segundo informe sobre la cuestión de los tratados...

CUESTIÓN DE LOS TRATADOS CELEBRADOS ENTRE ESTADOSY ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

O ENTRE DOS O MÁS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

[Tema 4 del programa]

DOCUMENTO A/CN.4/271

Segundo informe sobre la cuestión de los tratados celebrados entre Estados y organizaciones internacionaleso entre dos o más organizaciones internacionales, por el Sr. Paul Reuter, Relator Especial

[Texto original en francés][15 de mayo de 1973]

ÍNDICEPágina

Abreviaturas 76

Párrafos

INTRODUCCIÓN 1-6 76

PRIMERA PARTE. — CUESTIONES DE MÉTODO 7-21 77

A. Redacción de un proyecto de artículos como objetivo final 8 77

B. Respeto de los límites de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados (1969) 9-12 77

C. Alcance del primer cuestionario dirigido a las organizaciones internacionales 13-15 77

D. Dificultad básica 16-21 78

SEGUNDA PARTE. — ALGUNOS PROBLEMAS DE FONDO 22-107 79

A. Parte I (Introducción) de la Convención de 1969 y concepto de «parte» 23-33 79

B. Parte II (Celebración y entrada en vigor de los tratados) de la Convención de 1969 . . 34-77 81

1. Forma de los acuerdos 35-37 81

2. Capacidad de las organizaciones internacionales para celebrar tratados 38-52 81

3. Representación 53-77 84a) Determinación y prueba de la calidad para representar a una organización inter-

nacional en una fase cualquiera de la celebración de un tratado 56-64 84b) Acuerdos celebrados por órganos subsidiarios 65-68 86c) Participación de una organización internacional en un tratado por cuenta de un

territorio al que representa 69-77 86

C. Parte III (Observancia, aplicación e interpretación de los tratados) de la Convenciónde 1969 78-107 88

1. Acuerdos celebrados con miras a la ejecución de otro acuerdo 79-82 88

2. Acuerdos que, con respecto a una organización internacional, tienen «carácterinterno» 83-88 89

3. Efectos de los acuerdos con respecto a terceros 89-107 90a) ¿ Ocupa la organización internacional la posición de un tercero en lo que respecta

a determinados tratados entre Estados? 92-98 90b) ¿Tienen los Estados miembros de una organización internacional la condición

de terceros con respecto a los acuerdos celebrados por esa organización? . . . . 99-107 92

ANEXO. — CUESTIONARIO PREPARADO POR EL RELATOR ESPECIAL 94

75

76 Anuario de la Comisión de Derecho Internacional, 1973, vol. II

ABREVIATURAS

AIF Asociación Internacional de FomentoBIRF Banco Internacional de Reconstrucción y FomentoCFI Corporación Financiera InternacionalCU Corte Internacional de JusticiaCU. Mémoires CD, Mémoires, plaidoiries et documentsC.I.J. Recueil CD, Recueil des arrêts, avis consultatifs et ordonnancesFAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la AlimentaciónOCMI Organización Consultiva Marítima IntergubernamentalOIEA Organismo Internacional de Energía AtómicaOIT Organización Internacional del TrabajoOMM Organización Meteorológica MundialOMPI Organización Mundial de la Propiedad IntelectualOMS Organización Mundial de la SaludUIT Unión Internacional de TelecomunicacionesUNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura

Introducción

1. En su primer informe, de fecha 3 de abril de 19721,el Relator Especial expuso a la Comisión de DerechoInternacional el desarrollo histórico de la materia ytrató de presentar a grandes rasgos algunas orientacionesque, a su juicio, se imponía ya adoptar. Planteó tambiénalgunas cuestiones acerca de las cuales habría deseadoconocer la opinión de la Comisión. Debido a un programade trabajo muy recargado y al orden de prioridades a quedebía atenerse, la Comisión no pudo examinar dichoinforme en su 24.° período de sesiones.2. Este segundo informe tiene como finalidad completarel informe anterior, facilitar su examen resumiendo losaspectos esenciales y, sobre todo, tener en cuenta ele-mentos nuevos 2, entre los cuales hay que destacar losimportantes datos suministrados por las organizacionesinternacionales.

Como sin duda se recordará, la Comisión, al designar ensu 23.° período de sesiones un Relator Especial para lacuestión, especificó que la documentación que había deprepararse en relación con el estudio previsto debíacomprender « una reseña de la práctica correspondientede las Naciones Unidas y de las principales organiza-ciones internacionales »3, que eran definidas « por elmomento [...] a los fines de este estudio como [...] lasque fueron invitadas a enviar observadores a la Confe-rencia de Viena sobre el derecho de los tratados » 4.3. En aplicación de esta decisión, el Relator Especialpreparó un cuestionario que el Secretario General remitióa las organizaciones interesadas; en su carta de envío seespecificaba que, como la consulta era sólo de carácterpreliminar, las respuestas por el momento se comuni-carían al Relator Especial simplemente a título personal.El Secretario General agregaba en su carta: «Una vez

1 Anuario... 1972, vol. II, pág. 185, documento A/CN.4/258.2 Entre los estudios publicados sobre este tema se cita principal-

mente el informe presentado por el Sr. R.-J. Dupuy al Institutode Derecho Internacional titulado L'application des règles du droitinternational général des traités aux accords conclus par les orga-nisations internationales, Ginebra, Imprimerie de la « Tribune deGenève », 1972.

3 Anuario... 1971, vol. II (primera parte), pág. 376, documentoA/8410/Rev.l, párr. 118 b.

4 Anuario... 1970, vol. II, pág. 335, documento A/8010/Rev.l»párr. 89.

se hayan definido más claramente las líneas generales delinforme solicitado por la Comisión, se consultará de nuevoa esa organización, la que tendrá así la oportunidad depresentar una respuesta definitiva que se publicará enese informe. »

4. Las organizaciones consultadas han enviado res-puestas más o menos extensas, en la medida en que laspreguntas formuladas han provocado en ellas, a la luz desu experiencia y de sus preocupaciones, ecos más o menosprolongados, pero todas sus comunicaciones merecen lamás viva atención. Cuando se está perfectamente altanto de la aplastante carga que pesa sobre las secre-tarías de las organizaciones internacionales se puedeapreciar en todo su valor el esfuerzo realizado, y elRelator Especial desea hacer constar su profundo reco-nocimiento por la inestimable ayuda que se le ha propor-cionado. Esas respuestas deberán ser objeto de atentoestudio y detenida reflexión, pero entretanto, y antes deque puedan alegarse como fundamentos sólidos de lalabor del Relator Especial, sirven ya para ilustrar algunasconsideraciones generales que pueden someterse a laComisión.

5. El Relator Especial va a respetar estrictamente, en loque se refiere a esas respuestas, las condiciones y pro-mesas formuladas a las organizaciones, es decir, que noserán publicadas por ahora; simplemente se anexaráal presente informe el texto del cuestionario a que con-testan. Su contenido sólo se expondrá en términos gene-rales, sin aludir a la posición adoptada respectivamentepor cada organización, salvo en el caso de que represen-tantes de la organización de que se trate la hayan hechopública en circunstancias ajenas al envío de tal cuestio-nario.

6. Para facilitar los trabajos de la Comisión, el RelatorEspecial va a examinar de nuevo en forma resumida y,según espera, más precisa y categórica, algunas de lasorientaciones propuestas en su primer informe y haráhincapié en los elementos nuevos obtenidos gracias a lacolaboración de las secretarías internacionales. Las consi-deraciones que se exponen seguidamente tratan en primerlugar de las cuestiones de método, que siguen revistiendoa este respecto una importancia excepcional y, en segundolugar, de algunas de las cuestiones de fondo más impor-tantes.

Cuestión de los tratados celebrados entre Estados y organizaciones internacionales 77

Primera parte

Cuestiones de método

7. La situación, tal como se presenta actualmente alRelator Especial, puede exponerse bajo cuatro epígrafes.

A. — REDACCIÓN DE UN PROYECTO DE ARTÍCULOSCOMO OBJETIVO FINAL

8. El Relator Especial se ha señalado, como objetivofinal, dar cima a su labor con la redacción de un proyectode artículos. Este método, aplicado actualmente por todoslos relatores especiales, parece ser el único que permite elrigor y la precisión que deben distinguir todos los trabajosde la Comisión y es además indispensable si no se excluyela posibilidad de que la labor del Relator Especial setraduzca en una convención formal. Esta advertenciasería inútil si, por otra parte, no fuera preciso reservaríntegramente, debido a una dificultad propia de lamateria examinada, la cuestión de la forma jurídicadefinitiva que ha de darse a los resultados de estos trabajos.Las organizaciones internacionales interesadas, en efecto,han de asociarse de algún modo a la tarea, especialmenteen su última etapa, y la participación de organizacionesinternacionales en la celebración de una convención sobrelos tratados de este género plantea los problemas defondo que tal convención precisamente tiene por objetoresolver. La participación de organizaciones interna-cionales en una convención multilateral general suscita,en efecto, ciertas objeciones. Además de una convencióngeneral, otras soluciones son posibles: una declaraciónde la Asamblea General o el recurso a un mecanismoanálogo al elaborado en relación con la Convención de1947 sobre prerrogativas e inmunidades de los organismosespecializados5. Más adelante volverán a examinarsealgunos de estos extremos.

B. — RESPETO DE LOS LÍMITES DE LA CONVENCIÓNDE VIENA SOBRE EL DERECHO DE LOS TRATADOS (1969)

9. En las deliberaciones de la Subcomisión, que prece-dieron a la designación de un Relator Especial6, seadmitió que el objetivo que había de alcanzarse era laextensión y, en su defecto, la adaptación de los artículosde la Convención de Viena sobre el derecho de lostratados7 a los acuerdos de las organizaciones inter-nacionales, sin traicionar el espíritu, la forma ni laestructura de dicha Convención. La adopción de estecriterio acarrea una consecuencia negativa importante:no sería conveniente en principio incluir materias otemas que, en lo que se refiere a los tratados entre

8 Véase Anuario... 1972, vol. II, págs. 202, 207 y ss., documentoA/CN.4/258, párrs. 52, 68 y ss.

6 Véase Anuario... 1971, vol. II (primera parte), pág. 376,documento A/8410/Rev.l, cap. IV, anexo.

7 Para el texto de la Convención, véase Documentos Oficialesde la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho de losTratados, Documentos de la Conferencia (publicación de las NacionesUnidas, N.° de venta: S.70.V.5), pág. 313. Denominada en adelante« Convención de 1969 ».

Estados, la Convención de 1969 pasó deliberadamente poralto; por ésta, entre otras razones, parece necesario, sinperjuicio de que se hagan algunas observaciones, omitirtanto la definición como el régimen de los acuerdos enforma no escrita 8.10. Pero esta posición de principio acarrea otras muchasconsecuencias fundamentales. Así, en lo que respecta alcampo de aplicación del proyecto de artículos que ha deprepararse, por ejemplo, sería conveniente, por lo menosen un principio, partir de una definición de organizacióninternacional idéntica a la de la Convención de 1969puesto que ésta contiene ya en efecto algunas normasrelativas a las organizaciones internacionales 9. Si elproyecto de artículos sobre los acuerdos de las organiza-ciones internacionales adoptase como punto de partidauna definición más restringida de ese concepto, se llegaríaa un triple régimen jurídico aplicable a dichos acuerdos :el de la Convención de 1969, el del proyecto de artículosy el derivado de la costumbre y de los principios generalesdel derecho. Tal situación, al complicar el régimen actuale introducir en él un elemento de incertidumbre, seríacontraria a todos los objetivos perseguidos por la codi-ficación.

11. Otra consecuencia de tal dependencia, a la que sevolverá a hacer referencia más adelante, pero sobre laque no es ocioso insistir debido a su importancia, estribaen el carácter necesariamente muy general de las disposi-ciones del futuro proyecto de artículos. Si para definirlas organizaciones internacionales se parte de la Con-vención de 1969, que contiene una definición muy ampliapor no decir imprecisa, es evidente que las normas que seelaboren, puesto que tienen que ser aplicables a todas lasorganizaciones internacionales, sólo pueden ser muygenerales.12. Más concretamente, la tarea del Relator Especialconsistirá en examinar uno a uno los distintos artículosde la Convención de 1969, para determinar cuáles sonaplicables, sin necesidad de adaptación, a los acuerdos delas organizaciones internacionales y proponer para losdemás las modificaciones necesarias.

C. — ALCANCE DEL PRIMER CUESTIONARIO DIRIGIDOA LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

13. Esta última observación permite aclarar el alcance delcuestionario que se envió a las organizaciones interna-cionales en las circunstancias ya indicadas.14. La estricta fidelidad al texto y los límites de la Con-vención de 1969 se basa en la idea de que no hay ningúnproblema que sea importante y pueda recibir a la vezuna solución general común a todas las organizacionesinternacionales, por una parte, y que no caiga dentro delcampo de aplicación de las disposiciones de la Conven-ción de 1969, por otra. Ahora bien, esta idea, aunquequizá sea exacta, requiere verificación mediante contra-prueba. Hay que tratar de verificar, situándose fuera delmarco tan exactamente definido de la Convención, si no

8 Véase el párrafo 37 infra.9 Véase Anuario... 1972, vol. II, págs. 196, 201, 206 y ss., docu-

mento A/CN.4/258, párrs. 36, 51, 65 y ss.


se ha omitido ya ningún aspecto importante que seacodificable.15. Animado de este espíritu, el Relator Especial for-muló algunas de las preguntas dirigidas a las organiza-ciones internacionales, deliberadamente limitadas a algu-nos aspectos cuidadosamente escogidos. Desde el puntode vista del Relator Especial, tales preguntas sólo repre-sentan una especie de sondeo. Nada sería más contrarioa sus intenciones que interpretarlas como una tentativade ampliar la esfera de la codificación o como un indiciode su propósito de presentar proyectos de artículos sobretodas las materias a que se refieren. Las ambiciones delRelator Especial a este respecto no eran tan vastas,puesto que lo que deseaba era obtener confirmación deciertas apreciaciones y establecer con más seguridad loslímites de su tarea. Al concluir esta exposición se com-probará que muchas cuestiones todavía no están maduraspara su codificación, sea porque aún no se han presentadoen la práctica, sea porque ésta no ha arraigado todavía,o incluso, y éste es el último punto que hay que examinarahora, porque las soluciones a que se ha llegado sonexcesivamente diversas para ser objeto de codificación.

