secretarios, interventores y tesoreros de la a.l. - c 2005 con el patrocinio de · 2005. 5. 20. ·...

C2005

Conferencia 2005Secretarios, Interventores y

Tesoreros de Administración Local

PROFESIONALIDAD, GESTIÓN Y EFICACIAUna sola profesión, una nueva proyección

Una nueva organización colegial

SalamancaDel 12 al 14 de mayo de 2005






COSITALCon el patrocinio de:

CUBIERTA CERES 5/5/05 15:00 Página 1

C2005






COSITAL

ÍNDICE

PANEL NÚMERO I

Nuevas Tecnologías ................................................................................................................................. 5Coordina: Jordi Cases Pallarés - Modera: Salvador Cerrada Ortega

PANEL NÚMERO II

Gestión de Servicios Públicos ......................................................................................................... 49Coordina: Valentín Merino Estrada - Modera: Gregorio Ríos Codón

PANEL NÚMERO III

Diversidad municipal: en especial, Pequeños Municipios y DiputacionesProvinciales .................................................................................................................................................. 83Coordina: Jesús Mozo Amo - Modera: Luis Royuela Perea

PANEL NÚMERO IV

Gobierno Local y Modelos de Participación Ciudadana................................................ 137Coordina: Fernando Pindado Sánchez - Modera: Juan Ignacio Soto Valle

PANEL NÚMERO V

Gestión Económico-Financiera y Financiación Local ....................................................... 187Coordina: María José Monzón Mayo - Modera: José Miguel Braojos Corral

Ponencias:

• “Análisis de la evolución del proceso de implantación de la administraciónelectrónica”, Jordi Cases Pallarés, Secretario General del Ayuntamiento deBarcelona.

• “La función de la autoridad de certificación en la prestación del servicio decertificación electrónica”, Diego Hernández Gallardo, Director de CERES,Fábrica Nacional de Moneda y Timbre - Real Casa de la Moneda.

Comunicaciones:

• “Experiencias de banca electrónica en la administración local”, IvánFernández Gulías, Director de gestión de tecnología de Banca Electrónica.Caja España.

• “El Colegiado y el cambio tecnológico en la administración local”, MiguelAngel de Bas Sotelo, Consejero de Gobernalia Global Net, S.A. Banco deCrédito Local.

PANEL NÚMERO 1Nuevas Tecnologías

Coordina: Jordi Cases Pallarés.Secretario General del Ayuntamiento de Barcelona.

Modera: Salvador Cerrada Ortega.COSITAL. Consejo General.

Conferencia 2005Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración Local

P A N E L 1 - Ponencias

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ANALISIS DE LA EVOLUCIÓN DEL PROCESO DE IMPLANTACIÓNDE LA ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA

Jordi Cases PallarésSecretario General

Ayuntamiento de Barcelona

Cierto es que el avance del uso de las tecnologías de la información y la comunicación en nues-tras administraciones locales es desigual, pero más cierto es que en este ámbito de administración terri-torial, es donde se ha producido, desde hace años, un decidido esfuerzo de informatización yautomatización de procesos internos que, a pesar de ciertas insuficiencias, nos permiten hoy afrontar enmejores condiciones el nuevo reto de la administración electrónica.

Sentada esta base que permite a un gran número de administraciones locales afrontar el cambioen, relativamente, favorables condiciones, no podemos sino afirmar que queda mucho camino por reco-rrer en el proceso de construcción de una auténtica administración electrónica, que permita el plenoestablecimiento de mecanismos seguros de comunicación telematica entre la administración y los ciu-dadanos.

El colectivo profesional de los funcionarios de administración local con habilitación de carác-ter nacional siempre ha sido consciente de la importancia de la tecnificación de nuestras adminis-traciones y del uso intensivo de los medios informáticos, sin los cuales hoy no es posible entenderel servicio público. Ahora debemos impulsar, de forma decidida, el nuevo cambio que se deriva dela plena implantación de la administración electrónica, debemos constituirnos, junto a otros colecti-vos profesionales, en operadores activos del proceso de reforma administrativa en las entidadeslocales, siendo factor clave para que este proceso realice conforme a las exigencias legales y el resul-tado ofrezca todas las garantías jurídicas que exige una administración de calidad en el marco delEstado de derecho.

Pero estamos en el inicio del cambio y queda mucho camino por recorrer en el proceso de cons-trucción de la nueva administración electrónica. Es en este contexto que debemos considerar algunosaspectos que deben ser tenidos en cuenta en dicho proceso, son retos o cuestiones que han de ir resol-viéndose si realmente lo que queremos construir es una auténtica administración electrónica relacionale interactiva y no un simple instrumento de información y promoción de la actividad pública.

Principios rectores para el impulso de la administración electrónica.

El impulso de la administración electrónica debe partir del reconocimiento de derechos a los ciu-dadanos y del establecimiento de un conjunto de principios legales de actuación pública que debeninformar el proceso de implantación de la administración electrónica en nuestras organizaciones.

A titulo de relación no exhaustiva podemos señalar :

• Principio de no discriminación. El uso de los medios electrónicos no puede comportar dis-criminación ninguna de los ciudadanos en sus relaciones con la administración municipal. Lossistemas de comunicación telematica con la administración serán siempre voluntarios y alter-nativos, y solamente podrán configurarse como obligatorios por habilitación legal o en lasdenominadas relaciones de sujeción especial.



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• Principio de impulso de los medios electrónicos para una mayor eficacia y eficiencia de laactuación publica. Las entidades publicas deberían impulsar el uso de los medios electrónicosen sus relaciones internas y externas, habiendo de aplicar los medios personales y materialespertinentes para su efectividad y realidad.

• Principio de simplificación administrativa. En el proceso de incorporación de los medios elec-trónicos al procedimiento administrativo deberá servir, también, para el análisis del procesomismo, la reconducción a categorías generales, el reconocimiento legal de determinados auto-matismos electrónicos y, en su caso, a la eliminación de tramites o actuaciones no relevantes,de conformidad con la normativa de aplicación.

• Principio de publicidad i transparencia. El uso de los medios electrónicos ha de facilitar él cum-plimento de las obligaciones legales de máxima difusión, publicidad y transparencia de lasactuaciones administrativas que han constituido, históricamente, característica esencial delrégimen local.

• Principio de participación. El uso de les medios electrónicos se ha de poner al servicio de unamejor y más activa participación de los ciudadanos en la gestión y gobierno de sus interesescolectivos a través de las entidades locales.

• Principio de colaboración y cooperación entre las administraciones publica. La simplificaciónadministrativa y el servicio a los ciudadanos requiere el uso de los medios telemáticos comocanal básico para las relaciones jurídicas interadministrativas, no exigiendo la presentación decertificados y documentaciones que las administraciones pueden aportarse o comunicarsetelematicamente entre ellas.

• Principio de compatibilidad tecnológica.

Aspectos a contemplar en el proceso de impulso de la administraciónelectrónica.

1. Establecimiento de un catálogo de derechos de los ciudadanos en el ámbito de la administraciónelectrónica

La configuración de derechos subjetivos de los ciudadanos en esta materia, permitirá la exigen-cia a la administración pública de obligaciones jurídicas a las que debe responder con todos los mediospara hacer posible el ejercicio efectivo del derecho. Cierto es que previamente hay que resolver la difí-cil cuestión de la adecuación de los medios técnicos en las organizaciones públicas, pero también es cier-to que no podemos dejar a la discrecionalidad pura de la administración la aceptación o no de lacomunicación por vía telematica que debe constituir un derecho de los ciudadanos.

Como ejemplos de este catálogo de derechos podríamos citar : el derecho a comunicarte con laadministración por medios telemáticos con plenos efectos jurídicos, el derecho a la seguridad y confi-dencialidad en las comunicaciones telemáticas, a la utilización de diversas opciones tecnológicas o pro-ductos informáticos, a la presentación de escritos en el registro telemático con carácter general, elacceso al expediente en cualquier momento por medios telemáticos, a la protección de los datos per-sonales en la relaciones ínteradministrativas por medios telemáticos con información específica del usode los mismos, a la realización del trámite de audiencia por medios telemáticos, al acceso a archivos yregistros por medios telemáticos, a la notificación por medios telemáticos, al acceso a la información



administrativa –en general– por medios electrónicos, y un largo etcétera que no hace más que desta-car la importancia de dicho reconocimiento.

2. Establecimiento de estándares tecnológicos comunes.

El proyecto de administración electrónica requiere el establecimiento de estándares tecnológicoscomunes para todas las administraciones en el ámbito de la interrelación administrativa, seguridad y nivelde exigencia en los sistemas de acreditación electrónica de las condiciones de autenticidad e integridadde la documentación en soporte electrónico.

3. Mejorar la regulación de los Registros telemáticos.

Si bien es cierto que la reforma del artículo 38 de la L30/92 permite ya la creación de los regis-tros telemáticos en los términos comentados anteriormente, creo que hay algunos aspectos de dicharegulación que requieren una mayor reflexión y mejora.

Faltaría un enfoque más integral del sistema de registro de entrada y salida de una instituciónpública, integrando, de forma más clara, el registro telemático con el ordinario, estableciendo los siste-mas de conexión entre el registro telemático y el informatizado, evitando una cierta tensión entre losdos sistemas.

Habría que resolver legalmente las consecuencias jurídicas de los fallos de conexión imputablesa la administración con una posible ampliación de plazos para la presentación de solicitudes, recursos,etc. No es aceptable la actual regulación que parece imputar todas las consecuencias de, por ejemplo,el no funcionamiento del servidor de la administración, al interesado que debe buscar sistemas tradi-cionales de presentación de la documentación.

Hay que resolver el aspecto más difícil que establece la actual regulación sobre registros telemá-ticos. El artículo 38 de la L30/92 determina que solamente podrán presentarse escritos en el registrotelemático en los procedimientos administrativos que se señalen en el acuerdo de creación del mismo.Ésta es una disposición que responde a un enfoque general en toda la regulación sobre procedimientoadministrativos electrónico claramente limitativo y que, a mi entender, está condicionando el desarrollodel proyecto de administración electrónica.

Dicha limitación responde a la idea de que la administración electrónica está directamente vin-culada al expediente electrónico y a la automatización de procesos, idea que comparto, pero que nopuede ser llevada hasta el extremo de limitar el ejercicio del derecho de los ciudadanos a comunicarsetelemáticamente con la administración a una total y absoluta informatización y automatización de todoslos procesos, más cuando existen alternativas para esta fase de transición.

Hay que estudiar la posibilidad de reconocer el derecho general de los ciudadanos a presentarpor medios telemáticos y con plenos efectos jurídicos cualquier solicitud, demanda, recurso, o comuni-cación, con independencia del estado de automatización del procedimiento al que deba incorporarse.No podemos limitar el ejercicio del derecho a unos pocos y determinados procedimientos.

Creo que debería establecerse y regularse un derecho general a la presentación de escritos anteel registro telemático y que los condicionantes al ejercicio de los mismos deberían estar directamenterelacionados con las garantías jurídicas y requerimientos sobre la autenticidad e integridad del docu-mento electrónico presentado y no a la plena automatización del procedimiento al que deba incorpo-rarse dicho documento.

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4. Regulación de la distinción entre el procedimiento administrativo electrónico y el uso de los medioselectrónicos en el procedimiento en soporte papel.

Ésta es una cuestión ya apuntada en el punto anterior en referencia a los registros telemáticos yde la cual depende el desarrollo de la administración electrónica en muchas entidades locales.

Hay que distinguir jurídicamente, pues los elementos formales van a ser distintos, entre, por unaparte, la regulación general del denominado procedimiento administrativo electrónico, que tiene sucorrespondencia en el expediente electrónico sin soporte papel, y, por otra, la incorporación de docu-mentos electrónicos al expediente tradicional en soporte papel. Resulta evidente que estamos hablan-do de dos realidades bien distintas y que requieren especificaciones legales.

5. La regulación de la producción automatizada de “actos administrativos”.

La administración electrónica tiene como condición previa la informatización y automatización delos procedimientos administrativos, que requieren, por propia definición y esencia, buscar automatismosde procesos que permitan ofrecer respuestas inmediatas a las exigencias del servicio.

Resulta evidente que en muchos procedimientos informatizados que se tramitan con la estruc-tura formal de expediente electrónico esto no será nunca posible, pues el acto administrativo resoluti-vo que pone fin al procedimiento requiere una declaración de voluntad que solamente el órganoadministrativo competente puede producir. En estos casos no se plantea mayor problema que incor-porar en forma de documento electrónico dicha manifestación de voluntad.

Pero en muchas otras actuaciones administrativas y, especialmente, en la actividad prestacional delas entidades públicas es posible que a partir de la introducción de unos datos relacionados y unossupuestos de hecho objetivos, el sistema informático, previamente aprobado, dé una respuesta a la peti-ción de forma automatizada y sin necesidad de esperar a decisión administrativa ninguna.

En otra escala y sin demasiados problemas jurídicos esto ocurre todos los días en nuestras orga-nizaciones públicas (gestión contable, nóminas, etc.).

El proceso de implantación de la administración electrónica nos obliga a reflexionar sobre eseextremo y a adoptar las mediadas legales que sean necesarias para dar cobertura a una práctica abso-lutamente esencial para una mejor y más eficaz administración.

La necesidad de impulso de la firma digital.

Ya hemos indicado anteriormente la importancia de la institución jurídica de la firma electrónicapara el desarrollo del proyecto de administración electrónica. Sin acreditación de la autenticidad e inte-gridad de la comunicación y de la documentación no es posible la relación jurídica no presencial y queel único soporte de la documentación de dicha relación sea electrónico.

Hoy ya existe plena coincidencia en afirmar que sin firma electrónica avanzada no hay adminis-tración electrónica. En todo caso, podremos disponer de buenos servicios de información y consultaadministrativa que permitan mejorar la relación con los ciudadanos, pero sin firma electrónica avanzadano es posible interactuar en la red con plenos efectos jurídicos.

El sistema de la firma digital se basa en la denominada criptografía asimétrica o de clave pública,a partir de dos claves relacionadas matemáticamente (una pública y otra privada) y la función hash seobtiene la huella digital de documento y se aseguran el cumplimento de los siguientes requisitos:

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a) Autenticidad: la clave privada es la garantía de la autenticidad, puesto que si ésta está en poderde alguien que ha sido identificado como tal, tan sólo los mensajes por él firmados podrán verificarsecon la clave pública correspondiente (conocida por el receptor). La clave privada suele estar guardadaen una tarjeta, a la cual se tiene acceso con la introducción de un número secreto y que no suele cono-cerla ni el mismo usuario.

b) Integridad: mediante la función hash se elabora un resumen del texto en claro de un mensa-je y si coincide con otro realizado a partir del mensaje recibido con la misma función matemática séesta garantizando la no manipulación de los mismos. En caso de alteraciones, los resumes obtenidos nocoinciden.

c) Confidencialidad: el emisario cifra el documento con la clave pública del receptor y, por tanto,solamente quien disponga de la clave privada del receptor (o sea, éste) podrá descifrar el mensaje.

d) No repudio en origen: el hecho de firmar digitalmente no podrá ser negado por el signa-tario, lo que queda garantizado por la autoridad de certificación al gestionar un registro de certifica-dos emitidos.

No hay duda que el desarrollo del proyecto de administración electrónica en las entidades loca-les pasa por el impulso y fomentó de la firma electrónica en nuestras organizaciones. Si hemos dichoque no hay administración electrónica sin firma digital, la autoridad de certificación constituye uno delos ejes sobre el qué construir dicho proyecto.

Es por ello que la primera decisión que debe adoptar toda entidad local será determinar cual essu autoridad de certificación. Qué entidad acreditará la firma digital de las autoridades locales, funcio-narios y demás personal vinculado, y ofrecerá los servicios de validación y comprobación, esenciales parael desarrollo del proyecto de administración electrónica.

En este proceso de impulso del uso de la firma digital deberíamos contemplar los siguientesaspectos:

1. Concreción legal del tipo de firma electrónica a utilizar en las relaciones jurídico públicas.

El concepto firma electrónica es un genérico donde se encuadran distintas tipologías que, en elcampo de las relaciones jurídicos privadas, se aplican en función del tipo de negocio jurídico.

Considero que el nivel de seguridad que hay que exigir en las relaciones jurídico públicas es laderivada del uso de la firma electrónica avanzada reconocida, que es la firma digital (en los términosexplicados anteriormente) realizada con dispositivo seguro y con certificado reconocido.

Después de meses de debate sobre esta cuestión, las disposiciones legales de la Administracióndel Estado están apuntando claramente hacia ese nivel de exigencia, que a mi entender debería exten-derse a todas las administraciones públicas y terminar con un cierta confusión sobre el contenido de lafirma electrónica.

2. Definición de un estándar tecnológico común.

La aceptación general de las normas técnicas europeas, permitiría establecer un denominadortécnico común esencial para la interrelación del sistema y la aceptación por parte de las administracio-nes de certificados electrónicos de varias entidades de certificación.

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3. Mejorar la definición del contenido común del certificado reconocido.

Se trata de definir para todas las relaciones jurídico públicas el contenido del certificado electró-nico, para evitar que cada administración tenga un nivel de exigencia distinto y el ciudadano tenga quedisponer de tantos certificados como entidades con las qué se relaciona.

4. Concretar, con criterios generales, las denominadas condiciones adicionales.

Sería conveniente concretar este aspecto y especificar el contenido común de los datos que debeincluir el certificado clase 1 de acreditación del servidor público.

Mi criterio es que no hay que requerir del certificado electrónico más funciones que las estric-tas de garantizar la autoría e integridad del documento electrónico. Los otros requerimientos relativosa la capacidad, legalidad, competencia, etc., deben ser acreditados (electrónicamente si se quiere) por losregistros, autoridades o fedatarios públicos que tengan legalmente atribuida la función.

El tema del sellado de día y hora debe ser resuelto, en muchos casos, con la vinculación de lacomunicación con el registro telemático.

5. Clarificar la incidencia del proyecto del Documento Nacional de Identidad Electrónico.

La Ley sobre firma electrónica establece la posibilidad de implantar el DNI electrónico, propues-ta que puede impulsar decididamente el proyecto de administración electrónica.

6. Admisión por las Administración Públicas de todos los certificados reconocidos expedidospor las entidades de certificación.

Es claramente discriminatorio, y contrario al régimen jurídico, que las administraciones solamen-te reconozcan el certificado de la FNMT para poder establecer relaciones jurídicas por vía telematica.

Deberían establecerse parámetros o condiciones técnicas y de seguridad objetivas para todas lasentidades de certificación y, cumplidos estos, se deberían aceptar sus certificados en todas las adminis-traciones públicas.

7. Necesidad de regular los mecanismos de conservación de la firma digital.

Este es un tema esencial sobre el que pivota el futuro desarrollo de la firma electrónica. Hay queestablecer protocolos y pautas de conducta para asegurar, en todo momento, la conservación, inaltera-bilidad y recuperación de la huella electrónica del documento.

8. Regular con más precisión la función de las entidades de registro y de las personasque intervienen en el proceso de distribución y uso.

En nuestras entidades locales hay que determinar quien ejerce determinadas funciones en el casode ser entidad de registro, quien solicita los certificados de clase 1, el certificado del secretario munici-

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pal sobre la condición de autoridad, funcionario, cargo etc. de las personas que van a disponer de firmaelectrónica avanzada, a quien corresponde la obligación de custodiar durante 15 años los documentosacreditativos de la entrega de los certificados electrónicos, quien asume la obligación de comunicar elcese, renuncia, etc. a efectos de revocación del certificado de la autoridad o funcionario público, cualesson las obligaciones del signatario con relación al uso del certificado, regular los efectos y procedimien-tos en casos de perdida de la tarjeta, etc.

Resulta evidente que los fedatarios públicos locales tenemos un papel importante en todo esteproceso. En todo caso lo que debemos exigir que estos, y muchos otros temas, estén debidamente esta-blecidos ya sea por norma jurídica general, por norma jurídica o acto organizativo interno o, en su caso,por convenio con la autoridad de certificación donde se pueden concretar muchos de estos aspectos.

La conservación, archivo y recuperación de la documentación en soporte electrónico.Las medidas de seguridad jurídica preventiva.

El proyecto de administración electrónica se fundamenta en la idea de que el documento elec-trónico (asimilado jurídicamente al documento en soporte papel) es único y original. Es la única evi-dencia legal autentificada e íntegra que acredita la relación, el acto, el contrato, la manifestación etc., espor ello que no se nos escapa la trascendencia jurídica que tiene regular y asegurar la conservación,archivo y recuperación del documento que es evidencia legal.

Y éste es un problema, hasta el momento, nada bien resuelto. Anteriormente hemos visto quese ha producido una importante evolución del marco normativo que permite un uso intensivo de losmedios electrónicos en el procedimiento administrativo. Así, se han modificado los artículos referidos alinicio del procedimiento y a las formas de notificación telematica, que junto al artículo 45 sobre condi-ciones generales de uso de los medios técnicos, ofrecen una regulación bastante completa del procedi-miento administrativo electrónico, pero en estas reformas nada se dice sobre el problema de loscriterios de archivo y conservación de la documentación en soporte electrónico. Es un problema de difí-cil solución.

La obligación de la conservación de la documentación administrativa no sólo esta establecida enlas normas generales de régimen jurídico, sino también en las específicas sobre patrimonio cultural ysobre archivos.Y en el caso que nos ocupa, la aceptación plena del documento electrónico (asimiladoen sus efectos jurídicos al soporte papel) está condicionada por el artículo 45 de las L30/92 al cumpli-miento del requisito de conservación.

En las entidades locales la custodia de determinada documentación administrativa es responsa-bilidad del secretario (libros de actas, libros de decretos, contratos, etc.) y de los responsables del ser-vicio de archivo en general, y más allá de constituir una obligación legal es también un acto deresponsabilidad cultural e histórica.

El problema estriba en que técnicamente es muy discutida la perdurabilidad del documento ensoporte electrónico y parece que no hay acuerdo sobre los sistemas de homologación o validación téc-nica del soporte electrónico que garanticen su perdurabilidad más allá de unos años.

Parece ser que existen distintas posibilidades o soluciones tecnológicas, que van desde la preser-vación de la tecnología hasta la migración periódica de la información digital. En todo caso si que esabsolutamente necesario que cualquier solución que se adopte cuente con el consentimiento de losprofesionales archivistas y se establezca en forma de protocolo con vinculación jurídica (norma legal conel rango que se considere) de obligado cumplimiento y exigencia de responsabilidad.

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De todas maneras el actual sistema y los criterios existentes de seguridad y conservación de ladocumentación informatizado, si que permiten avanzar en el proceso de construcción de la administra-ción electrónica. Con las cautelas pertinentes que exige el ejercicio responsable de la función pública, esposible impulsar decididamente el proyecto en muchos ámbitos de actuación administrativa, mientrasno se establecen los protocolos mencionados anteriormente y que constituyen elemento esencial parauna administración electrónica total.

La seguridad jurídica preventiva.

Para avanzar en este proceso, con responsabilidad, si que hay adoptar un conjunto de medidasen el campo que de la denominada seguridad jurídica preventiva, esenciales para el ejercicio de la fun-ción de fedatario público local, que perfectamente podrían estar en la línea de las señaladas para el usode los medios telemáticos en el ejercicio de la función notarial y registral por la Ley 24/2001, de 27 dediciembre, que modifica la Ley de Notariado y la Ley Hipotecaria.

Solamente a titulo de ejemplo, deberíamos resolver, con medidas de seguridad jurídica preventi-va en al ámbito de las administraciones locales, cuestiones como:

• Establecer el sistema formal para la constatación fehaciente sobre el soporte papel de ladocumentación recibida por vía telematica.

• Almacenamiento de la documentación electrónica recibida en el registro telemático.

• Criterios para la formalización de contratos a distancia.

• Posibilidad de exigir la presentación también en soporte papel de una documentación elec-trónica, cuando exista exigencia de conservación permanente y no estén establecidos los cri-terios técnicos y archivísticos de conservación, archivo y recuperación.

• Mientras no estén establecidos dichos criterios, no es posible configurar libros de actas y deresoluciones de la presidencia exclusivamente electrónicos. En consecuencia, hay que resolverel problema de inscripción en el libro de decretos de las resoluciones dictadas en procedi-mientos administrativos totalmente electrónicos, en los que la resolución administrativa sola-mente existe en soporte electrónico. Pueden existir diferentes alternativas, pero en todo casono es admisible que muchos de los proyectos concretos de procedimientos administrativoselectrónicos no contemplen este aspecto esencial de conexión del expediente con el libro dedecretos de la presidencia.

• Criterios para la expedición de copias y certificados.

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LA FUNCIÓN DE LA AUTORIDAD DE CERTIFICACIÓN EN LA PRESTACIÓNDEL SERVICIO DE CERTIFICACIÓN ELECTRÓNICA

Diego Hernández GallardoDirector de CERES

Fábrica Nacional de Moneda y Timbre - Real Casa de la Moneda

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P A N E L 1 - Comunicaciones

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EXPERIENCIAS DE BANCA ELECTRÓNICAEN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL

Iván Fernández GulíasDirector de Gestión de Tecnología de Banca Electrónica

Caja España



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EL COLEGIADO Y EL CAMBIO TECNOLÓGICO EN LA ADMINISTRACIÓNLOCAL

Miguel Ángel de Bas SoteloConsejero de GOBERNALIA GLOBAL NET, S.A.

Banco de Crédito Local

Resumen: Las tecnologías representan una problemática compleja y novedosa para la vida delcolegiado, pero también ofrecen soluciones para afrontarla y oportunidades de desarrollo profesional.

Cuando muchos de los presentes en la Asamblea se plantearon incorporarse a la profesión, nopudieron plantearse que la tecnología sería un factor de cambio de la magnitud que esta siendo en estosmomentos. En sus comienzos profesionales, la principal preocupación sería la aplicación de los conoci-mientos de derecho y de administración adquiridos. No podían imaginar que hoy la tecnología está pre-sente en todos los aspectos de la vida del colegiado, tanto en su forma de trabajar como en su propiodepartamento de secretaría, intervención o tesorería, así como en todas las áreas de su corporación ytambién en la relación de esta tanto con otras administraciones como con sus ciudadanos.

Los problemas de la tecnología en la administración local

Por lo pronto, la informática que hace algunos años parecía restringida a la mera utilización deherramientas de ofimática o en algunos casos a la existencia de un área especializada dentro del ayun-tamiento, hoy ha pasado a ser un protagonista del día a día en todas las áreas de la administración.

1. La tecnología en el trabajo del colegiado

En lo que respecta al trabajo del colegiado, además de trabajar ahora con el ordenador (hard-ware) como herramienta de uso normal y utilizar determinados programas de escritorio (software),hojas de cálculo, programas de tesorería, bases de datos, el colegiado también ha asumido la utilidad yventajas de utilizar medios telemáticos para la gestión de pagos y cobros (banca electrónica), y empie-za a estudiar entre otros muchos temas, la forma de poder introducir los sistemas de pago con tarjetasde crédito como un servicio más a los ciudadanos y una facilidad para su propia tarea.

Pero también, desde hace pocos años, se ha encontrado con un nuevo canal de comunicacióncomo es el “correo electrónico” (e-mail) que con su uso creciente revoluciona los tiempos, las formasde gestionar los procesos y la comunicación interna y externa. Si a todo esto le sumamos la potenciade Internet, ¡las cosas ya no volverán a ser como eran!

Pero esta evolución, como compensación a su complejidad, supone también para el colegiadouna fuente de ideas y de apoyos para su trabajo diario. A través de Internet se puede consultar la nor-mativa que habitualmente ha de aplicar, sus cambios, sus modificaciones. Se puede conocer que tipo deayudas están disponibles en cualquier nivel de la administración. Se puede obtener cada vez más ampliainformación de otros departamentos de la corporación y de otras administraciones. Se puede disponer

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de nuevas herramientas de trabajo que superan el tradicional papel, siempre presente hasta ahora enel trabajo del colegiado y a veces casi el único testigo de su esfuerzo profesional.

Un primer problema a resolver para que todo esto funcione es, el tener la infraestructura nece-saria para acceder a esta información y a estos servicios de forma eficiente.Ahora, una vez que los equi-pos (el hardware) ya son por sí suficientemente operativos y asequibles, el problema está en lo queconocemos más por disponer de un adecuado “ancho de banda”.

Un segundo problema sería el conseguir encontrar y seleccionar aquella información que másutilidad nos puede ofrecer con las garantías necesarias de fiabilidad y seguridad para estar acordecon los principios de trabajo del colegiado y su responsabilidad sobre la información que produce.En este campo, el colegiado actúa como integrador de sus fuentes de información, legislación, juris-prudencia, procedimientos, formularios, ordenanzas vigentes, ayudas, información general e informa-ción especializada para las materias que ha de gestionar o sobre las que ha de presentar su opiniónprofesional.

Tradicionalmente el colegiado ha venido utilizando documentación escrita de revistas, códigos,repertorios, mementos, boletines, actas, etc. siempre en soporte papel.Ahora hay nuevos soportes elec-trónicos, cintas magnéticas, disquetes, CDRom, DVD, dispositivos de memoria y archivo electrónicos, etc.,más ágiles, más rápidos de manejar y de utilizar para ahorrar tiempo y esfuerzo.

A todo esto se va a sumar, en breve, una revolución en uno de los elementos básicos de su tra-bajo,“la firma”. El papel del colegiado como notario a través de su firma, pasa a plantear una nueva formade hacer las cosas. La firma digital una vez que se garantizan los requisitos básicos de confidencialidadintegridad y seguridad pasa a ser una asignatura para todos los colegiados. La puesta en marcha del DNIdigital será la espoleta que haga estallar el cambio. En definitiva, nada es como muchos habían asumidoal iniciar su carrera profesional.

2. La tecnología en la actividad de la corporación

Pero no solo en la labor de cada uno se está produciendo un cambio que puede ser asimiladocon mayor o menor facilidad. El problema es que el cambio va mucho más allá y afecta a la propia orga-nización en la que el colegiado trabaja y a aquellas otras con las que se relaciona.

Al igual que el colegiado en su trabajo, la organización también necesita además de la infraes-tructura informática una infraestructura de telecomunicaciones cada vez más compleja.También necesi-ta de nuevas aplicaciones de software que le permitan ejecutar las tareas normales del municipio, elcenso, el padrón, un registro de entrada y salida, nóminas, gestión de tesorería, multas, recaudación, etc.Todas estas aplicaciones hay que adquirirlas o contratarlas como servicios propios o de terceros.

El colegiado se ve obligado a entender de nuevas materias para las que no se había planteadola necesidad. ¿Posiblemente alguno pensó, en que la naturaleza de su labor en el ámbito municipal, lealejaría de tener que conocer los avances de la tecnología? Existe un nuevo lenguaje que no tienenada que ver con el del profesional del derecho y además es cambiante como la propia tecnología.A esto hay que sumarle la gran oferta de productos y servicios que recibe de los proveedores y lademanda de estos por parte de los departamentos que lo requieren para su contratación, siempreurgente.

A todo ello lo sumamos el problema de que a veces el colegiado ha de hacer una valoración dela conformidad de estas nuevas formas de hacer y que han de respetar una normativa que no sigue elpaso de los avances de la tecnología. Su opinión sobre la validación de los procesos y los requisitos y

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garantías formales puede ser importante. Otro tanto podríamos decir del problema del coste, cuandoel colegiado se ha de plantear la utilidad de todo ello y el coste normalmente alto que representa parala corporación y donde tiene que tratar de garantizar que esta contratación y este coste son los másadecuados conforme a los principios de eficiencia que se han de exigir.

Todo esto le lleva al colegiado a la difícil tarea de gestionar su participación y control en los con-cursos públicos o los procedimientos negociados de adquisición o de contratación de servicios, de muydiferente naturaleza y normalmente de difícil comprensión para cualquiera que no sea experto en lamateria. Entonces se añora cuando la dificultad estaba fundamentalmente en la adecuación de los equi-pos físicos, su capacidad de procesamiento y su precio. No podemos olvidar que en un futuro no muylejano, todo el proceso de contratación se podrá efectuar por vía electrónica a través de la “e-contra-tación” y la “e-licitación” (para lo que el desarrollo previo de la firma electrónica es condición indispen-sable)

3. Las tecnologías en la nueva Sociedad de la Información

Cuando ya parece que con adaptarse a sus cambios en su trabajo y los cambios en su corpora-ción, el colegiado se encuentra con un nuevo reto ¡estamos en la Era de Internet! Ahora estamos en laSociedad de la Información y vivimos rodeados por la fuerza de Internet. Nos encaminamos a través dela Ínter conectividad y de los servicios de la administración electrónica hacia la Ciudad Digital donde elciudadano pasa a ser el protagonista, el destinatario directo de nuestro trabajo. ¡Toda una revolución!Todo lo que rodea al colegiado cambia y le obliga a cambiar.

El acceso a la información que el colegiado y la corporación gestionaban para cumplir con losservicios que la ley impone al ayuntamiento pasa a ser un derecho de los ciudadanos. Pero no solobasta con ofrecer de forma ágil y transparente la información ( que el colegiado ha de velar por suadecuación en las materias que le afectan) sino que ahora hay que establecer cauces de interacciónentre la corporación y el ciudadano. Se tiende a hacer desaparecer la relación presencial y sustituirlacrecientemente por otras fórmulas en las que la tecnología se incorpora.Así aparece otro nuevo reto,el de la “administración electrónica”, la “e-administración”. ¿Cuál es el papel del colegiado en el correc-to desarrollo de esta nueva forma de ofrecer servicios por parte de la corporación para la que tra-baja?

La corporación se ve obligada a tener una presencia en Internet a través de la oferta de estainformación que requieren sus ciudadanos. Esto lo puede realizar a través de las páginas web, de losportales municipales en la red de Internet. En principio puede que este servicio no implique la res-ponsabilidad del colegiado en su creación o funcionamiento más allá de su labor de garante de la con-tratación y del cumplimiento de los contratos. Pero el problema aparece cuando se alcanza una nuevadimensión en la relación con el ciudadano a través de la tecnología ¡la transaccionalidad! Aquí surgenunas relaciones mucho más complejas que la información y la comunicación. Existe un resultado encada transacción y por tanto una responsabilidad para la corporación. El colegiado ha de estar aten-to a su papel de garante del cumplimiento de las normas vigentes. La adecuada fórmula de pago y elefecto de liquidación de esta, la validez e irrevocabilidad de los pagos realizados por Internet, el cum-plimiento estricto de las normas de protección de datos y la adecuada seguridad de los sistemas paratodo ello.

Como podemos ver, todo un panorama que confirma que la tecnología está ya involucrada enel trabajo diario de los colegiados y que no tiene más futuro que la necesaria implicación de estos enbuscar soluciones que le permitan ejercer su trabajo con la mayor eficiencia y respeto a la normativaque deben de aplicar.

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Soluciones a los retos de la tecnología

Visto lo anterior, podría parecer que esto es un reto imposible de cubrir en todos sus frentes,pero no es tan grave el problema. Para poder digerir estas responsabilidades con mejores herramientasy con mejor efectividad, la propia tecnología es un factor que juega también a favor del colegiado.

1. Soluciones en el trabajo del colegiado

A nivel de su actuación personal, el colegiado puede contar con herramientas que le faciliten sulabor diaria:

– Cada vez funcionan mejor y con más servicios las bancas electrónicas de las entidades finan-cieras y son más las administraciones que lo exigen para sus flujos de información y pagocon las corporaciones locales. Su uso por los colegiados ya no es ningún secreto ni com-plejidad.

– El software de escritorio que utiliza el colegiado es cada vez más sencillo de manejar y másamigable. Ahora además cada vez será más frecuente el incorporar programas basados en“software libre” que con los mismos servicios, suponen un coste muchísimo menor y ofrecenuna fiabilidad superior a los programas tradicionales. En este sentido, crece el número de admi-nistraciones (comunidades autónomas de Extremadura,Andalucía, Cataluña, Castilla la Mancha,Valencia...) que están ofreciendo “software libre” para sus funcionarios y ciudadanos a travésde distribuciones de software gratuitas (en formato CDRom o directamente accesible víaweb) con el objeto de impulsar su uso y el importante ahorro en costes e incidencias queofrecen frente al software comercial.

– El papel del colegiado como integrador de fuentes de información necesaria para su trabajoque comentábamos al inicio, lo puede hacer descansar en servicios de otras administracioneso de proveedores que le ofrezcan esa integración. Ahora algunas Comunidades Autónomas yalgunas diputaciones ofrecen a través de sus servicios de Intranets provinciales o Extranetsmunicipales, servicios para acceder a bases de datos jurídicas, novedades legislativas, procedi-mientos, formularios, subvenciones, etc.También hay ofertas singulares creadas para respondera estas necesidades como los portales verticales dirigidos a dar servicios a las administracio-nes locales. Este es el caso específico del portal www.municipia.com que ofrece el Banco deCrédito Local a sus clientes que integra todas estas fuentes de información mencionadas, com-pletadas con otros servicios de simuladores financieros y presupuestarios, noticias, eventos,bibliotecas, informes, etc., etc. El uso de estas herramientas facilita la puesta al día de los cono-cimientos del colegiado, su permanente actualización y facilitan su trabajo diario y su servicioa la corporación.

No obstante, hoy por hoy, podemos decir que el uso de Internet como herramienta de trabajodel día a día del colegiado es todavía muy escasa, quedando mucho camino por recorrer en el aprove-chamiento de estas ventajas por parte de los colegiados en general. El mayor uso de la tecnología en laadministración y el incremento en la oferta de este tipo de servicio por parte de las diferentes admi-nistraciones, transformará la forma de trabajar de los colegiados en el próximo futuro.

– La Firma Digital se esta extendiendo con la tutela y apoyo de las comunidades autónomas queestán realizando en general un proceso de formación y de incorporación lenta y gradual de suuso en las administraciones.

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2. Soluciones en la corporación

La corporación también puede contar con soluciones cada vez más útiles:

– La infraestructura de comunicaciones, la ofimática y los equipos, hoy son razonablemente ase-quibles y suficientes y allí donde las infraestructuras no llegan adecuadamente, las administra-ciones superiores están apoyando su mejora.

– Las aplicaciones informáticas que utilizan las corporaciones han de tender a homogeneizarsey estandarizarse, reduciendo la oferta de aplicaciones propietarias de proveedores que limitanla libertad de acción de las corporaciones. La creación en el futuro de aplicaciones basadas en“software libre” que ofrezcan soluciones estándares, podrá liberar la dependencia de los pro-veedores de tecnología. En este sentido, el papel de motor de creación de aplicaciones de soft-ware para las corporaciones lo deberían asumir las administraciones superiores, central,autonómica o provincial, como un reto de modernización y de eficiencia. En el próximo futu-ro será habitual la creación y migración de aplicaciones de padrón, censo, contabilidad, recau-dación, etc. a soluciones de uso libres para quien quisiera utilizarlas con un coste demantenimiento de las mismas muy asequible y una calidad de mejora continua que hoy las apli-caciones comerciales no ofrecen si no es previo pago de la misma.

– La contratación electrónica se irá incorporando gradualmente a la vida de la corporación conla incorporación de la firma digital.

3. Soluciones en la nueva Sociedad de la Información

– La relación con los ciudadanos a través de la red de Internet por medio de páginas o porta-les, es hoy ya un servicio de fácil diseño y desarrollo y de fácil contratación. Por importes muyajustados e puede ya ofrecer un servicio en Internet que a través de herramientas de “gestiónde contenidos” (CMS) y con sistemas de administración realmente sencillos, hacen posible quela corporación ofrezca información y servicios plenamente actualizados a sus ciudadanos. Eneste sentido, la posibilidad de crear portales con herramientas basadas en “software libre” faci-litan cubrir esta necesidad con un gran nivel de respuesta y sin ataduras con el proveedor delservicio. La propiedad del “código fuente” por la corporación, facilita las mejoras y la adapta-ción constante a las nuevas necesidades y servicios a implementar.

– La posibilidad de establecer una “interface web”entre las aplicaciones internas y los portalesmunicipales hace posible facilitar cada vez más la interacción y la transaccionalidad con los ciu-dadanos a través de los portales, con las garantías necesarias y suficientes para ello.

– Las normas de “accesibilidad” homologadas y su necesario cumplimiento antes de final delaño 2005, son de fácil implementación por las corporaciones si las herramientas de gestiónde sus portales son suficientemente adecuadas. La renovación o creación de nuevos porta-les cumpliendo estas normas no es un problema de coste sino de adecuación de esas herra-mientas.

– Las pasarelas de pago seguras facilitarán esa transaccionalidad de forma creciente, para lo quesolo es necesario una mayor oferta de servicio y adaptación a las necesidades específicas dela administración local por parte de las entidades financieras.

– El cumplimiento de las normativas de seguridad y protección de datos se resuelven con rápi-das auditorias que detectan las carencias y mejoras a establecer por la corporación en su caso.

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El colegiado y la tecnología en el desarrollo del colectivo colegial

La tecnología como estamos viendo, es una preocupación y una ventaja para los colegiados.Tam-bién se puede ver esto desde la faceta del colegiado como miembro de un colectivo. La fuerza de latecnología es una ventaja a la hora de unir y potenciar la actividad de la profesión.

Un colectivo colegial que tiene unas mismas ocupaciones y preocupaciones puede encontrar enla tecnología un soporte de su desarrollo personal y profesional. La utilización de herramientas decomunicación, del simple correo electrónico o de los portales de Internet, pueden dinamizar y mejorarel desarrollo profesional.

La posibilidad de establecer nexos de comunicación recurrentes y estables y de establecer forosde comunicación, ha de permitir un mayor conocimiento entre sus miembros y mayor apoyo mutuo,ante la soledad que, el puesto en la organización y la distancia geográfica, muchas veces impone a loscolegiados.

Contar con un punto de información e interacción común como un portal de Internet es unagarantía de mejora en muchos aspectos del trabajo del colegiado. La dinamización del portal del Con-sejo General y de los portales de los diferentes colegios territoriales y provinciales ha de realizarse paraseguir el cambio que se está produciendo en la sociedad, aprovechando sus ventajas.

Conclusión

Las nuevas tecnologías ya no van a ser ajenas a la vida profesional del colegiado. No es posiblecerrar los ojos ante este presente. El colegiado en la medida en que ocupa una posición destacada enla organización, tiene un papel importante en su futuro desarrollo. Por ello, la actitud ha de ser de aper-tura a la innovación no sin implicar un análisis racional de las implicaciones que esta evolución suponepara la vida de la corporación, desde la propia aplicación en su trabajo, la aplicación en el propio des-arrollo interno de la corporación y cada vez más, en sus relaciones con otras administraciones y con susciudadanos.

Acercarse a las tecnologías como oportunidad es una opción de importantes consecuencias afuturo para el que quiera seguir el curso de la modernización de la administración a la que sirve.

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Ponencias:

• “La sociedad mixta como forma de gestión en los Servicios Locales”,Francisco Sosa Wagner, Catedrático de Derecho Administrativo de laUniversidad de León.

• “La calidad como criterio para la determinación de las formas de gestión delos Servicios Públicos”, Valentín Merino, Secretario General delAyuntamiento de Valladolid.

• “Planes de calidad en la Administración Local: la implicación de las perso-nas”, Jesús María Imaz Manzanos, Jefe del Servicio de Gestión de la calidaddel Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz.

Comunicaciones:

• “La Gestión de los Servicios: ¿Es posible alcanzar la eficacia y eficiencia delSector Público?”, Alberto Ibáñez, Consultoría Municipal Aranzadi-ForoEuropeo.

PANEL NÚMERO IIGestión de Servicios Públicos

Coordina: Valentín Merino Estrada.Secretario General del Ayuntamiento de Valladolid.

Modera: Gregorio Ríos Codón.COSITAL. Consejo General.


P A N E L I 1 - Ponencias

LA SOCIEDAD MIXTA COMO FORMA DE GESTIÓN EN LOS SERVICIOSLOCALES

Francisco Sosa WagnerCatedrático de Derecho Administrativo

Facultad de DerechoUniversidad de León

A) Las formas societarias y las peculiaridades de régimen jurídico

a) Remisión al Derecho privado

Prevista en el artículo 156, letra d LC, se trata de sociedades mercantiles cuyo capital social sóloparcialmente pertenece a una entidad local”. Cuentan con amplia tradición en nuestra práctica local, enla que ha sido habitual el recurso a este instrumento del Derecho privado.

Hay en la regulación de estas sociedades, como en las íntegramente públicas antes estudiadas,una remisión genérica al Derecho privado que es justamente lo que justifica la elección de esta alter-nativa. El Tribunal Supremo explica en su sentencia de 24 de marzo de 1987 “que las empresas mixtasconstituidas en forma de sociedad mercantil son entidades sometidas en su constitución, organización yfuncionamiento interno al Derecho mercantil, sin perjuicio de escasas normas particulares de carácteradministrativo, en las que las Corporaciones participan en concepto de socios con los derechos quecomo a tales les reconocen los estatutos y la legislación mercantil pero sin que dentro de cada socie-dad tengan facultades exorbitantes derivadas de sus potestades públicas porque esas empresas mixtasactúan en la prestación del servicio de manera análoga a la de un particular...”. Por su parte, la senten-cia del mismo Tribunal de 29 de diciembre de 1987 desautoriza la imposición de sanciones por unaempresa mixta pues “no puede encomendarse a una empresa de esta naturaleza el ejercicio de com-petencias irrenunciables de la Administración”.

Con todo, la referencia al derecho privado hay que entenderla matizada por algo que ya sabe-mos: y es que a estas sociedades le son de aplicación normas que son estrictamente jurídico-públicasalojadas en concreto en la normativa presupuestaria, contable, de control financiero y de eficacia asícomo de contratación (art. 85 ter, párrafo primero LB).Tales excepciones, bien extensas, permiten insis-tir en la peligrosa inexactitud que implican las remisiones genéricas, algo que ya ha sido destacado conanterioridad. A lo escrito entonces me remito.

El Tribunal Supremo ha percibido de antiguo una distinción que no debe olvidarse y es la quediferencia entre sociedades mixtas que actúan en el mercado y aquellas que gestionan servicios públi-cos. En tal sentido, la sentencia de 20 de junio de 1986 recuerda que “todo servicio público, en cuantoimplica una actividad prestacionista del Estado u otro ente público, dirigida a proporcionar una utilidada los particulares, sólo puede tener como titular activo a dichos entes públicos y esa titularidad es claroque incluye entre sus facultades la de desarrollar, llevar a efecto, en definitiva, gestionar el correspon-diente servicio, titularidad de gestión de la que, como de la propia titularidad del servicio, no puede des-prenderse la Administración, sin que el mismo pierda su carácter, lo cual no impide que la gestión puedadesarrollarse de forma directa, indirecta o mixta, ya que en todo caso la Administración conserva la titu-laridad de la gestión, de tal manera que, aun cuando se dé entrada a los particulares, a través de las dis-tintas formas legales admitidas, a la prestación del servicio, subsiste en la Administración un poder de

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control y dirección, inherente a su propia titularidad, que ejerce directamente sobre la gestión...”. Por ellotiene razón Ruiz Ojeda cuando señala que “en las empresas mixtas confluyen, por una parte, las exi-gencias propias del derecho público de contratos, al ser normalmente consecuencia de un procedi-miento de licitación, con las propias de la organización institucional de los servicios públicos, tan marcadapor criterios de control y dirección de la actividad gestionada por parte de la Administración. Por otra,deben hacerse compatibles las reglas generales del derecho de sociedades mercantiles con las excep-ciones exigidas por la naturaleza de la actividad y por el protagonismo del ente público en el ejerciciode las competencias que como tal le corresponden”.

Vayamos con unas y otras. La reforma de la LC resolvió el problema que se había planteado conanterioridad referido a la no aplicabilidad a las sociedades mixtas mayoritarias de las reglas propias delcontrato de gestión de servicios públicos. Hoy está claro que, como hemos visto supra solo quedanfuera de su ámbito las sociedades mercantiles de capital íntegramente público (véase el Informe de laJunta Consultiva de 30 de octubre de 2000) por lo que, en el proceso de constitución de una sociedadde esta naturaleza, deberán salvaguardarse los principios de publicidad, concurrencia y no discriminaciónde los empresarios interesados en participar en la gestión al imponerlo así, con carácter general, el artí-culo 11.1 LC, para todo tipo de contratos (y de un contrato de sociedad se trata) y, con carácter espe-cífico, las reglas de los artículos 154 y sigs. LC y del art. 182 RC, según el cual “en los contratos de gestiónde servicios públicos la sociedad de economía mixta figurará como contratante con la Administración,correspondiéndole los derechos y obligaciones propios del concesionario de servicios públicos”.

Lo mismo debe defenderse a la hora en que la Administración pública, que gestiona un serviciopúblico mediante una sociedad de capital íntegramente público, decida dar entrada o vender accioneso participaciones representativas de ese capital. En este proceso deberán aplicarse también mecanismosque garanticen la publicidad y la concurrencia de cualquier interesado en la oferta de dichas acciones oparticipaciones.

b) Especialidades en el régimen jurídico privado

Sin perjuicio de lo hasta aquí señalado, el Ordenamiento jurídico-administrativo contiene algunassingularidades y, en tal sentido, el artículo 104.2 TR permite que, en el acuerdo constitutivo de la socie-dad, puedan establecerse excepciones a la aplicación de la legislación societaria. Este precepto es deespecial importancia y permite a la entidad incluir en el acuerdo constitutivo de una sociedad “las espe-cialidades internas tanto estructurales como funcionales... que exceptúen la legislación societaria aplica-ble...”. Esto es, podrán introducirse reglas distintas a las contenidas en las leyes societarias con relación alos órganos de la sociedad (por ejemplo, sobre la configuración de la junta o de otros órganos de ges-tión o de control) así como de carácter funcional (necesidad de evacuar informes por los funcionarioslocales, fiscalización de gastos por el Interventor municipal, determinados quórums para la adopción deacuerdos, el posible veto de la Corporación...).

Una libertad esta que merece ser realzada y puesta en conexión con la posibilidad permitida porla legislación societaria privada de incluir en la escritura aquellos pactos y condiciones que los socios juz-guen convenientes siempre que no se opongan a las leyes ni contradigan los principios informadores detales sociedades (artículos 10 LSA y 12. 3 LSRL). Esta circunstancia, que se debe al carácter en buenaparte dispositivo de la regulación legal, permite que en los estatutos se concreten los pactos que se ten-gan por más convenientes, tal por ejemplo ocurriría cuando se quisieran establecer prestaciones acceso-rias o crear participaciones con desigualdad de derechos. Lo mismo cuando se desee reforzar requisitoslegalmente previstos como mínimos (fortalecer por ejemplo el principio mayoritario) o complementarlas previsiones de la ley en el sentido de incorporar causas específicas de separación y exclusión de socios

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o de disolución de la sociedad. Incluso pueden acogerse reglas diferentes a las legales (cuando tenganlógicamente carácter supletorio, así por ejemplo artículos 29. 2 o 50 LSRL). Es decir que los Estatutos, pormedio de su adecuada redacción, podrán acoger la imaginación de los creadores de la sociedad para ade-cuarla a sus específicos intereses y designios. Más aún: es frecuente que haya acuerdos que no se reco-gen ni en la escritura ni en los estatutos, así por ejemplo, pactos de adquisición preferente en caso detransmisión de acciones, opciones de compra o de venta de acciones, convenios sobre el ejercicio delderecho al voto, compromiso de no adoptar determinados acuerdos sociales o al menos de no hacerlosin el consentimiento de un socio determinado, acuerdo sobre nombramientos de administradores ... Seles llama “pactos reservados” o “parasociales” destinados a tratar de eliminar o prever tensiones o con-flictos en el funcionamiento de la sociedad y a sustraer de la publicidad registral (que sí ilumina a los Esta-tutos) determinadas reglas bien de organización bien de funcionamiento que no interese divulgar ni quesean conocidas por terceros. En todo caso, los mismos “no serán oponibles a la sociedad” (art. 7. 1 LSA)por lo que se trata de meros contratos que obligan a las partes pero no a las personas ajenas a ellos(regla res inter alios acta non nocet), incluida la sociedad que, en su condición de tercero, no se ve en tér-minos jurídicos afectada por tales acuerdos debiendo ajustar su proceder en todo caso al contenido dela ley y de los Estatutos (así por ejemplo un acuerdo contrario a los pactos secretos sería válido pero elsocio incumplidor responderá ante los demás socios contratantes).

Acaso por la flexibilidad de funcionamiento de estas sociedades, acaso también porque, ya unpoco de vuelta de las doradas promesas de las privatizaciones, se advierte en ellas la fórmula ideal paraque caminen de la mano los capitales públicos y privados, lo cierto es que la proliferación de socieda-des mixtas en nuestros días es un acontecimiento bien visible. Se dan en casi todos los sectores e inclu-so son la fórmula elegida para reconstruir viejas concesiones caducadas de servicios públicos.

B) Formas sociales

La primera cuestión que se plantea en relación con la utilización de la sociedad mercantil sóloparcialmente en manos públicas es la de precisar cuáles son las formas sociales que el Ordenamientopermite. No hay duda alguna en el caso de las sociedades anónimas y de responsabilidad limitada (quepermite la legislación catalana, art. 282.2 RCS, 301. 2 del Reglamento de Aragón, art. 216 de la ley rio-jana, 302 de la gallega...).

Problemas plantea, sin embargo, la sociedad comanditaria. La doctrina suele excluir las socieda-des comanditarias, porque la exclusión de la gestión social, típica del socio comanditario, se acomodamal a la exigencia de la legislación local de obligar a la Corporación a compartir dicha gestión (art. 104.1RS) y porque, además, rige el principio de responsabilidad ilimitada de las deudas sociales. No compar-to el primer criterio porque el razonamiento expuesto lo único que impediría es que la Corporaciónlocal fuera socio comanditario pero no socio colectivo que es el que desempeña, en este tipo de socie-dades, la dirección y la gestión social. Mayor consistencia parece ofrecer el argumento de la responsabi-lidad ilimitada, que prohíbe el artículo 105 TR (“la responsabilidad de la entidad local se limitará a lo queexpresamente conste en la escritura de constitución”) y cuya aplicación conduciría a la responsabilidadde la propia entidad local, lo cual enervaría el recurso a una forma jurídico-privada por más que ésta nopudiera exigirse “sino después de haber hecho excusión del haber social” (en los términos que imponeel art. 237 del Código de comercio).

Ahora, es bien cierto que en las sociedades comanditarias por acciones, los socios comanditariospueden llegar a condicionar la actividad empresarial por medio de los acuerdos que se adopten en lasjuntas generales, vinculantes para los socios colectivos. Por ello, destacados mercantilistas como BISBAL

sostienen que “es fácil concluir que, desde la posición de socio comanditario de una comanditaria por

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acciones, el ente público puede ser perfectamente capaz de orientar la actividad de la sociedad median-te cualquiera de las fórmulas usuales que se dan en el ámbito privado, sin incurrir por ello en respon-sabilidad ilimitada y, por consiguiente, sin que esta fórmula vulnere lo que parece establecer el artículo105 TR” .

Por lo que se refiere a las sociedades laborales, su Ley reguladora (de 24 de marzo de 1997)señala que “ninguno de los socios podrá poseer acciones o participaciones sociales que representen másde la tercera parte del capital social, salvo que se trate de sociedades laborales participadas por el Estado,las Comunidades autónomas, las entidades locales o las sociedades públicas participadas por cualquiera detales instituciones, en cuyo caso la participación de las entidades públicas podrá superar dicho limite, sinalcanzar el 50% del capital social” (art. 5. 3). Se respeta la exigencia de que la participación de la Cor-poración sea de la suficiente entidad para garantizarle “compartir la gestión social” (en los términos quehemos visto del art. 104.1 RS). La representación en los órganos administradores de la sociedad se pro-ducirá lógicamente en forma proporcional a las aportaciones de cada socio al capital social (art. 12 dela citada Ley).

Otro es el problema que han suscitado las sociedades cooperativas que fueron admitidas de mane-ra explícita como formas de gestión en la legislación local en la LB (asimismo en la legislación catalana, art.295 RCS, 315 del Reglamento de Aragón, 217 de la ley riojana, 100 de la madrileña...). La Ley general deCooperativas de 16 de julio de 1999, sin embargo, no tiene muy presente a las entidades locales en suarticulado aunque admite como socios “tanto a las personas físicas como a las jurídicas, públicas o priva-das” (art. 12.1 de la Ley) y hay una referencia explícita a las personas jurídico-públicas como posibles sociosde la cooperativa (extremo en el que se insiste en alguna de sus modalidades, tal las de viviendas, art. 89,las de explotación comunitaria de la tierra , art. 95 ), salvo, como es lógico, aquellas pensadas exclusiva-mente para personas físicas, caso de las de trabajo asociado, o de las educacionales. Con tales limitaciones,puede una entidad local crear ex novo una cooperativa, adquirir participaciones de una ya existente o, enfin, celebrar un convenio con cooperativa única asimismo existente, supuestos estos dos últimos que exi-girán normalmente la modificación de los estatutos sociales, salvo el caso de que se hubieran creado talescooperativas con la idea de dar entrada posterior a la Administración y ya se hubiese tenido en cuentaeste dato a la hora de redactar sus respectivos estatutos.

El problema se plantea ahora porque la referencia que se hacía a las cooperativas en la legisla-ción local desde 1985 ha desaparecido por el reenvío contenido en el art. 85. 2 b) (en su redacción de2003) a la legislación de contratos donde no se alude a ellas. Entiendo, sin embargo, que por las razo-nes esgrimidas supra acerca del carácter “abierto” de la lista de formas de gestión de los servicios loca-les, ninguna dificultad existe para aceptarlas siempre que ello se haga en los términos autorizados porsu normativa específica.

Aunque, a mi juicio, escasa relación tienen las sociedades de garantía recíproca con la prestaciónde servicios, se admite la presencia de entidades locales, de organismos autónomos y de sociedades decapital íntegramente público como socios protectores en este tipo de sociedades reguladas por la Leyde 11 de marzo de 1994. El fin económico a que estas sociedades se dedican se hace efectivo a travésde unos mecanismos de reafianzamiento en el que participa la propia Administración pública (art. 11).

Asimismo es posible y no debe descartarse la presencia de entidades locales en las sociedadesde capital riesgo en los términos previstos en su legislación específica (ley de 5 de enero de 1999).

Se ha planteado el problema de las sociedades deportivas a partir de la presencia en su capitalde las Corporaciones locales. En efecto, la reforma de los clubes deportivos exigió establecer mecanis-mos clarificadores del régimen económico de los mismos y, ante la falta de apoyo económico de los afi-cionados (aficionados a gritar en el estadio pero extraordinariamente tímidos a la hora de desembolsardinero comprando acciones de sus colores favoritos), muchos Ayuntamientos tuvieron que aportar

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grandes cantidades para que los clubes locales se mantuvieran en determinadas competiciones. Sinembargo, esta participación local nada tiene que ver con la gestión de un servicio público. Aunque laLey estatal del deporte especifica que el objeto de estas sociedades deportivas es la promoción y eldesarrollo del deporte, lo que pudiera en cierta manera ampararse bajo el interés público, la realidades que el fin de estas sociedades es mantenerse en las competiciones oficiales o alcanzar en ellas pues-tos destacados: ¿puede esto ser calificado de servicio público?

No cabe, en fin, el recurso a la modalidad sociedad Nueva Empresa pues ya sabemos que lamisma está reservada a las personas físicas (art. 133. 1 LSRL).

C) Vías para participar en una sociedad mercantil

Analizadas las formas societarias, procede en este momento explicar las vías o caminos de quela entidad local dispone para participar en una sociedad mercantil.

En primer lugar, es posible la creación de una sociedad mixta mediante la adquisición por la enti-dad local de acciones o participaciones de una sociedad ya existente, a través del acuerdo con los titu-lares de acciones o participaciones sociales o, en su caso, mediante la compra del paquete de accionesen Bolsa. La competencia para decidir la ostenta el Pleno ex artículo 22.1.f) que adoptará el acuerdocon la mayoría absoluta del número legal de miembros prevista en el artículo 47.2 LB cuando se tratede operación cuya cuantía exceda del diez por ciento de los recursos ordinarios del presupuesto (apar-tado g del citado precepto).

Junto a la adquisición en Bolsa, cabe igualmente la expropiación de acciones , cuando la creaciónde estas empresas esté ligada a un proceso publificador. En el caso del convenio o acuerdo con los titu-lares de acciones o participaciones, es justamente en él donde deben regularse las peculiaridades queen la vida de la sociedad sea necesario introducir como consecuencia de la presencia en ella de la enti-dad local. Si tal acuerdo no existe o hay en él lagunas, es preciso estar a lo dispuesto en el artículo 105RS según el cual seguirán en vigor sus Estatutos “si ello es posible” aun cuando la Junta general podrámodificarlos para adaptarlos a lo previsto en el propio RS .

En segundo lugar, puede crearse una sociedad mixta mediante la participación en la fundación dela sociedad de la Corporación local junto a otros sujetos privados. Evidentemente la sociedad, si es deresponsabilidad limitada, solo puede constituirse mediante fundación simultánea –un único acto inte-grador de las voluntades de los fundadores– por lo que a esta modalidad societaria no le es de aplica-ción el mecanismo de la fundación sucesiva propio de la anónima.

