“solicitud de informe de empresa portuaria de antofagasta
TRANSCRIPT
1
EN LO PRINCIPAL: Aporta antecedentes. PRIMER OTROSÍ: Acompaña
documentos bajo confidencialidad. SEGUNDO OTROSÍ: Acompaña versiones
públicas de documentos que indica. TERCER OTROSÍ: Acompaña documentos,
con citación. CUARTO OTROSÍ: Solicita habilitación de drive. QUINTO OTROSÍ:
Personería.
H. TRIBUNAL DE DEFENSA DE LA LIBRE COMPETENCIA
Felipe Cerda Becker, Fiscal Nacional Económico (S), en representación de
la FISCALÍA NACIONAL ECONÓMICA (“FNE” o “Fiscalía”), ambos domiciliados
para estos efectos en calle Huérfanos N°670, piso 8, Santiago, en autos
caratulados “Solicitud de informe de Empresa Portuaria de Antofagasta sobre
licitación de concesión del Frente de Atraque N° 1”, Rol NC N° 480-2020, al
Honorable Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (“H. Tribunal”)
respetuosamente digo:
Que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 18, N° 2 y 31, N° 1 del
Decreto con Fuerza de Ley N° 1 de 2005, del Ministerio de Economía, Fomento y
Turismo, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado del Decreto Ley N°
211 de 1973, y sus respectivas modificaciones (“DL 211”), vengo en aportar
antecedentes a este H. Tribunal en los autos ya individualizados, en los términos
que se expondrán a continuación:
Contenido:
I. ANTECEDENTES ................................................................................................. 2
II. REGULACIÓN APLICABLE AL PUERTO DE ANTOFAGASTA ..................... 8
III. ANÁLISIS DEL MERCADO ............................................................................... 11
III.1. Antecedentes relevantes de la industria portuaria en la zona ......... 13
III.1.1. Actores portuarios............................................................................ 13
III.1.2. Características de la carga transferida ......................................... 15
III.1.3. Especialización y capacidad ........................................................... 17
III.2. Mercado relevante ................................................................................... 20
III.3. Caracterización de la oferta ................................................................... 22
2
III.4. Caracterización de la demanda ............................................................. 30
III.5. Barreras a la entrada y condiciones de competencia ....................... 32
IV. ANÁLISIS DE LAS CONDICIONES DE COMPETENCIA EN LAS BASES DE LICITACIÓN PROPUESTAS POR EPAN ................................................................ 34
IV.1. Requisitos de los oferentes ................................................................... 34
IV.2. Mecanismo de adjudicación de la concesión ..................................... 36
IV.3. Sanciones y multas ................................................................................. 41
IV.4. Reglas aplicables a la provisión de servicios portuarios ................. 41
V. ANÁLISIS DE RIESGOS PARA LA COMPETENCIA RELATIVOS A LA
SOLICITUD ................................................................................................................. 44
V.1. Riesgos y resguardos estructurales de carácter horizontal ............ 45
V.2. Riesgos y resguardos estructurales de carácter vertical ................. 54
V.3. Resguardos conductuales. .................................................................... 58
VI. CONCLUSIONES ............................................................................................... 59
I. ANTECEDENTES
1. Con fecha 28 de octubre de 2020, Empresa Portuaria de Antofagasta (“EPAN”)
solicitó al H. Tribunal emitir un informe que fije las condiciones para la licitación
del Frente de Atraque N° 1 del puerto de Antofagasta ("Frente N° 1"),
modificando en lo pertinente el Dictamen N° 1209/2002 ("Dictamen N°
1209/2002") de la extinta Comisión Preventiva Central (“CPC”) y el Informe N°
11/2014 del H. Tribunal, que fijó las condiciones para la licitación del Frente de
Atraque N° 1 del Puerto de Antofagasta (“Informe N° 11/2014”).
2. La presentación de EPAN señala que proyecta licitar una concesión sobre el
Frente N° 1, bajo un esquema monooperador, con el objeto de aumentar la
tasa de ocupación y eficiencia del mismo. Lo anterior, mediante la
incorporación de un operador privado que realice las inversiones requeridas,
orientado a fortalecer la competitividad del puerto de Antofagasta e introducir
mayor competencia tanto al interior de éste como entre los distintos
operadores de terminales portuarios de la Región de Antofagasta1.
1 Consulta de EPAN, p. 2.
3
3. La consulta explica que, anteriormente, con fecha 23 de agosto de 2013, EPAN
presentó ante el H. Tribunal una solicitud de informe conforme a la Ley N°
19.542 (“Ley de Puertos”). Mediante el Informe N° 11/2014 TDLC, de fecha 20
de marzo de 2014, el H. Tribunal fijó las condiciones para la licitación del
Frente N° 1. Sin embargo, hasta la fecha dicha licitación no se ha llevado a
cabo por parte de EPAN. Al respecto, la presentación explica que la licitación
del frente no se realizó ya que la urgencia de efectuar las inversiones en
estructuras antisísmicas en el puerto -dado el riesgo inminente de un gran
terremoto en el norte grande de Chile- llevó a que EPAN las hiciera
directamente y no esperara el resultado de una licitación. Esa decisión redujo
la urgencia de llevar a cabo el proceso licitatorio, decisión que la administración
anterior de la empresa portuaria prefirió dejar a la siguiente2.
4. Conforme con lo señalado, la presentación señala que la actual administración
de EPAN se propone nuevamente licitar y entregar en concesión el Frente N°
1, bajo un esquema monooperador, pero con un proyecto de inversión
diferente de aquellos propuestos en 2013 y respecto de los cuales se
pronunció el H. Tribunal en el Informe N° 11/2014 TDLC.
5. Por ello, y conforme con lo dispuesto en la Ley N° 19.542, EPAN debe contar
con un informe del H. Tribunal que fije las condiciones bajo las cuales debe
realizarse la licitación. Dado que el Frente N° 1 es el único frente de atraque
estatal multioperado de la Región de Antofagasta y que EPAN se propone
concesionarlo bajo un esquema monooperador, se requiere un informe previo
del H. Tribunal para entregarlo en concesión, según lo previsto en el artículo
23 de la Ley N° 19.5423.
2 Consulta de EPAN, p. 22. 3 Cabe señalar que la Ley N° 19.542 establece como obligación para las empresas portuarias estatales solicitar un Informe al Tribunal de Defensa de la Libre Competencia que fije las condiciones de competencia que deben regir la licitación pública de los frentes de atraque estatales que administran u operan, en las siguientes situaciones: (i) si deciden otorgar la concesión de cualesquiera de sus frentes de atraque, no existiendo en la región respectiva otro de carácter estatal capaz de satisfacer los requerimientos de la nave de diseño que pueda atender el frente que será objeto de concesión (artículo 14, inciso 2°), y; (ii) si se opta por concesionar bajo un esquema monooperador y no existiere en la región otro frente de atraque estatal operado bajo un esquema multioperador capaz de atender la nave de diseño (artículo 23, inciso 2°), que es la situación en la que se encuentra el Frente N° 1 en el proyecto presentado por EPAN en estos autos.
4
I.1. El puerto de Antofagasta
6. El puerto de Antofagasta es un puerto estatal de uso público, ubicado en la
bahía de Antofagasta, de alta importancia para la economía nacional, ya que
sirve principalmente a empresas que forman parte del sector minero regional,
especialmente de la gran minería del cobre4.
7. El recinto portuario propiamente tal contempla un total de aproximadamente
218 hectáreas, de las cuales 184 corresponden a áreas marítimas y 34 a áreas
terrestres5. Asimismo, abriga cerca de 30.000 m2 de mar y cuenta con 40.000
m2 de terrenos anexos. Tiene 7 sitios distribuidos en dos frentes de atraque,
una zona de embarcaciones menores y una zona de embarcaciones
pesqueras. De esta manera, el Frente N° 1 se compone de los sitios 1, 2 y 3,
mientras que el frente de atraque N° 2 -concesionado a Antofagasta Terminal
Internacional S.A. (“ATI”)- posee los sitios 4 al 7 (“Frente N° 2”).
8. La presentación de EPAN explica que, además de las áreas ya entregadas en
concesión a ATI y de las que EPAN se propone concesionar en el Frente N°
1, la empresa portuaria conservará la administración de la denominada Zona
de Apoyo Logístico, que forma parte del recinto portuario y en la cual se ubica
la infraestructura destinada a las cargas de comercio exterior de Bolivia y
Paraguay, donde se emplazan bienes comunes y se prestan servicios de
apoyo a la actividad portuaria en general6.
4 Asimismo, es importante también ya que se encarga de dar cumplimiento a los Tratados y Acuerdos Internacionales en los que el Puerto de Antofagasta tiene participación, como el Tratado de 1904 entre Chile y Bolivia y el Convenio entre Chile y Paraguay, de 1968. Consulta de EPAN, p. 5. 5 Además, cuenta con dos inmuebles fiscales o recintos extraportuarios entregados en concesión a EPAN por el Ministerio de Bienes Nacionales: (i) el Antepuerto Portezuelo, de aproximadamente 15,6 hectáreas, ubicado a unos 33 kilómetros al noreste de Antofagasta, destinado al acopio de concentrados de zinc en tránsito desde Bolivia, y; (ii) la Zona de Desarrollo Logístico La Negra, de aproximadamente 48,9 hectáreas de explanadas en el sector La Negra, ubicado a unos 22 kilómetros de Antofagasta, a 2,6 km al noreste de la intersección de la Ruta 5 con la Ruta 28, que serán utilizadas para tareas relacionadas con el almacenamiento, acondicionamiento, transporte y distribución de cargas, así como para gestionar el flujo de camiones que ingresan al radio urbano. Consulta de EPAN, p. 5. 6 Consulta de EPAN, p. 5 y 6. Bases de EPAN, sección V “Del frente de atraque”.
5
9. El siguiente plano muestra la situación del puerto de Antofagasta, con las
zonas antes descritas, así como la porción del Frente N° 1 que se entregará
en concesión:
Figura N° 1: Plano del Puerto de Antofagasta
Fuente: Consulta de EPAN, p. 6.
10. EPAN señala que los principales clientes nacionales del puerto son compañías
mineras y algunas líneas navieras que generan tráficos regulares. Entre las
mineras nacionales se encuentran compañías exportadoras de cobre metálico,
de concentrado de cobre, de nitratos y carbonato de litio, importadores de
ceniza de soda y empresas del ámbito de la construcción.
11. Por su parte, cabe señalar que ATI es la empresa que desde el año 2003 tiene
la concesión del Frente N° 2, el cual es monooperado y actualmente se
compone de los sitios 4, 5, 6 y 7 del puerto de Antofagasta. Por otro lado,
EPAN señala en su presentación que el área de negocios de “Infraestructura
y Servicios para el Turismo y Comercio Regional” fue concesionada en el año
2006 a Mall Plaza Antofagasta, entidad encargada de su administración hasta
el año 20347.
7 Consulta de EPAN, p. 9.
6
I.2. El proyecto presentado por EPAN
12. La presentación de EPAN explica que, actualmente, la nave de diseño o
máxima del Frente N° 1 es de hasta 200 metros de eslora y 9,14 metros de
calado autorizado. Al respecto, la empresa portuaria señala que ella misma
podría incrementarla a naves de hasta 225 metros de eslora y 9,4 metros de
calado autorizado, una vez que ello sea autorizado por la autoridad marítima8.
13. Ahora bien, conforme con el nuevo proyecto de inversión propuesto por EPAN,
el futuro concesionario debería aumentar la profundidad del sitio 2 y parte del
sitio 3 del Frente N° 1 en 30 centímetros, mediante obras obligatorias de
limpieza de fondo marino en una extensión de 250 metros. Además, podrá
ampliar la nave de diseño hasta los 10,4 metros de calado, autorizado
mediante la ejecución de obras opcionales de dragado en la misma extensión
de 250 metros, con lo que la nave máxima que potencialmente podría atender
sería de 225 metros de eslora y 10,4 metros de calado9.
14. Respecto de la infraestructura a licitar, la presentación de EPAN señala que el
área de concesión corresponde a una parte de la superficie e infraestructura
del Frente N° 1, cuyas principales características son un delantal de 674
metros de longitud por 20 metros de ancho, con tres sitios de atraque, que
totalizan un área de transferencia de 1,2 hectáreas10.
15. Adicionalmente, EPAN explica en su presentación que se incorpora un área
de respaldo de 0,5182 hectáreas. Asimismo, señala que las áreas que se
encuentran fuera del sector a concesionar permanecerán bajo la
administración de la empresa portuaria. Por último, señala que el área de
concesión no tendrá la opción de ampliarse11.
8 Consulta de EPAN, p. 2. 9 Consulta de EPAN, p. 3. Bases de EPAN, Anexo IX “Obras obligatorias y opcionales”. 10 Consulta de EPAN, p. 23. Bases de EPAN, Anexo V “Descripción del frente de atraque licitado”. 11 Consulta de EPAN, p. 23.
7
16. Las principales características de los sitios del Frente N° 1, son las siguientes:
Tabla N° 1. Características de los sitios del Frente de Atraque N° 1
Diseño nave
Calado (m)
Longitud (m)
Sitio 1 8,5 - 9,14 200
Sitio 2 7,9 200
Sitio 3 7,9 200
Fuente: Elaboración propia, en base a información pública de EPAN12.
17. Las Bases de EPAN estipulan que el plazo de la concesión correrá desde la
fecha de la entrega del frente de atraque al concesionario hasta el 28 de
febrero de 2033, sin posibilidad de renovación13.
18. Cabe señalar que las inversiones obligatorias de la licitación se detallan en el
Anexo IX14 de las Bases de Licitación acompañadas por EPAN, y consisten
en:
- Construcción de cierres perimetrales en el área de concesión.
- Grúas horquillas, software y otros.
- Defensas separadoras de muelle.
- Sistema eléctrico e iluminación.
- Sistema de alcantarillado.
- Oficinas administrativas.
- Cinta transferencia ulexita.
- Limpieza de fondo marino, que permita aumentar el calado del Frente N° 1
hasta, al menos, 30 centímetros adicionales a nivel de reducción de sonda
(NRS), esto es, de 9,4 a 9,7 metros.
- Provisión de una grúa móvil de muelle (“Mobile Harbour Crane”).
- Sistemas de lavado de camiones.
- Sistema de descarga ceniza de soda.
- Habilitación de sistemas de control aduanero.
12 Información disponible en: https://www.anfport.cl/puerto/#infraestructura 13 Bases de EPAN, sección IV.2. “Plazo del contrato de concesión”. 14 Bases de EPAN, Anexo IX “Obras obligatorias y opcionales”.
8
19. EPAN explica que el monto de estas inversiones obligatorias se estima
aproximadamente en US$ 12,5 millones y se deberán ejecutar dentro del plazo
de 12 meses contado desde la fecha de entrega del frente al adjudicatario de
la concesión. La empresa portuaria agrega que, en términos generales, antes
de implementar las inversiones obligatorias, el concesionario deberá entregar
a EPAN un informe completo, detallado y coherente en que se establezcan los
planes del concesionario con respecto al referido proyecto15.
20. Por último, la presentación de EPAN señala que, opcionalmente, el
concesionario podrá además realizar las siguientes inversiones16:
- Las obras necesarias que permitan aumentar el calado de Frente N° 1 a un
mínimo de 10,4 metros a nivel de reducción de sonda (NRS) en una
extensión de 250 metros lineales17.
- Provisión de una segunda grúa móvil de muelle (“Mobile Harbour Crane”).
II. REGULACIÓN APLICABLE AL PUERTO DE ANTOFAGASTA
21. Las empresas portuarias de Valparaíso, San Antonio, Talcahuano y San
Vicente solicitaron a la CPC la emisión de un informe acerca de las condiciones
de competencia que debían regir con motivo de la licitación de las concesiones
portuarias de los frentes de atraque en los puertos de Valparaíso, San Antonio
y San Vicente. Esta solicitud dio origen a un procedimiento que culminó con la
dictación del Dictamen N° 1045/1998, de fecha 21 de agosto de 1998
(“Dictamen N° 1045/1998”) que estableció restricciones estructurales a la
integración vertical y horizontal del adjudicatario de las concesiones
respectivas, así como otras condiciones para la prestación de servicios
portuarios. Este Dictamen ha sido el modelo bajo el cual se han establecido
las condiciones de las siguientes licitaciones de frentes de atraque públicos,
tanto en Dictámenes de la CPC como en Informes posteriores del H. Tribunal.
15 Consulta de EPAN, p. 24. 16 Bases de EPAN, Anexo IX “Obras obligatorias y opcionales”. 17 Consulta de EPAN, p. 25.
9
22. Pues bien, el mercado de servicios portuarios de la Región de Antofagasta
cuenta con un pronunciamiento de la CPC y con dos del H. Tribunal, que
imponen condiciones a los procesos licitatorios de frentes de atraque en esta
región. En efecto, con fecha 22 de abril de 2002, EPAN solicitó a la CPC emitir
un informe acerca de una serie de condiciones propuestas para la licitación de
una concesión portuaria para la explotación del frente de atraque comprendido
por los sitios 3 a 7 del puerto de Antofagasta, el Frente N° 2. Este
procedimiento culminó con la dictación del Dictamen N° 1209/2002, de fecha
20 de junio de 2002, en el que se señaló que no se observaban razones para
cambiar los criterios ya establecidos para otros frentes de atraque públicos en
el Dictamen N° 1045/1998, indicando que todo lo resuelto en aquel Dictamen
en cuanto a las condiciones de la licitación se debía extender al Frente N° 2.
A fin de evitar dudas sobre la materia, en el Dictamen N° 1209/2002 se
contemplaron reglas relativas a la integración horizontal y vertical.
23. Pues bien, es así como, respecto a la integración horizontal, este Dictamen
establece que la adjudicataria de la concesión del frente de atraque estatal,
sus controladores y sus accionistas que por sí o en conjunto con sus personas
relacionadas tengan, directa o indirectamente, más del 15% del capital
accionario, no podrán participar con más del 15%, directa o indirectamente, en
una sociedad concesionaria de otro frente de atraque estatal, o en un puerto
privado, en la misma región18.
24. Por otra parte, respecto a la integración vertical, el Dictamen N° 1209/2002
CPC establece que el conjunto de usuarios relevantes no podrá poseer más
de un 40% del capital, ni más del 40% del capital con derecho a voto, ni
derechos por más del 40% en las utilidades de la sociedad concesionaria19.
18 Dictamen N° 1209/2002 CPC, “Sobre Reglas de Integración Horizontal”. En este punto el Dictamen agrega: “Los propietarios de puertos privados también podrán participar en las licitaciones, y en caso de adjudicárselas, no podrán acceder a más de un 15% de las acciones de la sociedad concesionaria en la misma región. Sin embargo, es posible que las empresas adjudicatarias por raz ones de preferencia opten por alcanzar una mayor participación en el frente de atraque estatal en la misma región, para lo cual deberá reducir su participación en el puerto privado hasta alcanzar el 15% del capital accionario, dentro del plazo de 18 meses contados desde que se ejerza tal opción”. 19 Dictamen N° 1209/2002 CPC, “Sobre Integración Vertical”.
10
25. Asimismo, este Dictamen establece que serán considerados como “usuarios
relevantes” las personas que por sí o en conjunto con sus personas
relacionadas, efectúen, contraten o intervengan bajo cualquier modalidad en
el transporte de carga por vía marítima, sea como empresas navieras,
exportadores, importadores, consignatarios, embarcadores, fletadores,
portadoras, transportistas multimodales, agentes, corredores, forwarders, o a
cualquier otro título o modalidad, (i) con más de un 15% del tonelaje de carga
marítima movilizada en la región, o (ii) con más del 25% del tonelaje de carga
marítima movilizado por medio del frente de atraque objeto de la concesión20.
26. Ahora bien, cabe señalar que ambas restricciones originalmente contempladas
en el Dictamen N° 1209/2002 CPC fueron posteriormente modificadas por el
H. Tribunal. En efecto, en primer lugar, en el Informe N° 11/2014 TDLC, de
fecha 20 de marzo de 2014, respecto de las condiciones para la licitación
pública del Frente N° 1 del puerto de Antofagasta, el H. Tribunal resolvió
establecer un umbral de restricción a la integración vertical más alto, por el
cual el conjunto de usuarios relevantes no puede poseer más del 60% de
participación en el capital o utilidades de la sociedad concesionaria21. No
obstante, cabe hacer presente que tal licitación no se efectuó en definitiva.
