sistema general de participaciones - acto legislativo 1 del 2001
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análisis de las polítias sociales en colombiaTRANSCRIPT
INTRODUCCIÓN AL TEMA
El presente trabajo de investigación, relativo al acto legislativo 01 de 2001, tiene
como finalidad el presentar al lector una perspectiva acerca de la reforma
constitucional que se adelantó en el gobierno del presidente Andrés Pastrana,
desde una posición que integre elementos jurídicos, políticos y económicos.
El Acto Legislativo 01 de 2001 fue una respuesta a las conclusiones que política y
económicamente se alcanzaron luego de diez años de vigencia de la Constitución
de 1991. La Asamblea Constituyente mantuvo en Colombia un sistema centralista,
tal como lo hiciere la Constitución de 1886, pero moderado a través de una
descentralización funcional y política de acuerdo a criterios democráticos y
eficientistas que acercaran en mayor medida el Estado colombiano a todas las
regiones a través de una aproximación del gobierno a la gente.
En desarrollo del anterior objetivo, se otorgó determinadas funciones a las
entidades territoriales, en especial en cuanto a la prestación de servicios como la
educación y la salud, así como se estableció mecanismos democráticos para que
las mismas se determinaran políticamente. Para el cumplimiento de lo anterior,
se facultó a las entidades territoriales para controlar varios de sus ingresos, ya
fueren provenientes de impuestos o de los monopolios rentísticos, así como para
ser partícipes dentro de los ingresos corrientes de la Nación en un determinado
porcentaje, esto es, el situado fiscal. Todo bajo el postulado inicial contenido en el
artículo 1° de la Constitución Política: “Colombia es un Estado Social de Derecho,
organizado en forma de República unitaria descentralizada, con autonomía de sus
entidades territoriales…”
Sin embargo, y siguiendo la recurrente tendencia a la reforma que ha seguido a la
vigencia de la Constitución, el tema de las transferencias, como se ha
denominado, no podía ser ajeno a dicha situación, y es esta reforma específica,
analizada desde su contexto, sus causas y sus consecuencias, la que en las
subsiguientes paginas será desarrollada.
1. Constitución Política de 1991
Sin entrar en consideraciones alrededor del ambiente político que conllevo al
establecimiento de la nueva constitución, es pertinente iniciar señalando, el
cambio que se reflejó en el concepto de Estado Social de Derecho introducido por
su primer artículo.
Conceptualmente, el Estado ya no tenía como principal función un dejar hacer,
sino que traía consigo una labor positiva en cuanto a la concretización de acciones
tendientes a asegurar un mínimo a sus asociados, en aras del principio de
igualdad material. Hacemos claridad en qué Estado Social de Derecho no abarca
únicamente lo antes mencionado, pero que al salirse del objeto de esta
investigación, no se procurara por profundizar más en él., además de hacer la
precisión de que no fue a partir de la constitución que materialmente el Estado
empezó a procurar un mínimo a sus asociados de manera positiva, ya que en la
prestación de servicios públicos, factor importante en dicho objetivo, ya se venía
presentando una tendencia con anterioridad, se trató de un cambio que no fue
revolucionario en el sentido material (sin menospreciarlo por supuesto), sino más
que todo conceptual.
La Constitución trae consigo en su articulado, como ya se ha mencionado con
anterioridad, el mandato al Estado de cumplir ciertas funciones en determinados
sectores económicos y sociales. Es así como por ejemplo el artículo 365 establece
los servicios públicos como inherentes a la finalidad del Estado, coligiendo el
deber del Estado en asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes. Así
mismo, el artículo 366, en concordancia con todo el andamiaje social que
atraviesa el texto constitucional, fija como finalidades del Estado el bienestar
general y el mejoramiento de la calidad de vida.
Pero es aquí, en los breves comentarios introductorios que realizamos sobre el
artículo 366 donde iniciamos la observación sobre los elementos en que dimos
apertura a todo este análisis previo del Acto Legislativo 01 de 2001. La discusión
entre federalismo y centralismo, autonomía de las entidades territoriales. Señala el
artículo mencionado una directriz, no solo al Estado como Nación, sino también a
sus entidades territoriales, de hacer prioridad sobre cualquier otra asignación, el
gasto público social. Gasto que puede ser concretizado en las necesidades que en
el primer inciso se señalan: salud, educación, saneamiento ambiental y agua
potable.
Abordando lo relativo a la salud, la Constitución en su artículo 49 determina el
criterio de descentralización en la prestación del servicio, eso sí, teniendo en claro
que se está ante un fenómeno de descentralización, mas no de federalismo, por lo
que sigue estando en cabeza del Estado, la determinación de las competencias de
las entidades territoriales como se colige del primer inciso del artículo 356.
En el texto original de la Constitución, el artículo 356 definía hacia que rubros
debía invertirse el situado fiscal (Inciso 1°. Porcentaje de los ingresos corrientes de
la Nación que será cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los distritos
especiales de Cartagena y Santa Marta.), es decir, si bien en la nueva carta
política se definía una participación de las entidades territoriales, ello no se
reflejaba en autonomía de las mencionadas puesto que los recursos eran con
destinación específica, esto es, educación y salud. Se ahonda más en el principio
de descentralización por servicios.
En cuanto al principio de autonomía de las entidades territoriales consagrado en el
artículo 1°, posteriormente es desarrollado por el 287 al otorgar los derechos a
gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les otorgue la
constitución y la ley, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios
para el cumplimiento de sus funciones, así como participar en la rentas
nacionales. “La gran innovación de la Constitución Colombiana de 1991 en el
campo de la Organización Territorial fue la introducción del concepto de
autonomía para las Entidades Territoriales…el artículo 338 consagra el derecho
de Asambleas y Concejos para imponer tributos; y los artículos 356, 357, 358, 360
y 361 dan cuerpo al cuarto derecho, el de participar en las rentas nacionales”1
En cuanto a la organización territorial el Estado, dentro de la Constitución
perduraron las entidades territoriales del municipio y el departamento,
desapareciendo las intendencias y comisarías. Se creó la figura de las regiones
las cuales podían ser erigidas como entidades territoriales.
