PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

LEY NACIONAL DE PROCEDIMIENTOS AoMINISfRATIVOS,

ANOTADA Y COMENTADA

218 jULIO RODOLfO COMADIRA ART.lO

A este ltimo supuesto se refiere el art go inc b) ya u e en ~ey ~et~rmina la auto tutela ejecutiva de laAd~infstr~ci~. Mor~~~~~~:~~: s~ ec o se configura c~ando un acto se ejecuta estando pendiente d~ deci-wn un recurso que en VIrtud de norma expresa implica la suspensin de los

efectos de aqul o que, habindose resuelto, no hubiere sido notificado. rt ~~ trata, pu~s, de excepciones al principio general establecido en el

a que reqmeren norma expresa que as lo determine.

1.4. LAs VfAS DE HECHO Y EL PLAZO DE CADUCIDAD

l Cabe adelantar que, de acuerdo al art. 25, in c. d) de la ley (792) la accin 01~~e~urso contr~ el Estado~ sus entes autrquicos deber dedu~irse en el ~ h e 90 6 30 d1as, respectivamente, computados, en caso de tratarse de a:e~t~~~ vas de hecho administrativos, desde que fueren conocidos por el

?e ello surge ~ue la L.N.P.A. no impone el agotamiento de la va adminis-trativa para ~~ud1r ante la Justicia a los fines de su impugnacin, pues la va se ha~la ha~>Ihtada desde el momento mismo en que el interesado conozca su existenCia.

l. INTRODUCCIN

" . Se ~a ce n~c~sari~, e.~ primer lugar, delimitar el alcance de la ex resin ~~en~IO adn_ums:rativo , ya que se suele incluir bajo tal genrica den~minac~ n cbi~rtas situaciOnes que, por su especificidad, deben ser en nuestro crite-no, o Jeto de una nominacin distinta. '

(7921 Conf. LINARES, J. F., Derechoadministrati siguient~s supuestos de "vias de hecho": a) el acto ~~i~P clt., p. 3?5, autor_q~e i~dica los ~!~~~~o . q~e n~ fue notificado al interesado, se ejecut:c~~~~c~1~!~gf ;:~~~e~::~~!~ sido disp~~~~~e:~~~ia~~~~~ ~o:c;' ::~J~~~~~Joe~sivos ~el acto, o c~ya suspensin haya ley debe ejecutarse a travs de un acto revio de sm re~o ~e:se preVIamente aqul; e) la dictarlo, acta directamente a travs d~ hechos. alcance mdiV!dual, pero la autoridad, sin

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As, pues, no creemos que deba incluirse en el mbito del silencio admi-nistrativo, al supuesto de inactividad del particular en el procedimiento, te-niendo en cuenta el fenmeno especfico que dicha situacin implica (793).

Efectuada la aclaracin precedente, cabe ahora analizar en forma par-ticular las implicancias del silencio de la Administracin Pblica.

La inactividad, la pasividad, la inercia de la Administracin en aquellos casos en que es posible exigir de ella un pronunciamiento concreto, se pue-de trasuntar en la constitucin de relaciones jurdicas caracterizadas por su incertidumbre o confusin, con los consiguientes y lgicos perjuicios de los derechos subjetivos e intereses legtimos de los particulares e, incluso, del inters de la propia Administracin, en la medida en que el silencio significa un vicio del procedimiento y una frustracin de la ejecutoriedad unilateral y oficiosa que, como principio general, debe caracterizarlo (794).

Es por ello que resulta criticable la modificacin que, mediante la ley de emergencia econmico-financiera 25.344 se ha introducido al art. 31 de la ley 19.549, en cuanto obliga al particular a accionar judicialmente, en ciertos casos de silencio administrativo, dentro de los plazos de caducidad regula-dos por el art. 25 de la misma norma, toda vez que, con esa disposicin, se afecta la obligacin de los rganos de la administracin de ejercer la compe-tencia que le atribuyen las normas, y se impone al particular una carga origi-nada, precisamente, en el incumplimiento de un deber legal por parte del Estado.

Existe coincidencia general en la doctrina respecto de la irrelevancia del silencio en s mismo para poseer significacin jurdica alguna y de la necesi-dad, en consecuencia, de que para que l pueda ser interpretado en algn sentido (positivo, negativo o, eventualmente, hecho presupuesto procesal de la demanda), exista una norma que en forma expresa y concreta le impute un cierto efecto jurdico (795).

