si mediaba una finalidad de ocultación, encubrimiento o auxilio; sin embargo, desde la reforma pasan a sancionarse de manera objetiva. Ciertamente, para un sector doctrinal, el cual reputa que el artículo 301.1 tipifica exclusivamente actos dirigidos a la ocultación, encubrimiento o ayuda229, la reforma nada alteraría, mas para los que entendemos que el precepto abarca, a la luz tanto de la interpretación gramatical230, que atienda a la colocación o ausencia de comas y al orden de la descripción típica231, histórica, lógico-sistemática232 y teleológica, como de los documentos internacionales233, no sólo actos indeterminados tendentes a la ocultación, encubrimiento o au-xilio, sino también la nuda adquisición, conversión y transmisión de bienes, con conocimiento de que derivan de un delito, pero sin importar la finalidad que guía al blanqueador234, la Ley orgánica 5/2010 equipararía la posesión y utilización objetivas a las tres últimas conductas. De hecho, el legislador con la modificación parte de la base de esta segunda interpretación, pues en caso contrario no habría sentido la necesidad de cambio alguno. En palabras de Martínez-Buján Pérez, la reforma “vendría a confirmar la validez”235 de esta última tesis ya que la mención a las nuevas conductas “cobra pleno sentido si se trata de modalidades tasadas dentro de un tipo que no requiere la constatación de finalidad alguna y que es independiente del segundo tipo que se describe”236, a juicio de Díaz y García Conlledo, resultaría “extraño”237, en el contexto ampliatorio y las orientaciones político-criminales de la reforma, “que los términos se hayan incluido a meros efectos aclaratorios”238 o, según Morillas Cueva, esta interpretación atiende “a los objetivos que parece buscar la formulación legislativa”239. En la misma línea, se ha invocado la superfluidad de estas conductas si se mantiene la tesis contraria, que la posesión y utilización no suponen enmas-caramiento ni auxilio, la ubicación sistemática entre los delitos socioeconómicos conversora de la finalidad en irrelevante, el solapamiento e injustificable tratamiento punitivo dispar respecto al encubrimiento y la delimitación prácticamente imposible del blanqueo con la receptación y el encubrimiento240, diferenciación “complicada”241 que obliga a los juristas a hacer “malabarismos para cohonestar el principio de vigencia con el de legalidad”242.

También en Ecuador el artículo 317 del Código orgánico integral penal castiga la mera po-sesión y la simple utilización sin finalidades de ocultación, encubrimiento o auxilio; en México la reforma del Código penal federal, de 14 de marzo de 2014, eliminó del artículo 400 bis las finalidades de ocultar o encubrir; y en Bolivia el párrafo primero del artículo 185 bis del Código penal de 1997 fue modificado por la Ley de 30 de julio de 2012 para incorporar el castigo tanto

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de la adquisición sin finalidades, antes sancionada únicamente si perseguía la ocultación o en-cubrimiento, como de la posesión y utilización objetiva, impunes hasta 2012.

Entre las recientes sentencias del Tribunal Supremo que confirman el castigo de la simple adquisición, conversión y transmisión de bienes, sin finalidades, pero con conocimiento de su origen delictivo, pueden citarse la de 20 de febrero de 2013, que sanciona meras adquisiciones a sabiendas de que el dinero deriva del narcotráfico, como la compra de una casa, tres fincas rús-ticas y un coche o la construcción de dos viviendas, en parcelas de los suegros, con instalaciones deportivas y piscina dotada de cubierta telescópica retráctil243; la de 30 de octubre de 2012, que pena la adquisición, con conocimiento del origen delictivo del dinero, de dos vehículos, una plaza de garaje, un boleto premiado de lotería, el ingreso de 54.993,88 euros en cuentas bancarias y la cancelación anticipada de dos préstamos244; la de 16 de marzo de 2012, sobre adquisiciones de bienes y absolutoria245; la de 12 de junio de 2012, que castiga la conversión o cambio de divisas sabiendo que tienen origen delictivo246; la de 5 de diciembre de 2012, que sanciona conversiones y transmisiones de bienes con conocimiento de que derivan de un delito247; o la de 6 de febrero de 2013, sobre un matrimonio en el que el marido se dedicaba al narcotráfico, con adquisiciones, a sabiendas de que el dinero procedía de tal actividad, por ambos cónyuges de diversas fincas rústicas y urbanas, dos bateas, tres coches, dos barcos o un décimo de lotería premiado y conversiones, como ingresos en efectivo en cuentas bancarias por 173.316,86 euros, conductas sobre las que nada se dice de sus finalidades248.

Respecto a la posesión, hasta ahora el mero ingreso de este derecho en la esfera jurídica del blanqueador no se castigaba, puesto que quedaba excluido del término “adquiera” en virtud de una interpretación restrictiva, histórica y sistemática, al requerir la incorporación de un bien procedente de un delito al patrimonio del blanqueador, que precisa un incremento patrimonial y la obtención del dominio sobre los bienes ilícitos249. Así, el clásico ejemplo de los testaferros, frecuentemente utilizados en el blanqueo250, no quedaba embebido en este verbo, porque realmente los “hombres de paja” no adquieren la propiedad de los bienes debido a la ausencia de un incremento patrimonial. Tales casos iban a parar, empero, a la fórmula “realice cualquier otro acto para ocultar o encubrir su origen ilícito, o para ayudar...”, que exigía demostrar las mencionadas finalidades, prueba de la que el legislador de 2010 libera.

Sobre el testaferro de un criminal estadounidense trata la Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de julio de 2012, según la que el empleado de un banco gestionó importantes transferencias a través de sociedades interpuestas y pignoró una imposición en garantía de un préstamo per-sonal para justificar la entrada de dinero en los Estados Unidos desvinculado de su dueño, que estaba siendo investigado por blanqueo, comportamientos en los que la sentencia menciona el propósito de ocultar o encubrir251.

En torno a las conductas indeterminadas, se requiere demostrar las finalidades de ocultación, encubrimiento o auxilio; así, la Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de noviembre de 2012 deja constancia de que la compañera sentimental de un narcotraficante, condenada por blanqueo, consintió en figurar como titular de sus fincas y en constituir y aparecer como administradora en sociedades mercantiles con el fin de ocultar al auténtico titular del patrimonio, confirma la condena de otro acusado por construir dos habitáculos con la finalidad de destinarlos a la ocultación de dinero procedente del narcotráfico y castiga al que efectuó gestiones para que un Audi A-6 TDI, de alguien que se dedicaba al tráfico de drogas, figurase a nombre de otra persona y concertó el seguro de responsabilidad civil de un Audi A-8, en su propio nombre, para evitar que se detectara que la titularidad correspondía al narcotraficante, a cuya hija también

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sanciona por recoger 24.000 euros y entregárselos a un tercero con la finalidad de ocultarlos en paraísos fiscales252. Igualmente, en la Sentencia de 6 de febrero de 2013, sobre un matrimonio en el que el marido se dedicaba al narcotráfico y la mujer al blanqueo, se les condena por hacer figurar como titulares de varios vehículos comprados por ellos a familiares “para ocultar tanto la verdadera titularidad como el origen ilícito del dinero”253, y se vuelve a referir la sentencia a la “finalidad de ocultar la verdadera titularidad”254 cuando alude al acto de otorgar capitulaciones matrimoniales con separación de bienes tras la detención del marido, adjudicándose la mujer fincas rústicas, el mobiliario y el ajuar de la casa.

Así las cosas, desde la reforma de 2010 se castiga la mera posesión de bienes delictivos carente de finalidades, con lo que se alcanza más fácilmente a los “correos” o “mulas” que transportan dinero, a sabiendas de su origen criminal, cuando son sorprendidos durante el traslado, “correos” tradicionales, v. gr. la mujer que, según la Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de diciembre de 2012, llevó 30.000 euros procedentes del narcotráfico al despacho de un abogado255 y los “correos” organizados que transportaban dinero a Turquía, de los que se habla en otra sentencia del mismo día256, que no debe confundirse con la n.º 974 de la operación “Ballena Blanca”, cuyo controlador fue castigado a tres años de prisión y multa de dos millones de euros, o “mulas” modernas captadas en el ciberespacio257, como el joven absuelto en la Sentencia de 3 de diciem-bre de 2012, que abrió, por una oferta de trabajo, una cuenta en internet, recibió en ella una transferencia de 3.363,43 euros fruto de una estafa informática y, después de retirar el dinero y quedarse con una comisión, envió postalmente al extranjero 3.060 euros258.

También dentro del título 18 del Código penal estadounidense, el artículo 1956 castiga el transporte internacional de dinero, y el artículo 1952, conocido como la Travel Act, sanciona viajes al extranjero o interestatales para distribuir bienes delictivos259. Mucho más allá van los delitos castigados en el título 31, pues el artículo 5322, relativo a las exigencias de notificación, que afecta a cualquier viajero en un aeropuerto, incluso a los portadores de dinero lícito, eleva a delito lo que en España serían meras infracciones administrativas del control de cambios o vulneraciones de la normativa de prevención del blanqueo, el no informar de que se llevan al exterior o se introducen en los Estados Unidos más de 10.000 dólares, hechos que se castigan con prisión de hasta 5 años, multa no superior a un cuarto de millón de dólares o con ambas sanciones, además de una confiscación que puede ser inconstitucional por desproporcionada, como declaró la Corte Suprema en el caso los Estados Unidos contra Bajakajian, de 1998, aun-que en el 90 % de los supuestos el dinero en efectivo es decomisado260. No contento con esto el legislador estadounidense, para combatir el terrorismo261, introdujo, mediante la conocida como Ley patriótica o USA PATRIOT Act262, de 26 de octubre de 2001263, motivada por los atentados del 11 de septiembre, en el título 31 del Código penal el artículo 5332, sobre contrabando de grandes cantidades de dinero en efectivo, para salvar en más casos la constitucionalidad de las confiscaciones o multas excesivas proscritas por la octava enmienda264.

No obstante, desde la Ley orgánica 5/2010, el tipo penal español del blanqueo abarca, en principio, al transportista que hace la mudanza de un famoso traficante de drogas, al trabajador de un garaje que custodia el vehículo de dicho narcotraficante y al guardarropa de cualquier establecimiento que queda al cuidado de su abrigo, dado que el artículo 301.1 castiga, desde la reforma de 22 de junio de 2010, la simple posesión de bienes con conocimiento de que tienen su origen en un delito, y no sólo eso, sino que a partir de la Ley orgánica 1/2015, con la con-versión en delitos leves de las antiguas faltas, el tipo penal del blanqueo alcanzaría, en principio, al transportista que le hace la mudanza a alguien y ve entre las cosas la mencionada bufanda

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hurtada con el dispositivo de seguridad, al guardarropa que se queda al cuidado de ella y al operario de un garaje que custodia el viejo ciclomotor citado, a sabiendas de la sustracción, de manera que, a juicio de Sánchez Stewart, se convierte al blanqueo en un delito “permanente e imprescriptible”265 mientras no cese la situación ilícita266, según el artículo 132.1 del Código penal, y se produciría tanto un control social excesivo como una posible paralización de la vida económica. Con todo, deben descartarse estas conductas del tipo mediante una interpretación restrictiva que exija, conforme al principio de insignificancia, una entidad “suficiente”267 o rele-vante del valor de los bienes y de la contraprestación, así como la limitación teleológica relativa a que los comportamientos sean idóneos para incorporar capitales ilícitos al tráfico económico268.

Igualmente, desde la Ley orgánica 1/2015, entre los delitos contra la propiedad intelectual figura en el artículo 270.4 la venta ambulante u ocasional de cederrones, lo que antes represen-taba una mera falta, y su compra, que era impune, ahora constituiría, en principio, blanqueo por adquisición o debido a la posterior posesión; respecto a los delitos contra la propiedad industrial, la venta ambulante u ocasional también pasa a ser delito leve, según el artículo 274.3, con lo que la compra de un bolso de marca falsificada, antes impune, ahora podría calificarse de blan-queo por adquisición o posesión, debido a la posterior posesión, y la anciana que corte o posea especies protegidas de flora silvestre, unos pequeños robles, en una cantidad no insignificante, conforme al artículo 332, podría convertirse en blanqueadora por posesión269. Mas todos estos casos deben descartarse del tipo en virtud de una interpretación teleológica, pues no existe un tráfico financiero y económico legal de cederrones piratas, bolsos falsos o leña protegida.

En cuanto a la utilización, la reforma de 22 de junio de 2010 abarca, sobre todo, los grandes movimientos de capitales, pero también la interceptación en las aduanas de puertos españoles de vehículos de lujo sustraídos en la Unión Europea, que se tratan de trasladar fuera del territorio comunitario en el entramado de una organización criminal, hecho que había preocupado a la Fiscalía General del Estado en su Consulta 4/2006270, así como a aquel a quien un narcotraficante permite vivir en una de sus mansiones, castillos o pazos, inquilino que debe saber que no puede aceptar tal oferta sin someterse al riesgo de una persecución penal. En este sentido se pronuncia la Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de diciembre de 2012, que considera el disfrute gratuito de una vivienda en Marbella, por la compañera sentimental de un delincuente, utilización de bienes a sabiendas de su origen ilícito, sin requerir finalidad alguna271.

En tal línea, el título 18 del Código penal estadounidense recoge en el artículo 1957 la llamada norma de empleo o “gasto de dinero”272, que castiga al que realice transacciones monetarias de bienes delictivos, con conocimiento de su origen, sin requerir ninguna finalidad273.

Cuestión distinta es el encaje de la nueva conducta en el artículo 301 del Texto punitivo, pues por utilización habría que entender todo uso o empleo de bienes delictivos que no implique un cambio de titularidad, en el sentido que exigen la adquisición y transmisión, una mutación de naturaleza, como requiere la conversión, una posesión sancionable, una ocultación o encu-brimiento efectivo y que no se incluya en la realización de indeterminados actos para ocultar, encubrir o auxiliar. En el enmarañado marco de las conductas típicas del artículo 301 queda muy poco espacio para otorgar a la utilización un ámbito propio de aplicación, pero obviamente lo que se pretende es salvar los obstáculos probatorios274, ya que cuando no se prueben ninguno de los elementos necesarios de los otros comportamientos basta constatar una utilización de bienes con el mero conocimiento de su origen delictivo, pues “siempre nos quedará…” el París de la utilización, anhelado por la fiscalía y puesto a disposición por el legislador con el propósito de no dejar ningún hueco “por el que pueda escabullirse conducta alguna”275.

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De modo que, a partir de la reforma de 22 de junio de 2010, a diferencia de la regulación anterior, que no incriminaba la mera utilización de bienes procedentes de un delito276, en prin-cipio, el artículo 301.1 de nuestro Código, sorprendentemente, alcanza, como el § 261 II n.º 2 del StGB alemán, al que escriba un texto en un ordenador sustraído277.

Pero mucho más asombra que desde la Ley orgánica 1/2015, la cual convierte en delito leve la antigua falta de hurto, según el artículo 234.2, sea blanqueador el que escriba algo con un bolígrafo sustraído.

También la defraudación de fluido eléctrico de ínfima cuantía se transforma, por la Ley orgá-nica 1/2015, en delito, conforme al artículo 255.2, de modo que si alguien manipula el limitador de su casa para poder encender una estufa con el fin de que un invitado no pase frío, el invitado que conozca los hechos será blanqueador por utilización.

Igualmente, el uso del teléfono ajeno se ha transformado en delito el 30 de marzo de 2015, en virtud del artículo 256.2, con lo que la llamada telefónica sin permiso del dueño del móvil convierte al receptor, que conozca la situación, en blanqueador por utilización.

Sin embargo, el tipo penal español contra el blanqueo, al igual que el alemán, debe ser “restringido teleológicamente”278, lo cual fuerza a excluir del artículo 301 del Texto punitivo, por razones de atipicidad279, todos los objetos materiales de cuantía irrelevante, como los “montan-tes en céntimos”280, en virtud del principio de insignificancia281o de “intervención mínima”282.

Precisamente el artículo 1957 del Código penal estadounidense, tachado de norma draco-niana por la Corte Suprema en el caso los Estados Unidos contra Rutgard, de 1997283, aunque su constitucionalidad ha sido salvada en varias ocasiones284, fija el mínimo de 10.000 dólares para la tipicidad de las transacciones monetarias, el gasto de dinero o el uso de bienes delictivos. De forma sorprendente, el Texto punitivo español no exige una entidad mínima del objeto material para el delito de blanqueo y castiga con las mismas penas todas las conductas; sin embargo, las sanciones previstas en el artículo 1957 del Código penal estadounidense representan la mitad de las contempladas en el artículo 1956, prisión de hasta 10 años frente a 20 y multa máxima de 250.000 dólares frente a 500.000 o, en ambos casos, del doble del importe de la transacción o del valor de los bienes delictivos285, cuando en España, además, la multa llega hasta el triplo, penas que atentan manifiestamente contra el principio de proporcionalidad.

El mismo principio de insignificancia resulta aplicable a los actos básicos de consumo, pres-taciones de servicios o ventas de mercancías en los negocios vitales cotidianos286, dada la impor-tancia de que se pueda transmitir el dinero recibido y utilizar las mercancías compradas287. Si no desterrásemos del tipo conductas dirigidas a sustentar la vida, al autor previo que sólo dispusiese de dinero originado por un delito “prácticamente se le prohibiría la satisfacción de necesidades de importancia vital”288 y, con ello, la propia subsistencia289. Además, se estaría obligando a cualquier potencial oferente de bienes o servicios “ora a renunciar a la liquidación de cuentas con dinero incontrolado ora a abstenerse del tráfico mismo”290, lo cual limita tanto los derechos económicos del ciudadano que suscita serias dudas de constitucionalidad291 y vulnera el “tráfico negocial sin fricciones y leal”292.

Semejante castigo de la por Salditt denominada “violación de la excomunión económica”293, tanto de los bienes delictivos como de las personas, con la que se pretende “aislar”294 al autor del delito previo y convertir el dinero delictivo en “inútil”295, nos acerca peligrosamente a un “derecho penal del enemigo”296, obliga a la mujer e hijos del vendedor ambulante u ocasional de cederrones piratas o bolsos falsos, que saben que todo su dinero únicamente puede proceder de esas ventas, a abandonarlo, pues no pueden convivir con él en la vieja caravana pagada con

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bienes delictivos, ni subirse al coche de segunda mano, ni usar el teléfono ni los electrodomés-ticos, ni ver la televisión, ni escuchar la radio, impide a los amigos de este delincuente visitarle, aconseja a los abogados no aceptar su caso, salvo que fuesen designados de oficio, y recomienda a cualquier ciudadano no tener el más mínimo contacto con él si no quiere verse sometido al riesgo de persecución penal.

En cuanto al ejercicio de la abogacía297, carente de problemas cuando se respeta el códi-go deontológico298, no puede calificarse de acción cotidiana o neutral, según la Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de diciembre de 2012, la conducta del letrado que no se limita al aseso-ramiento profesional, sino que construye un entramado particularmente idóneo para el blanqueo mediante la “especial estructura de las sociedades constituidas en Delaware y la opacidad de las transmisiones respecto a la Hacienda Pública y terceros”299, así como “su directa participa-ción en la constitución de las sociedades de responsabilidad limitada en España, gestionando y administrando sus cuentas con las que se adquirían los inmuebles”300, comportamiento que fue castigado, a título de blanqueo, con tres años de prisión, inhabilitación para el ejercicio del derecho de sufragio pasivo durante el tiempo de la condena y multa de 700.165,44 euros. Paradójicamente este caso pone de manifiesto que el país impulsor del GAFI ofrece, en alguno de sus Estados, servicios opacos que favorecen el blanqueo; de hecho, los centros financieros de Miami, Nueva York y Londres, así como de otros países de la OCDE son preferidos por los blanqueadores frente a los pretendidamente más atractivos301 paraísos fiscales302, que activan los “mecanismos de alarma”303. En este sentido se viene apreciando una progresiva disminución de las transferencias superiores a 30.000 euros, de obligada declaración según el artículo 7.2 b) del Real decreto 925/1995, de 9 de junio, desde o a territorios o países designados en el Real decreto 1080/1991, de 5 de julio, completado por la orden del Ministerio de Economía, de 24 de octubre de 2002, pues mientras en el año 2010 ascendían a 309.117, pasaron en 2011 a 305.858 y se volvieron a reducir en 2012 a 300.068304. También el Tribunal Supremo se pro-nunció en el mismo año 2012, el 9 de abril, sobre otro abogado blanqueador, que cobró el 6 % (600.000 euros) de la cantidad total estafada y obtuvo un préstamo por un millón de euros a cambio de asesorar, colaborar y ejecutar las operaciones necesarias para convertir en efectivo 10 millones procedentes de una estafa, de modo que pudieran disponer de ellos sus autores, y facilitar tanto las propias cuentas bancarias como las de otras personas físicas y jurídicas con las que tenía relación, el cual fue condenado a un año y medio de prisión, multa de 10 millones de euros e inhabilitación especial para el ejercicio de la abogacía por un año305.

Respecto al Código penal estadounidense y el cobro de honorarios por los abogados, el artí-culo 1957, en el apartado primero de su letra f), excluye de la aplicación del delito de blanqueo por transacciones monetarias, ya desde la reforma de 1988306, las necesarias para preservar el derecho de defensa garantizado por la sexta enmienda307.