27. Asimismo, en segundo lugar, en ese Informe el H. Tribunal modificó la
definición de usuario relevante que había utilizado en el Dictamen N°
1209/2002 CPC, incorporando una regla que da mayor importancia a las
empresas navieras que, sin tener una presencia importante a nivel regional,
pudieran tener una participación relevante a nivel nacional, con objeto de
limitar incentivos de parte de ellas a la discriminación en el frente de atraque
concesionado22. Sobre este punto particular, se tratará con mayor detalle en
el capítulo V del presente Informe.
20 Dictamen N° 1209/2002 CPC, “Sobre Integración Vertical”. 21 Informe N° 11/2014 TDLC, sección III. “Resguardos estructurales”, numeral 22 “Integración Vertical”, numeral 22.1: “Los usuarios relevantes de la cadena de transporte marítimo de carga general no podrán poseer, en conjunto, más de un 60% del capital, ni más del 60% del capital con derecho a voto, ni derechos por más del 60% de las utilidades de la sociedad concesionaria”. 22 Informe N° 11/2014 TDLC, sección III. “Resguardos estructurales”, numeral 22 “Integración Vertical”, numeral 22.2. “Serán considerados como usuarios relevantes las personas que por sí o en conjunto con sus personas relacionadas, efectúen, contraten o intervengan bajo cualquier modalidad
11
28. En tercer lugar, dicho Informe también modificó la restricción a la integración
horizontal, al disponer su alzamiento condicional, para el evento de que ningún
nuevo entrante se adjudique la licitación del Frente N° 1. El H. Tribunal justificó
la incorporación de esta regla para efectos de favorecer la entrada de nuevos
entrantes en el proceso de adjudicación23. Sobre este punto particular, se
tratará con mayor detalle también en el capítulo V del presente Informe.
29. Por último, pero esta vez en relación con el Informe N° 14/2019 TDLC, referido
al Frente N° 2 del puerto de Antofagasta, actualmente concesionado a ATI, se
aumentó el umbral de restricción a la integración vertical desde el 40% en que
se encontraba originalmente, hasta un 65%24.
III. ANÁLISIS DEL MERCADO
30. A modo preliminar, como ha expuesto esta Fiscalía con anterioridad25, se debe
tener presente que para Chile el transporte marítimo cumple un rol
fundamental en el desarrollo del comercio exterior. Durante el año 2018, por
ejemplo, esta modalidad de transporte representó en términos monetarios el
79% y el 90% del total de importaciones y exportaciones de bienes,
respectivamente26.
en el transporte de carga general por vía marítima en puertos de uso público, sea como: (a) empresas navieras, (a.i) con más de un 10% del tonelaje de carga marítima movilizada a nivel nacional; (a.ii) con más de un 15% de tonelaje de carga marítima movilizada en la región respectiva; o (a.iii) con más de un 25% del tonelaje de carga marítima movilizada en el frente de atraque objeto de la respectiva concesión; o bien, (b) como exportadores, importadores, consignatarios, fletadores, porteadores, operadores de transporte multimodal, agentes, corredores, forwarders, o a cualquier otro título o modalidad, con exclusión de los agentes de muellaje, (b.i) con más de un 15% de tonelaje de carga marítima movilizada en la región respectiva; o (b.ii) con más de un 25% del tonelaje de carga marítima movilizada en el frente de atraque objeto de la respectiva concesión. Si un usuario (por sí o en conjunto con sus relacionadas) participare a varios títulos o en dis tintos eslabones de la cadena de transporte marítimo, será considerado usuario relevante si supera los porcentajes referidos en razón de su participación en un mismo eslabón o a un mismo título”. 23 Informe N° 11/2014 TDLC, sección 10.3. “Integración Horizontal”, p. 65 y ss. 24 Informe N° 14/2019 TDLC, parte resolutiva: “Se resuelve (…) modificar la regla de restricción a la integración vertical contenida en el Dictamen N° 1209/2002 que rige actualmente al Frente de Atraque N° 2 del puerto de Antofagasta, (…) estableciendo, en su lugar, que “el conjunto de usuarios relevantes no podrá poseer más de un 65% del capital, ni más del 65% del capital con derecho a voto, ni derechos por más del 65% en las utilidades de la sociedad concesionaria”, rigiendo en todo lo demás, lo dispuesto en el referido dictamen”. 25 Los siguientes párrafos están basados en: FNE, aporte antecedentes Expediente Rol NC N° 470-2020 TDLC, p. 12-13. 26 Informe FNE en expediente Rol NC N° 470-2020 TDLC, p. 12, párrafo 22.
12
31. Según ha observado la FNE en sus distintas investigaciones relativas a esta
materia, la evolución de la industria del transporte marítimo de carga está
determinada por circunstancias tanto externas como internas, que pueden
influir tanto de manera positiva como negativa en su desarrollo. Así, entre los
factores externos que han influido en su funcionamiento en los últimos años,
pueden contarse: (i) la concentración de las navieras especializadas en el
transporte de contenedores, así como el aumento sostenido de la capacidad
de dichas naves y el volumen de carga transferido en cada terminal portuario;
(ii) la guerra comercial entre China y Estados Unidos, y; (iii) la crisis económica
y sanitaria producida por el brote de COVID-19 a nivel mundial27. Por su parte,
entre las condiciones internas que han sido relevantes en el desarrollo de esta
industria en los últimos años pueden contarse, especialmente en la Región de
Antofagasta, el número de terminales marítimos ubicados en esta región28.
32. En este escenario de constante evolución e incertidumbre, corresponde
precisar que las conclusiones de esta Fiscalía contenidas en las secciones
siguientes presentan limitaciones inherentes al hecho que las condiciones de
competencia que se observarán en los próximos 5 y 10 años son
especialmente difíciles de prever.
33. Esta sección se ordena como sigue: en primer lugar, se expondrán
antecedentes relevantes en relación a la industria portuaria en la Región de
Antofagasta, con especial énfasis en las características particulares del puerto
de Antofagasta y el Frente N° 1; luego se definirá el mercado relevante, en sus
dimensiones de producto y geográfica; a continuación, se realizará una
caracterización de la oferta y de la demanda, y; finalmente, se identificarán las
barreras y condiciones a la entrada presentes en este mercado en la
actualidad.
27 Informe FNE en expediente Rol NC N° 470-2020 TDLC, p. 12, párrafo 23. 28 Según la información de Directemar, en las autoridades marítimas de Tocopilla, Mejillones y Antofagasta hay 16 instalaciones portuarias principales, de un total de 95 a nivel nacional. Directemar, Boletín Estadístico Marítimo, 2020, p. 193. Información disponible en el sitio web: https://www.directemar.cl/directemar/site/artic/20200611/asocfile/20200611112857/baem2020_baja.pdf#page=193
13
III.1. Antecedentes relevantes de la industria portuaria en la zona
III.1.1. Actores portuarios
34. En la Región de Antofagasta destaca un puerto estatal ubicado en la costa de
la ciudad de Antofagasta, el cual posee dos frentes de atraque. Además,
existen puertos privados que prestan servicios a terceros independientes, es
decir que son de uso público, como también los que solamente ofrecen
servicios a sus empresas relacionadas, por lo que son de uso privado.
35. A continuación, en la Tabla N° 2 se muestra un resumen de los puertos y los
frentes de atraque que son relevantes mencionar para el análisis de este
informe.
Tabla N° 2: Terminales portuarios de la Región de Antofagasta
Puerto o frente de atraque
Operador o propietario Uso
público o
privado Puerto Antofagasta,
Frente de Atraque N° 1
Empresa Portuaria de Antofagasta (EPAN) Público
Puerto Antofagasta, Frente de Atraque N°
2
Antofagasta Terminal Internacional (ATI) (Propiedad de ATI: Inversiones Punta de Rieles Ltda. (30%),
Grupo Empresas Navieras (35%), SAAM Ports S.A. (35%))
Público
Puerto Mejillones Neltume Ports S.A. (50%); Inversiones y
Construcciones Belfi S.A. (50%) Público
Terminal Graneles del Norte
Puerto Angamos (99,99%. Propiedad de Puerto Angamos: Inversiones Puerto Angamos S.A.
(50,51%), Inversiones Portuarias Norte Grande S.A. (20,00%), Neltume Ports S.A. (14,745%),
Inversiones y Construcciones Belfi S.A. (14,745%)); Inversiones Puerto Angamos S.A (0,01%)
Público
Puerto Angamos
Inversiones Puerto Angamos S.A. (50,51%), Inversiones Portuarias Norte Grande S.A. (20,00%),
Neltume Ports S.A. (14,745%), Inversiones y Construcciones Belfi S.A. (14,745%)
Público
Puerto Andino Central Termoeléctrica Andina S.A. (100%.
Propiedad de Central Termoeléctrica Andina S.A.: Engie Energía Chile S.A. (100%))
Privado
Puerto Tocopilla Electroandina S.A. (100%. Propiedad de
Electroandina S.A.: Engie Energía Chile S.A. (100%))
Privado
Interacid Interacid Trading S.A. (Sociedad Suiza) (100%) Privado
Fuente: Elaboración propia, en base a información disponible en la Solicitud, la respuesta de ATI a Oficio Ord. N° 2111-20 FNE y las respuestas de los terminales portuarios al Oficio Circ. Ord. N° 84-20 FNE.
14
36. Cabe señalar que esta lista no es exhaustiva de todos los puertos en la Región
de Antofagasta, sino que corresponde a puertos y frentes que, según el
Informe N° 11/2014 y el Informe N° 14/2019 del H. Tribunal, como también la
presentación de EPAN, han sido evaluados para ser potencialmente parte de
los agentes económicos en el mercado relevante en cuestión29, el cual será
definido más adelante en la sección III.2 del presente Informe. En total, existen
16 instalaciones portuarias en la Región, de los cuales la mayoría son puertos
privados de uso privado30.
37. Con respecto a las relaciones de propiedad de los puertos en esta región,
como bien ya ha señalado el H. Tribunal, Neltume Ltda., sociedad controlada
por el grupo Ultramar, e Inversiones y Construcciones Belfi S.A. son los
principales accionistas de Puerto Angamos, Terminal Graneles del Norte y
Puerto Mejillones, por lo que los tres puertos están relacionados
horizontalmente entre sí31. En la siguiente figura se muestra la estructura
propietaria de los puertos.
Figura N° 2: Relaciones de propiedad de los puertos que participan en
el mercado relevante
Fuente: Informe N° 14/2019 TDLC, p. 59
29 Véase: Informe N° 14/2019 TDLC, de 13 de febrero de 2019, dictado en autos rol NC N° 440-17, p. 46-48; Informe N° 11/2014 TDLC, de 20 de marzo de 2014, dictado en autos rol NC N° 416-13, p. 28 y 29; Solicitud de EPAN presentada en autos caratulados “Solicitud de informe de Empresa Portuaria de Antofagasta sobre licitación de concesión del Frente de Atraque N° 1” Rol NC N°480-2020, p. 11-16. 30 Butelmann Consultores, Informe Condiciones de competencia en la provisión de servicios portuarios en la Región de Antofagasta, 2020, p. 2 y 3. 31 Informe N° 14/2019 TDLC, de 13 de febrero de 2019, dictado en autos rol NC N° 440-17, p. 58-60.
15
38. En específico, la relación de propiedad de estos tres puertos descrita por el H.
Tribunal sigue estando vigente, en donde Neltume Ltda. e Inversiones y
Construcciones Belfi S.A. poseen cada uno el 50% de Puerto Mejillones. En el
caso de Puerto Angamos y Terminal Graneles del Norte, cada uno tiene el
40% de participación accionaria en estos puertos, mientras que el 20%
restante es de propiedad de Inversiones Portuarias Norte Grande32. Por ende,
dadas las relaciones de propiedad y que las empresas Neltume Ltda. e
Inversiones y Construcciones Belfi S.A. participan conjuntamente en todos los
proyectos portuarios, es que el H. Tribunal los consideró como un único
actor33.
III.1.2. Características de la carga transferida
39. Durante el año 2019, en la Región de Antofagasta se transfirieron
aproximadamente 25 millones de toneladas de carga por vía marítima,
representando un 17,67% de la carga a nivel nacional34. Esta región se
caracteriza principalmente por su industria minera, en donde en el año 2019
se produjo el 54% del cobre a nivel nacional35. Por ende, esta situación
también se ve reflejada en sus exportaciones, en donde el sector minero
representa el 94,7% del valor en dólares de todas las exportaciones de la
región para el año 201936.
40. Cuando se desagrega la transferencia de carga en la región por tipo, como se
muestra en el siguiente gráfico, el tipo de carga con la mayor importancia
relativa es el granel sólido, representando alrededor de un 50% del total de la
carga transferida, seguido por la carga a granel líquido con aproximadamente
un 30%.
32 La propiedad de la sociedad Inversiones Puerto Angamos S.A. es en un 50% de Neltume Ltda. y el otro 50% de Inversiones y Construcciones Belfi S.A., llevando a que la participación directa e indirecta de estos dos propietarios en los terminales sea la descrita en el texto. Información aportada por los terminales portuarios en respuesta al Oficio Circ. Ord. FNE N° 84, de 26 de noviembre de 2020, en la Investigación Rol FNE N° 2641-20. 33 Informe N° 14/2019 TDLC, de 13 de febrero de 2019, dictado en autos rol NC N° 440-17, p 60. 34 Números calculados a partir de la información disponible en el sitio web: https://datos.observatoriologistico.cl/dataviews/257043/toneladas-transferidas-en-puertos-de-chile/ 35 Cochilco, Anuario de Estadísticas del Cobre y otros Minerales 2000-2019, 2020, Tabla 53, p. 92. 36 Nota de prensa de 26 de enero de 2020. Información disponible en el sitio web: https://portalportuario.cl/137372-2/
16
Gráfico N° 1: Evolución carga por tipo en la Región de Antofagasta
Fuente: Elaboración propia, en base a los datos del Observatorio Logístico, MTT.
41. Al estudiar las transferencias por actividad, en el Gráfico N° 2 se muestra que
la importación es la principal actividad, representando aproximadamente el
50% de las transferencias en la región, seguido de la exportación con
aproximadamente un 40%.
Gráfico N° 2: Evolución carga por actividad en la Región de Antofagasta
Fuente: Elaboración propia, en base a los datos del Observatorio Logístico, MTT.
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Imp
ort
anc
ia r
elat
iva
Cabotaje Exportación Importación Tránsito
0
3
6
9
12
15
18
21
24
27
30
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Mil
lone
s d
e to
nel
adas
Imp
ort
anc
ia r
elat
iva
Total Carga general Granel líquida Granel sólida Otros
17
III.1.3. Especialización y capacidad
42. Tal como ha señalado esta Fiscalía en el marco de sus Informes anteriores al
H. Tribunal37, los frentes de atraque pueden especializarse en una o más
formas de transporte marítimo, como son el transporte de carga general en
contenedores, el transporte de carga general fraccionada y el transporte de
carga a granel, sea en estado líquido o sólido.
43. Aparte de la especialización de la carga transferida, los frentes de atraque se
diferencian en la capacidad que poseen para recibir naves de distintas
dimensiones, ya sean panamax o postpanamax. Por ello, la nave de diseño
que posee cada frente es relevante para determinar la presión competitiva que
pueden ejercerse unos con otros.
44. En el caso de los frentes de atraque de la Región de Antofagasta, un resumen
de la situación se expone en la Tabla N° 3 siguiente:
Tabla N° 3: Características terminales portuarios de uso público en la
Región de Antofagasta
Puerto o frente de atraque
Tipo de carga Eslora máxima
(m)
Calado máximo
(m)
Posibilidad de
expandirse a postpanamax
EPAN Carga en contenedores,
fraccionada y a granel sólido 200 9,14 Sí
ATI Carga en contenedores,
fraccionada y a granel sólido 347 11,6 Sí
Puerto Mejillones
Carga a granel líquido y sólido 230 14,38 Sí
Terminal Graneles del
Norte Carga a granel sólido 250 14,4 Sí
Puerto Angamos
Carga en contenedores, fraccionada y a granel sólido
366 13,7 Sí
Fuente: Elaboración propia, en base a las respuestas de EPAN a Oficio Ord. N° 2084-20 FNE, de terminales portuarios a Oficio Circ. Ord. N° 84-20 FNE, información pública en las páginas web de los terminales portuarios. Posibilidad de expansión a postpanamax obtenida de H. Tribunal, Informe N° 14/2019, Cuadro N°6.
37 Véase: Informe FNE en expediente Rol NC N° 470-2020 TDLC, p. 28 y ss.; e Informe FNE en expediente Rol NC N° 440-2017 TDLC, p. 8 y ss.
18
45. Como se observa en la tabla anterior, EPAN, al igual que ATI y Puerto
Angamos, transfiere carga en contenedores, fraccionada y granel sólido. En
los puertos de la región y de uso público, solamente Puerto Mejillones
transporta carga a granel líquido.
46. Con respecto a la nave de diseño, EPAN posee la de menor tamaño dentro de
los puertos de uso público en la Región de Antofagasta, con 200 metros de
eslora máxima y 9,14 metros de calado máximo. Por su parte, ATI y Puerto
Angamos son las únicas que poseen esloras máximas por sobre los 300
metros.
47. Profundizando en la capacidad de los puertos, también es de relevancia las
áreas de transferencia y de respaldo, además del equipamiento para el
embarque y desembarque. En la Tabla N° 4 se muestran las áreas para el
puerto de Antofagasta.
Tabla N° 4: Disponibilidad áreas de transferencia y respaldo en el
Puerto de Antofagasta
Fuente: Elaboración propia, en base a la respuesta de EPAN a Oficio Ord. N° 2084-20 FNE.
48. De acuerdo con la información presentada en la tabla anterior, el Frente N° 1
tiene un área de respaldo bastante mayor que el Frente N° 2, concesionado a
ATI, mientras que la altura de stacking de contenedores es la misma.
49. En relación con el equipamiento, en la Tabla N° 5 se muestra la información
de las grúas disponibles para facilitar el trasporte de carga en contenedores.
Puerto o Frente de
Atraque
Áreas de transferencia
(m2)
Áreas de respaldo
(m2)
Altura stacking (contenedores)
EPAN 6.000 80.000 5
ATI 30.278 23.900 5
19
Tabla N° 5: Características de las grúas para la transferencia de
contenedores en el Puerto Antofagasta
Puerto o Frente de
Atraque
Tipo de grúa
Cantidad Capacidad
(ton)
Alcance Máximo (mt)
(manga)
Levante a max alcance
(ton)
EPAN NA 0 NA NA NA
ATI HMK6407 2 100 51 29,5
ATI Liebherr LHM
600 (HM 3508)
1 104 58 47,8
Fuente: Elaboración propia, en base a las respuestas de EPAN a Oficio Ord. N° 2084-20 FNE
y de ATI a Oficio Ord. N° 2111-20 FNE.
50. Como se observa en la tabla anterior, el Frente N° 1 no posee grúas para la
transferencia de contenedores. En cambio, el Frente N° 2 posee 3 grúas, de
las cuales resalta la grúa Liebherr LHM 600, que tiene una mayor capacidad
para operar óptimamente en la transferencia de contenedores provenientes de
naves de mayor tamaño.
51. En relación con las capacidades de los puertos, una métrica relevante para
evaluar su operación, es decir, si están operando con capacidad ociosa o si
están congestionados, son las tasas de ocupación.
52. De acuerdo con los antecedentes recabados durante la investigación, las tasas
de ocupación reportadas por EPAN -para los dos frentes de atraque del puerto
de Antofagasta- difieren de las informadas por ATI, que serían menores para
el periodo 2016-2019, como se muestra en el Gráfico N° 3
20
Gráfico N° 3: Tasas de ocupación de los frentes de atraque en Puerto de
Antofagasta [1]38
Fuente: Elaboración propia, en base a la respuesta de EPAN a Oficio Ord. N° 2084-20 FNE y
ATI a Oficio Ord. Nº2111-20.
