CESEDEN

SUGERENCIAS PARA UNA DEFINICION DE LAS CRISIS

(POLITICAS) INTERNAS

- Por el Coronel D. José AlbertoLOUREIRO DOS SANTOS.

— De la Revista Militar Portuguesa”n2 1, enero 1982.

- Traducida por el CN, D. Luis A.FERNANDEZ BECEIRO.

Agosto-septiembre 1982 BOLETIN DE INFORMACION n2 157-VIII

1.- INTRODUCCION

Se han realizado muchas tentativas para darle a la palabra crisis un significado —dentro de un contexto de relaciones internacionales— lomás preciso posible. Sin embargo muchos autores eluden establecer una definición de lo que es una crisis internacional y en su mayoría la distinguende las situaciones de paz y de guerra, presentándola como una grave tensióncon peligro de guerra, sin que ésta llegue a producirse. Con estas características propias, aunque un tanto vagas, el término crisis internacional adquiere un significado rel4tivamente preciso.

También con respecto a la vida interna de un país es frecuenteel empleo de la palabra crisis para describir períodos difíciles de menor omayor gravedad. La difusión del empleó de este término es un caso similar,e incluso de mayor propagacióñ., al del amplio uso que se hace del vocabloestrategia. Y así como, a propósito de las más diversas actitudes y en losmás variados asuntos, se habla de estrategias de actuación, también se habla de crisis con respecto amuy diferentes situaciones, y así se dice cri——sis de empleo, crisis de vivienda, crisis conyugal, crisis nacional, etc.etc.

¿Cabe la posibilidad -en analogía con el problema de las relaciones internacionales— de concederle al término órisis una relativa precisión, cuando sé refiere a temas de política interna? ¿Qué se entiende poruna crisis política? Todos los problemas, dificultades y cuestiones, a lasque vulgarmente llamamos crisis, ¿ merecen realmente esta calificación ?

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¿O el simple hecho de aplicar la palabra crisis, con un sentido intencionadamente ambiguo, a gran parte de los problemas y situaciones caracterrs—ticas de las relaciones entre personas y entre grupos, en las sociedades democráticas, puede constituir, por si solo, parte de una estrategia (cons——ciente o inconsciente) de denigrar la democracia, acusándola de ser el “rej.noU de las dificultades, de las contradicciones, en una palabra el hIjflI dela crisis, e1 tipo de organización social en la que la crisis está presente deforma permanente?

Si el sentido de la palabra crisis se desligase de la aceptaciónque se le atribuye en las relaciones internacionales y asumiese el significado del uso de los dereáhos y garantfas de los ciudadanos en la defensade suspuntos de vista, en las relaciones entre personas y grupos , de acuerdo conreglas establecidas democráticamente para la superación de las contradicciones y de los conflictos existentes en cualquier sociedad por medio del debate poirtico, excluyendo el empleo de la fuerza, entonces el empleo repetido de la palabra crisis perder!a su posibilidad de ser utilizado como armapor aquellas que realmente lo que desean es el derrocamiento de la demo——cracia.

Pero como el término crisis está iñdisolublemente ligado a susignificado en su aplicación al escenarió internacional, es muy convenientetratar de discriminar lo más exactamente posible lo que se pretende decircuando se emplea con referencia a la poli’tica interior, o sea, qué se quieredecir exactamente cuando se habla de crisis poli’tica interna.

Sólo asf será posible desmontar los ataques a la democraciaóentrados en el eje democracia—crisis, reconociendo que, de hecho, aquello qüe es frecuente en la democracia y que —con intención o sin ella— sele denomina crisis, no pasa de ser la mejor manera, o quizás la única, deevitar las verdaderas crisis internas, proceso, que, en conjunción cón lasguerras internas, constituye la forma predilecta de sustitución de póder enlos regrm enes autocráticos.

Apoyándonos en la teoria existente sobre las crisis internacionales y observando —desde esta perspectiva— los aspectos de la polrtica intenor, trataremos de contribuir a la determinación de las peculiaridadesde las crisis internas, procurando definir sus elementos fundamentales ,describir su desarrollo, relacionar sus posibles protagonistas, destacar losmedios puestos en acci6n en el transcurso de su proceso y presentar cier—tós elementos sóbre la gestión -y la preparación de la gestión- de las crisis internas, asr como áobre su conducción.

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II.- CRISIS INTERNACIONAL Y CRISIS (POLITICA) INTERNA. ELEMENTOS PECULIARES DE LAS CRISIS INTERNAS.

a) Cuando se alteran las relaciones normales entre dos o m&sactores de láescena internacional,. eón. probabilidad de llegar al empleo dela fuerza, nos encontramos ante una crisis internacional. También en la vida interna de. un pars puede presentarse un fenómeno semejante, ruptura deldesarrollo previsible de los acontecimientos, con grandes posibilidades derecurrir al empleo de la. fuerza; en este caso nos encontramos ante una crisis interna.

Vemos aquf dos elementos, fundamentales, caracteri’sticos del,y comunes al, fenómeno de la crisis, interna o internacional, aunque se refieran, normalmente, a diferentes actores y con distintas finalidades. Eladverbio “nOrmalmente” tiene aplicación en la medida en que, frecuentemente, actores de la escena internacional se enfrentan en el interior de un Estdo mediante incitaciones de crisis internas que, en definitiva, no pasan deser episodios de una crisis internacional pero que, por problemas de góbierno interior (que al poder establecido le pueda interesar disimular o sosia——yar, recurriendo a la movilización frente al exterior) provocan una auténtica crisis internacional.

Además de los elementos caracterizadores que considerarnoscomo fundamentales, pueden detectarse otros que, de modo semejante, es—t&n presentes en el fenómeno crisis , tanto en su modalidad interior como enla internacional.

