sistema de asignación competencial en el modelo de autonomía en bolivia

Sistema de Asignación Competencial en el Modelo de Autonomía en Bolivia

Luis Eduardo Martinez Almanza1

El modelo de asignación competencial Boliviano –es bastante sui generis, pues si bien la normas que ledan vida tienen relativamente pocos años de vigencia (la Constitución es del 2009 y la LMAD es del2010), es necesario reconocer que a la fecha aun existe un débil conocimiento sobre su funcionamiento ypuesta en práctica especialmente en los niveles subnacionales.

Algo que complica su puesta en funcionamiento es que cuenta con tres niveles autonómicos:departamental, municipal e Indígena Originario Campesino (además de un hibrido como es el regional),pero también al interior de estos niveles existe la posibilidad de avanzar en descentralización (sobre todopensado en el nivel provincial en el caso de los departamentos y los distritos en el caso de municipios).Por otro lado existen cuatro tipos de competencias (también denominadas llaves de asignación: privativa,exclusiva, concurrente y compartida), asignadas a los diferentes niveles autonómicos y el nivel nacional(lo usual en otros países es tener uno o dos tipos de competencias).

Para entender cómo se asignan los diferentes tipos de competencias a los diferentes niveles de gobierno,existen así mismo tres facultades competenciales importantes: facultad legislativa, facultad reglamentariay la facultad ejecutiva, que son las que se combinan para conformar determinado tipo de competencia,sumado a la posibilidad -o no- de transferir o delegar cierto grado de responsabilidad a otros niveles.Estos aspectos se describirán y explicarán con mayor detalle en el presente apartado.

1. ¿Qué es una competencia?

La LMAD, en su Art. 6, parágrafo II, numeral 4 define a la competencia de la siguiente manera: “Es latitularidad de atribuciones ejercitables respecto de las materias determinadas por la Constitución Políticadel Estado y la ley. Una competencia puede ser privativa, exclusiva, concurrente o compartida, con lascaracterísticas establecidas en el Artículo 297 de la Constitución Política del Estado.”

En este sentido podemos definir que la competencia es una responsabilidad o rol del Estado sobre unamateria (área de la realidad, sector u otro: salud, educación, transporte, etc.) asignada por la CPE a undeterminado nivel de gobierno (nacional, departamental, municipal o indígena). Sin embargo paradiferenciar a la competencia de un objetivo o de una simple función podemos añadir a este concepto, queno es un rol para una sola autoridad, ni es un deseo ni verbo.

2. ¿Qué son las facultades competenciales?

Como preámbulo para la descripción de los tipos de competencias, es necesario puntualizar sobre lasfacultades competenciales, es decir aquellas posibilidades de acción que tiene un gobierno sobre lascompetencias.

1 Luis Eduardo Martinez Almanza, es Ing. Comercial con Maestría en Administración de Empresas y especializaciónen Descentralización Fiscal, Gerencia Publica Municipal y Autonomía.

Es la misma Constitución la que incorpora las “facultades competenciales” en el artículo 297estableciendo que la “legislación, reglamentación y ejecución” pueden o no delegarse, dependiendo deltipo de competencia.

La facultad legislativa se entiende como aquella posibilidad de un gobierno de emitir leyes, es lacaracterística más importante de una autonomía y está ligada a su nombre mismo (autonormarse). En nuestro modelo esta facultad está a cargo de un poder legislativo en cada uno delos gobiernos autónomos y el nivel nacional, llámese a éste Asamblea, Concejo u otro (en el casodel nivel IOC, por ej. Consejo de Ancianos).

La facultad reglamentaria es la posibilidad de un gobierno de emitir reglamentación o una normade menor jerarquía (Art. 410, CPE, Ver apartado sobre jerarquía normativa en el presentecapítulo) para asegurar la operatividad y puesta en práctica de la ley, generalmente en un lenguajemás técnico y de extensión más amplia que la propia Ley. Esta facultad es ejercida por el nivelejecutivo de los gobiernos autónomos y el nivel central.