D. — DIFICULTAD BÁSICA

16. Como se ha señalado en otro lugar10, las organiza-ciones internacionales no contemplaron sin recelos lostrabajos que habían de culminar en la Convención de1969; los textos adoptados no excluían de su alcance laactividad de las organizaciones internacionales en materiade tratados, puesto que abarcaban tanto los instrumentosconstitutivos de tales organizaciones como los acuerdosadoptados en su ámbito o con sus auspicios. Aunquefinalmente la esfera de aplicación de la Convención seabastante limitada a este respecto y aunque se hayanprevisto garantías en favor de las organizaciones inter-nacionales, es natural que persistan esos recelos cuan-do se emprende la preparación de un proyecto que tieneexpresamente por objeto los acuerdos celebrados por lasorganizaciones internacionales. Las organizaciones con-sultadas a petición del Relator Especial, al contestar alcuestionario, han dado muestras de la mejor disposición,lo que es tanto más de agradecer cuanto que algunas de laspreguntas se referían de modo casi indiscreto a prácticaso posiciones respecto de las cuales no habían adoptadotodavía una línea de conducta definitiva.

17. El Relator Especial ha tenido en todo momentopresente que, más allá incluso de las particularidades quepuedan afectar a un aspecto concreto, la elaboración deun proyecto de artículos sobre los tratados de las organiza-ciones internacionales plantea una cuestión fundamentalde principio. Hasta ahora, las organizaciones interna-cionales, actuando sobre todo por conducto de sussecretarías generales, sin disponer por lo común de textosgenerales ni precedentes, han ido elaborando lenta ysilenciosamente, mediante el simple desarrollo de lapráctica, todo un cuerpo de soluciones acorde con lasnecesidades y las características propias de cada organi-zación. La codificación ahora prevista podría alteraresa elaboración espontánea al introducir en el régimen

aplicable a los acuerdos de las organizaciones interna-cionales dos nuevos rasgos : la estabilidad y la generalidad.

18. En su primer informe u , el Relator Especial exa-minó detenidamente cómo la Convención de 1969, alpropio tiempo que se había declarado aplicable a lostratados constitutivos de organizaciones internacionalesy a los tratados adoptados en el ámbito de una organi-zación internacional, hacía la siguiente salvedad : « sinperjuicio de cualquier norma pertinente de la organi-zación » (art. 5) y cómo había surgido la duda de si lasnormas pertinentes de una organización comprendíantambién la práctica antes de que ésta adquiriese el carácterde norma jurídica. Lo que es cierto, en todo caso, es quela codificación, so pena de perder su significación esencial,ejerce un efecto estabilizador, al menos durante ciertotiempo, sobre el desarrollo de la práctica y el nacimientode la costumbre. La labor de codificación no tendríarazón de ser si careciese totalmente de efectos jurídicos.

19. Pero la codificación tiene también un efecto degeneralización y de uniformación. Cada organización, enlugar de definir para su propio uso un régimen indivi-dualizado, queda sometida a una norma general, queenuncia una solución media, aplicable a todas las organi-zaciones. Se teme por consiguiente la pérdida de laautonomía de que goza hasta ahora cada organización.Es más: se llega a veces a pensar, e incluso a escribir,que la idea de un derecho común a todas las organiza-ciones—de un « derecho de las organizaciones inter-nacionales »—es difícil de concebir, para no decirimposible de realizar.

Ya se ha señalado 12 que este punto de vista se basa enla existencia de un derecho propio de cada organizaciónque no es en sí más que la expresión de las diferenciasexistentes en el régimen de cada organización y, sobretodo, en sus funciones. Se ha indicado también la pautapara dar cabida a esas consideraciones sin poner radi-calmente en tela de juicio el principio de una codificaciónrelativa a los acuerdos de las organizaciones interna-cionales. Con todo, se trata de un punto tan importanteque es preciso referirse a él nuevamente.

20. La comparación entre la situación de los Estados yla de las organizaciones internacionales quizás contribuyaa poner de manifiesto más claramente lo que razonable-mente parece admisible en esta esfera. Cada Estadodispone de gran libertad para regular los problemas desu propia constitución y darse las normas internas másadecuadas a sus necesidades. Ello no es óbice, sin em-bargo, para que, en lo que se refiere a sus relaciones conlos demás Estados y, especialmente, respecto al régimende los tratados internacionales, se considere indispen-sable y se reconozca por todos la existencia de normasde derecho internacional que son las mismas para todoslos Estados. Lo mismo debe ocurrir con las organiza-ciones internacionales. Cada organización posee evi-dentemente un derecho propio que se basa en una cartaconstitutiva y en todo el derecho derivado de ella; perosería inconcebible que esas organizaciones, en sus rela-ciones mutuas o con terceros Estados, estuvieran some-

10 Ibid., págs. 198 y 201, párrs. 46 y 51.

11 Ibid., pág. 201, párr. 51.12 Ibid., págs. 213 y ss., párrs. 86 y ss.


tidas al derecho propio de una de ellas13. Tales rela-ciones deben regirse por normas generales que sólopueden formar parte del derecho internacional públicogeneral. Existe ciertamente una diferencia fundamentalrespecto de los Estados. De conformidad con el derechointernacional general, los Estados se encuentran en susrelaciones recíprocas en una situación de igualdad sobe-rana; en lo que respecta al derecho internacional, poseenla misma estructura y asumen las mismas funciones; lasúnicas diferencias son de orden cuantitativo. En cambio,cada organización es diferente de todas las demás y sedefine exclusivamente con arreglo a funciones que varíanampliamente en cada caso. Con todo, esta oposiciónentre el estatuto del Estado en derecho internacional y elestatuto de cada organización, aunque tal vez impidaformular ciertas normas generales que pasen por alto lasdiferencias que distinguen a las organizaciones inter-nacionales entre sí, no puede impedir que, en el marcode sus relaciones mutuas y de sus relaciones con tercerosEstados, las organizaciones internacionales se sientaninclinadas a seguir normas generales comunes, ni eli-minar la necesidad de que así lo hagan.

21. Si tal es verdaderamente el modo de abordar elproblema de los acuerdos celebrados por las organiza-ciones internacionales, ha de reconocerse que no debehaber grandes inconvenientes en someter esos acuerdos aun conjunto de normas generales siempre que se adoptenalgunas precauciones. Una de éstas consiste en rehuirtodo formalismo y todo detalle inútil en el enunciado delas normas a fin de evitar en todo lo posible una rigidezexcesiva; la otra consiste en renunciar a someter a normascomunes cuestiones que deben ser reguladas por cadaorganización con arreglo a sus características propias. Sise aceptan tales bases, no hay motivo para pensar que lasdisposiciones de la Convención de 1969 no pueden, engeneral, regir los acuerdos de las organizaciones inter-nacionales.

Segunda parte

Algunos problemas de fondo

22. En esta segunda parte del informe se van a exponeralgunos problemas del derecho de los tratados acercade los cuales las respuestas enviadas por las organiza-ciones internacionales al cuestionario y la labor de re-flexión del Relator Especial permiten agregar algunosdatos a los que, con respecto a la mayoría de las cuestiones

13 Se prescinde de la cuestión de los acuerdos celebrados poruna organización con sus propios miembros. En tal caso, en efecto,no es imposible que, debido a su estrecha dependencia de la cartaconstitutiva, tales acuerdos estén sometidos al derecho propiode la organización, el cual podrá presentar así, con respecto alderecho internacional público, un carácter autónomo. Pero, enrealidad, este supuesto sólo es característico de los sistemas políticosen vías de integración. Las respuestas de las organizaciones consul-tadas relativas a las preguntas A.3 (acuerdos de carácter interno)y A.5 (acuerdos que tienen por objeto la ejecución de otro acuerdo)son interesantes desde otros puntos de vista, pero muestran quelas organizaciones no prevén por ahora someter de una manerageneral determinados acuerdos al derecho « interno » de laorganización.

que se van a abordar, habían sido presentados ya en elprimer informe.

En esta exposición se seguirá, aunque no en formacabalmente rigurosa, el orden en que las materias figuranen la Convención de 1969, limitándose, por supuesto,a algunos puntos característicos escogidos por su valorcomo ejemplos o por su importancia. Se agruparánsiguiendo los títulos de las tres primeras partes de laConvención, es decir: introducción; celebración y entradaen vigor de los tratados; observancia, aplicación e inter-pretación de los tratados. No se examinará ningunacuestión relacionada con las partes IV a VIII, a las queno se hizo referencia en el cuestionario dirigido a lasorganizaciones.

A. — PARTE I (INTRODUCCIÓN) DE LA CONVENCIÓNDE 1969 Y CONCEPTO DE «PARTE»

23. Entre las disposiciones generales de la Convenciónde 1969, figuran algunas que, según la opinión que pro-visionalmente se ha formado el Relator Especial antes deoír las observaciones de la Comisión, sería convenienteno modificar. No se volverá sobre los puntos ya señalados,tales como la conveniencia de no considerar para losacuerdos de las organizaciones, al igual que para los delos Estados, sino los acuerdos celebrados por escrito o lade conservar la misma definición de las organizacionesinternacionales. En cambio, será útil examinar conbastante detenimiento un aspecto delicado e importante,a saber, el relativo a la definición de « parte » en un tra-tado.

24. Como es sabido, se entiende por « parte », según elapartado g del párrafo 1 del artículo 2 de la Convenciónde 1969 «un Estado que ha consentido en obligarse por eltratado y con respecto al cual el tratado está en vigor ».Tanto del contexto como de los trabajos de la Comisiónde Derecho Internacional se desprende que esta defini-ción se elaboró en contraposición al término « Estadocontratante », por el que se entiende « un Estado que haconsentido en obligarse por el tratado, haya o no entradoen vigor el tratado » (art. 2, párr. 1 / ) . Parece que nuncase planteó la cuestión de si un Estado podía encontrarseen una situación en la que, sin ser « parte », no seríatampoco un « tercero », es decir, la posición del Estadoque, pese a hallarse obligado por las normas de fondodel tratado, no participa en su administración ni, espe-cialmente, en su revisión. Lo que prevé la Convenciónde 1969 es la existencia, junto a un tratado, de un meca-nismo colateral en virtud del cual un tercer Estado puedeaceptar determinados derechos y obligaciones, pero esemecanismo es un acuerdo absolutamente distinto deltratado primitivo y regula con toda libertad determinadosderechos y obligaciones. Parece, por tanto, que desde elpunto de vista de la Convención de Viena, no se puedepropiamente hablar, con respecto a un tratado, de unasituación intermedia entre la de « parte » y la de « ter-cero ».

25. La situación de una organización con respecto a untratado multilateral podría resolverse del mismo modo.No obstante, cabe preguntarse si el supuesto en que unaorganización, sin ser parte en un tratado entre Estados,


goza de amplios derechos y obligaciones no requeriría,debido a su frecuencia, un nuevo examen.

26. Tal es la razón de que se haya preguntado a cadaorganización consultada, mediante una fórmula delibe-radamente vaga, si, con respecto a los tratados multi-laterales entre Estados, se encuentra actualmente en lasituación de « parte en esos tratados », de « asociada »o de « persona obligada a observar esos tratados »(pregunta A.6).

En general, las respuestas que giran en torno a estapregunta son de gran riqueza y ponen de manifiesto laexistencia de situaciones diversas que han sido reguladasde distintas maneras. Quizás cabría distinguir dos gruposde situaciones descritas por las organizaciones interna-cionales :

27. (A) En el primer grupo, los Estados miembros de unaorganización, a veces con el concurso también de Estadosno miembros, celebran una convención en la que no esparte la organización, aun cuando se le atribuyan, envirtud de aquélla, nuevos derechos y obligaciones. Estasituación es muy frecuente en todas las organizaciones.¿ Puede decirse que no requiere especial consideracióny que, en caso necesario, puede explicarse por la exis-tencia de un acuerdo colateral tácito entre los Estadospartes en la convención y la organización ? ¿ O bien hayque considerar que se trata de una situación especialque, debido a su frecuencia, tiene que ser codificadaexpresamente ?

28. Este problema14 se volverá a examinar más ade-lante 1S, en los párrafos 89 y siguientes, ya que afectaa los efectos de los tratados con respecto a terceros.Para determinar si, en materia de acuerdos de organi-zaciones internacionales, convendría crear una situaciónespecial para las organizaciones que no son « partes »en un acuerdo pero están estrechamente asociadas a suaplicación, es preciso realizar un estudio más detalladode la cuestión tanto de hecho como de derecho.

29. (B) En el segundo grupo se encuentran los acuerdoscuyas disposiciones de fondo obligan a las organiza-ciones internacionales, sin que éstas posean, no obstante,las facultades que normalmente corresponden a las partesen un tratado con respecto a la administración de laconvención, su revisión o la participación con voz y votoen los órganos creados por ella. Los ejemplos más recientesson, además de determinadas disposiciones de los con-venios sobre productos básicos, los acuerdos que hanpermitido la participación de organizaciones interna-cionales en determinadas convenciones internacionalesrelativas al espacio, pero hay ejemplos más antiguos,especialmente en lo que se refiere a la situación de lasNaciones Unidas en el seno de la UIT.

30. Dos casos particulares han sido objeto de sendaspreguntas expresas dirigidas, respectivamente, a lasNaciones Unidas y a los organismos especializados.Tales preguntas se refieren a la situación exacta de laOrganización con respecto a la Convención de 1946sobre prerrogativas e inmunidades de las Naciones

Unidas16, y la de los organismos con respecto a la Con-vención de 1947 sobre prerrogativas e inmunidades delos organismos especializados17.31. Por lo que respecta a la Convención de 1946, bastaseñalar que la posición que ha mantenido en todo mo-mento el Secretario General desde la opinión consultivade la Corte Internacional de Justicia relativa al asuntode la Reparación de los daños sufridos al servicio de lasNaciones Unidas18 es que las Naciones Unidas son parteen esa Convención. Las razones que justifican esta posi-ción han sido expuestas repetidas veces en las NacionesUnidas 19 y podrían resumirse en el derecho que reivin-dican la Organización y el Secretario General de velar porla observancia de la Convención y, llegado el caso, dehacerla respetar por todos los Estados. El RelatorEspecial no se propone en absoluto poner en duda lasconsecuencias de la calidad de parte de las NacionesUnidas, ni el fundamento de la afirmación del principioen sí, que presenta algunas ventajas 20; cabe preguntarse,sin embargo, si las Naciones Unidas poseen técnicamentela condición de parte con respecto a todos los problemasque puede plantear la vida de la Convención y, en especial,su revisión.

32. La misma cuestión se plantea en lo que se refierea la Convención sobre prerrogativas e inmunidades delos organismos especializados, cuyo mecanismo originales de sobra conocido; cabe alegar argumentos de pesoen favor de la idea de que los organismos son partesen tal Convención21, y casi todos los organismos espe-cializados que han aceptado, en lo que les afecta, elmecanismo de la Convención se han considerado partesen ella. No obstante, uno de ellos ha señalado que, a sujuicio, los organismos no eran partes en la Convención,aun cuando tenían en ella un interés jurídico que podíacalificarse de sui generis; otro estima que la calidad departe es indiscutible pero se inclina a creer que se tratade una condición sui generis. Un tercero adopta lasiguiente posición que, dado su interés, parece oportunotranscribir integralmente :

En lo que se refiere a la situación jurídica de los organismosespecializados en relación con la Convención de 1947, cabe haceruna distinción entre la calidad de « parte » (término que la Con-

14 Véase también Anuario... 1972, vol. II, pág. 209, documentoA/CN.4/258, párr. 73.

16 Véanse infra los párrafos 89 y ss.

16 Naciones Unidas, Recueil des Traites, vol. 1, pág. 15. [Eltexto español figura en anexo a la resolución 22 A (I) de la AsambleaGeneral.]

