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Políticas públicas y servicios financieros rurales

en México

Políticas públicas y servicios financieros rurales en México FONDO INTERNACIONAL DE DESARROLLO AGRÍCOLA - FIDA UNIDAD REGIONAL DE ASISTENCIA TÉCNICA – RUTA PROGRAMA DE APOYO A LOS SERVICIOS FINANCIEROS RURALES - SERFIRURAL Michelle Deugd Iris Villalobos Pedro Vuskovic

Enero 2006

Políticas públicas y servicios financieros rurales en México

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Nota de los autores Los autores agradecen los valiosos comentarios de Isabel Cruz y Martín Zuvire Lucas, así como de todas las personas que fueron entrevistadas y cuyos nombres aparecen como anexo al documento. El apoyo de AMUCCS en la elaboración y organización de la agenda de las entrevistas fue fundamental para el éxito de la investigación. Las afirmaciones y opiniones expresadas en este documento son responsabilidad plena de los autores. El contenido de este documento no necesariamente refleja la opinión del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA). Las visiones e interpretaciones de los autores no representan necesariamente las de la Unidad Regional de Asistencia Técnica (RUTA) y sus instituciones participantes, ni las del Programa de Apoyo a los Servicios Financieros Rurales (SERFIRURAL). ________

FIDA (www.ifad.org): El Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) es el organismo especializado del Sistema de las Naciones Unidas en la reducción de la pobreza rural. El FIDA centra sus actividades de préstamos y donaciones, la participación en estrategias de lucha contra la pobreza, el diálogo de políticas y la gestión del conocimiento en tres objetivos principales: fortalecer las capacidades de los pobres rurales y sus organizaciones, fomentar un acceso más equitativo de los pobres rurales a los recursos (naturales, tecnológicos, productivos), y mejorar el acceso de los pobres rurales a los servicios y mercados.

RUTA (www.ruta.org): El Proyecto RUTA es una iniciativa conjunta de los gobiernos centroamericanos y de un grupo de siete agencias socias: Banco Mundial, BID, DFID, FAO, FIDA, IICA e IFPRI. RUTA busca contribuir al crecimiento rural sostenible para que se reduzca la pobreza en Centroamérica, mediante el desarrollo de capacidades nacionales y regionales. RUTA está adscrito a los siete Ministerios de Agricultura y Ganadería del Istmo, y cuenta con el apoyo técnico y financiero de las agencias socias. SERFIRURAL (www.serfirural.org): El Programa Apoyo a los Servicios Financieros Rurales (SERFIRURAL) es un programa regional de asistencia técnica en finanzas rurales establecido con donación del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA). SERFIRURAL se desarrolla en la subregión de Centroamérica, México y Panamá, y su objetivo es ampliar el acceso de los pobres rurales a servicios financieros sostenibles contribuyendo a mejorar la calidad y cobertura de los servicios que prestan las instituciones financieras. CDR-ULA (www.cdr-ula.org): El Centro de Estudios para el Desarrollo Rural (CDR) es una fundación holandesa-costarricense fundada hace 15 años por la Universidad Libre de Amsterdam, que brinda servicios profesionales y de asesoría a agencias y proyectos de desarrollo, en temas rurales socio-económicos en América Central, América del Sur y el Caribe. Adicionalmente, tiene el mandato de llevar a cabo y promover investigación académica sobre temas relacionados con el desarrollo rural en esta zona geográfica.


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Contenido Siglas y abreviaturas ..................................................................................................................................4 Introducción................................................................................................................................................. 5 Capítulo 1. Contexto nacional ....................................................................................................................6

1.1 Características de la población y niveles de pobreza ...............................................................6 1.2 Evolución macroeconómica.......................................................................................................7

Capítulo 2. Marco general de políticas públicas y servicios financieros rurales.................................. 8

2.1 Evolución del mercado financiero ..............................................................................................8 2.2 Estructura del sistema financiero rural ......................................................................................11 2.3 El sistema financiero regulado y su alcance rural .....................................................................12 La estructura del sistema financiero regulado ..........................................................................12 El marco legal del sistema financiero regulado .........................................................................14 2.4 El sistema financiero no convencional y su alcance rural...........................................................15 La estructura del sistema financiero no convencional ...............................................................15 El marco legal del sistema financiero no convencional .............................................................17 2.5 Oferentes, servicios y estrato del mercado rural.........................................................................19

Capítulo 3. Políticas públicas de combate a la pobreza y servicios financieros rurales ......................20

3.1 Estrategia gubernamental...........................................................................................................20 3.2 La Secretaría de Desarrollo Social.............................................................................................21 3.3 La Secretaría de Economía........................................................................................................21 3.4 La Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación....................22 3.5 Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable......................................23 3.6 La Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas...........................................24

Capítulo 4. Análisis crítico de las políticas ................................................................................................25

4.1 Demanda de servicios financieros y nivel de profundización de los mercados rurales...............25 4.2 Análisis de las políticas................................................................................................................27

Bibliografía ....................................................................................................................................................32 Anexos ...........................................................................................................................................................34


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Siglas y abreviaturas AMUCSS Asociación Mexicana de Uniones de Crédito del Sector Social, A.C. BANRURAL Banco Nacional de Crédito Rural, S.N.C., en liquidación BANSEFI Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros BANXICO Banco de México COFIREM Confederación de Cooperativas Financieras de la República Mexicana CDI Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas CNBV Comisión Nacional Bancaria y de Valores CONDUSEF Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros CONSAR Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro FEGA Fondo Especial de Asistencia Técnica y Garantía para Créditos Agropecuarios FEFA Fondo Especial para Financiamientos Agropecuarios FIRA Fideicomisos Instituidos en Relación con la Agricultura FIRCAVEN Fideicomiso para la Rehabilitación de la Cartera Vencida FINRURAL Financiera Rural FOMMUR Fondo de Microfinanciamiento a Mujeres Rurales FINAFIM Fideicomiso del Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario FGL Fondo de Garantías Líquidas FIRCO Fideicomiso de Riesgo Compartido FONAES Fondo Nacional de Apoyo a Empresas Sociales IFI Intermediarias Financieras INI Instituto Nacional Indigenista INEGI Instituto Nacional de Geografía, Estadística e Informática LACP Ley de Ahorro y Crédito Popular NAFIN Nacional Financiera PAFAFR Programa de Apoyo para Facilitar el Acceso al Financiamiento PATMIR Proyecto Regional de Asistencia Técnica al Microfinanciamiento Rural PAASFIR Programa de Apoyo para Acceder al Sistema Financiero Rural PEA Población Económicamente Activa PEC Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable PIB Producto Interior Bruto PRONAFIM Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario PRONASOL Programa Nacional de Solidaridad SACP Sector de Ahorro y Crédito Popular SAGARPA Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación SAP Sociedades de Ahorro y Préstamo SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público SOFIPO Sociedades Financieras Populares SOFOLES Sociedades Financieras de Objeto Limitado


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Introducción El presente estudio se enmarca dentro de un proyecto de investigación sobre políticas públicas para el financiamiento rural en Mesoamérica, diseñado y financiado por la Unidad Regional de Asistencia Técnica (RUTA) y el Programa de Apoyo a los Servicios Financieros Rurales (SERFIRURAL) con recursos del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA). Ha sido elaborado por el CDR-ULA (Centro de Estudios para el Desarrollo Rural) y ha contado con la edición técnica de RUTA y de SERFIRURAL. Esta investigación responde al interés de profundizar en el conocimiento de las políticas públicas que tienen un impacto sobre el desarrollo de los servicios financieros rurales, y de asesorar a los gobiernos del Istmo Centroamericano en el tema de financiamiento rural, con el fin de ofrecer alternativas para aumentar la oferta y mejorar el acceso de los pobres rurales a los servicios financieros. Con el propósito de identificar algunos de los nuevos lineamientos requeridos para ampliar dicha cobertura, la investigación abarcó cinco países: Honduras, Guatemala, México, Nicaragua y El Salvador. Los estudios plantean la diversidad y riqueza de las políticas públicas en el sector financiero rural de estos cinco países de Mesoamérica, y determinan la necesidad de diseñar políticas para que la población rural de menos recursos tenga un mayor acceso a servicios financieros. Los estudios realizan un análisis selectivo de políticas públicas para el financiamiento rural, analizando el contexto institucional, legal y normativo, así como identificando las mejores

prácticas llevadas a cabo en los cinco países de la región. El proyecto de investigación se elaboró en dos etapas. En la primera, se desarrolló el marco conceptual del estudio y se realizó un examen detallado de material secundario por país, centrado en la observación de las políticas financieras, las políticas de desarrollo rural, las estrategias de reducción de la pobreza y las principales experiencias financieras que influyen tanto en el tema financiero como en el rural. A continuación se entrevistó a los principales actores del sector público, el sector privado (bancos comerciales y oferentes no bancarios) y agencias de cooperación internacional relacionadas con el tema de servicios financieros en cada uno de los países. Finalmente, se analizó en cada uno de los países el estado actual de los servicios financieros y se trató de identificar los factores políticos que inciden en su expansión en el ámbito nacional. El resultado de esta fase fue la elaboración de cinco informes de país: México, Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua. La segunda etapa consistió en la elaboración de un documento regional que integra los informes de país e identifica las iniciativas más prometedoras para sistematizar y aportar lecciones para el desarrollo de los servicios financieros rurales. También indentifica los principales obstáculos que las políticas públicas existentes presentan para lograr una mayor penetración de los servicios financieros en las áreas rurales y, finalmente, identificar los posibles nichos de intervención para RUTA y SERFIRURAL.


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1. Contexto nacional

1.1 Características de la

población y niveles de pobreza

México cuenta con unos 105 millones de habitantes, de los cuales entre 20 y 30 millones se concentran en el valle de Ciudad de México. Un 22% -unos 25 millones - habitan en zonas rurales1 y presentan una distribución espacial muy dispersa (ver Anexo 2). Según el INEGI, el 70% de la población rural efectúa labores agrícolas. No obstante, un estudio complementario (Bouquet & Cruz 2002) indica que la mayor parte de sus ingresos no proviene de actividades estrictamente agrícolas2. La población indígena es de unos 10 millones de personas. Éstos, junto a otros campesinos ejidatarios3, se ubican en casi dos terceras partes de las tierras del país. Producto de la reforma agraria de la revolución mexicana, las tierras son inembargables e inalienables, aunque en 1992 se hizo una reforma que parcialmente modifica este estatus. La tipología de los 4.3 millones de unidades productivas rurales que predominan en el agro mexicano se observa en el Cuadro 1. Cuadro 1. Tipos de unidades productivas rurales

Tipo de productor Hectáreas % Grandes Más de 60 2 Medianos Más de 20 y hasta 60 13 Pequeñas De 5 a 20 15 Pobres Menos de 5 70

1 Por rural se hace referencia a comunidades con menos de 2,500 habitantes, aunque otras entidades oficiales utilizan la línea de 35 mil o las que tienen menos de 50 mil habitantes. En general, se estiman unas 180 mil comunidades de menos de 500 habitantes. 2 Según éstos, el porcentaje de ingreso no agrícola en las familias campesinas supera el 60%. 3 Campesinos propietarios de tierras en colectivo, con derechos de usufructo, pero no de enajenación a terceros.

Los grandes productores se caracterizan por tener una economía muy capitalizada y altamente competitiva. Entre los pobres predomina la pluriactividad como mecanismo de supervivencia. El ingreso medio de la población es de US$6,424, que se combina con una de las tasas de concentración del ingreso más altas del mundo: un 0,51 en el Coeficiente de Gini4. En consecuencia, el país presenta altos niveles de pobreza y miseria, gran parte de la cual es predominantemente rural (ver Cuadro 2).

Cuadro 2. Población en pobreza e indigencia

Condición de pobreza Población (%) Pobreza en el país 39 Indigencia en el país 13 Pobreza en zonas rurales 51 Indigencia en zonas rurales 22

Fuente: CEPAL 2005 De acuerdo con estimaciones de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), un 20% de la población cuenta con un ingreso menor al necesario para cubrir las necesidades de alimentación. Mientras tanto, el 52% de la población no dispone de lo suficiente para cubrir las necesidades básicas (alimentación, salud, educación, vestido, transporte y vivienda). Un elemento poblacional relevante lo constituye la migración. Existen más de 10 millones de emigrados, 390 mil mexicanos se desplazan 4 El Coeficiente de Gini es el indicador general más utilizado a nivel internacional; refleja el grado de desigualdad en la distribución del ingreso de una sociedad. El valor cero es la igualdad absoluta y uno la desigualdad total. De acuerdo al Panorama Social de América Latina 2004, cuadro 25 –fuente de esta cifra-, México es uno de los países más desiguales del mundo.


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anualmente con intención de permanecer en Estados Unidos de América, a lo que se suma medio millón de emigrantes temporales. El 6% de las familias mexicanas, unas 700 mil, reciben remesas del exterior, y el 80% de las comunidades rurales son receptoras de esas remesas. El flujo financiero en remesas alcanza los US$17 mil millones por año, un valor superior a la inversión extranjera directa o cualquier rubro de exportación no petrolera. Sin embargo, éste prácticamente no transcurre por el sistema financiero formal o popular, lo que es un dato clave para el mercado de servicios financieros.