Los procedimientos que el RS (art. 104.2) admite son: la suscripción pública de acciones (de acuer-do con lo previsto en los arts. 19 y ss. LSA) y el concurso de iniciativas que supone una convocatoria enla que los participantes deben formular “propuestas con respecto a la cooperación municipal y a la parti-cular en la futura sociedad, fijando el modo de constituir el capital social y la participación que se reservala entidad local en la dirección de la sociedad y en sus posibles beneficios o pérdidas y demás particulari-dades que figuren en la convocatoria” (art. 104.2 TR, sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Catalu-ña de 29 de mayo de 2002). Ésta es justamente la forma de instrumentar los principios de publicidad,concurrencia y no discriminación propios de la legislación de contratos (en concreto, art. 159. 1 LC).

La elaboración del “programa de fundación”, previsto en el artículo 20 LSA, corresponde a la pro-pia Corporación local cuando actúe, en el supuesto de fundación sucesiva de una sociedad anónima,como promotora.Aprobado dicho programa por la entidad local, lo que ha de hacerse en el marco delexpediente a que alude el artículo 86.1 LB, procede su depósito en la Comisión Nacional del Mercadode Valores y en el Registro mercantil, así como su publicación en el BOE; a continuación, tienen lugar las

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demás fases: suscripción de acciones, junta constituyente, otorgamiento de la escritura social y, por últi-mo, inscripción en el Registro mercantil. Por las dificultades de acomodación de esta fórmula a la legis-lación local parece que la Corporación local no puede actuar como simple suscriptora sino, en cualquiercaso, como promotora . En todo caso esta modalidad de fundación sucesiva es poco frecuente siendomás utilizado en la práctica el mecanismo de la fundación simultánea.

Una de las posibilidades previstas en el vigente RS para la constitución de sociedades mixtas esel “convenio con empresa única ya existente, en el que se fijará el Estatuto por el que hubiere de regir-se en lo sucesivo” (art. 104.3 RS). Esta modalidad desaparece en el TR lo que probablemente hubierahecho feliz a Albi . Alonso Ureba ha visto en esta vía un aprovechable mecanismo para superar o solu-cionar algunos problemas que, al no estar contemplados específicamente en la actual legislación, tienendifícil encaje como son los de la conversión de una concesión o de las subvenciones o créditos públi-cos en participaciones o acciones de una sociedad. Como todos estos son supuestos de aumento decapital con emisión de nuevas acciones sin suscripción pública, el convenio de transformación sería elpresupuesto del acuerdo de aumento del capital . No debe olvidarse, por último, que una sociedad ínte-gramente pública puede convertirse en una sociedad mixta, lo que sería posible si se transmitieran lasacciones en la forma que ya conocemos, y, hoy también, con la intervención de la Comisión Nacionaldel Mercado de Valores (art. 61 de su Ley reguladora).

En estas sociedades mixtas, ya lo sabemos, el capital social sólo parcialmente pertenece a un entepúblico local (o a un ente de él dependiente) y podrá ser desembolsado en la forma que hoy autorizael artículo 12 LSA (para las sociedades de responsabilidad limitada rige la regla de suscripción y des-embolso íntegro del capital). Tal capital social se divide en acciones en las anónimas y participacionessociales en las de responsabilidad limitada. Su régimen es el propio del derecho mercantil por lo que noson necesarias aquí mayores precisiones.

Una referencia sí es conveniente hacer a la transmisión de acciones que se realiza a través de lasformas propias del Ordenamiento privado, normalmente la tradición o entrega de los títulos (art. 545del Código de Comercio) con las singularidades propias, en su caso, de las acciones nominativas (artí-culos 55 y 58 LSA). En el ámbito local, cuando de resultas de estas transmisiones exista alteración de laforma de gestión, habrán de adoptarse los acuerdos mencionados supra.También es lícito imponer lasrestricciones a la libre transmisibilidad que permite el artículo 63 LSA (reservadas hoy ya claramente alas acciones nominativas por el citado precepto que erradica así la viciosa práctica tradicional de accio-nes al portador con cláusulas restrictivas de su libre transmisibilidad ). Estas restricciones vienen deter-minadas en los Estatutos aunque existen básicamente dos modalidades: una consiste en las llamadascláusulas de consentimiento o autorización que hacen depender la validez de la transmisión de la apro-bación de la sociedad (que,a su vez, interviene con las cautelas contenidas en el art. 63. 3 LSA); la segun-da hace referencia a las cláusulas de adquisición preferente o tanteo que atribuyen a los demás socios,a la propia sociedad o, en su caso, a terceros derechos en orden a adquirir de forma prioritaria aque-llas acciones que pretendan transmitirse por algún accionista. Estas cláusulas han de ser precisas pueshan de determinar las personas, el plazo y sobre todo el sistema para fijar el precio de adquisición (pre-cio previsto en la operación proyectada o valor que resulte de aplicación de los criterios previamentefijados en los estatutos, que en ningún caso pueden impedir al transmitente obtener el valor real de lasacciones, art. 123. 6 del Reglamento del Registro Mercantil). Por su parte, los negocios sobre las propiasacciones se rigen por lo dispuesto en los artículos 74 y sigs. LSA. Naturalmente todo esto vale para lassociedades anónimas pues las de responsabilidad limitada tienen un régimen distinto de transmisión delas participaciones sociales por el hecho básico de que en estas sociedades, aun respondiendo al mode-lo capitalista, las cualidades personales de los socios adquieren en el sistema legal una especial impor-tancia (artículos 29 y sigs LSRL; para la adquisición de las propias participaciones, artículos 39 y sigs. delmismo texto legal).

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Se permite tanto la aportación dineraria como in natura por parte del ente local (arts. 104.2 TRy 109.1 RS) siempre que el bien aportado sea valorable, convertible en dinero y susceptible de ser lle-vado al balance. La doctrina se ha planteado el problema de si, en relación con la aportación in naturahecha por un ente local, juegan las mismas garantías de valoración y de realidad de las aportaciones que,con carácter general, se contemplan en la legislación mercantil.Albi y Abellán han mantenido que la valo-ración hecha por la Administración pública de estas aportaciones in natura no es revisable ni a instanciade los administradores ni de los socios, de acuerdo con lo previsto en los artículos 36 y sigs. LSA. Losmercantilistas han discrepado de la tesis defendida por Albi y Abellán y han defendido, en consecuencia,la aplicación del régimen contenido en tales preceptos a las aportaciones de la Administración pues setrata de un derecho inderogable que deriva de un precepto legal de ius cogens , solución que resultamás correcta. Ruiz Ojeda destaca cómo este punto de las aportaciones de la entidad local es semillerode las más graves distorsiones y falseamientos pues, de un lado, tal valoración de aportaciones no dine-rarias se realiza en el propio procedimiento de contratación, “siendo por tanto uno de los conceptossobre los que los licitadores han de pronunciarse expresamente en sus posturas para que sea objetode puntuación por el órgano de contratación ... [así] quien ofrece una valoración más alta tiene más posi-bilidades de resultar adjudicatario, sobre todo si se otorga a este concepto del baremo la máxima pun-tuación [forma esta de] incentivar las alzas temerarias de los licitadores”. Pero, además, es prácticafrecuente que en los Pliegos se utilice la fórmula de “colaboración o asistencia técnica prestada por laCorporación” como una “suerte de redondeo de la valoración de la aportación de la Administración yalcanzar por esta vía la suma que, previamente fijada, asigne a esta una participación mayoritaria en elcapital social”, lo que contradice el art. 36. 1 LSA que prohibe que puedan ser objeto de aportación “eltrabajo o los servicios” (aunque se configuran como prestaciones accesorias).

En los casos de aportación de bienes patrimoniales se impone el expediente de enajenación sinnecesidad de subasta.

También podría considerarse la posibilidad de que la Corporación o los demás accionistas que-daran obligados a realizar las llamadas prestaciones accesorias (que acabo de citar) en los términos queautorizan los artículos 9, letra l) LSA y 22 y ss. LSRL. Se trata de obligaciones de naturaleza social y ori-gen estatutario amparadas en la libertad de pactos y que pueden consistir en dar (cesiones de uso ogoce por ejemplo), hacer (prestación de servicios laborales o profesionales), o no hacer (no realizar acti-vidades en competencia con la sociedad, prohibida para los administradores en la anónima pero no paralos accionistas). No están sometidas al principio de igualdad y pueden ser gratuitas o remuneradas aun-que más lógicas son las segundas. No es necesario una determinación de cuantía concreta debiendoconsiderarse suficientemente cumplida esta exigencia cuando los Estatutos establezcan fundamental-mente un sistema de retribución (fija, variable, conforme a “índices” etc.) así como el órgano social com-petente para determinarla.

D) Posibles privilegios de la entidad como socio y algunas singularidades

La Corporación (o el ente público de ella dependiente) como accionista ostenta los derechospropios de este que básicamente (y sin perjuicio de otros que figuran a lo largo de los preceptos de laLSA) son los de participar en las ganancias sociales y en el patrimonio resultante de la liquidación, sus-cribir con carácter preferente en la emisión de nuevas acciones y obligaciones convertibles, asistir y votaren las juntas generales, impugnar los acuerdos sociales y recibir información (art. 48. 2). Parecidos dere-chos existen respecto de la participación en las sociedades de responsabilidad limitada, solo que, al noexistir un catálogo, es preciso ir descubriéndolos mediante la lectura de la ley: participar en las ganan-cias sociales (art. 85), asunción preferente de nuevas participaciones en los aumentos de capital (art. 75),asistencia a las Juntas generales (art. 49), examen de contabilidad (art. 86) etc.

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La Corporación puede ostentar una situación privilegiada en la sociedad reservándose derechospropios de los fundadores o promotores por medio de las llamadas “cédulas o bonos de fundador”.También puede disponer de acciones privilegiadas que le atribuyan un mayor dividendo tal como pre-vean los Estatutos que deben determinar su alcance y contenido dentro de los márgenes legales (art.50. 3 LSA). Sin embargo, el privilegio no puede consistir en la percepción de un interés (art. 50.2 LSA).La ley también prohíbe crear acciones que alteren la proporcionalidad entre el valor nominal de laacción y el derecho de voto (lo recuerda la sentencia civil del Tribunal Supremo de 5 de noviembre de1990) como asimismo otorgar un derecho de suscripción preferente. No parecen propias, en principio,de estas sociedades locales las acciones sin voto pensadas más bien para pequeños accionistas que selimitan a invertir en un negocio.

Cuando las acciones privilegiadas se creen en el momento de la fundación, los Estatutos señala-rán las distintas clases “con exacta expresión” de los derechos de cada una de ellas (art. 9, letra g LSA).Si tales acciones se crean en un momento posterior habrán de cumplirse las formalidades del citado art.50 existiendo al efecto dos caminos: emitir nuevas acciones, fruto de un aumento del capital, o trans-formar las acciones ordinarias en privilegiadas (o preferentes), lo que se entiende incluido en los supues-tos de modificación a que se refiere el art. 148 LSA (precepto este de aplicación general siempre quese trate de la creación de acciones preferentes).

En el caso de las sociedades de responsabilidad limitada, las participaciones atribuyen a los socioslos mismos derechos, “con las excepciones expresamente establecidas en la presente ley” (art. 5. 1LSRL). Caben pues pactos estatutarios que modifiquen la regla de la igualdad en relación con el ejerci-cio de tres derechos: los de voto, participación en las ganancias y participación en el resultado de la liqui-dación. Es posible pues la existencia de participaciones con diferente número de votos (voto plural) oparticipaciones con voto plural indirecto (por ejemplo, atribuyendo a un grupo de socios integrantes deuna clase de participaciones de igual número de votos que al resto de las participaciones, otorgamien-to de un voto por cabeza cualquiera que sea el número o valor nominal de las participaciones poseí-das ...) o con voto plural limitado (para algunos acuerdos, para un período temporal ...).

Fuera de estas singularidades, permitidas por la normativa societaria vigente, la entidad local, ensu posición de socio, no cuenta con especiales ventajas; sin embargo, tal como hemos visto, el artículo104.2 TR admite que puedan establecerse “especialidades internas tanto estructurales como funciona-les que, sin perjuicio de terceros, exceptúen la legislación societaria”.

Según el artículo 106.1 RS en los Estatutos sociales podrá fijarse que “el número de votos de laCorporación en los órganos de gobierno y administración sea inferior a la proporción de capital conque participare en la empresa”, salvo los cinco años anteriores al fijado para su extinción, época para laque deberá establecerse que el número de votos de la entidad local sea igual o superior al que lecorresponde según su participación en el capital. Ruiz Ojeda ha subrayado acertadamente como prin-cipios fundamentales del funcionamiento de estas sociedades “el mantenimiento de las reglas básicas deproporcionalidad entre el valor de las aportaciones de los socios y sus derechos políticos en la Juntageneral ... y la proporcionalidad entre tal valor y los derechos de los socios a percibir los beneficios gene-rados por la explotación y el alcance de su responsabilidad ante las deudas sociales”.

Respecto de este último punto, el de la responsabilidad por las deudas sociales, el art. 105 TR seña-la que “en las sociedades mercantiles o cooperativas ..., la responsabilidad de la entidad local se limitará alo que expresamente conste en la escritura de constitución, sin que, en ningún caso, sea inferior al valorde los bienes o derechos aportados por aquella”. Solo un uso medido o moderado de esta posibilidad(que teóricamente permitiría a la corporación local asumir obligaciones que superaran el valor de susaportaciones) puede aceptarse ya que lo contrario, es decir, la supresión de la idea clave de la limitaciónde responsabilidad, supondría lisa y llanamente la desfiguración absoluta de este modelo societario.

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F) Especialidades orgánicas

En estas sociedades mixtas la representación que ostentan en su Junta general los representan-tes de la entidad local (alcalde o presidente de Diputación o personas en quienes éstos deleguen) res-ponde al régimen de representación legal propio de las personas jurídicas. En cuanto al régimen deadopción de acuerdos, hay que tener en cuenta el artículo 107.1 RS según el que “en los Estatutos delas sociedades mixtas podrá establecerse que determinados acuerdos de los órganos de gobierno yadministración de la sociedad deberán ser adoptados por la mayoría de las tres cuartas partes delnúmero estatutario de votos, siempre que la legislación societaria aplicable a las mismas lo permita”, loque es el caso pues los quórums y mayorías legales pueden aumentarse con tal de que no quede des-virtuado el principio mayoritario (art. 103.3 LSA). Por su parte el art. 85 ter, párrafo tercero, salido dela reforma local de 2003, señala (ya lo hemos visto supra) que “los Estatutos determinarán ... la formade funcionamiento de la Junta general y del Consejo de Administración ...”. En el régimen general, losacuerdos se adoptan en la anónima, una vez logrados los quorums legalmente requeridos (artículos 102y 103), por una mayoría de los votos concurrentes a la misma (art. 93. 1 LSA) con independencia dela participación accionarial que representen, es decir, se exige el voto favorable, no de la mayoría delcapital social, sino de los votos de los asistentes a la junta válidamente constituida. Ahora, los Estatutospueden alterar este esquema exigiendo en determinados supuestos mayorías reforzadas (no rebaja-das) que podrían llegar a referirse no al capital presente o representado en la junta sino a porcentajesabsolutos del capital social.Ya sabemos que el derecho de voto de cada accionista ha de correspon-derse con el valor nominal de la participación que posea (art. 50. 2 LSA, que hemos visto) si bien seautoriza a los Estatutos a limitar con carácter general el número máximo de votos que pueda emitirun mismo accionista (art. 105. 2 LSA). En las sociedades de responsabilidad limitada, la ley exige parala adopción válida de un acuerdo la mayoría de los votos válidamente emitidos, “siempre que repre-senten al menos un tercio de los votos correspondientes a las participaciones sociales en que se divi-da el capital social” (art. 53. 1, que impone distintas mayorías para las distintas clases de acuerdos,párrafo segundo del mismo precepto). Por eso en la LSRL no hay reglas sobre quorums pues solo enel caso de que concurran las adecuadas mayorías de votos podrá la junta tomar acuerdos válidos. LosEstatutos, por su parte, pueden incorporar modificaciones a este esquema (en los términos permiti-dos por el art. 53. 3 y 4 LSRL).

El Consejo de Administración es órgano cuya existencia deriva de lo previsto en el artículo 108RS, donde, sin embargo, no hay una referencia explícita, al contrario de lo que ocurre en las sociedadesde capital íntegramente público (art. 90.2 RS ). Está facultado para realizar aquellas actividades a queobligue el objeto social y que no se hallen reservadas a la Junta general.

En cualquier caso, la habitual existencia del Consejo de Administración plantea algún problema alque conviene hacer referencia. Me refiero fundamentalmente al relativo a si el ente local puede dar ins-trucciones u órdenes a los consejeros, representantes en la terminología de los artículos 104.3 TR y 108RS. Desde la doctrina mercantilista se entiende que no pueden existir relaciones directas entre un socio(es decir, en nuestro caso, la entidad local) y el administrador o administradores pues es la Junta gene-ral la habilitada para dar orientaciones o instrucciones, que son la concreción de los intereses del socio,cuya valoración corresponde, no obstante, a la dirección de la sociedad ya que “una empresa mixta inte-gra otros intereses junto a los generales o públicos perseguidos por el ente público-socio”. Creo, noobstante, que esta solución resulta poco realista pues difícilmente se va a impedir que existan este tipode relaciones directas, como corroboran, para el Estado, los artículos 176 y sigs. de la ley del Patrimo-nio de las Administraciones públicas. Es más, y tal como hemos visto, constituye un supuesto de exone-ración de la responsabilidad de los administradores cuando actúen diligentemente en la ejecución de lasinstrucciones recibidas.

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Los primeros administradores deben ser designados al constituirse la sociedad, los nombramien-tos ulteriores competen a la junta general (artículos 123. 1 LSA y 58. 1 LSRL). En la anónima el nom-bramiento tiene carácter temporal y no puede exceder de cinco años, pero cabe la reelección indefinida(art. 126). En la de responsabilidad limitada, por el contrario, el nombramiento tiene vigencia indefinida,salvo previsión contraria de los Estatutos (artículos 60. 1 y 139. 4).

La separación es libre (artículos 131 LSA y 68 LSRL) en las sociedades anónimas y puede estarcondicionada a determinadas mayorías en las de responsabilidad limitada (así, artículos 68. 2 y 139. 5LSRL). Es forzosa la remoción cuando el administrador realiza actividades en competencia con la socie-dad o se encuentra en una situación de conflicto de intereses con ella (artículos 132. 2 LSA y 65 LSRL).En cuanto a su retribución, me remito a lo ya expuesto en relación con las sociedades de capital ínte-gramente público.

El Gerente puede compartir con el Consejo de Administración las facultades de dirección y eje-cución de la empresa correspondiendo a los Estatutos la precisión acerca de sus competencias y suforma de actuar, siempre en el marco de la legislación mercantil. Es órgano unipersonal cuyo nombra-miento corresponde al Consejo de Administración, porque esta función no aparece entre las atribuidasa la Junta general. Deberá el nombramiento recaer en cualquier caso en persona especializada por loque el cargo tiene un carácter técnico. La duda que suscita la configuración del Gerente como órganosocial o simple apoderado debe resolverse en el sentido de su carácter de órgano pues así viene defi-nido, para las sociedades íntegramente públicas, en el propio artículo 90 RS. No existe en nuestro Orde-namiento la figura del Director general de la sociedad anónima (al contrario de lo que ocurre en lascooperativas, art. 60 de su Ley general), aunque se da con frecuencia en la práctica al recogerla muchosEstatutos.

Un problema conectado con la configuración orgánica de estas sociedades mixtas es el deriva-do de la existencia de participaciones sociales “en cadena”, frecuentes en la práctica. El Reglamento deAragón acierta a reflejar esta realidad cuando dice (art. 201) que “las sociedades constituidas o partici-padas por las entidades locales, cuando así lo prevean sus estatutos, podrán fundar y participar en elcapital de otras” siempre que tengan como objeto social “materias conexas, complementarias o acce-sorias del objeto de la sociedad originaria”.

Es este asunto que genera ciertas sorpresas en un ordenamiento como el de las sociedades mer-cantiles pensado para unidades aisladas y que no contempla tal realidad prácticamente más que desdela perspectiva contable al obligar a la consolidación contable (artículos 42 y sigs. del Código de Comer-cio) que pretende que la contabilidad del grupo refleje solamente sus operaciones externas eliminandolos efectos y transacciones “intragrupo”.

Como la mejor doctrina mercantilista ha puesto de relieve surgen sensibles lagunas de protec-ción tanto en el centro del grupo como en su periferia. En el centro, es decir, en la sociedad dominan-te, porque se erosionan las competencias de la Junta general y, con ello, el papel de los accionistas.Y esque la transferencia de explotación a sociedades filiales desapodera a la Junta general de la sociedadmatriz de decisiones importantes que pasan al órgano de administración de la sociedad dominante,órgano presente en las juntas generales de las filiales en representación de la dominante. Por su parte,en las sociedades dominadas quiebra la autonomía de su voluntad. Primero porque tal sociedad sesomete a una dirección externa, alejada de la influencia y decisión de sus órganos de gobierno. Si la Juntaes un “órgano fantasma” (Paz-Ares), brazo alargado del órgano de administración central, el Consejo deAdministración de la sociedad filial queda muy limitado en su capacidad de decisión por su dependen-cia jerárquica de la dirección del grupo. Segundo porque, también desde el punto de vista patrimonial,se advierten las disfunciones que provocan las transferencias –de actividad, de capitales etc.– de unassociedades a otras, en función siempre de los intereses de la sociedad dominante.Téngase en cuenta,

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de otro lado, que la formación de estos “grupos” puede conducir a hurtar a la sociedad matriz (a susaccionistas) el control directo de aspectos sustanciales de la explotación, lo que ocurre cuando unasociedad operativa se organiza como sociedad holding: se segregan activos industriales o comerciales enbeneficio de una o de varias sociedades dominadas, la sociedad aporta sus activos y, a cambio, obtienelas acciones o participaciones de las filiales. Se produce entonces la alteración de la distribución de com-petencias entre los órganos societarios que ya ha sido enunciada.

Por eso se reclama, desde la doctrina mercantilista, mecanismos de protección para los accionis-tas de la sociedad dominante y de los socios externos de las sociedades filiales, socios minoritarios, nosolo a través de las acciones de impugnación de acuerdos y de responsabilidad de los administradoressino también poniendo en juego otros mecanismos o principios como el deber de fidelidad del sociode control –aquél cuyo interés es maximizar los beneficios del grupo– y de la doctrina de los llamados“administradores de hecho” que postula un entendimiento amplio del concepto de administrador de laLSA que permitiría que el socio externo pudiera ejercitar la acción social de responsabilidad –o la indi-vidual– contra los administradores de la sociedad dominante.

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LA CALIDAD COMO CRITERIO PARA LA DETERMINACIÓN DE LAS FORMASDE GESTIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS

Valentín Merino EstradaSecretario General

Ayuntamiento de Valladolid

I. La elección de la forma de gestión

1. Una decisión organizativa

La prestación de un servicio público local precisa una organización encargada del mismo,encuadrada o vinculada a la Entidad conforme a fórmulas jurídicas adecuadas. Las formas o “modos”de gestión son pues modalidades de organización y en algunos aspectos, de régimen jurídico. Lo quecaracteriza precisamente a las formas “directas” es que la organización encargada, aún cuando seapersonificada, es siempre y plenamente dependiente de la Entidad Local. En las formas “indirectas”,una organización no dependiente, participa de forma más o menos intensa en la gestión, por lo quelas relaciones pasan a ser tripartitas. Entre la Administración titular y esa organización no depen-diente se desarrolla una relación contractual, pero siempre con los usuarios o receptores del servi-cio como telón de fondo. Por ello la Entidad retiene importantes facultades de ordenación delservicio.

Las formas de gestión son esencialmente, aunque no sólo, modalidades de organización. La elec-ción de la forma de gestión de un servicio se sitúa en el ámbito de la toma de decisiones organizativas:Cómo articular mejor capacidades y recursos para lograr el fin.Y éste no puede ser otro que la satis-facción de las demandas y expectativas de los ciudadanos afectados o destinatarios.

La elección se encuadra pues en el ejercicio de la potestad de autoorganización.

“Las Corporaciones locales tendrán plena potestad para constituir, organizar, modificar y suprimir losservicios de su competencia, tanto en el orden personal como en el económico o en cualquiera otrosaspectos, con arreglo a la Ley de Régimen Local”... (Art. 30 del R.S.C.L.).

En esta manifestación –amplia y firme– de la potestad de autoorganización, se imbrican doscuestiones de naturaleza y alcance diferente. Por un lado la constitución o supresión. Por otro laorganización del servicio y sus posibles modificaciones, que conforman las decisiones sobre las for-mas de gestión. Conformar un servicio, supone para el órgano competente la adoptación de undoble acuerdo:

– Constitución del servicio, comprometiendo su prestación regular y continua y asegurando, ensu caso, el acceso universal.

– Elección y determinación de la forma de gestión.

Esta última puede ser modificada sin suprimirse y sin verse afectado su carácter de servicio públi-co local.

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2. Limites a la potestad de autoorganización

Constituido el servicio, la elección de la forma de gestión corresponde a la Corporación, que dis-pone para ello de un amplio margen de discrecionalidad. Lógicamente, no se trata de una elección total-mente libre, pues existen limitaciones impuestas por el ordenamiento. Limitaciones de carácter formal,que hacen referencia al órgano competente y al procedimiento a seguir en cada caso.Y límites de carác-ter sustantivo o material.

• El más claro y general es el establecido en el Art. 85.3 de la LRBRL: “En ningún caso podránprestarse por gestión indirecta ni mediante sociedad mercantil de capital social exclusiva-mente local los servicios públicos que impliquen ejercicio de autoridad”.

Esta limitación parece lógica y estaba recogida en la normativa anterior, incluso con mayor alcan-ce. Pero en realidad no afecta a los servicios públicos locales en sentido estricto, sino a “funciones admi-nistrativas” de naturaleza muy distinta a la prestacional. Ya Albi se refería a los “servicios que implicanejercicio de autoridad” como “actividades jurídicas” que persiguen “fines no económicos y significanmanifestaciones de la soberanía”. Se trata de funciones reguladoras, ordenancistas o fiscales. La limita-ción lo que hace es acotar el uso de ciertas formas organizativas a los servicios prestacionales, propia-mente dichos, para los que están pensadas. Así la jurisprudencia ha rechazado “la adjudicación porgestión indirecta del servicio de recaudación, por tratarse de un servicio que implica ejercicio de auto-ridad” (S.T.S. de 5 de marzo del 93). El fisco no es propiamente servicio, sino otro tipo de función admi-nistrativa.

• Entendemos derogadas algunas limitaciones específicas establecidas en el R.S.C.L. como con-trarias a la potestad de autoorganización, tal como está consagrada en la L.R.B.R.L. Pero exis-ten otras limitaciones concretas impuestas para cierto tipo de servicios por la legislaciónsectorial (telecomunicaciones por cable, televisión local, etc.) y autonómica.

• Una limitación que tiene actualmente especial importancia y resulta poco respetada es la de“evitar la duplicidad de servicios prestados por otros organismos públicos” (Art. 31.2 delR.S.C.L.). Afecta no sólo a la ofrma de gestión sino a la implantación misma de los servicios yresulta especialmente relevante en relación a la eficiencia y calidad, así como al principio desubsidiariedad.

• La doctrina ha sostenido en general que las actividades económicas sólo pueden gestionarsepor modos “empresariales”. Sin embargo esto sólo se manifiesta normativamente en supues-tos específicos. Recientemente, Elisenda Malaret ha sostenido que la “especificidad de ciertosservicios públicos encuentra su correspondencia en características de tipo organizativo”1, loque impone una limitación, coherente con el principio de eficacia.

• Una limitación de fondo, no por general y en alguna medida indeterminada, menos impor-tante es la que impone a la Administración “servir con objetividad los intereses generales”, esdecir a los ciudadanos y aplicar en sus decisiones los principios del Art. 103 de la Constitución yArt. 3.º 2 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico. La jurisprudencia, aunquemanifiesta que la elección responde a criterios que denomina “extrajurídicos” (S.T.S. de 1-VI-87), exige reiteradamente la aplicación de dichos principios y la demostración expresa de quese elige una forma que “conviene al interés general” (S.T.S. de 29-VI-86).

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1 E. MALARET GARCÍA: “Servicio Público, actividad económica y competencia. ¿Presenta especificidades laesfera local?, en R.E.A.L. n.º 291. Homenaje a Sebastián Martín-Retortillo.



En realidad, la limitación consiste en seguir los criterios que resulten más adecuados a la defensa delinterés general y al mejor servicio al ciudadano. Por lo que más que límite, es una exigencia constitucionaly legal que afecta a la propia esencia de la Administración como organización instrumental, que se legi-tima por su función de servicio a la sociedad. De ahí la importancia de concretar esos criterios de deci-sión, en general y las condiciones para su singularización en cada supuesto.

• Una última cuestión sobre límites a la potestad de autoorganización en esta materia es la deconsiderar si la elección debe operar necesariamente y de forma exclusiva entre las formasenumeradas en el Art. 85. de la L.R.B.R.L. o no. ¿Es posible utilizar alguna fórmula no previstaen el lista de referencia? Compartimos la tesis afirmativa del profesor SOSA WAGNER2 endefensa de la potestad de autoorganización. La realidad nos muestra cada día la utilización deformas no incluidas en la relación del art. 85 (fundaciones, pervivencia del arrendamiento...).No se pueden cerrar caminos a una gestión eficiente y de calidad al servicio de los ciudada-nos. Lo determinante no son las listas ni las denominaciones, sino la utilización de criterios queaporten resultados y valor en términos de calidad al ciudadano.

3. Estudios y análisis objetivos

Si la decisión debe estar orientada por los principios antes indicados y en suma, por la búsquedadel mejor servicio al ciudadano, deberá objetivarse en estudios y análisis que lo acrediten. Ello con inde-pendencia de los criterios concretos que se sigan. El interés de los ciudadanos exige en todo caso quelos servicios alcancen un nivel satisfactorio y ofrezcan una buena relación calidad-precio. Lo que debe-rá constatarse de forma objetiva.

Ya el R.S.C.L. indicaba que la Memora del expediente debía poner de manifiesto las “ventajas paralos usuarios”, examinadas y evaluadas, reflejando los hechos concretos, expresados a ser posible concifras y estadísticas” (Art. 59). Actualmente la elección de las formas de gestión debe estar avalada por rigu-rosos estudios y análisis, en base a indicadores de gestión.

La memoria y demás documentos deben reflejar los criterios que orienten la decisión y su apli-cación concreta al caso, con datos rigurosos y elementos de medición; indicadores homogéneos que per-mitan la comparación entre opciones. Los estudios deben “orientar” la decisión, no “justificarla”formalmente. Parece una obviedad, pero no son pocas las veces en que un gobierno encarga “estudios”para que las conclusiones coincidan con sus prejuicios. Nada más lejano a los principios de buena admi-nistración.

4. Los criterios de eficacia y eficiencia

“El poder de organización del servicio público corresponde al Ayuntamiento... según criterios deoportunidad y buena administración” (S.T.S. de 21-II-79). ¿Qué criterios más operativos pueden concre-tar ese de “buena administración”? Los criterios de la “buena administración” son en alguna medida con-tingentes. Actualmente, pienso que hablar de “buena administración” sería hablar necesariamente de“calidad” como estrategia directiva de las organizaciones y de la ordenación del servicio público3.

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2 F. SOSA WAGNER:“La gestión de los servicios públicos locales”. CIVITAS, 6.ª ed. Madrid 2004, págs. 60 y sigts.3 V. MERINO ESTRADA: “Los Servicios Públicos Locales”, en R.I.A.P. n.º 6, enero-junio 2001, págs. 217 a 228.

“La calidad en la gestión de Servicios Públicos Locales”, en CONFERENCIA 2003. SITAL, pág. 113.



La “buena administración” se asocia en la legislación, aunque de forma no muy precisa, a los cri-terios de eficacia y eficiencia, que se han impuesto sucesivamente en la gestión pública. El principio de efi-ciencia aparece con carácter general en el Art. 3.2. de la Ley 30/92, de 26 de noviembre (el Art. 103 dela Constitución sólo recoge el de eficacia). La jurisprudencia se ha referido a la eficiencia como criteriopara la ordenación de los servicios, sobre todo de carácter económico (S.T.S. de 10-IX-89). En la nor-mativa local ha cobrado creciente importancia de forma más o menos expresa. Destacamos por su grantrascendencia práctica de futuro, lo dispuesto en el Art. 133 del nuevo Título X de la L.R.B.R.L. sobre “laasignación de recursos con arreglo a criterios de eficiencia.... en función de la eficacia y cumplimiento deobjetivos”.

En la implantación de los servicios públicos municipales y su gestión, eficacia y eficiencia han teni-do su momento. En los primeros años de Ayuntamientos democráticos, había que hacer frente a caren-cias elementales. Todo estaba por hacer. Lo principal era “resolver los problemas”, alcanzar el máximode objetivos planteados, sin una preocupación especial por los recursos empleados, es decir la eficacia.En una segunda etapa, se impone la cultura del control y la eficiencia pasa a ser el principal paradigmade gestión.

En términos comparativos, los gobiernos municipales son muy eficientes. Los servicios locales tiendena gestionarse bajo criterios de eficiencia. Y la clave de esta propensión está en la proximidad. La Adminis-tración local está siempre en contacto directo y personal con los ciudadanos. Sus servicios son los másvisibles, sometidos a control, presión y exigencia de los destinatarios. La proximidad, la accesibilidad, la trans-parencia, la participación y el control ciudadano favorecen la eficiencia. La intensa presión vecinal (el ciu-dadano es consciente de pagar y exige) y la escasez de recursos han impulsado la eficiencia comocriterio determinante de gestión municipal y de organización de los servicios públicos. La eficiencia hasido y es un buen criterio para elegir la forma de gestión y sus modificaciones.

Sin embargo, la nueva situación, los problemas y el aprovechamiento de las oportunidades en lasociedad global, requieren un nuevo paradigma, más integrador. La gestión de servicios precisa una orde-nación más ambiciosa, que tenga en cuenta las expectativas del “cliente” y que despliegue todo el poten-cial de la organización. No un criterio de gestión, sino toda una estrategia directiva: La calidad total oexcelencia en la gestión.

II. Eficiencia y calidad

En un entorno estable, los Ayuntamientos han resuelto con gran eficiencia los problemas básicosde las colectividades locales. Pero actualmente todo ha cambiado. Los flujos de personas, bienes e infor-mación no conocen “fronteras”. Los limites de lo urbano y lo rural se difuminan, al extenderse la influen-cia de las ciudades a entornos amplios y abiertos. Las oportunidades se comunican y extienden, perolos problemas también.

En este nuevo contexto se afianza un papel más relevante y estratégico de los gobiernos locales,capaces, como se ha dicho, de dar respuestas locales a problemas globales.“Los ayuntamientos han deja-do de ser organizaciones de rendimiento que actúan en un entorno simple y previsible y han pasado aser organizaciones estratégicas que han de dar respuesta a los efectos más inquietantes de la globaliza-ción, neutralizando sus amenazas y aprovechando las oportunidades que abre”4.

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4 LIBRO BLANCO PARA LA REFORMA DEL GOBIERNO LOCAL EN ESPAÑA. Borrador 10-enero-2005 (OrdenAPU/2648/2004, de 27 de julio).



Este “nuevo” municipalismo necesita adoptar una estrategia directiva adecuada, que debe estarorientada al ciudadano y basada en el compromiso.

Trabajar con calidad significa satisfacer las necesidades y expectativas del cliente con amabilidad,prontitud y eficacia, a costes moderados. La calidad tiene un objetivo: responder a las expectativas del“cliente”; y una forma de conseguirlo: hacer las cosas bien, utilizando de forma racional los medios disponi-bles. No es un objetivo, sino un proceso de mejora continua.

Los primeros enfoques de calidad surgieron precisamente en relación con el ahorro o reducciónde costes. La eficiencia está presente como elemento básico de toda gestión de calidad. Sin eficiencia nohabrá calidad. Pero calidad es más que eficiencia. Mientras que la eficiencia es un principio o criterio de ges-tión que correlaciona objetivos conseguidos con recursos empleados, la calidad total es una estrategia degestión que integra todos los elementos y procesos. La “calidad total” o “excelencia en la gestión” aporta dosfundamentos de gran valor: el “cliente” como referencia esencial y el compromiso de toda la organización parael logro de objetivos y la mejora continua. Un concepto de “cliente” que se identifica como destinatario dela actividad (interno o externo) y que para el sistema político-administrativo es el ciudadano5. Una “mejo-ra” que debe referirse a todos los aspectos relevantes para la organización: calidad de servicio o produc-to; satisfacción del Cliente; satisfacción interna; eficiencia; productividad... legitimidad.

Calidad total es una estrategia directiva válida para distintos tipos de organizaciones, con “mode-los” específicos y adaptados a las particularidades del servicio6. Con las adaptaciones y especificidadesnecesarias, resulta fundamental para la “buena administración” en el sector público y especialmente enlas Entidades Locales7.

Sólo lo que se mide se puede mejorar (al menos constatando fehacientemente esa mejora). Losmodelos y técnicas con que se aplica la estrategia directiva de calidad, se sustentan en mediciones y aná-lisis concretos. Al mismo tiempo se impulsa la innovación, la creatividad y el compromiso. Es un criterioadecuado para gestionar con visión estratégica.

III. La ordenación del servicio en función del ciudadano

1. El proceso general de mejora continua

La Entidad tiene que proporcionar una serie de servicios, que consumirá el usuario, en general,el ciudadano. Para “entregar” el servicio tendrá que ejecutar un conjunto de procesos. En síntesis, lasactuaciones necesarias para la entrega de un servicio al ciudadano comprenden tres grandes procesoso bloques de procesos:

• El diseño del servicio y del proceso correspondiente.

• Ejecución del proceso y entrega correspondiente.

• Seguimiento y medición del servicio y del proceso en relación con los objetivos establecidos.

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5 Sobre la falsa polémica ciudadano-cliente, ver S. RICHARSD, “El paradigma del cliente en la Gestión Públi-ca”, en GAPP n.º 1, sept.-dic. 1994.

6 L. BERRY; A. PARASURAMAN y V. ZEITHAL: Calidad Total en la Gestión de Servicios. Madrid.1993.7 J. LÓPEZ CAMPS y A. GADEA CARRERA: Servir al Ciudadano. Gestión de Calidad en la Administración Públi-

ca. Ediciones Gestión 2000, S.A. e IVAP., Barcelona 1995.V. MERINO ESTRADA: “La Calidad Total en la AdministraciónLocal. Fundamentos Orientaciones Básicas” en REAL n.º 291. Homenaje a Sebastián Martín-Retortillo.



Con un criterio de “calidad total” aplicaríamos a todos los procesos un enfoque de mejora, deacuerdo con la metodología PDCA (rueda de Deming):

• Plan (Planificar): Diseño de los servicios, de los procesos y establecimiento de los objetivosnecesarios para conseguir resultados, de acuerdo con las expectativas del usuario y las políti-cas públicas de la Entidad.

• Do (Hacer): Implementar y ejecutar los procesos diseñados para “entrega” de los servicios.

• Check (Verificar): Realizar el seguimiento y la medición de los procesos y los servicios entre-gados al usuario y contrastarlos con el diseño y objetivos previamente establecidos. Informarde los resultados.

• Act (Actuar): De acuerdo con los resultados obtenidos en el proceso de seguimiento y medi-ción, tomar decisiones para mejorar los procesos y en suma los servicios.

Esta metodología proporciona una información real y constante para adoptar decisiones, de mejo-ra gradual y continua y también de cambio organizativo o de forma de gestión.

2. El diseño del servicio con base en las expectativas de los usuarios

Los usuarios tienen necesidades y expectativas sobre los servicios locales que se ponen de mani-fiesto en lo que denominamos “requisitos del servicio”. Los usuarios y los ciudadanos en general, ade-más de manifestar una opinión sobre el servicio en su conjunto, pueden juzgar y valorar “elementos” o“atributos” del mismo, de forma separada. Los “atributos de calidad” son los componentes del servicioque el usuario o receptor valora de forma especial y puede percibir con claridad por separado. Notodos los componentes de un servicio son valorados igual por los usuarios, ni por lo tanto tendrán lamisma importancia.

Para diseñar adecuadamente un servicio es necesario identificar los atributos de calidad desde laóptica del usuario, investigando además el peso que a cada uno le asigna.

Para ello es preciso preguntar a los usuarios por medio de Encuestas.

Las encuestas a los usuarios sobre sus expectativas en un determinado Servicio se pueden con-feccionar en base a preguntas sobre los atributos generales que establece el Modelo SERVQUAL, paraconocer la importancia relativa que conceden los usuarios a cada criterio, en el Servicio de que se trate.El Modelo SERVQUAL establece, en términos generales, la importancia que los usuarios conceden a loscinco criterios-dimensiones de la calidad:

• Fiabilidad (acierto, precisión, ausencia de errores).

• Capacidad de respuesta (rapidez, puntualidad, oportunidad).

• Seguridad:

– Profesionalidad.

– Cortesía.

– Credibilidad.

– Ausencia de riesgo o incertidumbre.

• Empatía (accesibilidad, comunicación, comprensión del usuario).

• Elementos tangibles (de las instalaciones, materiales...).

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El modelo SERVQUAL proporciona un soporte medotológico para conocer las necesidades yexpectativas respecto al servicio y luego para evaluar la percepción de los usuarios sobre las prestacionesdel mismo. En general es un instrumento fiable. Pero si se utiliza como elemento sustentativo de las encues-tas, es preciso adaptarlo a la tipología de los servicios. En los servicios locales, el usuario pondera más el“criterio” capacidad de respuesta, en términos de rapidez-puntualidad, incluso por encima de la fiabilidad.

Conocer bien las expectativas, en términos de atributos de calidad, es la base de un buen dise-ño del servicio que permitirá medir y conocer la relación calidad esperada/calidad percibida.

3. Características funcionales del servicio

Una vez que conozcamos los atributos de calidad, tal y como los formula el usuario y la impor-tancia relativa que concede a cada uno de ellos, deberemos hacerlos operativos, traduciéndolos enaspectos concretos que definirán las características del servicio.

Las características del servicio son aquellos aspectos que el gestor selecciona y que conformaránel servicio “diseñado”. Cada característica se correlaciona a la satisfacción de uno o varios atributos decalidad. El gestor habrá de decidir cómo conseguirá satisfacer aquello que el usuario aprecia y expre-sarlo en procedimientos operativos. Las “características” permiten hacer tangible el más inmaterial de losservicios.

Para establecer las características debe de partirse de los atributos de calidad y de las especifica-ciones técnicas del servicio, capacidad y recursos, etc., así como utilizar una metodología adecuada. Así,el “Despliegue de la Función de Calidad” (QFD: Quality Function Deployment) es un proceso de planifi-cación y gestión que, partiendo de las necesidades y expectativas actuales y futuras de los usuarios, per-mite desarrollar servicios de calidad con el objetivo de satisfacerlas al mínimo coste (eficiencia).

En todo caso, los “requisitos” del servicio deben estas definidos en términos de “características” obser-vables y sometidas a posible evaluación del usuario.

4. Medición, compromisos y toma de decisiones

El proceso de mejora continua requiere ante todo medir. Para ello es necesario establecer lasvariables y los valores que se espera alcanzar en las mismas. Para poder llevar a cabo el proceso demedición, cada característica del servicio deberá incorporar uno o varios indicadores objetivos y para cadauno de ellos se fijará el nivel estándar que nos proponemos alcanzar.

Un indicador es una magnitud asociada a una característica que permite, a través de su mediciónen periodos sucesivos y por comparación con el estándar establecido, evaluar periódicamente dichacaracterística y verificar el cumplimiento de los objetivos establecidos para el servicio.

Definir las características del servicio, seleccionar indicadores asociados y fijar estándares sonelementos clave para medir y poder, entre otras cosas:

• Fijar compromisos de gestión verificables por los ciudadanos, en CARTAS DE SERVICIOS8 oincorporados a otros modelos o técnicas.

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8 V. MERINO ESTRADA: “Las Cartas de Servicios en la Administración Local”, en REAL n.º 290. Sept-Dic.2002, págs. 161 a 171.



• Conocer y analizar la relación CALIDAD ESPERADA / CALIDAD PERCIBIDA.

• Conformar un proceso de mejora continua.

Y, en suma tomar decisiones sobre bases serias y rigurosas, en función de un criterio de verdade-ro servicio al ciudadano y por ello al interés general.

Entre otras, la elección y modificaciones de las formas de gestión de los servicios. Decisiones queresponderán a criterios “extrajurídicos”, pero respetando el interés general y los principios constitucio-nales y legales de la buena administración. Una opción que nos ofrece el actual paradigma de gestiónpara cualquier organización: la calidad total.

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PLANES DE CALIDAD EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL:LA IMPLICACIÓN DE LAS PERSONAS

Jesús M.ª Imaz ManzanosJefe del Servicio de Gestión de la Calidad

Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz

En mi experiencia de trabajo con equipos de mejora en el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz mehe encontrado con dos constantes a lo largo del tiempo y que son, con independencia de la composi-ción de los equipos y de su área de actividad las siguientes:

• La falta de tiempo (“es que estamos muy ocupados” “¿cómo y además del trabajo habitualtenemos que hacer esto de calidad?” “si..., ya..., hacer esto y ¿cuándo trabajamos?”

• Y una segunda: la particularidad de cada uno. “Es que yo soy así, a mi edad yo ya no voy acambiar”“Yo ya estoy dispuesto a colaborar pero ¿y mi jefe qué?”“Entraré en este tema cuan-do lo hagan otros”“ Me parece muy bien pero,... ¿que gano yo con todo esto?”“Es que acasonuestro trabajo lo hacemos mal?”A lo que se añade “...esto en la empresa privada puede quesalga, pero en la administración no creo” ¿Les “suena” de algo?

Hasta la fecha no he escuchado a nadie estar abiertamente en contra de la mejora en el traba-jo, de trabajar con eficacia y eficiencia,… en definitiva de prestar un mejor servicio a los ciudadanos.

Pero las discrepancias, desavenencias y opiniones contrapuestas llegan cuando tratamos de llevaresos planteamientos, esos deseos a la práctica,... y ¿todo esto cómo lo hacemos?. Si tengo estos objeti-vos, estos medios (técnicos, materiales, tecnológicos, informáticos,...) a los que incluso podemos añadiruna decidida voluntad de la dirección política y directiva o al menos diríamos “un dejar hacer” una per-misividad ¿cómo implico a las personas, a ese “brazo ejecutor” de la política municipal?. Es decir ¿cómome gano al empleado público, al “servidor público”?

Retomemos una de las cuestiones planteadas más arriba, cuando un empleado municipal nos dice¿y qué gano yo con todo esto? He de reconocer que en un primer momento y planteada a “bocajarro”esta pregunta molesta (no digamos si encima se formula con sorna o ironía).

Para empezar podemos decir que si no sabes cómo o de qué manera motivar, al menos,... noinvirtamos energías, tiempo y voluntad en desmotivar.

Pasemos ahora a exponer algunas ideas que a mi personalmente me han ayudado y lo siguenhaciendo a la hora de llevar a cabo la tarea de facilitación de equipos de mejora.

La idea o ideal del trabajo en equipo y el trabajo reflexivo

Una cuestión previa: no siempre hay que recurrir al trabajo en equipo, cuando la actividad a des-arrollar se plantea como una suma de actividades tipo “cadena de montaje” ¿que sentido tiene en estoscasos la terquedad de constituir un equipo? Cosa muy diferente es la necesidad de “coordinar accionescon otros” pero el caer en la constitución gratuita y en las reuniones por sistema entiendo sinceramenteque pueden resultar un elemento desintegrador y desmotivador.

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Y otro tema,... esta bien eso de trabajar en equipo, pero antes habrá que tener un equipo (nocomo mera suma de elementos bien de la misma unidad, servicio, sección, departamento, área,... o inter-disciplinar o interinstitucional) ¿nos hemos preocupado antes de “crear” equipo? de “¿para qué estamos”?de cuáles son tanto nuestras expectativas como las de las otras personas Reflexionemos cuanto tiem-po invertimos en crear un equipo, en crear contexto, en compartir inquietudes,...

Es necesario escuchar a las personas,“no ponerlas a pensar” ya piensan y mucho y la mayoría delas veces bien. Por decirlo de una manera gráfica “tenemos que poner la oreja”, en definitiva practicar laescucha activa y preguntarse que es lo que le mueve al otro a actuar de una u otra manera.

En épocas anteriores la vida laboral de las personas parecía dividirse en dos etapas bien diferen-ciadas, una de aprendizaje y otra propiamente de trabajo en la que se trataba de aplicar lo aprendido.En la etapa laboral también se da el aprendizaje que aporta la experiencia, así como algunos aprendi-zajes puntuales.

Sin embargo en el mundo laboral actual esto es difícil de mantener, sobre todo por que no noses útil, ya que el devenir continuo de cambios tanto en el campo tecnológico como en el organizativoy socio-cultural entre otros, hace que nos encontremos irremediablemente en la senda del aprendizajecontinuo.

Los conocimientos adquiridos en un pasado reciente decaen fácilmente de su vigencia y enmuchos casos se convierten en obsoletos. Estamos en el dilema de un continuo aprendizaje, unido a lanecesidad de abordar nuevas áreas de desaprendizaje. No vale hacer lo mismo para resolver los nue-vos problemas, estamos abocados a un permanente desafío por innovar, por abrir nuevas posibilidades.Nos encontramos en un aprendizaje permanente.

Se requiere también aprender desde el trabajo, desde la práctica, desde la acción. Necesitamosinterrogarnos por nuestros resultados y los resultados de los demás para determinar lo que funcionó ylo que no funcionó, lo que debe ser conservado y lo que necesita ser cambiado, lo que debe mejorar-se y lo que llama a la innovación.

Una de las herramientas más importantes del aprendizaje autónomo es la competencia de lareflexión en la acción. Gracias a ella tanto las personas a nivel individual como las organizaciones pue-den llegar a adelantarse y a responder satisfactoriamente a los cambios de su entorno.

A la hora de desarrollar nuestro trabajo nos encontramos con continuas demandas, no basta yno es poco que hagamos bien la tarea que se nos asigna y así lograr un trabajo efectivo. Pero el hacerbien el trabajo siendo una dimensión clave requiere de otras dos previas: las actividades de coordina-ción y el reflexionar en cómo hemos hechos ese trabajo.

Tan importante como la efectividad en la tarea es la competencia que demostremos en la coor-dinación de acciones con otros. Pero en una sociedad en continuo cambio tan importante son los resul-tados que obtengamos en el presente como nuestra disposición y capacidad para anticipar ese futurode medio y largo plazo que vamos vislumbrando. Ello pasa por reflexionar sobre el trabajo actual, paraidentificar sus limitaciones, sus carencias y plantear acciones de mejora. Este trabajo reflexivo, es la deno-minada “reflexión en la acción” como elemento clave de cualquier proceso de aprendizaje.

De ahí que es clave el formularse reiteradamente varias preguntas al respecto: ¿Cuánto tiempodedicamos al trabajo reflexivo? ¿Qué prioridad le otorgamos? ¿Cuán efectivo somos al hacerlo? ¿Cómolo hacemos? ¿Cómo podríamos mejorarlo? Así, quien no diseña un espacio para efectuar trabajo refle-xivo, compromete en el presente el trabajo del mañana.

Este trabajo reflexivo lo podemos hacer de forma individual, pero puede potenciarse enorme-mente al hacerlo en equipo. De este modo incorporamos otros modos de ver, que de manera indivi-

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dual nos pueden estar limitados. Una de las variantes es observar como otros realizan tareas y activi-dades similares a las nuestras, con el objeto de descubrir nuevas formas de actuar así como errores aevitar y forma de sortear dificultades.Y de nuevo es clave plantearse ciertas preguntas: ¿Quienes hacenun trabajo equivalente al que nosotros hacemos? ¿Qué resultados obtienen? ¿Qué rendimiento logran?¿Cómo lo hacen? ¿Qué hacen de positivo que nosotros no hacemos? ¿Qué podemos aprender de ellos?¿Qué prácticas reflexivas tienen ellos de las que nosotros pudiéramos aprender? En muchas ocasionestenemos la imprensión de que estamos haciendo bien las cosas, hasta que descubrimos cómo las estánhaciendo otros.

En esta línea es decisivo pararse a pensar en cual es nuestra forma, nuestro estilo tanto en el emi-tir como en el recibir juicios sobre el modo de ejecutar nuestro trabajo. Al objeto de mejorar nuestramanera hacer las cosas y de incrementar nuestro aprendizaje.

Una de las herramientas de soporte que encontramos para llevar a cabo este proceso reflexivola encontramos en el denominado ciclo PDCA enmarcado en la gestión de la calidad total. El ciclo con-sidera cuatro grandes pasos para establecer la mejora de los procesos:

1. “P” Planificar. Esta etapa establece qué se quiere alcanzar (objetivos) y cómo se pretendenalcanzar (planificación de acciones) y a su vez puede contener otras subetapas:

– Identificación y análisis de la situación.– Establecimiento de las mejoras a alcanzar.– Identificación, selección y programación de las acciones.

2. “D” Hacer. En esta etapa se lleva a cabo la implantación de las acciones planificadas en la etapaanterior. Inicialmente con carácter experimental.

3. “C”Verificar. En esta etapa se comprueba la implantación de las acciones y la efectividad delas mismas, con la ayuda de datos y mediciones concretas, para alcanzar las mejoras planifica-das (objetivos).

4. “A” Actuar. En esta etapa en función de los resultados de la etapa anterior, se realizan lascorrecciones necesarias (ajustes) o bien se convierten las mejoras alcanzadas en una formaestabilizada de realizar el proceso (estandarizar).

Liderando equipos. Liderando personas

Dee Hock fundador de Visa Internacional reflexiona sobre el liderazgo y el management que cual-quier persona puede ejercer en un puesto de responsabilidad.Y lo hace planteando la siguiente pre-gunta:

¿Cuáles son las principales responsabilidades de un jefe? Y responde proponiendo asignar a cadaárea de responsabilidad un porcentaje de dedicación.

• Primera: dedicar el 50% de su tiempo a auto-gerenciarse, a trabajar con él mismo.

• Segunda: dedicar el 25% de su tiempo a trabajar con el jefe de él.

• Tercera: dedicar el 20% de su tiempo a trabajar con iguales, colegas, clientes, proveedores,sobre los que no se tiene jerarquía.

• Cuarta: dedicar el 5% de su tiempo a gerenciar a los subordinados. Para transmitirles que ellosaprendan lo mismo: 50% del tiempo a ellos mismos, 25% a su jefe,...

Y lo desarrolla de la siguiente forma:

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“La primera y principal responsabilidad de cualquiera que pretenda gerenciar es gerenciarse a símismo. Gerenciar su propia integridad, su carácter, su ética, su conocimiento, su sabiduría, su tempera-mento, sus palabras, sus actos. Esta es una tarea compleja, interminable, increíblemente difícil y muy pocoreconocida. La gerencia de sí mismo es algo en lo que dedicamos muy poco tiempo y en lo que esca-samente logramos resultados destacables porque se trata de algo mucho más difícil que el mero deter-minar y controlar la conducta de otros. Sin gerenciarse a sí mismo nadie está en condiciones de ejercerla autoridad, no importa cuanta autoridad le sea conferida. Mientras más autoridad se les entrega, máspeligros resultan. La gerencia de sí mismo debiera consumir la mitad de nuestro tiempo y lo mejor denuestras habilidades.Y cuando nos dedicamos a ella, los elementos éticos, morales y espirituales resul-tan ineludibles”.

“Preguntados sobre la segunda responsabilidad de un gerente, nuevamente las personas suelen pro-ducir una gran variedad de opiniones, todas ellas, nuevamente, mirando hacia abajo. Otro error. Lasegunda responsabilidad está dirigida a gerenciar a aquellos que tienen autoridad sobre nosotros: jefes,supervisores, directores, reguladores, etc. En un mundo organizado, hay siempre gente con autoridadsobre nosotros. Sin su consentimiento y respaldo, ¿cómo podemos seguir nuestras convicciones, ejercernuestro juicio, usar nuestra habilidad creativa, lograr resultados constructivos o crear las condicionespara que otros hagan lo mismo? Gerenciar a nuestros superiores es esencial. Dedicar un cuarto denuestro tiempo y habilidad en este esfuerzo no es demasiado”.

“Preguntados por la tercera responsabilidad, las personas comenzaban a verse incómodas e inse-guras. Con todo, sus pensamientos seguían dirigiéndose hacia sus subordinados. Nuevo error. La terce-ra responsabilidad es gerenciar a nuestros pares, a aquellos sobre quienes no tenemos autoridad y quetampoco tienen autoridad sobre nosotros: colegas, asociados, competidores, proveedores, clientes, enrigor, todo el entorno. Sin su respaldo, respeto y confianza, poco o nada podremos alcanzar. Nuestrospares pueden hacer de nuestras vidas un pequeño infierno o cielo. ¿No es sabio, acaso, dedicar por lomenos un quinto de nuestro tiempo, energía e ingenio a gerenciar nuestros pares?

Preguntados por la cuarta responsabilidad, las personas mostraban dificultades para responderdado que han comenzado a comprender que no era adecuado mirar hacia abajo. Sin embargo, si unoya se ha hecho cargo de uno mismo, de los superiores y de los pares, no queda mucho más donde mirarque no sea hacia abajo. La cuarta responsabilidad es gerenciar aquellos sobre los que tenemos autori-dad. La respuesta habitual es que luego de preocuparse de uno mismo, de los superiores y de los pares,prácticamente no queda tiempo disponible para preocuparse de los subordinados. ¡Exactamente! Sólose necesita seleccionar a personas decentes, introducirlos a este concepto de management, inducirlos aque lo ejerciten y luego disfrutar el proceso. Si aquellos sobre los que tenemos autoridad logran geren-ciarse adecuadamente a sí mismos, nos gerencian adecuadamente a nosotros, gerencian a sus pares yreplican el proceso con quienes ellos emplean, ¿qué queda por hacer sino reconocerlos y premiarlosadecuadamente, sin obstruirles el camino? El management no consiste en hacer mejor a los demás. Con-siste en hacerse uno mismo una persona mejor...”.

Y se vuelve a plantear una nueva pregunta, y entonces… ¿es posible liderar a los otros?, para con-testar afirmativamente.

“Por supuesto que es posible, en la medida que uno ha sabido liderarse a si mismo. No existenreglas y regulaciones que sean tan rigurosas, ni organizaciones que sean tan jerárquicas, ni jefes que seantan abusivos, de manera que impidan que podamos comportarnos de la manera indicada. No existeindividuo ni organización que pueda impedirnos tal uso de nuestra energía, de nuestras habilidades, denuestro ingenio. Pueden hacerlo más o menos difícil, pero no tienen cómo impedirlo. El verdaderopoder está en nuestras manos, no en las de ellos....”

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“... Al principio, esto pareciera ser una carga imposible de llevar. Pero al reflexionar, comprobamos queella no debiera asustarnos. En rigor, no se trata de una carga. El éxito, aunque suele proveer motiva-ción y generar confianza y alegría, a menudo nos enseña una lección insidiosa: nos lleva a una sobre-estimación de nosotros mismos. Es del fracaso que normalmente provienen el crecimientosorprendente y la gracia, sólo en la medida que uno sea capaz de reconocerlo, de admitirlo, de apren-der de él y elevarse por sobre él y de intentarlo nuevamente. No hay razón para desanimarse de losfracasos. El verdadero liderazgo supone un estándar que nos lleva más allá de la perfectibilidad huma-na. Ello no tiene nada de malo. De hecho, la alegría y la satisfacción se encuentran en la búsqueda deun objetivo y no en su realización. La única pregunta importante es si uno logra elevarse constante-mente en la escala”.

Una definición de calidad

Generalmente solemos considerar que el valor que damos a nuestro desempeño laboral, a nues-tros resultados se traduce en un juicio que emitimos nosotros mismos, o nuestras organizaciones en susdiferentes niveles y que este juicio es suficiente. Pensar y desenvolverse en el quehacer diario con esteplanteamiento entiendo que es un grave error. Ese juicio personal u organizativo desde luego que esimportante, debe de darse pero no es suficiente. El valor de lo que hacemos se mide también de formaprioritaria por el juicio que emiten los destinatarios de nuestros productos o servicios, nuestros clien-tes internos o externos.

El valor de un producto o de un servicio no lo establece el fabricante, o quien genera el servi-cio, sino el usuario.Toda acción que sirve a otro define su valor no sólo a través del juicio de quien laejecuta, sino especialmente a través del juicio de la persona a quien esta acción sirve.

Por tanto la noción de calidad no es algo que encontramos en el producto y que apunta a suscaracterísticas, especificaciones y defectos. La calidad es sobretodo un juicio. Es el juicio de plena satis-facción que el usuario hace de un producto, independientemente de las características del mismo y delos juicios que sobre ellos tengan quienes los producen.

El tránsito hacia el Trabajador del Conocimiento

A continuación señalaré algunas ideas respecto a la necesidad de considerar a todos los trabaja-dores con independencia de que su actividad laboral tenga un mayor o menor componente manual,como trabajadores del conocimiento:

• Venimos de una historia y estamos en un presente en el que las organizaciones son contra-rias a compartir conocimientos. La división del trabajo tiende a la especialización y la frag-mentación de “saberes” cuando se integra y esto ocurre en pocos casos, se hace en la cúpuladirectiva.

