sentencia nulidad por inconstitucionalidad
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7/21/2019 Sentencia Nulidad Por Inconstitucionalidad
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Sentencia C-415/12(Bogotá D.C., junio 6 de 2012)
FAC!"AD C#$F%&'DA A! C#$S%# D% %S"AD# A&A&%A!'*A& C#$"&#! ABS"&AC"# D%C#$S"'"C'#$A!'DAD D% F#&+A '$"%&A! D%D%C&%"#S %$%&A!%S D'C"AD#S #& %! #B'%&$#$AC'#$A!-Resulta acorde con el principio de supremacíaconstitucional y no vulnera el debido proceso ni el derecho de acceso a laadministración de justicia
El parágrafo del artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, no viola el preámbuloni lo artículo 2, 2! y 22! de la "ontituci#n$ %or el contrario, al preceptuar
&ue el "one'o de Etado en lo 'uicio de nulidad por incontitucionalidad
no etará limitado para proferir u decii#n a lo cargo formulado en la
demanda y &ue, en conecuencia podrá fundar la declaraci#n de nulidad por
incontitucionalidad en la violaci#n de cual&uier norma contitucional, al
igual &ue podrá pronunciare en la entencia obre la norma, &ue a u
'uicio, conforman unidad normativa con a&uella otra demandada &ue
declare nula por incontitucionale, etá reafirmando lo principio
uperiore de upremacía e integridad de la "arta (undamental, conagrado
en lo artículo 4 y 241 de la "ontituci#n y el principio de configuraci#nnormativa del legilador en materia de accione y proceo )art$ 150 "$%$*$
#"%S"AD &'SD'CC'#$A! D% C#$"&#!C#$S"'"C'#$A! A CA&# D%! C#$S%# D% %S"AD#-Alcance
S&%+AC'A D% !A C#$S"'"C'#$ #!'"'CA-Principioestructural del orden jurídico
La upremacía de la "ontituci#n %olítica obre el reto de precripcione
del itema de derec+o nacional, e un principio etructurante del orden
'urídico el con'unto de precripcione &ue integran el derec+o poitivo, e
ordena en un itema normativo, en virtud de la unidad y co+erencia &ue le
imprimen lo valore, principio y regla etablecida en la "ontituci#n$ En
otra palabra, el orden 'urídico de la ociedad política e etructura a partir
de la "arta (undamental$ %or eo, +a dic+o la "orte -La poici#n de
upremacía de la "ontituci#n . +a dic+o eta "orporaci#n . obre la
retante norma &ue integran el orden 'urídico, etriba en &ue a&u/lla
determina la etructura báica del Etado, intituye lo #rgano a trav/ de
lo cuale e e'erce la autoridad pblica, atribuye competencia para dictar
norma, e'ecutarla y decidir conforme a ella la controveria y litigio &ue
e uciten en la ociedad, y al efectuar todo eto, funda el orden 'urídico
mimo del Etado$
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S&%+AC'A C#$S"'"C'#$A!- Noción
La noci#n de upremacía contitucional parte de la naturalea normativa de
la "ontituci#n, &ue e revela en el carácter de fuente primaria del
ordenamiento 'urídico$ En tal entido, el artículo 4 de la "ontituci#n
%olítica indica -La "ontituci#n e norma de norma$ En todo cao de
incompatibilidad entre la "ontituci#n y la ley u otra norma 'urídica, e
aplicarán la dipoicione contitucionale$ í, la naturalea normativa
del orden contitucional e la clave de la u'eci#n del orden 'urídico retante
a u dipoicione, en virtud del carácter vinculante &ue tienen u regla$
al condici#n normativa y prevalente de la norma contitucionale, la
itan en el orden 'urídico como fuente primera del itema de derec+o
interno, comenando por la valide mima de la norma
infracontitucionale cuya forma y procedimiento de producci#n e +allan
regulado en la propia "ontituci#n$ e a+í &ue la "orte +aya e6preado La
"ontituci#n e erige en el marco upremo y ltimo para determinar tanto la
pertenencia al orden 'urídico como la valide de cual&uier norma, regla o
decii#n &ue formulen o profieran lo #rgano por ella intaurado$ El
con'unto de lo acto de lo #rgano contituido ."ongreo, E'ecutivo y
'uece. e identifica con referencia a la "ontituci#n y no e reconoce como
derec+o i deconoce u criterio de valide$ La "ontituci#n como le6
uperior precia y regula la forma y m/todo de producci#n de la norma
&ue integran el ordenamiento y e por ello -fuente de fuente, norma
normarum$ Eta caracterítica de upremacía y de má6ima regla de
reconocimiento del orden 'urídico propia de la "ontituci#n, e e6prean
ine&uívocamente en el te6to del artículo 4$
S&%+AC'A $#&+A"'A D% !A CA&"A #!'"'CA-Conceptoes definitorio del Estado Social y constitucional de Derecho
El concepto de upremacía normativa de la "arta %olítica e definitorio del
Etado ocial y contitucional de erec+o$ En virtud de la fuera normativa
de la "ontituci#n, la autoridade no olo e +allan ometida al derec+o
poitivo preidido por la norma uperior, en el e'ercicio de u competencia8
tambi/n para la realiaci#n efectiva de lo derec+o ub'etivo conagrado
contitucionalmente, ante dic+a autoridade pueden lo ciudadano e6igir larealiaci#n efectiva de lo derec+o contitucionale, alguno de lo cuale
on de -aplicaci#n inmediata .al tenor del artículo 95 contitucional.,
merced, preciamente, a u fuera normativa vinculante$ e ete modo, la
upremacía normativa de la norma contitucionale e erige en un principio
clave para la concreci#n del catálogo de derec+o fundamentale y la
efectividad de lo demá derec+o conagrado en la "arta (undamental$
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C#$"&#! D'C'A! D% C#$S"'"C'#$A!'DAD-!arantía dela supremacía de la Constitución
La upremacía normativa de la "ontituci#n, tiene como u principal
garantía la e6itencia del control de contitucionalidad, a cargo de
determinado #rgano del poder 'udicial$ En principio, todo lo podere
pblico deben velar por&ue la producci#n del derec+o e a'ute a la regla
formale y contenido materiale del orden contitucional, del mimo modo
&ue u actuacione concreta$ í, lo acto del gobierno, la actuaci#n de
la autoridade adminitrativa .y de alguno particulare en cao
epeciale., la mima deciione de lo 'uece y lo acto de legilaci#n, e
+allan dominado por el principio de upremacía de la "ontituci#n y
u'eto a divero tipo de e6ámene de contitucionalidad de lo mimo, en
uno cao a trav/ de mecanimo de control concreto de la
contitucionalidad de la actuacione pblica .por vía de acci#n o
e6cepci#n. y en otro evento mediante modalidade de control abtracto de
lo acto legilativo, la leye y otra norma generale .por vía de acci#n o
por miniterio de la "ontituci#n. $
#D%& D'C'A! D% C#$"&#! D% C#$S"'"C'#$A!'DADABS"&AC"#-"itularidad
La titularidad del poder 'udicial de control de contitucionalidad abtracto,
+a ido radicado en cabea de la "orte "ontitucional y el "one'o de
Etado$ En la primera, repecto de norma contitucionale, legale, decreto
a lo &ue la "ontituci#n le aigna fuera de ley, y otro acto con contenido
material de ley o &ue forman parte del trámite legilativo$ l "one'o de
Etado, en relaci#n con -decreto dictado por el :obierno ;acional, cuya
competencia no correponda a la "orte "ontitucional$ "on tal itema decontrol 'udicial e buca &ue en la e6pedici#n de la norma &ue integran el
ordenamiento 'urídico, e repete la 'erar&uía de la "arta (undamental, como
norma de norma, de modo &ue en todo cao de incompatibilidad entre la
"ontituci#n y la ley u otra norma 'urídica, e apli&ue la dipoicione
contitucionale, tal como lo precepta el artículo 4< contitucional$
C#$"&#! D% C#$S"'"C'#$A!'DAD ABS"&AC"#-#nte$ralidad
Ete control de contitucionalidad a cargo de la "orte "ontitucional, +a
reiterado eta "orporaci#n, debe er e'ercido en forma integral, pueto &ue
el 'ue contitucional etá +abilitado para confrontar lo precepto
demandado con el con'unto de dipoicione &ue conforman la "arta
%olítica y no #lo con a&uella &ue +an ido citada como infringida en la
correpondiente demanda$ l repecto, dice la "orte e ete modo, i por
%
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ra#n de u naturalea 'urídica, alguno de lo acto normativo ometido al
'uicio de contitucionalidad, ven condicionada u legitimidad al cumplimiento
de cierto re&uiito cuya inobervancia puede generar vicio de
procedimiento o de competencia, la "orte etá en la obligaci#n de abordar el
etudio de tale apecto, aun cuando no +ayan ido propueto en la demanda
ni tampoco +ubieren ido alegado por a&uello u'eto &ue e encuentran
+abilitado para intervenir en el proceo$
C#&"% C#$S"'"C'#$A!-Potestad de e&aminar laconstitucionalidad de una norma demandada frente a la totalidad delordenamiento superior y no solo respecto de la disposición constitucionalespecíficamente invocada
#"%S"AD D% C#$F'&AC'#$ !%'S!A"'A %$AC"AC'#$%S &#C%SA!%S AD+'$'S"&A"'AS-'urisprudencia constitucional
C#$"&#! D% C#$S"'"C'#$A!'DAD '$"%&A! A CA&#D%! C#$S%# D% %S"AD#-'urisprudenciaconstitucional(C#$"&#! D% C#$S"'"C'#$A!'DAD'$"%&A! A CA&# D%! C#$S%# D% %S"AD#-Alcance
l reglamentar el e'ercicio de la nulidad por incontitucionalidad, el artículo
135 de la Ley 1437 de 2011, +a previto en el parágrafo demandado &ue el
"one'o de Etado, en ete tipo de proceo, no etará limitado para proferir