17 Ibid., vol. 33, pág. 261. La Convención de 1947 no se aplicaal OIEA, que se rige por un acuerdo especial con respecto al cualno se plantea el problema que ahora se examina; puede señalarseincluso que el Organismo se ha reservado el derecho de revisar elacuerdo (véase Anuario... 1972, vol. II, pág. 210, documentoA/CN.4/258, nota 181).

18 Reparation des dommages subis au service des Nations Unies,Avis consultatif du 11 avril 1949, C.I.J. Mémoires, 1949, págs. 70 y ss.

19 Véase la exposición del Asesor Jurídico en la 1016.a sesiónde la Sexta Comisión {Documentos Oficiales de la Asamblea General,vigésimo segundo período de sesiones, Anexos, tema 98 del programa,documento A/C.6/385).

20 Entre otras la de eliminar la singularidad teórica que existíaprimitivamente, es decir, que la Convención podía entrar en vigordespués de su ratificación por un solo Estado contratante. VéaseP. Reuter, Introduction au droit des traités, París, Colin, 1972,pág. 42, párr. 69.

21 Véase Anuario... 1972, vol. II, pág. 210, documento A/CN.4/258, nota 181.


vención emplea solamente respecto de los Estados) y la partici-pación en un sentido amplio, es decir, el hecho de ser titular dederechos y obligaciones derivados de las disposiciones de laConvención. Es indudable que los organismos especializados sonparticipantes en ese sentido amplio, como se indica en la opiniónjurídica de la Oficina de Asuntos Jurídicos de las Naciones Unidas,de 10 de julio de 1964, que llega a la conclusión siguiente:

« Por consiguiente, todos los organismos especializados tienenel mismo interés jurídico en las cláusulas y funcionamiento dela Convención que los Estados partes en la misma, indepen-dientemente de que un organismo sea parte o no en la Convenciónen un sentido jurídico estricto »22.

33. Tales posiciones muestran que existe efectivamenteun problema de terminología y de fondo. Para resolverloshabrá que recurrir a los mecanismos de la Convenciónde 1969 relativos a los efectos de los tratados con respectoa terceros23. Por el momento bastará con haber demar-cado, en cierta manera, los límites del problema.

B. — PARTE II (CELEBRACIÓN Y ENTRADA EN VIGOR DELOS TRATADOS) DE LA CONVENCIÓN DE 1969

34. Son varios los puntos que merecen señalarse; sudescripción constituirá en algunos casos una simplerepetición de lo que el Relator Especial ha tenidoocasión de exponer anteriormente, pero en otros casosel Relator Especial podrá adoptar una posición másfirme, por tener un mejor conocimiento de causa que alpreparar el primer informe. Estas diferentes cuestionesse agruparán bajo tres epígrafes : forma de los acuerdos,capacidad de las organizaciones y representación.

1. Forma de los acuerdos

35. No hay nada que agregar a lo ya dicho sobre estepunto en el primer informe y que puede sintetizarse endos proposiciones:

a) Las objeciones y reticencias formuladas por lasorganizaciones internacionales en relación con la exten-ción de la Convención de 1969 a los acuerdos de las orga-nizaciones internacionales provenían en su mayoría delas condiciones de forma que, fundadamente o no,parecían, según el proyecto de artículos preparado por laComisión, regir habitualmente la celebración de tratadosinternacionales M;

b) La aprobación por la Conferencia sobre el Derechode los Tratados de la enmienda que pasó a constituir elactual artículo 11 de la Convención de 1969 hizo desa-parecer toda rigidez en la celebración de los acuerdosen forma escrita 25.36. La consecuencia que se desprende de estas dosproposiciones es muy simple: los principales obstáculosque se oponían a que la Convención de 1969 se hicieraextensiva a los acuerdos de las organizaciones inter-nacionales han desaparecido actualmente. El principio

del consensualismo puro, en que se basa la Convención,no puede ir en detrimento de la práctica y el desarrollode las organizaciones internacionales. Permite asimismoestablecer la presunción de que todas las consecuenciasde ese principio que son objeto de la Convención en suconjunto, se aplican a las organizaciones internacionales26.37. Nada hay que agregar a una conclusión tan neta.No obstante, para recalcar la libertad que el artículo 11de la Convención de 1969 confiere a las partes, se haráuna última observación que se refiere a ejemplos especial-mente significativos. Ni la Convención de 1969 ni lostrabajos de la Comisión de Derecho Internacionalproporcionan una definición muy precisa de lo que es untratado celebrado por escrito. Si bien la expresión excluyelos acuerdos puramente verbales y, a mayor abunda-miento, los acuerdos tácitos, cabe preguntarse si sólo esaplicable a condición de que el escrito esté constituidopor instrumentos especialmente redactados al efecto osi basta con que el texto figure de hecho consignadopor escrito. En este segundo caso, se considerará acuerdocelebrado por escrito el que resulta accesoriamente deuna correspondencia ordinaria o del acta de una reuniónaceptada por dos partes que han hecho declaracionesverbales que en ella constan, de las que se deduce unacuerdo. Si bien antes de la adopción del artículo 11podía vacilarse entre una u otra solución, en la actualidadparece que, en virtud de lo dispuesto en ese artículo,hay que inclinarse por la solución más amplia, puestoque según el mismo el consentimiento de un Estado enobligarse por un tratado puede manifestarse « en cual-quier otra forma que se hubiere convenido ». Es indu-dable que la forma convenida puede acordarse de otromodo que por escrito 27 y esas dos formas muy frecuentesen la práctica de las organizaciones (el acuerdo medianteun intercambio normal de correspondencia y el acuerdoque consta en el acta de una reunión aceptada por losinteresados) forman parte de la categoría de los acuerdoscelebrados por escrito tal como parece definirla la Con-vención de 1969.

2. Capacidad de las organizaciones internacionalespara celebrar tratados

38. La Convención de 1969 dispone, en su artículo 6,que « todo Estado tiene capacidad para celebrar trata-dos ». Tal artículo, ¿ no impone la necesidad de unadisposición correlativa en lo que se refiere a las organiza-ciones internacionales ? Antes de responder a esa preguntaconviene señalar que una disposición de ese tipo respon-derá, en el caso de las organizaciones internacionales,a una preocupación muy diferente. En efecto, el artículo 6de la Convención es el residuo de un artículo de muchomayor alcance 28, del que se volverá a tratar más adelante;su significado, que puede discutirse, tiene probablementecomo objeto consagrar una norma en virtud de la cualse prohibe a todo Estado renunciar de una forma defi-

22 Nac iones U n i d a s , Anuario Jurídico, 1964 (publicación delas Nac iones Un idas , N . ° de ven t a : 66.V.4), pág . 281 , pár r . 5.

23 Véanse infra los párrafos 89 y ss.24 Anuario... 1972, vol. II, págs. 201, 202 y 211, documento

A/CN.4/258, párrs. 51, 52 y 80.25 Ibid., págs. 202 y ss. y 211, párrs. 55 y ss. y 80.

26 Ibid. Véase especialmente el párrafo 81, por lo que respectaal régimen de nulidad, las normas de interpretación, etc.

27 P. Reuter, op. cit. párr. 67.28 Véase Anuario... 1972, vol. II, págs. 192, 194 y ss., documento

A/CN.4/258, párrs. 25, 28 y ss.


nitiva a esa capacidad inherente a su calidad de tal: seha pensado en los protectorados de tipo colonial. Encuanto a las organizaciones, lo que se quiere por el con-trario es enunciar una norma aplicable en el caso de quela carta constitutiva nada diga. Muchos han pensadoque la capacidad de celebrar acuerdos pertenecía a lasorganizaciones internacionales de una manera natural,que les era inherente. Tal análisis puede apoyarse en ciertajurisprudencia de la Corte Internacional de Justicia quemaneja conceptos tales como los de competencia fun-cional o poderes implícitos. La base de tal concepciónreside en la constatación de que una organización inter-nacional, por su propia naturaleza, está hecha para parti-cipar en las relaciones internacionales y que difícilmentecabe concebir esa participación si excluye la celebraciónde todo acuerdo.39. Si la Comisión deseara orientarse hacia una soluciónde este tipo, podría inspirarse en ciertas fórmulas comola propuesta por el profesor Dupuy al Instituto de DerechoInternacional en su informe:

Artículo 4. — A menos que el acta constitutiva disponga otracosa, toda organización tendrá capacidad para celebrar los acuerdosnecesarios en el ejercicio de sus funciones y la realización de susfines 29.

40. Sin embargo, a pesar de su simpatía por fórmulasde ese tipo, el Relator Especial se siente inclinado másbien a proponer a la Comisión una solución más radicalque consiste en descartar todo artículo sobre la capacidadde las organizaciones internacionales. Para justificaresta solución cree poder invocar, por una parte, consi-deraciones de principio y, por otra, consideraciones deíndole práctica.41. La consideración de principio fundamental es lasimple constatación de que la capacidad de una organi-zación internacional se basa en su estatuto particular,en el derecho propio de esa organización y no en unanorma de derecho internacional general. Sin duda puedealegarse que no hay ninguna norma de derecho inter-nacional general que prohiba a los Estados crear lasorganizaciones internacionales que les convenga estable-cer y dotarlas de la capacidad de celebrar tratados ycabe por consiguiente la tentación de deducir de ello quehay en derecho internacional una norma permisivaacerca de la capacidad de las organizaciones internacio-nales. Pero esa norma permisiva no es otra que la depacta sunt servanda y la existencia en favor de los Estadosde una gran libertad de arbitrio en materia de tratados.Es importante recordar que la existencia de la organi-zación frente a terceros dependerá de su reconocimientoy emana por tanto de la norma pacta sunt servando 30.42. A ello cabe oponer la célebre jurisprudencia de laCorte Internacional de Justicia en su opinión consultivaen el asunto de la Reparación de los daños sufridos alservicio de las Naciones Unidas, en la que se hablada dela personalidad internacional « objetiva » de la Organi-zación 31, personalidad internacional que cabía oponer aterceros Estados. Con todo, las Naciones Unidas (y tal

29 Op. cit., pág. 101.30 Anuario... 1972, vol. II , pág. 193, documento A/CN.4/258,

párr . 26, especialmente no ta 69.31 C U . Recueil 1949, pág. 185.

vez otras organizaciones del mismo sistema) constituyenpor su universalidad un caso especial que no siempreserá posible hacer extensivo a todas las organizaciones,cualesquiera que sean; sobre este punto la práctica inter-nacional es demasiado conocida y huelga insistir alrespecto.43. Además, la cuestión fundamental que se acaba desubrayar no se refiere a la existencia y significaciónteóricas de la « personalidad » internacional de las orga-nizaciones: es un hecho que hay organizaciones interna-cionales y que éstas celebran tratados entre sí y con losEstados. Lo fundamental es que no hay ninguna organi-zación cuya capacidad sea idéntica a la de otra y que esacapacidad depende de los Estados fundadores y, segui-damente, de los Estados miembros. Por lo demás, sobreeste último principio el acuerdo es unánime : no se puedenegar que hay una gran variedad de soluciones posibles yque la libertad de los Estados es total.44. Por eso, una norma que estipule que, a menos queel acto constitutivo disponga otra cosa, toda organiza-ción tendrá capacidad para celebrar los acuerdos inter-nacionales necesarios en el ejercicio de sus funciones y larealización de sus fines, aunque sea satisfactoria y verda-dera en la mayoría de los casos, puede merecer el reprochede ser exclusivamente universal y rígida. En efecto, esposible que en el caso de determinadas organizacionesinternacionales cuyo convenio constitutivo no contenganinguna disposición relativa a su capacidad para celebraracuerdos internacionales, la intención de los Estados, talcomo se expresa en la práctica consecutiva, sea que talorganización no goce de capacidad para celebrar acuerdosinternacionales o que prevea tan sólo una capacidad re-ducida. Cabe también imaginar que frente a una cláusulaque excluya la capacidad de celebrar tratados, se desa-rrolle una práctica que autorice la concertación de deter-minados acuerdos sobre materias administrativas. Nopuede, sin embargo, llegar a decirse que es la práctica laque dispone de un modo absoluto lo relativo a la capa-cidad de las organizaciones internacionales, aunque dehecho sea generalmente así; en efecto, se trata aquí de unproblema que, en relación con las organizaciones inter-nacionales, podría calificarse de constitucional, que de-pende de soluciones individualizadas y no de una normacomún a todas las organizaciones y que puede habercartas constitutivas rígidas que no admitan ese podercreador de la práctica.