• Podemos señalar tres revoluciones a) Revolución Industrial (conocimiento aplicado a lasmáquinas, a las herramientas b) Conocimiento aplicado al estudio y organización del trabajomanual c) Revolución de la productividad y el conocimiento: inversión en conocer cómoaprendemos a aprender.

• La duda, el paternalismo y sobre todo la miopía serán los principales obstáculos para mejorarcomo personas, como organizaciones y como sociedades. Hay que cambiar el tipo de obser-vador que somos para entender lo que nos está pasando y modificar los actuales resultados.

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• Un primer paso que han dado muchas organizaciones en la gestión del conocimiento ha sidointentar saber lo que la organización sabe para,.... “no reinventar la rueda”.

• Son cuatro los componentes del conocimiento: Datos, Información, Personas y Contexto.

• Frente a la existencia de un solo tipo de conocimiento, explícito, expresado en palabras,números, datos, fórmulas, principios,... Existe un conocimiento tácito, no visible, personal ymucho más difícil de comunicar y formalizar, en muchos casos indivisiblemente unido a la per-sona y a su sistema de creencias y valores.

• El conocimiento tácito, muchas veces descuidado en nuestras organizaciones, incluye un cono-cimiento informal, que puede ser técnico y que podemos denominar “saber hacer”.

• El conocimiento reside fundamentalmente en las personas y no en las máquinas o bases dedatos, ya que buena parte del conocimiento es tácito.Y este conocimiento tácito encierra laactitud de las personas en un contexto dado.

• En la gestión del conocimiento no se trata tan sólo de contar con los más inteligentes, habi-lidosos o competentes,… Se trata de un problema de organización colectiva,... Se hace nece-sario crear nuevos espacios para el aprendizaje, para el intercambio y la creación deconocimiento que conduzca a la generación de valor.

• No confundamos gestión del conocimiento con gestión de la información. El conocimientono se puede gestionar como otros recursos.

• No se trata solo de formar personas y mejorar sus competencias (conocimientos explícitosy formales) sino de crear contextos de creación de conocimiento, que busquen la mejoracontinua y la innovación.

• El conocimiento no puede ser gestionado como si fuera un recurso convencional. No se tienecuando se desea, surge de la duda, el cuestionamiento, la incertidumbre, la redundancia, laexperimentación, la autonomía,... ¿Están las administraciones públicas preparadas para estaforma de actuar y para solicitar adecuadamente el conocimiento a las personas?

• Lo realmente potente, no es tanto gestionar “lo conocido” (almacenar información, datos,modelos, procedimientos,...) sino que lo decisivo es compartir lo que vamos conociendo yexperimentando y que este “conocer” se socialice dentro y con otras administraciones yorganizaciones para una constante adaptación a las demandas de nuestra sociedad, a unamejora continua y a una innovación constante.

• La clave es ante todo organizacional, no tanto tecnológica y está en crear un clima que per-mita que lo que se va conociendo, lo que se va aprendiendo tanto de forma individual comoen grupo se comparta.Y en este compartir incluiríamos tanto los éxitos como los fracasos.

• En todos los niveles organizativos nos vamos a encontrar con dificultades para desaprenderlo aprendido durante años. El “guardarse” el conocimiento puede suponer una garantía de sta-tus, un prestigio, una garantía, una defensa ¿porqué dar el conocimiento abiertamente a losdemás?

• Curiosamente constatamos que el conocimiento es el único recurso que crece cuando se usay la reciprocidad en ese compartir conocimiento y “saber hacer” es lo que nos hace crecer.

• Si realmente queremos gestionar el conocimiento debemos crear un clima adecuado en uncontexto, en un marco determinado.Y esto supone inversión, trabajo previo de preparación.Admitiendo el derecho a revindicar el error, el poder equivocarnos, la idea de avance mien-tras estamos en el camino, en el proceso de cambio.

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• Del énfasis tradicional en la gestión de activos materiales, se va a pasar a la gestión de activosintangibles. Para ello es imprescindible manejar activos emocionales como son el respeto y laconfianza entre las personas.

• La Sociedad del Conocimiento es un término que visualiza un desarrollo social y económicoen base a compartir los conocimientos de las personas para crear valor e innovaciones quese traducen en productos y servicios, en bienestar en definitiva para los ciudadanos.

• La nueva gestión deberá favorecer que las personas tengan iniciativa y colaboren entre sí. Esfactible y recomendable gestionar el proceso y el espacio de creación de conocimiento paradevolver a las personas la capacidad de pensar y de auto-organizarse.

• El que transmite lo que aprende está en un continuo aprendizaje. El conocimiento crececuando se comparte.

• Partir del conocimiento que tienen los trabajadores para mejorar la productividad, la calidady el desempeño. El aumento de la productividad requiere aprendizaje continuo. El mayorbeneficio de la capacitación no está en aprender lo nuevo sino en hacer mejor lo que hace-mos bien. Aprendemos más cuando enseñamos. “El que transmite lo que aprende, sigue apren-diendo”, siguiendo las reflexiones de Peter Drucker

• La base de la innovación es el conocimiento compartido, y la organización innovadora esaquella que crea el espacio adecuado para compartirlo.

Desarrollo de la confianza y del respeto mutuo.El proceso de cambio dentro de mi margen de maniobra.

Para finalizar quisiera llamar la atención sobre un aspecto que a mi entender es crucial a la horade abordar la gestión del cambio organizativo en cualquier ámbito de trabajo.Y este es el fomento tantode la confianza como del respeto hacia las personas.

Cuando en nuestras organizaciones queremos mejorar el desarrollo profesional de las personasapelamos de forma recurrente a fomentar la motivación de las personas, sin saber muchas veces cómo.Desde aquí y a modo de peldaño de escalera, queremos pasar a la implantación de programas y planesformativos que faciliten el desarrollo de las competencias profesionales y por ende dar el salto al des-arrollo personal.

Sin embargo en demasiadas ocasiones damos por válidos, cuando no los evitamos u obviamosdos escalones previos, que son el fomento de la confianza y del respeto mutuo.Y les puedo asegurarque esto no se “aprende” ni en los manuales, ni en los cursos formativos al uso. Son valores que hay quevivirlos y predicarlos con el ejemplo. Dando tiempo a la recogida de sus frutos.

Por ello tanto antes como durante el planeamiento y desarrollo de planes de mejora consideroque hay una serie de preguntas que debemos formularnos repetidamente:

• ¿Cómo hacemos lo que hacemos?

• ¿Cómo lo gestionamos?

• ¿Cómo de bien o de menos bien, sabemos que lo estamos haciendo?

• ¿Cómo podemos mejorar nuestro trabajo?

• ¿Cuáles son nuestros puntos fuertes y nuestros puntos débiles?

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• ¿Cómo incorporamos las opiniones, las necesidades de los/as ciudadanos/as a nuestro quehacer diario?

• ¿Qué atención prestamos al “saber hacer” de los trabajadores de las administraciones públi-cas?

• ¿Cómo logramos “amarrar”- afianzar nuestros logros?

• ¿Qué estamos dispuestos a dejar de hacer para incorporar nuevas actividades?

Y por último dos pensamientos, distantes en el tiempo, pero que considero de gran ayuda comoelemento de reflexión interior cuando formamos parte de procesos de cambio organizativo en los quetenemos cierta responsabilidad:

“Es importante aprender a concentrarse en aquello que podemos cambiar y aceptar aquello que nopodemos cambiar”.

EPICTETO DE FRIGIA. Filósofo estóico (50-138)

“Dame la fortaleza para transformar las cosas que puedo cambiar, la paciencia para aceptar las queno puedo cambiar y la sabiduría para conocer la diferencia existente entre ambas”.

Francisco de Asís (1182-1226)

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P A N E L I 1 - Comunicaciones

LA GESTIÓN DE LOS SERVICIOS:¿ES POSIBLE ALCANZAR LA EFICACIA Y EFICIENCIA DEL SECTOR PÚBLICO?

Alberto IbáñezConsultoría Municipal Aranzadi-Foro Europeo

Actualmente hay una idea confusa acerca de lo que significa la gestión en el terreno de las admi-nistraciones públicas. Hay todavía un mayor debate en torno a si la administración pública puede ser taneficiente y eficaz como se le presume a la empresa privada. Este capítulo intenta dar una orientación delas soluciones que existen hoy en día para lograr una mejor administración pública en cuanto a gestiónse refiere. Por último un apunte sobre los fines que persiguen los Municipios y las trampas de gestionaral día y el dilema entre los beneficios rápidos a corto sin continuidad o la inversión-siembra y resulta-dos más sostenibles a largo.

“En un país bien gobernado debe inspirar vergüenza la pobreza. En un país mal gobernado debe ins-pirar vergüenza la riqueza”.

CONFUCIO

Decía Maquiavelo en su libro más conocido, “EL PRINCIPE,… Debe considerarse que no haynada más difícil de llevar a cabo, ni con más incertidumbre de éxito, ni más peligroso de manejar, queiniciar un nuevo orden de cosas.Ya que el reformador tiene enemigos en todos aquellos que se bene-fician del viejo orden, y solamente defensores indiferentes en todos aquellos que se beneficiarían por elnuevo orden…”

“…esta indiferencia proviene parcialmente del miedo a sus adversarios, que tienen las leyes a su favor;y parcialmente de la incredulidad del hombre, que verdaderamente no cree en nada nuevo hasta queno lo haya experimentado realmente”.

Esta cita de Maquiavelo nos hace pensar una vez más en que no hay nada nuevo bajo el sol. Losintentos de cambiar las cosas tienen siempre muchos enemigos. Creemos que se puede mejorar la ges-tión pública, con este libro se puede conseguir, en el fondo es hacernos un favor a nosotros mismos por-que todos estamos dentro de una administración local. La última ola de globalizaciones, de creación deorganismos multilaterales, supranacionales tiene como contrapunto la merecida buena opinión de losciudadanos sobre la gestión que realizan los Municipios. Sobretodo porque desde lo cercano se admi-nistra mejor.

Estamos acostumbrados a percibir la gestión pública como un modelo burocrático e ineficaz y ala gestión privada como algo ágil y eficaz. Afortunadamente dicha situación ha cambiado radicalmente.Hoy en día se pueden aprender modelos de gestión novedosos en el sector público y observar cómolas empresas privadas, a veces, no se atreven a implantar nuevos modelos por una excesiva preocupa-ción por el día a día y falta de recursos ante “experimentos sin resultados contrastados”. Las empresaspecan por no dedicar muchas veces recursos a reflexionar y confundir activismo con trabajo, a trabajaren los asuntos diarios con estar orientados al resultado. En este terreno es donde la AdministraciónPública puede y debe aprovechar el talento que sus trabajadores tienen. Actualmente ya no sorprendea nadie encontrar en conferencias y seminarios a gestores públicos con modelos y experiencias másavanzados que muchas empresas privadas.

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La Administración Pública está empezando a ser un animal distinto a como lo hemos visto duran-te los últimos 200 años, un paquidermo lento y pesado, en el que la rigidez legal a la que está someti-do, unido a la escasa motivación y al efecto electoral de sus cuadros dirigentes, habían hecho del mismoun “bicho” digno de pertenecer al pleistoceno, con escasa preocupación por la planificación y la gestión.La motivación venía más por la reelección del equipo municipal que por el bienestar general. Los escán-dalos urbanísticos y la percepción de corrupción en la administración local en su gestión del suelo hanvenido a ensombrecer aún más el panorama municipal de los últimos años. Esta visión de la adminis-tración, tal y como cita Fernando Casani, venia reforzada por el ansia en regular todos los procesos yprocedimientos, por la escasa delegación de responsabilidades, la ausencia de evaluación de la gestiónpor la no concreción de objetivos, por su no cuantificación y sobretodo por la existencia de un controlinterno férreo y casi con vida propia.

Decía Charles Darwin que: “No es la más fuerte de las especies la que sobrevive, ni la másinteligente, sino aquella que responde mejor al cambio. Si la administración local asimila que solodesde el cambio, la innovación y la puesta en marcha de medidas que busquen resultados a largo,lograremos que aumenten el patrimonio de nuestros pueblos. Dicho efecto, nos llevará a que las rigi-deces del derecho administrativo serán únicamente garantes de un buen trabajo. En el siguiente cua-dro podemos seguir la evolución de los sistemas de dirección desde los años 50 a la actualidad. Endicho cuadro comprobamos el cambio en la orientación desde un control exclusivo basado en elmomento de la obtención de resultados, hasta la actualidad donde se impone la planificación, la fle-xibilidad y sobre todo la anticipación.

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Es de sobra conocido el problema de la motivación y rendimiento entre los funcionarios en gene-ral, ya que el sistema de sueldos no premia a quien más trabaja sino a todos por igual dentro de unacategoría. Es también notorio el problema de las mediciones ya que el único indicador es el de las des-viaciones o el cumplimiento presupuestario. No podemos olvidar, además, la dificultad legal que entra-ñan los incentivos en la administración para compensar al equipo humano. La legislación administrativaofrece poco margen de maniobra para solucionar estos temas y el problema es de cómo diseñar unsistema justo y cómo ponerlo en funcionamiento. Hughes, 1994 y Antonio J. Mora Corral y Carlos VivasUrieta, en su libro “Nuevas Herramientas de Gestión Pública: El Cuadro de Mando Integral”, señalan laimportancia de pasar del concepto de “Administrar”; es decir seguir instrucciones al de “Gestionar” quees el de conseguir resultados.

Otro escollo con el que nos encontramos a la hora de renovar la administración pública se pro-duce al contratar directivos públicos que están bajo el mando de políticos. Estas situaciones hacen quelos “jefes”, muchas veces sin formación y excesivamente ligados a los programas de sus partidos, en lugarde perseguir una gestión “sin colores”, eficaz y profesional, sean meros comisarios políticos. La huida detalentos, no solo se produce en el campo de la bioquímica experimental sino en todo orden de traba-jos públicos. Esta realidad es fácilmente superable dejando grados de autonomía y libertad a los gesto-res de las sociedades que tienen participación pública. Dicho grado no equivale a una ausencia decontrol, que el propio Balanced Scorecard impone, sino más bien a otra vez la eficacia, eficiencia y la últi-ma e, economía.

Cuadro BSC adaptado a la Gestión de Entidades Públicas

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La Misión sigue marcando todas las actuaciones de la Administración Pública, pero en este casopara servir a sus clientes-propietarios, los ciudadanos. Por lo tanto, la principal y gran diferencia respec-to al sector privado consiste en situar al ciudadano en la parte más alta de la escala. Una empresa tienecomo razón de su existencia a sus propietarios-accionistas. Por lo tanto debe responder ante ellos enprimer lugar. La forma más evidente de responder ante ellos viene dada por los resultados económicosde la misma. Para obtener estos resultados necesita clientes satisfechos, procesos eficaces y personalcualificado y bien formado.

Un Ayuntamiento tiene como razón de ser generar valor para sus ciudadanos. Por generar valorentendemos prestar servicios que el cliente-ciudadano necesita y requiere, de la forma más eficaz posi-ble. El concepto cliente-ciudadano representa el motivo para la existencia del Ayuntamiento y el núcleoal que deben estar supeditadas las demás perspectivas del BSC. La perspectiva de los procesos inter-nos se centra en identificar qué procesos afectan directamente a la eficacia de la gestión interna y lasatisfacción del cliente.Ambos puntos tienen la misma relevancia y forman una única unidad puesto queuna gestión interna con objetivos definidos e indicadores que permitan su control incrementará la efi-cacia de la misma, contribuyendo a establecer una relación más fluida con el cliente-ciudadano. Esto asu vez repercutirá en una mayor satisfacción del mismo. La perspectiva del aprendizaje y crecimientotambién contempla dos ámbitos bien definidos. Por un lado la formación del personal del Consistorio,lo cual permite mejorar los procesos y esto a su vez repercute positivamente en la capacidad de hacermás con los mismos medios o lo mismo con menos medios –perspectiva financiera–. Por otro lado, laformación del cliente-ciudadano para ir adaptándolo a nuevas formas de interactuar con la administra-ción de manera más eficaz –utilizando nuevas tecnologías– y ofreciéndole formación que repercutatanto en su bien personal –programas culturales y desarrollo de habilidades– así como formación enbien de la comunidad –programas de educación medio-ambiental, integración de colectivos, asistenciaprimaria– entre otros.

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Ponencias:

• “El pequeño municipio, realidad actual y perspectiva de futuro”, Jesús MozoAmo, Magistrado del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 deTeruel. Secretario de Categoría Superior.

• “La Diputación Provincial y la función de cooperación y asistencia a lospequeños municipios”, Alejandro Martín Guzmán, Secretario General de laDiputación Provincial de Salamanca.

• “La estructura administrativa del pequeño municipio. Una propuesta defuturo”, Dolores Hernández Herrera, Jefa del Servicio de Régimen JurídicoLocal de la Consejería de Presidencia de la Administración Territorial de laJunta de Castilla y León.

Comunicaciones:

• “La concertación: El modelo de la Diputación de Granada”, José IgnacioMartínez García, Secretario de la Oficina de Concertación Granada en Red,Diputación de Granada.

• “Diversidad municipal y mancomunidades de municipios. Ejecución encomún de obras y servicios, intereses supramunicipales y potestades admi-nistrativas”, F. Javier Fuertes López, Abogado.Thomson-Aranzadi.

PANEL NÚMERO IIIDiversidad municipal: en especial, Pequeños

Municipios y Diputaciones Provinciales

Coordina: Jesús Mozo Amo.Magistrado del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1de Teruel

Modera: Luis Royuela Perea.COSITAL. Consejo General.


P A N E L I I 1 - Ponencias

EL PEQUEÑO MUNICIPIO, REALIDAD ACTUAL Y PERSPECTIVA DE FUTURO

Jesús Mozo AmoMagistrado Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Teruel

1. Introducción

La Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local, anun-cia, como objetivo último, la elaboración de una nueva Ley de Bases de la Administración Local queconstituya, según indica su exposición de motivos,“un instrumento adecuado para que nuestros gobier-nos locales afronten los complejos retos que les presentan los albores del siglo XXI”.

El año 2.005 hemos de considerarlo, pues, como el punto de llegada del régimen local diseñadoen la Ley 7/1.985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL en adelante) y lasmodificaciones que de la misma se han hecho en sus 20 años de vigencia, y a la vez debe de ser el puntode partida de la reforma del régimen local que se anuncia, tendente a profundizar en la garantía del prin-cipio de autonomía recogido en la Constitución y a conseguir, en el ámbito político, un autentico gobier-no local que ocupe su propio espacio no solo dentro del Estado, incluidas las Comunidades Autónomas,sino también en el espacio que surge de la integración europea.

Para analizar la realizar actual del pequeño municipio y su perspectiva de futuro es necesario refe-rirse, en primer lugar, a la situación que presentan los municipios de escasa población en lo que hemosllamado punto de llegada del régimen local implantado en la LBRL. En segundo lugar hay que hacer men-ción al nuevo contexto de la realidad local, los retos que indica la exposición de motivos de la Ley57/2003, en cuanto que el mismo va a ser decisivo para determinar el contenido de la reforma que seanuncia así como valorar los resultados de la misma en función de que sea capaz de dar respuesta a lasnecesidades que la justifican. En tercer lugar hay que referirse a la orientación que debe de seguir lareforma del régimen local para evitar que la misma tenga dificultades en su aplicación derivadas de laestructura que presenta en la actualidad la realidad municipal española, caracterizada por la existenciade múltiples municipios con una escasa población y una mínima estructura administrativa.

El análisis de estas cuestiones nos pondrá de manifiesto el escenario en el que ha de plantearsela reforma y servirá para hacer una reflexión modesta sobre la manera de resolver o, al menos, encau-zar la problemática que plantea el pequeño municipio.

Con carácter previo al análisis de las cuestiones anteriormente señaladas, se considera convenien-te conceptuar al “pequeño municipio” para tener, desde el primer momento, una referencia clara del obje-to al que afecta el análisis que se va a realizar. También es preciso referirse a la estructura municipalespañola, tal y como se presenta en la actualidad, a sus antecedentes históricos y a los intentos, más bienescasos, de modificarla. Esta descripción de la realidad municipal nos ayudará a valorar el peso que puedentener la tradición y la historia en la aplicación de medidas tendentes a incidir en la realidad municipal actual.

2. Concepto de pequeño municipio

Desde el punto de vista normativo no existe una definición ni una caracterización de lo que esel pequeño municipio. La legislación de régimen local, tanto estatal como autonómica, hace referencia,

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con carácter general, a los municipios de menos de 5.000 habitantes para establecer determinadas pecu-liaridades normativas en su régimen jurídico o en su estructura económico-financiera. Algunas leyes derégimen local de las Comunidades Autónomas sitúan la cifra de población en 1.000 habitantes parapoder crear un municipio nuevo o establecer peculiaridades organizativas para los existentes.

Desde el punto de vista doctrinal tampoco existen definiciones del pequeño municipio que seanaceptadas de forma mayoritaria. Ernesto Carrillo Barroso, en su trabajo “La Administración municipalrural: los obstáculos de la reforma”, publicado en la REDA, n.º 50 de 1986, distingue el municipio rural,que sería aquel cuya población se aproxima a los 5.000 habitantes, y el inframunicipio, que sería aquelque tiene una población por debajo de los 1.000 habitantes.

Esta situación obliga a conceptuar el pequeño municipio de una forma descriptiva en cuanto va a teneren cuenta aquellos elementos que, en su conjunto, sirven para caracterizarlo y diferenciarlo de losdemás. Con este criterio descriptivo se podía definir el pequeño municipio como aquel que tiene unapoblación inferior a 1.000 habitantes, con una tendencia decreciente de la misma, fundamentalmente dedi-cada al sector agropecuario, alejado geográficamente de núcleos de población influyentes y con una organi-zación administrativa y financiara que podíamos calificar de supervivencia.

3. Descripción de la estructura municipal española actual

Según los últimos datos publicados por el Instituto Nacional de Estadística, en la actualidad exis-ten en España 8.108 municipios, que presentan la siguiente estructura poblacional:

a) Municipios de menos de 101 habitantes............................................................................. 945b) Municipios de 101 a 500 habitantes ...................................................................................... 2.882c) Municipios de 501 a 1.000 habitantes................................................................................... 1.096d) Municipios de 1.001 a 2.000 habitantes............................................................................... 985e) Municipios de 2.001 a 3.000 habitantes............................................................................... 527f) Municipios de 3.001 a 5.000 habitantes............................................................................... 469g) Municipios de 5.001 a 10.000 habitantes............................................................................ 531h) Municipios de 10.001 a 20.000 habitantes ......................................................................... 339i) Municipios de 20.001 a 30.000 habitantes ......................................................................... 128j) Municipios de 30.001 a 50.000 habitantes ......................................................................... 76k) Municipios de 50.001 a 100.000 habitantes ...................................................................... 73l) Municipios de 100.001 a 500.000 habitantes ................................................................... 51m) Municipios de más de 500.000 habitantes ......................................................................... 6

En términos porcentuales se puede decir que alrededor del 75% de los municipios españoles,5.868, tienen una población inferior a 1.000 habitantes mientras que solo el 1,6%, 130 municipios, cuen-tan con una población superior a los 50.000 habitantes.

Este número de municipios existentes en la actualidad no es muy diferente al registrado en Espa-ña durante todo el siglo XX. Si tomamos los datos del censo de 1.981 en esta época existían 8.002municipios, más de la mitad de ellos no alcanzaban la población de 1.000 habitantes. Según el Censo de1.940 existían en España 9.254 municipios, de los cuales 56 tenían una población inferior a 100 habi-tantes (Ahora son nueve veces más como consecuencia de la despoblación rural); 3.008 tenían unapoblación entre 100 y 500 habitantes; 2.518 tenían una población entre 500 y 1.000 habitantes; de 1.000a 2.000 habitantes existían 1.623 municipios y de 2.000 a 3.000 habitantes el número de municipios erade 733.

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Utilizando datos globales se puede decir que en España la evolución del número de municipiosha sido la siguiente, según datos recogidos del libro “Creación y segregación de Municipios”, de RafaelBarranco Vela. Ed. Marcial Pons:

1.º Municipios existentes en 1920 .................................................................................................. 9.3552.º municipios existentes en 1930................................................................................................... 9.2603.º Municipios existentes en 1940 .................................................................................................. 9.2544.º Municipios existentes en 1960 .................................................................................................. 9.2005.º Municipios existentes en 1975 .................................................................................................. 8.9166.º Municipios existentes en 1985 .................................................................................................. 8.0527.º municipios existentes en 1991................................................................................................... 8.079

Estos datos globales ponen de manifiesto dos circunstancias que caracterizan la realidad de laestructura municipal española. La primera se refiere al hecho de que en España no ha existido una polí-tica clara tendente a reducir el número de municipios. Solo en los años 60-70 se producen iniciativas eneste sentido, que producen como resultado una minoración del número de municipios próximo al 15por 100 en cuanto se pasa de 9.200 municipios existentes en 1960 a los 8.005 existentes en la décadade los 80. Este hecho contrasta con lo ocurrido en los países de nuestro entorno en los que, salvo enFrancia, se han aplicado políticas drásticas de reducción del número de municipios. Según los datos reco-gidos por el profesor Ramón Parada en el Tomo II del Manual de Derecho Administrativo, ED. MarcialPons, la aplicación en Inglaterra de la Ley de 1972 supuso que el número de entidades locales existen-tes en ese momento resultara dividido por 3,3 pasando de 1.400 existentes con anterioridad a la refor-ma a 422 resultantes de la aplicación de la Ley, excluyendo las organizaciones parroquiales de las zonasrurales, al haberse establecido un mínimo de población para crear un ente local de 200.000 habitantespor debajo de la cual existirían los Distritos vinculados al ente local creado. En Escocia la aplicación dela Ley de 1975 supuso reducir el número de entidades locales de 430 a 53. En Suecia se pasó de 2.498municipios existentes en el año 1956 a sólo 282 en 1.974; en Noruega en esas fechas la reducción demunicipios ha sido de la mitad y en Dinamarca se pasó de 1.298 a 277 entre 1966 y 1974. En Alema-nia la aplicación de políticas reduccionistas de municipios también ha producido resultados importantesaunque variables en cada Länder dado que son ellos los responsables de la aplicación de esas políticas.

La segunda circunstancia que se pone de manifiesto con los datos globales expuestos se refiereal peso que tiene la historia de cada país en la aplicación de medidas tendentes a reducir el número demunicipios. Como señala el profesor Parada Vázquez en el manual antes citado y lo reitera en la obracolectiva “Problemas Actuales de la Administración Local”, editorial Colex, el número de municipios yprovincias existentes en España se configura en el siglo XIX y es el resultado de aplicar en nuestro paíslo que los franceses habían aplicado en Francia durante los siglos XVIII y XIX. Antes de la RevoluciónFrancesa no hay organización municipal. Algunas Villas tiene el privilegio de tenerla, pero en la mayoríade los territorios de Francia no existe política administrativa municipal. Para los revolucionarios estehecho suponía una discriminación territorial que iba contra el principio revolucionario de la igualdad.Por ello lo primero que hacen los revolucionarios es suprimir lo que, a su juicio, eran privilegios elimi-nando el gobierno local propio de las Villas. A partir de ese momento los revolucionarios se plantean laforma de organizar el poder local en la Francia de la Revolución planteándose dos alternativas. La pri-mera era partidaria de una organización estructurada en torno al gran municipio exigiéndose una pobla-ción mínima para constituirlo de 35.000 personas. Por debajo del municipio habría una administracióndesconcentrada de villas, aldeas y barrios, que no constituían organismos político administrativos sinosimples dependencias municipales con una oficina simplemente administrativa. Esta opción se defendíafrente a la del pequeño municipio en cuanto evitaba el caciquismo de los clérigos, señores y nobles. Suaplicación supondría la existencia de unos 720 municipios en Francia. La opción opuesta criticaba al granmunicipio el riesgo de tiranizar la vida municipal dominando las zonas rurales desde un centro urbano

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preponderante, lo que suponía volver al modelo prerrevolucionario de las Villas con gobierno propio,apostando por conceder un gobierno propio a todas las partes en las que se estructura el territorio.Esta opción fue la que se aprobó por la Asamblea Constituyente, lo que supuso la existencia de, apro-ximadamente, 44.000 municipios. En Francia, después de dos siglos, han reducido el número de munici-pios a 36.000 aunque han aplicado un criterio centralista que somete a tutelas rigurosas a lasmunicipalidades de poblaciones pequeñas, casi todas ellas muy débiles desde el punto de vista de suactuación política y con escasa potencialidad económica y administrativa.

Siguiendo el modelo francés, las Cortes de Cádiz, para organizar el gobierno local, parten de laidea de hacer un régimen municipal uniforme y general para todo el territorio nacional. En un primermomento se estableció un número mínimo de 1.000 habitantes para poder crear un municipio con tér-mino propio. En 1835 ese número se rebaja a 30 habitantes, sin duda con la finalidad de extender elrégimen municipal a cualquier lugar que lo quisiera establecer, aunque se aplica un criterio moderadorcuando la población estuviera dispersa y sin centro de reunión exigiéndose, en este caso, un mínimo de500 habitantes y unos limites para el término municipal, que no podrá “exceder de cuatro leguas de cua-dro”. De la aplicación de estos criterios resultaron en España un número de municipios superior a 9.000pero, al igual que en Francia, quedaron sometidos a tutelas y controles importantes tanto sobre la ges-tión que realizaban como sobre las autoridades municipales respecto a las centrales. En definitiva elnúmero de municipios que surge en España durante el siglo XIX, que se mantiene con pequeñas varia-ciones en la actualidad, se ve compensado, por decirlo de alguna manera, por un intervensionismo delas autoridades centrales sobre la gestión municipal y sobre las autoridades locales. En la actualidad esoscontroles de intervención han desaparecido sin que se hayan producido variaciones en el otro elementoque sustentaba la estructura municipal española, el elevado número de municipios, lo que obligará, nece-sariamente, a analizar las consecuencias que ello produce y a plantearse la necesidad o conveniencia deactuar sobre el número de municipios existentes.

4. La situación municipal surgida de la LBRL

De todos es conocido que la promulgación de la Constitución española de 1.978 supuso el ini-cio de un cambio en el sistema político y jurídico existente hasta entonces en nuestro país. En el aspec-to político este cambio se ha materializado en dos direcciones. Por un lado ha supuesto la implantacióny consolidación del Estado Democrático, articulado en torno al pluralismo político y al sistema repre-sentativo, que ha permitido la celebración de elecciones periódicas y la alternancia política en el ejerci-cio del poder como resultado de las mismas. La otra dirección en la que se ha materializado el cambiopolítico ha afectado a la estructura territorial del Estado en cuanto se ha pasado de un Estado unitarioabsolutamente centralizado a otro en el que el poder del Estado se ha descentralizado en las Comuni-dades Autónomas constituidas y en los Entes Locales existentes con anterioridad, articulando esta des-centralización territorial sobre la base de los principios de unidad, autonomía, solidaridad, cooperacióny lealtad constitucional y ello sin desconocer que el contenido y fundamento constitucional del princi-pio de autonomía es diferente para las Entidades Locales y para las Comunidades Autónomas.

En el ámbito local el cambio que supone la promulgación de la Constitución española se poneen marcha en el año 1985 con la promulgación de la LBRL y con la promulgación de la Ley Orgánica5/1985, de 6 de junio, reguladora del Régimen Electoral General y se cierra en el año 1988 con la pro-mulgación de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales (LHL en ade-lante) y con la ratificación de la Carta Europea de la Autonomía Local.

Antes del año 1985 las reformas habidas en el ámbito local fueron de carácter puntual y desti-nadas a conseguir dos objetivos. El primero de ellos se orientaba a desmontar la estructura represen-

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tativa de los antiguos Ayuntamientos y Diputaciones y a sustituirla por otra plenamente democrática.Este objetivo se consiguió con la promulgación de la Ley de Elecciones Locales de 1978 y con la cele-bración de las elecciones de de 1979, que dieron lugar a los primeros Ayuntamientos democráticos naci-dos después de la entrada en vigor de la Constitución. El segundo objetivo pretendido por estasreformas puntuales buscaba eliminar los controles de oportunidad y las relaciones de tutela existentesen la legislación preconstitucional a favor de la Administración estatal sobre la Administraciones locales.Este objetivo se consiguió, al menos desde el punto de vista formal, con la aprobación del RD Ley3/1981, del mes de enero, luego convertido en la Ley 40/1981, de 28 de octubre, que tuvieron comoprecedente la Sentencia del Tribunal Constitucional de 2 de febrero de 1981 que anuló, por inconstitu-cionales, determinados preceptos de la Ley de Régimen Local de 1955 (Texto Refundido), que conte-nían controles genéricos y de oportunidad sobre las decisiones de los entes locales.

Con posterioridad al año 1988 se han aprobado reformas en el régimen jurídico de las entida-des locales orientadas a dar solución a problemas concretos surgidos de la aplicación practica de las nor-mas aprobadas en la segunda mitad de los años 80 sin plantearse una sustitución o cambio del régimenlocal surgido de la LBRL. Las reformas habidas tienen su origen en un pacto político surgido a nivel esta-tal o nacional, que luego debía de desarrollarse puntualmente en cada una de las Comunidades Autó-nomas a través de las “Pactos Locales Autonómicos”. Este pacto político partía de la consolidación ycierre del Estado Autonómico (con anterioridad se habían reformado los Estatutos de Autonomía paraasumir mayores competencias y conseguir una cierta uniformidad entre las Comunidades Autónomas)y tenía como objetivo encajar a la Administración Local, municipios y provincias, dentro de ese EstadoAutonómico como Administraciones ejecutivas y prestadoras de servicios, articuladas no solo median-te el principio de autonomía sino también mediante el de subsidiariedad. Estas reformas puntuales seacometen a finales de los años 90 y afectan a la Ley de Haciendas Locales, a la Ley de Bases de Régi-men Local, a la Ley Electoral General y a la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y pretenden refor-zar el principio de autonomía local, el funcionamiento democrático de sus órganos de gobierno y laparticipación ciudadana. A estas reformas hay que añadir la realizada para los grandes municipios por laLey 57/2003 y las Leyes de Régimen Local de cada Comunidad Autónoma, aprobadas en desarrollo dela LBRL.

La aprobación de la Ley de Bases se hace una vez que se considera encauzado política y jurídi-camente el Estado de las Autonomías alumbrado en el artículo 2.º de la Constitución y desarrollado enlos artículos 143 y siguientes de la misma. Se trata, en definitiva, de ordenar la otra parte de la estruc-tura territorial del Estado con la finalidad de configurar una Administración local acorde con lo estable-cido en la Constitución, utilizando para ello el titulo competencial atribuido al Estado en el artículo 149,1.ª, 18.ª de la propia Constitución, promulgando una Ley Básica, aplicable en todo el territorio nacional,con posibilidades de desarrollo en cada una de las Comunidades Autónomas constituidas en la medidaen que tuvieran o fueran asumiendo competencias sobre régimen local, lo que propiciaba regulacionesdiferentes sobre un tronco común, que era el contenido en la propia LBRL.

El momento histórico en el que se promulga la Ley y el objetivo que la misma persigue hacenque toda su regulación se oriente a desarrollar la “autonomía local” en sus distintas manifestaciones,dejando al margen otras cuestiones colaterales que afectaban a la Administración Local pero que no seconsideraba conveniente abordar en ese momento. Una de las cuestiones olvidadas en la LBRL es lareferente a la diversidad municipal. El régimen jurídico de las entidades locales contenido en la LBRL des-conoce la diversidad municipal española asentándose sobre la idea de la uniformidad, que por otra parteha sido una idea permanente en la historia de nuestro régimen local. Únicamente se prevén ciertaspeculiaridades organizativas, competenciales y económico-financieras para municipios de población infe-rior a 5.000 habitantes, trasladando a las Comunidades Autónomas la competencia para regular regí-menes municipales especiales. El artículo 30 de la LBRL establece que “Las Leyes sobre Régimen Local

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de las Comunidades Autónomas, en el marco de lo establecido en esta Ley, podrán establecer regíme-nes municipales especiales para municipios pequeños o de carácter rural y para aquellos que reúnanotras características que lo hagan aconsejable, como su carácter histórico-artístico o el predominio ensu termino de las actividades turísticas, industriales, mineras u otras semejantes”. Ninguna medida sepreve tendente a incidir en el excesivo número de municipios con el objetivo de que los existentes ten-gan una capacidad adecuada, por su eficacia y eficiencia, en la prestación de los servicios y competen-cias que se les encomiende. El artículo 13,3 de la Ley se refiere a esta cuestión de una manera genéricaal señalar que “Sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas, el Estado, atendien-do a criterios geográficos, económicos y culturales podrá establecer medidas que tiendan a fomentar lafusión de municipios con el fin de mejorar la capacidad de gestión de los asuntos públicos locales”. Eneste aspecto no puede desconocerse que el artículo 148, 1, 2.ª de la Constitución atribuye a las Comu-nidades Autónomas la competencia sobre alteración de términos municipales existentes en su territo-rio pero ello no imposibilita al Estado, en el ámbito de las competencias que tiene reconocidas en elartículo 149, 1, 18.ª de la propia Constitución, para establecer una regulación más completa en estamateria con el fin de abordar, a nivel estatal, la problemática que plantean los pequeños municipios.Sobre esta cuestión volveremos más adelante. En este apartado hay que señalar que la legislación derégimen local aprobada por las Comunidades Autónomas, sobre todo por aquellas que presentan unaestructura municipal más numerosa como es el caso de Castilla y León, Castilla-La Mancha o Aragón, síque han regulado medidas tendentes a reducir el numero de municipios aunque hay que decir que lasolución al problema no se logra solo regulando la materia sino que es necesario aplicarla y es en esteaspecto de la aplicación real en el que las Comunidades Autónomas han actuado, a mi juicio, con unafalta de voluntad firme, salvo en lo que afecta a la creación de nuevos municipios aspecto éste en el quehan sido muy restrictivas impidiendo, salvo supuestos muy puntuales, el nacimiento de nuevos munici-pios como consecuencia de la segregación de parte del territorio de otro o de otros existentes conanterioridad.

En este apartado de la diversidad municipal pronto se pone de manifiesto la necesidad de dife-renciar un régimen jurídico aplicable a los municipios de gran población. La Ley 57/2003, de 16 dediciembre, rompe, por primera vez, el uniformismo tradicional del régimen municipal español regulandoun régimen especifico de organización aplicable a los municipios de población importante. Los resulta-dos prácticos que produzca la aplicación de esta Ley están aún por ver aunque no es aventurado afir-mar que van a ser menores que los esperados en un principio en cuanto que la reforma aprobada,además de afectar solo al aspecto organizativo, no satisface a nadie. Los grandes municipios (Madrid, Bar-celona, Sevilla,Valencia, etc.) esperaban más de la Ley en cuanto aspiraban a tener su propio “GobiernoMunicipal” sin las limitaciones e imposiciones que se establecen en la propia Ley. Los municipios media-nos, al quedar inicialmente excluidos de la aplicación de la Ley, aspiran, también, a ser grandes con lo cualel elemento diferenciador pretendido se diluye. Por último los pequeños municipios siguen teniendo suproblemática propia al no haberse abordado ninguna solución a nivel legislativo.

Otra cuestión olvidada o, al menos, descuidada en la LBRL afecta a la configuración de la provin-cia como ente local. El artículo 141 de la Constitución se refiere a la provincia como un ente local decarácter territorial y de existencia obligatoria garantizando la actual división provincial, que solo puedealterarse por Ley Orgánica. El artículo 31 de la LBRL se refiere a los fines de la Provincia proyectandoéstos hacia los municipios, en el sentido de asegurar la prestación integral y adecuada en todo el terri-torio provincial de los servicios de la competencia municipal, y hacía las otras Administraciones territo-riales, Estado y Comunidades Autónomas, legitimándola para participar en la coordinación de laAdministración local con la actuación de estas otras Administraciones.Al transformar los fines de la Pro-vincia en competencias de la Diputación, como órgano de gobierno de la misma, el artículo 36 de laLBRL, al contrario de lo que ocurre en el supuesto de los municipios, no concreta sectores de la activi-dad en los que existe un interés provincial remitiéndose, con carácter general, a los que le asignen las

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leyes del Estado y las de las Comunidades Autónomas en los diferentes sectores de la actividad garan-tizando, únicamente, competencias de coordinación en garantía de la prestación de los servicios muni-cipales; la asistencia económica, jurídica y técnica a los municipios con especial referencia a los de menorpoblación y la prestación de servicios de carácter supramunicipal. Los Planes Provinciales de coopera-ción es el instrumento previsto en la Ley para ejercer las competencias de coordinación y colaboraciónen la prestación de los servicios municipales. El artículo 37 de la LBRL preve la posibilidad de delega-ción de competencias por parte de las Comunidades Autónomas a favor de las Diputaciones Provin-ciales así como la posibilidad de que éstas asuman la encomienda de gestionar los servicios propios dela Comunidad en el ámbito periférico de cada provincia.

Aunque la regulación que hace la LBRL de la provincia y de las Diputaciones Provinciales esmenos precisa que la del municipio, de la misma se deduce, con claridad, cual es el papel o función quele corresponde dentro de la estructura territorial del Estado, que no es otro que el de ser una admi-nistración intermedia entre el municipio y la Comunidad Autónoma, con una especial proyección de estafunción sobre los pequeños municipios.

Transcurridos 20 años desde la entrada en vigor de la LBRL este papel asignado a las provinciasy a sus Diputaciones Provinciales no se ha desempeñado como era de esperar y ello es debido, a mientender, a varias causas. Una primera tiene relación con la imprecisa asignación de las competencias alas Diputaciones Provinciales. No solo falta en la LBRL enumerar las materias en las que existe un inte-rés provincial en función de los fines propios de la provincia para luego, al aprobar las Leyes corres-pondientes, asignar las competencias respectivas sino que tampoco se establecen unos servicios, que porsu naturaleza, deban de tener un ámbito supramunicipal y, por lo tanto, deban de ser prestados por laDiputación como titular de los mismos en su condición de Administración intermedia entre el munici-pio y la Comunidad Autónoma. La indefinición competencial de las Diputaciones Provinciales ha sidoaprovechada por las Comunidades Autónomas, recelosas políticamente de las provincias, para potenciarotras administraciones locales intermedias que han tratado de suplantar a la propia Diputación. En defi-nitiva, en muchas ocasiones, se ha creado un nivel administrativo entre la provincia y el municipio y entreéste y la Comunidad Autónoma que ha respondido más a un posicionamiento político frente a las Dipu-taciones Provinciales que a la conveniencia de satisfacer de forma más adecuada las necesidades de losciudadanos y de los pequeños municipios. Algunas Comunidades Autónomas se han lanzado a verte-brar su territorio en Comarcas y a fomentar la creación de Mancomunidades Municipales como reme-dio a la problemática del pequeño municipio y como forma de descentralización administrativa queaseguraba, a su criterio, un mayor acercamiento y proximidad al ciudadano sin explorar y agotar las posi-bilidades que la legislación de régimen local ofrece para conseguir este objetivo a través de las Diputa-ciones Provinciales. Este posicionamiento de algunas Comunidades Autónomas ha hecho prácticamenteinaplicable el artículo 37 de la LBRL en cuanto que cada Comunidad Autónoma ha creado su propiaadministración periférica en la provincia encargada de prestar los servicios de titularidad autonómica sinrealizar la encomienda de esta prestación a la Diputación Provincial. En el ámbito competencial, perodesde un punto de vista positivo, las Diputaciones Provinciales han seguido prestando, por razones his-tóricas, una serie de servicios, que son de competencia estatal o autonómica, por los que no recibenfinanciación o la que se les da es insuficiente para cubrir los costes que esos servicios generan al Pre-supuesto de la Diputación. Esos servicios, mal configurados como provinciales, afectan, principalmente,al ámbito sanitario, al educativo, al social y al de las vías de comunicación y su prestación por las Dipu-taciones genera un déficit económico que incide negativamente en la prestación del servicio mismo yen el ejercicio de las competencias propias de la Diputación. Solo al final de este ciclo se puede decirque las Diputaciones Provinciales se están deshaciendo de la prestación de estos servicios, que empie-zan a asumir las Comunidades Autónomas aunque, en muchas ocasiones, a través de convenios o acuer-dos que no excluyen a las Diputaciones de la financiación del servicio. En algunos casos se han llegadoa crear consorcios en los que participan las Diputaciones Provinciales.

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Una segunda razón por la que la Diputación Provincial aparece, en este periodo, como una Admi-nistración debilitada tiene su fundamento en el aspecto financiero. La imprecisa definición competencialde la LBRL se trasladó a la LHL en la que no se preve un sistema de recursos que garantice la suficien-cia financiera a las Diputaciones. El recurso más importante con el que cuentan las Diputaciones Pro-vinciales y el que les da mayor autonomía en las decisiones que adoptan en cuanto que no es un recursofinalista, es el de la Participación en los Tributos del Estado, que resulta insuficiente para financiar el gastoque ocasiona el ejercicio de las competencias que tienen asumidas. Esta falta de recursos ha llevado alas Diputaciones a endeudarse por encima de sus posibilidades reales y a enajenar su patrimonio limi-tando sus posibilidades de actuación. En este aspecto financiero las Comunidades Autónomas tampocose puede decir que hayan sido generosas con las Diputaciones Provinciales transfiriéndolas recursoscorrientes que ayuden a financiar los gastos que tiene el ejercicio de sus competencias. No puede negar-se que las Comunidades Autónomas transfieren fondos a favor de las Diputaciones Provinciales pero,en la mayoría de las ocasiones, lo hacen con carácter finalista en cuanto han de destinarse a financiarparte de determinadas inversiones o servicios sin dejar apenas capacidad de actuación a la Diputación,que, además, tiene que financiar el resto de la inversión o del servicio y asumir los gastos de gestión queimplica su ejecución o prestación.

Hay una tercera causa por la que las Diputaciones Provinciales no han encontrado el sitio queles corresponde en la actual estructura territorial del Estado. Esta causa, a mi entender, tiene su origenen la estructura de sus órganos de gobierno y en la dinámica de su actuación política y administrativa.En este aspecto no puede desconocerse que en la época preconstitucional la Diputación fue una insti-tución poco proyectada hacia los municipios encarnando, en muchas ocasiones, un poder caciquil que,por razones políticas, se ejercía en contra de los propios municipios. Las actuales Diputaciones Provin-ciales han tardado tiempo en darse cuenta de cual es el papel que les corresponde en el nuevo Estadode las Autonomías y en el nuevo régimen local y no han adaptado su estructura política y administrati-va a esa posición. Solo al final de este ciclo las Diputaciones Provinciales han llegado a comprender quela razón de su existencia como Administraciones Públicas está en proyectar su actividad hacia los muni-cipios, especialmente los más pequeños, y para ello han necesitado y necesitan adaptar su estructuraadministrativa y política a esa finalidad.

La Ley 57/2.003, de 16 de diciembre, añade como competencia de la Provincia la cooperaciónen el fomento del desarrollo económico y social y en la planificación en el territorio provincial habili-tando a las Diputaciones Provinciales para que puedan otorgar subvenciones que financien la realizacióny el mantenimiento de las obras y servicios municipales y ello como solución a la puesta en práctica delas políticas de desarrollo local en las zonas rurales. Desde luego esta modificación de la Ley es impor-tante pero no suficiente para conseguir el verdadero desarrollo potencial de la Provincia y de la Dipu-tación Provincial como Administración intermedia.A mi juicio, como luego se dirá, la reforma de la LBRLen el ciclo que se inicia debe de ser más profunda afectando a la definición de competencias y a la asig-nación de recursos suficientes a favor de las Diputaciones Provinciales.

Para finalizar este apartado dedicado a la realidad municipal es preciso hacer una referencia a lasituación municipal resultante de los 20 años de vigencia de la LBRL en cuanto ello nos servirá para ana-lizar el futuro del pequeño municipio. Esta situación municipal puede concretarse en los siguientes tér-minos:

1.º La LBRL articuló el principio de autonomía municipal en torno al concepto de “garantía ins-titucional” en base a la cual los municipios adquirían el derecho a sumir competencias enaquellos sectores de la actividad en los que se pudiera identificar un interés municipal, que lapropia Ley de Bases, para mayor garantía, consideraba existente en las materias relacionadasen el artículo 25,2 de la misma encomendando al legislador, estatal o autonómico, el reco-

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nocimiento de competencias al municipio en función de ese interés identificado o reconoci-do legalmente. Este sistema de asignación de competencias hay que considerarlo positivoaunque ha tenido dificultades practicas que han impedido a los municipios alcanzar un nivelcompetencial acorde con el interés existente. El Estado y, sobre todo, las Comunidades Autó-nomas no han sido leales, en muchas ocasiones, con la posición institucional del municipio ya la hora de legislar sobre materias en las que, según el artículo 25,2, había un interés muni-cipal lo han hecho desconociendo ese interés o lo han dimensionado restrictivamente atri-buyendo competencias a los municipios que están muy por debajo de las que les deberíande corresponder o haciéndolo acompañadas de unos controles o de unas funciones de“coordinación”, muchas veces encubiertas, que imposibilitan, en gran medida, el desarrollo dela autonomía municipal y del gobierno local. Por otra parte, también en el ámbito compe-tencial, los municipios están asumiendo y prestando una serie de servicios que por su con-tenido y naturaleza deberían de corresponder a otras Administraciones públicas pero que,por razones históricas, vienen ejerciendo y no pueden dejar de hacerlo so pena de causar ungrave perjuicio a los ciudadanos. Estas competencias en exceso se ejercen, la mayoría de lasveces, sin recibir una compensación económica adecuada de las Administraciones que debe-rían de prestarlos, lo que acentúa el déficit financiero de los municipios en detrimento de lacalidad en la prestación de aquellos servicios que sí son de su competencia.

2.º El sistema financiero municipal tiene que garantizar el principio de autonomía, haciéndolocompatible con el principio de legalidad en materia tributaria y de exigencia de otras pres-taciones obligatorias, y el de suficiencia financiera. Es en este último aspecto en el que se hanevidenciado dificultades. La LHL supuso un avance importante en la mejora de la situacióneconómica de los entes locales pero también ha puesto de manifiesto la incapacidad paragarantizar plenamente la suficiencia financiera recogida en el artículo 142 de la Constitución.Impuestos como el IBI o el IAE, por diversas razones, han producido un rendimiento econó-mico muy por debajo de lo esperado. Basta citar la problemática que en el rendimiento eco-nómico del IBI planteo la revisión de los valores catastrales o las dificultades administrativasque planteaba la aplicación del IAE, en su regulación originaria, respecto a los índices de situa-ción. La Participación en los Tributos del Estado, como transferencia corriente, está muy pordebajo de la cuantía que les debe de corresponder teniendo en cuenta la distribución terri-torial del gasto y el nivel de competencias y servicios asumido por los municipios.

3.º La estructura municipal heredada del siglo XIX no puede mantenerse en un futuro siendonecesario adoptar medidas sobre ello, máxime cuando el remedio previsto en la LBRL no hadado los resultados esperados. Tal y como anteriormente se ha indicado, las DiputacionesProvinciales, por una serie de razones, no han conseguido encontrar el papel que les corres-ponde en relación con los pequeños municipios.

5. Contexto de la realidad local en el siglo XXI

Los nuevos retos a los que ha de dar respuesta la Administración local del siglo XXI se encua-dran en un contexto nuevo surgido de los cambios habidos en los últimos años. Sin querer ser exhaus-tivos, a mi juicio, el nuevo contexto de la actuación local viene definido por los siguientes parámetros:

1º Cambios en la Unión Europea. La ampliación de la Comunidad Europea va a tener una inci-dencia en la realidad municipal en cuanto va a suponer una reasignación de recursos de los distintos

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programas y planes de ayuda europea. España va a dejar de ser “un país pobre” en la Unión Europea,lo que va a suponer una merma, al menos a medio y largo plazo, en la percepción de recursos que hanvenido financiando muchas inversiones municipales en obras de infraestructura y medio ambientedurante los últimos años. Esta merma de recursos va a obligar a racionalizar las estructuras administra-tivas con la finalidad de conseguir una mayor eficiencia en la prestación de los servicios, con especial inci-dencia en las Administraciones intermedias de apoyo al pequeño municipio, sobre las que habrá queanalizar, en términos económicos, los gastos que ocasionan y el beneficio que producen en la gestión oprestación del servicio o actividad municipal.

La aplicación del principio de subsidiariedad, aplicado por las instituciones europeas, va a hacerque el municipio asuma ciertas competencias de ejecución en materia de competencias europeas pormandato o bajo la coordinación del Estado. La aplicación de este principio de subsidiariedad debe dehacerse valer por el municipio como Administración más próxima al ciudadano convirtiéndose así enun principio legitimador de la asignación de competencias de ejecución frente al Estado y a las Comu-nidades Autónomas.

La pertenencia del Estado a la Unión Europea hará que el municipio deba de seguir proyectan-do parte de su actividad hacia el liderazgo de iniciativas económicas cuyo destinatario final va a ser sec-tor privado. En este aspecto también hay que dejar apuntado que el nuevo escenario que plantea laglobalización en el marco de la Unión Europea y la creciente crisis del sector publico, con llamadas a laliberalización del mismo, necesariamente ha de incidir en la búsqueda de nuevas formulas de enfoquede los llamados “servicios públicos locales” como núcleo tradicional y propio del ámbito competencialmunicipal.

2.º Reforma de la Constitución española. Desde luego la reforma anunciada de la Constituciónespañola, en lo que afecta a la estructura territorial del Estado, no puede hacerse en detrimento de losmunicipios y de las provincias. Posiblemente habría que aprovechar el momento para conseguir que eltexto constitucional hiciera una mayor precisión de la autonomía municipal, al menos en el ámbito com-petencial.

En este aspecto de la reforma constitucional no puede olvidarse la configuración del Senadocomo cámara de representación territorial en la que los municipios, las provincias y las islas, necesa-riamente, han de tener una representación propia acorde con su posición en esa estructura territorial.Esta representación de los entes locales en el Senado debe de hacerse por un sistema que trate deevitar la mediación de las Comunidades Autónomas y de los propios partidos políticos. La represen-tación debe de ser territorial, en defensa de los intereses locales y como medio de participar en lapolítica del Estado.

3.º Movimiento poblacional y deslocalización. La realidad social actual pone de manifiesto dosaspectos. Por una parte existe una despoblación de determinados territorios con un movimiento pobla-cional hacia otras zonas, que produce como resultado una superpoblación de las mismas. Por otra parteel movimiento poblacional produce una deslocalización de los habitantes que dejan de identificarse conel municipio en el que realmente residen perdiendo el sentido propio de la vecindad administrativa. Estoplantea retos de cara a la prestación de los servicios públicos y a la necesidad de dimensionarlos ade-cuadamente.

En este aspecto social no puede dejar de mencionarse la situación que plantean los movimien-tos poblacionales producidos por la inmigración y la incidencia que ello tiene en el ámbito local tantodesde el punto de vista de los servicios sociales, como de la educación y de la integración propiamen-te dicha.

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6. El futuro del pequeño municipio

Lo que sigue a continuación es, simplemente, una modesta reflexión sobre la orientación quedebe de seguir la reforma que se anuncia en lo que afecta a los pequeños municipios. En el contextoseñalado en los apartados anteriores nos hemos de plantear si la citada reforma se debe de limitar adefender y conseguir mayor cuota de autonomía para los municipios con más competencias y másrecursos disponibles o, por el contrario, se debe de buscar, además, una solución a la problemática queplantea la estructura municipal española estableciendo regímenes municipales especiales para los muni-cipios de gran población pero también para los llamados “pequeños municipios”.

No cabe duda que la reforma del régimen local que se anuncia debe de incidir en la estructuramunicipal existente. Como señala el profesor Parada Vázquez no puede pretenderse una descentraliza-ción con mayores competencias y mayor autonomía municipal si se mantiene la estructura municipalcon un número de municipios próximo a los 8.000. La incidencia en la estructura municipal ha de des-plegarse en dos sentidos. El primero de ellos, de carácter ascendente, debe de establecer un régimenespecial para los grandes municipios que afecte no solo a su ámbito organizativo sino también al com-petencial y económico-financiero. El segundo sentido, de carácter descendente, debe de abordar la pro-blemática que plantean los pequeños municipios en los que resulta muy difícil establecer un gobiernolocal propiamente dicho, con capacidad de decisión autónoma sobre un ámbito competencial propio.

La problemática que presenta el pequeño municipio puede abordarse de una forma radical oextrema procediendo, por Ley, a eliminar aquellos municipios que carezcan de una mínima capacidadde gestión para garantizar a sus vecinos una prestación de servicios con una calidad aceptable. Desdeel punto de vista jurídico esta opción no plantea excesivos problemas en cuanto que la estructuramunicipal, al contrario que la provincial, no está protegida constitucionalmente. El artículo 140 de laConstitución no consolida una determinada estructura municipal ni garantiza un derecho subjetivo delos municipios existentes en ese momento a mantenerse como tales, ni tampoco garantiza un dere-cho subjetivo de los vecinos a crear nuevos municipios. La creación o supresión de municipios es unacuestión de legislación ordinaria, que habrá de resolverse teniendo en cuenta el ámbito de distribuciónde competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Según lo establecido en el artículo148, 1, 2.ª de la Constitución, la alteración de términos municipales, en sus distintas variantes, es unacompetencia de las Comunidades Autónomas que todas han incorporado a sus Estatutos de Autono-mía. La cuestión que hay que plantearse es si cada Comunidad Autónoma puede ejercer esta compe-tencia de forma exclusiva y excluyente, optando por soluciones propias, o, por el contrario, estacompetencia puede y debe de ser orientada por el Estado. A mi juicio esta competencia exclusiva delas Comunidades Autónomas no impide que el Estado pueda establecer unos criterios generales apli-cables respecto a la creación y supresión de municipios. Esta competencia estatal vendría amparada enel artículo 149, 1, 18.ª sin perjuicio que, por razones de interés general, pueda utilizarse lo dispuestoen el artículo 150,3 de la propia Constitución. Si esta fuera la opción elegida, su aplicación debería dehacerse, desde el punto de vista legislativo, sobre unos criterios generales y mínimos recogidos en lalegislación básica del régimen local para luego ser desarrollados y aplicados por cada Comunidad Autó-noma en función de sus peculiaridades y realidad territorial propia. En definitiva, la supresión de muni-cipios deberá de plantearse como una solución de Estado y no dejarse a criterio exclusivo de cadaComunidad Autónoma. Si la supresión de municipios se hace mediante una norma con rango formalde Ley frente a la misma podría articularse un recurso de inconstitucionalidad por los órganos consti-tucionalmente legitimados para ello pero no podría plantearse un conflicto en defensa de la autono-mía local previsto en los artículos 75bis y siguientes de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional encuanto que la Ley supresora no tendría por finalidad incidir en la autonomía local en sus distintas mani-festaciones sino en la propia estructura municipal que, como se ha dicho, no tiene garantía constitu-cional como la tiene el principio de autonomía.

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Desde el punto de vista doctrinal esta opción es defendida por varios autores, sin desconocer lasdificultades políticas que plantea su aplicación práctica.

El profesor Antonio Calonge Velázquez en su trabajo “La planta municipal y las entidades localesmenores de Castilla y León”, publicado en la revista de Estudios Locales y Autonómicos nº 285, enero-abril 2001, tras analizar los datos de la estructura municipal en España, califica su situación municipal degrave problema que necesita con urgencia una reforma sino se quiere consolidar la distinción de ciuda-danos de primera y de ciudadanos de tercera en función de la prestación de servicios públicos y enatención al municipio en el que residan. Esta situación de gravedad general se acentúa en Castilla y Leóndonde plantea como necesario un cambio radical del panorama municipal y solicita la adopción demedidas extremas que lleven a una modificación completa de la estructura municipal castellano-leonesa.

El profesor Tomas Ramón Fernández califica a los pequeños municipios de “ apariencias jurídicassin sustancia social alguna” carentes de capacidad y sustantividad propias por sus escasas e ínfimasdimensiones en las que no se cumple la doble razón de ser de este tipo de Entidades: la democrática,en tanto que son el cauce inmediato de participación de los ciudadanos, y de eficacia administrativa, entanto que son el ámbito de prestación de servicios públicos condicionantes y determinantes de unamínima calidad de vida. Propone este autor una necesaria cirugía municipal para eliminar la farsa de8.500 Administraciones Públicas (Entre el derecho y la política. Escritos dispersos de un jurista inde-pendiente. Ed. Abella. Madrid, 1987).

El profesor Sosa Wagner, por citar a otro autor con especial dedicación a la problemática de laAdministración Local, indica en un trabajo sobre “La autonomía local”, publicado en la REALA nº 241,“Hablar de autonomía de más de 8.000 municipios es licencia que solo pueden permitirse personas degenio festivo. El acierto y el éxito del sistema exigen una reordenación del mapa municipal español sobrela base de las experiencias habidas en muchos paises de nuestro entorno. No hay mucho que inventar.El mismo autor en un trabajo sobre “La creación y supresión de municipios y alteración de sus térmi-nos”, publicado en el libro “Derecho Público de Castilla y León”, refiriéndose de forma especifica a Cas-tilla Y León, pero que perfectamente se puede extender al resto del territorio del Estado, indica que “esun error considerar que la organización resulta una especie de ordenación providencial con la que nece-sariamente hemos de convivir. Antes al contrario, su carácter contingente, que deriva de no ser sino unmodo histórico de entenderse y organizarse, arraigado sin duda pero corregible, es el que permite pen-sar que, a lo mejor, no resulta descabellado imaginar una realidad distinta...”.

