Corporación de investigación y acción social y económica

Programa de derechos económicos y políticas públicas

Proyecto: Ciudadanía, deuda pública y derechos humanos desde lo local.

Situación de la deuda pública en Colombia2002-2006

Financiado por:

SITUACIÓN DE LA DEUDA PÚBLICA EN COLOMBIA. 2002-20061

Introducción

Este documento busca contribuir a la comprensión de la dimensión y el impacto que la deuda – en particular la deuda pública (interna y externa) - tiene en el presupuesto general de Colombia, así como identificar los factores que explican el crecimiento o reducción de la misma, entre ellos el déficit fiscal, y las perspectivas y aporte al desarrollo de este mecanismo de financiamiento.

Junto a una mirada general en el tema, interesa fundamentalmente establecer qué pasa en este tema con lo territorial (deuda pública sub-nacional), particularmente del departamento de Cundinamarca y de la ciudad de Bogotá, en relación con los compromisos de pagos que exige la deuda, el gasto público y las necesidades de financiamiento.

Este documento consta de 5 partes. La primera de ellas intenta hacer un contexto general del endeudamiento público en el país. La segunda analiza el comportamiento y las características del endeudamiento territorial. Las partes tercera y cuarta se concentran en el comportamiento del gasto y el endeudamiento del departamento de Cundinamarca y de la ciudad de Bogotá, D.C., respectivamente. Por último se presentan las conclusiones y retos de análisis y de investigación para comprender mejor la complejidad de la problemática.

La visión institucional con la cual leemos y actuamos en esta realidad es que no estamos en contra del mecanismo de financiamiento en sí mismo, si no de la forma en la que se ha convertido en una estrategia del capital financiero internacional, que impide el crecimiento económico y el desarrollo social de los países deudores, imponiendo la aplicación de un conjunto de medidas de ajuste estructural que moldea las economías de cada país que accede a créditos, y a imposiciones que genera desigualdad en los pactos y acuerdos, a favor de los acreedores y en detrimento de los deudores. Dicha situación ha dado como resultado economías locales creciendo para pagar y hacer viable y sostenible la Deuda. Ello es, ni más ni menos, exportar la riqueza e importar pobreza y miseria en el endeudamiento interno y la apropiación de rentas públicas en el endeudamiento interno. Es este tipo de deuda al que nos oponemos en la perspectiva de construir un sistema diferente, que se constituya en una verdadera estrategia financiera que promueva y fortalezca el desarrollo de los países pobres y de los denominados países de renta media.

1Este documento fue elaborado por Rodrigo Osorno Ospina. La recolección de información y el seguimiento de prensa fue realizado por Diana García S. y Lida M. Núñez U. La revisión técnica fue realizada por Gonzalo Callejas.

1. LA DEUDA PÚBLICA COLOMBIANA.

1.1. Estado Social de Derecho versus Modelo Económico

La Constitución Colombiana de 1991 produjo como resultado un Estado Social de Derecho, pero no hizo lo propio en relación con el modelo de desarrollo coherente con este espíritu. En estas circunstancias se produjo, en lo político, un modelo de Estado que propendía por sujetos de derechos políticos, sociales, económicos y culturales, y, en contravía, se generó un modelo económico que privilegia el capital y garantiza altas rentabilidades al sector privado y financiero en detrimento de la condiciones de vida de la sociedad. En síntesis, un Estado sin condiciones reales para avanzar en la democratización de la vida económica y social. En este sentido, el informe de la Contraloría General de la República para el año 2005 plantea que existió un pacto implícito en lo político: cuando desde la dinámica económica no se puede financiar el pacto de derechos generados constitucionalmente, el problema se resuelve con cargo al endeudamiento, generando un alto déficit fiscal y estructural, leído desde el análisis macroeconómico.2 La conclusión es la coexistencia de dos perspectivas dentro del Estado.

1.2. La Deuda ¿un modelo económico?

La deuda, en especial la deuda externa, ha sido una de las variables más importantes en la dinámica del desarrollo económico tanto de los países ricos como los denominados “en desarrollo”, generando una nueva dinámica que profundiza el modelo, permitiendo que el capital financiero entre a jugar un papel central en las economías, a partir de la década de los 80. En efecto, es en esos tiempos que aparecen con fuerza el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM), instituciones facilitadoras de crédito, que llevan en su completo paquete cambios de rumbo económico y de políticas de desarrollo a los países deudores.

Haciendo alusión al FMI como garante del sistema internacional de pagos y teniendo en cuenta la insuficiencia del primer paquete de reformas promovidas, el informe de la Contraloría General de la República de 2005, se refiere de la siguiente forma:

“El FMI impulsó una segunda ola de reformas de ajuste estructural inspiradas en el Consenso de Washington y patrocinadas –o financiadas-por el Banco Mundial y el BID. La desregulación y la consecuente apertura de mercados de bienes y servicios, las privatizaciones, la reducción del tamaño del Estado y la liberalización financiera, entre otras, fueron las medidas que se aplicaron”.3

En los países denominados “en desarrollo” las reformas generaron un cambio que trajo consigo una serie de transformaciones en materia financiera, tributaria, laboral, de control de la inflación, bajos salarios, privatización de las empresas, eliminación de la mayoría de subsidios, reducción de las funciones económicas y sociales del Estado, la eliminación de las barreras arancelarias y la apertura comercial, al igual que mejores garantías a la inversión extranjera. Todas estas medidas se tradujeron en un nuevo modelo de desarrollo (el neoliberalismo) que se ha expresado a través de un nuevo patrón de acumulación del capital. De esta forma, la deuda externa se convirtió en una estrategia clave del capital financiero a nivel mundial, para obligar al conjunto de países y economías pobres a subordinarse al modelo, 2Contraloría General de la República. Situación de la Deuda Pública 2005. Bogotá: CGR, 2006. Pág. 9 3Ídem. Pág. 15

imponiendo medidas de ajuste estructural, con la promesa de iniciar una senda de crecimiento y la eliminación de la pobreza.

Este modelo basa su desarrollo económico en la primacía del sector financiero sobre los demás sectores económicos. Ello ha implicado, que los principales financistas y actores económicos se interesen más por invertir y obtener ganancias en el sector financiero que en los demás sectores productivos y económicos. Es lo que de otra forma se denomina la Financiarización.

La financiarización, se explica en el proceso económico, cuando la lógica financiera se sobrepone a la lógica productiva.4 En suma, la primacía del capital financiero sobre los demás sectores, ha permitido moldear la mayoría de las economías en el mundo en torno a sus intereses y redefinir las lógicas de obtener renta y acumular ganancia, generando como consecuencias, economías cada vez más rentistas y menos dinámicas en la generación de ganancias, resultantes de reales procesos productivos.

1.3. El Estado colombiano y la Evolución de la deuda

Al intentar entender la realidad de la deuda pública, es necesario considerarla con respecto a otros factores importantes de la Economía en el país, especialmente en torno al nivel de crecimiento de la economía, aunque también es importante mirarla frente al incremento o reducción de los ingresos tributarios, los niveles de gasto e inversión pública, la situación de la balanza fiscal, y la condición de la balanza comercial.

En Colombia no existe unanimidad en las cifras que evalúen la situación del endeudamiento público, son distintos los datos que ofrece el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los que encontramos en la CGR acerca del mismo tema.