Obviamente, no existe ningún problema en someter a controles la posesión y el uso de bienes delictivos para seguir el rastro del crimen y proceder al decomiso, aunque carece de sentido castigar tanto el mero aprovechamiento, cuando el blanqueo se ha independizado de la receptación308, como la posesión y utilización no destinada a la inversión en la economía legal, sino a actividades delictivas309. Por otra parte, parece que el prelegislador deseaba incriminar310 la “posesión injustificable de bienes”311, cuya sanción transitaría por la peligrosa senda de la “inversión de la carga de la prueba”312, pero el comiso y la receptación civil constituyen alter-nativas preferibles313 y menos evocadoras de un derecho penal de autor frente a la exhibición de bienes delictivos314.

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Si a ello se le une la posibilidad de castigar el blanqueo por imprudencia grave315, se puede generar una preocupante desproporción punitiva al ser viable sancionar la posesión y utilización negligentes con una pena, de seis meses a dos años de prisión y multa del tanto al triplo que no distingue entre tipos básicos y agravados, la cual permite en el caso concreto castigar con mayor gravedad la conducta negligente que la dolosa, desproporción que no es de recibo316. Además, pese a que la doctrina reclama que el blanqueo imprudente se limite a los especialmente obliga-dos por la normativa de prevención317, de conformidad con la propuesta del Grupo de Estudios de Política Criminal318, y hasta se ha llegado a calificar de “aberración”319 aplicar el tipo culposo a cualquiera que use un bien procedente de un delito; sin embargo, el Tribunal Supremo, aunque a veces reserve el blanqueo imprudente para los especialmente obligados, como en la Sentencia de 3 de diciembre de 2012320, mayoritariamente lo admite para cualquier ciudadano, v. gr. en la Sentencia de 9 de noviembre de 2012 fueron sancionados por blanqueo imprudente 24 de los 28 condenados321 y la de 20 de febrero de 2013 castigó por blanqueo culposo a los padres que consintieron en sus fincas obras suntuarias, valoradas en 563.000 euros, sin adoptar las más mínimas cautelas sobre la procedencia del dinero, sabiendo que el hijo había sido condenado por narcotráfico, y luego se las transmitieron a la nuera322.

Con razón se ha criticado que la “asistemática”323, “expansionista”324 y “muy dudosa”325 mo-dalidad imprudente de blanqueo se haya convertido en “una especie de reedición de la medieval y denostada semiprobatio”326, la cual vulnera la presunción de inocencia de la misma manera que el recurso a la “ignorancia deliberada”327 o willful blindness, de abolengo estadounidense328, que la Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de julio de 2012 incluye en el dolo eventual329, pero que la de 3 de diciembre de 2012 descarta, hasta por su “incorrección idiomática”330, construcción que debe rechazarse cuando pretenda “soslayar la imprescindible motivación de los elementos fundamentadores de la prueba del conocimiento”331. Tampoco carece de enjundia la comisión del blanqueo negligente en el ejercicio de la abogacía332 y también es posible, a tenor del apartado segundo del artículo 576 bis del Código penal, la financiación del terrorismo333 imprudente por no detectarla o impedirla334, aunque se reserva para los sujetos especialmente obligados conforme a la normativa de prevención.

6 LA EXPANSIÓN DE LOS HECHOS PREVIOS Y LA CONDUCTA DE CONVERSIÓN

También la Ley orgánica 1/2015 transforma la antigua falta de alteración mínima del curso de las aguas en delito, según el artículo 247.2, de manera que el invitado que come la lechuga regada con el agua de un riachuelo público o privativo, a sabiendas de tal riego, en principio, será blanqueador por conversión, al transformar la ensalada en glucógeno para que su cuerpo la pueda asimilar.

Igualmente, la anterior falta de alteración de lindes o mojones con utilidad inferior a 400 euros pasa a ser, desde la Ley orgánica 1/2015, un delito, conforme al artículo 246.2, de modo que todos los que coman el caldo de las coles sembradas en el surco “apropiado”, conscientes de ello, serán blanqueadores por conversión.

Con todo, estos casos deben excluirse del delito de blanqueo en virtud del principio de proporcionalidad.

Este mismo principio sirve para solucionar similares problemas que se plantean en otros países que castigan el blanqueo por conversión y también sancionan, como el artículo 395 del

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Código penal mejicano reformado en 2014, cualquier despojo furtivo de inmuebles y aguas o, según ocurre en Ecuador, mínimas alteraciones de vertientes o caudales ecológicos (artículo 251 del Código orgánico integral penal), pequeñas usurpaciones (artículo 200) u ocupaciones de terrenos (artículo 201), principio de proporcionalidad que se consagra en el artículo 76.6 de la Constitución ecuatoriana.

7 NOVEDOSOS TIPOS AGRAVADOS POR LA PROCEDENCIA DE LOS BIENES DE LA CORRUPCIÓN Y LOS DELITOS URBANÍSTICOS

Respecto a los nuevos tipos agravados335, los diputados y senadores que aprobaron la Ley orgánica 5/2010, como los mayores en la obra de Antoine de Saint-Exupéry El Principito, sólo se interesan por las cifras, pero no se preguntan por lo esencial, pues han sucumbido al encanto pitagórico o la “fascinación por los números”336 al no resistir la tentación del “endurecimiento”337 punitivo, de incrementar las penas en el delito de blanqueo ante un “considerable”338 o “largo elenco”339 de hechos previos que manifiesta la tendencia expansionista340 de la política criminal en esta materia341, pese a que tales aumentos de gravedad “carecen de efecto preventivo general relevante”342. Sobre tamañas cualificaciones se proyecta la imposición en la mitad superior de la prisión por pertenencia a una organización dedicada al blanqueo del artículo 302.1343, con lo que se permite que la pena alcance “límites realmente elevados”344.

Los nuevos tipos agravados se ubican sistemáticamente de forma incorrecta, en la medida en que se sitúan en el artículo 301.1 del Código penal y alcanzan al 301.2345, carecen de fun-damento político criminal y adolecen de una pésima redacción. Realmente se agrava la pena del blanqueo de bienes originados en algunos delitos contra la Administración pública346, los recogidos en los artículos 419 a 445 del Texto punitivo, sobre la ordenación del territorio y el urbanismo347, aunque para llegar a esa simple conclusión el lector e intérprete habrá de malgastar bastante tiempo con riesgo de perderse entre las rúbricas, capítulos y títulos del Código, pues el legislador, críptica y “farragosamente”348, sin ofrecer ninguna pista que vincule las agravaciones a un elemento corruptor, público o urbanístico349, sólo dispone que los bienes tengan su origen en infracciones de los “capítulos V, VI, VII, VIII, IX y X del título XIX o en alguno de los delitos del capítulo I del título XVI”, con lo que al exceso en el incremento de la pena une el de caracteres, pues en vez de “V, VI, VII, VIII, IX y X” bastaba con escribir “V a X”, y vuelve a sucumbir a la fascinación pitagórica con una concentración, que difícilmente se puede encontrar en otro texto legal, de nueve números romanos entre catorce palabras, dicción “peculiar”350 que rompe la estructura del tipo, habida cuenta de que la cualificación hasta ahora existente alude a “delitos relacionados con el tráfico de drogas... descritos en los artículos 368 a 372” 351. Una redacción coherente con el otro tipo agravado y fácilmente inteligible podría haber rezado: “delitos contra la Administración pública descritos en los artículos 419 a 445 o relativos a la ordenación del te-rritorio y el urbanismo”, sin necesidad de mencionar los artículos 319 y 320, pues en este último capítulo no existen más delitos.

Sorprendentemente, la Ley orgánica 1/2015, de 30 de marzo, transforma el capítulo X del título XIX en una disposición común a los capítulos anteriores que castiga con la pena inferior en uno o dos grados los actos preparatorios de provocación, conspiración y proposición, con lo que el artículo 445, que antes contemplaba la corrupción en las transacciones comerciales internacionales, se traslada el artículo 286 ter, de manera que el legislador de 2015, amén de

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dejarnos una muestra más de su desidia y torpeza al duplicar la pena “de prisión de tres a seis años”, inconscientemente elimina este delito de los hechos previos del tipo agravado.

Ciertamente, la corrupción constituye “uno de los grandes problemas de nuestro tiempo”352, como puso de manifiesto Ferré Olivé en el encuentro italo-hispano-luso-polaco sobre blanqueo de dinero y corrupción en el sistema bancario que tuvo lugar en Lisboa del 18 al 21 de abril de 2002, tanto en el mundo –de hecho fue el tema que se trató en el V foro internacional sobre crimen y derecho penal en la era global celebrado en Pekín353, la capital del país354 al que, según se ha dicho, se dirige el mayor flujo de dinero ilícito355– como en España, la cual estaba situada en percepción de la corrupción, según Transparencia Internacional, durante el año 2012 en el puesto 30 de 176 países356, retrocedió en 2013 a la posición 40 de 177357 y en 2014 se mantuvo en el puesto 37 de 175 naciones358.

En realidad, España posee una regulación penal razonable contra la corrupción359, pero existen serios problemas de falta de recursos360. Pese a las necesidades de medios materiales y huma-nos361, las sentencias por delitos relativos a la corrupción en nuestro país se incrementaron en un 151 % durante los años 2010, 2011 y 2012362. Además, las comunicaciones de operaciones sospechosas por corrupción y soborno únicamente se encuentran situadas en el quinto lugar de importancia en las infracciones precedentes del blanqueo y han disminuido de 93 en 2011 a 80 en 2012. También han descendido la remisión de informes por el SEPBLAC a la fiscalía antico-rrupción de 70 en 2011 a 53 en 2012 y las congelaciones e incautaciones policiales relativas a los delitos de corrupción y soborno de 8 en 2011 a 1 en 2012363. Finalmente, un estudio estadístico sobre 605 sentencias, dictadas entre el 23 de mayo de 1997 y el 26 de marzo de 2013, acaba de constatar que el cohecho y la malversación de caudales públicos sólo fueron delitos previos del blanqueo de dinero en el 0,4 % de los casos364.

Por supuesto que la corrupción representa un “monstruo social de mil cabezas”365, existe sobre la materia un “creciente interés internacional”366, tanto político367 como normativo368, hasta llega a vincularse con instituciones educativas o religiosas369, y parece que el legislador penal español con este nuevo tipo agravado pretende responder a sucesos de gran atención mediática370, entre los que se cita el caso de Isabel Pantoja y Julián Muñoz371, pero la escalada punitiva es evidente, pues desde la atipicidad del blanqueo de dinero procedente de la corrup-ción se ha pasado a su castigo en 1995 cuando el hecho previo sea grave, se ha ampliado en 2003 a cualquier delito relativo a la corrupción y se ha elevado en 2010 a la consideración de circunstancia agravante específica372. Ya el GAFI, en su informe de 23 de junio de 2006, puso de relieve las deficiencias del sistema preventivo español respecto a las “personas del medio político”373, según la traducción de la normativa europea, aunque sería más correcto hablar de “personas políticamente expuestas” (politically exposed persons)374, definidas por la tercera Directiva contra el blanqueo375 como “personas físicas que desempeñen o hayan desempeñado funciones públicas importantes, así como sus familiares más próximos y personas reconocidas como allegados”376, que son concretadas en la Directiva 2006/70/CE377, la cual desarrolla el documento europeo que se acaba de mencionar378. Igualmente, el GAFI elaboró, en octubre de 2010, una guía de referencia y una nota informativa para concienciar sobre cómo el uso de sus recomendaciones podría ayudar a combatir la corrupción, que fue revisada en octubre de 2012 para adaptarla a los cambios operados en las recomendaciones379, analizó las relaciones entre corrupción y blanqueo, sus métodos y las vulnerabilidades del sistema de prevención en un informe publicado en 2011380, abordó en las nuevas recomendaciones de febrero de 2012 la necesidad de contar con sistemas de gestión de riesgos apropiados para determinar si el cliente o

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beneficiario es una persona políticamente expuesta extranjera y de adoptar medidas razonables para identificarlas cuando sean nacionales o pertenezcan a una organización internacional, a cuyos efectos publicó en 2012 un informe destinado a ayudar a las instituciones informantes a comprender mejor e identificar los factores de riesgo, es decir, las relaciones negociales, clientes y productos, que pueden revelar el blanqueo de dinero procedente de la corrupción381 y acaba de elaborar una guía para favorecer la aplicación de las recomendaciones 12 y 22 a las personas políticamente expuestas extranjeras, nacionales e internacionales, sus familiares y allegados, con fuentes externas de información, como bases de datos, e indicios de blanqueo de dinero vinculado a la corrupción382.

También el Grupo de Estudios de Política Criminal evidenció la indudable relación entre irregularidades urbanísticas y blanqueo383, pues el negocio de la construcción384 no sólo repre-senta, en palabras de Terradillos Basoco, un inagotable “venero de donde se nutren los activos a lavar”385, sino también “un caldo de cultivo adecuado para realizar el blanqueo de dinero”386, un sector privilegiado para introducir bienes delictivos en la economía legal, de ahí que el legislador sintiese la necesidad de mostrar al ciudadano387 que abordaba la emergente y escandalosa co-rrupción urbanística nacional evitando la consolidación de sus beneficios388, sobre todo después de la detención de 19 alcaldes a finales de 2009 por corrupción urbanística389.

No obstante, el desacierto político-criminal390 que pesaba sobre el tipo agravado de blanqueo de dinero procedente del narcotráfico391 debe predicarse, con mayor razón, de los nuevos tipos cualificados cuando los bienes tengan su origen en algunos delitos contra la Administración pública y los urbanísticos, ya que no puede presumirse que las sumas blanqueadas proceden-tes de estas infracciones superen las derivadas de otros delitos392. Tampoco se justifican dichos tipos agravados en atención a los bienes jurídicos protegidos393, pues nos encontramos ante los mismos valores tutelados mediante el tipo básico394, porque la Administración de justicia tiene interés en sancionar cualquier delito395 y el orden socioeconómico396 no resulta más lesio-nado por el blanqueo de dinero procedente de esos delitos. Lo que realmente determina un mayor contenido de injusto es el valor de lo blanqueado, dato que no se tiene en cuenta397 al incrementar la prisión, y sobre él debería operarse para agravar la pena398, de manera que el tipo cualificado habría de centrarse en las características del objeto material, la “magnitud”399 o notoria “importancia”400 de la “cantidad efectivamente blanqueada”401 y no en la irrelevante naturaleza del delito previo402, dado que el fundamento de la agravación radicaría en el mayor caudal de bienes ilícitos403 puestos en circulación.

En este sentido, resulta loable que exista un tipo atenuado en el Perú cuando no se blanquee más de cinco unidades impositivas tributarias, unos 5.448 euros en 2017, y un tipo agravado para el blanqueo superior a quinientas de estas unidades (más de medio millón de euros), aunque sorprende la desproporción punitiva del tipo atenuado, cuya pena privativa de libertad supera en el límite mínimo la de los tipos agravados españoles, y asombra la desmesura de los tipos agravados peruanos que castigan con no menos de 25 años de cárcel el blanqueo cuando los hechos previos sean la minería ilegal, el narcotráfico, el terrorismo, el secuestro, la extorsión o la trata de personas.

Desde el punto de vista técnico, también es inaceptable agravar las penas en el blanqueo por el origen de los bienes, habida cuenta de que desposeeríamos de autonomía404 a este tipo penal para atender al delito base405. La incriminación del blanqueo quedaría privada de conte-nido material independiente406 y no pasaría de ser un refuerzo del bien jurídico ya protegido mediante el delito del que derivan los capitales407. Igualmente, si el Código penal de 1995,

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según dejó escrito Núñez Paz, pretendía sancionar “especialmente”408 el blanqueo de dinero “procedente del narcotráfico”409 –a diferencia del Texto punitivo estadounidense, que no con-templa un tipo agravado para el blanqueo del dinero de la droga, aunque la primera directriz o guía de sentencias de 1987410 refleja que la pena máxima de 20 años prevista en el artículo 1956 puede imponerse en los casos en los que el narcotráfico es el delito antecedente411– y una decepcionante aplicación jurisprudencial, a pesar de la ampliación de los hechos previos, sigue centrándose casi exclusivamente en el tráfico de drogas412, como demuestran un estudio sobre 363 sentencias dictadas entre 1995 y 2010, conforme al cual el narcotráfico integraba el delito previo del blanqueo en el 91 % de los casos (337)413, y otro análisis de 605 sentencias publicadas entre 1997 y 2013, según el cual los delitos relativos a drogas representaban el hecho antece-dente del blanqueo en el 94,2 % de los supuestos414 –persecución que no disminuye, pues las investigaciones por narcotráfico debidas a la comunicación de operaciones sospechosas por el SEPBLAC se incrementaron de 21 en 2010 a 22 en 2011 y a 48 en 2012415–, a lo que se añaden dos nuevos tipos cualificados, resulta que “el ámbito de aplicación”416 o “de operatividad del tipo básico se reduce”417 “considerablemente a favor de la agravación”418, ampliada de forma notable419, de modo que el primero, convertido en un “tipo residual”420, casi nunca se aplica-ría421, lo cual transforma la regla en “excepción”422 mediante una extraña técnica de formulación normativa que articula como tipo básico de referencia uno apenas empleado. Finalmente, el fundamento de la cualificación no subyace en el mayor reproche, dado que no es más culpable el que convierte bienes vinculados a delitos contra la Administración pública y el urbanismo que los que blanquean capitales derivados de otros delitos423, ni en la presión internacional, puesto que ningún instrumento supraestatal obliga a agravar la pena del blanqueo en estos casos424, y en la actualidad tales cualificaciones resultan muy poco oportunas en plena disminución de la corrupción urbanística debido a la crisis del sector inmobiliario425, porque, aunque un informe estadounidense sobre blanqueo de dinero y delincuencia económica constate que en el año 2010 el 17 % de las 175 investigaciones policiales españolas relativas al blanqueo estaban relacionadas con la corrupción426 y a pesar de que la extraordinaria dilación de “macroprocesos” como el caso Malaya –en el que también sorprende la “llamativa”427 “atenuante analógica de detención irregular”428 –, iniciado el 13 de octubre de 2005 pero cuya sentencia no se publicó hasta el 4 de octubre de 2013429, y su notoriedad parezcan indicar lo contrario, la memoria presentada por el Fiscal General del Estado en 2011 registra en la Fiscalía Especial contra la Corrupción y la Criminalidad Organizada un “descenso de las investigaciones sobre corrupción urbanística”430 y la memoria de 2012 resalta en esta fiscalía “la continuada disminución de diligencias de investi-gación o de procedimientos relacionados con la corrupción urbanística”431.

8 ADAPTACIÓN DEL CASTIGO DEL BLANQUEO, NO EXIGIBLE POR LA NORMATIVA INTERNACIONAL, A LA RESPONSABILIDAD CRI-MINAL DE LAS PERSONAS JURÍDICAS

Igualmente, la reforma de 22 de junio de 2010 incorpora el blanqueo de dinero al innova-dor modelo de responsabilidad criminal de las personas jurídicas432 dispuesto en el artículo 31 bis del Texto punitivo433, que requiere un delito doloso de una persona física en beneficio de la persona jurídica salvo en la financiación del terrorismo, donde cabe la imprudencia grave de la persona física434, pero, según pone de manifiesto Silva Sánchez, frente a la pretendida “necesidad de cumplir con compromisos internacionales”435, este modelo de responsabilidad no resultaba

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obligado, pues los convenios normalmente sólo exigen sanciones “efectivas, proporcionadas y disuasorias” en las que caben las administrativas, medidas de seguridad y otras consecuencias jurídicas distintas de las penas en sentido estricto436; además, en virtud de la reforma, con la empresa responderán los administradores o directivos que no hayan adoptado un programa de cumplimiento eficaz437, ya que ahora todos actúan “como garantes de la no comisión de delitos de blanqueo en su organización, en otras palabras, como agentes de policía”438 y en caso de no cooperar pende sobre ellos, como espada de Damocles, una imputación por blanqueo439, otra muestra más de cooperación policial que posee raigambre estadounidense, como el castigo de la tentativa que favorece la figura del agente provocador440, la cual, además, ya se encuentra expresamente tipificada en el artículo 1956 a, 3, A), que alude a la actuación policial encubierta441.

Así las cosas, la gestión del riesgo442, o evaluación y monitorización por el sujeto obligado del peligro de blanqueo respecto a sus clientes, mediante programas de cumplimiento443 o com-pliance programs444, desempeña un importante papel en la determinación de la responsabilidad criminal de las personas jurídicas445, aunque “no bastará”446 la mera existencia de un protocolo de buenas prácticas “para atenuar o excluir la responsabilidad de una persona jurídica o evitar la de ciertos obligados individuales”447, pese a que la Ley orgánica 1/2015, de 30 de marzo, introduce un nuevo apartado cuarto en el artículo 31 bis del Código penal que exime de res-ponsabilidad criminal a las personas jurídicas que adopten y ejecuten eficazmente un modelo de organización y gestión adecuado para la prevención criminal o la reducción significativa del riesgo de comisión del delito, pues en la mayoría de los casos el posterior blanqueo demostrará la ineficacia del modelo, su inadecuación para prevenirlo y que no se ha reducido significativa-mente el peligro de comisión delictiva.

Incluso en los Estados Unidos existe un tipo específico de blanqueo en el título 18 del Código penal, el artículo 1960448, que sanciona hasta con 5 años de prisión al que lleve, controle, ges-tione, supervise, dirija o sea propietario de un negocio de transmisión de fondos sin licencia449, delito cuyas exigencias volitivas ha relajado la Ley patriótica450, muchas empresas vinculadas a la criminalidad organizada (RICO) se dedican al blanqueo y los artículos 1961 a 1964 castigan con un máximo de 20 años de prisión a las personas físicas o jurídicas relacionadas con empresas que se estructuren de forma mafiosa o que lleven a cabo una racketeering activity, la cual se define amplísimamente en el apartado primero del artículo 1961451.