53. Como se puede observar en el gráfico anterior, existe una gran diferencia en
las tasas de ocupación entre el Frente N° 1 (EPAN) y el Frente N° 2 (ATI). La
tasa de ocupación promedio de EPAN es de un [5%-10%][2], llegando a un
valor máximo de [20%-30%][3], mientras que en el caso de ATI es de un [50%-
70%][4], llegando hasta un [70%-90%][5] como máximo. Por ello, se observa
que el Frente N° 1 tiene relativamente poco uso, ya que en ningún momento
la tasa de ocupación supera el [20%-40%][6], situación contraria al Frente N°
2, que en [35-55][7] de los 83 meses observados supera el [40%-60%][8] de
ocupación.
III.2. Mercado relevante
54. En relación con la presentación de EPAN y los antecedentes expuestos en las
secciones I, II y III.1 supra, corresponde definir los mercados relevantes para,
posteriormente, efectuar el análisis económico de la solicitud de la empresa
portuaria.
38 Ver Nº 1 del Anexo Confidencial FNE. En adelante, [*] indica la referencia al numeral correspondiente del Anexo Confidencial FNE
I - 2
014
II -
20
14
III -
201
4
IV -
20
14
I - 2
015
II -
20
15
III -
201
5
IV -
20
15
I - 2
016
II -
20
16
III -
201
6
IV -
20
16
I - 2
017
II -
20
17
III -
201
7
IV -
20
17
I - 2
018
II -
20
18
III -
201
8
IV -
20
18
I - 2
019
II -
20
19
III -
201
9
IV -
20
19
I - 2
020
II -
20
20
III -
202
0
IV -
20
20
ATI (reporte ATI) ATI (reporte EPAN) EPAN
21
55. Sobre el mercado relevante de producto, en primer lugar, cabe señalar que
solamente se considera parte de éste a los puertos que atienden a terceros,
es decir, que sean de uso público. Ello, toda vez que los puertos de uso privado
no son sustitutos de los terminales públicos al prestar servicios solo a los
usuarios que ellos determinan. Por ende, solo existe presión competitiva entre
los puertos de uso público, ya sean de propiedad estatal o privada39.
56. Respecto de la presión competitiva que podrían ejercer los puertos privados
de uso público, debe considerarse además que una parte de su capacidad de
transferencia de carga podría estar comprometida con clientes mediante
contratos de largo plazo y, por tanto, no estar disponible para otros clientes en
el corto plazo, Esta condición de capacidad disponible limitada podría reducir
la presión competitiva efectiva pues, ante un incremento de tarifas o
reducciones en la calidad -o velocidad- de servicio en el futuro Frente Nº 1, los
clientes afectados no tendrían la opción de cambiarse -total o parcialmente-
hacia los puertos privados.
57. En segundo lugar, por las condiciones del Frente N° 1 y la nave de diseño del
nuevo proyecto de inversión, se deben considerar parte del mercado relevante
los puertos que tienen capacidad para atender naves tipo panamax, con la
posibilidad de expandirse a postpanamax40.
58. En tercer lugar, en los informes anteriores emanados del H. Tribunal, se
observa consenso en cuanto a segmentar el mercado de acuerdo con los tipos
de cargas transferidas para realizar el análisis de las condiciones de
competencia. La justificación de segmentar el mercado del producto se debe
a que no existe sustitución entre los servicios portuarios ofrecidos a los
usuarios que transportan carga a granel y carga general; existe un bajo grado
de sustitución entre la carga fraccionada y la carga en contenedores, y; dentro
de la carga a granel, existe un grado de sustitución muy bajo entre los servicios
39 Informe N° 14/2019 TDLC, de 13 de febrero de 2019, dictado en autos rol NC N° 440-17, p. 44; Informe N° 11/2014 TDLC, de 20 de marzo de 2014, dictado en autos rol NC N° 416-13, p. 22 y 23. 40 Informe N° 14/2019 TDLC, de 13 de febrero de 2019, dictado en autos rol NC N° 440-17, p. 41; Informe N° 11/2014 TDLC, de 20 de marzo de 2014, dictado en autos rol NC N° 416-13, p. 24-26.
22
portuarios ofrecidos a usuarios que transportan carga a granel líquido y granel
sólido41.
59. Con respecto a la definición del mercado relevante geográfico, en el Informe
N° 14/2019 y en el Informe N° 11/2014 del H. Tribunal, se estableció que la
zona de influencia del puerto de Antofagasta correspondía solamente a la
Región de Antofagasta, y no a toda la macrozona del norte del país. La razón
de esta definición se debe a que existe una alta correlación entre la región de
origen/destino de la carga y el puerto de entrada/salida, demostrando así la
baja o nula sustitución entre los puertos de otras regiones que son parte de la
macrozona norte42.
60. Debido a lo mencionado anteriormente y considerando las características del
Frente N° 1 expuestas en las Tablas N° 2 y N° 3 del presente Informe, el
mercado relevante del producto y geográfico para esta Fiscalía corresponde
al de provisión de servicios portuarios básicos ofrecidos en los puertos o
frentes de atraque de uso público en la Región de Antofagasta, que atiendan
naves de tipo panamax y con posibilidad de expandirse a postpanamax, para
cada uno de los tipos de carga, siendo éstas, carga en contenedores, carga
fraccionada y carga a granel sólido.
III.3. Caracterización de la oferta
61. Hecha la definición del mercado relevante para este Informe, corresponde
determinar los agentes económicos relevantes y sus participaciones de
mercado.
62. De los puertos y frentes de atraque descritos en la Tabla N° 2 supra, solo cinco
corresponden a puertos de uso público, que esta Fiscalía considera forman
41 Informe N° 14/2019 TDLC, de 13 de febrero de 2019, dictado en autos rol NC N° 440-17, p. 41-43; Informe N° 11/2014 TDLC, de 20 de marzo de 2014, dictado en autos rol NC N° 416-13, p. 26. 42 Informe N° 14/2019 TDLC, de 13 de febrero de 2019, dictado en autos rol NC N° 440-17, p. 43-44; Informe N° 11/2014 TDLC, de 20 de marzo de 2014, dictado en autos rol NC N° 416-13, p. 26-28.
23
parte del mercado relevante, siguiendo además lo señalado en los Informes
N° 11/2014 y N° 14/2019 del H. Tribunal43.
63. Con respecto a los puertos privados de Tocopilla, Andino e Interacid, ninguno
tiene intenciones de convertirse en un puerto de uso público en el corto,
mediano o largo plazo, por lo que, que no se espera que en un futuro cercano
generen una presión competitiva44. Asimismo, es del caso señalar que el H.
Tribunal en el Informe N° 14/2019 no consideró a Puerto Tocopilla ni a Interacid
como parte del mercado relevante, evaluación que esta Fiscalía comparte45-46.
64. Por otra parte, en el caso de Puerto Andino, solo realiza operaciones con sus
empresas relacionadas, por lo que no ejercería una presión competitiva al
Frente N° 1 que EPAN proyecta concesionar, ni en el mercado relevante en
cuestión47.
65. Por ende, los participantes en el mercado relevante, tal como se muestra en
la Tabla N° 3 supra, son: (i) Frente N° 1 del puerto de Antofagasta, operado
por EPAN; (ii) Frente N° 2 del puerto de Antofagasta, concesionado a ATI; (iii)
Puerto Mejillones, relacionado al grupo Ultramar; (iv) Terminal Graneles del
Norte, relacionado al grupo Ultramar; y (v) Puerto Angamos, relacionado al
grupo Ultramar.
66. Para obtener las participaciones de mercado y los niveles de concentración
para cada uno de los tipos de cargas, se va a considerar a Puerto Angamos,
43 Informe N° 14/2019 TDLC, de 13 de febrero de 2019, dictado en autos rol NC N° 440-17, p. 48; Informe N° 11/2014 TDLC, de 20 de marzo de 2014, dictado en autos rol NC N° 416-13, p. 29. 44 Según información aportada por Engie e Interacid, en sus respuestas al Oficio Circ. Ord. N° 84, de 26 de noviembre de 2020, en la Investigación Rol FNE N° 2641-20. 45 Informe N° 14/2019 TDLC, de 13 de febrero de 2019, dictado en autos rol NC N° 440-17, p. 46-47. 46 Por lo menos desde el año [9] que el Puerto Tocopilla ha prestado sus servicios a empresas relacionadas y a [10]. Hasta el año [11] hubo un movimiento de carga con [12], mientras que hasta el año [13] hubo movimientos de carga de [14], estas dos cargas siendo granel líquido. Por ende, este puerto no se considera parte del mercado relevante. Información aportada por Engie, en su respuesta al Oficio Circ. Ord. N° 84, de 26 de noviembre de 2020, en la Investigación Rol FNE N° 2641-20. En el caso de Interacid, solamente ofrecen el servicio de transferencia de carga a granel líquido. Información aportada por Interacid, en su respuesta al Oficio Circ. Ord. N° 84, de 26 de noviembre de 2020, en la Investigación Rol FNE N° 2641-20. 47 Según información aportada por Engie, en su respuesta al Oficio Circ. Ord. N° 84, de 26 de noviembre de 2020, en la Investigación Rol FNE N° 2641-20.
24
Terminal Graneles del Norte y a Puerto Mejillones como un mismo agente
económico, ya que los tres son parte del mismo grupo económico (Ultramar).
67. A modo informativo, en la Tabla N° 6 se muestra la participación de cada
puerto y frente de atraque de uso público en la carga movilizada de la Región
de Antofagasta, agregando las toneladas transferidas de carga en
contenedores, carga fraccionada y carga a granel sólido.
Tabla N° 6: Participaciones relativas en transferencia de carga en
contenedores, fraccionada y granel sólido (ton) [15]
Año 2015 2016 2017 2018 2019 2020*
EPAN [0%-5%] [0%-5%] [0%-5%] [0%-5%] [0%-5%] [0%-5%]
ATI [20%-30%] [20%-30%] [20%-30%] [20%-30%] [20%-30%] [20%-30%]
Grupo Ultramar [70%-80%] [70%-80%] [70%-80%] [70%-80%] [70%-80%] [70%-80%]
Puerto Angamos (Ultramar)
[40%-50%] [30%-40%] [30%-40%] [30%-40%] [30%-40%] [40%-50%]
Terminal Graneles del Norte (Ultramar)
[10%-20%] [10%-20%] [20%-30%] [20%-30%] [20%-30%] [20%-30%]
Puerto Mejillones (Ultramar)
[20%-30%] [20%-30%] [20%-30%] [10%-20%] [5%-10%] [5%-10%]
Total (ton) 11.024.093 11.927.087 11.572.687 10.150.120 10.658.444 9.544.624
* Nota: Información del año 2020 hasta noviembre. En el caso de Puerto Angamos y Terminal Graneles del Norte, como entregan información del volumen anual hasta diciembre 2020, se estima el valor hasta noviembre suponiendo una transferencia promedio para todos los meses.
Fuente: Elaboración propia, en base a las respuestas de EPAN a Oficio Ord. N° 2084-20 FNE y de terminales portuarios a Oficio Circ. Ord. N° 84-20 FNE.
68. De acuerdo con los antecedentes recabados por esta Fiscalía, en la tabla
anterior se observa que Ultramar es el que tiene la mayor participación relativa
en la transferencia de carga, con una participación cercana al [70%-90%][16].
Luego, el segundo agente económico con la mayor participación relativa es el
Frente N° 2 del puerto de Antofagasta (ATI), con una participación cercana al
[10%-20%][17]. Finalmente, el Frente N° 1 del puerto de Antofagasta (EPAN)
tendría la participación relativa más pequeña, con una participación inferior al
[0%-5%][18] de las toneladas transferidas.
25
69. Previo al cálculo de las participaciones de mercado de los puertos y frentes de
atraque, en primer lugar se muestra la participación relativa de la transferencia
de la carga desagregada por los distintos tipos de ella, vale decir, carga en
contenedor, fraccionada y a granel sólido, como se observa en el Gráfico N°
4.
Gráfico N° 4: Importancia relativa tipos de carga en el mercado
relevante [19]
Nota: Información del año 2020 hasta noviembre. En el caso de Puerto Angamos y Terminal Graneles del Norte, como entregan información del volumen anual hasta diciembre 2020, se estima el valor hasta noviembre suponiendo una transferencia promedio para todos los meses.
Fuente: Elaboración propia, en base a las respuestas de EPAN a Oficio Ord. N° 2084-20 FNE y de terminales portuarios a Oficio Circ. Ord. N° 84-20 FNE.
70. Si se considera solamente la carga transferida en los puertos de uso público
en la Región de Antofagasta, la carga a granel sólido es la de mayor
importancia relativa, representando en torno al [50%-65%][20] del total. Luego,
le sigue la carga en contenedores, con una participación de un [25%-40%][21].
Finalmente, la carga fraccionada sería la de menor relevancia, con una
importancia relativa en torno al [5%-20%][22].
71. Cabe recordar que la carga a granel líquido no es parte de la definición del
mercado relevante, por lo que si bien tiene una relevancia importante en la
26
región, de acuerdo con el Gráfico N° 1, ésta no es considerada para el análisis
económico del presente informe.
72. Pues bien, a continuación, y en primer lugar, en la Tabla N° 7 se muestran las
participaciones de mercado y la concentración de mercado, según el índice
HHI, para la carga movilizada en contenedores.
Tabla N° 7: Participaciones de mercado y HHI carga movilizada en
contenedores (ton) [23]
* Nota: Información del año 2020 hasta noviembre. En el caso de Puerto Angamos y Terminal Graneles del Norte, como entregan información del volumen anual hasta diciembre 2020, se estima el valor hasta noviembre suponiendo una transferencia promedio para todos los meses.
Fuente: Elaboración propia, en base a las respuestas de EPAN a Oficio Ord. N° 2084-20 FNE y de terminales portuarios a Oficio Circ. Ord. N° 84-20 FNE.
73. De la información en la tabla anterior se desprende que EPAN tiene una
participación muy pequeña en la transferencia de carga en contenedores,
situación que podría ser explicada por el tamaño reducido de su nave de
diseño, como también la falta de grúas utilizadas en la transferencia de carga
de este tipo.
74. El agente económico que tiene la mayor participación es Puerto Angamos, en
torno a [60%-70%][24] de toda la cantidad transferida. Si bien en todos los
años ha sido el puerto con mayor transferencia de carga en contenedores,
desde el año 2015 hasta el año 2019 había perdido participación con respecto
a ATI, para luego el año 2020 volver a recuperarla.
75. Además, se trata de un mercado altamente concentrado, por superar el umbral
de 2500 identificado por esta FNE como relevante para el análisis de
Año 2015 2016 2017 2018 2019 2020*
EPAN [0%-5%] [0%-5%] [0%-5%] [0%-5%] [0%-5%] [0%-5%]
ATI [20%-30%]
[30%-40%]
[30%-40%]
[30%-40%]
[40%-50%]
[20%-30%]
Puerto Angamos (Ultramar)
[70%-80%]
[60%-70%]
[60%-70%]
[60%-70%]
[50%-60%]
[70%-80%]
HHI 6040 5426 5612 5341 5160 6377
27
operaciones de concentración48, lo que es consecuencia de que hay en él
solamente dos actores que son relevantes en la transferencia de carga en
contenedor.
76. En segundo lugar, en la Tabla N° 8 se muestran las participaciones de
mercado y la concentración de mercado para las transferencias en carga
fraccionada en el mercado relevante.
Tabla N° 8: Participaciones de mercado y HHI carga fraccionada
movilizada (ton) [25]
Año 2015 2016 2017 2018 2019 2020*
EPAN [0%-5%] [0%-5%] [0%-5%] [0%-5%] [5%-10%] [0%-5%]
ATI [20%-30%] [20%-30%] [20%-30%] [10%-20%] [20%-30%] [10%-20%]
Puerto Angamos (Ultramar)
[70%-80%] [70%-80%] [70%-80%] [70%-80%] [70%-80%] [70%-80%]
HHI 6124 6573 5810 6329 5772 6447
* Nota: Información del año 2020 hasta noviembre. En el caso de Puerto Angamos y Terminal
Graneles del Norte, como entregan información del volumen anual hasta diciembre 2020, se estima el valor hasta noviembre suponiendo una transferencia promedio para todos los meses.
Fuente: Elaboración propia, en base a las respuestas de EPAN a Oficio Ord. N° 2084-20 FNE y de terminales portuarios a Oficio Circ. Ord. N° 84-20 FNE.
77. Como se observa en la tabla anterior, EPAN nuevamente tiene una
participación de mercado bastante menor en comparación a los otros dos
actores. No obstante, en este caso, a partir del año 2017 supera el [0%-
5%][26] de participación, llegando incluso a cerca del [5%-10%][27] en el año
2019.
78. Al igual que en el mercado de la carga en contenedores, Puerto Angamos
vuelve a ser el puerto con mayor participación en la transferencia de carga
fraccionada. En este caso, siempre está por sobre el [60%-75%][28], llegando
el año 2020 hasta casi un [75%-80%][29].
48 Guía para el análisis de operaciones de concentración, FNE, octubre de 2012, p.13. Disponible en el sitio web de la FNE: https://bit.ly/2n6VgdQ [Fecha de consulta: 13 de enero de 2021].
28
79. Este mercado también debe ser catalogado como uno altamente concentrado,
ya que en todos los años supera el umbral de 2500 determinado por esta
Fiscalía, debido a que solamente dos actores tienen una participación
significativa en él49.
80. En tercer lugar, con respecto a las transferencias de carga a granel sólido, en
la Tabla N° 9 se muestran las participaciones de mercado y la concentración
de este tipo de carga.
Tabla N° 9: Participaciones de mercado y HHI carga movilizada de
granel sólido (ton) [30]
Año 2015 2016 2017 2018 2019 2020*
EPAN [0%-5%] [0%-5%] [0%-5%] [0%-5%] [0%-5%] [0%-5%]
ATI [10%-20%]
[10%-20%]
[10%-20%]
[20%-30%]
[20%-30%]
[20%-30%]
Grupo Ultramar [80%-90%]
[80%-90%]
[80%-90%]
[70%-80%]
[70%-80%]
[70%-80%]
Puerto Angamos (Ultramar)
[10%-20%]
[5%-10%]
[10%-20%]
[10%-20%]
[10%-20%]
[10%-20%]
Terminal Graneles del Norte (Ultramar)
[20%-30%]
[30%-40%]
[30%-40%]
[40%-50%]
[40%-50%]
[40%-50%]
Puerto Mejillones (Ultramar)
[40%-50%]
[40%-50%]
[30%-40%]
[10%-20%]
[10%-20%]
[10%-20%]
HHI 7408 7181 7198 6657 6594 6659
Nota: Información del año 2020 hasta noviembre. En el caso de Puerto Angamos y Terminal Graneles del Norte, como entregan información del volumen anual hasta diciembre 2020, se estima el valor hasta noviembre suponiendo una transferencia promedio para todos los meses.
Fuente: Elaboración propia, en base a las respuestas de EPAN a Oficio Ord. N° 2084-20 FNE y de terminales portuarios a Oficio Circ. Ord. N° 84-20 FNE.
81. En el caso de la carga a granel sólido, como se observa en la tabla anterior,
existen cinco puertos y frentes de atraque que ofrecen sus servicios a terceros.
No obstante, dado lo señalado en el párrafo 38 de este Informe, vuelve a darse
una situación análoga a la ocurrida en la transferencia de carga en
contenedores y carga fraccionada, en donde solamente existen tres
participantes del mercado que no tienen una relación de propiedad horizontal.
49 Guía para el análisis de operaciones de concentración, FNE, octubre de 2012, p.13. Disponible en el sitio web de la FNE: https://bit.ly/2n6VgdQ [Fecha de consulta: 13 de enero de 2021].
29
82. Con respecto a EPAN, es el actor en el mercado con la menor participación,
en torno a un [0%-5%][31]. De hecho, en el periodo de tiempo analizado dicha
participación no ha superado el [0%-5%][32] en ningún año, por lo que, al igual
que en la carga en contenedores, su participación en el mercado puede
considerarse muy pequeña.
83. Con relación a Ultramar, se puede observar que la participación de mercado
del Terminal Graneles del Norte ha ido en aumento a través de los años,
disminuyendo la participación de Puerto Mejillones. Sin embargo, su
participación conjunta se ha mantenido estable, en torno al [70%-85%][33] de
la transferencia de carga a granel de los puertos de uso público en la Región
de Antofagasta.