Según la información determinada por la CGR (2005) a partir del año 2002 hasta el 2005 el saldo total de la deuda pública bruta colombiana, se había reducido respecto a su participación en el PIB en siete puntos (de 72,13 en el 2002 a 65,11 en el 2005), mostrando un cambio de dirección total, teniendo en cuenta que en la década del 90 su tendencia fue creciente. En contravía con esta situación, el saldo total de la deuda pública se incrementa de $147.534 mm en el 2002 a $181.372 mm en el 2005, mostrando un crecimiento del 23%5.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público proyectó para el año 2006, la deuda externa total (pública y privada) en 39.324 millones de dólares. Al respecto dice que “para el 2006 se proyecta un saldo de deuda externa total de $ 95.194 mm (US $ 39.324 millones)6 saldo que equivale al 30.6% del PIB. Y más adelante agrega:

4Cesar Giraldo. Financiarización: nuevo orden social y político. En: Letras de Cambio. Bogotá, 2003. Pág 9. 5 CGR (2005), Situación de la deuda pública 2005. Pag 356Marco Fiscal de Mediano Plazo 2006. Ministerio de Hacienda y Crédito público, utilizando la fuente de datos del Banco de la República. Pág. 70. Página del Ministerio da Hacienda. www.minhacienda.gov.co

“Se supone que el saldo de deuda externa del sector público ascienda a US $ 25.277 millones, lo que implica un leve aumento del 0.3% del PIB con respecto al saldo observado en 2005. Por su parte, se proyecta el saldo de deuda externa del sector privado en US $ 14.047 millones, el cual es inferior en 0.5% del PIB observado en el 2005.” 7

Según los datos de la misma fuente, la deuda total representaba para el 2002 cerca del 58% del PIB, iniciando a partir de este año una tendencia decreciente que al terminar 2006 estaría situándose en el 30.6 con respecto al PIB8.

Aunque las reflexiones coinciden en que la deuda externa total experimenta una tendencia decreciente, según su participación en el PIB, no parece serlo en sí misma, teniendo en cuenta que existe un real crecimiento en su valor nominal.

1.4. Deuda Externa – Deuda Interna

Según las proyecciones realizadas en un Perfil de Deuda, a 31 de agosto de 2006, la deuda total era $145.455.703 millones, equivalentes a 60.592 millones de dólares, de los cuales 21.097 millones de dólares correspondían a deuda externa y representaba el 34.8% del total de la Deuda. Por su parte, la interna asciende a los 39.594 millones de dólares, equivalentes al 65.2%. Sin embargo, es importante anotar que estos montos de deuda están como deuda bruta del Gobierno Nacional Central y no en deuda neta.9

Cuadro 1: Deuda Interna y Externa Fuentes Interna $ Mill Externa $ Mll Interna USD Mll Externa USD MllTES 84.920.169 35.433 Bonos Externos 30.246.574 12.620 BID 7.992.995 3.335Bonos Fogarín Banca Pública 2..635.494 1.100 BIRF 8.476.781 3.520Créditos Comerciales 360.580 150Bonos Ley 546 1.498.238 625CAF 3.195.378 1.333Banco Agrario 686.550 286Bonos de Paz 1.099.944 459TRD 3.677.255 1.534Otros deuda interna 375.198 157Otros deuda externa

330.446 138 94.892.848 50.602.754 39.594 21.096

Fuente: Perfil de la deuda de agosto de 2006. Subdirección de Riesgo- DGCPTN, e información de Documento Asesores CONFIS.

7Ídem. Pág. 70. 8 Ídem. Pág. 70. 9Perfil de Deuda Total del G N C. 31 de agosto de 2006. elaborado por Subdirección de Riesgo – DGCPTN

1.5. Deuda Pública

Se refiere a la deuda que el gobierno y el sector público de un país establece con distintos acreedores internos y externos, teniendo en cuenta que incluye la deuda territorial: instituciones descentralizadas, gobiernos centrales de departamento y de municipios. Aunque sólo concibe el sector Público No Financiero (SPNF), los montos que la deuda asume de año en año tienen que ver con los compromisos del sector público financiero. Según los datos que ofrece el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para el 2005 el total de la Deuda Pública (Deuda Neta de Activos Financieros) se sitúa en el 34.1% del PIB. En el 2002, según la misma fuente, la deuda pública estaba en el 48.3% del PIB, el momento más alto al que ascendió desde 1996 y a partir del cual empezó de nuevo a descender. Los años 2003 y 2004 reportaron el 44.3 y el 39% del PIB respectivamente.10

Sin embargo, para la Contraloría General de la República (CGR), la deuda pública bruta en el 2005 ascendió a $ 181,3 billones, de los cuales $ 144,7 billones correspondieron al Gobierno Nacional Central (GNC), y 20,6 billones, a las entidades descentralizadas del orden nacional. Los gobiernos regionales y locales con un saldo igual a $ 5.8 billones, y sus entidades descentralizadas, $ 10.0 billones. Durante el período 2002- 2005, la deuda del GNC osciló alrededor del 52% del PIB.11

Aunque la CGR, a diferencia del Ministerio de Hacienda trabaja bajo el concepto de deuda bruta, lo que podría explicar la distancia en las cifras que brindan ambas entidades, en proporción siguen siendo demasiado altas las de ambas entidades. Por ejemplo, el 34.1% y 52% presentados como porcentajes con respecto al PIB, significan una gran brecha, máxime si la deuda pública termina por asumir las cargas y compromisos del sector público financiero, las asunciones de los pasivos de las empresas del Estado, el saneamiento de deudas de la banca pública, que después son privatizadas.

De acuerdo con los datos brindados en forma detallada por parte de la Contraloría, se pueden apreciar varias situaciones:

1. El monto de la deuda del GNC es el que más crece, reportando un crecimiento cercano al 35% de su valor en pesos, frente al crecimiento total de la deuda pública del 23%..

2. La deuda correspondiente a las entidades descentralizadas del orden nacional desciende de endeudamiento de año en año, al igual que las demás entidades territoriales mostrando tasas de crecimiento negativas superiores al 8% en las entidades descentralizadas y al 11% en el total de gobiernos centrales.

3. La deuda pública ha venido creciendo de manera sostenida en cifras reales, así en proporción a la producción de la economía, haya descendido en términos porcentuales. El contraste es que

10Marco Fiscal de Mediano Plazo. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Pág. 50. Estos Marcos son elaborados por el Ministerio de Hacienda y se encuentran en la página del mismo Ministerio. www.minhacienda.gov.co11Situación de la Deuda Pública 2005. Informe de la Contraloría General de la República. Pág. 35

mientras en pesos, las cifras van en una línea ascendente, la participación porcentual respecto del PIB es descendente.

Cuadro 2: Saldo de la deuda pública bruta colombiana

Entidad En millones De pesos % del PIB

2002 2003 2004 2005 2002 2003 2004 2005Gobierno Nacional Central

107.230.479 121.287.215 130.402.455 144.796.598 52.43 52.71 50.48 51.98

Entidad descentralizadas

22.610.195 21.769.708 21.567.686 20.685.697 11,05 9.48 8.35 7.43

Total nivel nacional

129.840.674 143.056.923 151.970.141 165.482.296 63.48 62.17 58.83 59.40

Departamentos 2.431. 716 2.291..608 1.838.030 1.177.802 1.19 1.00 0.71 0.84Capitales 3.471..978 3.397.547 3.213.356 3.422.463 1.70 1.48 1.24 1.23Municipios no capitales

622.983 625.270 580.391 607.723 0.30 0.27 0.22 0.22

Total gobiernos centrales

6.526.678 6.314. 424 5.631. 777 5.807.788 3.19 2.74 2.18 2..08

Entidades Descentralizadas Territoriales

11.166. 826 10.742.801 9.748.555 10.082.903 5.46 4.67 3.77 3.62

Total nivel territorial

17.693.504 17.057. 225 15.380.332 15.890.691 8.65 7.41 5.95 5.70

Total deuda pública

147.534.178 160.114.148 167.350.472 181.372.987 72.13 69.59 64.78 65.11

Fuente: CGR

Comparadas las cifras y proyecciones que brinda el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los de la CGR, hay dos apreciaciones: i) mientras para el Ministerio de Hacienda, la Deuda Neta de Activos Financieros, representa el 34.1% del PIB en el 2005 y proyecta para el 2006 el 30.6% equivalente a 39.324 millones de dólares; para la CGR con el concepto de deuda bruta, representa el 65.11% del PIB. ii) Con respecto a la deuda territorial, tenemos que el saldo de la deuda en el 2005 es inferior en números y porcentajes: de 17.6 billones en el 2002 a 15.8 billones en el 2005.