Rafael Barranco Vela, en la obra citada anteriormente, indica que la necesaria reducción del núme-ro de municipios españoles no pasa por limitar mediante ámbitos de discrecionalidad administrativa lacreación de nuevos municipios, en lugar de la exigencia de unos requisitos mínimos concretos y deta-llados exigidos por la Ley. El problema de la existencia de numerosos e inviables municipios, no es pro-blema de los que se crean, sino de los que son sin tener que serlo.

Por último, como antes se ha dicho, el profesor Parada Vázquez en la obra “Problemas Actualesde la Administración Local”, Edit. Colex, señala que “es capital volver a plantear el tema del número deAyuntamientos, pero no hay autoridad política ni partido político que se atreva a quitar un solo Ayun-tamiento de este país”.

En mi opinión esta opción radical debe de descartarse por las dificultades reales que plantea suaplicación. La supresión de municipios por decisión impuesta supondría un choque frontal con la tradi-ción histórica española. Como anteriormente se ha señalado, la actual estructura municipal tiene sus orí-genes en la Constitución de Cádiz y es muy difícil que dos siglos de historia puedan borrarse sin producirconsecuencias traumáticas. Desde el punto de vista político esta opción se enfrentaría a dos inconve-nientes. El primero de ellos de voluntad política propiamente dicha. No es fácil encontrar esa voluntadpolítica unánime en la elección y aplicación de esta opción. Las discrepancias vendrían, posiblemente, de

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los partidos nacionales pero también de los partidos políticos nacionalistas frente a los anteriores, lo queincidiría negativamente en las relaciones Estado-Comunidades Autónomas. La opinión de Parada Váz-quez es muy expresiva a este respecto. El segundo inconveniente político afectaría al sistema represen-tativo propiamente dicho característico de la Administración municipal. En el aspecto político es evidenteque la supresión de municipios implicaría la eliminación de Ayuntamientos, lo que ocasionaría una rup-tura del régimen democrático existente hasta este momento en los territorios afectados, que sería malcompensado con la posibilidad de que sus habitantes pudieran elegir a los miembros del Ayuntamien-to al que han quedado incorporados como consecuencia de la supresión. La experiencia nos pone demanifiesto que aquellos municipios que han desaparecido incorporándose a otros, sus habitantes hanquedado casi olvidados por la actuación del Ayuntamiento del que han pasado a depender y por lotanto la participación política de aquellos se plantea más desde el punto de vista de la confrontaciónque del de la integración.

En el lado opuesto al anterior hay otra opción, también extrema, que entendería que la reformadel régimen local que se anuncia puede y debe de hacerse sin incidir en la estructura municipal en cuan-to que esta no plantea ningún problema importante para la consolidación del poder local que se pre-tende con ella. Para esta opción la estructura municipal solo se alteraría por voluntad propia de losmunicipios afectados, que decidirían libremente mantenerse como tales o desaparecer incorporándosea otro o fusionándose creando un municipio nuevo.

Esta segunda opción ofrecería una ventaja respecto a la primera comentada y es su respeto a latradición histórica municipal anteriormente apuntada aunque plantearía el inconveniente de constituirun poder local sobre entidades que no tiene capacidad real de ejercerlo. Es verdad que desde el puntode vista porcentual el número de habitantes que se vería afectado por esta incapacidad de ejercicio seríamuy escaso pero aunque ello sea así, los poderes públicos deben de garantizar a esos habitantes, porpocos que sean, unas condiciones de igualdad en la recepción de determinados servicios públicos y ellocomo una materialización del Estado Social, articulada en torno al principio de solidaridad.

Entre estas dos opciones extremas pueden encontrarse múltiples posiciones intermedias al pro-blema de la estructura municipal actualmente existente. De hecho algunas Comunidades Autónomashan incluido en su legislación de régimen local medidas tendentes a solucionar la problemática delpequeño municipio respetando la voluntad de éstos pero incentivándoles a un cambio de su situaciónjurídica actual. Se puede citar como ejemplo la Comunidad Autónoma de Castilla y León, cuya Ley deRégimen Local aborda la problemática de la planta municipal indicando en su exposición de motivos losiguiente: “Con este objetivo, la Ley afronta, en primer lugar, el aspecto relativo a las estructuras munici-pales, sin duda el más problemático, pues no puede olvidarse que Castilla y León es una Comunidadcon una población de derecho algo superior a los 2.500.000 habitantes que se distribuye de forma muydesigual a lo largo de su geografía. Esta población, que representa aproximadamente el 6,5% del totaldel Estado, se distribuye en 2.247 municipios que, a su vez, representan el 27,8% del total de municipiosde la nación. Por otra parte del total de municipios en la Comunidad Autónoma sólo 47 –el 2,09%– dis-ponen de una población de derecho superior a los 5.000 habitantes y el 86,27% cuenta con menos de1.000 habitantes de los cuales 1.050 no superan los 250 habitantes.

Los anteriores datos son reveladores de la grave situación municipal en la Comunidad, que semanifiesta, fundamentalmente, a través del gran número de municipios existentes, su dispersión geográ-fica, y, demográficamente, de escaso tamaño, así como en clara regresión económica y administrativa.

Este declive de una densa y dilatada historia municipal ha convertido a Castilla y León, en el ámbi-to rural, en un territorio despoblado en el que más que asentarse sobreviven minúsculos núcleos depoblación con un gradual proceso de disminución y envejecimiento. La mayoría de estos núcleos, aun-que conservan su condición de municipios, son incapaces, por carecer de medios personales y materia-

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les, de autogobernar sus intereses, resultando inviables desde la perspectiva de una satisfacción racionaly moderna de sus propias necesidades colectivas que constituye la justificación formal y material de suexistencia institucional.

En resumen, la amplitud de competencias frente a la escasez de recursos, hace estéril el princi-pio constitucional de autonomía municipal al no contar muchas Entidades Locales con otros mediosfinancieros que las ayudas de otras Administraciones Publicas.

Esta realidad conduce a la necesidad de un marco normativo que facilite, promueva y fomente laintegración de los municipios inviables en otros de población, territorio y riqueza suficiente para el cum-plimiento de sus fines y que, por otra parte, regule las actuaciones planificadas para la consecución deuna estructura municipal racional, cuando la iniciativa local falle o el localismo injustificado frustre solu-ciones racionales de integración. La supresión de municipios se contempla en la Ley, pues, con una espe-cial atención en el caso de estructuras material y organizativamente inviables.

Sin embargo, la reforma de las estructuras municipales a través de una política de fusiones eincorporaciones no parece que sea posible a corto plazo, entre otros motivos, por la distancia existen-te entre los núcleos, por la falta de conciencia de las propias comunidades municipales y por su volun-tad remisa, cuando no opuesta, a desaparecer como Administraciones Públicas.

Por ello, dado que la racionalización de las estructuras municipales no es solución suficiente paraconseguir la eficaz prestación de los servicios que los cuidadnos de los pequeños municipios demandancon voluntad constante de aproximación a los niveles de calidades existentes en el medio urbano, la Leycontempla las Comarcas dentro de su organización territorial a la vez que fomenta las Mancomunida-des de Municipios que por su capacidad de acomodación a las distintas necesidades reales, constituyela formula idónea para la prestación de determinados servicios, que, sin necesitar un marco organizati-vo superior, exceden de la capacidad individual de los municipios”.

El marco normativo que ofrece la Ley para abordar el problema de la planta municipal se con-creta en diversas medidas que se pueden estructurar de la siguiente manera:

1. Exigencia de requisitos específicos para la creación de nuevos municipios como consecuenciade la segregación de parte del territorio de los existentes, que limitan las tentativas secesio-nistas, sobre todo, de los territorios que en la actualidad constituyen Entidades Locales Meno-res.

2. Se flexibilizan las causas de supresión de municipios.

3. Se articulan medidas de fomento a las fusiones e incorporaciones de municipios.

4. Tratamiento preferente a municipios que presten servicios que satisfagan necesidades deotros municipios limítrofes.

5. Posibilidad de dispensa en la prestación de los servicios obligatorios cuando éstos no alcan-cen unos mínimos estándares de calidad asumiendo estos servicios la Comunidad Autónoma.

6. Fomento y protección de las Mancomunidades Municipales.

7. Tratamiento especial de las Entidades Locales Menores.

Las medidas adoptadas por la legislación autonómica, desde un punto de vista teórico, puedenvalorarse positivamente en cuanto aportan soluciones al problema que pueden calificarse de realistas,en cuanto que no producen especiales dificultades en su aplicación, y no extremas. La valoración deestas medidas no es tan positiva cuando se analizan los resultados prácticos obtenidos en la aplicaciónde estas medidas. En general puede decirse que la aplicación ha producido resultados positivos en cuan-

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to a las limitaciones para la creación de nuevos municipios procedentes de segregaciones de parte delterritorio de los existentes. En este aspecto las Comunidades Autónomas han sido conscientes de lanecesidad de ser radicales en limitar la creación de nuevos municipios aprobando solo aquellos supues-tos en los que está plenamente garantizada la capacidad suficiente del municipio que se pretende crearpara la prestación de servicios básicos. La valoración de las medidas aprobadas para limitar el númerode municipios no es tan positiva en cuanto que, en general, no han sido aplicadas con voluntad y condecisión. Ha faltado, en palabras del profesor Sosa Wagner, la dosis de tenacidad y resolución políticanecesarias para que estas medidas ofrezcan resultados positivos. No es suficiente con aprobar las medi-das, es necesario poner en marcha las mismas aplicándolas con esa tenacidad y convicción que precisanlas operaciones de envergadura y así, poco a poco, orientar la voluntad de los gobernantes municipaleshacia una reordenación de las estructuras territoriales más acorde con las exigencias que hoy planteanlos ciudadanos a la administración municipal. Este cambió de orientación hará que la aplicación de lasmedidas previstas por las legislaciones autonómicas sea menos complicada y se comience a andar elcamino que nos lleve a una situación diferente a la actual.

La Comunidad Autónoma de Aragón, por citar otra con una con una estructura municipal domi-nada por los pequeños municipios, ha establecido, en la Ley 7/1999, el requisito de una población míni-ma de 1.000 habitantes para la creación de nuevos municipios, lo que limita las posibilidades desegregación de parte de los municipios existentes para constituir uno nuevo. En el Reglamento de Terri-torio y Población de las Entidades Locales de Aragón, aprobado por Decreto 346/2002, de 19 denoviembre, se establecen medidas de fomento para la reestructuración municipal consistentes en ayu-das y subvenciones así como mediante la elaboración de programas de reorganización del territorio.Para los municipios con población inferior a 100 habitantes se elaborará un estudio, en el plazo de dosaños, que sirva para adoptar las medidas necesarias para su revitalización o para promover los proce-dimientos de alteración de términos municipales o fomentar la asociación para abordar una futurafusión. Al margen de estas medidas la Comunidad Autónoma de Aragón ha apostado decididamentepor la comarcalización de su territorio y por el fomento de las Mancomunidades Municipales comomedidas para solucionar la problemática que plantean los pequeños municipios. La Comunidad Autó-noma de Aragón tiene una población próxima a 1.200.000 habitantes, más de la mitad de los cualesviven en Zaragoza. El resto de la población está dispersa en 729 municipios y 1.545 núcleos de pobla-ción. Apenas 10 municipios sobrepasan los 10.000 habitantes existiendo 338 con menos de 250 habi-tantes y 111 no alcanzan los 100 habitantes. Ante esta situación, la Comunidad ha comarcalizado todoel territorio aragonés creando, entre los años 2001 y 2003, 32 Comarcas y otras tantas Mancomunida-des, que, salvo supuestos de coincidencia territorial, conviven con las Comarcas. Ninguna referencia sehace a las Diputaciones Provinciales, que no sea la prevista en la Legislación estatal.

Dentro de las posibles opciones intermedias voy a referirme a una que, a mi juicio, solucionaría,o, al menos, encauzaría la problemática que plantean los pequeños municipios sin que estos, necesaria-mente, tengan que desaparecer respetando, además, las iniciativas que al respecto puedan adoptar lasComunidades Autónomas en su ámbito competencial.

Esta opción que se propone parte de la base que, a corto y medio plazo, el número actual demunicipios se va a mantener dado que, políticamente, es muy difícil que se apliquen soluciones drásti-cas de supresión o eliminación de municipios. Solo a largo plazo, como consecuencia de aplicar las medi-das legislativas de fomento a la supresión de municipios previstas por la legislación autonómica, puedeproducirse una modificación sustancial de la actual estructura municipal.

Ante esta situación, procede que la nueva Ley de Régimen Local prevea medidas tendentes asolucionar los problemas que plantea el pequeño municipio garantizando a los ciudadanos que residenen ellos la prestación de unos servicios con una calidad suficiente que evite cualquier discriminaciónnegativa con respecto a aquellos que residen en municipios de mayor población.

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Estas medidas tendrían la siguiente orientación y fundamento:

1.º No se orientarían directamente a la supresión de municipios. La disminución del númeroactual de municipios quedaría en el ámbito competencial propio de cada Comunidad Autó-noma, que decidiría la forma de abordar la cuestión en su ámbito territorial dentro de las dis-tintas alternativas posibles.

2.º Aunque no se altere directamente el numero de municipios, las medidas a adoptar iríanorientadas a reducir el nivel competencial del pequeño municipio. La legislación vigente,como ya se ha dicho, establece unos servicios de prestación obligatoria para los municipiosen función del número de habitantes siendo el primer tramo de población utilizado el de5.000 habitantes. El artículo 25,2 no establece niveles de población para determinar las com-petencias que corresponde ejercer a los municipios en las distintas materias en las que hayun interés municipal. La nueva legislación no debe de establecer la obligación de prestar ser-vicios a aquellos municipios que, por sus características, no tengan garantizada una capacidadsuficiente para poder hacerlo con unas mínimas garantías de eficacia y eficiencia.A la hora deasignar competencias a los municipios en la legislación sectorial debe de tenerse en cuentael mismo criterio de tal forma que los municipios sin capacidad de gestión no serían titula-res de esas competencias. La aplicación de los criterios anteriores conduciría a reducir elnúmero de competencias municipales respecto a las que actualmente tienen asignadas de talforma que los pequeños municipios actuarían en el ámbito propio de la administración y con-servación de su patrimonio y realizando funciones relacionadas con las llamadas “relacionesde vecindad”, que excedan de lo estrictamente privado o particular. El Ayuntamiento de esosmunicipios, como órgano representativo de los habitantes de los mismos, orientaría su actua-ción política y administrativa a realizar funciones de información, participación y colaboraciónen el planteamiento de las necesidades de la comunidad vecinal hacía aquellas Administra-ciones que tienen atribuidas las competencias para solucionarlas así como a hacer de Admi-nistración de información y orientación en las necesidades de los propios habitantes. Sinperjuicio que, por delegación de otras Administraciones, pueda asumir funciones de meragestión o conservación de determinados servicios.

3.º Esta merma competencial del pequeño municipio se haría a favor de la Provincia, cuya Dipu-tación asumiría la titularidad de todas aquellas competencias que, hasta ahora, tenían atribui-das los pequeños municipios así como la titularidad de los servicios municipales obligatoriosde tal forma que los vecinos de los pequeños municipios tendrían un derecho subjetivo a laprestación de esos servicios obligatorios, que ya no serían municipales propiamente dichos,ejercitable no frente al Ayuntamiento, como hasta ahora, sino frente a la Diputación Provin-cial. Con esta opción la Provincia mantendría su papel como Administración intermedia entreel municipio y la Comunidad Autónoma con funciones de planificación y cooperación con laAdministración municipal pero además, en relación con el pequeño municipio, pasaría a seruna Administración titular de servicios y prestadora de los mismos. Con ello no solo se refor-zaría el papel de las Diputaciones Provinciales hasta ahora difuso y ambiguo, como antes seha indicado, sino que se obtendría una economía de escala en la prestación de serviciosmunicipales, que disminuiría el coste de los mismos. Este nuevo papel de las DiputacionesProvinciales exige un cambio en el sistema de financiación de las mismas que garantice recur-sos suficientes para cumplir las nuevas competencias que asumen teniendo en cuenta, ade-más, que el coste de la prestación de los servicios en los municipios pequeños es superior alos que tienen en los municipios mayores debido a la dispersión territorial. También será

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necesario un cambio en la filosofía en la actuación de las Diputaciones Provinciales que, posi-blemente, acarrearía una modificación en el sistema de elección de sus miembros. La funciónde cooperación de las Diputaciones ha motivado que sus criterios de actuación hayan esta-do guiados, la mayoría de las veces, por criterios estrictamente políticos en función de lainfluencia de los Diputados de cada zona. La asunción de competencias tendentes a la titu-laridad de servicios municipales hará que los criterios políticos se complementen con crite-rios técnicos que garanticen la prestación de estos servicios con de eficacia y eficiencia.

4.º El refuerzo competencial de las Diputaciones Provinciales tiene incidencia directa en la crea-ción de Mancomunidades Municipales y de Comarcas. Si la solución a la problemática delpequeño municipio pasa por otorgar un protagonismo importante a las Diputaciones Pro-vinciales las Mancomunidades, como solución utilizada hasta la fecha para ello, deberán deproyectarse no sobre los municipios pequeños, que ya no son titulares de servicios que sepuedan prestar de forma mancomunada, sino sobre los municipios de mayor población. Enla medida en que la Diputación asume la titularidad de servicios municipales podrá formarparte de las Mancomunidades en el ámbito territorial que se determine.

Lo mismo ocurrirá con las Comarcas en aquellas Comunidades Autónomas que hayan opta-do por esta forma de vertebración territorial.

5.º Se establecerían unos criterios básicos que determinaran, a nivel estatal, el enfoque que cadaComunidad Autónoma, en su ámbito territorial, debe de dar a la problemática del pequeñomunicipio respecto a la reordenación de la actual estructura municipal.

En definitiva, esta opción utiliza una Administración de existencia obligatoria por así determinar-lo el artículo 141 de la Constitución evitando la creación de otras nuevas para satisfacer necesidadesque las Diputaciones Provinciales pueden hacer dado que, además, forma parte de su proyección his-tórica y natural, como Administración intermedia. Esto redundará en una reducción de los gastos quetan necesaria va a ser en la época que se inicia en la que las ayudas europeas van a tener una orienta-ción y una cuantía muy diferente a la habida en estos 20 años anteriores.

La opción que se propugna es respetuosa y compatible con las medias adoptadas o que adop-ten en el futuro las Comunidades Autónomas en cuanto que no impide la aplicación de todas aquellasmedias tendentes a fomentar la supresión de municipios. Además es respetuosa con la tradición histó-rica municipal y con el principio democrático en la medida en que no elimina municipios y por ello man-tiene los actuales Ayuntamientos, elegidos conforme hasta ahora en aplicación de la LOREG.

Por último señalar que esta opción quiere ser la aportación modesta de una idea que ayude aabordar la problemática del pequeño municipio cuya solución no puede dejarse, como hasta ahora, almero transcurso del tiempo. En estos momentos previos a la reforma del régimen local se deben dehacer esfuerzos para abordar esta cuestión desde la legislación estatal siendo bien traída cualquier apor-tación que se haga al respecto en cuanto que de todas ellas, con voluntad política, saldrá la solución quese adopte, cuya aplicación permita, al menos, encauzar el futuro del pequeño municipio.

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LA DIPUTACIÓN PROVINCIAL Y LA FUNCIÓN DE COOPERACIÓNY ASISTENCIA A LOS PEQUEÑOS MUNICIPIOS

Alejandro Martín GuzmánSecretario General

Diputación Provincial de Salamanca

Dentro de esta aproximación al Municipio su situación actual y las perspectivas de futuro en elesquema territorial español, esta parte se centra en la provincia y, más concretamente, en la DiputaciónProvincial, de régimen común, en cuanto administración local intermedia cuya función principal es la queen términos generales se conoce como cooperación y asistencia a los municipios.

Y creo que hay que efectuar un análisis desde una perspectiva general, en relación con las com-petencias que la Ley 7/85 atribuye a estos entes, cual es la situación actual de las mismas desde la pers-pectiva interna de la institución provincial, en función de los entes a los que debe prestarse el servicio.

Hay que partir de una premisa clara; en la actualidad el papel de las Diputaciones Provincialesestá siendo cuestionado pues no se percibe con claridad cual es su función en cuanto órgano de gobier-no y administración de la provincia.

Para comprender por qué se ha llegado al estado actual de la Diputación como ente de coope-ración y asistencia al municipio, creo que no debe perderse de vista cual ha sido el contexto institucio-nal en el que ha tenido que actuar y, con esa perspectiva emitir un juicio sobre el grado de cumplimientode la funciones que el legislador previó y poder emitir un diagnóstico sobre el presente y una propuestade futuro.

Las Diputaciones Provinciales aparecen en nuestro ordenamiento con la constitución de 1812,como órgano de gobierno de la provincia, a la que se le da el carácter bifronte de demarcación terri-torial para el cumplimiento de fines del Estado y, ente local territorial. No obstante el carácter actual delas mismas nos viene del Estatuto Provincial de Calvo Sotelo, que las configuró como “ente de natura-leza local con unos fines e intereses iguales que los que se atribuyen a los municipios pero de ámbitoresidual”. Dicho de otra manera y, desde el punto de vista que nos interesa tienen como objeto com-pletar o coadyuvar a los fines del municipio. El órgano encargado de ejecutar esas misiones, desde enton-ces a la actualidad, son las Diputaciones Provinciales, en cuanto órgano de gobierno y administración dela provincia.

La Ley 7/1985 optó, en contra a la legislación anterior, por no regular un elenco de competen-cias concretas de carácter exclusivo o preferente, señalando el art. 36, a grandes rasgos, como atribu-ciones de las Diputaciones:

Coordinación de servicios municipales.

Prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal.

Fomento y administración de los intereses peculiares de la provincia.

Asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los Municipios, en especial, a los demenos capacidad económica y de gestión.

La concreción y desarrollo de estas competencias, salvo las relativas al Plan de Obras y Servicios,se difirió a la ley sectorial, estatal o autonómica según el reparto competencial.

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La Ley de Bases de Régimen Local aprobada poco tiempo después de que se hubieron aproba-do los Estatutos de Autonomía y, en la estela del informe de la comisión de expertos sobre autonomías,tenía depositadas brillantes expectativas para las Diputaciones, en tanto en cuanto se preveía que podí-an actuar como órganos de gestión ordinaria de los servicios propios de la Administración autonómicay recibir o completar mediante delegación o transferencias competencias tanto estatales o autonómi-cas, en orden a la prestación de servicios supramunicipales y en materia de cooperación y asistencia alos municipios.

Sin embargo, transcurridos casi veinte años desde la entrada en vigor de la Ley 7/85 y mas de 25desde que se publicó la constitución, el balance sobre el anclaje institucional de la provincia y consi-guientemente de las diputaciones es cuando menos, desde la óptica que analizamos, mejorable.

Podemos concluir que en el momento presente, existe una creencia general o al menos muyextendida de que las Provincias en cuanto entes locales –y las Diputaciones Provinciales– no han encon-trado su sitio en el organigrama territorial y no han ejercido en un grado aceptable para las partes impli-cadas, las atribuciones que tanto la constitución como la Ley 7/85 les asignaron.

Las causas no suelen ser únicas y son tanto endógenas como exógenas. Por una cuestión prácti-ca las podemos agrupar de la siguiente manera:

1. Diversidad de regímenes organizativos

La provincia, en cuanto ente local, no esta desplegada de manera uniforme por todo el territo-rio nacional, lo que contribuye a dar una imagen de falta de uniformidad y homogeneidad de la organi-zación. En el País Vasco y Navarra, existe un régimen especial de carácter foral; en Baleares y Canarias,el territorio se estructura a través de la Isla, cuyos consejos y cabildos poseen además más competen-cias que las diputaciones de régimen común. Han aparecido Comunidades Autónomas Uniprovincialesque han asumido las competencias de provincia lo que ha conllevado la desaparición de las diputacio-nes provinciales.Todo esto contribuye a que no se tenga una percepción clara de cual es el papel insti-tucional de las diputaciones, y su imagen aparezca en ciertas zonas desdibujada.

En Comunidades Autónomas Pluriprovinciales, donde existen diputaciones de régimen común,el arraigo, de estas organizaciones, aun existiendo, no tiene la misma intensidad. Existen comunidadesdonde es indiscutible como Castilla y León, Andalucía, y otras regiones donde su arraigo es menorcomo Galicia o Cataluña. Esta referencia es exclusiva para la diputación en sentido estricto, ya querespecto a la provincia como división territorial estatal habría que analizar la cuestión desde otrosparámetros..

Evidentemente esta falta de arraigo suficiente va en perjuicio de una organización que no conci-ta confianza y adhesión.

2. La aparición de las Comunidades Autónomas como ente territorial y político

Muy vinculada a la causa anterior está el hecho de que la Diputación ha tenido que competirdurantes estos últimos 25 años con una emergente organización territorial dotada de autonomía polí-tica: las Comunidades Autónomas.

Como numerosos estudios han puesto de relieve las CC.AA nacieron con una clara vocación deafirmación institucional en la organización territorial y lo hicieron a costa de una “víctima propiciatoria”;la provincia.

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Los Estatutos de Autonomía, en su primera versión, salvo aquellos que se mostraron hostiles oreticentes con la organización provincial (Cataluña y Galicia), fueron dictados con el flamante informede los expertos sobre autonomía, y otorgaron a la provincia rotundo protagonismo (reconocimiento desu carácter de ente local, ámbito ordinario de gestión de la comunidad y refuerzo a través de leyes decoordinación y delegación). Sin embargo no se pasó de ahí, al empezar a tomar conciencia de que unmayor protagonismo de la provincia, podría provocar un sentimiento provincial creciente en detrimen-to del autonómico, que pondría en duda su viabilidad.

En consecuencia las leyes de régimen local autonómicas y las leyes de coordinación que se fue-ron dictando, se dedicaron no a reforzar el papel de las diputaciones, sino a cercenar las competenciasque poseían, paralelamente al de las provincias, cuando no a absorberlas, mediante el uso extensivo delas técnicas de coordinación que encubren, como se ha dicho, una “transferencia encubierta de funcio-nes y medios económicos”.

Esta política seguida mimeticamente por todas las Comunidades autónomas llevó a dejar en víamuerta las posibilidades que la Ley 7/85 ofrecía. Por ello, enseguida se descartó la utilización de las Dipu-taciones como organización periférica autonómica, incluso en aquellos comunidades en las que así sepreveía en sus Estatutos y cuya beligerancia frente a las diputaciones era escasa. La consecuencia fue quelas Comunidades Autónomas pluriprovinciales se desplegaron territorialmente por las Provincias, sin quelas Diputaciones recibieran transferencias o delegaciones.

Fallida la vía en que las Comunidades Autónomas pudieron haber utilizado las Diputaciones Pro-vinciales como parte de su estructura periférica, se produjo un movimiento que llevó a ir declarandode interés general las competencias tradicionales de las Diputaciones (coordinación y cooperación delos servicios municipales y prestación de servicios supramunicipales), con la consiguiente apropiación delas mismas, sin permitir a través de la vía de la delegación o transferencia la participación efectiva de laDiputaciones. El resultado fue un creciente centralismo regional. Dejándose a las Diputaciones una laborsecundaria y residual, en aquellos ámbitos que la norma autonómica permitía.

El resultado de esta política ha sido perjudicial no solo para las diputaciones, puyes ha impedidosu afirmación, sino que se ha perdido la oportunidad de profundizar en la autonomía local y acercar laadministración y los servicios a los ciudadanos. Ha tenido, además, una incidencia negativa en el intentode racionalizar la burocracia y el gasto público

Este afán comunitario por desapoderar a las Diputaciones llegó a tal extremo que el TribunalConstitucional tuvo que salir en defensa de las mismas, formulando la doctrina de garantía institucional, afirmando que el núcleo de la actividad de la Provincia, a través de su Diputación, es el apoyo a losmunicipios de su territorio, mediante una actividad de cooperación económica, financiera y prestacionala la realización de las obras y servicios municipales que es llevada a la practica a través del ejercicio desu capacidad financiera o de gasto público por parte del ente provincial. Es pues la actividad de coope-ración el eje o centro de la autonomía provincial, que no puede ser menoscabado por el legislador. (STC109/98, F.J. 2).

Sin embargo esta garantía institucional o, como algunos la denominan ,constitucional, hace refe-rencia a un concepto estático, e virtud del cual se impide al legislador la supresión o alteración ilegítimade las Provincia y su órgano de gobierno, pero no el de asegurar a las Diputaciones un ámbito compe-tencial propio de actuación exclusiva o al menos prioritaria sobre otras instancias territoriales. En con-secuencia en numerosas actuaciones sectoriales se ha respetado formalmente la autonomía provincial,pero no la competencia efectiva.

Puede concluirse, como ya se ha dicho, con carácter general este apartado diciendo que duran-te los años 80 las Comunidades de reciente creación, incluso las denominadas de “vía lenta”, sin nece-

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sidad de cuestionar el marco legislativo estatal, van reforzando su ámbito competencial, a base de leyessectoriales en detrimento de las Diputaciones que quedan relegadas a una labor residual y subsidiariade la estatal y, sobre todo de la autonómica, incluso en el reducto competencial del art. 36.

Se confirmó además un temor concebido por parte de reputados municipalistas, que, en contrade lo que imaginaron la comisión de expertos sobre la autonomía, no era fácil pensar que las Comuni-dades Autónomas se conformaran con regular, planificar y, como mucho controlar, dejando la ejecución–y el protagonismo– de gran parte de su presupuesto en las Diputaciones Provinciales.

3. La prestación de servicios impropios

Como tercera causa que nos permite aproximarnos al problema, se da en la paradoja de que, almismo tiempo, y junto al afán centralizador de las competencias provinciales por parte de las Comuni-dades, se ha producido el fenómeno, en virtud del cual, las Diputaciones que no han podido asumir pro-tagonismo en el ámbito de la prestación de servicios a los municipios, si han destinado gran parte desus recursos técnicos y económicos al ejercicio de las denominadas “competencias o servicios impro-pios”, que se han definido como aquellas que no siendo de la estricta competencia provincial, sino fun-damentalmente autonómica, vienen siendo prestadas por las Diputaciones, bien porque no han sidoasumidas por la Comunidad Autónoma o bien porque puntualmente a través de un convenio o dele-gación se han asignado a aquellas.

Este uso no sólo no ha contribuido a afirmar a las diputaciones sino todo lo contrario, a difumi-nar más aun su perfil político y administrativo, ya que se destinan ingentes cantidades del presupuesto ymedios personales a fines propios de la comunidad, que, además, en muchas ocasiones no son vistospor los municipios (usuarios por excelencia de las diputaciones) como algo que vaya en su beneficio oapoyo, sino como competencias que las diputaciones ejercen para su propio protagonismo. Entraría eneste “cajón de sastre” guarderías, residencias de ancianos, psiquiátricos, hospitales, organización de even-tos culturales...etc. Es decir materia propias de servicios universales que ya deberían estar prestadas porlas Comunidades Autónomas.

Otro efecto pernicioso de esta practica viciosa es la duplicación de servicios y medios contribu-yendo a una deficiente prestación final.

4. Otras causas

Junto a las grandes causas que han influido en la crisis de las diputaciones, existen a mi juicio ,otras que han coadyuvado a la misma y que son la siguientes:

El uso de la subvención como fuente de financiación de los municipios. Es este un uso que sepresta a polémica. En efecto la subvención aparece en la legislación local como una de las formas en quela Diputación coopera con los municipios, desde ese punto de vista nada hay que objetar. Sin embargo,se percibe en ocasiones como un instrumento que se utiliza con fines partidistas y discriminatorios quese basa en la mera liberalidad, sin que se definan previamente las estrategias u objetivos que se quierenconseguir con dicha técnica.

Es lógico sostener que si se percibe a una Administración como una fuente de subvención, sinañadir valor alguno a esa financiación, puede cuestionarse una organización intermediaria sin más estra-tegia que la de “dar dinero”.

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El hecho de que la elección de los miembros de la Diputación se base en criterios de elecciónindirecta por partidos judiciales, organización que en determinados casos pueden haber quedado obso-letas, suscita la cuestión de la efectiva representación de todo el territorio provincial, como base en laque debe asentarse una organización provincial, así como el llamado déficit de legitimidad, al no existirun sistema de elección directa.

La gran cantidad de entidades de diversa índole que ejercen competencias en el mismo territo-rio en materia municipal (Instituciones europeas, Estado, Comunidad Autónoma, la provincia, el munici-pio, y además en determinados casos mancomunidades, áreas metropolitanas, comarca, consorcios,entidades locales menores...) provoca el problema de la delimitación competencial, y de las funcionesgenerando conflicto, cuando no el solapamiento de las competencias, aumento de burocracia, confusión,desconcierto ciudadano y el sentimiento de que alguna instancia territorial sobra.

Por ultimo hay un problema general a toda la Administración local: la crónica insuficiencia finan-ciera de la hacienda provincial. En conjunto toda la Administración local apenas alcanza el 15% del totaldel gasto público del conjunto de las administraciones públicas. Esta situación se agudiza en las diputa-ciones al depender casi en exclusiva de los ingresos estatales (PIE) y no estar plenamente desarrolladosla participación en los autonómicos, dependiendo en estos casos de las subvenciones generales o fina-listas, técnica que no aparece a priori como muy objetiva.

Frente a ello las demandas de los municipios son cada vez más complejas y costosas, y se debenatender no solo sus necesidades y peticiones, sino también los que hemos denominado servicios impro-pios; todo ello va en detrimento de la calidad y cantidad de los servicios que se prestan y, en definitiva esotro factor que juega en contra de las diputaciones, en su relación con los entes locales de la provincia.

Todos estos problemas que se plantean han alimentado una corriente de pensamiento crecien-te, pero no mayoritaria, que, ante la realidad territorial compleja y el perfil deficitario de las diputacio-nes, se inclinan por la supresión pura y simple de la provincia como ente local y la consiguientedesaparición de las diputaciones, por ser algo innecesario que no produciría distorsión en nuestro actualsistema organizativo ya que sus funciones de cooperación con los municipios son insuficiente para jus-tificar su existencia, pudiendo ser ejercidas por otras administraciones supramunicipales, sin que seresienta el sistema. Por otra parte ello ayudaría a clarificar la organización territorial, simplificándola yganando en eficacia. En cuanto a que entes sustituirían a las diputaciones las soluciones tampoco soncoincidentes, se habla de comarcas, en cuanto organización natural, más homogénea, que al ser másreducida prestaría los servicios de manera más eficiente. Se ha propuesto que las funciones de las actua-les diputaciones se presten directamente por las comunidades Autónomas a través de sus servicios peri-féricos. Por último se ha propuesto como alternativa los “ámbitos voluntarios de gestión”, que tienen encuenta la libre voluntad de los municipios y la identidad de intereses a satisfacer.

Estos argumentos tienen, en mi modesta opinión, un carácter marcadamente coyuntural y deigual forma podría sostenerse lo contrario volviéndolos del revés, sin tener que recurrir al argumentode la protección constitucional. ¿Por qué son innecesarias las provincias y las diputaciones con una anda-dura de más de 170 años, un acerbo y un bagaje institucional consolidado y, si lo iban a ser entes, comolas comarcas, cuya implantación es reciente, no uniforme en todo el territorio nacional, aun no consoli-dadas y sin estudios rigurosos sobre su impacto en la organización territorial local? ¿Por qué no es útilla Diputación que lleva más de ochenta años, prestando servicios a los municipios, desplegada en el terri-torio provincial, con una especialización de funciones , y si lo va a ser una administración mas lejanacomo la Comunidad Autónoma, mucho más preparada para los servicios llamados universales, que paralos específicos de la cooperación?.

¿Qué ganaría la organización provincial, fragmentándola aún más en comarcas o ámbitos de ges-tión voluntaria, con previsibles problemas de coordinación y equilibrio territorial?

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Lo cierto es que, como hemos visto y sin perjuicio de reconocer los errores que sin duda se hanproducido tanto por parte del legislador al tratar la cuestión de las diputaciones, como por parte deestas, que no han sabido en ciertos ámbitos adaptarse a la realidad cambiante de las necesidades muni-cipales, ninguna otra organización territorial ha tenido que enfrentarse a las dificultades, como lo hahecho la Diputación/Provincia, para ocupar su lugar en el ordenamiento español y ser capaz de que losusuarios de sus servicios perciban su labor como útil y necesaria. Labor que no obstante las dificultadesy las sombras e incertidumbres existentes no es tan escasa y tan superflua como en ciertos sectorespolíticos y doctrinales, se ha presumido, a menudo sin contrastar datos.

En efecto, a pesar de haber contado (al igual que los municipios), con una financiación escasa, yun margen competencial reducido, es un hecho cierto que las necesidades que los municipios deman-dan en la actualidad, en cuanto a dotación de servicios e infraestructuras, no es la misma de hace 25años. Ello indica, entre otras razones, que la Diputación ha efectuado a través de la ejecución de losdiversos planes ordinarios o especiales de obras y servicios, una tarea más que aceptable empleandoingentes cantidades de recursos financieros y humanos, en la mejora de la calidad de vida de los muni-cipios, lo que ha contribuido, además, a vertebrar el territorio nacional.

No obstante incluso en esta atribución específica del plan de obras y servicios las diputacionesno han ejercido de manera autónoma la competencia dado que primero el Estado y luego las Comu-nidades Autónomas han mediatizado la labor de las diputaciones mediante los decretos de coordina-ción en los que se fijaban los criterios y objetivos de los planes condicionando la subvención a lasdiputaciones al cumplimiento de objetivos fijados por aquellos.

Por otra parte también han sido las diputaciones las que han liderado en las comunidades dondeestán implantadas la prestación de servicios supramunicipales, y, algunos impopulares, en materias comola gestión de residuos, servicios de extinción de incendios, una vía interesante en aras a fortalecer sulegitimidad. Esta prestación de servicios de carácter supramunicipal cada vez será más frecuente en elfuturo dada las necesidades de sociedades modernas, e implicarán complejidad en la gestión y un altocoste financiero, precisando en consecuencia una organización preparada para asumir dichos retos y esaorganización ya existe; la diputación.

Una consecuencia de lo anterior es la necesidad de aceptar que, como se ha puesto de relievedesde ópticas políticas y académicas objetivas, que las Diputaciones son medios eficaces para la presta-ción de servicios a los municipios por su carácter de entes locales de la misma sustancia que aquellos ycon una misma legislación aplicable. Son en suma entes especializados y preparados para cooperar ycoadyuvar a las prestación de los servicios municipales.

Por ello, a pesar de los embates que las Diputaciones han tenido que soportar, existe una opi-nión favorable al mantenimiento y reforzamiento de sus funciones, si bien, el debate que hace unos añosse refería a su posible supresión ahora se ha trasladado al contenido de sus funciones y a su organiza-ción, para dar una respuesta adecuada a las necesidades que se presentan en el siglo XXI a medida quese va consolidando un Estado descentralizado o autonómico.

Las tendencias más recientes parecen querer encontrar la ubicación de las diputaciones comoórganos que no sean meros financiadores de obras o servicios sin mas, sino como entes que por suposición intermedia con una implantación en todo el territorio provincial cooperen con los municipiosen plano de igualdad previo conocimiento de las realidades municipales, que no compite con los muni-cipios sino que los complementa.

El primer borrador del denominado Libro Blanco para la reforma del gobierno local, parece irpor esa vía al calificar a la provincia como “ente intermedio necesario en un Estado moderno” y repu-ta a las Diputaciones como “ente intermedio de cooperación local” Asimismo parece decantarse por

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un tipo de diputación que “fomenta la intermunicipalidad y establece relaciones de complementariedadcon mancomunidades y otras formas de asociacionismo municipal”, propugnando cambios importantesen su funcionamiento, pero no su desaparición.

A este reconocimiento no solo se llega por el hecho de que la constitución garantice la existen-cia de la provincia y de las Diputaciones sino por la constatación del dato cierto de que son entes yentidades necesarias para una prestación coherente y homogénea de los servicios y su acceso por iguala los mismos de los ciudadanos.

En consecuencia percibimos que, si la provincia es un ente local de carácter territorial constitu-cionalmente necesario para la vertebración territorial de la nación, las diputaciones son administracio-nes intermedias especializadas en la cooperación y asistencia a los municipios en el ejercicio de suscompetencias. Este concepto debe ser el punto de partida.

La especialización que se exige a las diputaciones, se expresa materialmente en dos direcciones.Una asistiendo a los municipios –especialmente los de menor capacidad– para que puedan prestar demanera adecuada los servicios mínimos que la ley les asigna. En esta primera instancia cooperativa sedebe no restar protagonismo al municipio y posibilitar que sean estos los que presten el servicio. Encaso de que ellos no puedan serán las diputaciones las que con los medios precisos suplan esa defi-ciencia municipal.

En segundo lugar la cooperación a los municipios se manifiesta en la prestación de serviciossupramunicipales o supracomarcales que por exceder del término municipal no estén aquellos en con-diciones de prestar.

De esta manera se puede cumplir con la aspiración de que ningún servicio o actividad que puedaser satisfecho en el escalón territorial local se preste o salte al ámbito regional o autonómico. Esta inter-pretación es respetuosa con la autonomía local diseñada en la constitución.

Llegado a este punto, la siguiente incógnita a despejar es si para esas funciones que deben des-empeñar la diputaciones cuentan con un fondo competencial suficiente o es preciso un nuevo marcojurídico. En la actualidad las competencias de las diputaciones están recogidas, fundamentalmente, en elart. 36.1 de la Ley 7/85. Es esta una norma básica que vincula al legislador autonómico, pero no al esta-tal que podría modificar el marco competencial con el único límite de la garantía institucional .

En un contexto ideal lo mejor sería que el legislador estatal hiciera una interpretación dinámicadel principio de garantía institucional y reservara un elenco de competencias exclusivas para las diputa-ciones que estas ejercieran en régimen de propia responsabilidad. Lo cierto es, sin embargo, que noparece que ese sea el camino que se vaya a emprender y, siendo realistas, hay que reconocer que elmarco actual es lo suficientemente amplio para que pueda asegurar a las diputaciones un papel institu-cional suficiente con un mínimo competencial y, permitir al legislador autonómico un ámbito de actua-ción propio, que permita adecuar la estructura, organización y competencias de las diputaciones a susnecesidades territoriales, siempre, como se ha dicho, con el límite del respeto a las normas básicas esta-tales de acuerdo con lo previsto en el art. 149.1.18.

No obstante aunque las Diputaciones, una vez efectuado el primer pacto local, poseen pocasmaterias en las que deban depender de la acción del legislador estatal en aquellas que aun subsistandebería valorarse los intereses en juego y aplicando el principio de autonomía atribuir a las Diputacio-nes como propias aquellas que entren en su círculo de intereses.

El mantenimiento, en suma, de las Diputaciones, pasa por mantener las funciones básicas que sehan decantado en la legislación actualmente en vigor, en las que la provincia y la diputación ha encon-trado su especialización y, consecuentemente su razón de ser.

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Es pues en el ámbito autonómico donde deben adoptarse políticas activas para conseguir la fina-lidad de activar el papel de las diputaciones.

La Comunidad Autónoma cuenta con medios suficientes para garantizar a las provincias un ámbi-to competencial propio. Estas técnicas por orden de importancia son la atribución a las diputaciones decompetencias propias, en régimen de autonomía y responsabilidad por leyes sectoriales que regulencada materia; la transferencia, la delegación y los convenios de cooperación.

Las leyes sectoriales autonómicas pueden atribuir como propias funciones cuyo objeto recaigaen el ámbito de actuación de la diputación en cuanto ente local volcado al municipio. Esta atribución noserá nunca uniforme para todas las autonomías y, será cada comunidad autónoma, previo análisis de surealidad política, económica, social y administrativa. quien efectuará, ese trasvase competencial.

Entendemos por transferencia el trasvase de la titularidad de funciones del ámbito autonómico,a las provincias, mediante ley formal autonómica, que asegura unos niveles altos de perdurabilidad en eltiempo. Esta técnica, no demasiado utilizada por las comunidades autónomas, se estima adecuada en elmomento en que nos encontramos, en el que ya las Comunidades Autónomas se han consolidadocomo instancia territorial y no tienen necesidad de ser cicateras con los entes locales, como ocurrió enla década de los ochenta en que esta vía quedó abortada por la desconfianza que generaban las dipu-taciones. Las materias que pudieran ser objeto de transferencia son las propias de régimen local, infraes-tructura, urbanismo, ordenación del territorio, vivienda, promoción socio-cultural, juventud, deportes yservicios sociales. No quiere decir esto que todas esas materias hayan de ser objeto de transferencia,serán las circunstancias de tiempo y de lugar las que lo impongan. Si parece un criterio adecuado quesea uniforme en ámbitos regionales o comunitarios consolidados para evitar desequilibrios territoriales.

Mediante la delegación lo que se hace es traspasar el ejercicio de funciones, conservando la comu-nidad autónoma la titularidad de las mismas, técnica esta que por ser de menor grado que la anterior hasido más utilizada sin que ello quiera decir que haya supuesto una ampliación sustancial de las competen-cias provinciales. El ámbito material de la delegación puede ser el mismo que el de la transferencias.

En ambas técnicas la Comunidad Autónoma puede prever técnicas de dirección y control, parapreservar el interés supraprovincial. De la misma manera deben prever la financiación de los funcionestransferidas o delegadas.

El vehículo idóneo, para canalizar las relaciones entre aquellas y las diputaciones en orden al tras-vase de funciones, serían los denominados pactos locales, instrumentos técnicos precisos para analizarla realidad social de cada territorio y, aplicar a esa realidad competencias precisas.

En cuanto a los convenios de cooperación es una técnica de menor calado pues no necesita másque el acuerdo adoptado por los órganos competentes de la comunidad y de las diputaciones implica-das, estos convenios deben tener, con carácter general, la finalidad de mejorar la gestión de serviciospúblicos, y poseer una duración limitada, no obligando a las partes mas que en el tiempo para el que sesuscribe, sin perjuicio de su prorroga o denuncia. Si durante la vigencia del mismo se detectara la nece-sidad de su perpetuación en el tiempo, debería acudirse a la vía de la delegación o transferencia.

El principio rector de las relaciones entre la Comunidad Autónoma y las Diputaciones Provincia-les en orden a dotar a estos entes de capacidad para el cumplimiento de sus funciones debe ser el desubsidiariedad, proclamado en el art. 4 de la Carta Europea de la Autonomía local y, en concreto la mani-festación de este como el permitir que la competencia sea ejercida por la Administración que estandomás cerca del ciudadano cuente con los medios precisos para ejercerla con eficiencia y eficacia.

La Comunidad Autónoma debe ser consciente de que determinados servicios por su amplitudy complejidad no pueden ser ejercidos por los municipios aun siendo de su competencia, pero tampo-

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co es conveniente que sean prestados por la propia comunidad, por su lejanía del territorio; en eseámbito debe entrar la diputación.

La cooperación y asistencia de las diputaciones a los municipios, debe tener el carácter de inte-gral y coincidir con las denominadas competencias propias municipales, previstas en el art. 25 LBRL, sinque deban limitarse a menos pero tampoco desbordar ese límite pues inevitablemente se desvirtuaríala función por excesiva.

Por otra parte deben ser subsidiarias de los municipios, por lo que no debe entrar en compe-tencia con éstos. Ello implica que los municipios deben intervenir en los procesos previos a la toma dedecisiones y que deben ser ellos los destinatarios de la cooperación.

El ordenamiento dispone de medios adecuados para canalizar las relaciones entre diputacionesy municipios. Estos pueden encuadrarse en dos grandes grupos:

Directos. Aquí encuadramos aquellos en los que la diputación se compromete a efectuar actua-ciones que afectan varios municipios. Dentro de estos estarían los Planes ordinarios o especiales deobras, servicios e infraestructuras en general, que son los que con carácter general se regulan en el art.36 de la Ley 7/85.

En este grupo también englobamos los convenios de colaboración, instrumentos ágiles y eficacesque constituyen el cauce normal de relación entre administraciones cuando ambas tienen unos intere-ses comunes que quieren satisfacer. El ámbito del convenio coincide con el de los intereses comunes dela Diputación y del Municipio en orden a satisfacer necesidades de los ciudadanos.

Asimismo la subvención, técnica tradicional en el ámbito administrativo, de la que en ocasionesse ha hecho un uso falseado, pero que sometido a las reglas previstas en la Ley 38/2003, puede ser uninstrumento eficaz de cooperación.

Sin perjuicio de las excepciones que el interés público demande en cada momento, a fin de evi-tar un uso partidista o sectario, todas estas técnicas, deben estar sometidas con carácter general a losprincipios de publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación.

En cuanto a los medios indirectos, englobaríamos aquí aquellas técnicas o instrumentos que elordenamiento regula y que aunque directamente no vayan dirigidos al municipio si incide en su funcio-namiento diario.

El prototipo de estos medios serían los consorcios, en cuanto entes de naturaleza pública idó-neos –por su flexibilidad y relativa facilidad para su constitución–, para la gestión de servicios públicosde carácter supramunicipal o supracomarcal. En estos pueden participar la diputación y los municipiosen pie de igualdad, cooperando en la gestión.

Otros medios indirectos sería las mancomunidades de municipios, aunque las diputaciones nopueden formar parte de las mismas, si pueden asesorar, fomentar y subvencionar a estos entes, cuandose considere cumplen una función de interés provincial beneficiosa para los municipios El hecho de quecoexistan otros entes de carácter supramunicipal prestando servicios en el territorio provincial obliga autilizar técnicas de coordinación para no duplicar servicios, pero no a pensar que unas u otras sobran.En todo caso las Diputaciones despliegan sus competencias en todo el territorio provincial y tienen uncarácter obligatorio, mientras que los otros entes tienen un carácter voluntario y limitado territorial yfuncionalmente en cuanto a la prestación.

El principio rector de las relaciones entre las Diputaciones y las Municipios ha de ser el de coo-peración, entendido como actuación conjunta para la consecución de fines comunes, a instituciones deidéntica sustancia: la prestación uniforme de servicios adecuados a los ciudadanos.

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Así pues la diputación puede ejercer su función de asesoramiento directamente con sus propiosmedios técnicos y económicos o a través de entes participados o fomentados por ella, pero detrás deambos tiene que existir una organización que garantice la eficacia de los medios a los fines que se per-siguen y, ello nos obliga a reflexionar sobre una serie de cuestiones:

Una primera si se alcanzaría mejor el fin de las diputaciones mediante la elección de sus miem-bros y, en particular de su presidente de manera directa. Se puede pensar que el sistema actual provo-ca lo que se ha denominado “déficit de legitimidad”, mientras que un sistema de elección semejante alque rige para los municipios reforzaría el protagonismo de la institución, y le dotaría de mayor vigor asentirse respaldada por unos electores activos.

Incluso el Libro Blanco de reforma del Gobierno Local, baraja la hipótesis de que el presidentefuera necesariamente un alcalde, pues se reforzaría el efecto concertativo y cooperador y se minimiza-ría una posible utilización partidista del cargo. Es esta una cuestión difícil de resolver, es cierto que unaelección directa supone un plus de legitimación al saberse respaldado por un electorado que ha elegi-do a unos representantes para unas instituciones concretas, cosa que no sucede en la actualidad.

Pero no necesariamente, el sistema actual, implica una menor capacidad para gestionar ejecutarcompetencias, pues lo cierto es que ahora los miembros de la diputación son también miembros de lasCorporaciones locales y, por ello conocedores de la realidad local. Si sería conveniente e incluso másoperativo, que la representación provincial sea real y represente la totalidad del territorio, por lo quehabrá que modernizar los mecanismos de elección que no marginen a las zonas menos pobladas ysobrevaloren, zonas más urbanas, cuya población va a estar menos influida por la acción de la diputa-ción, así se pueden proponer como base de elección de los diputados comarcas históricas, o naturales,ámbitos voluntarios de gestión común (mancomunidades de interés comunitario).

Paralelamente a la organización política, debería pensarse en mantener y potenciar la existenciaen las diputaciones de unos servicios centrales, como órganos necesarios para el funcionamiento de lacorporación y cumplimiento de las funciones necesarias y de apoyo a todos los servicios y otros peri-féricos que podrían estar centralizados en núcleos estratégicos de la provincia (cabeceras de comarca,municipios mayor influencia, sedes de mancomunidades...) que tendrían como misión el asesoramientointegral a unos determinadas zonas, así como la prestación de todos servicios que la diputación tengaimplantados en la zona, esto contribuiría a reforzar la imagen de la diputación, la confianza de los muni-cipios y contribuiría a acercar la administración al ciudadano.

En este sentido es de destacar, por paradigmática, la labor que directamente desempeñan lasdiputaciones con sus propios medios técnicos (personales y materiales) asesorando permanentementea los pequeños municipios, y más concretamente a los alcalde, secretarios municipales, y demás perso-nal municipal, en los mas variados asuntos de su competencia, tanto verbal como mediante la emisiónde informes, técnicos y jurídicos, elaboración de proyectos, ejercicio de las funciones públicas necesarias,asesoramiento técnico....Funciones estas que considero no solo deben mantenerse sino potenciarsededicando mayores medios técnicos y económicos pues son una fuente de relación directa con losmunicipios de la que se obtiene una valiosa información de la situación global de los municipios, quepuede ser útil a los efectos de futuras planificaciones.

Para finalizar estas notas en torno a las diputaciones provinciales su identidad, y función de coo-peración municipal deben hacerse dos últimas reflexiones.

Una, que no parece conveniente en estos momentos en que parece existir un mínimo consen-so en cuanto al mantenimiento y funciones a ejercer introducir otros entes que compitan con las dipu-taciones, pues debilitaría aun más su ubicación dentro del organigrama territorial nacional, y originaríauna mayor confusión en los ciudadanos ante la disparidad de entes territoriales, sin que existan garan-tías de un mayor beneficio para los municipios

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Dos, si se exige a las diputaciones una prestación racional , adecuada e integral de las funcionesde cooperación y prestación de servicios, también lo debe ser el ámbito material de la prestación y elloobliga a romper el viejo axioma de la constitución de 1812 de que todo núcleo de población sea muni-cipio, debiéndose introducir factores correctores, pues es la estructura actual supone lacra insostenibleque va a condicionar cualquier intento de racionalizar la organización provincial y en definitiva, hacerinviable la prestación de servicios

Conclusiones

La existencia de una planta municipal que se caracteriza por la existencia de muchos municipios(existen unos 8100 municipios de los que más del 60% cuentan con una población inferior a 1.000 habi-tantes) con una gran cantidad de competencias y escasa capacidad financiera y técnica para desarro-llarlas, plantea entre otros el problema de la prestación adecuada y racional de los servicios que la Leyles asigna. La mayoría de estos núcleos, aunque conservan su condición de municipios son incapaces, porcarecer de medios personales y materiales, de gestionar sus intereses, resultando inviables desde la pers-pectiva de una satisfacción racional y adecuada de sus propias necesidades colectivas que constituye labase de la justificación de su existencia institucional.

Esta situación exige la existencia de mecanismos de carácter público que permita la prestaciónadecuada de servicios, que demandan los ciudadanos, si no se quiere tener a una parte de la poblacióncon la consideración de ciudadanos de tercera.

Las diputaciones provinciales son los órganos de carácter obligatorios y permanentes previstospor el legislador para cooperar con los municipios a satisfacer las necesidades de sus ciudadanos,mediante el ejercicio de competencias previstas en el art. 36 de la Ley 7/85. Esta asistencia se dirigirápreferentemente a los municipios de menos capacidad para el establecimiento y adecuada prestaciónde los servicios públicos mínimos, así cómo la garantía del desempeño en las Corporaciones municipa-les de las funciones públicas a que se refiere el número 3 del artículo 92 de la Ley.

Que por circunstancias de carácter histórico el papel de las diputaciones ha quedado relegadaen esta labor, porque el legislador no ha adoptado medidas de refuerzo competencial que permitieranuna adecuada prestación de los servicios y, porque las diputaciones no han sabido o no han podido,dado su carácter residual, desarrollar una estrategia que les permitiera un mayor protagonismo institu-cional y, han aparecido, en ocasiones, como un ente arcaico que ejerce sus competencias sin tener encuenta las aspiraciones municipales y sin vocación de sostenibilidad, sin despojárse de cierto sentido dejerarquía.

Las diputaciones deben entender su papel en función de los municipios, que sus competenciasestán en función de aquellos y que deben actuar de forma subsidiaria, donde el municipio no llegue,garantizando que los servicios y actividades se presten en condiciones adecuadas y dignas, en posiciónde igualdad y complicidad con los municipios pues, ambos poseen la misma sustancia. Se trata en defi-nitiva, de ir sustituyendo progresivamente el viejo principio de jerarquía e ir introduciendo las nuevastécnicas de trabajo relacional en red, dando protagonismo a los actores implicados en la estrategiassobre el territorio: los municipios.

A fin de dedicar los recursos a los fines para los que la diputación está concebida, debe existirun esfuerzo por parte del legislador en clarificar la posición de la provincia y la diputación, como entelocal intermedio vertebrador del territorio. Contribuiría a dicha clarificación el descargar a las diputa-ciones de los denominados servicios impropios que lastran, técnica y económicamente, a estas distra-yendo medios al ámbito de cooperación municipal. Otra es el refuerzo competencial de la diputaciones

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y la utilización de técnicas que permitan la implicación efectiva de los municipios en la toma de decisio-nes que les afecten y planes que con la misma técnica ordenen las prioridades de todo el territorio pro-vincial.

El eje central en el que debe girar la actuación de las diputaciones debe ser la adecuada y racionalprestación de los servicios públicos que demandan los ciudadanos, fundamentalmente, de los pequeños muni-cipios y zonas rurales. Para ello deben recibirse o demandarse las competencias y establecer en base a cri-terios objetivos y en coordinación con los municipios los que se precisen en función del territorio y el desarrolloprovincial.

Para ello el Estado y el ordenamiento cuentan con medios políticos y legislativos suficientes, paraadaptar las diputaciones a las nuevas competencias y se cuenta con el factor del arraigo y las relacionesque ya existen entre los municipios y las provincias.

Esta labor debe desempeñarla la Diputación bien completando la actividad municipal o sustitu-yéndola donde fuere preciso, porque el municipio no llegue por falta de medios o porque sean servi-cios de carácter supramunicipal. Si a estas aspiraciones complejas se le da una respuesta adecuada, talvez se logre recuperar la vieja idea del período liberal decimonónico que consideraba a la Diputacióncomo “El Ayuntamiento General de la Provincia”.

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LA ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA DEL PEQUEÑO MUNICIPIO.UNA PROPUESTA DE FUTURO

Dolores Hernández HerreraJefa del Servicio de Régimen Jurídico Local

Consejería de Presidencia de la Administración TerritorialJunta de Castilla y León

1. Introducción

El objeto de este trabajo es analizar las posibles actuaciones que pueden llevarse a cabo parareforzar la estructura administrativa de los municipios pequeños y asegurarles una dotación mínima queles permita funcionar adecuadamente.

La configuración del mapa local en el territorio nacional es muy diversa, existiendo amplias zonasdel territorio caracterizadas por la existencia de un gran número de municipios que, por su pequeñotamaño y falta de recursos, presentan dificultades evidentes para actuar en los ámbitos que les son pro-pios.

Sin embargo, es imprescindible que todos los ayuntamientos tengan capacidad de gestión admi-nistrativa porque sólo así podremos hablar de municipio como entidad con autonomía, que gestiona suspropios intereses y que cumple el papel de ser el cauce de participación de los vecinos en el gobiernoy administración de los asuntos de su comunidad.

Vamos a analizar en primer lugar, aunque sea brevemente, las insuficiencias que presentan actual-mente algunas administraciones municipales para después reflexionar sobre cuáles podrían ser las víasde actuación que permitirían a los municipios gestionar eficazmente sus asuntos, incluso en el nivel mássencillo de organización municipal.

Para centrar el tema debemos primero concretar a qué hacemos referencia al hablar de estruc-tura administrativa y qué entendemos por pequeño municipio.

Con carácter general, al hablar de estructura administrativa nos referimos al conjunto de mediosmateriales y personales con que cuenta un ayuntamiento para llevar adelante la gestión municipal.

Por lo que se refiere al concepto de pequeño municipio, no cabe duda de que tras esta expre-sión caben muy diferentes realidades dependiendo de cada región donde se aplique y de su diferenteestructura territorial.Así, en Cataluña,Valencia o Andalucía es pequeño un municipio con cinco mil habi-tantes, mientras que en regiones como Aragón o Castilla y León, el panorama cambia radicalmente. EnCastilla y León, por ejemplo, de los 2248 municipios existentes, hay sólo 50 con población superior acinco mil habitantes, es decir únicamente el 2,20% superan esta cifra.

Estas diferencias territoriales hacen muy difícil fijar un concepto común de pequeño municipiopero, para delimitar una realidad en la que analizar los problemas de la estructura municipal, puede serdefinitorio el que un municipio tenga agrupado el puesto de secretaría con otros ya que esto le da unadinámica determinada al funcionamiento administrativo y fija un perfil común a todos los municipios enesa situación, por lo que podemos tomar como referencia a los municipios de menos de 500 habitan-tes, que se encuentran habitualmente integrados en una agrupación para sostenimiento común delpuesto de secretaría.

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Estos municipios, si bien se encuentran en todo el territorio nacional, son más numerosos endeterminadas regiones. En Castilla y León, abarcamos con esta cifra a 1697 municipios, lo que suponealgo más del 75% del total. Son también numerosos en regiones como Aragón o Castilla-La Mancha,pero también existen en territorios con una organización territorial muy diferente como Cataluña oValencia, aunque en un porcentaje menor respecto del conjunto de municipios.