u decii#n a lo cargo formulado en la demanda y &ue, en conecuencia,
podrá fundar la tal declaraci#n en la violaci#n directa de cual&uier norma
contitucional$ e eta forma, el Legilador no +a +ec+o coa ditinta &ue
conagrar normativamente lo &ue e una doctrina contitucional con plena
vigencia el e'ercicio del control contitucional abtracto de manera integral,
tal como &ued# e6pueta en lo párrafo precedente$ %or ete apecto,
entonce, no e advierte trangrei#n del preámbulo y del artículo 2
contitucional, pueto &ue la dipoici#n demandada tiene #lido fundamentoen lo artículo 4, 237$2 y 241 de la "ontituci#n, &ue conagran la
upremacía e integridad de la "arta (undamental$ %or el contrario, puede
argumentare &ue el parágrafo acuado, al fortalecer lo podere y
atribucione del "one'o de Etado como 'ue contitucional, en ara de
garantiar y preervar la upremacía contitucional, lo &ue logra e
conolidar la prevalencia de lo fine eenciale del Etado, previto en el
precitado canon contitucional$ E má, la 'uriprudencia contitucional ya
+abía aceptado de tiempo atrá, eta facultad conferida al "one'o de
Etado, cuando conider#, en la entencia ".1!7 de 1!!!, &ue -tratándoe
de derec+o fundamentale de aplicaci#n inmediata, el 'ue adminitrativo a
efecto de aegurar u vigencia y goce efectivo debe aplicar la
correpondiente norma contitucional, en forma oficioa, aí la demanda no
la +aya invocado e6preamente$
)
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C#$"&#! D% C#$S"'"C'#$A!'DAD '$"%&A! A CA&#D%! C#$S%# D% %S"AD#- No e&cede la potestad de confi$uracióndel le$islador /C#$"&#! D% C#$S"'"C'#$A!'DAD'$"%&A! A CA&# D%! C#$S%# D% %S"AD#-Es le$ítima*ra+onable y proporcionada y no contraría los principios o valoressuperiores de la Carta ,undamental
;o e advierte &ue el precepto acuado, e6ceda la potetad de configuraci#n
del legilador$ La regulaci#n &ue +a +ec+o de la acci#n de nulidad por
incontitucionalidad radicada en cabea del "one'o de Etado, e legítima,
raonable y proporcionada, y en modo alguno contraria a principio o
valore uperiore de la "arta (undamental$ l e'ercer u amplia libertad de
configuraci#n normativa, el Legilador +a bucado radicar en cabea del
"one'o de Etado, una facultad imilar a la &ue ya +abía conferido a la"orte "ontitucional, fortaleciendo de eta manera el control contitucional
y, por ende, lo mecanimo y proceo a trav/ de lo cuale e buca
garantiar la upremacía de la "arta (undamental$
'C'# D% C#$S"'"C'#$A!'DAD- No es e&acto hablar de partesen el sentido en -ue este t.rmino se aplica en otra clase de procesoscontenciosos
$# !'+'"AC'#$ D%! C#$S%# D% %S"AD# A&A&#F%&'& S D%C'S'#$ A !#S CA&#S F#&+!AD#S %$!A D%+A$DA- No $enera desi$ualdad procesal entre las partes endesmedro de la administración p/blica* ni violaciones al debido procesoo a los derechos de defensa y contradicción('C'# D%'$C#$S"'"C'#$A!'DAD- No est0 diri$ido contra laadministración sino contra el acto de car0cter $eneral* impersonal yabstracto -ue a-uella e&pidió* en defensa del orden jurídico presidido por la Constitución($# !'+'"AC'#$ D%! C#$S%# D% %S"AD#A&A &#F%&'& S D%C'S'#$ A !#S CA&#S
F#&+!AD#S %$ !A D%+A$DA-Contiene una facultad -ue el1e$islador ha radicado en cabe+a del Consejo de Estado para refor+ar losmecanismos de control constitucional -ue $aranti+an la inte$ridad ysupremacía de la Carta ,undamental
S"'C'A &#ADA-Concepto(C#$"&#! C#$S"'"C'#$A!- Noes meramente ro$ado sino inte$ral(C#$"&#! D%C#$S"'"C'#$A!'DAD-#nte$ral
En relaci#n con el potulado de la -'uticia rogada, entendido como la
carga proceal &ue debe aumir el accionante cuando demanda un acto
adminitrativo, &ue lo obliga a citar la norma violada y e6plicar el
concepto de la violaci#n .&ue para el accionante e etaría tambi/n
deconociendo en el precepto acuado., ya eta "orporaci#n +a reiterado &ue
el control contitucional no e meramente rogado ino integral, manifetando
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- La "orte no puede ignorar la preencia de ee vicio en la formaci#n de la
dipoici#n acuada, incluo i /te no fue e=alado por el actor ni por
ninguno de lo interviniente, por cuanto el control contitucional de la leye
no e rogado ino integral, ya &ue correponde a eta "orporaci#n etudiar
la norma impugnada frente a la totalidad de lo precepto de la
"ontituci#n, y no nicamente en relaci#n con la dipoicione
contitucionale e=alada por el actor$
C#$"&#! C#$S"'"C'#$A! C#$F%&'D# A! C#$S%# D%%S"AD#-3tor$a la facultad de aplicar el principio de unidad normativa
&'$C''# D% $'DAD $#&+A"'A-Aplicación
%ara determinar la procedencia de la unidad normativa eta ala paará a
recordar la doctrina de eta "orporaci#n repecto de la integraci#n de
unidad normativa, la cual #lo procede en tre +ip#tei y de manera
e6cepcional )i* en primer lugar, en el cao cuando e demanda una
dipoici#n &ue no tiene un contenido normativo claro y unívoco, ra#n por la
cual reulta neceario integrar u contenido normativo con el de otra
dipoici#n &ue no fue acuada, a fin de completar el enunciado normativo
demandado y evitar aí una decii#n in+ibitoria8 )ii* en egundo lugar,
cuando el enunciado normativo demandado e encuentra reproducido en
otra norma del ordenamiento &ue no fueron demandada, a fin de evitar &ue
el fallo de contitucionalidad reulte inane8 y )iii* cuando la dipoici#n
demandada e encuentra íntima o intrínecamente vinculada o relacionada
con otra dipoici#n, repecto de la cual e yerguen eria opec+a de
contitucionalidad$ í y repecto de ete ltimo re&uiito eta "orte +a
etablecido &ue /te re&uiere a u ve la verificaci#n de do re&uiito )i* en
primer lugar, la e6itencia de una etrec+a e íntima relaci#n entre la norma
demandada y alguna otra dipoicione no demandada, con la cuale
formaría una unidad normativa8 y )ii* &ue repecto de la dipoicione no
demandada emer'an a primera vita eria duda o cuetionamientorepecto de u contitucionalidad$
Deanda de incontitucionaidad contra el par0$rafo delartículo 4%2 de la ley 4)%5 de 644 7 %or la cual e e6pide el
"#digo de %rocedimiento dminitrativo y de lo
"ontencioo dminitrativo$
&ee3encia E&pediente D8996
Acto3 ,ernando :epes !óme+
+agit3ado onente ;A<R#C#3 !3N=>1E= C<ER?3
@
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'. A$"%C%D%$"%S
1. "eto no3atio deandado
El ciudadano ,ernando :epes !óme+ presentó demanda deinconstitucionalidad contra el artículo 4%2 8parcial8 de la ley 4)%5 de 644 Elte&to demandado 8subrayado8 es el si$uienteB
!% 1478 D% 20111
Por la cual se e&pide el Códi$o de Procedimiento Administrativo y de loContencioso Administrativo
A&"9C!# 175 . ;>L? %@A ?;"@;?>"?@;L?$ 1osciudadanos podr0n* en cual-uier tiempo* solicitar por sí* o por medio derepresentante* -ue se declare la nulidad de los decretos de car0cter $eneral dictados por el !obierno Nacional* cuya revisión nocorresponda a la Corte Constitucional en los t.rminos de los artículos%5 y )4 de la Constitución Política* por infracción directa de laConstitución
"ambi.n podr0n pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actosde car0cter $eneral -ue por e&presa disposición constitucional seane&pedidos por entidades u or$anismos distintos del !obierno Nacional
A&:&AF#. El Consejo de Estado no estar0 limitado para proferir su decisión a los car$os formulados en la demanda En consecuencia*
podr0 fundar la declaración de nulidad por inconstitucionalidad en laviolación de cual-uier norma constitucional #$ualmente podr0
pronunciarse en la sentencia sobre las normas -ue* a su juicio*
conforman unidad normativa con a-uellas otras demandadas -uedeclare nulas por inconstitucionales
2. Deanda
2.1. 3eteni;n
El actor solicita se declare la ine&e-uibilidad del par0$rafo del artículo 4%2 dela ley 4)%5 de 644* por resultar violatorio del pre0mbulo constitucional y delos artículos * F y F de la Constitución Política
2.2. ioaci;n de o a3t<cuo 2, 2=, 22= > ?3eá@uo de a Contituci;n
4 Para el accionante* la norma demandada viola los si$uientes artículos
de la ConstituciónB el pre0mbulo y el artículo * -en lo relativo a la garantía
1 Diario 3ficial No )5F2@ de 49 de enero de 644
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de la efectividad de lo principio* el artículo F* -en el repeto al debido
proceo, al derec+o de defena y contradicci#n y el artículo F* -ue
consa$ra -el derec+o de acceo a la adminitraci#n de 'uticia
1ue$o de reali+ar una e&posición teórica respecto del debido proceso yel derecho de defensa* del derecho al acceso a la administración de justicia*del principio de le$alidad y del principio de jurisdicción ro$ada* eldemandante seGala -ue cuando el Consejo de Estado se pronuncia respecto detemas no invocados por el actor judicial dentro de las ale$aciones de sudemanda* se infrin$en los derechos al debido proceso y al acceso a laadministración de justicia* pues la ritualidad en el ejercicio de la acción denulidad propone un espacio para -ue el productor del acto enjuiciado se