1.2 Evolución macroeconómica5 Con un Producto Interior Bruto (PIB) de US$676 mil millones, México constituye la economía más importante de América Latina. Durante la década de los ochenta, la economía mexicana se caracterizó por la atonía, debido a la crisis de la deuda externa (entre 1982 y 1988 no hubo crecimiento real y se registró una tasa anual de inflación promedio del 86%). Los noventa se caracterizaron por la preeminencia de las políticas de ajuste estructural –privatizaciones, liberalización del sistema bancario, etc.- y una apertura externa sin precedentes para el país, que derivó en la práctica quiebra del sistema bancario en 1995. En los últimos años, la economía mexicana ha tenido una evolución errante. En el 2001 y 2002 sufrió una leve recesión, para luego recuperar un ritmo moderado de crecimiento del ingreso per cápita desde el 2003. Los factores determinantes de la actual coyuntura de expansión de la economía mexicana son el alza de los precios del petróleo y las remesas del exterior. Además, la economía está ligada a los ciclos económicos de Estados Unidos, en especial a su sector manufacturero. El aumento en la oferta de dólares ha contribuido a estabilizar el tipo de cambio e incrementar las reservas de divisas. No

5 Véase el Cuadro de Indicadores Seleccionados en el Anexo 2.

obstante, el balance comercial resulta desfavorable y la cuenta corriente es negativa, aunque ha estado mejorando en los últimos años (alcanzó el 1.1% del PIB, la tasa más baja desde 1996). El objetivo de la política económica ha sido y es mantener la inflación a niveles similares de los Estados Unidos de América, en más o menos 3%, utilizando diversos mecanismos restrictivos de la demanda que han empujado las tasas de interés al alza. La política económica se sigue caracterizando por la disciplina fiscal, la austeridad monetaria y la flotación cambiaria. Los ingresos fiscales extraordinarios permitieron cierta expansión del gasto –que totaliza el 24% del PIB- aún manteniendo las metas fiscales, con un déficit menor de un punto porcentual en los últimos cinco años, y que en el 2004 fue de -0.3%. La inflación se sitúa un poco por arriba de lo previsto: 5.2% en 2004 y se prevé en 4.3% para 2005. En este escenario expansivo, la tasa de desempleo abierto es relativamente baja (4%), aunque está creciendo. Además, la tasa de ocupación parcial o subempleo es relativamente alta (27%), donde el empleo informal ocupa a 11,5 millones de personas, fundamentalmente en el sector servicios. Las estimaciones del Instituto Nacional de Geografía, Estadística e Informática (INEGI) dicen que el sector informal aportaría un estimado a 13% del PIB. El sector agropecuario representa 4.8% del PIB y contempla a una cuarta parte de la Población Económicamente Activa (PEA), un tercio de la cual se encuentra subutilizada. Como dato de comparación, el 25% de la población rural de América Latina genera, en promedio, un 12% del PIB regional. Esto se debe, entre otros factores, a la apertura externa, que afecta a la producción de granos básicos que compiten con un sector externo altamente productivo y subsidiado en el exterior, el retiro de los subsidios propios y otras áreas sensibles como el acopio-comercialización, el alza de los insumos y también el aumento en los tipos de interés.


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2. Marco general de políticas públicas y servicios financieros rurales

2.1 Evolución del mercado financiero

Al tenor del cambio en las orientaciones de la política pública, se han ido produciendo modificaciones en el sistema financiero, que han conformado su estructura actual. Entender el origen de algunas prácticas e instituciones resulta fundamental para comprender el complejo mundo del financiamiento rural mexicano. En la actualidad, la política pública mexicana hacia el agro conserva importantes inercias de prácticas arraigadas en el sistema que obedecen a realidades socio políticas. En primer lugar, los segmentos atrasados del país no pueden ser obviados por el sistema, por lo que persisten mecanismos de financiamiento rural con altos grados de subsidio mientras no exista una política de desarrollo rural que los incorpore. En segundo lugar, la persistencia de subsidios en los agronegocios y el sector financiero formal se debe a que éstos constituyen grupos de presión con alta incidencia en las políticas públicas. En los últimos cuatro lustros, la estrategia del ejecutivo federal ha estado marcada por el deseo de insertar a México en los procesos de internacionalización, en especial con la economía de los Estados Unidos de América, y reformar el papel del Estado, especialmente importante en México hasta mediados de los años 80. Por ello, el sector agrario no era una prioridad central de política económica, pero sí lo era en términos de

política social y de relevancia política. Con el objetivo de luchar contra la pobreza y la marginación, el Estado mexicano ha sido proactivo en temas de política social y ha usado ampliamente los subsidios, en especial para el sector agrario. Los hitos que marcan la evolución de la política económica son la política de apertura comercial que arrancó en 1985 y que culminó con la firma del Tratado de Libre Comercio con América del Norte en 1994, la privatización del sistema financiero en 1989, la autonomización del Banco Central en 1993, la crisis financiera de 1994 y la nueva administración federal en los años 2000, cuya estrategia está plasmada en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006. Antecedentes del sistema Durante todo el período posrevolucionario y hasta fines del siglo pasado, el Estado jugó un papel preponderante, sino único, como mecanismo de financiamiento agrícola, ya que no existía un mercado financiero rural. Hasta fines de los años ochenta, la política rural era una prioridad clara del Estado, el cual jugaba un papel fundamental en el financiamiento de la producción, la asistencia técnica y la comercialización por medio de transferencias sustanciales. El eje de la política y la economía rural estaba en el financiamiento. El “crédito” iba acompañado de un paquete tecnológico (semillas, agroquímicos, prácticas agronómicas específicas), insumos baratos y comercialización.


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De este modo, el crédito pasó a ser parte de la estructura de ingresos de un vasto grupo de familias rurales, cuyo bienestar dependía del apoyo federal. Esta situación no difiere mucho de la actual para un numeroso grupo social en el sector rural mexicano. Simultáneamente, el sistema apoyaba de manera consistente a la agricultura de agroexportación. Entre la mitad y las dos terceras partes de los beneficios económicos de este esquema de financiamiento iban al sector capitalista moderno. Las políticas financieras en general, y agrícolas en particular, mostraron en 1980 índices de cobertura del financiamiento equivalentes al 26% del PIB en general y al 48% del PIB agropecuario. En 1983, las transferencias representaban 83 centavos por dólar prestado y aunque bajaron a 67 centavos en 1988, el monto anual de transferencias equivalía al 13-14% del PIB (Bouquet & Cruz 2002). Para mejorar la atención al sector rural, en los años 80 se decidió segmentar el mercado agropecuario. Los Fideicomisos Instituidos en Relación con la Agricultura (FIRA)6 cubrían a los grandes, medianos y pequeños productores con garantías (995 mil en 1985) y BANRURAL (con 12 centros regionales y 650 agencias en 1988) cubría a 1,6 millones de productores de bajos ingresos que carecían de garantías. Con una tasa de interés negativa del 58%, costos de 40 centavos por dólar prestado y recuperaciones de 9.9% entre 1983 y 1988, las dos terceras partes de las recuperaciones de BANRURAL provenían de seguros de ANAGSA.7 Al uso generalizado del seguro como medio de pago, se agregaban las prácticas de condonación y el refinanciamiento.

6 El FIRA está formado por cuatro fideicomisos públicos constituidos por el Gobierno Federal en el Banco de México desde hace 50 años. El objetivo del FIRA es otorgar crédito, garantías, capacitación, asistencia técnica y transferir tecnología al sector rural y pesquero del país. Opera fundamentalmente como banca de segundo piso, con patrimonio propio y coloca sus recursos a través de la banca privada y otros intermediarios financieros. 7 Aseguradora Nacional Agrícola y Ganadera; institución pública que busca incrementar la penetración en el mercado y establecer un seguro integral. Al caer en bancarrota fue reemplazada por AGROASEMEX.

Estas políticas tuvieron efectos perniciosos al crear una cultura de no pago entre la población rural, debido a la ambigüedad entre el crédito y el subsidio. Como indica Mhyre (1997), “con el paso del tiempo el crédito ha llegado a arraigarse en la mente del campesino como una necesidad que, por otra parte, el Estado les debe justamente como parte de su compromiso de largo plazo con la sociedad agraria.” La reforma económica durante la segunda mitad de los años 80 La reforma económica significó cambios drásticos en el sistema financiero, como la privatización y apertura internacional del sistema bancario (1989) o la eliminación de restricciones (crédito dirigido o cajones, cuotas, liberación del interés). En paralelo, se trató de convertir a la banca de desarrollo en una banca de segundo piso, y se estratificaron los servicios por tipo de institución. También se intentó generar una cultura de crédito y afianzar instituciones independientes de los recursos del Estado. En este marco, se produjo un retiro masivo de las instituciones de crédito del sector rural y el sector público sufrió una reestructuración institucional. BANRURAL pasó de 650 a 230 sucursales y de 27 a 9 mil empleados, y el número de productores y áreas financiadas se contrajo a un cuarto. Entre 1989 y 1992, unos 800 mil prestatarios fueron eliminados de las listas del banco. El Programa Nacional Solidaridad (PRONASOL) absorbió el 40% de la cartera morosa de BANRURAL y se creó un Fideicomiso para la Rehabilitación de la Cartera Vencida (FIRCAVEN) que atendió a medio millón de deudores a un costo de US$1,000 millones. Gracias a la reestructuración de BANRURAL, su tasa de interés se volvió positiva en 1989 y el costo por dólar prestado se redujo a 37 centavos, aunque su cartera de clientes también se dividió por cinco. Pero el flujo de financiamiento al sector rural se contrajo en el período 1989-1995 en 3,5 veces, pasando de US$3,000 a US$ 800 millones anuales.


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Transición y crisis de los años 90 En el marco de la reforma del sistema financiero, en 1991 se estableció un marco jurídico para las cajas populares8 mediante el establecimiento de las Sociedades de Ahorro y Préstamo (SAP). En el curso del proceso, de aproximadamente 280 cajas populares existentes, sólo unas 20 fueron autorizadas por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV). Esto condujo a un proceso de fusiones de las cajas populares, cuyo exponente más conocido es la Caja Popular Mexicana que coaligó a la mayoría de las cajas cooperativistas9. Actualmente sólo quedan en funcionamiento seis de las 20 autorizadas inicialmente. En esa misma línea, en 1994 se modificó la Ley General de Cooperativas que asume la función de ahorro y crédito como propia de las cajas.10 Paralelamente al proceso de la legalización del movimiento de las cajas populares, ubicadas principalmente en localidades urbanas y peri-urbanas, el gobierno federal creó un modelo institucional como respuesta a la crisis del sector agrícola. Las cajas solidarias fueron promovidas mediante un esquema de conversión de subsidios al sector agrícola en capital semilla, que se constituyó como fondo revolvente de préstamos a los campesinos sin acceso a crédito bancario y son 8 Este movimiento cooperativo de ahorro y crédito fue promovido entre los feligreses cristianos desde la década de los años cincuenta del siglo pasado. Para 1993 existían alrededor de 250 cajas populares asociadas en la Confederación Mexicana de Cajas Populares (CMCP), más un conjunto menor de cajas de ahorro no confederadas que funcionaron sin reconocimiento oficial hasta la promulgación de la Ley de Sociedades de Ahorro y Préstamo (SAP). 9 Otro grupo de Sociedades de Ahorro y Préstamo constituidas en ese período por inversionistas privados, respondieron al incentivo promovido por el gobierno mexicano de preparar instituciones competitivas para hacer frente a la apertura prevista en el Tratado de Libre Comercio firmado por México, Estados Unidos de América y Canadá. La mayoría de estas sociedades desaparecieron en medio de quebrantos y desprestigio social que obligaron al propio gobierno a intervenir para resolver la situación. 10 La Ley de SAP, vigente hasta el año 2006, fue superada por la Ley de Sociedades Cooperativas de 1994 al reconocer la existencia legal de la Cooperativa de Ahorro y Préstamo. Posteriormente, Ley de Ahorro y Crédito Popular (LACP), promulgada en 2001 constituye el marco legal actual para los intermediarios populares de ahorro y préstamo.

normadas por el Código Civil. Entre 1993 y 1999 llegaron a constituirse unas 200 Cajas Solidarias a lo largo del país. De ellas, actualmente unas pocas se encuentran en proceso de formalización como Entidades de Ahorro y Crédito Popular (EACP). Por otra parte, durante ese mismo período, el gobierno federal promovió a las sociedades financieras de objeto limitado entre inversionistas del sector privado, como instrumento privilegiado para la dispersión de fondos de apoyo a la vivienda. Entre 1989 y 1994, Nacional Financiera (NAFIN), parte de la banca pública de desarrollo, aumentó la canalización de recursos al agro por medio de intermediarias financieras, como uniones de crédito y otras entidades no bancarias. Esto permitió el auge de este tipo de organizaciones, aunque la falta de un marco regulatorio y de supervisón adecuado condujo a muchas de ellas a la quiebra tras la crisis de 1995. Como consecuencia de esta crisis, la canalización de fondos a estos intermediarios se redujo drásticamente. Mientras en 1994 el 19% de los fondos de NAFIN eran canalizados por este tipo de entidades, en 1998 sólo se canalizaba el 6%. Como consecuencia de la crisis financiera de 1995, el gobierno federal dio un impulso importante al ahorro popular, reactivando al Patronato del Ahorro Nacional (PAHNAL) para convertirlo de una institución burocratizada a un instrumento de captación popular que en pocos años logró la apertura de más de 500 puntos de captación en localidades urbanas y semi-rurales del país. El PAHNAL fue la base institucional para constituir el Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros (BANSEFI). La cartera vencida de BANRURAL alcanzó el 45% en 1997, por lo que se puso en marcha la reestructuración de su cartera. Al mismo tiempo, se desarrolló el programa de “crédito a la palabra” destinado a financiar a los productores tradicionales con poco potencial comercial mediante montos pequeños, a interés cero y con recuperaciones comunitarias. Este programa fue ejecutado a través del PRONASOL y los fondos del entonces Instituto Nacional Indigenista (INI), y vino a compensar el