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Entre ellos se incluyen:

— La forma en que puede surgir la crisis, por un proceso lento de empeoramiento de una situaci6n de tensión o de intensificación de un enfrentamiento, culminando en la deflagraciónde la crisis; o, brúscamente, a partir de un acto concreto deuno de los actuantes que puede —aparentemente— no estar implicado en la confrontación, todavra solapada.

- La existencia de una acción concreta -verbal o material- queprovoca la crisis (como secuela del duelo entre sus protagonistas).

— La realidad de un conflicto de intereses al que alguno de losactores atribuye la importancia suficiente para asumir grandes riesgos.

— La incertidumbre, durante todo el proceso de la crisis, so——bre los posibles comportamientos de los adversarios; ya seapor el desconocimiento de sus verdaderas intenciones o porel disimulo de las mismas, mediante un envite falso; o por deficiencias en las comunicaciones y errores en las decisiones.

— Los peligros que pueden conducir a la guerra (internacionalo interna de acuerdo con el tipo de crisis), resultantes delpropio proceso de confrontación, generador de una dinámicade escalada, intrrnsecos a la naturaleza de los intereses puestos en juego, y los que se derivan de posibles deficiencias en

el proceso de información y en le. toma de decisiones de losprotagonistas.

— La importancia del factor tiempo en el transcurso de una ensis, puesto que el hecho de que las relaciones sean rápidas otardías produce efectos distintos en los adversarios y en losmedios propios, ya sea directao indirectamente, a travósdela opinión pública.

b) Existen, sin embargo, ciertos aspectos que. -aunque comunes a las crisis internas e internacionalés— adquieren contornos propios deacuerdo con la localización del fenómeno, y otros cuya presencia casi nosedetecta, ni en las crisis internacionales ni en las internas.

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Asr como en las crisis entre parses la sucesión de aconteci--mientos —en los cuales se verifica la ruptura— yiene condicionada por lasrelaciones entre los protagonistas de los asuntos internacionales, en lascrisis internas los acontecimientos que interesan son los relativos a la disputa por el poder, y acceso al mismo, en una unidad polftica.

En un determinado pars se producirá una quiebra en el desarrolb normal de los acontecimientos —caracterizadora de una crisis— siempre que exista una tentativa de asalto al poder -o de alteraóiónde sus di——mensiones (1)- por métodos diferentes a las reglas del juego formalmenteinstituidas (basadas en la ley constitucional).

Esta tentativa puede ser provocada deliberadamente o puede surgir por razones de oportunidad, cuando el cuadro global normal se alterapor motivos de rndole varia (poli’tica, ecoñómica o social), que puede afectar a la firmeza del poder pol!tico legalmente constituido.

Tal tentativa está, por tanto, relacionada (más o menos estimulada) con el grado de desarrollo de los factores que propician la crisis, denaturaleza interna unos y externa otros. Estos factores —susceptibles deser manipulados con toda intención, en el sentido de retirarle el apoyo dela base social a quien ejerce el poder y/o aplica las reglas establecidas para disputar el poder pólrtico- se sitúan en las esferas sicológica, económica, pol!tica y militar e inciden todos profundamente en la percepción de lasituación por las opiniones públicas (con una sensación de mayor o menor —

confianza, satisfacción y esperanza).

Asr, situaciones de iriestábilidad polrtica, grandes tensiones soci ales, dificultades econ6micas, situaciones de endeudamiento externo uotras consideradas de descrédito en términos nacionales, constituyen am—bientes generadores de descontento, falta de confianza y desesperanza, quefacilitan la conquista del poder político pcir medios ilícitos y/o la alteraciónilegal de las reglas en que se funda su ejercicio.

(1),-Según Karl Deutsh, en su libro ItThe Analysis of International Relations , las dimensiones del poder son, el peso, el dominio, la am phtud y la extensión. .

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En el escenario internacional las crisis tienden a interpretarsegeneralmente como “formas de alcanzar objetivos polfticos importantes(como parece ser la posición de Kissinger) o, sustituyendo la “guerra” por“crisis” en la definición clásica de Clausewitz “, ,. la crisis es una continuación de la poirtica por otros medios” (como parece ser la tesis de Nixonen “La verdadera guerrat). Esta proliferación del fenómeno crisis en lasrelaciones internacionales, al que no es ajeno el hecho nuclear, le lleva alGeneral Lucien Poirier a considerar que ‘1en la presente situación de la comunidad sociopolftica, el estado de crisis es en su estado natural”. De cuaLquier modo, parece legi’timo, actualmente, admitir -enjugar de las dos situaciones tradicionales de paz y guerra— tres tipos de relaciones: paz; Paz—guerra o ausencia de paz y ausencia de guerra o, simplemente, crisis; yguerra.

Un fenómeno semejante se verifica en el interior de los Estadospor causas que , directa o indirectamente, tienen algo que ver con los motivos que están en la base de la propagación de las crisis internacionales. Lasituación de crisis poirticaintérna -disputa por el poder polrtico al margende las reglas instituidas, durante la cual (disputa) es inminente el empleode la fuerza— tiende a extenderse dado el permanente recurso a la estrategia indirecta por parte de las grandes potencias, lo que las lleva a actuar enel interior de los estados , en pro de los intereses globales de esas potencias,y esto origina (mediante razonamientos de suma-cero y delt dilema de “lotoma o lodejaI) el aprovechamiento, y también la agudización, de tensionesinternas a su favor con el temor de que, de no Hacerlo asr, resultase favorecida la gran potencia adversaria.