84. Debido a la elevada participación de Ultramar en la región, el índice de
concentración HHI para el año 2020 es de 6659, siendo significativamente
mayor al umbral de los 2500 establecido en la guía de operaciones de
concentración de esta Fiscalía50.
85. Pues bien, en síntesis, se puede concluir que la situación histórica y actual en
los puertos de uso público en la Región de Antofagasta es prácticamente un
duopolio, en donde el líder es Ultramar, con una participación de mercado
cerca de cuatro veces la de ATI, que es el segundo mayor actor.
86. No obstante, para una descripción sobre la presión competitiva entre los
puertos y frentes de la región, no basta con conocer las participaciones de
mercado y los índices de concentración medidos por la transferencia de carga
que efectivamente ocurrió en la zona, pues esta no refleja la capacidad
remanente de cada operador, factor esencial para identificar qué tan intensa
es la competencia por los potenciales clientes.
87. Para tener una mejor aproximación de la presión competitiva, además, es
necesario conocer las capacidades máximas de transferencia de carga de
cada puerto y respectivas tasas de ocupación, como también si existen
50 Guía para el análisis de operaciones de concentración, FNE, octubre de 2012, p.13. Disponible en el sitio web de la FNE: https://bit.ly/2n6VgdQ [Fecha de consulta: 13 de enero de 2021].
30
relaciones contractuales de largo plazo entre éstos y sus clientes. De esta
manera, se apreciaría mejor la presión efectiva que ejerce cada puerto sobre
los demás por obtener una mayor demanda.
88. Como se menciona en la solicitud de EPAN, algunas de las inversiones
obligatorias a realizar en el Frente N° 1 son el aumento del calado máximo en
al menos 30 centímetros, lo que permitiría la atención de naves de hasta 225
metros, y la provisión de una grúa móvil de muelle. Asimismo, las inversiones
opcionales permitían aumentar el calado máximo hasta los 10,4 metros y la
provisión de una segunda grúa móvil51. Todas estas inversiones aumentarían
la competitividad del próximo concesionario, incrementando así la
competencia en el mercado relevante.
III.4. Caracterización de la demanda
89. Dentro de los principales usuarios de los servicios portuarios para la atención
de carga en contenedores, fraccionada y a granel sólido se pueden identificar
a las empresas navieras, sus agentes de nave, importadores, exportadores y
transportistas. Este último segmento fue analizado en forma detallada en el
Informe Nº 14-19, por lo que a continuación, sólo se realizará una revisión
respecto de los primeros dos tipos de usuarios.
• Empresas navieras y agentes de naves
90. De acuerdo con lo señalado anteriormente por esta Fiscalía52, en el primer
grupo de usuarios se debe distinguir entre aquellas empresas navieras
especializadas en el transporte de graneles y aquellas que transportan
contenedores, entre otras. Ellas no sólo se diferencian por el tipo de nave que
es utilizada sino también porque las primeras realizan el transporte de carga
spot, mientras que las segundas están asociadas a la prestación de servicios
regulares o de línea53.
51 Consulta de EPAN, p. 2, 24 y 25. 52 Los párrafos relacionados con la descripción general de empresas navieras y agentes de naves están basados en: Informe FNE en expediente Rol NC N° 470-2020 TDLC, p. 42-45. 53 Informe FNE en expediente Rol NC N° 470-2020 TDLC, p. 42, párrafo 92. Información aportada por [34] en respuesta al Oficio Circ. Ord. FNE N° 87, de 26 de noviembre de 2020, en la Investigación Rol FNE N° 2641-20.
31
91. Tal como expuso la FNE en su aporte de antecedentes en el marco del
Expediente Rol NC N° 444-18 TDLC (que dio lugar al Informe N°18/2020
TDLC), el transporte de contenedores ha aumentado su concentración por
medio de los consorcios navieros y ha migrado progresivamente hacia un
modelo que utiliza buques de mayor dimensión, fundamentalmente por las
economías de escala asociadas a la movilización de la carga. La consolidación
de este fenómeno ha generado un uso más intensivo de las áreas de respaldo
de los respectivos frentes de atraque, como consecuencia de la llegada de
naves de mayor tamaño, que movilizan un volumen mayor de carga54.
92. Distinto es el caso de las naves multipropósito y graneleras, que realizan el
transporte de carga primordialmente de manera spot. Es relevante destacar
que los buques graneleros, a diferencia de los buques de línea, no tienen la
misma flexibilidad para cambiar el puerto de destino, ya que los puertos de
carga y descarga son determinados por los clientes55.
93. Por otra parte, con respecto a las agencias de naves, ellas prestan los servicios
relacionados a la coordinación y atención de las naves al interior del puerto o
frente de atraque en donde finalmente recalan.
94. Cabe señalar que la información aportada por los distintos operadores de
puertos y frentes de atraque en el marco de la presente investigación no
permite distinguir claramente entre las empresas navieras y las agencias de
naves, lo que deberá ser complementado mediante diligencias adicionales. No
obstante, al menos es posible señalar que las empresas Ultramar, B&M e Ian
Taylor, junto a sus relacionadas, calificarían preliminarmente como “usuarios
relevantes”, según la definición utilizada en el Informe Nº 11/2014, por superar
el 15% de la carga marítima movilizada en la región.
54 Informe FNE en expediente Rol NC N° 470-2020 TDLC, p. 42 y 43, párrafo 93. 55 Información aportada por [35] en respuesta al Oficio Circ. Ord. FNE N° 87, de 26 de noviembre de 2020, en la Investigación Rol FNE N° 2641-20.
32
• Clientes y consignatarios
95. En cuanto a los clientes y consignatarios que forman parte del mercado
relevante en estudio, en la Tabla N° 10 se muestran los más importantes para
los puertos y frentes de atraque, con sus respectivas participaciones.
Tabla N° 10: Participación clientes y consignatarios en carga transferida
en la región (ton) [36]
Año 2015 2016 2017 2018 2019 2020*
Codelco [10%-20%] [10%-20%] [10%-20%] [10%-20%] [10%-20%] [10%-20%]
Eléctrica Angamos [10%-20%] [10%-20%] [10%-20%] [10%-20%] [10%-20%] [10%-20%]
Eléctrica Cochrane [0%-5%] [5%-10%] [10%-20%] [10%-20%] [10%-20%] [10%-20%]
Sierra Gorda [0%-5%] [0%-5%] [0%-5%] [5%-10%] [0%-5%] [5%-10%]
SQM [0%-5%] [0%-5%] [0%-5%] [0%-5%] [0%-5%] [0%-5%]
San Cristóbal - NIT [0%-5%] [5%-10%] [5%-10%] [5%-10%] [5%-10%] [0%-5%]
Noracid [0%-5%] [0%-5%] [0%-5%] [0%-5%] [0%-5%] [0%-5%]
Escondida [0%-5%] [0%-5%] [0%-5%] [0%-5%] [0%-5%] [0%-5%]
Otros (>50 clientes) [50%-60%] [40%-50%] [40%-50%] [30%-40%] [30%-40%] [30%-40%]
Total (ton) 11.003.881 11.888.946 11.513.023 10.072.606 10.564.981 9.943.930
Nota: En el caso de EPAN, la información aportada sobre sus clientes no estaba completa, por lo que se decidió no utilizarla, sin que esto afecte las conclusiones pues tiene una participación menor al [0%-5%][37] del total de la carga. En el caso de ATI, el valor total del año 2020 no incluye diciembre.
Fuente: Elaboración propia, en base a las respuestas de ATI a Oficio Ord. N° 2111-20 FNE y de terminales portuarios a Oficio Circ. Ord. N° 84-20 FNE.
96. De acuerdo con la información en la tabla anterior, se observa que se trata de
un mercado bastante atomizado, dado que existen más de 50 clientes en la
zona. Los principales son mineras y empresas eléctricas, hecho esperable
dado que la Región de Antofagasta se caracteriza por su importante actividad
minera. El mayor de ellos en el mercado relevante es Codelco, con una
participación de un [15%-30%][38] para el año 2020, seguido de las empresas
eléctricas Angamos y Cochrane, con participaciones en torno a un [15%-
30%][[39] y [10%-20%][40], respectivamente.
III.5. Barreras a la entrada y condiciones de competencia
97. Como ha mencionado anteriormente este H. Tribunal, para la evaluación de
las barreras a la entrada, es relevante la existencia de bahías abrigadas en la
33
región que permitan el desarrollo óptimo de nuevas construcciones
portuarias56.
98. En el caso de la Región de Antofagasta, existen alrededor de 15 puertos en la
zona, distribuidos en 5 bahías aptas para la construcción de puertos y frentes
de atraque57. No obstante, como se expuso anteriormente, la mayoría de estos
terminales son de uso privado, por lo que los puertos y frentes de atraque de
uso público que forman parte del mercado relevante han sido prácticamente
los mismos desde, por lo menos, el año 201058.
99. Siguiendo en línea con lo mencionado por el H. Tribunal, aparte de la
existencia de bahías existen otros factores relevantes que puedan retrasar la
entrada oportuna y suficiente de un competidor potencial, tales como la
solicitud de la concesión marítima, estudios de impacto ambiental, además de
la misma construcción del puerto. Esto significa que el tiempo en que un actor
pueda entrar en el mercado varíe entre 4 a 10 años59.
100. Si bien en la solicitud de EPAN se menciona que en el caso del Terminal
Marítimo Puerto Andino pasaron solamente 3 años desde su concepción hasta
la aprobación de sus condiciones de operación definitivas60, este Servicio no
puede asegurar que dicho caso sea la regla general para los futuros puertos
entrantes y que la entrada en un plazo de tres años sea oportuna para
disciplinar los riesgos a la competencia en el mercado.
101. Debido a los antecedentes expuestos relacionados al mercado relevante, esta
Fiscalía no ha observado cambios significativos en las condiciones de
56 Informe N° 11/2014 TDLC, de 20 de marzo de 2014, dictado en autos rol NC N° 416-13, p. 34 y 35. En el mismo sentido, véase: Informe N° 18/2020 TDLC, de 22 de julio de 2020, dictado en autos rol NC N° 444-18, p. 47. 57 Butelmann Consultores, Informe Condiciones de competencia en la provisión de servicios portuarios en la Región de Antofagasta, 2020, p. 1 y 3. 58 Véase: Informe N° 14/2019 TDLC, de 13 de febrero de 2019, dictado en autos rol NC N° 440-17, Cuadro N° 10, Cuadro N° 11 y Cuadro N° 12. Cabe señalar que Electroandina sí fue considerado parte del mercado relevante en el Informe N° 11/2014 del H. Tribunal. Véase: Informe N° 11/2014 TDLC, de 20 de marzo de 2014, dictado en autos rol NC N° 416-13, Cuadro N° 2. 59 Informe N° 11/2014 TDLC, p. 34 y 35. 60 Consulta de EPAN, p. 12.
34
competencia, como tampoco cambios de largo plazo en las condiciones
estructurales del mercado analizado.
IV. ANÁLISIS DE LAS CONDICIONES DE COMPETENCIA EN LAS BASES
DE LICITACIÓN PROPUESTAS POR EPAN
102. La presentación de EPAN acompañó un borrador de Bases de Licitación para
la concesión portuaria del Frente N° 1 del puerto de Antofagasta. En términos
generales, esta Fiscalía observó que la solicitud y las Bases acompañadas no
presentan modificaciones sustanciales en relación con los resguardos para la
competencia establecidos en anteriores Informes del H. Tribunal sobre
licitaciones de frentes de atraque públicos.
103. A continuación, se describirán y analizarán algunas condiciones de las Bases
de Licitación acompañadas por EPAN, que tienen incidencia en las
condiciones de competencia para la concesión.
IV.1. Requisitos de los oferentes
104. La propuesta de EPAN condiciona la participación en la licitación a que el
oferente tenga a lo menos cinco años de experiencia como operador portuario
o empresa de muellaje de similares características, debiendo haber transferido
la cantidad total de 500.000 toneladas, en un período de tiempo
correspondiente a los últimos quince años61. Asimismo, en cuanto al requisito
de patrimonio mínimo, las Bases de Licitación estipulan que el oferente deberá
acreditar, directamente o a través de entidades matrices, un patrimonio de US$
4.500.000 como mínimo62. Por otro lado, los oferentes que participen en el
61 Bases de Licitación EPAN, sección II.2. “De la experiencia y patrimonio del oferente”. Asimismo, las Bases acompañadas en este punto estipulan que, para tales efectos, el oferente debe dejar constancia en una declaración jurada, que deberá acompañar a su propuesta, de una descripción detallada de los proyectos en que haya realizado operaciones de puertos, transferencia de carga y, en general, cualquier antecedente que demuestre su experiencia en las actividades que deberá realizar como concesionario. Asimismo, debe indicar que dispondrá al tiempo de celebrarse el contrato de concesión del personal ejecutivo y técnico idóneo y necesario para el íntegro y adecuado cumplimiento del mismo. 62 Bases de Licitación EPAN, sección II.2. “De la experiencia y patrimonio del oferente”. Asimismo, en este punto las Bases estipulan que, en caso de presentarse un consorcio de empresas en la
35
proceso licitatorio deberán entregar una boleta de garantía por seriedad de la
oferta por un monto de US$ 400.00063.
105. En relación con estas materias, informes anteriores del H. Tribunal han
señalado que, por una parte, éstas no deben ser desmedidas, pues ello podría
constituir un desincentivo a la entrada de nuevos participantes o interesados
en la concesión. Sin embargo, por otro lado, ha indicado que dichas exigencias
deben ser suficientes para evitar ofertas que puedan generar problemas con
posterioridad, durante la operación del frente de atraque respectivo64.
106. Pues bien, en cuanto a la experiencia mínima de los oferentes, esta Fiscalía
estima que se trata de una restricción razonable atendidas las características
de la licitación proyectada por EPAN y los volúmenes de carga que se han
movilizado en el Frente N° 1 del puerto de Antofagasta, ya que la experiencia
mínima exigida para participar en la licitación no es excesiva en relación con
el nivel de carga que se moviliza en él65.
107. Respecto al patrimonio mínimo exigido, esta Fiscalía observó que el monto es
menor a las exigencias revisadas a propósito de los Informes N° 9, N° 10 y N°
11 del H. Tribunal, correspondientes a US$ 18 millones, US$ 60 millones y
US$ 30 millones, respectivamente. Por ello, esta Fiscalía no advierte
potenciales problemas de competencia asociados a la exigencia de patrimonio
mínimo ya referida.
108. Por último, en cuanto a la determinación de la garantía de seriedad de la oferta,
esta Fiscalía considera que, en este caso, su monto no es excesivo y, por lo
licitación, cada miembro de éste debe acreditar que, a la fecha del último estado financiero auditado, posee un patrimonio contable mínimo equivalente al producto resultante de la multiplicación entre su porcentaje de participación en el consorcio y el patrimonio contable mínimo exigido. 63 Bases de Licitación EPAN, sección II.7.1. “Oferta Antecedentes Generales”, letra c) “Garantía de Seriedad de la Oferta”. 64 Véanse, por ejemplo, los Informes N°10/2014, N°11/2014, y más recientemente, el Informe N°18/2020, todos de este H. Tribunal. 65 De acuerdo con la exigencia de las 500.000 toneladas en 15 años, en promedio corresponde a un requisito de 33.333 toneladas por año. Con respecto a la cantidad de toneladas transferidas en el Frente N° 1, el promedio anual entre los años 2015 y 2020 es de [50.000-80.000][41]. Por ende, de acuerdo con el promedio anual de carga, el requisito es menor a la cantidad de carga transferida en este frente.
36
tanto, su determinación sigue los lineamientos indicados por el H. Tribunal en
el Informe N° 18/202066, esto es, que “(…) desde el punto de vista de la libre
competencia, es deseable que las garantías no sean excesivas, esto es, que
no disuadan innecesariamente la participación de los interesados, para lo cual
su monto no deberá superar lo necesario para cubrir los daños que irrogaría
el riesgo que cubre cada una”.
IV.2. Mecanismo de adjudicación de la concesión
109. En el borrador de Bases de Licitación presentado por EPAN, se utiliza como
criterio económico de adjudicación el menor índice ofertado (“Índice Ofertado”)
de las tarifas señaladas en la oferta económica67.
110. No obstante, existe una limitación a las ofertas económicas dada por el Índice
Ofertado máximo (Imax), consistente en un valor expresado en US$/ton que
no podrá ser superado por el adjudicatario de la licitación68-69.
111. A mayor abundamiento, la construcción del Índice Ofertado se obtiene de una
suma ponderada de algunas tarifas de los servicios que EPAN califica como
básicos, de acuerdo con la siguiente fórmula70:
Donde:
I Índice de Tarifas por los Servicios Básicos, expresada en US$/Tonelada.
TTF Tarifa de Transferencia de Carga Fraccionada ofertada por el Concesionario, expresada en US$/Tonelada.
TTGm Tarifa de Transferencia de Carga Graneles Metálicos ofertada por el Concesionario, expresada en US$/Tonelada.
66 Informe N°18/2020 TDLC, p. 65. 67 Bases de Licitación EPAN, p. 10, 27 y 28. 68 Bases de Licitación EPAN, p. 10. 69 Este Imax será determinado por el directorio de EPAN en el periodo entre la recepción de las ofertas y la apertura de las ofertas económicas, y que se mantendrá en secreto hasta la apertura de las ofertas. Bases de Licitación EPAN, p. 24. 70 Bases de Licitación EPAN, p. 29 y 30.
𝐼 = 0,2 ∗ 𝑇𝑇𝐹 + 0,25 ∗ 𝑇𝑇𝐺𝑚 + 0,25 ∗ 𝑇𝑇𝐺𝑛𝑚 +0,2 ∗ 𝑇𝑇𝐺𝑜 + 0,09 ∗ 0,1 ∗ 𝑇𝑇𝐶+ 𝑇𝑀𝐶+ 𝑇𝑀𝑁 ∗ 𝛾
37
TTGnm Tarifa de Transferencia de Carga Graneles Minerales No Metálicos ofertada por el Concesionario, expresada en US$/Tonelada.
TTGo Tarifa de Transferencia de Carga Otros Graneles ofertada por el Concesionario, expresada en US$/Tonelada.
TTC Tarifa de Transferencia de Contenedores ofertada por el Concesionario, expresada en US$/TEU.
TMC Tarifa a la Carga por Uso de Muelle ofertada por el Concesionario, expresada en US$/Tonelada.
TMN Tarifa a la Nave por Uso de Muelle ofertada por el Concesionario, expresada en US$/metro-eslora-hora.
∑𝐸𝑠𝑙 𝑖 ∗ 𝑇𝑂𝑖/𝐴𝑇
𝑁
𝑖=1
i= Es la nave i-esima atendida en el Frente de Atraque en el año
Anterior. N= Número total de naves atendidas en el Frente de Atraque en el Año Anterior.
𝐸𝑠𝑙i= Eslora total de la nave i-esima, expresada en metros, atendida en el Frente de Atraque en el Año Anterior.
𝑇𝑂i = Tiempo de Ocupación en el Frente de Atraque de la nave i-esima atendida el Año Anterior. AT = Tonelaje Anual. El Tonelaje Anual, para cualquier Año Contractual, corresponde al
total de toneladas objeto de Embarque o Desembarque a través del Frente de Atraque en el año anterior, excluyendo el suministro de agua, combustibles y rancho a las naves para el consumo de las mismas.
El Tonelaje Anual se calculará considerando la expresión siguiente:
𝐴𝑇 = ∑𝑇𝑇𝑖
𝑁
𝑖=1
Donde:
𝑇𝑇i = Tonelaje objeto de embarque o desembarque por la nave i-esima del Año Anterior, incluyendo tara de contenedores y re estibas vía muelle. N = Número de naves atendidas en el Año Contractual.
112. Pues bien, para definir al ganador de la licitación, propone seguir lo indicado
en el Informe N° 11/2014 TDLC: primero se separan las ofertas económicas
en “dos universos de propuestas”, el grupo de los “titulares” y el grupo de los
38
“entrantes”71. Los titulares son los primeros en presentar su oferta económica,
y luego los entrantes entregan su oferta en una fecha posterior72.