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vacío dejado en el medio ejidal. Este iniciativa pasó del 11% de cobertura en 1992 al 26% en 1994 gracias al programa Solidaridad. Este programa, de corte asistencialista, presentaba tasas de recuperación del 40%, mientras los fondos del INI presentaban tasas del 30%. En general, el sistema de financiamiento rural no logró crear un sistema sostenible y siguió demandando fuertes transferencias fiscales. Además, se exacerbó la concentración del financiamiento a los sectores más productivos. A inicios de los 90, el 80% de los fondos del FIRA financiaban a los segmentos rurales más pudientes a través de la banca comercial que se beneficiaba de los descuentos de esa institución. En este período de transición, la actividad financiera no estuvo acompañada de un marco regulador adecuado ni de análisis de riesgo. Además, la crisis económica de México de 1994–1995 debilitó la economía rural y generó una brusca contracción del financiamiento en general y al sector en particular La propuesta de un sistema de ahorro y crédito popular regulado El nuevo ejecutivo federal enfocó su política en ampliar tanto el servicio de crédito como el de ahorro, para lo cual buscó generar un marco regulatorio y supervisor que asegurara la solvencia financiera y diera estabilidad al sistema. En 2001 se promulgó la Ley de Ahorro y Crédito Popular (LACP), como producto de la diversidad de entidades de intermediación en el sector popular (existían 34 tipos de personerías jurídicas en entidades dedicadas a la intermediación financiera), y de la existencia de reglas híbridas provenientes de Ley de Actividades y Órganos Auxiliares de Crédito y la Ley de Instituciones de Crédito, así como por la falta de regulación que llevó a muchas cajas a la quiebra en la crisis financiera de los años noventa. Esta Ley incorpora a las instituciones no bancarias como parte del sistema financiero, regulando las funciones de ahorro y crédito y reduciendo a dos el

número de figuras jurídicas precedentes: la Cooperativa de Ahorro y Préstamo-Cajas y las Sociedades Financieras Populares. La Ley contempla su regulación y supervisión estableciendo mecanismos que garantizan la captación de depósitos del público. El plazo inicial para el ajuste era hasta el año 2003, aunque resultó insuficiente y por ello se ha ido prorrogando progresivamente hasta el 2005 y el 2007. Tras la reforma, la captación de ahorro creció de manera sustancial. Ante los vacíos dejados por las entidades bancarias públicas y privadas, se produjo el desarrollo de organizaciones privadas de tipo comercial que ofrecen créditos a sectores de bajos ingresos. Este fue el caso de Elektra, una tienda de electrodomésticos para sectores urbanos de bajos ingresos, que incursionó en el manejo de transferencias y que en el año 2000 contaba con casi un millón de cuentas. Todos estos servicios han dado origen, en la actualidad, al Banco Azteca.

2.2 Estructura del sistema financiero rural

Los principales actores del financiamiento para el sector rural son la banca comercial, la banca de desarrollo, los programas del gobierno y las intermediarias financieras no bancarias o “sistema de ahorro y crédito popular”. Entre ellos destacan: i) Las instituciones de crédito, incluyendo seis

bancos de desarrollo, 29 bancos comerciales y tres fideicomisos de fomento.

ii) El mercado de valores con 498 sociedades de inversión, bolsa de valores, casas de bolsa y sociedades especiales de retiro.

iii) Otros intermediarios financieros, con 183 uniones de crédito, 44 sociedades financieras de objeto limitado, nueve sociedades de ahorro y préstamo, 25 casas de crédito, además de almacenes de depósito, compañías de seguro, arrendadoras financieras, compañías de finanzas y empresas de factoraje.

iv) Los grupos financieros constituidos por 20 compañías tenedoras.

El esquema del Anexo 4 presenta, gráficamente, la estructura del sistema financiero rural mexicano.


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2.3 El sistema financiero regulado y su alcance rural

Estructura del sistema

financiero regulado La estructura del sistema financiero de México, en términos muy generales, está constituida por un conjunto de instituciones que captan, administran y canalizan la inversión y el ahorro tanto de nacionales como de extranjeros. Está integrado por: grupos financieros, banca comercial, banca de desarrollo, casas de bolsa, sociedades de inversión, aseguradoras, arrendadoras financieras, afianzadoras, almacenes generales de depósito, uniones de crédito, casas de cambio y empresas de factoraje. Dentro de los actores relevantes relacionados con el financiamiento rural se pueden señalar los siguientes: La banca comercial De acuerdo al Banco de México, en setiembre de 2005 operaban 29 bancos11 con un activo de US$222 mil millones y una cartera de US$111 mil millones (mora 1.98%), de la cual menos de 2% se destina al sector agrícola o pecuario. El papel de la banca comercial en materia del financiamiento rural es fundamentalmente el de un intermediario de crédito de los fondos públicos con alto grado de garantías. Fondeada por los Fideicomisos Instituidos en Relación con la Agricultura (FIRA), sus operaciones se concentran en las empresas más grandes. La banca comercial recibe múltiples beneficios por trabajar con el agro. Mientras un banco comercial recibe a CETES - 6 puntos,12 una financiera rural recibe a CETES + 2 puntos. Además, la banca recibe un subsidio al

11 Informantes refieren que a partir de la apertura del sistema financiero, la penetración de la banca extranjera ha llegado a ocupar 85% del sistema de banca múltiple. 12 Como tasa de referencia general se utilizan los CETES a 28 días, que en la actualidad se encuentran alrededor de 10%.

costo de transacción, acceso a los subsidios del PAASFIR y subsidios para el personal extra. La banca de desarrollo y otros instrumentos La banca de desarrollo está compuesta por BANCOMEX, BANJERCITO, BANOBRAS, Banco Nacional del Ahorro y Servicios Financieros (BANSEFI), los Fideicomisos Instituidos en Relación con la Agricultura (FIRA), Financiera Rural (FINRURAL), Hipotecaria Federal, y Nacional Financiera (NAFIN). Los principales actores para el sector rural son el FIRA, FINRURAL y, en cierta medida, BANSEFI. NAFIN es la banca de desarrollo más grande, que cubre más del 40% de la cartera, activos y captaciones. Aunque actualmente trabaja con la banca comercial y las empresas manufactureras, en décadas pasadas jugó un papel importante en el financiamiento rural. El Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros (BANSEFI), que viene del reactivado Patronato del Ahorro Nacional (PAHNAL), constituye una pieza clave en la estrategia gubernamental. Nació con tres mandatos: incrementar la captación de ahorro, administrar programas de apoyo temporal para intermediarias financieras, y desarrollar una plataforma tecnológica que lo convierta en el banco de las cajas de ahorro. Para ello, cuenta con una red de 540 sucursales, el 40% de las cuales se ubican en poblaciones con menos de 25 mil habitantes. Además, ha pasado de 850 mil cuentas en 2001 a 3.2 millones de cuentas en la actualidad, manejando depósitos por valor de unos US$480 millones. BANSEFI tiene programas de apoyo a las federaciones, cajas populares y cajas solidarias por valor de US$146 millones para que cumplan con los requisitos de la Ley de Ahorro y Crédito Popular (LACP). Para apoyar a las intermediarias financieras sujetas a la LACP brindan asistencia técnica, difusión y estudios. A través de este apoyo, han logrado que 160 IFIs tengan clasificación “A” (a octubre del 2005).


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Con el objetivo de convertirse en banco de segundo piso de las cajas y del conjunto del Sistema de Ahorro y Crédito Popular (SACP), BANSEFI ha impulsado una plataforma tecnológica común con apoyo del Banco Mundial (US$140 millones), FOMIN (US$5 millones) y la Unión Europea (1 millón de Euros). El costo de adopción de esta plataforma basada en Internet es cero, y pretende actuar como mecanismo de pagos común (transferencias, remesas, etc.) y como medio de acceso a los programas del gobierno. Aunque las operaciones serán subsidiadas durante el año 2006, se espera que en el año 2007 las Cajas comiencen a pagar el servicio. En octubre de 2005 hay 66 instituciones en la denominada “Red de la Gente”. A mediano plazo se espera que el BANSEFI se “socialice” finalizando (vendiendo) su acción de primer piso. Existe ya una propuesta de ley que incluye participación de agencias externas: 49% del Estado, 21% de las propias cajas y el 30% restante de entidades externas. Los Fideicomisos Instituidos en Relación con la Agricultura (FIRA) tienen 50 años de existencia y son uno de los instrumentos más estables. Cuentan con un patrimonio propio de US$8,000 millones, colocan US$4,700 millones y constituyen el mecanismo más amplio de intervención del Estado en el sector rural. Disponen en la actualidad de 1,100 empleados en 133 oficinas a nivel nacional. Con una cartera de alrededor de US$3,000 millones, esta entidad no se encuentra regulada por la CNBV. No obstante, sus pérdidas son de 0% en la banca comercial13 y de 3% en los Procreas. El FIRA ha propiciado la intermediación financiera de entidades como las “parafinacieras” y los “agentes procrea”. Los primeros son comerciantes, proveedores de insumo, y acopiadores que el FIRA habilita como intermediarios. Los segundos son despachos de consultores habilitados como intermediarios financieros. Aunque llegó a manejar 81 procreas, actualmente sólo funcionan 26, y dentro del proceso de ajuste de su política,

13 Fenómeno asociado a su vínculo con el Banco de México en cuanto a descontar los adeudos de la banca comercial.

pretenden que unos 20 se conviertan, como estrategia de salida, en instituciones reguladas. Hoy día, el FIRA está incursionándo en mercados rurales a los cuales no accedía tradicionalmente, a través de instituciones reguladas como la Financiera Compartamos. Compartamos es la institución microfinanciera más grande de América Latina con 300,000 mil clientes y el 90% de su cartera ubicada en zonas rurales, aunque no presta dinero para actividades agropecuarias. El FIRA maneja un complejo esquema de subsidios a través de diversos programas como el Fondo de Garantía y Fomento para la Agricultura, Ganadería y Avicultura (FONDO), el Fondo Especial para Financiamientos Agropecuarios (FEFA), el Fondo Especial de Asistencia Técnica y Garantía para Créditos Agropecuarios (FEGA), y el Fondo de Garantía y Fomento para las Actividades Pesqueras (FOPESCA). En el año 2004, estos fondos beneficiaron a 750 mil productores por un monto equivalente a US$200 millones, de los cuales el 55% eran subsidios de tasa de interés, el 23% para fortalecimiento de intermediarias financieras y el 22% de asistencia técnica y capacitación a productores. Las políticas del FIRA contienen contradicciones y mensajes ambiguos. Por un lado, manifiestan que se dirigen específicamente hacia los medianos y grandes productores, ya que la Financiera Rural se dirige hacia los pequeños. Pero por otro lado, subrayan que “tampoco nos olvidamos de los productores de bajos ingresos”, que de hecho constituyen el 90% de los clientes atendidos por el FIRA. Sin embargo, al analizar la cartera, se observa que los pequeños productores únicamente absorben el 44% del monto total de ésta. La Financiera Rural (FINRURAL) no es un banco en sentido estricto, pero proviene de la liquidación de BANRURAL14. Creada en el año 2002, comenzó sus operaciones en el 2003. Cuenta con un patrimonio de US$1,800 millones, activos por US$617 millones y una disponibilidad para colocación de US$1,200 millones provenientes de 14 A un costo de más de US$ 3 mil millones.


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la cartera sana de BANRURAL. En octubre del 2005, operaba en el primer piso con 97 agencias que manejaban una cartera de 150 mil créditos. Su mandato es el fortalecimiento de las intermediarias financieras rurales (uniones de crédito, sociedades cooperativas, SOFOLES, almacenes generales de depósito, etc.). Dispone de US$50 millones para apoyar con financiamiento y asistencia al fortalecimiento y creación de intermediarias rurales. Actualmente, FINRURAL da asistencia técnica a 150 entidades. Parte del trabajo que realizan con las intermediarias financieras consiste en la identificación de proyectos estratégicos en diversas regiones (en la actualidad unos 400). También trabajan con 28 uniones de crédito, un almacén general de depósito y 120 “dispersores de crédito”15. Existen unas 800 organizaciones productivas que podrían llegar a convertirse en instituciones financieras rurales (IFR), de las cuales unas 250 estarían sujetas a la LACP. FINRURAL tiene una cartera de unos US$1,000 millones, que en el año 2004 estaba colocada directamente en un 72% y un 28% a través de intermediarias. El objetivo para el año 2005 es de 60 y 32% respectivamente, y para el 2012 de 20 y 80%. La mora global es de 3%. La Financiera Rural (FINRURAL) asignó en 2006 US$40 millones para la operación de programas sobre: a) Garantías líquidas. b) Reducción de costos de acceso al crédito. c) Capacitación y organización. d) Promoción y supervisión de operaciones

crediticias. Entre sus iniciativas se encuentra el Programa de Apoyo para Facilitar el Acceso a los Servicios Financieros Rurales (PAFAFR), que cubre a acreditados a esta institución afectados por insuficiencias presupuestarias. También operan el Programa de Apoyo para Acceder al Sistema Financiero Rural (PAASFIR).

15 Organizaciones que se especializan en brindar el servicio de crédito únicamente.

El Cuadro 3 ofrece una aproximación a la magnitud de las instituciones clave asociadas al sector rural y su posición relativa respecto al conjunto de la banca de desarrollo. El carácter de estas instituciones y su posición relativa, constituyen un marco en términos de políticas públicas.

Cuadro 3. Posicionamiento de las instituciones de micro financiamiento rural

Fuente: elaboración propia con base en datos del Banco de México e informes institucionales. (*) Miles de millones de pesos mexicanos.