Es decir que la posibilidad de interpretare! silencio de la Administracin en algn sentido, depende de la existencia concreta de una prescripcin nor-

(793) GARRIDO FAUA, FERNANDO, La llamada doctrina del silencio administrativo, en RAP espaola, N 16, p. 86 y sigtes. Este tratadista hace extensivo el trmino "silencio administra tivo" a los supuestos de inactividad del particular en el expediente administrativo. No com-partimos, como lo apuntamos en el texto, esta posicin. Aceptarla llevara, por ejemplo, a estudiar la caducidad del procedimiento imputable al administrado, en esta temtica. Si bien el propio autor espaol indica la especificidad de las situaciones involucradas y los distintos principios reguladores de cada una de ellas -inactividad de la Administracin y del particular respectivamente- creemos que, precisamente por esa tpicdad, se impone la discriminacin terminolgica y metodolgica.

(794) FroRINI, B, Procedimiento ... , op. cit., p. 53. (795) Ver, CoMADIRA, J .. DerechoAdminstrativo ... , op. cit., p. 178, esp. nota 32. Sobre la

problemtica del silencio en el derecho administrativo espaol. PAREJO ALFONSO, LUCIANO, La nueva regulacin de/llamado silencio administrativo, en Revista D.A., nmeros 254-255, p. lll y sigtes. Antes de las reformas introducidas por laley4/99 ala ley 30/92, ver MARcos GMEZ PUENTE, La inactividad de la Administracin, Aranzadi, Pamplona, 1997yGulll.N PEREZ, MARfA EUGENIA, El silencio administrativo, 2 ed., Colex, Madrid, 1997. Tambin, ver RTIZ ALVARES, LUIS, El silencio administrativo en el derecho venezolano, Caracas, Ed. Sherwood, 2000.

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mativa que aprehenda a dicho silencio como dato presuntamente indicativo de la voluntad administrativa.

Si bien, en la actualidad, se distingue entre la inactividad formal y mate-rial de la Administracin (796), tradicionalmente se ha referido el concepto de silencio administrativo a los casos de inactividad formal, gravitando para ello razones de orden histrico (797), que se proyectaron en nuestro derecho positivo y en la doctrina nacional por la influencia en ellos del Derecho Administrativo francs (798).

Ahora bien, la regulacin orgnica del silencio administrativo, puede efectuarse fundamentalmente, de tres modos diversos: a) estableciendo un principio general' que ser de aplicacin cada vez que se presente un su-puesto de silencio; b) determinando en forma especial la solucin para cada caso; o e) consagrando un sistema combinado, resultante de establecer, por un lado, un principio o regla de carcter general y, por otro, aplicaciones particulares de l, o bien excepciones (799).

A su vez, en lo que se refiere a la operatividad, puede seguirse el sistema que se ha dado en llamar de "denuncia de la mora", o el del silencio "autom-tico".

De acuerdo con el primero, no basta para que se produzca el efecto jur-dico imputado al silencio, que se opere el vencimiento del plazo otorgado a la Administracin para pronunciarse, sino que es necesario requerir previa-mente un "pronto despacho" (denunciar la mora), momento a partir del cual, entonces s, transcurrido cierto lapso sin que la decisin pertinente haya recado, se configura el silencio.

Por el segundo sistema, una vez transcurrido el lapso dentro del cual deba producirse el pronunciamiento de la Administracin se configura, au-tomticamente, el silencio, sin necesidad de "requerimiento" o "denuncia" alguna del particular.

La L.N.P.A., en una de las disposiciones que Cassagne ha considerado de mayor trascendencia (800), establece un principio general en materia de si-lencio administrativo. Al respecto, determina que frente a pretensiones que requieran de la Administracin un pronunciamiento concreto, su silencio o ambigedad, como regla general, se interpretarn como negativa (art. 10, 1 o prr.,) pudiendo acordarse al silencio sentido positivo slo en caso de mediar una disposicin expresa que as lo establezca (art. 1 O, 2 prr.).

(796) Ver, CoMADIRA, J., Derecho Administrativo ... , op. cit., p. 178, esp. nota 33. (797) Ver, COMADIRA, J., DerechoAdministrativo ... , o p. cit., p. 178, esp,nota 34. (798) Ver, COMADIRA, )., DerechoAdministrativo ... , o p. cit., p. 178, esp. nota 35. (799) EscaLA, H., Tratado de Procedimiento ... , op. cit., p. 231 ysigtes. (800) CAssAGNE, J. C., La ley nacional de procedimientos administrativos N 19.549, en E.D.,

42-835, seala que: "La solucin receptada que cuenta con antecedentes en el derecho positivo argentino y comparado, opera como una presuncin legislativa fundada en la rea-lidad y tiende a evitar las situaciones de verdadera indefensin en que se encontraran los particulares frente al silencio o ambigedad de la Administracin Pblica''.