Esta propagación se acentúa en los pafses donde los factoresque propician la crisis alcanzangran pujanza, como son los pa!ses menosdesarrollados o aquellos con poca tradición en cuanto al rógimen poirticovigente (caso de los salidos recientemente de situaciones autocráticas prolongadas, procedentes, a su vez, de experiencias democráticas descontroladas,por no adecuarse a la situación del pars y a las motivaciones de las respectvas ciudadanias).

e) La amenaza del empleo de la fuerza, caracterrstica de lasituación de crisis interna —que puede incluir el uso limitado de algunos medios militares por quien lucha por el poder- se refiere a la utilización delas Fuerzas Arm adas.

Si las Fuerzas Armadas llegaran a ser empleadas por quien notiene legitimidad para ello, o teniéndola, hace de ellas un uso ilegal o en un

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ámbito que sobrepase ciertos limites, no es que nos encon.iremos. ya frenea una crisis,sino ante una guerra interna en una de las formas en que estapuede desarrollarse (guerra subversiva, insurrección, golpe de estado,, revuelta militar o guerra civil).

Existe gran dificultad en definir esos “ciertos lrmites” por encima de los cuales el empleo de las Fuerzas Armadas pasa a considerarse

acto de guerra interna.

Normalmente el poder establecido tenderá a ampliar al máximotales limites y procurará convencer a las opiniones públicas nacionales e

internacionales, asr como a los centros de decisión exteriores, de que suempleo de las Fuerzas Armadas es sólo para realizar meras operacionespoliciales en apoyo de las autoridades civiles; quien pretenda conquistar elpoder establecido clamará de que éste utiliza la fuerza armada en gran escala, por haber perdido toda la base social de apoyo que lo legitimaba, consiguiendo mantenerse exclusivamente sobre I1 punta de las bayonetas”.

Incluso la consideración de que la declaración de estado de sjtio pueda servir como indicador del irmite separador entre crisis y guerrainterna no parece una solución plenamente satisfactoria ya que, por un lado,el poder establecido procurará dilatar su formalización (por razones sicoló_gicas)y antes de llegar a ella emplear el máximo de medios militares, ypor otra parte el acto de declarar el estado de sitio, podrá ser, “par se11,una acción dentro del conjunto de.la operación realizada para superar talcrisis.

d) Es en la crisis poirtica interna -más que en la crisis internacional, donde a veces resulta difrcil distinguir entre los métodos definidp

res de crisis y los métodos corrientes de situación de paz-, donde se plantea una de. las más polémicas interrogantes: determinar sus peóuliaridadesy conocer exactamente donde termina la lucha por el poder polftico, dentrode las reglas legales, y comienza el asalto al poder.

Es difrcil saber hasta qué punto una manifestación, una huelga,,o el empleo de un medio de comunicación de masas, deja de ser una actitudadmitida en las reglas del juego y pasa a ser una acción de “combat&1 quecontempla el derrocamiento del poder establecido, utilizando procedimientos ilegales. As como es también difrcil discernir en qué medida la elaboración de un decreto-ley, la adápción de ciertas medidas administrativasde nominaci6nde cargos, o la.definiçión de una orientación económica da

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da, sobrepasa o no el li’mite de actuación permitido legalmente al poder establecido, y da o no legitimidad a la transformación de las reglas que justifican su mantenimiento como poder y permiten perpetuarse en él.

Es en este ámbito donde se sitúa el problema central de lasFuerzas Armadas en un régimen democrático (su influencia, utilización y

manipulci6n), subordinado (no sometido) al poder polftico legftimo, evitando que éste utilice aquellas para perpetuarse ilegrtimamente en el poder (2).

En los. regrmenes democráticos, en ios que la lucha por el po

der forma parte de las “reglas del juego”, empleando losmás variados medios previstos, en la Constitución (manifestaciones de masas, medios de comunicación social, etc.), es mucho más fácil enmasca——rar el “asalto al poder” dadas las permanentes posibilidades de controlarel poder, que el ejercicio de las reglas democráticas permite. Por el contrario, en los regrmenes autocráticos es mucho más fácil utilizar el poderpara mantenerse en él y más difi’cil disimular cúalquier tentativa de “asalto al poder’’ ya que, en la práctica esta es la única manera de conseguirlo.

Cuando’ la tentativa de derrocamiento del grupo que, tiene el poder incluye el objetivo de alterar las !rgl5 del juego” polrtico, o sea, enúltima instancia, las bases de. la .legitimidad,.se producirá una “crisis derégimen? .. Cuando esta tentativa no pone en tela de.. juicio las relaciones básicas que legitiman el uso del poder, sino sólo al grúpo que lo posee en virtud de la aplicación de tales reglas, se origina una “crisis de gobiernoI.

como la crisis de gobierno no puede ser provocada por los que están enel poder, la crisis de régimen puede interesar, tanto a los de la oposicióncomo a los del propio poder establecido.

e) Pese al hecho de ser idénticos los dos elementos fundamentales caracterrstjcos.tanto de las crisis internas como de las internacionales y de las muchas semejanzas ya apuntadas, existe una peculiaridad de

las primeras que las diferencia (aparte, naturalmente, de que sean distintos los actores) de las crisis internacionales. Mientras que en éstas cual—

(2).— Ver “Aspectos a considerar en las relaciones de las Fuerzas Arma—das con el Poder Polftico” y “Sobre la..•Cohesjóri de las Fuerzas Armada&’. ‘

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quiera de los protagonistas de la crisis puede vencerla, y hasta hay quienadmite que el mejor resultado será el compromiso (3), en las crisis internas tendrá que haber un vencedor y éste sólo podrá ser el poder establecido, caso de que la crisis no evolucione hacia una guerra interior.

Sien el escenario internacional la situación real responde alequilibrio más o menos asimétrico entre los poderes soberanos -principales actores del sistema de relación entre naciones— en el interior de unaunidad poirtica apenas si podrá existir un poder polrtico soberano y, en este caso (en los regrmenes democráticos), el “equilibrio de poderes” no esmás estable que el de las “áreas especializadas” del poder soberano, y nosignifica la existencia de dos o más poderes soberanos, con mayor o menorautoridad.