113. En el momento de la evaluación de las ofertas económicas, si hay un empate
entre la menor oferta de los entrantes y la menor oferta de los titulares, el
entrante se adjudicaría la concesión. Además, en el caso que la menor oferta
sea de un entrante, también sería éste el ganador de la licitación.
114. Sin embargo, en el caso que la menor oferta económica sea realizada por un
titular (denominado en las Bases “mejor titular”), no obtiene inmediatamente la
concesión, sino que al entrante que haya ofertado el menor índice
(denominado en las Bases “mejor entrante”) se le da el derecho de igualar la
oferta del mejor titular. Entonces, si el mejor entrante ocupa su derecho, se
adjudica la concesión del frente de atraque, mientras que en caso contrario se
la adjudica el mejor titular73.
115. El criterio de adjudicación descrito anteriormente va en línea con lo señalado
por el H. Tribunal en el Informe N° 11/2014, en donde el factor determinante
de la adjudicación debe ser el menor índice tarifario de los servicios básicos
ofrecidos a los usuarios, además que los entrantes tienen un derecho de
igualación de la oferta74.
116. Con respecto a la comparación con el anterior índice de adjudicación
propuesto por EPAN y descrito en el Informe N° 11/2014, en el Índice Ofertado
actual se desagrega la tarifa de transferencia de graneles en tres tarifas
diferentes para cada subtipo de carga a granel, que son: graneles metálicos
71 Las definiciones que se utilizan para titular y entrante en las bases de licitación es la siguiente: “[Los Titulares son] las personas que a la fecha de la Licitación participen, directa o indirectamente, por sí o por intermedio de Personas Relacionadas en los términos del artículo 100 de la Ley de Mercado de Valores, en la sociedad concesionaria, propietaria u operadora, de otro frente de atraque de uso público en la Región de Antofagasta, sea público o privado, que provea servicios portuarios de carga general o a granel, de acuerdo a lo establecido en el Informe Nº11 del TDLC o, en su defecto, el que lo modifique o reemplace. Los demás se considerarán “Entrantes”.” Bases de Licitación EPAN, p. 14. 72 Bases de Licitación EPAN, p. 25. 73 Bases de Licitación EPAN, p. 27 y 28. 74 Informe N° 11/2014 TDLC, de 20 de marzo de 2014, dictado en autos rol NC N° 416-13, p. 43, 71, 78 y 79.
39
(TTGm), graneles no metálicos (TTGnm) y otros graneles (TTGo), cumpliendo
lo ordenado por el H. Tribunal75.
117. De acuerdo con lo señalado por el H. Tribunal, se debe establecer una fórmula
de ponderación de las tarifas de los servicios básicos, según la importancia
relativa de cada tipo de carga76. Para evaluar si se cumple dicho resguardo
para la competencia en la licitación, en la Tabla N° 11 se muestra una
comparación entre los ponderadores actuales de las Tarifas de los servicios
básicos, con respecto a la importancia relativa de los tres tipos de carga en
distintos escenarios.
Tabla N° 11: Ponderadores e importancia relativa tipos de carga (ton) [42]
Tarifa Tipo de carga
Importancia relativa tipos de carga
Base Licitació
n
Región de Antofagast
a
Mercad
o relevant
e
Puerto de Antofagasta
Frente
de Atraque
N° 1
TTGm
Graneles 70% 80% [50%-60%]
[50%-60%] [50%-60%]
TTGnm
TTGo
TTF Fraccionada 20% 20%
[10%-20%]
[10%-20%] [40%-50%]
TTC Contenedore
s 10%
[20%-30%]
[30%-40%] [0%-5%]
Nota: En el caso de Puerto Angamos y Terminal Graneles del Norte, a la fecha no se encuentra cerrado el volumen de diciembre 2020. Por lo tanto, el valor total del año 2020 está compuesto por los volúmenes reales de enero a noviembre y el volumen proyectado de diciembre. En el caso de EPAN, ATI y Puerto Mejillones, el valor total del año 2020 no incluye diciembre. Información de la importancia relativa corresponde al 2020, salvo de la Región de Antofagasta, que corresponde al año 2019. La información de la Región de Antofagasta solo considera transferencia de carga de granel sólido y carga general, no se tomó en cuenta la carga de granel líquido ni la categoría “Otros”.
Fuente: Elaboración propia, en base a las respuestas de EPAN a Oficio Ord. N° 2084-20 FNE, de terminales portuarios a Oficio Circ. Ord. N° 84-20 FNE, y a los datos del Observatorio Logístico, MTT.
75 Informe N° 11/2014 TDLC, de 20 de marzo de 2014, dictado en autos rol NC N° 416-13, p. 44, 71 y 72. 76 Informe N° 11/2014 TDLC, de 20 de marzo de 2014, dictado en autos rol NC N° 416-13, p. 71 y 72.
40
118. Como se muestra en la tabla anterior, los ponderadores de las bases de
licitación asignan una mayor relevancia a la tarifa de la carga a granel77, luego
a la tarifa de carga fraccionada y, en tercer lugar, a la tarifa de la carga en
contenedores.
119. Luego, al hacer la comparación de los ponderadores con la importancia
relativa de los tipos de carga en distintos escenarios, se observa claramente
que la carga a granel es la de mayor importancia relativa, ya sea en la región,
en el mercado relevante definido previamente, en el puerto de Antofagasta o
si se considera solamente la carga transferida en el Frente N° 1.
120. No obstante, de acuerdo con la información expuesta en la Tabla 11 anterior,
la carga en contenedor tiene una mayor importancia relativa que la carga
fraccionada en el mercado relevante y en el puerto de Antofagasta, mientras
que en el Frente N° 1 es relativamente más importante la carga fraccionada.
121. Entonces, en caso de basar los ponderadores de las tarifas en la importancia
relativa de las cargas en el mercado relevante o en el puerto de Antofagasta,
el ponderador de la tarifa de la carga en contenedor (10%) debiera ser mayor
que el ponderador de la tarifa de la carga fraccionada (20%). Mientras que, si
se utiliza la importancia relativa de los tipos de cargas en el Frente N° 1, el
ponderador de la tarifa de la carga fraccionada (20%) debiera ser
sustancialmente mayor que el ponderador de la tarifa de la carga en
contenedor (10%), y no solo valer el doble.
122. Por lo tanto, esta Fiscalía considera que sería adecuado definir los
ponderadores a utilizar en la fórmula para la construcción del Índice Ofertado
en base a la proyección estimada de la importancia relativa de los tipos de
carga en el terminal a concesionar.
77 En la Tabla N° 11 se muestra la suma de los tres ponderadores que acompañan a las tres tarifas asociadas a los distintos tipos de carga a granel. Se analiza la carga a granel de forma agregada debido a que este Servicio no posee información desagregada por tipo de carga a granel metálico, granel no metálico y otros graneles.
41
IV.3. Sanciones y multas
123. Respecto de las sanciones y multas, ellas están contenidas en la sección XVI
de las Bases de EPAN, las que describen las infracciones que ameritan la
aplicación de multas por parte de la empresa portuaria y el procedimiento para
la aplicación de éstas. Asimismo, en lo relativo al procedimiento de reclamo de
sanciones y multas impuestas por EPAN, las Bases de Licitación estipulan que
de ellas podrá reclamarse dentro del plazo de diez días hábiles, contados
desde la fecha de notificación de la resolución que aplica la sanción o multa78.
Asimismo, las Bases estipulan en la sección XXI mecanismos para resolver
conflictos entre la empresa portuaria y el concesionario (“De la resolución de
controversias entre la Empresa y el Concesionario”)79.
124. Se estima que los mecanismos establecidos respecto de esta materia son
adecuados y que cumplen con los estándares exigidos por las decisiones de
los órganos de la libre competencia sobre esta materia.
IV.4. Reglas aplicables a la provisión de servicios portuarios
125. En relación con esta materia, esta Fiscalía observó que las Bases de Licitación
acompañadas por EPAN contemplan los resguardos conductuales
establecidos por este H. Tribunal en anteriores Informes de licitaciones de
frentes de atraque públicos, en particular el Informe N° 11/2014 y el Informe
N° 18/2020.
126. En efecto, según se desprende de las Bases de Licitación, se contemplan:
(i) Las obligaciones relativas a la prestación de servicios bajo términos y
condiciones generales y no discriminatorios, que deben ser conocidas por los
interesados. En específico, se prohíbe realizar prácticas discriminatorias en la
prestación de los servicios y el cobro de las tarifas, se obliga al concesionario
78 Bases de Licitación EPAN, sección XVI.11. “Reclamo de Sanciones y Multas”. 79 Los mecanismos de resolución de controversias entre la empresa portuaria y el concesionario, contenidos en dicha sección XXI de las Bases de EPAN son la Comisión Conciliadora, el Experto Independiente y el Arbitraje.
42
a prestar sus servicios a todo aquel que lo requiera, en términos y condiciones
generales y no discriminatorias y lo someten a observar las instrucciones que
le imparta EPAN que tengan por fin evitar o poner término a actos de
discriminación80.
(ii) Las obligaciones relativas al cumplimiento de las tarifas máximas en virtud
de las cuales se adjudicó la concesión, que deben cumplir con la condición de
ser objetivas, públicas y no discriminatorias. En particular, cualquier acuerdo
particular entre el concesionario y un determinado usuario que establezca
precios o condiciones más favorables que las publicadas, debe ser
incorporado a las tarifas vigentes y públicas, a fin de que todos los que se
encuentren en la misma situación puedan acceder a ellas81.
(iii) Las obligaciones relativas al cumplimiento de estándares de calidad y
umbrales de ocupación82.
(iv) Las reglas sobre prioridad de atención de naves, así como de asignación
y reserva de capacidad, entre otras materias relevantes83.
127. En este sentido, la Fiscalía no tiene mayores reparos en relación con los
resguardos conductuales a la libre competencia establecidos para la provisión
de servicios portuarios básicos. Tampoco se advierte la necesidad de
incorporar reglas adicionales al respecto, atendidas las características ya
descritas para la concesión del Frente N° 1 objeto de esa consulta y a las
condiciones de competencia del mercado.
80 Bases de EPAN, sección VI “Calidad de los servicios”, punto VI.1. “Criterios Básicos”, letra a) “Trato igualitario y no discriminatorio”. 81 Bases de EPAN, sección VI.2. “De las Tarifas Básicas”, letra A) “Condiciones generales” y, asimismo, la sección VI “Calidad de los servicios”, punto VI.1. “Criterios Básicos”. 82 Bases de EPAN, sección VI “Calidad de los servicios”, punto VI.1. “Criterios Básicos” y, asimismo, la sección VI.5 “Niveles de Calidad de los Servicios”. 83 Bases de EPAN, sección VI.5. “Niveles de Calidad de los Servicios”, punto VI.5.1. “Condiciones generales”. Asimismo, se refieren a esta materia la sección VI.6. “Manual de los Servicios” y la sección XVIII “De las obligaciones de la empresa”.
43
128. Adicionalmente, cabe hacer presente que las Bases propuestas por EPAN
incorporan los estándares más recientes fijados por el H. Tribunal en relación
con las obligaciones de información que debe cumplir un concesionario con la
empresa portuaria84, cuyo objeto es velar por el cumplimiento efectivo de los
resguardos a la competencia que se hubieren establecido.
129. De esta manera, esta Fiscalía constató que las Bases de EPAN contemplan
las siguientes obligaciones de información por parte del concesionario:
a. La obligación de los accionistas de proporcionar a la sociedad
concesionaria información respecto de sus empresas relacionadas, en los
términos definidos por el artículo 100 de la Ley N° 18.045, sobre Mercado
de Valores85.
b. La obligación del concesionario de otorgar a cualquier interesado el acceso
libre y expedito a toda aquella información que resulte relevante para la
contratación de los servicios portuarios, con la periodicidad y por los
medios que la empresa portuaria establezca86.
c. La obligación del concesionario de entregar anualmente información
relativa a las mallas societarias de los accionistas de las concesionarias y
sus empresas relacionadas87, como asimismo las toneladas movilizadas
en los respectivos frentes de atraque y por región, en los 12 meses
anteriores a cada fiscalización, desagregada por tipos de carga y también
por modalidades o categorías de usuarios, tanto a la empresa portuaria
como a la Fiscalía Nacional Económica88.
d. La obligación del concesionario de constituir el comité de directores a que
se refiere el artículo 50 bis de la Ley N° 18.046, sobre Sociedades
Anónimas, cualquiera sea su patrimonio, pero sólo en la medida que tenga
accionistas independientes del controlador que puedan integrarlo. La
empresa portuaria puede requerir los informes que evacúe dicho comité,
84 Al respecto, las obligaciones más recientes sobre esta materia establecidas por el H. Tribunal están contenidas en el Informe N°18/2020 TDLC. 85 Bases de EPAN, sección VI.7. “Deberes de Transparencia, Información y Fiscalización”. 86 Bases de EPAN, sección XVI.13. “Otras Obligaciones del Concesionario”, letra p). 87 Bases EPAN, sección VI.7. “Deberes de Transparencia, Información y Fiscalización”. 88 Bases EPAN, sección VI.7. “Deberes de Transparencia, Información y Fiscalización”.
44
de acuerdo con lo dispuesto en el N° 3 del inciso 8º del mencionado
artículo89.
V. ANÁLISIS DE RIESGOS PARA LA COMPETENCIA RELATIVOS A LA
SOLICITUD
130. En términos generales, la estructura del mercado de servicios portuarios en la
Región no se ha modificado de manera sustancial desde la dictación del
Informe N° 11/2014. En efecto, desde el periodo analizado en dicho informe
hasta la actualidad, son parte del mercado relevante prácticamente los mismos
actores, el Frente N° 1 ha sido el terminal portuario con la menor participación
de mercado en los tres tipos de carga que se transfieren y las barreras a la
entrada siguen siendo de una magnitud considerable.
131. Si bien se está en presencia de mercados altamente concentrados, dado que
existen solamente tres actores que son parte del mercado relevante y que el
índice de concentración HHI es considerablemente superior a la cota de los
2500, sería poco probable que el Frente N° 1 -incluso con las ampliaciones
consideradas para su concesión- pasase a contar con una posición dominante
en el mercado90.
132. Por lo anterior, en caso que una empresa o grupo económico que actualmente
no sea parte del mercado relevante se adjudique la concesión del frente,
existirían bajas probabilidades que el nuevo adjudicatario gozara de un alto
grado de poder de mercado.
133. No obstante, en la medida que la solicitud presentada por EPAN considera
mantener la posibilidad de integración horizontal admitida anteriormente por el
H. Tribunal en el Informe N° 11/2014-, debe analizarse si aún se mantienen
las condiciones que justificaron esa decisión y si los riesgos para la libre
89 Bases EPAN, sección VI.7. “Deberes de Transparencia, Información y Fiscalización”. 90 Sin embargo, esta conclusión podría cambiar teniendo información de la capacidad ociosa de los distintos frentes. De hecho, si el grupo Ultramar y ATI se encontraran en situación de congestión, toda la demanda residual de la zona recaería sobre el Frente N° 1, generando que tuviese un gran poder de mercado sobre esa demanda.
45
competencia que se originarían en caso que un incumbente se adjudique esta
nueva concesión pueden ser mitigados mediante los resguardos conductuales
establecidos en dicho Informe91, conforme se expone a continuación.
V.1. Riesgos y resguardos estructurales de carácter horizontal
134. Como ya se ha señalado anteriormente en el capítulo II, respecto del puerto
de Antofagasta rige lo establecido por el Dictamen N° 1209/2002 de la CPC,
que sobre esta materia estableció una restricción a la integración horizontal
conforme con la cual las personas con más del 15% del capital de la sociedad
concesionaria, no pueden tener más del 15% del capital de otro frente de
atraque en la misma región, sea éste estatal o privado92.
135. Cabe señalar que, como ya se mencionó en el capítulo II de este aporte de
antecedentes, en el Informe N° 11/2014 TDLC esta restricción a la integración
horizontal contiene una excepción para favorecer el mayor número posible de
participantes en la licitación y asegurar así su adjudicación en el menor plazo
posible93, la que también está contenida en las Bases acompañadas por EPAN
en la presente consulta.
136. Esta regla contempla un derecho preferente para adjudicarse la concesión en
favor de nuevos entrantes, que consiste en el derecho de aquel entrante que
hubiere propuesto el menor Índice Ofertado (mejor entrante), de igualar el
menor Índice Ofertado por un titular o incumbente (mejor titular), en caso de
que el menor Índice Ofertado corresponda a un titular. En el evento que la
licitación sea finalmente adjudicada a un incumbente conforme a las reglas
precedentes, se exceptuará a dicho adjudicatario de cumplir con la restricción
91 Tal conclusión es aún más evidente, considerando que el Informe N° 11/2014 TDLC ya contenía tanto resguardos conductuales como estructurales para la licitación del Frente N° 1 y que las condiciones de competencia en el mercado relevante, como ya se ha dicho, no se han modificado mayormente desde esa época hasta la actualidad. 92 Dictamen N° 1209/2002, de la CPC, de fecha 20 de junio de 2002, “Sobre Reglas de Integración Horizontal”. 93 Informe N° 11/2014 TDLC, sección 10 “Resguardos Estructurales” y 10.3 “Integración Horizontal”, p. 60 y ss.
46
a la integración horizontal establecida en el Dictamen N° 1209/2002 de la
CPC94.
137. Sin embargo, como ha señalado este H. Tribunal, el mecanismo de
adjudicación a un incumbente basado en la regla de los dos grupos de
oferente, “no se plantea como alternativa a la de un nuevo entrante, sino como
subsidiaria y para efectos de asegurar el éxito de la licitación”95
138. Considerando lo señalado, en un mercado altamente concentrado como este,
el levantamiento de la restricción a la integración horizontal es una excepción
que debe estar debidamente fundada para justificar que, ante un escenario de
no adjudicación (en que el Terminal Nº 1 continuará siendo administrado por
EPAN), las condiciones de competencia serían peores que si fuese adjudicada
a un incumbente.
139. Sobre este punto, cabe señalar que las justificaciones expuestas por el H.
Tribunal en el Informe N° 11/2014 para utilizar un mecanismo de dos universos
de ofertas con un derecho de igualación en favor del mejor entrante, aluden a
los beneficios de la mayor competencia “por la cancha”, en la licitación, la tasa
de crecimiento proyectada de la demanda y, fundamentalmente, a los niveles
de congestión del frente de atraque N° 2 (ATI), que requerían la habilitación
de nueva infraestructura portuaria en el corto plazo. Por ende, se estableció
dicha regla especial relativa a la integración horizontal para asegurar el éxito
de la licitación96, incluso en el caso de no lograr la participación de terceros
operadores.
140. No obstante la urgencia planteada por EPAN en su solicitud del año 2013 y
recogida por los votos de mayoría del informe Nº 11/2014, finalmente la
licitación no fue realizada y, por el contrario, la empresa portuaria realizó por
sí misma las obras de mejora, como describe en la solicitud de estos autos,
94 Bases de EPAN, sección I.3.1. “Reglas que rigen la licitación”. 95 Informe Nº 8/2013, p 73.
47
sin que por ello se aprecie un deterioro significativo de las condiciones de
competencia.
141. En cambio, en el presente caso, no se han presentado antecedentes que
indiquen que exista una necesidad urgente de adjudicar la concesión a un
operador privado para mejorar la capacidad del Terminal Nº 1, o que -en caso
de retrasarse por fracasar la licitación- las condiciones de competencia
empeorarán respecto de la situación actual.
142. Al respecto, en este caso los riesgos que generaría la posibilidad de
integración horizontal son superiores a los observados por este H. Tribunal en
otras zonas, como el mercado portuario de la Región de Valparaíso, que
presentaban menores indicadores de concentración tanto en general como por
tipo de carga, y aun así ha establecido restricciones absolutas a la
participación de incumbentes en nuevas concesiones97.
