sistema presidencial mexicano

7/25/2019 Sistema Presidencial Mexicano

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SISTEMA PRESIDENCIAL MEXICANO:

DOSSIGLOSDEEVOLUCIN

Primera Edicin septiembre 2011

Tiraje: 1000 Ejemplares

Jorge Carpizo

E A S.R.L.Av. Repblica de Argentina N124 Urb. La Negrita

Arequipa - PerTelf. 054-227330

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HECHO EL DEPSITO LEGALEN LA BIBLIOTECA NACIONAL DEL PER

N xxxxxxISBN: xxxxxxxx

Composicin y diagramacin de interiores:Jos Luis Vizcarra Ojeda

Diseo de cartula:www.cromosapiens.comCorreccin ortogrfica:

E A S.R.L.

Reservados todos los derechos. Ni la totalidad ni parte de este libropuede reproducirse o transmitirse por ningn procedimiento electrnico

ni mecnico, incluyendo fotocopia, grabacin magntica o cualquier almacenamientode informacin y sistema de recuperacin, sin permiso expreso del autor.

Impreso en Per 2011 Printed in Per

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CONTENIDO

Liminar ............................................................................ ix

Presentacin ....................................................................... xi

I. El sistema presidencialen la Constitucin de 1824 ......................................... 3

II. El sistema presidencialen la Constitucin de 1857 ......................................... 20

III. El sistema presidencialen la Constitucin de 1917 ......................................... 37

IV. Organizacin del ejecutivo y el principiode no-reeleccin ........................................................... 50

V. La sustitucin presidencial y el gabinete............... 67

VI. El presidencialismo mexicano ................................. 81

VII. De presidencialismo a sistema presidencial:A. De partido poltico predominante a siste-ma tripartito de partidos B. Fortalecimientodel poder legislativo C. Fortalecimiento delpoder judicial ............................................................. 88

VIII. De presidencialismo a sistema presiden-

cial: A. Influencia en la economa B. Ejr-cito C. Medios de comunicacin D. Fede-ralismo ....................................................................... 103


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ndice

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IX. Del presidencialismo a sistema presiden-

cial: A. Designacin del sucesor y los go-bernadores B. Los aspectos internaciona-les C. El gobierno del Distrito Federal D.El final de un mito .................................................. 113

X. Facultades que el presidente ha adquiri-do, y una ltima reflexin ..................................... 117


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Liminar

Es innecesario poner una nota liminar a un ensayo, vigorosocomo todos los suyos, del eminente maestro y jurista mexicanoJorge Carpizo, ampliamente conocido entre nosotros. Lo hemostenido aqu varias veces y durante dcadas ha sido un impulsorinfatigable del constitucionalismo latinoamericano, como a todosnos consta. La ltima vez que lo tuvimos en Lima fue hace unosmeses, en noviembre de 2010 aprovech tambin su viaje para

visitar las universidades de Trujillo - en donde acudi a la maes-tra de Derecho Constitucional de la Universidad Catlica paraimpartir una clase magistral sobre el presidencialismo mexicano ysu evolucin histrica. El tema, de por s, atrajo la atencin de losasistentes y tambin de quienes lo acompabamos en ese mo-mento, pues el ejemplo mexicano es uno de los ms sugestivos denuestra Amrica. No solo por la forma como se ha desarrollado,en medio de tantos contratiempos, sino por la peculiar experien-

cia del partido hegemnico - que dur ms de setenta aos - y laposterior evolucin democrtica, hecha sin disparar un tiro y quellega hasta nuestros das, si bien aun no se agota. De ah que lepedimos a nuestro invitado que nos haga llegar un texto alusivo aesa esplndida charla que ahora publicamos, gracias al empuje ydinamismo de nuestro buen amigo Gerardo Eto Cruz.

Otros son, sin lugar a dudas los problemas que hoy inquietan a

ese gran pas hermano: la seguridad ciudadana, sin lugar a dudas,pero en otros campos institucionales el progreso ha sido enorme.En el caso del presidencialismo ha llamado la atencin incluso de


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talentosos observadores extranjeros que, no empece, han sugerido

formulas desconcertantes (como es el caso del egregio Sartori) oanatpicas, como aquella que quiere instaurar un parlamentaris-mo en nuestros pases, en cualesquiera de sus formas.

Al margen de su extensa obra, el inters de Carpizo ha sido,por lo menos en los ltimos tiempos, los aspectos centrales delpresidencialismo mexicano - y por extensin de todos los nuestros- como en este trabajo puede comprobarse, as como la democracia

y la gobernabilidad en nuestra Amrica. Tenemos as la ocasin deleer directamente y sin intermediarios, un ensayo ilustrador y quenos ser de indiscutible utilidad.

No es esta, por cierto, la primera publicacin que hace el pro-fesor Carpizo entre nosotros. Y esperamos que tampoco sea la l-tima. Porque textos como ste, son los que, sin la menor duda, nospermiten conocer mejor lo nuestro.

Lima, agosto de 2011.

Domingo Garca Belaunde


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Presentacin

El detallado recuento histrico que nos ofrece el profesor Car-pizo en el presente ensayo, que da cuenta de poco ms de dossiglos de marchas y contramarchas en el control del poder, de-muestra fehacientemente una verdad apodctica, a saber: que loscambios jurdicos van siempre precedidos de importantes trans-formaciones sociales, a las cuales el Derecho busca, precisamente,dar respuesta.

En efecto, bien podra armarse que cada una de las Consti-tuciones mexicanas aqu reseadas (las de 1824, 1857 y 1917) son,al mismo tiempo, reejo y consecuencia de su propio tiempo. Laprimera de ellas, inuenciada como todas las de su poca por laConstitucin de Cdiz y de Estados Unidos, tuvo por virtud ins-taurar un sistema presidencial en el que, sin contar la facultad deveto suspensivo del Presidente de la Repblica, existi una decidi-

da apuesta por fortalecer a los poderes legislativo y judicial comocontrapeso del ejecutivo. Por su parte, la Constitucin de 1857,como bien anota el ensayista, tuvo su origen en una situacin degrave inestabilidad poltica vivida en los aos precedentes, lo cualllev a tomar medidas radicales como la supresin de la vicepresi-dencia (que haba ocasionado intrigas y rebeliones), del Senado(posteriormente restaurado) y de la facultad de veto del Presiden-te (varindosela por una simple opinin no vinculante).

Pero es la Constitucin de 1917 la que, sin lugar a dudas, reejade un modo ms que dedigno la ntima relacin que es posible


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establecer entre los acontecimientos histricos que son impulsados

desde la sociedad y el necesario encuadre que esas transformacio-nes precisan en un texto normativo como es la Ley Fundamental.En efecto, sabido es que la Constitucin de Quertaro no slo secaracteriz por contemplar en su texto importantes normas, pio-neras todas ellas, en relacin al reconocimiento y proteccin delos derechos sociales, sino que adems signic un importanteavance en lo que atae a la separacin y control de poderes en unasociedad democrtica.

De ah que, pese a que las Constituciones exhiben esa rigidezde la cual carecen las dems normas del Estado, aqullas compar-tan con stas una caracterstica esencial comn a toda obra jur-dica, y sta es que su contenido puede ser mutado por la rea-lidad que ellas intentan normar. Ello explica bien por qu, comoseala el autor, acontecimientos tales como el auge del PartidoNacional Revolucionario (PNR) o el ejercicio de facto de ciertas

potestades por parte del Presidente de la Repblica, terminaronpor modicar las bases mismas del sistema presidencial mexica-no acuado por su Constitucin histrica, tornndolo en presi-dencialismo. Esa misma interrelacin entre hecho y norma es laque explica por qu razones, a criterio del profesor Carpizo, lascausas del presidencialismo en Mxico han desaparecido en laactualidad, virando nuevamente hacia el status quo inicial: crisiseconmica, transicin des un sistema partidista unitario hacia uno

tripartito, fortalecimiento del Poder Judicial (destacando, en estepunto, la conversin de la Suprema Corte de Justicia de la Nacinen un autntico Tribunal Constitucional), etc.

Ahora bien, pocos escenarios son tan propicios para analizarlas dinmicas del control del poder como el panorama de tensinque opone a los regmenes presidencial y parlamentario en el mar-co de la discusin sobre cul debera ser el mejor modelo para or-

ganizar los poderes del Estado en una sociedad democrtica. Enese contexto, la inuencia decisiva de la teora de la separacin depoderes, entendida hoy como coordinacin de pesos y contra-


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PRESENTACIN

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pesos, aboga necesariamente a favor de la consideracin de que

ningn sistema es bueno en s mismo, sino que sus ventajas y des-ventajas dependen de las necesidades que exhibe una sociedad enun tiempo y espacio determinados. As lo demuestra, por ejemplo,la historia reciente del Estado peruano, en el que, a semejanza delcaso mexicano, se opt inicialmente por un rgimen presidencial,para luego, al vaivn de las experiencias y coyunturas histricas,introducir algunas guras propias del rgimen parlamentario,como es la del Consejo de Ministros, institucin que perdura hasta

nuestros das.

Es verdad que el rgimen presidencial, modelo comn tanto alPer (artculo 110 de la Constitucin de 1993) as como a Mxico(artculo 80 de la Constitucin de 1917), presupone un Presidentede la Repblica cuyo origen reside en el voto popular y concen-tra las facultades directrices de la poltica nacional e internacional.Sin embargo, no cabe perder de vista que un poder de semejantes

magnitudes, idealmente orientado a la consecucin del bien co-mn, est siempre expuesto al riesgo de su uso perverso, lo cuallamentablemente ha sido un episodio recurrente en los pases denuestra regin. De ah que no podamos sino suscribir el pensa-miento del profesor Carpizo cuando seala que un poder predo-minante, sea el que sea, siempre tender al abuso del poder.

En ese contexto, no cabe duda que un adecuado despliegue de

los controles intra y extra orgnicos resulta decisivo no slo paraevitar los eventuales desbordes y excesos en el ejercicio del poder(cuya asignacin hay que encontrarla en la propia Constitucin),sino tambin para generar eciencia y dinamismo en el manejode la cosa pblica. No de otro modo, por cierto, podra lograrseuna mejor asignacin de responsabilidades a los rganos que tie-nen encomendada la delicada labor de llevar a cabo el programaconstitucional relativo a la atribucin de competencias y protec-

cin de los derechos fundamentales.


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En suma, es para nosotros motivo de enorme satisfaccin pre-

sentar a la comunidad jurdica de nuestro pas el formidable en-sayo del profesor Jorge Carpizo, intitulado Sistema presidencialmexicano: dos siglos de evolucin, que constituye toda una vi-sin quintaesenciada del rgimen constitucional mexicano, y quesale a la luz por vez primera en nuestro medio.