defienda /nicamente frente a ar$umentos jurídicos del reclamante* atendiendola presunción de le$alidad y de constitucionalidad -ue ampara el actoadministrativo cuestionado
% A$re$a -ue permitir la atribución del par0$rafo acusado $eneradesi$ualdad procesal entre las partes* pues en este caso la administración
p/blica* -ue inicialmente sólo se defiende frente a los car$os de -uien proponela nulidad* deber0 avi+orar las posibilidades de vicios de inconstitucionalidad-ue pueda determinar el Consejo de Estado al momento de la decisión*haciendo inocuas las $arantías entraGadas en el debido proceso* como la
contradicción Permitir una competencia e&tra petita al jue+ contenciosoadministrativo coarta la posibilidad de un ejercicio pleno del derecho dedefensa de la administración p/blica El liti$io de anulación de un actoadministrativo involucra a las partes en un punto de discusión preciso* y entorno a .l desarrollan los ar$umentos defensivos* -ue principalmente sedisertan en dos estadios* en la r.plica al libelo demandatorio y en lasale$aciones finales
) Por tal ra+ón* resulta justificado constitucionalmente -ue el contorno de
la decisión del jue+ administrativo apare+ca enmarcado dentro de ladelimitación de la problem0tica jurídica a considerar en la sentencia* mediantela determinación de las normas violadas y el concepto de violación
7. 'nte3encione
7.1. 'nte3enci;n de Conejo de %tado
El Presidente del Consejo de Estado intervino para solicitar a la Corte declarar la e&e-uibilidad de la norma demandada* con fundamento en las ra+ones -ue acontinuación se e&ponen
%44 En primer lu$ar* estima -ue el par0$rafo demandado debe ser declaradoe&e-uible dado -ue su contenido constituye desarrollo del principio desupremacía de la Constitución Política* el cual determina y condiciona la
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actividad de todos los poderes p/blicos* entre ellos* como no podría ser deotro modo* el del 'ue+ de lo Contencioso8Administrativo
%4 En se$undo lu$ar* con base en tesis tanto normativas como jurisprudenciales -ue e&pone ampliamente* concluye -ue el Consejo deEstado* como "ribunal encar$ado de practicar el control de constitucionalidadde los decretos y(o actos de car0cter $eneral indicados -por infracci#n directa
de la "ontituci#n* debe poder proceder de similar forma a como lo hace laCorte Constitucional al resolver demandadas formuladas en ejercicio de laacción p/blica de inconstitucionalidad* esto es* a contrastar el acto normativocensurado con la totalidad de la Constitución Política
%4% 1ue$o* con base en jurisprudencia de la Corte Constitucional*
manifiesta el denominado principio de -'uridicci#n rogada -ue se haestimado característico del tr0mite de al$unos procesos -ue cursan ante la'urisdicción de lo Contencioso Administrativo* encuentra sus límites en la
prevalencia de los derechos fundamentales* así como en la supremacía de los principios y dem0s enunciados constitucionales* los cuales deben ser aplicadosen todo proceso judicial incluso aun-ue no fueran invocados por las partes
%4) Con base en lo e&puesto concluye afirmando -ue los ata-ues del actor contra la norma demandada no pueden prosperar* -pue u aceptaci#n no olo
menocabaría el principio de upremacía contitucional, deconocería lo
referido precedente 'uriprudenciale y de'aría de lado un deber a cargo de
toda la perona . particulare y autoridade adminitrativa, entre ella,
lo cual, e reitera, decarta pretendida vulneracione al debido proceo y al
derec+o de defena como conecuencia de la aplicaci#n del precepto
demandado. de conocer y aplicar lo dictado de la "arta %olítica ino &ue
tambi/n upondría olayar &ue un efectivo acceo a una adminitraci#n de
'uticia recta y 'uta , aí como la eficacia de lo principio y valore
contitucionale olo e alvaguardan, preciamente, i toda la autoridade
'udiciale, en general y el "one'o de Etado, en particular, +acen prevalecer
lo potulado y derec+o conagrado en la "ontituci#n ante el deconocimiento de lo mimo por deciione de la autoridade, aun
cuando dic+a infracci#n no ea alegada por la parte dentro del proceo
'udicial repectivo$
7.2. 'nte3enci;n de +inite3io de uticia > de De3eco
%4 El ;inisterio de 'usticia y del Derecho solicita a la Corte declarar lae&e-uibilidad de la norma demandada* comen+ando por precisar -ue en estecaso no se trata de la acción de simple nulidad sino de la acción de nulidad por inconstitucionalidad * para a$re$ar lue$o* -ue el actor parte del supuesto de-ue dentro de esta acción se enjuicia a la administración como parte procesaldemandada y* por tanto* se le deben respetar los principios del debido
proceso* de contradicción y de acceso a la administración de justicia* lo cualno es cierto* pues en este caso el enjuiciamiento no se predica contra el
F
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or$anismo o entidad -ue e&pidió el acto administrativo* del cual se seGala la posible inconstitucionalidad* sino contra el acto mismo
% 1ue$o de efectuar una detallada relación del tr0mite le$islativo del precepto acusado* concluye afirmando -ue -reulta raonable &ue, para
garantiar un orden 'urídico acorde con lo potulado upremo de la "arta
%olítica, norma de norma, e faculte al organimo encargado de e'ercer el
control de contitucionalidad de tale decreto y acto generale, para &ue, en
dic+o control, y en ara de la eguridad 'urídica, entendida en ete cao no
como la conervaci#n a ultrana de una norma aun&ue ea contraria a la
"ontituci#n, ino como un ordenamiento 'urídico &ue repete lo principio,
derec+o y garantía contitucionale, no e limite a lo cargo e=alado en
la demanda$
7.7. nie3idad %te3nado de Coo@ia
1a <niversidad E&ternado de Colombia* a trav.s del !rupo de #nvesti$ación
en Derecho Administrativo* intervino en el presente proceso* solicitando la
e&e-uibilidad de la norma demandada* debido a -ue no vulnera la Carta
Política Sin embar$o* tras un detallado an0lisis del denominado 7blo-ue de
constitucionalidadH* su$iere -ue los apartes demandados deben ser declarados
e&e-uibles bajo el entendido -ue sobre el Consejo de Estado $ravita el deber de reali+ar de oficio un control de le$alidad de la norma demandada con los
tratados internacionales de derechos humanos debidamente suscritos por
Colombia
4. Conce?to de 3ocu3ado3 ene3a de a $aci;n
En cumplimiento a lo dispuesto en los artículos )8 y 5982 de la
Constitución* el SeGor Procurador !eneral de la Nación* mediante concepto29 del 44 de enero del 64* solicito a la Corte declarar la e&e-uibilidad del
par0$rafo del artículo 4%2 de la 1ey 4)%5 de 644
)4 Considera -ue el principio de supremacía de la Constitución* implica -ue
el tribunal constitucional no puede dejar de aplicar el ordenamiento superior*
para efectos de declarar ine&e-uibles o nulas normas de inferior ran$o y
jerar-uía* cuando verifica su vulneración* así el actor en su falta de prolijidad
no haya hecho una referencia e&presa y puntual de las mismas
) A$re$a -ue en los juicios de constitucionalidad* -en rigor, no +ay parte
proceale y, por tanto, carece de entido +ablar de e&uilibrio entre la
mima$ En ete conte6to, la adminitraci#n no e la parte demandada, ya
46
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&ue lo &ue e demanda e la nulidad por incontitucionalidad de un acto
adminitrativo
)% ;anifiesta -ue la presunción de valide+ de los actos administrativos no puede sostenerse en contra del principio de supremacía de la Constitución*
adem0s -ue esta presunción no es absoluta* pues en al$unas circunstancias el
principio de constitucionalidad da lu$ar a la e&cepción de
inconstitucionalidad y* en todo caso* la presunción se mantiene hasta tanto el
tribunal competente lo anule
)) En consecuencia* afirma -&ue al partir de un upueto te#rico
e&uivocado el actor y atribuir al 'uicio de nulidad por incontitucionalidad,caracterítica &ue no le correponden, lo cargo de la demanda no
encuentran oporte en la realidad, dado &ue la norma demandada e limita a
regular la práctica &ue e propia de lo tribunale contitucionale en
dearrollo del principio de upremacía de la "ontituci#n$
''. F$DA+%$"# D% !A D%C'S'$
1. Co?etencia
1a Corte Constitucional es competente para decidir sobre esta demanda* dado
-ue la norma acusada es formalmente le$al* como parte de la 1ey 4)%5 de
644 CP* art )42I
2. % conicto ju3<dico-contituciona
2.1. !a no3a acuada entido > conteto no3atio
44 1a disposición demandada 8el par0$rafo del artículo demandado8 re$ula
el alcance de la potestad jurisdiccional de control constitucional a car$o del
Consejo de Estado* respecto de la fundamentación jurídica y el alcance
normativo de sus decisiones de nulidad por inconstitucionalidad*
prescribiendo lo si$uienteB i la fundamentación jurídica de tales
declaraciones puede consistir en la vulneración de cual-uier norma