Por otra parte, nosiempre el poder debe ser identificado conlos dirigentes que participan en sú ejercicio. La cafda o cese de uno u otro

dirigente (la crisis polaca en curso es un ejemplo de ésto) nó significa la de_rrota del poder establecido. Este sólo se perderá cuando sea sustituido porotro (del cual podrán, también, formar parte dirigentes del anterior).

La victoria del poder establecido podrá ser más o menos clara,es decir, que al final de la crisis su potencial se encontrará más o menosdesgastado., según las vicisitudes de su desarrollo. Frecuentemente las cr

sis. se utilizan con procesos de desgaste del poder, como parte de una estrategia de. asalto, que puede, o no, desembocar en una guerra subversiva. Esen esto, en el desarrollo de una guerra subversiva -en especial en su fasepre—insurreccional- en donde 1a maniobra general puede incluir acciones—con la finalidad de desgastar el poder establecido— provocadoras de la crisis. Cuando el que vence es el grupo enemigo del poder constiturdo, se con_suma entonçes un golpe de estado. Puede afirmarse, por tanto, que dentrodel cuadro de situaciones que estarnos contemplando, el golpe de estado sinviolencia constituye, frecuentemente, una crisis polrtica interna en la queel perdedor es el poder establecido. Digo frecuentemente porque, asr comoel golpe. de estado puede surgir como resultado de una crisis, también puede darse el caso de que un golpe tenga éxito de entrada, sin que ocurra unacrisis previa. Asf, los tgolpistasI no preparan crisis (ano ser cuando. pre_

(3).— Décimo mandamiento de las crisis, según elTeniente.Coronel A. Barrento.

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tendan desencadenar una guerra interna, en especial una guerra subversiva), preparan golpes de estado-. Después de producirse la intentona o tentativa de golpe de estado (eclosión de la crisis para el poder establecido )se presentan dos posibles desenlaces: o los “golpistas alcanzan su objetivo y toman el poder, golpe de estado; o la tentativa’fraca a, y desembocaen una crisis. En este caso. aparecen, a su vez, dos alternativas: o el po—der establecido vence la crisis, o los dos oponentes se enzarzan en unaguerra interna.

La crisis, presentada sin caracterrsticas de tal, .podrá.ser provocada por el propio poder establecido para reforzarse y consolidarse. También puede ocurrir que, en la tentativa de golpe de estado protagonizado porel poder establecido (tratando de mantenerse en el gobierno con irneas poir—tices diferentes e. las desarrolladas hasta entonces;), falle el golpe, degenerando en una crisis, ante la cual se presentan tres salidas: o el poder establecido vence la crisis que provocó; o le. pierde, y quien se opuso a ellaasume el poder con base en ui golpe de estado; ó lós adversarios se enzarzan en otro tipo de guerra interna.

La solución de la crisis interna mediante un compromiso no pasa de constituir una fase intermedia en el proceso de su desarrollo, faseque representa, de hecho, una situación de tregua de unos de los contendieites —considerada por él transitoria— tratando de. modificar la relación defuerzas, de modo y manera que, cuando lo considere oportuno, vuelva aplatearla con toda crudeza en busca de una victoria definitiva (también en estecaso el ejemplo de Polonia es sugerente).

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III.- DESARROLLO ESQUEMATICO DE UNA CRISIS POLITICA INTERNA (4).

a) Partiendo de una situación de tensión, más o menos aguda(intencionada o imprevista), podrá surgir, o no, la percepci6n del desafroy/o tentativa de coacción -por medio de la amenaza del empleo de la fuerza, impircita o explícita— de un antagonista sobre otro. Si la crisis la provoca el poder establecido, se evitará la expresión clara y terminante del desaf!o, a no ser que forme parte de la maniobra emprendida y tenga, por tarito, objetivos especrficos. Por el contrario, si la crisis fuese provocada porálguien que quiere derribar el gobierno, el desafto aparecerá, normalmente, de forma evidente y con una carga lo suficientemente fuerte para intentar —una vez iniciada la situación a su favor— inclinarla francamente deconformidad con sus propósitos.

El desafro puede verse o no estimulado por un catalizador denaturaleza externa o interna.

Puede servir de catalizador de naturaleza externa la percepción,por parte del gobierno o del que pretende derribarlo, de que la situación extenor es propicia y debe ser, no sólo aprovechada, sino de casi exigenciade una actitud en el ámbito interior que tendrá, como mÍnimo, gran probabilidad de un fuerte apoyo foráneo.

(4),- Ver cuadro 1.

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El catalizador de naturaleza interna está constituido básica——mente por la evolución de una situación que se refleja en forma positiva enel desarrollo de factores que propician la crisis, modificando claramentela relación de fuerz&s, en lo que respecta a las bases sociales de apoyo.

Frecuentemente existe una relación i’ntima entre los elementoscatalizadores externos e internos.

Nos vamos a referir a lo que vulgarmente se denomina catalizador general, la contradición que provoca la crisis. A veces puede producirse también un catalizador especrfico, un pretexto real inmediato, justificatiyo del desafi’o. Como ejemplo de catalizador general, y en relación con lacrisis de los últimos tiempos del gobierno de Marcelo Caetano, podremoscitar la guerraen Africa, y como catalizador especrfico puede considerar-se el decreto sobre los capitanes y la tentativa del golpe del 16 de marzo.

b) Si la intentona parte de quien no tiene el poder —y no en——cuentra resistencia— estamos en presencia de un golpe de estado al que corresponde el derrocamiento del poder establecido. Si el intento es de quienestá en el poder y no se produce resistencia, no existirá crisis, .pero, evidentemente, se acentuará el “grado de ilegalidad” del gobierno en cuantovulnera las reglas del juego para poder continuar en el poder .(este es ungolpe de éstado del gobierno).