Esta situación nos permite adelantar un análisis con el cual concluimos que el crecimiento en números absolutos de la deuda pública está determinado por el Gobierno Nacional Central, que propone niveles crecientes de endeudamiento en contravía del total nacional.

1.6. Deuda Pública Interna

La deuda pública bruta interna, para el 2005 se incrementó a $ 127.1 billones, respecto de los $83.7 billones correspondientes al 2002. En términos porcentuales, la tendencia es ascendente, de representar el 40.95 en el 2002, pasó en el 2005 al 45.64% respecto del PIB.

Es importante destacar que a diferencia de la tendencia total, el endeudamiento interno muestra un incremento como porcentaje del PIB de cerca del 5 puntos entre el 2002 y el 2005, reflejado en un incremento en pesos de 51% en el mismo período. De la misma forma, al observar el comportamiento del endeudamiento interno, encontramos que el endeudamiento del Gobierno Nacional Central se incrementa de forma notoria, reportando un crecimiento del 75% en el período estudiado, pasando de $55.5 billones a $97.1 billones, según los datos de la CGR. De forma contraria que el resto de las entidades descentralizadas y gobiernos territoriales, los cuales reportaron incrementos muy pequeños e incluso reducciones de los niveles de endeudamiento en algunos casos.

En este sentido, el informe de Contraloría explica que “el crecimiento de la deuda interna del sector público registrado en los últimos años obedece casi en su totalidad al endeudamiento del GNC, proceso que se acentuó recientemente con la ocasión de sustitución de fuentes externas por las internas.”12

1.7. Deuda Pública Externa

La deuda externa bruta del sector público se ha reducido durante el período. En el 2005 fue $ 54.2 billones, frente a los $ 63.7 billones en el 2002, que en dólares si presenta un leve aumento, debido al tipo de cambio presentado en diversos momentos. La deuda pública externa se redujo en forma importante durante el período, en la medida que se hizo sustitución de deuda externa por interna y a la revaluación de la moneda local.

La tendencia de la deuda externa colombiana es decreciente tanto en el GNC como en los niveles territoriales y descentralizados, todos muestran reducciones importantes que se concluyen en una reducción total de 15% del valor del endeudamiento externo.

Dentro del análisis del endeudamiento externo encontramos como característica principal que las entidades descentralizadas y las demás territoriales no participan de forma significativa en el total del endeudamiento externo, por el contrario, es el GNC quien mantiene niveles importantes de endeudamiento, pues aunque su porcentaje frente al PIB es del 17%, la deuda externa únicamente del GNC alcanza los $47.5 billones, lo cual representa el 87.8% del endeudamiento externo total.

De esta forma tenemos que el monto total de la deuda pública, en vez de haber disminuido, por el contrario, está creciendo en forma sostenida. En la totalidad de la deuda, la deuda pública interna es la que más ha crecido, en tanto la deuda pública externa se ha reducido. “Más allá del impacto favorable sobre el valor de la deuda externa (expresada en pesos), la apreciación cambiaria propició entre 2004 y 2005 una reducción efectiva de las obligaciones del GNC, a través de la compra de reservas Internacionales y prepagos de deuda.”13

De igual forma, es el endeudamiento del Gobierno Nacional Central el que determina el crecimiento abultado de la Deuda Pública y con una mayor participación en la totalidad de la deuda Interna. “La deuda

12Situación de la deuda 2005... Op. Cit. Pág. 36 13 Ídem. Pág. 37.

del GNC, a 31 de diciembre de 2005, ascendió a $ 144.7 billones; de este monto, $ 97.1 billones corresponden a deuda interna, y $ 47.5 billones, a deuda externa.” 14

1.8. Factores Determinantes de la Deuda

El cambio de fuentes externas por fuentes internas de financiamiento, la apreciación del peso frente al dólar, la persistencia de un déficit fiscal creciente, los niveles de crecimiento vividos por la economía colombiana, así como el incremento de los ingresos vía tributaria son algunos de los factores que inciden de manera directa en la deuda pública.

La revaluación vivida durante los años 2004 y 2005 ha contribuido a reducir en 14.5 puntos porcentuales desde el año 2001, respecto del crecimiento de la economía; la sustitución de deuda externa por interna, unida a los manejos de prepagos han contribuido a una reducción importante de la deuda externa del sector público, reduciendo las posibilidades de presión del mercado externo en torno a devaluación y las tasas de interés que incrementen la deuda externa. El déficit fiscal que sigue creciendo de manera persistente superando el 6% del Producto Bruto Interno, es una de las causas de la presión al endeudamiento público, especialmente el GNC y con mayor fuerza en fuentes de financiamiento interno. Es pues este un factor que obliga a recurrir frecuentemente al endeudamiento, y por tanto incide negativamente en la reducción del saldo de la deuda.

“El saldo de la deuda interna del GNC alcanzó en 2005 $ 97.2 billones, de los cuales, $ 77.9 billones se encuentran representados en TES B, $ 11.6 billones corresponden a bonos de pensiones y $ 7.7 billones son explicados por el resto (TES para el saneamiento del sector financiero, bonos de solidaridad para la paz, asunciones de deuda y otros bonos”.15

1.9. La Economía

Según información comparativa de varios países y especialmente de América Latina16, no sólo en Colombia está creciendo la economía, si no que ello ocurre en un contexto favorable a nivel mundial. Buena parte de las economías de América Latina se han recuperado de procesos de crisis y parecieran iniciar una senda de crecimiento. “El 2005 será el tercer año consecutivo de crecimiento de América Latina y el Caribe. Se estima que el PIB tendrá una expansión de alrededor de un 4,3%, lo que supone un aumento del PIB per cápita cercano al 3%. Para el [2006] se proyecta una prolongación de la fase expansiva del ciclo económico, aunque a una tasa algo inferior (4,1%). Si estas proyecciones se confirman, la tasa de crecimiento medio del período 2003-2006 será levemente superior al 4%”17

El comportamiento de la economía, según el análisis del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Banco de la República, es señalado como de crecimiento sostenido, especialmente durante los años 2004, 2005, lo que va corrido del 2006 y las proyecciones hacia el año venidero. Los factores que explican dicho

14La situación de la deuda 2005... Op. Cit. Pág. 3815 Ídem. Pág. 3916 Ver CEPAL 2005, Balance preliminar de las economías de América Latina y el Caribe 2005. 17 CEPAL 2005, Balance preliminar de las economías de América Latina y el Caribe 2005.

comportamiento, según las mismas fuentes, están asociados a la expansión de la demanda interna y el consumo interno, a los buenos precios internacionales de los hidrocarburos, principalmente el petróleo y el carbón; la inversión directa de capitales extranjeros, y del crecimiento del recaudo de impuestos. El crecimiento del PIB para el 2004 y el 2005 fue del 4.8 y 5.1% respectivamente, superando levemente la media en América Latina en el 2005 del 4.3%.18 Por su parte, el DANE sitúa el crecimiento de la economía para el año 2006 en el 6% del PIB. 19

Algunos de los hechos que sirven de explicación al crecimiento de la economía están relacionados con la demanda internacional de materias primas, especialmente los hidrocarburos; el nivel creciente de la inversión extranjera directa, que según datos del Ministerio de Hacienda20, representó para el 2005 el 4.6% del PIB; el nivel creciente de participación de los impuestos en la composición de los ingresos de la nación, el recaudo tributario, representó el 14.9% del PIB, cuatro puntos porcentuales por encima de lo previsto para el año 2005, la reducción de los costos de capital por la baja en las tasas de interés . Todos estos factores son los que han redundado en el buen desempeño de la economía.