2. Contexto que acompaño el Acto Legislativo 01 de 2001
Entrando de lleno en el contexto que acompaño el Acto Legislativo 01 de 2001, el
entonces profesor de la Universidad Nacional de Colombia, el actual senador
Jorge Enrique Robledo Castillo señalaba:
“En julio de 1998 vino a Colombia una misión "rutinaria" del FMI y se entrevistó con el
ministro saliente Urdinola y el entrante Juan Camilo Restrepo, quien señaló que el país
necesitaba un ajuste severo pero no de choque porque este implicaría múltiples
sacrificios sociales, tales como congelar salarios, eliminar subsidios a los servicios
públicos, elevar las tasas de interés y podar la burocracia. Los funcionarios del Fondo
manifestaron sus preocupaciones, señalando que era necesario adoptar un conjunto de
políticas que incluían: … revisar las transferencias, otorgándole más responsabilidades
a los departamentos y municipios. Estas recomendaciones "rutinarias" despertaron, a
comienzos del gobierno, una polémica sobre la naturaleza y causas del déficit fiscal, el
cual se encontraba en el centro de las preocupaciones del FMI. Los críticos de la política
gubernamental afirmaron que la corrección de déficit era un asunto complejo, pues sus
causas estaban en la misma apertura económica iniciada a comienzos de la década. De
hecho, la dificultad de reemplazar los ingresos provenientes de aranceles por los
provenientes del IVA, la parálisis de la actividad productiva, los elevados intereses de la
deuda pública y las transferencias territoriales establecidas constitucionalmente eran –
todos– factores integrales del déficit, sobre los cuales el gobierno no podría tener
mayor discrecionalidad, a menos que se apartara del esquema de la apertura económica.
1 Piedrahita Plata Francisco. Autonomía, competencias y recursos de las entidades territoriales en la constitución colombiana. Historia del acto legislativo no. 01 de julio 30 de 2001. P. 77.
A pesar de que desde mediados de 1998, si no antes, estaba totalmente explícita la
dirección en que el FMI quería enrutar la economía colombiana, el 20 de diciembre de
1999 el gobierno firmó un acuerdo con esa entidad, el cual se convirtió en condición para
que la banca internacional multilateral y privada preste dineros a Colombia En este
sentido, el acuerdo lo que hace es forzar el endeudamiento y dar mayores garantías a la
inversión extranjera, pero también condiciona gravemente el conjunto del presupuesto
nacional” 2.
Como puede observarse sin mayor profundidad en la cita anterior, el tema del
déficit fiscal, es un factor determinante para el FMI en aras de facilitar préstamos a
los gobiernos.
Es así como en un contexto donde el déficit fiscal era preocupante, el FMI entra a
realizar una serie de recomendaciones, que materialmente carecen de dicho
estatus por ser vinculantes en cuanto a la calidad de condiciones que ostentan
para facilitar el endeudamiento de la nación, que tocan el tema de las
transferencias.
El reconocimiento que tuviese el Acto Legislativo como iniciativa del FMI, no era
una circunstancia latente del mencionado proyecto. En prensa, el tiempo
señalaba:
UNA AGENDA CALIENTE: Buena parte de los proyectos de índole económico,
como el de saneamiento fiscal de las entidades territoriales y el de reforma
constitucional a las transferencias territoriales hacen parte del paquete de
compromisos del Gobierno con el Fondo Monetario Internacional (FMI).3
La respuesta de las entidades territoriales no se hizo esperar, y ante los vientos de
recorte de las participaciones en las rentas nacionales contenido en la constitución
de 1991, entidades de primer nivel manifestaron su inconformismo. Las
divergencias se sustentaban en el desfinanciamiento que correrían funciones a
2 DESLINDE, Revista del Centro de Estudios del Trabajo. Cedetrabajo. Robledo Castillo Jorge Enrique “El Acuerdo con el FMI: más de lo mismo.3 Publicación eltiempo.com. Sección Otros. Fecha de publicación. 13 de marzo de 2000. Autor NULLVALUE
cargo de las entidades territoriales que la Constitución y la Ley les habían
establecido, tales como salud y educación. Es de destacar la posición asumida por
Bogotá en el debate, la cual se ve fundada en:
AMENAZA A TRANSFERENCIAS: El proyecto que modifica el régimen de transferencias
de la Nación castiga a Bogotá, porque no consulta los costos crecientes en salud y
educación, que el Distrito debe asumir, y esto desequilibra las finanzas de la capital. (VER
CUADRO TRANSFERENCIA).
Así lo aseguró el secretario de Hacienda, Carlos Alberto Sandoval, al explicar que la
nueva fórmula propuesta para establecer el aumento de las transferencias, marchitará,
año tras año, el monto real que reciba el Distrito. Hoy el aumento de las transferencias es
equivalente al crecimiento de los ingresos corrientes de la Nación. En cambio, con la
nueva fórmula, el incremento se calcularía con el Índice de Precios al Consumidor (IPC)
proyectado, más 1,5 por ciento. Sandoval explicó que el IPC proyectado suele ser inferior
al IPC causado, por lo cual hay un desfase, y adicionalmente, el 1,5 por ciento no
corresponde al crecimiento de la población, que es la demanda nueva en salud y
educación. Según el Dane, el crecimiento de la población de Bogotá es de 2,5 por ciento
anual. Esto sería una pérdida adicional a la que hemos tenido en los últimos años, dijo
Sandoval. La recesión económica del país ha reducido el crecimiento de los ingresos
corrientes, por lo que las transferencias ya vienen menguándose. Durante la
administración Peñalosa han caído en 320.000 millones de pesos. Cuando comenzó la
administración Peñalosa, el crecimiento de las transferencias era de 10,3 por ciento, y
hoy de 8,6 por ciento (Ver gráfica), y la nueva fórmula no garantiza estabilidad, como lo
dijo el ministro de Hacienda, Juan Manuel Santos, porque frente a ingresos fijos tenemos
costos en salud y educación variables, explicó Sandoval. El alcalde Enrique Peñalosa
afirmó que ese Acto Legislativo es un ajuste fiscal hecho a costa de la quiebra de las
entidades territoriales. Al defender su propuesta, Santos dijo al Congreso que hay un
compromiso de aplicar la misma fórmula para el crecimiento del gasto de funcionamiento
del Gobierno Central, diferentes a las pensiones. Lo que se busca, afirmó Santos, es
devolver la dinámica a la economía, fortalecer los fiscos nacionales y regionales, corregir
los excesos de gasto y acumular los recursos para cubrir los pasivos pensionales. Sin
embargo, para Peñalosa esa reforma es inadecuada e inequitativa. Es posible que las
cosas le reboten al Gobierno central en un futuro próximo, puntualizó Sandoval. El cálculo
de las transferencias, si el proyecto es aprobado en el Congreso, se cambiará a partir del
2002. También las transferencias de la Nación, el Fondo de Crédito Educativo (FEC) y el
Situado Fiscal pasaría a denominarse según la reforma- Sistema General de
Participaciones, como una bolsa única de recursos de las entidades territoriales.”4
Adicional al debate del cual se podrían establecer como partes por un lado al
gobierno central y por otro a los municipios, diferentes estamentos de la economía
y la política, igualmente arguyeron posiciones respaldando la reforma que
posteriormente se consolidare en el Acto Legislativo 01 de 2001.