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Sobre el punto, ha dicho la C.S.J.N. que el silencio de la Administracin l Omo Consentimiento tcito de los rganos estatales, ya que se trata no va e e 'f ' de una conducta inapta para ser considerada como una mam estaci ~ posi-

tiva de voluntad, pues salvo disposi~in expr~sa del orden normativo, el silencio debe ser interpretado en sentido negativo (801).

Por su parte, la c. N .C.A. F. sostuvo que la dis~osicin comentada, al acor-darle a1 silencio de la Administracin un sentido concreto, e.sta~lece una facultad del particular y no un derecho de aqull~, y que e~ nmgun caso la denegacin presunta excluye el deber de pronunciarse, de ?I~tar una resolu-cin expresa debidamente fundada. El derecho de los admi_mstrados a ob.te-

d ' fundada art 1 o in e f) de la ley- se vena vulnerado si se neruna eciSI n - 1 le diera al silencio de la Administracin el carcter de una prerrogativa en a que pudiera ampararse para soslayar dicho deber (802).

, i. su turno, la P.T.N. ha dictaminado que el art. 10 ~e la L.r-:~A. requiere disposicin expresa para acordar al silencio sentido positivo, como lo ~~:bleca, por ejemplo, el inciso 102 de la Reglamentacin a la derogada Ley de Contabilidad aprobado en su momento por el decreto 5720/72 (803).

Se equiparan en cuanto a sus efectos jurdicos, el ~ilenci~ y la ambige-d d asimilacin criticable en cuanto el silencio indica omisin o ~alta ~e p~okunciamiento expreso, mie~tras que la ambigedad supone la eXIstencia d na resolucin, aunque eqmvoca (804). , En lo que se refiere a la operatividad del "silencio", de a~uerd~ con el mecanismo legal, no es suficiente para que l se configure.la e~IstenCia d.e ~n plazo y su vencimiento sin la produccin de un pro~unciamiento admmis-. trativq pertinente, sino que ser preciso que el particular, una ve~ operado O:ihb vencimiento, requiera el pronto despacho, luego de lo ~u al, s1, transe u irieren otros treinta das sin producirse la decisin. se considerara que hay silenio de la Administracin (art. 10, 3er. prr., 2 parte) , No existiendo plazo determinado fijado por las norm~s especiales, l no, ~~~.~e,~xceder de sesenta das (art. 10, 3er. prr. 1 parte). . ~ : se ha orientado la ley, pues, en las aguas del sistema de "denuncia de la

mora' (805). r,: ... , , ..

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Por ello se ha dicho que el art. 10 de la ley 19.549 exige la intervencin activa del particular al obligarlo a requerir pronto despacho frente a la inac-tividad de la administracin como condicin para que se opere el silencio, pues si bien sta se encuentra obligada a expedirse ante toda peticin de los administrados, es dable requerir un mnimo de diligencia por parte de stos, utilizando los recursos que las normas legales ponen a su disposicin (806).

Se advierte que la puesta en operatividad del silencio es facultativa para el particular (807), por lo que el incumplimiento de la Administracin "habi-lita al interesado para optar entre esperar que (aqulla) cumpla con su de-ber, o acudir a la instancia administrativa o judicial correspondiente" (808).

Corresponde distinguir las finalidades de los institutos del silencio (re-gulado en el artculo comentado), y del amparo por mora (art. 28 de la ley). Si bien ambos constituyen garantas para el particular, el primero "posibilita el acceso al proceso aunque la administracin no haya dictado un acto expre-so", el segundo "faculta para exigir judicialmente la decisin administrativa expresa", "uno posibilita huir del procedimiento administrativo, el otro se-guir en l hasta que concluya con una decisin fundada y expresa" (809). (Acerca del juego alternativo a favor del administrado de estos institutos, ver infra el comentario al artculo 28).

Como conclusin, podemos sealar que la regulacin legislativa y re-glamentaria en materia de silencio administrativo, constituye un positivo instrumento en favor de la defensa de los derechos subjetivos e intereses

A su vez, y en lo que, a la operatividad respecta, cabe puntualizar que en algunos su-p.uestos no se sigue el sistema de la "denuncia" o requerimiento de "pronto despacho", optndose por el rgimen del silencio "automtico".

