SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0870/2004-R

SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0870/2004-RSucre, 8 de junio de 2004

Expediente:2004-08768-18-RACDistrito:CochabambaMagistrado Relator:Dr. Jos Antonio Rivera Santivaez

En revisin la Resolucin 8/2004, de 26 de marzo de 2004, cursante a fs. 25 y 26, pronunciada por la Sala Social y Administrativa de la Corte Superior del Distrito Judicial de Cochabamba, dentro del recurso de amparo constitucional interpuesto por Itala De Maman Rodrguez contra Sandro lvaro Arias Camacho, Autoridad Sumariante del Gobierno Municipal de Cochabamba; alegando la vulneracin de sus derechos a la seguridad jurdica y al debido proceso; consagrados por las normas de los arts. 7 inc. a) y 16 de la Constitucin Poltica del Estado (CPE).

I.ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURDICA

I.1. Contenido del recurso

Por memorial presentado el 17 de marzo de 2004, cursante de fs. 15 a 18 de obrados, la recurrente expone los siguientes fundamentos de hecho y derecho.

I.1.1 Hechos que motivan el recurso

En el proceso administrativo interno, instaurado en su contra ante la Autoridad Sumariante del Gobierno Municipal de Cochabamba, se dict resolucin liberndola de responsabilidad, la cual fue recurrida en recurso de revocatoria por el co-procesado a quien se declar responsable de infracciones administrativas, recurso que no fue de su conocimiento y que mereci la Resolucin de 6 de enero de 2004 que revoc la decisin inicial, anulando obrados, debiendo por ello tramitarse un nuevo proceso administrativo en contra suya.

Notificada con esta resolucin de revocatoria, al amparo de las normas previstas por el art. 6 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), que fue la norma aplicable para la tramitacin del proceso, plante recurso jerrquico, que fue rechazado el 6 de febrero de 2004 con el argumento de haber sido presentado fuera del plazo de diez das otorgado por las normas del art. 66 de la LPA, existiendo en este acto una equivocacin que vulner su derecho a la seguridad jurdica, porque ese plazo se computa en das hbiles y no en das corridos como lo comput el recurrido, actuacin que se agrava por cuanto el 9 de febrero de 2004 dict otra resolucin aclarando que el plazo para la presentacin del recurso no es el otorgado por las normas del art. 66 de la LPA, sino el otorgado por las del DS 23318-A de Responsabilidad por la Funcin Pblica, modificado por el DS 26237, resolucin que vulnera la estabilidad del acto administrativo anteriormente dictado, y que de acuerdo al mandato del art. 27 de la LPA es considerada una resolucin administrativa, de modo que el recurrido viola con ello la estabilidad otorgada a las resoluciones administrativas por las normas del art. 51 del DS 27113.

Expresa que la Ley de Procedimientos Administrativos debe ser la norma que rija este proceso, porque es posterior al DS 23318-A y su modificacin mediante D.S. 26237, habiendo por ello derogado tcitamente a estos, por cuanto el mandato de su art. 56 expresa que los recursos previstos se interpondrn contra cualquier resolucin, asimismo establece el procedimiento sancionador que se debe aplicar a todas las instituciones con carcter supletorio y en el art. 84 prev la posibilidad de ocurrir a los recursos administrativos por ella instaurados, estableciendo en el art. 2.b) su aplicacin a los gobiernos municipales, que no estn excluidos de su cumplimiento. Por ltimo afirma que la Ley de procedimientos administrativos al tener esa cualidad superior a la de un Decreto Supremo, debe aplicarse con preferencia a estos, y que al no haberse aplicado a su caso se vulner la seguridad jurdica y el debido proceso, por lo que acude de amparo constitucional.

I.1.2 Derechos y garantas supuestamente vulnerados

Seala los derechos a la seguridad jurdica y al debido proceso; consagrados en las normas previstas por los arts. 7 inc. a) y 16 de la CPE.

I.1.3 Autoridad recurrida y petitorio

Con esos antecedentes, plantea recurso de amparo constitucional contra Sandro Arias C., Autoridad Sumariante del Gobierno Municipal de Cochabamba; pidiendo que sea declarado procedente, disponindose: a) dejar sin efecto las resoluciones de 6 y 9 de febrero de 2004; b) se le conceda el recurso jerrquico; y c) el pago de daos y perjuicios.

I.2 Audiencia y Resolucin del Tribunal de amparo constitucional

Instalada la audiencia pblica el 26 de marzo de 2004, en presencia de las partes y en ausencia del representante del Ministerio Pblico, conforme consta en el acta de fs. 24, ocurri lo siguiente:

I.2.1 Ratificacin del recurso

La recurrente, a travs de su abogada, ratific los fundamentos de su demanda.