Es así como desde el sector financiero, Asobancaria considero una idea basada
en la confianza inversionista como elemento positivo que traería consigo la
aprobación de la reforma a las participaciones. Se trata de un mensaje para la
economía y los mercados internacionales. Un paso hacia la solución al problema
del déficit fiscal.
“PROYECTO DE TRANSFERENCIAS, UN MENSAJE PARA LA ECONOMÍA
Como un mensaje claro para la economía y los mercados internacionales sobre el
firme propósito del gobierno de dejar solucionado el problema fiscal, calificaron los
banqueros el proyecto de Acto Legislativo sobre transferencias que cursa en el
Congreso.”5
Por otra parte, y ya habiendo señalado la oposición que las entidades territoriales
hiciesen a la reforma constitucional, el Gobierno Nacional y el Banco de La
Republica, vieron como urgente el tema de la reforma al punto de que el primero
señaló la insuficiencia concreta de la reforma tributaria que para aquél tiempo se
adelantaba, si ésta no venía emparejada con la modificación a las transferencias.
“Los ingresos que el gobierno espera recaudar con la nueva reforma tributaria, no
serán suficientes para cumplir la meta de reducción en el déficit fiscal, por eso
también tendrá prioridad el proyecto de acto legislativo para modificar la base de
cálculo de las transferencias territoriales.”6
4 Ibídem, Publicación 1 de noviembre de 20005 Ibídem, Publicación 11 de diciembre de 20006 Ibídem, Publicación 18 de abril de 2000
En cuanto a la posición del Banco de La Republica, en una posición muy similar a
la del gobierno nacional, afirmó a la opinión pública, la insuficiencia de sus
acciones tendientes a adelantar una política monetaria y cambiaria propicia para la
reactivación económica. En su momento la prensa señaló:
“ALERTA DEL EMISOR AL CONGRESO
El Banco de la República se comprometió a adelantar una política monetaria y
cambiaria propicia para la reactivación económica, pero advirtió que todo
dependerá de la decisión que tome el Congreso de la República para aprobar las
reformas estructurales, tales como la ley de pensiones y el régimen de
transferencias.”7
3. Propósito de la reforma
Correlativo al tema del déficit fiscal, el propósito de la reforma no solo buscaba el
saneamiento de las finanzas del Estado sino de igual manera de las entidades
territoriales, las cuales en la experiencia otorgada por la primera década de la
Constitución Política, se encontraban en una alta situación de incertidumbre en
relación con los ingresos reales que entrarían a sus arcas por concepto de situado
fiscal., el criterio utilizado era los ingresos corrientes de la nación. “…tanto el
situado fiscal como la participación de los municipios estaban diseñados en la Carta
Política como una simple proporción de los ingresos corrientes. Esto acarreaba una alta
volatilidad de las transferencias, puesto que cuando los ingresos corrientes tenían una
dinámica ascendente, las transferencias se incrementaban automáticamente con igual
tendencia. Y a la inversa: cuando por alguna razón, como por ejemplo el ciclo recesivo de
la economía, los ingresos corrientes disminuían, las entidades territoriales registraban
también caídas abruptas en sus transferencias”8.
7 Ibídem, Publicación 2 de agosto de 20008 RESTREPO, Juan Camilo. HACIENDA PÚBLICA. Universidad Externado de Colombia 7ma Edición pág. 435 y pág. 436
Adicional a lo anterior, y en el marco de un concepto de eficacia, “cuando el
Gobierno Central hacía un esfuerzo legislativo o administrativo para mejorar el recaudo
de los ingresos corrientes, automáticamente, y sin que mediara un esfuerzo paralelo de
las entidades territoriales, debía entrar a compartir dicho incremento con estas últimas”
Es este el contexto en que se desarrolló el Acto Legislativo 01 de 2001, pasando
por directrices de organizaciones extranjeras, un marco de recesión económica,
cuestionamientos de y hacia las entidades territoriales, incertidumbres en cuanto a
la prestación de los servicios en cabeza de éstas y, en el entendido de autonomía
bajo su vertiente económica, un retroceso significativo en el mandato del artículo
1° de la Constitución Política.
HIPÓTESIS
La tesis que se pretende defender, es que el proceso de reforma al régimen de
transferencias comenzado por el Acto Legislativo 01 de 2001 y continuado por el
Acto Legislativo 04 de 2007 constituye la adaptación del principio constitucional de
Autonomía Territorial a los mandatos de la Banca Internacional – FMI- que tienen
como principal interés asegurar el ajuste fiscal. En esta dinámica la
descentralización sería entendida desde un plano ideológico determinado como la
eficiente gestión de los recursos, anteponiéndose a otros principios
constitucionalmente más valiosos como el acceso de las mayorías a los derechos
fundamentales a la educación y a la salud entre otros.
DEMOSTRACIÓN
El discurso y la práctica neoliberal no sufre modificación, cualquiera sea el lugar
en donde se pretenda su implementación respetará sus postulados básicos.