constitucional* no solo de a-uellas seGaladas en los car$os formulados por eldemandanteJ ii el alcance normativo de los fallos podría e&tenderse hacia
otras disposiciones diferentes de las demandadas -ue resulten nulas por
inconstitucionalidad* siempre -ue se inte$ren en unidad normativa con .stas
44
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4 1os enunciados demandados forman el par0$rafo /nico del artículo 4%2
del nuevo Códi$o de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo* intitulado -;ulidad por ?ncontitucionalidad Esta norma
faculta a todo ciudadano para solicitar la nulidad de determinados decretos oactos de car0cter $eneral dictados por el !obierno Nacional o por otras
entidades u or$anismos constitucionalmente seGalados 8cuya competencia no
corresponda a la Corte Constitucional8* -por infracci#n directa de la
"ontituci#n* por sí o a trav.s de representante y en cual-uier tiempo
4% A su ve+* el artículo 4%2 se encuentra en la 1ey 4)%5 de 644* ubicada
en la Parte Se$unda de dicho Códi$o* -ue se ocupa de la @rganiaci#n de la
Buridicci#n de lo "ontencioo.dminitrativo y de sus funciones jurisdiccional y consultiva* inte$rando el "ítulo ### -ue re$ula los -Cedio de
"ontrol
4) A tono con la línea doctrinaria dominante de la teoría del proceso
judicial* el Consejo de Estado* al ejercer la iniciativa le$islativa como autor
del proyecto de ley%* propuso superar la denominación de accione con -ue
tradicionalmente se alude a la acción de nulidad* de nulidad y
restablecimiento del derecho* de nulidad electoral* de reparación directa* derepetición* de p.rdida de investidura* a las acciones populares y de $rupo y a
las contractuales y de cumplimiento* y así hi+o el 1e$islador* aco$iendo la
propuesta del ór$ano judicial En efecto* la 1ey 4)%5(44 alude a tales
mecanismos de acceso a la justicia contencioso administrativa como -medio
de control a la actuación de la administración* superando la reiterada
confusión del concepto de acción 8como derecho subjetivo de acceso a la
justicia8 con el de pretensión 8como el contenido de la acción8 Así* en
ejercicio del derecho de acción* cual-uier ciudadano puede elevar ante elConsejo de Estado la pretensión de nulidad por inconstitucionalidad de los
actos jurídicos indicados en el artículo 4%2* -ue considere violatorios de la
Constitución Política
42 Resta destacar -ue el par0$rafo acusado plantea la facultad de
reali+ación del juicio de inconstitucionalidad del acto demandado frente a
toda la Constitución 8no solamente las normas constitucionales demandadas8*
y en modo al$uno la obli$ación de hacerlo Así* el e&amen inte$ral -ue
2 A3t<cuo 278. Son atribuciones del Consejo de EstadoB Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el !obierno
Nacional* cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional3 A3t<cuo 278. Son atribuciones del Consejo de EstadoB ) Preparar y presentar proyectos de actos reformatorios de la Constitución y proyectos de ley
4
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adelante el Consejo de Estado se halla previsto como potestativo* no
imperativo
2.2. % ca3go de incontitucionaidad anáii
4 El meollo del car$o de la demanda est0 en la violación del derecho al
debido proceso de las entidades productoras del acto $eneral enjuiciado 1as
presuntas vulneraciones del pre0mbulo y el artículo superior* relativas a los
valores de justicia e i$ualdad -ue presiden el ordenamiento constitucional y a
la $arantía de efectividad de los principios y derechos* así como del artículo
F constitucional y el derecho de acceso a la justicia* ad-uirirían concreción
en la hipótesis del desconocimiento del debido proceso* de cuyaine&e-uibilidad se derivaría* consecuencialmente* la inconstitucionalidad
restante
A su ve+* la violación del debido proceso 8infracción del artículo F
constitucional8 se materiali+a* a juicio del demandante* en i la restricción del
derecho de defensa de la administración ii y la $eneración de desi$ualdad
procesal entre las partesB merced a la e&pansión del concepto de violación a
otras normas constitucionales no seGaladas como infrin$idas por eldemandanteJ y a la e&tensión de la declaración de nulidad a otras normas
infrale$ales diferentes de las demandadas -ue se inte$ran normativamente con
.stas* re$las ajenas al concepto de jurisdicción ro$ada
% Específicamente* el desconocimiento del derecho de defensa de la
autoridad -ue e&pide el acto administrativo demandado consiste en la
limitación del derecho de contradicción de la Administración* -uien no podría
defenderse a plenitud de las ra+ones de inconstitucionalidad en -ue el jue+contencioso administrativo base su declaración de nulidad ni defender otras
normas administrativas no demandadas llamadas a la misma suerte* en ra+ón
de la competencia e&trapetita -ue le asi$na el artículo 4%2 en cuestión : es
esa misma desventaja de la Administración* lo -ue $enera la situación de
desi$ualdad como parte demandada en el curso del liti$io de anulación por
inconstitucionalidad
) En resumen* con la demanda de ine&e-uibilidad del artículo 4%2 de la1ey 4)%5(44* se busca -ue el Consejo de Estado* al decidir la
inconstitucionalidad de los actos administrativos $enerales* limite su
competencia a la declaración de nulidad de las disposiciones normativas
4%
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demandadas y a la fundamentación del fallo en las normas constitucionales
seGaladas como violadas en la demanda* e&clusivamente
2.7. % ?3o@ea de contitucionaidad a 3eoe3
Corresponde a la Corte resolver* si el par0$rafo del artículo 4%2 de la 1ey
4)%5 de 644* viola el artículo F de la Constitución y* consecuencialmente*
el pre0mbulo y los artículos y F superiores* al prescribir -ue en los
procesos de nulidad por inconstitucionalidad* el Consejo de Estado no estar0
limitado para proferir su decisión a los car$os formulados en la demanda y
-ue* en consecuencia* podr0 fundar la declaración de nulidad por
inconstitucionalidad en la violación de cual-uier norma constitucional* ei$ualmente podr0 pronunciarse sobre las normas -ue* a su juicio* conforman
unidad normativa con a-uellas otras demandadas -ue declare nulas por
inconstitucionales
7. Ca3go ioaci;n de a3t<cuo 2= de a Contituci;n o<tica >,conecuenciaente, de ?3eá@uo > o a3t<cuo 2 > 22=
contitucionae
7.1. Su?3eac<a de a Contituci;n
%44 1a supremacía de la Constitución Política sobre el resto de
prescripciones del sistema de derecho nacional* es un principio estructurante
del orden jurídicoB el conjunto de prescripciones -ue inte$ran el derecho
positivo* se ordena en un sistema normativo* en virtud de la unidad y
coherencia -ue le imprimen los valores* principios y re$las establecidas en la
Constitución En otras palabras* el orden jurídico de la sociedad política seestructura a partir de la Carta ,undamental Por eso* ha dicho la CorteB
71a posición de u?3eac<a de la Constitución 8 ha dicho esta
Corporación 8 sobre las restantes normas -ue inte$ran el orden jurídico*
estriba en -ue a-u.lla determina la estructura b0sica del Estado*
instituye los ór$anos a trav.s de los cuales se ejerce la autoridad
p/blica* atribuye competencias para dictar normas* ejecutarlas y decidir
conforme a ellas las controversias y liti$ios -ue se susciten en lasociedad* y al efectuar todo esto* funda el orden jurídico mismo del
EstadoH) ne$rilla en te&to ori$inal
4 Corte Constitucional* sentencia C84F6 de 664
4)
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%4 1a noción de supremacía constitucional parte de la naturale+a
normativa de la Constitución* -ue se revela en el car0cter de fuente primaria
del ordenamiento jurídico En tal sentido* el artículo ) de la Constitución
Política indicaB -La "ontituci#n e norma de norma$ En todo cao deincompatibilidad entre la "ontituci#n y la ley u otra norma 'urídica, e
aplicarán la dipoicione contitucionale Así* la naturale+a normativa
del orden constitucional es la clave de la sujeción del orden jurídico restante a
sus disposiciones* en virtud del car0cter vinculante -ue tienen sus re$las "al
condición normativa y prevalente de las normas constitucionales* la sit/an en
el orden jurídico como fuente primera del sistema de derecho interno*
comen+ando por la valide+ misma de las normas infraconstitucionales cuyas
formas y procedimientos de producción se hallan re$ulados en la propiaConstitución De ahí -ue la Corte haya e&presadoB
1a Constitución se eri$e en el marco supremo y /ltimo para determinar
tanto la pertenencia al orden jurídico como la valide+ de cual-uier
norma* re$la o decisión -ue formulen o profieran los ór$anos por ella
instaurados El conjunto de los actos de los ór$anos constituidos
8Con$reso* Ejecutivo y jueces8 se identifica con referencia a la
Constitución y no se reconoce como derecho si desconoce sus criteriosde valide+ 1a Constitución como e u?e3io3 precisa y re$ula las
formas y m.todos de producción de las normas -ue inte$ran el