I.2.2 Informe de la autoridad recurrida

El recurrido, present informe escrito cursante a fs. 23, que fue ledo y ratificado en audiencia, en el que aleg que a peticin de la recurrente el 17 de febrero de 2004, se excus del conocimiento del proceso, de modo que ha perdido competencia para su conocimiento. Por lo que pide que se declare improcedente el recurso.

I.2.3 Resolucin

Concluida la audiencia, el Tribunal de amparo, declar procedente el recurso, con los fundamentos siguientes: a) la normativa que debe ser aplicada es la Ley de procedimientos administrativos por que reglamenta el ejercicio de la funcin pblica en concordancia con el Estatuto del Funcionario Pblico y la reglamentacin propia del Gobierno Municipal de Cochabamba, sealando los recursos que pueden hacer uso los servidores municipales; b) el DS 23318-A establece el procedimiento para la tramitacin de un proceso administrativo interno, sin embargo ha sido modificado por la LPA, que en las normas de su art. 66 establece el plazo de diez das para la interposicin del recurso jerrquico, trmino que de acuerdo con la norma inmersa en su art. 20 se computa contando slo los das hbiles; y c) la excusa del recurrido en el proceso interno, no hace desaparecer sus actuaciones.

II. CONCLUSIONES

Del anlisis y minuciosa compulsa de los antecedentes, se establecen las siguientes conclusiones:

II.1. El 26 de noviembre de 2003, la Autoridad Sumariante de la Municipalidad de Cochabamba, dict Auto de Apertura de proceso administrativo interno en contra de la recurrente y Oscar Tavel Torres, por la presunta vulneracin a las normas previstas por los arts. 88 incs. a), b), c), g), i); y 89.a) del Reglamento Interno de Personal de la mencionada Alcalda (fs. 1).

II.2. El 16 de diciembre de 2003, la Autoridad Sumariante de la Municipalidad de Cochabamba, dict resolucin en la que, en consideracin a la inexistencia de contravencin a las normas internas por parte de la recurrente, resolvi la inexistencia de responsabilidad administrativa en ella (fs. 2-6).

II.3. El 6 de enero de 2004, la Autoridad Sumariante de la Municipalidad de Cochabamba, en consideracin al recurso de revocatoria presentado por el co-procesado, y al fundamento expuesto, por cuanto el Reglamento Interno de Personal de la H. Alcalda Municipal de Cochabamba, fue aprobado por el Ministerio de Trabajo mediante Resolucin Ministerial 348/03 de 13 de junio de 2003, fecha posterior a los actos procesados, anul obrados hasta el Auto Inicial de proceso inclusive (fs. 7-8).

II.4. El 21 de enero de 2004, la recurrente recurri en recurso jerrquico, fundamentando el mismo en que al no haber hecho ella uso de los recursos establecidos por el art. 22 del DS 23318-A, con referencia a su persona la resolucin de 16 de diciembre se encontraba ejecutoriada; por lo que de acuerdo a las normas del art. 66 de la LPA presentaba el recurso (fs. 9).

II.5. El 6 de febrero de 2004, el recurrido en su calidad de Autoridad Sumariante ad litem de la Municipalidad de Cochabamba, neg el recurso jerrquico interpuesto, por haber sido interpuesto de manera extempornea, de acuerdo a las normas del art. 66.II de la LPA (fs. 10).

II.6. El 9 de febrero de 2004 el recurrido aclar que en la decisin emitida el 6 de febrero, se hizo una mencin errnea al art. 66.II de la LPA, y que en el proceso administrativo interno corresponde la aplicacin de las normas contenidas en los DDSS 23318-A y 26237, por cuyas disposiciones se declar no ha lugar al recurso interpuesto (fs. 11).

III. FUNDAMENTOS JURDICOS DEL FALLO

La recurrente, solicita tutela a sus derechos a la seguridad jurdica y al debido proceso; consagrados por las normas de los arts. 7 inc. a) y 16 de la CPE; denunciando que han sido vulnerados por el recurrido, al haberle negado el recurso jerrquico interpuesto, porque el procedimiento sancionador establecido en el captulo VI -arts. 71 adelante- de la LPA, es el mecanismo procesal que se debe utilizar para la tramitacin del proceso administrativo instaurado en su contra por la Autoridad Sumariante del Gobierno Municipal de Cochabamba, ya que es una norma posterior, que ha derogado tcitamente las normas previstas para esos trmites establecidas en los DDSS 23318-A y 26237. En consecuencia, en revisin de la Resolucin del Tribunal de amparo, corresponde dilucidar si tales extremos son evidentes, si constituyen actos ilegales lesivos de alguno de los derechos fundamentales de la recurrente; a fin de otorgar o negar la tutela solicitada.