La fuerte inversión extranjera directa en Colombia, los niveles suficientes de liquidez en el exterior, los dineros que por privatizaciones en moneda extranjera entraron, al igual que la apertura de créditos en el mercado financiero, han dado como resultado el que persista la apreciación de la moneda colombiana. En efecto, en el año 2006 se presentó una apreciación promedio y fin de 11.7% y 4.4%, respectivamente.21

1.10. El Servicio de la Deuda Pública

Por servicio de la deuda pública (externa o interna) se entiende las amortizaciones de capital, de acuerdo con los montos de los acuerdos de pago, según los tiempos estipulados: el corto, mediano y largo plazo; y la tasa de interés pactada. Estos dos elementos constituyen el servicio y son obligaciones de pago que se realizan cada año, como un cargo al presupuesto general del sector público, que también se denomina como un pasivo. En este tipo de obligaciones del sector público inciden, para que se vuelvan lesivos o favorables, factores como la estabilidad de la tasa de interés y la revaluación o devaluación de la moneda, tanto en lo interno como en lo externo.

De esta forma, sí el fenómeno es devaluación y la tasa de interés sube, la deuda se incrementa, lo que se traduce en cargas imposibles en el corto plazo, y si el fenómeno es a la inversa: apreciación y la tasa de interés baja o se mantiene estable, genera reducción de los montos a pagar. Al respecto, la Contraloría en el informe ejecutivo presentado al inicio de 2006 al Congreso, manifiesta que se “evidencia cómo las condiciones macroeconómicas de 2005, caracterizadas por revaluación de la tasa de cambio y bajos tipos de interés, contribuyeron a mitigar el crecimiento y costo de la deuda. No obstante, advierte que cambios en dichas condiciones, semejantes a los evidenciados en lo corrido del presente año, tales como un revés cambiario y un aumento en el costo del crédito, amenazan la sostenibilidad de las finanzas del gobierno.” 22

18 Datos del Fondo Monetario Internacional de abril de 2006, citado en el análisis del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Pág. 1619 Este último dato corresponde a información reciente brindada por el Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas DANE. 20Marco Fiscal de Mediano Plazo de 2006. Pág. 25 21El Marco Fiscal de Mediano Plazo de 2006, refiriéndose al año 2006. Pág. 3522Antonio Hernández Gamarra. En un entorno de alto déficit y sostenida devaluación. En alusión al informe presentado al congreso. Un artículo que en forma resumida publicaron desde Contraloría General de julio 25 de 2007.

A manera de ejemplo, agrega:

“Suponiendo que al finalizar 2006 la tasa de cambio registrara el nivel promedio que divulga la última encuesta sobre este indicador que realiza el Banco de la República de $2.495,52 por dólar, el valor en pesos de la deuda externa llegaría a $52,4 billones. Es decir, el solo efecto precio de tasa de cambio tiene un impacto de $4,5 billones, equivalente a 1,5% del PIB. En otras palabras por cada cien pesos que se devalúe el tipo de cambio con respecto a la tasa programada en el plan financiero, la deuda externa se encarece en $2,1 billones”23.

En la gestión o manejo de la deuda externa e interna pública, el servicio se convierte en el centro de atención objeto de las acciones encaminadas al control y gestión en el futuro inmediato. Además de constituir uno de los rubros más importantes en los gastos con cargo al presupuesto general de la nación, particularmente del Gobierno Nacional Central, las renegociaciones, los prepagos de deuda externa, las colocaciones en los mercados de TES, así como los esfuerzos por transformar compromisos de pagos en tiempos cortos hacia mediano y largo plazo, constituyen las acciones encaminadas a hacer viable y sostenible la deuda. En el servicio de la deuda se vive una pulsión permanente entre los cambios que constantemente están ocurriendo y de forma coyuntural, que alivian o deterioran las condiciones de pago, con las de mediano y largo plazo, la denominada estructural.

Es en los mismos créditos en los que subyacen todo tipo de condicionamientos, impuestos por los acreedores, sean éstos la banca comercial, multilateral o empréstitos bilaterales, públicos o privados, los que determinan la perspectiva de la deuda en términos de las posibilidades de cumplir con los compromisos.

Es un mercado en donde debería haber términos equitativos en el intercambio y mutua responsabilidad frente a los cambios que ocurren en la realidad del mercado, en este caso los acreedores, que permitiera que un mecanismo de financiamiento surtiera los beneficios en bien del crecimiento económico y el desarrollo de los países, particularmente, los denominados pobres y en desarrollo, estarían eliminando elementos de inequidad. Como en el pasado, hoy persisten y se afianzan las asimetrías en las relaciones de intercambio en beneficio de los dueños del capital, perjudicando a los países endeudados.

La constante histórica en el mundo de la deuda como mecanismo de financiamiento es que no ha servido para favorecer el crecimiento económico y el desarrollo social, por el contrario, se convirtió en una de las trabas más importantes, pues el monto de capital e intereses que se pagan cada año en el servicio de deuda, unido a todo tipo de imposiciones en materia económica y social a los países deudores, han ido generando un desbalance de las economías, entre los beneficios obtenidos y las obligaciones contraídas con los acreedores. Esta situación ha dado como resultado, que mientras más se paga, más se debe y que una parte importante de la nueva deuda que se va adquiriendo se destina al pago de la deuda misma, y sobre todo, hacia el pago de intereses. Asimismo, economías estructuradas en función de pagar y hacer sostenible la deuda, no de superarla, y menos para que cumpla la real función de financiar el desarrollo.

23Ibíd., única página.

En el tema del servicio de la deuda, junto a las amortizaciones de capital y los intereses, se adiciona lo que denominan una prima, la cual está relacionada con el nivel de riesgo respecto de los préstamos y el monto, este último componente depende de los niveles de riesgo que tenga. Es un costo más de la deuda y cargado al servicio, que se cubre anualmente. En este sentido, la Contraloría sostiene:

“Los cambios en los tipos de interés o las primas de riesgo sobre la deuda afectan el costo del endeudamiento, lo cual presiona el balance fiscal (por el pago de intereses) y, por esta vía, incrementa las necesidades de financiamiento (i.e. deuda adicional). Los elevados tipos de interés vigentes entre 1996 y 2000 – para controlar el tipo de cambio- elevaron la carga sobre el presupuesto por este concepto”24.

De esta manera podemos ver como el déficit fiscal y la deuda tienen una afectación mutua, una relación de simetría, dice la Contraloría General de la República. El permanente y elevado déficit fiscal demanda el endeudamiento, y lo oneroso del servicio de la deuda presiona, a su vez, el incremento del déficit cada año, lo que constituye un verdadero círculo vicioso. Refiriéndose al balance fiscal y el saldo de la deuda del GNC, la Contraloría expresa que ambas variables, como proporción del tamaño de la economía, presentan, en general, una relación simétrica: mientras más se profundiza el déficit fiscal, mayor es el crecimiento del saldo de la deuda. 25

1.11. Perfil de la deuda

El perfil de vencimientos realizado por la Subdirección de Riesgo con corte a agosto 31 de 2006, 26

proyecta el pago de la deuda hasta el 2034, estableciendo las obligaciones de pago, año a año. Del 2006 hasta el 2015, las obligaciones anuales son bastante altas, tanto en deuda interna como externa, considerada en dólares.27 Con el objeto de ilustrar los vencimientos, retomamos una parte de los datos presentados en esta proyección en siguiente cuadro.

Cuadro 3: Perfil de Vencimientos de Deuda en Millones de Dólares

Año Deuda Interna Deuda Externa Total Porcentaje %2006 2.503 180 2.683 4%2007 7.805 1.132 8.937 14%2008 5.980 1.729 7.708 12%2009 3.714 1.656 5.639 9%2010 5.213 1.842 7.055 11%2011 2.200 1.235 3.435 6%2012 3.933 1.924 5.857 9%2013 1.061 1.622 2.683 4%2014 2.809 2.052 4.861 8%2015 2.716 2.274 4.991 8%

Datos parciales tomados del perfil de vencimiento de Deuda Pública total bruta. Subdirección de Riesgo. Agosto 31 de 2006

24La situación de la Deuda Pública 2005. Op. Cit. Pág. 25.25 Ídem. 26 El perfil es realizado con base en los mismos datos brindados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 27 Perfil de Deuda Total Bruta GNC. Agosto 31 de 2006. Subdirección de Riesgo- DGCTN.