La facultad ejecutiva es la posibilidad que tiene el órgano ejecutivo de poner en práctica lacompetencia, en el marco de la Ley y el reglamento. En este sentido tiene la posibilidad de suoperación tanto en el nivel de diseño, ejecución, como el de monitoreo y evaluación ya sea comouna política pública -a un nivel mas estratégico- y/o como de un programa o proyecto o actividad-en un nivel mas operativo-.

3. Tipos de Competencias en la Normativa Bolivia (llaves de asignación competencial)

La Constitución Política del Estado, en su artículo 297, parágrafo I, establece cuatro tipos deCompetencias asignables a los diferentes niveles de Gobierno:

1. Privativas, aquellas cuya legislación, reglamentación y ejecución no se transfiere ni sedelega, y están reservadas para el nivel central del Estado.Este tipo de competencias se refieren a aquellas en las que solo el nivel central puede ejecutarlas diferentes facultades competenciales (legislar, reglamentar y ejecutar) y no existe laposibilidad constitucional de transferir o delegar ninguna de las mismas. Se entiende que esteconjunto de competencias (22) listadas en el artículo 298, parágrafo I, son las que estaríandirectamente relacionadas a la seguridad, estabilidad (macroeconómica – financiera) yunidad del Estado.

2. Exclusivas, aquellas en las que un nivel de gobierno tiene sobre una determinada materiafacultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva, pudiendo transferir y delegar estas dosúltimas.A diferencia de las privativas, las exclusivas han sido asignadas a cada nivel del Estado, esdecir hay exclusivas nacionales (38, Artículo 298, parágrafo II), departamentales (36,Artículo 300, parágrafo I), municipales (43, Artículo 302, parágrafo I) e IOC y a diferenciatambién de las privativas en este caso cada nivel titular de sus competencias puede decidir –bajo un procedimiento regulado por la LMAD – delegar o transferir alguna (s) de suscompetencias a otros niveles de gobierno.

3. Concurrentes, aquellas en las que la legislación corresponde al nivel central del Estado ylos otros niveles ejercen simultáneamente las facultades reglamentaria y ejecutiva.Las competencias concurrentes son aquellas en las que por mandato constitucional todos losniveles “concurren” para su implementación óptima. Para ordenar mejor dicha concurrencia,la norma máxima plantea que sea el nivel nacional el que defina la Ley (facultad legislativa)

y el resto de los niveles simultáneamente reglamenten y ejecuten (facultades reglamentaria yejecutiva), en el marco de lo previsto en la Ley Nacional. Sin embargo la LMAD realiza unainterpretación y un sutil pero significativo ajuste a la descripción de este tipo de competenciasy establece que la reglamentación y ejecución se realizará simultáneamente también con elnivel nacional, lo cual convierte a este tipo de competencias en una especie de competenciaexclusiva del nivel nacional en la que la Ley les podría otorga algunas funciones pocosignificativas a los niveles subnacionales y en otros casos más bien la pesada y costosa cargade financiar la competencia, aunque no puedan tomar decisiones sobre ella, como estásucediendo sobre todo en los importantes casos de salud y educación.

4. Compartidas, aquellas sujetas a una legislación básica de la Asamblea LegislativaPlurinacional cuya legislación de desarrollo corresponde a las entidades territorialesautónomas, de acuerdo a su característica y naturaleza. La reglamentación y ejecucióncorresponderá a las entidades territoriales autónomas.En este caso en particular, aunque el Art. 410 de la CPE establece en un mismo niveljerárquico toda la legislación boliviana (de todos sus niveles), la misma Constituciónestablece una especie de mayor grado jerárquico a la denominada Legislación Básica - acargo únicamente del nivel nacional – y la legislación de desarrollo - que debe enmarcarse enla Ley Básica – se encuentra a cargo de los niveles subnacionales.

Figura No 1: Tipos de Competencias y sus Facultades Competenciales por Niveles de Gobierno

* La LMAD redefine el alcance las competencias concurrentes, incorporando a la definición de la CPE,Art. 297, que la concurrencia en cuanto a la reglamentación y operación incluye también al nivelnacional.