De nuestro autor slo podemos decir que es uno de los ms re-presentativos exponentes del pensamiento constitucional de M-

xico, tiene una produccin iusconstitucional de primera lnea, hasido rector de una institucin ya emblemtica en Latinoamrica,esto es, la Universidad Autnoma de Mxico, hoy InvestigadorEmrito de la misma. Igualmente, ha sido director del Institutode Investigaciones Jurdicas de la UNAM. Corolario de toda unavida de entrega a la reexin acadmica, hoy es el Presidente delInstituto Iberoamericano de Derecho Constitucional.

Lima, agosto de 2011.

Dr. Gerardo Eto CruzMagistrado del Tribunal Constitucional

Director General del Centro de Estudios Constitucionales


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SISTEMA PRESIDENCIAL MEXICANO:

DOS SIGLOS DE EVOLUCIN

1Jorge Carpizo*

A Alfonso Navarrete Prida, inteligencia y voluntad volcadas

al servicio pblico y al fortalecimiento del Estado de Derecho.

SUMARIO**: I. El sistema presidencial en la Constitucin de1824 II. El sistema presidencial en la Constitucin de 1857 III.El sistema presidencial en la Constitucin de 1917 IV. Orga-nizacin del ejecutivo y el principio de no-reeleccin V. Lasustitucin presidencial y el gabinete VI. El presidencialismomexicano VII. De presidencialismo a sistema presidencial: A.De partido poltico predominante a sistema tripartito de parti-dos B. Fortalecimiento del poder legislativo C. Fortalecimientodel poder judicial VIII. De presidencialismo a sistema presi-

dencial: A. Inuencia en la economa B. Ejrcito C. Mediosde comunicacin D. Federalismo IX. De presidencialismo asistema presidencial: A. Designacin del sucesor y los gober-nadores B. Los aspectos internacionales C. El gobierno delDistrito Federal D. El fnal de un mito X. Facultades que elpresidente ha adquirido, y una ltima reexin

* Investigador emrito de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico,de la cual fue rector, adscrito al Instituto de Investigaciones Jurdicas don-de se desempe como su director. Presidente del Instituto Iberoamerica-no de Derecho Constitucional.

** Agradezco a Isabel Cacho la eciente transcripcin de este manuscrito, ya Isidro Saucedo sus atinadas sugerencias de forma.


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El sistema presidencial mexicano actual es el fruto de una evo-

lucin que comenz con las discusiones efectuadas en el CongresoConstituyente de 1823-1824.

Un antecedente es el Plan de Constitucin Poltica de la Na-cin Mexicana, presentado al Congreso Constituyente el 28 demayo de 1823, por ocho personajes encabezados por Jos del Va-lle. Dicho Plan no fue discutido por el Constituyente. No obstante,uno de sus autores, Jos Mara Bocanegra, arm que inuy en

la Constitucin de 1824.

Es cierto que en el mencionado Plan se encuentran artculos,cuyos principios se asemejan a algunos de la primera Constitucindel Mxico independiente; empero, en el Plan el congreso desig-naba al ejecutivo colegiado, aunque sus miembros no eran polti-camente responsables ante el rgano legislativo.

Nuestro sistema presidencial ha tenido suerte muy diversaen su evolucin: pocas en que ha funcionado adecuadamente,las menos; dictaduras; caudillajes; golpes de Estado; predomi-nio del poder legislativo; reforzamiento de las facultades ejecu-tivas; coexistencia con un partido predominante; tendencias adebilitar al ejecutivo o a cercenarle facultades; lucha por con-seguir un adecuado rgimen de pesos y contrapesos entre lospoderes polticos.

A la evolucin del sistema presidencial mexicano se aboca esteensayo, destacando sus momentos y etapas ms importantes.

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I. El sistema presidencial en la Constitucin de 1824

1. Qu sistema de gobierno asent la primera Constitucin delMxico independiente?

Antonio Martnez Bez1, Daniel Moreno2, Jos C. Valads3y JorgeSayeg4arman que se estableci un sistema presidencial.

Moreno, Valads y Sayeg sostienen que el sistema presi-

dencial de 1824 se bas en el modelo norteamericano; para Sa-yeg el presidente goz de una amplia autonoma poltica quelo constituy en el verdadero centro de poder. Jos C. Valadsarma que la supremaca y los mayores poderes se le conce-dieron al congreso.

Jess Reyes Heroles concuerda con el doctor Jos Mara LuisMora en que la Constitucin dej al congreso una autoridad sin

lmites5

, porque los liberales llegaban a los primeros congresos conun gran temor hacia el despotismo de un caudillo; tenan en sumente el ejemplo de Iturbide, y de aqu su defensa por el principiode la divisin de poderes y de la supremaca del legislativo6.

2. Entre los principales textos que inuyeron en los constituyen-tes mexicanos de 1824 se encuentra la Constitucin de Estados

1 Martnez Bez, Antonio, El presidencialismo mexicano en el siglo

XIX, Mxico, sobretiro de la Revista de Historia de Amrica, 1967,nms. 63-64, p. 69.

2 Moreno, Daniel, Derecho constitucional mexicano, Mxico, EditorialPax-Mxico, 1972, p. 124.

3 Valads, Jos C.,Orgenes de la Repblica Mexicana. La aurora constitu-cional, Mxico, Editores Mexicanos Unidos, 1972, p. 24.

4 Sayeg Hel, Jorge, El constitucionalismo social mexicano, Mxico, Cultu-ra y Ciencia Poltica, 1972, t. I, p. 151.

5 Reyes Heroles, Jess, El liberalismo mexicano, t. I, Los orgenes, Mxico,

UNAM, 1957, pp. 314 y ss.6 Reyes Heroles, Jess, El liberalismo mexicano, t. II, La sociedad uctuan-

te, Mxico, UNAM, 1958, p. 30.


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Unidos. As, aunque no se est reriendo especcamente al

sistema de gobierno, en la introduccin, los constituyentes ex-presaron: Felizmente tuvo un pueblo dcil a la voz del deber,y un modelo que imitar en la Repblica oreciente de nuestrosvecinos del Norte7.

Lorenzo de Zavala arm que el manual y modelo para losconstituyentes mexicanos era la Constitucin norteamericana, dela que corra una mala traduccin impresa en la ciudad de Puebla.

En las crnicas del Acta Constitutiva, en varias ocasiones, se hacealusin a las instituciones norteamericanas8.

F. Jorge Gaxiola sugiere que en Miguel Ramos Arizpe inuyel proyecto de Constitucin para la Repblica Mexicana, redacta-do por Esteban F. Austin, quien en su proyecto mezcl principiosde las Constituciones de Norteamrica y de Cdiz.

En el manuscrito de su proyecto, Austin escribi que de laConstitucin de Cdiz se deban copiar los artculos 133 al 139,en lo que respecta a la formacin de las leyes; del 225 al 227, en lorelativo a los secretarios de Estado y del 246 al 281, para la admi-nistracin de justicia.

El proyecto de Austin estaba redactado en ingls, y entre losartculos que se tradujeron se encuentran aquellos relativos a la

organizacin del poder ejecutivo9

.

7 Tena Ramrez, Felipe, Leyes fundamentales de Mxico: 1808-1964, Mxi-co, Porra, 1964, p. 163.

8 Como ejemplos se pueden citar las pp. 475, 480 y 535 de las Crnicas delActa Constitutiva de la Federacin, Mxico, Comisin para la Conmemo-racin del Sesquicentenario de la Repblica Federal y el Centenario de laRestauracin del Senado, 1974, 2 vols.

9 Gaxiola, F. Jorge, Orgenes del sistema presidencial. Gnesis del ActaConstitutiva de 1824, Revista de la Facultad de Derecho de Mxico, M-xico, UNAM, t. II, nm. 6, 1952, pp. 26-32.


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As, entre los principales documentos que inspiraron a los

constituyentes mexicanos de 1824 se pueden enunciar: la Cons-titucin de Estados Unidos de Norteamrica, la Constitucinespaola de Cdiz y el proyecto de Austin, sin desconocerse elpensamiento francs, en forma principal las ideas de Rousseau,Montesquieu y Siyes, as como los cdigos fundamentales de1791, 1793 y 1795; e indirectamente el pensamiento ingls en lasobras de Locke y Blackstone.

3. El artculo sptimo de la Constitucin asent que el congre-so se divida en dos cmaras: una de diputados y otra desenadores.

Mario de la Cueva arma que este rgimen bicameral respon-de a las exigencias del federalismo. Los diputados eran electos porel pueblo cada dos aos; en cambio los senadores lo eran por laslegislaturas locales por cuatro aos, pero renovables por mitad de

cada dos aos10

.

El doctor Mora escribi que dividir al congreso en dos cmarasera una sabia medida y, desde luego, una precaucin que evitaralos triunfos de la demagogia11.

El autor del Catecismo Poltico de la Federacin Mexicana-quien, al parecer, fue el propio doctor Mora-, se pregunt si no

sera mejor que el congreso estuviese integrado por una sola c-mara y se contest que no, debido a que el establecimiento de lasleyes necesita calma y meditacin, lo que no se consigue con laexistencia del sistema unicameral12.

10 Cueva, Mario de la, La Constitucin de 5 de febrero de 1857, El constitu-cionalismo a mediados del siglo XIX, Mxico, UNAM, 1957, t. II, p. 1245.

11 Mora, Jos Mara Luis, Mxico y sus revoluciones, Mxico, Porra, 1965,t. I, p. 283.

12 Textualmente la respuesta es la siguiente: No, porque para establecer le-yes o reglas generales se necesita lentitud, calma, meditacin, y nada deesto es posible por el orden comn conseguirlo en una sola cmara, en


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Resulta interesante hacer notar que en esos comentarios no

hay referencia al binomio sistema bicameral-rgimen federal,cuando es innegable que la existencia del senado s respondien aquel entonces al pensamiento federal13, pero los anteriorescomentarios nos hacen ver que tambin se bas en otras ideas,como son la perfeccin de la ley y el equilibrio entre los poderesejecutivo y legislativo.

Los artculos 23 y 29 expresamente sealaron que el presidente

y el vicepresidente, los secretarios del despacho y los ociales desus secretaras no podan ser diputados ni senadores. Es decir, seasentaba un principio propio del rgimen presidencial.

