seguridad democracia y reforma del sistema policial en argentina

5/22/2018 Seguridad Democracia y Reforma Del Sistema Policial en Argentina

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Serie Brevesdirigida p rENRIQUE TANDETER

Marcelo Fabin Sain

Seguridaddemocracia reformadel sistema policialen l Argentina

FONDO DE CULTUR ECONOMIC

Mxico Argentina Brasil Chile Colombia EspaaEstados Unidos de Amrica Guatemala Per Venezuela


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Primera edicin 2002

Fotocopiar libros est penado por la ley Prohibida sureproduccin total o parcial por cualquier medio deimpresin o digital en forma idntica extractada o modificada en castellano o cualquier otro idioma sin autorizacin expresa de la editorial. 2002 Fondo de ultura Econmica S A

El Salvador 5665; 1414 Buenos [email protected] www.fce.com.arAv Picacho Ajusco 227; 14.200 Mxico D F

ISBN: 950-557-516-5Impreso en Argentina - Printed in rgentinaHecho el depsito que previene la ley 11.723

m querido profesor Octavio IanniSuzeley


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ntroduccinLas cuestiones atinentes a la seguridad pblica se convirtieron en un sunto poltic mente relev nte cuando lacreciente sensacin de inseguridad existente en la poblacin comenz a tener gravitacin n la opinin pblica y a incidir en su desempeo electoral y n la proyeccin poltico-electoral de numerosos gobernantes ydirigentes nacionales y provinciales. En efecto bastque durante los ltimos aos el pedido generalizado deresolucin del auge de la delincuencia pasara a ocuparuno de los primeros lugares entre las principales demandas sociales de la ciudadana junto con el desempleo para que la seguridad pblica se convirtiera en unode los asuntos prioritarios de la agenda poltica nacional de las provincias y de los municipios.

Durante las ltimas dcadas part icularmente a partirde la ltima instauracin democrtica n 1983 n nuestro pas prim el desgobierno sobre las instituciones dedicadas a la administracin del sistema penal y n particular sobre las fuerzas policiales. En numerosas ocasionesdesde el poder poltico se les garantiz a las agencias policiales la posibilidad de que se utogobern r n n tomode los criterios de m no dur y de que se organizaran sobre la base de un circuito de financiamiento extrainstitucional resultante casi siempre de la participacin desectores claves de esas fuerzas en una extendida red de actividades delictivas que iban desde el juego clandestinoy la prostitucin hasta el robo calificado y el narcotrfico. Como contrapartida el poder poltico esper inge-

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nuamente que la corporacin policial le garantizara unalabor eficiente en la preservacin de mrgenes aceptables de seguridad y tranquilidad ciudadana frente a losdelitos de menor porte. Se conform as un accionarpolicial predominantemente abusivo y delictuoso queimpidi que los policas no comprometidos con aquellalgica pudieran desarrollar honesta y eficientemente sulabor. Ello sumado a la paulatina y catica privatizacine la seguridad fue quebrando el monopolio estatal en

la provisin de la seguridad pblica e hizo que el Estadoperdiera la capacidad de dirigir integralmente a la institucin policial.

Si la conjuncin de la crisis social el desempleo y elcrecimiento del consumo de drogas y del trfico de armas alent el gatillo fcil de la delincuencia la falta deuna poltica de seguridad y el desgobierno poltico-institucional sobre las policas permiti el gatillo fcil poli-cial. A fines de los aos noventa este sistema colaps yello dio lugar a una situacin de emergencia que pusorpidamente en evidencia la imperiosa necesidad deasentar la seguridad pblica y el funcionamiento policial sobre nuevos pilares legales e institucionales trat ando de revertir en primer lugar la endeblez e impericiacon que la clase poltica abord estos asuntos.

Uno de los desafos ms importantes del proceso dedemocratizacin an en curso en nuestro pas esto esel desafo de la construccin democrtica sobre la base de una calidad institucional que entre otros aspectospermita apuntalar el componente republicano que requiere toda poliarqua est centrado en la posibilidadde construir instancias de poder que controlen e impo-sibiliten las proyecciones abusivas o extrainstitucionalesde los poderes del Estado y al mismo tiempo de asentar el desempeo de esos poderes sobre la base del prin-10

cipio democrtico y de la ciudadana que constituye susoporte fundamental.En lo relativo a nuestro tema la perversa lgica deldesgobierno poltico sobre la seguridad pblica y su contracara la autonoma policial han vulnerado estos principios e indican que los desafos sealados estn anvigentes pese a que la Argentina lleva dieciocho aosde estabilidad democrtica ininterrumpida. Las agencias policiales ejercen comnmente un poder punitivoparalelo que se manifiesta independiente de todo cauce institucional y que en verdad ha dado lugar a laconformacin de extendidas redes delictivas amparadas por esas mismas agencias y hasta dirigidas y conformadas por sus miembros. No obstante la constitu-cin de este sistema extralegal no parece ser ms queel reflejo de la indiferencia y defeccin en la atencin delos asuntos de la seguridad pblica por parte de los estratos polticos dirigentes en particular de las clasesgobernantes cuando no del aval directo de stas en laconcrecin de aquella impronta policial paralela. Elanlisis de este aspecto marca uno de los ejes del pre-sente trabajo.Por su parte cabe destacar que las ciencias socialeshan dedicado escasa atencin a estos asuntos. En general las cuestiones referidas a la seguridad pblica y a laorganizacin y el funcionamiento policial han sido objeto de algunas reflexiones por parte de especialistasdel derecho penal y de criminlogos. Salvo estos aportes no abundan estudios q:ue analicen la problemticade la seguridad pblica y en su interior el sistema po-licial en el marco de los vnculos estructurados entre lasociedad y el Estado y especficamente como una dimensin importantsima de la calidad institucional denuestra democracia esto es como un aspecto o arena


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relevante en el proceso de democratizacin institucio-nal de nuestro pas.Este trabajo pretende dar cuenta de algunos de esos

aspectos y para ello, se ubica en el universo de las cien-cias sociales y en particular, el de la ciencia poltica. Enese marco, tiene por objeto abordar conceptualmente elvinculo existente entre democracia seguridad pblica ypolicia lo que se desarrolla en la primera parte. Poste-riormente, se analizan las caractersticas del denomina-do modelo tradicional de la organizacin de la seguridady la polica, y las particularidades de su colapso durantelos ltimos aos en nuestro pas. En la tercera parte, seaborda un estudio de caso, es decir, el proceso de risisdel sistema de seguridad pblica y policial de la provin-cia de Buenos Aires y su tentativa de refonna desarrolla-da desde 1997 que constituye un caso paradigmtico alrespecto. Finalmente, se desenvuelven algunas reflexio-nes sobre los dilemas y desafos que se presentan en laactual coyuntura acerca del sistema de seguridad pbli-ca y la estructura policial en la Argentina, y se planteanalgunos ejes generales de reforma del mismo.

Deseo agradecer el respaldo brindado por numerososamigos y colegas en la tarea de abordaje y anlisis de laproblemtica de la seguridad pblica en nuestro pas.En particular, quiero agradecer a Alberto Binder, por laconfianza que me dispens durante el proceso de refor-ma trunca) de la Polica Bonaerense; a Horado Ver-bitsky, por su amistad y su incansable e importante ta-rea periodstica y social; a Ciro Annicchiarico, por supermanente respaldo y reconocimiento; a Gustavo Pal-mieri y a los amigos y amigas del CELS, por su invalo-rable trabajo en el mbito de los derechos humanos; aJuampi Cafiero, Dara Alessandro y Nilda Garr, por supermanente apoyo en esta labor; a Ernesto Lpez, por12

su amistad y siempre lcidas opiniones al r e s p e c ~ o aGloria Manzotti, por su amistad y aliento; a nnqueTandeter, por su confianza y respaldo a esta iniciativa; Ymuy especialmente a los numerosos hombres Y u J e r ~ sde las fuerzas de seguridad y policiales de nuestro p ~ sque bregan diariamente por la seguridad de los _argenti-nos y lo hacen con espritu democrtico, honestidad, es-fuerzo y en ocasiones, ofrendando su propia vida.

Marcelo Fabin SanBuenos Aires, marzo de 2002

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l Democracia seguridadpblica polica

eguridad pblica y criminalizacinen l democracia

En u contexto democrtico la segurid d pblic es lasituacin poltica y social en la que las personas tienenlegal y efectivamente garantizado el goce pleno de susderechos -considerados stos no solamente como principios o garantas formales sino tambin prcticas sociales- a defender y a ser protegidos en su vida su libertad su integridad y bienestar personal su honor supropiedad su igualdad de oportunidades y su efectivaparticipacin en la organizacin poltica econmica ysocial as como en su igualdad ante la ley y su independencia ante los poderes del Estado y a obtener el plenoresguardo de la totalidad de los derechos y garantasemanadas del Estado de derecho.

La democracia no se restringe exclusivamente a la vigencia y regularizacin institucional de elecciones libresbasadas en el sufragio universal como medio especficopara la designacin de las autoridades gubernamentalessino que tambin supone con igual peso el ejerciciopleno de la ciudadana con relacin a los derechos y libertades civiles polticas y sociales modernos vale decir el ejercicio de una ciudadana asentada sobre la base de la participacin poltico-social autnoma de los

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ciudadanos en el proceso de gobierno y en los asuntoscolectivos. Ahora bien la efectivizacin de estos atributos implica el desarrollo de ciertas condiciones polticosociales tales como la existencia de un Estado con capacidad para garantizar los derechos y las libertadesciviles polticas y sociales a lo largo de todo su territorio y para toda la sociedad as como la vigencia de condiciones sociales econmcas y culturales que de alguna manera no obstruyan o perm tan la concrecin de lademocracia poltica del ejercicio de la ciudadana y dela participacin poltica autnoma. La ciudadana sepuede ejercer de manera integral cuando el sistema institucional y los poderes pblicos son eficaces en la proteccin de los derechos de las personas y en la preservacin directa o indirecta de sus condiciones sociales yeconmicas como condicin mnma de realizacin universal de esa ciudadana.