En caso de. que se produzca resistencia, el proceso dé radicalización se acentúa pasando al estado de emergencia (que corresponde al urnbral de crisis), independientemente del formalismo de su declaración y sellega a la confrontación entrando en él centro de la crisis.

El concepto de estado de emergencia corresponde a la situa——ción limite, a partir de la cual es posible, legalmente, el empleo de lasfuerzas militares en apoyo de las autoridades civiles. La definición formalde este limite puede ser manipulada por quien tiene el poder con objetivosparecidos a los que indicábamos anteriormenté al referirnos a la declaración del estado de sitio. Tal manipulación traerá como consecuencia situarla formalización del estado de emergencia, por encima o por debajo (según convenga) del umbral de la crisis, entendido éste como el linde a partir del cual comienzan a producirse interacciones que caracterizan la situaci6n como de crisis (ruptura en la marcha normal de los acontecimientos einminencia del empleo de la fuerza).

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El desarrollo de la crisis podrá concluir: con la victoria delpoder establecido, volviendo a una situación de tensión, normalmente denivel superior a la que regra antes de la crisis; o con el desencadenamiento de un conflicto interno de desenlace más o menos rápido, que puede desembocar en golpe de estado, insurrección, guerra subversiva, revueltamilitar, e incluso guerra civil.

Cabe destacar dos aspectos de la cuestión.

El primero se refiere al golpe de estado realizado por el propio poder establecido, En el gráfico de la crisis, y siempre que aparecerQpresentadp el golpe de estado, tal golpe puede propiciare! éxito del poder,pero, al vulnerar las reglas vigentes, se coloca en una posición de ilegalidad. Esta situación puede ser provocada deliberadamente , o puede ser elresultado de aprovechar la oportunidad que le brinda un provocador.

El segundo contempla la téçnica del contragolpe. Esta técnicase basa en una maniobra de incitación para poner al descubierto a un provocador que todavra se encuentra en una posición desfavorable. El papel incitador le puede corresponder al catalizador especi’fico o a la propia provocación. La técnica de contragolpe la utiliza normalmente el poder establecido, pero, en ciertas condiciones y de manera general, puede ser tambiénempleada por un provocador poderoso.

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IV.- LOS ACTORES EN LA CRISIS (POLITICA) INTERNA.

Los posibles actores de una crisis poirtica interna son: por unlado el grupo que tiene el poder real; por otro lado cualquiera de los gruposexistentes, en la unidad poirtica que tienen poder potencial.

Entre estos grupos pueden citarse: partidos poirticos, organizaciones de clases (sindicatos, asociaciones patronales, etc.), grupos étnicos,grupos religiosos, grupos regionales no integrados en la jerarqu!a institucinal (gobiernos regionales, gobiernos locales, etc., que se articulan en el.conj.into de la voluntad nacional), grupos militares (con el apoyo de todas oparte de las Fuerzas Armadas), otros grupos sociales, otros grupos de Opinión, otros grupos funcionales.

Ademés de éstos, que podemos considerar como de posibles actores internos , una crisis interna puede involucrar a otros protagonistas ex.ternos que -como ya indicamos- actúan por medio de agentes interiores(Estados—nación u otras organizaciones internacionales y, especialmentetransnacionales).

Cuando un actor interno se lanza a provocar un movimiento quepretende imponer un poder autocrático (en una democracia, o incluso en unrégimen que ya es’ autocrático), raramente aceptar& un fuerte apoyo externosusceptible de transformarse, a corto o largo plazo, en una dependencia yaque —caso de que triunfe el intento de cambio- podrá tener que hacer frente —más pronto o más tarde- a la voÍuntad de la mayorra de la población

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Esto es especialmente aplicable a los pafses pequeños para los cuales parece lrcito afirmar que democracia es sinónimo de mayor independencia na—cional.,. entendida ésta como una dependencia menor en un mundo interdependiente.

Existen tres aspectos importantes, relacionados con los posi——bies actores de una crisis interna, que conviene destacar:

El primero es la extraordinaria importancia de las Fuerzas Armadas en las crisis polfticas internas, lo que destacamos ya con anterioridad, y con otro propósito. Todo actor que disputa el poder pol!tico en unacrisis interna está convencido que cuenta con el apoyo de la totalidad de las

Fuerzas Armadas, o de una parte de las mismas, capaz de intervenir a sufavor y con ventaja. O, como minimo, está persuadido de que las FuerzasArmadas se mantendrán neutrales durante la primera fase de la contienda,inclinándose a su favor posteriormente.

El segundo se refiere a la necesidad de una direcci6ri poirticaTodo grupo que no sea, realmente un partido poirtico, generador potencialde poder, participa en una crisis a través de una cúpula poirtica desprendida del propio grupo. Esta cúpula es, de hecho, un 6rgano polrtico dirigenteque tiende a constituir, más pronto o más tarde, un aparato polrtico simi-—lar a un partido.

El tercero es la importancia de las organizaciones de clase enel desarrollo de una crisis interna. Todo grupo que se lanza a la provoca—ciónde una crisis (sea o no sea partido polrtico) procura apoyarse, en mayor o menor grado, en una organización de clase, caso de que no forme ya

parte del propio grupo.

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y.- MEDIOS PUESTOS EN ACCION EN LA CRISIS (POLITICA) INTERNA.

a) En teorra, para la solución de una crisis, el poder estableçj.do tendrá a su disposición todos los medios del Estado, en cuanto que el provocador contará, normalmente, con pocos elementos.