As, los arts. 87, 91 y 98 del R.L.N.P.A. establecen que si los recursos de reconsideracin, jerrquico y de alzada no son resueltos dentro de los plazos fijados al efecto, ello permite al interesado reputados denegados tcitamente. No se requiere "pronto despacho".

Del artculo 31 de la L.N.P.A. se desprende tambin un caso de denegacin tcita, refe-rido al pronunciamieNto de la Administracin respecto de la "reclamasin administrativa previa", dentro de los plazos fijados en dicha norma, cuando tal reclamacin es exigida como condicin para la demandabildad judicial del Estado. Estimamos que s bien con base en ella es posible apreciar el silencio en esos casos como constitutivo de una denegacin tcita, por gravitacin del principio general consignado en el art. lO de la L.N.P.A., tal conclusin no era posible, en cambio, sentarla en relacin con el texto del art. 2 de la ley3952, el cual, al decir de Grau, slo institua un "hecho presupuesto procesal de la demanda", Grau, Arman-do, Habilitacin de la Instancia contencioso-administrativa, La Plata, ed. Platense, p. 98.

(806) C.S.).N., 11/05/82, "OdolS.A.I.C.", Fallos: 304:651, en el mismo sentido, C.N.C.A.F., sala lll, 15/04/86, "Espadas, Jorge".

(807) C.N.C.A.F., sala IV, 26/06/91, "Bevacqua, Elida''; 30/04/92, '~pargatas S.A.I.C."; en ningn caso la denegacin presunta excluye el deber de la Administracin de pronun-ciarse (C.N.CA.F., sala!I, 19/11/92, "FernndezMorn", como tampoco su inactividad; Dic-tmenes: 159:241; Dictmenes: 192:198).

(808) Mul'loz, G., Silencio de laAdministraciny plazos de caducidad, o p. cit., p. 77. El autor agrega que: "Tratndose de una facultad, no de una carga, del simple hecho de que decida esperar que laAdministracn resuelva ... jams puede derivar perjuicio alguno para el ad-ministrado".

(809) Mm

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sos pertinentes (816) y, en consecuencia, se tornarn aplicables las normas del citado art. 25.

Cabe recordar que, como se ha explicado anteriormente, la solucin es-tablecida por la ley para la va recursiva, es decir, la inaplicabilidad de los plazos de caducidad en el caso de sil~ncio de laAd.ministraci~n, no es actual-mente aplicable a la va reclamatona (arts. 30 y sigtes.), a raz de la reforma del art. 31, operada por la ley 25.344 (ver infra comentario artculos 30, 31, Y 32, punto 9.4.2).

Eficacia del acto: Notificacin y publicacin. ARTICULO 11- Para que el acto administrativo de alcance particular adquiera eficacia debe

ser objeto de notificacin al interesado, y el de alcance general, de publicacin. Los administrados podrn antes, no obstante. pedir el cumplimiento de esos actos si no resultaren peru1c1os para el derecho de terceros.

l. PUBLICIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

El artculo comentado diferencia los medios de publicidad segn se trate de actos administrativos de alcance individual o general (817).

Los primeros slo generan efectos jurdicos a ~artir de la notifica.cin al interesado (818), en tanto que los segundos reqmeren, para producu efec-tos, su publicacin (819).

(816) GRECCO, CARLOS, Sobre el silencio de la administracin, L.L., 1980-C, 777, esp. p. 784. (817) Dictmenes: 145:19. (818) En el art. 39 pe la reglamentacin de la ley (aprobada por dec. 175917~, ~o. 1~91)

se establece que debern ser notificados ala p~r~~ mteresada: a).Los actos.admtmstrattvos de alcance individual que tengan carcter defmtttvo y los que, smserlo, obsten a la pro~ecucin de los trmites; b) los que resuelvan un incidente planteado o en alg~na med;da afecten derechos subjetivos o intereses legtimos; e) l~s que decid~r; emplazamtentos, ctta- dones, vistas o traslados; d) los que se dicten con mottvo o en ocaswn de la prueba Y. los qu~ dispongan de oficio la agregacin de actuacion~s y e) todo~ los dems que la autondad ast dispusiere, teniendo en cuenta su naturaleza e tmportan~ta. . . .

En cuanto a la forma de las notificaciones, stas podran reahzarsep?~ cualq~er ~~dw que d certeza de la fecha de recepcin de~ instrumento en que se,reci~IO la ~otrfrcacwn y, en su caso el contenido del sobre cerrado SI ste se empleare. Podra realizarse. a) por acceso directo d~ la parte interesada, su apoderado o representante le&