La condicin institucional necesaria para efectivizaren consecuencia una situacin de seguridad pblica enla que los derechos de las personas queden formal y socialmente garantizados deriva de la capacidad de los poderes y las instituciones del Estado para regular eB.caz-mente las actividades de proteccin de esos derechos.Esta proteccin debe garantizarse frente a eventualesinterferencias arbitrarias o injustas de otras instanciaspersonales o institucionales que configuren un hecho so-cialmente daoso o ilcito es decir una conducta o actoque contraviene por accin u omsin una disposicinnormativa y con ello cercena alguna libertad ciudadanafundamental.

Por lo tanto cuando se produce un ilcito se imponela obligacin estatal de proteger los derechos de las personas a travs de dos modalidades tpicas de intervencin institucional: la prevencin de esos actos o hechos16

socialmente lesivos o daosos y la conjuracin de esosactos cuando efectivamente se producen.

Ahora bien la seguridad pblica no constituye unaclusula abierta que admita cualquier modalidad de intervencin estatal sino que configura un estado de normalidad cvica que se fundamenta y deriva exclusivamente de lo establecido en la Constitucin y en las leyesvigentes esto es en una ley previa escrita cierta estric-ta. Tal intervencin estatal debe tener lugar frente a lamaterializacin de ciertos hechos socialmente lesivosen el ejercicio efectivo de la funcin protectora del Estado a travs del sistema penal y en su marco eventualmente del accionar policial pero siempre conforme almarco jurdico vigente. Se trata entonces de una situa-cin normativizada es decir una situacin previamentelegalizada.

Ahora bien cmo se organza y se pone en funcionamento este sistema institucional?

En las sociedades modernas se establecen ciertos mecanismos institucionales especflcos destinados a articularmodalidades diversas de control social y especialmenteformas singulares de prevencin y represin de conductas y hechos violatorios de las normas que regulan la vida social. Estos mecanismos constituyen una red legal einstitucional a la que se denomna en un sentido general sistema penal. En su contexto se lleva a cabo el proceso de criminalizacin mediante el cual se selecciona ungrupo reducido de personas a las que el Estado le impone coactivamente una pena por considerarlas responsables de la comsin de ilcitos.

Las agencias de seguridad policiales la polica deseguridad la polica judicial o de investigacin la polica aduanera la polica fiscal la polica de investigacin privada y en general toda agencia estatal o priva-

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da que cumpla funciones de vigilancia prevencin einvestigacin de ilcitos- constituyen un componentebsico de este sistema y desempean una labor fundamental en el proceso de criminalizacin que resulta desu funcionamiento.

El proceso de criminalizacin se desarrolla en dos etapas. En la etapa de criminalizacin primaria las agenciaspolticas del Estado -bsicamente el parlamento y el poder ejecutivo-- formalizan la sancin de una ley penalmediante la cual se establece un conjunto de conductasprohibidas cuya comisin debe acarrear la punicin desus autores. Esa ley const ituye un programa institucionalcuyo cumplimiento debe ser llevado a cabo por agenciasdiferentes de las que lo formulan esto es por las policaslos jueces y los agentes penitenciarios. La criminalizacinsecundaria se concreta por medio de la accin punitivaformalmente programada en la sancin de la ley penal yposteriormente ejercida sobre las personas concretas queson objeto de la incriminacin efectuada por las agenciaspoliciales cuando hallan a una persona a la que se le atribuye la comisin de un acto criminalizado primariamente se la investiga y se la somete a la agencia judicial para que sta desarrolle un proceso que permita establecersi esa persona ha cometido o no aquel acto y en casoafirmativo le imponga una pena que ser ejecutada porla institucin penitenciaria.La criminalizacin primaria configura un programade accin institucional que es prcticamente irrealizable en toda su extensin. Existe una significativa disparidad entre el inconmensurable conjunto de conflictos ohechos lesivos que realmente acontecen en la vida social hechos que han sido formalmente tipificados porlas agencias de criminalizacin primaria a travs de lasleyes y normas y aquellos que son efectivamente cono-18

ciclos abordados y procesados por las agencias policiales judiciales penitenciarias. Estas agencias de criminalizacin secundaria sustentan una limitada capacidadoperativa frente al conjunto de los hechos y actos lesivos que se producen efectivamente en la vida social loque les impone la necesidad de emprender un procesode seleccin de algunos pocos hechos o actos criminalesy de sus correspondientes autores.En verdad la criminalizacin primaria desenvueltapor las agencias polticas del Estado desarrolla un primeracto selectivo pero que en tanto programa formal es decarcter conceptual. Esas agencias formulan una normaaunque desconocen sobre qu personas recaer el poderpunitivo que habilitan formalmente. He aqu un segundo acto selectivo derivado de la imposibilidad de que elprograma de criminalizacin primaria abarque efectivamente el conjunto de las relaciones sociales lo que le impone a las agencias de criminalizacin secundaria unmodo de actuacin selectivo que recaer sobre aquellaspersonas que sern objeto de una incriminacin concreta. La escasa capacidad institucional de estas agenciaspara implementar el programa penal elaborado por lasagencias polticas determina esa selectividad.ste es pues un aspecto clave de la organizacin y elfuncionamiento de la polica en las sociedades modernas. La polica conforma una de las principales agenciassi no la ms importante de criminalizacin secundaria y por ende cuenta con una enorme significativa

capacidad discriminatoria para administrar modalidadesefectivas de criminalizacin sobre ciertas personas. Lasustantiva diferencia entre la polica las restantesagencias de criminalizacin secundaria reside en queaqulla configura la instancia primera y principal delproceso de seleccin criminalizante. Las agencias judi-

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ciales y penitenciarias, en cambio, se limitan apenas aadministrar aquellos casos y personas que fueron criminalizados efectivamente por las agencias policiales, convirtiendo a stas en una de las principales agencias decontrol social.Por cierto, el nmero de casos y personas criminalizadas por las agencias de criminalizacin secundaria essocialmente limitado, y casi siempre se reduce a un conjunto acotado de personas altamente vulnerables y sujetas a la estigm tiz cin criminalizan te de dichas agencias. Esto indica que la capacidad de criminalizacinsecundaria es escasa y limitada como poder de controlsocial. Sin embargo, el poder de control social de lasagencias policiales no reside en el nmero de casos efectivamente conocidos, abordados y procesados sino, msbien, en el conjunto de acciones y procedimientos decontrol paralelos, colaterales o puestos en prctica con

l pretexto de la aplicacin de la ley penal o ms precisamente, de la prevencin y conjuracin de actos criminales o ilcitos. La detencin de sospechosos de delitoso contravenciones, el registro de personas detenidas, lavigilancia de lugares diversos, el registro de la informacin recogida en la tarea de vigilancia, la investigacinde personas, etc., todo ello llevado a cabo por la policacon el pretexto de prevenir y conjurar delitos, les brinda a estas agencias un conjunto de atribuciones arbitrarias que caen fuera de toda forma de control o revisininstitucional, y que les proporciona un poder muchoms relevante que el atribuido formalmente a ellas.

e este modo, el enorme poder discrecional de lasagencias policiales obliga a que, en democracia, la labor,las funciones y el control de estas agencias queden conceptual y legalmente regulados.

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a l bor y l ctu cin de l policen l democr ciEn las sociedades modernas, la funcin policial es atribuida a determinados miembros del conjunto con el finde prevenir y reprimir, en nombre de la colectividad laviolacin de ciertas reglas que rigen la vida social. A talfin, ese grupo especfico podra hacer uso de la fuerzacuando ello fuera necesario. Esto no significa, por cierto,que la funcin policial se reduzca solamente al empleode la fuerza y que no suponga el uso de otros medios deaccin asentados en el ejercicio de ciertas modalidadesde disuasin o influencia. Sin embargo, la posibilidad tim de la utilizacin del recurso a la coaccin fsica esdonde se manifiesta la especificidad de la funcin policial dentro del espectro de labores institucionales inscritas en el control social.

En razn de ello, la actividad policial configura aquellafuncin estatal bsicamente orientada a limit r aquellos actos y comportamientos que configuren un perjuicio para las personas. Se trata de acciones limitativas enfuncin de la proteccin ciudadana frente a determinados riesgos o actos que suponen una lesin concreta alas personas en una situacin de seguridad pblica. Sinembargo, para que esa accin limitativa no implique extralimitaciones, abusos ni arbitrariedades que impidanprevenir o conjurar aquellas conductas violatorias dederechos, o que, peor an, se constituyan en una fuentede violaciones de derechos y por ende, de cercenamientos y vulneraciones a seguridad pblica, tal accin debeestar tambin limitada por un conjunto de preceptos legales e institucionales efectivos.

e este modo, la funcin policial constituye unatributo exclusivo del Estado. Una de sus caractersti-

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cas es el ejercicio monoplico de la actividad policialactividad que se inscribe en el marco de una polticaestatal de seguridad en cuyo interior se establece elconjunto de normas y medidas coercitivas para el mantenimiento del estado de polica y para el uso de lafuerza necesaria para el desenvolvimiento institucional. En este contexto normativo e institucional cadaEstado regula el difcil equilibrio existente entre las li-bertades y las limitaciones para los ciudadanos. El eventual quiebre de este equilibrio como consecuencia deluso desproporcionado o no acorde con los intereses generales de la colectividad del poder policial produceuna distorsin que vulnera y cercena el concepto mismo de polica.

La especificidad de la intervencin pro tectora del Estado por va de la polica est dada por el hecho de queesa intervencin se orienta fundamentalmente al mantenimiento de la seguridad pblica y a la prevencin y/orepresin de delitos siempre dentro del marco del respeto del conjunto de derechos que debe proteger. El papel bsico de la polica es brindar un seroicio pblico deproteccin de los derechos de las personas frente a eventos o actos que supongan su vulneracin pero actuandosiempre en el marco del respeto de esos derechos y dela legalidad que los contiene y de la que derivan el conjunto de normas regulatorias de la actuacin policial.Esto significa que en un Estado democrtico de derecho esta actuacin est regida siempre y en todo momento por el principio de legalidad

La labor policial y en particular la posibilidad de actuar por medio del uso de la fuerza puede dar lugar aactuaciones cuyos efectos inmediatos afecten derechosy libertades fundamentales. Pero tal afectacin nuncapuede implicar la supresin de la facultad garantizada22

por el o los derechos que deben ser protegidos sinoapenas su restriccin temporal y acotada en el mbitode sus proyecciones y ello slo puede producirse legtimamente cuando el ordenamiento legal y reglamentariolo contempla lo permite y lo regula. Por lo tanto el desempeo policial es incompatible con el uso de mtodos represivos ilegtimos lo que exige que tambin exista una proteccin adecuada al ciudadano frente a laposibilidad siempre latente de eventuales extralimitaciones abusos y violaciones legales llevadas a cabo porla polica en el desarrollo de sus funciones.