143. En efecto, el Informe Nº 8/2013 de este H. Tribunal identifica los tipos de
riesgos a la competencia que podría generar la posibilidad que los
incumbentes participen en la licitación, los que se analizan a continuación
respecto del Terminal Nº 1
144. En primer lugar, se indica la posibilidad de inhibir la participación de nuevos
entrantes en la licitación, por la evidente mayor disposición de los incumbentes
a ofrecer tarifas menores para evitar la competencia ex post en la oferta de
servicios portuarios. En el caso del Terminal Nº 1, ello es aún más plausible,
considerando que será el menor de los terminales del mercado relevante y,
por tanto, el sacrificio económico por ofertar menores tarifas será también
reducido (sólo respecto del volumen de carga que pueda movilizar ese
Terminal, en comparación a lo que el concesionario puede recuperar en el otro
terminal que administre).
145. Entonces, el aparente beneficio a los usuarios por las menores tarifas que
resultarían de la licitación estaría limitado sólo a un volumen reducido de la
97 Informe Nº 18/2019, sobre licitación del Puerto a Gran Escala de San Antonio.
48
carga, mientras que los restantes usuarios deberán enfrentar tarifas más altas
en los otros terminales, que no enfrentarán a un competidor independiente.
146. El segundo riesgo analizado por el H. Tribunal en el Informe N°8, fue el de una
menor intensidad competitiva en el mercado ex post, siendo un elemento clave
en su razonamiento el lograr que existan al menos dos operadores con
capacidad excedentaria para lograr un comportamiento de mercado más
competitivo98, incluso sacrificando el número de competidores independientes.
147. En este caso, a diferencia de lo señalado respecto del mercado portuario de
la región de Valparaíso, no se ha podido verificar que efectivamente los
terminales del mercado relevante estén enfrentando restricciones de
capacidad o que se proyecte un incremento significativo de la demanda al nivel
de generar congestión. Por el contrario, la información proporcionada por
EPAN y ATI indica que están aún dentro del rango óptimo de uso de su
infraestructura. En particular, el Cuadro Nº 7 de la solicitud99 indica que, desde
el año 2016 al 2019, se han reducido las horas de cierre del puerto, las horas
de espera y la tasa de ocupación promedio, a pesar de un aumento marginal
en el número de naves atendidas. Esto es lo opuesto a lo que se observaría
en un escenario de congestión.
148. El tercer riesgo identificado por este H. Tribunal, tanto en el Informe Nº 8/2013
como en el Nº 11/2014, y directamente relacionado con los anteriores,
corresponde al potencial retraso en las inversiones obligatorias y aquellas
voluntarias que un actor independiente tendría incentivos para realizar. Ambos
informes consideraron medidas de resguardo respecto de este riesgo, pues es
evidente el beneficio que podría obtener un incumbente en periodos de
congestión, en cuanto tiene la habilidad y los incentivos para no incrementar
la capacidad de transferencia de carga en caso de operar conjuntamente el
Terminal Nº 1.
98 Informe Nº 8/2013, p 73. 99 Solicitud de EPAN, p. 23.
49
149. La solicitante ha considerado que la ampliación obligatoria de capacidad que
deberá realizar el futuro concesionario se relaciona principalmente con el
dragado del fondo marino, para ampliar el calado máximo, y la instalación de
al menos una grúa móvil y una correa transportadora, inversiones que deberán
realizarse durante el primer año de la concesión. En cuanto a las inversiones
opcionales, corresponden a un aumento adicional del calado, a un mínimo de
10,4 metros NRS, cuyo valor residual podrá ser restituido por EPAN al término
de la concesión, y la provisión de una segunda grúa móvil.
150. El único resguardo considerado por EPAN para el cumplimiento de estas
ampliaciones obligatorias es la notificación que la misma empresa portuaria
deberá realizar a la FNE, cada dos años, “respecto del cumplimiento del
cronograma de inversiones comprometido por el adjudicatario, para efectos
que la misma [FNE] pueda ejercer las acciones por infracción a las normas de
defensa de la libre competencia que estime pertinente. Lo anterior, sin perjuic io
de la acción infraccional de quienes tengan interés legítimo” 100101.
151. Adicionalmente a la escasa consistencia entre el plazo comprometido para
ejecutar las inversiones obligatorias (un año) y el de reporte propuesto por
EPAN (dos años), el incumplimiento de estas no está asociado a sanciones en
el mismo contrato de concesión, como sí se estableció en el Informe Nº 8,
calificándolo como causal de término del contrato).
152. Pero incluso si se incorporaran correcciones en esas dos materias, persisten
los riesgos de que (i) el incumbente integrado no efectúe inversiones optativas
adicionales que, para un competidor independiente, habría sido rentable y
eficiente hacer; y (ii) no haga un uso efectivo -y con el debido mantenimiento-
de esas inversiones, si los ingresos que dejaría de percibir en la explotación
eficiente del Terminal Nº 1 son menores a las rentas por congestión que puede
obtener en el otro terminal que administra.
101 Solicitud de EPAN, p. 28
50
153. Es por dicho motivo que el resguardo establecido en las Bases acompañadas
por EPAN no se estima suficiente, ya que, independientemente de las
acciones que este Servicio pueda interponer para reprimir eventuales
infracciones a la libre competencia, los eventuales efectos anticompetitivos de
una inversión menor a la óptima ya se habrán producido en el mercado.
154. El cuarto riesgo descrito por este H. Tribunal en el Informe Nº 8 corresponde
en la reducción de las alternativas de los usuarios de servicios portuarios para
cambiar de terminal ante eventuales conductas de discriminación, sabotaje u
otras degradaciones de la calidad del servicio. En esa oportunidad ponderó
que pasar de cuatro a tres operadores independientes era, comparativamente,
un mejor escenario que una menor capacidad disponible en escenarios
inminentes de congestión102.
155. Por el contrario, en este caso se pasaría de tres a sólo dos operadores
independientes y, como se señaló, no se cuenta con antecedentes respecto
de escenarios de congestión en el corto o mediano plazo en la transferencia
de carga de la región.
156. A estos riesgos deben sumarse los usuales riesgos de conductas explotativas
y exclusorias103 de un mercado altamente concentrado y con barreras a la
entrada oportuna, así como los riesgos de arbitraje regulatorio y subsidios
cruzados, dado que se tratará de la administración de terminales portuarios
con regulaciones asimétricas104.
157. En opinión de esta Fiscalía, y en atención a los riesgos descritos, sólo en caso
de contar con antecedentes verificados respecto de un posible detrimento en
las condiciones de competencia por no lograr la adjudicación oportuna a un
entrante sería justificable que alguno de los incumbentes en el mercado
obtenga la concesión105.
102 Informe Nº 8/2012, pp. 76 y siguientes. 103 Informe Nº 8/2012, pp. 77. 104 Informe Nº 8/2012, pp. 79. 105 Véase aporte de antecedentes de la FNE en causa NC 470-20, folio respecto de la solicitud de la Empresa Portuaria de Valparaíso para la licitación del Terminal Espigón de dicho puerto
51
158. Sobre este punto, debe considerarse lo señalado en el voto de minoría del
Informe N° 8/2012 TDLC (p. 87), en cuanto a que es necesario realizar todos
los esfuerzos para que exista competencia intra e interportuaria en la Región
de Antofagasta.
159. En ese sentido, el riesgo que se realice la licitación y se declare desierta
pareciese ser menor al riesgo que un incumbente se adjudique la concesión y
se establezca un duopolio no desafiable en la zona, por lo que en términos de
protección de la libre competencia sería preferible el primer escenario en
comparación al segundo.
160. Adicionalmente, bajo estas condiciones de mercado, una medida estructural
sería más eficiente para disminuir el riesgo de abusos de posición dominante,
con respecto a cualquier medida conductual impuesta al incumbente
adjudicatario.
161. Por lo tanto, este Servicio considera que si se invocara alguna otra justificación
para levantar total o parcialmente las restricciones a la integración horizontal ,
ella debiera estar debidamente fundamentada. En este sentido, de la
información disponible no se observa la existencia de una justificación
suficiente como para flexibilizar la regla de restricción a la integración
horizontal, como sí podría haber existido en el caso del Informe N° 11/2014
TDLC.
162. Respecto de las potenciales eficiencias que podría generar una integración
horizontal, esta Fiscalía estima que sólo sería posible obtener ciertos efectos
positivos respecto de la integración intraportuaria, entre frentes de atraque
contiguos o aledaños, en particular, economías de escala y menores costos
de coordinar el uso óptimo de la infraestructura, el equipamiento, las áreas de
respaldo, el acceso terrestre al puerto, recursos humanos y modelo de gestión
logística106.
106 Eficiencias aducidas en el procedimiento que dio lugar al Informe N° 8/2012 TDLC, p. 80.; y en el aporte de antecedentes de esta Fiscalía en el procedimiento caratulado “Solicitud de la Empresa Portuaria de Valparaíso sobre Modificación de Informes N° 5/2009 y 8/2012 del TDLC”, Rol NC N° 470-2020 TDLC.
52
163. No obstante, ninguna de estas posibles eficiencias ha sido acreditada ni
cuantificada por la solicitante, por este Servicio ni por los terminales portuarios.
Además, este análisis corresponde a una evaluación de equilibrio parcial, en
donde se está asumiendo que un incumbente se adjudicaría la licitación.
Entonces, se necesita sopesar los riesgos de permitir que un incumbente se
adjudique la licitación, con respecto a cualquier eficiencia que se pudiera
generar.
164. Según lo mencionado en los párrafos anteriores, dichas eficiencias teóricas
difícilmente tendrían la magnitud para compensar el mayor poder de mercado
obtenido por el incumbente, ya que se eliminaría completamente la
competencia intraportuaria en el puerto de Antofagasta, como también se
elimina la posibilidad de un aumento en la competencia interportuaria, al evitar
que un nuevo actor participe en el mercado relevante, sin un incremento
significativo de la capacidad de transferencia de carga. Adicionalmente, en
este escenario duopólico es poco probable que, de existir tales eficiencias,
estas sean traspasadas efectivamente a los usuarios, sea mediante menores
tarifas o incrementos en la calidad y velocidad del servicio.
165. Otro aspecto que se estima relevante hacer presente en este punto, respecto
de la integración horizontal, es acerca del plazo de la concesión del Frente N°
1. En efecto, las Bases acompañadas por EPAN señalan que el plazo de ella
correrá desde la fecha de la entrega del frente de atraque al concesionario
hasta el 28 de febrero de 2033, sin posibilidad de renovación107. Al respecto,
cabe señalar que el plazo de concesión del Frente N° 2 (ATI) se extiende hasta
exactamente esa misma fecha108.
166. Sobre este punto, cabe hacer presente que, en la medida que el proceso de
licitación busca concesionar un frente de atraque en el cual se deben realizar
inversiones, el hecho de establecer un período de tiempo relativamente corto
para la duración de ella -en comparación a la duración usual de las
107 Bases de EPAN, sección IV.2. “Plazo del contrato de concesión”. 108 Según consta en certificado emitido por EPAN, de fecha 18 de noviembre de 2014, acompañado a la investigación Rol N° 2315-14 FNE.
53
concesiones portuarias- puede desincentivar la participación de nuevos
entrantes a la concesión.
167. Finalmente, cabe agregar que las Bases presentadas por EPAN contienen
también otros resguardos relacionados a la restricción horizontal, contenidas
originalmente en el Informe N° 11/2014. En efecto, estipulan que los demás
incumbentes (titulares) no podrán acceder a la propiedad o control de la
concesión del Frente N° 1 del puerto de Antofagasta por vía distinta de la
licitación y, además, que el adjudicatario titular no podrá transferir todo o parte
de la concesión o integrarse, directa o indirectamente con alguno de los otros
titulares sin autorización previa del TDLC y aprobación de la Fiscalía Nacional
Económica, si corresponde109.
168. Asimismo, las Bases estipulan que no podrán participar en la licitación
consorcios integrados por miembros que, a la fecha de ella, sean titulares o
estuvieren relacionados con los propietarios u operadores de un titular, y por
personas que sean titulares o estuvieren relacionadas con los propietarios u
operadores de otro titular previamente independiente110.
169. Respecto de los referidos resguardos, esta Fiscalía estima que ellos son
consistentes con aquellos exigidos por el Informe N° 11/2014 del H. Tribunal,
y sin perjuicio de todo lo ya señalado respecto de la eventual adjudicación de
la concesión a un incumbente, buscan evitar un escenario de aún mayor
concentración, en que todos los terminales de uso público de la región podrían
estar relacionados entre sí.
170. En síntesis, conforme con lo señalado precedentemente, esta Fiscalía estima
que las condiciones de competencia en el mercado relevante y conexos en la
Región de Antofagasta, como asimismo las condiciones en que actualmente
109 Bases de EPAN, sección I.3.1. “Reglas que rigen la licitación”. 110 Bases de EPAN, sección II.1. “De los Interesados, Oferentes y domicilio especial”. Lo señalado se incorpora en las Bases de EPAN en cumplimiento de lo establecido por la sección 23 “Integración Horizontal”, Condición 6, del Informe N° 11/2014 TDLC, que señala: “Las sociedades concesionarias u operadoras de frentes de atraque de uso público en la Región de Antofagasta, sus controladores y accionistas que tengan el derecho a nombrar en ellas al menos a un director, no podrán participar conjuntamente, bajo ningún mecanismo, en la sociedad que se adjudique la licitación”.
54
se encuentra el Frente N° 1, ameritan que, a lo menos, se requiera una
justificación fundada para mantener el alzamiento parcial de la restricción a la
integración horizontal establecida en el Informe Nº 11111, por su carácter
excepcional y por las condiciones del mercado ya descritas.
V.2. Riesgos y resguardos estructurales de carácter vertical
171. Respecto del Frente N° 1, cabe señalar que -tal como ya se señaló
anteriormente en el capítulo II- en el Informe N° 11/2014 TDLC, el H. Tribunal
resolvió establecer un umbral de restricción a la integración vertical por el cual
el conjunto de usuarios relevantes no puede poseer más del 60% de
participación en el capital o utilidades de la sociedad concesionaria112. No
obstante, como ya se señaló anteriormente en el presente Informe, tal licitación
no se efectuó en definitiva.
172. Por otra parte, cabe hacer presente que, respecto del Frente N° 2
concesionado a ATI, el Dictamen N° 1209/2002 de la CPC, sobre esta materia,
estableció una restricción a la integración vertical conforme con la cual el
conjunto de usuarios relevantes no puede poseer más del 40% de
participación en el capital o utilidades de la sociedad concesionaria113. No
obstante, con posterioridad, el H. Tribunal aumentó el umbral de restricción a
la integración vertical del frente concesionado a ATI hasta un 65%, en el
Informe N° 14/2019 TDLC114.
173. Pues bien, en relación con la restricción a la integración vertical, en el presente
procedimiento EPAN propone que no se establezca ninguna restricción o bien,
que se establezca una con un umbral de un 65%, vale decir, el mismo umbral
que actualmente se aplica a ATI. EPAN fundamenta su solicitud en que las
condiciones de competencia que enfrentan los concesionarios de frentes de
atraque estatales en la Región de Antofagasta hacen innecesario establecer
111 Informe N° 11/2014 TDLC, sección 10.3. “Integración Horizontal”, p. 65 y ss. 112 Informe N° 11/2014 TDLC, sección III. “Resguardos estructurales”, numeral 22 “Integración Vertical”, numeral 22.1. 113 Dictamen N° 1209/2002 CPC, “Sobre integración Vertical”. 114 Informe N° 14/2019 TDLC, parte resolutiva.
55
restricciones a la integración vertical, como ya sostuvo también en la solicitud
que dio origen al Informe N° 14/2019 TDLC115.
174. Sobre esta materia, esta Fiscalía estima que necesariamente debe
mantenerse una restricción a la integración vertical y que, por lo tanto, la
misma no puede ser eliminada completamente. El Informe N° 11/2014 TDLC
ya contenía resguardos estructurales de esa naturaleza para la licitación del
Frente N° 1 y, en este aspecto, las condiciones de competencia en el mercado
relevante, analizadas en dicho Informe, no se han modificado de manera
sustantiva.
175. En efecto, los principales terminales de uso público de la región ya mantienen
un algo grado de integración vertical (65% en el caso de ATI, y 50% respecto
de los puertos relacionados al grupo Ultramar). A la vez, las entidades
relacionadas a dichos puertos ya calificarían, con las limitaciones a la
información ya reseñada, en la definición de “usuarios relevantes” del Terminal
Nº 1, como se señaló en la sección III.4.
176. Asimismo, se estima que un aumento del umbral de restricción vertical hasta
un 65% puede restringir la competencia, en el caso que la concesión sea
adjudicada a una empresa que a su vez mantenga participación en la
propiedad o utilidades de alguno de los incumbentes del mercado. En efecto,
se ha de considerar que, por una parte, el grupo Ultramar participa en los
segmentos de navieras y agencias de naves y, a su vez, ATI está relacionada
con el transporte ferroviario en el puerto de Antofagasta, por lo que ambos
presentan riesgos incluso en el caso de participaciones minoritarias o incluso
115 En efecto, básicamente EPAN sostiene en estos autos que en la región, el puerto de Antofagasta y sus concesionarios no son dominantes; que se espera que el futuro concesionario se aboque principalmente a la transferencia de carga a granel, mercado en el que son los clientes -principalmente empresas mineras- quienes escogen el puerto por el que embarcan sus cargas (y no las navieras), y; porque las barreras de entrada a este mercado son relativamente bajas, ya que la Bahía de Mejillones podría albergar más operadores, la transferencia de carga a granel no se requiere necesariamente de sitios de gran profundidad, por lo que las naves pueden ser atendidas amarradas a boyas y porque la construcción de un terminal granelero demora menos y es menos costosa que la de un terminal apto para naves portacontenedores. Consulta de EPAN, p. 37.
56
de control, si se les permite participar de la presente licitación con una regla
de restricción a la integración vertical que sea menos restrictiva.
177. Ahora bien, cabe señalar, por otra parte, que -también en lo referido al límite a
la integración vertical- la presentación de EPAN solicita además modificar la
definición de usuario relevante establecida en el Informe N° 11/2014 TDLC. En
efecto, al observar dicho Informe, se puede apreciar que se estableció la
siguiente definición de “usuario relevante”116: “Serán considerados como
usuarios relevantes las personas que por sí o en conjunto con sus personas
relacionadas, efectúen, contraten o intervengan bajo cualquier modalidad en
el transporte de carga general por vía marítima en puertos de uso público, sea
como: (a) empresas navieras, (a.i) con más de un 10% del tonelaje de carga
marítima movilizada a nivel nacional; (a.ii) con más de un 15% de tonelaje de
carga marítima movilizada en la región respectiva; o (a.iii) con más de un 25%
del tonelaje de carga marítima movilizada en el frente de atraque objeto de la
respectiva concesión; o bien, (b) como exportadores, importadores,
consignatarios, fletadores, porteadores, operadores de transporte multimodal,
agentes, corredores, forwarders, o a cualquier otro título o modalidad, con
exclusión de los agentes de muellaje, (b.i) con más de un 15% de tonelaje de
carga marítima movilizada en la región respectiva; o (b.ii) con más de un 25%
del tonelaje de carga marítima movilizada en el frente de atraque objeto de la
respectiva concesión. Si un usuario (por sí o en conjunto con sus relacionadas)
participare a varios títulos o en distintos eslabones de la cadena de transporte
marítimo, será considerado usuario relevante si supera los porcentajes
referidos en razón de su participación en un mismo eslabón o a un mismo
título”.
178. Al respecto, EPAN solicita no aplicar para la solicitud analizada en estos autos
la definición de usuario relevante establecida en el Informe N° 11/2014 TDLC,
ya que sostiene que ella se aparta de la definición que normalmente se ha
utilizado en otros informes que establecieron las condiciones para la licitación
116 Informe N° 11/2014 TDLC, sección III. “Resguardos estructurales”, numeral 22 “Integración Vertical”, numeral 22.2.
57
de frentes de atraque estatales. Por lo anterior, solicita que se establezca una
definición de usuario relevante análoga a la establecida por el H. Tribunal en
informes anteriores117.