Algunas veces abogando por la privatización de los bienes básicos comunes, otras
buscando la disciplina fiscal que permita otorgar el mayor grado de seguridad
para sus inversiones o, como en el caso analizado en éste acápite, reformando
las transferencias de los recursos entre los distintos niveles estatales. La síntesis:
asegurar la estabilidad macroeconómica mediante la disciplina fiscal y el gasto
controlado y focalizado que permita el desarrollo de la inversión de los capitales
para la creación de una riqueza privada que según estos dogmas finalmente –
aunque nunca sabemos cuándo – terminará beneficiando a la colectividad.
El manto discursivo; eficiencia, gestión, competitividad y tantos otros conceptos
para significar simplemente la búsqueda del mayor beneficio o tasa de retorno a
la inversión del capital.
La escena de fondo, aunque repetitiva siempre real, las órdenes dadas por las
entidades financieras transnacionales al gobierno nacional para la posterior
otorgación del crédito. La adecuación de todo el engranaje institucional en la
búsqueda de lo funcional, para el sistema de libertad irrestricta de mercado.
Libertad para el mercado mas no para la Nación y sus formas de organización,
pues como quedará comprobado la autonomía territorial resulta siendo una
quimera entendida desde la tecnocracia oficial como la simple distribución de
competencias y el manejo eficiente - entiéndase económicamente favorable al
mercado- de los recursos.
De esta manera se termina asfixiando a las entidades territoriales
económicamente y consecuencialmente a la población. En tanto, el giro de los
recursos tiene como finalidad atender las necesidades en educación, salud y
sistemas de saneamiento básico, los recortes es sus montos y la inflexibilidad en
su ejecución, representan el desfinanciamiento de estos bienes básicos, a su vez
derechos fundamentales, y la pérdida de la posibilidad de decisión de las
comunidades sobre sus problemáticas más próximas.
Como idea presente en todo el desarrollo posterior de este texto, se encuentra la
de mostrar como la configuración de la distribución de los recursos públicos entre
los niveles estatales obedece a esta lógica neoliberal ya descrita, desde la
Constitución de 1991 pasando por el Acto Legislativo 01 de 2001 y el Acto
Legislativo 04 de 2007.
1. Historia de la imposición.
A principios de la década del noventa, Colombia introdujo una serie de reformas
fiscales que al parecer estuvieron dirigidas a desconcentrar el gasto nacional y a
mejorar la cobertura y eficiencia en la provisión de bienes públicos 9 En esencia,
las reformas redefinieron las responsabilidades de gasto en todos los niveles de
gobierno y modificaron el sistema de transferencias del nivel central hacia los
gobiernos municipales y departamentales.
Bajo el nuevo esquema, y especialmente a partir de 1995, se empieza a
evidenciar un deterioro en las finanzas del gobierno nacional y de los gobiernos
territoriales: mientras el déficit de los gobiernos territoriales pasó del 0.3% del PIB
en 1990 al 0.6% del PIB en 1999, el del gobierno central pasó del 1.0% de PIB al
6.8% del PIB en el mismo período10.
Estos cambios se produjeron en el gobierno de Cesar Gaviria Trujillo 1990-1994 y
su dream team de expertos neoliberales, encabezados por Rudolf Hommes en la
cartera de hacienda y Juan Manuel Santos Calderón por entonces ministro de
comercio exterior. En la presidencia de Ernesto Samper Pizano, con su propuesta
de “Salto Social”, que en campaña electoral proponía ponerle corazón a la
apertura económica no hubo gran cambio, al contrario los efectos perversos sobre
el agro y la industria nacional de ésta aumentaron.
En la Administración de Andrés Pastrana Arango 1998- 2002 bajo las seculares
imposiciones del Fondo Monetario Internacional, se heredó y resolvió poner en
9 Estas reformas quedaron consignadas en la Constitución política de 1991 y en la Ley 60 de 1993.10 Iregui, A.M. Ramos y Ramos J. Evaluación y Análisis de Eficiencia de la Educación en Colombia. Borradores de Economía, 381. Banco de la Republica. Bogotá: 2006, p 2.
práctica las recomendaciones de la llamada "Misión Social" organizada por
Samper en 1996 bajo la dirección de Gabriel Rosas Vega. De esas
recomendaciones hacen parte las conclusiones del "informe Clavijo", convertido
después en el marco teórico de la política educativa del gobierno de Pastrana
plasmada en el Plan de Desarrollo "Cambio para construir la paz", el cual,
después de ser aprobado a pupitrazo limpio por el congreso en la media noche del
5 de mayo de 1999, se convertiría después en la ley 508 de ese año11.
En este contexto el gobierno Pastrana celebró el “Acuerdo extendido de Colombia
con el Fondo Monetario Internacional” de 1999 cuyo punto 20 expresamente
contenía el compromiso – obligación de tramitar una reforma constitucional que
permitiera controlar el gasto público:
“El más importante de los esfuerzos para controlar el gasto público en el
mediano plazo es el acto legislativo (una enmienda constitucional) que fue
presentado al congreso en septiembre de 1999 con el propósito de mantener
constantes en términos reales el valor de los fondos que se transferirán a los
gobiernos locales bajo los acuerdos de participación en los ingresos corrientes de
la Nación. Se espera que esta reforma, que requiere la aprobación en dos
secciones sucesivas del congreso, sea efectiva a partir de julio de 2001 y provea
ahorros fiscales del 0.4 por ciento del PIB en el 2001, aumentado al 0.8 por ciento
del PIB en el 200212.”
La propuesta de reforma se presentó al final de una negociación con el Fondo
Monetario Internacional (FMI) y como una condición pactada para la concesión,
por parte del FMI, de un crédito de contingencia para el Gobierno Central.
Buscaba tres objetivos legítimos: 1.- Sanear las finanzas públicas. 2.- Continuar y
profundizar el proceso de descentralización, promoviendo medidas que tendieran
a fortalecerlo. 3.- Evitar que en años malos, como 1999, el monto de las
“transferencias” pudiera disminuir en términos reales, ocasionando la insuficiencia
11 Nuestra posición sobre el acto legislativo 01/2001, el proyecto de ley 120 y la táctica del magisterio en la presente etapa. Frente de educadores tribuna magisterial. Consultable en: http://www.moir.org.co/NUESTRA-POSICION-SOBRE-EL-ACTO. 12 “Acuerdo extendido de Colombia con el Fondo Monetario Internacional”. P 11.
de recursos en las entidades territoriales para poder cumplir con sus obligaciones.