Fuente: Elaboración Propia, en base al Art. 297, CPE.

En cuanto a la facultad legislativa es importante aclarar que la LMAD en su artículo 11, establece que lalegislación nacional actual tiene el carácter de norma supletoria “a falta de una norma autonómica”, loque quiere decir que a pesar de la distribución de las facultades competenciales en base a los tipos decompetencias, cuando una ETA no haya hecho uso de su facultad competencial legislativa ya sea paraestablecer su Estatuto / Carta Orgánica o un Ley en los casos que corresponden (solo para suscompetencias exclusivas o compartidas como Ley de Desarrollo), la Ley de nivel nacional seguirá envigencia, se entiende que este artículo tiene el objetivo de no generar un vacío normativo, que endefinitiva perjudique a la población beneficiaria de la competencia en cuestión. Lo que por otro lado esun recordatorio hacia los niveles subnacionales para acelerar sus procesos de elaboración de Estatutos /Cargas Orgánicas y sus leyes sectoriales y así no seguir “dependiendo” de una Ley Nacional incluso ensus competencias exclusivas. Finalmente se debe entender a este artículo como una especie dedisposición transitoria, pues de lo contrario podría vulnerar así mismo lo establecido en el Art. 297 de laCPE.

PRIVATIVA

Nacional•Legisla•Reglamenta•Opera

Departamental

Municipal

IOC

EXCLUSIVA

Nacional•Legisla•Reglamenta•Opera

Departamental•Legisla•Reglamenta•Opera

Municipal•Legisla•Reglamenta•Opera

IOC•Legisla•Reglamenta•Opera

CONCURRENTE

Nacional•Legisla•Reglamenta (LMAD*)•Opera (LMAD*)

Departamental•Reglamenta (LMAD*)•Opera (LMAD*)

Municipal•Reglamenta (LMAD*)•Opera (LMAD*)

IOC•Reglamenta (LMAD*)•Opera (LMAD*)

COMPARTIDA

Nacional•Legislación Básica

Departamental•Legislación de

Desarrollo•Reglamenta•Opera

Municipal•Legislación de


IOC•Legislación de


4. Jerarquía Normativa Boliviana

En el modelo autonómico boliviano la facultad legislativa de los diferentes niveles de gobierno tiene elmismo rango constitucional. Es decir que una Ley del nivel nacional tiene exactamente la mismajerarquía que una ley de otro nivel, sea éste departamental, municipal o indígena, aclarando por supuestoque la Ley tiene alcance dentro de su jurisdicción y en el ámbito de sus competencias. A continuación sedetalla gráficamente el Artículo 410 de la CPE, sobre jerarquía normativa:

Figura No 2: Jerarquía Normativa (Art. 410 CPE).


A la definición anterior también debemos añadir que la equipotencia normativa, también tiene unasalvedad en los casos descritos específicamente en la Constitución, como es el caso de las competenciascompartidas en cuanto a Legislación Básica y Legislación de Desarrollo sobre las cuales la LMADestable en su artículo 66, parágrafo II, que “La legislación de desarrollo es complementaria a lalegislación básica, norma sobre las competencias compartidas asignadas a las entidades territorialesautónomas en su jurisdicción; es nula de pleno derecho si contradice los preceptos y alcances de lalegislación básica establecida por la Asamblea Legislativa Plurinacional.”






1. Constitución Política del Estado.

2. Los tratados internacionales (en materia deDerechos Humanos).

3. Las leyes nacionales, los estatutosautonómicos, las cartas orgánicas y el resto de

legislación departamental, municipal e indígena

4. Los decretos, reglamentos y demás resolucionesemanadas de los órganos ejecutivos

correspondientes.






2. Los tratados internacionales (en materia deDerechos Humanos).

3. Las leyes nacionales, los estatutosautonómicos, las cartas orgánicas y el resto de

legislación departamental, municipal e indígena

4. Los decretos, reglamentos y demás resolucionesemanadas de los órganos ejecutivos

correspondientes.

sistema de asignación competencial en el modelo de autonomía en bolivia

Documents