Ciertamente, gran parte de las operaciones de blanqueo tienen lugar mediante empresas, y numerosos sujetos obligados en la normativa de prevención son personas jurídicas452, por lo que incluso se ha considerado “imperiosa la necesidad de una regulación legal explícita en este tema”453. Efectivamente, el uso de empresas pantalla para el blanqueo de dinero resulta frecuente, como pone de manifiesto la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de junio de 2012454, pero hasta ahora había bastado con las consecuencias accesorias y la doctrina del levantamiento del velo de las sociedades, que proscribe la prevalencia de la personalidad jurídica creada si se comete fraude de ley o se perjudica a terceros, conforme recuerda la Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de diciembre de 2012, que confirmó la afectación de 14 sociedades –entre ellas cuatro de Delaware que participaban en tres de responsabilidad limitada, un par de sociedades gibraltare-ñas y otras dos domiciliadas en el Reino Unido– de un abogado, cuyo patrimonio se confundía de manera evidente e injustificada con los bienes de las sociedades, al pago de costas, multas y responsabilidades civiles derivadas de sus delitos de blanqueo y contra la Hacienda Pública455, responsabilidad civil sobre la que, desde luego, no existía ningún problema en que correspon-diese a personas jurídicas, según se constata en la Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de abril

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de 2012, que estima el recurso de casación interpuesto por la acusación particular para declarar responsables civiles subsidiarios a La Caixa y Fibanc-Mediolanum debido al incumplimiento de la normativa de prevención, que facilitó indudablemente la comisión delictiva, la cual se habría dificultado de modo extraordinario con la obligada denuncia a las autoridades administrativas, ya que “los indicios que revelaban la sospecha sobre la licitud de las operaciones eran evidentes, por su elevadísima cuantía, ausencia de constatación del origen real de los fondos, intervención de un ciudadano extranjero, mecánica de su ejecución con una clara tendencia hacia la rápida conversión en efectivo, etc.”456.

Asimismo, denuncié457 que a la incorporación de la “compleja y desordenada”458 regulación sobre la responsabilidad criminal de las personas jurídicas no la hubiese acompañado la impres-cindible reforma procesal de unas normas inadaptadas al nuevo modelo de incriminación459. El legislador ni siquiera aludió “a la necesidad de una coetánea reforma de la Ley de enjuiciamiento criminal”460 que estableciese el estatus procesal de las personas jurídicas, que materializase para ellas la presunción de inocencia, el derecho a no declarar contra sí mismas y las demás garantías procesales, modificación sin la que “resulta sumamente dudoso que el nuevo modelo pueda cumplir sus pretendidos objetivos”461, pues no tomar en consideración las características especí-ficas de la actividad empresarial aboca a una “ineficacia preventiva”462. Precisamente por ello el Fiscal General del Estado durante el último gobierno socialista había calificado de “imperiosa”463 la necesidad de reformar el proceso penal para esclarecer las múltiples dudas sobre la manera de sentar en el banquillo a una sociedad464. En este sentido, la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal465 algo mejora la situación al consagrar un cierto estatus procesal de las personas jurídicas en dos nuevos artículos de la Ley de enjuiciamiento criminal, ya que uno aplica a la toma de declaración al representante designado por la persona jurídica “los derechos a guardar silencio, a no declarar contra sí misma y a no confesarse culpable”466 e, igualmente, el otro afirma, con una redacción prácticamente idéntica, que el representante podrá declarar en nombre de la persona jurídica “sin perjuicio del derecho a guardar silencio, a no declarar contra sí mismo y a no confesarse culpable, así como ejercer el derecho a la última palabra al finalizar el acto del juicio”467.

9 MANIFIESTA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA AMNISTÍA FISCAL Y BLANQUEO DE DINERO

En penúltimo lugar, el Real decreto ley 12/2012, de 30 de marzo, por el que se introducen diversas medidas tributarias y administrativas dirigidas a la reducción del déficit público468, ofrece tanto una “impunidad a bajo coste por la defraudación cometida”469, como “una forma de blanquear el dinero”470, admite una “declaración tributaria especial”471, así denominada en el apartado I de la exposición de motivos y en la disposición adicional 1.ª, también llamada por algunos “amnistía fiscal”, en la medida en que, “a la exoneración de sanciones, intereses y re-cargos tributarios, se une la exoneración de responsabilidad penal”472, términos evitados desde instancias gubernativas473 para salvar las dudas de constitucionalidad, aunque no resulta tan evidente que el artículo 62 i) de la Constitución prohíba todas las amnistías, sino sólo los indultos generales474. Se discute sobre la naturaleza jurídica de esta exención de responsabilidad criminal, pues hay quien opina que se trata de una causa específica de anulación de la pena475 o la misma excusa absolutoria recogida en el artículo 305.4 del Código penal476 y otros piensan que nos hallamos ante una causa distinta de exención de la responsabilidad criminal, una supresión de

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la punibilidad o regularización tributaria diferente477, pero, en cualquier caso, la inconstituciona-lidad de la amnistía fiscal española de 2012 resultaba manifiesta, como denuncié en un artículo publicado ese mismo año478.

Así lo acaba de reconocer, recientemente, nuestro Tribunal Constitucional, en su Sentencia de 8 de junio de 2017, que declaró la inconstitucionalidad de la amnistía fiscal llevada a cabo por un mero real decreto ley por vulnerar el artículo 86.1 de la Constitución al afectar “a la esencia del deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos que enuncia el artículo 31.1 CE, alterando sustancialmente el modo de reparto de la carga tributaria que debe levantar la generalidad de los contribuyentes en nuestro sistema tributario según los criterios de capacidad económica, igualdad y progresividad”.

Por otra parte, el Real decreto ley 12/2012479 generó inseguridad jurídica480 y gran preo-cupación entre los asesores tributarios, que temieron ser sancionados por el simple hecho de aconsejar sobre el funcionamiento de la amnistía a los que hubieran cometido un delito fiscal, pues, al no afectar el real decreto ley al delito de blanqueo, el defraudador de más de 120.000 euros que regularizase su situación, incluso si el origen de sus bienes procede de actividades legales, podría ser procesado por blanqueo481. Hasta se iba asentando en determinadas fiscalías de audiencias provinciales el criterio de que las cuotas defraudadas que se pretenden regularizar podrían servir de base para un delito de blanqueo, ya que el artículo 305.4 del Código penal nada decía sobre la exención de responsabilidades por tal delito cuando los bienes declarados tengan procedencia ilícita482, y en este sentido se había reclamado una modificación del men-cionado precepto sobre la regularización tributaria para evitar que la autodenuncia implique una condena por blanqueo483. En tal línea, el Gobierno promovió una reforma del Código penal para que no fuesen procesados por blanqueo los delincuentes fiscales que hubiesen regularizado su situación484, pero no el dinero obtenido con actividades ilegales como el narcotráfico485, que se aprobó el 27 de diciembre de 2012486.

El resultado final de esta reforma es muy discutible y pone de manifiesto las “dificulta-des”487, “dudas”488 o problemas que plantea la “viva polémica”489 o el “debate”490 del delito fiscal como hecho previo del blanqueo de dinero491, infracciones entre las que estarían interesados en concertar un “matrimonio de conveniencia”492 la fiscalía y la Agencia Tributaria, según se ha denunciado. De hecho, la defraudación tributaria ocupa el primer lugar, con diferencia, de las infracciones previas al blanqueo en las comunicaciones de operaciones sospechosas y continúan incrementándose en los últimos años tanto las comunicaciones analizadas por fraude (405 en 2011 y 474 en 2012) y contrabando (449 en 2011 y 458 en 2012) como la remisión de informes por el SEPBLAC a la Agencia Estatal de Administración Tributaria (471 en 2011 y 590 en 2012) y al Departamento de Aduanas (246 en 2011 y 288 en 2012)493. Desde luego, la relación entre delito fiscal y blanqueo se remonta ya a la definición fenomenológica de money laundering que figuraba en el informe de 1984 elaborado por la estadounidense Comisión Presidencial sobre Criminalidad Organizada494, aunque sigue siendo ingenuo pretender aplicar los amplios deberes de colaboración y controles administrativos del bajo sistema impositivo americano a los paráme-tros europeos de elevada tributación495, especialmente teniendo en cuenta que la prevención se articula sobre agentes496 en los que concurre un “grave conflicto de intereses”497. En todo caso, sobre la idoneidad de la cuota defraudada superior a 120.000 euros para ser objeto material del delito de blanqueo en España, la Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de diciembre de 2012 se pronuncia afirmativamente, porque “es el bien derivado del delito”498, pero requiere que “se

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pueda identificar razonablemente la parte de los bienes del patrimonio del defraudador que constituyen la cuota tributaria”499.

También en los Estados Unidos el delito fiscal puede ser hecho previo del blanqueo no sólo, en general, respecto a las diez modalidades recogidas en el artículo 1956 del Código penal, el tipo sobre gasto de dinero del artículo 1957 o la norma de viajes del artículo 1952 en el marco de un negocio continuado, sino que hasta existe un tipo específico de blanqueo con la finalidad de evasión fiscal en el artículo 1956 a, 1, A, ii)500. Incluso, en el caso de 2006 los Estados Unidos contra Santos, sobre una lotería ilegal501, que motivó en 2009 la reforma del artículo 1956502, se incluyen en el objeto material del delito susceptible de blanqueo las ganancias criminales brutas503, con lo que evidentemente resultan abarcados los bienes de origen lícito retenidos mediante la comisión del hecho previo, como ocurre con los impuestos impagados en el delito fiscal, según venía reconociendo la jurisprudencia antigua, caso los Estados Unidos contra Levine de 1992, y más reciente, anterior a la reforma, caso los Estados Unidos contra Yusuf de 2008504.

10 BLANQUEO CON FINALIDAD TERRORISTA DE LA LEY ORGÁNI-CA 2/2015

Por último, la Ley orgánica 2/2015, también de 30 de marzo, introduce una nueva modalidad de blanqueo, en el artículo 576 del Código penal, con finalidad terrorista, la cual desnaturaliza el bien jurídico protegido con la tipificación del blanqueo de dinero, porque no se requiere que los bienes empleados para el terrorismo sean de origen ilícito505.

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NOTAS1 Vid. Abel Souto, 2016a: 1-7.

2 Vid. Abel Souto, 2016b.

3 Vid. Fernández Hernández, 2015: 45-82.

4 Cfr. Andocilla, 2014: 3 y 4.

5 Vid. Gallegos Ortiz, 2017.

6 Cfr. Moreno Hernández, 2016: nota 16.



9 Vid Caro Coria, 2016: 635 y 637.



12 Cfr. García Cavero, 2015.


14 Cfr. Tiedemann, 2013: 1383 y 1384.

15 Vid. American jurisprudence, second edition. A modern comprehensive text statement of American law, state and federal, completely revised and rewritten in the light of modern authorities and developments, vol. 53A, Thomson/West, 2006, USA, §§58-68, pp. 767-779; 2014 cumulative supplement, vol. 53A, Thomson Reuters, 2014, §§59-67, pp. 49-52; Corpus juris secundum. A contemporary statement of American law as derived from reported cases and legislation, vol. 3A, Thomson Reuters, 2013, §1167, p. 341, vol. 37, 2008, §29, pp. 26 y 27; 2014 cumulative annual pocket part, vol. 37, §29, p. 4, vol. 15A, 2012, §286, pp. 558 y 559; 2014 accumulative annual pocket part, vol. 15A, §286, pp. 26 y 27; United States code annotated. Title 18, crimes and criminal procedure, §§1761 to 1962, West group, 2000, §§1956 y 1957, pp. 481-539; 2014 cumulative annual pocket part, Thomson Reuters, 2014, §§1956 y 1957, pp. 80-145; United States code service. Lawyer’s edition. 18 USCS, crimes and criminal procedure, §§1691-1960, Lexis Nexis, Charlottesville, 2010, §§1956 y 1957, pp. 479-614, cumulative supplement, 2014, §§1956 y 1957, pp. 24-41.

16 Auten, 2013: 23.

17 Cfr. Strader, 2011: 293.

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Miguel Abel Souto


18 Vid. Abel Souto, 2001; Anderson, 201: 763-786; Buisman, 2011: 137-155; Delston y Walls, 201: 737-746; Fijnaut, 2013: 1-7; Joyce, 2005: 81-97; Matallín Evangelio, 2014: 275-293; Popa, 2012: 575-578; Rădulescu, 2010: 43-48; Reider-Gordon y Butler, 2013: 387-405; Vidales Rodríguez, 1998.

19 Lorenzo Salgado, 2013: 226; también en Fernández Teruelo, 2013a: 358.

20 Vid. Abel Souto, 2011a: 5-32; Silva Sánchez, 2011: 131-139.

21 Cfr. Castro Moreno, 2013: 447.



24 Conde-Pumpido Ferreiro y Sánchez-Junco Mans, 2012: 1089.

25 Cfr. Manjón-Cabeza Olmeda, 2013a: 656, 657 y 665; Manjón-Cabeza Olmeda, 2013b: 375.

26 Cfr. Vidales Rodríguez, 2012a: 2.

27 Cfr. Bennet y Turner (eds.), 2013: VII; Doyle, 2013: 1, que recoge un listado de las penas máximas imponibles por blanqueo según los casos, en pp. 34-39.

28 Vid. Arias Merlano, 2014; Cevallos y Torres, 2014.






34 Ibidem.



37 Ibidem.

38 Cfr. Silvente Ortega, 2014: 347.





43 Vid. Cesoni, 2013.

44 Arzt, Weber, Heinrich y Hilgendorf, 2014: §29, “Geldwäsche, §261”, marginal 6.

45 Muñoz Conde, 2013: 375.

46 Ibidem.


48 Cfr. Arzt, Weber, Heinrich y Hilgendorf, 2014: marginales 5, 8 y 31.

49 Silvente Ortega, 2014: 351.

50 Cfr. STS n.º 834/2012, RJ\2013\1442, fundamentos de derecho primero y segundo, en www.westlaw.es (05-2017).

51 Fernández y Heinrich, 2014: 394.

52 Birindelli, Ferretti y Torre, 2014: 842.

53 Vid. Levin y Stewart, 2009: 42-47.

54 Cfr. Bennet y Turner (eds.), 2013: VII-IX.

55 Vid. Dickinson, 2014: 579-604.

56 Vid. Reidy, 2010: 317-329.

57 Vid. Doyle, 2013: 3, 5, 6, 69, 71 y notas 2 y 31.








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65 STS n.º 978/2012, antecedente primero y segunda sentencia, en Revista Cuatrimestral Europea sobre Prevención y Represión del Blanqueo de Dinero, 1, 2014.

66 Bermejo y Agustina Sanllehí, 2012: 441.

67 Lo mismo podría afirmarse respecto a la legislación ecuatoriana de la expresión “lavado de activos”, recogida en el artículo 317 del Código orgánico integral penal, locución utilizada también en las dos leyes penales especiales peruanas de 2002 y 2012. Sin embargo, en Bolivia la rúbrica del artículo 185 bis del Código penal intenta ofrecer una denominación técnica y no contradictoria al aludir a la “legitimación de ganancias”, pero después ninguno de los dos sustantivos se emplea en la descripción típica.

68 Lombardero Expósito, 2009: 30 y 31.

69 Diccionario de la lengua española, Madrid: Real Academia Española, Espasa Calpe, 2001, 22.ª ed., voz “dinero”, segunda acepción; Diccionario esencial de la lengua española, Madrid: Real Academia Española, Espasa Calpe, 2006, voz “dinero”, segunda acepción.

70 Diccionario de uso del español, Madrid: Gredos, 2007, 3.ª ed., voz “dinero”.

71 Vid. Cesoni y Vandermeersch, 2013: 139-281.

72 Vid. Binet-Grosclaude y Tricot, 2013: 349-424.

73 En la Norteamérica latina el Código penal federal mejicano, con plena corrección técnica, habla en el título vigesimotercero de “Encubrimiento y operaciones con recursos de procedencia ilícita”, y su capítulo segundo, en el que incluye el artículo 400 bis sobre el blanqueo, no hace ninguna concesión al argot, sino que alude a las “operaciones con recursos de procedencia ilícita”.

74 Cfr. Arzt, Weber, Heinrich y Hilgendorf, 2014: marginal 9.

75 Cfr. Martino, 2013: 425.

76 Cfr. Cassani y Pavlidis, 2013: 285.

77 Ruß, 1997: 183, marginal 7.

78 Cfr. Arzt, 1993: 913; Arzt, Weber, Heinrich y Hilgendorf, 2014: marginal 12; Bottke, 1995: 90; Cebulla, 1999: 286; Häcker, 2006: 1486, marginal 26; Helmers, 2009: 511; Hetzer, 1993: 3299; Knorz, 1996: 31; Körner y Dach, 1994: 15, marginal 12; Lackner y Kühl, 2007: 1134, marginal 3; Rengier, 2008: 362, marginal 6; Stree, 2006: 2168, marginal 3; Tröndle y Fischer, 2010: 1754, marginal 6.

79 Cfr. American jurisprudence, second edition, 2014 cumulative supplement, cit., §59, p. 49; Doyle, 2013: 5, 9, 10, 11, 14 y 74, nota 58; Strader, 2011: 296, 300 y 310-312; United States code annotated, 2014 cumulative annual pocket part, cit., pp. 98 y 99; United States code service, 2010, cit., pp. 494-498.

80 Sobre la cuestión terminológica vid. el primer capítulo de la monografía Abel Souto, 2002: 23-40 y 270.

81 Diccionario de la lengua española, Real Academia Española, Avance de la 23.ª ed., voz “blanqueo”, en http://www.lema.rae.es/drae/?vol=-blanqueo, marzo de 2014, 23.ª ed., edición del tricentenario, Barcelona: Espasa Libros, octubre de 2014.

82 Cfr. STS n.º 1283/2011, RJ\2012\1806, en www.westlaw.es (05-2017).

83 Díaz y García Conlledo, 2013: 282 y 288.

84 Cfr. Rebollo Vargas, 2011: 773.



87 Cfr. Fernández Teruelo, 2011: 6; Fernández Teruelo, 2010: 318, 319 y 324, marginales 2934, 2936 y 2968.

88 Cfr. Serrano Gómez y Serrano Maíllo, 2011: 562; Silvente Ortega, 2014: 114 y 449.

89 Muñoz Conde, 2010: 557.

90 Manjón-Cabeza Olmeda, 2013a: 666; Manjón-Cabeza Olmeda, 2013b: 376.

91 Moreno Alcázar, 2012: 689.


93 Faraldo Cabana, 2012: 31; Faraldo Cabana, 2014b: 54.

94 Cfr. Flores Mendoza, 2013: 180 y 181; Lorenzo Salgado, 2013: 228; Regis Prado, 2013: 395.

95 Así también vid. Díaz-Maroto y Villarejo, 2011: 466.


97 Cfr. Lorenzo Salgado, 2013: 228 y 229, nota 15.

98 Anteproyecto de Ley orgánica por la que se modifica la Ley orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código penal, aprobado en el Consejo de Ministros de 14 de noviembre de 2008, en Diego Díaz-Santos, Matellanes Rodríguez y Fabián Caparrós, 2009: 27.

99 Cfr. Manjón-Cabeza Olmeda, 2010: 340; Manjón-Cabeza Olmeda, 2013a: 665; Manjón-Cabeza Olmeda, 2013b: 376; Martínez-Buján Pérez, 2011: 485; Martínez-Buján Pérez, 2013: 601.

100 Vid. Informe del Consejo Fiscal sobre el Anteproyecto de Ley orgánica por la que se modifica la Ley orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código penal, aprobado en su sesión de 4 de febrero de 2009, en Diego Díaz-Santos, Matellanes Rodríguez y Fabián Caparrós, 2009: 198.

101 Cfr. Corcoy Bidasolo, 2012: 168; Martell Pérez-Alcalde, 2011: 159.


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103 Cfr. Mestre Delgado, 2012: 477; Mestre Delgado, 2013: 447.

104 Cfr. Vives Antón y González Cussac, 2010.


106 Vid. STS n.º 811/2012, RJ\2012\11067, fundamentos de derecho vigésimo primero y vigésimo segundo, en www.westlaw.es (05-2017).

107 Vid. STS n.º 857/2012, RJ\2012\11325, fundamento de derecho segundo, en www.westlaw.es (05-2017).

108 Vid. STS n.º 974/2012, RJ\2013\217, fundamentos de derecho vigésimo octavo y trigésimo séptimo, en www.westlaw.es (05-2017).

109 Cfr. Díaz-Maroto y Villarejo, 2010a: 1131, marginal 12400; Díaz-Maroto y Villarejo, 2011: 455, 456, 469 y 470; Faraldo Cabana, 2014: 55; Fernández Teruelo, 2011: 7; Gallego Soler, 2011: 665; González Rus, 2011: 640; Manzanares Samaniego, 2010: 726 y 727; Martínez-Buján Pérez, 2013: 255; Moreno Alcázar, 2012: 689; Martell Pérez-Alcalde, 2011: 159; Morillas Cueva, 2013: 71, 95 y 96; Rebollo Vargas, 2011: 779; Rebollo Vargas, 2013: 215; Rebollo Vargas, 2014:146; Serrano Gómez y Serrano Maíllo, 2011: 564.