El marco legal del sistema financiero regulado

Autoridades reguladoras La Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) tiene un papel normativo y supervisor general del sistema financiero, y ejerce fuerte influencia sobre el sistema financiero formal y el SACP. Por otro lado, la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV) juega un papel sustancial en el establecimiento del marco regulatorio y la supervisión del sistema financiero popular, así como de la banca comercial y de desarrollo. No obstante, no supervisa al FIRA ni a la Financiera Rural (FINRURAL), principales entes para el crédito agropecuario y rural. Las federaciones autorregulan, bajo el permiso y la supervisión de la CNBV, a las cajas de ahorro y crédito popular. Este es un sistema innovador que está en proceso de desarrollo, con el objeto de ampliar el alcance del sistema de regulación.

Entidades Activos Captación Cartera (*) Conjunto banca de desarrollo 579.2 526.5 442.6 BANSEFI 9.1 4.5 0.0 FIRA 80.0 0.0 30.0 Financiera Rural 61.7 0.0 10.0 Total sector popular 150.8 4.5 130.0 Sector popular/banca desarrollo % 26.0 0,1 29,3


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El Banco de México (BANXICO) juega un papel importante en la política económica en general y tiene fuerte incidencia sobre el sector al ser una pieza clave en el sistema de pagos de la banca comercial al FIRA. Ha jugado un papel proactivo en ciertas intervenciones, como el respaldo a la Financiera Compartamos. En el campo de las autoridades reguladoras, también se debe mencionar a la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros (CONDUSEF), como difusor de información y receptor de denuncias del sector bancario comercial; a la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, y a la Comisión Nacional de Seguro para el Retiro. Otras leyes relacionadas con el financiamiento rural Importantes leyes relacionadas con el financiamiento rural son la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, la Ley de Actividades y Organismos Auxiliares de Crédito, las leyes de Mercado de Valores, de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, de Sociedades de Inversión, de Sociedades Mercantiles, Legislación Fiscal en Materia de Inversiones, de Protección y Defensa del Usuario de Servicios Financieros, y de Concursos Mercantiles. También forman parte de este marco normativo las Normas de Aplicación en el Mercado de Valores y las circulares de la CNBV. En esta aproximación hacia el desarrollo rural y de los servicios financieros rurales, también deben mencionarse las iniciativas de Ley de Soberanía y Seguridad Alimentaria, y la Ley de Finanzas Rurales, ambas en fase de discusión en el órgano legislativo. Asimismo, cabe señalar la Iniciativa de Ley de Planeación para la Soberanía y Seguridad Agroalimentaria y Nutricional. Igualmente, resulta fundamental la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (2001) que rige las perspectivas del desarrollo rural (ver Anexo 3).

2.4 El Sistema financiero no convencional y su alcance rural

La estructura del sistema

financiero no convencional El sistema financiero no convencional en México está compuesto por una diversidad de actores, entre ellos uniones de crédito, cajas solidarias, microfinancieras y cajas populares. El Sistema de Ahorro y Crédito Popular (SACP) Este segmento contempla una diversidad de instituciones: las uniones de crédito, las sociedades de ahorro y préstamo (SAP), las cooperativas de ahorro y crédito (CAC), y las cajas populares, a las que se suman las cajas solidarias. Las uniones de crédito y las sociedades de ahorro y préstamo están regidas por la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares de Crédito (LGOAAC), mientras que serán regidas por la reciente Ley de Ahorro y Crédito Popular (LACP) las siguientes entidades: las cooperativas de ahorro y crédito, las sociedades financieras populares y modalidades en transición conocidas como las cajas populares, las cajas solidarias y un número importante de ONGs, asociaciones, etc., que efectúan acciones financieras de captación sin tener un marco adecuado. En el 2001, se estimaba que el SACP estaba constituido por 657 entidades con 2,598 mil socios (ver Cuadro 4) y disponía de $17.8 mil millones de pesos en activos. Aunque no existen datos estadísticos claros al respecto, el SACP tiene una orientación y metodología principalmente urbana, según las observaciones de varios informantes claves. A lo anterior se agregan unas 200 microfinancieras fundamentalmente urbanas, y un fuerte grupo de “dispersores de crédito”. Entre éstos se identifican al menos 38 figuras asociativas y de organización económica rural, algunos conocidos también como “agentes parafinancieros”, en un número superior a los 300 y con al menos 180 mil acreditados.


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Cuadro 4. Entidades que constituyen las SACP (2000)

Intermediarios Entidades (No.) Socios (No.)

Uniones de crédito 32 19,000 SAPs 11 675,000 Sociedades cooperativas

157 1,081,000

Cajas solidarias 210 190,000 Cajas populares 247 633,000 TOTAL 657 2,598,000

Fuente: COMACREP 2001 La Confederación de Cooperativas Financieras de la República Mexicana (COFIREM) ofrece una idea del alcance de este sector que, en diciembre de 2004, agrupaba a seis federaciones con 1,689,000 socios, 947 sucursales, una cartera de 20,500 millones de pesos mexicanos, activos por 21,500 millones y una captación de 17,400 millones de pesos mexicanos. El Patronato del Ahorro Nacional (PAHNAL 2001) estimó que las 322 intermediarias financieras no bancarias que operan en localidades menores de 25 mil habitantes, atienden a 586 mil clientes. Como parte de la política social destinada a los sectores de pocos ingresos, gran parte de ellos rurales, se ha desarrollado la experiencia de cajas solidarias, que ha contado con la asistencia de Desarrollo Internacional Desjardins-DID. Estas cajas son entidades de ahorro y crédito local, originadas en 1993. A diferencia de otras expresiones de las Sociedades de Ahorro y Préstamo (SAP) y de las Entidades de Ahorro y Crédito Popular (EACP), su fondeo proviene del programa de “crédito a la palabra” de SEDESOL que duró unos 15 años (1990-2005) y que establecía que las recuperaciones a cero interés debían capitalizar el fondo de la caja. El 78% de las cajas tiene su capital de origen en dicho programa, 14% con los fondos del INI y 5% con el Programa de Empleo Productivo de FONAES. Las cajas solidarias orientan su presencia a los sectores rurales más marginados. Aún se continúa con una práctica similar en el programa Oportunidades de SEDESOL. En este

caso, los fondos quedan en una cuenta de ahorro del socio. El programa gubernamental FONAES brinda apoyo para desarrollar institucionalmente las 5,457 cajas locales y 324 cajas solidarias. Pese al número de cajas solidarias existentes, éstas enfrentan varias debilidades. Por una parte, el origen de su organización proveniente de un programa gubernamental de subsidios con bajas tasas de recuperación y, por otra, una dinámica de gobernabilidad mediada por un programa gubernamental. Enfrentan incluso restricciones prácticas para la captación de ahorros. En perspectiva, se busca continuar su fortalecimiento e incorporarlas a las federaciones certificadas. Muchas de ellas se agrupan en la Federación de Cajas Populares Alianza, aunque existen otras. Las cajas populares tienen un origen absolutamente diferente, ya que se trata de una experiencia con más de 50 años en las zonas de menor desarrollo del país. En la actualidad, existen unas 247 cajas con 633 mil socios. En las cajas populares hay un alto grado de liquidez, y esta falta de colocación se asocia a la poca diversificación de productos y de tecnologías, a la rigidez de los productos que no se ajustan a las necesidades, a una actitud extremadamente cautelosa y a la carencia de fondeo de largo plazo. También existen 52 SOFOLES, aunque sólo cuatro ofrecen servicios financieros a sectores de bajos ingresos. Compartamos, la más conocida y que proviene de una ONG, es la más grande y está en trámites para convertirse en banco. Para ese propósito contó con el apoyo del Banco Mundial y del Banco de México. Con una clientela de casi 300,000 personas y el 90% de las sucursales en zonas rurales, Compartamos es la intermediaria micro financiera con mayor penetración en las zonas rurales; aún así, no otorga créditos para actividades agropecuarias ni la microempresa agrícola, ya que su metodología y sus productos son meramente urbanos (Gutiérrez, 2004). Una característica de las SOFOLES es que están impedidas de captar ahorros pese a que algunas están interesadas en hacerlo.


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El marco legal del sistema financiero no convencional

Tras la crisis financiera de los años noventa, las autoridades han prestado mayor atención a la generación de un marco regulatorio e instituciones de supervisón más fuertes. La Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito (LGOAAC), promulgada en 1931, regula a las uniones de crédito, los almacenes de depósito y las arrendadoras financieras. En 1992 se puso en vigor una reforma a la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, que creó la figura jurídica de las Sociedades de Ahorro y Préstamo (SAP). Ello condujo a la fusión de muchas cajas puesto que exigía un mínimo de 500 socios y activos superiores a medio millón de dólares. Además, se prohibió la participación de una sociedad en otra o que pudiera acudir al rescate de otra. En ese proceso surgió la Caja Popular Mexicana (1995). Durante 1994 la reforma a la Ley General de Sociedades Cooperativas (creada en 1932), reconoció la existencia de la Cooperativa de Ahorro y Crédito (CAC). Lo que provocó que muchas de las cajas orientadas a constituirse como Sociedades de Ahorro y Préstamo (SAP) desistieran a ese propósito y reorientaran sus objetivos al abrigo de la Ley Cooperativa. Por ello, la estructura normativa del sector se encuentra en la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito (LGOAAC) y, especialmente, la Ley de Ahorro y Crédito Popular (2001), que supera y sucede a la reforma de ley que creó a la Sociedad de Ahorro y Préstamo. La Ley de Ahorro y Crédito Popular (LACP), aprobada el 30 de abril de 2001, entró en vigencia en junio de ese mismo año y regula las Entidades de Ahorro y Crédito Popular (EACP) que hayan estado captando depósitos del público o de sus socios. Las EACP pueden adoptar la modalidad de Sociedad Cooperativa de Ahorro y Crédito (CAC) o

la de Sociedad Financiera Popular (SOFIPO), esta última configurada como sociedad anónima. La LACP establece un sistema de supervisión delegada o supervisión auxiliar, que significa que las cajas de ahorro y crédito y otras instituciones microfinancieras reguladas bajo esta ley serán supervisadas y reguladas por la federación a la que pertenece. Este esquema de supervisión delegada tiene su fundamento en el antecedente histórico de las cajas populares, en el sentido de que históricamente han aplicado un sistema de supervisión basado en un sistema de control interno. La supervisión la llevan a cabo federaciones autorizadas, que cuentan con un Comité de Supervisión profesional capacitado y autorizado por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV). Esta entidad, además, promulga las reglas prudenciales y se reserva la facultad de supervisión directa. Las EACP se pueden conformar en federaciones (de ocho entidades como mínimo) y las federaciones en confederaciones (de cinco federaciones como mínimo). Aunque no todas las entidades deben pertenecer a una federación, éstas deben al menos tener un contrato o acuerdo de supervisión con alguna de ellas. Esto es debido a que las federaciones juegan un rol crucial en la supervisión, mientras la confederación administra el fondo de garantía o protección. Este esquema de autorregulación ha sido objeto de mucho debate. Por un lado, se podría dar un conflicto de intereses cuando, por ejemplo, los representantes de las federaciones favorecen a sus propias organizaciones de base. Por otro lado, el sistema de autorregulación tiene ventajas importantes ya que, dado el tamaño de México, parece ser el único sistema viable (en términos prácticos y de costos de supervisión) que permite llegar hasta las instituciones microfinancieras más lejanas y pequeñas. Dado que estas entidades no presentan un riesgo sistémico y que el costo de supervisión directa sería demasiado elevado, la regulación y supervisión sólo parecen posibles bajo un esquema de participación. Adicionalmente, las federaciones tienen como


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ventaja el conocer al grupo meta, por lo que pueden establecer planes de superación y asistencia técnica a partir de las debilidades identificadas. La reducción de los costos de supervisión haría posible regular a organizaciones pequeñas, lo que es una ventaja en zonas rurales dispersas, y además podría tener un efecto positivo en los procesos de autogestión y aprendizaje institucional. En la actualidad, 458 EACP en formación (de un universo de 600) se han afiliado a una federación. Además, 10 de las 12 federaciones están autorizadas para empezar a supervisar a sus organizaciones afiliadas. Seis de las doce federaciones conforman el COFIREM (Confede-ración de Cooperativas Financieras de la República Mexicana). COFIREM es la única confederación existente, y por ende también la única depositaria del fondo de garantía. En setiembre de 2005 existían 10 federaciones autorizadas y tres entidades de ahorro y crédito popular reguladas. Para el 2006 se espera llegar a unas 100 instituciones reguladas. Entre las federaciones existentes, una se especializa en entidades rurales: FEDRURAL. Hasta la fecha de realización de este estudio, ninguna caja solidaria o popular ha concluido el proceso de regulación. Según un funcionario de la CNBV, no más de un 25% de cajas solidarias o populares conseguirán su consolidación en el mediano plazo, por lo que el resto requerirá de esfuerzos suplementarios. Según manifiestan los actores (y la propia CNBV) no es fácil transformarse en una entidad financiera regulada. Ello requiere cambios en la estructura orgánica, aumento del capital, pago de la supervisión y pago del depósito de protección, lo que supone un mayor volumen de actividad (captación y crédito) para alcanzar el nuevo punto de equilibrio. Entre las microfinancieras, el interés por regularse es mínimo, por un problema de costos y gobernabilidad. Al momento que la ley fue elaborada, se definió el 2003 como plazo máximo para la reestructuración, pero en vista de los pocos resultados logrados se dio una prórroga condicionada adicional. El nuevo

plazo se extiende al 31 de diciembre del 2008 para las IF que cumplen ciertos requisitos básicos (entre ellos la obligación de federarse y establecer un plan de trabajo de superación de debilidades), entretanto podrán seguir captando. Otro aspecto de la LACP que genera interrogantes es el Artículo 4 bis de la Ley, adicionado posteriormente, donde se establece que las organizaciones con hasta 250 socios y/o con un capital de 350 mil UDIs (unidad de cuenta equivalente a M$3,5), un equivalente a M$1,225,000 o aproximadamente US$116 mil, pueden seguir captando sin regulación.