ordenamiento y es por ello 7uente de uenteH* no3a no3a3u
Estas características de u?3eac<a y de m0&ima re$la de
reconocimiento del orden jurídico propias de la Constitución* se
e&presan ine-uívocamente en el te&to del artículo )H ne$rilla en te&to
ori$inal
1as consecuencias -ue se derivan del principio de supremacía8 ha
a$re$ado esta Corporación 8 apuntan no sólo al reconocimiento de una
norma jurídica como piedra an$ular filosófico8política -ue ri$e todas
las actividades estatales y a la cual est0n subordinados todos los
ciudadanos y los poderes p/blicos* sino -ue le$itima adem0s las
normas jurídicas -ue se e&pidan con$ruentes con ella
%4% "ambi.n el concepto de supremacía normativa de la Carta Política es
definitorio del Estado Social y constitucional de Derecho En virtud de la
fuer+a normativa de la Constitución* las autoridades no solo se hallan
42
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sometidas al derecho positivo presidido por la norma superior* en el ejercicio
de sus competenciasJ tambi.n para la reali+ación efectiva de los derechos
subjetivos consa$rados constitucionalmente* ante dichas autoridades pueden
los ciudadanos e&i$ir la reali+ación efectiva de los derechos constitucionales*al$unos de los cuales son de -aplicaci#n inmediata 8al tenor del artículo 92
constitucional8* merced* precisamente* a su fuer+a normativa vinculante De
este modo* la supremacía normativa de las normas constitucionales se eri$e
en un principio clave para la concreción del cat0lo$o de derechos
fundamentales y la efectividad de los dem0s derechos consa$rados en la Carta
,undamental En tal sentido* ha considerado la CorteB
Dicho de otro modoB la Constitución es norma fundante en unadimensión tanto a&ioló$ica v $r establece principios* derechos
fundamentales y pautas interpretativas* como instrumental
proporciona los mecanismos para lo$rar armonía y coherencia en la
aplicación de la Constitución* y en ese orden de ideas* el principio de
supremacía da cabida a la consa$ración de $arantías fundamentales
como fines prioritarios del Estado* y el establecimiento de controles de
todo el ordenamiento y de una jurisdicción especial encar$ada de velar
por su inte$ridadH2 ne$rilla dentro del te&to
"al jurisdicción especial no es otra -ue la jurisdicción constitucional* en cuyas
decisiones deposita la propia Constitución la $uarda de su inte$ridad y
supremacía
7.2. % cont3o judicia de contitucionaidad coo ga3ant<a de au?3eac<a de a Contituci;n
%4 1a supremacía normativa de la Constitución* tiene como su principal
$arantía la e&istencia del control de constitucionalidad* a car$o de
determinados ór$anos del poder judicial En principio* todos los poderes
p/blicos deben velar por-ue la producción del derecho se ajuste a las re$las
formales y contenidos materiales del orden constitucional* del mismo modo
-ue sus actuaciones concretas Así* los actos del $obierno* la actuación de las
autoridades administrativas 8y de al$unos particulares en casos especiales@8*
las mismas decisiones de los jueces y los actos de le$islación* se hallandominados por el principio de supremacía de la Constitución y sujetos a
diversos tipos de e&0menes de constitucionalidad de los mismos* en unos
5 Sentencia C84F6 de 664 Sobre el mismo tema* entre otras* las sentencias C86%5 de 666* C865 de66%* C8%F9 de 66@ y "8@99 de 66%6 Constitución Política* artículo 9@* inciso final
4@
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casos a trav.s de mecanismos de control concreto de la constitucionalidad de
las actuaciones p/blicas 8por vía de acción o e&cepción8 y en otros eventos
mediante modalidades de control abstracto de los actos le$islativos* las leyes
y otras normas $enerales 8por vía de acción o por ministerio de laConstitución8
% 1a titularidad del poder judicial de control de constitucionalidad
abstracto* ha sido radicado en cabe+a de la Corte Constitucional y el Consejo
de Estado En la primera* respecto de normas constitucionales* le$ales*
decretos a los -ue la Constitución les asi$na fuer+a de ley5* y otros actos con
contenido material de ley o -ue forman parte del tr0mite le$islativo9 Al
Consejo de Estado* en relación con -decreto dictado por el :obierno ;acional, cuya competencia no correponda a la "orte "ontitucional!$ Con
tal sistema de control judicial se busca -ue en la e&pedición de las normas -ue
inte$ran el ordenamiento jurídico* se respete la jerar-uía de la Carta
,undamental* como norma de normas* de modo -ue en todo caso de
incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica* se
apli-ue las disposiciones constitucionales* tal como lo precept/a el artículo )K
constitucional
%% En el marco de esta jurisdicción especial -ue la Constitución haestablecido para la preservación de su inte$ridad y supremacía* el 1e$islador ha previsto la posibilidad de -ue los ciudadanos* en ejercicio del derecho deacción* formulen ante el Consejo de Estado la pretensión de nulidad por inconstitucionalidad de decretos $ubernamentales* debido a la infraccióndirecta de la Constitución 1a 1ey 4)%5(44 así lo re$ula en el artículodemandado* como uno de los -medio de control allí previstos para la
preservación del orden jurídico y la efectividad de los derechos reconocidos
en la Constitución Así* el "ribunal Supremo de lo ContenciosoAdministrativo oficia como jue+ de constitucionalidad en modalidad decontrol abstracto 8adem0s de la atribución como jue+ de tutela8* completandoel sistema de control de la supremacía e inte$ridad de la Carta Política,undamental -ue el Constituyente de 4FF4 confió a la Corte Constitucional*como cabe+a de esta jurisdicción especial Por tal ra+ón* la Corte ha afirmadoB
7El Constituyente de 4FF4 L ha dicho esta Corte L optó por un modelode control constitucional -ue la jurisprudencia ha llamado difuso
funcional En este es-uema concurre* por un lado* la CorteConstitucional y el Consejo de Estado* como ór$anos encar$ados delcontrol abstracto de constitucionalidad y* por el otro* todos los jueces y
7 Constitución Política* artículo )4* numerales 4 a 2 y 5*9 y 468 Sentencias C8629 de 646 y C86)F de 64
9 Constitución Política* artículo %5
Sentencia C85%F de 664
45
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corporaciones -ue deben decidir las acciones de tutela o resolver acciones y recursos previstos para $aranti+ar los derechosconstitucionales o al hacer uso de la e&cepción de inconstitucionalidaden los casos concretos sometidos a su consideraciónH46
7.7. !a integ3aidad de cont3o de contitucionaidad a@t3acto
%%4 Este control de constitucionalidad a car$o de la Corte Constitucional* hareiterado esta Corporación* debe ser ejercido en forma inte$ral* puesto -ue el
jue+ constitucional est0 habilitado para confrontar los preceptos demandadoscon el conjunto de disposiciones -ue conforman la Carta Política y no sólocon a-uellas -ue han sido citadas como infrin$idas en la correspondientedemanda Al respecto* dice la CorteB
De este modo* si por ra+ón de su naturale+a jurídica* al$unos de losactos normativos sometidos al juicio de constitucionalidad* vencondicionada su le$itimidad al cumplimiento de ciertos re-uisitos cuyainobservancia puede $enerar vicios de procedimiento o de competencia*la Corte est0 en la obli$ación de abordar el estudio de tales aspectos*aun cuando no hayan sido propuesto en la demanda ni tampocohubieren sido ale$ados por a-uellos sujetos -ue se encuentranhabilitados para intervenir en el procesoH
%% Precisando a/n m0s las características distintivas de este controlinte$ral de la Constitución* y haciendo referencia a las normas -ue lo
consa$ran * esta Corte ha manifestado -ue* de - conformidad con lo precrito
en el artículo 22 del ecreto 20D7 de 1!!1, &ue contiene el r/gimen
procedimental de lo 'uicio y actuacione &ue e urten ante la "orte
"ontitucional, eta "orporaci#n al e'ercer el control contitucional debe
confrontar el te6to acuado con la totalidad de lo precepto de la "arta
%olítica, pudiendo fundar u decii#n en la violaci#n de cual&uiera norma
contitucional, aí /ta no +ubiere ido invocada en el curo del proceo$ En
ete entido tambi/n e orienta el mandato del artículo 4D de la Ley 270 de
1!!D .Etatutaria de la dminitraci#n de Buticia. egn el cual -En
dearrollo del artículo 241 de la "ontituci#n %olítica, la "orte
"ontitucional deberá confrontar la dipoicione ometida a u control
con la totalidad de lo precepto de la "ontituci#n11$ El artículo )@ de la
1ey 56 de 4FF@* antes citado* -ue establece para la Corte Constitucional la
atribución de confrontar las disposiciones sometidas a su control con la
totalidad de los preceptos de la Constitución* fue declarado e&e-uible*
mediante sentencia C8 6%5 de 4FF@ En ese fallo* dijo esta CorporaciónB
10 Sentencia C8442) de 669
Sentencia C8 5%F de 664
11 Sentencia C842% de 66
49