110 Vid. Abel Souto, 2011a: 12 y 13; Abel Souto, 2011b: 72 y 73 y bibliografía allí citada.

111 Cfr. STS n.º 578/2012, RJ\2012\9057, fundamentos de derecho noveno, décimo y undécimo, en www.westlaw.es (05-2017).

112 Cfr. Hurtado Adrián, 2010: 253.

113 STS n.º 190/2012, RJ\2012\5307, fundamento de derecho cuarto, en www.westlaw.es (05-2017).




117 Cfr. Doyle, 2013: 5, 11, 13, 15, 16, 22, 70, nota 17, 75, nota 75 y 83, nota 170; Strader, 2011: 297 y 300; United States code annotated, 2014 cumulative annual pocket part, cit., p. 113; United States code service, 2010, cit., pp. 493, 494, 586 y 587.

118 Cfr. Ambos, 2008: 436, marginal 32a.

119 Cfr. Manjón-Cabeza Olmeda, 2010: 341 y 342; Manjón-Cabeza Olmeda, 2013a: 666 y 667; Manjón-Cabeza Olmeda, 2013b: 376 y 377; Martínez-Buján Pérez, 2013: 602; Morillas Cueva, 2013: 61, 69, 83, 84 y nota 47.


121 Cfr. Carpio Delgado, 2011: 16.

122 Cfr. Vogel, 1997: 340.

123 Vid. Abel Souto, 2002: 91, 92, 95, 165-169, 245 y 246; Abel Souto, 2009: 213, 233, 234 y 326; Díez Ripollés, 1994: 603 y 604, para el anterior Código penal, también Díez Ripollés, 2013: 905 y 906; González Rus, 2000: 536; Martínez-Buján Pérez, 2011: 491 y 492, Martínez-Buján Pérez, 2013: 608-610; Martínez-Buján Pérez, 2005: 233 y 234; Quintero Olivares, 1996: 708; Quintero Olivares, 2009: 945.

124 Cfr. Lorenzo Salgado, 2013: 228, nota 15; Morillas Cueva, 2013: 97.

125 Vid. Manacorda, 1999: 258.

126 Vid. Espinosa Infante, 2012; Peláez Martos, 2012; Pena Beiroa, 2012.

127 Cfr. García Noriega, 2010: 321, 371 y 372.

128 Cfr. Peláez Martos, 2010: 29.

129 Vid. Real decreto 304/2014, de 5 de mayo, por el que se aprueba el reglamento de la Ley 10/2010, de 28 de abril, de prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo, BOE de 6 de mayo; Aparicio Díaz, 2014: 1-6; Martínez-Carande Corral, 2014: 1-6.

130 Ley 10/2010, de 28 de abril, de prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo, BOE de 29 de abril, artículo 1.2.


132 Vid. Grupo de Estudios de Política Criminal, 2010a: 62 y 63.

133 Vid. Edge, 2013: 27-29; Gordon, 2011: 503-565; Kleemans, Soudijn y Weenink, 2012: 87-92; Soudijn, 2012: 146-163.

134 Sobre la tortuosa relación del derecho penal y el administrativo en sede de blanqueo, vid. Abel Souto, 2002: 241 y 242; Abel Souto, 2005a: 24 y 25; Abel Souto, 2005b: 240-246; Abel Souto, 2009: 203; Aránguez Sánchez, 2000: 191; Fabián Caparrós, 1998: 387; Gómez Iniesta, 2007: 667; Palma Herrera, 2000: 335; Terradillos Basoco, 2008: 225, nota 31; Vidales Rodríguez, 2012b: 54; Vidales Rodríguez, 2012a: 9 y 10.


136 Vid. Savona, 93.

137 Cfr. Aliaga Méndez, 2010: 13.

138 Cfr. Silvente Ortega, 2014: 353; Terradillos Basoco, 2008: 240.

139 Para una exclusión de las faltas por ausencia de afectación material del bien jurídico, vid. Rebollo Vargas, 2011: 779 y 780; Rebollo Vargas, 2013: 219; Rebollo Vargas, 2014: 150.

140 Cfr. Fernández Teruelo, 2010: 324, marginal 2968; Fernández Teruelo, 2011: 7; Manjón-Cabeza Olmeda, 2010: 341; Morillas Cueva, 2013: 97.

141 Cfr. Flick, 1992: 1293; Terradillos Basoco, 2008: 261. Para un estudio criminológico sobre la eficacia de la normativa contra el blanqueo, vid. Blanco Cordero, 2009: 117-138.

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142 Cfr. Flick, 1990: 1264.


144 Inicialmente el texto prelegislativo empleaba la más simple expresión “por él o por terceras personas”, cambiada al admitirse en el Congreso la enmienda n.º 358 del Grupo Parlamentario Popular (BOCG, 2010: 161 y 162) para evitar el infundado temor a que se exigiese que el blanqueador conociese al autor del delito previo (cfr. Berdugo Gómez de la Torre y Fabián Caparrós, 2010: 18, nota 57).

145 Cfr. Martos Núñez, 2011: 212.

146 Fernández Teruelo, 2011: 5.

147 Corcoy Bidasolo, 2012: 168; Manzanares Samaniego, 2010: 726.

148 Informe del Consejo Fiscal, 2009: 198.


150 Cfr. Flores Mendoza, 2013: 181.


152 Cfr. Fernández Teruelo, 2010: 319, marginal 2936.

153 García Valdés, Mestre Delgado y Figueroa Navarro, 2011: 172.


155 González Cussac y Vidales Rodríguez, 2009: 195, nota 22.

156 Faraldo Cabana, 2014a: 425, nota 8.



159 González Cussac y Vidales Rodríguez, 2009.

160 Cfr. Matallín Evangelio, 2013: 18.


162 Martínez-Bujan Pérez, 2011: 494, Martínez-Bujan Pérez, 2013: 612.


164 Zaragoza Aguado, 2010: 1164.


166 González Rus, 2011: 637.

167 Faraldo Cabana, 2014b: 55.

168 Cfr. Informe del Consejo Fiscal, 2009: 198.

169 Cfr. Gómez Rivero, 2010: 540.


171 Vid. Abel Souto, 2011a: 15 y 16; Abel Souto, 2011b: 78-80, con cita de diversas sentencias del alto tribunal.

172 STS n.º 646/2012, JUR\2012\262611, fundamento de derecho segundo, en www.westlaw.es (05-2017).

173 Ibidem.

174 STS n.º 974/2012, RJ\2013\217, fundamentos de derecho vigésimo octavo, en www.westlaw.es (05-2017).

175 Cfr. STS n.º 676/2012, RJ\2012\9445, fundamento de derecho tercero, en www.westlaw.es (05-2017).

176 Ibidem.

177 Díaz-Maroto y Villarejo, 2011: 467; Juanes Peces, 2010: 60.


179 Vid. Bermejo y Agustina Sanllehí, 2012: 451 y 458; Díaz y García Conlledo, 2013: 282-288; Matallín Evangelio, 2013: 19-44; Vidales Rodríguez, 2012c: 40-43; Vidales Rodríguez, 2012a:17-19.


181 Ibidem.

182 Cfr. Arzt, Weber, Heinrich y Hilgendorf, 2014: marginales 30 y 31.








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Miguel Abel Souto


190 Vid. Castro Moreno, 2009: 1 y 4; Lorenzo Salgado, 2013: 224 y 225, nota 5; Silvente Ortega, 2014: 357 y 451.


192 Cfr. Manjón-Cabeza Olmeda, 2010: 340; Manjón-Cabeza Olmeda, 2013a: 664 y 671.

193 González Rus, 2011: 641.


195 Ibidem.



198 Cfr. Bermejo y Agustina Sanllehí, 2012: 458 y 460.


200 Ibidem.



203 Cfr. Andrade Otero, 2012: 1542 y 1543; Carpio Delgado, 2011: 26 y 27; Conde-Pumpido Ferreiro y Sánchez-Junco Mans, 2012: 1091; Corcoy Bidasolo, 2012: 168 y 169; Manjón-Cabeza Olmeda, 2013a: 677; Manjón-Cabeza Olmeda, 2013b: 379 y 380; Martell Pérez-Alcalde, 2011: 160; Martínez Francisco, 2012: 1565; Martínez-Buján Pérez, 2011: pp. 493 y 494, Martínez-Buján Pérez, 2013: 611 y 612; Matallín Evangelio, 2013: 18, 20, 23, 24, 28, nota 94, 29, 34 y 36-38; Orts Berenguer, 2013: 255; Rebollo Vargas, 2011: 775; Rebollo Vargas, 2013: 211; Rebollo Vargas, 2014: 143; Serrano Gómez y Serrano Maíllo, 2011: 563; Vidales Rodríguez, 2012b: 60; Vidales Rodríguez, 2012a: 17.

204 González Rus, 2011: 641.


206 Cfr. Quintero Olivares, 2010a: 20; Quintero Olivares, 2010b: 110.

207 Informe del Consejo General del Poder Judicial sobre el Anteproyecto de Ley orgánica por la que se modifica la Ley orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código penal, aprobado en su sesión de 18 de febrero de 2009, en Diego Díaz-Santos, Matellanes Rodríguez y Fabián Caparrós, 2009: 104.

208 En contra vid. Castro Moreno, 2009: 5.

209 Informe del Consejo General del Poder Judicial, 2009: 104; Fernández Teruelo, 2010: 322, marginal 2954; Fernández Teruelo, 2011: 6.


211 Ibidem.



214 Cfr. Bricchetti, 2014: 684 y 694.


216 Ibidem.



219 Cfr. Díaz-Maroto y Villarejo, 2011: 461 y 462, nota 27.

220 Vid. Abel Souto, 2011a: 17-27; Abel Souto, 2011b: 81-98.

221 Cfr. Bermejo y Agustina Sanllehí, 2012: 454, 457 y 460.


223 Vid. Abel Souto, 2002: 97, 98, 100, 170, 247 y 258; Abel Souto, 2005b: 107 y 108; Abel Souto, 2009: 193 y 194, con ulteriores indicaciones bibliográficas; Abel Souto, 2011a: 17-19; Abel Souto, 2011b: 82-85.

224 Instrumento de ratificación de la Convención de las Naciones Unidas contra la delincuencia organizada transnacional, BOE de 29 de septiembre de 2003, artículo 6.1.b, inciso inicial.


226 Cfr. Muñoz Conde, 2010: 554 y 556.

227 Cfr. Queralt Jiménez, 2010: 1294.

228 Robles Planas y Pastor Muñoz, 2011: 271.

229 Vid. Faraldo Cabana, 2014b: 62, 63, 66 y 67, notas 44 y 48, que sorprendentemente califica su posición de doctrina mayoritaria, lo cual ni siquiera era cierto antes de la reforma de 22 de junio de 2010 (vid. Abel Souto, 2009: 177-179, notas 15 y 16), pero más asombra que tal afirmación la apoye en menos citas bibliográficas a favor de su opinión, entre las que además únicamente figura una posterior a la Ley orgánica 5/2010, que las referencias doctrinales más abundantes y actualizadas que recoge en contra de su posición.

230 Vid. Terradillos Basoco, 2008: 237.


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234 Vid. Abel Souto, 2005b: 93-102, 290 y 291; Abel Souto, 2009: 177-187 y 325. Así también, recientemente, vid. Bermejo y Agustina Sanllehí, 2012: 448 y 452; Blanco Cordero, 2011: 42; Blanco Cordero, 2012: 437; Cardona Torres, 2010: 335; Conde-Pumpido Ferreiro y Sánchez-Junco Mans, 2012: 1090-1093; Díaz y García Conlledo, 2013: 289 y 290; González Rus, 2011: 638 y 639; Lorenzo Salgado, 2013: 224 y notas 3 y 4; Manso Porto, 2011: 323 y 324; Matallín Evangelio, 2013: 19 y 20; Moreno Alcázar, 2012: 688; Morillas Cueva, 2013: 79 y 80; Núñez Paz, 2013: 274; Robles Planas y Pastor Muñoz, 2011: 271; Rebollo Vargas, 2011: 780, 781 y 783; Rebollo Vargas, 2013: 210; Rebollo Vargas, 2014: 141; Terradillos Basoco, 2012: 168; Vidales Rodríguez, 2012b: 56-62; Vidales Rodríguez, 2012c: 33 y nota 44; Vidales Rodríguez, 2012a: 11-13.


236 Ibidem.


238 Ibidem.


240 Cfr. Vidales Rodríguez, 2012b: 56-58; Vidales Rodríguez, 2012c: 34; Vidales Rodríguez, 2012a: 12 y 13.


242 Ibidem.

243 Vid. STS n.º 120/2013, RJ\2013\2026, fundamentos de derecho sexto y octavo, en www.westlaw.es (05-2017).

244 Vid. STS n.º 811/2012, cit., fundamento de derecho décimo sexto.

245 Vid. STS n.º 190/2012, cit., fundamento de derecho cuarto.

246 Cfr. STS n.º 476/2012, RJ\2012\6942, fundamento de derecho séptimo, en www.westlaw.es (05-2017).

247 Vid. STS n.º 974/2012, cit., fundamentos de derecho octavo, undécimo, duodécimo y vigésimo séptimo.

248 Vid. STS n.º 138/2013, antecedentes segundo y tercero, fundamento de derecho décimo, en Revista Cuatrimestral Europea sobre Prevención y Represión del Blanqueo de Dinero, n.º 1, 2014.

249 Vid. Abel Souto, 2005b: 106, 107 y 291; Abel Souto, 2009: 192, 193 y 325; Aránguez Sánchez, 2000: 225; Jordana de Pozas Gonzálbez, 1997: 3086 y 3087; Martínez-Buján Pérez, 2011: 490, Martínez-Buján Pérez, 2013: 607 y 608; Martínez-Buján Pérez, 2005: 232; Terradillos Basoco, 2008: 234.

250 Cfr. Molina Mansilla, 2008: 107.

251 Cfr. STS n.º 557/2012, RJ\2012\7078, fundamentos de derecho primero y tercero, en www.westlaw.es (05-2017).

252 Cfr. STS n.º 857/2012, cit., fundamentos de derecho quinto, décimo tercero, décimo quinto y vigésimo primero.

253 STS n.º 138/2013, cit., fundamento de derecho primero.

254 STS n.º 138/2013, cit., fundamento de derecho noveno.

255 Vid. STS n.º 974/2012, cit., fundamento de derecho vigésimo sexto.

256 Vid. STS n.º 997/2012, RJ\2013\2498, en www.westlaw.es (05-2017).

257 Vid. Abel Souto, 2013a: 161-221; Abel Souto, 2013b: 266-284; Bryans, 2014: 441-472; Chambers, 2012: 329-349; Dumitrache, Boroi, Pusca, Pocora y Chirila, 2011: 961 y 962; Evans-Pughe, Novikov y Vitalien, 2014: 82-85; Flores Mendoza, 2013: 155-187; Gainsbury, 2012; Mallada Fernández, 2013: 161-170; Ramage, 2012: 269-282; Ryder y Reid, 2012: 203-206; Stokes, 2012: 221-236; Vlcek, 2011: 415-431.

258 Vid. STS n.º 978/2012, en Revista Cuatrimestral Europea sobre Prevención y Represión del Blanqueo de Dinero, 1, 2014.

259 Cfr. Doyle, 2013: 2, 3, 13, 23-27 y 76, notas 91 y 92.

260 Cfr. Doyle, 2013: 27-29 y 87, notas 229 y 230, que en pp. 29, 38, 87-89 y notas 231-247 se refiere al delito del artículo 5324, el cual castiga el fraccionamiento de una operación en varias para evitar la notificación de importaciones o exportaciones de dinero superiores a 10.000 dólares. Sobre el denominado structuring vid. recientemente American jurisprudence, second edition, 2014 cumulative supplement, cit., §67, pp. 51 y 52.

261 Cfr. Popgor y Clark, 2013: 78.

262 En realidad, la denominación se debe a un acrónimo: Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism o Unión y Fortalecimiento de América por la Proporción de Instrumentos Adecuados Necesarios para Vigilar e Impedir el Terrorismo.

263 Cfr. Strader, 2011: 312.

264 Cfr. Doyle, 2013: 30 y 89-91, notas 249-255.

265 Sánchez Stewart, 2010: 2. En el mismo sentido vid. Silvente Ortega, 2014: 359 y 360.


267 Vidales Rodríguez, 2012a: 14; Vidales Rodríguez, 2012b: 58, que igualmente alude en esta última obra a los principios de ofensividad e intervención mínima y excluye los hechos de escasa trascendencia.

268 Así también vid. Díaz-Maroto y Villarejo, 2011: 464 y 465.

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Miguel Abel Souto


269 Mucho más cautos son el Código penal federal mejicano, que aunque castiga en el artículo 418 la tala ilícita de árboles exceptúa la realizada por campesinos para autoconsumo en el artículo 423, y el Código orgánico integral penal ecuatoriano, que castiga en el artículo 247 la tenencia o beneficio de especies amenazadas pero exceptúa los casos de subsistencia y consumo doméstico de madera por las comunidades en sus territorios.

270 Cfr. Fernández Teruelo, 2010: 322 y 323, marginal 2958.

271 Cfr. STS n.º 974/2012, cit., fundamento de derecho vigésimo séptimo.

272 Cassella, 2004: 614.

273 Cfr. Doyle, 2013: 3, 21, 22, 81-83, notas 160, 161, 164, 165, 167 y 170.

274 Cfr. Moreno Alcázar, 2012: 689.


276 Cfr. Molina Mansilla y Molina Mansilla, 2008: 23.

277 Vid., críticamente Lampe, 1994 (traducido al castellano por Abel Souto y Pérez Pena, 1997: 130).

278 Vogel, 1997: 356.

279 Cfr. Lorenzo Salgado, 2002: 224 y 225.

280 Bottke, 1998: 11.

281 Cfr. Aránguez Sánchez, 2000: 184, 185 y 248; Palma Herrera, 2000: 350 y 351; Ragués I Vallès, 2001: 625; Terradillos Basoco, 2008: 240 y 263.

282 Martínez-Buján Pérez, 2011: 481, Martínez-Buján Pérez, 2013: 596; Martínez-Buján Pérez, 2005: 220, nota 87.

283 Cfr. Strader, 2011: 311 y 312.

284 Cfr. United States code service, cumulative supplement, 2014, cit., p. 38.

285 Cfr. Doyle, 2013: 18, 19, 23 y 84, nota 183.

286 Cfr. Aránguez Sánchez, 2000: 184, 247 y 248.

287 Cfr. Lampe, 1994: 131 y 132.

288 Barton, 1993: 161.


290 Bottke, 1995: 122.


292 Arzt, Weber, Heinrich y Hilgendorf, 2014: marginal 24.

293 Salditt, 1992: 121.


295 Cassella, 2004: 614; Doyle, 2013: 81, nota 160.

296 Barton, 1993: 163.

297 Sobre la defensa letrada, el blanqueo y la posible calificación de neutral respecto al cobro de honorarios, vid. Ambos, 2002: 70-82; American College of Trust and Estate Counsel, 2011: 28-76; Arzt, Weber, Heinrich y Hilgendorf, 2014: marginales 48a y 49; Blanco Cordero, 2005: 13-48; Coca Vila, 2013: 1-28; Choclán Montalvo, 2008: 43-50; Faraldo Cabana, 2006: 135-179; Fernández y Heinrich, 2014: 382-445; Gómez-Jara Díez, 2009: 207-224; Gotzens y Schneider, 2002: 121-129; Grüner y Wasserburg, 2000: 430-447; Hamman y Koen, 2012: 68-100. Hetzer, 2000: 281-288; Hombrecher, 2001; Howard, 2013: 1-10; Luzón Peña, 2013a: 301-337; Macaluso, 2013: 28-55; Matt, 2002: 137-152; Pérez Manzano, 2008: 5-32, y también, con alguna modificación, en Bajo Fernández y Bacigalupo Saggese, 2009: 169-206; Pérez Manzano, 2005: 789-835; Robles Planas, 2008: 1-15; Sánchez-Vera Gómez Trelles, 2008, 1-40; Shapiro, 2010: 1-10; Sobol, 2010: 1-18.

298 Vid. A lawyer’s guide to detecting and preventing money laundering. A collaborative publication of the International Bar Association, the American Bar Association and the Council of Bars and Law Societies of Europe, October 2014, en http://www.ccbe.eu, pp. 1-56 (02-2015); Financial Action Task Force report, Money laundering and terrorist financing vulnerabilities of legal professionals, June 2013, en http://www.fatf-gafi.org, pp. 1-46 (02-2015); Sánchez Stewart, 2008; Sánchez Stewart, 2009; Sánchez Stewart, 2012; Sánchez Stewart, 2014.

299 STS n.º 974/2012, cit., fundamento de derecho octavo.

300 Ibidem.

301 Cfr. Fernández Steinko, 2012: 924-926.

302 Vid. Mihu, 2011: 608-618; Popa, 2013: 275-279.


304 Cfr. Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias, 2017: 2.

305 Vid. STS n.º 279/2012, RJ\2012\5606, en www.westlaw.es (05-2017).

306 Cfr. Strader, 2011: 299; United States code annotated, 2000, cit., p. 533.

307 Cfr. American jurisprudence, second edition, 2014 cumulative supplement, cit., §63, p. 51; Doyle, 2013: 22 y 83, nota 174.