Por otra parte, el análisis de los problemas y circunstancias de estos municipios es extensible, almenos en parte, a otros con población entre 500 y 1.000 habitantes.

Delimitado así el concepto de pequeño municipio que vamos a analizar, podemos empezar seña-lando sus características más definitorias:

– Generalmente, se trata de municipios situados en zonas rurales y cuya población se dedicamayoritariamente a la agricultura y la ganadería.

– Presentan una población envejecida y tendencia a la despoblación.

– Cuentan con escasos medios económicos y, por tanto, también personales.

– Su gestión va mayoritariamente destinada a asegurar el cumplimiento de los servicios mínimosobligatorios.

– Estos servicios mínimos, o algunos de ellos, los tienen encomendados a una mancomunidad.

– Las actividades que realizan, diferentes de la gestión ordinaria, están apoyadas en subvencionesy sólo pueden realizarlas en la medida en que cuenten con estas subvenciones.

Por lo que se refiere a su estructura administrativa, viene definida por los siguientes rasgos:

Los medios personales se limitan a la figura del secretario-interventor, obligatorio por ley, oca-sionalmente un auxiliar administrativo o administrativo, aunque por debajo de quinientos habitantes noes frecuente, y un alguacil u operario de servicios.

No existe estructura administrativa de servicios, secciones, negociados o similar, propia de orga-nizaciones más complejas, sino que podemos hablar, utilizando la terminología del ROF, de serviciosadministrativos en general, o más bien un servicio administrativo muy pequeño, en la mayor parte delos casos unipersonal.

El puesto de secretaría, que también tiene atribuidas las funciones de interventor, se encuentracasi siempre, en los municipios de menos de quinientos habitantes, agrupado con otros municipios delentorno para soportar de forma conjunta los gastos que genera el mantenimiento de dicho puesto.

Existe también la posibilidad de que se les haya declarado eximidos de mantener el puesto desecretaría-intervención. Esta posibilidad la utilizó el Estado a finales de los años setenta, coincidiendo conuna política de fusión y supresión de municipios. En el momento presente la competencia la tienen lascomunidades autónomas, si bien no todas actúan de la misma manera ya que algunas sí han venidodeclarando la exención a petición municipal (como Castilla-La Mancha o Aragón) y otras, como Casti-lla y León, se resisten a ello por entender que la exención no resuelve los problemas, puesto que debegarantizarse igualmente el ejercicio de las funciones reservadas, es decir, el ayuntamiento necesita igual-mente un secretario y la norma reguladora da muy pocas soluciones al municipio eximido para quepueda realmente contar con un secretario.

Sea como fuere, eximido o no, la situación de precariedad administrativa existe porque en amboscasos estamos hablando de un funcionario único, y generalmente, a tiempo parcial, ya sea porque locomparta una agrupación, ya porque, estando el municipio eximido, existe una acumulación o hay unsecretario que realiza funciones de apoyo desde la diputación provincial.

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En cuanto a los medios materiales es claro que, si los recursos económicos de estos municipiosson escasos, esta escasez también afecta a la existencia de equipos informáticos, a su actualización casode que existan, al sofware adecuado, etc., si bien debe considerarse el hecho de que, en este aspecto,los Ayuntamientos presentan una mayor suficiencia para realizar el trabajo que en el aspecto del per-sonal, seguramente porque dotarse de personal suficiente resulta más costoso. Es decir, que en casitodos los ayuntamientos de los que estamos hablando existe un ordenador más o menos actualizado,con un sofware que sí suele estar actualizado porque lo proporcionan las diputaciones provinciales, yuna fotocopiadora que también da servicio a los vecinos.

En el aspecto en el que los ayuntamientos de municipios pequeños presentan mayor deficienciaactualmente en cuanto a medios materiales es en el uso de las modernas tecnologías de la información yla comunicación. Para el acceso a dichas tecnologías dependen totalmente de los apoyos de las demásadministraciones, de forma que existe bastante desigualdad entre unas provincias y otras, entre unas regio-nes y otras, dependiendo de los programas que hayan desarrollado diputaciones y comunidades autóno-mas. Adolecen además de un problema de infraestructura en las líneas de comunicación telefónica quehace poco viable, por su lentitud y saturación, el acceso y la comunicación a través de estas tecnologías.

No puede dejar de destacarse la importancia de la comunicación telemática de los ayuntamien-tos con otras administraciones y con los propios ciudadanos, ya que este tipo de comunicación va a con-tribuir en una gran medida a reducir las distancias geográficas y el aislamiento de los pequeñosmunicipios, aunque aquí quede todavía bastante camino por recorrer.

Tras este breve repaso a la situación administrativa de los pequeños municipios, no resulta difícilresaltar los aspectos más negativos de este panorama que hemos descrito:

Puesto que comparten al secretario-interventor con otros ayuntamientos y éste no va todos losdías, las oficinas municipales permanecen cerradas (y sin servicio a los vecinos) durante un número dedías a la semana que varía en función del número de municipios de la agrupación y de la importancia(población, recursos) de ese municipio dentro de la misma, pudiendo llegarse, en los municipios máspequeños, a la situación de que el ayuntamiento se abra un día a la semana.

Lo anterior provoca que el tiempo que puede dedicarse a la tramitación de asuntos y a la reso-lución de problemas suele ser escaso.

El secretario-interventor no sólo hace las funciones que le son propias y tiene legalmente atri-buidas, las funciones reservadas, sino todas las propias del ámbito administrativo, incluidas las propias delos auxiliares de Administración General : mecanografía, despacho de correspondencia, registro y archi-vo de documentos, etc....

Se produce con bastante frecuencia un trasvase de documentos de un lugar a otro. Por ejemplola contabilidad no se realiza en el ayuntamiento al que se acude un día a la semana, porque tareas comola atención al público, a la correspondencia o el despacho con el alcalde, suelen impedir la dedicación aesta otra tarea, por lo que se trasladan los documentos contables para trabajar en otro lugar, ya sea allugar central de trabajo, donde se dispone de mas medios y tiempo, o al propio domicilio.

Se plantean problemas cuando en la gestión ordinaria es precisa la asistencia de personal espe-cializado en un conocimiento concreto: informáticos, arquitectos, ingenieros.

2. Una propuesta de futuro: el papel de las entidades supramunicipales

Descrito el panorama anterior, se trata ahora de reflexionar sobre qué actuaciones pueden llevar-se a cabo para asegurar la existencia de unos medios adecuados de funcionamiento en el ayuntamiento.

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No parece que a corto plazo o medio plazo quepa pensar en la desaparición de los municipiosque, por su baja población y presupuesto, tienen dificultades de gestión. Las comunidades autónomasque son quienes en este momento tienen la competencia para ello, no han abordado estos procesos.Resulta ilustrativa a este respecto la Exposición de Motivos de la Ley de Régimen Local de Castilla yLeón que ya en 1998 indicaba: “la reforma de las estructuras municipales a través de una política defusiones e incorporaciones no parece que sea posible a corto plazo, entre otros motivos, por la distan-cia existente entre los núcleos, por la falta de conciencia entre las propias comunidades municipales ypor su voluntad remisa cuando no opuesta a desaparecer como Administraciones Públicas”.

En esta misma línea se han pronunciado otras comunidades autónomas al legislar sobre el régi-men local, como la de Aragón que señala en la Exposición de Motivos de su Ley de Administración Localla renuncia de la propia ley a “poner en marcha por sí una remodelación del mapa municipal, dada ladificultad de plasmarla en su texto y lo delicado del tema por el rechazo que la pérdida de la persona-lidad propia genera en las colectividades afectadas”

Lo cierto es que estos procesos resultan muy delicados, dado el especial arraigo de los munici-pios en España y la identificación popular entre núcleo y municipio. Existe un apego de cada poblacióna su lugar de residencia y a que ésta siga siendo municipio porque, aunque no se tenga muy claro elconcepto jurídico de municipio, supone la posibilidad de decidir sobre cuestiones como la petición desubvenciones para los asuntos propios, la planificación de las obras que se quiere hacer, la organizaciónde las fiestas o la gestión de los problemas administrativos más inmediatos de los vecinos.

Por todo ello, una reforma profunda de las estructuras territoriales parece en este momentoinviable y, por tanto, debemos buscar otras posibilidades de actuación partiendo de la base del mante-nimiento de las actuales estructuras.

Lo que resulta claro es que, si el municipio no puede mantener por sí mismo una organizaciónadministrativa adecuada en su ayuntamiento para el cumplimiento de sus competencias, tiene que apo-yarse de una u otra forma en entidades de ámbito supramunicipal, por lo que lo procedente es hacerun repaso a las diferentes entidades para analizar en qué medida pueden reforzar los medios munici-pales.

2.1 Las Diputaciones Provinciales

Al referirnos a las entidades supramunicipales ocupan un lugar de preferencia las diputacionesprovinciales, en cuya naturaleza hay una vocación esencial de cooperación con los municipios.

La Ley de Bases de Régimen Local le atribuye como competencias propias la coordinación de losservicios municipales, la asistencia y la cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios espe-cialmente a los más pequeños y la prestación de servicios de carácter supramunicipal, además delfomento y administración de los intereses peculiares de la provincia. Recientemente la Ley de Moder-nización ha añadido a las competencias de las diputaciones la de cooperación en el fomento del des-arrollo económico y social del territorio provincial.

En este momento y con la propuesta de modificación del Régimen Local plasmada en el Libroblanco que se ha elaborado en el Ministerio de Administraciones Públicas, se ha abierto un cierto deba-te sobre la función de las diputaciones, a las que el citado Libro Blanco concibe como entidades conuna función central y casi exclusiva de cooperación municipal negándole, con carácter general, la expre-sa atribución de funciones materiales. Sin entrar en este debate, de lo que no hay duda es de que elpapel de apoyo a los municipios, sin perjuicio de que pueda asumir otras funciones, es consustancial a lapropia naturaleza de las diputaciones, y así lo ha reconocido el propio Tribunal Constitucional.

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Las diputaciones han jugado un papel de gran importancia, especialmente en aquellos territorioscon un gran número de pequeños municipios, en diversas formas de cooperación económica y asisten-cia técnica y jurídica. Bien es verdad que este papel ha sido muy diverso en función de que la instituciónfuera mas o menos dinámica o que diera mayor importancia a unas actuaciones frente a otras, porquela determinación de sus competencias se enuncia de forma tan genérica que permite esa diversidad.

Podemos citar numerosos ejemplos tanto de cooperación económica, como puede ser la figuradel Plan Provincial de Obras y Servicios, como de otras medidas de cooperación: los servicios de recau-dación, las oficinas de asistencia a municipios, apoyos técnicos diversos (urbanísticos, medioambientales), programas de formación, etc..

Pero se hace preciso distinguir entre los medios administrativos municipales, que están necesita-dos de ampliación y refuerzo, y las actuaciones generales de cooperación y asistencia. Cuando hablamosde buscar soluciones para los problemas de gestión municipal estamos hablando de cuestiones de ordenpráctico e inmediato, relacionadas con el trabajo diario y con la necesidad de contar con una organiza-ción mínima adecuada para la gestión municipal, que consiste en un número de personas suficiente paraactuar según el principio de división del trabajo y dotadas de medios adecuados para actuar con rapi-dez y eficacia.

La diputación ha contribuido tradicionalmente a mejorar la gestión municipal de diferentes for-mas pero en las actuaciones más necesitadas de inmediatez, es innegable que, con su actual organiza-ción, presenta ciertos inconvenientes: su ámbito territorial –y el número de municipios que abarca–resulta excesivamente grande para estas actuaciones y su centro administrativo se encuentra muy dis-tante de muchos municipios.

Desde el conocimiento de estas dificultades o inconvenientes cabe, en mi opinión, plantear dosalternativas, en función del modelo de diputación al que se tienda:

En primer lugar es posible plantear una reforma en la estructura de la organización provincial,basada en la creación de oficinas territoriales dotadas de medios de refuerzo administrativo municipal(personal de apoyo administrativo, personal especializado en diferentes materias, medios materiales). Sise consigue graduar adecuadamente el territorio que debe abarcar cada una de las oficinas, las diputa-ciones conseguirían así tener una presencia más cercana y homogénea en todo el territorio y asegurar-se de que los medios tanto personales como materiales que pusieran a disposición de los municipiospudieran ser utilizados conforme a las necesidades de éstos y sin demoras.

Esta línea de actuación es la que se plantea desde la Comunidad de Castilla y León y tiene laindudable ventaja de aprovechar una administración muy consolidada dentro del territorio, con una grancapacidad de relación con los municipios, un capital humano y profesional de gran experiencia, y de evi-tar, por otra parte, duplicidades innecesarias o sobredimensionamiento de otras estructuras administra-tivas. Es decir que este planteamiento hace innecesario recurrir a las agrupaciones de municipios omancomunidades en la búsqueda de soluciones para el pequeño municipio, ya que la dotación demedios vendría íntegramente de la diputación provincial.

Como segunda alternativa, si el modelo de diputación provincial se mantiene tal y como existeen la actualidad, sí puede resultar útil utilizar otras figuras de ámbito supramunicipal para mejorar laestructura administrativa de los pequeños municipios, dejando para las diputaciones el esencial papelque les corresponde en materia de cooperación y asistencia que no sería tanto la dotación de losmedios personales y materiales mínimos para funcionar, cuanto el garantizar la prestación de serviciospor todos los municipios en condiciones de calidad, la mejora y modernización de la administración localmediante actividades de formación de personal y cargos electos, o la implantación de comunicacionestelemáticas, el desarrollo de líneas de actuación hacia los municipios en materia de cultura, turismo, etc.,

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y otros programas de asistencia genérica como puedan ser el proporcionar asistencia letrada, los servi-cios de recaudación, la asistencia técnica jurídica mediante la emisión de informes, etc..Y todo ello sinperjuicio de otras competencias materiales, que le puedan ser atribuidas.

Así pues, desde este segundo planteamiento continuamos analizando si existen otras formas aso-ciativas municipales adecuadas para aportar soluciones a las deficiencias en la estructuras administrati-vas de los municipios pequeños.

2.2. Las agrupaciones de municipios para el sostenimiento en común del puesto único de secretaría

Estas agrupaciones están previstas en la normativa para tratar de resolver el problema de las enti-dades locales cuyo volumen de servicios o recursos sea insuficiente, permitiendo la agrupación de variosmunicipios que crean un puesto de trabajo único para todos y cuyos gastos se reparten en función decriterios previamente establecidos por acuerdos de todos los municipios integrantes. Está figura, aunqueya existía en la normativa de régimen local anterior, está prevista actualmente en el Texto Refundido deRégimen Local y en el Real Decreto 1.732/1994, por el que se regula la provisión de puestos de loshabilitados nacionales.

Se trata de una figura bastante peculiar porque no crea ninguna nueva entidad, la agrupación notiene personalidad jurídica, sino que se trata únicamente de un puesto de trabajo común a unos muni-cipios que quedan vinculados entre si , y deben respetar el régimen de derechos y obligaciones quehayan establecido en los estatutos de la agrupación, dotándose además de órganos propios, como sonel Presidente o la Junta de la Agrupación.

La normativa, que hace una regulación muy somera de las agrupaciones, se refiere al puestocomún como puesto de secretaría sin indicar qué clase de secretaría, pero es evidente que se va a daresta situación en las secretarías de tercera, que son las que existen en los ayuntamientos con poca pobla-ción, por lo que se trata de puestos que van a ser cubiertos por secretarios-interventores.

Estas agrupaciones, claro está, son más abundantes en las zonas del territorio con mayor núme-ro de municipios pequeños, y en regiones como la de Castilla y León, representan aproximadamente un50% sobre el total de los puestos de trabajo existentes.

En el momento presente se ha hecho evidente la necesidad de abordar una reforma de estasagrupaciones. Una gran parte de ellas proceden de hace más de cuarenta años, y están diseñadas enatención a las características que reunían los municipios entonces, pero el equilibrio entre municipiosgrandes y pequeños y la suficiencia económica que conjuntamente en un principio pudieron tener, hoydía ya no existe en la mayor parte. Los municipios se han ido despoblando, la mayoría han perdido pesoeconómico, o incluso las zonas en las que se ubican han sufrido procesos de deterioro económico queha influido en la agrupación. El resultado es que existen bastantes agrupaciones que podemos calificarde inviables, ya que no pueden sostener el puesto de secretaría, y se mantienen permanentementevacantes.

Para resolver estos problemas se hace preciso abordar una reforma global desde las comunida-des autónomas, que son las competentes en materia de creación y modificación de agrupaciones (aun-que en algunos casos como en Castilla y León estas competencias están delegadas en las diputacionesprovinciales) estableciendo criterios homogéneos y racionales para el nuevo diseño de agrupaciones.

Pero, además de esta reforma necesaria, cabría hacer un nuevo diseño de las agrupaciones arti-culando mecanismos que contribuyan a reforzar la administración municipal. Aquí existen varias posibi-lidades.

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En primer lugar, las agrupaciones pueden aprovecharse para el sostenimiento en común de otrospuestos de trabajo distintos de la secretaría. Así lo han hecho en comunidades autónomas como la deAragón, donde se extiende la posibilidad, además de a los funcionarios de habilitación nacional, a los fun-cionarios de Administración General y a los de Administración Especial, aunque esta previsión no ha sidode gran aplicación práctica.

Esto permitiría contar con un único secretario-interventor y con otro personal de oficina: uno ovarios auxiliares administrativos o administrativos que realicen las funciones administrativas más senci-llas: atención al público, tratamiento de textos, archivo, registro de documentos, etc.. y permitan al secre-tario dedicarse a las funciones que le están expresamente atribuidas, o, al menos, a las de carácter mástécnico jurídico.

Lo anterior nos lleva a tratar dos cuestiones: Una primera es la de definir agrupaciones de dimen-siones adecuadas para poder sostener el gasto, no de un puesto de trabajo sino de un pequeño equi-po, lo que rompe radicalmente con la dimensión de agrupación que conocemos; en otras palabras,debemos olvidarnos de agrupar a tres o cuatro municipios con doscientos habitantes cada uno. Encon-trar las dimensiones adecuadas requerirá de un estudio pormenorizado en el que habrá que tener encuenta diversos factores.

La segunda cuestión, directamente relacionada, es la relativa al funcionamiento de cada una de lasoficinas municipales: hay que optar entre fijar una sede administrativa única o mantener la sede admi-nistrativa de cada municipio.

La sede administrativa única ya existe en otras regiones. Aquí también la Comunidad Autónomade Aragón ha regulado lo que llama “agrupaciones para sostenimiento de personal con sede adminis-trativa común” , cuya constitución precisa el acuerdo de todas las entidades interesadas y en las que elpersonal agrupado desempeñará habitualmente las funciones agrupadas en las oficinas de la cabecerade la agrupación, atendiendo desde allí los asuntos y tramitaciones administrativas del conjunto de lasentidades integrantes. Además, el secretario-interventor asistirá posteriormente a las sesiones que cele-bren los órganos de gobierno de las entidades agrupadas, con arreglo al calendario de sesiones que seestablezca.

Hay que decir que este modelo de agrupación no ha tenido implantación en la Comunidad deAragón.

La cuestión de la sede única nos lleva otra vez al problema del acceso inmediato de los vecinos,en su mayoría gente de edad, a las oficinas municipales. A esta inmediatez, se le da gran importanciadesde las comunidades vecinales de forma que es una de las razones esgrimidas para defender el man-tenimiento de los municipios pese a la falta de medios, y si se dificulta este acceso inmediato de los veci-nos, se va a producir un rechazo al modelo, al menos al principio.

Por otra parte, la sede única soluciona el problema, propio de las agrupaciones, de que se man-tenga cerrado mucho tiempo el ayuntamiento. En este caso, las dependencias municipales permanecenabiertas durante todos los días y horas hábiles, bien es verdad que a unos kms del lugar de residencia.

No obstante, teniendo en cuenta la experiencia de Aragón y previendo la falta de éxito que, enlas circunstancias actuales, va a tener ese modelo de sede única, cabría orientar las agrupaciones haciala otra posibilidad, la de que se mantenga la sede administrativa en el ayuntamiento correspondiente ysea el personal el que se desplace.

En este caso el secretario-interventor debe desplazarse siempre que lo exija el ejercicio de susfunciones, fundamentalmente para la asistencia a las sesiones del pleno, y aquí la determinación de uncalendario de sesiones de la agrupación, como se preve en la legislación aragonesa, resulta fundamental.

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También habrá de asegurarse su presencia en el ayuntamiento el tiempo suficiente para atendera las cuestiones de trascendencia jurídica que no puede realizar el personal auxiliar,a no ser que la agru-pación pueda permitirse contar la figura de un técnico de Administración General.

Por lo que se refiere al personal de apoyo administrativo, debe establecerse también entre ellosun sistema de atribución de ayuntamientos a los que deben atender y un calendario, de forma que seasegure que todas las oficinas municipales se abran un día a la semana durante el tiempo suficiente pararevisar y registrar la correspondencia, atender los asuntos de la oficina, recibir las demandas de los veci-nos, y poner en conocimiento del alcalde o del secretario-interventor las cuestiones de relevancia.

Conviene incidir en la importancia que, para el funcionamiento de este sistema deagrupación,tiene lograr una buena dimensión de la misma, conseguir el número adecuado de municipioscon cuyas aportaciones económicas se asegure el sostenimiento de los medios administrativos, pero queno resulten excesivos para la atención diaria por parte del personal.

Hacíamos también referencia al principio a la dificultad de las agrupaciones para contar con losservicios de personal especializado: informáticos, arquitectos y otros técnicos, por lo que debemos con-siderar si en este modelo de agrupaciones que hemos definido cabría el sostenimiento en común deeste personal

Ya hemos indicado que en Aragón está incluido en las agrupaciones tanto el personal de Admi-nistración General como el de Administración Especial y, desde luego, conviene configurar un modeloabierto y adaptable a las circunstancias, si bien parece difícil que puedan crearse agrupaciones suficien-temente fuertes para sostener además de al secretario interventor, auxiliares en un número adecuado,o administrativos, y además arquitectos, ingenieros o informáticos.

Este apoyo de personal especializado viene prestándose actualmente por las diputaciones pro-vinciales y, sin duda, resulta de gran ayuda para los municipios, pero ya hemos señalado como las dipu-taciones, tal y como están actualmente configuradas, presentan ciertas dificultades para llegar conpersonal a todos los municipios de la provincia, sobre todo en determinadas épocas en que muchosmunicipios demandan lo mismo, por ejemplo, los informes urbanísticos. Si las diputaciones optaran porla creación de oficinas territoriales en la forma que indicamos más arriba, el problema quedaría resuel-to, porque entre los medios personales con los que deben contar estas oficinas para el apoyo de la ges-tión administrativa municipal, debe estar este personal en número suficiente para evitar los problemas,sobre todo en la demora de los informes, que actualmente se plantean.

Sin embargo, con el actual modelo de diputaciones provinciales, de corte más centralizado, elproblema se mantiene. Si las agrupaciones no van a ser capaces de contar con este personal y las dipu-taciones actuales tienen ciertas dificultades para atender a las demandas de todos los municipios, cabríaplantear si la solución para este tipo de personal puede estar en otras agrupaciones municipales, comoson las mancomunidades, que analizaremos a continuación.

2.3. Las mancomunidades de municipios

Las mancomunidades, agrupaciones voluntarias de municipios para la gestión en común de obraso servicios de la competencia de los municipios que las integran, han proliferado mucho, sobre todo enlas comunidades autónomas que, como Castilla y León, cuentan con un gran número de municipiospequeños, y además han sido fomentadas por la propia Comunidad Autónoma, porque han resultadomuy adecuadas para resolver la insuficiencia y la falta de capacidad para prestar servicios de los munici-pios, creando espacios territoriales más amplios, sumando las disponibilidades económicas de cada muni-cipio, de forma que la prestación del servicio resulta más económica.

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Como notas destacables de las mancomunidades hay que referirse a su carácter de ente instru-mental ya que son creadas para cumplir uno a varios fines que les encomiendan los municipios y a ellosse limitan, e incluso cuando los estatutos les asignan fines muy genéricos –como la promoción o el des-arrollo económico, la protección medio ambiental, etc.– no actúan nunca como una administración terri-torial, sino limitándose a actuaciones concretas.

Como nota negativa ha de decirse que las mancomunidades no siempre se han constituido agru-pando municipios en espacios racionales sino que, a veces, la iniciativa para su constitución ha respon-dido a cuestiones puntuales, como el interés en solicitar determinadas subvenciones o las afinidadespolíticas entre municipios por lo que el mapa de mancomunidades resulta a veces demasiado fragmen-tado.

En Castilla y León, la Comunidad Autónoma intenta fomentar la creación de mancomunidadesmás amplias y racionales mediante la figura de las llamadas “Mancomunidades de interés comunitario”,a las que se ha previsto exigir un mínimo de municipios y de fines, y para las que se preve una atenciónpreferente en la cooperación económica.

En cualquier caso, lo cierto es que aquí ya contamos con un ámbito supramunicipal perfecta-mente consolidado, funcionando desde hace tiempo y que ha creado una red de comunicación entrelos municipios que las componen que puede resultar aprovechable para mejorar las condiciones de fun-cionamiento administrativo municipal.

Las consideraciones que hemos hecho antes respecto del personal administrativo de apoyo quepodría incorporarse a las agrupaciones de municipios (auxiliares, administrativos), pueden ser válidastambién para las mancomunidades, con la peculiaridad de que aquí el número de municipios ya estádeterminado –y aunque es variable de una mancomunidad a otra, hay muchas con gran número demunicipios, baste el ejemplo de “Tierras de Moraña” en Ávila que tiene 46 municipios– por lo quepodrían existir dificultades para asegurar la atención a todos en condiciones adecuadas de calidad (antesseñalábamos que deberían abrirse las oficinas todos los días durante el tiempo suficiente para la aten-ción al público, registro de correspondencia, etc.).

Por lo que se refiere a la figura del secretario-interventor, aquí la cuestión resulta mas complica-da que en las agrupaciones dado que cada municipio o agrupación va a tener su propio secretario y, enconsecuencia, el personal administrativo que depende de la mancomunidad no va a tener una direccióncomún, dificultándose su labor.

Donde mayor virtualidad pueden tener las mancomunidades es en el personal especializado que,ya hemos dicho, resultaba difícil mantener en las agrupaciones: arquitectos, informáticos y otros técnicosespecializados. De hecho ya existen mancomunidades que tienen asumidos como fin “los servicios urba-nísticos” y prestan este apoyo a los municipios.

Se trata de un apoyo necesario, pero no de una necesidad diaria, como la del personal dedica-do al ejercicio de la actividad administrativa ordinaria, y por ello, las mancomunidades pueden resultarmuy indicadas, para contar con uno o varios de estos técnicos, que presten su asistencia a petición delos municipios agrupados.

Ha de tenerse en cuenta que en algunas Comunidades Autónomas como Castilla y León en laque, como ya he indicado, se tiende a un modelo de diputación provincial que abarca todas las funcio-nes de apoyo, incluso la más inmediata de aportación de medios administrativos a través de las oficinasterritoriales, no se plantea este papel para las mancomunidades, antes al contrario se fomentan manco-munidades con muy poco personal, cuyo papel es la prestación de los servicios públicos que tengan asu-midos , y fundamentalmente a través de la gestión indirecta.

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3. Conclusiones finales

El municipio, como entidad territorial básica dotada de autonomía, tiene que poder gestionar suspropios asuntos, por pequeño que sea. Para ello, es imprescindible que se apoye en una estructura admi-nistrativa adecuada a sus necesidades.

En el momento presente, no tiene mucho sentido hablar de supresión de municipios como solu-ción a los problemas de organización territorial, puesto que este es un proceso delicado, y difícil de abor-dar para las administraciones competentes; se hace imprescindible, pues, la búsqueda de solucionesdesde la actual estructura territorial.

Una vez analizadas las ventajas e inconvenientes de las diferentes entidades y agrupaciones supra-municipales, cabe hablar de un modelo en el que las diputaciones provinciales adquieran todo el prota-gonismo en cuanto a refuerzo de las estructuras administrativas municipales, si bien para ello resultaimprescindible un cambio en su organización: deben de “acercarse” a los municipios mediante diferen-tes sedes u oficinas territoriales, perfectamente dotadas para aportar auxiliares, administrativos, perso-nal técnico especializado, y otros medios materiales, de forma continuada y sin demoras porque, de locontrario, su apoyo a la gestión administrativa diaria del municipio presenta dificultades.

Al margen de este modelo, si pretendemos plantear soluciones desde la situación actual, en loque se refiere a la dotación de infraestructura administrativa mínima para los Ayuntamientos de losmunicipios pequeños, resulta muy “aprovechable” la agrupación de municipios, si bien con dimensionesmayores que las que ahora existen, que aglutinaría al secretario interventor, junto con personal de apoyoen las tareas administrativas.

Por lo que se refiere a la dotación de personal especializado en diferentes materias, sin perjuiciode la labor de las diputaciones, las mancomunidades de municipios ofrecen a este respecto, unas posi-bilidades que han sido muy poco explotadas.

Por último, debe tenerse en cuenta que los medios de comunicación telemática están jugando yaun importante papel en el funcionamiento ágil y eficaz de todas las administraciones y, por tanto, tam-bién de los Ayuntamientos. Aquí las administraciones autonómica y provincial deben implicarse parasuplir la falta de medios municipales y garantizar que estos sistemas de comunicación llegan también, yen las condiciones técnicas adecuadas, a los pequeños municipios.

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P A N E L I I 1 - Comunicaciones

LA CONCERTACIÓN: EL MODELO DE LA DIPUTACIÓN DE GRANADA

José Ignacio Martínez GarcíaSecretario de la Oficina de Concertación Granada en Red

Diputación de Granada

1. La reforma del Régimen Local

Tras veinticinco años de gobiernos locales democráticos parece llegado el momento de afrontaruna nueva reforma del régimen local, todo ello en una legislatura tiene como reto más importante lareforma de la Constitución de 1978, principalmente en aspectos relativos a la organización territorial delEstado, mientras que algunas Comunidades Autónomas, considerando que se abre una nueva etapa enel proceso de construcción del Estado, han iniciado procesos de reforma de sus respectivos Estatutosde Autonomía.

Por lo tanto, reforma del modelo de organización del Estado, modificación de la norma institu-cional básica de algunas Comunidades Autónomas y nuevo régimen local confluyen en el mismo man-dato parlamentario. Este tríade de reformas no pueden acometerse independientemente las unas de lasotras, es necesario articularlas de forma coherente con el modelo de Estado que se propone.

Parece evidente que siendo España el país más descentralizado de Europa, incluso más que Esta-dos que presentan una estructura federal como Alemania, Suiza o Austria1, no cabe ya mucho recorri-do en un proceso de transferencias de competencias, facultades o poderes desde el Estado a lasComunidades Autónomas, toda vez que éstas ya superan al propio Estado en el porcentaje de gastopúblico. Parece que el camino que debe andarse es el del denominado Pacto Local o Segunda descen-tralización, entendiendo por tales un compromiso político con la descentralización de la gestión y delas competencias de las Comunidades Autónomas a las Entidades locales, a la vez que se intenta resol-ver de modo definitivo los problemas de suficiencia y autonomía de las haciendas municipales y pro-vinciales.

Todo lo cual sería, por otro lado, coherente con las obligaciones asumidas por el Estado españolal ratificar la Carta Europea de Autonomía Local, tratado internacional que también vincula a las comu-nidades autónomas2 y que tiene establecido en su artículo 4.3 el principio de subsidiariedad, lo que exi-giría como señala el Informe Merloni 3 “...un salto en la calidad de la atribución a los municipios y a laprovincias de muchas competencias administrativas centralizadas todavía hoy en el ámbito de las comu-nidades autónomas”.

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1 Afirmación contenida en el “Informe del Congreso de Poderes Locales y Regionales de Europa del Conse-jo de Europa sobre la aplicación de la Carta Europea de Autonomía Local en España”.

2 La Carta Europea de Autonomía Local forma parte del ordenamiento jurídico español (art. 96 CE) ya queposee la consideración de tratado internacional, firmado por el Estado español el 15 de octubre de 1985 y autorizadopor las Cortes Generales conforme a los dispuesto en el artículo 94.1 de la CE.

3 Se conoce con ese nombre el ya citado “Informe del Congreso de Poderes Locales y Regionales de Euro-pa del Consejo de Europa sobre la aplicación de la Carta Europea de Autonomía Local en España”, realizado por elexperto independiente Francesco Merloni.



El Ministro de Administraciones Públicas ha manifestado en múltiples ocasiones la intención delGobierno de aprovechar la reforma estatutaria para incrementar las competencias de los Ayuntamien-tos y mejorar su financiación, así como contar con los Entes locales en la reflexión sobre el proceso deredefinición de competencias autonómicas.

Por otro lado contamos desde enero con el Primer borrador del Libro Blanco para la reforma delGobierno Local en España, documento de reflexión sobre los Gobiernos locales del siglo XXI y germende lo que debería ser una nueva Ley de Bases del Gobierno y las Administración local, el cual proponeuna adecuación de las Entidades locales españolas a un nuevo modelo de organización territorial delEstado, donde los municipios y provincias materialicen la relevancia institucional que política y social-mente ya poseen.

En la Diputación de Granada iniciamos a principios de este mandato una reflexión estratégicaque pretendía buscar la óptima ubicación de las Diputaciones en el “Estado de las Autonomías” y ade-cuar nuestra institución para afrontar el Pacto Local, no como un juego de suma cero, como supondríaplantearlo exclusivamente en torno a competencias y recursos4, sino como un auténtico pacto políticoque tienda al “fortalecimiento del poder local, a través del reforzamiento de su autonomía con la finali-dad esencial de lograr el desarrollo de las posibilidades del Gobierno Local y la profundización en lacapacidad de gestión de los Entes Locales”5.

2. La crisis de las Diputaciones

No nos costó mucho constatar la situación de crisis de las Diputaciones, crisis provocada porvarias causas, entre la que no está excluida la desidia del poder político hacia las instituciones provin-ciales.

Ciertamente las Comunidades Autónomas se hicieron sitio en el territorio en muy buena medi-da a consta de las Diputaciones, a las que se veía como enemigas del nuevo poder autonómico6, pos-teriormente vinieron los intentos de la Generalidad de Cataluña de suprimir la división provincial en esaComunidad Autónoma y consiguientemente a las Diputaciones7, éstas fueron salvadas in extremis por elTribunal Constitucional (STC 32/1981) que recurrió para ello a un concepto, el de “garantía institucio-nal”, importado de la doctrina alemana. En cualquier caso las Comunidades Autónomas han mantenido,en general, una política de laminación de las competencias provinciales y de marginación institucional deéstas, por lo que no resulta difícil comprender que hayan acabado siendo unas instituciones con un per-fil político desdibujado y que la ciudadanía no perciba con claridad cual es su función en el entramadopolítico y administrativo de la Nación.

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4 Idea desarrollada por PASCUAL ESTEVE, José María, en La gestión estratégica de las ciudades en la era info-global. Consejería de Gobernación de la Junta de Andalucía. Sevilla, 2002.

5 RODRÍGUEZ ÁLVAREZ, José Manuel. La reforma del Régimen local de 1999. Las medidas legislativas estata-les en el marco del Pacto Local. Bayer Hermanos, Barcelona, 1999.

6 En el Diario de Sesiones de la Comisión Mixta que negoció el Estatuto de Autonomía para Andalucía pue-den leerse intervenciones de los parlamentarios andaluces del tipo “El poder está en las Diputaciones o está en la Comu-nidades Autónomas” o advertencias de estos mismos parlamentarios de que las Diputaciones son un Caballo de Troyaintroducido en el territorio para vaciar de poder a las Comunidades Autónomas.

7 Ley 6/1980, de 17 de diciembre, de transferencia urgente y plena de las Diputaciones Catalanas a la Gene-ralidad de Cataluña y Ley 5/1987, de 4 de abril, reguladora del régimen provisional de las competencias de las diputa-ciones provinciales de Cataluña.



Pero no todas las culpas pueden atribuirse a factores exógenos. En la Diputación de Granada, undiagnóstico realizado por expertos independientes, puso de manifiesto como los Alcaldes percibían a laDiputación un superior jerárquico, como un escalón más en la pirámide administrativa que deben esca-lar en busca de recursos económicos; constatamos como el modelo de organización departamental, conun área por cada diputado del equipo de gobierno, resultaba totalmente inadecuado y propiciaba la des-coordinación, de tal modo que las prioridades políticas no se establecían como fruto de la reflexióncolegiada sino en función de la preponderancia del diputado delegado de la materia en cuestión; porúltimo pudimos comprobar que esta situación de debilidad institucional y falta de liderazgo en la pro-vincia había originado una proliferación de entidades supramunicipales, mancomunidades, consorcios...,muchas de las cuales resultaban, a la postre, no operativas, pero cuyo nacimiento demostraba la falta deuna auténtica política intermunicipal por parte de la Diputación.

3. El modelo de Diputación

La siguiente reflexión estratégica giró en torno al concepto de Diputación, no a lo que son, sinoa lo que deberían ser las instituciones provinciales en el siglo XXI. Nos parecía que si nuestra progra-mación estratégica iba encaminada a mejorar “lo que estábamos haciendo” sin plantearnos si esto quehacíamos era lo más adecuado, el resultado podría ser el de mejorar la ineficiencia.

Vertebramos nuestra reflexión en torno a cinco conceptos que deberían definir a una Diputa-ción provincial:

Gobierno intermunicipal

Examinados los artículos 31 y 36 de la ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régi-men Local observamos que las Diputaciones no poseen competencias materiales propias, sus compe-tencias son funcionales respecto a las de los Ayuntamientos, la Diputación no es una Administración más,ni de otro escalón administrativo, ni su presencia supone la existencia de otro ente público en compe-tencia. Las Diputaciones no participan, por sí mismas, en el juego del reparto competencial, no reclamanatribuciones ni exigen respeto a una determinada posición jerárquica.

Su misión es garantizar que los Ayuntamientos presten los servicios que los ciudadanos les recla-man con la mayor eficiencia, de acuerdo con los principios de solidaridad y equilibrio territorial. Paralograr estos objetivos las Diputaciones no pueden considerarse un “Ayuntamiento de Ayuntamientos”, nose comprende su misión desde una posición de jerarquía, las Diputaciones no pueden entenderse comoalgo distinto de los Ayuntamientos, son los propios Ayuntamientos fortalecidos por su capacidad de tra-bajar conjunta y solidariamente.

Gobierno intermedio

Esta posición como gobierno intermunicipal legitima a las Diputaciones para actuar como gobier-no intermedio, se convierten así en los interlocutores válidos de los Municipios ante otras Administra-ciones. Esta posición será una de las claves del papel que corresponda interpretar a las Institucionesprovinciales en el Pacto Local, no es posible una interlocución de las Comunidades Autónomas con losmás de ocho mil Ayuntamientos existentes, ni es posible hablar de transferencia directa de competen-cias a la mayor parte de ellos, pues su poca población les impide prestar incluso algunos de los servi-

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cios esenciales8, pero por otro lado es irrenunciable el corolario del principio de igualdad, que exige quetodos los ciudadanos, independientemente del número de habitantes del municipio donde residan, ten-gan acceso a los mismos servicios públicos. Únicamente las Diputaciones están en condiciones de garan-tizar la aplicación de este principio, conjuntamente a los de solidaridad y equilibrio territorial.

La elección indirecta de los diputados provinciales coadyuva al cumplimiento de estos fines, pues-to que los gobiernos provinciales no han entrado en liza durante la campaña electoral, su programa polí-tico puede entroncar directamente con el de los Municipios y la doble condición de representantesmunicipales y provinciales de los diputados les permite ser la articulación de los Municipios con otrasAdministraciones públicas.

Gobiernos cooperativos, no competitivos

Ya hemos señalado en un apartado anterior que las Diputaciones provinciales no participan enel juego del reparto de competencias, no son entidades que reclamen mayores cuotas de poder endetrimento de las Comunidades Autónomas ni, mucho menos, de los Ayuntamientos. El papel de laDiputación es fundamentalmente cooperativo, no competitivo.

Las Diputaciones se insertan en la trama municipal, no como un contrapoder, sino como un enteprestador de servicios y articulador de relaciones entre los sujetos, porque pertenecen a la mismacomunidad local que los Ayuntamientos. La ventaja comparativa de la Diputación consiste en la posibi-lidad de gobernar en red, de insertase junto a los municipios en una malla horizontal, con una clara con-ciencia del interés local, donde el diálogo y la concertación sustituyan a la jerarquía y a la imposición.

No son Gobiernos financiadores de ayuntamientos

Las Diputaciones no son unos Gobiernos que deban participar en la financiación de las hacien-das municipales, su misión es cooperar con los Ayuntamientos para una eficaz y eficiente prestación deservicios, por lo tanto no realizan transferencias incondicionadas de fondos a los Entes locales, ni éstosparticipan de ningún modo en los ingresos provinciales.

Ciertamente las Diputaciones poseen determinados programas que suponen transferencia eco-nómica a las haciendas municipales9 , pero en todos la participación provincial no se limita a un merotraspaso de fondos, se diseñan los programas, se redactan los proyectos, se dirigen las obras, se licitanlas mismas (si el Ayuntamiento lo solicita y el programa lo permite), se controla la ejecución, se evalúanlos resultados, se registran las necesidades,... es decir, la participación de la Diputación en el programava mucho más allá que una mera transferencia de capital. De hecho las subvenciones provinciales a losEntes locales pueden ser sustituidas, con gran ventaja para la autonomía municipal, por un sistema deconcierto, como vienen haciendo las Diputaciones de Barcelona o Granada.

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8 España cuenta con una planta municipal integrada por un elevado número de municipios, la mayoría de loscuales posee una reducida extensión territorial y sirve a una población muy pequeña; en concreto, en poco más de 100municipios se concentra más de la mitad de la población española, y en cerca de 7.000 tan sólo habita el 15.5%. CARRI-LLO, E. “Los gobiernos locales”, en P. ROMÁN (coord.), Sistema político español, McGraw Hill, Madrid, 2002. Según datosdel MAP de los 8.107 municipios españoles, el 85,85% (6.960) no supera los 5.000 habitantes y solamente el 3,74% (303)supera los 20.000 habitantes.

9 Por ejemplo, los Programas de Cooperación Económica Local o los Programas de Fomento del EmpleoAgrario en Andalucía y Extremadura.



No es pues una Administración comprometida con los principios de suficiencia y autonomíafinanciera de los Ayuntamientos, esa misión corresponde exclusivamente al Estado y a la ComunidadesAutónomas.

Su singularidad institucional, el personal

No siendo las Diputaciones unas Administraciones encargadas de la financiación de los Ayunta-mientos podemos afirmar que su singularidad institucional, el papel que las hace insustituibles en el pano-rama español actual, corresponde a su personal. La mayoría de los servicios que prestan las Diputacionesse realizan a través de servicios personales, tanto las tradicionales asistencias técnicas (arquitectos, inge-nieros, biólogos, ...), jurídicas (letrados, secretarios-interventores, técnicos asesores...) y económicas (eco-nomistas), como las más novedosas en materia de servicios sociales (asistentes sociales, trabajadoressociales, psicólogos, educadores...), en materia de cultura (técnicos de animación socio-cultural), depor-tiva (monitores deportivos) informática (acceso a la sociedad del conocimiento), etcétera.

En definitiva, la práctica totalidad del gasto de las Diputaciones que se reconoce con cargo al capí-tulo I del presupuesto de gastos está al servicio de los municipios de la provincia, eso la hace diferente decualquier otra Administración pública y le permite un conocimiento privilegiado de la realidad provincial.

4. La concertación

Llegados a este punto resultaba imprescindible ligar el papel de las Diputaciones a un conceptoclave para comprender las relaciones políticas de nuestro tiempo: la gobernanza. Con este término, quepervive en nuestra lengua desde el medioevo, procedente entonces como un neologismo de Francia,designamos en la actualidad el paso de unos gobiernos fundamentalmente prestadores de servicios aunos gobiernos catalizadores de agentes sociales, asociaciones cívicas y otros gobiernos.

En un contexto de relaciones intergubernamentales fuertemente asimétricas, como son las deuna comunidad autónoma con los entes locales de su territorio, la gobernanza propugna concertaciónmás autonomía. La concertación aparecerá como una síntesis superadora entre la coordinación y la coo-peración, conceptos estos que no siempre admiten una conciliación fácil. La coordinación implica, comoha señalado reiteradamente el Tribunal Constitucional, una cierta supremacía del ente coordinador,mientras que la cooperación parte de una situación de paridad entre las instituciones cooperantes. Laconcertación intenta articular una relación donde la coordinación pierde su elemento jerárquico y lacooperación deja de ser la relación entre dos instituciones independientes con intereses distintos. Laconcertación expresa un mismo interés compartido que, aunque no resulte evidente desde el inicio,reúne todas las condiciones para llegar a serlo.

La concertación es el concepto clave de la nueva definición de la Diputación de Granada y a su vezel instrumento de la gobernanza para el Pacto Local. Nuestro modelo, al que hemos llamado Granada enRed, está en deuda, justo es reconocerlo, con la Diputación de Barcelona, su Xarxa Barcelona Municipis deQualitat han sido pionero en un modelo de relación entre la Institución provincial y las Entidades localesque la integran, basado en el apoyo de la Diputación a los proyectos políticos designados por los Enteslocales, tras un proceso de negociación en pie de igualdad entre ambas instituciones, amparado todo ellopor los principios de subsidiariedad, voluntariedad, solidaridad, calidad, eficacia, eficiencia y evaluación.

La concertación en la Diputación de Granada responde a unos criterios muy claros, en primerlugar renunciamos a las subvenciones como política de fomento, consideramos que esta técnica incen-tiva una demanda inadecuada y fomenta un municipalismo de baja calidad, en este sentido se ha habla-

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do de una “dictadura de la oferta”; en segundo lugar nos consideramos un igual a los Ayuntamientos,negociamos con ellos, en pie de igualdad los proyectos políticos que a ellos les interesan y que consti-tuyen el mandato de sus electores; por último, aportamos en todo este proceso una visión provincial,con el objeto de procurar el equilibrio territorial, la posibilidad de actuar con economías de escala y laprofesionalidad de nuestros técnicos.

Este proceso se articula en torno a un convenio marco al que se adhieren los Entes locales, lapresentación de prioridades políticas municipales debidamente jerarquizadas10, la negociación con losalcaldes en una Mesa de Concertación de sus peticiones y la firma de un convenio específico11.

La concertación ha ido acompañada de dos procesos complementarios e imprescindibles parasu efectiva implantación. El primero ha consistido en un plan de mejora de la organización; hemos pasa-do de un modelo departamental a uno político jerarquizado, de un presupuesto incrementalista a unapresupuestación por objetivos, hemos negociado con las centrales sindicales un plan de empleo ...etc..,todo ello con el objetivo de dotarnos de una organización flexible que fuera capaz de adaptarse a lasdemandas municipales planteadas en la concertación; la idea es transformar una estructura administra-tiva que condiciona las demandas municipales en una estructura flexible capaz de adaptarse a las deman-das de los ayuntamientos. El segundo proceso, encargado a una consultora externa, ha consistido endefinir las líneas estratégicas de la actuación provincial, en definitiva, dotar a la Diputación de criterios yobjetivos con los que negociar en la Mesa de Concertación.

5. El pacto local

El resultado de la concertación en su primer año de implantación ha sido un éxito, hemos con-seguido el 100% de las adhesiones de los entes locales de la provincia, hemos acordado actuaciones enmás del 70% de las demandas municipales, la asignación de recursos por habitante ha sido inversamen-te proporcional a los habitantes del municipio y se han primado a las comarcas de menor renta per capi-ta de la provincia.

Este proceso nos legitima como Gobierno intermedio para plantear las líneas generales de lo quecreemos que debiera ser el Pacto Local, un proceso en el que las Comunidades Autónomas de una partey los Municipios y las Provincias de otra, definan sus ámbitos de actuación, concreten sus respectivascompetencias y fijen su financiación. Se trataría de un proceso abierto, dinámico y permanente en eltiempo, pues las nuevas demandas sociales y las mejoras en la gestión de los servicios públicos exigensu permanente actualización.

En este proceso de concertación entre Entes locales y Comunidades Autónomas las Diputacio-nes han de interpretar un papel imprescindible que debe girar sobre los siguientes ejes:

– Puesto que es imposible una concertación directa entre la Comunidad Autónoma y los Muni-cipios de su territorio, por el número y diversidad de éstos, es necesario considerar a las Dipu-taciones como interlocutores de los Municipios, al menos de los de menor capacidadeconómica y de gestión. La relación asimétrica Comunidad Autónoma-Municipios sólo puedeser equilibrada por las Diputaciones provinciales.

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10 La priorización de los proyectos municipales es una de las claves del proceso, ya que los responsables muni-cipales pasan a de una situación en la que solicitaban cuantas subvenciones publicaba el BOP a una donde, al jerarquizarsus prioridades, plasman su mandato político.

11 El primer proceso de concertación se ha realizado para el ejercicio 2005, el segundo lo estamos desarrollan-do para el bienio 2006-2007 y esperamos que el siguiente coincida con el mandato de los Gobiernos locales 2008-2011.



– Ya que la mayoría de los municipios españoles carecen de medios personales y materiales sufi-cientes para aceptar una transferencia o delegación de competencias, éstas deberán hacerse através de las Diputaciones, las cuales no actuarían como una Administración interpuesta, sinocomo una Administración perteneciente al mundo local, no distinta de los Ayuntamientos, sinocomo los propios Ayuntamientos organizados para actuar eficientemente con economías deescala.

– Debe comprenderse, en razón de lo dicho en el párrafo anterior, que las Diputaciones debencontar con una financiación suficiente y no condicionada, con la certeza de que los fondos queentran en una Diputación acaban revirtiendo en los Municipios incrementados por el valorañadido que las Instituciones provinciales aportan. No se trata de dejar de enviar dinero a losAyuntamientos para enviarlo a las Diputaciones, se trata de enviar dinero a los Ayuntamientosa través de las Diputaciones.

– No debe olvidarse, sin embargo, que la verdadera singularidad institucional de las Diputacio-nes no es su capacidad para transferir fondos con mejor o peor criterio a los Municipios, elvalor añadido que éstas aportan es su personal, no sólo por la calidad y el conocimiento queéste tiene del mundo local, sino porque a través de él las Diputaciones penetran, como en unproceso de ósmosis, en los Municipios; esto permite afirmar, como he hecho, que las Diputa-ciones no son algo distinto de los Ayuntamientos, sino los propios Ayuntamientos fortalecidospor su capacidad de trabajar conjunta y solidariamente.

– Por último es necesario recordar que llevamos más de veinte años hablando del Pacto Localsin que en estos cuatro lustros se haya observado un avance significativo, las ComunidadesAutónomas son reacias a desprenderse de competencias y recursos económicos porque des-confían de la capacidad de los Ayuntamientos para gestionarlos y los Ayuntamientos clamanpor la insuficiencia financiera de sus haciendas y por tener que prestar servicios no reconoci-dos legalmente y por lo tanto carentes de financiación. La única solución a este círculo viciosopasa por las Diputaciones, frente al reto de la atomización municipal sólo cabe la intermunici-palidad. Ninguna institución ha demostrado su eficacia y su implantación en el territorio comolas Diputaciones provinciales, podemos asegurar que hoy en día no existe alternativa a ellas.

6. El régimen local en los Estatutos de Autonomía

Deseo terminar este trabajo con una propuesta consistente en que se recoja pormenorizada-mente en las modificaciones de los Estatutos de Autonomía el régimen local, de tal modo que, sin lle-gar a producirse una interiorización de éste, sí se establezca un marco normativo de máximo rango parael denominado Pacto local.

Esta regulación estatutaria debería recoger los siguientes aspectos:

– Expreso reconocimiento de la autonomía política y administrativa de las Entidades locales, enlos términos de la Carta Europea de Autonomía Local.

– Relación pormenorizada de las competencias atribuidas por la Comunidad Autónoma a lasEntidades locales de su territorio, que serán ejercidas por los Municipios o las Provincias segúncriterios de eficacia y cercanía al ciudadano establecidos por ley.

– Preferencia por las Entidades locales en la ejecución de las competencias públicas.

– Relación pormenorizada de las potestades de las Entidades locales, con expresa mención a lapotestad normativa como plasmación del principio democrático en que se fundamentan.

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– Declaración de prevalencia de los reglamentos locales sobre los autonómicos en los ámbitoscompetenciales atribuidos a las Entidades locales.

– Derecho de las Entidades locales a una financiación suficiente y fundamentalmente incondicio-nada a cargo de la Comunidad autónoma.

– Creación de una Asamblea de Gobiernos locales, que como una especie de Senado local poseaun veto parcialmente optativo sobre disposiciones legales o reglamentarias que afecten a laautonomía local.

Son propuestas muy ambiciosas, quizás utópicas, pero sobre las que convendría ir reflexionandopara que el mundo local fuera capaz de ofrecer una alternativa más municipalista a un Estado que estáplanteándose su modelo de organización territorial para el siglo XXI.

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DIVERSIDAD MUNICIPAL Y MANCOMUNIDADES DE MUNICIPIOS.EJECUCIÓN EN COMÚN DE OBRAS Y SERVICIOS, INTERESES

SUPRAMUNICIPALES Y POTESTADES ADMINISTRATIVAS(sobre el art. 4.3 LRBRL)

F. Javier Fuertes LópezAbogado

Thomson - Aranzadi

La suma de esfuerzos como medio de hacer frente a la realidad es una idea que subyace a la vidamisma, y que lo hace en todos los ámbitos. La soberbia humana suele ser domesticada por situacionesque nos hacen sentir la necesidad de la colaboración y la cooperación, tanto en el plano de la falta defuerza como en el de la ausencia de recursos.

Las personas, elevadas a la categoría de ciudadanos, nos hemos visto en la obligación (necesidad)de abandonar la autarquía, de unir esfuerzos y recursos para alcanzar determinados objetivos.Y, a veces,incluso esos colectivos se han mostrado insuficientes para abordar determinados proyectos (necesidades)y han tenido que buscar alianzas con otros grupos para poder hacer frente a determinadas empresas.

Esta sencilla idea es la que subyace, en primer término, en las entidades locales, en el Municipiocomo “entidad local básica de la organización territorial del Estado (art. 12 LBRL).Y en segundo lugar,cuando los medios de éstas se muestran insuficientes, en otros fenómenos que, a la postre, también hansido calificados como entidades locales, aunque ya no como suma de vecinos, cuando como adición depropias entidades locales.

De entre esos seres, a los que el apartado 2 del art. 3 de la LBRL les hace gozar, asimismo de lacondición de entes locales¸ a saber, entidades de ámbito inferior al municipal, Comarcas, Areas Metropo-litanas y Mancomunidades de Municipios, queremos prestar atención a los señalados en último lugar, alas Mancomunidades.Y, de manera particular, a determinados cambios establecidos en su régimen en vir-tud de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local (RCL2003, 2936).

A las Mancomunidades no presta (en términos cuantitativos) demasiada atención la reforma,pero eso sí, los cambios que se introducen son significativos y trascendentes. Es fácil constatar las refe-rencias en el texto de la Ley en el art. 3.2 d),en los apartados 2 y 3 del art. 4, en el art. 41.2, en el art.44.5, en el art. 47.2 g) y en la disp. transit. 9ª. Los medios tecnológicos de los que disponemos hoy faci-litan mucho esta labor.

De este conjunto normativo hay que señalar que, en principio, no cambia el concepto de man-comunidad, que, en cuanto a su clasificación, se mantiene en el de entidades locales. Así, tras la Ley57/2003, la redacción del art. 3 LBRL permanece en idénticos términos. Ahora bien, la nueva redaccióndel art. 4 LBRL, norma que versa sobre las competencias, y que esta dirigida, al menos en principio, a lasentidades públicas (locales) de carácter territorial, puesto que se inicia con una remisión tácita al art. 3.1LBRL, que, el propio texto del art. 4.1 explicita inmediatamente en Municipios, Provincias e Islas. De estaconcepción inicial es de donde, precisamente, se desprenden unas consecuencias que aquí se preten-den, si no abordar, al menos plantear, aunque sea de manera somera y superficial.

El concepto legal de Mancomunidad (art. 44 LBRL) se mantiene, como “derecho de los munici-pios a asociarse con otros para la ejecución en común de obras y servicios determinados de su com-

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petencia”. En este art. 44 LBRL se introducen, por la Ley 57/2003, dos modificaciones. Por una parte seelimina la exigencia de que “en todo caso los órganos de gobierno serán representativos de los Ayun-tamientos mancomunados”. Por otra, se añade la previsión conforme a la cual “podrán integrarse en lamisma mancomunidad municipios pertenecientes a distintas Comunidades Autónomas, siempre que lopermitan las normativas de las Comunidades Autónomas afectadas”, cuestión que se me antoja comootra forma de velar por los intereses supramunicipales.

No existen cambios en lo relativo a las entidades territoriales. Se cambia el orden de las potes-tades recogidas en la letra h) del apartado 1 del art. 4, llevando al final de la redacción lo que hastaentonces era el primer inciso.

Lo mismo puede señalarse, con la salvedad del inciso que había sido declarado inconstitucional(STC de 21 de diciembre de 1989 [RTC 1989, 214]), del antiguo apartado segundo.

Ahora bien, el cambio sustantivo se produce con el nuevo apartado 3 que, ahora sí, se refiereexpresamente a las Mancomunidades. Estas, han pasado de figurar de una forma tácita (bajo la fórmula“...y demás entidades locales”) a reflejarse de manera expresa y a aparecer de dos formas, puesto que,el apartado 2 (primera mención) se refiere ahora a ellas tanto para excluirlas de lo regulado en eseapartado 2 como para remitirlas, en cuanto a su regulación específica, al apartado 3 (segunda mención).

Y sustantivo es ese apartado 3 del art. 4 de la LBRL desde el momento que atribuye a las man-comunidades de municipios esas potestades para la prestación de los servicios o la ejecución de las obrasde su competencia. Es decir, les confiere las potestades previstas para las entidades locales territoriales encuanto que las necesite para cumplir con sus fines. La cláusula de estilo es, además, poco habitual puestoque primero señala que (entiendo que todas) “las potestades señaladas en el apartado 1 que determi-nen sus Estatutos (los de la propia Mancomunidad)” para señalar, acto seguido, que, en caso de que eseestatuto no diga nada (en defecto de previsión) habrá de entenderse que le corresponde “todas laspotestades enumeradas en dicho apartado, siempre que sean precisas para el cumplimiento de su finali-dad, y de acuerdo con la legislación aplicable a cada una de dichas potestades, en ambos casos”.

Regulación que, además, y, eso sí, de manera tácita (e involuntaria), podría llegar a provocar unhipotético juicio de constitucionalidad sobre las previas regulaciones autonómicas que, hasta esemomento, eran las encargadas de regular esta cuestión.

Es cierto que (en contra de lo habitual) la exposición de motivos de la Ley 57/2003 deja cons-tancia expresa de este cambio al señalar que “se refuerza el papel de las mancomunidades de munici-pios en nuestro sistema local, de forma que, por una parte, se mejora la regulación de sus potestades,aclarando que su determinación, en el marco de la legislación aplicable a cada una de ellas, correspon-de a los municipios mancomunados, y, por otra parte, estableciendo la posibilidad de que puedan cre-arse entre municipios de distintas Comunidades Autónomas, en los términos de sus legislacionesrespectivas” (párrafo 4 del apartado III).

Se advierten los dos cambios esenciales, si bien es cierto que en ningún momento se motiva, seda una justificación, de lo que trasciende a esta regulación.Y aunque no se dice se puede intuir que loque está en el origen de esta opción, no es otra cosa que la de hacer frente a las necesidades supralo-cales, es decir, la misma que origina la propia existencia de la propia figura de la Mancomunidad.

Justificación, como esencia jurídica, que, y parece oportuno tenerlo presente, lo es tanto desde elpunto de vista de la necesidad de un servicio como desde el de la gestión más eficiente del mismo. Lanecesidad, el problema al que nos enfrentamos, el que se afronta desde una mancomunidad (en estecaso), conformaría la justificación inicial.Y, de igual manera, la resolución de ese problema tiene que serloteniendo en consideración la eficiencia que presupone la gestión del servicio público, puesto que lasentidades locales tienen la obligación de servir con objetividad los intereses públicos que les están enco-

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mendados y tienen la obligación de actuar de acuerdo con los principios de eficacia, descentralización,desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho (art. 6 de la LBRL).

Siendo este el marco de decisión, y parece claro que lo es, la pregunta que es preciso plantear-se, antes, es otra. ¿Existen otras posibilidades de tutelar los intereses supramunicipales/supralocales? Y enel caso de existir, ¿se ha optado por el sistema más adecuado? Se trata de abordar el análisis de posibi-lidades y las ventajas o inconvenientes de las opciones en presencia.

La contestación a la primera de las cuestiones, la existencia de otras opciones, no presenta pro-blemas, puesto que es evidente que existen más posibilidades.

Responder a la segunda pregunta exige de una análisis más profundo que, de todas maneras, tra-taré de simplificar a continuación.

La defensa de los intereses colectivos (generales) y la justa ponderación ante la colisión con otrosderechos, ya sean individuales o también generales, es uno de los mayores retos a los que se enfrentael Derecho y las personas que intervienen en la fabricación de las normas jurídicas.