El congreso tena un solo periodo de sesiones que comenzabael 1o. de enero y terminaba el 15 de abril, pudindose prorrogarhasta por treinta das tiles por propia decisin o a peticin delpresidente de la Repblica14.

que algn orador fogoso y elocuente puede en un momento de calor y deentusiasmo sorprender a sus compaeros y hacer que voten, sin examen,medidas desacertadas que produzcan una ley inicua o fuera de propsito.Este terror se aleja mucho con las dos cmaras, porque debiendo ser discu-tidas las leyes dos, tres y cuatro veces, y siempre en distintos periodos detiempo, son de necesidad ms examinadas, hay menos motivo para temerque sean obra de las pasiones y, por lo mismo, esperanzas ms fundadasdel acierto en Catecismo poltico de la Federacin mexicana, Derechosdel pueblo mexicano. Mxico a travs de sus Constituciones, Mxico,

Cmara de Diputados, XLVI Legislatura, 1967, t. I, p. 549.13 Al respecto puede consultarse Carpizo, Jorge, Sistema federal mexica-no, Los sistemas federales del Continente Americano. Mxico, Fondode Cultura Econmica, 1972, pp. 521-522, y Carpizo, Jorge, El sistema re-presentativo en Mxico, Revista Jurdica Veracruzana, Jalapa, Veracruz,Mxico, t. XXIII, nm. 2, 1972, pp. 11 y 12.

14 En el Catecismo poltico de la Federacin mexicana, obra citada, nota 12,p. 562, se pregunta el autor: Y qu no es mejor que el congreso generalest en sesiones todo el ao? Y se contesta as: Es ms cmodo para losrepresentantes de la nacin y ms til para el pblico el que haya recesos,para que en ellos puedan reunirse las comisiones con ms calma y meditarlos proyectos de ley que deban presentar sin la premura con que se haceen el tiempo de las sesiones. Por otra parte, la puntualidad es asistir y el


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A la apertura de las sesiones del congreso asistira el presiden-

te de la Repblica, quien pronunciara un discurso que sera con-testado en trminos generales por quien presidiese el congreso.

Las dos cmaras -de acuerdo con el artculo 70- residan en lamisma ciudad, y no podan trasladarse a otra si antes no estabande acuerdo en el tiempo y la forma de realizarlo; si las dos cmarasconcordaban en trasladarse a otro lugar -pero diferan respecto atiempo, lugar y forma de efectuarlo-, entonces el presidente resol-

va entre alguna de las dos posibilidades.

4. Muchas de las principales facultades que se le atribuyeron alcongreso se encuentran en el artculo 50.

De acuerdo con el artculo 165 se le atribuy al congreso lafacultad de interpretar la Constitucin y, conforme al artculo 38,fracciones I y II, cualquiera de las cmaras poda conocer, en cali-

dad de gran jurado, las acusaciones que se hiciesen al presidentede la Repblica por:

a) Delitos de traicin a la independencia nacional o a la forma degobierno.

b) Delitos de cohecho o soborno durante la gestin.

c) Actos para impedir las elecciones de presidente, senadores ydiputados, o por imposibilitar que stos se presenten a realizarsus funciones en las pocas sealadas por la Constitucin.

d) Impedir a las cmaras el uso de cualquiera de sus facultades.

empeo en dedicarse a las tareas legislativas rebaja muchos grados cuan-do son sin interrupcin, y estas funciones, entre todas las de un gobierno,son acaso las que ms necesitan para ser bien desempeadas de dedica-cin y calor patritico de los legisladores.


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La cmara que conoca de la acusacin se eriga en gran ju-

rado y si aprobaba, por el voto de los dos tercios de sus miem-bros presentes, que haba lugar a la formacin de causa, se sus-penda al presidente de su cargo y se le pona a disposicin deltribunal correspondiente.

La cmara de diputados tena competencia exclusiva si la acu-sacin del presidente o de sus ministros era por actos en que hu-biesen intervenido el senado o el consejo de gobierno.

Los secretarios del despacho eran responsables ante cualquie-ra de las cmaras por delitos cometidos durante su cargo.

El doctor Mora critic todo este sistema de responsabilidades,armaba que estaba mal concebido, que los constituyentes se ha-ban inspirado en el sistema espaol y no en el norteamericano, locual, en su criterio, constitua un error15.

5. El artculo 74 dice que el supremo poder ejecutivo de la fe-deracin se deposita en un solo individuo que se denominapresidente de los Estados Unidos Mexicanos.

Ese artculo indic claramente que el poder ejecutivo se encon-traba depositado en una sola persona. Para llegar a este principiose efectu una larga discusin durante los debates del Acta Cons-

titutiva, ya que una buena parte de los diputados constituyentesse inclinaba por un poder ejecutivo colegiado, y as pensaban im-pedir que se cayera en la tirana y en la precipitacin en la toma delas decisiones.

La comisin formada para el caso propuso la aprobacindel ejecutivo unipersonal. Rejn lo objet. Bustamante (D. C.)apoy a la comisin armando que en el proyecto se evitaba

la morosidad en la ejecucin, que es el defecto del gobierno

15 Mora, Jos Mara Luis, obra citada, nota 11, pp. 286-289.


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de muchos, aunque ste tiene la ventaja de la multiplicacin

de luces Romero tambin apoy el proyecto de la comisin,alegando que las circunstancias por las que atravesaba Mxicodemandaban energa en el gobierno, y esto se lograba deposi-tndolo en una sola persona16.

En la sesin del 2 de enero de 1824, Rodrguez apoy el ejecu-tivo colegiado porque tiene ms luces, ms constancia, y es muyremoto que todos sus individuos se coludan contra la patria17.

Morales tambin apoy la integracin plural del ejecutivo con lossiguientes argumentos: si uno se enferma hay otros dos para eldespacho; siendo tres los partidos pueden transigir y lograr quecuando menos un hombre de su conanza quede en el ejecutivoplural, y que el secreto se aventura tanto en el ejecutivo uniperso-nal como en el plural, porque en el primero el presidente de todasmaneras no puede hacer todo por s mismo18.

El proyecto de la comisin sobre el ejecutivo nico fue puestoa votacin pero result rechazado. Entonces los diputados presen-taron tres proyectos proponiendo un ejecutivo colegiado.

Demetrio del Castillo plante que el ejecutivo se depositaraen tres individuos que se llamaran presidente, vicepresidentey designado. El designado sustituira al presidente cuando steconcluyera su gestin, y el vicepresidente, cuando se enfermara o

estuviera impedido por ley.El vicepresidente y el designado tendran voto consultivo

en todos los asuntos, y si se daban cuenta de que el presiden-te estaba atentando contra las libertades patrias lo pondran

16 Crnicas del Acta Constitutiva, obra citada, nota 8, p. 436.17 Ibidem, p. 437.

18 Ibidem, p. 438.


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en conocimiento del congreso, convirtindose as en fiscales

del presidente19.

Herrera y Lasso comenta que la comisin benevolentementerechaz este absurdo de continuismo, tutela y espionaje20.

El segundo proyecto fue el de Rejn: el ejecutivo se integraracon tres personas y cada ao se cambiara a una de ellas.

Guridi y Alcocer propuso que el poder ejecutivo se depositaraen dos individuos con sus dos suplentes, y uno de los suplentessera quien dirimira las discordias y controversias de los dos de-positarios del poder ejecutivo. Arm Guridi que se inspiraba enel sistema romano de los dos cnsules21.

La comisin insisti en un ejecutivo unipersonal y present unnuevo proyecto de artculo. Ramos Arizpe explic por qu el nue-

vo proyecto, encuadrado en el sistema de toda la Constitucin,aseguraba la libertad nacional22.

Todava se esgrimieron argumentos a favor y en contra de launidad y la pluralidad del poder ejecutivo. Mier propuso que esteproblema se resolviera en la Constitucin, en virtud de que no ha-ba urgencia en jar el nmero de individuos que integraran elpoder ejecutivo.

De acuerdo con el pensamiento de Mier, en la sesin del 30 deenero se puso a discusin y fue aprobado el artculo 15 del Acta,redactado en la forma siguiente: El Supremo Poder Ejecutivo se

19 Ibidem, pp. 440.441.

20 Herrera y Lasso, Manuel, Centralismo y federalismo (1814-1843), Dere-chos del pueblo mexicano. Mxico a travs de sus constituciones, obra

citada, nota 12, p. 607.21 Crnicas del Acta Constitutiva, obra citada, nota 8, pp. 448-450.

22 Ibidem, pp. 534 y 535.


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depositar por la Constitucin en el individuo o individuos que

ella seale.

Los debates anteriores, y que el problema no haya podi-do ser resuelto en el Acta, nos ensean que los constituyentesguardaban temor de cualquier cosa que pudiera degenerar entirana. Cuando el artculo 74 de la Constitucin se puso a con-sideracin del constituyente, an 14 diputados votaron en con-tra del ejecutivo unipersonal.

El artculo 95 j el periodo presidencial en cuatro aos, yel 77 precis que el presidente no podra ser reelecto sino hastadespus de que hubiesen transcurrido cuatro aos de haber ce-sado en sus funciones.

La Constitucin seal un complicado sistema para la eleccindel presidente y del vicepresidente, mismo que se llevaba a cabo

principalmente conforme a las reglas contenidas en los artculos79 al 94 inclusive:

a) La legislatura de cada estado elega por mayora absoluta devotos a dos individuos, uno de los cuales, cuando menos, nosera vecino del estado que lo elega.

b) El que hubiese reunido la mayora absoluta de los votos de las

legislaturas era declarado presidente.c) En caso de que dos tuviesen dicha mayora, era presidente

el que obtena ms votos. Si haba empate, decida la cmarade diputados.

d) El que segua en votos al presidente era designado vicepresi-dente.

e) Si ninguno tena mayora de votos, escoga la cmara de dipu-tados entre los dos que tenan mayor nmero de sufragios.


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Este sistema de eleccin del presidente y del vicepresidente

estaba inspirado en la original Constitucin norteamericana, art-culo 2, seccin I, clusula 3; pero cuando la Constitucin mexicanase inspir en la norteamericana, en Estados Unidos ya no subsistaese sistema, porque fue modicado en 1804 a travs de la enmien-da nmero 1223.

Este sistema result funesto en Mxico. El vicepresidentese dedic a ver cmo poda conseguir la presidencia. El primer

presidente de Mxico fue Guadalupe Victoria y el primer vi-cepresidente Nicols Bravo. Este ltimo se sublev en contrade Victoria adhirindose al Plan de Montao, proclamado enOtumba el 23 de diciembre de 1827. El 7 de enero de 1828 Bravofue derrotado por Vicente Guerrero en Tulancingo y desterradopor decreto del congreso.