El costo de la supervisión

Además del costo (único) de convertirse en instituciónregulada (que en el caso de los miembros incluye elaporte a la capitalización de la federación), existencostos de supervisión continuos. Se estima que fluctúanentre US$320 (los más altamente subvencionados) yUS$1,900 al mes para entidades afiliadas. Cubren elmantenimiento de un comité de supervisiónindependiente en la federación, las comisiones que lafederación paga a la CNBV y a la confederación, asícomo los gastos de viaje para los exámenes sobre elterreno. No incluyen los costos de la declaración deinformación ni el costo del ajuste de los sistemas parapoder hacer las declaraciones en la forma apropiada. Lacarga relativa que recae sobre las instituciones varíaconsiderablemente: una federación estimaba que loscostos de supervisión equivalen al 5% de los ingresosdel miembro más pequeño y tan sólo al 0,005% de losdel miembro más grande. Actualmente, los programasde asistencia técnica del BANSEFI y de la FundaciónFord subvencionan el costo de la supervisión en lasfederaciones. El verdadero impacto de los costos de lasupervisión se apreciará una vez que finalicen esossubsidios. En el caso de las instituciones ya reguladaspor la CNBV (sociedades de ahorro y préstamo, yuniones de crédito), el costo de pasar a ser reguladasconforme a la LACP es temporalmente mayor porquetienen que pagar los costos de supervisióncorrespondientes a su condición jurídica actual y, almismo tiempo, empezar a pagar conforme al nuevosistema de supervisión. Fuente: CGAP, 2005


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2.5 Oferentes, servicios y estrato de mercado rural

El Cuadro 5 presenta un resumen del sistema financiero rural en términos de los canales de captación y crédito de los diversos programas e instituciones. En la primera columna se muestra el grupo meta al cual están orientados los servicios. También señala el tipo de unidad productiva agropecuaria. El cuadro nos muestra la cantidad de instituciones gubernamentales involucradas en finanzas rurales, así como la segmentación de la intervención. En este sentido, cada instituto tiene “su grupo meta”, pero no existe una entidad o organismo que integre los esfuerzos realizados.

Además de que resulta difícil cuantificar el volumen agregado de financiamiento y otros servicios financieros a los diversos sectores, los diversos actores juegan papeles diferentes en términos del tipo de servicios que ofrecen, según se describe en el Cuadro 6. En general, ni el sector privado ni la banca comercial juegan un papel relevante en la estructuración de mecanismos financieros. No obstante, han surgido algunas sociedades financieras privadas que han incursionado en el crédito popular. Otro tanto puede decirse de los “agentes Procreas” y del sin número de agentes privados dispersores de crédito, como empresas acopiadoras o distribuidores de insumos.

Cuadro 5. Tipificación de unidades productivas y entidades gubernamentales que los atienden16

Unidades productivas

Tipos Hectáreas % FIRA

Financiera

Rural

PRONAFIM

SEDESOL

CDI

PAASFIR (SAGARPA)

PATMIR (SAGARPA)

Grandes Más de 60 2 + +++ Medianos 20 a 60 13 +++ ++ ++ ++ Pequeños 5 a 20 15 ++ +++ ++ ++ + + ++ Micro - de 5 70 + ++ +++ ++

Fuente: elaboración propia

Cuadro 6. Servicios ofrecidos por entidades o programas gubernamentales

Fuentes Tipos de servicios Agiotistas crédito Microfinancieras crédito Banca comercial crédito ahorro BANSEFI ahorro Financiera Rural crédito Cajas Populares --- crédito +++ ahorro Cajas Solidarias +++ crédito ---- ahorro “Dispersores” crédito otros servicios

Dispersores: se trata de entidades que dispersan crédito; por ejemplo acopiadores, distribuidores de insumos, organizaciones de productores, etc. Fuente: elaboración propia

16 El número asignado de “+” no se basa en datos cuantitativos recolectados, sino en información cualitativa obtenida durante las entrevistas con representantes de cada una de estas instituciones o responsables de programas (ej: “nuestro trabajo se dirige básicamente en hacia los pequeños productores y en menor medida hacia los medianos”). Por lo tanto, el cuadro tiene únicamente fines ilustrativos, permitiendo obtener una idea del grado de atención brindado a los diferentes estratos.


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3. Políticas públicas de combate a la pobreza y servicios financieros rurales

3.1 Estrategia gubernamental

Aunque el Estado sigue jugando un papel clave a través de instrumentos e instituciones de fomento como secretarías, entidades y programas, en la actualidad la política del gobierno busca integrar los denominados mercados financieros populares en el sistema formal. Para ello, ha desarrollado un marco regulatorio, instrumentos de apoyo e instituciones propias. Gran parte de este esfuerzo se orienta a fortalecer intermediarias financieras desde el punto de vista técnico y con recursos de inversión, haciendo bancables las finanzas populares. En primer lugar, se ha planteado fortalecer, institucionalizar, regular y supervisar el Sector de Ahorro y Crédito Popular (SACP). Para ello, el gobierno mexicano tomó dos préstamos del Banco Mundial por un total de US$140 millones y recibió más de US$5 millones en donaciones del Banco Interamericano de Desarrollo y del gobierno de Alemania. El fortalecimiento del sector se basa en el fortalecimiento de dos sectores del sistema financiero. El primero es el sistema financiero tradicional, fundamentalmente la banca. El otro es la banca social, compuesta por las sociedades de ahorro y crédito, o banca popular, y las microfinancieras17. El banco de desarrollo forma parte de este sistema de la banca social, como 17 En México, algunos sectores separan el movimiento de alternativas de ahorro y crédito que tienen una base a nivel popular de las instituciones micro financieras, promovidas por lo general por organismos de cooperación internacional y que operan con metodologías propias de las microfinanzas (Villalobos, 2004).

mecanismo de financiamiento de segundo piso (Villalobos 2004). La actual administración expresa su visión del sector en los términos que recoge el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 y el Programa de Desarrollo Agropecuario de SAGARPA. El desarrollo rural está regido por la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, del 7 de diciembre de 2001. A raíz de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, cuyos detalles se encuentran en el Anexo 3, se crea la Comisión Intersecretarial para el Desarrollo Rural Sustentable que tiene como objetivo proponer las políticas públicas hacia el sector, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo y de los programas sectoriales de las dependencias y entidades relacionadas. En su Capítulo XI, la Ley describe un sistema financiero rural múltiple orientado a los más pobres y a las zonas más deprimidas, integrando al concepto de banca social “todas aquellas instituciones financieras no públicas que, sin fines de lucro, busquen satisfacer las necesidades de servicios financieros de los agentes de la sociedad rural”. Un punto importante es el Art.118 que establece: “En la medida en que el Estado desarrolle y consolide el Sistema Nacional de Financiamiento Rural, limitará a lo indispensable su participación en la prestación de servicios financieros directos al público, concentrándose en actividades de fomento y prestación de servicios financieros a las instituciones del Sistema Nacional de Financiamiento Rural, evitando crear competencia a dichas instituciones”. Define su


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papel en términos de que el gobierno “impulsará el desarrollo de esquemas locales de financiamiento rural, que amplíen la cobertura institucional, promoviendo y apoyando con recursos financieros el surgimiento y consolidación de iniciativas locales que respondan a las características socioeconómicas y de organización de la población rural, con base en criterios de viabilidad y autosuficiencia, y favorecerá su conexión con los programas gubernamentales y las bancas de desarrollo privada y social” (Art.121). Producto de los disensos y presiones del sector agrario se produjo el Acuerdo Nacional para el Campo para el Desarrollo de la Sociedad Rural, la Soberanía y la Seguridad Alimentaria el 28 de abril de 2003 (www.economía.gob.mex). Éste contiene 282 acuerdos que ubican al sector rural como estratégico para el país, reconociendo “que el campo, la sociedad rural, las agriculturas campesina e indígena y sus patrimonios, constituyen una prioridad nacional y representan elementos imprescindibles para el presente y futuro de la Nación, a fin de asegurar su soberanía y seguridad alimentarias, su desarrollo y viabilidad a largo plazo.” Para los efectos que nos competen, se plantea, entre otros objetivos, mejorar el acceso al financiamiento, renegociar carteras, un papel más activo de la Financiera Rural en materia de financiamiento accesible a los diversos sectores y el fortalecimiento de instituciones de intermediación financiera, un reordenamiento de los diversos programas vinculados a los servicios financieros, así como la reforma de algunos programas. Como resulta claro, el ejecutivo federal y el Estado mexicano en general juegan un papel sustancial a través de sus diversas secretarías e instrumentos financieros, en especial el FIRA y la Financiera Rural (FINRURAL). Aunque en términos estrictos, el Poder Legislativo no constituye una autoridad financiera, éste juega un papel relevante con iniciativa de Ley y en especial por su manejo del presupuesto, punto clave por la estructura de financiamiento al sector agropecuario. Respecto a éste, la Misión encontró un interés y dominio sobre la política financiera,

los servicios financieros y la regulación-supervisión poco usual en otros poderes legislativos. Además de las autoridades del ejecutivo federal y del campo legislativo y político, otros actores tienen también una incidencia significativa. En el caso de las cajas populares, el Consejo Mexicano del Ahorro y Crédito Popular ha conformado un frente común del “gremio” de entidades ante las autoridades. 3.2 La Secretaría de Desarrollo

Social La Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) juega un papel relevante en el financiamiento a la población rural de bajos ingresos, pues genera un volumen importante de subsidios sociales directos a la población. Tiene programas de financiamiento a empresas, microempresas y organizaciones a través de fondos estatales y municipales. Ejecuta programas como el “crédito a la palabra” y “Oportunidades”, que constituyen mecanismos de financiamiento a los sectores populares, una buena parte de ellos en zonas rurales. Además, el capital de origen de las cajas solidarias proviene de recursos de esta Secretaría. También ejecuta el Programa “Opciones Productivas”, que incluye un programa de crédito para la integración productiva, y crédito productivo para la mujer. 3.3 La Secretaría de Economía

La Secretaría de Economía cuenta con el Fondo Nacional de Apoyo a Empresas Sociales (FONAES) y el Programa Nacional de Financiamiento de Microempresarios (PRONAFIM). El FONAES brinda apoyo a las 324 cajas solidarias regionales y de manera indirecta a las 5,400 cajas solidarias locales que agrupan 340 mil socios. Esto mediante el financiamiento de capital inicial y de los costos de iniciación de actividades,


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así como con asistencia técnica permanente. Las cajas solidarias se han fondeado fundamentalmente de los programas de subsidio social del gobierno federal, como “crédito a la palabra”, fondos del INI y actualmente “Oportunidades”. Las cajas operan con US$174 millones, dos terceras partes de los cuales han sido generados por ellas mismas PRONAFIM opera desde el año 2001. Busca incorporar a los sectores pobres y excluidos del desarrollo a la vida económica del país, a través de tecnologías grupales o individuales, fomentando un sistema sustentable de intermediarias microfinancieras por medio de líneas de crédito y apoyos para su fortalecimiento. Actualmente, PRONAFIM trabaja mediante 156 intermediarias microfinancieras con una recuperación del 95% de la cartera. El programa opera a través de dos líneas de acción: el Fondo de Microfinanciamiento a Mujeres Rurales (FOMMUR) y el Fideicomiso del Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario (FINAFIM). En total (sumando las dos líneas), la cartera del programa era de US$223 millones en 2004, con un total de 381,459 clientes activos. Se dirige a créditos urbanos y actividades rurales no agropecuarias. El índice de cartera vencida a fines de 2004 era del 4.68%. Los programas fondean instancias de primer piso a valores de CETES y CETES +3 (según sean o no de lucro). Aunque la tasa al usuario final es libre, PRONAFIM ayuda a que los intermediarios no incrementen sus márgenes para la clientela final y no encarezcan el crédito para el usuario final. El programa cuenta con financiamiento para la capacitación y asistencia técnica de las instituciones de microfinanciamiento, que son atendidas por un área de desarrollo institucional (control de cartera, desarrollo organizacional, etc). El apoyo es subsidiado por un año, o antes si llegan al punto de equilibrio de acuerdo a sus necesidades específicas. En el marco del FOMMUR, el programa crea instituciones. Para su operación, ambos programas cuentan con 100 personas.

3.4 La Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural,

Pesca y Alimentación La Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA) desempeña un papel muy relevante para el sector rural en general, y el financiamiento rural en particular. SAGARPA se organiza en dos SubSecretarías. Una es la de Fomento Agropecuario, dirigido a productores pequeños (PD-2) y medianos (PD-3). La otra es la de Agricultura y Desarrollo Rural, dirigida a los más pobres (PD-1). Ésta última es la encargada de diseñar y ejecutar políticas, en coordinación con otras instituciones del sector público, encaminadas al mejoramiento de las condiciones de vida de la población del sector rural mexicano. Algunos de sus programas se orientan a la capacitación de entidades rurales, como INCA-RURAL. SAGARPA también ejecuta el Proyecto Regional de Asistencia Técnica al Microfinanciamiento Rural (PATMIR) y el Programa de Apoyo para Acceder al Sistema Financiero Rural (PAASFIR). El PATMIR opera desde el año 2000 como un instrumento piloto para establecer modelos de acceso a servicios financieros rurales basados en el ahorro. Con un presupuesto de US$22 millones, se enfoca en las siete zonas rurales más pobres y fortalece intermediarios financieros con el objetivo de llegar a 80 mil clientes en poblaciones marginadas. Tres instancias internacionales están probando modelos de intervención, para lo cual han sido contratadas por cinco años. Estas instancias están aplicando tres modalidades diferentes para promover el ahorro local. La primera se basa en la experiencia alemana y está enfocada en fortalecer cajas que ya existen. La segunda se basa en el sistema aplicado por WOCCU y la tercera en la de Desjardins. Estas últimas dos modalidades se sustentan, en mayor medida, en elementos externos, y construyen menos sobre el conocimiento local y el capital social presente en las zonas rurales.