Si observamos los datos correspondientes a los vencimientos de deuda para los próximos 10 años, detectamos que los compromisos contraídos constituyen sumas importantes con cargo a los gastos que el GNC debe hacer cada año, lo que implica una partida importante del presupuesto general destinada a cumplir con los compromisos. En especial, los años 2007, 2008 y 2010, en los cuales el peso del servicio de la deuda dentro de los presupuestos generales será una realidad con la que hay que contar.

Un dato que da una noción de lo que implica la cantidad de intereses y el servicio de la deuda es el monto de los intereses que la tesorería nacional pagó efectivamente durante 2005 que ascendieron $ 8.5 billones.28 El Fondo Monetario Internacional, citando las mismas fuentes del Ministerio de Hacienda se refiere al gasto que se debe hacer en el servicio de la deuda en los siguientes términos: “En el 2006, el 35% del gasto previsto se destinará a cumplir con el pago de intereses y con las amortizaciones de capital de la deuda interna y externa.”29 Las proyecciones expuestas en el perfil de vencimientos y lo explicado en los Marcos Fiscales de Mediano Plazo de los años 2005 y 2006, sostienen que la meta del Gobierno Nacional Central es que a 2030, los pagos por servicio a la deuda se sitúen en el 30% del PIB.

2. LA DEUDA TERRITORIAL O DESCENTRALIZADA2.1. Deuda Pública Territorial El comportamiento de la deuda pública territorial o Subnacional en cuanto a entidades descentralizadas del orden nacional, territorial, gobiernos departamentales, capitales y municipales, entre 2002 y 2006 presenta una tendencia de reducción progresiva. Según los datos de la Contraloría, en los cuatro años (2002-2005), en términos porcentuales, la tendencia es decreciente. De acuerdo con el Ministerio de Hacienda, desde 1999 y hasta 31 de diciembre de 2005, la deuda pública territorial ha descendido de 6.1% a 5.4% del PIB. Respecto de la deuda pública territorial, el Ministerio de Hacienda explica:

“Al cierre de 2005 el saldo total de la deuda territorial (interna y externa) se distribuyó así: $1.7 billones (12%) corresponde a los departamentos, $4.2 billones (27%) a los municipios, el porcentaje restante está en cabeza de las entidades descentralizadas. La dinámica de esta distribución en el último año indica la pérdida de participación del nivel central departamental y el aumento de ésta en los gobiernos centrales municipales y las entidades descentralizadas, especialmente en las empresas de servicios públicos.”30

28 Resumen ejecutivo del informe sobre la situación de las finanzas del Estado para el 2005. 29 Informe para América Latina del FMI 2006. 30 Informe sobre la Viabilidad Fiscal de los Departamentos, vigencia 2005. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. www.minhacienda.gov.co

6,5

6,3

5,6

5,8

5

5,2

5,4

5,6

5,8

6

6,2

6,4

6,6

2002 2003 2004 2005

años

SALDO DEUDA PÚBLICA TERRITORIAL - ADMINISTRACIONES CENTRALES(2002-2005)

billones de pesos

Fuente: Contraloría General de la República

Esta tendencia decreciente se explica porque el GNC se ha ocupado de manera más atenta a la vigilancia, seguimiento y control de los procesos de endeudamiento de los entes territoriales, a la capacidad de pago que puedan tener, a la responsabilidad fiscal, y en general, a mayores restricciones para acceder a crédito. Por su parte, para la Contraloría General de la República, parte importante de los buenos resultados en la reducción de la deuda pública territorial, se deben a los programas de ajuste fiscal y financiero, la reestructuración de la deuda y la restricción a la contratación de nuevos créditos.31 Agrega además, que la reducción obtenida por parte de los departamentos de 1.72 a 1.67 billones de pesos en el período 2002- 2005, aunque leve, es el resultado en buena medida a las restricciones impuestas por la Ley 819 de 2003 para contratar créditos.

31La situación de la Deuda Pública 2005... Op. Cit. Pág. 47

Cuadro: 4Saldo de la deuda pública territorial- Administraciones centrales (2002-2005)

Entidad Tipo Millones de pesos 2002 2003 2004 2005

Porcentaje del PIB2002 2003 2004 2005

Departamentos Interna

Externa

Total

2.346.919 2.172.006 1.715.842 1.667.183

84.798 119. 602 122.188 110.419

2.431.716 2.291.608 1.838.030 1.777.602

1.15 0.94 0.66 0.60

0.04 0.05 0.05 0.04

1.19 1.00 0.71 0.64

Capitales Interna

Externa

Total

2.327.523 2.315.962 2.319.470 2.661.635

1.144.445 1.081.585 893.886 760.828

3.471.978 3.397.547 3.213.356 3.422.463

1.14 1.01 0.90 0.96

0.56 0.47 0.35 0.27

1.70 1.48 1.24 1.23

Municipios no capitales

Interna

Externa

Total

622.983 625.270 580.391. 607.723

0 0 0 0

622.983 625.270 580.391 607.723

0.30 0.27 0.22 0.22

0.30 0.27 0.22 0.22

Total gobiernos centrales

Interna

Externa

Total

5.297.425 5.113.237 4.615.703 4. 936.541

1.229.253 1.2201.187 1.016.074 871.247

6.526.678 6.314.424 5.631.777 5.807.788

2.59 2.22 1.79 1.77

0.60 0.52 0.39 0.31

3.19 2.74 2.18 2.08

Fuente: contralorías Territoriales

De esta manera, la información sobre la situación de la deuda pública territorial presentada por la Contraloría General de la República, deja ver que todas las entidades territoriales, sin excepción, demuestran que están en una línea continua de reducción de sus niveles de endeudamiento. Este parece ser el marco general. La misma información demuestra que los departamentos y los gobiernos municipales son los que más han reducido las deudas, o, visto de otra forma, la pérdida de participación en esta parte de la financiación, y la importancia relativa que adquieren las capitales. También se hace evidente el peso de la deuda pública interna en contraste con la disminución de la externa. Del total de la deuda pública de las administraciones centrales, la deuda interna es el 1.77% del PIB mientras la deuda externa corresponde al 0.31% del PIB, teniendo en cuenta que la deuda interna corresponde al 85% de la deuda total territorial. Tanto en la deuda externa cono en la interna, la participación de los departamentos ha sido baja y en los municipios no capitales es casi nula, mientras en los presupuestos de las capitales sí participa en forma importante.32

32La participación del componente de deuda externa en los departamentos en el período 2002- 2005, muestra, incluso, en términos de cifras un crecimiento leve de año en año, pero en términos porcentuales es una tendencia que se mantiene: no sube, pero tampoco disminuye. Con los municipios no capitales, el fenómeno puede ser distinto, pues no son claras las condiciones y posibilidades de estas entidades en el acceso a crédito externo, por lo que se podría inferir, que estos han recurrido al endeudamiento interno como la fuente de financiamiento de más frecuencia. Sin embargo, esta evidencia no nos permite concluir que haya un buen desempeño en la reducción de la deuda externa.