El segundo presidente fue Vicente Guerrero y el vicepresiden-

te Anastasio Bustamante, quien acept la invitacin que le hizo elejrcito de reserva para que encabezara la rebelin contra Guerre-ro, mismo que al nal de cuentas rehus la lucha. El congreso re-solvi destituirlo alegando que tena imposibilidad para gobernar,y otorgndole el cargo a Bustamante24.

Con todo y sus defectos este sistema de eleccin no cay enel parlamentarismo. El autor del Catecismo polticose pregunt

si no sera mejor que la eleccin del presidente de la Repblica laefectuase el congreso federal a lo que respondi:

No, porque el poder ejecutivo debe tener alguna independen-cia del legislativo, la que no es compatible con que reconozca enste el principio de su existencia poltica. Adems, siendo el poderejecutivo el ms temible de todos por ser dueo de la fuerza, a losestados deba darse una garanta de que nada tenan que temer del

23 Findlay, Bruce y Esther, Your Rugged Constitution, Stanford, California,Stanford University Press, 1969, p. 222.

24 Herrera y Lasso, Manuel, obra citada, nota 20, pp. 609 y 610.


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gobierno supremo, y no es posible concebir otra ms adecuada al

intento, que la de dejar en sus manos la eleccin de la persona quedebe desempearlo25.

6. El artculo 110 enumer las facultades principales del presi-dente de la Repblica, a saber:

a) Publicar, circular y hacer guardar las leyes y decretos delcongreso.

b) La facultad reglamentaria.

c) Ejecutar las leyes.

d) Nombrar y remover libremente a los secretarios del despa-cho.

e) Cuidar de la recaudacin y decretar las inversiones. f) Nombrar a los diplomticos, cnsules, principales ociales

del ejrcito, armada y milicia, jefes de las ocinas generalesde Hacienda, con la aprobacin del senado.

g) Nombrar a los dems empleados del ejrcito, armada y mi-licia activa y de las ocinas de la federacin, de acuerdo con

las leyes. h) Nombrar, a propuesta en terna de la Suprema Corte, a los

jueces de circuito y distrito, as como y a los promotoresscales.

i) Disponer de la fuerza armada de mar y tierra, y de la miliciaactiva, para la seguridad interior y defensa exterior de la fe-deracin.

25 Catecismo poltico de la Federacin mexicana, obra citada, nota 12, p. 564.


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Esta ltima facultad se discuti especialmente en el Constitu-

yente. Rejn propuso que para su ejercicio, el ejecutivo contara conla aprobacin del congreso. Portugal apoy a Rejn esgrimiendoque si no intervena el congreso, el presidente podra oprimir a losestados cuando quisiese, y si esta facultad la ejerciere a su arbitrioy slo por su buen sentido, dejara de ser un jefe constitucionalpara convertirse en un dspota26.

Bustamante (D. C.) apoy el dictamen de la comisin de Cons-

titucin que no deseaba en este punto la intervencin del congre-so, aduciendo que resultaran males de la falta de secreto y de lademora si intervena el congreso.

j) Declarar la guerra previo decreto del congreso y concederpatentes de corso conforme a las leyes.

k) Celebrar concordatos con la silla apostlica en los trminos

del artculo 50.

l) Celebrar tratados con la aprobacin del congreso general.

m) Pedir al congreso la prrroga de sus sesiones ordinariashasta por treinta das.

n) Convocar al congreso para sesiones extraordinarias cuan-

do lo creyera conveniente y lo acordaran as las dos terce-ras partes de los individuos presentes del consejo de go-bierno.

) Cuidar que la justicia se administrara pronta y cumpli-damente y que las sentencias fueran ejecutadas confor-me a las leyes.

26 Crnicas de la Constitucin Federal de 1824, Mxico, Comisin para laConmemoracin del Sesquicentenario de la Repblica Federal y el Cente-nario de la Restauracin del Senado, 1974, pp. 630 y 631.


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o) Suspender de sus empleos hasta por tres meses y privar

de la mitad del sueldo a los empleados de la federacin,infractores de sus rdenes y decretos.

Entre las facultades concedidas resalta el hecho de que no po-sea la atribucin de indultar. Mora mismo seal que se echabade menos la ausencia de esa facultad en manos del presidente.

Marcos Armando Hardy opina que la Constitucin de 1824 le

otorg al presidente demasiadas prerrogativas, y eso que los dipu-tados constituyentes, en general, estaban preocupados por limitarlas facultades del presidente de la Repblica27.

Una facultad de especial importancia en las manos del presi-dente fue la del veto suspensivo, la cual no posea en el Acta Cons-titutiva, porque si bien poda objetar las leyes en una sola ocasin,el congreso decida por mayora simple. El artculo 55 de la Cons-

titucin orden que los proyectos de ley pasaran al presidente,quien tena 10 das para hacerles observaciones. Si el presidente,devolva un proyecto dentro de ese lapso, entonces el proyecto encuestin se volva a discutir en las dos cmaras y, para regresrse-lo al presidente, se tena que aprobar por las dos terceras partes delos individuos presentes. Si no se lograba esa votacin, no se podavolver a proponer el proyecto, sino hasta el ao siguiente.

En algunas materias el presidente no tena el derecho de veto;por ejemplo, sobre las resoluciones del congreso en lo relativo ala traslacin, suspensin o prrroga de sus sesiones; acerca dela resolucin de cada cmara con respecto a la calicacin de laselecciones de sus respectivos miembros; sobre el llamado de loslegisladores para que concurrieran los ausentes; en lo relativo a lasdecisiones de las cmaras en los juicios de responsabilidad, y encuanto a la indemnizacin de senadores y diputados.

27 Hardy, Marcos Armando, La teora del ejecutivo fuerte y la Constitucinmexicana de 1824, Ciencias Polticas y Sociales, Mxico, ao VIII, nm.28, 1962, pp. 230 y 237.


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Cuando el Congreso Constituyente estaba discutiendo, res-

pecto al Acta Constitutiva, la facultad de veto, Zavala propusoque el presidente tuviera 30 das para hacer sus observacionescon el objeto de que pudiera meditar el proyecto y or opinionessobre el mismo.

Becerra opin que diez das eran sucientes. Mier expresque no, y pidi se concediesen siquiera veinte das. Marn ex-puso que esos diez das deban ser hbiles, y Caedo no estuvo

de acuerdo porque slo se trataba de meditar sobre los inconve-nientes de las leyes y el ejecutivo bien poda estarse preparandocon anticipacin28.

La propia Constitucin, en su artculo 112, enumer culeseran las restricciones a las facultades del presidente, a saber:

a) No poda mandar en persona las fuerzas de mar y tierra sin

previo consentimiento del congreso o, en sus recesos, delconsejo de gobierno.

b) No poda privar a nadie de su libertad ni imponer penas;cuando el bien y la seguridad de la federacin lo exigieran,poda ordenar el arresto de alguna persona, pero la debaponer a disposicin del juez en un trmino de 48 horas.

c) Slo en caso de conocida utilidad general, y previa apro-bacin del senado o del consejo de gobierno, poda ocuparla propiedad de un particular o corporacin, pagndose lacorrespondiente indemnizacin.

d) No poda impedir las elecciones.

e) No poda salir, sin permiso del congreso, del territorio na-

cional durante su encargo, ni un ao despus.

28 Crnicas del Acta Constitutiva, obra citada, nota 8, pp. 472-473.


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7. El refrendo tiene sus orgenes en la Constitucin francesa de

septiembre de 1791 y en la espaola de 1812, y qued consa-grado en la Ley Fundamental mexicana de 1824, en los artcu-los 118 y 119 que dicen:

Todos los reglamentos, decretos y rdenes del Presidente, de-bern ir rmados por el secretario de despacho del ramo a queel asunto corresponda, segn reglamento; y sin este requisito nosern obedecidos.

Los secretarios del despacho sern responsables de los actosdel Presidente que autoricen con su rma contra esta Constitu-cin, la acta constitutiva, leyes generales y constituciones particu-lares de los Estados.

En este punto concreto del refrendo, la Constitucin de 1824se apart de la norteamericana, como ya se asent, porque esta

ltima no se ocupa de los secretarios de Estado, sino que slo losalude al sealar entre las funciones del presidente, que ste:

Podr solicitar la opinin por escrito del funcionario principalde cada uno de los departamentos administrativos, con relacin acualquier asunto que se relacione con los deberes de sus respecti-vos empleos.

El refrendo qued plasmado en el artculo 17 del Acta Cons-titutiva y no hubo mayor debate sobre esta institucin. Morafue quien pidi que el refrendo quedara en el Acta, ya que elartculo correspondiente del proyecto de Acta haba sido sus-pendido y sta era una gura jurdica importante porque esuna salvaguardia de las leyes y una traba al poder ejecutivo elno poder expedir rdenes o decretos sin la rma del secretariorespectivo. Zavala, Caedo y Bustamante apoyaron a Mora29.

29 Ibidem, p. 586.


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En los debates de la Constitucin tampoco se suscit mayor dis-

cusin al respecto30.

La institucin del refrendo est estrechamente ligada a la fa-cultad que el presidente tiene de nombrar y remover librementea los secretarios de Estado, porque si un secretario de Estado seniega a refrendar un acto del presidente, ste puede cambiarlosin ninguna dicultad y buscar a otro que no tenga reparos enrmar. Por tanto, el refrendo no cambia la naturaleza del siste-

ma presidencial; a lo ms, implica una llamada de atencin dendole moral para el presidente, pero esto depender tambin delas circunstancias y de la estatura poltica del secretario renuentea otorgar el refrendo.

La propia Constitucin seal que los secretarios de Estadodeban ser ciudadanos mexicanos por nacimiento y que daran acada cmara, luego que empezaran las sesiones anuales, cuenta

del estado de sus respectivos despachos. Esta ltima disposicinsubsiste en la Constitucin de 1917.

8. Del repaso de los puntos expuestos en los prrafos anteriores,podemos desprender tres conclusiones:

A) La Constitucin mexicana de 1824 asent un sistema presi-dencial de gobierno sin tintes parlamentarios.

B) En la Constitucin hay una inclinacin a fortalecer al po-der legislativo, pero se cre un ejecutivo fuerte.

C) Entre los sistemas de gobierno asentados en las Constitu-ciones mexicanas de 1824 y 1917, hay mltiples coinciden-cias. Se puede armar que los dos sistemas se aproximanen los puntos principales respecto a la estructuracin del

poder ejecutivo.

30 Crnicas de la Constitucin de 1824, obra citada, nota 26, pp. 626 y 771.


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Aclaro las tres conclusiones a las que he llegado.