Pues bien si la proteccin ciudadana frente a ilcitosy delitos determina el eje funcional bsico de la polica la prevencin y represin de dichos actos configuransus misiones centrales. La dicotoma prevencin-represin marca el horizonte funcional de las laborespoliciales. La intervencin policial es de carcter preventivo cuando la misma apunta fundamentalmente aevitar o abortar la decisin de cometer una infraccin penal impidiendo su realizacin del mismo por mediode un conjunto de actuaciones de diversa ndole. A suvez la intervencin policial es represiva cuando supone la constatacin de una infraccin penal ya ocurridao en curso -incluidos los actos calificados como tentativa de delito- la averiguacin del delito la recoleccin de pruebas el aseguramiento de los presuntosdelincuentes y la participacin en el proceso de inves-tig cin criminal

Por su parte se ha aadido a las policas el desempeo de diversas labores comuni tarias relacionadas particularmente con el mantenimiento del orden y las libertades pblicas la aplicacin de las leyes no penales y elcontrol de la circulacin vehicular entre otras tareas. Esdecir si bien la responsabilidad social bsica y primor-

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dial de la polica gira en torno de prevencin y represindel crimen en el presente la polica tambin se ha dedicado a otras labores atinentes al mantenimiento de l si-tuacin de seguridad pblica.

En cuanto a las funciones preventivas tradicionalmente la polica asimila la actividad preventiva a la disua-sin, entendiendo sta como una especie de prolongacin de la represin frente a situaciones previas a lacomisin de un delito. Sin embargo la prevencin noconfigura una modalidad de intervencin policial disuasiva-represiva. Tal como lo reconocen numerosos especialistas en la materia el criterio central de eficacia enla prevencin policial est dado por la ausencia de delitos y de disturbios y no por la represin de estos delitosy disturbios en el comienzo de su produccin.

Prevenir delitos implica hacer efectivo un conjuntode intervenciones institucionales tendientes a construiruna situacin de seguridad pblica efectiva y por lo tanto a neutralizar la posibilidad de que se desenvuelvanconductas o actividades delictivas. entro de este espectro de posibilidades institucionales la intervencinpolicial constituye apenas una de las formas de intervencin posibles pero no la nica ni la primordial. Esposible distinguir tres modalidades tpicas por medio delas cuales el Estado desarrolla intervenciones preventivas. En primer lugar por la va legislativa, mediante laamenaza de sancin penal o la promulgacin de leyespenales especiales destinadas a impedir el surgimientode determinadas ilicitudes modalidad inscrita en la denominada criminalizacin primaria. En segundo trmino por va judicial, a travs de la aplicacin efectiva delas sanciones penales legalmente establecidas y la individualizacin de penas destinadas a evitar la reincidencia en el marco de la criminalizacin secundaria judi -24

cial. Y en tercer lugar por va administrativa, ya sea me-diante un conjunto de medidas de proteccin y ayudasocial en favor de sectores sociales carenciados y de grupos sociales de riesgo o por medio de intervenciones relacionadas con el sistema penal y policial.Respecto de este lt imo aspecto cabe indicar que laaccin preventiva de los servicios de polica supone diversas formas de actuacin que varan de acuerdo conlos diferentes criterios existentes con relacin a lo que seentiende por prevencin policial y a la enorme variedadde tcticas de intervencin policial existentes en elmundo. Algunos autores consideran que la participacinpolicial en l accin represiva llevada a cabo en el mbito jurisdiccional -investigacin criminal descubrimientode los delitos y persecucin penal de sus responsablesconstituye una forma especfica de prevencin. Pero elespectro de labores preventivas engloba tambin la pre-sencia policial en l va pblica por medio del patrullajelas rondas y diversas formas de vigilancia; la realizacinde un conjunto de medidas administrativas tales como elcontrol de la tenencia y uso de armas el control fronterizo la supervisin y la protecc in de establecimientos ylugares potencialmente proclives para el desarrollo de actividades criminales o la inspeccin de documentos deidentidad; la vigilancia de personas vinculadas a actividades criminales y de reincidentes potenciales; la capacita-cin preventiva de vctimas potenciales de delitos por me-dio de la transmisin de informacin y la potenciacinde medidas autoprotectivas; la asistencia de grupos deriesgo y juveniles as como tambin a los autores de delitos que han cumplido la condena; y finalmente diversas modalidades de policiamiento comunitario y de actividades preventivas desarrolladas conjuntamente en treagentes policiales y vecinos. Este conjunto de posibilida-

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des permite diferenciar, en definitiva, dos formas depoliciamiento preventivo bsico, por un lado, el poli-

ciamiento preventivo activo o especifico, que nuclea el conjunto de mtodos y tcnicas policiales tendientes a conocer, seguir, localizar y conjurar conductas o actividadesdelictivas concretas; y por el otro, el policiamiento pre-ventivo defensivo o genrico, que engloba el conjunto demedidas orientadas a reducir las condiciones u ocasiones propicias para la comisin de delitos y a incrementar la posibilidad conjurarlos y de descubrir y arrestar asus autores.

Por su parte, la polica tambin interviene en la represin de los delitos cometidos participando en el proceso de investigacin criminal. Esa participacin abarca,generalmente, la constatacin de los hechos delictivosperpetrados, la bsqueda y reunin de los elementos deprueba, y la identificacin y localizacin de las personassospechadas de ser responsables. Ahora bien, como laactividad represiva es una atribucin de la justicia penal, la participacin de la polica en la investigacin criminal est regulada por las normas procesales penales yse materializa, segn los diferentes criterios y sistemasinstitucionales imperantes, por medio de una polica ju-dicial o a travs de una polica administrativa que desempee tareas en funcin judicial.

Dentro de esta diversidad procesal e institucional, lasfacultades y poderes de la polica en la investigacin criminal tambin ~ n significativas. Tal multiplicidad implica la posibilidad de que la polica pueda arrestar odetener temporalmente a personas sin orden judicialexpresa; la eventualidad de interrogar a sospechosos,testigos y personas vinculadas al hecho delictivo investigado; y la realizacin de investigaciones predelictualesy de delitos destinadas a remitir a un tribunal a la per-26

sana sospechada: de la comisin de un delito, ya sea enforma autnoma o bajo las rdenes o la direccin de laautoridad judicial competente.

Lo cierto es que esta funcin policial supone un tipode intervencin altamente calificada y sustentada en unmarcado basamento tcnico-cientfico, dada la complejidad y especificidad propios de la investigacin de crmenes de diversa ndole. Tal labor supone la conexin detres factores fundamentales, tales como son el derechopenal, en particular, la consideracin de las infraccionestipos penales- comprometidas en los hechos a ser in

vestigados y de las reglas del proceso penal en funcin desu vinculacin y aplicacin concreta a los responsablesdel hecho; la polica tcnica, orientada a definir y poneren prctica los diferentes mtodos y tcnicas de investigacin aplicados al hecho delictivo especfico; y la crimi-nalstica o polica cientfica destinada a aportar los recursos cientficos necesarios para identificar y descifrar losindicios que permitan demostrar la culpabilidad.

Finalmente en cuanto al mantenimiento de la situacin de seguridad pblica, la funcin policial est bsicamente orientada a prevenir, neutralizar y conjurarcualquier tipo de hecho, falta o comportamiento vio-lento o no que obstruya, limite o cercene la paz social.Esa intervencin compromete tareas de mantenimientodel orden legal, tales como la dispersin de grupos tu -multuosos en la va pblica; la conjuracin de disturbioso hechos perturbadores de las normas de convivenciaestablecidas; el control de grandes concentraciones depersonas en espectculos o actos colectivos y pblicos;el control del trnsito vehicular y de la circulacin en lava pblica; el control y cuidado de los espacios y lugares pblicos de circulacin, esparcimiento y concentracin de personas; la asistencia social, preventiva con-

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jurativa frente a situaciones de violencia o conflictos fa-miliares sindicales gremiales sociales; la intervencinasistencial frente a suicidas grupos de riesgo urgenciasaccidentes incendios catstrofes naturales etctera.La significativa gravitacin social de este conjunto detareas impone la necesidad como se dijo de acotar y re-gular legalmente su carcter discrecional. La polica dis-pone en el da a da de un considerable poder derivadodel amplio margen de iniciativa y decisin que posee du-rante el desempeo cotidiano de sus funciones en parti-cular cuando debe hacer frente a circunstancias concre-tas que no estn estricta y especficamente reguladas por

las normas administrativas y legales y que obligan a ac-tuar sobre la base de un juicio personal.Ese margen de apreciacin policial que en la tradi-cin anglosajona se denomina police discretion deriva detres factores fundamentales. En primer lugar las leyes ynormas que regulan el sistema penal y la seguridad p-blica de una sociedad conforman preceptos y disposi-ciones de carcter general que no reflejan ni contem-plan la enorme diversidad y complejidad de situacioneshechos y casos concretos que se producen en la vida so-cial cotidiana y sobre los que esos preceptos y disposicio-nes deben aplicarse diariamente tanto en el presentecomo en el futuro. Esos preceptos generales no prevntodas las hiptesis y soluciones que plantean y exigenlos problemas sociales relacionados con la accin poli-cial. Sin embargo la necesidad de que la polica apliquecotidianamente las disposiciones legales de carcter ge-neral a diversas situaciones concretas de la vida real obli-ga en ese acto a interpretar esas normas y regular su ac-tuacin sobre la base de esa apreciacin puntual. Ensegundo trmino existe una enorme multiplicidad de le-yes normas y reglamentos referidos regulatorios de la28