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7A trav.s de la norma bajo e&amen se busca -ue la Corte* en caso de
encontrar -ue un determinado canon constitucional ha sido violado por
una norma le$al* o -ue* por el contrario* .l sirve para declarar su
e&e-uibilidad* entonces pueda fundarse la sentencia en ese precepto* así.ste no haya sido invocado por el demandante 1o anterior no si$nifica*
y en esos t.rminos lo entiende la Corporación* -ue en todos los casos la
Corte deba reali+ar un an0lisis de la totalidad del te&to de la Carta
frente a la disposición le$al -ue se estudia* pues L se reitera8 lo -ue se
busca es la posibilidad de invocar ar$umentos adicionales sustentados
en otras normas fundamentales -ue servir0n para adoptar una mejor
decisiónH4
%%% De este modo* la Corte Constitucional* por mandato estatutario y precisión jurisprudencial* cuenta con la potestad de e&aminar laconstitucionalidad de una norma demandada frente a totalidad delordenamiento superior* y no solo respecto de la disposición constitucionalespecíficamente invocada "al competencia ha de entenderse de ejercicio
potestativo y no imperioso* como se desprende de la jurisprudencia del propio"ribunal Constitucional
7.4. otetad de conigu3aci;n egiatia de accione > ?3oceo
%)4 De lo e&puesto se puede afirmar -ue* si bien la Constitución misma hadefinido los instrumentos diri$idos a preservar su supremacía e inte$ridad8para el caso en estudio* la pretensión de inconstitucionalidad y la pretensiónde nulidad por inconstitucionalidad8* es al 1e$islador a -uien se ha diferido*en ejercicio de su poder de confi$uración normativa* los procedimientos y laforma como el derecho de accionar debe ser ejercido Así* para el caso deesta Corte* trat0ndose de la acción de inconstitucionalidad* el 1e$islador dispuso -ue la confrontación del precepto acusado puede hacerse frente a la
totalidad del te&to constitucional y -ue la decisión podr0 basarse en normasdiferentes de las invocadas por el actor* facultad -ue esta Corporaciónencontró* en su oportunidad* ajustada a la Constitución
%) 1a potestad de confi$uración normativa del le$islador* en materia delejercicio del derecho de acción y de los procesos* ha sido ampliamenteaceptada y reiterada por esta Corporación Así en Sentencia C8952 de 644*e&presóB
7El le$islador tiene una amplia discrecionalidad en la re$ulación de los procedimientos tanto judiciales como administrativos* discrecionalidad-ue como todos los actos del poder estatal encuentra su límite en laConstitución En la sentencia C86) de 66%* sobre este punto seindicóB 7 esa discrecionalidad para determinar normativamente acercade una vía* forma o actuación procesal o administrativa no es absolutaJ
12 Sentencia C86%5 de 4FF@
4F
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es decir* debe ejercitarse dentro del respeto a valores fundantes denuestra or$ani+ación política y jurídica* tales como* la justicia* lai$ualdad y un orden justo Pre0mbulo y de derechos fundamentales delas personas como el debido proceso* defensa y acceso a laadministración de justicia CP* arts 4%* F y F #$ualmente* debehacer vi$ente el principio de la primacía del derecho sustancial sobrelas formas CP* art 9 y proyectarse en armonía con la finalidad
propuesta* como es la de reali+ar objetiva* ra+onable y oportunamente elderecho sustancial en controversia o definiciónJ de lo contrario* laconfi$uración le$al se tornaría arbitraria 7Así las cosas* la violacióndel debido proceso ocurriría no sólo bajo el presupuesto de la omisiónde la respectiva re$la procesal o de la ineficacia de la misma paraalcan+ar el propósito para el cual fue diseGada* sino especialmente en el
evento de -ue .sta apare+ca e&cesiva y desproporcionada frente alresultado -ue se pretende obtener con su utili+aciónH #$ualmente* ensentencia C8%4) de 66 se precisó -ue la potestad de confi$uración delle$islador es una competencia constitucional -ue debe ejercerse dentrode los límites impuestos por la Carta Política* la cual debe estar
justificada en un principio de ra+ón suficiente* en donde si la decisióndel le$islador resulta arbitraria debe ser retirada del ordenamiento
jurídico <no de esos límites es precisamente no hacer nu$atoriosderechos fundamentales como el debido proceso o el de defensa En esamisma línea* en la sentencia C8@@ de 66)* se adujo -ue 7al jue+constitucional le corresponde $aranti+ar al m0&imo la libertad deconfi$uración -ue tiene el le$isladorJ libertad* -ue sin embar$o* no
puede ser absoluta ni arbitraria* sino -ue debe desarrollarse conforme alos límites -ue impone la misma CartaH Esta postura fue recientementereiterada en la sentencia C8%5 de 644* en la -ue se sostuvo -ue lalibertad de confi$uración del le$islador adem0s de estar limitada por los
principios de ra+onabilidad y proporcionalidad* tambi.n lo est0 por los principios de pro$resividad y no re$resión teniendo en cuenta -ue losderechos fundamentales tambi.n tienen una faceta prestacional -ue
alcan+ada* se convierte en un límite para a-uella 1as medidasle$islativas* en ese orden* deben ser proporcionales y ra+onables
7.5. % cont3o de contitucionaidad integ3a, a ca3go de Conejo de%tado
%24 Al re$lamentar el ejercicio de la nulidad por inconstitucionalidad* elartículo 4%2 de la 1ey 4)%5 de 644* ha previsto en el par0$rafo demandado-ue el Consejo de Estado* en este tipo de procesos* no estar0 limitado para
proferir su decisión a los car$os formulados en la demanda y -ue* enconsecuencia* podr0 fundar la tal declaración en la violación directa decual-uier norma constitucional
%2 De esta forma* el 1e$islador no ha hecho cosa distinta -ue consa$rar normativamente lo -ue es una doctrina constitucional con plena vi$enciaB elejercicio del control constitucional abstracto de manera inte$ral* tal como
6
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-uedó e&puesta en los p0rrafos precedentes Por este aspecto* entonces* no seadvierte trans$resión del pre0mbulo y del artículo constitucional* puesto -uela disposición demandada tiene sólido fundamento en los artículos )* %5 y)4 de la Constitución* -ue consa$ran la supremacía e inte$ridad de la Carta,undamental Por el contrario* puede ar$umentarse -ue el par0$rafo acusado*al fortalecer los poderes y atribuciones del Consejo de Estado como jue+constitucional* en aras de $aranti+ar y preservar la supremacía constitucional*lo -ue lo$ra es consolidar la prevalencia de los fines esenciales del Estado*
previstos en el precitado canon constitucional
%2% Es m0s* la jurisprudencia constitucional ya había aceptado de tiempoatr0s* esta facultad conferida al Consejo de Estado* cuando consideró* en lasentencia C84F5 de 4FFF* -ue -tratándoe de derec+o fundamentale de
aplicaci#n inmediata, el 'ue adminitrativo a efecto de aegurar u vigencia y goce efectivo debe aplicar la correpondiente norma contitucional, en
forma oficioa, aí la demanda no la +aya invocado e6preamente$
%2) No se advierte tampoco -ue el precepto acusado* e&ceda la potestad deconfi$uración del le$islador 1a re$ulación -ue ha hecho de la acción denulidad por inconstitucionalidad radicada en cabe+a del Consejo de Estado* esle$ítima* ra+onable y proporcionada* y en modo al$uno contraria a principioso valores superiores de la Carta ,undamental Al ejercer su amplia libertad deconfi$uración normativa* el 1e$islador ha buscado radicar en cabe+a delConsejo de Estado* una facultad similar a la -ue ya había conferido a la CorteConstitucional* fortaleciendo de esta manera el control constitucional y* por ende* los mecanismos y procesos a trav.s de los cuales se busca $aranti+ar lasupremacía de la Carta ,undamental
%22 Ahora bien* en relación con los car$os de violación al debido procesoart F CP* y al acceso a la administración de justicia artF CP* hay-ue comen+ar por e&presar -ue como lo destacaron en sus intervenciones* laapoderada del ;inisterio de 'usticia y del Derecho y el Procurador !eneral de
la Nación* en los juicios de constitucionalidad* -en rigor no +ay parte proceale y, por tanto, carece de entido +ablar de e&uilibrio entre la
mima* por-ue -en ete conte6to, la adminitraci#n no e la parte
demandada, ya &ue lo &ue e demanda e la nulidad por incontitucionalidad
de un acto adminitrativo En efecto* en los procesos de constitucionalidadno es e&acto hablar de partes en el sentido en -ue este t.rmino se aplica enotra clase de procesos contenciosos El demandante activa la jurisdicciónconstitucional en ejercicio de un derecho fundamental de contenido político*-ue tiene como pretensión la defensa de la inte$ridad y supremacía de laConstitución y no tiene como parte contendiente a la autoridad -ue e&pidió elacto demandado* ya -ue la confrontación se da entre la Constitución y lasnormas demandadas como violatorias de a-uella "an ello es así* -ue no e&iste