A) Armo que la Constitucin mexicana de 1824 estructurun sistema presidencial, sin tintes parlamentarios, debidoa que:

a) El presidente era electo por las legislaturas locales,slo excepcionalmente por el congreso federal, peroincluso cuando era designado por el congreso fede-

ral no era responsable polticamente ante l. El pre-sidente, para desempear su cargo, no necesitaba dela conanza del congreso.

b) Tanto el presidente como los secretarios del despachono podan ser miembros del congreso.

c) El presidente nombraba y remova libremente a los

secretarios del despacho, quienes eran responsablespolticamente ante l, y no ante el congreso, aunque seran responsables ante cualquiera de las cmaras porlos delitos cometidos durante el cargo.

d) El presidente no poda disolver el congreso. Tal actoera equivalente a un golpe de Estado y, por tanto, a laruptura de la Constitucin.

e) El refrendo no era un impedimento que no pudierasuperar la voluntad del presidente.

B) El congreso tena una serie de facultades importantes, in-cluso la interpretacin de la Constitucin. Sin embargo, elpoder ejecutivo era fuerte principalmente porque:

a) Posea la facultad de veto. b) Frente a s tena un congreso dividido en dos cmaras.


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c) La ley fundamental le atribua facultades amplias.

Frente a esos derechos del presidente, el congreso posea unaserie de atribuciones importantes, pero algunas de ellas, adems,podan servir de control poltico frente al ejecutivo o para ampliarlas facultades que expresamente la Constitucin le seal. En miopinin stas fueron las siguientes:

a) Las facultades implcitas.

b) La revisin de la cuenta anual.

c) La raticacin de nombramientos.

d) El juicio de responsabilidad poltica.

e) La ampliacin del periodo de sesiones a travs de las extraor-

dinarias.f) La autorizacin para que el presidente pudiera salir del pas.

II. El sistema presidencial en la Constitucin de 1857

1. De 1835 a 1856 Mxico vivi una grave inestabilidad poltica yuna tragedia de dimensiones csmicas: la prdida de la mitad

de su territorio.El 9 de septiembre de 1835, el congreso federal realiz un

golpe de Estado al desconocer la vigencia de la Constitucinde 1824 y manifestar que, en funcin de poder constituyente,estaba facultado para variar la forma de gobierno y constituirde nuevo a la nacin.

Esa fue la base para la Constitucin de las Siete Leyes Cons-titucionales de 1836 que estructur un sistema central de gobier-no con tintes aristocrticos; por ejemplo, uno de los requisitos para


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poder ser electo presidente de la Repblica consista en tener una

renta anual de cuatro mil pesos, cantidad exorbitante en aquel en-tonces y pocas personas gozaban de ese privilegio.

Esa Constitucin centralista estuvo vigente hasta 1841 cuandose convoc a un nuevo Congreso Constituyente que comenz suslabores al ao siguiente y hasta que fue disuelto.

En 1843 se expidi el documento denominado Bases de orga-

nizacin poltica de la Repblica Mexicana, obra de un cuerpode ochenta notables que haban sido designados por Nicols Bra-vo, entonces presidente de la Repblica.

La Constitucin de 1843 fue desconocida por el golpe mi-litar del 22 de agosto de 1846, que restableci la vigencia de laLey Suprema de 1824 y convoc a un nuevo Congreso Consti-tuyente que promulg el Acta de Reformas Constitucionales

de 184731

. La Constitucin de la Repblica fue entonces tanto lade 1824 como dicha Acta. Para nuestro tema, dos aspectos tie-nen relevancia: precisiones al juicio de responsabilidad polticapara los altos funcionarios que gozaban de fuero, y el artculo15 que elimin la institucin de la vicepresidencia que tantosmales haba ocasionado al pas.

Ese orden constitucional subsisti hasta el nuevo alzamiento

militar que comenz en octubre de 1852 con el Plan del Hospicio.Lucas Alamn intent otorgar cierto viso de legalidad a la dicta-dura con unas Bases para laAdministracin de la Repblica hastala promulgacin de la Constitucinde abril de 1853.

El 1o. de marzo de 1854 se promulg el Plan de Ayutla. Esarebelin triunf en agosto de 1855. El 16 de octubre de ese ao seconvoc a elecciones para un nuevo Congreso Constituyente, el

cual promulg la Constitucin de 1857. El 15 de mayo de 1856 el

31 Tena Ramrez, Felipe, obra citada, nota 7, pp. 403 y 404.


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presidente Comonfort public el Estatuto Orgnico Provisional

de la Repblica Mexicanapara que rigiera mientras se promulga-ba la nueva Constitucin que se estaba discutiendo.

Ahora bien, mientras actualmente encontramos muchas racesde nuestro sistema presidencial en la Constitucin de 1824, aconte-ce situacin diversa con varios de los documentos constitucionalescitados. Nada original permanece en nuestros das de las normasde 1836, 1843 y 1853, en lo relativo al sistema presidencial. Res-

pecto al Estatuto Orgnico de 1856, sin desconocer su importanciahistrica, tampoco aport algo novedoso al sistema presidencialestructurado por la actual Constitucin. Slo destaco que la frac-cin I del artculo 84 seal que el presidente de la Repblica nopoda Enajenar, ceder, permutar o hipotecar parte alguna del te-rritorio de la nacin. En esta fraccin se recogan las experienciasterribles de 1836, 1848 y 1853 que, como ya apunt, despojaron aMxico de aproximadamente la mitad de su territorio.

2. La Constitucin de 1857 estructur un sistema presiden-cial, y a pesar de que varios de sus artculos provenan dela Constitucin de 1824 y del Acta Constitutiva32, se alej enbuena parte del modelo anterior, y cre uno con caracters-ticas propias.

Las principales notas del sistema presidencial de 1857 fueron:

A. Ejecutivo unitario.

B. Eleccin por el pueblo en forma indirecta.

32 Ibidem, p. 598, A n de satisfacer en parte a la mayora y desarmarla delargumento de que no haba tiempo para discutir todo el proyecto de lacomisin, Arriaga present un cuadro de 47 artculos, comparndolos conla Constitucin de 24 y el Acta Constitutiva de donde fueron tomados porla comisin. Se aprob que todos ellos se discutieran en una sola vez y sevotaran separadamente.


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C. Periodo presidencial jo.

D. El presidente nombra y remueve libremente a los secreta-rios de Estado, quienes gozan de la facultad de refrendo.

E. La supresin de la vicepresidencia.

F. El centro del poder reside en el congreso constituido encmara nica.

G. Al presidente no se le atribuye la facultad de veto.

H. El presidente y los altos funcionarios son susceptibles deser sometidos a juicio de responsabilidad poltica, pero noson sujetos a voto de censura por parte del congreso, ni elpresidente puede disolver aqul.

Digamos unas palabras sobre estas caractersticas.A. En 1857, como en 1824, el titular del poder ejecutivo es una

nica persona: el presidente de la Repblica. La redaccin gra-matical del artculo correspondiente en 1857 es casi la mismaque en 1824. Este principio no fue discutido en el CongresoConstituyente de 1856-1857, y se aprob por unanimidad de80 votos33.

Mariano Coronado, al comentar este precepto, escribi: Unindividuo solo es quien puede tener rapidez en la accin, sigilo enla preparacin de una medida, unidad en el sistema; es el smboloverdadero, para el pueblo, del poder pblico, y el que da un senti-do real a la responsabilidad poltica34.

33 Zarco, Francisco, Historia del Congreso Constituyente (1856-1857), Mxi-

co, El Colegio de Mxico, 1956, p. 951.34 Coronado, Mariano, Elementos de Derecho Constitucional Mexicano,

Mxico, Librera de Ch. Bouret, 1906, p. 170.


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B. El artculo 76 orden que la eleccin del presidente la rea-

lizara el pueblo en forma indirecta, en primer grado, y atravs de escrutinio secreto, en los trminos que sealara laley electoral.

Zarco propona la eleccin directa porque la indirecta se ale-jaba, y en mucho, de la verdadera voluntad del pueblo. Gamboay Castaeda apoyaron a Zarco. El primero manifest que no sedeba temer al pueblo; el segundo aleg que la eleccin directa

otorgara extraordinario prestigio y fuerza al presidente al contarcon la voluntad de los ciudadanos, quienes se empearan en sos-tenerlo y, tal vez, as se acabaran con las discordias civiles.

Ignacio Ramrez pronunci un estupendo discurso:

No se quiere la eleccin directa, porque el pueblo puede exal-tarse; se rechaza el juicio por jurado, porque l puede excederse;

se tiene horror al derecho de asociacin, porque el pueblo puedeextraviarse Pero a este paso, si no se ha de dejar al pueblo nin-gn derecho, si todos han de quitrsele por precaucin, debe su-primirse la Repblica, ya que los tmidos no ven, ni comprenden,lo que es el pueblo.

La eleccin indirecta se funda en el absurdo de suponer quelos menos son ms difciles de extraviar que los ms, y que no

pueden corromperse. Mientras menos sean los electores, ms fciles corromperlos. Cohechar a todo el pueblo es imposible, porqueno hay qu darle, y es sabido que nadie se corrompe gratis. A loselectores se les puede dar dinero, empleos, esperanzas35.

El artculo 76 fue aprobado por 52 votos contra 29.

35 Zarco, Francisco, obra citada, nota 33, pp. 952, 953 y 956-959.


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C. La original Constitucin de 1857 estableci un periodo jo de

cuatro aos para el desempeo presidencial. El artculo fueaprobado sin discusin por una mayora de 75 votos contra 4.

En mayo de 1904 se reform la Constitucin para prolongardicho periodo a seis aos.

La Constitucin de 1824 tambin estableci un periodo decuatro aos. La inestabilidad poltica y las diversas rebeliones

hicieron que casi ningn presidente durara en el cargo ese lap-so. No obstante, la doctrina apoy el establecimiento del perio-do cuatrianual36.

La original Constitucin de 1857 permiti la reeleccin inde-nida del presidente de la Repblica. Porrio Daz se sum a lasublevacin en contra del presidente Lerdo de Tejada con el Plande Tuxtepec, que contena el principio de no-reeleccin. Cuando

Daz lleg a la presidencia se reform la Constitucin en mayode 1878 y el nuevo artculo 78 indic que El presidente entrar aejercer su encargo el 1o. de diciembre y durar en l cuatro aos,no pudiendo ser reelecto para el periodo inmediato, ni ocupar lapresidencia por ningn motivo, sino hasta pasados cuatro aos dehaber cesado en el ejercicio de sus funciones.