45. Estas tesis no agotan aún el problema, pues cabepreguntarse si, en lugar de enunciar una norma generalque defina el principio fundamental de la capacidad delas organizaciones internacionales, no cabría señalarsecomo objetivo la definición de una capacidad minimade que gozarían todas las organizaciones internacionales,entre ellas algunas con una capacidad más amplia que esamínima. Antes de tratar de definir cuál podría ser esacapacidad mínima es preciso medir bien el alcance pro-fundo de tal solución; consiste en redéfinir, con miras alartículo del futuro proyecto, el concepto de organizacióninternacional. En efecto, el artículo de ese futuro proyectono podrá impedir que el término « organización inter-nacional» se emplee en la práctica para designar entidadesque no disfruten de esa capacidad mínima; esas entidadesquedarán así excluidas del campo de aplicación del


proyecto. Ello equivaldría a abandonar la posicióninicial que ya se ha expuesto y que consiste en mantenerpara las organizaciones internacionales la misma defini-ción que la de la Convención de 1969.46. Por otra parte, incluso con este grado bastantereducido de rigidez, la norma prevista no deja de presentarinconvenientes. Puede existir hoy en día una entidad quelos Estados miembros hayan calificado de organizacióninternacional, que no haya celebrado hasta este momentoningún acuerdo, cuya acta constitutiva no establezcaninguna capacidad de celebrar tales acuerdos y por lacual los Estados miembros no prevean actualmenteninguna evolución que tienda a conferirle capacidad inter-nacional alguna, por reducida que sea. Si estuviera actual-mente en vigor un texto en virtud del cual toda organiza-ción internacional tendría una capacidad mínima, seríasimplemente necesario concluir que, en el sentido de esetexto, la entidad de que se trata no es una organizacióninternacional. Esa solución no favorecería una evoluciónsiempre posible en virtud de la cual los Estados llegaríana admitir progresivamente la capacidad de esa entidadde celebrar acuerdos internacionales.47. Cabe por último preguntarse cuál sería el objetode tal capacidad mínima. Como se ha dicho anterior-mente 32, la inmensa mayoría de los acuerdos celebradospor las organizaciones internacionales se refieren acuestiones administrativas o actividades operacionales.Pero si estos dos términos presentan cierta claridad enun plano académico, cabe pensar que exigirían precisionessi se emplearan para definir en un tratado los límites dela capacidad. Así, la cuestión de las inmunidades de laorganización, de sus agentes y de los representantes delos Estados miembros es una cuestión administrativa,pero presenta también aspectos verdaderamente funda-mentales y cabría calificarse asimismo de política; entodo caso, se observa que en algunas ocasiones losEstados miembros se reservan la celebración de los acuer-dos relativos a las inmunidades y los privilegios 33. Nose trata sino de un ejemplo, entre otros, de los problemasque habría que afrontar si se optara por definir la capa-cidad mínima de las organizaciones internacionales.48. Estas son las consideraciones que en principioinclinan al Relator Especial a no recomendar a la Comi-sión la inserción de un artículo o una serie de artículosrelativos a la capacidad de las organizaciones interna-cionales, aun reconociendo que ha vacilado largo tiempoantes de adoptar tal actitud y que está dispuesto a orientarsus trabajos siguiendo las indicaciones de la Comisión.49. Pero aparte de estas consideraciones de principiohay otras que refuerzan la posición que acaba de exponer :son de carácter práctico y se inspiran en la experienciaanterior de la Comisión. En efecto, ésta abordó el pro-

32 Véase Anuario... 1972, vol . I I , págs . 187 y ss., documen toA/CN.4 /258 , pár r s . 8 y ss.

33 Es de señalar, por otra parte, que se asiste a veces a unacombinación de acuerdos entre Estados miembros y de acuerdoscelebrados por la organización con los Estados, miembros o nomiembros, especialmente con el Estado en que se encuentra lasede. El mantenimiento de una competencia concurrente entre laorganización, por una parte, y los Estados miembros, por otra,es prueba de las grandes vacilaciones que existen en la prácticasobre la capacidad de las organizaciones internacionales.

blema de la capacidad de las organizaciones internacio-nales en sus trabajos sobre la codificación del derecho delos tratados, especialmente en el momento en que SirHumphrey Waldock, Relator Especial, preveía considerarsimultáneamente los tratados entre Estados y los acuerdosde las organizaciones internationales. Se ha presentadoen el primer informe 34 una larga reseña sobre la laborde la Comisión al respecto. Se ve por ella que la Comisiónestuvo siempre dividida sobre este problema y que final-mente prefirió descartar de su proyecto toda disposiciónrelativa a la capacidad de las organizaciones internacio-nales. Sin embargo, si hubiera que enunciar una fórmulaque recogiera el pensamiento de Sir Humphrey Waldocken su última etapa, cabría recordar que la Comisiónhabía previsto la siguiente:

La capacidad de las organizaciones internacionales para concertartratados depende del instrumento constitutivo de cada organi-zación 35.

Si se desea utilizar la fórmula utilizada ulteriormente conotros propósitos y adoptada finalmente por la Conven-ción de 1969, se podría proponer la redacción siguiente:

En el caso de las organizaciones internacionales, la capacidadpara celebrar tratados depende de las normas pertinentes de laorganización36.

50. Huelga decir que esta regla general no hace sinoexpresar la idea de que la capacidad de cada organizaciónes diferente y se halla individualizada por las estipula-ciones de su estatuto particular; ello equivale a reconocerque no hay ninguna regla general en lo que se refiere a lacapacidad de las organizaciones internacionales. Taldisposición podría discutirse a su debido tiempo por laComisión, pero el Relator Especial duda que ello fueraútil.51. Más interesantes que los resultados, un tantonegativos, obtenidos por la Comisión en sus trabajosanteriores, según acaban de recordarse, son las disposi-ciones adoptadas en la materia por buen número degobiernos. La historia de las organizaciones internacio-nales (comprendidas las que tienen un carácter prefederal)muestra que los gobiernos son sumamente susceptiblesante cualquier intervención de las organizaciones inter-nacionales en las relaciones exteriores y frecuentementeimpugnan su legitimidad, aun cuando sólo se trate deasuntos de poca importancia. Saben por experiencia,en efecto, que mediante la intervención en las relacionesexteriores se desarrolla el proceso federativo en el senode las uniones de Estados. Por otra parte, toda organiza-ción internacional puede aparecer en ciertas circuns-tancias como un mecanismo técnico destinado a imponerla opinión de la mayoría de los Estados que la controlay por eso los Estados desconfían a menudo de todo pro-ceso que amplíe la influencia de ese mecanismo. Enresumen, el desarrollo del derecho de las organizacionesinternacionales de concertar tratados presenta aspectospolíticos bien caracterizados; en vista de ello se puede

34 Anuario... 1972, vol. II, págs. 192 y ss., documento A/CN.4/258,párrs. 25 a 36.

35 Anuario... 1962, vol. I, pág. 207, 658.a sesión, párr. 87.36 Véase Anuario... 1972, vol. II, págs. 195 y 196, documento

A/CN.4/258, párr. 35.


estimar que no es oportuno proponer una fórmula generalque en algunos casos distaría mucho de lo que es posible,o incluso ya admitido, mientras que en otros podríabloquear una evolución que no cabe descartar comoposible en un próximo futuro.

52. En resumen, el justo afán de no perjudicar la consti-tución aún frágil y en tantos puntos todavía indecisa delas organizaciones internacionales es lo que pareceimponer cierta prudencia en la formulación de reglasgenerales. Tal actitud, lejos de suponer una visión pesi-mista del porvenir de las organizaciones internacionalesse basa por el contrario en una confianza fundamentalen un desarrollo natural y espontáneo que es precisofacilitar y, para ello, ante todo respetar.

3. Representación

53. En realidad, el término « representación » abarcatoda una serie de problemas, muy diferentes entre sí,aunque hay entre unos y otros nexos más bien prácticosque teóricos. La complicación obedece a que hay queplantearse la pregunta « ¿ Quién representa a quién ? ».Por lo general entraña una sola cuestión, a saber, larepresentación de una entidad jurídica bien determinada(un Estado, una organización internacional) por unapersona física con poderes para obligarla, pero a veces lacuestión puede ser doble y referirse también a la identi-ficación de la entidad que verdaderamente queda obli-gada. Así ocurría en el caso de los sistemas llamados deprotectorado, en los que a veces cabía preguntarse si elEstado protector trataba en su propio nombre, en nombredel Estado protegido o en nombre de los dos.

54. En lo que se refiere a las relaciones entre Estados,el derecho actual no es favorable a sistemas de represen-tación que supongan la representación de un Estadopor otro; tales sistemas alentarían—se dice—procesoscontrarios a la igualdad soberana de los Estados. Inclusoen el caso en que el problema llegara a plantearse en elmarco de un federalismo en evolución, se le ha repro-chado a veces el introducir en fin de cuentas en las rela-ciones internacionales una falta de claridad poco deseable.En todo caso, la Comisión de Derecho Internacional,seguida en este punto por la Conferencia de las NacionesUnidas sobre el Derecho de los Tratados, no ha abordadoeste problema37. En cambio, la Comisión preparó unartículo sustantivo, confirmado por la Convención de1969, en lo que se refiere a la representación de losEstados en la celebración de los tratados [artículo 7(Plenos poderes) de la Convención].

55. En cuanto a las organizaciones internacionales, ladeterminación y la prueba de la calidad para representara una organización internacional en una fase cualquierade la celebración de un tratado se plantea por lo menos

en principio 38. A este respecto se ha incluido una pre-gunta (A.2) en el cuestionario dirigido a las organiza-ciones internacionales. Con todo, aunque la Convenciónde 1969 guarde silencio, como ya se ha dicho, sobre losproblemas de « representación » relativos a la identifica-ción de la entidad que se obliga, se ha creído útil procedera un sondeo acerca de los problemas relativos a la cues-tión de quién se encuentra realmente obligado, en loque respecta a la organización. Se han dirigido por ellodos preguntas en el mismo marco, en lo que se refiere alos acuerdos celebrados por los órganos subsidiarios(A.4) y a la posibilidad de una organización de participaren un tratado por cuenta de un territorio al que repre-senta (A.l). El Relator Especial se permite presentar sobreestos tres puntos algunas indicaciones sumarias quepueden extraerse de las respuestas recibidas.

a) Determinación y prueba de la calidad para representara una organización internacional en una fase cualquierade la celebración de un tratado

56. En realidad, el problema es doble ; se trata, en primerlugar, de saber cuál es el órgano competente para tomarla decisión de proceder a un acto relativo a la celebraciónde un acuerdo y, en segundo lugar, cuál es la personafísica calificada para representar a la organización en larealización de ese acto. Los dos problemas puedenreducirse a uno solo en los casos más sencillos; asíocurre cuando un acto está estatutariamente comprendidoen la esfera de competencia del funcionario más alto dela secretaría internacional y este funcionario realiza elacto por sí mismo. Pero la situación es mucho más com-plicada en hipótesis bastante frecuentes.57. Sucede a veces que la competencia para llevar acabo un acto determinado se reparte estatutariamenteentre varios órganos, o bien que algunos órganos encargana otro órgano de la organización, o incluso a un órganoad hoc, que actúe en su lugar: ¿se trata entonces de una« delegación » o de una representación análoga a un « man-dato » ? Las respuestas de las organizaciones difierenmucho. Se describen y clasifican a menudo las diversassoluciones admitidas, que caen dentro del marco delderecho comparado de las organizaciones internacionales.Los datos así recogidos pueden aportar en algunos casosindicaciones para resolver un problema de derecho cons-titucional relativo a una organización dada pero, aunqueesta sugerencia se haya formulado en varios ocasiones,al Relator Especial le ha parecido que se trata entoncesde problemas que caen dentro de lo que puede llamarseel derecho constitucional propio de cada organización

37 Cabría relacionar esta reserva con la posición adoptada porla Comisión de Derecho Internacional respecto a la representaciónpor una sola persona de diversos Estados en su proyecto de artículossobre la representación de Estados en sus relaciones con organiza-ciones internacionales [Anuario... 1971, vol. II (primera parte),pág. 336, documento A/8410/Rev.l, cap. II, secc. D, art. 42,párr. 3 del comentario].

38 En el informe del Sr. Dupuy al Instituto de Derecho Inter-nacional, la cuestión se estudia en todos sus aspectos (pp. cit.,págs. 64 y ss.) y se propone, en lo que se refiere a los poderes,un articulo 7 cuyo primer inciso dice:

« La persona que represente o que manifieste el consentimientode la organización internacional en obligarse por un acuerdodeberá presentar la prueba de sus poderes a la otra parte siésta lo solicita. » (Op. cit., pág. 102.)Las condiciones en que se otorgan estos poderes están fijadas

por cada organización internacional. Todo acto relativo a lacelebración de un acuerdo efectuado por una persona que nopueda presentar pruebas de tales poderes carece de efectos jurídicos,a menos que no sea confirmado ulteriormente por la organizacióninternacional.


internacional. Como tales, no se prestan a una solucióngeneral, ni siquiera de carácter supletorio, para el casoen que las cartas constitutivas guarden silencio sobre lacuestión.58. En teoría, y si ocurriera con las organizaciones lomismo que con los Estados, la identificación de laspersonas físicas habilitadas para manifestar frente aterceros la voluntad de la organización en relación conel cumplimiento de cualquier acto relativo a la celebra-ción de un acuerdo, debería ser muy sencilla. Bastaríacon decidir, como en el caso de los Estados, cuáles sonlas personas que tienen un poder de certificación análogo,en lo que se refiere a los Estados, al del jefe del Estadoo el ministro de relaciones exteriores, quiénes son laspersonas que, por razón de sus funciones, se ven dispen-sadas de toda obligación de probar sus poderes y cómodeben prepararse los poderes que den fe de que otraspersonas tienen aptitud jurídica para ostentar la represen-tación.

59. Como en el caso de los Estados, habría así—y elpunto es de gran importancia en la práctica—una claraseparación entre los problemas y procedimientos que serefieren, según la constitución propia de la organización,a la elaboración de su decisión en relación a un actodeterminado y los problemas y procedimientos relativosa la comunicación de esa voluntad a las otras partes enuna convención. Sin embargo, en el caso de las organi-zaciones el problema se plantea en términos que puedenser diferentes, ya que no hay en las organizaciones agentesespecializados en relaciones exteriores, agrupados bajola autoridad de un jefe jerárquico igualmente especiali-zado, que a su vez depende de un jefe supremo dotadocomo el jefe del Estado de una función general de repre-sentación. No sólo hay diferencias profundas de estruc-tura entre las diferentes organizaciones internacionales,sino que además y sobre todo la ausencia de represen-tantes especializados introduce por fuerza una diferenciafundamental en el caso de las organizaciones y el delEstado.60. La consecuencia más directa de tal situación podríaser que la entidad que celebra un acuerdo con una orga-nización internacional debería teóricamente pedir unademostración más amplia de la intervención de todoslos órganos competentes para obligar a la organizacióny exigir seguidamente a la persona física que manifiestafinalmente la voluntad de la organización pruebas de queestá normalmente facultada para los actos que se proponecumplir. Dicho en otras palabras, la separación entre lafase « interna » y la fase « internacional » de la celebra-ción de los acuerdos no podría verificarse en el estadoactual de las relaciones internacionales de una maneratan clara como ocurre en el caso de los Estados.61. Sin embargo, por las indicaciones dadas por lasorganizaciones internacionales, parece que en la prácticano se encuentran dificultades tan grandes como cabríatemer. En primer lugar, por la fuerza misma de las cosasse desprende una situación privilegiada para el agentemás elevado de las secretarías internacionales : su perma-nencia, el peso de las responsabilidades internacionalesque recaen sobre él, su independencia relativa, contri-buyen a darle en las relaciones exteriores una situaciónprivilegiada; parece gozar en realidad en todas las organi-

zaciones internacionales de un poder de certificaciónadmitido como tal por quienes negocian con la organi-zación; por otra parte sus actos escapan, debido a surango, a la necesidad de toda certificación. Que la situa-ción del jefe de la secretaría pueda hacerse extensiva enciertas organizaciones a otros agentes de un rangoafín o análogo al suyo, o que en otras organizacioneshaya órganos propiamente ejecutivos que gozan en lapráctica de una situación comparable, no cambia ennada la constatación básica: en cada organizaciónaparece una tendencia a crear una situación privilegiadaen las relaciones externas y en el procedimiento conven-cional, especialmente en lo que se refiere a la certificaciónde la voluntad de la organización de proceder a uno delos actos relativos a la celebración de un acuerdo.