De hecho, y hablando de medios, ocurre que -caracterizandoen cierto modo una situación de crisis— el que desafi’a al gobierno tiene laconvicción de que muchos de los elementos no obedecer&n las órdenes delpoder establecido y que, por el contrario, apoyarán al desafiador. Dentrode estos elementos se destacan aquellos pertenecientes a las Fuerzas Ar—madas.

Como ya vimos , la crisis o provocación de un movimiento selanza para producir un golpe de estado, o para -en una determinada rela-ción de fuerzas— impedir que tal relación se deterióre y/o para modificarla en su favor, permitiendo, dentro de un plazo determinado, efectuar ungolpe de estado victorioso o resistir a una tentativa de golpe del adversa—rio.

Si no existe tal convicción (acerca de la existencia deun ciertoTI reparto de medios”), el que pretenda conquistar el poder recurrirá a otro

tipo de guerra interna (previsiblemente a la guerra subversiva) y no al golpe de estado.

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Cuando se comprueba errónea la convicción en que se apoyabala tentativa de golpe, y óste falla provocando la crisis, esta evoluciona, como vimos ya, hacia otro tipo de guerra interna que será, normalmente, revuelta militar o guerra civil.

b) Los medios utilizados por ios actores de una crisis poirticainterna abarcan todas las esferas de la estrategia, por lo que la acción adesarrollar se inscribe en el ámbito de la estrategia total (tlato sensu).

Entre los medios sicológicos se destacan las declaraciones públicas , comunicados de apoyo , explicaciones , argumentaciones, advertencias y amenazas, y la utilización indirecta de las masas.

Entre los medios sociales cabe resaltar las manifestaciones pÚblicas, las asambleas y las huelgas.

La utilización de los medios militares se realizará de un modomás o menos encubierto, pero su presencia y estfmulo respaldarán siem——pre las acciones más decisivas en la condúcción de la crisis. Si el poder establecido hace uso de los canales formales para emplear los medios militares, moviendo fuerzas, rebatiendo informaciones procedentes del provocador —relativas a las actitudes de los militares— movilizando tropas, declarendo estados de prevención, alerta y emergencia, el que no está en el poder hablará de pronunciamientos, de declaraciones de entidades militaresprestigiosas y de la falta de capacidad legal del gobierno para desplegar -

fuerzas.

El empleo de ios medios militares por los actores de la crisistiene dos objetivos que se refuerzan mutuamente, aunque el decisivo sea,normalmente, el primero: Por una parte permitir, en privado, que los actores conozcan los medios militares de que dispone cada uno, determinandoel potencial relativo de combate y convenciendo al oponente de que está eninferioridad y perderá si se decide por la guerra; es, en definitiva, te. de fusiles”, la utilización de los canales informales de conexión con lasunidades militares y las maniobras entre bastidores . Por otra parte declarar públicamente los apoyos con que cuenta cada uno, militares y civiles(ampliando o minimizando su importancia, según el caso) y los que va perdiendo el adversario, con el fin de desequilibrar la balanza a su favor, influenciando a los dirigentes y a la opinión pública.

Uno de los medios más importantes en el desarrollo de una crisis poirtica interna es el recurso a los legales limitadores de

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derechos que el oponente al poder establecido puede emplear como ‘arma”(huelgas, manifestaciones, reuniones, algaradas, etc.); estos mecanismosdeben ser accionados con gran prudencia ya que su. empleo fuera de tiempo,

o eñ condiciones inoportunas, puede volverse contra el propio gobierno,tan_to por las reacciones de descontento que pueda provocar (en un plano general o en algunos estratos sociales), como por la posibilidad de que se produzca un caso de. desobediencia, lo que resta prestigio y fuerza al poder e

tablecido.

c) La importancia de las Fuerzas Armadas en la evolución dela crisis implica, naturalmente, la tentativa —por parte de los actores dela misma— de manipularlas, en el sentido de que cada uno tratará de ‘1mo—

vilizarlas en su beneficio”.

La modalidad de articulación en la subordinación de las FuerzArmadas al poder polhico constituye una base de partida de gran significación, teniendo en cuenta su previsible comportamiento en el transcurso deuna crisis, eñ cuanto que puede dar a un actor más posibilidades de utilizailas que a otros. En la modalidad de articulación résulta muy conveniente —

que el órgano de soberanía, con el cual las Fuerzas Armadas tengan el vín—.culo legal predominante, coincida con la garantía de mayor probabilidad delegitimidad más rotunda. Tal estructuración facilitará la cohesión funcionalde las Fuerzas Armadas (5) y propiciará la obediencia de óstas a quien disponga de mayor representatividad nacional. No obstante deberán preversemecanismos limitadores de tendencias autocráticas.

No es fácil presentar en una expresión concreta la forma óptima de jerarquización de una determinada sociedad real. Habrá que teneren cuenta las vivencias históricas de esa sociedad, especialmente la utilización que el poder pólítico, por tradición, hace de las Fuerzas Armadas. Habrá que tener en cuenta, en todo caso, los métodos adoptados por las democracias occidentales (6) en las que la formulación de la política de defensanacional y la gestión política de recursos para las Fuerzas Armadasessienpre de la responsabilidad del Gobierno; el empleo de ellas en las actividades que justifican su existencia como tales —acciones militares externas e

(5). — Ver “Sobre la cohesión de las Fuerzas en UBaluarte.

(6).- España esun caso especial. donde la figura del Rey tiene un significado propio.