En octubre de 1887 se volvi a reformar el artculo 78 para

permitir al presidente que s pudiera ser reelecto para el periodoinmediato, prohibindose la reeleccin para un tercer periodo, siantes no hubiesen transcurrido cuatro aos, contados desde el daen que hubiera terminado sus funciones como presidente.

36 Castillo Velasco, Jos Mara, Apuntamientos para el estudio del DerechoConstitucional Mexicano, Mxico, Imprenta del Gobierno, en Palacio,1871, pp. 169 y 170.


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En diciembre de 1890, de nueva cuenta, se modic ese artcu-

lo para regresar a la disposicin original de la Constitucin: admi-sin para la reeleccin indenida 37.

Madero pudo cumplir con la promesa poltica de su plan deSan Luis y el 28 de noviembre de 1911 promulg una reforma a laley fundamental de 1857: el presidente y el vicepresidente nuncapodran ser reelectos38.

D. El presidente nombraba y remova libremente a los secretariosde Estado; no exista gabinete. nicamente el artculo 29 cons-titucional se reri al consejo de ministros. El presidente nece-sitaba contar con el acuerdo de dicho consejo para solicitar alcongreso la suspensin de las garantas que esa Constitucinotorgaba. Dicho acuerdo no le era difcil conseguirlo. El presi-dente poda destituir al secretario renuente.

Los secretarios de Estado no eran polticamente responsablesante el congreso sino slo ante el presidente, y gozaban de la fa-cultad de refrendo de los reglamentos, decretos y rdenes del pre-sidente en los trminos establecidos en 1824, segn el artculo 88.

El artculo siguiente, tambin proveniente de la Constitucinde 1824, estableci la obligacin de los secretarios del despacho dedar cuenta al congreso del estado de sus respectivos ramos, luego

que estuvieran abiertas las sesiones del primer periodo. La raznde este precepto se encontr en que el informe del presidente erabreve y compendioso y, por tanto, el congreso deba conocer losdetalles de los trabajos realizados en cada secretara39.

37 Vase Sierra, Justo, Evolucin Poltica del Pueblo Mexicano, 2a. ed., M-xico, UNAM, 1957, p. 372.

38 Carpizo, Jorge, El presidencialismo mexicano, 19a. ed., Mxico, SigloXXI, 2006, p. 56.

39 Coronado, Mariano, obra citada, nota 34, p. 183.


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E. La vicepresidencia de la Repblica fue suprimida. El artcu-

lo 81 estableci que en las faltas temporales y la denitivadel presidente de la Repblica, lo suplira el presidente dela Suprema Corte de Justicia, mientras se presentaba quienhubiera sido electo.

Este artculo no se discuti y fue aprobado por 77 votos contra2, lo cual demuestra amplio consenso al respecto. La vicepresiden-cia haba resultado nefasta en nuestra historia, nicamente se ha-

ba prestado a intrigas y rebeliones contra el presidente40

, a lo cualya me he referido. La vicepresidencia se volvi a instaurar en lamencionada reforma constitucional de 1904.

F. Uno de los aspectos sobresalientes de la Constitucin de 1857,en relacin con el sistema de gobierno, fue que el artculo 51deposit las facultades del congreso de la Unin en una solacmara. Es decir, se suprimi el senado.

La comisin de Constitucin aboli el sistema bicameral pro-pio del sistema federal. Dicha supresin fue muy discutida en elCongreso Constituyente, y la votacin nal que aprob ese artcu-lo fue de 44 votos a favor y 38 en contra.

Los principales argumentos en contra del senado fueron:que era un rgano aristocrtico, ya que para la senadura se

necesitaba haber ocupado alguno de los cargos ms impor-tantes de la Repblica, adems de que eran designados porlas legislaturas de los estados; que era un obstculo para lasreformas, en virtud de que un tercio de sus miembros losdesignaban los otros poderes que no representaban al pue-blo, sino a la poltica dominante o a bastardos intereses,y as se haba poblado de generales y obispos; que no se de-ba imitar servilmente a Estados Unidos; que se estableca

en la Constitucin un procedimiento para la creacin de las

40 Cueva, Mario de la, obra citada, nota 10, p. 1325.


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leyes que impedira la precipitacin en la aprobacin de las

mismas y por tanto el senado era innecesario; que la divi-sin del rgano legislativo era antilgica y perjudicial a lateora de la democracia; que la existencia del senado sloconverta en laberinto la formacin de las leyes, y se corra elpeligro que no trabajara en armona con la cmara de dipu-tados sino con rivalidad; que el senado era antidemocrticoporque unos pocos podan anular la ley aprobada por losrepresentantes del pueblo; por ejemplo, 21 senadores podan

desaprobar una ley sancionada por 200 diputados.

A su vez, los principales argumentos en defensa del senadofueron: el senado poda ser un rgano republicano y democrti-co; era necesario en un sistema federal para equilibrar la repre-sentacin de los estados; las crticas al senado se basaban en lasexperiencias de las anteriores Constituciones, en su lugar se pro-pona esta vez un sistema -eleccin indirecta por el pueblo- que

subsanaba los problemas anteriores; se preservaban los interesesde las entidades federativas al contar todas con igual nmero derepresentantes, lo que no suceda en la cmara de diputados enque dos o tres diputaciones muy numerosas prevalecan sobrelas de muchos estados; de existir dos cmaras habra ms tiempopara reexionar los asuntos y los proyectos de leyes; si el senadose renovara por tercios o, a lo menos, por mitad, conservara latradicin y la experiencia en los asuntos del Estado; una sola c-

mara, histricamente estaba probado, era proclive a los excesos;el senado jugaba un papel importante en el juicio de responsabi-lidad poltica41.

El Congreso Constituyente de 1856-1857 persigui fortalecer alpoder legislativo. En este sentido el artculo 62 dispuso que el con-greso tuviera cada ao dos periodos de sesiones ordinarias, peroel primer periodo lo poda prorrogar hasta por treinta das -art-

41 Zarco, Francisco, obra citada, nota 33, pp. 835-843; Zarco, Francisco, Cr-nica del Congreso Constituyente (1856-1857), Mxico, El Colegio de M-xico, 1957, pp. 239, 240, 577, 578 y 777-783.


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culo 72, fraccin XXVII-. Adems, la comisin permanente poda

convocar por s sola o a peticin del presidente de la Repblica asesiones extraordinarias. De esta manera, el congreso unicameralpoda sesionar la mayor parte del ao.

G. El presidente de la Repblica no gozaba de la facultad de vetode las leyes.

El artculo 70 indicaba el procedimiento para la formacin de

la ley, y precisaba que una vez discutido el dictamen de la comi-sin respectiva, se enviara al presidente una copia del expedien-te para que, en el trmino de siete das, manifestara su opinin oexpresara que no iba a hacer uso de esa facultad. Si la opinin delejecutivo era de conformidad, se pasaba el proyecto a votacin,pero si su opinin discrepaba en todo o en parte, se turnaba elexpediente a la comisin respectiva y sobre el nuevo dictamen serealizaba otra discusin; concluida sta, se proceda a votar y el

proyecto necesitaba para su aprobacin mayora simple. El art-culo 71 sealaba que en caso de urgencia notoria, calicada por elvoto de dos tercios de los diputados presentes, el congreso podaestrechar o dispensar los trmites establecidos en el artculo 70.En esta forma, el presidente no contaba, como ya arm, con lafacultad de veto, sino slo de opinin dentro del procedimientolegislativo; incluso esta opinin poda ser omitida en los trminosdel citado artculo 71.

A pesar de ser una simple opinin, el constitucionalista DelCastillo Velasco asever que la intervencin del presidente en elprocedimiento legislativo revesta importancia, porque posea lafacultad de iniciar leyes42, criterio que en el fondo, aunque con ma-tiz diferente, comparti Mariano Coronado43.

42 Castillo Velasco, Jos Mara, obra citada, nota 36, p. 140.

43 Coronado, Mariano, obra citada, nota 34, p. 147.


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No obstante, la discusin en el Congreso Constituyente fue in-

tensa. Mata consider que cuando un bill era devuelto con obser-vaciones por el presidente, para superar stas, deba ser aprobadopor las dos terceras partes de los legisladores, en virtud de queaqul tiene la ciencia de los hechos, porque conoce mejor los in-convenientes prcticos.

El debate sobre el veto estuvo estrechamente ligado al nme-ro de discusiones por el que deba transitar el proyecto de ley, e

incluso se volvi a retomar el asunto de la desaparicin del sena-do que ya se haba votado. Las intervenciones en contra del vetose rerieron a que lo consideraban antidemocrtico. Tal vez el si-guiente prrafo, expresado por Zarco, sintetiza el pensamiento delos opositores a esa institucin:

Cierto es que el gobierno tendr la ciencia de los hechos; perode aqu no se inere que sea ms ilustrado ni ms patriota que

los representantes del pueblo, ni mucho menos que deba tener elveto absoluto. Lo ms que puede concedrsele es el suspensivo;pero para la insistencia debe bastar la simple mayora. Otra cosaes salirse de los principios democrticos, confundir la divisin depoderes y arrancar del Congreso la facultad legislativa para confe-rrsela a un gobierno que puede estar en minora.

El Ejecutivo tiene ya el derecho de iniciar, puede tomar parte

en los debates, dando as a conocer su opininSi se teme la tirana parlamentaria y que el Congreso aspire

a la dictadura, este temor es muy exagerado, y en verdad carecede fundamento. En los futuros congresos estarn representadostodos los partidos44.

Ignacio Ramrez remat: No hay razn para suponer que el

Ejecutivo sepa ms que el Congreso.

44 Zarco, Francisco, obra citada, nota 33, pp. 945-950 y 1041-1055.


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Todo el artculo 70 se puso a votacin como una unidad; fue

aprobado por 49 votos contra 31.

A la hora de la votacin del artculo 71, Guillermo Prietopregunt si el informe (veto) del ejecutivo era considera-do como simple trmite. Melchor Ocampo contest que unasveces lo sera y otras no, y que este punto quedaba a la dis-crecin del congreso.

No existe duda alguna, la Constitucin de 1857 se estructu-r teniendo al congreso como pivote, como columna vertebral.No obstante, el sistema en 1857 era presidencial, debido a que nocontempl ninguno de los controles clsicos del parlamentario: elvoto de censura y la disolucin del congreso45.

H. Nuestro Constituyente de mediados del siglo XIX estructurdos clases de responsabilidades de los funcionarios pblicos

dependiendo de si la falta se trataba de un delito comn o deun delito ocial.

De acuerdo con el artculo 103, el presidente de la Repblicaslo poda ser acusado durante el tiempo de su encargo por losdelitos de traicin a la patria, violacin expresa de la Constitucin,ataque a la libertad electoral y delitos graves del orden comn.