El sistema jurídico en el que nos desenvolvemos es, y así debe serlo, fruto de un proceso dedecantación paulatino y progresivo. Las prisas, los cambios radicales que no son fruto de una constan-te, al tiempo que continua, evolución suelen presentar una característica común: lejos de resolver losproblemas a los que se enfrentaban originan nuevos conflictos.

Lo que se ventila es la definición de un modelo, de un concepto. De lo que se está discutiendo esde quién deba ser el ente depositario de los intereses que superan el ámbito municipal y la manera en laque articular esa decisión. ¿Quién debe tutelar esos intereses? Cualquier análisis, por superficial que sea,muestra una amplia variedad de opciones: los propios municipios implicados, un ente territorial (local) conmayor base, que los incluya a todos, un ente autonómico, el estado... La cuestión no es simple, y muchomenos intrascendente. Enseguida se tropieza con conceptos de gran calado jurídico: modelo territorial delEstado, modelo de organización instrumental del Estado (autonomía local), relaciones interadministrativas(administraciones), principios básicos (nacionales y de entes supranacionales).Y por si esto no fuera sufi-ciente están los datos físicos, la geografía, con sus accidentes geográficos, y la madre naturaleza.

Puede parecer que la solución adoptada lo es a riesgo de perjudicar otros intereses generales,representados por CCAA y Estado (incluso más allá de las fronteras)... posible e hipotética colisión de losmunicipios mancomunados (de sus intereses) con los de otros entes locales u otras mancomunidades...

Se abren los ojos a la realidad impuesta por la geografía... que no entiende de rayas en los mapasy de límites arbitrarios y artificiales... las relaciones vienen marcadas por un espacio común que, a veces,no entiende de contornos (delimitaciones) autonómicos... Ahí aparece la segunda gran reforma, la posi-bilidad de crear mancomunidades con municipios de más de una CCAA.

Un simple análisis por aproximación (no tratamos aquí de abordar un estudio general) de laspotestades que pudiéramos considerar como más “contundentes” puede darnos una idea de lo quepudiera ser el resultado.

La expropiación se me antoja un ejemplo paradigmático. Los Ayuntamiento que integran unaMancomunidad tienen, por sí mismos y cada uno de ellos, esa potestad. Pero cuando se asocian paraprestar un servicio común (a sus ciudadanos), si quieren hacer una obra pública (una traída de agua, porejemplo) se tenían que enfrentar a tantos procedimientos como municipios... no parece un sistema quepueda calificarse ni de eficaz ni mucho menos de eficiente. Parece razonable (¿lógico?) que no tenga querecurrirse a ningún artilugio (jurídico) para lograr el fin más adecuado... que no es otro que poner enmanos de ese gestor de intereses generales esa competencia para expropiar... aunque hay otras solu-ciones.

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Ahora bien, desde un plano de construcción jurídica, si lo que se quería era depositar esas potes-tades en las propias entidades locales me pregunto si no hubiera sido posible hacer uso de otra opción,eso sí, un poco más agresiva. ¿Y defender que las Mancomunidades deben de pasar del apartado 2 delart. 3 al apartado 1? Es decir, elevarlas a la categoría de entidades locales territoriales. Supondría, eso sí,tratarlas como federaciones o confederaciones de municipios... como paso previo a su integración (man-comunidad integral) ¿eso es bueno?... parece que al legislador le gusta la idea. Le parece mejor la reduc-ción de municipios que su ampliación (basta con confrontar los requisitos de la fusión frente a loscorrespondientes a una segregación).

Cierto es que, conforme a lo establecido de forma expresa en el art. 32.2 del Reglamento dePoblación y Demarcación Territorial de las Entidades Locales y de forma tácita (no hace falta explicitar-lo en la LBRL), “las Mancomunidades no podrán asumir la totalidad de las competencias asignadas a losrespectivos municipios”... ¿y esto qué significa? Mucho más de lo que pudiera parecer. Ciertamente noes preciso que la LBRL lo establezca expresamente, puesto que se trata de algo consustancial al propiosistema, desde el momento que ello supondría, per se, una fusión de municipios. Ahí se encuentra, a mijuicio la clave: frente a las dificultades que el sistema (globalmente considerado) establece para apariciónde nuevos municipios, los problemas se volatilizan cuando de lo que se trata es de la desaparición (porfusión/integración) de esos municipios. La Ley, el propio sistema, considera bueno su reducción, la delnúmero de municipios. Por la misma razón, y no hay otra forma congruente de entenderlo, puesto queasí lo señala la exposición de motivos de la propia Ley 57/2003 al indicar que “se refuerza el papel delas mancomunidades de municipios en nuestro sistema local, de forma que, por una parte, se mejora laregulación de sus potestades, aclarando que su determinación, en el marco de la legislación aplicable acada una de ellas, corresponde a los municipios mancomunados, y, por otra parte, estableciendo la posi-bilidad de que puedan crearse entre municipios de distintas Comunidades Autónomas, en los términosde sus legislaciones respectivas”.

Se me antoja que la única forma en la que se pueden entender estas previsiones es que buenaes la reducción del número de municipios (minifundismo local) y que las mancomunidades pueden, ydeben, jugar un papel importante como paso previo a la fusión de municipios, y ello como fórmulaorientada hacia la eficiencia en la gestión de los servicios que reciben los ciudadanos, que son los des-tinatarios de esa administración, aunque muchas veces haya quien se confunda y piense que los prota-gonistas son, únicamente, unos pocos de esos ciudadanos, por el hecho de haber sido designados porla colectividad. Esa es la razón, la básica y esencial a mi juicio, por la que la Ley hace lo que hace al con-ferir a las mancomunidades, bien es cierto que como posibilidad, “todas las potestades” que la propiaLBRL pone en mano de las entidades locales territoriales.

Pero, a la postre, considero que para este rocambolesco viaje no hacían falta alforjas. Si se trata-ba de fortalecerlas (a las Mancomunidades) en cuanto a sus competencias (formal y materialmente)hubiera bastado con incluirlas en el selecto grupo de las entidades locales territoriales. Eso sí hubierasido de manera real y efectiva “reforzar el papel de las mancomunidades de municipios en nuestro sis-tema local”.

Pero bueno, al menos ya sabemos lo que tenemos que decir, eso sí, sin rubor alguno, la próximavez que alguien nos pida que valoremos cualquier cambio, cualquier reforma innecesaria. La exposiciónde motivos nos muestra una trilogía de expresiones políticamente correctas y que podemos usar deforma alternativa. Si no sabemos que decir siempre podemos recurrir a esas expresiones prototípicas:“esto refuerza...”, “se mejora”, “aclara”. No importa que no sea verdad. Eso es lo de menos. Eso sí, que-daremos muy bien con nuestro interlocutor, al que, seguro, dejaremos encantado.

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Ponencias:

• “Profundizar la democracia local”, Odón Elorza, Alcalde de Donosti.

• “La participación no se improvisa”, Fernando Pindado i Sánchez, SubdirectorGeneral de Participación Ciudadana de la Generalitat de Catalunya.

• “Participación ciudadana y Gobernanza Local”, Alfonso Yerga Cobos, Directorde la Fundación de Estudios Andaluces.

Comunicaciones:

• “La participación individual en la ciudadanía”, Dolça García Monroy,Concejala de Participación Ciudadana del Ayuntamiento de Santa Colomade Gramenet (Barcelona)

• “Notas sobre el Estatuto del vecino tras la Ley 57/2003, con especial refe-rencia a la Participación ciudadana”, Fernando Fernández-Figueroa Guerrero,Secretario General de la Diputación de Sevilla.

• “Autonomía municipal y derechos del ciudadano: Reformas legales en Espa-ña”, Zulima Sánchez Sánchez, Profesora de la Universidad de Salamanca.

PANEL NÚMERO IVGobierno Local y Modelos

de Participación Ciudadana

Coordina: Fernando Pindado Sánchez.Subdirector General de Participación Ciudadana de la Generalitatde Catalunya.

Modera: Juan Ignacio Soto Valle.COSITAL. Consejo General.


P A N E L I V - Ponencias

PROFUNDIZAR LA DEMOCRACIA LOCAL

Odón ElorzaAlcalde de Donosti

I. La participación ciudadana no se hace a golpe de decreto

Las normas per se no producen participación. No obstante, una buena regulación puede ayudaral desarrollo del ejercicio de este derecho, y es aquí donde radica la importancia de tener Normas deParticipación Ciudadana, consensuadas y adaptadas a las necesidades de cada ciudad.

Antes de comenzar la elaboración de este marco regulador de la participación, es convenienteubicar este proceso en el contexto de una estrategia más amplia de fomento de la ciudadanía activa y,por tanto, de fortalecimiento de la democracia local. Así pues, esta estrategia ha de formar parte de unplan director o Plan de Participación Ciudadana del municipio que se puede configurar con las siguien-tes premisas: un pacto político entre los Grupos Municipales y un pacto cívico con las entidades y orga-nismos activos de la ciudad.

II. El compromiso con un nuevo modelo de Gobierno local

La Alcaldía de San Sebastián, por medio de la Delegación de Participación Ciudadana y con laimplicación de distintos Departamentos municipales, viene impulsando desde hace años dinámicas deconsulta, debate y codecisión, que buscan la implicación de la ciudadanía en la elaboración de las políti-cas municipales.

La apuesta del Gobierno de San Sebastián por la participación no es algo teórico o testimonial,sino un compromiso consciente y coherente con una posición política que aboga por una mayor pro-fundización de la democracia.

En la idea de definir un nuevo modelo de gobernabilidad, la democracia municipal no es sólo elvoto otorgado por la ciudadanía cada cuatro años. En el transcurso de ese plazo, el Ayuntamiento tomaacuerdos que afectan muy directamente a la ciudadanía debieran, por tanto, ser objeto de reflexión yde consenso cívico. Es por ello que las dinámicas que el Gobierno municipal esta impulsando en los últi-mos años, buscan crear nuevos cauces para lograr una mayor y mejor participación ciudadana en elgobierno local; otra forma de hacer política que genere espacios de trabajo para liderar y construir deforma colectiva la ciudad.

El compromiso municipal de hacer de San Sebastián “una ciudad de más calidad democrática”significa, entre otras cosas, plantear iniciativas que nos permitan profundizar en la democracia municipalpotenciando los mecanismos y cauces para la intervención de la ciudadanía en los procesos de toma dedecisiones. Se trata de ganar credibilidad y poner en valor los derechos y deberes de la Ciudadanía y dela Administración.

Los programas y medios que el Gobierno donostiarra ha puesto en marcha en estos años parapromover el derecho a la participación han sido numerosos. Como en otras ciudades que han aposta-do por incorporar mecanismos de democracia participativa que complementen la democracia repre-sentativa, hemos pasado de poner el acento, en un primer momento, en la elaboración de reglamentos

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de participación, en la creación de órganos consultivos y en el desarrollo de experiencias más o menospuntuales, a una realidad en la que se van desarrollando diferentes procesos y técnicas participativasincluso para la elaboración del Presupuesto municipal.

Consejos asesores sectoriales, Foro cívico, grupos de trabajo en torno a proyectos concretos,talleres ciudadanos, núcleos de intervención participativa, planes de participación comunitaria en losbarrios, convocatorias de consultas y debates en torno a proyectos urbanísticos, Tutorías de parques,presupuestos participativos, audiencias públicas, proyectos de participación infantil, procesos participati-vos para la elaboración de la Agenda 21, del Plan Estratégico, del Plan General de Ordenación Urbana,planes transversales (Plan Joven, Plan de Igualdad, de Drogodependencias, de Inmigración, de Movilidad,de Accesibilidad, de Euskera...), elaborados de forma participativa con diferentes actores y colectivos ciu-dadanos implicados en esos ámbitos, ... configuran el puzzle de la participación en nuestra ciudad. Unaestructura en red que quiere hacer de la participación ciudadana una opción estratégica del Gobiernodonostiarra.

Todas estas acciones buscan el trabajo conjunto y la implicación del movimiento asociativo y deciudadanos y ciudadanas a título individual, con un objetivo claro: impulsar un modelo de participaciónque promueva la intervención real de la ciudadanía en cualquiera de las esferas de gestión municipal.

III. El modelo de democracia participativa de San Sebastián

Como hemos señalado anteriormente, entre las prácticas que promueve el Ayuntamiento de SanSebastián, conviven formas de participación informal y acciones puntuales, con órganos y estructuras departicipación estable y con metodologías y dinámicas diversas.

Tras estas iniciativas hay un objetivo claro: provocar un cambio en las formas de gobierno y en larelación ayuntamiento-ciudadanía, construir una nueva cultura de la participación que supere la reivin-dicación de una parte y la búsqueda de legitimidad de la otra, para basar esas relaciones en la colabo-ración leal y constructiva entre actores sociales e institucionales de la ciudad.

El Gobierno de San Sebastián, convencido de que “hacer ciudad” y estimular la convivencia cívi-ca es una tarea colectiva que corresponde a todos, instituciones y ciudadanos, asienta su filosofía y que-hacer político en el impulso de la participación.

Pero la participación ciudadana también debe ser una parte del papel de ciudad educadora, capazde generar cambios, de transformar nuestras ciudades y alcanzar así un espacio de convivencia que des-taque por el respeto a los derechos humanos. En este nuevo escenario que empieza a perfilarse, tomafuerza la idea de la corresponsabilidad, del trabajo conjunto entre electos, técnicos y ciudadanía.

Si bien fomentar y favorecer la participación son funciones transversales a toda la organizaciónmunicipal, entendemos que, la expansión de esta cultura participativa en la institución y también en todala sociedad, necesita un posibilitador/facilitador/garante de la misma; un equipo que apoye, promueva yevalúe iniciativas, que proporcione recursos y herramientas. Así en nuestro caso, la Alcaldía cuenta conel apoyo de la Concejalía de Participación y Barrios, con quién trabaja para la concreción y desarrollode los planes y programas.

IV. Concepto de Participación Ciudadana

El concepto de Participación Ciudadana y lo que ella supone ha ido cambiando en los últimosaños. Participar ya no es solo recibir información, ni poder opinar sobre determinadas actuaciones o pro-

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yectos. Hay que buscar la calidad del sistema democrático, ensanchar la democracia para que el mayornúmero de personas se encuentren cómodas en ella y sea un instrumento eficaz en el desarrollo de lacondición de ciudadanía.

Esa aspiración lleva intrínsecamente aparejado el concepto de profundización de la democracialocal como uno de los ejes esenciales de la actuación municipal, que requiere un compromiso políticoclaro, una voluntad de querer gobernar con las personas, no solo para las personas.

La profundización de la democracia local a través de la Participación Ciudadana es un activo dela política municipal y debe ser además compartida por el cuerpo técnico y político del Ayuntamiento,conllevando además los cambios organizativos que afectan a toda la estructura municipal.

Entiendo la participación como un eje transversal que impregna y cohesiona toda la estructuraadministrativa. Por tanto, debe ser voluntad del Ayuntamiento construir una política transversal de par-ticipación ciudadana que envuelva toda la acción municipal y pueda plasmarse en cualquier fase de unproyecto: desde el análisis y diagnóstico de la realidad, la elaboración de propuestas, negociación y con-senso, programación, hasta la ejecución y posterior evaluación de las actuaciones municipales.

Pero además, el principio de la Participación Ciudadana está recogido y amparado en las dife-rentes normativas y Leyes del vigente marco jurídico.

Así, la Constitución Española, en sus artículos 9 y 23 establece la Participación en los asuntospúblicos como uno de los derechos fundamentales de la ciudadanía.

Igualmente, el Estatuto Vasco de Autonomía, en su artículo 9,2 apartado e), señala que los pode-res públicos vascos facilitarán la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cul-tural y social del País Vasco.

Asimismo, la Declaración Universal de Derechos Humanos hace referencia a los derechos de laspersonas a participar, directa o indirectamente, en la dirección de los asuntos públicos (art.21), e inclu-so la Convención sobre los Derechos del Niño en su artículo 12,2º.

Por su parte, la Ley de Modernización de los Gobiernos Locales señala en su artículo 69.1 quelas Corporaciones Locales facilitarán la más amplia información sobre su actividad y la participación detodos los ciudadanos en la vida local.

V. Formas de participación

Por otra parte, las formas de participación directa para enriquecer el funcionamiento de la demo-cracia representativa en la búsqueda de una nueva gobernabilidad, guardan estrecha relación con la evo-lución de la sociedad del sigo XXI. La democracia local, como la democracia en general, no es algoinamovible. El papel y las funciones del Ayuntamiento evolucionan en el marco de una realidad: las solu-ciones y metodologías consideradas apropiadas en un momento determinado deben ser verificadas y,en su caso, adaptadas a la luz de los cambios producidos en la sociedad. Se demanda más información,más participación y más transparencia en la toma de decisiones políticas.

En este sentido, el objetivo de mejorar la calidad de la democracia local y de implicar a los agen-tes sociales y económicos en el liderazgo y la gobernabilidad de la ciudad está presente en las capitaleseuropeas más comprometidas, con el fortalecimiento de la democracia participativa, desde formulacio-nes innovadoras.

Más allá de las diferencias, hay preocupaciones compartidas en las ciudades. Por una parte, la dis-posición efectiva de los Ayuntamientos para asumir el papel de instrumento a favor de la cohesión social

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que se les asigna en el contexto de la sociedad global y, por otra, la mejora de las relaciones ciudada-nía/gobierno local y la amplitud de su participación en la gestión política de la ciudad, especialmente enlas decisiones de trascendencia.

En este contexto, resulta necesario abordar la problemática de la participación ciudadana en losgrandes temas de la vida pública local y recoger en esta norma la experiencia de San Sebastián y deotras ciudades en el ámbito de los Consejos o Foros ciudadanos de carácter estratégico.

Además, tras la Ley 57/2003 de Modernización del Gobierno Local debemos dar un salto en elproceso de adaptación de las formas y de los mecanismos de la participación a las exigencias de unasociedad cada vez más compleja, sectorializada y donde el esfuerzo por fortalecer la ciudad y hacerlaavanzar, tiene que ser fruto de la implicación, coordinación y aportaciones de los diferentes agentespúblicos y privados.

Las entidades, colectivos, agentes y asociaciones integradas en la sociedad civil, son esenciales paraenriquecer la cultura democrática y servir de motor a la práctica participativa. El Ayuntamiento de SanSebastián ya ha desarrollado distintas experiencias, además de un taller de trabajo con especialistas yrepresentantes de las entidades ciudadanas para renovar las estructuras de participación existentes, enespecial el llamado Foro Cívico, y adaptarlo a las nuevas funciones de la Ley 57/2003.

En la actualidad se crea el Consejo Social como si se tratara de un Senado de la ciudad y sitúa alos agentes socioeconómicos y a las entidades ciudadanas en el centro de un organismo más vivo y par-ticipativo. Este Consejo será un espacio de encuentro para hombres y mujeres vinculados a los valoresdemocráticos, implicados en el ejercicio de una responsabilidad cívica y un fuerte compromiso con lavida y desarrollo de su ciudad.

La Ley de Modernización de los Gobiernos Locales (57/2003), en su artículo 131 indica: “1.–Enlos municipios señalados en este Título, existirá un Consejo Social, integrado por representantes de lasorganizaciones económicas, sociales, profesionales y de vecinos más representativas. 2.–Corresponderáa este Consejo, además de las funciones que determine el Pleno mediante normas orgánicas, la emisiónde informes, estudios y propuestas en materia de desarrollo económico local, planificación estratégicade la ciudad y grandes proyectos urbanos”.

La Unión Europea recomienda que es en el nivel local donde el derecho de los ciudadanos yciudadanas a participar en las decisiones políticas puede llevarse a cabo de un modo más efectivo y,por tanto, debemos crear los cauces para implicarles directamente en la gestión de los grandes temaslocales.

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LA PARTICIPACIÓN NO SE IMPROVISA

Fernando Pindado i SánchezSubdirector general de Foment de la Participació Ciutadana

Direcció General de Participació CiutadanaDepartament de Relacions Institucionals i Participació

Generalitat de Catalunya

El objeto de esta ponencia es tratar de explicar, principalmente, tres ideas: 1) La participación esun derecho que necesita canales para su realización, 2) La participación ciudadana es una necesidadestratégica para el buen gobierno, 3) La participación necesita planificarse.

La participación como derecho y como proceso

El derecho a la participación, entendido como sustantivo podríamos definirlo como la posibilidadde que cualquier persona pueda participar en los asuntos públicos de la comunidad de la que formaparte. Para que este derecho, como cualquier otro derecho, sea eficaz, requiere de un proceso, de unelemento que a pesar de ser adjetivo, es necesario para garantizar su existencia.

Así, por ejemplo, una persona que ha sufrido daño en sus bienes por una actuación imprudente,tiene derecho a ser indemnizado (artículo 1902 del Código Civil) pero no puede plantearlo de cual-quier manera, ni en cualquier momento, ha de seguir el camino, el proceso que le viene definido en laley de enjuiciamiento civil, so pena de perder la posibilidad de resarcirse si no ejercita la acción corres-pondiente en el plazo determinado.

Para poder celebrar de manera regular el rito democrático de elegir a los representantes en lasinstituciones, es necesaria una convocatoria electoral, imprimir unas papeletas, poner en marcha unaserie de elementos: colegios, urnas, miembros de las mesas, propaganda electoral... que tienen un costeeconómico importante y requieren una planificación previa.

De igual manera para que se pongan en marcha mecanismos de participación directa, que pue-dan resultar eficaces y útiles, es necesaria su planificación. No es suficiente, pues, el mero enunciado delderecho o su inserción en los reglamentos y en las declaraciones de voluntad de los gobiernos locales,es necesario dotar de medios técnicos, económicos y metodológicos, de instrumental adecuado paraque puedan realizarse y ser efectivos, lo que requiere una acción de gobierno clara y decidida para favo-recer esa participación.

Cada ámbito territorial o sectorial requiere unos medios adecuados a su realidad. No se puedepromover el ejercicio del derecho a la participación de igual manera en cualquier lugar y ante cualquiertipo de colectividad. No existen fórmulas ni recetas mágicas iguales para todos.

Los poderes públicos tienen aquí una especial responsabilidad ya que su papel no es el de meros“consentidores” del ejercicio del derecho como si éste sólo fuera una imposición de la ciudadanía y nouna necesidad social.

En su origen, las declaraciones de derechos pretendían limitar el ejercicio del poder, establecien-do una zona donde la persona era absolutamente soberana y libre. En la sociedad democrática, el Esta-do no puede permanecer pasivo ante los derechos fundamentales. No puede limitar su actividad a

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intervenir cuando el derecho es vulnerado poniendo en marcha la maquinaria judicial para reponer suejercicio.

Debe tener también una actitud proactiva, de búsqueda de canales, medios, ideas que, no solopermitan, sino que promuevan el ejercicio de ese derecho, la máxima incorporación de personas, demanera individual u organizada, en la elaboración y gestión de las políticas públicas, en los asuntos colec-tivos.

Por tanto, los poderes públicos no deben esperar a que los ciudadanos le reclamen participación.No deben permanecer a la expectativa de cuáles son los movimientos de los agentes sociales. No debentratar a la ciudadanía como el mal menor que se debe soportar para garantizar la continuación en elpoder.Todos los poderes del Estado: el ejecutivo, el legislativo y el judicial; todas las organizaciones terri-toriales: comunidades autónomas y municipios deben promover, en sus ámbitos competenciales, laacción directa de la ciudadanía, individual o organizada, en la “res pública”.

Suelen argumentarse que la participación ciudadana resta eficiencia o produce lentitud a los pro-cesos de decisiones, pero en realidad garantiza la factibilidad de muchas de estas decisiones1. Tambiénpuede considerarse lento, si se me permite la extrapolación, el Estado de derecho, en relación con elEstado autoritario. El primero sometido al imperio de la ley debe mesurar sus actuaciones, el segundodepende únicamente de la voluntad de la oligarquía dominante y no debe preocuparse de esas “for-malidades”.

Evolución de las formas de participación de los ayuntamientos2

En una primera etapa que podemos situar alrededor del segundo mandato (1983-1987) losayuntamientos democráticos se plantearon regular la participación ciudadana desde una óptica, queparecía ver la intervención ciudadana como problema y no como una necesidad del sistema democrá-tico para mejorar la gestión de la cosa pública.

El hecho de intentar regular los canales de participación que aparece normalmente a partir deltercer mandato, aunque algunos municipios lo inician a finales del segundo, ya es una prueba de ello.

Lo importante era el Reglamento, único instrumento que parecía posible implementar parahablar de participación ciudadana. Aparecía una tendencia perversa (que todavía sigue vigente enmuchos municipios) a creer que con la elaboración de la norma ya se ha cumplido el derecho, sin teneren cuenta que para el ejercicio eficaz de ese derecho son necesarios: primero, la máxima difusión delmismo a fin de favorecer su conocimiento y, segundo, los canales y caminos adecuados para poderloejercer con eficacia.

En general, esos primeros reglamentos tienen un marcado carácter ¨administrativista”, formal, dereconocimiento del derecho pero más desde la óptica burocrática que desde la óptica de la interven-ción social. Se pretende contener y contentar a las asociaciones ciudadanas a las que se da, frecuente-mente, un plus de legitimación, de interlocución, discutible tanto desde el punto de vista político, comodesde el punto de vista jurídico-constitucional e incluso desde la realidad de la propia representatividadde dichas asociaciones, legitimadas, muchas veces, más por su tradición histórica que por su actual capa-cidad de convocatoria y de representación social.

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1 J. FONT (coord.), Ciudadanos y decisiones públicas. Ariel, 2001.2 F. PINDADO, La participación ciudadana en la vida de las ciudades. Ediciones del Serbal, 2000, Barcelona.



Con la entrada en vigor de la ley 57/2003 asistimos a una aceleración del proceso de realizacióno revisión de esos reglamentos.Afortunadamente, aunque todavía poco numerosos, se dan procesos derevisión de los canales y estrategias para favorecer la participación, más allá de la existencia del propioreglamento.

Podemos citar, a modo de síntesis, dos grandes modelos o tendencias en los gobiernos locales:por una parte aquellos que buscan la manera de hacer efectiva la participación; de facilitar la interven-ción de la ciudadanía y de sus asociaciones en las políticas públicas municipales; de ayudar a las asocia-ciones para que tengan los medios necesarios para poder realizar sus tareas, preservando su autonomía;de colaborar con el sector asociativo sin ser intervencionista; de favorecer la intervención ciudadanadirectamente sin necesidad de usar las asociaciones como intermediarias.

Por otra parte aquéllos que ven la participación como el ámbito de las relaciones ciudadanas, enlas que el representante municipal (político o técnico) es una especie de agente comercial que trata devender la acción municipal a los dirigentes asociativos para que la acepten, aunque sea necesario haceralgunos retoques a fin de contentar algunas voces y evitar así el conflicto.

Desde esta última perspectiva no se profundiza en la realidad de las asociaciones y se permite elnacimiento y la consolidación de corporativismos; no se incentiva la evolución interna de las asociacio-nes y se olvida la importancia de hacer pedagogía de la acción política para facilitar el conocimiento dela acción de gobierno; y no se tiene en cuenta la intervención individual de la ciudadanía quien, no olvi-demos, es el sujeto activo del derecho a la participación.

Las previsiones de la ley 57/2003 de mejora y modernización del gobierno local, respecto de obli-gar a todos los ayuntamientos a tener un Reglamento de participación ciudadana, parecen ir más por elcamino de formalizar, cristalizar la participación en normas, sin plantearse planes o proyectos que la favo-rezcan. Con esta urgencia “normativa” no creo que vaya a haber más participación, seguramente lo quehabrá serán más reglamentos3.

La participación ciudadana, una opción estratégica en el gobierno de la ciudad

La participación ciudadana, como se ha dicho, no es más que el ejercicio de un derecho consti-tucional (artículo 23) y el cumplimiento de un mandato imperativo que la Constitución dicta a los pode-res públicos (artículo 9.2).

La participación no es una finalidad en sí misma sino un medio para conseguir algo4. Es impor-tante definir ese objetivo. No puede ser una tautología. El objetivo de la participación no es, sólo, laparticipación, porque eso vaciaría de contenido ese derecho y lo convertiría en un simple cumplimen-to formal.

Imaginemos el derecho de reunión o el derecho de asociación. Se ejercen esos derechos paraconseguir una finalidad. Un grupo de personas no se reúne porque sí sino para hablar de algo o prepa-

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3 Para mayor información sobre los Reglamentos municipales se puede ver la ponencia presentada por elautor “Reglamentos de participación ciudadana, ¿herramienta u obstáculo?” en el Seminario Internacional sobre presupues-tos participativos y dinamización de la participación ciudadana, realizado en Córdoba (España) los días 4 y 5 de marzo de2004.

4 F. PINDADO (coord.) J. MARTÍ y O. REBOLLO, “Eines per a la participació ciudadana” Bases, mètodes i tèc-niques. Organisme Autònom Flor de Maig, Diputació de Barcelona, 2002



rar algo o compartir algo. Igualmente ese mismo grupo de personas no se organiza en una asociaciónsimplemente porque está ejerciendo el derecho fundamental a asociarse libremente, sino porque pre-tenden, con el ejercicio de ese derecho, unir esfuerzos a fin de conseguir el cumplimiento de unos obje-tivos, de una finalidad lúdica o de mayor o menor interés social, pero finalidad colectiva, al fin y al cabo,por lo menos, de la gente que ha acordado la constitución de esa asociación.

Con la participación ciudadana, insistimos, es lo mismo. De poco sirve crear canales, espacios,órganos, reglamentos para constatar la existencia de ese derecho, si ese derecho no se ejercita. Podría-mos afirmar que los derechos de las personas sólo existen en la vida real, cuando son ejercitados, cuan-do son practicados.Yo puedo tener derecho a la libertad de movimiento, pero si no salgo de mi casano lo ejercito.Yo puedo tener derecho a reunirme pero si no lo hago, ese derecho es una simple decla-ración de voluntad plasmada en la Constitución.Y los derechos que no se ejercen corren el peligro deser descafeinados.

Además, cada vez hay más corrientes de opinión, inclusive en el ámbito de la gestión empresa-rial, que apuestan por incorporar a las personas implicadas en la mejora de los procesos de producciónde bienes y servicios. Así, se propone la intervención de los trabajadores en el proceso de producción,para tener en cuenta la experiencia que adquieren en el manejo de los diferentes instrumentos y con-seguir mejorar la calidad y la cantidad del referido producto.

De igual manera se afirma que la participación ciudadana, la incorporación de las personas afec-tadas por las decisiones públicas, puede dar valor añadido a la elaboración y gestión de esas políticaspúblicas, aunque si la intencionalidad de la participación es simplemente legitimar los órganos de gobier-no, estaremos perdiendo una oportunidad de aprovechar la energía ciudadana para ayudar a transfor-mar la realidad de nuestras ciudades, y alcanzar mayores cotas de bienestar y felicidad, que, en el fondo,son objetivos perseguidos por los seres humanos a lo largo de nuestra vida.

Posibles escenarios de la participación en los municipios

A continuación indico, no sin un poco de ironía, diferentes escenarios de participación ciudada-na señalando cual podría ser la actuación de los diferentes agentes: políticos, técnicos, asociaciones y ciu-dadanía individual. Son grandes extremos, pequeñas hipérboles que surgen del análisis de experienciasconocidas. No son modelos puros, sino que se pueden encontrar combinaciones diversas. No se tratade identificar ningún ayuntamiento en concreto. Como se dice en algunas películas “cualquier parecidocon la realidad es mera coincidencia” ¿o no?

DESPOTISMO ¿ILUSTRADO?

Políticos

Piensan que en el fondo la gente no tiene interés por la cosa pública. Para eso están los políticosque han sido elegidos democráticamente, no hace falta compartir el poder con nadie. Si alguien quiereparticipar que se presente a las elecciones.

Desde esta perspectiva no se buscan medios para incorporar ideas, iniciativas o propuestas ciu-dadanas.

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Técnicos

El personal técnico municipal ya sabe hacerlo todo sin que nadie le diga nada. Son los conoce-dores de la ciencia y de la técnica. Rinden cuentas solamente a los políticos. La ciudadanía ha de some-terse a sus planteamientos y adecuarse a sus horarios y funcionamiento. En realidad, la ciudadanía es unmal necesario, molestan un poco y hay que procurar evitarlos cuando no se les pueda convencer quelas propuestas municipales son lógicas y adecuadas.

Asociaciones y ciudadanía

La ciudadanía es “Jobbiana” (del Santo Job, no de Hobbes) está armada de paciencia y se resignaa sufrir el buen o mal funcionamiento de los servicios públicos. En general, las personas individuales sóloson utilizadas para hacer actuaciones que puedan tener alguna repercusión electoral.

Las asociaciones sólo se preocupan de hacer sus actividades, acercándose al ayuntamiento paraconseguir subvenciones y apoyo material, utilizando para ello todo tipo de canales, normalmente, pocoformalizados y basados en relaciones personales. Son “las únicas representativas” y sin ellas “no se haríanada en la ciudad”. Se quejan de la falta de colaboración de la ciudadanía que no “quiere participar” por-que se está muy cómodo en casa y lamentan las dificultades para funcionar, achacando esa responsabi-lidad a las administraciones públicas que no les dan suficientes subvenciones para hacer aquello que “enel fondo deberían hacer los ayuntamientos”.

Desde esta perspectiva es difícil hacer planteamientos de revisión y reforma del funcionamientode la asociación porque la causa de los males siempre es ajena a la propia entidad.

NORMATIVISTA

Políticos

En este escenario, las personas con responsabilidad política consideran la participación como elcumplimiento de la norma. No es necesario ir más lejos. En campaña electoral y desde el gobierno muni-cipal, se hacen solemnes declaraciones de la importancia de la participación. Se reconoce que es underecho fundamental y que existe un mandato constitucional a los poderes públicos para promoverlo.

Existe un Reglamento muy elaborado que copia, en el ámbito local, lo que ya está dicho en otrasleyes, desde la Constitución a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Proce-dimiento Administrativo Común pasando por la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local.

Junto al Reglamento existe una arquitectura de órganos y consejos de participación con unabuena definición formal, donde queda clara su composición, cuando se reúnen, quien los presidirá, comose hará el orden del día, aunque…. no se sabe bien qué funciones va a desarrollar, más allá de las merasformalidades administrativas indicadas por el reglamento que los creó.

Los cargos electos se pasan el día cantando las excelencias de la participación y de la transversa-lidad, pero mantienen una organización vertical y jerarquizada y, en el fondo sólo les interesa pacificar alos movimientos sociales introduciéndolos en dinámicas administrativas ambiguas. El funcionamiento de laorganización municipal es garantizar que los procedimientos funcionen y utilizar la maquinaria adminis-trativa burocrática para dar respuesta a las peticiones. Si funciona la burocracia, funciona la democracia.

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Técnicos

El personal municipal son por una parte animadores de grupos, mantienen una relación cordialy amable con los representantes de las asociaciones. Este grupo suele estar vinculado a las áreas de ser-vicios a las personas y tienen serias dificultades para que las áreas más técnicas entiendan la importan-cia de su trabajo y acepten algunas sugerencias.

Por otra parte, otro sector de técnicos son intérpretes de la ley y defensores de la formalidad yde la legalidad, paladines de la democracia formal y pedagogos de la participación “dentro de un orden”que no vaya más allá de la consulta más o menos cualificada.


Las asociaciones participan en consejos y otros órganos que recogen, formalmente la participaciónpero que, en el fondo, son espacios para legitimar la acción municipal. La iniciativa siempre es del gobier-no y las asociaciones se limitan a asentir o a contestar, pero rara vez tienen actuaciones propositivas.

No les interesa la intervención de la ciudadanía individual, y así lo exigen al ayuntamiento, porquela “mejor forma de participar es mediante asociaciones”. Olvidan que el derecho a la participación–como el derecho de asociación– son derechos individuales, que se ejercen voluntaria y libremente, nosiendo necesaria la afiliación a ningún tipo de organización para su ejercicio.

Desde esta perspectiva, las asociaciones acaban siendo apéndices municipales que plantean susquejas o reivindicaciones en los órganos consultivos, Llegan incluso a parecer pseudofuncionarios o ges-tores públicos dedicando más tiempo a las visitas de obra y a las reuniones administrativas que a orga-nizarse internamente o a definir su propio proyecto y llevarlo a la práctica.

La ciudadanía individual es carne de sondeo. Se les conceden trámites de audiencia por correoordinario o electrónico pero no tienen acceso ni posibilidad de hacer propuestas de manera organiza-da o en órganos de participación ciudadana.

CLIENTELAR: LA COARTADA DE LA CALIDAD DEL SERVICIO

Políticos

El ayuntamiento tiene un buen servicio de información, orientación y atención ciudadana. Cual-quier persona que se acerque a las dependencias municipales es bien atendida y resuelve sus dudas yproblemas, o cuanto menos, es orientada hacia donde debe dirigirse. La tramitación administrativa eságil y eficaz. Se dan respuestas inmediatas, ya sea para aceptar lo que se solicita, o para explicar con muybuenas palabras y educadamente la imposibilidad de atender la petición.

Los cargos electos son verdaderos gestores que realizan tareas de seguimiento técnico y velanpor la limpieza, la calidad y la buena imagen de los servicios públicos y de sus actuaciones. Saben que elciudadano es el cliente a mantener satisfecho para que siga comprando la marca, afanándose por man-tener buenas relaciones con los grupos más significativos del territorio, y dar respuesta inmediata a suspeticiones aunque no tengan lógica. A veces es difícil determinar donde acaba el rol político y empiezael rol técnico apareciendo una nueva especie: la politécnica, híbrido de político/a y técnico/a.

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Técnicos

Una parte del personal técnico municipal desarrolla una tarea de relaciones públicas, tratando ala ciudadanía como clientes que merecen ser bien atendidos y, aunque no se les resuelva el problema,se puedan marchar contentos del buen trato recibido.

Los sistemas de información funcionan y, de hecho, son un pilar fundamental de la acción degobierno, a veces más que información es publicidad, o su degradación en propaganda, pero se trata dehacer llegar el mensaje a la ciudadanía. Se incorporan nuevas tecnologías para que las personas, desdesu propia casa, desde el mercado o incluso desde el cajero automático o cualquier equipamiento públi-co, accedan a la información o realicen cualquier petición a los servicios municipales, pudiendo inclusosolicitar certificaciones, permisos, presentar quejas iniciativas, reclamaciones…


Las asociaciones utilizan locales municipales y dependen del ayuntamiento para su funciona-miento. La mayor parte de sus recursos no son propios sino municipales. Algunas tienen, incluso, unaestructura técnica que les permite utilizar los nuevos medios informáticos para gestionar sus actividadesaunque les cuesta incorporar más gente a la asociación. Ofrecen servicios a precios asequibles y calidaddiscutible, y consiguen más clientes que socios.

La ciudadanía está bien atendida, tiene una buena calidad de servicio pero ni reclama, ni se le pideningún otro compromiso o implicación con la ciudad. Los medios de comunicación municipales sabenvender bien el producto y no hace falta nada más. Como mucho la relación con el ayuntamiento se basaen el “yo pago impuestos y por eso pido o reclamo”, es decir se asume el papel de cliente o consumi-dor de servicio público, y no el de ciudadano, con derechos políticos que reclama a sus representantesla gestión adecuada de los recursos colectivos.

ESTRATÉGICO

Políticos

Saben que la democracia representativa, por sí sola, no permite construir ciudadanía activa.Apuestan decididamente por líneas de actuación que permitan la participación ciudadana en la elabo-ración y gestión de las políticas públicas municipales.

Saben que son, sobretodo, gobierno y, en el ejercicio de su función política han de dirigir la acciónmunicipal y han de relacionarse con los otros poderes públicos para conseguir una mejor defensa delos intereses de su ciudad y su población.

Para mejorar la calidad de su representación, han sido designados mediante elecciones primariasen sus partidos en base al diálogo, al consenso y a los mejores perfiles para asumir la responsabilidadpolítica. Se esfuerzan en mejorar su formación y su capacidad personal y colectiva, provocando los deba-tes en el seno del gobierno, definiendo claramente los objetivos y proyectos a impulsar y rindiendo, regu-larmente, cuentas a la ciudadanía.

Consideran la participación como un eje transversal que ha de afectar a toda la actividad muni-cipal y un factor que añade valor a las políticas públicas. Se sienten comprometidos políticamente con

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buscar los instrumentos y canales que favorezcan el derecho a la participación y el impulso de proce-sos participativos.

Pretenden que la participación ciudadana no sea objeto de controversia política con la oposicióny formalizan un gran pacto político para promoverla. Este pacto se hace extensivo a las organizacionesciudadanas, a fin de poner en común, los medios necesarios para conseguir la máxima implicación ciu-dadana y no sólo de las entidades.

Su actividad principal es hacer política de ciudad, conocer los barrios y la actividad económica ysocial del territorio, escuchando a la ciudadanía, a los comerciantes a los empresarios, a los profesiona-les... a todos aquellos que viven o se interesan por la ciudad y buscando la manera de incorporar suconocimiento y su visión al mejor diseño de las actuaciones municipales

La organización municipal, en su conjunto, no sólo el área de servicios personales, se orienta haciala mejor manera de ofrecer el servicio público y a ser transparente y permeable a las iniciativas ciuda-danas. Los responsables políticos animan al personal municipal a cumplir eficazmente sus trabajos y lesdotan de medios técnicos y formativos para su mejor actuación.

Técnicos

El personal municipal se siente parte de una organización cuyo objetivo principal es satisfacer lasnecesidades ciudadanas, prestando servicios de calidad y contando con la iniciativa, propuesta e inter-vención ciudadana.

Ponen en marcha los proyectos de acuerdo con las directrices políticas, planificando y organi-zando las actuaciones necesarias. Los procedimientos administrativos se revisan y adecuan para favore-cer la intervención ciudadana.

Se aprende de las experiencias propias y ajenas para poner en marcha procesos participativosen el diseño de los programas de actuación municipal. Los reglamentos, órganos y canales de participa-ción se van construyendo en base a las funciones y objetivos que deben cumplir, se realizan, teniendoen cuenta las particularidades de los diferentes agentes que pueden formar parte y se elaboran sus con-tenidos mediante procesos de debate y participación amplios.


Las asociaciones elaboran y redefinen su propio proyecto, buscan formas de autonomía, tratan-do de crear recursos propios que no las hagan dependientes de las administraciones. Ponen en marchainiciativas económicas vinculadas a su finalidad u objeto social, tratando de incorporar como socios a losusuarios o clientes de esos servicios.

En cumplimiento de su propio proyecto, buscan los canales de relación con el ayuntamiento, parahacer posible la mejora de la calidad de vida de las personas que viven o usan la ciudad.

Existe una red de asociaciones que se coordina entre sí, organizando conjuntamente determina-dos proyectos, aprovechando las sinergias y potencialidades de cada una, sin establecer relaciones decompetencia, sino de cooperación.

La ciudadanía es una pieza clave en los procesos participativos a los que siempre se trata deincorporar. Son a la vez sujeto activo y objeto de las políticas públicas y pueden encontrar medios parapoder ejercer su derecho a intervenir en la mejora de la cosa pública.

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La organización municipal

La organización municipal, como cualquier otra organización, se puede resumir en: la ordenaciónde los recursos materiales y humanos para conseguir una finalidad. Desde esta concepción se parece acualquier otra organización: sociedad anónima, asociación no lucrativa, iglesia, ejército...Todas ellas no sonmás que formas de ordenar esos recursos para conseguir una finalidad determinada.

Claro que hay muchos aspectos que influyen en el funcionamiento de la organización, de entreellos el más importante es el factor humano: la cultura, la formación, la ideología…. Sobretodo en lasociedad de la información en la que, para pasar de la información al conocimiento, se requiere una acti-vidad humana todavía no suplida por la máquina.

En la organización municipal podemos encontrar dos grandes instrumentos: el cartapacio o dele-gación de competencias que hace referencia a los concejales y concejalas y el organigrama que hacereferencia al personal técnico. No es objeto de esta ponencia hablar de otros instrumentos técnicos degestión de los ayuntamientos.

EL CARTAPACIO

Es la forma de distribuir las responsabilidades políticas entre las personas que forman el gobier-no municipal. En principio sólo se reparten “carteras” a aquellos concejales o concejalas del gobierno,aunque puede darse el caso en algunos ayuntamientos que determinados miembros de la oposición,puedan tener alguna responsabilidad específica como comisionados o fórmulas similares.

En principio, pareciera que dicha distribución de responsabilidades se debiera hacer en funciónde las características individuales de la persona que ostenta el cargo, pero, en la práctica, se tiende mása distribuir dichas responsabilidades en función de criterios más partidistas, de la relación interna del par-tido o partidos que forman el gobierno. Se llega incluso al extremo de crear áreas de responsabilidadespeciales para poder cubrir todos los compromisos.

Algún ayuntamiento ha tenido hasta tres concejales de participación ciudadana, incluyendo uno,responsable del Reglamento de Participación. O también, se pueden dar combinaciones extrañas deÁreas que, en principio o desde el punto de vista lógico, parecen poco interrelacionadas.

En cualquier caso, la responsabilidad política no debería afectar directamente al organigrama. Esdecir, si por la razón que sea, se pretende unificar, por ejemplo, la dirección política de la policía local yla juventud, no es necesario que el personal técnico de juventud traslade sus bártulos a las dependen-cias de la Policía local ni que su responsable técnico directo sea el Sargento por poner un ejemplo for-zado.

En la práctica, las diferentes responsabilidades políticas suelen acabar funcionando como líneasparalelas, que se prolongan en el tiempo sin llegarse a encontrar. Cada concejal o concejala es respon-sable de su parcela de gobierno, compartiéndola en raras ocasiones con el resto del equipo de gobier-no, salvo excepciones. No existe una práctica ordenada de debate político del gobierno como órganocolegiado. O bien el alcalde o alcaldesa, presidencialista, marca los ritmos, o bien cada departamentocampa por sus fueros como los dioses o su experiencia le dan a entender.

Cada ámbito de responsabilidad política establece su propio tipo de relaciones con el personaltécnico y con la ciudadanía y sus asociaciones. Ocurre que, un único responsable técnico puede llegar adepender de cinco concejales los cuales, evidentemente, no se ponen de acuerdo para definir cuál es laprioridad a seguir por dicho profesional.

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Existe una verdadera dificultad en consolidar al gobierno, como órgano colegiado (con)centradoen el debate político y en la definición de las líneas de actuación más estratégicas o de fondo.

Las personas que acaban siendo concejales o concejalas le suelen poner mucha voluntad ymucho empeño (siempre hay excepciones) pero tienen una dificultad evidente en cuanto a su forma-ción de base y en cuanto al conocimiento del funcionamiento de la administración pública.

En el ámbito local es donde más se da la representación en personas sin licenciaturas o docto-rados como ocurre en otros ámbitos del Estado. Hay mucha gente sencilla que acaba siendo alcalde oalcaldesa y nadie le enseña cómo ha de ejercer su función salvo su criterio y prudencia. Para ser con-cejal de urbanismo no es necesario haber estudiado arquitectura ni derecho, pero sí resulta importan-te tener claros los objetivos políticos del departamento.

Por ello, se impone la necesidad de espacios de formación, debate y mejora de la capacidad delas personas con responsabilidad política, ya sea desde dentro del propio ayuntamiento o medianteorganizaciones supramunicipales, o desde los propios partidos por los que se han presentado.

EL ORGANIGRAMA

Como se ha dicho, el organigrama es el instrumento que permite definir las diferentes respon-sabilidades técnicas, los canales de relación entre cada departamento y de cada departamento interna-mente.

Todo ello bajo la directa dependencia del responsable político, quien tiene el poder decisorio,pues puede sufrir directamente las consecuencias del trabajo técnico, ya que debe dar cuentas a la ciu-dadanía, bien en procesos participativos o de información regulares, bien en el siguiente enfrentamien-to electoral.

La perversión del funcionamiento administrativo permite que los responsables técnicos acabenatrincherándose en su departamento o servicio, acentuando la cantonalización administrativa. Cada Áreasectorial concentra su personal y sus recursos con pocas posibilidades de contacto o de coordinacióncon las otras Áreas. Por ejemplo, una ciudadana joven puede ser destinataria de las políticas o progra-mas de servicios sociales, juventud, cultura, deportes, servicios sociales, salud, igualdad, prevención de laviolencia doméstica, enseñanza… Resulta difícil establecer planes de actuación transversal.

Ese mismo funcionamiento hace que el personal técnico sólo se interese por su parte del pro-yecto o expediente, preocupándose de hacerlo lo mejor posible. Si hay algún error se trata de trasla-dar la responsabilidad al anterior o posterior eslabón.

Existen verdaderas dificultades para poner en marcha proyectos transversales, a pesar de quecada vez se conocen más experiencias que apuntan en esa dirección.

El acceso a la función pública significa un esfuerzo importante para la persona que lo pretende,debiendo superar un complejo proceso de exámenes y valoraciones. Una vez obtenida la plaza, eseenorme esfuerzo, puede contrastar con la laxitud con la que se trabaja el día a día, incentivada por lacasi absoluta certeza de la inamovilidad del puesto de trabajo. Es fundamental para no caer en la apatíaincentivar, motivar, entusiasmar con el proyecto y respetar y reconocer la tarea del personal técnico parahacerlos cómplices activos de la gestión pública.

Mayor formación, mejor dedicación, mejores relaciones interdepartamentales, claridad deobjetivos, sentimiento de justicia y de igual trato, son algunos de los elementos que pueden ayudara ello.

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EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Por si la complejidad de las relaciones entre personal técnico y político no fuera suficiente, a ellodebe añadirse que su relación con los recursos materiales o económicos y con los propios destinata-rios de sus servicios, están sometidas a unos principios basados en la ley y que forman parte del com-plejo procedimiento administrativo.

No siempre se puede comprar lo que se quiere y a quien se quiere. No siempre se puede teneruna disponibilidad inmediata para adquirir determinado producto o contratar determinado servicio.

El procedimiento administrativo, nacido para garantizar los derechos ciudadanos y la transparen-cia de la administración, puede llegar a convertirse en una excusa burocrática para no realizar determi-nadas actuaciones. O, también, el desconocimiento de dicho procedimiento por parte de losresponsables políticos o técnicos, puede impedir la realización de los proyectos.

No discutiremos ahora la bondad o maldad de las normas del derecho administrativo, aunque seme debe permitir una pequeña reflexión. El Derecho Administrativo nació para garantizar los derechosde la administración, no los derechos de la ciudadanía, y debería ir evolucionando en este otro aspecto.

Virtudes y perversiones de la proximidad

Los ayuntamientos, como se ha dicho, vienen definidos, por la ley, como el cauce primario para laparticipación ciudadana. Suelen hacer gala de ese aspecto más característico de su posición en la orga-nización territorial del Estado: la proximidad. Dice el artículo 137 de la Constitución que el Estado seorganiza territorialmente en Provincias, Municipios y Comunidades Autónomas. De esta lista, los Muni-cipios son los más cercanos a la ciudadanía, nadie lo discute.

Pero esto ¿es una potencialidad o una debilidad? ¿Es una oportunidad para el sistema democrá-tico, o es una amenaza?

En principio debiéramos coincidir en que, como más cercana se dé la gestión de los serviciospúblicos y las formas de satisfacer las necesidades ciudadanas, más fácil, rentable socialmente y eficaz serádicha gestión. Por ejemplo, es necesario que las escuelas, los centros de salud, los centros culturales, sehallen cerca, sean próximos.

Por ello, los ayuntamientos vienen reclamando más competencias para poder satisfacer mejor losintereses ciudadanos.

Pero, con una organización municipal llevada al extremo de lo que se ha descrito en los anterio-res apartados ¿existe garantía de que la proximidad sea una virtud o una ventaja?

Si la manera de actuar de los responsables políticos, se basa más en criterios “clientelares” res-pecto determinados grupos de población, determinadas asociaciones o determinados territorios; si loque se prima es la adhesión a los gobiernos locales como medio para conseguir determinadas mejoras;si la cercanía se traduce en mecanismo de control social, entonces nos encontramos con un verdaderopeligro para la democracia.

Se acaban de cumplir veintiséis años de democracia municipal y el litoral español sigue siendoobjeto de especulación. Se siguen cometiendo desaguisados urbanísticos y se siguen beneficiando losmismos agentes económicos, todo ello a pesar de la proximidad. Es relativamente fácil, gracias a esa pro-ximidad, anular, o cuanto menos condicionar, la labor de oposición de los partidos que no gobiernan,existen muchos trucos para ello. De la misma manera se pueden contener o contentar determinadasvoces de asociaciones o grupos con una cierta presencia en la opinión pública.

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Es necesario un esfuerzo de regeneración política para que las ciudades vuelvan a ser el ámbitode la política y el ámbito donde se gestionan mejor los intereses ciudadanos.

Y este esfuerzo compete a los partidos políticos, a las asociaciones ciudadanas y a los nuevosmovimientos sociales, principalmente. Es necesario romper la tendencia al conformismo o a la compramás o menos sutil de voluntades y apostar por la construcción de ciudades democráticas y de la demo-cracia en las ciudades.

La participación no se improvisa. Por un plan de participación

De lo dicho hasta ahora, parece importante constatar que para poder hacer efectivo el derechoa la participación hay que trabajar en tres grandes ámbitos: a) el de la administración municipal inclu-yendo a los responsables políticos y técnicos, b) en el ámbito de la ciudadanía y sus asociaciones y c) enlos procesos y dinámicas administrativas.

Hasta ahora las experiencias que se conocen han tratado de modificar lo externo. Los ayunta-mientos han tratado de influir en las asociaciones y la ciudadanía, han tratado de elaborar reglamentos,diseñar canales, promover procesos dirigidos hacia fuera. Las asociaciones han tratado de mejorar suactividad buscando cómo deben cambiar los de fuera.

Es necesario pensar también en el cambio desde dentro.Algo deberá cambiar para que algo cam-bie, a no ser que el diagnóstico sea que la causa de los errores o del mal funcionamiento se encuentresiempre fuera de la organización.

Los ayuntamientos han ido desarrollando técnicas, cada vez más depuradas, de planificación desus actuaciones. La mayor parte de las experiencias “planificadoras”, se han centrado, no obstante en elámbito urbanístico, quizás por el peso de esa competencia concreta y la exigencia real de la actuaciónen este ámbito.

También se ha avanzado, en muchos ayuntamientos en la puesta en marcha de planes específicoso sectoriales como los planes (o proyectos) en los ámbitos de juventud, gente mayor, servicios sociales,cultura, etc.

Se ha aceptado definitivamente la importancia de la tarea planificadora para la mejor eficacia delas actuaciones públicas.

En materia de participación ciudadana no se conocen demasiadas experiencias que hayan queri-do promover la intervención ciudadana en el diseño, elaboración, ejecución y evaluación de las políticaspúblicas municipales.

Se ha avanzado, eso sí, en la innovación respecto de las herramientas a utilizar para favorecerdicha participación: las memorias participativas, los presupuestos participativos, los talleres de pros-pectiva...

Es decir, se ha ido viendo la necesidad de disponer de un conjunto instrumental para hacer fren-te a la necesaria planificación de la participación ciudadana. Como bien dicen Óscar Rebollo y JoelMartí5, la participación no se improvisa y requiere de una serie de técnicas, más allá de los simples trá-mites administrativos o reglamentarios.

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5 Op. Cit.



Se propone, pues, la reflexión y la práctica alrededor de esta necesaria planificación. Me gustaríaadjetivar ese plan como plan estratégico, con un enfoque metodológico que organice las intervencionesde manera flexible y coordinada, a fin de aprovechar los impactos que en el contexto concreto puedanirse produciendo con la puesta en marcha de las diferentes iniciativas.

En estos ámbitos de la gestión pública, existe la costumbre de dedicar más tiempo de reflexióny conocimiento a las fases de ejecución que a las fases de diseño y elaboración, por estar atrapados enla inercia activista motivada por las demandas sociales y la falta de cultura planificadora y de desconoci-miento de los instrumentos a utilizar.

Es necesario corregir esta tendencia y definir bien las acciones a realizar a partir de un plan pre-viamente establecido con objetivos claros y determinados e indicadores capaces de medir el grado deconsecución de dichos objetivos, así como capaces de medir la eficiencia de los recursos empleados.Para ello es necesario partir de un diagnostico suficientemente consensuado por los diferentes agentesdel proceso: políticos, técnicos, asociaciones y ciudadanía.

El enfoque que se propone pretende dedicarle tiempo a la reflexión y al conocimiento tanto ala fase de diagnóstico como a las de diseño y elaboración de propuestas, y a las de ejecución, segui-miento y evaluación

Se pretende, pues, construir un proceso novedoso, del que todavía no conocemos experiencias,que permita encajar en un mismo marco conceptual y organizativo el conjunto de las acciones a des-arrollar para favorecer la participación ciudadana en cada una de sus fases y en cada uno de los requi-sitos necesarios para que sea posible y eficaz.

El esquema que sigue a continuación, forma parte del trabajo realizado el pasado mes de octu-bre de 2003 en las Jornadas organizadas por el Ayuntamiento de San Sebastián y la Federación Espa-ñola de Municipios y Provincias sobre Planes Estratégicos de participación6.

ESQUEMA DE UN POSIBLE PLAN DE PARTICIPACIÓN

Fases de la planificación

En cada una de estas fases se deben utilizar las metodologías participativas más adecuadas.

a) Diagnóstico compartido.

b) Propuesta de actuación.

c) Programación

d) Evaluación de resultados.

Definición de las técnicas a utilizar.

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6 Para más información respecto de los Planes Estratégicos de participación, consultar el Taller “Construimosun plan estratégico”.Yolanda JIMÉNEZ, Begoña OLTRA; Fernando PINDADO (coord.) en las Jornadas organizadas porla Federación Española de Municipios y Provincias y el Ayuntamiento de San Sebastián, octubre 2003.



Contenido concreto

El contenido concreto deberá hacer referencia a las actuaciones a realizar en el ámbito de laorganización municipal tanto en el nivel político como en el técnico y en los procesos de elaboración oprestación de los servicios.También deberá plantear actuaciones respecto del tejido asociativo de la ciu-dad y de la ciudadanía en general para capacitarla para mejor utilizar los canales de participación.

El Plan de participación debe combinar aquellas acciones estructurales, organizativas normativasque pretenden consolidar un sistema estable de canales y medios de participación junto con actuacio-nes puntuales en temas, materias o políticas concretas que desarrollen experiencias participativas sin-gulares, por ejemplo la elaboración del Plan de actuación municipal o la urbanización de una calle o unbarrio, o la visión del Plan de ordenación urbanística o la agenda 21... Igualmente deberá prever siste-mas e indicadores de evaluación y modificación de las prescripciones y orientaciones del Plan que, nece-sariamente, deberá ser revisado con cierta regularidad para adecuarlo a los cambios que la propiaejecución de sus previsiones vayan produciendo.

Éste, o cualquier otro esquema puede servir. Lo importante es una acción positiva, con una ini-ciativa política por parte del gobierno local que avance propuestas en el ámbito interno de la organi-zación municipal y en el ámbito externo de la ciudadanía y las asociaciones.

Evidentemente, para la puesta en marcha de cada una de estas fases, deberían utilizarse meto-dologías participativas. Pero de eso, no toca hablar ahora.

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PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y GOBERNANZA LOCAL

Alfonso Yerga CobosCentro de Estudios AndalucesConsejería de la Presidencia

Junta de Andalucía

Introducción

Voy a mantener tres tesis como ejes vertebrales de la ponencia: Como primera tesis, que la par-ticipación ciudadana es condición necesaria para avanzar en la gobernanza local. Como segunda tesis,que seguimos instalados en un escenario de incertidumbres en el marco jurídico y político que afectaal mundo local, y ese hecho tiene que ver con la participación y la gobernanza.Y, como tercera tesis,que, en cualquier caso, debemos reflexionar en torno a las relaciones entre democracia representativay democracia participativa desde la perspectiva de la mejora de la democracia local.

1. La participación ciudadana es condición necesaria para avanzaren la gobernanza local

Comencemos por una pregunta elemental: ¿Qué entendemos por participación ciudadana? Mirespuesta es que hablamos de un proceso por el cual la ciudadanía de un territorio se involucra en latoma de decisiones que afecta al gobierno de la colectividad. Dicho así –proceso, ciudadanía, toma dedecisiones y gobierno– estoy prefijando una forma de entender la participación que intenta ser activapolíticamente y que, por tanto, busca integrar los diferentes perfiles que el tema comporta. Es decir, que,como punto de partida, defiendo una visión de la participación ciudadana cuyo objetivo último es pro-ducir cambios en la forma de gobernar y que genera capital social y capacidad de la comunidad a fin deconsolidar la arquitectura social de apoyo a la democracia.Y señalo este punto de partida por cuanto,cuando hablamos de este tema, indefectiblemente no podemos dejar de referirnos a cómo la partici-pación remite a la democracia local: ¿Es dicha participación un derecho caracterizador de las democra-cias desarrolladas, o simplemente una forma de hacer política?. Desde la perspectiva de gobierno¿estamos dispuestos a potenciar el movimiento asociativo con todas sus consecuencias?.Y, en cualquiercaso, ¿hemos dimensionado las implicaciones que tiene la participación ciudadana para la relación aso-ciaciones ciudadanas-partidos políticos?.

Sean las que sean las respuestas que nos demos, lo evidente es que la participación ciudadanaha ido instalándose en el debate político de la gobernanza local como un elemento de referencia, queno se sitúa sólo en el ámbito de la Ciencia Política o de los mecanismos característicos de las burocra-cias administrativas, sino que adquiere una posición central en el debate sobre la calidad democrática,obligando a todo el mundo local, como si de una nueva moda se tratase, a opinar e, incluso, experi-mentar alguna práctica al respecto.