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internas— es de la responsabilidad del órgano de soberanra con respecto alcual existe el consenso de disponer de mayor legitimidad, Jefe del Estadoen el caso de ser elegido por sufragio directo, y gobierno cuando no se datal circunstancia. La facultad de empleo de las Fuerzas Armadas se relaciona con la declaración de guerra, estado de sitio y estado de emergencia , ycon el mando superior de las Fuerzas Armadas (7) en estas situaciones, loque implica el nombramiento (incluyendo la iniciativa del nombramiento) delos principales jefes militares. Esta autoridad del Jefe del Estado elegidopor sufragio directo se traduce, normalmente, en su inserción en la estructura estatal dándole asi’ forma y efectividad a sus poderes reales (o como jefe de gobierno en los regi’menes presidenciales; o mediante la posibilidad depresidir los consejos de ministros siempre que lo desee o cuando se discuten asuntos relacionados con la defensa nacional como acontece en regi’me—nes sernipresidencialistas.

Es tan importante toda esta cuestiÓn relativa a la manera de como las Fuerzas Armadas se subordinan al poder polftico que hay quien considera las disputas sobre el tema como posibles indicadores de tentativa de

de las fuerza&’, teniendo en cuenta las hipótesis de las crisis poli’ticas internas.

(7)..- Mando de las Fuerzas Armadas ejercicio a partir del nivel de la Estrategia Total.

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VI.- PREPARACION DE LA GESTION DE LAS CRISIS (POLITICAS) INTERNAS.

La preparación de la gestión de las crisis poirticas internas seconfunde, por parte del poder establecido, con el montaje de los mecanis——mos que permiten responder con éxito a una tentativa de asalto al poder,mediante un golpe de estado, por parte de un grupo que preterida conquistarel poder al margen de la ley, con el establecimiento de apoyos (medios).

Quien tiene el poder procurará, antes de nada, prevenir cual——quier crisis y tratará de evitar, por tanto, que se materialicen las condiciQnes propiciadoras del desencadenamiento de un golpe de estado. Esto se llevará a efecto en el ámbito de la polrtica general del Estado la que, ya seamediante una polrtica de desarrollo para mejorar el nivel de vida de la ciu—dadanra, o a través de una politica de defensa polarizada hacia la seguridadnacional. Para esta última acción es importante la existencia de una estrutura de inteligencia, sobre la que se pueda ejercer un control eficaz, a finde que se autotransforme en un actor de la crisis o en un apoyo siginificatiyo de quien pretenda realizar un golpe de estado.

Como ya indicábamos , no siempre el poder establecido desarrQ

ha una estrategia de prevención de crisis o intentos de golpe. Aveces, para acentuar la consolidación del poder que se posee, o incluso para perpe——tuarse en esa situación de dominio —alterando las reglas establecidas— elpoder establecido aplica una maniobra de provocación de crisis.

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De cualquier modo el poder establecido debe Prever la posibili—dad de estallido de crisis internas -ya surjan éstas o no en contra de su yoluntad— y prepararse para vencerlas,

Esta preparación comprende, básicamente, cuatro aspectos: lapuesta en vigor de la legislación adecuada que permita el empleo de mediosy la restitución de derechos en determinadas situaciones; el establecimientode estructuras organizativas que permitan actuar sobre los medios duranteel peri’odo de crisis que se quiere superar; la puesta en funcionamiento delos medios existentes y deseables para hacer frente a las vulnerabilidadesapreciadas; la formulación de planes de contingencia de acuerdo con las hi—potésis de las crisis y sucesos derivados,

En cuanto a la legislación, cabe destacar aquella que se refiereal empleo de medios militares, tanto para el mantenimiento de servicios —

esenciales como para apoyo de las autoridades civiles en lo tocante al ordenpúblico,

Respecto a las estructuras, aquellas que se establezcan parahacer frente a eventuales crisis internacionales deben responder a los principios democráticos y tener en cuenta que en ningún caso podrán atentar alautocontrol necesario para mantener esos principios. Cabe destacar la importancia de la estructura de los centros de decisión -en el ámbito de la estrategia total- que deben situarse en el más alto nivel estratégico (en el órgano superior de la defensa nacional), estructura de la que deben de formarparte ios responsables de todas las estrategias generales —inclui’da la es——trategia militar— tener una dimensión que permita su funcionamiento operativo, y estar presidida por la máxima autoridad polrtica, la de máxima legitimidad nacional; le corresponde al Consejo Superior de Defensa Naciónaldesempefandó las funciones de Gabinete de Crisis,

Incluso en lo que respecta al establecimiento de estructuras,deben preverse gabinetes de apoyo al Gabinete de Crisis en aquellas esferasen las que se considere conveniente o conforme a las circunstancias y cuyacomposición debe ser difundida convenientemente para conocimiento del pú—blico,

Quien pretenda asaltar el poder deberá preocuparse —en la fase de preparación- en crear o adaptar las estructuras y canales de comunicaci6n e información que le permitan controlar los medios; esto se obtendrárecurriendo, normalmente, a las estructuras legales existentes ( partidos,

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sindicatos, organizaciones religiosas, órganos de la propia Administración,etc.), reforzando estas vías de penetración con McontactosU del tipo de redclandestina. Estos contactos pretender&n, fundamentalmente, conseguir medios, calcular los apoyos y garantizar su compromiso.

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VII.- GESTION DE LAS CRISIS (POLITICAS) INTERNAS.

La gestión de las tensiones en una crisis polftica interna inclu—ye, por parte de cada uno de los actores , la dirección de todas las actividades con el fin de conseguir la victoria.

La gestión de las crisis (“Crisis Management” en la terminologfa anglo—sajona o “Control de las crisis” para los franceses) se desarrollade acuerdo con dos posibles actitudes generales: prevenir (antes de la crisis) o moderar (durante la crisis); provocar (antes de la crisis) o agudiar(durante la crisis). La adopción de una de estas actitudes generales por unode los protagonistas refleja el concepto de la maniobra que orientará susactos. Estos actos o acciones exigen medidas de intervención y de control noconcrétadas por separado, sino siempre bajo una forma de dilema.