El tercer objetivo era conveniente; pero el costo que implicaba la reforma era
excesivamente alto para las entidades territoriales; con excepción del año 1999, la
economía colombiana ha crecido todos los años desde la crisis de 1930. Y los
Ingresos Corrientes de la Nación (ICN) han crecido históricamente mucho más
rápido que la economía. El primer objetivo era urgente; y sigue siendo urgente
sanear las finanzas públicas. Pero, como veremos más adelante, no era justo ni
necesario romper, por ese motivo, la columna vertebral del cambio en el
ordenamiento territorial logrado por la Constitución de 1991. El segundo objetivo,
el de profundizar el proceso descentralizador, era muy loable. Y la exposición de
motivos lo reiteraba muchas veces. Pero, como se demuestra a continuación, el
proyecto realmente contradecía abiertamente ese fin13.
El proyecto de Acto Legislativo descrito por el entonces Ministro de Hacienda,
Juan Manuel Santos Calderón, en el Acuerdo Extendido de 1999, no fue
aprobado finalmente, el aprobado fue el presentado en Marzo de 2000 que tenía
dos ligeras modificaciones sobre el inicial – septiembre de 1999- : 1- Las
participaciones de las entidades territoriales ya no quedarían congeladas en pesos
constantes; subirían al 1.5% por año. 2- Para que la cifra inicial fuera más alta, se
sumaría, al valor del Situado Fiscal el del Fondo de Compensación (después
llamado de Crédito) Educativo (FEC). (Este Fondo había nacido en 1996 para
compensar aumentos salariales y prestacionales que el Gobierno del Presidente
Ernesto Samper concedió a los maestros, sin intervención alguna de
Gobernadores y Alcaldes; aumentos para los que el Situado Fiscal era claramente
insuficiente. Para el año 2000 el valor del FEC se estimaba en 4.5% de los ICN).
De una u otra manera, el gobierno de Andrés Pastrana finalmente “se salió con la
suya.” Logrando una reforma constitucional que le permitiera controlar las
transferencias de recursos de nivel central al territorial de una manera
13 Piedrahita Plata Francisco. Autonomía, competencias y recursos de las entidades territoriales en la constitución colombiana. Historia del acto legislativo no. 01 de julio 30 de 2001. P 82.
conveniente, así como la consolidación de sus principios económicos de reducción
del déficit público y eficiencia en la gestión de los recursos.
2. Resistencia social al Acto Legislativo 01 de 2001.
En vista de que el proyecto de Acto Legislativo que reformaba los artículos 356 y
357 de la Constitución Nacional, posterior Acto Legislativo 01 de 2001,
modificaba parcialmente las atribuciones de las entidades territoriales
establecidas en la Ley 60 de 1993 y disminuía el monto de los recursos
disponibles para atender los derechos fundamentales a la educación y a la salud
de los colombianos, el movimiento social encabezado por el Magisterio presentó
oposición activa a su aprobación y posterior implementación. FECODE lidero un
paro nacional del 15 de mayo al 20 de junio de 2001. Se logró llenar la plaza de
Bolívar en este periodo más de 5 veces.
3. El mismo cocinero y la misma receta.
Un asunto que especial interés debería despertar sobre todo lo que ha
significado las reformas al sistema de trasferencias de recursos entre los niveles
territoriales del Estado colombiano, es la presencia activa que ha tenido en su
aprobación e implementación el hoy Presidente de la República; Juan Manuel
Santos Calderón.
Desde la apertura economica de Gaviria como promotor junto a Hommes de la
privatización de la economía nacional a principios de la década de los 90´s,
pasando por ser el Ministro ponente del Acto Legislativo 01 de 2001 cuando fungía
como jefe de la cartera de hacienda, la mano siniestra de este personaje ha
jugado un papel decisivo en la implementación del esquema neoliberal sobre el
régimen de trasferencias de recursos hacia las entidades territoriales.
4. El Acto Legislativo 01 de 2001.
Esta propuesta de modificación a la Constitución Nacional tenía cuatro propósitos
de acuerdo a la retórica oficial: 1. Contribuir al urgente ajuste fiscal. 2- Contribuir a
la profundización de la descentralización. 3- Mejorar la eficiencia en el gasto
público. 4- Garantizar la mejoría permanente de la cobertura y la calidad de la
educación básica y media y de otros servicios sociales básicos.
Los resultados de esta reforma constitucional pueden sintetizarse así14;
Sistema General de Participaciones “SGP”: Desde el cual se manejan todos
los recursos que se van a transferir, acabando con ello la diferencia que
establecía el sistema anterior al utilizar unas transferencias para los
departamentos (Situado Fiscal) y otras para los municipios (participación en
los ICN).
Períodos de vigencia: Se prevé un período transitorio de ocho años,
durante los cuales el SGP crecerá a partir de una base inicial, estipulada en
$10.962 billones de la siguiente forma: en los primeros cuatro años según la
inflación causada más 2% y en los otros cuatro años la inflación causada
más 2.5%. Después del período transitorio crecerá cada año en un
porcentaje igual al promedio de la variación porcentual de los ingresos
corrientes de la Nación durante los cuatro años anteriores.
14 García Garzón Mauricio. Impacto de la reforma al sistema de transferencias en el proceso de descentralización fiscal del país. Bogotá: Fundación Universidad de América, p 7.
Beneficiarios: Los recursos SGP están dirigidos a los departamentos,
distritos, municipios, resguardos indígenas y entidades territoriales
indígenas.
Destinación específica. Los recursos transferidos en virtud del SGP tienen
destinación específica y no hacen parte de los ingresos de libre destinación.
En resumen, una vez culminado el periodo de transición establecido en la reforma,
se retornaría al sistema anterior que ataba las trasferencia de recursos hacia las
entidades territoriales a la variación en los Ingresos Corrientes de la Nación, sin
embargo en 2007 otra reforma constitucional se opondría a ello.