En palabras de la Contraloría: “La deuda de los gobiernos territoriales ($ 5.8 billones) se concentra en los municipios capitales ($ 3.4 billones) y el 85% del endeudamiento corresponde a fuentes internas. La deuda externa, por su parte, recae sobre dos departamentos (Valle y Antioquia) y cuatro municipios capitales, de los cuales Bogotá concentra cerca de la mitad del saldo total (US $ 329 millones).33

2.2. Factores coadyuvantes

Uno de los principales factores para que la deuda subnacional avance en sentido distinto a las finanzas del Gobierno Nacional Central, tiene que ver con el desempeño fiscal, que para el caso territorial es donde se ha hecho el mayor esfuerzo. Es muy reiterativo el llamado a la responsabilidad fiscal. En efecto, existe un marco amplio de leyes que regulan y establecen las normas y criterios tendientes a plantear las condiciones para acceder a créditos por parte de los entes y autoridades responsables de controlar y hacer seguimiento al endeudamiento. Las Leyes 358 de 1997, 617 de 2000 y 819 de 2003 y sus decretos reglamentarios (696 de 1998, el 192 de 2001 y el 610 de 2002) dan cuenta de la normatividad. Por ejemplo, el artículo 21 de la Ley 819 de 2003 señala que:

“las instituciones financieras y los institutos de fomento y desarrollo territorial, para otorgar créditos a las entidades territoriales, exigirán el cumplimiento de las condiciones y límites que establecen la Ley 358 de 1997, la Ley 617 de 2000 y la presente ley. Los créditos concedidos a partir de la vigencia de la presente ley, en infracción de lo dispuesto, no tendrán validez y las entidades territoriales beneficiarias procederán a su cancelación mediante devolución del capital, quedando prohibido el pago de intereses y demás cargos financieros al acreedor”.34

Asimismo, se orienta a establecer claramente la capacidad de pago de los entes territoriales, expresando que:

”Los criterios para clasificar y obtener los indicadores tienen como base las Leyes 358 de 1997, que regula la capacidad de pago territorial, 549 de 1999 que regula el financiamiento del pasivo pensional territorial, 550 de 1999 que crea el marco para la reestructuración de pasivos territoriales, 617 del 2000 que regula el ajuste fiscal, 715 del 2001 que regula el Sistema General de Participaciones, 795 del 2003 que regula el estatuto orgánico del sistema financiero y 819 del 2003 de responsabilidad fiscal”35.

Un segundo factor favorable al comportamiento de la deuda territorial es que actúa en el marco de las condiciones económicas del país de tasas de interés, alta liquidez interna con posibilidades de acceso a crédito interno, balances fiscales con superávit primarios, los ingresos totales de caja (sin incluir desembolsos de crédito) llegaron a $25.2 billones, 8,9% del PIB, con un crecimiento nominal anual de 20%, mientras los gastos comprometidos ascendieron a $23 billones, 8,1% del PIB, y en general, buen desempeño de las actividades económicas, en especial las de algunas empresas del Estado. En ese sentido el informe sobre la viabilidad fiscal de los Departamentos del 2005, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público sostiene:

33Ibíd. Pág. 4734Informe de Viabilidad Fiscal de los Departamentos – vigencia 2005, presentado por el Ministerio de hacienda y Crédito Público. Pág. 24. 35Ídem. Pág. 25.

“Dicho comportamiento fue el resultado de los siguientes factores: a) la reducción de la deuda externa tanto en dólares como en pesos de las entidades descentralizadas, especialmente en la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá (ETMVA) y las empresas de servicios públicos domiciliarios de Bogotá, Cali y Medellín; b) la baja demanda por crédito interno pese a la disminución de las tasas de interés y la alta liquidez existente, hecho vinculado con la aplicación plena de la ley 819 de 2003 que exige como requisitos para contratar nueva deuda balances primarios positivos, y para las entidades territoriales con más de 100 mil habitantes calificación de riesgo crediticio; c) la aceleración del crecimiento del PIB por encima de lo proyectado a comienzos de 2005, y d) la apreciación del peso frente al dólar de Estados Unidos”.36

Podríamos mencionar otro factor relacionado con el fenómeno que consiste en que el Gobierno Nacional ha estado apoyando la reestructuración de muchos de los pasivos corrientes en departamentos y municipios del país; hecho que, unido al incremento de los impuestos, ha contribuido a mejorar al situación de endeudamiento territorial y al fortalecimiento de los ejercicios fiscales.

“En el marco de la ley 550 de 1999 se reestructuraron pasivos corrientes en 10 departamentos y 57 municipios por cerca de $2.5 billones, de los cuales se ha pagado alrededor del 50%. La nación viene apoyando la recuperación de 108 entidades en el contexto de las leyes de responsabilidad fiscal; se fortaleció la tributación con la ley 788 de 2002, los ingresos tributarios en las gobernaciones y alcaldías aumentaron de 2,9% del PIB en 2002 a 3,1% del PIB en 2005”.37

Se puede ver que el esfuerzo hacia la reestructuración de la situación fiscal y de finanzas en el territorio, está siendo asumida por parte del GNC, al igual que algunos de los pasivos de las entidades y empresas territoriales,; situación en la cual todavía no es claro qué tanto incide en la dinámica de crecimiento de la deuda pública global. Finalmente, respecto de la normatividad, una parte importante se orienta a afinar los criterios técnicos que permitan establecer indicadores de tipo económico y financiero y su incidencia en los balances y cuentas nacionales. Un ejemplo de ello es el superávit primario, como requisito fundamental para poder tener capacidad de pago del servicio de la deuda, al menos de los intereses.

3. GASTO Y DEUDA EN CUNDINAMARCA La información respecto de la deuda Pública del Departamento, da cuenta de los desembolsos de recursos de crédito por $ 49.646 millones, de los cuales el 92% correspondió a crédito interno y el 8% restante a recursos de crédito externo. Una proporción muy a alta de deuda interna respecto de la externa.

36Ídem, Pág. 26.37Ídem. Pág. 28.

3.1. La deuda pública

El saldo de la deuda pública al cierre de la vigencia de 2005 ascendió a $331.721 millones. De éstos, $290.303 millones corresponden a deuda pública interna y $41.418 millones a deuda pública externa. La deuda interna se concentra en diez instituciones financieras y en tenedores de bonos. (ver cuadro Nº 5)

Por su parte, el informe de viabilidad afirma que: La deuda externa está contratada con el Banco Interamericano de Desarrollo (el 87%) y el Banco Mundial (el 13%). Asimismo, los datos sobre el perfil de vencimiento para los próximos 11 años, en cuanto a compromisos de pagos, da una idea de que, exceptuando el 2007, en los demás años, los compromisos de deuda por vencimiento son bastante altos. La trayectoria de vencimientos de deuda es alta en los próximos 4 años: el 2006 correspondió el 17%, 2007 4%, 2008 7%, 2009, y el 2010 con el 7%., de una serie más larga hasta el 2016. 38

Cuadro 5: Deuda Pública Departamento Cundinamarca – Instituciones financieras y tenedores de bonos

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Respecto de la composición del gasto, de unos compromisos totales por $ 1.154.372 millones, $71.137 millones constituyen el pago de la deuda pública y los bonos pensionales, siendo notorio que el servicio de la deuda cayó un 24% frente a la vigencia 2004. Sin embargo, la disminución se dio en el pago de la deuda interna, en la que el servicio pasó de $91.653 millones en 2004 a $68.515 millones en 2005. El servicio de la deuda externa aumentó un 40%, pasando de $1.878 millones a $2.622 millones, durante el mismo período.

38Informe de Viabilidad Fiscal de los Departamentos -Vigencia 2005.

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público

La deuda pública del departamento de Cundinamarca, hasta 2005 era de 290.340 millones de pesos, en donde se destacan como acreedores la banca privada, particularmente Bancolombia con el 23% de participación y BBVA con el 9%. Pero la mayor participación está concentrada en los Bonos de primer y segundo tramo, 27 y 22% respectivamente. También es atípico el comportamiento del endeudamiento dado que disminuyó la deuda interna y aumentó la externa, en contravía de la tendencia nacional39.

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público39 Informe Viabilidad Fiscal de los Departamentos – Vigencia 2005, Pag 193

Finalmente, el servicio de la deuda pública, a pesar de estar soportada en buenos indicadores de solvencia, presenta una concentración de vencimientos de una parte importante de los pagos en los próximos cuatro años, exceptuando el 2007. El peso de dichos compromisos en los presupuestos del departamento serán una constante. En este sentido, es muy importante averiguar que pasó en el 2006, que en la trayectoria del perfil de vencimientos es el año en el cual el porcentaje es el más alto: el 17%.