Resulta conveniente destacar algunos aspectos a los que hay queprestar especial atención en el periodo de conducción de las crisis

En primer lugar las crisis son, normalmente, de corta dura——ción (nos referimos al periodo de confrontación, punto culminante o cora——z6n de la crisis), dado que, quien intenta un golpe de estado actuará con rapidez y contundencia (aunque no, necesariamente, con violencia).

No obstante, cuando el provocador tiene pocas probabilidades deobtener apoyos importantes en las Fuerzas Armadas, la duración de la crisis puede ser larga, ya que, si el instrumento militar permanece inactivo,

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los medios a los que tendrá que recurrir serán los sociales, por un lado —

(reivindicaciones, huelgas, manifestaciones, etc.), y los mecanismos decoacción legal , por otro.

En segundo lugar hay que destacar la importancia de los mediosde comunicación de masas. Su empleo y control adecuado puede resultarfactor decisivo en el desarrollo de la crisis, en la medida en que se desencadene reacciones populares de acción y/o inhibición, susceptibles de interferir en las Fuerzas Armadas y en las percepciones que ambos sectores puedan tener de la situación, influenciando su voluntad para resistir o desistir;la utilización de los medios de comunicación inteviene también directamenteen las Fuerzas Armadas, atodos los niveles, influenciando su actitud asrcomo la naturalezá de las respuestas (voluntaria, reticente o resistente) alas órdenes recibidas.

En tercer lugar se destaca nuevamente la necesidad de que lasestructuras de la dirección de la crisis dispongan de mecanismos de autocontrol, lo que resulta esencial en los regrmenes en democracia, para evitar que una crisis pueda ser el motivo o la oportunidad de que el poder democrático deje de serlo. Esto puede conseguirse por la presencia de la oposición en el Gabinete de Crisis.

En cuarto lugar cabe destacar que, en tanto que en una crisis internacional puede prevalecer una actitud (durante toda la crisis o en una desus fases), coercitiva o de transigencia, en el curso de una crisis interiorel dilema fundamental que se les presenta a los protagonistas es, o vencero evitar una guerra interna.

Esto se traduce en lo que ya indicamos, en cuanto al hecho deque en las crisis internas serán menos frecuentes las posturas de transigercia debido, principalmente, a los intereses creados por el poder establecido y al dilema que se le plantea entre un acuerdo y la evitación de pérdidas.Esto no quiere decir qúe, a .veces, este dilema no prevalezca durante algúntiempo qomo situación transitoria: para quien desafra al poder, tomando pate en úna maniobra general de desgaste del adversario, a fin de establecerlas condiciones para un posterior y definitivo ataque; para el poder estable

cido, que, al no contar con fuerza suficiente para obtener una decisión a sufavor, se ve obligado a aceptar, hasta cierto punto, la existencia (por lomenos reconocida oficiosamente) de un oponente que le disputa su autoridad .Decualquier modo, el perrodo de consenso o conciliación en una crisis políticainterna forma parte de la propia crisis, ya que el poder soberano está dividido entre dos polos que se observan, mutuamente, para atacarse y e1iminse.

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Finalmente , se hace necesario, en el transcurso de una crisispoirtica interna, el estricto control del poder polftico sobre las FuerzasArmadas, ya sea de la actuación de su unidades o del comportamiento de suselementos, especialmente de aqüellos de más alto nivel orgánico o de mayor prestigio.

El capitán de una compa?ira que se traslada al frente de una co

lumna de un punto a otro del pars, está -normalmente- en mejores condiciones de apreciar el impacto global que un movimiento de esta naturaleza ejece sobre el desarrollo de una crisis. Este es un ejemplo que muestra la necesidad del riguroso cumplií-niénto de las órdenesemanadas desde el nivelpolrtico para el instrumento militar.

Otra perspectiva que demuestra la importancia del rrgido y permanente control de las Fuerzas Armadas por el gabinete de crisis, es la necesidad de evitar que elementos militares aprovechen la oportunidad y se decidan a actuar poirticamente con iniciativa propia, transformándose en un ator que también disputa por el poder.

Las formas de articulación de las relaciones entre las FuerzasArmadas y el poder polrtico tendrán una marcada influencia en el grado decontrol que el estamento polrtico puede ejercer sobre los militares en mo-—mentos cruciales, como son los períodos de crisis política interna, durantelos cuales es conveniente que no existan dudas posibles sobre la naturalezade la legitimidad de quien tiene el poder de decisión, en cuanto al empleo delas Fuerzas .Arrnadas .

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VIII.- CONCLUSIONES.

No me compete a mi juzgar si lo expuesto a lo largo de las lí——neas precedentes logró, o no, alcanzar la meta que nos habíamos fijado,ex_presada en la Introducción del presente trabajo.

De una manera u otra, parece obligado terminarlo con dos conclusiones principales.

La primera se refiere a la posibilidad de determinar las características peculiares de la crisis política interna, delimitar con alguna precisión sus objetivos, &rnbito, protagonistas y medios que utiliza. La crisis

política interna surge, no como una situación habitual en un régimen derno—crtico, como algunos pretenden hacer creer, sino como un suceso normalen democracias estabilizadas; hipótesis, frecuentemente contraria, a lo queocurre con democracias en período de transición y, método corriente, encombinación con el golpe de estado, de alternancia de poder en los regímenes no democr&ticos

La segunda conclusión se relaciona con la conveniencia de utilizar el término crisis sólo cuando parezca configurarse el ambiente que lacaracteriza, y no emplear la palabra — a veces con fines poco claros- adjudic&ndola a la lucha política normal, realizada dentro de las reglas del juego propias de una democracia.

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