179. Sobre este punto, esta Fiscalía hace presente que el H. Tribunal, tanto en el
Informe N° 10/2014 como en el Informe N° 11/2014, innovó en la definición de
usuario relevante en consideración a que empresas navieras que, si bien
pudieran tener una baja o nula participación en el mercado relevante definido
en una determinada región, pudieran controlar una proporción significativa de
la carga transportada a nivel nacional, podrían obtener algún beneficio por
incurrir en conductas de discriminación. En efecto, en el Informe 11/2014
TDLC118, el H. Tribunal señaló: “Asimismo y por las razones expresadas en el
Informe N° 10/2013, este Tribunal considerará dentro del concepto de usuario
relevante a las empresas navieras que, si bien pueden tener una baja o nula
participación en el mercado relevante definido en este Informe, controlan una
proporción significativa de la carga transportada a nivel nacional. Lo anterior
porque tal como se señaló en el referido Informe N° 10, resulta esencial que el
restante 40% del capital, derechos o utilidades de la sociedad concesionaria
quede en manos de empresas cuyo único interés sea rentabilizar su inversión
en el frente de atraque objeto de la Licitación, lo que podría no ocurrir en el
caso de empresas navieras como las definidas, que podrían compartir
intereses discriminatorios con los eventuales controladores del frente de
atraque concesionado”119.
117 Dicha regla, según sostiene EPAN en su solicitud, debiera ser del siguiente tenor: “Serán considerados como usuarios relevantes las personas que por sí o en conjunto con sus personas relacionadas, efectúen, contraten o intervengan bajo cualquier modalidad en el transporte de carga por vía marítima, sea como empresas navieras, exportadores, importadores, consignatarios, embarcadores, fletadores, porteadores, transportistas multimodales, agentes, corredores, forwarders, o a cualquier otro título o modalidad, con exclusión de los agentes de muellaje: (i) con más de un 15% del tonelaje de carga marítima movilizada por puertos de uso público en la región, o (ii) con más del 25% del tonelaje de carga marítima movilizado por medio del frente de atraque objeto de la concesión”. Consulta de EPAN, p. 40. 118 Informe N° 11/2014 TDLC, sección 10.2. “Integración Vertical”, p. 61. 119 En el mismo sentido, en el Informe N° 10/2014, el H. Tribunal señaló respecto de esta materia, al justificar la innovación realizada en la definición de usuario relevante: “Esta definición de usuario relevante difiere de aquella establecida por este Tribunal en anteriores informes evacuados para licitaciones portuarias, pues considera como tales a las empresas navieras que, si bien pueden tener una baja o nula participación en el mercado relevante definido en este informe, controlan una proporción significativa de la carga transportada a nivel nacional. Lo anterior, porque, a juicio de este Tribunal, resulta esencial que el restante 40% del capital, derechos o utilidades de la sociedad
58
180. No obstante, cabe señalar que si bien en el Informe N° 11/2014 se explica la
modificación de dicha definición al considerar la participación a nivel nacional
de las empresas navieras -como recién se señaló-, el mismo no expone los
fundamentos para agregar los otros conceptos que innovan en la definición de
usuario relevante, vale decir, los de “carga general” y “en puertos de uso
público”.
181. Sin perjuicio de ello, cabe señalar, asimismo, que la definición dada por el H.
Tribunal en el Informe N° 11/2014 también se aplicó en otra decisión reciente
en materias portuarias, el Informe N° 18/2020. Por ello, aunque en el Informe
N° 11/2014 no se explique la fundamentación de todas las modificaciones
realizadas a la definición de usuario relevante, es una enunciación que se ha
utilizado ya en otros informes más recientes del H. Tribunal.
182. Pues bien, conforme con lo señalado, y al no haber variado las condiciones de
competencia en relación con los riesgos por integración vertical en la Región
de Antofagasta examinados en el Informe N° 11/2014, esta Fiscalía no observa
motivos para variar la definición de “usuario relevante” establecido en dicho
Informe, conforme por los argumentos esgrimidos tanto en el Informe N°
10/2014 como en el Informe N° 11/2014 por el H. Tribunal, ya señalados.
183. Asimismo, y tal como se señaló precedentemente, en síntesis se estima que
un aumento del umbral de restricción vertical hasta un 65% no debiera
restringir la competencia, en la medida que la concesión no sea adjudicada a
alguno de los incumbentes del mercado.
V.3. Resguardos conductuales.
184. Como se expuso en el capítulo IV del presente Informe, las Bases de Licitación
propuestas por EPAN contienen también resguardos conductuales de las
actividades del concesionario que son acordes con las exigencias planteadas
concesionaria quede en manos de empresas cuyo único interés sea rentabilizar su inversión en el frente de atraque objeto de la Licitación, lo que podría no ocurrir en el caso de empresas navieras como las definidas, que podrían compartir intereses discriminatorios con los eventuales controladores del frente de atraque concesionado”.
59
por anteriores decisiones de los órganos de la libre competencia en materia
de licitaciones portuarias y, en particular, con el Informe N° 11/2014 TDLC.
185. En efecto, ya se ha mencionado que la Bases establecen obligaciones para
los proveedores de servicios portuarios en frentes estatales, proporcionando
ciertas precauciones al ejercicio de poder de mercado, en relación con
materias relevantes relacionadas con la prestación de los servicios en el frente
de atraque concesionado: (i) acceso igualitario y no discriminatorio a los
servicios portuarios; (ii) mecanismo contractual de solución de conflictos; (iii)
obligaciones en relación a las tarifas; (iv) normas de calidad; (v) reglas de
asignación de capacidad; (vi) deberes de transparencia e información, y; (vii)
comité de directores para el control de la discriminación.
VI. CONCLUSIONES
186. En virtud del análisis realizado, esta Fiscalía considera que la solicitud y el
borrador de Bases de Licitación acompañados por EPAN establecen, en
general, condiciones de competencia acordes a la necesidad de que el Frente
N° 1 sea administrado bajo un esquema monooperador. En el mismo sentido,
se justifica mantener las reglas ya establecidas por el H. Tribunal, en el marco
del Informe N°11/2014, con relación a los resguardos para la provisión de
servicios portuarios, así como a los resguardos estructurales para la
integración vertical.
187. En efecto, atendido que no se han observado cambios significativos en las
condiciones de competencia en los últimos años en el mercado relevante en
estudio, EPAN continúa siendo un actor con baja participación de mercado.
Por ende, se puede concluir que los riesgos de afectación a la libre
competencia en caso de adjudicarse la concesión a un actor que no sea
incumbente son menores en el caso bajo análisis, pues existirían al menos dos
actores capaces de ejercer presión competitiva y disciplinar la conducta del
adjudicatario del Frente N° 1.
60
188. No obstante, en caso de ser un incumbente el adjudicatario de la concesión
del Frente N° 1, la estructura de mercado quedaría consolidada en un duopolio
en la zona. Esta Fiscalía estima que sólo podría sea admitida la excepción
condicional a la regla de prohibición de la integración horizontal, tal como fue
autorizada por el H. Tribunal en su Informe N° 11/2014, si se justifica
fundadamente que, en el caso de declararse desierta la licitación o no tener
ofertas de algún nuevo entrante, se produciría un detrimento en las
condiciones de competencia que sólo podría ser subsanado mediante la
adjudicación oportuna a un incumbente, lo que no ha sido acreditado por
EPAN.
189. Por otra parte, en caso de autorizarse la posibilidad de que alguno de los
incumbentes se adjudique esta concesión, como estos ya mantienes altos
niveles de integración vertical con usuarios relevantes de la región, debiera
considerarse mantener la restricción a ese tipo de vínculo establecida en el
Dictamen N° 1209/2002 CPC o, al menos, la establecida en el Informe N°
11/2014. De lo contrario, los riesgos de ocurrencia de conductas explotativas
o exclusorias necesariamente aumentarían, en el contexto de un duopolio en
que cada uno de los actores -a su vez- es controlado por empresas que tienen
participación relevante en otros eslabones del transporte marítimo, por los
argumentos descritos en este informe.
190. Por último, en relación con la modificación de la definición de usuario relevante,
esta Fiscalía estima que, al no observarse modificaciones sustanciales en las
condiciones de competencia en el mercado, conforme fue resuelto por el H.
Tribunal en el Informe N° 11/2014 TDLC, no se observan motivos para variar
dicha definición en el presente caso.
POR TANTO, en mérito de lo expuesto y de lo dispuesto en los artículos 1°, 2°, 18
N° 2, 31 y 32 del DL N° 211,
A ESTE H. TRIBUNAL SOLICITO: Tener por evacuado el informe de la Fiscalía
Nacional Económica y, en su mérito, por aportados antecedentes a la Solicitud de
autos.
61
PRIMER OTROSÍ: De conformidad con lo dispuesto en los artículos 22 y 39 letra a)
del DL 211 y en el Auto Acordado N° 16/2017 del H. Tribunal, solicitamos a este H.
Tribunal tener por acompañados bajo confidencialidad los siguientes documentos:
1. Archivo Excel “Memoria de Cálculo FNE.xlsx”, elaborado por la Fiscalía
Nacional Económica.
2. Archivo PDF “Anexo Confidencial FNE.pdf”, elaborado por la Fiscalía
Nacional Económica.
La solicitud de confidencialidad se funda en que los documentos individualizados,
si bien son de elaboración propia de esta Fiscalía, contienen información provista
por terceros, de carácter comercial sensible y estratégica para las personas de
quienes emanan y por cuanto su conocimiento por personas ajenas a este H.
Tribunal o a funcionarios de esta Fiscalía puede perjudicar el desenvolvimiento
competitivo de sus titulares, así como perjudicar los intereses económicos y
profesionales de las personas que han aportado información a la investigación Rol
N° 2641-20 FNE.
Las siguientes tablas detallan la información que se solicita considerar como
confidencial en cada documento, su titular y la justificación fáctica y jurídica de esta
solicitud.
Archivo Excel “Memoria de Cálculo FNE.xlsx” Naturaleza de la información cuya confidencialidad se pide
Datos comercialmente sensibles y estratégicos, consistentes en información desagregada de volumen y unidades de carga transferida, por empresa portuaria.
Identificación del titular de la información
• Empresa Portuaria Antofagasta (EPAN) • Antofagasta Terminal Internacional (ATI) • Puerto Mejillones • Terminal Graneles del Norte (TGN)
• Puerto Angamos
Sección específica del documento que contiene la información
• Pestaña “Tabla N°5 grúas contenedor”, Columnas H a I, Filas
11 a 12: Rendimiento de las grúas por hora que opera ATI, año 2020.
• Pestaña “Gráfico N°3 tasa de ocupación”, Columnas C a D,
Filas 9 a 91; Columnas F, Filas 9 a 15; Columnas H a J, Filas 9 a 36; Columnas L a Q, Filas 8 a 22: Tasas de ocupación de los frentes de atraque del Puerto de Antofagasta, años 2014 a 2020.
62
• Pestaña “Tabla N°6 cant total”, Columnas C a R, Filas 12 a 17;
Columnas C a G, Filas 27 a 32; Columnas C a H, Filas 36 a 41; Columna I, Filas 39 a 40: Toneladas de carga transferida en la Región de Antofagasta, años 2015 a 2020.
• Pestaña “Tabla N°6 cant total”, Columnas C a H, Filas 46 a 51: Importancia relativa de carga transferida en la Región de Antofagasta, años 2015 a 2020.
• Pestaña “Gráfico N°4 cant relativa”, Columnas C a R, Filas 12 a 17; Columnas C a E, Filas 27 a 32; Columnas C a H, Filas 36 a 38: Toneladas de carga transferida en la Región de Antofagasta, años 2015 a 2020.
• Pestaña “Gráfico N°4 cant relativa”, Columnas C a H, Filas 43 a 45; Columnas J a O, Filas 34 a 48: Importancia relativa de carga transferida en la Región de Antofagasta, años 2015 a 2020.
• Pestaña “Tabla N°7 cant contenedor”, Columnas C a G, Filas
10 a 15; Columnas C a H, Filas 23 a 25: Toneladas de carga en contenedor transferida en la Región de Antofagasta, años 2015 a 2020.
• Pestaña “Tabla N°7 cant contenedor”, Columnas C a H, Filas 30 a 32: Participaciones de mercado en la transferencia de carga en contenedores en la Región de Antofagasta, años 2015 a 2020.
• Pestaña “Tabla N°8 cant fraccionada”, Columnas C a H, Filas 10 a 15; Columnas C a H, Filas 24 a 26: Toneladas de carga fraccionada transferida en la Región de Antofagasta, años 2015 a 2020.
• Pestaña “Tabla N°8 cant fraccionada”, Columnas C a H, Filas
31 a 33: Participaciones de mercado en la transferencia de carga fraccionada en la Región de Antofagasta, años 2015 a 2020.
• Pestaña “Tabla N°9 cant granel sólida”, Columnas C a G, Filas 12 a 17; Columnas C a H, Filas 29 a 34: Toneladas de carga a granel sólido transferida en la Región de Antofagasta, años 2015 a 2020.
• Pestaña “Tabla N°9 cant granel sólida”, Columnas C a H, Filas 39 a 44: Participaciones de mercado en la transferencia de carga a granel sólido en la Región de Antofagasta, años 2015 a 2020.
• Pestaña “Tabla N°10 clientes”, Columnas D a J, Filas 13 a
109; Columnas D a J, Filas 118 a 214; Columnas C a H, Filas 219 a 283; Columnas C a H, Filas 289 a 353: Toneladas de carga transferida por los clientes y consignatarios de los terminales portuarios TGN, Puerto Angamos, Puerto Mejillones y ATI, años 2014 a 2020.
• Pestaña “Tabla N°10 clientes”, Columnas C a H, Filas 358 a
422; Columnas C a H, Filas 427 a 435: Participaciones de mercado de los clientes y consignatarios en la Región de Antofagasta, años 2015 a 2020.
• Pestaña “Tabla N°10 clientes”, Columna C, Filas 13 a 109; Columna C, Filas 118 a 214; Columna B, Filas 219 a 283; Columna B, Filas 289 a 353; Columna B, Filas 358 a 422: Listado de los clientes y consignatarios de los terminales portuarios TGN, Puerto Angamos, Puerto Mejillones y ATI, años 2014 a 2020.
• Pestaña “Tabla N°11 ponderadores”, Columnas C a E, Filas 14 a 17: Toneladas transferidas por tipo de carga en los terminales portuarios EPAN y ATI, años 2019 a 2020.
• Pestaña “Tabla N°11 ponderadores”, Columnas N a O, Filas 14 a 16: Importancia relativa tipos de carga, años 2019 a 2020.
63
• Pestaña “Tabla N°11 ponderadores”, Columnas C a E, Filas
29 a 30: Importancia relativa tipos de carga en EPAN, años 2019 a 2020.
• Pestaña “Tabla N°11 ponderadores”, Columnas C a E, Filas
35 a 36: Importancia relativa tipos de carga en EPAN y ATI, años 2019 a 2020.
• Pestaña “Tabla N°11 ponderadores”, Columnas F a H, Filas
42 a 46: Importancia relativa tipos de carga en el mercado relevante, Puerto de Antofagasta y en el Frente N° 1, año 2020.
Argumentos legales, económicos o fácticos por los que su divulgación puede afectar el desenvolvimiento competitivo de su titular.
Información individualizada no es de conocimiento público. Corresponde a información a nivel desagregado de transferencia de toneladas y unidades, datos comercialmente sensibles y estratégicos para sus titulares, cuyo conocimiento por terceros podría afectar el desenvolvimiento competitivo de sus titulares, así como a los usuarios de los diversos puertos de la Región de Antofagasta.
Archivo PDF “Anexo Confidencial.pdf” Naturaleza de la información cuya confidencialidad se pide
Datos comercialmente sensibles y estratégicos.
Identificación del titular de la información
• Empresa Portuaria Antofagasta (EPAN)
• Antofagasta Terminal Internacional (ATI) • Puerto Mejillones • Terminal Graneles del Norte (TGN) • Puerto Angamos
• Engie Energía Chile • Pacific Basin
Sección específica del documento que contiene la información
Documento contiene la información confidencial del aporte de antecedentes de esta Fiscalía. En particular, contiene:
a) Información desagregada de capacidad portuaria, transferencia de carga por puerto y por tipos de carga, en los N°: [1], [2], [3], [4], [5], [6], [7], [8], [15], [16], [17], [18], [19], [20], [21], [22], [23], [24], [25], [26], [27], [28], [29], [30], [31], [32], [33], [36], [37], [38], [39], [40], [41], [42].
b) Extractos e información aportada en respuesta a oficio de carácter confidencial, en los N°: [9], [10], [11], [12], [13], [14], [34], [35].
Argumentos legales, económicos o fácticos por los que su divulgación puede afectar el desenvolvimiento competitivo de su titular.
Información individualizada no es de conocimiento público. Corresponde a información a nivel desagregado de transferencia de toneladas y unidades, datos comercialmente sensibles y estratégicos para sus titulares, cuyo conocimiento por terceros podría afectar el desenvolvimiento competitivo de sus titulares, así como a los usuarios de los diversos puertos de la Región de Antofagasta.
Adicionalmente, solicitamos a este H. Tribunal tener por acompañados los
siguientes documentos, y mantener la confidencialidad de los mismos, la cual fue
decretada mediante Resolución Exenta FNE N° 58 de fecha 29 de enero de 2021,
y que se acompaña en el tercer otrosí de esta presentación:
64
3. Documento en formato PDF denominado “20210104 Solicitud de
antecedentes FNE Versión Final.pdf”, enviado a esta Fiscalía por Puerto de
Mejillones S.A., en respuesta al Oficio Circ. Ord. FNE N° 0084, en la
Investigación Rol FNE N° 2641-20, recibido con fecha 4 de enero de 2021,
ingreso correlativo N° 4593-21, el cual fue declarado confidencial en el punto
i) de la Resolución Exenta N° 58 de la Fiscalía Nacional Económica.
4. Documento en formato PDF denominado “Respuesta TGN.pdf”, enviado a
esta Fiscalía por Terminal Graneles del Norte S.A. (TGN), en respuesta al
Oficio Circ. Ord. FNE N° 0084, en la Investigación Rol FNE N° 2641-20,
recibido con fecha 4 de enero de 2021, ingreso correlativo N° 4616-21, el
cual fue declarado confidencial en el punto ii) de la Resolución Exenta N° 58
de la Fiscalía Nacional Económica.
5. Documento en formato PDF denominado “Respuesta Puerto Angamos.pdf”,
enviado a esta Fiscalía por Compañía Portuaria Mejillones S.A. (Puerto
Angamos), en respuesta al Oficio Circ. Ord. FNE N° 0084, en la Investigación
Rol FNE N° 2641-20, recibido con fecha 4 de enero de 2021, ingreso
correlativo N° 4617-21, el cual fue declarado confidencial en el punto iii) de
la Resolución Exenta N° 58 de la Fiscalía Nacional Económica.
6. Documento en formato PDF denominado “Respuesta Ord. 0084 v.Final.pdf”,
enviado a esta Fiscalía por Engie Energía Chile S.A., en respuesta al Oficio
Circ. Ord. FNE N° 0084, en la Investigación Rol FNE N° 2641-20, recibido
con fecha 17 de diciembre de 2020, ingreso correlativo N° 4252-20, el cual
fue declarado confidencial en el punto iv) de la Resolución Exenta N° 58 de
la Fiscalía Nacional Económica.
7. Documento en formato PDF denominado “Punto 1.pdf”, enviado a esta
Fiscalía por Interacid Trading Chile S.A., en respuesta al Oficio Circ. Ord.
FNE N° 0084, en la Investigación Rol FNE N° 2641-20, recibido con fecha 15
de diciembre de 2020, ingreso correlativo N° 4222-20, el cual fue declarado
confidencial en el punto v) de la Resolución Exenta N° 58 de la Fiscalía
Nacional Económica.
65
8. Documento en formato PDF denominado “Respuesta Interacid - Oficio
0084.pdf”, enviado a esta Fiscalía por Interacid Trading Chile S.A., en
respuesta al Oficio Circ. Ord. FNE N° 0084, en la Investigación Rol FNE N°
2641-20, recibido con fecha 15 de diciembre de 2020, ingreso correlativo N°
4222-20, el cual fue declarado confidencial en el punto vi) de la Resolución
Exenta N° 58 de la Fiscalía Nacional Económica.
9. Documento en formato PDF denominado “Minuta 1-A.pdf”, enviado a esta
Fiscalía por Empresa Portuaria de Antofagasta (EPAN), en respuesta al
Oficio Ord. FNE N° 2084, en la Investigación Rol FNE N° 2641-20, recibido
con fecha 10 de diciembre de 2020, ingreso correlativo N° 4156-20, el cual
fue declarado confidencial en el punto vii) de la Resolución Exenta N° 58 de
la Fiscalía Nacional Económica.