4. GASTO Y DEUDA EN BOGOTÁ, D.C.

La situación de Bogotá en materia de economía, finanzas y endeudamiento parece no ser tan difícil, dados los niveles de generación de ingresos propios, tanto por la vía de las actividades productivas y comerciales, como por la vía de impuestos. Adicionalmente, el manejo administrativo y los indicadores de solvencia y liquidez, le sirven al Distrito Capital de condición y sustento para acceder a créditos externos e internos, por la vía de la emisión de bonos. Pero, así también, las necesidades de financiamiento son crecientes.

Las necesidades de financiamiento de recursos de crédito para el Distrito Capital identificadas durante el período de 2004 – 2008 ascienden a 2.2 billones de pesos, calculados a precios corrientes de 2004, y de este total, la administración cuenta con un cupo de endeudamiento aprobado por el Concejo de Bogotá equivalente a 1.74 billones de pesos, con destinación para financiar parcialmente el Plan de Desarrollo Bogota sin indiferencia, un compromiso Social contra la pobreza. 40 Un documento del Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes) de abril de 2006, sostiene:

“El escenario base de la estrategia de endeudamiento del Distrito contempla la ampliación del Programa de Emisión y Colocación de Bonos Internos de Bogotá D.C. (PEC) por un valor de 1,4 billones de pesos; así como el endeudamiento con la Banca Multilateral por USD$ 210 millones. Hasta el momento se ha suscrito un crédito con el Banco Mundial para financiar parcialmente el Programa de Reducción de la Vulnerabilidad Fiscal de Bogotá D.C. ante los desastres naturales por USD 80 millones y están previstas, además de la operación de referencia de este documento otras operaciones en temas educativos y de desarrollo urbano”.41

4.1. Participación de Bogotá en el PIB Nacional En un informe de coyuntura económica regional Bogotá – Cundinamarca del segundo semestre de 2005, se destaca esta ciudad como la de mayor participación en el PIB nacional. Bogotá con el 21. 99%, Cundinamarca el 5.37%, Antioquia con el 15.43%, y el Valle del Cauca con el 11.35%.42 .

Según los informes CONPES, algunos de los créditos contratados por parte del Distrito con la banca multilateral, entre 2005 y 2006 ascienden a US $ 150 millones, destinados a financiar en forma parcial el programa de reducción de la vulnerabilidad fiscal y física del distrito capital frente a los desastres naturales

40Documento Conpes 3419 de abril 17 de 2006. Departamento Nacional de Planeación DNP. Pág. 11. 41 Documento Conpes. DNP, abril de 2006, Pág. 1142 ICER. Informe de Coyuntura Económica Regional Bogotá Cundinamarca del segundo semestre de 2005. Convenio ínter administrativo entre el Banco de la República y el DANE. Pág. 18

(80 millones de dólares) contratados en noviembre de 2005; el Programa “equidad en educación en Bogotá” (60 millones) de julio de 2006; y 10 millones para el Programa de Mejoramiento de la Calidad de los Servicios al Ciudadano, abril de 2006. 43

4.2. Deuda Pública

Según las proyecciones realizadas por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) sobre el servicio de la deuda, el total, entre intereses y amortizaciones a 2006 asciendió a $ 689. 664, de los cuales 281.647 y 408.017 millones de pesos correspondieron a intereses y amortizaciones respectivamente. Es de anotar, que según la misma fuente de información, la deuda del 2005 al 2006 ascendió de manera vertiginosa: de 96.688 millones de pesos por concepto de intereses y 94.398 por amortizaciones, 193.0186 millones en total. Al respecto puede verse el gráfico de servicio de la deuda.

Gráfico 5: Servicio de la deuda en Bogotá, D.C. 2005 en millones de pesos

* Incluye operaciones de cobertura. El servicio de la deuda en el año 2005 corresponde al valor de octubre a diciembre.Fuente: Secretaría de Hacienda Distrital.

Según esta proyección, los mayores incrementos de los compromisos del Distrito con el servicio de deuda, se concentran desde 2007 hasta el 2010, año en el cual empiezan a bajar en forma importante. Se destaca el incremento del año 2005 al 2006. Por su parte, las proyecciones hechas dan cuenta de la deuda Interna y externa medida en términos porcentuales, así: 2007 con una deuda Interna equivalente al 62.92% y el 37.08% corresponde a deuda externa, y en adelante hasta llegar al 2017, la deuda Interna estaría representando el 89.51% y la Externa el 10.49%.

43 CONPES. Consejo Nacional de Política Económica y Social. Ver informes CONPES de 2006 y 2005. DNP.

Partiendo de la misma proyección, el 2005 parte con una deuda Interna equivalente al 69.94% y el 30.6% es Externa. En el 2010, equivale al 69.89% y el 30.11% respectivamente.44 En general, la Deuda de Bogotá sigue la misma tendencia de endeudamiento nacional: Crecimiento de la deuda Interna y reducción de la externa. Asimismo, la concentración de los mayores esfuerzos por el pago de servicio de la deuda van hasta el 2010, momento en el cual la deuda desciende.

5. CONCLUSIONES

El panorama de la deuda pública, presentado en las páginas anteriores, con base en la información proveniente, principalmente, de los estudios del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Contraloría General de la República, nos permite concluir que la deuda pública global de Colombia sigue creciendo, jalonada principalmente por el Gobierno Nacional Central, enfocada especialmente en deuda interna, la cual duplica para el 2005 el saldo de deuda externa.

No obstante, a partir del 2002 se quiebra la tendencia de crecimiento en el que venía la deuda y se revierte hacia una de reducción, en lo que han tenido que ver, fundamentalmente, la apreciación de la moneda local o depreciación del dólar; la favorable liquidez del mercado financiero y la baja en las tasas de interés, el buen comportamiento de los aspectos de la macroeconomía en Colombia, una balanza de pagos favorable, así como el crecimiento de las reservas internacionales (cercanas a los 15.000 millones de dólares), variables que explican la disminución de la deuda pública, particularmente de la externa.

El déficit fiscal, en la medida en que su crecimiento es permanente, se vuelve una problemática estructural para las finanzas y el equilibrio fiscal, creándose una relación de mutua afectación entre la deuda y el déficit. A niveles mayores de crecimiento de la deuda y su servicio, mayor es la presión sobre el presupuesto de gastos, lo que a su vez genera déficit, al igual que si no hay presupuesto para cumplir se recurre a más endeudamiento para cubrir las necesidades y pagar el servicio de la misma deuda. Al parecer, sino se genera superávit primario, entonces no se podrá pagar en condiciones normales, sino recurriendo a crédito para cubrir el déficit, generando con ello una situación cíclica estructural, para este caso, la deuda inpagable.

La economía colombiana, al igual que una parte importante de las economías en América Latina, ha venido creciendo, habida cuenta de que se ha contado con un ambiente favorable en el mundo, en el sentido de bajos intereses y la disponibilidad de capital, la demanda de materias primas en el comercio exterior y los buenos precios, especialmente de los hidrocarburos, lo que unido a la creciente inversión directa de capital extranjero, ha contribuido al crecimiento económico. Colombia, junto a muchos de los países de América Latina, ha venido creciendo en forma sostenida durante los últimos cuatro años. El producto Interno Bruto para 2004, 2005 y 2006 fue del 4.8%, 5.1% y 6% respectivamente, superando levemente la media en América Latina, respecto de los años 2004 y 2005 que fue del 4.3%.45 “En general, la economía colombiana – como en los demás países emergentes - se vio favorecida por la caída en las

44 Documento CONPES 3398. Noviembre de 2005. Pág. 1345Datos del Fondo Monetario Internacional de abril de 2006, citado en el análisis del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Pág. 16.

tasas de interés de largo plazo sobre los bonos del Tesoro de los Estados Unidos ocurrida en mayo de 2005, cuando alcanzó 3.8% para bonos a 10 años”.46