por parte de la autoridad -ue e&pidió el acto demandado la obli$ación deconcurrir al proceso y su no comparecencia no tiene la virtud de producir nulidad al$una por ausencia de parte contradictoria No es este medio decontrol 8la nulidad por inconstitucionalidad8* la institución procesal para
4
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tramitar las demandas contra actos de car0cter particular y concreto* en loscuales sí podría hablarse* en estricto sentido* de partes procesales En suma*se trata de un conflicto constitucional internormativo y no intersubjetivo
%2@ Cuando el par0$rafo demandado e&presa -ue el Consejo de Estado no
estar0 limitado para proferir su decisión a los car$os formulados en la
demanda* tampoco se est0 -generando una deigualdad proceal entre la
parte* en desmedro de la administración p/blica* ni violaciones al debido
proceso artF CP* o a los derechos de defensa y contradicción* del modo
sostenido por el demandante Como antes se dijo* el juicio por
inconstitucionalidad no est0 diri$ido contra la administración sino contra el
acto de car0cter $eneral* impersonal y abstracto -ue a-u.lla e&pidió* en
defensa del orden jurídico presidido por la Constitución* y -ue se estima viola
normas superiores de ran$o constitucional 1o -ue el par0$rafo demandado
contiene* es una facultad -ue el 1e$islador* en su amplio poder de
confi$uración normativa de las disposiciones -ue $obiernan los procesos* ha
radicado en cabe+a del Consejo de Estado para refor+ar los mecanismos de
control constitucional -ue $aranti+an la inte$ridad y supremacía de la Carta
,undamental
%25 No se advierte tampoco cómo el par0$rafo acusado pueda violar el
derecho de acceso a la administración de justicia F CP* puesto -ue* por
una parte* en nin$/n momento est0 prohibiendo el acceso de los ciudadanos
al ejercicio de la acción de nulidad por inconstitucionalidad y* por la otra*
tampoco est0 restrin$iendo en forma al$una la participación en los procesos
de las entidades -ue e&pidieron los actos demandados Por el contrario* lo -ue
busca el precepto demandado es -ue los principios de inte$ridad y supremacía
de la Constitución* se ha$an efectivos mediante el control constitucionalinte$ral* otor$ando una facultad amplia al Consejo de Estado* -ue sur$e
como una $arantía b0sica dentro del Estado de Derecho El le$islador* en su
amplio mar$en de confi$uración normativa* est0 posibilitando el libre acceso
de todos los intervinientes al proceso* permitiendo su participación directa*
mediante procedimientos idóneos y eficaces
%29 En relación con el postulado de la -'uticia rogada* entendido como la
car$a procesal -ue debe asumir el accionante cuando demanda un actoadministrativo* -ue lo obli$a a citar las normas violadas y e&plicar el
concepto de la violación 8-ue para el accionante se estaría tambi.n
desconociendo en el precepto acusado8* ya esta Corporación ha reiterado -ue
el control constitucional no es meramente ro$ado sino inte$ral* manifestandoB
7 La "orte no puede ignorar la preencia de ee vicio en la formaci#n de la
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dipoici#n acuada, incluo i /te no fue e=alado por el actor ni por
ninguno de lo interviniente, por cuanto el control contitucional de la
leye no e rogado ino integral, ya &ue correponde a eta "orporaci#n
etudiar la norma impugnada frente a la totalidad de lo precepto de la"ontituci#n, y no nicamente en relaci#n con la dipoicione
contitucionale e=alada por el actor$13
A-uí tambi.n resulta aplicable lo e&presado por el Presidente del Consejo de
Estado en su escrito de intervención en este proceso* cuando afirma -ue es
evidente -ue este postulado 7de justicia ro$adaH* -debe ceder frente a la
obligaci#n, a cargo del Bue "ontencioo dminitrativo, de +acer cumplir el
principio de upremacía de la "ontituci#n, pue reulta claro &ue la eficaciadel mandato contenido en el artículo 4 uperior no puede &uedar upeditada
a la formulaci#n de alegacione por parte de lo u'eto interviniente en un
proceo, i la autoridad 'udicial contrata la contrariedad entre el acto
cuetionado y la "arta %olítica, citando para el efecto jurisprudencia de esta
Corte* donde se manifiesta -ue -tratándoe de derec+o fundamentale de
aplicaci#n inmediata, el 'ue adminitrativo a efecto de aegurar u vigencia
y goce efectivo debe aplicar la correpondiente norma contitucional, en
forma oficioa, aí la demanda no la +aya invocado e6preamente$
7.6. !a integ3aci;n de a unidad no3atia, coo tcnica de cont3o decontitucionaidad a@t3acto
%@4 Con el propósito e&plícito de hacer m0s efica+ el control constitucional
conferido al Consejo de Estado* el par0$rafo demandado le otor$a tambi.n la
facultad de aplicar el postulado de unidad normativa* -ue le permite
pronunciarse en la sentencia sobre las normas -ue* a su juicio* conforman unsolo cuerpo de sentido normativo con a-uellas otras demandadas -ue declare
nulas por inconstitucionales Este es un principio -ue ha aplicado esta
Corporación* en ejercicio del control constitucional inte$ral -ue le ha sido
asi$nado por la Constitución y el artículo @K del Decreto 6@5 de 4FF4* por lo
-ue tiene pleno sentido -ue le haya sido otor$ado tambi.n al Consejo de
Estado en sus funciones como tribunal constitucional* todo ello en el marco
de preservar la supremacía de la Constitución
%@ Sobre la aplicación de este principio ha dicho esta CorteB
13 Sentencia C8)F5 de 4FF9
%
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7 Para determinar la procedencia de la unidad normativa esta Sala
pasar0 a recordar la doctrina de esta Corporación respecto de la
inte$ración de unidad normativa* la cual sólo procede en tres hipótesis
y de manera e&cepcionalB i en primer lu$ar* en el caso cuando sedemanda una disposición -ue no tiene un contenido normativo claro y
unívoco* ra+ón por la cual resulta necesario inte$rar su contenido
normativo con el de otra disposición -ue no fue acusada* a fin de
completar el enunciado normativo demandado y evitar así una decisión
inhibitoriaJ ii en se$undo lu$ar* cuando el enunciado normativo
demandado se encuentra reproducido en otras normas del ordenamiento
-ue no fueron demandadas* a fin de evitar -ue el fallo de
constitucionalidad resulte inaneJ y iii cuando la disposicióndemandada se encuentra íntima o intrínsecamente vinculada o
relacionada con otra disposición* respecto de la cual se yer$uen serias
sospechas de constitucionalidad Así y respecto de este /ltimo re-uisito
esta Corte ha establecido -ue .ste re-uiere a su ve+ la verificación de
dos re-uisitosB i en primer lu$ar* la e&istencia de una estrecha e íntima
relación entre la norma demandada y al$unas otras disposiciones no
demandadas* con las cuales formaría una unidad normativaJ y ii -ue
respecto de las disposiciones no demandadas emerjan a primera vistaserias dudas o cuestionamientos respecto de su constitucionalidad4)
4. Concui;n
El par0$rafo del artículo 4%2 de la 1ey 4)%5 de 644* no viola el pre0mbulo
ni los artículos * F y F de la Constitución Por el contrario* al preceptuar
-ue el Consejo de Estado en los juicios de nulidad por inconstitucionalidad no
estar0 limitado para proferir su decisión a los car$os formulados en lademanda y -ue* en consecuencia podr0 fundar la declaración de nulidad por
inconstitucionalidad en la violación de cual-uier norma constitucional* al
i$ual -ue podr0 pronunciarse en la sentencia sobre las normas* -ue a su
juicio* conforman unidad normativa con a-uellas otras demandadas -ue
declare nulas por inconstitucionales* est0 reafirmando los principios
superiores de supremacía e inte$ridad de la Carta ,undamental* consa$rados
en los artículos ) y )4 de la Constitución y el principio de confi$uración
normativa del le$islador en materia de acciones y procesos art 426 CP Por lo tanto* la norma ser0 declarada e&e-uible
'''. D%C'S'$
14 Sentencia C8)@% de 669
)
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En m.rito de lo e&puesto* la Sala Plena de la Corte Constitucional*
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución*
&%S%!%
Declarar EME<#O1E el par0$rafo del artículo 4%2 de la 1ey 4)%5 de 644*
-por la cual e e6pide el "#digo de %rocedimiento dminitrativo y de lo
"ontencioo dminitrativo* en relación con los car$os anali+ados en esta
sentencia
!AOR#E1 ED<ARD3 ;END3=A ;AR"E13Presidente
"on aclaraci#n de voto
;ARA ?#C"3R#A CA11E C3RREA;a$istrada
;A<R#C#3 !3N=>1E= C<ER?3;a$istrado
ADR#ANA !<#11EN ARAN!3;a$istrada E
'3R!E #?>N PA1AC#3 PA1AC#3
;a$istrado
N#1S3N P#N#11A P#N#11A;a$istrado
2
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'3R!E #!NAC#3 PRE"E1" CQA1'<O;a$istrado
uente en comii#n
Q<;OER"3 AN"3N#3 S#ERRA P3R"3;a$istrado
uente con permio
1<#S ERNES"3 ?AR!AS S#1?A;a$istrado
uente en comi#n
;AR"QA ?#C"3R#A S>CQ#CA ;NDE=Secretaria !eneral
@
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AC!A&AC'$ D% #"# D%! +A'S"&AD#AB&'%! %DA&D# +%$D#*A +A&"%!#
A !A S%$"%$C'A C-415/12