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308 Cfr. Vidales Rodríguez, 2012b: 59 y 60; Vidales Rodríguez, 2012a: 14.


310 Cfr. Conde-Pumpido Ferreiro y Sánchez-Junco Mans, 2012: 1091.

311 Quintero Olivares, 2010a: 13.


313 Cfr. Orts Berenguer, 2013: 255.

314 Cfr. Vidales Rodríguez, 2012b: 60 y 61; Vidales Rodríguez, 2012a: 15.

315 Vid. Fabián Caparrós, 2011: 1-33.

316 Cfr. Lorenzo Salgado, 2013: 241 y 242, notas 50 y 53.


318 Cfr. Grupo de Estudios de Política Criminal, 2010b: 67 y 68.


320 Vid. STS n.º 978/2012, cit., fundamento de derecho cuarto.

321 Cfr. STS n.º 857/2012, cit., fundamento de derecho noveno.

322 Cfr. STS n.º 120/2013, cit., fundamento de derecho primero.





327 Vid. Castro Moreno, 2013: 450 y 452-462; Ragués i Vallès, 2013a: 287-320.

328 Cfr. Doyle, 2013: 5, 14, 70, nota 18 y 83, nota 170, que cita los casos de los Estados Unidos contra Antzoulatos, de 1992, y contra Lewis, de 2008; Strader, 2011: 300-302, 304, 307 y 308; United States code service, 2010, cit., pp. 587 y 588.

329 Cfr. STS n.º 557/2012, cit., fundamentos de derecho primero y tercero.

330 STS n.º 978/2012, cit., fundamento de derecho cuarto.

331 Lorenzo Salgado, 2013: 244 y 245.

332 Cfr. Luzón Peña, 2013b: 397 y 398.

333 En general, sobre la relación entre el blanqueo de dinero y la financiación del terrorismo, vid. Delston y Walls, 2012: 737-746; Faraldo Cabana, 2014a: 421-435; Gordon, 2012: 765-801; Hunt, 2011: 133-152; Johnson, 2013: 65-76; Xhelili y Crowne, 2012: 121-135.

334 Vid. González Cussac, 2013: 381 y 382.

335 Vid. Abel Souto, 2011a: 27-31; Abel Souto, 2011b: 98-105; Ferré Olivé, 2013: 389-391; Núñez Paz, 2013: 267-279.




339 González Rus, 2011: 637.

340 Ibidem.



343 Vid. Lorenzo Salgado, 2013: 235-237.

344 Muñoz Conde, 2013: 376.


346 Cfr. Vázquez Iruzubieta, 2010: 703.

347 Vid. Díaz-Maroto y Villarejo, 2010a: 1135, marginal 12425; Díaz-Maroto y Villarejo, 2011: 471 y 472; García Valdés, Mestre Delgado, Figueroa Navarro, 2011: 171; Hurtado Adrián, 2010: 247; Juanes Peces, 2010: 61; Manzanares Samaniego, 2010: 727; Martos Núñez, 2011: 213; Mestre Delgado, 2012: 479; Rebollo Vargas, 2011: 785 y 786.

348 Lorenzo Salgado, 2013: 226, nota 9.

349 Cfr. Núñez Paz, 2013: 274.

350 Lorenzo Salgado, 2013.

351 Vid. Cicchini, 2010: 741-781; Fernández Steinko, 2013: 245-288; Harrison, 2011: 129-137; Mercille, 2011: 285-309; Navarro, 2013: 59-74; Palitot Braga y Lucena Martins, 2014: 405-423; Vidales Rodríguez, 2014: 477-509.

352 Ferré Olivé, 2002: 20.

353 Vid. Fifth Session of the International Forum on Crime and Criminal Law in the Global Era, Beijing, 2013.

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Miguel Abel Souto


354 Vid. Heilmann y Schulte-Kulkmann, 2011: 639-664; Passas, Hsu y Li, 2012: 495-511; Shenggang y Lai, 2010: 159-178.

355 Cfr. Pontón, 2013: 148.

356 Vid. Transparency International. 2012. Corruption Perceptions Index 2012. http://www.transparency.org. (05-2017).

357 Vid. Transparency International. 2013. The 2013 Corruption Perceptions Index. http://cpi.www.transparency.org. (05-2017).

358 Vid. Transparency International. 2014. The 2014 Corruption Perceptions Index. http://www.transparency.org. (05-2017).

359 Vid. Arias Rodríguez, 2012: 8-11; Blanco Cordero, 2010: 1-11; Cuesta Arzamendi, 2013: 7-9.

360 Cfr. Grupo de Estudios de Política Criminal. 2013. Comunicado a la opinión pública sobre corrupción. http://www.gepc.es (05-2017).

361 Cfr. Abel Souto, 2013c: 1.

362 Cfr. Torres-Dulce Lifante, 2013: 655.

363 Cfr. Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias, 2013: 16, 17 y 60.

364 Cfr. Silvente Ortega, 2014: 172, 185, 187, 188 y 443.


366 Bermejo y Agustina Sanllehí, 2012: 454 y 460.

367 Cfr. Pieth, 2014: 424.

368 Vid. Páleníková, 2012: 275-280.

369 Vid. Kingston, 2011: 136-142.

370 Cfr. Núñez Paz, 2013: 274.



373 Vid. Díaz-Maroto y Villarejo, 2009: 33-37; Díaz-Maroto y Villarejo, 2010b: 263-265.


375 Vid. Ionescu, 2012: 562-566.

376 Directiva 2005/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2005, relativa a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales y para la financiación del terrorismo, Diario Oficial de la Unión Europea n.º L 309, de 25 de noviembre de 2005, artículo 3.8.

377 Vid. Directiva 2006/70/CE de la Comisión, de 1 de agosto de 2006, por la que se establecen disposiciones de aplicación de la Directiva 2005/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo en lo relativo a la definición de «personas del medio político» y los criterios técnicos aplicables a los procedimientos simplificados de diligencia debida con respecto al cliente así como en lo que atañe a la exención por razones de actividad financiera ocasional o muy limitada, Diario Oficial de la Unión Europea n.º L 214, de 4 de agosto de 2006.


379 Vid. Financial Action Task Force (FATF), 2012a: 1-8.

380 Vid Financial Action Task Force (FATF), 2011: 1-53.

381 Vid. Financial Action Task Force (FATF), 2012b: 1-46.


383 Grupo de Estudios de Política Criminal, 1992: 18.

384 Vid. Ferro Veiga, 2012.


386 Ríos Corbacho, 2010: 7.

387 Cfr. Núñez Paz, 2013: 269, 270 y 275.

388 Cfr. Bermejo y Agustina Sanllehí, 2012: 454, 459 y 460.

389 Vid. Rebollo Vargas, 2013: 191, 192 y 229; Rebollo Vargas, 2014: 129 y 159.

390 Ya el Grupo de Estudios de Política Criminal en su primer manifiesto, de 2 de diciembre de 1989, propuso despenalizar el tráfico de drogas entre adultos para, además de otras muchas cosas, disminuir el margen de beneficios y el poder de las grandes organizaciones de narcotraficantes (cfr. Grupo de Estudios de Política Criminal, 1992: 13). En este sentido, no sólo Uruguay ha legalizado el uso recreativo y médico de la marihuana, sino que también 21 estados de los EE.UU. actualmente permiten la venta de marihuana medicinal (cfr. Salas, 2014: 429 y 433) y la I conferencia centroamericana sobre seguridad concluyó, el 20 de mayo de 2014, en torno a la legalización de las drogas que “una actividad regulada puede ser controlada” (Carazo Johanning, 2014: 53 y 54).

391 Vid. Abel Souto, 2005a: 279-287, y bibliografía allí citada; Abel Souto, 2014a: 80-91; Abel Souto, 2014b: 7-17; Lorenzo Salgado, 2013: 230 y 232; Núñez Paz, 2013: 272 y 273.

392 Cfr. Núñez Paz, 2013: 276.

393 Cfr. Berdugo Gómez de la Torre y Fabián Caparrós, 2010: 13.

394 Cfr. Núñez Paz, 2013: 276.

395 Vid. Passas, 2012: 747-763; Petrunov, 2011: 165-183; Purkey, 2010: 111-144.

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396 Vid. Ene, Uzlău y Cristea. 2012: 147-157.


398 Cfr. Palma Herrera, 2000: 787 y 788.


400 Cfr. Núñez Paz, 2013: 275.


402 Cfr. Aránguez Sánchez, 2000: 316.

403 Cfr. Faraldo Cabana, 1998: 150; Vidales Rodríguez, 1997: 142.


405 Cfr. Álvarez Pastor, 1998: 290; Álvarez Pastor, 2007: 356, Núñez Paz, 2013: 276.

406 Cfr. Fabián Caparrós, 1998: 194.

407 Ibidem.

408 Núñez Paz, 1997: 426, nota 86.

409 Ibidem.

410 Vid. www.ussc.gov/guidelines-manual (05-2017).

411 Vid. Doyle, 2013: 18 y 79, notas 136 y 137, que también se refiere al narcotráfico como hecho previo del artículo 1952, en pp. 24 y 26, y de la criminalidad organizada (RICO), en pp. 33, 93 y 94, nota 287.

412 Vid. Abel Souto, 2009: 244 y 245; Moreno Alcázar, 2012: 687.

413 Cfr. Fernández Steinko, 2012: 909, 912 y 926.

414 Cfr. Silvente Ortega, 2014: 172, 185 y 434.

415 Cfr. Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias, 2013: 56.

416 Núñez Paz, 2013: 271 y 274.



419 Cfr. González Rus, 2011: 642.

420 Hurtado Adrián, 2010: 254.

421 Cfr. Núñez Paz, 2013: 276.


423 Cfr. Palma Herrera, 2000: 785.

424 Cfr. Lorenzo Salgado, 2013: 235, nota 33; Núñez Paz, 2013: 277.

425 Cfr. Abel Souto, 2013c: 3; Abel Souto, 2013b: 47.

426 Cfr. United States Department of State, Bureau for International Narcotics and Law Enforcement Affairs, 2012: 162.


428 Ibidem.

429 Vid. Martín Pallín, 2013: 1-9.

430 Conde-Pumpido Tourón, 2011: 708.

431 Torres-Dulce Lifante, 2012: 616.

432 Cfr. Fernández Teruelo, 2010: 319, marginal 2936; Fernández Teruelo, 2011: 2 y 16.

433 Vid. Abel Souto, 2011a: 31 y 32; Abel Souto, 2011b: 105-108.

434 Cfr. Feijoo Sánchez, 2011: 78 y nota 18, a cuyo juicio la expresión “en tales casos” del art. 302.2 “parece referirse a la existencia de una organización dedicada al blanqueo”, lo que excluiría los supuestos de imprudencia.


436 Cfr. Silva Sánchez, 2010a: 3.

437 Cfr. Díaz-Maroto y Villarejo, 2011: 475.

438 Silva Sánchez, 2010b: 9.



441 Cfr. Doyle, 2013: 9, 10 y 74, nota 64.

442 Vid. Gaitán Urrea, 2012: 1-40; Hoffmann, 2013: 325-348; Shepherd, 2011: 1-27.

443 Vid. Fernández Teruelo, 2013b: 79-144; Palma Herrera, 2014; Robles Planas, 2014: 271-289.

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Miguel Abel Souto


444 Vid. Arroyo Zapatero y Nieto Martín, 2013.

445 Cfr. Bermejo y Agustina Sanllehí, 2012: 446 y 459-461.


447 Ibidem.

448 Vid. Corpus juris secundum, 2014 cumulative annual pocket part, vol. 37, cit., §29, p. 4.

449 Cfr. Doyle, 2013: 31, 91 y 92, notas 256-269.

450 Cfr. Watterson, 2013: 725.

451 Vid. Doyle, 2013: 31-33, 57-67 y 92-94, notas 270-294.

452 Cfr. Bermejo y Agustina Sanllehí, 2012: 455.

453 Ibidem.

454 Vid. STS n.º 578/2012, cit., fundamento de derecho décimo.

455 Cfr. STS n.º 974/2012, cit., fundamento de derecho décimo cuarto.

456 STS n.º 279/2012, cit., fundamento de derecho noveno.

457 Vid. Abel Souto, 2011a: 6 y 32; Abel Souto, 2011b: 61, 107 y 108.

458 Mapelli Caffarena, 2011: 259, marginal 478.

459 Cfr. Fernández Teruelo, 2010: 329, marginal 3006.


461 Ibidem.


463 “Conde-Pumpido pide «estrangular financieramente» a los grupos que blanquean dinero en España”, en Diario La Ley, 7535, 27 de diciembre de 2010, p. 2.

464 Ibidem.

465 BOE n.º 245, de 11 de octubre de 2011.

466 Párrafo primero del art. 409 bis.

467 Art. 786 bis, apartado primero, párrafo primero.

468 Vid. BOE n.º 78, de 31 de marzo de 2012.

469 Gómez Benítez, 2012: 1.

470 Ibidem.

471 Vid. Sanz Díaz-Palacios, 2015.

472 Sanjuán, 2012: 3 y 4.

473 Cfr. Pérez Royo 2012: 1.

474 Cfr. Paredes Castañón, 2012: 2.

475 Cfr. Martínez-Buján Pérez, 2013: 691, 692 y 697.

476 Vid. Rosal Blasco, 2012: 4 y 5.

477 Vid. Paredes Castañón, 2012: 1 y 2; Pérez Royo, 2012: 1 y 2.

478 Vid. Abel Souto, 2012: 1-45.

479 Vid. Rebollo Vargas, 2013: 232-236; Rebollo Vargas, 2014: 162-166; Vidales Rodríguez, 2012a: 22-24.

480 Cfr. Silvente Ortega, 2014: 429, 430 y 441.

481 Cfr. Viñas, 2012: 1 y 2.

482 Cfr. Rosal Blasco, 2012: 2 y 3 y nota 3.

483 Cfr. Herrera Molina, 2012: 19.

484 Vid. Proyecto de Ley por la que se modifica la Ley orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código penal, en materia de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y lucha contra el fraude fiscal y en la Seguridad Social, Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, X legislatura, serie A: proyectos de ley, 7 de septiembre de 2012, n.º 17-1, pp. 1-12, cuya exposición de motivos advierte de la nueva configuración, como reverso del delito, de la regularización, que hace desaparecer el injusto del inicial incumplimiento, con lo que no queda rastro del reproche penal, “suprimiendo las menciones que la conceptuaban como una excusa absolutoria”.

485 Cfr. Viñas, 2012: 1.

486 Ley orgánica 7/2012, de 27 de diciembre, por la que se modifica la Ley orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código penal en materia de transparencia y lucha contra el fraude fiscal y la Seguridad Social, BOE n.º 312, de 28 de diciembre de 2012.

487 Morillas Cueva, 2013: 100 y 101.


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489 Vidales Rodríguez, 2012a: 23.


491 Vid. Bacigalupo Zapater, 2012; Bacigalupo Zapater, 2013: 1-5; Blanco Cordero, 2011: 1-46; Boix Reig, 2014: 47-50; Caro Coria, 2015: 143-191; Caro Coria, 2017: 113-141; Ferré Olivé, 2014: 41-82; Gómez Benítez, 2007, 5-26; Mallada Fernández, 2012; Manjón-Cabeza Olmeda, 2013a: 681-695; Martín Queralt, 2014: 23-45; Rosal Blasco, 2013: 1-12; Serrano González de Murillo, 2013: 69-96; Serrano González de Murillo y Merino Jara, 2013: 1-26.

492 Manjón-Cabeza Olmeda, 2013a: 655; Manjón-Cabeza Olmeda, 2012: 9 y 41.

493 Cfr. Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias, 2013: 16 y 17.

494 Vid. Bucy, 1992: 128; Carpenter, 1993: 813; Gurulé, 1995: 824; Schuck y Unterlack, 1996: 881, así como las revisiones anuales del mismo artículo, a cargo de diversos autores, en esta revista hasta, de momento, la de Scura, 2013: 1271.

495 Cfr. Arzt, Weber, Heinrich y Hilgendorf, 2014: marginales 1-3.

496 Vid. Ragués i Vallès, 2013b.

497 Fernández Steinko, 2012: 918.

498 STS n.º 974/2012, cit., fundamento de derecho trigésimo séptimo, con un voto particular en contra.

499 Ibidem.

500 Cfr. Bennet y Turner, 2013: VII; Doyle, 2013: 1, 3, 17, 22, 26 y 83, nota 172.

501 Vid. Zimarowski, 2010: 1139-1181.

502 Cfr. Strader, 2011: 312

503 Cfr. Bennet y Turner, 2013: VIII y IX; Doyle, 2013: 6, 8 y 11.

504 Cfr. Doyle, 2013: 8 y 73, nota 53.

505 Vid. Abel Souto, 2016c: 125-132.

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Resumo: O inicio do século XXI puxo sobre a mesa a relación existente entre o proceso de globalización e o populismo. Autores vinculados ás ciencias sociais participaron parcialmente e desde hai décadas no proceso de definición dun e outro fenómeno. Non obstante, os textos que intentaron estudar a relación (particular) existente entre os dous procesos políticos non foron demasiados. Este artigo desexa afondar sobre ambas as dúas nocións, sen dúbida relevantes na actualidade, con ánimo de identificar a interacción (e retroalimentación) existente entre os dous fenómenos políticos. O obxectivo final sería o de, unha vez identificado o diagnóstico, propor unha serie de medidas que axuden a frear o avance populista. O dito avance puxo a democracia liberal nunha situación de risco que fai perigar nun gran número de países a estrutura de dereitos e liberdades tal como a coñeciamos.Palabras clave: Populismo, globalización, democracia, liberdades.

Resumen: El inicio del siglo XXI ha puesto sobre la mesa la relación existente entre el proceso de globa-lización y el populismo. Autores vinculados a las ciencias sociales han participado parcialmente y desde hace décadas en el proceso de definición de uno y otro fenómeno. Sin embargo, los textos que han in-tentado estudiar la relación (particular) existente entre los dos procesos políticos no han sido demasiados. Este artículo desea profundizar sobre ambas nociones, sin duda relevantes en la actualidad, con ánimo de identificar la interacción (y retroalimentación) existente entre los dos fenómenos políticos. El objetivo final sería el de, una vez identificado el diagnóstico, proponer una serie de medidas que ayuden a frenar el avance populista. Dicho avance ha puesto a la democracia liberal en una situación de riesgo que hace peligrar en un gran número de países la estructura de derechos y libertades tal como la conocíamos.Palabras clave: Populismo, globalización, democracia, libertades.

Abstract: The beginning of the 21st century has presented the existing relationship between the process of globalization and populism. Some authors linked to the social sciences have participated for decades in the process of defining both phenomena. However, the texts that have tried to study deeply the existing




Populism and globalization

EDUARDO FERNÁNDEZ LUIÑA

Campus Universidad Francisco Marroquín, [email protected]


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relationship between populism and globalisation have not been too many. The article deepens on both notions, undoubtedly relevant at present, to identify the interaction (and feedback) existing between both political processes. The final objective would be to propose, once the diagnosis was made, a series of me-asures that would help to stop the populist advance. This advance has put liberal-democracy in a difficult situation endangering the structure of rights and freedoms in a large number of countries. Key words: Populism, globalisation, democracy, liberties.

Sumario: 1 Introducción. 2 Populismo y globalización: una relación inevitable. 2.1 Populismo: ¿un con-cepto vacío? 3 La globalización: ¿un argumento esencial de los líderes populistas? 3.1 ¿Cómo interactúan el populismo y la globalización? 4 Conclusiones. 5 Bibliografía.

1 INTRODUCCIÓNLa última década ha visto el resurgir de la literatura asociada al populismo (Meny y Surel,

2001; Albertazzi y McDonnell, 2008; Judis, 2016; Müller, 2016; Mudde y Rovira Kaltwasser, 2017). Los fenómenos acaecidos en América Latina después del triunfo de Hugo Chávez –y del éxito del denominado socialismo del siglo XXI– despertaron, una vez más, el interés de un gran número de académicos y científicos sociales con objeto de comprender el “proceso populista” (Laclau, 2005).

El citado proceso de tercera ola populista (Gratius, 2007), típicamente latinoamericano, se expandió con nuevas características al continente europeo (Grecia, Francia, Holanda, Austria, Italia, etc.) y al territorio de los Estados Unidos de América con las candidaturas de Donald Trump, en la actualidad presidente, y de Bernie Sanders.

En estos momentos, la situación es cuando menos problemática. La democracia liberal sufre una erosión dramática (Foa y Mounk, 2016) y, con ella, la estructura de derechos y libertades que tanto costó ganar en lo que se conoce como la segunda y tercera ola de democratización. La denominada por algunos “amenaza populista” debe ser explicada y, en ese sentido, este artículo de investigación desea estudiar la relación que el populismo tiene con el proceso globalizador, todo con ánimo de contribuir a una mejor comprensión del mundo en el que nos toca vivir.

Nuestra investigación busca responder dos preguntas. De un lado y en primer lugar: ¿Existe una relación clara y evidente entre el fenómeno populista y la globalización? De otro, no menos importante: ¿Podríamos llegar a comprender el efecto que la globalización posee a la hora de incentivar o desincentivar el nacimiento y desarrollo de regímenes populistas? En caso de ser capaces de responder satisfactoriamente ambas cuestiones, la estructura de derechos y libertades ciudadanas podría ser protegida con medidas de carácter anticipativo.