Las políticas económicas de Colombia, tendientes a reducir los niveles de endeudamiento se han caracterizado por la sustitución de fuentes de financiamiento externas por internas; el prepago de deuda externa en moneda local, el prefinanciamiento de manera creciente del presupuesto, asumiendo, sin embargo, costos debido al manejo en tesorería.47 Asimismo, el intercambio de títulos hace parte de la estrategia de mejorar el perfil de la deuda y en la perspectiva de aliviar la carga en el futuro inmediato, trasladando la deuda a mediano y largo plazo. Según el informe de Contraloría, refiriéndose a las estrategias de sustitución de deuda externa por interna y los prepagos realizados mediante la aplicación (compra) de reservas internacionales, menciona que no se tradujeron en una reducción efectiva de la deuda total.48

Si bien, es de común aceptación que se ha iniciado un cambio en la tendencia de crecimiento de los niveles de endeudamiento, más que reducirla, es la estabilización, ayudada por las condiciones favorables tanto internas como externas, en el comportamiento favorable de varios de los fundamentos macroeconómicos: tasa de interés, el PIB y el tipo de cambio de moneda, han contribuido indudablemente a bajar algunos puntos de endeudamiento con respecto al PIB, en especial, a su expansión. Si se compara el crecimiento de la economía colombiana respecto de los niveles de endeudamiento, la reducción no parece tan significativa, no obstante los esfuerzos hechos en esta dirección. Esto es, que a pesar de haber bajado varios puntos la deuda respecto de la economía, ésta ha crecido en términos reales, particularmente la deuda pública asociada al GNC. De $ 147.5 billones en el 2002, se pasó a 181.3 billones en el 2005, lo que en términos porcentuales significa una reducción cercana a 5 puntos. La deuda correspondiente al GNC es $ 147.7 billones, equivalente al 51.98%. 49

En cambio, la deuda territorial si se ha reducido, debido a la aplicación por parte del Estado de políticas de reestructuración de las finanzas en los departamentos y de municipios, y entes descentralizados nacionales y regionales, además de la consolidación de esfuerzos fiscales; y el hecho de asumir los pasivos pensionales y los costos de las empresas en quiebra y saneadas. Esta situación no deja ver qué tanto del crecimiento en el nivel central obedece al desempeño del gobierno en la actividad global, y qué tanto obedece a las cargas que asume del sector público territorial.

El perfil de vencimientos de deuda, presenta una gran concentración de compromisos a cumplir durante los próximos 4 años. Al 2010, exceptuado una leve mejoría en el 2009, el compromiso de pagos por concepto de servicio de deuda es bastante considerable. La meta del gobierno en esta materia es llegar al 2030 con la deuda en el 30% con relación al PIB. Según la CGR, se ha configurado un perfil de vencimientos de deuda externa en millones de dólares, que para los próximos tres años implica desembolsos por 5.290 millones con la banca multilateral, que es más o menos uniforme respecto de las proyecciones de pago, mientras que con los tenedores de bonos la situación es bien distinta: los años 2008 y 2010 superan los 1600 y 1200 millones de dólares50. 46 Situación de la deuda pública 2005. Op. Cit. Pág. 45.47 Ídem. Pág. 49.48 Ídem. 49 Ver el cuadro del saldo de la deuda pública bruta Colombiana en: La situación de la deuda pública 2005. Op. Cit. Pág. 35.50 Ibíd., Pág. 44

Respecto de la deuda pública territorial la situación es diferente. Su reducción es consecuencia de las políticas adoptadas a raíz de a crisis de 1999, mediante las cuales el Estado se dedicó a reestructurar y sanear la situación de las finanzas en este sector y a mejorar la situación fiscal. El marco jurídico y de normatividad ya señalada en este documento hizo su trabajo en este resultado. Es destacable la reducción de la deuda de los gobiernos departamentales, municipales y las entidades descentralizadas nacionales y regionales, mientras que los gobiernos centrales de los Municipios (entiéndase fundamentalmente ciudades) adquirieron una participación importante, tanto en la deuda interna como externa. El comportamiento de la deuda pública del departamento de Cundinamarca es atípica respecto del comportamiento nacional: mayor deuda externa y menos recursos internos.

La participación de los municipios en recursos de financiamiento con deuda externa es un aspecto del tema que queda por explorar con mayor detenimiento, pues desde lo observado hasta el presente no es posible identificar la magnitud de la deuda, particularmente la externa, dado el marco de restricciones para acceder a créditos: indicadores de gestión económica y financiera, generación de superávit primario, y en general, la generación de ingresos propios y suficientes. Por ello, tampoco se puede aseverar que ha habido reducción de niveles de endeudamiento externo.

Finalmente, quedan aspectos del tema en los cuales se necesita avanzar de manera particular: el tema de los bonos en el proceso de endeudamiento interno; la afectación del gasto mediante el costo de la deuda en los presupuestos municipales. También es importante desentrañar con mejor juicio las estrategias de manejo o gestión de la deuda pública y la identificación y documentación de casos específicos de créditos.

ANEXO

PISTAS Y SUGERENCIAS - LÍNEAS PROFUNDIZACIÓN DE INVESTIGACIÓN

Es importante hacer énfasis en la problemática del endeudamiento en general, como modelo de apropiación de renta y recursos públicos, teniendo en cuenta tanto deuda externa como interna, verificando responsabilidades de los gobiernos locales, de las entidades multilaterales y los anteriores y nuevos acreedores, en la conversión de deuda externa a interna, trasladado un problema global a responsabilidades nacionales.

Profundizar en el conocimiento y comportamiento de las entidades descentralizadas, las cuales también acceden a endeudamiento interno y externo, además que son las que llevan en gran proporción los servicios directos a la ciudadanía.

Analizar la responsabilidad presente y futura de las privatizaciones, reconociéndolas como un ingreso inmediato pero único de rentas (burbuja que no genera capacidad de pago real en el Largo Plazo) y la renuncia o abandono de la posibilidad de generar ingresos y recursos futuros, trasladando esa responsabilidad directamente a la ciudadanía contribuyente.

Responsabilidad de los gobiernos en los direccionamientos de los flujos de deuda pública, en casos de inversiones en macro proyectos de infraestructura no viables, o incluso en la Guerra antidrogas y contrainsurgente y sus diferentes formas.

Es posible analizar los datos históricos del servicio de la deuda tanto a nivel nacional como territorial, buscando las razones por las cuales se reduce en proporción el endeudamiento, verificando los avances en saneamiento fiscal o si simplemente hace parte de la imposibilidad de acceder a créditos dada la legislación restrictiva al respecto (si no se afecta de manera estructural – deuda de mediano y largo plazo – no se soluciona el problema, y de la misma forma como se reduce por factores coyunturales, puede aumentar en forma des proporcional).

Frente al servicio de la deuda podemos verificar quienes son los acreedores y cuales han sido los condicionamientos de los créditos verificando las responsabilidades futuras.

Profundizar en los diferentes bonos de deuda pública, tanto nacional como territorial, sus características especiales y cómo funcionan en el proceso de endeudamiento.

Analizar detalladamente los “factores determinantes de la deuda”, profundizar cada uno de ellos mostrando indicadores comunes y explicando concretamente cómo y porqué afectan el nivel de endeudamiento pero no solucionan el problema del endeudamiento, cuáles de estos factores afectan realmente la situación de endeudamiento estructural.

Hacer análisis de las variables macroeconómicas, principalmente del PIB, verificando relación de crecimiento con desigualdad, además de verificar cuáles han sido los sectores de la economía que han crecido y reflejan un incremento en el PIB, pero no distribuyen su crecimiento en la sociedad o no generan incremento del poder adquisitivo general (pregunta: si el crecimiento de la economía durante 2004 – 2006 fue bueno y según MinHacienda uno de los factores que lo explican es la expansión de la demanda interna y el consumo interno, porqué se inciste en un TLC en lugar de enfocar el sector productivo a satisfacer esta demanda, evitando ser lesionado con la invasión de productos extranjeros, perdiendo posiciones en le mercado interno con la promesa de incrementar su mercado externo).