62. Seguidamente, todas las organizaciones han insis-tido con fuerza en la importancia práctica de la correspon-dencia intercambiada antes de la celebración de unacuerdo. En realidad, todas las fases—constitucionales,internas, autorizaciones, delegaciones, aprobaciones,etc.—no solamente se enuncian y describen en esa corres-pondencia sino que, por regla general, se adjunta a lacorrespondencia intercambiada copia de las actas ydeliberaciones pertinentes. El que negocia con una orga-nización se encuentra así regularmente informado ycasi siempre muy al tanto de la evolución de una situa-ción que interesa a todas las etapas de la celebracióndel acuerdo. La certificación final relativa a la personafísica habilitada para proceder al acto, cuando no setrata de uno de esos agentes superiores o representantesde alto rango dispensados por su función de toda cer-tificación, se hará constar a menudo en una carta de unode esos agentes superiores o representantes de alto rango,en la que se designe al agente calificado para manifestarla voluntad de la organización.

63. Si hubiera que resumir la situación tal como pareceresultar de las informaciones recogidas, cabría puesafirmar, de una manera tal vez un tanto sorprendentepero exacta, que no es radicalmente diferente de la queexiste en las relaciones entre los Estados. El procedi-miento interno de cada organización sigue siendo, aligual que en el caso de los Estados en lo que les concierne,un asunto de su propia incumbencia, pero los que cele-bran acuerdos con la organización suelen estar informadosde ello por la correspondencia administrativa. Las orga-nizaciones determinan mediante su práctica los agenteso representantes de rango elevado que tienen, en la cele-bración de acuerdos, una posición privilegiada en el doblesentido de que sus actos escapan a toda certificación yde que pueden certificar los de otros agentes. Si no hay« poderes » en el sentido formal del término, por reglageneral se presenta la correspondencia administrativa.

64. Si el análisis que precede es exacto, cabe evidente-mente preguntarse acerca de la posibilidad y la oportu-nidad de elaborar un texto semejante al artículo 7 de laConvención de 1969, relativo a los plenos poderes. ¿Esnecesario recordar el principio de que cualquier otraparte en una convención puede exigir la prueba de lacapacidad de un agente para obligar a la organización?¿ Es necesario afirmarlo ? ¿ Es ni siquiera exacto cuandola otra parte en la convención es miembro de la organi-zación y en calidad de tal puede comprobar directamente


la regularidad de todos los actos de consentimiento y detodas las representaciones ? 39 ¿Es necesario expresar enforma adecuada la exitencia de agentes o representantesde alto rango que gocen en principio de una función derepresentación privilegiada? He aquí algunas preguntasque, en defecto de una respuesta adecuada, cabe ya plan-tear desde ahora.

b) Acuerdos celebrados por órganos subsidiarios

65. La descentralización de las actividades de las orga-nizaciones internacionales, la necesidad de buscar mediosde financiación extrapresupuestarios, la intervención ensectores técnicos cada vez más especializados, han llevadoa las organizaciones internacionales, y sobre todo a lasNaciones Unidas, a multiplicar sus órganos, fundadosenteramente en un acto unilateral de la organizacióny que se encargan de las funciones más diversas, conpoderes a veces muy amplios. Se trata de los llamadosgeneralmente « órganos subsidiarios ». Algunos de elloscelebran acuerdos internacionales. ¿ Obligan estos acuer-dos al órgano subsidiario, a la organización de quedepende o a los dos ? La cuestión no es solamente teórica,ya que puede tener consecuencias muy importantes desdeel punto de vista financiero.

66. Hay que alabar a las organizaciones consultadaspor haber respondido, al menos algunas de ellas, a lapregunta planteada (A.4), ya que se trata evidentementede una materia que aún no se ha concretado. Lo que llamasobre todo la atención en la variedad de respuestas es queno todas las organizaciones practican la solución delórgano subsidiario; algunas de ellas saben sólo de ciertoscasos; en la mayoría de las organizaciones el problemano parece haber planteado hasta ahora ningún aspectopráctico. Algunas organizaciones han previsto expresa-mente la posibilidad de conferir a los órganos subsi-diarios la facultad de celebrar acuerdos internacionales,sin que tal facultad haya sido ejercitada hasta el momento.Dos organizaciones consideran francamente que losacuerdos celebrados por el órgano subsidiario son acuer-dos de la organización internacional propiamente dicha.Otra organización subraya que, aunque en términosgenerales el órgano subsidiario obliga a la organizaciónmisma, la práctica del registro revela cierta vacilaciónen la designación de la parte en el acuerdo ; por lo demás,la organización podría, según las propias estipulacionesdel acuerdo, no sentirse obligada sino por ciertas estipu-laciones de éste.

67. Parece que cabe extraer dos conclusiones de lasindicaciones recibidas. En primer lugar, la figura jurídicadel órgano subsidiario no ha sido objeto de una con-cepción fija; la práctica parece hallarse aún en evolución.Nada permite por lo demás demostrar que debe haberen la materia una serie de normas comunes a todas lasorganizaciones internacionales. En último extremo lacuestión forma parte del derecho propio de cada organi-

zación internacional40. Pensándolo bien, ello nada tienede sorprendente: la libertad de crear órganos y de con-ferirles un grado variable de descentralización es unrasgo importante del derecho constitucional de cadaorganización. Desde este punto de vista, la cuestión delos órganos subsidiarios no puede ser objeto de una codi-ficación aplicable a todas las organizaciones interna-cionales, ni siquiera limitada al objeto especial de losacuerdos celebrados por éstas.68. En segundo lugar, persiste en la práctica ciertaincertidumbre sobre la identificación de la parte en elacuerdo cuando éste se celebra por un órgano subsidiario.¿ Puede y debe dictarse una norma general para tratar desubsanar esta situación ? Una respuesta afirmativa partiríade la idea de que la parte en un acuerdo internacionaldebe hallarse siempre claramente designada y que, si nolo está, conviene optar por la solución que garantice lamayor seguridad a las demás partes en el acuerdo. Elloequivaldría a proponer como regla general que es laorganización propiamente dicha la que en principio esparte en el acuerdo, pero que la solución contraria esposible en algunos casos, que convendría estudiar y defi-nir. Esta solución parece técnicamente posible, pero elRelator Especial no puede afirmar, a la vista de lasinformaciones de que dispone, si es útil y oportuna.

c) Participación de una organización internacional en untratado por cuenta de un territorio al que representa

69. En términos que varían apreciablemente de un casoa otro, algunas cartas constitutivas y algunos tratadosinternacionales prevén que una organización puedaparticipar en un tratado por cuenta de un territorio alque representa. La cuestión que se plantea es si talsituación es suficientemente importante y está suficien-temente definida para ser objeto de un estudio y de pro-puestas del Relator Especial.70. Las respuestas dadas por las organizaciones con-sultadas revisten en general un carácter negativo, ya seaporque no tienen la capacidad necesaria a tal efecto obien porque tal capacidad, aunque se halla previstaefectivamente en algunas convenciones, no se ha ejercidonunca. El Relator Especial habría tenido que abandonarlisa y llanamente este punto si el Secretario General de lasNaciones Unidas no hubiera efectuado un trabajo deinvestigación muy notable e importante sobre la cuestiónque merecería ser publicado inmediatamente y que per-mite abordar el problema a fondo. El Relator Especialno pretende agotar inmediatamente, en unas cuantasreflexiones, todos los aspectos que se han puesto a sualcance; en espera de una mejor oportunidad para ello,estima sin embargo poder someter ya a la Comisión algu-nas observaciones generales.71. Los casos en los que puede decirse que una organi-zación internacional ejerce, en relación con un tratado,cierta participación por cuenta de un territorio respecto

39 Habrá de estudiarse más adelante si esta observación noentraña consecuencias en lo que se refiere a una adaptación delas disposiciones de la Convención de 1969 relativas a la constitu-cionalidad de los tratados (art. 46).

40 Tal vez en un breve estudio, ya antiguo, el Relator Especialhabía abrigado algunas ilusiones a este respecto (P. Reuter, « Lesorganes subsidiaires des organisations internationales», en Hom-mage d'une génération de juristes au Président Basdevant, Paris,Pedone, 1960, págs. 415 y ss.).


del cual desempeña determinadas funciones, son en prin-cipio bastante numerosas. Tal situación podría haberseproducido en virtud del Artículo 81 de la Carta en elmarco del régimen internacional de administración fidu-ciaria ; pero tal posibilidad no se ha dado hasta ahora enla práctica, ni siquiera en el marco de las medidas adop-tadas en 1947 con respecto a las colonias italianas o delas soluciones previstas por la misma época con respectoa Jerusalén y los Santos Lugares.72. Hay asimismo un número bastante grande de trata-dos, ya sea cartas constitutivas de organizaciones inter-nacionales, ya sea tratados multilaterales abiertos, cuyasdisposiciones prevén el caso de que las Naciones Unidassean la autoridad administradora de un territorio enrégimen de fideicomiso o de un territorio cualquiera, obien el caso, aún más general, de una autoridad res-ponsable de la administración de un territorio o de susrelaciones internacionales. Entre los casos más impor-tantes, cabe señalar las actas constitutivas de la OMM 41

(arts. 3 y 34), la OCMI42 (arts. 9, 58 y 59), la UIT43

(arts. 1 y 21), la FAO 44 (art. II), la OMS45 (art. 8), laUNESCO (art. II, modificado el 11 de julio de 1951 46),la OIT47 (art. 35, modificado el 9 de octubre de 1946),así como las convenciones siguientes: Convención del 19de septiembre de 1949 sobre la Circulación por Carre-tera48 (art. 27), Protocolo de 19 de septiembre de 1949relativo a las Señales de Carretera 49 (art. 56), ConvenciónInternacional de 17 de junio de 1960 para la Seguridad dela Vida Humana en el Mar50 (art. XIII), ConvenioInternacional de 12 de mayo de 1954 para prevenir laContaminación de las Aguas del Mar por Hidrocarburos,(art. XVIII, modificado el 11 de abril de 196251),Convenio de 9 de abril de 1965 para facilitar el TráficoMarítimo Internacional52 (art. XIII), Convenio Inter-nacional de 5 de abril de 1966 sobre Líneas de Carga53

(art. 32), Convenio Internacional de 29 de noviembrede 1969 relativo a la intervención en alta mar en casos deaccidentes que causen una contaminación por hidrocar-buros54 (art. XIII), Convenio Internacional de 29 denoviembre de 1969 sobre responsabilidad civil por dañoscausados por la contaminación de las aguas del mar porhidrocarburos 55 (art. XVII).

73. Las disposiciones relativas a esa participación nohan sido hasta ahora objeto de ninguna aplicación en lo

41 Nac iones Unidas , Recueil des Traités, vol. 77, pág . 143.42 Ibid., vol . 289, pág . 49.43 Nac iones Unidas , Anuario Jurídico, 1965 (publicación de las

Nac iones U n i d a s , N . ° de ven ta : S.67.V.3), pág . 185.44 F A O , Textos fundamentales, vols. I y I I (edición de 1970),

1970, pág . 3 .45 Naciones Unidas, Recueil des Traités, vol. 14, pág. 185.46 Ibid, vol. 575, pág. 261.47 Ibid., vol. 15, pág. 35.48 Ibid., vol . 125, pág . 23.49 Ibid., vol . 182, pág . 229.50 Ibid., vol . 536, pág . 27.51 Ibid., vol . 600, pág . 347.52 Ibid., vol . 591 , pág . 265.53 Ibid., vol . 640, pág . 133.54 Naciones Unidas, Anuario Jurídico, 1969 (publicación de

las Naciones Unidas, N.° de venta: S.71.5.4), pág. 179.*5 Ibid., pág. 187.

que se refiere a una organización internacional y porconsiguiente no se dispone al respecto de ningún prece-dente. Por otra parte, debe señalarse que son muyvariadas. Cuando se trata de la participación en lacarta constitutiva de una organización internacional, losefectos de la participación del territorio suponen nor-malmente derechos reducidos en lo que se refiere a lacalidad de miembro. Por otra parte, cuando se trata deuna convención multilateral abierta, hay casos en losque parece tratarse de una participación de las NacionesUnidas como « parte » por cuenta del territorio intere-sado; hay en cambio casos en que se prevé únicamenteuna « extensión » de la convención al territorio cuyaadministración se confiere a la organización, o inclusouna « aplicación » de la convención al territorio de quese trata. Ello plantea varios problemas difíciles. En elsupuesto de que sea verdaderamente la organización laque llega a ser « parte » en el tratado, no adquiere esacalidad sino por cuenta de un territorio y se trata de unmecanismo de representación, pero ¿cuáles son exacta-mente sus condiciones y sus efectos? Cuando no seestipula expresamente que la organización o el terri-torio adquieren la calidad de « partes » en el tratado sinoque se trata más bien de una « extensión » o de una« aplicación » del tratado, cabe preguntarse si no se daen realidad una de las situaciones que se han examinadosumariamente al principio de este informe56.

74. Sin embargo, la cuestión de los acuerdos celebradospor una organización por cuenta de un territorio hacerecordar también casos más concretos, como son los deNueva Guinea Occidental (Irián Occidental) y Namibia.75. La administración ejercida por las Naciones Unidasen Nueva Guinea Occidental (Irián Occidental) desde el1.° de octubre de 1962 hasta el 1.° de mayo de 1963 sobrela base del acuerdo concertado entre Indonesia y losPaíses Bajos el 15 de agosto de 1962 y de la resolución1752 (XVII) de la Asamblea General, de 21 de septiembrede 1962, reviste, en lo que se refiere a la práctica de losacuerdos celebrados por las organizaciones internacio-nales, aspectos interesantes, aun cuando no se concertaraningún acuerdo por cuenta del territorio en ese breveperíodo. Las Naciones Unidas se creyeron en el deber deconsiderar que no « representaban » al territorio en elsentido propio del término en algunos acuerdos que cele-braron con Indonesia y los Países Bajos en ejecución delacuerdo básico 57 y en un acuerdo formal con el Pakistánsobre la fuerza de seguridad de las Naciones Unidas enNueva Guinea Occidental (Irián Occidental)58.76. Al hacerse cargo las Naciones Unidas de la adminis-tración del Africa Sudoccidental, por conducto de unórgano subsidiario de la Asamblea General, el Consejode las Naciones Unidas para el Africa Sudoccidental, yde un Comisionado de las Naciones Unidas para elAfrica Sudoccidental, la consagración de la personalidaddel territorio al atribuírsele un nuevo nombre — Nami-bia — y ampliarse las funciones del Consejo de las

56 Párrs. 25 y ss.57 Se trata de los memorandos de acuerdo celebrados mediante

un canje tripartito de notas (Naciones Unidas, Recueil des Traités,vol. 437, pág. 305).