Y es evidente que si tal circunstancia ocurre es por el hecho de que las ciudades están buscan-do su propio rol en la configuración de los poderes políticos. Pero, claro está, frente a los planteamien-tos nominalistas, la ciudad no existe al margen de los grupos de intereses y, consiguientemente, hablarde participación ciudadana comporta, a su vez, preguntas en torno a quién hace la ciudad: ¿La ciudada-nía?, ¿las asociaciones?, ¿los partidos políticos?...

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Por qué, frente a posibles posiciones nominalistas, la participación ciudadana es bastante más queotro elemento que se introduce en la vida institucional de las ciudades, bastante más que otro regla-mento del que se dota una Administración Local. En definitiva, cómo veamos la participación ciudadanada la medida de nuestra visión de la ciudad no como un agregado de ciudadanos, sino de grupos deintereses.Y todo ello sin perder de vista que lo local está condicionado por las relaciones interguber-namentales; por tanto, por su propia agenda competencial, lo cual habla de que estamos haciendo recaeruna responsabilidad –el desarrollo de la calidad democrática– en un ámbito, el mundo local, que en laactualidad sigue conviviendo con muchas incertidumbres. Porque, cuando hablamos de participación ciu-dadana, de lo que se trata es de considerar cómo fortalecer la democracia local, lo cual pone en rela-ción la participación ciudadana con los derechos de la ciudadanía, y esto quiere decir : El derecho a laciudad, el derecho a la salud, el derecho a la educación, el derecho al trabajo, el derecho a la seguridad;más los otros derechos que se quieran incluir. Pero la participación levanta suspicacias y provoca rece-los en las élites políticas y técnicas. Un pánico que no se plantea como un desafío, sino como pérdidade control y de poder, y que suele verbalizarse en términos de contradicción con la eficacia necesariaen la prestación de los servicios públicos. Es cierto que hay una relación no resuelta históricamenteentre la Administración y la política, a lo cual suelen sucumbir los responsables políticos, a causa del papely la fuerza que tienen los técnicos en la gestión del territorio. Pero siempre hay tiempos y lógicas dife-rentes entre la Administración y la política, cosa que es muy difícil de resolver1.

Pero introduzcamos una nueva consideración: La gobernanza. Es un concepto que en nuestroentorno divulgó el Libro Blanco de la Gobernanza Europea2, pero al que acompaña una cierta polémi-ca. Es un concepto introducido por los organismos internacionales relacionados con la cooperaciónfinanciera con los países en vías de desarrollo. No está exento de polémica por cuanto comporta unacierta visión negativa del papel del Estado y un claro sesgo hacia la actividad del mercado como asig-nador de recursos. Paso por encima de todas esas consideraciones, por no ser el tema de esta ponen-cia, y opto por una visión más europea y más ligada a una nueva forma de gobernar las ciudades quese basa en la interrelación con los diferentes agentes urbanos, apostando por la cultura de la negocia-ción y del consenso. Es desde esa perspectiva desde la que la participación no es meramente un ins-trumento de la política sino que adquiere una dimensión estructurante de la actividad de gobierno. Deahí que la participación ciudadana, desde la perspectiva de la gobernanza, es un concepto que obliga ahablar :

– Del fortalecimiento institucional.

– De la capacidad de los administradores y gobernantes.

– De los mecanismos complementarios que afectan a la vida institucional.

Dada la evolución que estas tres cuestiones han vivido en las ultimas décadas, encontramos unaserie de conceptos asociados que resumo en los siguientes: Por un lado, que el ciudadano se sitúa antelo público de forma diferente a lo que históricamente hemos conocido en los primeros años de lademocracia española. Por otro, que estamos instalados en un ciclo de crisis de la representación políti-ca.Y, por otro, que si en general la Administración Pública ha conocido un proceso de reflexión y pro-puesta formalizado en eso que se dio en llamar la “nueva gestión pública”, esto ha tenido menordesarrollo en el ámbito de la Administración Local.

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1 Alicia ZICCARDI, “Ciudades y desarrollo en Ibero América”, Revista Cidob d’Afers Internacionals, número 47,página 176.

2 Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea, 2001.



Pero, dado que he mencionado la relación participación-gobernanza, surgen una serie de temaslaterales... Unos porque tienen que ver con el discurrir concreto del marco institucional que afecta aestos temas, como es la actual regulación existente respecto a la participación ciudadana.

Otros temas laterales son de más calado:

• Uno porque tiene un mucho de responsabilidad en la eclosión de esta manera de gobernar,si aceptamos esta convención para el concepto participación ciudadana, como es el caso delos denominados presupuestos participativos y que remiten a la pregunta acerca de cuál serála arquitectura del gobierno en el siglo XXI, cuáles serán las tareas responsabilidad del gobier-no y cuáles no. Dado que todos los procesos sociales son hijos de la historia que les cobija yalienta, y recordando que los escenarios sociales son contingentes, no quiero perder la opor-tunidad de hacer mención al concepto de presupuestos participativos como una moda deesas a las que cíclicamente está sometida la Administración Local: Recordemos la de las tec-nologías de la información, recordemos la de las valoraciones de puestos de trabajo, recor-demos la de la reingeniería de procesos, recordemos la de la calidad, ...

• Otro como es la crisis de los partidos políticos como instrumento de representación de laciudadanía. Es un hecho que en la Ciencia Política se debate acerca de la crisis de los parti-dos políticos, refiriéndola a varios aspectos: A cómo funcionan internamente, a los procedi-mientos mediante los cuales se relacionan y se comunican con los votantes, y a la manera enque los partidos se vinculan al Estado3.

El proceso de desideologización ha contribuido a la erosión del partido como comunidad demilitantes conjurados. Las grandes organizaciones burocráticas difícilmente han podido sumi-nistrar experiencias comunitarias. A la par, el sentimiento subjetivo de identificación de loselectores con sus partidos se va reduciendo. La participación ya no se da por supuesta y laabstención se convierte en el partido más importante. Junto a ello, los partidos han encon-trado una fuerte competencia en los nuevos movimientos sociales si bien es cierto que ambasformas de acción no se excluyen mutuamente. Además, la movilidad social y espacial de lapoblación se ha hecho cada vez mayor. La consecuencia de todo ello es que la vinculación alpartido tenía necesariamente que debilitarse4.

• Otro tema lateral importante es la constatación de que el poder de las élites en las ciudades,como en un país, no pasa necesariamente por la autoridad elegida.

• Otro más es la propia consideración de la actuación política del individuo, en el que el com-ponente personal se subraya más que el de grupo o que el de clase. Así el individuo es cadavez más nómada, lo cual no implica que sea un nómada territorial, y menos pegado al terri-torio. Estamos en la definición de un nuevo concepto del papel del individuo en su relacióncon la sociedad; un papel que, evidentemente tiene una carga de egoísmo y de interés.

En consecuencia, a la vista de esos temas laterales, podríamos aceptar que, si bien es verdad quese están transformando nuestras ciudades, el ritmo de las infraestructuras y los equipamientos es másrápido que el de los flujos sociales.Y que, cuando hablamos de profundizar en la democracia local, esta-mos hablando de valores y no de infraestructuras, aunque éstas sean necesarias para apoyar la genera-

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3 “Las transformaciones contemporáneas de los partidos políticos”, Presentación, Mónica MÉNDEZ y LuisRAMIRO, Zona Abierta, número 108-109, página 2.

4 Klaus von BEYME, La clase política en el estado de los partidos, página 46, Madrid: Alianza, 1995.



ción de valores.Y, ciertamente, en este tema es más lo que debemos descubrir que aquello en lo quenos podemos apoyar. De ahí que, por ejemplo, aún no podamos precisar qué impacto tendrán los pro-cesos que acompañan a la globalización en la democracia local. De hecho, en algunos análisis de ten-dencias aparece, al mismo nivel, una megatendencia contrapuesta: Democracia participativa y pérdida dela participación real5.

2. Seguimos instalados en un escenario de incertidumbres en el marco jurídicoy político que afecta al mundo local y ese hecho afecta a la participacióny a la gobernanza

Si hacemos un repaso de los 25 años de ayuntamientos democráticos, podríamos dibujar unrecorrido que va desde el control de las organizaciones, característico de los primeros años, pasandopor un avanzar, especialmente, en las políticas de urbanismo y en determinadas políticas sectoriales,al énfasis en los servicios a personas y a la preocupación por la calidad en la prestación de los servi-cios. ¿Qué hemos aprendido durante este tiempo? Quizá la mejor respuesta es que hemos entroni-zado un modelo de referencia de la Administración Local más de servicios que de gobierno. Entreotras cosas, por el escaso margen que han dejado los otros niveles del Estado para que la Adminis-tración Local pueda ser gobierno. Pero es verdad que, si renunciamos a la visión homogénea y nor-malizadora de los gobiernos locales, los datos de que disponemos nos revelan un panorama nodemasiado ilusionante.

En ese entorno, la participación ciudadana como un instrumento de acción política se ha idoabriendo paso a la par que iba cambiando el mapa de servicios que se presta a la ciudadanía. Si nos refe-rimos a los hechos que formalizan el papel de la participación ciudadana en los gobiernos locales denuestro ámbito, podemos mencionar los siguientes:

• Es un hecho la preocupación positiva por las iniciativas de descentralización municipal enbarrios o distritos especialmente en las ciudades medias y grandes.

• De la misma manera, se ha insertado en la gobernabilidad local la utilización de nuevos ins-trumentos de gestión pública local ligados a la planificación y con evidente relación con la par-ticipación de la ciudadanía.

• Ambas preocupaciones han tenido mucho que ver con la creación de entes de participaciónciudadana.

Visto en perspectiva, podríamos hablar de dos formas de ver la participación. Por un lado, laparticipación como consulta, cuyo mejor ejemplo son los planes generales de ordenación urbana olos planes estratégicos. Por otro, la participación como compromiso y corresponsabilización, cuyomejor ejemplo es la actuación en barrios con problemáticas específicas. Tanto en un caso como enotro, todo debe ser visto desde la todavía juventud de nuestra Administración Local.Veinticinco añosde ayuntamientos democráticos hablan de ello, especialmente cuando la Ciencia Política nos hablade que el tiempo de las instituciones va a otro ritmo que el de la sociedad. Es cierto que la socie-dad española ha evolucionado sobremanera, tanto en términos de comportamientos como de ins-trumentos.Y que en ese proceso, el modelo de Administración Local, entendiendo por tal el marconormativo y los patrones de gobernanza, muestran signos de “fin de raza”, de caducidad u obsoles-cencia.

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5 Enric BAS, Megatendencias para el siglo XXI. Un estudio Delfos. México: FCE, 2004, página 146.



¿Qué hemos aprendido? Por ejemplo: ¿Han sido exitosas las experiencias de planificación urbanísti-ca, o de planificación estratégica, o de Agendas 21, ...desde la perspectiva de la mejora de la democracialocal?¿Hemos chequeado la opinión de los ciudadanos al respecto? ¿Sabemos si quieren participar? ¿Alguienha hecho un simple cualitativo al respecto? ¿Hacia dónde se orienta esa participación? ¿Las experiencias departicipación han dado lugar a una energía de gobierno en beneficio de la ciudad? Debemos reconocerque nos encontramos con el problema de cómo medir la participación, pero que han ido surgiendo cues-tiones sobre las que debemos tratar sin hacer ejercicio de “adanismo” político. Por ejemplo, que hemoscaído ya en la cuenta de que las asociaciones no lo son de intereses generales, sino específicos.Y hemoscontemplado cómo el denominado “cinismo” de los ciudadanos –es decir, su escaso interés en participaren la vida pública– va parejo al “cinismo” de los gobiernos locales –manifestado en el déficit de rendiciónde cuentas, aprobación de las mismas, la proclividad a la creación de entes instrumentales, la no participa-ción de todos los grupos políticos en los órganos de los entes instrumentales, ...–.

Dicho esto, esa evolución social a la que he aludido, unida a un proceso global de reflexión sobreel papel de lo local ha llevado a hablar de otro modelo de Administración Local en el que pueda ligar-se la participación y la gobernanza sin que tal relación dependa de la visión particular de los líderes polí-ticos. Así, se ha producido un tránsito desde una Administración de potestades a otra de servicios,entendiendo por tal aquella que se posiciona ante su comunidad vecinal como un dinamizador territo-rial activo. Más rotundo aún, se ha valorizado el papel de gobierno de los ayuntamientos frente a supapel de entidad administradora.

3. En cualquier caso, debemos reflexionar en torno a las relaciones entre democraciarepresentativa y democracia participativa desde la perspectivade la mejora de la democracia local

La crisis, a partir de la década de los años setenta del siglo pasado, de un cierto modelo de Esta-do de Bienestar, ha comportado una relación diferente del ciudadano con el Estado. A esto se une unavisión economicista de lo público, que ha venido a enfatizar los costes económicos del Estado desde laperspectiva del ciudadano contribuyente, abriendo la puerta también a la reflexión acerca del concep-to de ciudadanía.Y, desde la perspectiva política, diferentes procesos sociales e institucionales han com-portado una redefinición de qué entendemos en la actualidad, y de manera singular en los paísesdesarrollados, por derechos ciudadanos.

A partir de esas tres consideraciones, cabe incidir en las siguientes cuestiones: Por un lado, quela participación ciudadana remite al dilema entre representación y participación, toda vez que a vecesse amparan en la procesos participativos decisiones que están en el ámbito de la representación, a laque sustituye no enriqueciendo, sino pervirtiendo. A modo de ejemplo, la complejidad de una gestiónpresupuestaria no puede ser sustituida por mecanismos asamblearios, que pueden tener sentido paradeterminados tamaños o escalas poblacionales pero que no pueden sustituir a la complejidad burocrá-tica a la que han llegado muchas de nuestras organizaciones públicas. En pura coherencia, tendría mássentido ir a la raíz del asunto y considerar no solo la naturaleza de las inversiones, sino el conjunto delpresupuesto a fin de que la ciudadanía opinase acerca de la estructura de costes operativos y de trans-acción existentes que se mantiene con sus tributos. Igualmente, debemos reflexionar acerca de la con-tradicción entre participación y ciudad representada. Es cierto que las ciudades se han hecho máscomplejas en términos sociológicos, conformándose como un agregado de grupos de intereses, legíti-mos al ser propios de un colectivo democrático, pero que adquiere entidad y concita posible respues-ta en tanto que está organizado. De no estarlo, posiblemente no tendría espacio de resonancia y derespuesta. ¿Qué hacer, por tanto, con quienes no están organizados? ¿Qué hacer con quienes son másque otros en razón del grupo de presión al que pertenecen? ¿Es representativa la tipología que se

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emplea convencionalmente, y el peso que se le concede, cuando hablamos de agentes sociales y eco-nómicos?. No contamos con colectivos ciudadanos que pretendan el cambio de la ciudad, lo cual es dife-rente del hecho de que contemos con asociaciones de intereses. Recordemos las palabras de AdelaCortina: “...sólo si los individuos tienen la buena voluntad de potenciar asociaciones que no se ocupen de inte-reses grupales, sino generalizables, sólo si se esfuerzan porque el poder político les escuche, sólo si los gober-nantes elegidos tienen la buena voluntad de escuchar las razones que apoyen intereses generalizables,queda...alguna esperanza de democracia radical”6.

Convendría, en consecuencia, recordar cómo funciona un gobierno: Limitaciones para las nego-ciaciones multilaterales, asimetría en la información, falta de un marco legal completamente desarrolla-do en el que se definen las responsabilidades, ...

Estas tres cosas permiten explicar un hecho fundamental de la estructura de gobierno en elmundo real basada en los sistemas de autoridad delegada: Una situación en la que se encarga a uno omás miembros de una comunidad la regulación de las externalidades entre los propios miembros. En elcaso de los gobiernos, está comúnmente aceptado que sean los procesos electorales de algún tipo losque otorguen autoridad legítima y sienten las bases de los sistemas de democracia representativa7.

La democracia es un juego de mayoría y minoría; la primera tiene la responsabilidad de gober-nar y la segunda la de controlar. Otra cosa son los mecanismos de control de la calidad democrática. Laparticipación no viene a sustituir a la sociedad civil que bajo distintos partenariados hace que la ciudadfuncione.

Por tanto, a nivel propositivo, ¿cómo interrelacionar la participación ciudadana con el gobierno local?:

• Hay que avanzar, tecnificando nuestras organizaciones públicas locales.Tanta reivindicación dela Sociedad de la Información y el Conocimiento y tanta preocupación por la educación denuestros jóvenes debe tener su corolario en las organizaciones públicas como organizacionesde excelencia.

• Hay que introducir nuevos conceptos en el discurso político y de gestión de los electos a finde aproximarlos al discurso que viven los ciudadanos en su vida privada.

• Hay que exigir a los directivos no políticos un nivel de compromiso y de desempeño acordecon la posición que ocupan en nuestras organizaciones. Hay que perder el miedo a la políti-ca, con mayúsculas, en el ámbito de lo local, e introducirla como filtro positivo para la tomade decisiones.

• Hay que pedirles a los partidos políticos una visión más comprometida con el mundo local,así contribuiremos a mejorar la conformación de las elites directivas locales.

Con esas premisas, el gobierno de la ciudad juega un papel fundamental, lo cual, en lo que serefiere a la participación ciudadana, supone:

• Ver la participación en el contexto de las tecnologías de la información y la comunicación bus-cando limitar la asimetría en la información.

• Reforzar el tejido asociativo y al no asociativo, tanto en términos de creación y garantía comode infraestructuras cívicas que le den soporte.

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6 Adela CORTINA, “Ética del discurso y democracia participativa”, en Sistema, 112/1993, página 39.7 Timothy BESLEY, “La arquitectura del gobierno en el siglo XXI”, en Qué nos depara el futuro. Perspectivas

desde las ciencias sociales, Richard N. Cooper y Richard Layard (eds.), página 235, Madrid: Alianza, 2003.



• Definir los mecanismos e instrumentos de la participación, es decir : Información, consulta,codecisión, cogestión y control.

• Propiciar una reestructuración de las instituciones para mejorar su coordinación.

• Aceptar que, en un mundo cada vez más globalizado, tendremos que resolver otra contra-dicción, como es la de la participación en los asuntos locales y la cooperación intermunicipalen aquellos temas que afectan a más de un municipio.

Pero opinemos también acerca de cómo mejorar la democracia representativa. Preguntémonosacerca de la conveniencia de:

– Revisar las circunscripciones electorales.

– Revisar el sistema de elección.

– Exigir otras responsabilidades que no sean meramente la sanación que realizan unas eleccio-nes, cada cuatro años, o una sentencia judicial, váyase a saber cuándo.

– Resolver la contradicción entre reivindicar participación y crear cada vez más entes instru-mentales en la Administración Local donde se pierde el hilo de la democracia representativa.

Finalmente, elevemos la mirada de la participación como un instrumento reglamentario y veámos-lo desde la perspectiva del capital social, es decir como el conjunto de normas y redes que llevan a la gentea actuar colectivamente. La participación no se improvisa:Y aunque parezca cogido al pelo, no es raro quelos países del Norte de Europa8 sean más participativos y tengan otra valoración de la política. Busquemosun espacio de interrelación entre participación, gestión y representación en el que el marco de referenciadebe ser la calidad democrática, como mecanismo de legitimación social, sin perder de vista la efectividadinstitucional ni el papel que a cada uno corresponde jugar en el sistema democrático.

Conclusión

El tema de la participación ciudadana y su relación con la gobernanza local remite a una trans-formación –una más– de la política y de la vida social en la que nos insertamos como colectividad.Ydebemos identificar ese cambio y darle una respuesta desde la perspectiva de la mejora de la calidaddemocrática. Sería recomendable ser radicales tanto en la democracia participativa como en la repre-sentativa –partidos políticos, alcalde, entes instrumentales, ...– y no focalizar el tema en la perspectivareglamentaria. Sin duda conviene avanzar en la búsqueda y la experimentación de nuevos mecanismosde participación, como vía de mejorar la calidad de la democracia y su capacidad de resolver los pro-blemas que genera la convivencia colectiva y que eviten, o como mínimo, reduzcan los riesgos existen-tes y minimicen los problemas señalados9. Mal vamos si dejamos la política en manos de los políticos oen manos de la ciudad organizada. Recuperemos la utopía y asumamos que nos toca aportar innova-ción en el gobierno de los asuntos locales.

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8 ELZO, Javier y ANDRÉS ORIZO, Francisco (dir.) (2000), España 2000, entre el localismo y la globalidad: laEncuesta Europea de Valores en su tercera aplicación, 1981-1999. Fundación Santamaría, Madrid.

9 Joan SUBIRATS, en Democracia digital. Límites y oportunidades. Heriberto Cairo Carou (editor), página 96,Madrid: Editorial Trotta, 2002.


P A N E L I V - Comunicaciones

LA PARTICIPACIÓN INDIVIDUAL EN LA CIUDADANÍA

Dolça García MonroyConcejala de Participación Ciudadana

Ayuntamiento de Santa Coloma de Gramenet (Barcelona)

Los canales de participación pensados para asociaciones

Existe una tendencia o una inercia a considerar la participación ciudadana como aquella relacióncon las asociaciones que los Ayuntamiento establecen y se suele olvidar o, por lo menos, dar menosimportancia a la participación individual de las personas en los procesos de elaboración o ejecución delas políticas públicas.

El entramado de órganos territoriales o sectoriales que los Ayuntamientos hemos ido desarro-llando en nuestras ciudades acostumbra a tener como ”representantes ciudadanos” a personas repre-sentantes de asociaciones.

No pretendo, en este comunicado, hacer un análisis crítico del papel de las asociaciones, ni abrirun debate sobre su presunta representatividad que, debe reconocerse, no es aplicable a cualquier tipode asociación. No es objeto de esta breve intervención, aunque es un tema de rabiosa actualidad y queconvendría abordar a fondo con entereza y decisión.

Así, sin entrar a cuestionar la bondad del hecho asociativo, sí puedo constatar que una parteimportante de los sistemas y canales de relación establecidos por los ayuntamientos para que la ciuda-danía pueda hacer aportaciones, sugerencias y pueda ser consultada en los temas de interés para la ciu-dad, son monopolio exclusivo de las asociaciones.

Algunos argumentos a favor de esta opción se basan en la “facilidad” que supone tener un lis-tado de asociaciones con unos representantes formales a los que se les puede localizar fácilmente ypueden ser convocados creando una apariencia de “representación” y de democracia. Si bien es cier-to que la presencia de una buena parte de las asociaciones ciudadanas puede ayudar a crear opinióny generar debate en la ciudad, no es menos cierto que contando sólo con el sector asociativo deja-mos de lado una buena parte de la ciudadanía que no está asociada porque no quiere o porque nopuede.

La participación de las personas no asociadas

En Santa Coloma de Gramenet nos ha parecido importante trabajar en dos grandes frentes. Elprimero, relacionado con las asociaciones, para ayudarlas a estructurarse, a crear redes de relación entreellas que les permitan elaborar programas conjuntos. Hemos puesto a su disposición asesoramiento, for-mación y hemos reconocido su labor.

El segundo, es el de la incorporación de las personas a título individual. Hemos hecho compren-der a las asociaciones que, no obstante su meritoria labor, es necesario contar con otras personas quetambién tienen opinión y pueden realizar aportaciones útiles para el buen gobierno municipal.

A continuación explicaré cómo lo hacemos y qué resultados tiene.

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El Consejo de Ciudad

El consejo de Ciudad, órgano en el que se reúnen los representantes de los diferentes secto-res económicos, sociales y culturales de la ciudad, las tiene seis personas, una por distrito, que sondesignadas de manera aleatoria a partir del Padrón municipal. Se eligen un titular y tres suplentes yson elegidos por un mínimo de dos años aunque pueden continuar hasta cuatro si lo prefieren. Paraestablecer una comparación podemos decir que, como mínimo, dos tercios de los miembros del Con-sejo, con derecho a voto, son entidades y los seis ciudadanos individuales representan un 20% deltotal.

Nuestra experiencia nos ha demostrado que las personas, así designadas, no tienen ningún incon-veniente en intervenir en el Consejo de ciudad, suelen ser de las primeras en llegar y se consideran hon-radas por poder implicarse en las cosas de su municipio. Su participación en este órgano les ha dadouna visión más completa de la ciudad y les ha permitido conocer mejor la complejidad del gobiernolocal. Reciben con anticipación la documentación de los temas que se van a tratar y, aunque algunos deellos tienen dificultades para expresarse en las sesiones plenarias, se explayan mucho en las sesiones delos grupos o comisiones.

Los Consejos Territoriales

En los Consejos Territoriales también se busca la participación del ciudadano individual, pero eneste caso se hace por el sistema de cooptación. Las personas que forman parte del Consejo sugierenciudadanos y ciudadanas que puedan tener interés y se aceptan por unanimidad de los miembros.

Procesos específicos

También hemos implicado personas a título individual en los debates sobre temas de interés dela ciudad. El último ejemplo es el proceso participativo que hemos abierto para recoger propuestas res-pecto de los terrenos de Can Zam, último espacio libre de la ciudad, que ha constituido una deuda his-tórica nunca resuelta respecto el uso que se debe dar a esos espacio. Finalmente hemos optado porpromover un debate ciudadano y recoger sugerencias.

Una de las sesiones de trabajo consistió en unos grupos de debate con personas seleccionadasaleatoriamente del padrón municipal buscando la representación territorial, de género y edad. Quería-mos tener un grupo de 60 a 120 personas para lo cual remitimos una primera carta a 480 ciudadanosy ciudadana firmada por el alcalde para solicitar su participación y solicitarle, si le interesaba, que nosfacilitara su número de teléfono. El 60% nos facilitó su número.

A partir de aquí, mediante conversación telefónica les explicamos con un poco más de detalleen que consistiría su participación y les pedíamos confirmación sobre su asistencia. Casi 100 personasconfirmaron y poco más de 60 acudieron a la sesión de trabajo que se realizó un sábado por la mañana.

Para facilitar su asistencia creamos un servicio de guardería para las personas que tenían hijosmenores a su cargo y no tenían con quien dejarlos y facilitamos transporte a aquellas personas que tení-an dificultades de movilidad.

El nivel de satisfacción ha sido altísimo. La respuesta a la encuesta de valoración que se hizo alfinal de la sesión así lo acredita.

Éstas son las calificaciones que las personas asistentes hicieron puntuando del 1 al 10:

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1. Ha encontrado interesante la información aportada al inicio de la jornada.a) Por la Comisión de Expertos: 7,8.b) Por los representantes Políticos: 6,96.

2. Han sido claros los objetivos de la Jornada: 8,58.

3. Ha sido interesante el trabajo en grupo: 8,96.

4. Ha tenido oportunidad de expresar sus ideas: 9,44.

Conclusión

En resumen, debe recordarse que la participación es un derecho ciudadano, es uno de los dere-chos humanos más importantes en la vida política y en la democracia. Nuestra ciudad forma parte dela Red de ciudades por los derechos humanos y consecuentes con esa adhesión hemos tratado de pro-mover iniciativas como ésta.

El esfuerzo inicial es importante pero la respuesta ciudadana y el resultado obtenido nos animana continuar. Entre todos debemos buscar nuevos sistemas que permitan ampliar el número y la calidadde las personas que , día a día, quieren mejorar sus ciudades, ofreciendo sus ideas y sus opiniones.

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NOTAS SOBRE EL ESTATUTO DEL VECINOTRAS LA LEY 57/2003, CON ESPECIAL REFERENCIA

A LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA

Fernando Fernández-Figueroa GuerreroSecretario General de la Diputación Provincial de Sevilla

Profesor Colaborador Honorario de la Universidad Pablo de Olavide

La importancia de la vecindad para el reconocimiento de un estatuto cualificado

El hecho de formar parte de una entidad local determina un estatus, esto es, una posición jurídi-ca general definida por unos derechos y unos deberes que son específicos de los sujetos que integrandicho colectivo en relación con la entidad local correspondiente. Por ello podemos referirnos a una“relación de vecindad” que se establece entre el ciudadano y el Ente Local.

Derechos que configuran el estatuto del vecino en la legislación estatalsobre régimen local

En el capítulo de derechos destacamos el art. 18 LBRL y todo el Tit.VII, arts. 226 a 236 ROF, pre-ceptos normativos, aunque no los únicos, sustentadores del verdadero estatuto del vecino.

1. Derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales.

2. Derechos de información y participación en sus distintas modalidades.

3. Derechos relativos al uso y disfrute de los bienes y servicios públicos.

4. Derecho a exigir el establecimiento de los servicios municipales de carácter obligatorio.

Las novedades de la Ley 57/2003 sobre el estatuto del vecino

La LMMGL, al incidir en el estatuto del vecino lo ha hecho volcandose en uno de los derechossustanciales de éste: el derecho de participación, sin que, por el contrario haya replanteado o reformu-lado el estatuto del vecino en los términos en que esencialmente se reconocía del art. 18 LBRL.

Así el art. 18.1h) incluye ahora como derecho de los vecinos a ejercer la iniciativa popular en lostérminos previstos en el art. 70 bis de la propia Ley .Pero debemos reconocer que ni siquiera en esteapartado la nueva regulación es novedosa, toda vez que ya el art. 231 ROF. El nuevo art. 70 bis LBRLconcreta y delimita la posibilidad anterior objetivandola y dándole mayor contenido formal. Este pre-cepto establece, en su apartado 2 que:

“Los vecinos que gocen del derecho de sufragio activo en las elecciones municipales podrán ejercer lainiciativa popular, presentando propuestas de acuerdos o actuaciones o proyectos de reglamentos en mate-ria de competencia municipal. Dichas iniciativas deberán ir suscritas al menos por el siguiente porcentaje devecinos del municipio:

– Hasta 5.000 habitantes, el 20%.

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– De 5001 a 20.000 habitantes, el 15%.

– A partir de 20.001 habitantes el 10%.

Tales iniciativas pueden llevar incorporada una propuesta de consulta popular local, que será tramita-da en tal caso por el procedimiento y con los requisitos previstos en el art. 71...”.

Una vez presentada la iniciativa el procedimiento a seguir contiene los siguientes trámitesbásicos:

– Informe de legalidad del Secretario del Ayuntamiento.

– Informe del Interventor si de la iniciativa se generan derechos o deberes de contenido eco-nómico.

– Inclusión en el orden del día del Pleno para su debate y votación. Hemos de entender quepreviamente deberá estar dictaminado o informado por la Comisión Informativa que corres-ponda.

– Resolución por el órgano competente para resolver por razón de la materia. No aclara la Leysi la resolución por el órgano competente podría ir en contra del acuerdo que adoptara elPleno, ya que la terminología que utiliza la Ley es confusa al expresar que “... tales iniciativasdeberán ser sometidas a debate y votación en el pleno, sin perjuicio de que sean resueltas por elórgano competente por razón de la materia...” Parece significar que sobre la petición habrá undebate y votación de posicionamiento político de los grupos que componen el Pleno que noserá vinculante para el órgano que definitivamente deba resolver.

La participación ciudadana como principio activo de relacionescon la Administración Local

No cabe duda. El Poder, la Administración, es la gente. La gente debe exigir más en todo lo quesupone el ejercicio de políticas públicas. El ciudadano , la gente, en general, es el centro el sistema y, porello, el poder público no debe ejercerse nunca desde la óptica de los privilegios o prerrogativas, sinocomo instrumento de servicio. No obstante la crisis de valores de la sociedad y del llamado Estado delBienestar han afectado al funcionamiento del sistema. Esta crisis ha tenido una pata importante en la cri-sis de confianza de los ciudadanos en los poderes públicos y, especialmente, en la Administración.

Por ello, la Administración, al gestionar los intereses colectivos debe fomentar las técnicas quepermitan la colaboración de la sociedad y de los ciudadanos en la elaboración de los criterios rectoresque impulsen los intereses colectivos. Quiere eso decir que los ciudadanos no deben ser sólo sujetospasivos de las potestades públicas, sino que deben aspirar a ser legítimos colaboradores y protagonistasde la propia Administración para la gestión de los propios intereses que les afecten”.

El punto de partida de la regulación legal del principio de participación en el ámbito local, traslas citas de la CE que hemos realizado, lo encontramos en el art. 69 LBRL:

“Las Corporaciones Locales facilitaran la más amplia información sobre su actividad y la participaciónde todos los ciudadanos en la vida local”.

Pero interesa que reflexionemos sobre los siguientes aspectos:

– El momento de la participación. Un participación a priori de la toma de decisión posee mayorvirtualidad que la participación con la decisión adoptada, normalmente de carácter meramen-te informativo.

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– Los sujetos que participan. Pueden agruparse por diferentes categorías, todos los ciudadanos–ejemplo de los trámites de información publica de procedimientos–, los usuarios de un deter-minado servicio público, asociaciones vecinales, económicas o sociales, etc... Hay que conside-rar que en la legislación local –especialmente en el ROF– las Asociaciones Vecinales tienen elmayor protagonismo participativo. El propio TC en STC 27-9-87 afirmó que “la Asociaciónasume un papel de informar y concienciar a la opinión publica sobre situaciones que considere injus-tas o lesivas al colectivo ciudadano o a alguno de sus miembros”.

– Las formas o modalidades de la participación: en foros institucionalizados o no, de formaescrita u oral, de forma permanente u ocasional, etc... Dentro de este criterio sí es interesan-te destacar tres modalidades en el ejercicio de la participación:

• Participación representativa, a través de la elección de representantes en asuntos públicos.

• Participación orgánica, integrando a los representantes de los ciudadanos en órganos admi-nistrativos, normalmente órganos de carácter consultivo. Por ejemplo, en la comunidades deusuarios al amparo de la Ley de Aguas o en el Consejo de Salud del Área, al amparo de laLey 14/86 de 25 de abril, General de Sanidad.

• Participación procedimental. Mediante la institución de los trámites de información pública oaudiencia o mediante la audiencia corporativa en los proyectos de reglamentos u ordenan-zas o mediante encuestas, como reconocía la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario de 1973.

Por tanto cabe ahora preguntarse por esos mecanismos y formas de participación que se encon-traban establecidos tanto por la CE como por la LBRL y ROF, antes de la LMMGL y que, resumidamenteson:

1. A formular la consulta popular (art. 71 LBRL).

2. A conocer las circunstancias de las sesiones de los órganos colegiados y de los acuerdos quese adopten, mediante la publicidad de las convocatorias y órdenes del día o la publicación ofi-cial de las disposiciones de carácter general local.

3. A ejercer el derecho de petición, de iniciativa y de queja en los términos del art. 68 LBRL.

4. A que exista una oficina de información local.

5. A acceder, asociativamente, al uso y los medios públicos municipales,

6. A recibir, asociativamente, información institucional municipal,

7. A inscribirse en el Registro Municipal de Asociaciones Vecinales, como requisito imprescindi-ble para, asociativamente, ejercitar los derechos que tienen reconocidos.

La importancia del principio de participación en los grandes municipiosy sus nuevas fórmulas

La creciente preocupación por la participación ciudadana ha llevado a los responsables políticosa utilizar distinto mecanismos para canalizarla citando, a título de muestra, los planes estratégicos, agen-das 21, jurados ciudadanos, o presupuestos participativos. La pregunta clave a resolver en materia departicipación sería cómo se realiza esta participación y a quién se le da protagonismo en los procesosparticipativos.Tras una interesante disgresión, llegamos a la conclusión de que los Consejos ConsultivosMunicipales, erigidos por la LBRL como el instrumento básico de la canalización de la participación ciu-

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dadana en los municipios, se han visto desbordados, debiendo los responsables políticos, en el marco deuna legalidad que los respalde, implantar nuevas políticas públicas participativas tomando como refe-rente tanto las experiencias habidas como el nuevo grado de educación y madurez democrática de losciudadanos.

La preocupación por la participación ciudadana es una constante política y comienza a conside-rarse como argumento electoral en algunos partidos políticos. Así, en el diario ABC edición de Sevilladel martes día 30/12/2.003, aparece un artículo en el que se indica que:

“el borrador del programa electoral del PSOE prevé también la elaboración de una Ley básica de par-ticipación institucional,...”

Aquella preocupación ha sido reconocida y recogida por la nueva LMMGL. Basta realizar un refle-xión sobre el contenido parcial de su Exposición de Motivos:

A) En todos los municipios

– La posibilidad de ejercer la iniciativa popular en los términos previstos en el art. 70 bis de lamisma y que ya hemos comentado.

– La Ley prevé que cuando así lo acuerde el Pleno, con la mayoría absoluta del número legal desus miembros, o así lo disponga su Reglamento Orgánico podrán crearse en los municipios unaComisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones que, a sensu contrario, es obligatoria en losmunicipios señalados en el Título X de la Ley.

– Todos los Ayuntamientos deberán establecer y regular en normas de carácter orgánico ( lonormal será a través del Reglamento Orgánico Municipal) procedimientos y órganos adecuadospara la efectiva participación de los vecinos en los asuntos de la vida pública local, tanto delmunicipio como de los distritos si existieren.

– Todas las Entidades Locales y especialmente los municipios , deberán impulsar la utilizacióninteractiva de las nuevas tecnologías para facilitar la participación y comunicación con los veci-nos, debiendo las Diputaciones Provinciales, Cabildos y Consejos, colaborar para tal consecu-ción con los municipios de escasa capacidad económica y de gestión (véase en este sentido elart. 45 de la LRJAP y PAC).

B) En los municipios a los que se aplica el Título X

Es, sin duda, en el ámbito de las grandes ciudades en el que la participación ciudadana, especial-mente en cuanto a su canalización y desarrollo, alcanza la máxima importancia por la “despersonaliza-ción“ de la gran ciudad frente a la cercanía del vecino con sus representantes en municipios másmedianos y pequeños.

Del articulado de la Ley podemos estacar en materia de participación las siguientes considera-ciones:

1.–Se prevé la creación del Consejo Social de la Ciudad, cuya regulación tendrá naturaleza orgánica.Este órgano viene a ser lo que el Consejo Económico y Social para el Estado o para la CC.AA., y en elque se integrarán representantes de las organizaciones económicas, sociales, profesionales y de vecinos

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más significativas. Como sucede en el caso de los Distritos, la Ley ha creado un órgano de participaciónpero no ha previsto, ni siquiera lo ha apuntado, cómo y cuándo se produciría la intervención del mismopara la ejecución de las competencias que se le asignen.

2.–La regulación por reglamento orgánico de los procedimientos de participación ciudadana. A mi jui-cio, constituye el gran reto de la Ley. La capacidad de elaborar por cada Ayuntamiento, no sólo el marcogeneral en el que se deba desenvolver la participación ciudadana, sino los mecanismos y cauces con-cretos de participación en todos y cada uno de los ámbitos municipales, con especificación de quién,cuando , cómo y en qué se puede participar se perfila como una gran labor de sistematización y de con-senso político y de rigor técnico administrativo.

3.–La regulación por reglamento orgánico de la división del municipio en Distritos. Sin embargo, sepuede criticar la regulación de los distritos en la LMMGL, en el sentido de que establece un mecanismoorgánico de participación pero no desarrolla, ni siquiera apunta, a como debe canalizarse y desarrollar-se esa participación, lo que se diferirá a su regulación por el reglamento orgánico.

4.–La preceptiva creación de una Comisión especial de Sugerencias y Reclamaciones, que tambiéntendrá carácter orgánico. Esta Comisión, por sus atribuciones y funcionalidad , podría haberse sustituidopor un órgano que se llamará “Defensor del vecino”, emulando al Defensor del Pueblo Estatal o a losde las diferentes CC.AA, sólo que en el ámbito municipal. En vez de un órgano unipersonal, se ha que-rido crear una Comisión Especial que, al modo de las Comisiones Informativas Especiales, estará for-mada por representantes de todos los grupos políticos que integren el pleno de forma proporcional alnúmero de miembros que tengan en el mismo.

En definitiva tema amplio con libertad de tratamiento. ¿Quién le pone el cascabel al gato?.

Reflexión última

Desde la base, la administración Local, hasta la cúspide, la Administración del Estado, la participa-ción ciudadana se va debilitando. Por ejemplo, pensemos en responder a la siguiente pregunta: ¿Debie-ran las Diputaciones Provinciales, Consejos y Cabildos Insulares recoger en sus Reglamentos Orgánicosfórmulas de participación de sus municipios en las políticas provinciales? Fórmulas que se me ocurren:

– Acceso libre de los Ayuntamientos a todas las circulares, convocatorias, resoluciones, acuerdos,etc. que les afecten.

– Derecho de los Ayuntamientos, por ellos mimos o representados si son varios, a estar pre-sentes con voz y sin voto en las Comisiones Informativas de la Diputación cuando vaya a tra-tar temas que les afecten.

– Utilización de los medios materiales y humanos de la Diputación cuando los necesiten.

– Los Ayuntamientos puedan presentar ruegos, preguntas e interpelaciones en los plenos.

– Los Ayuntamientos puedan presentar proposiciones de obligado tratamiento en los plenos ,pudiendose establecer una limitación a que venga suscrita por, al menos, 5 Ayuntamientos querepresenten un número de población de la Provincia.

– Creación de un órgano de coordinación provincial de todas las mancomunidades y Consor-cios existentes para enlazar sus actividades con la política provincial.

– Creación del Consejo Económico y Social Provincial ¿otro?

– Creación de una Comisión de quejas y reclamaciones de los municipios.

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AUTONOMÍA MUNICIPAL Y DERECHOS DEL CIUDADANO:REFORMAS LEGALES EN ESPAÑA

Zulima Sánchez SánchezProfesora Doctora de la Universidad de Salamanca

1. Por qué es necesaria una reforma municipal en España

La Constitución Española de 1978 creó un singular sistema de organización territorial y de dis-tribución de competencias entre los distintos niveles territoriales del Estado. La norma fundamentalotorga en los artículos 148 y 149 las competencias a los dos ente territoriales superiores: el Estado ylas Comunidades Autónomas. Esta distribución de competencias no es cerrada. Por un lado se abre laposibilidad de asunción de competencias que no estén expresamente tasadas en la Norma Constitu-cional por los diferentes entes territoriales, y por otro es frecuente que la competencia se reserve alEstado en los básico dejando el desarrollo de ciertas materias a las Comunidades Autónomas. Estaredacción poco precisa, si bien intencionada, sobre la distribución competencial entre el Estado y lasComunidades Autónomas ha tenido que ir siendo definida y acotada por el supremo órgano de con-trol de la constitucionalidad e intérprete de la norma fundamental: el Tribunal Constitucional.

Han sido múltiples las resoluciones que en estos 26 años de Constitución han ido delimitandolas competencias propias del Estado Español o de las Comunidades Autónomas. La jurisprudencia cons-titucional ha ido dibujando y delineando la autonomía de las Comunidades Autónomas que al parecerha alcanzado su máximo desarrollo Constitucional, motivo por el cual en la actualidad se plantea la posi-bilidad de reformar la Carta Magna con el objeto de ampliar aún más la autonomía del segundo nivelterritorial del estado Español.

La protección desarrollo y definición de la autonomía de las Comunidades Autónomas ha sidouna prioridad para la política, jurisprudencia y doctrina del último cuarto de siglo en España, hasta talpunto, que coloquialmente se identifica la palabra autonomía directamente con la relativa a las Comu-nidades Autónomas. Sin duda, asentar las bases del modelo territorial del Estado era algo prioritario yabsolutamente justificado, se trataba de definir un nuevo modelo, singular y sin precedentes. Pero elesfuerzo destinado en la definición de los dos primeros niveles territoriales del estado ha perjudicadode forma preocupante al ámbito municipal español que ha sido eclipsado por los debates, estudios yresoluciones que desarrollaban a las Comunidades Autónomas pero olvidaban al municipio. Esta situa-ción ha causado malestar a algunos políticos, funcionarios municipales y también a la doctrina. El olvidodel nivel territorial más cercano al ciudadano y en el que se desarrollan y conviven política, administra-ción y ciudadanía hace levantar, cada vez con más fuerza, las voces que reclaman que se vuelva a cuidaresta institución y a trabajar en el refuerzo de su autonomía. Parece coherente pensar que no se puedeconstruir un sistema territorial que convine eficiencia, eficacia y colaboración administrativa sin protegerla autonomía de los tres niveles a la vez –Estado, Comunidades Autónomas y municipios– y sin plante-arse cuál debe ser la importancia de cada ámbito en un engranaje que debe funcionar al unísono y enel que cada pieza es imprescindible. Esta es la única opción para evitar duplicidades y hacer más eficientela Administración.

Consecuencia directa de la regulación de la organización territorial de Estado en la que sólo sedesarrollaron con amplitud los dos primeros niveles ha sido que ambos, en algunas materias, han sobre-pasado la frontera competencial municipal o delegado competencias –fundamentalmente de gestión- en

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éstas sin que el Estado haya dotado económicamente de medios al municipio para hacer frente a unarealidad no prevista ni regulada aún en una normativa municipal que no contempla los cambios socia-les sucedidos en la España de finales del siglo XX y principios de XIX y que está perturbando aún másla ya inestable situación municipal. La incapacidad de los municipios para cubrir la demanda creciente deservicios que solicitan los vecinos y ciudadanos de otros países que en ellos habitan no hace sino acen-tuar más la crisis de gobernabilidad que atraviesan las instituciones políticas y la falta de confianza quelos ciudadanos tienen en políticos y administración para acercarse y solucionar sus demandas y necesi-dades sociales nuevas. La incapacidad para satisfacer las necesidades ciudadanas obedece a una crisis fis-cal municipal que expande, inevitablemente, sus efectos adversos a los otros dos niveles territoriales. Ladesconfianza en la Administración pública municipal ante la imposibilidad material para resolver proble-mas sociales se refleja en los resultados que los políticos municipales consiguen en las elecciones quecada vez experimenta un mayor descenso de participación. Si el ámbito territorial más cercano al ciu-dadano y dónde más directamente se notan los efectos de política y administración no consigue atraery despertar al hombre político y hacerle partícipe de lo público y de la toma de decisiones, difícilmen-te se conseguirá en ámbitos supramunicipales. Por tanto, interesa a todos los niveles territoriales cuidarlas relaciones y el desarrollo público y político del ciudadano en el municipio si realmente queremosafrontar y solucionar la llamada crisis de gobernabilidad que atraviesan los estados contemporáneos.

Resulta imposible conseguir una mayor implicación de la ciudadanía si la esfera municipal no sefortalece. Los cimientos de las Democracias se han asentado históricamente sobre las ciudades, ámbitoadministrativo más permeable a los cambios sociales y en el que es posible una verdadera comunica-ción entre la Administración y los ciudadanos. Este ámbito es el más adecuado para solucionar nuevosproblemas con una capacidad de respuesta y de reacción de los poderes públicos que debería ser másrápida que la de otros ámbitos territoriales. Pero si los municipios no ven posible defender su autono-mía y no tiene claramente fijadas unas competencias acordes con la realidad esto no será posible. Ycomo comprendemos el sistema territorial del estado como una maquinaria que no puede funcionar siuno de sus elementos no está los suficientemente reforzado, o si se mueve a otro ritmo, en este casono será posible que funcione a pleno rendimiento sin abordar de forma seria un cambio en el sistemade competencias del municipio español.

2. Desarrollo normativo de la autonomía municipal y de la democracia ciudadana

La regulación del Régimen Local en España, como consecuencia del mandato constitucional delartículo 137 y 140 de la Constitución que declara la autonomía municipal, cristalizó mediante la apro-bación de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local en el año 1985. Posteriormente se aprue-ban, también con aplicación nacional, una serie de normas con carácter reglamentario que perfilan elcontenido de la Ley de Bases entre las que destaca el Reglamento de Organización y FuncionamientoMunicipal que desarrolla los derechos del vecino bajo el nombre de “estatuto del vecino” y que luegoanalizaremos. En 1999 se produce, mediante el “pacto local” el primer compromiso por parte del legis-lador de proteger la autonomía proclamada constitucionalmente dotándola de garantías. Más tarde, laLey de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre de medidas para la modernización del gobierno local, supo-ne un paso más en el reconocimiento y asentamiento de ciertas competencias municipales y de fomen-to directo de la democracia cívica municipal. La aprobación de la propuesta de reforma legislativa dellibro blanco de gobierno local supondría un compromiso directo con las administraciones locales y suautonomía, así como con la participación para la que también hay un espacio en este borrador.

A continuación analizaremos estas normas someramente desde el punto de vista de la autono-mía y de forma detenida en cuanto a sus implicaciones para el fomento de la participación y la protec-ción de los derechos de los que viven en las ciudades y municipios españoles.

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a) Autonomía y participación en la Constitución Española

Son dos los preceptos constitucionales que hacen referencia a la autonomía municipal. El prime-ro recuerda que la autonomía no es un derecho exclusivo de las comunidades autónomas, sino propiade todos los niveles territoriales del Estado:

Artículo 137: El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunida-des Autónomas que se constituyan.Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de susrespectivos intereses.

El artículo refleja con claridad el derecho de autonomía para desarrollar su esfera competencialtanto para comunidades autónomas provincias y municipios. La autonomía municipal es precisada tam-bién en el artículo 140, que se encuentra en el capítulo expresamente reservado a la administraciónlocal:

“La Constitución garantiza la autonomía de los municipios...”.

Por tanto la intención constitucional es claramente favorable al reconocimiento de la autonomíamunicipal. Esta autonomía no puede comprenderse si de forma efectiva no se garantiza mediante laadjudicación de unas competencias tasadas a los municipios, con la adecuada dotación de capacidadfinanciera suficiente para el desarrollo de esas competencias y asignando un mecanismo jurídico dedefensa de la autonomía que, como veremos, no apareció hasta 1999.Veremos ahora la importancia dela democracia directa que puede ejercerse en por los ciudadanos en el municipio.

Resulta evidente que la voluntad del constituyente que elaboró la norma fundamental de1978 era favorable al establecimiento de una democracia representativa, como así se constata en elartículo 23 de la Constitución. Con frecuencia se entiende que la soberanía popular se ejerce ennuestro país únicamente mediante la esa forma de democracia representativa1. Pero no debemosolvidar que la soberanía popular se ejerce de otras formas, todas ellas con mecanismos de demo-cracia directa que la propia Constitución consagra: las distintas modalidades de referéndum (artícu-los 92.1 151.2, 167.3, 168.3), la iniciativa legislativa popular (artículo 87.3), la acción popular y laparticipación en la Administración de Justicia mediante la institución del jurado (artículo 125); la par-ticipación en la elaboración de disposiciones administrativas que afectan de forma directa al ciuda-dano o a través de las asociaciones en que se integran (art. 105.a), mediante grupos o formacionessociales (artículo 9.2 y 22).

Por tanto, aunque en la Constitución Española el principio democrático se ejerce mediante larepresentación, podemos decir que se complementa con las diferentes figuras de participación direc-ta. Además, también se debe reinterpretar la Constitución a la luz de los cambios socio-políticos quehan sido introducidos en las normas reguladoras de las relaciones entre los ciudadanos y las adminis-traciones públicas en los últimos años2. El artículo 1.1 de la Constitución establece que España se con-figura como un Estado social y democrático de Derecho. El estado social se sirve de la democraciapara articularse pero la sociedad no sólo participa del Estado mediante la democracia representativay de forma pasiva. A través de las organizaciones que representan ciertos intereses sociales la socie-dad exige la participación directa en los asuntos que le son de trascendental interés lo cual permite

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1 Vid. GARCÍA ROCA, J.: Cargos públicos representativos. Un estudio del arículo 23.2 de la Constitución, ed. Aran-zadi, Pamplona, 1999, p. 104.

2 Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, o la Ley de Régimen Jurídico y Procedimiento Administra-tivo Común.



terminar con la tendencia a la estatalización de la sociedad. GARCÍA PELAYO entiende que si el papel delEstado consiste en neutralizar los efectos de un desarrollo económico y social no controlado estruc-turando y reestructurando la sociedad y afectando a los intereses de grupos concretos, es absoluta-mente lógico que éstos intenten influir en la política del estado apareciendo un complejopúblico-privado3. Dado que se ha demostrado que dichas relaciones se producen es necesario que, almenos, se canalicen desde mecanismos legalmente controlados que encuentran su origen en las figurasde participación directa.

Numerosos autores defendieron la irrelevancia jurídica del Estado Social y como éste carecía decontenidos concretos. La cláusula se entendía como un simple compromiso formal para CARL SCHMITT

o como meras declaraciones de fe, según FORSTHOFF que defendía la completa estatalización dejando aun lado las cuestiones sociales. Pero poco a poco aparecen corrientes que entienden que la noción deEstado social tiene sentido pleno cuando pone de manifiesto que una democracia sólo puede funcio-nar si ésta se extiende a la sociedad y ofrece a todas las clases, así lo entendía ABENDROTH en su estu-dio del Estado de Derecho democrático y social como proyecto político4. Por tanto, el principiodemocrático no sólo debe informar la representación parlamentaria sino que debe estar también pre-sente en todos los ámbitos de la sociedad para lo cual se debe fomentar la participación ciudadanaespecialmente en las estructuras más cercanas al individuo como la administración local. La participa-ción favorece la unión en el sistema social plural en que se constituye el Estado social. Se encarga demediar entre los distintos intereses y los sujetos que los defienden mediante la aparición de una repre-sentación política que se prolonga a todas las instituciones democráticas y a la propia administración. Eneste sentido la Democracia da un paso más y deja de ser meramente representativa para constituirseen una Democracia participativa5. En este contexto es en el que deben comprenderse los artículos 9 y23 de la constitución española cuando afirman:

Artículo 9.2. Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y laigualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstácu-los que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vidapolítica, económica, cultural y social.

Este precepto obliga a los poderes públicos a fomentar la participación ciudadana y también, claroestá, tendrá un reflejo en el ámbito municipal.

Artículo 23.1. Los ciudadanos tiene derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o pormedio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal.

El artículo 23 de la Constitución española permite al ciudadano en el ámbito nacional, autonó-mico y municipal participar en la toma de decisiones mediante dos mecanismos: por un lado medianteel derecho de voto ejercitado cada cuatro años eligiendo a sus representantes y también mediante lasfiguras de democracia directa articuladas en cada caso. Por lo que la propia constitución, como decía-mos anteriormente prevé esa otra forma de participación en los asuntos públicos mediante la demo-cracia directa y no sólo la representativa.

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3 García Pelayo, M.:Vid. GARCÍA-PELAYO, M.: Las transformaciones del Estado Contemporaneo, Ed.Alianza, Madrid,1989, p. 95.

4 Vid. ABENDROTH, W., FORSTHOFF, E., DOEHRING, K.: El Estado Social, Centro de Estudios Constitucionales,Madrid, 1986.

5 SÁNCHEZ MORÓN, M.: La participación del ciudadano en la Administración Pública, ed. Centro de Estudios Cons-titucionales, Madrid, 1980, pp. 65 a 67.



b) Regulación de la autonomía y democracia ciudadana en la normativa municipal:últimas modificaciones

En los últimos años hemos asistiendo al tímido inicio de un cambio en la regulación de la Admi-nistración Local impulsada, entre otras razones, por la protección de la autonomía local derivada delPacto Local, con el reconocimiento de la posibilidad de acudir al Tribunal Constitucional para su defen-sa. Las modificaciones en la regulación local han sido impulsadas con más fuerza mediante la aprobaciónde la reforma operada por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre de medidas para la modernización delgobierno local, que sin duda ha supuesto un cambio en el ámbito local y muy especialmente en la par-ticipación del ciudadano en el municipio mediante mecanismos de democracia directa.

3. El pacto local: refuerzo de la autonomía municipal

El “Pacto Local” modificó en 1999 algunas normas en materia de Régimen Local. Las modifica-ciones llevadas a cabo por dicha reforma no afectan de forma directa a ninguno de los medios de par-ticipación que ya se regulaban en la ley de Bases y los reglamentos de desarrollo, pero indirectamente,el reforzamiento que de la autonomía se hace abriéndole la vía del Recurso ante el Tribunal Constitu-cional para la defensa de su esfera de competencias hace a los municipios menos vulnerables. El efectode dicho fortalecimiento acrecienta el espíritu cívico, la conciencia de pertenencia a una comunidad fuer-te e independiente.

Ese sentimiento cívico es de vital importancia para la participación ya que hace que “El habitan-te... se encariñe con su municipio porque éste es fuerte e independiente y contribuye a dirigirlo”6, cir-cunstancias éstas que, según TOCQUEVILLE –siempre adelantado al tiempo en su análisis de laDemocracia– justificaban y fomentaban el fervor participativo municipal de los americanos de principiosdel Siglo XIX7.

El cambio propiciado por el Pacto Local supone un paso más en el alejamiento de la centraliza-ción administrativa que en opinión de este mismo autor “...sólo sirve para enervar a los pueblos a ellasometidos porque tiende incesantemente a disminuir su espíritu de ciudadanía”8, una de las causas deldetrimento de la participación y de la crisis de la democracia representativa.

Analizaremos a continuación cómo se reconoce y regula el principio de autonomía municipal.Después veremos la importancia que le Pacto Local ha tenido en su reforzamiento y con ello en la par-ticipación ciudadana local, siempre más fluida cuanto mayor sea la autonomía municipal.

En sentido etimológico autonomía es una expresión griega asimilada por el latín que define elestado o condición de un pueblo que goza de capacidad de darse un ordenamiento jurídico.

La autonomía local, como hemos visto, se reconoce en el artículo 140 y 137 del texto Constitu-cional siendo este último introducido por la LBRL de 1985 en su primer artículo, en el cual se afirmaque los municipios son también “...cauces inmediatos de participación ciudadana”. En el artículo siguien-te se pide que las normas estatales y autonómicas garanticen esa autonomía y a continuación atribuyea los entes locales potestades reglamentarias y de autoorganización9.

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6 TOCQUEVILLE, A.: La Democracia en América, Ed. Alianza Editorial, Madrid, 1999,T.II, p. 66.7 Tocqueville realiza su viaje por América en 1831.8 TOCQUEVILLE, op. cit. p. 82.9 Artículo 4.1.a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local.



Vemos cómo el propio texto constitucional otorga al municipio esa capacidad de dictar normasen los asuntos que le afecten, esto es, autonomía.Así lo defendieron en un principio autores como EMBID

IRUJO que interpretaba la inclusión del derecho de autonomía municipal en la Constitución en lossiguientes términos:

“Decir en la constitución que los Municipios gozan de autonomía implica, por tanto, que gozande la capacidad de crear un propio Ordenamiento jurídico y que ello debe ser siempre respetado porla legislación ordinaria vigente”10.

La mayoría de la doctrina anterior o coetánea a la Constitución de 1978 cree ver la salvación alproceso de vaciamiento de la potestad reglamentaria de los municipios mediante el reconocimiento desu autonomía en una norma de carácter fundamental11.

La práctica posterior a la aprobación del texto constitucional hoy vigente demostró que el meroreconocimiento no asegura que la potestad normativa de los entes locales no se vacíe.

De hecho este es uno de los procesos que, aún en la actualidad, se intentan frenar. El mayor avan-ce en tal sentido vino de manos de la nueva versión de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional porla Ley 7/1999, que se encontraba dentro del grupo de medidas de desarrollo local denominado PactoLocal. En esta reforma se intenta que tanto la Administración estatal como la autonómica respeten lascompetencias de los entes locales y les devuelvan la capacidad de dictar normas en esas materias quele son propias.

El inicio del problema apareció en el momento en que en el texto constitucional y después enla norma básica de desarrollo se otorga autonomía al municipio pero, eso si, con limitaciones12 puestoque se da en el ámbito de las competencias que se le hayan atribuido por ley. Por lo tanto la autono-mía de los entes locales no es exactamente la que comentábamos al iniciar nuestro comentario, pues-to que no hablamos de la capacidad de darse normas en todo caso sino en aquellas materias que seande su competencia.

El problema cobra mayor dimensión cuando intentamos aclarar cuales son esas competenciaspropias del municipio. La norma Fundamental recoge un listado de las competencias de las Comunida-des Autónomas y del Estado en los artículos 148 y 149 respectivamente, pero no hace una relación delas competencias propias de los municipios, como comentábamos en la primera parte de este estudio.El texto constitucional da únicamente una pista en el artículo 137 antes citado:“...estas entidades gozande autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”. Con esta expresión, una vez más, nos sumer-gimos en el sombrío mundo de los conceptos jurídicos indeterminados que, como no es novedad, ter-minan arrastrando al estudioso por mares de diferencias de opinión doctrinales y aluviones de distintascorrientes jurisprudenciales.

En este caso lo único claro es que el constituyente deja al legislador ordinario la labor de concrecióndel término interés, que será el que determine el grado de autonomía de la que gozan los entes locales.

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10 EMBID IRUJO, Antonio,“Ordenanzas y Reglamentos municipales”, Tratado de Derecho Municipal, coord. MUÑOZ

MACHADO, Santiago. Ed. Civitas, Madrid, 1988, p. 393. En esta misma línea están LISET BORREL, Francisco: Manual de derecholocal, Ed. El consultor de los Ayuntamientos, Madrid, 1986, pp. 136 y 137; RIVERO YSERN, J.L., op.cit. p. 63; MORELL OCAÑA, Elrégimen local español, vol. I. Ed. Civitas, Madrid, 1988, pp. 169 y ss. BARATA I MIR, Joan: Los actos políticos de gobierno en elámbito municipal, Ed.Tecnos, Madrid, 1999, p. 124.