5. El Acto Legislativo 04 de 2007.
Como se mencionó en la introducción, el Acto Legislativo de 2001 ataba de nuevo
en 2009 el Sistema General de Participación (SGP) a los Ingresos Corrientes de la
Nación (ICN). Esto hubiera significado un gasto adicional a cargo del Gobierno
Nacional de 1.3 % del PIB, por cuanto las Transferencias Territoriales
ascenderían de 5.1% en 2008 a 6.4% del PIB en 2009. Para evitar este aumento,
en septiembre de 2006, el Ejecutivo presentó al Congreso un Proyecto de Acto
Legislativo que proponía una nueva regla de liquidación de las transferencias15,
una vez culminara el periodo de transición ahora eterno.
Los resultados, una vez aprobado el proyecto,, fueron:
La fórmula inicial propuesta por el Gobierno sugería un aumento anual real
de las transferencias de 3,5% para los años 2009 y 2010, de ahí en
adelante el incremento debería ser del 2%. El congreso terminó aprobando
15 Lozano, Ignacio. Ramos, Jorge. Rincón Hernán. Implicaciones Fiscales y Sectoriales de le Reforma a las Transferencias Territoriales en Colombia en Borradores de Economía 437. Bogotá: Banco de la Republica Colombia. 2007, 18.
un crecimiento de inflación causada más 4 puntos para 2008 y 2009,
inflación más 3.55 puntos para 2010, y de inflación más 3 puntos para el
período 2011-2016.
Adicionalmente, se concedió un crecimiento de 1,3% en el 2008 y 2009, de
1.6% en el 2010 y de 1,8% del 2011 al 2016, que no constituye base, para
financiar la cobertura y calidad en educación.
Se adelantó el año de entrada en vigencia de la nueva fórmula de 2009 a
2008.
La propuesta inicial del Gobierno era adoptar una regla permanente. Esto
se eliminó y ahora la nueva regla es temporal con vigencia hasta el 2016.
Lo aprobado el 12 de junio de 2007 estableció que si la tasa de crecimiento
real de la economía resultare superior al 4%, el incremento real de las
transferencias sería el porcentaje señalado más la diferencia en puntos
porcentuales entre la tasa de crecimiento real de la economía y el 4%,
destinado a la atención de la primera infancia. La propuesta inicial era que
este último componente de la fórmula se distribuyera entre Nación y los
entes territoriales.
Se creó una bolsa independiente para agua potable y saneamiento básico.
Antes hacía parte de la bolsa de propósito general.
Con la reforma constitucional se avanza en autonomía, al permitir que los
entes territoriales destinen recursos a libre inversión, una vez se alcancen
las coberturas universales y se cumplan con los estándares de calidad.
Se aseguran recursos para el pago de gastos de funcionamiento para los
municipios de categorías 4, 5 y 6, representando un 42% del propósito
general, previo descuento del 17% para atender la inversión en los
municipios de menos de 25.000 habitantes.
6. Efectos sobre la Autonomía Territorial de los Actos Legislativos 01 de
2002 y 04 de 2007.
a. Concepto neoliberal de Autonomía Territorial
El Estado colombiano se encuentra fundado en la Autonomía de sus Entidades
Territoriales en concordancia con el artículo 1° de la Constitución Nacional. La
Corte Constitucional en una acepción simple la define como la capacidad para
dirigir y gestionar determinados asuntos y materias a nivel local, departamental o
regional16.
La concepción neoliberal no toma la Autonomía de las entidades territoriales
como principio fundante de la organización estatal colombiana sino que la
instrumentaliza bajo la égida de la búsqueda de la eficiencia. Lo relativamente
claro es equipararla con la descentralización y asumirla formalmente como
“proceso mediante el cual se transfiere poder de decisión y responsabilidad desde
el nivel central de una organización, a unidades descentralizadas o alejadas del
centro. Se aplica con el propósito general de mejorar la eficiencia en el
cumplimiento de sus objetivos”17 .
De la definición se puede inferir tres acentos con todo lo que ello puede significar
desde el punto de vista de conceptual, político, técnico, social e institucional El
primero es la homologación del sector privado a lo público como una tautología.
Segundo, asume la teoría centro-periferia y tercero enfatiza el concepto de
eficiencia como fin último de la descentralización. En este último aspecto hay una
perversa inversión de la relación teleológica medio a fin que termina afectando la
16 H. Corte Constitucional. Auto 383 de 2010. MP: Luis Ernesto Vargas Silva. 17 DNP. Evaluación de la descentralización municipal en Colombia: balance de una década. Tomo I 2002 pág. 15.
relación causal y de correlaciones de variables asociadas a la descentralización.
El proceso de descentralización no es un fin en sí mismo sino un medio. En
consecuencia, es un esquema de racionalización de la acción del Estado en
tensión e interacción con la sociedad civil de los territorios y no el propósito último
de un Estado social de derecho18.
En este sentido alcanzar la meta de eficiencia de la descentralización debe tener
como contexto, prerrequisito y objetivo la igualdad, el equilibrio, la inclusión y la
equidad de la población y los territorios socialmente más vulnerables. Esta sería
una aproximación a un Estado social de derecho y no per se la eficiencia como la
óptima combinación de recursos transferidos del centro a la periferia por un pacto
constitutivo sin reconocer las diferencias.
b. Impacto de los Actos Legislativos sobre las finanzas
territoriales.
La Federación Colombiana Municipios (FCM) realizó un estudio19 en febrero de
2007, previo a la aprobación del Acto Legislativo 04 del mismo año, donde señala
que la reforma del 2001 se diseñó sobre la priorización del déficit fiscal de la
Nación sacrificando las Entidades Territoriales en favor de la estabilidad
macroeconómica.
Según este estudio, con el Acto Legislativo 01 de 2001 los entes territoriales
vieron reducir los giros por concepto de transferencias en el período 2002- 2008
en $16,3 billones, tal y como se discrimina en el siguiente gráfico.
18 Suárez F, Normado J. Planes de Desarrollo. Bogotá: Universidad Nacional de Colombia. P 9. 19 Citado en Cartilla en Apoyo a la propuesta de referendo derogatorio del Acto 04 de 2007.