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Esta experiencia piloto que compara tres modelos de intervención ha creado grandes expectativas. Sin embargo, existen ciertas reservas con respecto a los resultados, ya que el proyecto pone más énfasis en lograr las metas de corto plazo que en preocuparse por los procesos de sostenibilidad a largo plazo. Asimismo, algunos opinan que el proyecto está creando competencia desleal a organizaciones ya existentes en el territorio. Por otro lado, los tres programas del PAASFIR cubren los temas de garantías liquidas, reducción de costos de transacción y el apoyo a intermediarias financieras rurales. La Financiera Rural (FINRURAL) es la encargada de operarlos. La Secretaría ha definido cadenas productivas o clusters denominados “sistema producto”, alrededor de los cuales se articulan los diversos servicios. Se han establecido 46 subsistemas con más de 500 productos. Los dos primeros programas operan a través del Fideicomiso de Riesgo Compartido (FIRCO), un programa de SAGARPA que pone al servicio de grupos de productores la coordinación de diversos instrumentos de apoyo, y opera un sistema de riesgo compartido en el marco de los sistemas-producto. Ambos programas se dirigen a unidades productivas medianas y grandes. El Fondo de Garantías Líquidas (FGL) está dirigido a cubrir el riesgo moral, y se otorga a organizaciones de productores para que obtengan un crédito con aportes a “fideicomisos solidarios”. Se concede en una proporción de US$2 provistos por el FGL y US$1 por productor en zonas marginadas, mientras que en el resto se da bajo una relación inversa. Al finalizar la operación, los recursos del FGL se quedan en la organización de productores. El FGL cubre hasta un 88% de la garantía requerida por la Financiera Rural (FINRURAL) y hasta un 58% de la requerida por la banca comercial. SAGARPA ofrece una variedad de productos para asegurar la gestión agropecuaria. La Misión ha tocado brevemente tres de estos:

i) El seguro de cosecha que cubre los riesgos naturales.

ii) El seguro de mercado, que funciona bajo el sistema de cobertura de precio, asociado a un ingreso-objetivo, el cual se relaciona con una cobertura en el mercado de valores de Chicago.

iii) El fomento de la agricultura por contrato, donde el papel de SAGARPA es la gestión del contrato.

3.5 Programa Especial

Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable

El Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable (PEC) agrupa el gasto público orientado al sector rural de 17 entidades federales. Para visualizar su importancia se presenta la Figura 1. Figura 1. Gasto público orientado al sector rural

Fuente: elaboración propia con base en CEPAL, oct. 05 y CEDRSA, oct. 05. La figura presenta tres columnas que comparan los órdenes de magnitud de recursos destinados al desarrollo del sector rural. En la columna superior se muestran todos los recursos del PEC destinados a actividades productivas no sociales. En la columna central se presentan fundamentalmente los fondos del FIRA y en la columna inferior se recoge el volumen total de crédito que proviene de la banca pública y de la

Cédito bancario comercial yde desarrollo

Fuentes no bancarias

PEC no social


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banca comercial (aunque gran parte del crédito comercial proviene de recursos públicos). De estos datos resulta claro que gran parte del financiamiento al sector transcurre fuera del mercado financiero y que éste, en su mayoría, se alimenta de los recursos del sector público. Por lo anterior, la evolución del PEC es clave para identificar las prioridades reales de la política pública. El recuadro adjunto presenta el flujo agregado de recursos.

Las apreciaciones del recuadro deben matizarse con su presentación en valores constantes y diferenciando el tipo de gasto. Un análisis de las cifras (CEDRSSA, 2005) corrobora que, en valores constantes, el PEC crecería durante el período 2003-2006 en un 16%, aumentando su relación con el PIB de 20 a 21%. Sin embargo, en el año 2006 descendería con respecto al 2005 en un 0,4%. Además, en su composición aumentarán los gastos sociales en detrimento de los gastos de fomento al desarrollo rural, los cuales se contraerán en un 23%.

3.6 La Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos

Indígenas La Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI) se ubica entre los actores que brindan apoyo a través de programas de subsidios a las unidades rurales más pequeñas. Fue creada a raíz de la Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas y se abroga la Ley de Creación del Instituto Nacional Indigenista. Este Decreto entró en vigor a partir del 5 de julio de 2003. La misión de la comisión es orientar, coordinar, promover, apoyar, fomentar, dar seguimiento y evaluar los programas, proyectos, estrategias y acciones públicos para alcanzar el desarrollo integral y sustentable y el ejercicio pleno de los derechos de los pueblos y comunidades indígenas, conforme al Artículo 2º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El programa productivo más relevante, al momento del estudio, es el programa Organización Productiva para Mujeres Indígenas que consiste en impulsar y financiar la ejecución de proyectos de organización productiva para las indígenas, mediante la promoción de procesos organizativos, alternativas de ocupación e ingresos que impacten favorablemente en sus condiciones de vida y posición social. Para 2004 se contaba con un presupuesto anual programado de US$10 millones, con lo cual se financiará a aproximadamente 1,240 proyectos productivos. Con el programa de Fondos Regionales Indígenas se proporciona y apoya, a través de los Fondos Regionales Indígenas, la consolidación de proyectos productivos técnica, económica y socialmente viables, de impacto local y/o regional, que contribuyan a incrementar el valor de los recursos económicos de las comunidades indígenas. Se cuenta con un presupuesto anual de alrededor de US$30 millones para atender a 213 fondos regionales indígenas.

Financiamiento al sector rural Para el año 2005 se estimó que el crédito alsector rural sería de 74,258 millones de pesos(durante 2004 fue de 71,013 millones ybenefició a 1,204,000 productores, cubriendo el28% del PIB agropecuario). Los recursos delPrograma Especial Concurrente para elDesarrollo Rural Sustentable –subsidios- fueronde 145,940 millones de pesos en 2005 (durante2003 fue de 117,097 millones). Esto implicaque los subsidios se han incrementadoanualmente a niveles comparables a locolocado por BANRURAL en su último año deoperación. Fuente: SAGARPA, nota de trabajo, octubre 18 de 2005.


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4. Análisis crítico de las políticas

4.1 Demanda de servicios financieros y nivel de profundiza-

ción de los mercados rurales

La cuantificación de la demanda de servicios financieros es difícil de precisar. No obstante, la evidencia circunstancial indica que la demanda es grande en general, y aún lo es en mayor grado en el caso del sector rural. De 43 millones de trabajadores activos, hay 25 millones que no tienen acceso a servicios financieros. Se estima que sólo el 37% de la PEA tiene acceso al sistema financiero formal, y que entre el 15% y el 25% de la población urbana y apenas el 6% de la población rural tienen acceso a cuentas en instituciones financieras. Bouquet & Cruz (2002) sitúan la tasa de penetración por familia en un 7%. Estimaciones del Programa Nacional de Financia-miento de Microempresarios (PRONAFIM)18 indican que el microcrédito urbano tiene un potencial de expansión del 300%, con una demanda estimada de 1,300,000 personas, de las cuales alrededor de 300 mil ya se habrían atendido en este programa. Un estudio del Banco Mundial (World Bank 2000, citado en AMUCSS 2002) indica que existe “una fuerte demanda de servicios de ahorro” en el sector rural. Szekely (1998) estima el potencial de ahorro en diversos períodos y para diversos estratos, y su conclusión es consistente con las de un reciente informe de CGAP sobre el ahorro que señala que “el ahorro en bancos representa tan sólo el 9,7% del PIB” (Klaehn, et. al., 2005).

18 Entrevista con María del Carmen Díaz Amador, Directora de PRONAFIM.

La existencia de fenómenos de sobre-liquidez en las cajas muestra una mayor demanda de ahorros que de crédito en ciertos sectores. Otro indicio es el rápido crecimiento de este servicio en BANSEFI y de instituciones comerciales como Banco Azteca-Elektra. Existe, además, una demanda en términos de formas de pago, cambio de cheques, seguros agrícolas, seguros de vida de riesgo familiar y transferencias de fondos, especialmente remesas, de las cuales el 40% se dirigen hacia áreas rurales.

México: evaluación del ahorroa nivel nacional

“Se estima que entre el 15% y el 25% de lapoblación urbana y apenas el 6% de la poblaciónrural tienen acceso a cuentas en institucionesfinancieras. Unos 20 millones de personas tienencuentas en bancos, 2,9 millones en institucionesfinancieras populares, y 2,65 millones en elBANSEFI (el banco de ahorros del Estado). Estosuma unos 25 millones de personas quemantienen cuentas en instituciones financierasformales. Las cuentas activas de alta calidad quesatisfacen las necesidades de los ahorradorespobres y de bajos ingresos probablemente seanuna pequeña fracción de este total. Unainstitución financiera popular estima quealrededor del 2,1% del total de las remesas quereciben sus clientes se depositan en cuentas deahorro. El reducido nivel de depósito de remesasen cuentas de ahorro indica que las institucionesfinancieras podrían hacer más para promover losservicios de ahorro entre los receptores deremesas.” Fuente: Klaehn et. al., 2005


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Una estimación del financiamiento de las familias muestra que sus fuentes de financiamiento fueron en un 22% la banca comercial y en un 78% otras fuentes (familiares, intermediaros informales). La encuesta de evaluación del mercado del Banco de México (2004) ofrece una aproximación a la estructura de financiamiento de las empresas. La encuesta concluye que un 22% de las empresas no utilizaron crédito en el cuarto trimestre de 2004 debido a la alta tasa de interés (24% de los casos) y al rechazo de la banca (11% de los casos). De las que sí lo hicieron, el 64% proviene de proveedores, el 17% de bancos comerciales, el 14% de otras empresas de la corporación y sólo 2% de la banca de desarrollo. El crédito a las empresas se redujo en un 0.4% en 2004. Sin embargo, la participación de las intermediarias no bancarias ha venido creciendo, con un 18.6% en 2004, en especial las SOFOLES en el rubro de vivienda. Las estimaciones sobre el nivel de demanda son diversas, pero en términos generales, para el caso de los mercados rurales, hay cierta coincidencia entre diferentes actores claves entrevistados en que sólo se cubre 20% de la demanda financiera.

El Cuadro 7 muestra la evolución del crédito en diversos períodos. La serie presenta un crecimiento del crédito desde los años 80 hasta 1993, pero desde entonces el volumen real del crédito ha venido disminuyendo. En los últimos cinco años, excepto 2002, ha tenido una evolución negativa. Otro tanto ocurre con el crédito rural, en el cual se observa una contracción persistente desde la década de los 80, excepto la breve recuperación durante 1989-1993. De un decenio a esta parte, el volumen del crédito rural se ha reducido en un 50% en valores corrientes y a un 33% en valores constantes. Durante los últimos cinco años, ha venido decreciendo en elevados órdenes de magnitud. Por ello, la importancia del crédito rural respecto del crédito total es cada vez menor, pasando de significar un 6.7% en los años 80 a un 1.4% a mediados de los años 2000. Simultáneamente, se observa un cambio en la fuente de financiamiento: mientras que en los años 80 la banca de desarrollo proveía 43% del crédito al sector, en el año 2005 sólo cubría el 3.4%. El problema es que esta reducción no compensa un aumento del financiamiento de la banca comercial, sino que es fruto de una drástica reducción del financiamiento vía banca de desarrollo.

Cuadro 7. Crédito bancario comercial y de desarrollo a empresas y particulares

Saldo al final del período (millones de pesos)

Promedio

80/90 89/93 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Total de crédito 70.325 363.547 1.123.269 1.345.188 1.277.095 1.412.361 1.433.412 1.448.824 1.501.705

Crecimiento real % /a 2,3 12,6 -4,6 -13,9 -10,7 5,3 -2,9 -3,5 -1,3

Crédito agropecuario 4.706 19.064 55.508 53.111 47.916 39.756 33.244 20.438 21.343

Crecimiento real % /a -2,2 16,3 -20,0 -17,9 -15,2 -21,0 -20,0 -41,3 -5,4

Crédito agrícola % 6,7 5,2 4,9 3,9 3,8 2,8 2,3 1,4 1,4

Crédito rural comercial 56,8 71,1 72,4 74,0 70,5 60,5 62,7 96,2 96,6

Crédito rural desarrollo 43,2 28,9 27,6 26,0 29,5 39,5 37,3 3,8 3,4 /a: Cifras deflactadas con el IPC teniendo como base la segunda quincena de junio 2002=100 Fuente: elaboración propia con base en CEPAL, oct. 2005; cifras provenientes del Banco de México.


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Se trata, en síntesis, de una disminución de la penetración financiera (vía crédito) en el sector rural. Eso se refleja en la reducción de la cartera agropecuaria respecto al PIB agropecuario, que bajó de 68,5 a 24,9% entre 1994 y 2000, para situarse en 28% en 2005 (ver Anexo 2). En 1994, México tenía una sucursal para cada 16 mil habitantes, mientras que en el año 2000 este coeficiente alcanzó una sucursal para cada 12 mil, elevándose levemente para 2005 a 12,500 habitantes en promedio por sucursal. Sin embargo, estos promedios no muestran las grandes diferencias entre regiones, o entre las zonas urbanas y rurales. El esquema adjunto de comparación de instituciones, elaborado por CGAP (Klaehn et al., 2005), describe los niveles de cobertura del sistema.