El artculo 105 precis que de los delitos ociales conoca elcongreso -la cmara nica- como jurado de acusacin y la Supre-ma Corte de Justicia como jurado de sentencia, ya que no exista elsenado. La Suprema Corte, en tribunal pleno, y erigida en juradode sentencia, con audiencia del reo, del scal y del acusador, si lohubiere, proceder a aplicar a mayora absoluta de votos, la penaque la ley designe.

Este sistema se acerc al estadounidense.45 En sentido contrario, vase Cueva, Mario de la, obra citada, nota 10, p.

1326.


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3. De acuerdo con las normas de la nueva Constitucin, fueron

electos Ignacio Comonfort como presidente de la Repblica yBenito Jurez como presidente de la Suprema Corte de Jus-ticia. Este ltimo por mandato constitucional supla las faltasdel presidente de la Repblica.

El general Flix Zuloaga public el Plan de Tacubaya el 17 dediciembre de 1857, desconociendo la vigencia de la Constitucinde ese mismo ao y reconociendo a Comonfort como encargado

del poder ejecutivo. Ese mismo da se envi a Jurez a prisin. El19 de diciembre Comonfort realiz un golpe de Estado al adherir-se al Plan de Tacubaya.

El 11 de enero de 1858 Zuloaga desconoci a Comonfort enla Ciudadela y congreg a una junta de representantes de los es-tados con la nalidad de que designaran al nuevo titular del eje-cutivo federal. Ante esta situacin, Comonfort decidi liberar a

Jurez, quien se dirigi a Guanajuato. Diez das despus del pro-nunciamiento de la Ciudadela, ante lo insostenible de su situacinComonfort parti al destierro, va el puerto de Veracruz. Con suausencia, Benito Jurez asumi la presidencia de la Repblica.La guerra de Reforma haba comenzado, misma que durara tresaos, de 1858 a 1860. Fue una guerra civil cruenta; fue un granenfrentamiento entre el partido conservador que representaba elpasado de opresin y el partido liberal que era portador del futu-

ro, de la libertad, la igualdad y de los derechos constitucionalespara todos los habitantes del pas.

Esa guerra la gan el pueblo mexicano, Jurez y el partido li-beral. El 11 de junio de 1861 el congreso declar triunfador en laselecciones presidenciales a Benito Jurez.

El 6 y 8 de enero de 1862 las escuadras francesa, inglesa y

espaola fueron divisadas frente a Veracruz. El 19 de abril lastropas francesas atacaron a las mexicanas. Haba comenzado lainvasin francesa que, en contubernio con lo que quedaba del


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partido conservador, instaur el imperio del archiduque aus-

triaco Maximiliano de Habsburgo, quien acept esa corona el10 de abril de 1864.

Exactamente un ao despus, el 10 de abril de 1865, Maximi-liano expidi el Estatuto Provisional del Imperio Mexicano delcual, aparte de que era espurio, nada qued y en nada inuy enla evolucin de nuestro sistema presidencial.

El 15 de julio de 1867 Benito Jurez entr victorioso a la ciudadde Mxico. Haba ganado dos guerras y hecho triunfar el ordenconstitucional de la Carta Magna de 1857, as como el ideario delgrupo de los puros del partido liberal con las Leyes de Reforma.Su prestigio era enorme. En una palabra, haba salvado a la Cons-titucin de dos peligros fenomenales, y poda contemplarse el fu-turo con optimismo.

En esos momentos de triunfo y de victoria de la Constitucinde 1857, se pensaba que sta deba reformarse con varias nalida-des, siendo la principal equilibrar los pesos y contrapesos entre lospoderes legislativo y ejecutivo, debido a que era difcil gobernarcon un legislativo extraordinariamente fortalecido en detrimentodel ejecutivo.

Justo Sierra arm que los estadistas, que formaban el consejo

ocial de Jurez, consideraron que dichas reformas no se iban aconseguir en los congresos exaltados que deban preverse, sinomuy tarde y muy decientemente y que debido a la situacinhistrica anormal y extraordinaria que se estaba viviendo46, eraposible convocar al pas, para que al momento de elegir a las au-toridades, de acuerdo con la Convocatoria para la eleccin de lossupremos poderes federales del 14 de agosto de 1867, manifesta-ra si era su voluntad facultar al congreso, que iba a elegir, para adi-

cionar y modicar la Constitucin en los cinco puntos sealados46 Sierra, Justo, obra citada, nota 37, pp. 367 y 368; Tena Ramrez, Felipe, obra

citada, nota 7, pp. 681-685 y 691-693.


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por la convocatoria, y sin necesidad de seguir el procedimiento de

reforma que estableca la propia Constitucin. Es decir, junto a laselecciones de las autoridades, se convocaba a un referendo que nocontemplaba la Ley Fundamental.

Esos cinco puntos fueron:

a) El restablecimiento del senado, distribuyndose las facultadeslegislativas entre las dos cmaras.

b) La facultad de veto al presidente de la Repblica, pudindosesuperar ste por los dos tercios de los votos de los legisladores.

c) Los informes del gobierno al congreso seran escritos, no ver-bales, especicndose si deban ser directamente del presiden-te o de los secretarios del despacho.

d) Restricciones a la comisin permanente para convocar a sesio-nes extraordinarias, y

e) La determinacin de la sustitucin provisional en caso de quefaltaran el presidente de la Repblica y el presidente de la Su-prema Corte de Justicia.

Se atribuy la paternidad de esos cinco puntos a un gran

intelectual que gozaba de especial prestigio, Sebastin Lerdode Tejada.

Las elecciones se llevaron a cabo y fueron electos Benito Ju-rez como presidente de la Repblica y Sebastin Lerdo de Tejadacomo presidente de la Suprema Corte, pero nunca se conoci elresultado del referendo, debido a que esos votos no fueron con-tados. Se aleg que era un procedimiento anticonstitucional, en

virtud de que no estaba previsto en la propia Constitucin, la cualnicamente poda reformarse de acuerdo con el precepto que lamisma contena para tal efecto.


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En el fracaso del referendo, adems del argumento legal, juga-

ron tambin diversos aspectos polticos: los descontentos tanto delclero como de los derrotados en las dos guerras, as como los ene-migos de Jurez y de Lerdo de Tejada en el propio partido liberal,el cual nunca fue monoltico.

Las reformas que esos dos prceres consideraban indispensa-bles para el gobierno de la Repblica fracasaron estrepitosamente,a pesar del enorme prestigio de ambos y la inmensa deuda que el

pas tena con Jurez.

4. El presidente Lerdo de Tejada logr dos reformas constitu-cionales de especial relevancia. El 25 de septiembre de 1873se introdujeron los principios de las Leyes de Reforma en laCarta Magna.

El 13 de noviembre de 1874 se modicaron 21 artculos cons-

titucionales que reestructuraron el sistema de gobierno. Mu-chos de esos preceptos pasaron a la Constitucin de 1917. Fueuna ciruga mayor y a corazn abierto a la Ley Fundamental.Casi todas las ideas que Jurez haba propuesto en el referendode 1867 se alcanzaron en 1874 y muchas ms, aunque respectoal veto se qued a medio camino. Lerdo de Tejada obtuvo delos congresos federal y locales lo que le fue negado a Jurez.Eran otros tiempos, el pas se haba tranquilizado y el presiden-

te Lerdo tuvo una inuencia o control sobre el congreso federalque unos aos antes hubiera sido inimaginable.

Los principios ms importantes de la reforma constitucionalde 1874 fueron:

a) La restauracin del senado.

b) La eleccin de los senadores sera indirecta en primer grado, ylas legislaturas locales declararan electo al ganador.


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c) El senado se renovara por mitad cada dos aos.

d) Se rearmaba la calicacin poltica de las elecciones de loslegisladores, la cual realizara cada una de las cmaras y resol-vera las dudas que hubiesen surgido.

e) Se precisaba el procedimiento de la formacin de las leyes ydecretos; muchas de estas fracciones subsisten hasta nues-tros das.

f) Las observaciones del presidente de la Repblica podan sersuperadas por la mayora de los legisladores presentes. En esteaspecto no se acept la propuesta de Jurez de las dos terce-ras partes de los legisladores presentes; es decir, se mejorabael procedimiento de las observaciones presidenciales pero noexista la facultad de veto, porque para que ste se conguraraera necesario que las observaciones se superaran por una ma-

yora calicada.

g) El congreso slo poda ocuparse en las sesiones extraordina-rias de los asuntos contenidos en la convocatoria.

h) Nuevas facultades al congreso y a cada una de las cmaras,algunas de las cuales pasaron a la Constitucin de 1917 comoson las facultades exclusivas al senado para declarar, cuando

hayan desaparecido los poderes legislativo y ejecutivo en unestado, que ha llegado el caso de nombrarle un gobernadorconstitucional, y la resolucin de las cuestiones polticas quesurjan entre los poderes de un Estado, cuando se cumplan al-gunos de los dos supuestos sealados, e

i) La comisin permanente poda acordar, por s o a propuestadel ejecutivo, oyndolo en el primer caso, la convocatoria al

congreso o a una cmara a sesiones extraordinarias. Para ellose necesitaba el voto de las dos terceras partes de los indivi-duos presentes.


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5. Las reformas constitucionales de 1874 establecieron mejores

pesos y contrapesos entre los poderes ejecutivo y legislativo.Se superaba la concepcin expresada por un gran jurista ymaestro de que la Constitucin de 1857 haba hecho del ejecu-tivo un simple agente del legislativo, y que a este ltimo slouna cosa no haba podido suprimirle: la fuerza fsica, o sea, elejrcito. En una palabra, en su concepcin se conguraba unaConstitucin que era todo lmites al ejecutivo47.

En 1912, Emilio Rabasa, despus de las reformas de 1874, ar-m que subsista la preponderancia del legislativo sobre el ejecuti-vo, realiz un estudio de los preceptos que, en su opinin, podanpropiciar el enfrentamiento entre los poderes y en el cual la for-taleza constitucional se encontraba en el legislativo; se manifestdecididamente a favor de un veto presidencial slo superable porlas dos terceras partes de los legisladores presentes48.

Por el contrario, Daniel Coso Villegas y Mario de la Cuevadefendieron a la Constitucin de 1857. La conclusin del primero,a la cual se adhiri el segundo, fue que la Constitucin estuvo muypor encima de sus crticos49.