De la mano de las dos preguntas expuestas líneas atrás, el texto también desea reivindicar la necesaria naturaleza liberal de nuestros sistemas democráticos. Las democracias más exitosas y de mayor calidad a escala planetaria presentan rasgos de naturaleza republicana –división de poderes, imperio de la ley y una sociedad civil activa–, democrática y poliárquica –sufragio universal activo y pasivo y pluralismo político– y obviamente características de naturaleza liberal –protección de la estructura de derechos y libertades individuales.

Las tres dimensiones sufren ante el surgimiento y el progresivo fortalecimiento de un líder o de una organización de naturaleza populista. A día de hoy, parece necesario suscitar una re-flexión para ampliar el compromiso de las élites –y también de la ciudadanía– con la defensa de los principios demócrata-liberales presentados líneas atrás. En la última parte de nuestro escrito, intentamos apuntar desde un enfoque muy generalista qué medidas se deberían desarrollar con ánimo de frenar la amenaza populista. Para la realización de este trabajo se ha llevado a cabo

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un análisis documental que busca, sobre todo, presentar la literatura más relevante a la hora de comprender tanto el fenómeno populista como el proceso globalizador.

Con objeto de responder a todas las inquietudes que nos hemos planteado, el texto ha sido organizado bajo la siguiente estructura. En la primera parte de este trabajo, se profundiza, como no podía ser de otra forma, en la definición del populismo. En dicho apartado presentaremos la doble naturaleza de populismo y la conexión que esa naturaleza posee con la globalización.

Una vez rematada la fase conceptual, el artículo abre un segundo espacio dedicado a presen-tar el significado de la globalización. Como tendremos ocasión de ver, el concepto de globaliza-ción no es menos escurridizo que el de populismo. Por ello, la presentación tanto de la literatura más relevante como de las principales definiciones desarrolladas desde las ciencias sociales parece tarea inevitable en ambos bloques. En este apartado, utilizaremos contribuciones provenientes tanto de la economía como de la ciencia política, todo para aclarar conceptos y evidenciar el vínculo existente entre populismo y globalización.

Los líderes populistas suelen “hacer usufructo del descontento” (Rupnik, 2007). Por ello, las crisis o periodos de recesión resultado de un ajuste vinculado al proceso de globalización pueden servir de excusa para el nacimiento y desarrollo de una retórica que conduzca con el tiempo al nacimiento de un movimiento (y potencialmente de un régimen) populista.

El artículo se cierra con un apartado dedicado a las conclusiones a modo de recapitulación.

2 POPULISMO Y GLOBALIZACIÓN: UNA RELACIÓN INEVITABLEComo señalábamos en la sección introductoria, la primera parte de este artículo estará dedi-

cada a reflexionar sobre el fenómeno populista. El objetivo es el de esclarecer conceptualmente dicha noción para pasar, posteriormente, a la explicación del proceso globalizador y de la relación existente entre populismo y globalización.

2.1 Populismo: ¿un concepto vacío?Hablar de política es hablar de populismo. Dicho fenómeno es inherente al proceso de

competición y gestión del conflicto denominado política. Sin embargo, somos conscientes de que el vocablo se usa en un gran número de situaciones de manera irresponsable y sin indicar exactamente qué queremos decir al catalogar a un partido o a un candidato como populistas.

Parece necesario presentar las principales escuelas a la hora de estudiar el populismo. En segundo término, nuestro texto debería ser capaz de mostrar las características del fenómeno, todo con el fin de mostrar a los lectores una definición adecuada y útil.

En trabajos anteriores (Fernández Luiña, 2016), se ha hecho hincapié en la idea de que el populismo no es sólo un fenómeno latinoamericano (Savarino, 2006). La segunda mitad del siglo XX y el ascenso de los denominados “populistas históricos” –hablamos de Juan Domingo Perón o del brasileño Getulio Vargas– motivó esta concepción del populismo totalmente desorientada.

Ulteriormente, autores como Ernesto Laclau (2005) y otros señalaron que el populismo hundía sus raíces no precisamente en Latinoamérica, sino en el mundo ruso (los famosos Narodniki) y de los Estados Unidos de Norteamérica (el People’s Party1). A día de hoy, parece evidente que, como indicábamos al inicio, el populismo es inherente a la política y no existen regiones a nivel global “vacunadas” e “inmunes”. El populismo es un virus ab initio de la democracia y, por ello, todo sistema político liberal-democrático puede ser víctima de un líder y de un régimen populista si existen condiciones que favorezcan la creación de una ventana de oportunidad.

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Una vez explicada la naturaleza eminentemente política del populismo, debemos tratar el tema de la ideología. Inicialmente, parecía que el populismo poseía una ideología con caracte-rísticas particulares que lo “alejaban de los sistemas de creencia tradicionales” (Sartori, 1969). Con base en los sucesos que han tenido lugar durante las dos últimas décadas en el mundo sudamericano y europeo, podemos afirmar sin temor a equivocarnos que el populismo no es estrictamente “de derechas” o “de izquierdas”. Por ello, a nivel global observamos a populistas de izquierda (como los citados socialistas del siglo XXI), pero también el avance de líderes y or-ganizaciones populistas que podrían ser ubicados en el espectro político asociado a la derecha (como por ejemplo Marine Le Pen en Francia). Sea como fuere, la ideología “dura” (Sartori, 1969) no es algo que defina al fenómeno populista.

El hecho de tener claro que el populismo no es una ideología “dura” facilita mucho la tarea a los investigadores interesados en su estudio. Por ello, es de gran relevancia señalar que debemos obligatoriamente ir más allá del ámbito ideológico si queremos comprender la dinámica y la manifestación populistas.

La literatura más actual ha definido el populismo como un “estilo político” (Muffit, 2016; Mudde y Rovira Kaltwasser, 2017). Dicho esto, y con intención divulgadora y aclarativa: ¿Qué deberíamos entender por un “estilo político”? El autor de referencia, el australiano Benjamin Muffit indica que:

If populism is no quite an ideology, strategy, discourse or political logic, then what kind of pheno-menon is it? (…) the best way to understand contemporary populism is as a political style that is used by a wide range of actors across the world today. This approach stresses the performance aspects of populism, moving beyond the approaches discussed (…) (Muffit, 2016: 28).

Por lo tanto, y con base en lo anterior, deberíamos tener claro qué quieren decir los autores que entienden el populismo como un “estilo político” (Muffit, 2016; Mudde y Rovira Kaltwasser, 2017). Las raíces de esta particular comprensión del fenómeno populista se encuentran en autores como Kenneth Minogue (1969) o Margaret Canovan (1981). Sin embargo, y como in-dicábamos líneas atrás, la definición más actual a la hora de entender el populismo como “estilo político” entiende el proceso de la siguiente manera:

Political style can be understood as the repertories of embodied, symbolically mediated perfor-mance made to audiences that are used to create and navigate the fields of power that comprised the political, stretching from the domain of government through to every day life (Muffit, 2016: 37).

Como se puede observar, dicha literatura, fusionando y creando un puente entre Hariman (1995) y Ankesmit (1996) –y basándose en las comprensiones de los autores de las décadas de los sesenta y ochenta citados–, entiende el fenómeno populista como una cuestión asociada a la retórica (la construcción de mensajes y de narrativas con objeto de entender la realidad social en la que se encuentran determinadas sociedades) y a la imagen (al marketing político y al lenguaje usado en la comunicación). Tanto la retórica como la imagen y la narrativa utilizada servirán a los populistas para moldear el ambiente político y, con ello, facilitar la concentración y centralización de poder.

Desde nuestro punto de vista, esta comprensión, a pesar de ser correcta, parece no reflejar en su totalidad la complejidad y los peligros asociados al desarrollo de un líder o de un partido populista2. Con ánimo de completar la definición, podríamos comprender el fenómeno/proceso populista a través de dos dimensiones compatibles pero que potencialmente no tienen por qué llegar a interactuar:

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1) En primer lugar, podríamos, siguiendo la línea de investigación indicada, entender el po-pulismo como una retórica, como la construcción de un discurso con ánimo de lograr posiciones de poder dentro de una democracia.

2) Al mismo tiempo, y siempre comprometido con los elementos esenciales de las demo-cracias liberales en las que nos toca vivir, podemos decir que algunos populistas, utilizando determinadas estrategias de comunicación y edificando ciertas narrativas, logran concentrar un poder excesivo que facilita la construcción de un régimen populista (un sistema híbrido a medio camino entre la dictadura autoritaria y la democracia liberal).

Creemos que, gracias a estas dos dimensiones, nuestra comprensión del fenómeno populista se amplia de manera significativa. Sobre el primer punto, poco que decir… Guste o no, todos los políticos utilizan una retórica populista con objeto de lograr cuotas de poder dentro de una democracia representativa. Todos los políticos desean maximizar votos (Buchanan, 2000) y para ello construyen relatos que en muchas situaciones poco tienen que ver con la realidad. En la mayor parte de los discursos políticos se produce una divergencia entre la intención anunciada y la intención deseada (Boettke y López, 2002). Es decir, los políticos suelen utilizar narrativas y discursos de gran atractivo para ganarse el favor de los electores/votantes, sin que exista de facto un contrato establecido que les haga cumplir lo prometido. Esta asimetría de información aumenta la frustración de la ciudadanía –que se siente literalmente estafada–, dado que los políticos prometen actuaciones/operaciones que no se cumplen en el futuro porque el objetivo real es literalmente otro.

Pero, siendo conscientes de lo anterior, tenemos que saber que no todos los políticos son iguales. Se puede observar con relativa claridad que algunos políticos esgrimen niveles más elevados de demagogia que otros, mostrando además, a través de sus acciones y declaraciones, un menor respeto por la estructura de derechos y libertades y por la arquitectura institucional liberal-democrática. En la carrera hacia el poder, no todos son iguales.

Es importante señalar (y denunciar) la existencia de políticos que no sólo manejan una retórica populista, sino que además desean erigir a un régimen populista. De tener éxito, el hecho de construir un régimen populista representa una de las mayores amenazas para nuestra estructura de derechos y libertades. ¿Cómo se produce dicho proceso? Es decir, ¿cómo se transita de una retórica populista a un régimen populista? Para ello, debe existir una ventana de oportunidad y sin duda un político (o un conjunto de políticos) capaces de verla y aprovecharla.

La lógica por la que discurre dicho proceso se presenta en la figura 1.

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Figura 1. Lógica populista

▌Populismo y globalización

׀ Pág. 5 ׀ Vol. 12_n. 2 (julio-diciembre 2017) ׀ ISSN: 1887-0287 ׀ A&C ׀

Figura 1. Lógica populista

Fuente: Fernández Luiña, Eduardo (2016). Los movimientos populistas


En un determinado ambiente político aparece la crisis. Como la figura indica, la citada crisis puede ser real, compuesta por elementos tangibles que provocan una reducción drástica en la calidad/nivel de vida, aumentando con ello la desafección y el descontento entre la población. Hablamos de altos niveles de desempleo, un recorte drástico en la provisión de servicios públicos asociados a las políticas de bienestar, un flujo migratorio descontrolado que impacte en los salarios de las personas nativas con menos cualificación, etc.

Como complemento a esta situación, que definitivamente puede ser real, las crisis también pueden ser construidas a través de narrativas que calen en la población, modificando los patrones de comportamiento de la opinión pública. Es decir, determinados mensajes y relatos pueden llegar a distorsionar la comprensión que los ciudadanos tienen de la realidad social en la que les toca vivir. Hay situaciones, como la del primer gobierno Piñera en Chile, que encajan perfectamente en esta dinámica. Un país puede estar creciendo a buen rito (hablamos del PIB), el desempleo puede estar en su mejor momento (muy bajo o inexistente) y todos los indicadores de desarrollo humano se pueden encontrar en la cúspide. Aun así –y esto es lo más interesante del arte de la política–, a pesar de la prosperidad, una determinada élite política puede “vender” un relato pesimista y producir con ello un aumento de la desafección. Aunque suene extraño, la ciudadanía puede llegar a percibir la situación como dramática a pesar de que los datos indiquen lo contrario. Somos conscientes de que la política se basa en las emociones (Caplan, 2008). La política es gestión del conflicto y batalla emocional. Por ello, y como hemos señalado, si una minoría organizada logra cimentar una narrativa creíble, los ciudadanos pueden modificar su percepción de la realidad y pensar que las cosas “van mal” cuando nunca han ido mejor en términos cuantitativos –de indicadores– (como en el caso chileno entre los años 2010-2014).

Una vez que la desafección está presente en la población (indistintamente si es inducida por una situación tangible o ficticia), la ventana de oportunidad aparece. Dicha ventana suele ser capitalizada por un líder carismático que genera un discurso “polarizante” articulado, como indicaba Ernesto Laclau, a través de una “cadena equivalencial de demandas” (Laclau, 2005). Si

Fuente: Fernández Luiña, Eduardo (2016). Los movimientos populistas ¿Una expresión social de descontento o una estrategia política para concentrar poder?


En un determinado ambiente político aparece la crisis. Como la figura indica, la citada crisis puede ser real, compuesta por elementos tangibles que provocan una reducción drástica en la calidad/nivel de vida, aumentando con ello la desafección y el descontento entre la población. Hablamos de altos niveles de desempleo, un recorte drástico en la provisión de servicios públi-cos asociados a las políticas de bienestar, un flujo migratorio descontrolado que impacte en los salarios de las personas nativas con menos cualificación, etc.

Como complemento a esta situación, que definitivamente puede ser real, las crisis tam-bién pueden ser construidas a través de narrativas que calen en la población, modificando los patrones de comportamiento de la opinión pública. Es decir, determinados mensajes y relatos pueden llegar a distorsionar la comprensión que los ciudadanos tienen de la realidad social en la que les toca vivir. Hay situaciones, como la del primer gobierno Piñera en Chile, que encajan perfectamente en esta dinámica. Un país puede estar creciendo a buen rito (hablamos del PIB), el desempleo puede estar en su mejor momento (muy bajo o inexistente) y todos los indicadores de desarrollo humano se pueden encontrar en la cúspide. Aun así –y esto es lo más interesante del arte de la política–, a pesar de la prosperidad, una determinada élite política puede “vender” un relato pesimista y producir con ello un aumento de la desafección. Aunque suene extraño, la ciudadanía puede llegar a percibir la situación como dramática a pesar de que los datos indiquen lo contrario. Somos conscientes de que la política se basa en las emociones (Caplan, 2008). La política es gestión del conflicto y batalla emocional. Por ello, y como hemos señalado, si una minoría organizada logra cimentar una narrativa creíble, los ciudadanos pueden modificar su percepción de la realidad y pensar que las cosas “van mal” cuando nunca han ido mejor en términos cuantitativos –de indicadores– (como en el caso chileno entre los años 2010-2014).

Una vez que la desafección está presente en la población (indistintamente si es inducida por una situación tangible o ficticia), la ventana de oportunidad aparece. Dicha ventana suele

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ser capitalizada por un líder carismático que genera un discurso “polarizante” articulado, como indicaba Ernesto Laclau, a través de una “cadena equivalencial de demandas” (Laclau, 2005). Si la citada cadena tiene éxito, el líder (y su grupo) pueden llegar a desafiar al sistema político en su conjunto.

Esta dinámica presenta claramente la peligrosidad del populismo. Indicábamos al inicio del artículo que el fenómeno populista es un virus ab initio de la democracia. Definitivamente, el populismo es una dolencia que todo sistema liberal democrático puede sufrir. Como hemos presentado, surge de un proceso de competición abierto en el cual un líder (o un grupo) obtiene el poder, para posteriormente erosionar (y en algunos casos destruir) la arquitectura sistémica que facilitó su ingreso en las instituciones político-representativas.

Cuando lo anterior tiene lugar, el riesgo para la democracia liberal es evidente porque, fruto de la desafección, el líder populista abre (como ha sucedido en Venezuela) un proceso progresivo de concentración y centralización de poder en su persona. Dicho proceso se suele evidenciar mediante un fortalecimiento progresivo del poder ejecutivo. Lo anterior ha sido comprobado en determinadas realidades latinoamericanas, resultado de las modificaciones constitucionales que han tenido lugar en Venezuela, Bolivia o Ecuador (Pizzolo, 2007). Cuando esto sucede, la construcción de un régimen populista capaz de destruir la democracia liberal tal como la cono-cíamos se convierte en una posibilidad real. En algunos casos, la dinámica es tan peligrosa que la edificación del citado régimen populista conduce al nacimiento de una dictadura autoritaria, revirtiendo el proceso democrático.

Los elementos liberales (derechos individuales), democráticos (el sufragio pasivo y activo universal) y republicanos (división de poderes e imperio de la ley) comenzarán a sufrir una ero-sión palpable que fortalecerá a la minoría que controla el Estado, debilitando la estructura de derechos de la gran mayoría de los ciudadanos.

La figura 2 presenta la lógica bajo la cual se desarrolla ese proceso “degenerativo” que pone en riesgo todo el sistema de libertades civiles y a la propia democracia.

Figura 2. ¿Cómo es el proceso de transición/degeneración hacia el autoritarismo?

Eduardo Fernández Luiña▐

׀ Pág. 6 ׀ Vol. 12_n. 2 (julio-diciembre 2017) ׀ ISSN: 1887-0287 ׀ A&C ׀

la citada cadena tiene éxito, el líder (y su grupo) pueden llegar a desafiar al sistema político en su conjunto.

Esta dinámica presenta claramente la peligrosidad del populismo. Indicábamos al inicio del artículo que el fenómeno populista es un virus ab initio de la democracia. Definitivamente, el populismo es una dolencia que todo sistema liberal democrático puede sufrir. Como hemos presentado, surge de un proceso de competición abierto en el cual un líder (o un grupo) obtiene el poder, para posteriormente erosionar (y en algunos casos destruir) la arquitectura sistémica que facilitó su ingreso en las instituciones político-representativas.

Cuando lo anterior tiene lugar, el riesgo para la democracia liberal es evidente porque, fruto de la desafección, el líder populista abre (como ha sucedido en Venezuela) un proceso progresivo de concentración y centralización de poder en su persona. Dicho proceso se suele evidenciar mediante un fortalecimiento progresivo del poder ejecutivo. Lo anterior ha sido comprobado en determinadas realidades latinoamericanas, resultado de las modificaciones constitucionales que han tenido lugar en Venezuela, Bolivia o Ecuador (Pizzolo, 2007). Cuando esto sucede, la construcción de un régimen populista capaz de destruir la democracia liberal tal como la conocíamos se convierte en una posibilidad real. En algunos casos, la dinámica es tan peligrosa que la edificación del citado régimen populista conduce al nacimiento de una dictadura autoritaria, revirtiendo el proceso democrático.

Los elementos liberales (derechos individuales), democráticos (el sufragio pasivo y activo universal) y republicanos (división de poderes e imperio de la ley) comenzarán a sufrir una erosión palpable que fortalecerá a la minoría que controla el Estado, debilitando la estructura de derechos de la gran mayoría de los ciudadanos.

La figura 2 presenta la lógica bajo la cual se desarrolla ese proceso “degenerativo” que pone en riesgo todo el sistema de libertades civiles y a la propia democracia.

Figura 2. ¿Cómo es el proceso de transición/degeneración hacia el autoritarismo?

Fuente: Fernández Luiña, Eduardo (2016). Los movimientos populistas


¿Cómo evitar dicho proceso a corto plazo? Parece que todos los populismos, sean de derechas o de izquierdas, comparten los mismos elementos. Salvando las distancias, existen patrones que van de la mano de los elementos asociados al estilo que hemos presentado

Fuente: Fernández Luiña, Eduardo (2016). Los movimientos populistas ¿Una expresión social de descontento o una estrategia política para concentrar poder?


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¿Cómo evitar dicho proceso a corto plazo? Parece que todos los populismos, sean de dere-chas o de izquierdas, comparten los mismos elementos. Salvando las distancias, existen patrones que van de la mano de los elementos asociados al estilo que hemos presentado anteriormente. Por ello, parece necesario identificar los ingredientes que componen la amenaza populista con ánimo de mejorar el sistema de información e intentar generar una vacuna. Si tuviésemos que presentar dichos elementos, podríamos enumerar los siguientes:

1) Líder carismático. 2) Discurso “polarizante” que fusiona la figura de dicho líder con el pueblo o el colectivo que

dice representar (gente, comunidad, etc.). 3) Ventana de oportunidad. Las crisis sociales y económicas que sirven para que los populistas

adquieran poder y posteriormente pavimenten el camino para la construcción de un régimen populista y una potencial dictadura autoritaria (o los famosos autoritarismos competitivos de los que habla Steven Levitsky3).

Los elementos 1 y 2 son de gran importancia. Cuando un líder carismático proponga un discurso polarizante y antisistémico con objeto de aumentar la distancia ideológica entre los actores relevantes dentro de una sociedad, la democracia liberal sufrirá en su conjunto. Ahora bien, como hemos señalado durante el artículo, la ventana de oportunidad (el elemento núme-ro 3) es también de gran relevancia. Y es ahí donde populismo y globalización entran en una relación íntima. Muchas veces, la globalización (sobre todo una posición contraria a ella) servirá a los populistas de “todos los colores” para construir esa narrativa “generadora” de la ventana de oportunidad.

La segunda parte de este artículo será dedicada a reflexionar sobre la globalización y su íntima conexión con el fenómeno populista.