58 Ibid., vol. 503, pág. 25.

88 Anuario de la Comisión de Derecho Internacional, 1973, vol. n

Naciones Unidas para Namibia, debían conducir a desa-rrollar en todo lo posible cierta forma de personalidadinternacional en beneficio de Namibia, representada porórganos instituidos al efecto en el seno mismo de lasNaciones Unidas. Se plantea así la cuestión de los acuerdosinternacionales celebrados por las autoridades encargadasde representar a Namibia en el seno de las NacionesUnidas. Los seis acuerdos que han sido concertados hastaahora se refieren a la emisión de documentos de viaje porel Consejo de las Naciones Unidas para Namibia. Contodo, las resoluciones de la Asamblea General queafirman el carácter plenamente representativo del Con-sejo piden a éste que asuma una función convencional entérminos muy generales. Formalmente, los acuerdos yacelebrados lo han sido en nombre del Consejo paraNamibia59; parece, pues, que se ha seguido la líneaacostumbrada de muchos acuerdos concertados porórganos dependientes60 y por ello no es posible todavíadecir en qué medida han sido concertados por las Na-ciones Unidas como tales. Formalmente, no se presentancomo acuerdos celebrados por las Naciones Unidas porcuenta de un territorio, sino más bien como acuerdos queobligan directamente al territorio. En todo caso, no esposible llegar a conclusiones demasiado precisas de esteprecedente y habrá que esperar otros acontecimientosantes de poder presentar un análisis definitivo y, sobretodo, antes de proponer una conclusión general.77. El estudio realizado por la Secretaría de las NacionesUnidas muestra pues, en resumidas cuentas, que se tratade una materia que presenta aspectos muy variados y enla que se han producido acontecimientos recientes, sobretodo dentro del marco de las Naciones Unidas. Pero lasaplicaciones concretas no son muy numerosas y lapráctica está poco elaborada. No parece, pues, que seaposible, por el momento, consagrar a esta hipótesisdisposiciones concretas. Con todo, el examen de la ma-teria no ha sido inútil, ni mucho menos. Muestra, aligual que en el caso de los órganos subsidiarios engeneral, que existe alguna incertidumbre. Cuando unaorganización asume responsabilidades internacionalescon respecto a un territorio, es casi inevitable que tengaorganismos especializados e incluso cierta administraciónlocal. Es importante aclarar, frente a un acuerdo, laposición respectiva de la organización y del territorio yprecisar si la calidad de « parte » en el acuerdo corres-ponde a la organización o no, por cuenta propia o porcuenta del territorio. Por residir el verdadero problemaen la identificación de las partes en un acuerdo, cabríapensar que se trata de establecer sobre este punto unanorma supletoria, en virtud de la cual, en defecto dedisposiciones concretas, se presume que la organizaciónes parte en un acuerdo por cuenta del territorio. Contodo, no queda demostrada la conveniencia de proponerpor el momento una disposición de este tipo 61.

69 Véanse los documentos A/AC.131/20, A/AC.131/24,A/AC.131/25, A/AC.131/26 y A/AC.131/29.

60 Véanse supra los párrafos 65 y ss.61 Si cupiera razonar por analogía con lo ocurrido bajo el

régimen de los mandatos internacionales de la Sociedad de lasNaciones, habría que considerar lo fácil que es a una organizacióninternacional establecer sistemas flexibles y evolutivos. En efecto,si bien para los Mandatos B y C, el mandatario se limitaba a hacer

C. — PARTE III (OBSERVANCIA, APLICACIÓN EINTERPRETACIÓN DE LOS TRATADOS)

DE LA CONVENCIÓN DE 1969

78. En relación con la celebración de los tratados ya seha hecho referencia a dos preguntas incluidas en elcuestionario dirigido a las organizaciones62 ; son cues-tiones que también acarrean determinadas consecuenciasen lo que se refiere a las normas enunciadas en la parte IIIde la Convención de 1969. Van a examinarse de nuevobrevemente: se trata de los acuerdos celebrados conmiras a la ejecución de otro acuerdo (A.5) y del «carácterinterno » de ciertos acuerdos que obligan a las organiza-ciones (A. 3). Seguidamente se examinarán los principiosfundamentales relativos a la situación de los tercerosen relación con acuerdos que afectan a las organiza-ciones internacionales; esta difícil cuestión deberá estu-diarse más detenidamente.

1. Acuerdos celebrados con miras a la ejecuciónde otro acuerdo

79. Muy a menudo un tratado internacional reviste elcarácter de medida de ejecución de otro tratado, inde-pendientemente de que el tratado básico haya sido cele-brado entre las mismas partes o entre partes diferentes.La consecuencia principal de tal situación se enunciaclaramente en el párrafo 2 del artículo 30 de la Conven-ción de 1969, según el cual:

Cuando un tratado especifique que está subordinado a un tratadoanterior o posterior o que no debe ser considerado incompatiblecon ese otro tratado, prevalecerán las disposiciones de este último.

80. Las respuestas recibidas al respecto muestran que lacuestión no tiene la misma importancia en las distintasorganizaciones; algunas parecen desconocerla, mientrasotras reconocen que es frecuente. Estas últimas citancomo ejemplos, entre otros, los acuerdos celebrados parala ejecución de un acuerdo relativo a la sede y los acuerdoscelebrados en aplicación de un acuerdo básico en materiade asistencia. Todas esas organizaciones deducen conse-cuencias jurídicas del carácter « derivado » de un acuerdo :en general, el acuerdo « derivado » puede ser celebradopor agentes de rango jerárquico inferior al de los quecelebraron el acuerdo básico y, por definición, el acuerdoderivado está subordinado al acuerdo principal en lo que

extensivos los efectos de los tratados concertados por él a losterritorios bajo mandato o a celebrar en su propio nombre tratadosrelativos a esos territorios, muy diferente era el caso para losMandatos A. Con respecto a éstos, algunos tratados designabandirectamente el territorio bajo mandato como «parte» y éstedisponía así de cierta personalidad internacional aun cuando,como señala Lissitzyn, « la responsabilidad final de sus relacionesexteriores incumbía a los mandatarios » (O. J. Lissitzyn, « Terri-torial entities other than independent States in the law of treaties »,Recueil des cours de VAcadémie de droit international de La Haye,1968-111, Leiden, Sijthoff, 1970, t. 125, págs. 54 y ss.). El mismoautor admite que tales « territorios » asumían, en su caso, unaresponsabilidad propia que no excluía la del mandatario. Talessoluciones podrían transponerse a los casos de los acuerdos cele-brados por un territorio o por cuenta de un territorio colocadobajo la administración de las Naciones Unidas o incluso en formamás general al problema de los órganos subsidiarios. Lo que hayque desear es que, para cada acuerdo, se adopte la solución másclara posible.

62 Véase la nota 13 supra.


respecta a su interpretación y su régimen jurídico. Sibien la primera consecuencia incumbe al derecho consti-tucional propio de la organización, no ocurre lo mismocon la segunda, que constituye una aplicación interesantedel ya citado párrafo 2 del artículo 30 de la Convenciónde 196963.81. Se agregará una última consideración que se refiereal registro de los acuerdos (o a su clasificación e inscrip-ción). Se preguntaba en el cuestionario cuáles eran, agrandes rasgos, los criterios aplicados por la organizaciónal registro de los acuerdos en que ésta era parte (A.8).Aunque el registro sólo constituya una formalidadaccesoria de la celebración de tratados, es bien sabidoque tal formalidad conduce a veces a poner de mani-fiesto algunos de los rasgos más característicos de lostratados6*. Las respuestas de las organizaciones corro-boran una vez más lo que la práctica había claramentepuesto de relieve65, es decir, que los acuerdos de im-portancia secundaria, de breve duración o sujetos amodificaciones frecuentes no se registran. Los acuerdosque tienen por objeto la ejecución de otro acuerdoentran a menudo en esta categoría.

82. A pesar de algunos aspectos muy interesantes, losacuerdos que constituyen una medida de ejecución deotro acuerdo no exigen por ahora, a juicio del RelatorEspecial, disposiciones generales que les sean aplicables.

2. Acuerdos que, con respecto a una organizacióninternacional, tienen « carácter interno »

83. Cabe pensar que determinados acuerdos interna-cionales, en vez de regirse exclusivamente por el derechointernacional, estén sometidos al derecho propio yparticular de una organización. Se trata en especial, perono exclusivamente, de los acuerdos celebrados entre losdistintos órganos de una organización y de los acuerdoscelebrados entre la organización y Estados miembros.Los efectos de esta sujeción al derecho propio de laorganización pueden ser más o menos amplios según lacohesión y el desarrollo de ese derecho propio de cadaorganización. En los casos más simples se tratará de unasubordinación al tratado constitutivo de la organización.En los casos más complejos, la subordinación podráhacerse extensiva a otros instrumentos distintos de lostratados constitutivos y los acuerdos pueden quedar

sujetos, en lo que se refiere a sus condiciones de apli-cación y a su rango jerárquico en el sistema jurídico dela organización, a normas precisas.84. El planteamiento de este problema no tiene nada derevolucionario. Cuando la Convención de 1969, en suartículo 5, precisa que se aplicará al instrumento constitu-tivo de una organización internacional y a todo tratadoadoptado en el ámbito de una organización internacional« sin perjuicio de cualquier norma pertinente de la organi-zación », consigna el principio fundamental que, a la vezque afirma la existencia de un derecho propio de cadaorganización, reconoce en materia de tratados su superio-ridad con respecto a las normas generales del derechosobre los tratados. Como ya se ha dicho, pero convienerepetir, lo que es cierto respecto de los tratados entreEstados « adoptados en el ámbito de una organizacióninternacional » debe serlo a mayor abundamiento res-pecto de los acuerdos celebrados « en el ámbito » deuna organización internacional y en los que es parte lapropia organización internacional o alguno de sus ór-ganos.

85. Como se ha señalado ya, la pregunta hecha a esterespecto no ha suscitado gran interés en las organiza-ciones consultadas. Ello se debe a varias razones. Enprimer lugar, apenas si hay acuerdos celebrados entreórganos de las organizaciones; no obstante, existenacuerdos entre órganos subsidiarios de la misma organi-zación, pero esta situación no parece haber planteadoningún problema. Por otra parte, el contenido de lasnormas pertinentes de cada organización no es quizástan rico que implique un régimen particular aplicablea los acuerdos internacionales que, por definición, esténsujetos a esas normas.

86. Lo anterior no quiere decir, sin embargo, que latransposición de las normas de la Convención de 1969deje de plantear el problema que acaba de indicarse. Eneste contexto se mencionará únicamente un ejemplorelativo a los artículos 27 y 46 de la Convención66. Nohay evidentemente ningún motivo que induzca a prioria descartar las normas enunciadas en estos artículoscuando se trata de organizaciones internacionales. Noobstante, la transposición de tales normas plantea al-gunas dificultades.87. Ante todo se plantea una cuestión de terminología.¿ Puede hablarse del « derecho interno » de una organi-

63 En su respuesta, una organización señala con todo aciertoel interés especial de la hipótesis siguiente: el Estado A pone adisposición de la organización fondos para que ésta los utiliceen provecho de los terceros Estados B, C, D, etc., pero se reservadeterminados derechos sobre la celebración y la ejecución de losacuerdos que la organización ha de celebrar con dichos Estados B,C y D. Se puede decir que los acuerdos entre la organización ylos beneficiarios B, C y D son acuerdos de ejecución del acuerdoentre A y la organización. Se trata de una situación jurídicacompleja en que dos acuerdos separados en el tiempo puedendesempeñar la misma función que un acuerdo trilateral (véaseAnuario... 1972, vol. II, págs. 205 y 206, documento A/CN.4/258,párrs. 61 a 63), sin perjuicio de representar una figura jurídicaoriginal.

64 Véase en el párrafo 66 supra lo que se dice acerca de lacelebración de tratados por los órganos subsidiarios.

65 Naciones Unidas, Répertoire de la pratique des Nations Unies,vol. V, Articles 92 à 111 de la Charte [publicación de las NacionesUnidas, N.° de venta: 1955.V.2 (vol. V)], pág. 307 a 309, Art. 102,párrs. 29 a 31.

66 El texto de estos artículos es el siguiente:« Artículo 27. — El derecho interno

y la observancia de los tratados» Una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho

interno como justificación del incumplimiento de un tratado.Esta norma se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en elartículo 46. »« Artículo 46. — Disposiciones de derecho interno concernientes

a la competencia para celebrar tratados» 1. El hecho de que el consentimiento de un Estado en obli-

garse por un tratado haya sido manifestado en violación deuna disposición de su derecho interno concerniente a la com-petencia para celebrar tratados no podrá ser alegado por dichoEstado como vicio de su consentimiento, a menos que esaviolación sea manifiesta y afecte a una norma de importanciafundamental de su derecho interno.

» 2. Una violación es manifiesta si resulta objetivamenteevidente para cualquier Estado que proceda en la materiaconforme a la práctica usual y de buena fe. »


zación internacional? No sólo hay que modificar laexpresión inglesa correspondiente (« municipal law »),sino que cabe preguntarse si se está dispuesto a aceptarque « las normas pertinentes » de una organización seancalificadas de « derecho interno »67. Se puede argüir, enefecto, que se trata de un derecho internacional particularmás bien que de un derecho interno.88. Cabe preguntarse seguidamente si la norma paciente-mente elaborada que se enuncia en el artículo 46 esvaledera en todos los casos para las organizacionesinternacionales. Esa norma establece finalmente unequilibrio delicado entre los derechos e intereses delos terceros de buena fe y los de la parte que puedeexigir hasta cierto punto el respeto de las reglas que deter-minan cómo se ha de formar jurídicamente su voluntadde obligarse. Sin embargo, si bien esa norma puedetransponerse sin más para aplicarla a un acuerdo entredos organizaciones internacionales o entre una organiza-ción y un tercer Estado, ¿ qué ocurre cuando se trata deun acuerdo entre la organización y uno de sus miembros ?68.No hay que olvidar en efecto que, como se verá más ade-lante, el Estado miembro no es un tercero respecto a laorganización. No sólo ha de darse por supuesto queconoce cabalmente el estatuto de la organización, sinoque tiene el deber de conocerlo. Es más, el Estado miem-bro contribuye, a través de sus representantes en la orga-nización, a la formación de la voluntad de ésta. El man-tenimiento en su provecho de un acuerdo celebrado irre-gularmente por la organización no se justificará pormotivo de seguridad y, por tanto, tal acuerdo debe sernulo a menos que los otros miembros de la organizaciónsean tan responsables como el Estado parte en el acuerdode la violación del derecho propio de la organización.¿Es válido este razonamiento? El análisis precedente esacertado en parte, pero en definitiva no es del todo con-vincente ya que pasa por alto la existencia propia de laorganización y reduce el problema a la situación en quese encuentran los miembros de la organización en susrelaciones mutuas. Por consiguiente, si se reconoce lanecesidad de retocar el artículo 46 de la Convención de1969, parece que sólo habría que hacerlo en forma muyligera.