seguridad pblica y de los diferentes aspectos que ha-cen a sta y al accionar policial. No obstante esa multi-plicidad normativa no engloba todas las situaciones con-cretas frente a las cuales la polica est obligada a actuarcotidianamente. En numerosas ocasiones tal multiplici-dad enmarca normas y disposiciones dispares y hastacontradictorias lo que obliga a la polica a inte rpretar ladiversidad en cada situacin puntual optar por el cursoa seguir y escoger los medios adecuados para la interven-cin decidida. Y por ltimo habitualmente se dan con-diciones concretas en las intervenc iones policiales casisiempre desenvueltas en situaciones de crisis que requie-ren respuestas urgentes e inmediatas sobre el mismo te-rreno que le imponen a la polica actuante tomar deci-siones rpidas que implican la puesta en prctica deciertas competencias de enjuiciamiento y de iniciativasespecficas de la accin policial.Asimismo la apreciacin policial se manifiesta en losdos momentos bsicos de toda intervencin esto escuando la polica constata e identifica la concurrencia deun evento conjunto de hechos o conductas cuya inmi-nencia o produccin puede entraar o entraa efectosdaosos contra otras personas y en consecuencia deci-de intervenir; y cuando debe decidir el momento de in-tervenir y elegir la form y los medios materiales que de-ben utilizarse para hacer efectiva esa intervencin. Enrazn de ello esa apreciacin no configura un atributoexclusivo de los jefes de las agencias policiales sino queconstituye un poder tambin existente en los renglonesms bajos de la estructura jerrquica lo que genera im-portantes efectos en el interior de la propia institucinpolicial y bsicamente sobre la polica de base. sta es laque se encuentra cotidianamente enfrentada a proble-mas concretos que debe resolver en forma inmediata

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adoptando constantemente decisiones crticas que ponenen juego la vida y la libertad propia y de terceros.

Pues bien estas particularidades del trabajo policialdan lugar a dos tendencias institucionales singulares. Porun lado generan una cierta inversin jerrquica a travsde la cual el eje de gravitacin de la actuacin policial sedesplaza de los niveles superiores de conduccin hacialos niveles operativos de la institucin. Los policas intervinientes disponen durante su actuacin concreta sobreel terreno de un margen de iniciativa considerable ligado a imprevistos adaptaciones y opciones que caracterizan muchas de las situaciones que deben enfrentar sin laposibilidad material de dar cuenta a los escalones jerrquicos superiores. Frente a esas situaciones estos escalones superiores no tienen informacin ni tiempo de intervenir ni para dar rdenes. Cuando efectivamente lopueden hacer intervienen sobre la base de los datos transmitidos por los agentes de base y de las interpretacionesque stos realizan acerca de los hechos la que no siempre puede reflejar la verdadera situacin que amerit laparticipacin policial. Por otro lado producen una relativa autonoma funcional de la polica tanto con relacinal gobierno poltico encargado de la programacin e implementacin de la poltica de seguridad pblica y criminal como tambin con las propias autoridades policialesresponsables de su conduccin operativo funcional.

Por consiguiente cul debe ser el tipo de relacinentre el necesario margen de apreciacin policial y elprincipio de legalidad que debe regir la vida institucional de las instituciones policiales?

El necesario poder discrecional de la polica no conlleva su aceptacin sin reservas. Toda forma de discrecionalidad en el mbito de la administracin pblica estar en sintona con el principio de legalidad en tanto no30

implique coartar los derechos y las libertades de las personas o solamente se asiente sobre esferas en las queexistan reservas legales o reglamentarias. El ejercicio delas atribuciones legtimamente discrecionales es siempre susceptible de control y ste no recae sobre la norma jurdica que le sirve .de sustento a esas atribucionessino sobre la utilizacin que se hizo de la libertad administrativa conferida al organismo y a sus funcionarios.Vale decir no hay actos discrecionales l margen del derecho en razn de lo cual nunca el ordenamiento jurdico puede conferirle al rgano administrativo en nuestro caso a la polica la libertad absoluta para obrar o noobrar o para impedi r el control de sus actividades.

En un sistema democrtico la atencin puesta en elestablecimiento de criterios generales que regulen de alguna manera los mrgenes de apreciacin policial seorienta a impedi r la estructuracin de situaciones de autonoma institucional en cuyo marco la polica institucionalice prcticas autodefinidas y autosustentadas independientemente de las polticas de seguridad y criminalestablecidas por el poder gubernamental. Especialmentese orienta a evitar que la autonoma estimule o facilite laruptura del principio de legalidad que debe regir la actuacin policial en todo momento. Esta necesidad nosconduce a abordar los controles sobre la polica.

l control sobre la polica

En general las agencias policiales tienen la facultad yla responsabilidad de producir la primera reaccin estatal contra el ilcito cometido o por cometerse. Anteciertas ilicitudes la polica es la agencia estatal que in-

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terviene primero en el hecho y en numerosas ocasiones lo hace debiendo utilizar la violencia como medionecesario para conjurar las infracciones en curso o controlar la situacin.

Por ello en general el alcance y la intensidad de laintervencin policial se hallan regulados mediante unconjunto de principios y procedimientos bsicos quesirven de instancia vinculante de la actuacin policial alprincipio de legalidad y que pueden resumirse en trespreceptos centrales de actuacin.

En primer lugar el principio de oportunidad por me-dio del cual se determina cundo la polica debe inter-venir a los efectos de evitar una amenaza o un hechocercenatorio concreto teniendo siempre en cuenta alas personas y las circunstancias de tiempo y lugar involucradas en el hecho. La oportunidad de la inter-vencin policial depende de la constatacin de una situacin objetiva de peligro cuyas particularidadesindicaran al personal policial la necesidad de intervenir o no as como tambin los perjuicios y daos queacarreara su prescindencia o su participacin preventiva o conjurativa. En segundo trmino el principio decongruencia por el cual se establece el necesario equilibrio que debe existir entre la situacin objetiva de pe-ligro que origina la intervencin policial y el tipo deintervencin a llevar a cabo as como los medios empleados en ella. Y en tercer lugar el principio de propor-cionalidad por medio del cual se determina la intensidad de la intervencin policial y particularmente deluso de los medios empleados de acuerdo con la magnitud o gravedad de la situacin objetiva de peligro queorigin la intervencin garantizndose una necesariagradualidad y correspondenci a entre tal situacin y laintensidad adoptada32

Otra modalidad de regulacin y reduccin de la apreciacin policial est dada por la necesidad de ajustar eldesempeo funcional de la polica dentro del marco depolticas directivas e instrucciones de servicios expresamente formuladas por las distintas instancias gubernamen-tales y policiales encargadas del gobierno institucional

de la conduccin operativa de los cuerpos. Estas polticas directivas e instrucciones contienen el conjunto deorientaciones generales y mandatos especficos de actuacin para la polica alrededor de los cuales sta estructura su planeamiento su logstica sus medios ma-teriales y sus lineamientos operativos. En ese sentidoconfiguran una forma de actualizacin y concrecin delas prescripciones legales conforme a las circunstanciaspuntuales en que las policas deben cumplir con sus labores. Esto implica una instancia vinculante que constrie toda forma de intervencin policial concreta a lalegalidad vigente a los princ ipios bsicos de actuaciny a las orientaciones poltico institucionales generalesformuladas por el gobierno. Por el contrario la ausencia de orientaciones directivas e instrucc iones de servicio expresamente formuladas por las autoridades gubernamentales y policiales habilita un amplio espaciode autonoma funcional de la polica y en ese marcose ampliaran sustantivamente los mrgenes de apreciacin policial.

La otra dimensin bsica del control de la actuacinpolicial supone la existencia de diferentes modalidadesde inspeccin y fiscalizacin ex post de esa actuacin enespecial por el control judicial y el control parlamentariode los organismos y actividades policiales.Con relacin al control judicial debe resaltarse queno hay dimensiones o aspectos exentos de fiscalizaciny revisin judicial particularmente si se trata de dimen-

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siones y aspectos tpicos de la administracin pblicaen cuyo marco se inscribe la actividad policial. En efec-to sta se configura dentro del mbito de la administra-cin pblica y se desarrolla a travs de la realizacin deun conjunto de actos administrativos y de otros actosmateriales y tcnicos tales como vigilar inspeccionar pa-

. trullar obtener informacin de ciertas situaciones etc.los que en verdad abarcan la mayor parte de las activi-dades policiales. Todos estos actos producidos por la po-lica estn siempre sujetos a la legalidad vigente y por lotanto son objeto en todo momento de control judicial.

No obstante para que la actuacin policial est su-jeta al control judicial fundamentalmente cuando setrata de una actuacin material debe desarrollarse co-mo consecuencia de un acto administrativo previo quela justifique y le sirva de basamento. Esos actos no sonms que las rdenes policiales las que configuran decla-raciones de voluntad administrativa. Ello indica que se-ra posible un control judicial eficaz en un contextoinstitucional en el que todas las labores y actividadesdesarrolladas co tidianamente por la polica estn enmar-cadas y determinadas por las rdenes emitidas por lasautoridades jerrquicas competentes sin dejar de te-ner en cuenta la necesaria flexibilidad que deriva de losnecesarios mrgenes de apreciacin policial caracters-ticos de esas labores.

Otro aspecto central para el logro de un seguimien-to institucional integral est dado por el control parla-mentario del sistema policial. Para ello dicho controlsupone como instancia imprescindible la comproba-cin inspeccin y fiscalizacin del sistema de seguri-dad pblica y policial en lo relativo a su composicinmisiones funciones organizacin direccin coordina-cin y funcionamiento a los efectos tanto de verificar34

que su funcionamiento se ajuste estrictamente a las nor-mas constitucionales legales y reglamentarias vigentescomo de evaluar la eficacia del sistema en el cumpli-miento de sus misiones. Vale decir la labor parlamen-taria debe abarcar no solamente el control de l legali-dad del sistema sino tambin el control de l eficacia delmismo.