10. Documento en formato Excel denominado “Gruas Contenedores 1.b.i.xlsx”,
enviado a esta Fiscalía por Empresa Portuaria de Antofagasta (EPAN), en
respuesta al Oficio Ord. FNE N° 2084, en la Investigación Rol FNE N° 2641-
20, recibido con fecha 10 de diciembre de 2020, ingreso correlativo N° 4156-
20, el cual fue declarado confidencial en el punto viii) de la Resolución Exenta
N° 58 de la Fiscalía Nacional Económica.
11. Documento en formato Excel denominado “04 Planilla Base - Respuestas a
FNE Of. Ord. 2111-2020.xlsx”, enviado a esta Fiscalía por Antofagasta
Terminal Internacional S.A. (ATI), en respuesta al Oficio Ord. FNE N° 2111,
en la Investigación Rol FNE N° 2641-20, recibido con fecha 10 de diciembre
de 2020, ingreso correlativo N° 4162-20, el cual fue declarado confidencial
en el punto ix) de la Resolución Exenta N° 58 de la Fiscalía Nacional
Económica.
12. Documento en formato Excel denominado “Información 1.c.ii.xlsx”, enviado a
esta Fiscalía por Empresa Portuaria de Antofagasta (EPAN), en respuesta al
Oficio Ord. FNE N° 2084, en la Investigación Rol FNE N° 2641-20, recibido
con fecha 10 de diciembre de 2020, ingreso correlativo N° 4156-20, el cual
66
fue declarado confidencial en el punto x) de la Resolución Exenta N° 58 de
la Fiscalía Nacional Económica.
13. Documento en formato Excel denominado “Transferencias 1.b.xi.xlsx”,
enviado a esta Fiscalía por Empresa Portuaria de Antofagasta (EPAN), en
respuesta al Oficio Ord. FNE N° 2084, en la Investigación Rol FNE N° 2641-
20, recibido con fecha 10 de diciembre de 2020, ingreso correlativo N° 4156-
20, el cual fue declarado confidencial en el punto xi) de la Resolución Exenta
N° 58 de la Fiscalía Nacional Económica.
14. Documento en formato Excel denominado “Respuesta TGN.xlsx”, enviado a
esta Fiscalía por Terminal Graneles del Norte S.A. (TGN), en respuesta al
Oficio Circ. Ord. FNE N° 0084, en la Investigación Rol FNE N° 2641-20,
recibido con fecha 4 de enero de 2021, ingreso correlativo N° 4616-21, el
cual fue declarado confidencial en el punto xii) de la Resolución Exenta N°
58 de la Fiscalía Nacional Económica.
15. Documento en formato Excel denominado “Respuesta Puerto
Angamos.xlsx”, enviado a esta Fiscalía por Compañía Portuaria Mejillones
S.A. (Puerto Angamos), en respuesta al Oficio Circ. Ord. FNE N° 0084, en la
Investigación Rol FNE N° 2641-20, recibido con fecha 4 de enero de 2021,
ingreso correlativo N° 4617-21, el cual fue declarado confidencial en el punto
xiii) de la Resolución Exenta N° 58 de la Fiscalía Nacional Económica.
16. Documento en formato Excel denominado “Respuesta TGN II.xlsx”, enviado
a esta Fiscalía por Terminal Graneles del Norte S.A. (TGN), en respuesta al
Oficio Circ. Ord. FNE N° 0084, en la Investigación Rol FNE N° 2641-20,
recibido con fecha 13 de enero de 2021, ingreso correlativo N° 4758-21, el
cual fue declarado confidencial en el punto xiv) de la Resolución Exenta N°
58 de la Fiscalía Nacional Económica.
17. Documento en formato Excel denominado “Respuesta Puerto Angamos
II.xlsx”, enviado a esta Fiscalía por Compañía Portuaria Mejillones S.A.
(Puerto Angamos), en respuesta al Oficio Circ. Ord. FNE N° 0084, en la
67
Investigación Rol FNE N° 2641-20, recibido con fecha 13 de enero de 2021,
ingreso correlativo N° 4756-21, el cual fue declarado confidencial en el punto
xv) de la Resolución Exenta N° 58 de la Fiscalía Nacional Económica.
18. Documento en formato PDF denominado “2020.12.10 - EPA - Respuestas
Preguntas FNE v3.pdf”, enviado a esta Fiscalía por Empresa Portuaria de
Antofagasta (EPAN), en respuesta al Oficio Ord. FNE N° 2084, en la
Investigación Rol FNE N° 2641-20, recibido con fecha 10 de diciembre de
2020, ingreso correlativo N° 4156-20, el cual fue declarado confidencial en el
punto xvi) de la Resolución Exenta N° 58 de la Fiscalía Nacional Económica.
19. Documento en formato Excel denominado “Resumen Puerto Tocopilla.xlsx”,
enviado a esta Fiscalía por Engie Energía Chile S.A., en respuesta al Oficio
Circ. Ord. FNE N° 0084, en la Investigación Rol FNE N° 2641-20, recibido
con fecha 17 de diciembre de 2020, ingreso correlativo N° 4252-20, el cual
fue declarado confidencial en el punto xvii) de la Resolución Exenta N° 58 de
la Fiscalía Nacional Económica.
20. Documento en formato Excel denominado “Resumen Puerto Andino.xlsx”,
enviado a esta Fiscalía por Engie Energía Chile S.A., en respuesta al Oficio
Circ. Ord. FNE N° 0084, en la Investigación Rol FNE N° 2641-20, recibido
con fecha 17 de diciembre de 2020, ingreso correlativo N° 4252-20, el cual
fue declarado confidencial en el punto xviii) de la Resolución Exenta N° 58
de la Fiscalía Nacional Económica.
21. Documento en formato PDF denominado “RESPUESTA OFICIO CIRCULAR
ORDINARIO NO. 0087 26 NOV. 2020.pdf”, enviado a esta Fiscalía por Pacific
Basin Shipping Chile Limitada, en respuesta al Oficio Circ. Ord. FNE N° 0087,
en la Investigación Rol FNE N° 2641-20, recibido con fecha 16 de diciembre
de 2020, ingreso correlativo N° 4230-20, el cual fue declarado confidencial
en el punto xix) de la Resolución Exenta N° 58 de la Fiscalía Nacional
Económica.
68
POR TANTO, solicito al H. Tribunal tener por acompañados los documentos
indicados, declarando la confidencialidad de los singularizados en los numerales 1
y 2, y manteniendo la confidencialidad en la forma solicitada de los singularizados
en los numerales 3 a 21.
SEGUNDO OTROSÍ: A efectos de dar cumplimiento a lo dispuesto en el Auto
Acordado N° 16 del H. TDLC, solicitamos se tengan por acompañados los siguientes
documentos, con citación:
1. Versión pública del documento en formato Excel denominado “Memoria de
Cálculo FNE.xlsx”, elaborado por la Fiscalía Nacional Económica.
2. Versión pública del documento en formato PDF denominado “Anexo
Confidencial FNE.pdf”, elaborado por la Fiscalía Nacional Económica.
3. Versión pública del documento en formato PDF denominado “20210104
Solicitud de antecedentes FNE Version Final.pdf”, enviado a esta Fiscalía por
Puerto de Mejillones S.A., en respuesta al Oficio Circ. Ord. FNE N° 0084, en
la Investigación Rol FNE N° 2641-20, recibido con fecha 4 de enero de 2021,
ingreso correlativo N° 4593-21, el cual fue declarado confidencial en el punto
i) de la Resolución Exenta N° 58 de la Fiscalía Nacional Económica.
4. Versión pública del documento en formato PDF denominado “Respuesta
TGN.pdf”, enviado a esta Fiscalía por Terminal Graneles del Norte S.A.
(TGN), en respuesta al Oficio Circ. Ord. FNE N° 0084, en la Investigación Rol
FNE N° 2641-20, recibido con fecha 4 de enero de 2021, ingreso correlativo
N° 4616-21, el cual fue declarado confidencial en el punto ii) de la Resolución
Exenta N° 58 de la Fiscalía Nacional Económica.
5. Versión pública del documento en formato PDF denominado “Respuesta
Puerto Angamos.pdf”, enviado a esta Fiscalía por Compañía Portuaria
Mejillones S.A. (Puerto Angamos), en respuesta al Oficio Circ. Ord. FNE N°
0084, en la Investigación Rol FNE N° 2641-20, recibido con fecha 4 de enero
de 2021, ingreso correlativo N° 4617-21, el cual fue declarado confidencial
69
en el punto iii) de la Resolución Exenta N° 58 de la Fiscalía Nacional
Económica.
6. Versión pública del documento en formato PDF denominado “Respuesta Ord.
0084 v.Final.pdf”, enviado a esta Fiscalía por Engie Energía Chile S.A., en
respuesta al Oficio Circ. Ord. FNE N° 0084, en la Investigación Rol FNE N°
2641-20, recibido con fecha 17 de diciembre de 2020, ingreso correlativo N°
4252-20, el cual fue declarado confidencial en el punto iv) de la Resolución
Exenta N° 58 de la Fiscalía Nacional Económica.
7. Versión pública del documento en formato PDF denominado “Punto 1.pdf”,
enviado a esta Fiscalía por Interacid Trading Chile S.A., en respuesta al
Oficio Circ. Ord. FNE N° 0084, en la Investigación Rol FNE N° 2641-20,
recibido con fecha 15 de diciembre de 2020, ingreso correlativo N° 4222-20,
el cual fue declarado confidencial en el punto v) de la Resolución Exenta N°
58 de la Fiscalía Nacional Económica.
8. Versión pública del documento en formato PDF denominado “Respuesta
Interacid - Oficio 0084.pdf”, enviado a esta Fiscalía por Interacid Trading
Chile S.A., en respuesta al Oficio Circ. Ord. FNE N° 0084, en la Investigación
Rol FNE N° 2641-20, recibido con fecha 15 de diciembre de 2020, ingreso
correlativo N° 4222-20, el cual fue declarado confidencial en el punto vi) de
la Resolución Exenta N° 58 de la Fiscalía Nacional Económica.
9. Versión pública del documento en formato PDF denominado “Minuta 1-
A.pdf”, enviado a esta Fiscalía por Empresa Portuaria de Antofagasta
(EPAN), en respuesta al Oficio Ord. FNE N° 2084, en la Investigación Rol
FNE N° 2641-20, recibido con fecha 10 de diciembre de 2020, ingreso
correlativo N° 4156-20, el cual fue declarado confidencial en el punto vii) de
la Resolución Exenta N° 58 de la Fiscalía Nacional Económica.
10. Versión pública del documento en formato Excel denominado “Gruas
Contenedores 1.b.i.xlsx”, enviado a esta Fiscalía por Empresa Portuaria de
Antofagasta (EPAN), en respuesta al Oficio Ord. FNE N° 2084, en la
70
Investigación Rol FNE N° 2641-20, recibido con fecha 10 de diciembre de
2020, ingreso correlativo N° 4156-20, el cual fue declarado confidencial en el
punto viii) de la Resolución Exenta N° 58 de la Fiscalía Nacional Económica.
11. Versión pública del documento en formato Excel denominado “04 Planilla
Base - Respuestas a FNE Of. Ord. 2111-2020.xlsx”, enviado a esta Fiscalía
por Antofagasta Terminal Internacional S.A. (ATI), en respuesta al Oficio Ord.
FNE N° 2111, en la Investigación Rol FNE N° 2641-20, recibido con fecha 10
de diciembre de 2020, ingreso correlativo N° 4162-20, el cual fue declarado
confidencial en el punto ix) de la Resolución Exenta N° 58 de la Fiscalía
Nacional Económica.
12. Versión pública del documento en formato Excel denominado “Información
1.c.ii.xlsx”, enviado a esta Fiscalía por Empresa Portuaria de Antofagasta
(EPAN), en respuesta al Oficio Ord. FNE N° 2084, en la Investigación Rol
FNE N° 2641-20, recibido con fecha 10 de diciembre de 2020, ingreso
correlativo N° 4156-20, el cual fue declarado confidencial en el punto x) de la
Resolución Exenta N° 58 de la Fiscalía Nacional Económica.
13. Versión pública del documento en formato Excel denominado
“Transferencias 1.b.xi.xlsx”, enviado a esta Fiscalía por Empresa Portuaria
de Antofagasta (EPAN), en respuesta al Oficio Ord. FNE N° 2084, en la
Investigación Rol FNE N° 2641-20, recibido con fecha 10 de diciembre de
2020, ingreso correlativo N° 4156-20, el cual fue declarado confidencial en el
punto xi) de la Resolución Exenta N° 58 de la Fiscalía Nacional Económica.
14. Versión pública del documento en formato Excel denominado “Respuesta
TGN.xlsx”, enviado a esta Fiscalía por Terminal Graneles del Norte S.A.
(TGN), en respuesta al Oficio Circ. Ord. FNE N° 0084, en la Investigación Rol
FNE N° 2641-20, recibido con fecha 4 de enero de 2021, ingreso correlativo
N° 4616-21, el cual fue declarado confidencial en el punto xii) de la
Resolución Exenta N° 58 de la Fiscalía Nacional Económica.
71
15. Versión pública del documento en formato Excel denominado “Respuesta
Puerto Angamos.xlsx”, enviado a esta Fiscalía por Compañía Portuaria
Mejillones S.A. (Puerto Angamos), en respuesta al Oficio Circ. Ord. FNE N°
0084, en la Investigación Rol FNE N° 2641-20, recibido con fecha 4 de enero
de 2021, ingreso correlativo N° 4617-21, el cual fue declarado confidencial
en el punto xiii) de la Resolución Exenta N° 58 de la Fiscalía Nacional
Económica.
16. Versión pública del documento en formato Excel denominado “Respuesta
TGN II.xlsx”, enviado a esta Fiscalía por Terminal Graneles del Norte S.A.
(TGN), en respuesta al Oficio Circ. Ord. FNE N° 0084, en la Investigación Rol
FNE N° 2641-20, recibido con fecha 13 de enero de 2021, ingreso correlativo
N° 4758-21, el cual fue declarado confidencial en el punto xiv) de la
Resolución Exenta N° 58 de la Fiscalía Nacional Económica.
17. Versión pública del documento en formato Excel denominado “Respuesta
Puerto Angamos II.xlsx”, enviado a esta Fiscalía por Compañía Portuaria
Mejillones S.A. (Puerto Angamos), en respuesta al Oficio Circ. Ord. FNE N°
0084, en la Investigación Rol FNE N° 2641-20, recibido con fecha 13 de
enero de 2021, ingreso correlativo N° 4756-21, el cual fue declarado
confidencial en el punto xv) de la Resolución Exenta N° 58 de la Fiscalía
Nacional Económica.
18. Versión pública del documento en formato PDF denominado “2020.12.10 -
EPA - Respuestas Preguntas FNE v3.pdf”, enviado a esta Fiscalía por
Empresa Portuaria de Antofagasta (EPAN), en respuesta al Oficio Ord. FNE
N° 2084, en la Investigación Rol FNE N° 2641-20, recibido con fecha 10 de
diciembre de 2020, ingreso correlativo N° 4156-20, el cual fue declarado
confidencial en el punto xvi) de la Resolución Exenta N° 58 de la Fiscalía
Nacional Económica.
19. Versión pública del documento en formato Excel denominado “Resumen
Puerto Tocopilla.xlsx”, enviado a esta Fiscalía por Engie Energía Chile S.A.,
en respuesta al Oficio Circ. Ord. FNE N° 0084, en la Investigación Rol FNE
72
N° 2641-20, recibido con fecha 17 de diciembre de 2020, ingreso correlativo
N° 4252-20, el cual fue declarado confidencial en el punto xvii) de la
Resolución Exenta N° 58 de la Fiscalía Nacional Económica.
20. Versión pública del documento en formato Excel denominado “Resumen
Puerto Andino.xlsx”, enviado a esta Fiscalía por Engie Energía Chile S.A., en
respuesta al Oficio Circ. Ord. FNE N° 0084, en la Investigación Rol FNE N°
2641-20, recibido con fecha 17 de diciembre de 2020, ingreso correlativo N°
4252-20, el cual fue declarado confidencial en el punto xviii) de la Resolución
Exenta N° 58 de la Fiscalía Nacional Económica.
21. Versión pública del documento en formato PDF denominado “RESPUESTA
OFICIO CIRCULAR ORDINARIO NO. 0087 26 NOV. 2020.pdf”, enviado a
esta Fiscalía por Pacific Basin Shipping Chile Limitada, en respuesta al Oficio
Circ. Ord. FNE N° 0087, en la Investigación Rol FNE N° 2641-20, recibido
con fecha 16 de diciembre de 2020, ingreso correlativo N° 4230-20, el cual
fue declarado confidencial en el punto xix) de la Resolución Exenta N° 58 de
la Fiscalía Nacional Económica.
POR TANTO, solicito a este H. Tribunal tener acompañadas las versiones públicas
de los documentos cuya confidencialidad se ha pedido mantener en el primer otrosí
de esta presentación, dando cumplimiento a lo dispuesto en el Auto Acordado N°
16 del H. TDLC.
TERCER OTROSÍ: Solicito a este H. Tribunal tener por acompañados los siguientes
documentos, con citación:
1. Resolución Exenta FNE N° 58, de fecha 29 de enero de 2021, que declara
confidenciales ciertas piezas del Expediente Rol N° 2641-20 FNE.
2. Documento en formato PDF denominado “01 Malla Societaria ATI 2020.pdf”,
enviado a esta Fiscalía por Antofagasta Terminal Internacional S.A. (ATI), en
respuesta al Oficio Ord. FNE N° 2111, en la Investigación Rol FNE N° 2641-
73
20, recibido con fecha 10 de diciembre de 2020, ingreso correlativo N° 4162-
20.
3. Documento en formato PDF denominado “02 Malla Societaria GEN
2020.pdf”, enviado a esta Fiscalía por Antofagasta Terminal Internacional
S.A. (ATI), en respuesta al Oficio Ord. FNE N° 2111, en la Investigación Rol
FNE N° 2641-20, recibido con fecha 10 de diciembre de 2020, ingreso
correlativo N° 4162-20.
4. Documento en formato PDF denominado “03 Malla Societaria SAAM
2020.pdf”, enviado a esta Fiscalía por Antofagasta Terminal Internacional
S.A. (ATI), en respuesta al Oficio Ord. FNE N° 2111, en la Investigación Rol
FNE N° 2641-20, recibido con fecha 10 de diciembre de 2020, ingreso
correlativo N° 4162-20.
5. Documento en formato Excel denominado “Malla Corporativa EECL.xlsx”,
enviado a esta Fiscalía por Engie Energía Chile S.A., en respuesta al Oficio
Circ. Ord. FNE N° 0084, en la Investigación Rol FNE N° 2641-20, recibido
con fecha 17 de diciembre de 2020, ingreso correlativo N° 4252-20.
POR TANTO, solicito a este H. Tribunal acceder a lo solicitado.
CUARTO OTROSÍ: De acuerdo con el Protocolo por Emergencia Sanitaria Covid-
19 de fecha 26 de junio de 2020, solicito al H. Tribunal habilitar un drive para
acompañar los documentos ofrecidos en el primer y segundo de esta presentación,
correspondientes a documentos confidenciales y sus versiones públicas
preliminares, y se envíe la clave temporal al correo electrónico [email protected].
QUINTO OTROSÍ: Solicito al H. Tribunal tener presente que mi personería para
representar a la Fiscalía Nacional Económica consta en la Resolución Exenta RA
137/122/2019, de fecha 23 de julio de 2019, que me nombra como titular en el cargo
de Subfiscal Nacional; la Resolución Exenta N° 636, de fecha 9 de septiembre de
2019, que establece orden de subrogancia en la Fiscalía Nacional Económica; y, la
resolución de fecha 11 de noviembre de 2020, mediante la cual el Fiscal Nacional
74
Económico señor Ricardo Riesco Eyzaguirre se abstiene de intervenir en la
investigación Rol N° 2641-20 FNE. Copia simple de estos documentos se
acompañan en este acto.