3. Efectos de los acuerdos con respecto a terceros89. La Convención de 1969 resuelve de manera rigurosalos problemas relativos a la posición de los tercerosEstados en materia de tratados, al propio tiempo queprocura evitar toda posición dogmática. Las normas queesa Convención enuncia al respecto no tienen en cuentalos acuerdos de las organizaciones internacionales; másaún, ni siquiera en lo referente a los tratados entre Estadosprevén la situación especial en que puede encontrarse unaorganización internacional que, aunque no es parte entales tratados, está directamente interesada en ellos. Enrelación con esta cuestión, por tanto, es preciso examinarno sólo los problemas propios de los acuerdos de lasorganizaciones internacionales, sino también los que afec-tan a determinados tratados entre Estados que guardan

67 La Comisión a veces ha utilizado esta expresión en sustrabajos, pero sin definir su alcance (véase Anuario... 1972, vol. II,pág. 195, documento A/CN.4/258, párr. 33, nota 85).

68 Véase supra el párrafo 64, nota 39.

estrecha relación conla situación de una organizacióninternacional.90. Se ha indicado ya el nexo existente entre esas dosclases de acuerdos. En apariencia se distinguen clara-mente : de un lado, los acuerdos en que sólo son partes losEstados y a los que se aplica la Convención de 1969; deotro, los acuerdos en que son partes una o más organiza-ciones internacionales y que son objeto del presenteinforme. La distinción es válida mientras no se pone entela de juicio un postulado muy sencillo en virtud del cualun Estado o una organización es parte o no lo es en untratado, sin otra posibilidad. A partir del momento enque, por el contrario, se impugna ese postulado, la distin-ción entre los tratados en que sólo son partes Estados ylos tratados en que una o más organizaciones internacio-nales son partes, no basta ya quizás para dar cuenta detoda la realidad.

91. Se ha señalado ya69 que el problema de la determi-nación exacta de la posición de una organización inter-nacional con respecto a un tratado entre Estados seplantea muy a menudo. Conviene volver a examinar estacuestión a la luz de las disposiciones específicas de laConvención de 1969 y, en especial, verificar si en lapráctica internacional nada se opone a que la aplicaciónde tales disposiciones se haga extensiva al caso de lasorganizaciones internacionales. Al análisis de este punto sededicará un primer epígrafe. Seguidamente se examinaráel problema en relación con los acuerdos en que indiscu-tiblemente son partes organizaciones internacionales; setrata de determinar si las disposiciones de la Convenciónde Viena, aunque conservando una validez general,necesitan ser completadas en lo que se refiere a los efectosde tales acuerdos respecto de los Estados miembros de lasorganizaciones. Este aspecto se tratará en un segundoepígrafe.

a) ¿ Ocupa la organización internacional la posición de untercero en lo que respecta a determinados tratadosentre Estados ?

92. Hay que comenzar por plantearse el problema enrelación con un tratado especial, que en principio esúnico para cada organización. ¿Tiene la organización lacondición de tercero con respecto a su carta constitutiva ?La organización no figura como parte en ese instrumento,ni existe además en principio hasta después de entrar envigor su carta. No parece tampoco fácil de admitir elconsiderarla como un tercero. La organización adquierederechos y obligaciones en virtud de su carta constitutiva,pero no parece muy satisfactorio fundar la atribuciónde tales derechos y obligaciones en su aceptación por laorganización, ya que, en realidad, ésta deriva su existenciade la carta constitutiva y, antes de poder plantearse nin-guna cuestión, es preciso primero que la organizaciónexista, es decir, debe remitirse a su carta constitutiva.Por consiguiente, a juicio del Relator Especial, no sepuede decir que ninguna organización se encuentre enla posición de un tercero con respecto a su carta cons-titutiva.

93. Cabe afirmar lo mismo de un tratado por el que semodifique su carta constitutiva. Ha de señalarse incluso

69 Párrs. 23 y ss.


que, muy a menudo, la organización participa por con-ducto de sus órganos en la revisión de la carta constitutiva.Por lo tanto, ejerce, al menos parcialmente, una de lasprerrogativas más características de las « partes » en untratado : el derecho de administrar el tratado y de parti-cipar en la determinación de su contenido futuro70. Sedirá que estas observaciones pecan tal vez de demasiadoevidentes, que caen de su peso y que no han sido nuncadiscutidas ni han planteado dificultades. La Convenciónde 1969, que se atiene a enunciar principios generales y queno podía tratar casos particulares, no tenía por qué conte-ner en esta materia ninguna disposición complementaria.94. La cuestión resulta más delicada si se plantea enrelación con los tratados en los que son partes algunos delos Estados miembros de la organización, pero no todos,y también, como ocurre muy a menudo, algunos Estadosno miembros, y que además esos tratados confieren a laorganización, o a uno de sus órganos, nuevas funciones y,por tanto, derechos y obligaciones. Se trata de una hipó-tesis muy frecuente que permite el desarrollo racional dela organización y evita al mismo tiempo la costosa solu-ción de crear para cada tratado una organización dis-tinta 71. En este caso, no obstante, hay que admitir que,desde un principio, la organización tiene manifiestamentela condición de tercero con respecto al tratado ; por con-siguiente, las relaciones entre la organización y el tratadopodrían regirse ordinariamente por normas basadas en losartículos 34 a 38 de la Convención de 1969. Para analizarel valor de una solución de este tipo, es preciso recordarla esencia misma del régimen instituido por la Convenciónde Viena, describir rápidamente la práctica de las organi-zaciones y, por último, sacar las conclusiones pertinentes.95. Puesto que los tratados a que se hace referenciatienen por objeto conferir derechos y obligaciones a untercero, en este caso la organización o alguno de susórganos, el régimen aplicable es el más estricto y, en prin-cipio (art. 35), la organización debería aceptar expre-samente y por escrito sus obligaciones. La interpretaciónexacta de esta norma en el caso de las organizacionespuede discutirse, pero excluye toda aceptación tácita oimplícita. Una vez determinada de este modo la situaciónde la organización en relación con el tratado, se trata desaber si puede ser modificada unilateralmente por laspartes en el tratado primitivo. La Convención de 1969se refiere a esta cuestión en su artículo 37 : reconoce, porsupuesto, que las partes en el tratado originario y eltercer Estado—en el presente caso la organización—pue-den zanjar la cuestión a su arbitrio, pero, además, elartículo establece ciertas presunciones para el caso en queno consta la voluntad de los interesados. Si se trata deobligaciones a cargo de un tercero, se presume que elconsentimiento de éste es necesario para revocar o modificaresas obligaciones; por el contrario, si se trata de derechos,se presume que el consentimiento del tercero no es necesario.96. En sus respuestas al cuestionario, las organizacionesconsultadas revelan una práctica abundante que pruebaque se trata de un punto importante. En algunas de las

respuestas se hace constar simplemente que la organiza-ción está obligada a observar tales tratados siempre queno sean incompatibles con su carta constitutiva. En otrasse señala que ciertas convenciones han creado derechospara determinadas organizaciones sin que éstas hayandado su consentimiento expreso (como, por ejemplo,el artículo 6 ter del Convenio de París para la protecciónde la propiedad industrial, revisado en Lisboa en 195872),lo que por otra parte está a tono con el artículo 36 de laConvención de 1969. La opinión que predomina, sinembargo, aun cuando no sea objeto de ninguna exposicióndoctrinal, es que el consentimiento de la organización esnecesario, pero que tal consentimiento puede manifes-tarse en las formas más diversas ; como señala una de lasorganizaciones consultadas, no hay motivo para poneren tela de juicio el principio mismo de la necesidad delconsentimiento, solución que consagra la Convención de1947 sobre prerrogativas e inmunidades de los organismosespecializados, que constituye un precedente importante.En las respuestas se mencionan otros muchos ejemplosque ponen de manifiesto el carácter formal de la acep-tación por parte de la organización de determinadas fun-ciones previstas por tratados multilaterales o bilateralesentre Estados 73. No obstante, también es posible citarmuchos ejemplos de aceptación implícita, que se da, porejemplo, en lo que atañe a los tratados cuyo texto seadopta en el ámbito mismo de uno de los órganos prin-cipales de la organización74. Cabe estimar incluso que elhecho de que una organización inste a los Estados a quepasen a ser partes en una convención supone que, en loque le afecta, la organización acepta las funciones y

70 Por ello las organizaciones que no son depositarías de lascartas constitutivas originarias reclaman, y generalmente obtienen,el depósito de los instrumentos de revisión de tales cartas.

71 Véase Anuario... 1972, vol. II, págs. 203 y ss., documentoA/CN.4/258, párrs. 58 a 60.

72 O MPI, Manual de los convenios relativos a la propiedadindustrial, primer volumen, Ginebra.

73 Por ejemplo, la resolución de 30 de septiembre de 1968 dela Conferencia General del OIEA (OIEA, Conferencia General,duodécima reunión ordinaria, 24-30 de septiembre de 1968, Reso-luciones y otras decisiones [GC (XII)/RESOLUTIONS (1968)],Viena, 1969, págs. 7 y 8), que autoriza al Organismo a desempeñarla función que se le encomienda en el Tratado sobre la no proli-feración de las armas nucleares [resolución 2373 (XXII) de laAsamblea General] ; la firma por el BIRF de determinados acuerdos[Estatutos de la CFI (Naciones Unidas, Recueil des Traités, vol. 264,pág. 117) y de la AIF {ibid., vol. 439, pág. 249)]; el Tratado de 1960sobre las aguas del Indo (ibid., vol. 419, pág. 125); el Conveniode 1965 sobre arreglo de diferencias relativas a inversiones entreEstados y nacionales de otros Estados (ibid., vol. 575, pág. 159).En relación con la Convención de 1969, la Asamblea Generalaprobó expresamente [resolución 2534 (XXIV), de 8 de diciembrede 1969] el párrafo 7 del anexo a la Convención, cuando el repre-sentante del Secretario General comunicó a la Conferencia queesa aprobación era necesaria [véase Documentos Oficiales de laConferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho de los Tratados,segundo período de sesiones, Actas resumidas de las sesiones plenariasy de las sesiones de la Comisión Plenaria (publicación de las NacionesUnidas, N.° de venta: S.70.V.6), págs. 158 y 159, 26.a sesiónplenaria, párrs. 71 y 72]. En relación con el Convenio de 21 defebrero de 1971 sobre Sustancias Sicotrópicas (publicación de lasNaciones Unidas, N.° de venta: S.73.XI.3), el Consejo Económicoy Social, en virtud de la resolución 1576 (L), de 20 de mayo de 1971,aceptó formalmente las funciones que en él se le asignan.

74 Por ejemplo, la Convención Internacional sobre la eliminaciónde todas las formas de discriminación racial, adoptada por laAsamblea General en virtud de su resolución 2106 A (XX), de21 de diciembre de 1965, el Pacto Internacional de DerechosEconómicos, Sociales y Culturales y el Pacto Internacional deDerechos Civiles y Políticos, adoptados por la Asamblea Generalen virtud de su resolución 2200 A (XXI), de 16 de diciembrede 1966.


obligaciones que le asigna tal convención75. Existen, porúltimo, innumerables ejemplos que muestran que laaceptación de una función como la de depositario seefectúa simplemente, llegado el momento, mediante elejercicio de dicha función.

97. Cabe por tanto decir que, en todas esas hipótesis,el consentimiento de la organización es siempre necesario,pero no está sujeto a ninguna condición de forma. Encambio, nada indica en la práctica que una organizaciónpueda oponerse a la desaparición de las funciones que leson confiadas; si se trata de una modificación de talesfunciones, es normal que se le consulte y que se requierasu consentimiento. Estas soluciones, por tanto, se apartannotablemente de las disposiciones de la Convención de1969, lo que se explica fácilmente. El Estado dispone deun poder soberano que el derecho de los tratados debetener en cuenta; una organización, por el contrario, estáorientada enteramente hacia los servicios que ha de pres-tar a las colectividades humanas que recurran a ella. Esnormal, por consiguiente, que su consentimiento no estésometido a ninguna condición de forma y que no puedaalegar ningún « derecho subjetivo » en favor del mante-nimiento de una función cuya abolición hayan decididotodos los Estados que la instituyeron. Por otra parte, encambio, el consentimiento en la aceptación de funcionesnuevas es siempre necesario, y ello por varias razones.Ante todo, la organización debe poder verificar si, deconformidad con su carta constitutiva, es jurídicamentecompetente para ejercer las funciones que se tiene elpropósito de confiarle y si dispone de los medios materialespara ello. En segundo lugar, el círculo de los Estados liga-dos por la carta constitutiva y el de los Estados partesen una convención por la que se amplían los poderes de laorganización no coinciden prácticamente nunca76. Paraque esta discrepancia no sea causa de anomalías, esnecesario adoptar, especialmente en el plano financiero,determinadas precauciones. En la práctica, los gastos queentraña la ejecución de la convención se reparten de modotal que los Estados no miembros de la organización, peroque son partes en la convención, contribuyan a soportarlos ;esta individualización de gastos de la convención permiteal propio tiempo, aunque la práctica no sea uniforme,liberar de toda carga financiera a los Estados que, aunqueson miembros de la organización, no son partes en laconvención.

98. A reserva de un estudio más a fondo del problema,el Relator Especial se inclina a estimar que el caso con-siderado constituye una hipótesis frecuente e importantepara la cual no sería adecuado prever soluciones idénticasa las de la Convención de 1969. Habría que proceder, pues,a una adaptación bastante a fondo de los textos de dichaConvención.

b) ¿Tienen los Estados miembros de una organizacióninternacional la condición de terceros con respecto a losacuerdos celebrados por esa organización ?

99. Antes de contestar a esta pregunta, cuyo enunciadoes deliberadamente un tanto provocativo, conviene vercuál es su alcance en la práctica. Si se considera un tratadocelebrado por una organización internacional por elque se crean únicamente derechos para los Estados miem-bros, por ejemplo un acuerdo relativo a la sede, el prin-cipio enunciado por la Convención de 1969 en su artículo36 podría aplicarse sin grandes inconvenientes: los Esta-dos miembros podrían invocar normalmente tales dere-chos puesto que su consentimiento se presume. La orga-nización, con el asentimiento del Estado con el que hacontratado, podría modificar o abrogar el acuerdo sinnecesidad del consentimiento expreso de los Estadosmiembros (párrafo 2 del artículo 37 de la Convenciónde 1969), pero esta solución no presentaría graves incon-venientes puesto que evidentemente los Estados miembrosestán representados en la organización y determinancolectivamente la voluntad de ésta; dicho de otro modo,los Estados miembros no tendrían que consentir indivi-dualmente y de una manera que se podría calificar deexterna a la modificación de sus derechos en virtud de laconvención, pero en realidad darían su consentimientocolectivamente y por conducto de la organización mismamediante sus procedimientos internos. El caso del acuerdorelativo a la sede parece por consiguiente, como hanseñalado algunas organizaciones, relativamente sencillo.