Finalmente cabe hace r referencia al control comuni-tario de los asuntos de la seguridad pblica y policiales.Este control es posible en aquellos lugares en los que elsistema de seguridad pblica se articula sobre la base dela accin coordinada y la interaccin permanente entrela comunidad con sus diferentes organizaciones y lasinstituciones estatales encargadas de las polticas de se-guridad y criminales en particular las agencias policia-les. Para ello resulta imprescindible que tal intervencincomunitaria cuente con un conjunto de mecanismos einstancias de participacin institucional orientadas a ga-rantizar un eficaz control ciudadano de la legalidad y laeficacia del sistema de seguridad pblica y en particu-lar de la actuacin de la polica. Tambin a viabilizar laparticipacin directa de la comunidad en la formulacine implementacin de polticas de seguridad pblica. Entales situaciones la seguridad pblica es coproducidaentre la comunidad y el Estado.

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2 Crisis colapso delmo elo tr dicion lde seguridad pblica

l modelo tradicional de seguridadpblicLa debacle institucional a la que lleg la Polica Bonaerense hacia fines de los aos noventa fue la primera expresin significativa del colapso de una forma particularde organizacin y funcionamiento de la seguridad p-blica en nuestro pas. n su conjunto el sistema de seguridad pblica argentino del que el sistema policialconfigura apenas una dimensin particular se estructu-r sobre la base de un conjunto de parmetros tradicionales que ha primado durante dcadas tanto en nuestropas como en otros pases latinoamericanos. Este modelotr dicion l ha guardado ciertas caractersticas que constituyen una herencia institucional de los pases de la Europa continental del siglo XVII y que en nuestros casosdata desde la propia conformacin del Estado nacional.Vayamos a su consideracin.

l desgobierno poltico sobre los suntosde la seguridad pblica y policiales

En primer lugar el modelo tradicional estuvo signado porun recurrente desgobierno poltico de los asuntos de la se-

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guridad pblica y policiales, por el cual la dirigencia poltica y en particular, las autoridades gubernamentalesdelegaron el monopolio de la administracin de la seguridad pblica a las agencias policiales. Es decir, la seguridad pblica configur una esfera institucional controlada gestionada exclusivamente por la polica, sobre labase de criterios, orientaciones e instrucciones autnomay corporativamente definidas y aplicadas sin intervencin determinante de otras agencias estatales no policiales. Ello respondi, bsicamente, tanto a la falta generalde volunt d y capacidad gubernamental para ejercer laconduccin del sistema de seguridad pblica y policialas como a la ausencia de un marco legal e institucionaladecuado para el diseo y la formulacin de polticas yprogramas de seguridad pblica, y para la gestin, administracin mando operativo civil sobre la seguridad, especficamente, sobre la institucin policial. Todo ello, ensuma, qued en manos de las agencias policiales, generando as lo que podemos denominar policializacin del seguridad pblica

Del mismo modo en que la clase poltica argentina sedespreocup de los asuntos militares durante largas dcadas deleg a los uniformados las cuestiones de la defensa nacional y los asuntos militares al comps delapuntalamiento de la autonoma poltica de las FuerzasArmadas, en la actualidad esa despreocupacin se haceclaramente visible frente a los temas de la seguridad pblica y en particular, frente a la necesidad de conducirel sistema de seguridad la insti tucin policial. Esto dacuenta del desinters de la incompetencia con que ladirigencia poltica ha hecho frente a todos aquellos aspectos bsicos del Estado referidos al uso de la fuerzaque son, por consiguiente, estructurantes del Estado dederecho del propio sistema democrtico.38

Toda forma competente de ejercicio del gobierno pol-ti o institucional en este caso, referido a la conduccinsobre el sistema de seguridad pblica policial- supone como condiciones de efectividad, la manifestacinde una clara firme voluntad de ejercicio de la conduc- in gubernamental en el proceso de formulacin e implementacin de las polticas del rea. Tambin la puesta en prctica de cierta capacidad operativo instrumentalpara el desarrollo de los imperativos de implementacincorrespondientes a las iniciativas las polticas decididas. Implicara, adems, los necesarios conocimientos t -ni o profesionales acerca de los problemas a resolver o situaciones a transformar, de los mecanismos a aplicar, delos recursos disponibles de las condiciones sociopolticas de su implementacin.

Sin embargo, estos atributos estuvieron reiteradamente ausentes en el desempeo de la clase poltica frentea las cuestiones atinentes a la seguridad pblica, al sistema policial y en general, l fenmeno delictivo. Se desatendieron los profundos cambios que se estaban produ-ciendo tanto en la sociedad como en el sistema polticoinstitucional, en particular, en el sistema administrativo

judicial responsable de la administracin gestin delas cuestiones criminales penales. El evidente aumentoy complejizacin del fenmeno criminal en nuestras sociedades, as como el virtual colapso del sistema de administracin de justicia penal los efectos de ello sobrela sensacin colectiva de inseguridad fueron cuestionessistemticamente relegadas por la propia clase poltica aun plano no prioritario de la agenda poltica nacional oprovinciales. En consecuencia, la falta de control gobierno civil sobre el sistema de seguridad policial nose origin ni deriv exclusivamente de las resistenciasinterpuestas por los uniformados ni del apuntalamiento

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de la autonoma policial respecto de las autoridades polticas sino tambin de la ineficiencia y la incapacidadgubernamental para ejercer sus funciones de comandopoltico institucional sobre la seguridad y la institucinpolicial de manera competente.

Una clara expresin de ello lo constituye la falta ge-neral dentro de la administracin central del gobierno dediferentes es tructuras legales e institucionales especficamente abocadas a la gestin y direccin de la seguridadpblica y en su marco a la conduccin institucional de lpolica. En el esquema administrativo institucional imperante en la mayora de los casos la polica depende orgnicamente del ministro o secretario del interior o degobierno sin que exista entre ambas instancias una secretara o subsecretara encargada especficamente de ladireccin de los asuntos de la seguridad pblica y de la conduccin general de la polica por lo cual queda en sus manos la direccin tctico operativa y la coordinacin funcional de todo el sistema. Tampoco se han conformadoorganismos colegiados o consejos consultivos compuestospor autoridades y funcionarios del gobierno administrativo fiscales magistrados y legisladores con la misin deasesorar y servir de instancia consultiva a la autoridadpoltica del ramo en todo lo referido a la elaboracin eimplementacin de las polticas de seguridad. Ello adems ha sido apuntalado por la inexistencia de funciona-rios y agentes gubernamentales especializados en esas tareas. No hay en definitiva una estructura burocrticaespecficamente encargada del ejercicio del gobierno dela seguridad pblica y del sistema policial.

Este conjun to de deficiencias en suma obstruy laposibilidad de que se formularan e implementaran pol-ticas integrales en materia de seguridad pblica desde laesfera gubernamental asentadas en un claro y sistemti-40

conocimiento de la dinmica criminal y de los pro-ro dblemas bsicos del rea en el establecimiento e pnondades y objetivos de corto mediano y largo plazo ~ n la

lanificacin de las actividades a desarrollar y la dispo~ i n sistemtica de los recursos humanos y materialesnecesarios para ello.

Ante este cuadro tanto los lineamientos bsicos seguidos por el Estado en la materia como la organizaciny el funcionamiento de las agencias componentes delsistema han estado exclusivamente en manos de la propia cpula policial. Esto trajo aparejado la autonomiza-cin poltica de la polica que as cont con la potestadpara definir sus propias funciones misionesy fines institucionales y para proporcionarse sus propioS cntenosy medios para cumplirlos. . .En efecto la autonoma poltica de las agenciaS pohciales les permite sustentar una marcada independenciadoctrinal orgnica funcional frente l gobierno estataly frente a la sociedad poltica y civil y a partir de ~ l l odesenvolver en forma autosustentada ciertas modahdades organizativas y de funcionamiento y ciertas prcticas institucionales regulares. Asimismo a medida que lapolica acumula poder protege cada vez ms sus logrose intereses autodefinidos e intenta vigorosamente reproducir esa autonoma resistiendo a todo tipo de iniciativa que pudiera ser llevada a cabo por el gobiernopoltico tendiente a erradicarla reducirla o cercenarla.

En este contexto se ha estructurado un tipo de vinculacin entre el gobierno central y la polica asentadabsicamente en la existencia de un pacto explcito o tcito entre ambas instancias. Conforme lo observado enla experiencia argentina y regional por medio de esepacto el gobierno deleg a la polica la a d m i n i s t r ~ i nde la seguridad pblica y en particular la formulacwn e

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implementacin de su poltica criminal, as como tambin la conduccin estratgica y operativa de la propiainstitucin policial, y acept no intervenir en la organizacin y el funcionamiento de la institucin o a hacerloconforme los criterios indicados por su cpula. A cambio de ello, la polica se comprometi , por su parte, a garantizar una situacin signada por cierta tranquilidadpblica independientemente de los lineamientos preventivos o conjurativos desarrollados para ello, es decir,independientemente de que tal tranquilidad resulte deun cierto vinculo de complicidad, encubrimiento o sociedad entre la polica y la actividad delictiva. En algunos casos, inclusive, la polica acept convertirse en unfactor o instrumento poltico-institucional bsico de unsector poltico determinado o del gobierno de tumo

El autogobierno policial de la seguridadpblica y del sistema policial mismo

Una segunda caracterstica es que, como consecuenciadel desgobierno poltico y de la impronta delegativa sealada, el modelo tradicional ha supuesto el autogobier-no policial sobre la seguridad pblica y el sistema policial mismo. Tal como se dijo, la institucin policial contcon amplios mrgenes de autonoma para gobernarse orgnica y funcionalmente para, desde all, administrar laseguridad pblica general. Vale decir, la organizacin yel funcionamiento institucional de la seguridad pblicay de la polica siguieron parmetros definidos y mantenidos por la propia polica, que, en general, permi tieron 'la conformacin de una determinada estructura orgico funcional y dieron lugar al establecimiento de ciertasprcticas institucionales recu rrentes que le infringieronuna impronta particular.42