III.1.Al efecto, existiendo discrepancia de criterios sobre la normativa aplicable al proceso administrativo que sustanci el recurrido en contra de la recurrente, resulta necesario referirse al proceso administrativo sancionador, definiendo su naturaleza jurdica, sus fines y alcances. Sobre el tema, este Tribunal ha desarrollado la doctrina sobre la potestad administrativa sancionadora del Estado, as en su SC 757/2003-R, de 4 de junio, ha sealado lo siguiente: (...) El Estado, en determinados supuestos, otorga a la Administracin Pblica potestad sancionadora. El conjunto de normas que regulan esa potestad, lo constituye el llamado Derecho Administrativo sancionador. Esta potestad sancionadora, por los fines que persigue, se bifurca en dos: la disciplinaria y la correctiva. La primera se dirige a proteger los propios intereses de la Administracin como organizacin (eficiencia, puntualidad, etc); sus sanciones estn dirigidas a sus funcionarios, as como a personas vinculadas a la Administracin por especiales deberes y relaciones jurdicas. La segunda, se dirige a imponer sanciones a la generalidad de ciudadanos que pudieran transgredir los deberes jurdicos que las normas les imponen como administrados. Este es el caso de las infracciones que establece por ejemplo, el Cdigo Tributario en su Ttulo III, en el que se establecen sanciones especficas para quienes incumplan los mandatos y prohibiciones contenidos en la referida norma legal (Derecho administrativo penal). En estos supuestos, la Administracin tiene facultad para imponer sanciones, las que, en algunos casos, tienen igual o mayor gravedad que las establecidas en el Cdigo penal (este es el caso de las multas), pero tal potestad no alcanza en ninguno de los casos, a imponer la pena privativa de libertad, la cual est reservada al rgano judicial correspondiente. (las negrillas son nuestras).

Dada la naturaleza jurdica de la potestad administrativa sancionadora disciplinaria, la sustanciacin del respectivo proceso se rige por una legislacin y reglamentacin propias o especficas; as, en lo que concierne a la responsabilidad por la funcin pblica, el proceso administrativo sancionador se rige por las normas previstas por la Ley de Administracin y Control Gubernamentales (LSAFCO) y su Reglamentario aprobado mediante el DS 23318-A, modificado por DS 26237; respecto a la potestad sancionatoria correctiva tambin se rige por normas expresas para cada caso, por ejemplo en materia municipal por las ordenanzas especficas, en materia tributaria por el Cdigo Tributario, slo en ausencia de ellas se aplicarn de manera supletoria las normas de la Ley de Procedimientos Administrativos, por expresa disposicin del art. 80.II de esta Ley.

III.2.La conclusin referida precedentemente tiene su sustento jurdico en lo siguiente:

En primer lugar, las normas previstas por los arts. 43 y 44 de la CPE, disponen que una ley especial establecer los derechos y obligaciones de los funcionarios y empleados de la administracin. En ese marco, se ha sancionado y promulgado la Ley del Estatuto del Funcionario Pblico, la que en sus normas prev el rgimen disciplinario y de responsabilidad a la que estn sujetos los servidores pblicos; asimismo, dispone expresamente, en la norma prevista por su art. 17, que: El rgimen disciplinario define el tratamiento a las situaciones que contravienen el presente Estatuto, el ordenamiento jurdico administrativo y las normas que regulan la conducta funcionaria en cada entidad. Se rigen por lo dispuesto en el Rgimen de Responsabilidad por la funcin Pblica regulado por la Ley N 1178 de Administracin y Control Gubernamental y sus disposiciones reglamentarias (las negrillas son nuestras).

En segundo lugar, la LSAFCO en el captulo correspondiente a la Responsabilidad por la Funcin Pblica, ha establecido que la responsabilidad puede ser administrativa, ejecutiva, penal y civil. Con relacin a la responsabilidad administrativa, en su art. 29 define que se genera: (...) cuando la accin u omisin contraviene el ordenamiento jurdico-administrativo y las normas que regulan la conducta funcionaria del servidor pblico. Se determinar por proceso interno de cada entidad que tomar en cuenta los resultados de la auditoria si la hubiere. La autoridad competente aplicar, segn la gravedad de la falta, las sanciones de multa hasta un veinte por ciento de la remuneracin mensual; suspensin hasta una mximo de treinta das; o destitucin. Finalmente, en la norma prevista por su art. art. 45 dispone que la reglamentacin a la norma anteriormente expresada, ser aprobada mediante Decreto Supremo; por ello el Poder Ejecutivo, mediante DS 23318-A, ha aprobado y puesto en vigencia el Reglamento de la Responsabilidad por la Funcin Pblica la que consigna las normas especficas que regulan la sustanciacin de los procesos administrativos disciplinarios para la determinacin de la responsabilidad administrativa o descartarla.