4.2 Análisis de las políticas En el caso mexicano, el Estado no es indiferente hacia el sector agropecuario ya que establece políticas, destina recursos y genera instituciones específicas para este sector. Existe un claro consenso alrededor de la existencia de una fuerte demanda de servicios financieros en México, especialmente en el sector rural, así como sobre la falta de intermediarios financieros para cubrir dicha demanda. Esta constatación es punto de partida para las políticas y prácticas institucionales de diversas entidades, ya que el sistema bancario comercial tiene un interés limitado en el sector y sólo opera en él cuando existen subsidios del Estado. Esto ha generado una gama de intervenciones hetero-génea, dispersa y posiblemente contradictoria.

Esquema 1

COMPARACIÓN DE INSTITUCIONES Bancos comerciales Instituciones financieras populares BANSEFI

Sucursales 7,793 1,628 527 Número de habitantes por surcursal 12,509 59,879 184,978 Número de habitantes que tienen una cuenta 20-25 millones 2,9 millones 2,65 millones Número de cuentas 36,5 millones No se dispone de datos 2,96 millones Total de ahorros movilizados US$126,000 millones US$ 2,030 millones US$ 330 millones Cuenta de ahorros (promedio) US$ 3,465 US$ 782 ** US$ 111 Cuenta de ahorros (promedio) / INB per cápita 56% 13% 1,8% Sucursales por millón de habitantes 80 17 5 Tarjetas de débito en circulación 34 millones 66,981 *** Ninguna Cajeros automáticos por millón de habitantes 173 0,6 Ninguno Puntos de venta por millón de habitantes 1,356 Ninguno Ninguno Cobertura geográfica

Zonas urbanas de todoel país

Unas pocas cooperativas grandes con cobertura nacional o regional; la mayoría sólo tiene cobertura local en zonas urbanas, semirurales y rurales

Cobertura nacional en zonas urbanas, semirurales y rurales

Estructura de gobierno / propiedad

Bancos privados, en su mayoría de propiedad extranjera

Cooperativas financieras, en su mayoría de propiedad de sus miembros: cajas populares, cajas solidarias y uniones de crédito. Éstas se transformarán en sociedades cooperativas y sociedades financieras en el marco de la LACP

Banco de fomento de propiedad del Estado, con algunos representantes del sector financiero popular en su Consejo Directivo

* Aún no se disponía de cifras sobre el INB correspondientes a 2004. ** Promedio por miembro, ya que no se dispone de datos sobre el número total de cuentas. *** Caja Libertad solamente.


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Descoordinación de múltiples y complejas acciones Muchos actores manifiestan sus reservas al fuerte papel que el Estado ha jugado en el desarrollo de servicios financieros rurales, en especial por las ventajas económicas que otorga a ciertos sectores sociales. A ello se agrega que la presencia del Estado no se limita a la regulación y facilitación, sino que además se involucra en la promoción, financiamiento y operación del sistema de financiamiento. Ello requiere mecanismos de coordinación interinstitucional y un acoplamiento de las políticas públicas para optimizar el costo-beneficio, y evitar contradicciones. Aunque estas instancias están formalmente planteadas, todavía existen enormes oportunidades para la articulación de políticas en la práctica. Observando al mercado en su conjunto, incluidos los diversos programas públicos, encontramos diversas desconexiones y arritmias que no favorecen un crecimiento robusto del mercado de servicios financieros.

El Cuadro 8 señala las agencias que operan directamente el mercado en primer piso. Como se puede observar, muchas agencias dirigen sus esfuerzos hacia la creación y fortalecimiento de intermediarias financieras, y a la provisión de crédito. La interacción entre las diferentes instancias gubernamentales para coordinar estas acciones es muy limitada, resultando en una duplicidad de actividades y en un universo complejo para las intermediarias financieras que buscan el apoyo del gobierno. También hay entidades públicas muy agresivas en la captación (BANSEFI), pero que no colocan ni fondean en el nivel de segundo piso. Además, hay entidades como la Financiera Rural (FINRURAL) que colocan en el primer piso, pero que no captan. En las dos funciones compiten con la red de intermediarias que ambas apoyan con programas de fortalecimiento institucional. La operación de primer piso de entidades públicas no es sólo competitiva con las intermediarias, sino también entre ellas. La competencia por clientela –en especial por la liquidez del FIRA- presiona sobre los clientes finales y también sobre los recursos que se dan a las IFIs, particularmente cuando los oferentes no tienen las mismas reglas.

Cuadro 8. Entidades públicas y programas involucrados en las finanzas rurales

Institución Programa Regulación Fortalecimiento 2º piso

Fortalecimiento IMF

Creación IFI

Opera 1er piso

Crédito Ahorro Seguro

BANSEFI X X X X X FIRA X X X FINRURAL X X X X SAGARPA PATMIR X X X SAGARPA PAASFIR X X SEDESOL Opciones

productivas X X X (subsidio)

Secretaría Economía

PRONAFIM (FOMMUR) X X

Secretaría Economía

FONAES X X X

CNPI Fondos regionales indígenas

X X

Fuente: elaboración propia


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Además, existe diversidad de tasas de interés para el segundo piso entre los distintos programas. Más allá de si se justifican o no estas diferencias, la amplia variedad de políticas establecidas por diversos organismos presenta falta de coherencia, y más cuando estos organismos son parte sustancial del mercado de oferentes. Es importante resaltar que la competencia por clientes o de tasas de interés no se da según las reglas de mercado, sino que son fruto de una competencia interinstitucional. Pero más allá de estas inconsistencias, la política pública fomenta el ahorro y éste se abre brecha por diversos canales, producto de una demanda potencial de servicios muy desaprovechada. Esto se evidencia, por ejemplo, en el papel de las grandes cadenas comerciales como Elektra-Banco Azteca. Sin embargo, existe una desconexión entre el ahorro y el crédito que no sólo es propia de los programas mencionados. Como también se puede observar en el Cuadro 8, BANSEFI trabaja únicamente el tema de ahorro, mientras que instituciones como FIRA y la Financiera Rural (FINRURAL) únicamente trabajan con crédito. Unas de las consecuencias de esto es que las cajas populares y solidarias tienen una liquidez absoluta y no tienen capacidad para colocar su dinero. Muchas de estas limitaciones son parte, precisamente, de los esfuerzos que se desarrollan por disponer de un mercado de servicios financieros más fluido a través de la “socialización” de BANSEFI, y la intención de convertirlo en una plataforma interconectada para crear un sistema que facilite la fluidez de este proceso. Otro aspecto donde existen amplias necesidades de coordinación es en la conformación de intermediarias financieras. Hay una gran diversidad de iniciativas para formar intermediarias, desarrollarlas y generar mecanismos de segundo piso. Este amplio “paquete” es llevado adelante por diversos

programas, que reflejan el interés por desarrollar un mercado financiero. Pero existen amplios espacios para darle un enfoque más articulado, y aprovechar instrumentos y metodologías de las distintas intervenciones. En este mismo orden, la experiencia de crear organizaciones de primer piso desde el Estado se ha mostrado como un mecanismo eficaz, pero poco sostenible, con altos costos y problemas de gobernabilidad. Los actores entrevistados coincidieron en que era necesario apoyarse en las organizaciones locales y fortalecer su desarrollo. No obstante, esa política confronta limitaciones en la práctica, en cuanto a cobertura y profundidad en plazos breves. Si bien el Estado busca el desarrollo de instituciones, los mecanismos de toma de decisión y la lógica de ejecución programática (con su énfasis en resultados y cumplimiento de metas, antes que de procesos) muchas veces es contraproducente y afecta a las organizaciones. Asimismo, aunque muchas intervenciones de agencias destinadas a formar o desarrollar instituciones tienen coherencia interna, no se ajustan necesariamente a las realidades del territorio. La estandarización de productos no siempre atiende a la rica diversidad rural de México. Esto se debe a que no se aprovecha el profundo conocimiento de los actores más relevantes en el medio rural y a que se ha dado simplemente una extensión de tecnologías urbanas de servicios financieros hacia lo rural. Así, la experiencia de México muestra el enorme potencial que tienen las políticas públicas en la generación de mercados financieros rurales, aunque este empeño se deba ejercer a través de acciones coordinadas entre los diferentes actores. Persistencia de subsidios complejos La persistencia de una gama de “subsidios complejos” tiene efectos limitantes sobre la operación de un mercado de servicios financieros, por lo cual esta gama de subsidios amerita una investigación tanto de sus limitaciones como de su


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riqueza de instrumentos para apalancar el desarrollo. Estos subsidios juegan un rol importante para una parte de la sociedad mexicana, socialmente vulnerable y políticamente importante, que ya los tiene establecidos como parte de sus ingresos familiares. La Figura 2 muestra el esquema de la economía de supervivencia campesina (construido con base en entrevistas cualitativas). Su valor es meramente ilustrativo, pero sirve para entender cuán arraigado está el subsidio en el sector. Figura 2. Economía de supervivencia campesina

en términos de fuentes de financiamiento

Fuente: elaboración propia En ciertas zonas, un tercio de la población rural recibe subsidios que se han incorporado de manera sólida en la estructura de la economía de las familias. Estos subsidios están dirigidos a proporcionar acceso a salud y educación, entre otros aspectos, y son instrumentos que pueden causar un fuerte impacto positivo. Sin embargo, en la cultura popular ya han sido incorporados como mecanismo tradicional de financiamiento familiar. También es necesario considerar la amplia gama de subsidios descritos a lo largo del texto que benefician a otros intermediarios financieros, especialmente dentro del sistema bancario formal y segmentos de grandes empresarios. De hecho, el subsidio a los intermediarios financieros, especialmente a los bancos, es cuantitativamente mayor que el subsidio a pequeños productores.

La existencia de esta compleja trama de subsidios es una limitante al desarrollo de un mercado financiero rural. No obstante, el papel de los subsidios en relación con el desarrollo rural y los mercados financieros requiere de múltiples consideraciones que rebasan los alcances de este trabajo. Un estudio realizado por CEDRSSA (2005) muestra cómo, a pesar de que en México la contribución del sector rural al valor agregado y al empleo es mayor que en otros países de la OCDE, los subsidios mexicanos son un tercio de los de esos países en valor absoluto y su tendencia es a disminuir. Áreas de profundización La política pública mexicana hacia el sector financiero rural se encuentra en un punto de transición, tanto en lo que es la visión sobre el sector agropecuario en general, como sobre el sistema financiero. Los puntos clave de la política pública son los esfuerzos por construir un mercado de servicios financieros hacia los sectores populares, incluido el sector rural y la gradual retirada del Estado del primer piso. Esto explica los programas de fortalecimiento de entidades intermediarias, así como el desarrollo de nuevos mecanismos de regulación. Un aspecto destacado de la situación en México son los esfuerzos de diversas fuerzas sociales, entidades del sector privado, agencias del sector público e incluso agencias de cooperación para crear y desarrollar entidades financieras. Esto genera una riqueza excepcional en materia de políticas, instrumentos y tecnologías. De hecho, algunos programas como el PATMIR de SAGARPA tienen como objetivo institucional la utilización de metodologías diversas para el desarrollo de instituciones financieras rurales, las cuales serán evaluadas por dicha institución a fin de generalizar sus experiencias y lecciones. Estos insumos tienen utilidad no sólo para México, sino para el conjunto de la región y pueden constituir un importante campo de estudio para SERFIRURAL. Uno de los aspectos que más llama la atención en la política pública mexicana para el desarrollo de

migracion

subsidios

recoleccion

otros cultivosmaiz

maíz

migración

recolección


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un sistema financiero rural, es el mecanismo de regulación delegada que se está implementando. No procede aquí repetir los puntos a favor y en contra que observan los actores, pero es un proceso en construcción con suficiente flexibilidad para efectuar ajustes. El seguimiento y estudio de esta experiencia tiene un enorme valor para la región mesoamericana en términos del desarrollo de mercados financieros rurales, dado que se construye sobre entidades existentes (federaciones), pero con poca experiencia financiera. Esta experiencia es interesante, ya que busca construir un sistema de regulación más inclusiva que la regulación tradicional. De esta forma, se pretende incluir a las organizaciones financieras pequeñas y a las ubicadas en zonas lejanas en el sistema financiera formal. Es, por tanto, una experiencia relevante para tratar de mejorar las condiciones del financiamiento rural. La riqueza de experiencias, en términos de metodologías e instrumentos aplicados por diversas agencias en diferentes campos, genera múltiples áreas de interés para el estudio. Entre ellas, es importante estudiar con mayor profundidad el sistema de seguros, donde SAGARPA juega actualmente un papel importante, así como el enfoque de “sistema–producto” como un eje para el desarrollo del sector. Puntos de reflexión La política pública mexicana es la síntesis de diversas posiciones y fuerzas socio-políticas. Su naturaleza contradictoria muchas veces genera intervenciones concretas aparentemente poco racionales, o un tempo de acción distendido respecto a esquemas normativos, mucho más cuando se están generando cambios importantes a nivel macro en el rol del Estado y definiciones de estrategia económica. Es difícil entender ciertos instrumentos e instituciones sin conocer su origen, por lo que orientarse en ese contexto requiere un fuerte conocimiento y consideración hacia estos

elementos. Además, existen múltiples actores involucrados en los temas de financiamiento como organismos financieros nacionales, agencias de cooperación y grandes consorcios. Finalmente, se han identificado tres temas que favorecen y cuatro que limitan el desarrollo de los servicios financieros rurales en México, y que pueden servir como lecciones para los otros países, por lo que valdría la pena sistematizarlos. Las experiencias positivas son:

1. Los esfuerzos de parte de diversas instancias financieras para crear y desarrollar IFI rurales.

2. La diversidad de instrumentos desarrollados por la SAGARPA que han sido diseñados para reducir los riesgos propios de las áreas rurales, como los seguros de cosecha, seguros de precio y mecanismos de gestión para fomentar la agricultura por contrato.