100. Las dificultades comienzan a surgir cuando setrata, en virtud de un acuerdo celebrado por una organi-zación, de crear obligaciones a cargo de sus Estadosmiembros. El problema es tanto más grave cuanto queson raros los acuerdos que sólo crean derechos en favorde los Estados miembros de una organización sin darlugar de un modo u otro a alguna obligación y que, comose ha señalado, en presencia de una combinación dederechos y obligaciones deberían aplicarse en principiolas normas más estrictas77.101. Siguiendo un razonamiento puramente formal,¿ no resultará de una norma análoga a la de la Convenciónde 1969 que, en defecto de consentimiento expreso, losacuerdos de las organizaciones internacionales no tienenefectos jurídicos respecto de los Estados miembros?¿No es contraria tal solución a las necesidades de lapráctica y a los requisitos mismos de un buen funcio-namiento de las organizaciones internacionales? Si seresponde afirmativamente a estas dos preguntas, se ten-derá a proponer una norma distinta de la que se enunciaen la Convención de 196978.102. Es difícil deducir de la práctica una conclusiónirrefutable. Es preciso por lo menos, antes de presentar

75 Resolución 833 B (XXXII), aprobada por el Consejo Econó-mico y Social el 3 de agosto de 1961, y resolución 1774 (XVII),aprobada por la Asamblea General el 7 de diciembre de 1962,relativas a la Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes(Naciones Unidas, Recueil des Traités, vol. 520, pág. 322).

76 Si el círculo de Estados partes fuera idéntico cabría preguntarse,al menos en algunos casos, si el problema queda simplificado ysi el consentimiento de la organización es superfluo, al menosformalmente. La respuesta sería discutible.

77 Cabe decir ello por lo menos en lo que respecta a las formasdel consentimiento necesario. El Relator Especial reconoce queel problema no es tan sencillo en lo que se refiere a las normasrelativas a Ja revocación o modificación, pero no es éste el lugaroportuno para examinar tal cuestión.

78 Efectivamente, a tal conclusión parece llegarse en el informedel Sr. Dupuy, en el que se propone la fórmula siguiente: «Unacuerdo legalmente celebrado por una organización internacionalobliga jurídicamente a todos sus miembros. » (Op. cit., pág. 103.)


algunos elementos de esa práctica, hacer una distinciónque parece desprenderse de los principios generales delderecho de los tratados. En efecto, antes de intentar deter-minar cuál puede ser el contenido de la obligación deun Estado miembro hay que precisar con respecto a quiénexistiría esa obligación. Cabe imaginar, en efecto, que lasobligaciones contraídas por la organización en virtudde un acuerdo con un Estado A obligan directamente alos Estados miembros con respecto a ese Estado A; en talcaso, el acuerdo tendría un efecto directo para los miem-bros de la organización. Cabe imaginar también, deconformidad con las normas más tradicionales, que elacuerdo entre la organización y el Estado A, en cuanto tal,carece de todo efecto para los Estados miembros, auncuando éstos se hallan obligados a respetarlo, e inclusoa ejecutarlo, en virtud de las normas de la carta constitu-tiva de la organización, pero tienen esa obligación conrespecto a la organización misma y no con respecto alEstado A.103. Estas dos situaciones son jurídicamente muy dife-rentes. En la primera, la organización trata a la vez ensu nombre y en el de los Estados miembros; jurídicamente,la organización representa en todos sus acuerdos a losEstados miembros. En la segunda, la organización sólose obliga a sí misma, pero, en sus relaciones con sus pro-pios miembros, se encuentra en virtud de sus estatutos enuna posición sólida que le permite asegurar en las mejorescondiciones la ejecución de sus compromisos. Se adver-tirá asimismo que, en esta última hipótesis, la personalidadjurídica de la organización se afirma de modo más cate-górico, más autónomo : en efecto, el Estado A sólo tratacon la organización y sólo ésta responde de la ejecucióndel tratado. La distinción que acaba de hacerse puedecontribuir tal vez a aclarar la práctica.104. Esta brinda algunas indicaciones que, a primeravista, parecen favorecer el análisis clásico y el respeto delprincipio de la relatividad de los tratados, incluso cuandose trata de miembros de una organización internacionalen relación con un acuerdo celebrado por ésta. En prin-cipio, no es lo mismo tratar con una organización inter-nacional que tratar también con sus miembros; piénsese,por ejemplo, en todos los acuerdos celebrados por lasorganizaciones internacionales en materia financiera yen materia de desarrollo, en los que evidentemente sóloes « parte » la organización y no sus Estados miembrosen cuanto tales79. Lo que prueba claramente la realidadde esta situación es que el Estado A, que celebra unacuerdo con una organización, puede pedir, y a vecespide realmente, que los Estados miembros de la organiza-ción o algunos de ellos intervengan como « partes » en elacuerdo, ya sea garantizando el cumplimiento de lasobligaciones contraídas por la organización, ya sea obli-gándose « en lo que dependa de su esfera de competen-cia» 80

79 Sin perjuicio, por supuesto, del caso en que algunos Estadosmiembros intervengan expresamente en calidad de partes y delcaso, no previsto en el presente estudio, en que la desapariciónde una organización plantee el problema de la sucesión con respectoa sus obligaciones.

80 La Comunidad Económica Europea ha recurrido frecuente-mente a los acuerdos mixtos en los que figuran como « partes »del lado comunitario la Comunidad en cuanto tal y cada unode sus Estados miembros.

105. La práctica muestra igualmente que, en el senode cada organización, prevalece un principio general envirtud del cual los Estados miembros aportan su con-curso a todas las medidas adoptadas por la organizacióny la ayudan en el cumplimiento de su misión y en la reali-zación de sus fines. Para determinar el contenido generalde esa obligación hay que remitirse a las normas perti-nentes de la organización, es decir, ante todo a la cartaconstitutiva, pero también a las prácticas debidamenteestablecidas. Unas veces esas obligaciones se expresan enfórmulas muy generales 81 y otras se enuncian en formamás precisa, pero raramente se hace mención especialde los acuerdos celebrados por la organización82. Sinembargo, es evidente que en toda organización inter-nacional los Estados miembros contraen con respecto a laorganización obligaciones generales de cooperación y que,incluso en defecto de toda mención expresa, esa obligaciónles impone ciertos deberes en relación con los acuerdosde la organización: la obligación pasiva de respetarlosy de no entorpecer su ejecución y la obligación activade facilitar su ejecución dentro de los límites de sus com-promisos generales. En todo caso, no parece posibleque un Estado miembro pueda ignorar los acuerdos regu-larmente celebrados por una organización.

106. Todo lo anterior permite llegar a las siguientesconclusiones :

a) Nada impide imaginar en la práctica que unaorganización, al celebrar un acuerdo con un tercer Estado(u otra organización), se proponga crear una obligacióndirecta, respecto de la otra parte contratante, a cargo deuno, varios o todos sus Estados miembros. En este caso,cabe pensar en la aplicación de un mecanismo análogoal previsto en los artículos 35 y 37 de la Convención de1969. Lo normal en tal supuesto es que el consentimientode los Estados miembros no sólo sea necesario, sinotambién expreso y por escrito y que, puesto que se tratade obligaciones de los Estados miembros, no se puedamodificar ni poner término sin su consentimiento a esasrelaciones directas con la otra parte en un acuerdo de laorganización 83. No obstante, parece que esta posibilidad

81 Véase, en lo que se refiere a las Naciones Unidas, el párrafo 4del Artículo 1, el Artículo 36 y el apartado d del Artículo 73 dela Carta de las Naciones Unidas.

82 El tratado que instituye la Comunidad Económica Europea(Naciones Unidas, Recueil des Traités, vol. 294, pág. 17) contienefórmulas que han sido comentadas frecuentemente por la doctrinay recogidas por la jurisprudencia, especialmente el párrafo 2 delartículo 228, que dispone que los acuerdos de la Comunidadobligan « a la Comunidad y a los Estados miembros » (P. Pescatore,« Les relations extérieures des communautés européennes », Recueildes cours de VAcadémie de droit international de La Haye, 1961-11,Leiden, Sijthoff, 1962, t. 103, págs. 133 y ss.), y el artículo 5, segúnel cual:

« Los Estados miembros adoptarán todas las medidas generaleso particulares adecuadas para asegurar el cumplimiento de lasobligaciones dimanantes del presente Tratado o que seanconsecuencia de actos de las instituciones de la Comunidad.Facilitarán a ésta el cumplimiento de su misión. Se abstendránde toda medida que pueda comprometer los objetivos del presenteTratado. »83 Igualmente cabe imaginar que ese consentimiento expreso

y por escrito se dé, no con ocasión de un acuerdo determinado,sino en general, en la carta constitutiva de la organización, parauna serie más o menos amplia de acuerdos. En este supuesto,la situación exacta de los miembros con respecto a los acuerdosde este tipo celebrados por la organización habrá de definirsecon arreglo a las disposiciones concretas de la carta constitutiva.


sólo ha sido hasta ahora meramente teórica; los quecontratan con la organización, si desean que el acuerdosuponga otros compromisos, tendrán interés en lograrque además de la organización, lo Estados miembrostengan la calidad de « partes ».

b) Los Estados miembros no pueden ignorar ensus relaciones con la organización los acuerdos celebradospor ésta. Tales acuerdos engendran obligaciones máso menos estrictas según la organización de que se trate,el objeto del acuerdo y la forma en que afecta a las esferasde competencia de los Estados miembros. Como mínimoengendran una obligación general de comportamientoen virtud de la cual todo Estado miembro tiene el deberde respetar los compromisos contraídos por la organiza-ción y de cooperar con ésta. En ese sentido, cabe decir,aunque de modo hasta cierto punto impropio, que en loque respecta a los acuerdos de la organización los Estadosmiembros, sin ser « partes », no son terceros.107. Tales son las observaciones que, a título puramenteprovisional, el Relator Especial presenta a la Comisiónde Derecho Internacional en lo que se refiere, en el casode las organizaciones internacionales, al problema delos efectos de los tratados con respecto a terceros.

AnexoCuestionario preparado por el Relator Especial

A. — PREGUNTAS DESTINADAS A TODAS LAS ORGANIZACIONESINTERNACIONALES A LAS QUE SE DIRIGIÓ EL CUESTIONARIO

1. Posibilidades abiertas a una organización internacional, envirtud de tratados celebrados con los auspicios de esa organiza-ción, de participar en una convención por cuenta de un territorioal que representa

La cuestión fue planteada por los Estados Unidos de Américaen su informe escrito sometido a la consideración de la CorteInternacional de Justicia en relación con la opinión consultivasobre Namibia dictada en 1971 a. Además, dos convenios patro-cinados por la OCMI—el Convenio internacional relativo a laintervención en alta mar en casos de accidentes que causen unacontaminación por hidrocarburos (art. XIII) y el Convenio inter-nacional sobre responsabilidad civil por daños causados por lacontaminación de las aguas del mar por hidrocarburos (art. XVII)—,publicados ambos en el Anuario Jurídicob, contienen tambiéncláusulas interesantes a este respecto.

2. Utilización en la celebración de acuerdos de « poderes», otrosdocumentos justificativos de la calidad de representante paracelebrar un acuerdo o documentos en los que se hace constaruna delegación

Importante cuestión práctica. Habría que ampliarla para incluirel problema de las « delegaciones » de un órgano a otro y tambiéna un órgano subsidiario.

a C.I.J. Mémoires, Conséquences juridiques pour les Etats de laprésence continue de l'Afrique du Sud en Namibie (Sud-Ouestafricain) nonobstant la résolution 276 (1970) du Conseil de sécuritévol. I, págs. 884 a 887.

b Naciones Unidas, Anuario Jurídico, 1969 (publicación de lasNaciones Unidas, N.° de venta: S.71.V.4), págs. 179 y 187, respec-tivamente.

3. Distinción entre los acuerdos que, con respecto a la organiza-ción, tienen carácter interno y los que tienen carácter externo.¿ Se reconoce tal distinción ? ¿ Se tienen en cuenta los problemasa que se refiere ?

Entre los acuerdos internos figurarían todos los celebradosentre órganos principales o entre órganos subsidiarios. Es muchomenos seguro que se considerasen de carácter interno los acuerdoscelebrados entre la organización y un Estado miembro, incluso siéste interviene en su calidad de miembro.

4. Práctica de la organización en lo que se refiere a los acuerdoscelebrados por sus órganos subsidiarios. ¿ Se consideran o noacuerdos de la organización ?

5. ¿Ha celebrado la organización acuerdos para ejecutar otrosacuerdos internacionales o tratados? La subordinación de talesacuerdos a los instrumentos para cuya ejecución han sido cele-brados ¿ tiene consecuencias jurídicas (aptitud para celebrarlos,régimen jurídico) ?

6. La organización, en lo que respecta a tratados multilateralesentre Estados, ¿ se encuentra en la situación de « parte » en esostratados, de « asociada » o de « persona obligada a observaresos tratados » ?

1. ¿ Se han dado en la práctica casos en los que se haya puestoen juego la posición de los Estados miembros de una organizacióncon respecto a un acuerdo celebrado por ella, acuerdo en elcual esos Estados no figuren formalmente como partes ? Dichode otro modo: ¿ tiene esa organización conocimiento de casosen que un acuerdo celebrado por una organización ha producidodeterminados efectos con respecto a los Estados miembrosde la organización que desde un punto de vista formal no eranpartes en ese acuerdo ?

8. ¿ Cuáles son, a grandes rasgos, los criterios aplicados por laorganización en lo que se refiere al registro de los acuerdosen que ésta es parte ?

B. — PREGUNTA DESTINADA EXCLUSIVAMENTEA LAS NACIONES UNIDAS

Situación exacta de las Naciones Unidas con respecto a la Con-vención de 1946 sobre prerrogativas e inmunidades de las NacionesUnidas

Tengo ya varias referencias sobre declaraciones hechas porrepresentantes del Secretario General acerca de este punto; nosolicito una explicación oficial sobre la materia, sino las referenciasmás recientes sobre posiciones ya adoptadas.

C. — PREGUNTA DESTINADA EXCLUSIVAMENTEA LOS ORGANISMOS ESPECIALIZADOS Y AL O I E A

Posiciones adoptadas en lo relativo a: 1) la situación de los organismosespecializados con respecto a la Convención de 1941 sobre prerro-gativas e inmunidades de los organismos especializados; 2) lasituación del OIEA con respecto al Acuerdo sobre privilegios einmunidades del Organismo Internacional de Energía Atómica

Se trata de determinar si los organismos mencionados se consi-deran partes en esos acuerdos y si se han discutido problemasjurídicos concretos a este respecto.

segundo informe sobre la cuestión de los tratados...

Documents