De otra parte la Federación Nacional de Departamentos en el documento
“Posición de los Departamentos frente al Proyecto de Acto Legislativo que
modifica el S.G.P.” sostienen que con la reforma constitucional del 2001 los
departamentos y municipios vieron reducir los giros por concepto de transferencias
para el período 2002- 2008 en $16,9 billones, lo cual se traduce en un mayor
beneficio fiscal para el Gobierno Nacional en detrimento de la financiación de
servicios sociales con impactos en las coberturas de educación y salud para los
territorios.
Lo señalado anteriormente se corrobora al comparar las participaciones
territoriales con los ICN, mientras el SGP aumentó en el período 2002-2006 en
40,3%, los ICN se incrementaron en 68,1%, lo que refleja la inequidad en la
participación de los entes territoriales en el buen desempeño de la economía
durante el período, por cuenta de depender de un incremento en términos reales
muy inferior al crecimiento de la economía.
En relación con el Acto Legislativo 04 de 2007, Según los cálculos del comité
promotor del referendo derogatorio del Acto Legislativo 04 de 200720, el Sistema 20Cartilla en Apoyo a la propuesta de referendo derogatorio del Acto 04 de 2007.
General de Participaciones dejará de recibir 78.61 billones de pesos de 2006 en el
periodo comprendido entre 2008 y 2016, al no aplicarse lo dispuesto en el
parágrafo transitorio número 3 del Acto Legislativo 01 de 2001 como puede
mostrarse en el siguiente gráfico.
c. Efectos de los Actos Legislativos sobre los derechos
fundamentales a la salud y la educación de los colombianos.
Para adecuar el sistema educativo a las exigencias del recorte presupuestal
impuesto en el Acto Legislativo No. 01, la Ley 715 de 2001 impuso medidas como
un nuevo estatuto docente que estimula el ingreso de personal sin formación
pedagógica y niega los derechos de carrera; amplió la jornada laboral y recortó las
vacaciones y las garantías para el ascenso en el escalafón; impuso evaluaciones
sancionatorias y un sistema policivo de inspección y vigilancia, una promoción
automática para resolver por la vía fácil los problemas de la repitencia y la
deserción, todo acompañado de la más agresiva política de privatización de la
educación pública.
No se tuvo en cuenta la recomendación de la Relatoría Especial de las Naciones
Unidas para el Derecho a la Educación, en el sentido de incrementar la
participación de la educación en el Producto Interno Bruto del 4% al 6%. Al final, el
Gobierno Nacional, honró el compromiso con el Fondo Monetario Internacional e
hizo caso omiso de las recomendaciones de la ONU a tal punto que la
participación de la educación en el PIB pasó del 4% al 3.2% en 2007 y caerá al
2.8% en 201621.
En cuanto a la salud si bien la cobertura en el régimen subsidiado ha aumentado
drásticamente de 1993 a 2005, al ser éste la parte del sistema de seguridad social
en salud que deben sufragar las entidades territoriales la asfixia en los recursos
ha hecho que la calidad en la prestación del servicio público sea deplorable.
d. La recentralización.
En perspectiva 2007-2010, 2011-2016 y 2019, las entidades territoriales asisten a
un proceso de recentralización del poder. Entre otras, las evidencias más
contundentes son la sanción del acto legislativo 04 de 2007, y en consecuencia, la
aprobación y aplicación del proyecto de ley de reforma de la ley 715 de 2001 a
partir del 1º de Enero de 2008 una vez que el Acto Legislativo 01/2001, aprobado
con un carácter transitorio, terminaba su vigencia el 31 de Diciembre de 2007.
Cuantitativamente, para el Centro de Investigaciones del Desarrollo CID de la
Universidad Nacional de Colombia, la no entrada en vigencia del Acto Legislativo
04 de 2007, significó que se debe aplicar los artículos 356 y 357 de la CN sin
ninguna modificación. En términos de recursos se deberían transferir a las
entidades territoriales en un porcentaje de 44.3% de los Ingresos Corrientes de la
21 Ibídem.
Nación (ICN). Aplicarlo como en efecto se hará significa giros apenas por el 25.9%
de los ICN a Departamentos, Distritos, Municipios y Resguardos Indígenas.
La descentralización territorial en Colombia, constituyó una decisión política con la
cual se pretendió generar las condiciones para la construcción de una democracia
participativa en todo el territorio nacional. Se equivocan quienes consideran que la
descentralización es un mecanismo para hacer más eficiente el gasto. De hecho,
los Actos Legislativos de 2001 y 2007, que descansaron sobre esta premisa,
vienen imponiendo una descentralización sin recursos que ha generado mayores
dificultades a las regiones y, en consecuencia, las alejan de la participación
ciudadana generando conflicto en lugar de democracia. Por eso, si la
descentralización no está acompañada de recursos financieros, no es posible que
sea un soporte de la democracia participativa22.
La eficiencia del gasto territorial sólo se logra después de consolidado un proceso
democrático y no antes; por esto no pueden ser de recibo los intentos de
recentralización del gasto con argumentos de eficiencia. Tampoco lo son aquellos
que pretenden justificar esa centralización del gasto argumentando la corrupción
en las entidades territoriales, basados en un incremento de la percepción
generada precisamente por la posibilidad de control directo de las autoridades,
que genera la descentralización.
7. La Falacia del Gobierno Central.
Con la aprobación del Acto Legislativo 01 de 2001 se buscaba reducir el déficit
fiscal disminuyendo la presión que ejercían los recursos girados a las entidades
territoriales sobre los Ingresos Corrientes de la Nación. Para la aprobación del
Acto Legislativo 04 de 2007, que materialmente de cierta manera puede
entenderse como una prórroga del Acto Legislativo 01 de 2001, se arguyo por el
nivel central que el Acto Legislativo del 2001 había cumplido con su finalidad y que
22 Ibídem.
para evitar condiciones macroeconómicas adversas debía mantenerse este
régimen.
Sin embargo bastante alejados están estos argumentos de la realidad si se tiene
en cuenta que la reducción en el déficit fiscal consolidado se logró gracias a la
disminución de las trasferencias a las entidades territoriales y no a la disciplina
fiscal del centro.