3. El sistema de regulación delegada que presenta la Ley de Ahorro y Crédito Popular.

Los cuatro temas que limitan el desarrollo del sistema financiero rural son:

1. La descoordinación de las acciones entre las múltiples instancias gubernamentales involucradas con el tema de finanzas rurales.

2. El hecho de que el Estado está operando en el primer piso, causando así competencia con las instituciones financieras que pretende desarrollar a través de programas de desarrollo institucional.

3. La desvinculación entre los esfuerzos dirigidos hacia los diferentes segmentos de la población. El hecho que cada instancia o programa se dirija a su grupo meta y que la población pobre sea atendida a través de programas basados en esquemas de subsidio, dificulta la articulación entre este segmento de la población y la economía nacional.

4. Relacionado con el punto anterior, está la persistencia de los subsidios, ampliamente usados en México, que en algunos casos obstaculiza el desarrollo de sistemas financieros saludables.


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Anexos

Anexo 1. Listado de personas entrevistadas

Nombre Cargo / entidad Teléfono / email Antonio Botello Espinoza Subdirección de Promoción Financiera, FIRA Marina Castro Moreno Subdirectora de Fomento a Intermediarias Financieras

Rurales, FINRURAL Geofrey Chalmers Oficial USAID [email protected], 508020000 ext 4352 Javier Chavez Gerente Financiero PATMIR, SAGARPA Juan Cisneros Comisión para el desarrollo de los Pueblos Indígenas [email protected] Pablo Cotler Avalos Catedrático, Facultad de Economía

Universidad Iberoamericana Isabel Cruz Directora, AMUCSS María del Carmen Díaz Amador Coordinadora General, PRONAFIN Oscar García Brito Director de Banca de Desarrollo Rural, SAGARPA Jorge García Gerente General, Federación Rural (FEDRURAL) [email protected], 55362973 y 55365146 Oscar Gasca SAGARPA Dieter Hubental Representante para México,

Federación de Cooperativas Alemanas (DGRV) Emilio Illanes Díaz Director General de Fondos y Microempresa, FONAES Patricia Luna SEDESOL María Esther Madrazo Consultora PRONAFIM Eduardo Polino CNBV Yadira Morales Directiva de AMMUCS y del Fondo Indígena [email protected]

de Mujeres de la Huasteca Clemente Ruiz Durán Catedrático, Universidad Autónoma de México Rosario Sánchez Solís Coordinadora de Proyectos, COMACREP,

Consejo Mexicano del Ahorro y del Crédito Popular Aaron Silva Nava Director General Adjunto de Planeación Estratégica

y Evaluación, BANSEFI Víctor Suárez Carrera Diputado, Presidente Comisión Gonzalo Tapia Velasco Director de Proyectos, BANSEFI César Turrent Fernández Director General, CEDRSSA Carlos Labarthe Director Ejecutivo Compartamos


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Anexo 2. Lista de indicadores seleccionados para México

Indicador U/M 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Población millones 100.6 101.8 103.0 104.2 105.3 Población rural millones 24.7 25.0 25.1 25.2 25.2 25.3 Población rural / Total % 23.0 22.8 22.7 22.6 22.4

PEA millones 40.2 40.1 41.1 41.5 43.4 42.8 PEA rural millones 9.2 9.1 9.4 9.3 9.5 8.9 PEA rural / total % 24.7 25.0 25.1 25.2 25.2 25.3 PEA agrop / rural % 76.6 77.4 76.4 73.5 73.3 70.4 Desempleo abierto % PEA 2.2 2.4 2.7 3.3 3.8 4.0 Desempleo abierto rural % PEA Rural 0.7 0.7 1.1 1.1 1.3 1.8 Tasa ocupación parcial % PEA total 23.7 n/d 22.0 24.8 26.8 n/d

Tasa ocupación parcial % PEA rural 27.9 n/d 28.3 30.2 32.2 n/d

Línea pobreza total 39.4 Línea pobreza rural 54.7 51.2 Indigencia total total 12.6 Indigencia rural rural 28.5 21.9

PIB mill US$ 580,764 621,823 648.626 638,746 676,495 Crecimiento % anual 6.6 -0.2 0.8 1.4 4.4 3.6 Per cápita % anual 5.2 -1.3 -0.3 0.2 3.3 PIB rural Crecimiento % anual 0.4 5.9 -0.9 4.1 4.4

Balance comercial ms.mill US$ -18.5 -17.8 -13.1 -8.6 -8.7 Cuenta corriente ms.mill US$ -8.3 -9.6 -7.6 -5.8 -8.5

IPC % anual 9.0 4.4 5.7 4.0 5.2 4.3 Tipo de cambio mn por dólar 9,456 9,343 9,656 10,789 11,286

CETES 28 días 11.31 7.09 6.23 8.50 10.10 Interés pasivo nominal % anual 14.6 11.0 6.2 5.2 5.4 7.9 Interés activo nominal % anual 16.9 12.8 8.2 6.9 7.2 10.0 Interbancaria % anual 5.8 8.5 10.0

Crédito interno % PIB 37.1 37.5 36.6 36.6 35.5 Ahorro público % PIB 19.1 20.0 19.2 19.5 19.2 Ahorro privado % PIB 17.9 17.5 17.4 17.1 16.3 M2 % PIB 38.7 42.6 44.6 45.6 46.6 M2, crecimiento % 1.4 1.5 1.6 1.4 1.4 Aumento crédito interno % 6.1 8.7 9.4 Cred. vencido/cred. total banca múltiple 3.2 2.5 2.4

Perspectivas 2005, CEPAL, Agosto 2005. "México, Crecimiento Agropecuario, Capital humano y gestión del riesgo.” Parte III.


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Anexo 3. Aspectos sustanciales de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable

Ley de Desarrollo Rural Sustentable “Para lograr el desarrollo rural sustentable, el Estado, con el concurso de los diversos agentes organizados, impulsará un proceso de transformación social y económica que reconozca la vulnerabilidad del sector y conduzca al mejoramiento sostenido y sustentable de las condiciones de vida de la población rural, a través del fomento de las actividades productivas y de desarrollo social que se realicen en el ámbito de las diversas regiones del medio rural, procurando el uso óptimo, la conservación y el mejoramiento de los recursos naturales y orientándose a la diversificación de la actividad productiva en el campo, incluida la no agrícola, a elevar la productividad, la rentabilidad, la competitividad, el ingreso y el empleo de la población rural”. Artículo 4o.- “Para los propósitos de esta Ley se crea la Comisión Intersecretarial para el Desarrollo Rural Sustentable”. Artículo 10.- “Y también se crea el Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural Sustentable como instancia consultiva del Gobierno Federal, con carácter incluyente y representativo de los intereses de los productores y agentes de la sociedad rural”. Artículo 17.-

Con el objetivo de sustentar el desarrollo, “el Ejecutivo Federal considerará las adecuaciones presupuestales, en términos reales, que de manera progresiva se requieran en cada período para propiciar el cumplimiento de los objetivos y metas de mediano plazo; de desarrollo rural sustentable que establezca el Plan Nacional de Desarrollo”. Artículo 6o.- “En el marco del Plan Nacional de Desarrollo y de los programas sectoriales de las dependencias y entidades que la integren, la Comisión Interse-cretarial para el Desarrollo Rural Sustentable propondrá al Ejecutivo Federal el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable que comprenderá las políticas públicas orientadas a la generación y diversificación de empleo y a garantizar a la población campesina el bienestar y su

participación e incorporación al desarrollo nacional, dando prioridad a las zonas de alta y muy alta marginación y a las poblaciones económica y socialmente débiles”. Artículo 14.- Recursos en el marco de la Ley de Desarrollo Rural sustentable El capítulo V de la Ley establece que “El Gobierno Federal promoverá la Capitalización de las Actividades Productivas y de Servicios del Sector Rural, para lo cual establecerá en los Programas Sectoriales correspondientes y el Programa Especial Concurrente, instrumentos y mecanismos financieros que fomenten la inversión de los sectores público, privado y social”. Artículo 60.- En el capítulo XI se describe el “Sistema Nacional de Financiamiento Rural”:

Artículo 116.- La política de financiamiento para

el desarrollo rural sustentable se orientará a establecer un sistema financiero múltiple en sus modalidades, instrumentos, instituciones y agentes, que permita a los productores de todos los estratos y a sus organizaciones económicas y empresas sociales disponer de recursos financieros adaptados, suficientes, oportunos y accesibles para desarrollar exitosamente sus actividades económicas.

Tendrán preferencia los pequeños productores y agentes económicos con bajos ingresos, las zonas del país con menor desarrollo económico y social, los proyectos productivos rentables o los que sean altamente generadores de empleo, así como la integración y fortalecimiento de la banca social. Serán reconocidas como parte de la banca social, todas aquellas instituciones financieras no públicas que, sin fines de lucro, busquen satisfacer las necesidades de servicios financieros de los agentes de la sociedad rural, en los términos de la legislación aplicable.

La Comisión Intersecretarial, con la participación del Consejo Mexicano, promoverá la integración del


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Sistema Nacional de Financiamiento Rural con la banca de desarrollo y la banca privada y social, las cuales desarrollarán sus actividades de manera concertada y coordinada.

Artículo 118.- En la medida en que el Estado desarrolle y consolide el Sistema Nacional de Financiamiento Rural, limitará a lo indispensable su participación en la prestación de servicios financieros directos al público, concentrándose en actividades de fomento y prestación de servicios financieros a las instituciones del Sistema Nacional de Financiamiento Rural, evitando crear competencia a dichas instituciones.

Artículo 120.- El Ejecutivo Federal impulsará en la banca mecanismos para complementar los programas de financiamiento al sector, con tasas de interés preferentes en la banca de desarrollo. En este sentido, tendrán preferencia los productores de productos básicos y estratégicos o con bajos ingresos.

Artículo 121.- El Gobierno Federal, a través de la Comisión Intersecretarial y mediante mecanismos de coordinación con los gobiernos de las entidades federativas, impulsará el desarrollo de esquemas locales de financiamiento rural, que amplíen la cobertura institucional, promoviendo y apoyando con recursos financieros el surgimiento y consolidación de iniciativas locales que respondan a las características socioeconómicas y de organización de la población rural, con base en criterios de viabilidad y autosuficiencia y favorecerá su conexión con los programas gubernamentales y las bancas de desarrollo privada y social.

Con tal fin, realizará las siguientes acciones:

I. Apoyar la emergencia y consolidación de

proyectos locales de financiamiento, ahorro y seguro, bajo criterios de corresponsabilidad, garantía solidaria de los asociados y sostenibilidad financiera, que faciliten el acceso de los productores a tales servicios y a los esquemas institucionales de mayor cobertura.

II. Apoyar técnica y financieramente a organizaciones económicas de productores, para la creación de sistemas financieros autónomos y descentralizados.

III. Canalizar apoyos económicos para desarrollar el capital humano y social de los organismos de los productores que conformen esquemas de financiamiento complementarios de la cobertura del sistema financiero institucional.

IV. Normar y facilitar a los productores el uso financiero de los instrumentos de apoyo directo al ingreso, la productividad y la comercialización, para complementar los procesos de capitalización.

Artículo 122.- La Comisión Intersecretarial, en coordinación con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y con la colaboración de los gobiernos de las entidades federativas, podrá participar en el establecimiento de fondos a fin de apoyar:

I. La capitalización de iniciativas de inversión de

las organizaciones económicas de los productores.

II. La formulación de proyectos y programas agropecuarios, forestales y de desarrollo rural de factibilidad técnica, económica y financiera.

III. El otorgamiento de garantías para respaldar proyectos de importancia estratégica regional.

IV. El cumplimiento de los programas y apoyos gubernamentales a que se refieren las fracciones anteriores.

Artículo 123.- El Gobierno Federal realizará esfuerzos de coordinación en materia de financiamiento rural, entre la banca de desarrollo e instituciones del sector público especializadas; la banca comercial y organismos privados de financiamiento y la banca social y organismos financieros de los productores rurales, reconociéndolos en los términos de la legislación aplicable.

El Gobierno Federal establecerá las medidas para dar viabilidad al desarrollo de la banca social.


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Anexo 4. Estructura del sistema financiero

BANXICO Bonos

SEDESOL

BANSEFI FIRA CNDPIpatrimonio

FONAER FINAFIM FOMMUR PATMIR PASFIR 8,000 mill US$ 146 mill US$ 22 mill 4.599

credito 04 US$ 50 mill US$ 933 millUS$ 3 mill

US$ 129 mill US$ 300 mill US$ 280 millUS$ 480 mill US$ 720 mill US$ 250 mill

Banca e 540 sucursales 400 IFIs "Oportunidades" 303 cajas 156 IFIs 35 IFIs IFIS 150 97 100

345 mil socios intermediariosagencias fondosregionales

77 mill

2650 2200 382 88 1240 ?????? 150 ??????creditos

(prestamos) clientes

(P1) (P2) (P3) (P4)

Fin RuralSECRETARIA DE ECONOMIA SAGARPA

ahorro subsidio apoyo institucional

generacion de IFIs Rurales

en zonas pobresfondeo

apoyo inst.

fondeo

ahorro

recupera ciones

fondeoah

servicios financieros rurales en méxico -...

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