3 LA GLOBALIZACIÓN: ¿UN ARGUMENTO ESENCIAL DE LOS LÍDE-RES POPULISTAS?

Hemos visto en el primer apartado de este artículo que el populismo es un fenómeno com-plejo. Definitivamente, hablar de populismo es hablar de un concepto resbaladizo y de difícil comprensión y definición. De la mano de lo anterior, podríamos señalar que la noción de glo-balización es igualmente compleja. En este caso, por su amplitud. La reflexión alrededor de la globalización abre un espacio de discusión sobre un concepto multidimensional.

La literatura ha generado grandes obras alrededor del proceso globalizador. Sin lugar a duda, cuando tratamos el tema de la globalización, nos vienen a la mente autores como George Ritzer (2007; 2015), Manfred B. Steger, Paul Battersby y Joseph Siracusa (2014). Si vamos a los trabajos que marcan la década de la globalización en los noventa, deberíamos señalar la obra de Joseph Stiglitz (2002), Saskia Sassen (2007) Manuel Castells (1996) o Zygmunt Bauman (2000). Si nos enfocásemos en el mundo hispanohablante, parece inevitable citar los trabajos de economistas como Adrián Ravier (2012), José Luis Sampedro (2005) o Guillermo de la Dehesa (2007).

Todos han sido estudiosos y académicos que, desde distintas disciplinas, han analizado el fe-nómeno globalizador y lo han intentado definir. Siendo conscientes de la pluralidad de enfoques, deberíamos señalar, siguiendo a Manfred B. Steger, que la globalización puede ser comprendida como un proceso, como una condición, como un sistema o incluso como una era de tiempo (Steger, 2017: 11).

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Steger presenta la multidimensionalidad del fenómeno globalizador. Como el propio autor señala, la globalización hace referencia en primer lugar a “(…) tight global economic, political, cultural and environmental interconnections and flows that make most of the currently existing borders and boundaries irrelevant” (Steger, 2017: 11).

Con base en lo anterior, podemos señalar que la globalización debilita y minimiza la impor-tancia de las fronteras; el proceso de mundialización las vuelve porosas, interconectando personas y también problemas. Por ello, el proceso de globalización puede generar inconvenientes de naturaleza política y social para determinados Estados, celosos de su soberanía.

En segundo lugar, la globalización adopta: Global imaginary to refer of people’s growing consciousness of thickening globality. (…) The

intensification of global consciousness destabilizes and unsettles the nation-state framework within which people have imagined their communal existence (Steger, 2017).

En relación con lo anterior, parece lógico que, al tratarse de un proceso de colaboración so-cial, desarrolle formas de identidad “global”, “cosmopolita”, más allá del Estado-nación. Dichas dinámicas de cooperación pueden llegar a modificar la filiación que los individuos sienten hacia sus comunidades estatales, regionales o locales.

Por último, pero no menos importante, la globalización es un “spatial concept signifying a set of social processes that transform our present social condition of conventional nationality into one of globality” (Steger, 2017: 12). La afirmación, indicada líneas atrás, presenta el sumatorio de la primera característica y de la segunda. Por ello, no podemos obviar que la globalización puede provocar una alteración (parcial o total) en la estructura de lealtades de los individuos. Dicho cam-bio, suscribiendo todo lo presentado, potencia el nacimiento de conflictos de naturaleza social.

A modo de resumen, deberíamos mostrar dos definiciones que se han institucionalizado al hablar de la globalización. La primera es la de David Held y la segunda, la de Roland Robertson.

El académico británico, junto con Anthony McGrew, indican que: Globalization may be thought of as a process (or set of processes) which embodies a transforma-

tion in the spatial organization of social relations and transactions –assessed in terms of their extensity, intensity, velocity, and impact– generating transcontinental or interregional flows and networks of activity, interaction and the exercise of power (Held y MacGrew, 2007).

Por otro lado, Roland Robertson entiende la globalización “as a concept refers both to the compression of the world and the intensification of consciousness of the world as a whole” (Robertson, 1992).

Basándose en las definiciones presentadas y en las reflexiones que han generado, se puede suponer la relación existente entre populismo y globalización…

3.1 ¿Cómo interactúan el populismo y la globalización? En un artículo de gran valor para todos los interesados en el estudio de la Unión Europea,

Colin Hay y Ben Rosamond analizaban el impacto que la globalización poseía a la hora de edificar narrativas con objeto de justificar la existencia de la Unión Europea (UE) en el Reino Unido (fue escrito en el año 2011), Francia, Alemania e Italia.

El texto llevaba por título Globalization, European integration and the discursive construction of economic imperatives (2011), y su principal objetivo en opinión de los propios autores era:

Through an attempt first to map the range of discourses of globalization and European integration in contemporary Europe and then to chart the (frequently) strategic deployment of such discourses in Britain, France, Germany and Italy, the paper attempts to move beyond an understanding of

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globalization discourse as the linguistic expression of exogenous interests. It shows how ideational structures become institutionalized and normalized, thereby coming to delimit conceptions of ‘the possible’ among political actors (Hay y Rosamond, 2011: 147).

La idea, como se puede observar, era relevante. Los académicos estudiaron qué tipo de dis-cursos primaban en función de los países analizados con objeto de justificar la existencia de la Unión Europea. Lo que los autores comprobaron fue sin duda, y como indicábamos líneas atrás, de gran valor. En cada país, los europeístas articulaban discursos distintos, incluso incompati-bles, con el firme objetivo de justificar la existencia de la unión. Por ejemplo, en el Reino Unido, algunas élites políticas (sobre todo laboristas) señalaban que la Unión Europea era un resultado inevitable de la globalización y que por lo tanto no era fácil escapar de ella. Lo más inteligente, en opinión de estos políticos británicos, era permanecer en la UE si el Reino Unido deseaba seguir creciendo y prosperando económicamente.

Por el contrario, las élites francesas (una ciudadanía más resistente y crítica con el proceso globalizador) indicaban que la UE era una herramienta para frenar los efectos perversos de la globalización. Al final, y como hemos indicado, a pesar de las contradicciones existentes en am-bos discursos, el objetivo era justificar la idea y la existencia del proyecto de integración europeo. Pero, como se puede observar, unos presentaban a la UE como una consecuencia ineludible de la globalización y otros, los franceses, mostraban a la UE como una herramienta de contención, como un utensilio institucional diseñado para controlar a la globalización.

El ejemplo, aunque parezca sacado de contexto, sirve para descifrar la relación existente entre populismo y globalización. Como se ha podido comprobar, fruto de este breve resumen del trabajo de Hay y Rosamond, tanto la UE como el proceso de globalización fueron instrumen-talizados e interpretados para justificar posicionamientos políticos.

De la misma manera, los populistas instrumentalizan la globalización para acreditar tanto sus acciones como sus posiciones políticas a nivel nacional e internacional. Políticos como Tsipras, el líder de Syriza, o Donald Trump, el actual presidente de los Estados Unidos, han generado desde izquierda y derecha discursos antiglobalización con objeto de capturar y maximizar votos aprovechándose del descontento existente fruto de la crisis. En conclusión, la globalización ha sido utilizada/instrumentalizada como chivo expiatorio para explicar las causas de crisis sociales, políticas y económicas (sean estas reales o ficticias).

Como hemos indicado a lo largo de todo el texto, los populistas de todos los partidos y de todos los colores a un lado y otro del espectro ideológico suelen generar narrativas antiglobali-zación con el fin de llegar al poder aprovechándose de la ventana de oportunidad generada por la crisis. Evidentemente, y como en el caso francés o británico respecto a la UE, las narrativas difieren en función de la ideología a la que se adscriban los populistas.

Los discursos antiglobalizadores de los líderes de izquierda hacen hincapié en el soberanis-mo (ninguna potencia extranjera tiene derecho a inmiscuirse en los asuntos nacionales), en la construcción de un discurso antioligárquico, en la necesaria nacionalización de determinados sectores productivos (sobre todo los energéticos) y en el aumento del gasto social. Para ello, los populistas de izquierda (sobremanera aquellos identificados con el denominado socialismo del siglo XXI) promueven la necesidad de modificar la carta magna con ánimo de fortalecer las funciones del poder ejecutivo. Por ello, todo el discurso en contra de la globalización sirve para favorecer una concentración y centralización del poder que mejore la gobernabilidad del sistema, aumentando, como decíamos, el dominio del líder carismático de turno y de la organización que lo sostiene sobre todo el sistema político.

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Por otro lado, el populismo de derechas, el de corte “trumpista” o “lepenista”, comparte con los izquierdistas la defensa de los sectores productivos nacionales. Sin embargo, el modelo hace hincapié en el discurso nacionalista y nativista, señalando los potenciales peligros que un flujo migratorio “descontrolado” puede tener para los más desfavorecidos de la sociedad local. Racismo y xenofobia forman parte del discurso de estos populistas de derechas, todo justificado con base en una “globalización descontrolada”.

Como indicábamos líneas atrás, e independientemente de la ideología, los líderes carismáticos generadores de esa retórica (y potencialmente régimen) populista apelan a la globalización como un enemigo al cual hay que controlar y neutralizar.

Lo anterior tiene lugar por algo señalado por Dani Rodrik en su trabajo The paradox of globali-zation (2010). La globalización tiene una arista económica, y dicha arista puede, por momentos, generar tensiones que afecten a la vida de los más desfavorecidos en una determinada sociedad. Esa ventana de oportunidad, estrictamente temporal, puede ser aprovechada por algunos líde-res políticos con intenciones antisistema. Por ello, la interacción entre Estado y mercado, entre instituciones y proceso globalizador, es esencial para el profesor de economía de la Universidad de Harvard.

Dani Rodrik se basó en el trabajo de David Cameron y de Janice Gross Stein (2000). En él, ambos politólogos indicaban que los países más abiertos al comercio poseen un Estado más inter-vencionista, con mayor capacidad de desarrollar políticas sociales. Dicha relación entre mercado y Estado se lleva a cabo para corregir los potenciales y peligrosos efectos perversos que el proceso globalizador puede conllevar a corto plazo. La idea de Rodrik es que más apertura comercial exige de más Estado, con objeto de corregir potenciales distorsiones que aumenten la conflictividad social. Sólo así se puede minimizar la llegada de un líder carismático en periodos de crisis.

Independientemente de lo anterior, pues no estamos de acuerdo con el argumento estatista y excesivamente paternalista del economista turco, parece que el ascenso de los populistas tiene lugar cuando estos, sean de izquierda o derecha, se aprovechan de los votos de los individuos más vulnerables. La globalización altera el modus vivendi de la población, y dicha alteración puede a corto plazo generar problemas.

Evidentemente, lo anterior no tiene lugar en todas las realidades estatales, pero donde se cumple con la predicción la amenaza populista puede saltar a la palestra y conseguir cuotas de poder que destruyan el sistema liberal democrático fruto de la desafección existente en deter-minadas capas de la población.

Ahora bien, si la globalización sirve de instrumento a los populistas para conseguir cuotas de poder, esta también puede contribuir a frenarlos. La globalización implica una mejora drástica en la comunicación, en el acceso a la información, en la capacidad para coordinarse y activarse políticamente. Todo ello puede ayudar a frenar el ascenso populista y a proteger el sistema liberal-democrático.

Thomas Jefferson señalaba que el precio de la libertad es la eterna vigilancia. En ese sentido, la globalización provee a la ciudadanía de un sinfín de herramientas de vigilancia. Es la propia globalización la que suministra las mejores herramientas para la seguridad de las democracias. Sólo interactuando con ella y adoptando sus instrumentos estas podrán sobrevivir.

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4 CONCLUSIONESEste artículo ha desarrollado una revisión de la literatura alrededor de dos conceptos de gran

relevancia: populismo y globalización. El objetivo del texto no sólo era el de mostrar las principales definiciones; también se deseaba descobijar la interacción –sin duda inevitable– que existe entre populismo y globalización en los tiempos que corren.

Guste o no, en la actualidad los líderes populistas de todos los colores esgrimen argumentos en contra de la globalización con el objetivo de maximizar votos y obtener el poder. Por ello, parece relevante tener presente que la globalización sirve de chivo expiatorio para líderes popu-listas a un lado y otro del espectro ideológico.

Los populistas de izquierda señalan que hay que controlar la globalización, pues dicho pro-ceso sólo favorece los intereses de una burguesía global que controla el mercado mundial. La protección de la soberanía (y del pueblo) implica un fortalecimiento del Estado y del poder ejecutivo (evidentemente controlado por ese líder carismático).

Los populistas de derecha, por otro lado, además de compartir el argumento nativista y proteccionista con sus camaradas de izquierda, indican que la globalización promueve un libre tránsito de personas que perjudica profundamente la vida de las comunidades locales. Racismo y xenofobia, justificadas a través de un proceso globalizador “descontrolado”, forman parte del razonamiento “antiglobalizante” de los populistas de derecha.

Con ánimo de motivar la investigación en este campo, debemos tener presente que la ven-tana de oportunidad no tiene que ver siempre con la economía. Uno de los últimos trabajos de Pablo Christmann y Mariano Torcal (2017) indica que la percepción de corrupción por parte de la ciudadanía puede alterar dramáticamente la valoración que los ciudadanos tienen tanto de la legitimidad como de la calidad de su democracia. Sin lugar a duda, la corrupción –o la percep-ción de la corrupción– puede ser utilizada como arma arrojadiza por antisistemas de naturaleza populista para destruir los sistemas democrático-liberales tal como los conocemos.

El artículo concluye señalando que la corrupción, paradójicamente, además de proveer ar-gumentos falaces a los populistas para fortalecer sus posiciones, también facilita instrumentos a todos aquellos que defienden los sistemas liberal-democráticos. Como indicábamos, la globali-zación implica una mejora profunda de las comunicaciones, un aumento drástico de redes de naturaleza civil ajenas a las tradicionales relaciones diplomáticas y estatales, y un mayor acceso a fuentes de información con objeto de contrastar noticias y datos de toda naturaleza. Y, lo más importante, los utensilios que la globalización ha facilitado han aumentado nuestra capacidad para participar, vigilar y proteger el sistema de libertades. Sólo así, compitiendo políticamente y promoviendo el diseño de mejores instituciones y prácticas, la democracia liberal podrá sobrevivir en el tiempo neutralizando la amenaza populista.

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NOTAS1 Ambos, Narodniki y People’s Party, son parte de los movimientos agrarios de la segunda mitad del siglo XIX. Si tuviésemos que buscar un

calificativo ideológico que identificase la identidad de estas organizaciones, probablemente el más adecuado sería el de “socialistas agrarios”.

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2 Tengamos en cuenta que algunos autores optan por una clara defensa del populismo. Ernesto Laclau, tanto en su trabajo La razón populista como en un sinfín de conferencias, programas televisivos, etc., indicaba que el populismo garantizaba la democracia. Ver, por ejemplo http://www.lanacion.com.ar/719992-ernesto-laclau-el-populismo-garantiza-la-democracia

3 La obra de Steven Levitsky y de Lucan A. Way es de gran interés. Definitivamente, podríamos señalar que los regímenes populistas de los que hemos hablado se configuran (cuando se institucionalizan) como autoritarismos competitivos. Ahora, debemos tener claro que no todos los autoritarismos competitivos pueden ser interpretados como regímenes populistas.

Recensiones


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Parag Khanna es un profesor de geoestrategia de la Universidad Nacional de Singapur que cuenta con publicaciones notables en este ámbito pero que, a pesar de que alguna de ellas ha sido traducida, no es muy conocido aún en nuestro entorno. Su nacionalidad podría ser irrele-vante a efectos de valorar su obra, pues se podría pensar en el típico profesor proveniente de una excolonia británica que ha desarrollado su carrera profesional en la metrópoli o en los Estados Unidos y que, por tanto, escribe alejado de su realidad de origen, compartiendo el punto de vista típico de su lugar de acogida. Sin embargo, no es este el caso. Es un profesor de origen hindú, con formación y nacionalidad norteamericanas pero que vive y trabaja en Singapur. Se trata de uno de los casos de éxito de la globalización, y su visión refleja esa realidad, que es, desde luego, bastante diferente de la mayor parte de lo que habitualmente se publica al respecto, si bien en algunos temas, sobre todo los que se refieren a Europa en general y a España en particular, se nota su falta de familiaridad. Pero, aun con estos pequeños fallos, el libro merecería ser leído sólo por la visión tan original que nos da de la geopolítica de la globalización. La propia existencia de estudios de este tipo, realizados en territorios que hasta hace muy poco tiempo permanecían fuera del marco occidental, nos da prueba de las dimensiones que ha alcanzado el proceso de la globalización.

La inmensa mayoría de los estudios sobre el origen y la evolución de la globalización se centra en discutir sus causas y sus posibles consecuencias, beneficiosas para unos, dañinas para otros e imparables para todos. Desde el optimismo extremo de Matt Ridley o Peter Diamandis al pesimismo de John Gray o Naomi Klein, por ejemplo, los estudiosos del tema valoran las




CONECTOGRAPHY. Mapping the future of world civilization

PARAG KHANNA

Paidós, Barcelona, 2017


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distintas dimensiones de este fenómeno, discutiendo la conveniencia de acelerarlo o frenarlo y las posibles políticas que podrían ser implementadas a tal fin. No es frecuente, sin embargo, que se nos muestre la arquitectura de la misma ni que se atrevan a describir su estructura interna, esto es, que estudien con detenimiento en qué consisten tales fenómenos y cuál o cuáles pue-den ser los elementos que la configuran. Esta obra, en cambio, no se centra tanto en valorar los resultados de esta como en explicarla y, sobre todo, lo hace centrándose en una variable, a mi entender, poco estudiada en este ámbito. Esta variable es la conectividad. El proceso globalizador contemporáneo no consistiría más que en una explosión sin precedentes de la capacidad de conexión humana tanto en cantidad como en calidad, en todas sus dimensiones. El fenómeno no es nuevo, pues este proceso de conectividad se había iniciado con fuerza ya en el siglo XIX, con inventos como el telégrafo o el ferrocarril, que habían sido capaces de superar por primera vez en la historia los marcos tradicionales de conexión entre los seres humanos. El telégrafo hizo posible obtener información de cualquier lugar del mundo en tiempo real, y el ferrocarril modificó la velocidad de transporte de personas y mercancías en una dimensión nunca vista con anterioridad. Lo que hoy denominamos globalización no es más que una aceleración sin precedentes de estas dinámicas y que podría ser denominada, de acuerdo con el autor, como hiperglobalización. La conectividad moderna se concreta en una aceleración de la velocidad y de la capacidad de conexión entre humanos (se calcula que en menos de veinte años casi toda la humanidad podría estar conectada entre sí a un precio que sería una fracción del actual, a través de dispositivos móviles), así como en un incremento de la capacidad de transportar mercancías y personas, también a una fracción del coste actual gracias a mejores infraestructuras y vehículos de transporte y logística de transporte.

El propósito del libro es analizar algunas de estas tendencias basadas en la mayor conectivi-dad, sobre todo en el plano geográfico, y cómo esta está transformando el panorama económico e incluso político del mundo. De los procesos que el profesor Khanna discute, podemos señalar tres: el proceso de reconfiguración político que se da en varias regiones del mundo, el proceso global de urbanización y el nuevo diseño de las cadenas de suministros de recursos económicos y financieros.

El primero de los procesos consiste en una descentralización política cada vez mayor y, al mismo tiempo, su agregación en unidades económicas cada vez mayores. Quizás parezca paradójico que una mayor conectividad pueda conducir a una mayor fragmentación política; sin embargo, como buen científico social, el profesor Khanna nos lleva a conclusiones lógicas, pero aparentemente contraintuitivas. La tesis que sostiene el autor, correcta desde mi punto de vista, es que en un entorno de alta densidad de conexiones y comunicaciones la supervivencia y la viabilidad de un Estado depende cada vez menos de su tamaño y más de su capacidad de comunicación con el resto del mundo. Lo verdaderamente importante en esta era es contar con capacidades elevadas de conexión, de tal forma que pasemos de disponer de los recursos que ofrece un Estado a los recursos que pueda ofrecer la comunidad mundial, con partes de la cual podríamos perfectamente estar mejor relacionados que con regiones de nuestro propio Estado. Las ciudades globales, como Londres, Nueva York, Hong Kong o Shanghái, pueden tener un flujo de comunicaciones más denso que el existente entre Hong Kong y el Tíbet, por ejemplo. Esto lleva a una desconexión de estos nuevos espacios respecto a sus Estados y favorece movi-mientos descentralizadores e incluso secesionistas (el conflicto secesionista de Cataluña podría ser visto desde este punto de vista como una disputa entre las ciudades globales de Madrid y Barcelona, al tener estas intereses no coincidentes o contradictorios). Dichos procesos se facilitan

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precisamente porque ahora es cada vez más fácil para una nueva unidad política atender de modo satisfactorio las necesidades de su ciudadanía, pues muchas de ellas pueden obtenerse de forma barata fuera de sus fronteras. En el libro se destaca el lento pero constante incremento en el número de Estados en el mundo y, por consiguiente, un menor tamaño promedio de estos. Nuestro autor prevé un papel político cada vez mayor para estas ciudades globales y una vuelta al viejo modelo de las ciudades-Estado del renacimiento italiano. Es aquí quizás donde se puede intuir la influencia del entorno del profesor Khanna, pues el modelo que parece predecir es el que se está dando –con evidente éxito, al menos en lo económico– en Singapur, la ciudad-Estado en la que trabaja, o en Hong Kong, de muy similares características. Como contrapunto, se pro-duce un fenómeno aparentemente incoherente con el anterior, como es el de la regionalización económica o creación de grandes espacios económicos: la Unión Europea, Asean, Mercosur o el aparentemente debilitado Alca norteamericano. En mi opinión, no es contradictorio que pequeños Estados busquen acuerdos o se asocien preferentemente con otros de su entorno, ya que pueden compartir, además de proximidad geográfica, valores culturales o incluso una historia común y dado que dichos acuerdos no van más allá de relaciones económicas. Donde veo en cambio contradicción y, por tanto, un error de apreciación por parte del autor es en su consideración de la Unión Europea como un modelo análogo a los antes expuestos. La Unión Europea es cierto que en sus inicios se configuró como un espacio meramente económico y entonces podía ser entendido como un proceso de regionalización, pero hace tiempo que el viejo Mercado Común Europeo se transformó en un proyecto de unión política que, con pasos adelante y atrás, podría perfectamente transformarse en un macroestado o, cuando menos, en una forma política de nuevo cuño, contradiciendo la tendencia a la fragmentación política que se describe en el libro. Lo que resulta más discutible es si este nuevo tipo de comunidad más grande en tamaño será capaz de adaptarse satisfactoriamente a un entorno tan complejo y cambiante y si ese mayor tamaño trae consigo algún tipo de ventaja comparativa a sus integrantes. Es un debate que el autor insinúa pero que queda abierto.