Como puede observarse en el Gráfico y sin tomar en consideración las
observaciones planteadas por la Contraloría General de la República, el déficit del
Gobierno Nacional Central, (1.89%) y a pesar del recorte al crecimiento de las
participaciones realizado por el Acto Legislativo No. 1 de 2001, las entidades
territoriales han contribuido al mejoramiento de la situación fiscal consolidada, no
solamente mediante el aumento de sus rentas propias, sino con la generación de
excedentes que han contribuido a cubrir el déficit generado por el Gobierno
Nacional Central, quien a pesar de las excepcionales condiciones coyunturales del
periodo de transición del Acto Legislativo 1 de 2001, (disminución de la deuda por
efecto de reevaluación; aumento de la tributación nacional tanto por crecimiento
económico como por el trámite de tres reformas tributarias; disminución de las
tasas de interés, etc.) no mostró con claridad un esfuerzo por reducir de forma
progresiva el déficit fiscal23.
23 Ibídem.
Dado lo anterior, si una de las causas principales de la ineficacia de la política
fiscal (como se planteó para defender el Acto Legislativo), era el vínculo entre los
Ingresos Corrientes de la Nación y la participación territorial, entonces ¿Por qué
durante el periodo de transición del Acto Legislativo No. 1 de 2001, no se
disminuyó considerablemente el déficit fiscal del Gobierno Nacional Central?
8. Neoliberalismo ad infinitum.
Es claro que la reforma al régimen de transferencias de recursos del nivel central
al territorial hecha por el Acto Legislativo 01 de 2001, reforzada y extendida por el
Acto Legislativo 04 de 2007 se enmarca en la lógica de acomodamiento a la
liberalización de la economía y privatización de bienes sociales básicos.
Desde su origen como contraprestación para los organismos de crédito
multilaterales (Acuerdo Extendido Colombia – FMI 1999), el régimen actual de
transferencias prioriza la estabilidad de la deuda y el ajuste fiscal, sin
consideraciones sobre los efectos que pueda tener sobre el acceso de la
mayoría de la población a bienes esenciales como la educación y la salud. O
mejor aun teniendo muy presente estas eventualidades, en cuanto debemos tener
en cuenta que el apretón a los recursos con que pudieran responder las entidades
territoriales a las necesidades insatisfechas de la ciudadanía, abren un espacio
gigantesco para la apropiación de estos espacios por particulares. Allí donde se
sintió la disminución de recursos para atender la planta docente y la infraestructura
de los establecimientos escolares, el terreno ahora es fértil para la educación
concesionada, los colegios privados que prestan el servicio a las entidades
territoriales contratando a los maestros mediante cooperativas de trabajo asociado
y órdenes de prestación de servicios.
Con las “mejores” perspectivas que puede mostrar el gobierno central sobre la
gestión de los recursos y los indicadores de eficiencia de las entidades
territoriales, el flujo de capitales principalmente financieros hacia la economía
nacional se acrecienta. La autonomía territorial solamente puede entenderse
desde este plano, cualquier proyecto político regional alternativo vera ampliamente
menguado su campo de acción, en tanto las directrices en inversión de recursos
ya vienen pre acordadas desde el nivel central y este a su vez ha obedecido en
una ocasión más las órdenes del FMI.
CONCLUSIONES.
En el periodo 2001-2016 las entidades territoriales dejaron y dejaran de
percibir una suma cercana a los 94.91 billones de pesos, como
consecuencia de los efectos derivados del Acto Legislativo 01 de 2001 y
las consecuencias aún futuras del Acto 04 de 2007.
La Autonomía Territorial esta entendida como simple delegación de
funciones a las entidades territoriales atadas a recursos pre asignados,
como consecuencia de la equiparación del concepto de autonomía a
eficiencia en la gestión de los recursos.
El ajuste fiscal - disminución de déficit – logrado durante la vigencia del
Acto 01 de 2001 se debió a la disminución de los montos de las
transferencias a los entes territoriales y al buen comportamiento fiscal de
estos, antes que a la disciplina fiscal del nivel central.
El sistema actual de transferencias es flagrantemente injusto, al no permitir
un total favorecimiento de los tiempos de crecimiento económico por parte
de las entidades territoriales, en tanto éstas solo verán acrecentados en
estos lapsos sus recursos derivados del SGP en un monto parcial e inferior
al del crecimiento real de la economía.
Los derechos fundamentales de educación y salud entre otros han visto
menguados sus recursos, desde la implementación de las reformas
estudiadas, vulnerándose con esto, el principio de progresividad en materia
de derechos económicos y sociales.
La estructura lograda con las reformas estudiadas tenían como principal
objetivo congraciarse con los sistemas internacionales de crédito, mediante
la consecución de ajustes fiscales que lograran tener una incidencia
positiva en los indicadores macroeconómicos, haciendo más atractiva la
economía nacional a los flujos de capital.
Los rezagos de una reciente historia de organización política altamente
centralista, establecida desde la Constitución Política de 1886, no ha
desaparecido del imaginario de las clases políticas dominantes. Lo anterior
se ve reflejado en una tendencia a menoscabar lo conseguido en materia
de autonomía de las entidades territoriales, a través de reformas de nuestra
carta Magna.
La autonomía de las entidades territoriales es un concepto que se
encuentra altamente ligado a las facultades económicas de las
mencionadas, las cuales al ser afectadas por el gobierno central, afectan de
manera directa el mandato constitucional establecido en el artículo 1° de la
Constitución Política y desarrollado a lo largo de su texto.
La reforma estudiada tiene un marco ideológico intrínseco que se ajusta a
una tendencia económica que viene imponiéndose a lo largo del mundo. El
neoliberalismo, manifestado a través del ferviente interés de enviar un
mensaje positivo a la inversión extranjera a través de la reducción del déficit
fiscal, corresponde a dicho marco.
A lo largo del debate que se erigió en el proceso que culminó con el Acto
Legislativo 01 de 2001, los agentes económicos del momento intervinieron
favoreciendo la reforma, en contraposición con las entidades territoriales y
determinados sectores sociales que se opusieron abiertamente.
El conflicto centralismo-federalismo, que caracterizó los primeros pasos de
nuestra historia Republicana, continúan vivos en nuestro imaginario político,
con un discurso mucho más refinado a partir de la inclusión de conceptos
como la democracia participativa, o el déficit fiscal para fundamentar una
determinada posición.
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