Estructura org-nico funcional centralizadaEn cuanto a la modalidad de organizacin funciona-

ento institucional, la polica se conformo como unnuerpo ins titucional signado por dos caractersticas b-ro lsicas que le otorgaron un trazo ciertamente centra J StaPor un lado, la unicidad funcional esto es la concentracin en un mismo cuerpo de las funciones generales de

guridad preventiva y de investigacin criminal todoB d dello bajo la conduccin institucional y la epen enClaorgnica exclusiva de un mando policial nico conformado dentro de la esfera del poder administrativo. Por otrolado, el centralismo organizacional o sea, la organizacindel mando en forma centralizada a travs de un estadomayor de corte castrense, con estructura cerrada e hi-perjerarquizada. .Estos rasgos han caracterizado a la mayona de lasagencias policiales federales y provinciales de la Argentina, pero han sido particularmente significativos en losdos cuerpos policiales ms grandes del pas, la Polica Fe-deral Argentina y la Polica Bonaerense hasta la reformainiciada a fines de 1997. Con relacin a la primera, la LeyOrgnica de l Polica Federal aprobada en 1958, se estableci que dicho cuerpo debe cumplir funciones depolica de seguridad y judicial den tro del territorio la

Capital Federal y de las provincias, as como tambtendentro de la jurisdiccin federal, a travs del mantenimiento del orden pblico, la prevencin de delitos Y laaveriguacin de los mismos mediante el aseguramientode pruebas, el descubrimiento de sus autores y cmplices su entrega a la justicia y toda diligencia establecidaen el Cdigo Procesal Penal de la Nacin. Asimismo, encuanto a su organizacin, la Polica Federal se estructur jerrquica y piramidalmente bajo la conduccin cen-

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tralizada de una pl n m yor conformada por tres instancias bsicas. En el escaln superior, la Jefatura de laPolica Federal, a cargo de la conduccin operativa y ad- .ministrativa de la institucin y del ejercicio del contralar e inspeccin de sus dependencias y de su funcionamiento, ejercida por un funcionario designado por elPoder Ejecutivo Nacional. En el nivel inmediato inferior,la Subjefatura responsable de la asistencia y colaboracin del Jefe en sus responsabilidades de instancia mxima de conduccin institucional, y ejercida por un oficialsuperior de la institucin. Y en un nivel ms abajo, unconjunto de Superintendencias diferenciadas funcionalmente y a cargo de oficiales superiores que dependendirecta y exclusivamente del Jefe de la Polica Federal.

En definitiva, de esta instancia centralizada depende laorganizacin y el funcionamiento integral del conjuntodel cuerpo policial, tanto en materia de mantenimientode la situacin de seguridad pblica como de prevencin de delitos y de investigacin criminal como auxiliar de la justicia.

Anlogas caractersticas signaron la organizacin dela antigua Polica Bonaerense. En la Ley Orgnica de laPolicia Bonaerense norma sancionada durante la pocade la dictadura militar, se establecieron como misionesde este cuerpo policial el mantenimiento del orden pblico y la prevencin de delitos, as como actuar comoauxiliar permanente de la administracin de justicia yejercer las funciones de Polica Judicial, todo ello en elmbito de la provincia de Buenos Aires. Por su parte,su organizacin tambin se estructur jerrquica y piramidalmente bajo la conduccin de una plana mayorcentralizada conformada por tres instancias. En el nivelsuperior, por la Jefatura de Policia a cargo de la conduccin permanente e integral de la administracin y el fun-44

cionamiento de la institucin, as como de la d i s c i p l ~ n a struccin y bienestar del personal subordmado, Y eJer-m d da por un oficial superior en activi a o reti ro eslg-0 1 1nado por el gobernador provincia . ~ ~ n mve. mme-diato inferior, por la Subjefatura de Polteta eJeroda porun oficial superior en actividad designado por el gober-dor provincial y responsable del ejercicio de la Jefa-na d b .tura del Estado Mayor de la instituc in. Y por e ~ J Ode ste, el Estado Mayor , responsable de p ~ o _ P o c w -nar asesoramiento y asistencia al Jefe de Pohoa mtegrada por diferentes jefaturas y direcciones diferenciadas funcionalmente.

Casi todas las policas provinciales argentinas tambin conservan rasgos de unicidad funcional y c e n t r a l ~ -mo organizacional y tal configuracin ha servido para dlfundir entre sus miembros un conjunto de c o n c e p c w ~ e sy orientaciones culturales y simblicas reivindicatonasde esos rasgos como factores estructurales de la propiaorganizacin y funcionamiento policiales. Dentro de e ~ -te esquema institucional y cultural, las policas argentinas, desde sus orgenes, han sostenido r e c u r r e n t e m ~ n t eque tanto las funciones tpicas de policas de segund.ady policas judiciales como la existencia de un cuerpo_ ~ -rrquico y centralizado configuran basamentos orgamcos funcionales indivisibles e inescindibles.

El peso de esta tradicin institucional y cultural en l avida policial argentina no solamente impidi conceb1rparmetros organizacionales y f u n c i ~ ~ a l e s a ~ t e r n a t 1 v o s0 diferentes para las instituciones pohoales, smo que haenmarcado y determinado toda forma de r e s i s t e n ~ ~ a interna a cualquier proceso de cambio o reformulaoon deesos criterios tradicionales, sosteniendo inclusive questos responden bsicamente a la propia naturaleza dela labor policial.

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Una clara expresin de esta visin fue sostenida porel Cro. (R) Adrin Pelacchi, ex jefe de la Polica Federal Argentina, para quien el principio de unidad establece que la funcin de polica es una sola, nica, indivisible, [y] slo admite determinaciones p r materia encuanto sea necesario a los fines del ordenamiento legal,del estudio doctrinario, de la estructuracin orgnica ,pero tales divisiones no justifican quebrantar la unidadesencial de la funcin policial.

Algunos procesos de reforma policial diseados en laArgentina y en otros pases de la regin contemplaronla posibilidad de dividir orgnico funcionalmente loscuerpos policiales unificados. Tal divisin apunt a laconformacin de estructuras diferentes dedicadas bsicamente a las tareas de prevencin del delito, por un lado a las labores de polica judicial, por el otro. Ellotrajo aparejada una renovacin del debate acerca de lasfunciones policiales y de las estructuras institucionalesque deben atenderlas, lo cual permiti apreciar el gradode aceptacin y de consenso existente acerca del modelo tradicional en el interior de las agencias policiales.

Finalmente, otro aspecto relevante de este modelo deorganizacin policial est dado por la estructura de personal milit rist que existe en la mayora de los cuerpospoliciales de nuestro pas. Casi sin excepcin, la estructura interna de personal y en su marco, el sistema de pases y ascensos policiales guardan una impronta de carcter castrense, estanca y cerrada, es decir, una improntano asentada en parmetros de profesionalidad basada enel mrito y el desempeo policial. En efecto, las estructuras jerrquicas internas se componen, en el nivel deconduccin del cuerpo, por el person l superior conformado por la oficialidad policial -oficiales superiores,oficiales jefes y oficiales subalternos-, y en el plano su-46

bordinado, por el person l sup lterno conformado por lasuboficialidad policial -suboficiales superiores, suboficiales subalternos, agentes y aspirantes o cadetes-.

Ambas instancias constituyen compartimentos estancos que emulan las estructuras orgnicas castrensesbasadas en la diferenciacin entre la franja de miembrosde conduccin y el resto de la institucin que ocupa elestrato subordinado. El grueso de las leyes orgnicas yde personal de las policas de nuestro pas fue promulgado durante perodos dictatoriales por las cpulas militares de turno y en numerosos casos, por la iniciativade los jefes castrenses que entonces estaban al frente deesas policas.

Lo mismo ocurre con el sistema de incorporacin,pases y ascensos policiales, en el que priman mayoritariamente criterios de autoconservacin y cooptacin institucional, y en e l que es notoria la ausencia de parme-tros profesionales. En este marco, cada cuerpo policialtiene su propio sistema de reclutamiento y enseanza,los que, en verdad, configuran esferas y canales marcadamente diferenciados entre s. Del mismo modo, sussistemas de pases y ascensos no se asientan sobre la base de parmetros impersonales, ya que su regulacin yfuncionamiento son impuestos y resueltos por las cpulas jerrquicas de cada fuerza de acuerdo con las exigencias de la estructura de mandos controlada frreamente, a su vez, por dicha cpula a travs de la untade Calificaciones. Los ascensos no se basan en un sistema de evaluacin, ni en la obligacin de realizar estudios o cursos especiales segn el tipo de actividad vocacional del personal, sino que se producen en funcinde satisfacer las necesidades orgnicas de la fuerza. As,los ascensos resultan habitualente de la antigedad enla categora y de la ausencia de sumarios internos. Por

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consiguiente, la inexistencia de criterios profesionalesobjetivos afirmados en la capacitacin y el desempeodel personal para regular sus pases y ascensos da lugar ala conformacin de un rgimen informal pero sumamente eficaz en la cooptacin y el clientelismo institucional operado desde los cargos de conduccin, todo locual tiende a reproducir una estructura cerrada, altamente burocratizada y divorciada de la comunidad a la quedebe atender.

As, este tipo de estructura orgnico funcional resulta eficiente para garantizar un aceitado control polticoinstitucional interno por parte de la cpula sobre latotalidad de la institucin. Ese control, adems, no solamente abarca el conjunto de las prcticas y decisiones ajustadas formalmente a las normas legales y reglamentarias que rigen la vida institucional de la agenciapolicial, sino tambin a aquellas prcticas subterrneaso paralelas esto es, desarrolladas al margen de las leyesy las normas, pero que son admitidas, impuestas, reguladas, gobernadas y rigurosamente controladas por lapropia cpula.

En este esquema de organizacin y funcionamientoinstitucional no hay margen para la manifestacin oefectivizacin de discursos y acciones que no sean lasimpuestas por las jefaturas. Las agencias policiales slo se expresan a travs de sus conducciones. Sus estructuras jerarquizadas y militarizadas impiden que susmiembros puedan elaborar y formular parmetros institucionales diferentes de los impuestos por las cpu-las de la agencia. Adems, cuando se producen hechoso se generan situaciones que ponen en juego esa conduccin y ese control, las autoridades de la institucinefectivizan una serie de mecanismos de disciplinamiento interno asentado tanto en el manejo discrecio- 8

nal de los ascensos, pases, retiros y sanciones disciplinarias, como en mecanismos de control ilegales sobreel propio personal policial.