En segundo lugar, el libro se centra en el acelerado proceso de urbanización que se ha producido en todas las regiones del mundo en los últimos decenios, y que para el autor es uno de los rasgos que más caracterizan a la sociedad hiperconectada. En efecto, el principal rasgo definidor de las ciudades es su mayor frecuencia y densidad de las redes de conexión. Las ciu-dades son eficaces transmisoras de información, y la cercanía física favorece la fácil distribución de mercancías y la formación de múltiples y variadas relaciones interpersonales. El fenómeno que se destaca en el libro es el de la creación de megaciudades asociadas a zonas económicas especiales, como la de Shenzhen en la región adyacente a Hong Kong. Estas megaciudades son la verdadera arquitectura de la globalización, con sus gigantescos aeropuertos, como el de Dallas-Fort Worth en la naciente gran conurbación texana o sus superpuertos, como los de Shanghái-Nankín y su densa red de ferrocarriles y autopistas. Cada una de estas ciudades cuenta con un territorio adyacente que le sirve de soporte físico y que está configurando una nueva arquitectura política. Por ejemplo, en los Estados Unidos se podrían estar conformando siete u ocho “naciones” norteamericanas alrededor de sus principales urbes globales. Los territorios sin urbes de referencia se verán cada vez más apartados de la globalización, pues las megaurbes, como antes apuntamos, están condenadas a buscar asociaciones entre ellas más que con los territorios apartados en sus propios Estados. Así, grandes zonas de China, de la India o de los Estados Unidos se sienten alienadas de la globalización y ajenas a las dinámicas propias de esta. Es extraño que el autor no haga referencia a los posibles conflictos que pudieran surgir de esta cada

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vez mayor división y que son fácilmente perceptibles en el ámbito de la política. La desafección de grandes masas de la población respecto a sus metrópolis se ha manifestado en fenómenos como la elección de Donald Trump o aún más, si cabe, en el fenómeno del Brexit, en el que parece como si los pobladores de las regiones en declive hubiesen decidido castigar a Londres y a su forma de vida, cada vez más alejada de la de la Inglaterra industrial en declive del norte.

El último aspecto que me gustaría destacar del libro, que es quizás el que más pueda irritar a los críticos de la globalización, es el del cambio en las cadenas de valor a escala mundial. Estos activistas critican el fin de la producción a escala local, siendo sustituida por producciones a escala mundial. El desplazamiento, por ejemplo, de frutas o alimentos para ser sometidos a procesos industriales en países del tercer mundo con mano de obra más barata y vueltos a traer ya trans-formados de nuevo a su territorio de origen no es comprendido por muchos de estos activistas, pero lo cierto es que esta mayor conectividad puede hacer perfectamente más fácil y barato, por ejemplo, trasladar langostinos escoceses a Marruecos y traerlos de vuelta que pelarlos en la misma Escocia. La revolución en los transportes de mercancías, por ejemplo, es poco percibida por la mayor parte de la población, pero está teniendo unas repercusiones enormes en la localización industrial y en los costes de esta. La estandarización del transporte en contenedores homogéneos que pasan de buques –cada vez con mayor capacidad de carga gracias a la optimización del espacio– a ferrocarriles cada vez más veloces y mejor conectados y de estos, a su vez, a camiones de carga que circulan por una cada vez más densa red de carreteras ha revolucionado y abara-tado el transporte en pocos años, con consecuencias que aún estamos comenzando a percibir en estos momentos. Las mejoras en logística han permitido también garantizar la fiabilidad de los suministros, de tal forma que cualquier catástrofe natural o acontecimiento imprevisto, que antes podrían paralizar una producción estratégica, son ahora mucho más fáciles de evitar al contar con cadenas de suministro alternativas y con sustitutos para la inmensa mayoría de los insumos necesarios para la producción.

Esta obra aborda muchas otras dimensiones de la globalización, como los cambios culturales, los cambios en las fuentes de información o todas las consecuencias de la difusión y abarata-miento de la telefonía móvil (mejora de la logística o de los medios de pago en países ahora subdesarrollados) o de los usos educativos de internet y las redes sociales, por ejemplo. También trata las consecuencias del despertar de África, de América Latina o del sudeste asiático; en cam-bio, no aborda el riesgo para regiones como la europea de quedar estancadas por excesos de regulaciones o por su envejecimiento demográfico y que bien podría convertirla en una región perdedora de la globalización, pero esto, como hemos visto, puede ser consecuencia de que el mundo ya no es observado y leído sólo por ojos occidentales. Es recomendable, por tanto, leer este libro cuanto antes, pues me temo que a la velocidad a la que circulan los cambios en unos meses bien pudiera estar ya obsoleto.

Miguel Anxo Bastos BoubetaProfesor titular de Ciencia Política y de la Administración

Universidad de Santiago de [email protected]


Proceso de selección e avaliación dos orixinais

A selección dos textos responderá a criterios de orixinalidade, novidade, relevancia, rigor e calidade metodolóxica. Os orixinais que non se ateñan estritamente ás normas de publicación que se indican a continuación serán devoltos aos autores para a súa corrección antes de seren enviados aos avaliadores externos. Unha vez que a Secretaría comprobe o cumprimento das normas de publicación, os responsables da súa autoría recibirán un aviso de recepción dos orixinais remitidos coa indicación da duración aproximada do proceso de avaliación. Os textos serán sometidos á revisión de dous expertos alleos ao equipo editorial (doutores ou outras persoas de recoñecido prestixio) do rexistro de avaliadores da revista, seguindo o sistema para o anonimato de dobre cego. Os responsables da avaliación disporán de quince días para presentaren o resultado do estudo, que poderá ser positivo, positivo con modificacións ou negativo. No caso de que os responsables da avaliación propoñan modificacións de forma motivada na redacción do orixinal, será responsabilidade da revista –unha vez informado o autor– do seguimento do proceso de reelaboración do traballo. O autor disporá de dez días para incorporar as suxestións manifestadas polo equipo avaliador. No suposto de non ser aceptado para a súa edición, o orixinal seralle devolto ao seu autor xunto cos ditames emitidos polos avaliadores. Antes da súa publicación, os autores recibirán por correo electrónico a versión definitiva do artigo para facer as correccións oportunas das probas de imprenta no prazo de dez días (non se aceptarán cambios substanciais, soamente modificacións sobre a versión enviada).

A revista componse de dúas seccións fixas: Artigos e Recensións, crónicas e notas. Os artigos son traballos de investigación de interese científico nas áreas da Ciencia Política, Administración, Socioloxía, Economía e Políticas Públicas. As recensións son comentarios de libros editados preferentemente no ano anterior ao da publicación do correspondente número da revista.

Normas de publicación

1 As propostas de colaboración coa revista Administración & Cidadanía remitiranse en formato editable como arquivo adxunto nunha mensaxe de correo electrónico ao seguinte enderezo electrónico: [email protected].

No correo, o autor/a ou os autores/as deberán indicar que coñecen as normas de publicación, así como que o traballo presentado é un texto orixinal e non está incluído noutro proceso de avaliación.

2 Os traballos deberán ser remitidos antes do 15 de maio e do 15 de novembro, para os dous números anuais. As datas de remisión e aceptación do orixinal figurarán nun lugar visible da revista.

3 Os traballos enviados deberán cumprir as seguintes condicións:

a) Ser inéditos e non estar incluídos en procesos de avaliación doutras publicacións.

b) Estar redactados en calquera dos seguintes idiomas: galego, español, portugués, francés, italiano ou inglés.

c) Conter un mínimo de 30.000 caracteres con espazo e un máximo de 45.000 no caso dos “Artigos”; entre 20.000 e 35.000 caracteres con espazo nas “Notas”; e entre 3.000 e 10.000 caracteres nas “Recensións” e “Crónicas”.

4 Os traballos que se propoñen para a súa publicación como artigos deberán incluír, por esta orde:

a) Un título descritivo do contido e a súa tradución ao inglés. Ademais, incorporarase a información de todos os autores do texto (nome, apelidos, profesión ou cargo, o nome da institución de adscrición, o país da institución e o enderezo de correo electrónico).

b) Un resumo (dun máximo de 120 palabras) no idioma en que se presenta o texto principal e a súa tradución ao inglés de non ser esta a lingua utilizada para a súa redacción.

c) Unha relación dun mínimo de cinco palabras clave, e un máximo de dez, que identifiquen as materias sobre as que versa o texto principal, e a súa versión en inglés, de non ser esta a lingua empregada para a súa redacción.

d) Un sumario seguindo a estrutura da CDU (Exemplo: 1, 1.1, 1.1.1, 1.1.1.a …).


e) O corpo principal do texto.

f) A bibliografía.

g) As táboas, os diagramas e cadros (máximo de 7).

5 Os traballos deberán ser coidadosamente revisados pola(s) persoa(s) responsable(s) da súa autoría no tocante ao estilo, e respectarán ademais os seguintes requisitos:

a) Todos os traballos deberán ser presentados a un espazo e medio, con formato de fonte Times New Roman, tamaño 12.

b) As notas figurarán ao final do documento, a un espazo, con formato de fonte Times New Roman, tamaño 10, e gardarán unha numeración única e correlativa para todo o traballo. As referencias bibliográficas incluiranse en formato abreviado (Exemplo: Peters, 2002:123).

c) A bibliografía deberá conter con exactitude toda a información dos traballos consultados e citados (autoría, título completo, editor, cidade e ano de publicación; de se tratar dunha serie, indicaranse o título e o número do volume ou a parte correspondente), segundo o sistema Harvard.

- LIBRO: Alesina et. al. 1997. Political Cycles and the Macroeconomy. Cambrige: MIT Press.

- CAPÍTULO: Castles, F. G. 1982. «Politics and Public Policy», en F. G. Castles (ed.), The Impact of Parties. Politics and Polices in Democratic Capitalist States. Londres: Addison Wesley.

- REVISTA: Peters, G. e Pierre, J. 1998. «Governance without Government? Rethinking Public Administration», Journal of Public Administration, 8 (2): 223-243.

d) Os documentos, fontes ou bases de datos publicados na Internet deberán indicar o URL respectivo, incluíndo a data de consulta (día-mes-ano). Por exemplo: h t t p : / / e g a p . x u n t a . e s / p u b l i c a c i o n s /publicacionsPorCategoria/12 (26-09-2013).

6 Dereitos de autoría. Unha vez que o Consello Editorial acepte publicar calquera material recibido, os dereitos exclusivos e ilimitados para reproducir e distribuír os traballos en calquera forma de reprodución, idioma ou país serán transferidos á Escola Galega de Administración Pública (EGAP).


Proceso de selección y evaluación de los originales

La selección de los textos responderá a criterios de originalidad, novedad, relevancia, rigor y calidad metodológica. Los originales que no se atengan estrictamente a las normas de publicación que se indican a continuación serán devueltos a los autores para su corrección antes de ser enviados a los evaluadores externos. Una vez que la Secretaría compruebe el cumplimiento de las normas de publicación, los responsables de su autoría recibirán acuse de recibo de los originales remitidos con la indicación de la duración aproximada del proceso de evaluación. Los textos serán sometidos a la revisión de dos expertos ajenos al equipo editorial (doctores u otras personas de reconocido prestigio) del registro de evaluadores de la revista, siguiendo el sistema para el anonimato de doble ciego. Los responsables de la evaluación dispondrán de quince días para presentar el resultado del estudio, que podrá ser positivo, positivo con sugerencias o negativo. En el caso de que los responsables de la evaluación propongan modificaciones de forma motivada en la redacción del original, será responsabilidad de la revista –una vez informado el autor– del seguimiento del proceso de reelaboración del trabajo. El autor dispondrá de diez días para incorporar las sugerencias manifestadas por el equipo evaluador. En el supuesto de no ser aceptado para su edición, el original será devuelto a su autor junto con los dictámenes emitidos por los evaluadores. Antes de su publicación, los autores recibirán por correo electrónico la versión definitiva del artículo para hacer las correcciones oportunas de las pruebas de imprenta en el plazo de diez días (no se aceptarán cambios sustanciales, solamente modificaciones sobre la versión enviada).

La revista se compone de dos secciones fijas: Artículos y Recensiones, crónicas y notas. Los artículos son trabajos de investigación de interés científico en las áreas de la Ciencia Política, Administración, Sociología, Economía y Políticas Públicas. Las recensiones son comentarios de libros editados preferentemente en el año anterior al de la publicación del correspondiente número de la revista.

Normas de publicación

1 Las propuestas de colaboración con la revista Administración & Cidadanía se remitirán en formato editable como archivo adjunto en un mensaje de correo electrónico a la siguiente dirección electrónica: [email protected].

En el correo, el autor/a o los autores/as deberán indicar que conocen las normas de publicación, así como que el trabajo presentado es un texto original y no está incluido en otro proceso de evaluación.

2 Los trabajos deberán ser remitidos antes del 15 de mayo y del 15 de noviembre, para los dos números anuales. Las fechas de remisión y aceptación del original figurarán en un lugar visible de la revista.

3 Los trabajos enviados deberán cumplir las siguientes condiciones:

a) Ser inéditos y no estar incluidos en procesos de evaluación de otras publicaciones.

b) Estar redactados en cualquiera de los siguientes idiomas: gallego, castellano, portugués, francés, italiano o inglés.

c) Contener un mínimo de 30.000 caracteres con espacio y un máximo de 45.000 en el caso de los “Artículos”; entre 20.000 y 35.000 caracteres con espacio en las “Notas”; y entre 3.000 y 10.000 caracteres en las “Recensiones” y “Crónicas”.

4 Los trabajos que se proponen para su publicación como artículos deberán incluir, por este orden:

a) Un título descriptivo del contenido y su traducción al inglés. Además, se incorporará la información de todos los autores del texto (nombre, apellidos, profesión o cargo, el nombre de la institución de adscripción, el país de la institución y la dirección de correo electrónico).

b) Un resumen (de un máximo de 120 palabras) en el idioma en que se presenta el texto principal y su traducción al inglés de no ser esta la lengua utilizada para su redacción.

c) Una relación de un mínimo de cinco palabras clave, y un máximo de diez, que identifiquen las materias sobre las que versa el texto principal,


y su versión en inglés si no es esta la lengua empleada para su redacción.

d) Un sumario siguiendo la estructura de la CDU (Ejemplo: 1, 1.1, 1.1.1, 1.1.1.a …).

e) El cuerpo principal del texto.

f) La bibliografía.

g) Las tablas, los diagramas y cuadros (máximo de 7).

5 Los trabajos deberán ser cuidadosamente revisados por la(s) persona(s) responsable(s) de su autoría en lo tocante al estilo y respetarán además los siguientes requisitos:

a) Todos los trabajos deberán ser presentados a un espacio y medio, con formato de fuente Times New Roman, tamaño 12.

b) Las notas figurarán al final del documento, a un espacio, con formato de fuente Times New Roman, tamaño 10, y guardarán una numeración única y correlativa para todo el trabajo. Las referencias bibliográficas se incluirán en formato abreviado (Ejemplo: Peters, 2002:123).

c) La bibliografía deberá contener con exactitud toda la información de los trabajos consultados y citados (autoría, título completo, editor, ciudad y año de publicación; si se trata de

una serie, se indicarán el título y el número del volumen o la parte correspondiente), según el sistema Harvard.

- LIBRO: Alesina et. al. 1997. Political Cycles and the Macroeconomy. Cambrige: MIT Press.

- CAPÍTULO: Castles, F. G. 1982. «Politics and Public Policy», en F. G. Castles (ed.), The Impact of Parties. Politics and Polices in Democratic Capitalist States. Londres: Addison Wesley.

- REVISTA: Peters, G. e Pierre, J. 1998. «Governance without Government? Rethinking Public Administration», Journal of Public Administration, 8 (2): 223-243.

d) Los documentos, fuentes o bases de datos publicados en Internet deberán indicar la URL respectiva, incluyendo la fecha de consulta (día-mes-año). Por ejemplo: h t t p : / / e g a p . x u n t a . e s / p u b l i c a c i o n s /publicacionsPorCategoria/12 (26-09-2013).

6 Derechos de autoría. Una vez que el Consejo Editorial acepte publicar cualquier material recibido, los derechos exclusivos e ilimitados para reproducir y distribuir los trabajos en cualquier forma de reproducción, idioma o país serán transferidos a la Escuela Gallega de Administración Pública (EGAP).


Selection of contributions and evalua-tion process

The selection of texts that will be included in the magazine of Administration & Citizenship is based on the following criteria; originality, novelty, relevance, accuracy and methodological quality. Original texts that do not meet requirements listed below will be returned to the authors to be corrected before being submitted for evaluation. Once originals have been received and checked that comply with publication requirements, the Secretary will confirm that the original texts have been received and give an estimated date to be accepted. Texts will be reviewed by two (Phd or equivalent) experts from out of the editorial board. Evaluation process will be anonymous. The evaluation responsible will have fifteen days for doing de analysis of the text, that as result could be accepted, accepted with modifications or rejected. In the case the text is accepted with modifications, the A&C team will be in charge of following up the resubmission of the text from the author who will have ten days to include this modifications. In the case of the text being rejected, the original will be returned to the author together with the evaluation assessment. Before the text is published the author will receive by email a final copy to make any changes on the final edition if needed in the next ten days (Not substantial changes will be accepted).

The texts would be integrated in the “Articles” section or in the “Review”, “Chronicles” and “Notes” section.

Publication requirements

1 Proposals of collaboration with the magazine of Administration & Citizenship will be sent in an editable format as an attached file to the following electronic address: [email protected].

In the email, the author/s should indicate that have read the publication requirements and that the text is original and it is not included in any other evaluation process.

2 The original texts will be received before 15th of May and before 15th of November for the two annual issues. Dates of reception and acceptance will appear in a visible place of the magazine.

3 The texts should meet the following requirements:

a) Be original and not being included in any other evaluation process.

b) Be written in Galician, Spanish, English, Portuguese, Italian or French.

c) A minimum number of 30.000 characters and a maximum of 45.000 characters with spaces for works classified as “Articles”; a minimum number of 35.000 characters and maximum of 20.000 characters with spaces for works catalogued as “Notes”; and, a minimum of 3.000 characters and a maximum of 10.000 characters with spaces for those published as “Reviews” or “Chronicles”.

4 The works proposed as articles will include in the following order:

a) A title describing contents and its translation to English together with name, surname, profession or position, name and country of the institution, and email address of the author(s).

b) A summary (maximum of 120 words) in the language in which the main text is submitted and translation to English language if this wasn’t the language of choice.

c) A minimum of five key words, and a maximum of ten, stressing the contents of the main text. They will be translated to the English language if this wasn’t the language of choice.

d) Index would follow a CDU structure. (Example: 1, 1.1, 1.1.1, 1.1.1.a …).


e) Text’s main body.

f) Bibliography.

g) The tables, diagrams and charts (7 maximum).

5 The works should be checked carefully by the author(s) in regards with style. In addition, the originals should comply with the following requirements:

a) All the works should be presented in Times New Roman, size 12.

b) Notes will appear should be at the end of the document and keeping a correlative numeration order in all the work. The bibliography references should appear in a short format (Example: Peters, 2002:123).

c) Bibliography must include all information sources consulted and mentioned in the work (authorship, completed title, editor, city and year of publication; should the source belongs to a serie, the number of the volume will be also included), following the Harvard’s system.

- BOOK: Alesina et. al. 1997. Political Cycles and the Macroeconomy. Cambrige: MIT Press.

- CHAPTER: Castles, F. G. 1982. «Politics and Public Policy», in F. G. Castles (ed.), The Impact of Parties. Politics and Polices in Democratic Capitalist States. Londres: Addison Wesley.

- MAGACINE: Peters, G. e Pierre, J. 1998. «Governance without Government? Rethinking Public Administration», Journal of Public Administration, 8 (2): 223-243.

d) Documents, online sources and/or databases will contain its URL and date of last. For example: h t t p : / / e g a p . x u n t a . e s / p u b l i c a c i o n s /publicacionsPorCategoria/12 (26-09-2013).

6 Author’s copyright. Once the Editorial Team decides to publish any text (article or review), the exclusive and unlimited rights to reproduce and distribute these pieces works in any form of reproduction, language and country will be transferred to the Galician School of Public Administration (EGAP).

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