En tercer lugar, la norma prevista por el art. 174 de la Ley de Municipalidades (LM), de manera expresa dispone lo siguiente: Cuando se conozcan casos de Responsabilidad Administrativa que involucren a servidores pblicos municipales, el procesamiento se llevar a cabo conforme a las disposiciones contempladas en el Reglamento de la Responsabilidad por la Funcin Pblica la aprobada mediante DS 23218-A- (las negrillas son nuestras).

Finalmente, la norma prevista por el art. 3.II.d) de la LPA, excluye de forma expresa del mbito de su aplicacin los Regmenes agrario, electoral y del sistema de control gubernamental, que se regirn por sus propios procedimientos, de esto se comprende que la exclusin se refiere al sistema de control gubernamental establecido por la LSAFCO, que incluye el rgimen de responsabilidad por la funcin pblica.

Del anlisis de las normas referidas se concluye que, las normas aplicables a los procesos administrativos internos, que tienen por objeto establecer responsabilidad administrativa por la funcin pblica de los servidores pblicos son las previstas por el DS 23318-A modificado mediante el DS 26237, y no as las normas supletorias establecidas para el procedimiento sancionador correctivo por la Ley de Procedimiento Administrativo, como equivocadamente pretende la recurrente, ya que las normas de esta ltima son de aplicacin general en la relacin de la administracin con sus administrados y no con sus servidores pblicos; pues se reitera que, por mandato expresa de la norma prevista por el art. 80.II de la LPA, el procedimiento sancionador contenido en dicha Ley, tendr carcter supletorio, lo que supone que ser aplicado slo ante ausencia de una norma expresa en el Reglamento especfico.

III.3.En el presente recurso, la recurrente pide la aplicacin preferente de las normas de la Ley del Procedimiento Administrativo, porque en su criterio fueron derogadas en forma tcita las normas previstas por el DS 23318-A, en especial las del art. 22 y de estas la establecida por el inc. d), que seala el plazo de tres das para la presentacin del recurso jerrquico, y por tanto se ordene al recurrido conceda el recurso jerrquico planteado el 21 de enero contra la Resolucin de 6 de enero y negada el 6 y 9 de febrero. Dicha pretensin no es atendible por cuanto ha quedado definido que la Ley de Procedimiento Administrativo y las normas del procedimiento administrativo sancionador establecidas en ella, no son de aplicacin al proceso administrativo sancionador disciplinario abierto en su contra, ya que las normas a aplicarse son las del DS 23318-A con sus modificaciones, por tanto el recurrido al haber sustanciado el proceso administrativo en contra de la recurrente conforme a estas normas, obr correctamente, no existiendo en ello vulneracin al debido proceso, ni a la seguridad jurdica como errneamente sostiene la recurrente.

III.4.Con referencia a la aclaracin del decreto de negacin al recurso jerrquico, realizada por el recurrido, se tiene que el error material en que incurri el recurrido no vulner ningn derecho, ya que si bien neg el recurso planteado por la recurrente sealando normas equivocadas, el fondo de la negacin est plenamente justificado, por tanto la aclaracin efectuada no modifica en nada la situacin jurdica de la recurrente ni vulnera el derecho a la seguridad jurdica ni a la garanta del debido proceso, ya que estos ms bien fueron protegidos al establecer en debida forma la norma que aplic el recurrido para rechazar el recurso.

De lo expuesto se concluye que el recurrido, con la aplicacin del DS 23318-A, no vulner el derecho a la seguridad jurdica ni la garanta del debido proceso, reconocidos por las normas del art. 7 inc. a) y 16 de la CPE, porque este instrumento legal contiene las normas que se deben aplicar a los procedimientos administrativos internos de las entidades pblicas en el procedimiento administrativo sancionador disciplinario; por ello no corresponde otorgar la tutela solicitada.

En consecuencia el Tribunal de amparo, al haber declarado procedente el recurso, no ha dado correcta y estricta aplicacin al art. 19 de la CPE.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdiccin y competencia que le confieren los arts. 19.IV y 120.7 de la CPE, 7 inc. 8) y 102.V de la Ley del Tribunal Constitucional, en revisin REVOCA la Resolucin 8/2004 de 26 de marzo de 2004, cursante a fs. 25 y 26, pronunciada por la Sala Social y Administrativa de la Corte Superior del Distrito Judicial de Cochabamba, y declara IMPROCEDENTE el recurso, sin lugar a costas ni multa por ser excusable el error de interpretacin de las normas jurdicas aplicables a su caso.

Regstrese, notifquese y publquese en la Gaceta Constitucional.

No interviene el Presidente, Dr. Willman Ruperto Durn Ribera, por encontrarse de viaje en misin oficial.

Fdo. Dr. Ren Baldivieso GuzmnDECANO

Fdo. Dra. Elizabeth Iiguez de SalinasMAGISTRADA

Fdo. Dr. Jos Antonio Rivera SantivaezMAGISTRADO

Fdo. Dra. Martha Rojas lvarezMAGISTRADA