Prcticas policiales auto-conseroativasLas prcticas policiales regulares, estuvieron caracterizadas por un trazo autoconseroativo es decir, estuvieroncentralmente orientadas a reproducir las condiciones dedelegacin gubernamental y de autogobierno policialmencionadas y a preservar la institucin policial en forma autodefinida y autosustentada. De esta manera, laprevencin y conjuracin del delito, as como su esclarecimiento y la identificacin de sus responsables configuraron objetivos secundarios y subordinados a la lgicaorganizacional y funcional adoptada por la propia institucin policial. Estas prcticas se expresaron en determinadas modalidades de intervencin institucional signada por ciertos rasgos particulares.

Los tipos tradicionales de intervencin policial estuvieron en general orientados al ejercicio de formasde control social extrainstitucional no encaminadas principalmente a la prevencin y conjuracin de delitos sino, ms bien, a la inspeccin y el disciplinamiento detodo tipo de conductas no delictivas. Generalmenteesas conductas estaban inscritas en conceptos amorfosde salubridad y moralidad social y fueron consideradasy estigmatizadas por la propia polica como vulneratorias de cierta nocin autoimpuesta de orden pblico. Vale decir, la polica, antes que prevenir delitos, se autoproyect como una instancia de resguardo institucionalde una nocin de orden pblico no delimitado al sistemapenal y contravencional positivo sino, ms bien, determinada por los criterios de criminalidad, decencia p

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blica y seguridad autodefinidos por la propia polica. Talnocin se expresaba, generalmente, en resoluciones ynormas -como los edictos policiales- adoptadas autnomamente por la agencia policial.En algunos casos, tal situacin encontr un marco legal explcito en determinadas normas que regulan algnaspecto de la organizacin y el funcionamiento policial,y que no siempre se adecuan a los preceptos y garantiasconstitucionales existentes. En el caso de la Polica Federal, su ley orgnica estableci que en l;r Capital Federal ese cuerpo deba velar por el mantenimiento del orden pblico y de las buenas costumbres garantizando latranquilidad de la poblacin y reprimi r el juego clandestino [ ... ] . Con relacin a la extinta Polica Bonaerense,ocurra algo similar, ya que en su norma orgnica se haba fijado entre sus misiones la de mantener el ordenpblico, colaborando con la obtencin y mantenimiento de la paz y la convivencia social .

En la reglamentacin de la referida ley orgnica de laPolica Federal, se estableci, entre las funciones de esecuerpo, la de velar por la moralidad pblica, como asimismo por las buenas costumbres en cuanto puedan serafectadas por actos de escndalo pblico , para lo cualdeber vigilar los espectculos pblicos autorizados para intervenir ante toda representacin impdica o queimporte una atentado a la moral pblica ; vigilar los bailes pblicos y salas de diversin a fin de que guardenlas formas determinadas por la moral ; reprimir la faltade respeto debido a la ancianidad y personas del culto ,as como tambin a toda actividad en materia de prostitucin que no se ajuste a las disposiciones legales ; eintervenir en la tramitacin de permisos y control decolectas, rifas y tmbolas . Por su parte, los edictos poli-

ci les fueron una manifestacin recurrente de lo seala-50

do, ya que su modificacin o promulgacin por partedel Poder Ejecutivo nacional deba llevarse a cabo porsugerencia del Jefe de la Polica Federal cuando se considerase necesario reprimir actos no previstos por la ley,en cuanto puedan afectar el orden pblico, la moral ybuenas costumbres .As, en el marco del modelo tradicional de organizacin policial, tales referencias a la moralidad las bue-n s costumbres y el orden pblico brindaron un contexto de discrecionalidad a la labor policial que tambinse reflej en otras importantes previsiones legales. Enla reglamentacin de la referida Ley orgnica de la Polica Federal, que an se encuentra inslitamente vigente, se estableci que la fuerza deba identificar a las personas en general a travs de los prontuarios y las fichasde identidad . Los primeros se refieren a toda personaimputada de la comisin de un delito o infraccin a lasleyes penales y los segundos, a todas las personas quesoliciten la cdula de identidad y el pasaporte. Talesdocumentos son de carcter oficial y reservado, y constituyen registros privados a cargo de la Polica Federal,para uso exclusivo de la misma , no pudiendo ser remitidos a requerimiento de ninguna autoridad seaadministrativa o judicial.

Adems, all tambin se estableci que, en materia deprevencin, la Polica Federal deba mantener la vigilancia especial sobre las personas cuyos antecedentes ycostumbres susciten sospechas, y, aquellas que frecuenten su trato personal y comercial, prestando especialatencin a los lugares o locales en que se renan o realicen sus operaciones. Tal facultad llega al punto, inclusive, de permitir la excepcin a lo indicado cuando lamisma fuese ordenada por la superioridad. En efecto,por resolucin de la jefatura, las personas sospechosas

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podran ser temporalmente relevadas de la vigilancia es-pecial cuand o demuestren props itos de regeneracinacreditando medios lcitos de subsistencia y conductaordenada .

Esta discrecionalidad normativa veladamente ilegalconfigur la expresin positivizada de la denominadatctica de la sospecha como basamento central de todaforma de intervencin policial preventiva. En el marcode esta concepcin, prevenir el delito implica accionarsobre una persona o un grupo de personas definidas co-mo peligrosas o sospechosas de acuerdo con ciertos cri-terios y rasgos derivados de su situacin personal o so-cial, y cuya potencialidad delictiva es imputada por laagencia policial segn tales criterios y rasgos. Se trat a deuna tctica de criminalizacin secundaria tpica del mo-delo tradicional.

La administracin de la justicia contravencional porparte de las agencias policiales y en su marco, la aplica-cin de los denominados edictos policiales ha configu-rado una expresiva manifestacin de esta tctica. Lafuncin de polica de seguridad atribuida a la mayorade las agencias policiales de nuestro pas se ha justifica-do casi exclusivamente a travs de la detencin extraju-risdiccional de personas, es decir, detenciones basadasen la aplicacin de los edictos policiales y en la facultadde detener personas para averiguar su identidad. Asi-mismo, la vaguedad de las conductas contravencionalesprohibidas por los edictos policiales y la ausencia decontroles jurisdiccionales sobre su aplicacin por partede la polica dieron lugar a que esta aplicacin se tradu-jera en detenciones masivas y arbitrarias.

Ahora bien, tal impronta no solamente estuvo orien-tada al disciplinamiento social sino tambin al control po-ltico En gran medida, este rasgo se conform al amparo52

de regmenes dictatoriales en los que las policas consti-tuyeron un apndice fundamental del aparato represivoy del disciplinamiento poltico desde all montado. Losignificativo es que ello se reflej en ciertas normas fun-damentales para la organizacin policial que se hallanasombrosamente vigentes luego de casi dos dcadas deinstitucionalidad democrtica ininterrumpida. En la re-glamentacin de la Ley orgnica de la Polica Federal, seestablece que, en funcin de velar la estabilidad de lospoderes de la N acin [ ... ] y asegurar el libre e jercicio delas instituciones polticas , a dicha fuerza le corresponde

efectuar la observacin permanente sobre indivi-duos sospechados como adheridos a ideas de natu-raleza contraria a nuestro rgimen constitucional;[ ... ] vigilar asociaciones, comits, clubes, bibliote-cas y otras agrupaciones similares, a fin de evitar lapropaganda destinada a actuar por vas de hechocontra la organizacin social y poltica existente; e[ ... ]impedir la ejecucin por civiles de ejercicios oadiestramientos que tuvieran carcter militar, ex-cepto los casos especialmente permitidos por dis-posiciones vigentes.

En definitiva, este conjunto de previsiones legales, en lamedida en que otorgan a la polica un conjunto de fun-ciones correctivas y represivas ms all de la estrictaprevencin de delitos, configura una singular for ma deviolacin del principio de legalidad que debe regir la ac-tividad policial en la democracia. Lo dramtico es que,si bien las leyes constituyen prescripciones normativasque no necesariamente se traducen en prcticas socialesregulares, en este caso, esas normas s configuraron unclaro reflejo de las recurrentes modalidades de accionarpolicial que se observaron en la rgentina durante lasltimas dcadas.

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Otro aspecto que refleja lo expresado son las facul-tades policiales para detener personas sin autorizacinjudicial. Hasta la reforma legislativa introducida en1991, la Polica Federal estaba autorizada a detener confines de identificacin, en circunstancias que lo justifi-quen, y por un lapso no mayor de veinticuatro horas, atoda persona cuyos antecedentes sea necesario conocer.La ausencia de mecanismos efectivos de control de laactividad policial hizo que tal prerrogativa, no solamen-te no resultara un instrumento eficaz en la prevenciny conjuracin de delitos o en su eficiente esclarecimien-to, sino que diera lugar a la sistemtica produccin detodo tipo de abusos y extralimitaciones policiales e in-clusive, de delitos y violaciones a los derechos huma-nos. Tal situacin no cambi cuando, en 1991, se promul-g una nueva ley que modific el mencionado inciso yse estableci que, fuera de las normas procesales pena-les, la Polica Federal no poda detener a las personassin que mediara una orden judicial, excepto cuandoexistiesen circunstancias debidamente fundadas que hi-cieran presumir que alguien haba cometido o pudiesecometer algn hecho delictivo o contravencional, y noacreditase fehacientemente su identidad. En estos ca-sos, la persona detenida podra ser conducida a la de-pendencia policial correspondiente, con conocimientodel juez competente y por el lapso de tiempo mnimonecesario para establecer su identidad, que en ningncaso poda exceder de diez horas. Asimismo, poda co-munkarse en forma inmediata con un familiar o perso-na de su confianza para informarle de su situacin dedetencin y durante el proceso de identificacin, lapersona no poda ser alojada en los lugares destinadosa los detenidos por delitos o contravenciones ni juntoa stos.54

Este conjunto de facultades policiales han permitidoy permiten producir arrestos en forma arbitraria sin

que mediaran causas ni situaciones directamente rela-cionadas con la eventual comisin de delitos. Esto lasconvierte en un mecanismo eficiente de control y disci-plinamiento social de aquellas personas o grupos estig-matizados como sospechosos o peligrosos.