ACC'#$ D% $!'DAD #& '$C#$S"'"C'#$A!'DAD %$C#D'# D% &#C%D'+'%$"# AD+'$'S"&A"'# D% !#C#$"%$C'#S# AD+'$'S"&A"'# CACA-Procedencia respectode decretos y actos administrativos de car0cter $eneral Aclaración devoto
$!'DAD #& '$C#$S"'"C'#$A!'DAD D%! C#$S%# D%
%S"AD#-Características del control Aclaración de votoC#$S%# D% %S"AD# %$ ACC'#$ D% $!'DAD #& '$C#$S"'"C'#$A!'DAD-Alcance de la competencia Aclaraciónde voto(C#$S%# D% %S"AD# %$ ACC'#$ D% $!'DAD #& '$C#$S"'"C'#$A!'DAD- Necesidad de incluir pautas de
procedencia a competencia dispositiva para evitar ineficacia del institutoAclaración de voto
El parágrafo del artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, -%or la cual e e6pide
el "#digo de %rocedimiento dminitrativo y de lo "ontencioo dminitrativo, dipone &ue en lo proceo de nulidad por
incontitucionalidad, el "one'o de Etado no etará limitado para proferir u
decii#n a lo cargo formulado en la demanda y, por tanto, podrá fundar la
declaraci#n de nulidad por incontitucionalidad en la vulneraci#n de
cual&uier norma uperior, pudi/ndoe pronunciar acerca de dipoicione
&ue, a u conideraci#n, integran unidad normativa con a&uella otra
demanda &ue declare nula por incontitucionale$ ete repecto i bien la
mayoría conider# &ue, el parágrafo acuado no reultaba contrario a la
"ontituci#n, ya &ue el 'ue contitucional, ea la "orte o el "one'o de Etado, e encuentra +abilitado para confrontar la dipoicione acuada
con el con'unto de norma &ue integran la "ontituci#n %olítica y no olo la
&ue el demandante e=ale como infringida, etimo &ue e imperioo enfatiar
en la diferencia e6itente entre lo tipo de control de contitucionalidad a
cargo de la "orte "ontitucional y del "one'o de Etado, dado &ue el control
e'ercido por la egunda corporaci#n e enmarca en el ámbito de lo
contencioo adminitrativo, con regulaci#n y caracterítica epeciale, en
tanto &ue el realiado por el ribunal "ontitucional entra en la competencia
del legilador, con u propia regla y finalidade, reultando neceario
a+ondar en la determinaci#n de pauta acerca de la procedencia de la facultad dipoitiva del "one'o de Etado para aumir el control
contitucional en ara de evitar debordamiento o la ineficacia del intituto$
lguno de eto preupueto pueden er )i* &ue la incontitucionalidad no
invocada por el demandante, la +aya planteado algn interviniente como
re&uiito para &ue el "one'o de Etado la pudiera declarar y )ii* &ue la
incontitucionalidad apareca flagrante y otenible, como e e6ige frente al
5
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&uebrantamiento normativo re&uerido para &ue proceda la upeni#n
proviional
E&pedienteB D8996
Demanda de inconstitucionalidad contra elartículo 4%2 de la 1ey 4)%5 de 644* 7 %or
la cual e e6pide el "#digo de
%rocedimiento dminitrativo y de lo
"ontencioo dminitrativo$
;a$istrado PonenteB
;A<R#C#3 !3N=>1E= C<ER?3
En el presente asunto se demanda el par0$rafo del artículo 4%2 de la 1ey 4)%5de 644* 7 %or la cual e e6pide el "#digo de %rocedimiento dminitrativo y
de lo "ontencioo dminitrativo
Dicha norma dispone -ue en los procesos de nulidad por inconstitucionalidad*el Consejo de Estado no estar0 limitado para proferir su decisión a los car$osformulados en la demanda y* por tanto* podr0 fundar la declaración de nulidad
por inconstitucionalidad en la vulneración de cual-uier norma superior
Aunado a lo anterior* establece -ue el m0&imo ór$ano de la 'urisdicción de loContencioso Administrativo podr0 pronunciarse en la sentencia acerca de lasdisposiciones -ue* a su consideración* inte$ran unidad normativa con a-uellasotras demandas -ue declare nulas por inconstitucionales
El actor estima -ue el precepto objeto de censura constitucional contraviene lodispuesto en el Pre0mbulo de la Carta y en los artículos * F y F
Superiores
Se$/n el criterio de mayoría* el par0$rafo acusado no resulta contrario a laConstitución* sobre la base de considerar -ue con ocasión a su e&pedición elle$islador se limitó a consa$rar el ejercicio del control constitucional abstractode manera inte$ral* -ue se impone en desarrollo efectivo del principio desupremacía constitucional
Así mismo* la Corte destacó -ue el proceso de nulidad por inconstitucionalidad de decretos de orden $eneral dictados por el !obierno
Nacional no es un proceso de partes* en el -ue se ventilen intereses particulares distintos al de la defensa de la inte$ridad y supremacía de los principios* re$las y derechos y* por ende* no se le pueden atribuir todas las$arantías -ue se predican del demandado en un proceso ordinario A$re$ó* -uecon fundamento en la formulación de una acción de nulidad por inconstitucionalidad de decretos $enerales* el Consejo de Estado reali+a una
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confrontación normativa de preceptos -ue se ciGe al ordenamiento superior y* por tanto* no puede estar limitado a las disposiciones -ue el actor consideravioladas* de forma -ue ante una vulneración de la Constitución Política* elle$islador podía facultar al jue+ constitucional para fundar la declaración denulidad por inconstitucionalidad en la trans$resión de una norma superior
De esta manera* el jue+ constitucional* ya sea la Corte o el Consejo de Estado*se encuentra habilitado para confrontar las disposiciones acusadas con elconjunto de normas -ue inte$ran la Constitución Política y no solo las -ue eldemandante seGale como infrin$idas
Respecto a -ue el precepto acusado e&cede la potestad de confi$uraciónnormativa del le$islador* el "ribunal Constitucional precisó -ue .sta no se
confi$ura en el par0$rafo censurado* dado -ue se trata de una facultadle$ítima* proporcionada y ra+onable -ue bajo nin$/n entendido vulnera principios ni valores superiores de la Carta
En lo -ue ataGe al desconocimiento al debido proceso y al acceso a laadministración de justicia* la Sala Plena enfati+ó -ue en la acción de nulidad
por inconstitucionalidad no e&isten partes procesales en ri$or y* por ende*carece de sentido e&i$ir e-uilibrio entre las mismas AGadió -ue laadministración p/blica no es e&actamente la parte demandada* toda ve+ -ue lo-ue se pretende es la nulidad por inconstitucionalidad de un decreto $eneral*de un acto administrativo Por tanto* se trata de un conflicto constitucionalinternormativo y no intersubjetivo
Sumado a lo anterior* el m0&imo ór$ano de la jurisdicción constitucional precisó -ue contrario a lo sostenido por el actor* el par0$rafo acusado noimplica una desi$ualdad procesal en las partes* en detrimento de laadministración p/blica* ni una vulneración a las $arantías al debido proceso oa la defensa y contradicción
Adicionalmente* para la Corte* el se$mento censurado no desconoce losre-uisitos mínimos establecidos en la re$ulación del proceso de nulidad por inconstitucionalidad contenida en el artículo 49) de la ley bajo estudio
Por otro lado* la Sala Plena sostuvo -ue i$ual -ue lo -ue acontece en los proceso de control inte$ral oficioso a car$o de la Corte Constitucional* laintervención ciudadana y de las autoridades no inhibe el 0mbito del control-ue corresponde a este "ribunal* en la $uarda de la inte$ridad y supremacía dela CartaPara concluir* el "ribunal Constitucional consideró -ue el control abstractointe$ral de constitucionalidad* bajo nin$/n entendido implica el ejercicio deuna facultad arbitraria* por el contrario* se trata de una potestad re$lada -ue seciGe a lo dispuesto en el procedimiento contencioso administrativo
F
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En ese orden de ideas* para la Corte la facultad conferida al Consejo de Estadoen el par0$rafo demandado no lesiona las $arantías constitucionales al debido
proceso ni a la administración de justicia
Aun cuando comparto la decisión de mayoría atinente a la declaratoria dee&e-uibilidad adoptada* estimo -ue es imperioso enfati+ar en la diferenciae&istente entre los tipos de control de constitucionalidad a car$o de la CorteConstitucional y del Consejo de Estado* dado -ue el control ejercido por lase$unda corporación se enmarca en el 0mbito de lo contenciosoadministrativo* con re$ulación y características especiales* en tanto -ue elreali+ado por el "ribunal Constitucional entra en la competencia del le$islador*con sus propias re$las y finalidades
A mi juicio* resultaba necesario ahondar en la determinación de pautas acercade la procedencia de la facultad dispositiva del Consejo de Estado para asumir el control constitucional en aras de evitar desbordamientos o la ineficacia delinstituto Al$unos de estos presupuestos pueden serB )i* -ue lainconstitucionalidad no invocada por el demandante* la haya planteado al$/ninterviniente como re-uisito para -ue el Consejo de Estado la pudiera declarar y )ii* -ue la inconstitucionalidad apare+ca fla$rante y ostensible* como see&i$e frente al -uebrantamiento normativo re-uerido para -ue proceda lasuspensión provisional
(ec+a ut upra ,
!AOR#E1 ED<ARD3 ;END3=A ;AR"E13