III. El sistema presidencial en la Constitucin de 1917

1. La Constitucin mexicana de 1917 es fruto del primer movi-

miento social del siglo XX, el cual se inici con la idea de res-tablecer, incluso por la fuerza, la vigencia de la Constitucinde 1857, que haba sido violentada con los asesinatos del pre-sidente y el vicepresidente de la Repblica, adems de la usur-

47 Sierra, Justo, obra citada, nota 37, pp. 281 y 285-286.

48 Rabasa, Emilio, La Constitucin y la dictadura. Estudio sobre la organi-zacin poltica de Mxico, 3a. ed., Mxico, Porra, 1956, pp. 143, 153-169y 176-178.

49 Coso Villegas, Daniel, La Constitucin de 1857 y sus crticos, Mxico,Editorial Hermes, 1957, pp. 11 y 12; Cueva, Mario de la, obra citada, nota10, pp. 1324 y 1325.


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pacin real -formalmente fue legal- de la presidencia por parte

del general Victoriano Huerta. As lo manifest VenustianoCarranza el 18 de febrero de 1913. El congreso coahuilenseautoriz a Carranza a levantar las fuerzas armadas necesariaspara el sostenimiento del orden constitucional de la Repbli-ca, que era el de la Ley Fundamental de 1857.

Cundo naci, entonces, la idea de crear una nueva Constitu-cin? Al respecto existen varias hiptesis.

Silva Herzog arma que fue una sorpresa para la mayorade la nacin que Venustiano Carranza convocara a un CongresoConstituyente.

El pensamiento de la reaccin, personicado en Jorge VeraEstaol, piensa que se llega a nuestra Constitucin actual porun pacto entre Carranza, Obregn y Gonzlez; dicho pacto, se-

gn este autor, contena tres clusulas: a) convocar a un Congre-so Constituyente integrado por personas adictas a Carranza, b)adoptar una nueva Constitucin basada sobre el modelo de laCarta de 1857, aunque modicada con el propsito de concretarlos mximos poderes en el ejecutivo, e investir a los poderes p-blicos de amplias facultades, para que dispusieran de la riquezanacional, c) repartir el poder entre Carranza y sus generales, to-cndole al primero la presidencia de la Repblica. Este autor dice

deducir su opinin de los decretos promulgados por Carranza el14 y 19 de septiembre de 1916.

Para Portes Gil, la Constitucin de 1917 se logr indudable-mente, gracias a la testarudez, a la tesonera, a la visin intuitivade Carranza, que no cej un momento ni admiti componendaalguna para volver al orden constitucional.

Para Romero Flores, la razn de una nueva Constitucin es-triba en que las leyes expedidas por Carranza en uso de las fa-cultades extraordinarias de que haba sido investido, se cumplan


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debido a que el pueblo con las armas en la mano las haca cumplir,

pero tratar de encuadrarlas dentro de la Constitucin de 1857 noera posible, por el corte liberal e individualista de sta.

Djed Brquez opina que la idea de hacer una nueva Constitu-cin brot de todas partes: de los altos jefes de gobierno, de los mi-litares y de los civiles, preocupados por estructurar jurdicamenteel movimiento iniciado en 191050.

Gonzlez Ramrez arma que la inquietud por convocar anuestro Congreso Constituyente del siglo XX se encuentra en lacontestacin que Carranza dio a una solicitud de Obregn y Villa,en septiembre de 1914.

Estos ltimos le pedan al primer jefe que encontrara solu-cin al problema agrario, a lo cual Carranza contest: Las de-ms proposiciones, de trascendentalsima importancia, no pue-

den considerarse objeto de discusin y aprobacin entre tres ocuatro personas, sino que deben discutirse y aprobarse, en miconcepto, por una asamblea que pueda tener imbbita la repre-sentacin del pas51.

Ferrer Mendiolea asevera que ese pensamiento se encuentraen el cable que Carranza envi al licenciado Eliseo Arredondo, surepresentante en Washington, el 3 de febrero de 1915 y en el cual

escribi que cuando la paz se restablezca, convocar a un con-greso debidamente electo por todos los ciudadanos, el cual tendrcarcter constituyente para elevar a preceptos constitucionales lasreformas dictadas durante la lucha52.

50 Carpizo, Jorge, La Constitucin mexicana de 1917, 14a. ed., Mxico, Po-rra, 2004, pp. 47-50.

51 Gonzlez Ramrez, Manuel, La Revolucin Social de Mxico, Mxico,Fondo de Cultura Econmica, t. II, 1965, p. 286.

52 Ferrer Mendiolea, Gabriel, Historia del Congreso Constituyente 1916-1917, Mxico, Instituto Nacional de Estudios Histricos de la RevolucinMexicana, 1957, p. 28.


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Considero que la verdadera razn para convocar al Constitu-

yente de 1916 se encuentra en el pensamiento de Romero Flores.

La prensa hizo magna campaa a favor de un congreso quereformara y adicionara la Constitucin de 1857. El rgano semio-cial de la primera jefatura, El pueblo, fue uno de los que mslabor efectu.

Flix F. Palavicini seal, en varios artculos, la necesidad de

convocar a un Congreso Constituyente.

El 14 de septiembre de 1916, Carranza dio a conocer el decretoque reform algunos artculos (4, 5 y 6) del Plan de Guadalupe.En los considerandos explic que la Constitucin de 1857, a pe-sar de la bondad de sus principios, no era la ms adecuada parasatisfacer las necesidades pblicas; que en ella se corra el peligrode que el ejecutivo absorbiera a los otros dos poderes, creando

una nueva tirana. Que el gobierno podra establecerse conformea las reformas expedidas por la primera jefatura, pero ello seraobjeto de las ms acrrimas crticas por parte de los enemigos delmovimiento social; por esto, el camino indicado, era convocar aun Congreso Constituyente, a travs del cual la nacin expresarasu voluntad. Coment que si no se segua el cauce que la mismaConstitucin estableca para convocar al Constituyente, ello no eraningn obstculo, pues opinaba que esta facultad slo la poda

ejercer en la forma que le ordenaba la Norma Fundamental; lo an-terior no implicaba impedimento alguno para el libre ejercicio dela soberana por el pueblo mismo. Adems, agregaba, nadie ha-ba puesto en duda la legitimidad del Congreso Constituyente de1856-1857, a pesar de que no haba seguido el procedimiento queestableca la Constitucin de 1824; por estas razones no vea la ma-nera en que se podra objetar la legalidad del nuevo Constituyentey la legitimidad de su obra53.

53 Sobre el decreto convocatorio, vase Moreno, Daniel, El Congreso Cons-tituyente de 1916-1917, Mxico, UNAM, Coordinacin de Humanidades,1967, pp. 20-23.


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La razn asista a Carranza, la fuente del nuevo Constituyente

no era el orden jurdico que falleca, sino el movimiento social queconmova al pas, la vida que sufra y exiga mejorar; los miles ymiles de viudas y hurfanos que anhelaban que la sangre del serquerido brotara en una realidad de mejora para su precaria con-dicin econmica.

Al terminar los considerandos, vienen seis artculos donde seestablece que se expedir convocatoria para un Congreso Consti-

tuyente. El Distrito Federal, los Estados y Territorios mandaranun diputado propietario y un suplente, por cada sesenta mil ha-bitantes, o fraccin que pasara de veinte mil. Si algn Estado oTerritorio no tena la cifra indicada, de todos modos elegira undiputado propietario y un suplente. Los requisitos para ser dipu-tado seran los sealados en la Carta de 1857, adems del impedi-mento absoluto a las personas que hubiesen colaborado con losgobiernos hostiles a la causa constitucionalista. Se estipulaba que

el primer jefe entregara un proyecto de Constitucin reformada alCongreso Constituyente, y ste no podra ocuparse de otro asuntosino del mencionado proyecto.

Con base en este documento se expidi la convocatoria alConstituyente que estableca que la Asamblea se reunira en la ciu-dad de Quertaro y quedara instalada el 1o. de diciembre de eseao (1916); en el artculo segundo se sealaba el da 22 de octubre

para la eleccin de los diputados.2. El 1o. de diciembre de 1916 se celebr la sesin inaugural del

Congreso Constituyente de 1916-1917, a la cual se presentVenustiano Carranza; ley un amplio documento -que es unaverdadera exposicin de motivos del proyecto integral de re-formas a la Constitucin de 1857-, mismo que entreg al Cons-tituyente. El presidente de ese rgano colegiado le manifest

que lo haban escuchado con especial atencin respecto a losprincipios polticos y sociales que os han servido de gua al ha-cer las diversas reformas que son indispensables para adaptar


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la Constitucin de 1857 a las necesidades ms hondas y a las

nuevas aspiraciones del pueblo mexicano.

En relacin con el sistema presidencial, Carranza explic lasrazones por las cuales se propona fortalecer al poder ejecutivo, ymanifest que:

El Poder Legislativo, que por naturaleza propia de sus funcio-nes, tiende siempre a intervenir en las de los otros, estaba dotado

en la Constitucin de 1857 de facultades que le permitan estorbaro hacer embarazosa y difcil la marcha del Poder Ejecutivo, o biensujetarlo a la voluntad caprichosa de una mayora fcil de formaren las pocas de agitacin, en que regularmente predominan lasmalas pasiones y los intereses bastardos.

Encaminadas a lograr ese n, se proponen varias reformas delas que, la principal, es quitar a la Cmara de Diputados el poder

de juzgar al presidente de la Repblica y a los dems altos funcio-narios de la Federacin, facultad que fue, sin duda, la que motivque en las dictaduras pasadas se procurase siempre tener diputa-dos serviles, a quienes manejaban como autmatas

Esta es la oportunidad, seores diputados, de tocar una cuestinque es casi seguro se suscitar entre vosotros, ya que en los ltimosaos se ha estado discutiendo, con el objeto de hacer aceptable, cierto

sistema de gobierno que se recomienda como infalible, por una par-te, contra la dictadura, y por la otra, contra la anarqua, entre cuyosextremos han oscilado constantemente, desde su independencia, lospueblos latinoamericanos, a saber: el rgimen parlamentario. Creono slo conveniente, sino indispensable, deciros, aunque sea somera-mente, los motivos que he tenido para no aceptar dicho sistema entrelas reformas que traigo al conocimiento de vosotros54.

54 Diario de los Debates del Congreso Constituyente 1916-1917, Mxico,Ediciones de la Comisin Nacional para la celebracin del sesquicentena-rio de la proclamacin de la Independencia Nacional y del cincuentenariode la Revolucin Mexicana, 1960, t. I, pp. 394-397; vase Caldern, Jos


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Sus principales razones para no aceptar un sistema parlamen-

tario en Mxico fueron: a) los pases latinoamericanos necesitangobiernos fuertes, no despticos ni dictaduras; b) el sistema parla-mentario para funcionar bien

sistema presidencial mexicano

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