En el caso de la Polica Bonaerense, conforme su nor-ma orgnica, los miembros de este cuerpo estaban habi-litados para detener a toda persona cuyos antecedentesy medios de vida fuera necesario conocer, en circuns-tancias que lo justificaran o cuando se negara a identifi-carse, no pudiendo extenderse la detenc in por ms deveinticuatro horas. En una situacin de alta desocupa-cin, como la que atraviesa nues tro pas, ello convertiraen sospechoso a numerosas personas cuyos medios devida giran en torno del cuentrapropismo de sobreviven-ca y de los changueos discontinuos. No obstante, en elnuevo sistema policial bonaerense tal previsin fue de-rogada y se estableci un nuevo marco regulatorio parala detencin de personas sin orden judicial.

De todos modos, en la ltima reforma introducida enmarzo de 2000 a las normas procesales penales bonae-renses, se ampliaron sustancialmente las atribucionesdiscrecionales de la polica. En efecto, en esa ocasin seestableci que, cuando se trata de un operativo pblicode control motivado en polticas tendientes a la preven-cin de los delitos, la polica puede proceder a la revi-sin de los efectos que porten las personas en sus ropas,que lleven en su poder de otra manera o en los vehcu-los en que se movilicen. Adems, y en los casos suma-mente graves, urgentes o cuando peligre el orden pbli-co , se debe proceder al secuestro de todo aquello queconstituya elemento del delito, un instrumento de un

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delito o sea producto de l. Adems, en cualquier circunstancia, la polica puede requisar el transporte decargas y el transporte pblico de pasajeros. En un procedimiento preventivo, difcilmente la polica pueda determinar si los objetos de la revisin constituyen fehacientemente instrumentos o productos de un delito,salvo en contadas ocasiones. Asimismo, queda en manosde la polica la determinacin de la gravedad, urgenciay peligrosidad de la situacin que amerite el secuestrode los referidos objetos y la detencin de las personassospechosas.

Pero las referidas modificaciones fueron ms all, yaque tambin se dispuso que, tanto en el lugar en el quese produzca un hecho delictivo como en sus inmediaciones o en donde fuera aprehendida la persona presuntamente culpable, la polica puede requerir del imputa-do indicaciones o informaciones tiles a los fines de lainmediata prosecucin de la investigacin. Esa informacin no debe ser documentada, y el entonces gobernador bonaerense Carlos Ruckauf vet el prrafo que indicaba que la misma no poda ser utilizada en el debatecorrespondiente a la etapa del juicio. En definitiva, estos cambios legales ampliaron sensiblemente el poderde actuacin discrecional de la polica en la provincia deBuenos Aires.

Pues bien, otro aspecto relevante de la forma tradicional de actuacin policial estuvo dado por el claropredominio de modalidades de policiamiento disuasivoy reactivo como tctica bsica de prevencin y conjuracin del delito.

En este sentido, en el modelo tradicional, asimilar laprevencin y la conjuracin con la disuasin supone queesas labores requieren bsicamente de un nmero elevado de policas en la calle y de la articulacin de modali-56

dades de intervencin policial asentadas en intervenciones reactivas y de choque, ms que proactivas y planificadas sobre la base de la recoleccin y el tratamientoanaltico de informacin fidedigna sobre el delito.

a disuasin se inscribe en el marco de la antinomiacastrense amigo-enemigo, y consiste en persuadir o convencer al contendiente de la inconveniencia de iniciarun ataque, dada la notable superioridad de medios o decapacidad operativa propia. Ello obliga a que el aparatopolicial genere la sensacin de omnipresencia en todoslos lugares de la sociedad aunque, en verdad, no cuentecon los efectivos n con los recursos humanos necesariospara cubrir tal presencia. Se trata de una operacin simblica en cuyo marco se produce un constante aumen-to de la presencia de agentes en la calle y la consecuente asignacin de los adecuados soportes presupuestariospara financiarla. Solamente en casos excepcionales estamodalidad organizativa estructura un verdadero sistemade informacin tendiente a planificar adecuadamente lapresencia disuasoria de la polica en los lugares apropiados, segn el anlisis de esa informacin.

Esta modalidad, adems, se articul centralmente atravs de tcticas de choque estructuradas sobre la basedel uso directo de la fuerza y de criterios de mano du-ra . urante las ltimas dcadas, las formas imperantesen el accionar policial giraron en torno de tcticas de intervencin asentadas, bsicamente, en la reaccin antesituaciones y hechos delictivos ya consumados o en desarrollo, descartando o secundarizando de antemano alternativas basadas en las denominadas modalidadesproactivas . e acuerdo con ciertas experiencias internacionales, estas formas se basan en general en mtodos

de policiamiento comunitario que implican una fluidainterconexin entre la polica y la comunidad en todo lo

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atinente a la programacin y la implementacin de estrategias focalizadas de prevencin del delito; tambin,en la consecuente existencia de policas de proximidad ocercana a la vecindad.En cambio, en las modalidades de policiamientoreactivo, el vnculo entre polica y comunidad est signado por la externalidad. No existen interconexiones regulares y recurrentes entre la vecindad y la polica. Laorganizacin y el funcionamiento policiales estn orientados al desenvolvimiento de un accionar esencialmente coercitivo frente al delito, basado en la consideracinde que la comunidad constituye un espacio alterado o desestabilizado por el accionar delictivo sobre el que debereaccionar la polica. El delito es conceptualizado comouna disfuncin o anomala o en trminos de numerosasescuelas criminolgicas de enfoque conductista comouna epidemia expandida en la sociedad, al mismo tiempo que sta es presentada y vivificada como un campode batalla cuyos actores excluyentes son, justamente, losdelincuentes y la polica. La comunidad no es ms queun actor secundario y pasivo o si se quiere, un mero escenario en cuyo centro se desarrolla la dialctica de laguerra que, en el marco de esta visin castrense de la seguridad, intenta justificar y legitimar toda forma de policiamiento de choque basado en la mano dura y en elfondo, toda forma de estado policial autoritario, aun enun contexto formalmente democrtico.En el plano internacional, esta particularidad del modelo tradicional de funcionamiento policial ha sido sistematizada en la denominada doctrina neoyorquina detoleranca cero Esta doctrina se ha asentado en el policiamiento intensivo, la multiplicacin sustantiva de losagentes policiales y de la capacidad de fuego de su sistema de armas, la sofisticacin de los dispositivos coerciti-58

vos especializados y la utilizacin del soporte informtico como medio logstico bsico para el conocimiento deldelito y el accionar tctico de la polica. William Bratton,su mentor y ejecutor en Nueva York indic que la gestin y el funcionamiento policial deben apuntar a la reduccin de la epidemia criminal sobre la base de unaadecuada y segura inteligencia policial, la articulacin deun despliegue rpido de personal y recursos operativos,la instrumentacin de tcticas de intervencin efectivas,y una implacable y rigurosa puesta en prctica del accionar policial y de su correspondiente evaluacin. stoshan sido, en su exposicin, los pilares de la estrategia atravs de la cual se venci al crimen en lo que denominla batalla de Nueva York , otorgndole a la lucha contrael delito una impronta netamente castrense.Sin embargo, esta lgica asentada en la exaltacin dela violencia y la guerra, no solamente ha tenido como vctimas a los sectores sociales criminalizados por las agencias policiales sino tambin a los propios miembros deesas agencias, los que generalmente, en nuestros pases,son reclutados y seleccionados entre los sectores socialesms vulnerables y carenciados de la poblacin. En Am-rica Latina, el proceso de policzacn esto es la seleccin, el entrenamiento y la formacin institucional delpersonal de las agencias policiales, ha recado principalmente en aquellos miembros de la institucin que pertenecen a los mismos sectores sociales subordinados enque tienen lugar los procesos de seleccin criminalizantey victimizante llevados a cabo por esas mismas agencias.As, el discurso de la guerra se traduce en una situacinque comnmente tiene como vctimas y victimarios a lossectores marginados de la poblacin, ya se tra te de criminales o de policas cados, lo que es expuesto y observado como una expresin valiosa de eficiencia policial.

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Ahora bien, la modalidad de policiamiento reactivoy de choque ha constituido un marco determinante para la configuracin, por un lado, del uso regular de lafuerza como mtodo predominante de intervencin policial tctica y por otro, del recurrente desarrollo deciertas formas de violencia por parte de las agencias policiales en el desempeo cotidiano de sus tareas. De todos modos, debe distinguirse claramente entre la violencia policial que es claramente extralegal y abusiva, yaquella violencia que es simplemente el resultado impremeditado de la incompetencia policial. Esta distincin es esencial dado que ambos tipos de violencia responden a causas y motivaciones diferentes. Mientras laviolencia extralegal supone el uso premeditado de lafuerza por parte de los agentes policiales, quienes la utilizan conscientemente sobrepasando los lmites de la legalidad que regula sus funciones, la violencia por incompetencia ocurre cuando los agentes son incapacesde enfrentarse con situaciones sin utilizar el recurso dela fuerza en forma innecesaria y apresurada, casi comoun comportamiento mecanizado.

Los abusos y extralimitaciones que resultaron de lautilizacin innecesaria de la fuerza en el cumplimientode sus tareas preventivas o investigativas en general noson vividos como tales por los agentes que los protagonizan y en numerosas ocasiones, tal utilizacin de lafuerza es considerada por ellos como un medio legtimoy necesario. Ello ha conducido a que, en el interior de lainstitucin policial, esa modalidad abusiva se convirtieraen una prctica habitual y vlida para sus agentes y porlo tanto, configure un objeto de transmisin y socializacin institucional sistemtica y en ocasiones, manifiesta.

Por su parte, este tipo de prcticas abusivas abri unmarco de legitimacin de la violencia extralegal de lapo60

licia, la que, en verdad, ha resultado mucho ms lesivaque la primera. En efecto, la violencia extralegal implic la utilizacin de medios sucios tales como la construccin de versiones falsas de los acontecimientos protagonizados por la polica en el desempeo de sus funciones

seguridad democracia y reforma del sistema policial en argentina

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