11 Vid. DE LA VALLINA VELARDE, Vicente:“Consideraciones sobre la Potestad Normativa de los Entes Locales”; REVL,n.º 176, 1972, p. 604 y 605. SÁNCHEZ GOYANES: La potestad normativa del Municipio español, Ed. El consultor, Madrid, 2000.

12 En cuanto a las limitaciones de la autonomía local ver la Sentencia del TC Pleno, S 02-02-1981, núm. 4/1981,Fecha BOE 24-02-1981. Pte.: Gómez-Ferrer Morant, Rafael.



Aquí aparece el tercer obstáculo ¿a qué legislador ordinario se le encarga la función de definir eltérmino interés? La jurisprudencia ha aclarado este punto. Por un lado el Estado regulará las bases delrégimen jurídico, como así lo afirma el artículo 149.1.18 de la CE y así lo interpretan las SsTC de 7 deabril13, 28 de junio14 y 3 de agosto15 todas ellas de 1983. Por otro lado será labor de las ComunidadesAutónomas el desarrollo de dichas bases siempre de acuerdo con la ley básica.

Tanto el legislador estatal como el autonómico deberán determinar al legislar cuales son los inte-reses locales y atribuir así a los municipios las correspondientes competencias. Ésta obligación apareceexpresamente indicada en el artículo 2 de la ley de Bases, y su vulneración, como luego veremos, darálugar a una infracción constitucional16.

Esta libertad de decisión y confianza que el constitucional puso en el Estado y las ComunidadesAutónomas no ha sido utilizada, en muchos casos, como se hubiera esperado. Más bien al contrario, pau-latinamente se han ido vaciando las competencias del municipio sobre todo a medida que aumentabala legislación sectorial17.

El fenómeno ha sido analizado por Pareja i Lozano de forma precisa resaltando cómo, al contra-rio que en el resto de Europa –y Estados Unidos– que se descarga al legislativo y aumentan los regla-mentos, en España el legislador desarrolla en las leyes materias de concreción casi reglamentaria, lo cualperjudica sobremanera a la potestad local, ya que estas leyes, dada su concreción, no necesitan ser des-arrolladas por reglamentos.Tenemos que aportar a dicho razonamiento que siendo ésta la única expre-sión de la potestad normativa con la que cuentan los entes locales, y por ende, los ciudadanos paraparticipar en la gestión de sus intereses y en las decisiones que les afectan de un modo tan directo seestá restringiendo el derecho a una de las escasas y más directas formas de participación ciudadana.

Cabe entonces preguntarnos qué soluciones se pueden tomar ante todos los problemas que ate-núan el principio constitucional de autonomía local y con ello la posibilidad de participación de los ciu-dadanos en las cuestiones que de forma directa afectan, y son competencia de su ciudad o municipio.

Debemos hacer notar que el Artículo 25.2 de la LBRL enumera una serie de materias que tantoel legislador estatal como el autonómico deben reservar, en todo caso, a la potestad normativa local. Laintromisión en cualquiera de estas potestades por parte del legislador de los otros dos niveles suponeuna infracción directa de la Ley Básica que por desarrollar la Constitución, es decir, por ese parámetrode constitucionalidad, producirá una infracción constitucional.

Esta era la línea argumental seguida por la jurisprudencia para defender la autonomía local delprogresivo vaciamiento. Solución que aparece reforzada, como antes hemos comentado, tras la afortu-nada introducción del “conflicto de defensa de la autonomía local” en el Pacto Local. Éste permitirá recu-perar a los municipios la autonomía sustraída y devolverá a los ciudadanos el derecho a participar en laelaboración de reglamentos municipales, en el proceso de toma de decisiones y, en definitiva, en la vidalocal. Se respetarán así los preceptos constitucionales hasta ahora vistos acercándonos de nuevo al artí-culo 3.1 de la simbólica Carta Europea de Autonomía Local.

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13 TC Pleno, S 07-04-1983, núm. 25/1983, Fecha BOE 27-04-1983. Pte: Díez-Picazo y Ponce de León, Luis,sobre competencia del estado en materia de Función Pública Local.

14 TC Pleno, S 28-06-1983, núm. 57/1983, Fecha BOE 15-07-1983. Pte.: Arozamena Sierra, Jerónimo: compe-tencias de la Administración del Estado para autorizar las operaciones de crédito a las Corporaciones locales.

15 TC Pleno, S 03-08-1983, núm. 75/1983, Fecha BOE 18-08-1983. Pte.: Escudero del Corral, Ángel: Compe-tencia estatal en la regulación de la Función pública local.

16 Vid. MARTÍN MATEO, R. y SOSA WAGNER, F.: “Cincuenta años en la Administración Local”, RAP, n.º 150, 2000,pp. 285 a 316, a este respecto p. 294.

17 Vid. PAREJA I LOZANO,C.:“Autonomía y potestad normativa de las corporaciones locales”,RAP, n.º 138, 1995, p. 111.



4. La Ley de modernización: última reforma legislativa

La Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas continuó el camino emprendido por el PactoLocal en la reforma de la organización y competencias de los diferentes órganos que integran la orga-nización municipal. La norma introdujo cambios en materia de régimen jurídico, en la gestión de servi-cios públicos así como en la organización. En este ámbito se marcaron diferencias sustanciales en laestructura y funcionamiento de los pequeños y grandes municipios introduciendo un nuevo título en laLey Reguladora de las Bases del Régimen Local. En ese nuevo Título X se establecía el Régimen de orga-nización de los municipios de gran población, entre los que se encuentran no sólo los que tienen unapoblación superior a 250.000 habitantes sino también los que tienen especiales funciones administrati-vas y en el seno de la organización territorial (capitales de provincia, autonómicas, etc. Artículo 121). Eneste Título se redefinen figuras como la del Pleno, el Alcalde y se crean otras nuevas como la Junta deGobierno local que sustituye al antiguo Consejo de Gobierno y que sufre modificaciones en sus com-petencias y, sobre todo, en su composición a la que pueden incorporarse un tercio de miembros queno son Concejales.

También sufren modificaciones en la denominación y funciones de la asesoría jurídica (artículo129): el Secretario general del Pleno, el Interventor general municipal así como el sistema de sancionesmunicipales.

Pero sin duda alguna uno de los cambios fundamentales que ha introducido esta norma es elrelativo a la participación ciudadana. Estos cambios se introducen mediante dos opciones: por una partese refuerzan los mecanismos participativos existentes y por otra aparecen nuevas figuras que fomentanla comunicación e intercambio de información entre los ciudadanos y sus gobernantes locales.

En cuanto al fortalecimiento de la participación cabe destacar la exigencia de que todo munici-pio apruebe normas de carácter orgánico en las que se regulen los órganos y procedimiento para quela participación ciudadana sea efectiva (artículo 70.1.bis).También es importante la regulación de la ini-ciativa popular en el ámbito municipal, que ya hemos visto.

Esta exigencia, que en determinadas zonas parece innecesaria, supone un avance esencial en elreconocimiento de la necesidad de articular formas de democracia directa dentro de los municipios. Sibien es cierto que la participación ciudadana se regula en los propios estatutos de autonomía y en lanormativa de cada Comunidad Autónoma en materia de Administración local o municipal, debe desta-carse que en este sentido existía una gran desigualdad terminológica y de regulación de las propias figu-ras de participación a lo largo del territorio español. Esto hacía necesario una unificación que se proponeen la Ley de Medidas y que continúa en el primer Borrado del Libro Blanco de Gobierno Local. Noobstante las regulación de las figuras participativas no ha sido bien acogida por todos los sectores.Algu-nos ven en esta regulación estatal cierta intromisión en sus propias competencias. Nosotros pensamosque es necesario igualar un poco más la utilización de las diferentes figuras participativas y entendemosque se trata de mínimos que todos los municipios deben tener garantizados en todo el territorio espa-ñol. Posteriormente, cada Comunidad Autónoma y cada municipio podrá aumentar estos derechos míni-mos que asegurarán la intervención del ciudadano en la política municipal de forma directa.

Para reforzar la participación es indispensable que la administración local se adapte a las nuevastecnologías que pueden solucionar el problema de transmisión de la comunicación entre los represen-tantes y los ciudadanos. Por eso se obliga a las grandes ciudades a impulsar el uso de dichas tecnologí-as y fomentar mecanismos participativos que las utilicen como medio de transmisión de ideas,presentación de escritos y documentos o cualquier trámite administrativo. En los municipios que noexistan medios económicos suficientes para fomentar estas tecnologías serán las Diputaciones, Cabildosy Consejos insulares los que colaboren con los municipios (artículo 70.3.bis). Por último debemos resal-

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tar como favorable a la participación la división de las grandes ciudades en distritos con la intención defomentar la cercanía y comunicación directa entre gobernantes y gobernados.

También se han creado órganos que fomentan la participación, en especial debemos referirnosal Consejo Social de la ciudad y a la Comisión de Sugerencias y Reclamaciones.

La existencia de un Consejo social en los grandes municipios formado por representates de lasorganizaciones económicas, sociales, profesionales y de vecinos más representativas supone un nuevomedio para escuchar a los ciudadanos en la toma de decisiones. El Consejo social se regulará medianteel reglamento orgánico de funcionamiento que le de cada municipio, por lo que sus funciones podránvariar en cada ciudad. Entre ellas estará la emisión de informes, estudios y propuestas en materia de des-arrollo económico, planificación estratégica de la ciudad y grandes proyectos urbanos (artículo 131).

Por último cabe destacar la Comisión especial de Sugerencias y Reclamaciones que se introdujomediante el artículo 132. su finalidad es defender los derechos de los vecinos y sus competencias deter-minadas se establecerán, también, mediante un reglamento orgánico. Esta Comisión tiene como funciónprimordial la de informar anualmente al Pleno sobre las reclamaciones y quejas presentadas así comoresaltar los fallos en el funcionamiento de los servicios municipales.También se aclararán qué sugeren-cias o recomendaciones no han sido tenidas en cuenta por la Administración municipal. Además de losinformes anuales también es posible que la Comisión de Sugerencias y Reclamaciones realice informesextraordinarios por razones de urgencia o gravedad. Se trata éste de un concepto jurídico indetermi-nado que la práctica y las decisiones jurisprudenciales deberán ir aclarando. Para el mejor ejercicio desus funciones la Comisión contará con la colaboración de todos los órganos municipales.

La composición de esta comisión tendrá representación proporcional de todos los grupos queintegren el Pleno (artículo 132).

5. Primer Borrador del Libro Blanco para la Reforma del Gobierno Local en España:un proyecto de reforma y fortalecimiento de la autonomía municipal

El libro blanco pretende realizar una reforma más profunda que la elaborada por la Ley de Medi-das. En el propio texto se apunta que son tres los ejes sobre los que se hace un análisis y transforma-ción de la Ley: en primer lugar en materia de competencias municipales, también sobre nivelesintermedios de gobierno o diputaciones y en tercer lugar sobre organización y funcionamiento. Presta-remos atención al primero y tercero de estos puntos.

En cuanto a las competencias municipales cabe destacar que éstas sufrirán, en caso de aprobar-se la ley, una gran transformación. Dicho cambio es necesario y básico y obedece a los cambios socia-les, políticos y económicos de España en los últimos años. Los grandes municipios ven aumentar lademanda de servicios por parte de la ciudadanía que vive y trabaja en las ciudades. Uno de los ejem-plos más claros de las nuevas competencias que están asumiendo de hecho los municipios es en asis-tencia y ayuda a inmigrantes extranjeros... se trata de una realidad social que demanda continuas ayudasy servicios y que la normativa local no regula expresamente. El libro blanco también hace referencia aotras materias como telecomunicaciones o cooperación al desarrollo. En la actualidad el 15% del sec-tor público es gestionado por los municipios. Según un estudio en los años 90 se pedía que el Estadocontrolara el 50% y las comunidades autónomas y municipios el 25% respectivamente. En la actualidadalgunas Comunidades Autónomas superan el 40% del gasto público en su territorio. Es un reflejo de lasituación que ya habíamos comentado con anterioridad, en España se ha potenciado la autonomía delas comunidades autónomas pero no la municipal. El libro blanco pretende terminar, en parte, con estasituación. En las últimas Jornadas sobre temas contemporáneos de gobierno y de Administración local

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en España, organizadas por Cosital18 la Fundación Democracia y Gobierno Local, se criticó la inadecua-ción existente entre la redacción incluso tachada de anticuada de la Ley de Bases y las necesidadesactuales. Esto justificaba una revisión de las competencias asignadas a los municipios. Si bien es ciertoque parece haber consenso en cuanto a la necesidad de la reforma no es tan unánime el acuerdo encuanto a la forma en que debe establecerse el listado de competencias municipales que se quiere redac-tar... unos opinan que debe ser mínimo para no influir en la competencia autonómica municipal. Otrosentienden que debería ser más extenso. Pero en cualquier caso existe anuencia en la necesidad de arti-cular un cambio importante en la esfera competencial.

Este problema se refleja en cuanto a la participación ciudadana. Se proponen ciertos cambios queson acogidos con entusiasmo pero también con recelo ante la posible ingerencia en estatutos de auto-nomía, legislación local autonómica, reglamentos orgánicos y ordenanzas municipales que desarrollanampliamente las figuras participativas.

Una de las propuestas de incremento de competencias consiste en fortalecer las relaciones delayuntamiento con los ciudadanos. Se pretende dar competencia exclusiva a los municipios en el controlde la población municipal, lo que tendrá una influencia directa en el trato que pueden recibir desde esemomento los inmigrantes. La posibilidad de que el ayuntamiento organice el padrón y el censo permi-tiría reconocer como verdaderos vecinos a los inmigrantes no legalizados, sin necesidad de vulnerar lalegislación nacional de extranjería, como sucede en la actualidad. Esto haría más fácil la justificación delgasto en servicios sociales y permitiría una mayor integración en la vida de la ciudad de los extranjeros.En este sentido se pretende también que el establecimiento y gestión de servicios a la población muni-cipal sea competencia del municipio que no sólo debe encargarse de la gestión sino de su creación,regulación y financiación. Las materias que deben ser traspasadas al ámbito municipal serían las educati-vas, asistencia sanitaria, cultura, vivienda, atención a personas dependientes, a familias y acogida.

Se terminaría así con la situación actual que hace que en los municipios convivan ciudadanos de pri-mera y segunda categoría, cuando en la práctica todos participan en la vida del municipio en el mismogrado. Sin duda un cambio que afectaría de forma directa a la participación de los inmigrantes es la inclu-sión del voto de los extranjeros. En España la inmigración supone el 4,32% de la población. El criterio parapermitir el sufragio activo sería el de la residencia durante 5 años. En cuanto al sufragio pasivo hay más crí-ticas y parece que el mejor sistema sería el de los acuerdos de reciprocidad con los países19.También sedeberían crear órganos consultivos para representar a los residentes extranjeros en los que expresen susproblemas y situación real.Al respecto de esta medida, sin poner en duda su utilidad, pensamos que lo idó-neo sería fomentar la participación de los ciudadanos extranjeros en todos los órganos de participacióndel municipio, como complemento a la creación de estos consejos consultivos de extranjeros. Es esencialfomentar la integración y la interacción de extranjeros y nacionales dentro del municipio. Entendemos lanecesidad que puede existir de tratar ciertas peculiaridades propias de la población inmigrante, pero paraconseguir un rápida y eficaz integración es necesario implicar a este sector de la ciudadanía en la vida socialy política de la ciudad y en la toma de decisiones en el ámbito de la administración más cercano al ciuda-dano. Sin duda adoptar estas medidas sería continuar el camino que marcó ya la Ley Orgánica de Asocia-ciones permitiendo a los extranjeros asociarse para la defensa de sus intereses.

Otra de las decisiones del borrador en materia de participación consiste en dejar en manos delos municipios la capacidad para establecer y desarrollar los procedimientos, estructuras legislativas y

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18 Consejo General de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración Local.19 Al respecto de la participación de inmigrantes en la vida pública local existe un Convenio de Consejo de

Europa sobre la Participación de los extranjeros en la Vida pública Local de 1992.



políticas que faciliten la participación ciudadana con el fin de fomentar una verdadera comunicaciónentre representantes y representados. La ley articularía los cauces de participación. Si bien, como anteshemos apuntado, algunos temen que el establecimiento en una norma de alcance nacional de los posi-bles mecanismos participativos puede vulnerar el desarrollo de la participación regulado en la legisla-ción autonómica y en los reglamentos municipales nosotros pensamos que el establecimiento en elámbito nacional de unos mínimos que aseguren la participación es importante, y ello porque no entodos los municipios el alcance de la participación es igual. En cualquier caso serán los municipios losque desarrollen los procedimientos.

El borrador también trata de forma especial dos mecanismos de participación municipal: la con-sulta popular y la iniciativa popular. En cuanto a la consulta popular municipal en España cabe destacarel control preceptivo y vinculante, previo a su celebración, por parte del Consejo de Ministros. El borra-dor pretende terminar con esta exigencia si las consultas no inciden en materia estatal. Debemos recor-dar que las consultas sólo deben tener por objeto materias que sean competencia del municipio, por loque parece deducirse que el control será de la Comunidad Autónoma cuando se presuma que el con-tenido de la consulta puede vulnerar sus competencias y del Estado en el caso de posible vulneraciónde las suyas. Parece complicado delimitar quien se encargará de determinar a qué órgano elevar la revi-sión y por parte de quien. Pensamos que, si de lo que se trata es de dar competencias al municipiopodría suprimirse incluso la preceptiva autorización, como así es en muchos otros países.

En cuanto a la Iniciativa popular, ésta fue objeto de reforma por la Ley de Medidas de 2003 debi-do a la dispersión existente hasta ese momento en cuanto al número de vecinos que debían suscribirla propuesta y la aplicación de este derecho en general. La ley de medidas plantea dudas sobre la apro-bación de iniciativas por el Pleno del ayuntamiento en el caso de que la iniciativa no sea de su compe-tencia. Creemos que esta situación podría solucionarse en la práctica dado que la iniciativa se admite encasos muy tasados, por lo que la aprobación por el Pleno sería posible si posteriormente la redaccióndel texto final la realiza órgano competente.

6. Conclusión

Como podemos comprobar participación y autonomía municipal se encuentran indisolublemen-te unidas. Para aumentar la implicación ciudadana en la administración general es necesario fomentar laparticipación desde el ámbito más cercano al administrado: el municipio. La eficacia de la intervenciónde la ciudadanía en la toma de decisiones tiene sentido si se permite en el seno de órganos con capa-cidad de decisión y de influencia directa en la vida cotidiana de aquél que participa. Por eso es impor-tante que el ámbito local recupere competencias y autonomía en las cuestiones que de forma directarepercuten en el ciudadano y dónde este verá de forma más inmediata los frutos de esa participación.Las reformas legislativas han trabajado en la devolución de competencias al municipio con cierta timi-dez. El borrador del Libro Blanco es un clara apuesta por una ciudad más fuerte y que haga al ciuda-dano, no ya más libre, sino más social e implicado por las decisiones administrativas y políticas, que sinduda fortalecerá la democracia municipal.

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Ponencias:

• “La nueva financiación local: ¿un modelo permanente?”, Javier SuárezPandiello, Catedrático de Hacienda Pública de la Universidad de Oviedo.

• “La reforma de la contabilidad pública local”, Elena Estrada González, Jefa delÁrea de Administración Territorial de la IGAE.

• “La nueva Ley General de Subvenciones”, María José Monzón Mayo,Interventora Delegada de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid.

• “Nuevas formas de financiación de infraestructuras en el ámbito local”, JesúsGonzález Torrijos, Director de financiación de proyectos de infraestructurasdel BBVA.

Comunicaciones:

• “Planes de Pensiones de Empleo para las Administraciones PúblicasLocales”, David Calero, Caja Duero.

PANEL NÚMERO VGestión Económico-Financiera

y Financiación Local

Coordina: María José Monzón Mayo.Interventora Delegada de la Junta de Gobierno de la Ciudadde Madrid.

Modera: José Miguel Braojos Corral.COSITAL. Consejo General.


P A N E L V - Ponencias

LA NUEVA FINANCIACIÓN LOCAL: ¿UN MODELO PERMANENTE?

Javier Suárez PandielloCatedrático de Hacienda Pública

Universidad de Oviedo

I. Introducción

Muchas habían sido las expectativas generadas a lo largo de los últimos años ante la inminenciade la reforma fiscal local. El supuesto “cierre definitivo” del modelo de financiación autonómica, con laampliación de los mecanismos de corresponsabilidad fiscal para estos gobiernos al ampliar el ámbito desu tributación a la participación en las grandes bases imponibles, con cambios sustanciales en su capaci-dad normativa, y la promesa electoral del partido en el gobierno de la nación que anunciaba la supre-sión del Impuesto sobre Actividades Económicas, parecían sugerir un profundo cambio en el modelo detributación local que en coherencia con el nuevo modelo autonómico, profundizase en la corresponsa-bilidad fiscal e hiciese a las Corporaciones Locales partícipes a su vez de las grandes figuras tributariasque gravan la renta y el consumo. Más en particular, la anunciada supresión de la segunda fuente deingresos tributarios para los municipios españoles y que venía representando alrededor de un 20% desus impuestos y de un 7% de sus ingresos totales no financieros creaba inquietud y malestar entre lamayoría de los responsables de la gestión municipal, por las incertidumbres que tal anuncio producía,dada la escasez de información, cuando no informaciones contrapuestas a modo de “globos sonda”sobre el sentido de las alternativas financieras al mencionado IAE.

En todo caso, catorce años después de la aprobación de la Ley Reguladora de las HaciendasLocales (LRHL) y pese a los notables avances que esta supuso en materia sobre todo de corresponsa-bilidad fiscal, al permitir a los gobiernos locales la fijación de los tipos en sus impuestos, la falta de cone-xión entre los modelos de financiación autonómica y local y algunos defectos importantes en la gestióntributaria, a la que no son ajenos los propios de la gestión compartida con otras administraciones, hací-an necesario acometer una reforma en profundidad del modelo plasmado en la mencionada LRHL.

En aras de afrontar el proceso con las mayores garantías técnicas, el Ministerio de Hacienda deci-dió constituir una “Comisión para el estudio y propuesta de medidas para la reforma de la financiaciónde las haciendas locales”, compuesta originalmente por seis miembros nombrados a propuesta del Minis-terio de Hacienda y otros seis a propuesta de la Federación Española de Municipios y Provincia. EstaComisión fue creada mediante Resolución de la Secretaría de Estado de Hacienda de 11 de Julio de 2001con la encomienda de analizar en detalle la LRHL, sus implicaciones legales y su aplicación práctica, ade-más de proponer medidas concretas para la reforma en profundidad de la misma. Posteriormente,mediante Resolución de la citada Secretaría de Estado de 27 de Noviembre de 2001 la Comisión fueampliada en cuatro miembros más (dos a propuesta del Ministerio y otros dos a propuesta de la FEMP).

Tras un año de estudio y debate, la citada Comisión rindió su informe con fecha 3 de Julio de2002 (“Informe de la Comisión para el Estudio y Propuesta de Medidas para la Reforma de la Finan-ciación de las Haciendas Locales”)1. Posteriormente, con fecha 11 de Octubre de 2002, el Gobierno de

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1 El texto completo del Informe, así como la documentación anexa al mismo, compuesta por aportacionesde los miembros de la Comisión y de estudiosos e interesados en la materia que las hicieron llegar a la misma, se encuen-tra disponible en la página web de la FEMP (www.femp.es), así como en Comisión (2002).



la Nación envió al Congreso de los Diputados el Proyecto de Ley de reforma de la Ley 39/1988, de 28de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, acompañado de su Memoria justificativa y de la Cer-tificación de la Comisión Nacional de Administración Local, solicitando su tramitación por el procedi-miento de urgencia. En la exposición de motivos del mencionado Proyecto de Ley se hace referenciaexpresa al Informe de la Comisión, del que se dice haber “recogido muchas de sus propuestas e inicia-tivas en el articulado de esta Ley”.

Finalmente, y por seguir el orden cronológico, con fecha 21 de Noviembre de 2002 se firma enMadrid un “Acuerdo entre el Gobierno de la Nación y la FEMP sobre el nuevo sistema de financiaciónde las Haciendas Locales”, mediante el cual se consensúan algunos puntos que planteaban discrepanciasentre las partes en materias tales como la compensación del IAE, o la aplicación del nuevo sistema decesión de impuestos del Estado, entre otros. Por último, con fecha 27 de diciembre de 2002 el Parla-mento aprueba la nueva Ley (51/2002) que entra en vigor con fecha 1 de enero de 2003, salvo en loque respecta al nuevo modelo de transferencias (incluida la participación territorializada en tributos con-cretos para los municipios de más de 75.000 habitantes y capitales de provincia) que se pospone hastael año 2004.

En este artículo me voy a limitar a comentar las principales novedades del nuevo modelo deimposición local, en comparación con su regulación actual, para lo que seguiré el mismo orden en el quelos distintos impuestos vienen regulados en la norma comentada.

En todo caso y con carácter general debo empezar por reconocer que, más allá de discrepan-cias de fondo sobre las soluciones dadas a las principales figuras tributarias (IBI e IAE) respecto a otrasalternativas que a mi juicio hubieran resultado más coherentes con los principios de eficiencia y equi-dad, la nueva regulación mejora sustancialmente la calidad técnica de la redacción de la LRHL, clarifi-cando puntos oscuros y haciéndola más fácilmente legible e interpretable.

Por otra parte, y también con carácter general, cabe indicar que la filosofía general de la reformaconsiste en mantener los mismos hechos imponibles, salvadas las distancias en el caso del IAE (siguensiendo cinco los impuestos municipales) y ampliar los márgenes de autonomía de los municipios en loscinco impuestos preexistentes, unificando los límites superior e inferior entre los que elegir los tiposimpositivos independientemente del tamaño de la población e introduciendo nuevas posibilidades deincorporar discrecionalmente bonificaciones por motivos diversos.

I. La Reforma de los Impuestos Locales

I.1. El Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI)

Al margen del IAE, cuyas profundas modificaciones señalaremos en el apartado siguiente, es elIBI el impuesto en el que la nueva regulación introduce más novedades. Algunas de ellas son más bienformales y de mejoras técnicas en su redacción como la sustitución del término propiedad por el másamplio de titularidad en la definición del hecho imponible del impuesto, la aclaración del alcance de laexención a los centros educativos privados acogidos al régimen de concierto (sólo la superficie afecta-da a la enseñanza concertada), la introducción de la figura del sustituto del contribuyente en el supues-to de varios concesionarios sobre un mismo inmueble de características especiales o la nueva redaccióndel artículo 68 de la LRHL que regula las reducciones en la Base Imponible. Sin embargo, la nueva nor-mativa incorpora cambios sustanciales (de contenido) que son los que vamos a comentar con más deta-lle, como son la introducción de los denominados bienes inmuebles especiales, las posibilidades abiertas

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al tratamiento diferenciado a los inmuebles según su uso, y/o a las viviendas desocupadas y el nuevoesquema de bonificaciones previsto suponen novedades especialmente relevantes.

Así, se incorporan al IBI (artículo 62 de la LRHL) como inmuebles diferenciados además de losrústicos y los urbanos los denominados inmuebles de características especiales, que serán aquellosdefinidos como tales en las normas reguladoras del catastro inmobiliario y constituirán una nuevacategoría con tipos que pueden ser diferenciados. Esta nueva regulación responde a una vieja polé-mica entre el Estado y los municipios acerca de la manera de tributar de determinados inmuebles,como autopistas o embalses, cuya naturaleza era cuanto menos discutible. Probablemente la creaciónde esta nueva categoría de bienes puede evitar litigiosidad y por consiguiente mejorar la gestión delimpuesto.

Por otra parte, en lo que respecta a la fijación de tipos tributarios, además de la supresión de lasdiferencias en topes máximos por razón de tamaño del municipio2, se establece un tipo supletorio paralos bienes de características especiales del 0,6%, con un mínimo del 0,4 y un máximo de1,3%. Sin embar-go, en este ámbito la novedad mas trascendente es la posibilidad de gravar diferencialmente a los bien-es inmuebles por razón de su uso y en el caso de viviendas desocupadas.Tal cuestión aparece reguladaen un largo epígrafe que pasa a constituir el apartado 4 del artículo 73 de la LRHL que queda redac-tado en los siguientes términos:

“Dentro de los límites resultantes de lo dispuesto en los apartados anteriores, los Ayun-tamientos podrán establecer, para los bienes inmuebles urbanos, excluidos los de uso residencial,tipos diferenciados atendiendo a los usos establecidos en la normativa catastral para la valora-ción de las construcciones. Cuando los inmuebles tengan atribuidos varios usos se aplicará el tipocorrespondiente al uso de la edificación o dependencia principal.

Dichos tipos sólo podrán aplicarse, como máximo, al diez por ciento de los bienes inmue-bles urbanos del término municipal que, para cada uso, tenga mayor valor catastral, a cuyo efec-to la ordenanza fiscal del impuesto señalará el correspondiente umbral de valor para todos ocada uno de los usos, a partir del cual serán de aplicación los tipos incrementados.

Tratándose de inmuebles de uso residencial que se encuentren desocupados con carác-ter permanente, por cumplir las condiciones que se determinen reglamentariamente, los Ayun-tamientos podrán exigir un recargo de hasta el 50 por ciento de la cuota líquida del impuesto.Dicho recargo, que se exigirá a los sujetos pasivos de este tributo y al que resultará aplicable, enlo no previsto en este párrafo, las disposiciones reguladoras del mismo, se devengará el 31 dediciembre y se liquidará anualmente por los Ayuntamientos, una vez constatada la desocupacióndel inmueble, juntamente con el acto administrativo por el que ésta se declare”

Como se ve esta disposición pretende, en apariencia, cubrir dos objetivos:

• Por una parte, diferenciar la tributación según usos, lo que puede ser visto como un intentode emular el viejo Property Tax británica en el que se diferencia entre los inmuebles residen-ciales (Domestic Rates) y los no residenciales (Non Domestic Rates) y que en la práctica podríaser interpretado como una salida un tanto vergonzante a la polémica del IAE, en la medidaen que se deja a los ayuntamientos la facultad de incrementar la fiscalidad sobre aquellas acti-vidades económicas que pasan a estar exentas del IAE a través de la utilización de inmuebles

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2 Se mantienen las posibilidades de incrementar tipos a capitales de provincia, municipios que presten servi-cio de transporte público colectivo de superficie, los que presten más servicios de los obligatorios y aquellos en los quelos terrenos rústicos supongan más del 80% de la superficie total del término.



como indicador único diferencial de presunta capacidad. En mi opinión resulta ciertamenteincoherente desfiscalizar en materia de IAE a cientos de contribuyentes sobre la base de argu-mentos que cuestionan el vínculo de dicho impuesto con la capacidad de pago y simultánea-mente abrir esta nueva vía cuyo vínculo con el principio indicado es aún más tenue. El límiteincorporado en el segundo párrafo de la disposición transcrita, incluido por una enmienda enla tramitación parlamentaria final, hace pensar que ni siquiera los legisladores están muy segu-ros de la bondad de la norma general.

• Por otra parte, se trata de gravar diferencialmente (recargar) a las viviendas desocupadassobre la base de un argumento ordenatorio, o extrafiscal, cual es el de incentivar la ocupa-ción, vía puesta en venta o alquiler del parque de inmuebles residenciales desocupados, recu-perando para la hacienda local una finalidad que ya en su día tuvo el extinto impuesto desolares. Aún cuando el objetivo parece loable, la finalidad social intachable y su conexión conel principio constitucional del derecho de los españoles a una vivienda digna evidente, cabeexpresar un cierto escepticismo ante la viabilidad práctica del instrumento. De hecho, tribu-tos con objetivos similares aprobados en el marco de la financiación autonómica, como sonlos impuestos sobre tierras infrautilizadas, dehesas con deficiente aprovechamiento y simila-res, establecidos por algunas comunidades autónomas, languidecen permanentemente ante ladificultad de gestionar tales tributos eficientemente. Las complejidades en la gestión a la horade mantener continuamente actualizado un censo de inmuebles de estas características noshace dudar acerca de si esta nueva regulación será efectiva o se quedará en un guiño socialmás aparente que práctico.

Finalmente, la nueva regulación del IBI incrementa notablemente la capacidad discrecional de losayuntamientos para conceder nuevas bonificaciones vinculadas a objetivos diversos. Entre ellas destacan,por ser novedad absoluta, la capacidad de “...regular una bonificación de hasta el 90 por 100 de la cuotaíntegra del impuesto a favor de cada grupo de bienes inmuebles de características especiales...” (artícu-lo 75.3 del nuevo texto de la LRHL) e igualmente “...una bonificación de hasta el 90 por 100 de la cuotaíntegra del impuesto a favor de aquellos sujetos pasivos que ostenten la condición de titulares de fami-lia numerosa...” (art. 75.4).

Más allá del presunto interés social de este tipo de bonificaciones (en particular la última citada),una vez más mi duda es si el instrumento utilizado es el adecuado para el fin buscado. En mi opinión,bajo el paraguas de aumentar la capacidad de los ayuntamientos para hacer política social, se alberganinstrumentos que incrementan la complejidad técnica del sistema y cuya contribución efectiva al logrode objetivos sociales es cuestionable.

Si nos centramos en la bonificación por familias numerosas, su aplicación práctica dista de estarclara si se busca con ella, como parece, alcanzar objetivos de equidad distributiva. Así, dado que el IBI seconfigura como un impuesto cuya carga tributaria es explícitamente repercutible3, podrá darse la cir-cunstancia de que aquellas familias numerosas que por tener bajo nivel de renta no hayan podido acce-der a la propiedad de la vivienda que habitan vean su capacidad económica minorada por la repercusióncompleta en el precio de su alquiler del IBI soportado por un propietario que no tiene derecho a labonificación (no forma parte de una familia numerosa), en tanto que familias con una capacidad de pagomucho mayor sí que se beneficien de la bonificación.

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3 Incluso cuando no lo fuera explícitamente en términos jurídicos, la teoría de la incidencia impositiva nosenseña que es bastante factible que dicha repercusión se produzca.Véase, por ejemplo Hirsh y Rufolo (1990), capítulo 10.



Por otra parte, la proliferación de bonificaciones introduce, en mi opinión, otra importanteincoherencia en el sistema, en la medida en que su regulación choca con otro objetivo implícitamen-te incorporado en la LRHL. En efecto, cabe suponer que cuando el legislador introduce la posibilidadde que los ayuntamientos regulen bonificaciones a favor de ciertos colectivos es porque entiendenque ello es positivo desde un punto de vista económico (para incentivar ciertos comportamientos),ecológico o medioambiental (como sucede en algunas bonificaciones incorporadas al nuevo IAE queveremos posteriormente) o social (razones de equidad). Si ello es así, no se entiende muy bien porqué en la regulación de la nueva Participación de los municipios en Ingresos del Estado que afecta alos municipios de menos de 75.000 habitantes no capitales de provincia se incluye entre los criteriosde distribución de la misma un indicador de esfuerzo fiscal. Aun cuando dicho indicador no viene(extrañamente) definido en al Ley (se pospone su definición concreta a una Ley de PresupuestosGenerales del Estado), la lógica del uso de este tipo de variables es incentivar la corresponsabilidadfiscal (“ayudar a quien se ayuda”) y penalizar a quienes ejercen bajas presiones fiscales sobre sus con-tribuyentes. En este sentido, sea cual sea su definición concreta, el esfuerzo fiscal debería poner enrelación la recaudación real obtenida (que depende de los tipos impositivos fijados por los ayunta-mientos, del nivel de las bonificaciones autorizadas y del grado de cumplimiento de los contribuyen-tes o de eficacia en la gestión tributaria) con la recaudación potencial máxima o capacidad fiscal delas localidades. Por este sencillo razonamiento vemos como la ley por un lado incentiva las bonifica-ciones (pues para ello las incluye como opción) y por otro las penaliza, en la medida en que a másbonificaciones, menos esfuerzo fiscal y en consecuencia, menos recursos para el ayuntamiento por dosvías, menos tributos y menos transferencias.

Como conclusión de todo lo anterior, en mi opinión la filosofía del nuevo IBI no me parece deltodo coherente.Yo creo que hubiese sido más acorde con las reglas de la teoría de la descentralizaciónfiscal mantener el IBI como instrumento exclusivamente recaudatorio y ajeno a otros objetivos de tipoordenatorio, social o extrafiscal, limitando al máximo las bonificaciones y reducciones de carácter dis-crecional, y permitir que esas otras finalidades fueran cubiertas mediante instrumentos no tributarios,preferentemente vía gasto.

I.2. El nuevo IAE4

Si ha habido un tema que ha centrado el debate político y académico en el marco de la refor-ma, incluso más allá de lo que le correspondería por su relevancia cualitativa y cuantitativa, este ha sidoel “asunto IAE”. De hecho, en mi opinión es la promesa electoral de supresión del IAE y el encomiabledeseo de cumplirla por parte del Gobierno de la Nación la que precipita la reforma. A estas alturas deldebate creo innecesario reiterar en detalle mi posición personal contraria a la supresión de este impues-to, sustentada en argumentos esencialmente pragmáticos, más allá de coincidencias técnicas sobre lanecesidad de su reforma, posición que he sostenido en cuantos foros tuve ocasión de participar (inclui-da la tantas veces mencionada Comisión)5. Es por ello por lo que en el presente comentario me voy acircunscribir casi por completo a comparar el texto del informe de la Comisión con la solución adop-tada en el Proyecto de Ley.

La Comisión en su informe analizó un total de nueve alternativas en materia de imposición sobreactividades económicas partiendo del actual status quo:

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4 Esta sección reproduce en su mayor parte lo desarrollado en Suárez Pandiello (2002,b)5 Para interesados en un desarrollo amplio del tema véase Suárez Pandiello (2002,a).



1. Mantenimiento del Impuesto.–Se trataba de plantear una reforma en profundidad del actualIAE, a partir de la realización de los estudios necesarios para adaptar los módulos o elementos tributa-rios actuales a la realidad, al objeto de adecuar, en la medida de lo posible, ya que se trata de un siste-ma de estimación objetiva, la tributación a los resultados de la actividad, pero sin desfiscalizar a ningunode los contribuyentes actuales.

2. Sistema de deducción.–Consistía en mantener el impuesto actual (con las reformas necesa-rias, al hilo de lo apuntado en la primera alternativa) y permitir que los contribuyentes (personas físicasy/o jurídicas) pudiesen deducir en cuota del Impuesto sobre la Renta Personal o, en su caso, del Impues-to de Sociedades, la cuota básica (sin aplicar coeficientes de incremento o índices de situación) satisfe-cha al municipio.

3. Sistema de exoneración en función de una cuota de tarifa mínima.–Se trataría de dejar fuera delámbito tributario a aquellos contribuyentes cuya cuota estimada de acuerdo con el actual sistema noalcanzase un umbral mínimo.

4. Sistema de exoneración para quienes realicen actividades de epígrafe incluido en EstimaciónObjetiva del IRPF.–Dejaría sin tributar a los contribuyentes cuyas actividades fuesen susceptibles de tri-butar al Estado por IRPF mediante el sistema de Estimación Objetiva Singular.

5. Sistema de reducción de la Estimación Objetiva del IRPF.–De acuerdo con este sistema, todoslos contribuyentes seguirían sujetos al IAE como hasta ahora, reajustándose a la baja los módulos o índi-ces en la imposición estatal para aquellos que tributan en régimen de Estimación Objetiva Singular.

6. Sistema de exoneración de quienes realicen actividades sin establecimiento.–Quedarían sin tri-butar por IAE todos aquellos contribuyentes para cuyas actividades no utilizasen establecimiento per-manente.

7. Sistema de exoneración de personas físicas.–Se eliminaría la tributación de todos aquellos con-tribuyentes personas físicas que ejerzan actividades económicas, quedando el impuesto circunscrito úni-camente a las personas jurídicas.

8. Sistema de exoneración en función del volumen de operaciones o de la cifra de negocios.–Se tra-taría de dejar fuera del ámbito tributario a aquellos contribuyentes cuyo volumen de operaciones noalcanzase un umbral mínimo.

9. Sistema de exoneración en función del beneficio o del rendimiento neto.–Se eximiría del pago aquienes no alcanzasen un mínimo de beneficios netos.

Para cada una de las alternativas expuestas el Informe de la Comisión presenta una valoraciónen términos de ventajas e inconvenientes, que dan lugar a las siguientes conclusiones:

1. Se considera acertado que, con base en sus rendimientos reales en la medida que ello seaposible, las actividades económicas continúen contribuyendo a las arcas municipales por encontrar sufi-cientemente justificado sobre la base del principio del beneficio su gravamen por los ayuntamientos alestar instaladas, o realizar actividades, en sus términos municipales.

2. El gravamen sobre las actividades económicas puede revestir la forma de un tributo local quegrave dichas actividades o bien mediante otras fórmulas (participación o recargos en otros tributos).

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3. Se considera que cualquier modificación del actual sistema tributario local en relación con lasactividades económicas debe basarse en: a) El mantenimiento de la capacidad tributaria de los entes loca-les a fin de no perder el grado de corresponsabilidad alcanzado, b) El mantenimiento de los ingresos públi-cos locales a fin de no mermar el nivel de prestación de servicios municipales y c) Procurar no trasladar aotros grupos de contribuyentes los ingresos derivados del gravamen actual de las actividades económicas.

4. En cuanto a qué alternativa escoger de todas las propuestas, un sector de la Comisión con-sidera necesario ofrecer un posicionamiento sobre el asunto, razón por la cual manifiesta lo siguiente:

a) Que las fórmulas alternativas estudiadas, mediante el análisis de la información disponible, nohan dado un resultado aceptable.

b) Que de las diversas alternativas analizadas, la que ocasionaría menores disfunciones einconvenientes sería optar por el mantenimiento del impuesto (alternativa 1) iniciando simultánea-mente un proceso de reforma a fin de alcanzar una mayor adecuación del impuesto a los rendimientosreales de las actividades económicas.

c) Que, alternativamente si lo que se pretende es disminuir la carga tributaria de determinadoscolectivos otra opción asumible sería la de habilitar la deducción de las cuotas básicas satisfechas porel IAE de las cuotas a pagar por el Impuesto sobre la Renta o el de Sociedades (alternativa 2) siem-pre y cuando se cumpliesen los requisitos que se estimasen adecuados a fin de eximir de tributación alos colectivos que se pretenda.El resto de opciones analizadas presentan mayores problemas en cuan-to a su implantación así como al cumplimiento de los principios constitucionales en materia tributaria.

d) Que si se optara por la supresión total del impuesto deberían articularse los oportunosmecanismos de compensación a los municipios a fin de evitar la disminución de sus recursos financieros.

Frente a estas conclusiones la solución adoptada por el Proyecto de Ley ha sido excluir de tri-butación al totalidad de las personas físicas (alternativa 7) y a las personas jurídicas cuyo volumen deoperaciones resulte inferior a la cifra de 1.000.000 de euros (alternativa 8), alternativas ambas cuestio-nadas claramente en el Informe de la Comisión por los motivos siguientes:

– Sistema de exoneración de personas físicas. (Inconvenientes)

• Un análisis de los sectores económicos en que son mayoría los titulares bajo la forma de per-sonas físicas pondría de manifiesto que quedarían fuera del tributo ciertos profesionales, per-sonas físicas, de elevada capacidad económica.

• El mantenimiento de la gestión censal, al dejar fuera a las personas físicas, sería de complica-da realización.

• También debe dejarse apuntado que esta alternativa supondría un medio para mitigar –nopara hacer desaparecer– las críticas al IAE.

– Sistema de exoneración en función del volumen de operaciones o de la cifra de negocios. (Inconve-nientes)

• El volumen de operaciones no es homogéneo por sectores de actividad, dependiendo deltipo de bienes y servicios comercializados, y del valor añadido y margen de beneficio de cadasector económico.

• Si no se solventara de alguna forma, existiría un error de salto.

• El sistema de control implicaría cierta complejidad procedimental.

• El mantenimiento de la gestión censal se complicaría.

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Por mi parte, únicamente deseo manifestar mi acuerdo con el Informe de la Comisión, en el sen-tido de que en mi opinión la solución ofrecida, lejos de suponer una mejora técnica, aumentará lasinequidades desfiscalizando a colectivos de amplia capacidad económica como son ciertos profesiona-les personas físicas y manteniendo para los que siguen tributando la principal fuente de crítica al siste-ma actual. De hecho se sigue gravando la actividad con independencia de los beneficios y empresasgrandes con conocidas situaciones de pérdidas (pensemos a título de ejemplo en el sector de las tele-comunicaciones) pagarán pese a todo un IAE incrementado, según las modificaciones incorporadas a losartículo 87 y 88 de la LRHL6.

La compensación de las pérdidas de recaudación a los entes locales clarifica su situación financiera7,pero por otra parte distribuye entre el resto de contribuyentes la carga tributaria que antes soportabanempresarios y profesionales, lo que, a la vista del estado actual de distribución de la carga tributaria (prin-cipalmente en materia de imposición personal sobre la renta) dista mucho de ser equitativo.

Finalmente debe ser valorada positivamente la incorporación al IAE con tarifas propias de lasempresas de telefonía móvil y, en mi opinión, no tanto, como ya argumenté en la sección anterior, lamayor complejidad en la gestión que supone la proliferación de opciones de exención y bonificaciónpor creación de empleo y por motivos sociales o medioambientales al objeto de hacer efectiva una pre-tendida “política fiscal local”. A mi juicio existen métodos más efectivos de garantizar la corresponsabili-dad fiscal que atribuir a los gobiernos locales la potestad de eximir y bonificar tributos. Dadas lascaracterísticas de los gobiernos locales, entiendo que sería suficiente con la capacidad normativa sobretipos, lo que simplificaría notablemente la gestión tributaria y alejaría de la política local la tentación deutilizar demagógicamente, sobre todo por partidos de la oposición al gobierno local, las bonificaciones.

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6 Nueva redacción del artículo 87:“Sobre las cuotas municipales, provinciales o nacionales fijadas en las Tarifas del impuesto se aplicará, en todo caso,

un coeficiente de ponderación, determinado en función del importe neto de la cifra de negocios del sujeto pasivo.Dicho coeficiente se determinará de acuerdo con el siguiente cuadro:Importe neto de la cifra de negocios (euros) CoeficienteDesde 1.000.000,00 hasta 5.000.000,00 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1,29Desde 5.000.000,01 hasta 10.000.000,00. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1,30Desde 10.000.000,01 hasta 50.000.000,00. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1,32Desde 50.000.000,01 hasta 100.000.000,00. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1,33Mas de 100.000.000,00 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1,35Sin cifra neta de negocio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1,31A los efectos de la aplicación del coeficiente a que se refiere este artículo, el importe neto de la cifra de nego-

cios del sujeto pasivo será el correspondiente al conjunto de actividades económicas ejercidas por el mismo y se deter-minará de acuerdo con lo previsto en la letra c) del apartado 1 del artículo 83 de esta Ley”.

Nueva redacción del artículo 88:“1. Sobre las cuotas modificadas por la aplicación del coeficiente de ponderación previsto en el artículo anterior,

los Ayuntamientos podrán establecer una escala de coeficientes que pondere la situación física del local dentro de cadatérmino municipal, atendiendo a la categoría de la calle en que radique.

2. Dicho coeficiente no podrá ser inferior a 0,4 ni superior a 3,8 (antes los límites eran 0,5 y 2 respectivamente).3. A los efectos de la fijación del coeficiente de situación, el número de categorías de calles que debe establecer

cada Municipio no podrá ser inferior a 2 ni superior a 9.4. En los Municipios en los que no sea posible distinguir más de una categoría de calle, no se podrá establecer

el coeficiente de situación.5. La diferencia del valor del coeficiente atribuido a una calle con respecto al atribuido a la categoría superior o

inferior no podrá ser menor de 0,10.”7 Un apunte crítico al método concretamente utilizado para compensar las pérdidas de recaudación produ-

cidas por la reforma del IAE queda pospuesto hasta la sección II en la que trataré el nuevo sistema de transferenciasincondicionales.



En todo caso me parece especialmente desafortunada y contradictoria con el espíritu que diceinspirar la reforma del IAE la introducción durante la tramitación parlamentaria de la bonificación regu-lada según nueva redacción del artículo 89.2, letra d:

“Una bonificación de hasta el 50 por 100 de la cuota correspondiente para los sujetospasivos que tributen por cuota municipal y tengan una renta o rendimiento neto de la actividadeconómica negativos o inferiores a la cantidad que determine la ordenanza fiscal, la cual podráfijar diferentes porcentajes de bonificación y límites en función de cuál sea la División,Agrupacióno Grupo de las tarifas del Impuesto en que se clasifique la actividad económica realizada.

La bonificación se aplicará a la cuota resultante de aplicar, en su caso, las bonificaciones aque se refiere el apartado 1 de este artículo y los párrafos anteriores de este apartado”.

En mi opinión, esta disposición introduce discriminaciones entre empresas, pues las trata demodo diferente sobre la base del hecho de tributar por cuota municipal, respecto a las que lo hacenpor cuota provincial o nacional y, lo que es más importante, obliga a tributar (aún cuando se les bonifi-ca la cuota) a empresas a las que a la administración local les consta que no han tenido resultados posi-tivos, asunto éste que se erigía como el principal motivo de crítica al IAE vigente hasta ahora. Hubiesesido más coherente con la argumentación que inspiraba la presunta necesidad de supresión del IAE,sobre la base del respeto al principio de capacidad de pago, eximir directamente del pago del impues-to a las empresas en pérdidas.

I.3. Los otros impuestos locales

En lo que respecta al resto de impuestos municipales, los cambios introducidos por la nueva nor-mativa son menos llamativos y, en todo caso, sirven en la mayoría de los supuestos para mejorar la con-figuración técnica de los mismos o para clarificar puntos oscuros y litigiosos de la regulación anterior, sinmodificar sustancialmente la naturaleza y características de los hasta ahora vigentes hechos imponibles.

En particular, me parecen especialmente pertinentes y defendibles las aclaraciones incorporadasa la regulación de la base imponible del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras en el sen-tido de entender por coste real y efectivo de la construcción “el coste de ejecución material de aque-lla”, excluyendo explícitamente “los honorarios de profesionales, el beneficio empresarial del contratista(y) cualquier otro concepto que no integre, estrictamente, el coste de ejecución material” (artículo103.1 de la nueva regulación de la LRHL).

Por lo demás, la nueva regulación de estos impuestos (Impuesto sobre Vehículos de TracciónMecánica –IVTM–, Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras –ICIO– e Impuesto sobre elIncremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana –IIVTNU–) unifica, como he indicado másarriba, los tipos máximos aplicables para todos los ayuntamientos (hasta ahora variaban en función deltamaño de municipios en términos de población) e insiste en la ya criticada política de introducción debonificaciones discrecionales por razones sociales y/o medioambientales.

Con todo, a mi juicio se ha perdido una nueva oportunidad de discutir más en profundidad lainserción del modelo de fiscalidad local en el contexto general de la fiscalidad del conjunto de las Admi-nistraciones Públicas, e incluso de modificar sustancialmente la configuración de alguno de ellos.

Así, se podía haber discutido la posibilidad de trasladar el IVTM a la esfera autonómica, una vezeste nivel de gobierno ha asumido gran parte de la fiscalidad sobre el automóvil, tras la cesión delImpuesto de Matriculación y del Impuesto sobre Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos, conlo que se podría replantear su configuración al objeto de reducir sus altos costes de gestión.

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En sentido inverso, se podría pensar en la posibilidad de aprovechamiento por los ayuntamien-tos de la imposición sobre estancias en alojamientos turísticos, en la línea de lo regulado por la Comu-nidad Autónoma Balear y que podría servir para internalizar gran parte de los costes específico de losmunicipios turísticos de un modo técnicamente mucho más coherente que con la extraña solución quese les ha dado al incorporar una regulación específica para algunos de ellos en la PIE8.

Por otra parte, se podía haber aprovechado para integrar el IIVTNU con otros impuestos quegravan la misma capacidad económica, como el IRPF, el Impuesto de Sociedades o el Impuesto deSucesiones, definiendo la base imponible del impuesto local de forma análoga (incremento real delvalor del terreno, calculado como diferencia entre el valor de transmisión y el de adquisición) y per-mitiendo su deducción íntegra (o en un porcentaje elevado) de los impuestos estatales o autonómi-cos relevantes.

Finalmente, aunque la regulación concreta que de ellas hace la Ley las convierte de hecho entransferencias intergubernamentales, creo necesario hacer siquiera sea un breve comentario a las nue-vas participaciones de los municipios de más de 75.000 habitantes, capitales de provincia y determina-dos municipios turísticos en algunos impuestos concretos del Estado.

II. El Nuevo Sistema de Transferencias

La otra gran novedad de la Ley es la profunda reforma propuesta al sistema de transferenciasincondicionales (hasta ahora PIE). Como en el caso del IAE, mi posición en este ámbito es tambiénconocida9 y en lo esencial coincide con lo finalmente acordado en el Informe de la Comisión, por lo queuna vez más voy a partir del contraste entre lo contenido en dicho informe y lo finalmente dispuestoen la Ley.

Respecto al Informe de la Comisión, su planteamiento general definía las características deseablespara la PIE en los siguientes términos:

• Debe definirse para un horizonte temporal determinado (actualmente, éste es de cinco años,período que se puede considerar mínimamente razonable).

• Debe ser estable en la aplicación de los modelos de financiación que se aprueben.

• Debe ser sencillo y comprensible para las propias entidades.

• Debe dar una seguridad mínima de obtención de recursos.

• Debe ser automatismo en la determinación de la financiación global de cada uno de los añosdel período de aplicación de los modelos, haciéndola depender de alguna macromagnitud,definida con claridad y que refleje la evolución real de la economía nacional.

• Debería coordinarse con los modelos de participación de las entidades locales en los ingre-sos de las Comunidades Autónomas

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8 Véase Pedraja (2003) o Pedraja y Suárez Pandiello (2003) para críticas más detalladas. Sobre el aprove-chamiento local de la fiscalidad sobre los alojamientos turísticos, véase la Proposición de Ley presentada por el Diputa-do de Esquerra Republicana de Catalunya, Joan Puigcercós i Boixassa (Boletín Oficial de las Cortes Generales de 29 dejunio de 2001).

9 Véase a título de ejemplo Pedraja y Suárez Pandiello (2002).



En cuanto a los índices de evolución,“se podría plantear la eliminación del IPC como posible índi-ce de evolución aplicable, y considerar sólo un índice, el actual PIB a precios de mercado” y en relacióncon la estructura del modelo se plantean dos alternativas:

• Podría ser objeto de estudio la eliminación de la financiación separada de determinados muni-cipios así como la de submodelos de financiación adicional actualmente en vigor, aplicando unúnico modelo a todos los municipios. Se debería tender a un modelo global y generalizado,correspondiendo el tratamiento de excepciones a los modelos de participación en ingresosde las Comunidades Autónomas que se deban definir.

• Debido a la fuerte heterogeneidad de los municipios españoles, otra posibilidad sería plante-ar dos modelos de financiación. Uno, para los municipios de población no superior a 5.000habitantes; y, otro, para los restantes. El primero, simplificado, tendría en cuenta una sola varia-ble (población de derecho). El segundo se definiría con arreglo a los criterios que se recogenmás adelante. Incluso se ha planteado la posible definición de tres modelos de financiación:los dos anteriores y un tercero a favor de los grandes municipios, posibilidad esta que estaríaen conexión con la supresión apuntada en el párrafo anterior.

En cualquier caso, sería necesario unos mecanismos de garantías de financiación mínima.

Finalmente, en lo que respecta alas variables del modelo, las propuestas acordadas son lassiguientes:

• Se deberían considerar indicadores de las necesidades de gasto de los municipios, de suscapacidades de obtención de recursos y de la corresponsabilidad fiscal asumida por cada unode ellos.

1. Las necesidades de gastos vendrían determinadas por la población de derecho de cadamunicipio, estratificadas, considerando la prestación obligatoria de los servicios públicosen los términos de la Ley reguladora de bases de Régimen Local, y ponderadas por unoscoeficientes que deberían estar justificados técnicamente.

2. La capacidad de ingresos debería guardar una relación inversa con la participación asig-nada a cada municipio por esta variable. A estos efectos se deberían tener en cuenta lasbases tributarias resultantes del modelo de financiación que finalmente se determinase.

3. La mayoría de los miembros de la Comisión se muestran contrarios al mantenimiento dela variable esfuerzo fiscal como criterio de reparto en tanto en cuanto se considera impo-sible medir dicha variable adecuadamente y sin introducir distorsiones y además se consi-dera que los Ayuntamientos al adoptar medidas tributarias no consideran los efectos queéstas pueden tener en la evolución de su propia participación en tributos del Estado.

• En ningún caso, debido a su carácter general, el modelo debería recoger especificidades terri-toriales, económicas o sociales, así como tampoco situaciones excepcionales. Estos factoresdeberían ser relevantes en los modelos de participación en los ingresos de las ComunidadesAutónomas que éstas deben definir.

Frente a este planteamiento, la Ley introduce un sistema dual de transferencias que diferenciaentre grandes y pequeños municipios de forma distinta a la propuesta en el informe y lo hace con unavocación de permanencia y buscando un paralelismo con el sistema de financiación autonómica. Con-cretamente, se distingue entre municipios de más de 100.000 habitantes (tras el acuerdo con la FEMP,el umbral desciende a 75.000) y capitales de provincia, por una parte y el resto. A los primeros se lescambia radicalmente el sistema de transferencias, introduciendo un mecanismo de participación apa-

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rentemente territorializada en la recaudación de tributos concretos10 (“cesta de impuestos” en la ter-minología que hizo fortuna en el ámbito de la financiación autonómica) al que se añade un denomina-do “Fondo Complementario” que tiene carácter de residuo (“grosso modo” diferencia entre la PIE quese venía recibiendo y el rendimiento de los nuevos tributos compartidos en el año base) y que evolu-cionará al ritmo que lo haga la variable ITE (Ingresos Tributarios del Estado), variable esta también utili-zada para la evolución de la financiación autonómica.

Por su parte, al resto de los municipios se les mantiene básicamente el sistema PIE actual (no par-ticipan en cesta de impuestos, sino que reciben una cantidad que depende de una serie de variables denecesidad –población ponderada por tramos–, inversa de capacidad y esfuerzo, si bien estas dos últimasvariables quedan pendientes de definición concreta, la cual se remite a la Ley de Presupuestos Genera-les del Estado.

Por último, el Acuerdo entre el Gobierno de la Nación y la FEMP añade a las transferencias enambos casos la compensación por la supresión del IAE e incorpora a la cesión de tributos (en este casosólo a dos impuestos especiales, Labores de Tabaco y Carburantes) a los municipios turísticos (definidos“ad hoc”) de más de 20.000 habitantes. Esto último contradice directamente una de las principalesrecomendaciones de la Comisión, cual era la de excluir en el modelo general tratamientos especialespor singularidades físicas o productivas. ¿Por qué un tratamiento singular a los municipios turísticos y noa los de montaña, a las ciudades-dormitorio, a las fronterizas, a los municipios con población disemina-da, a los que pierden población , a los insulares,...?

Sin perjuicio de un análisis más pormenorizado a realizar en su momento, vaya por delante quemi opinión cualitativa respecto al nuevo sistema no es muy favorable.

Por una parte el sistema dual incorporado no parece justificado en argumento técnico alguno, nidesde el punto de vista del gasto, ni del de los ingresos. En efecto, la reforma se hace con carácter pre-vio al desarrollo del Pacto Local, por lo que no se ha producido aún un traspaso de competencias queincorpore diferencias sustanciales en necesidades agregadas de gastos entre ambos grupos de munici-pios, ni tampoco las figuras tributarias son diferentes.

Por otro lado, se consolida una situación de partida inequitativa con grandes diferencias en financia-ción per cápita heredados de una fórmula de distribución que primaba fuertemente a las grandes ciudades,en la medida en que el nuevo sistema aparece como “neutral” financieramente hablando en el año base ysu evolución dinámica permite aventurar mayores desequilibrios, sin que el sistema incorpore mecanismode nivelación alguno para el grupo de municipios con tributos compartidos, al renunciar explícitamente aincorporar una fórmula en la que se pondere de alguna manera la inversa de la capacidad tributaria.

Además, frente a lo que pudiera pensarse, la ausencia de capacidad normativa de las entidadeslocales sobre los tributos compartidos (al contrario de lo que sucede en el caso de las ComunidadesAutónomas) no permite ganar en corresponsabilidad fiscal, sino que simplemente supone un cambio enlos criterios de distribución de transferencias, o lo que es lo mismo, la sustitución de un modelo de trans-ferencias basado (presuntamente) en criterios de necesidad, capacidad (inversa) y esfuerzo por unmodelo que partiendo de la situación actual evolucionará según la recaudación territorial del IRPF (prin-cipal impuesto de los que componen la cesta directamente territorializable), una combinación de la mar-cha de indicadores regionales de consumo y la población municipal (extraño criterio de reparto de losimpuestos indirectos, excepto Tabaco y Carburantes que son más fácilmente territorializables) y el cre-cimiento de la base ITE (inferior al antiguo ITAE, que incluía entre otras partidas eliminadas, las cotiza-

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10 Concretamente en el IRPF (1,6875%), IVA (1,7897%) e impuestos especiales armonizados (2,0454%).



ciones sociales), lo que hace además a la financiación local más fuertemente dependiente de la políticafiscal del gobierno central, de lo que lo era cuando la variable de evolución era el PIB (menos sujeta adiscrecionalidad política).

En todo caso, se excluye toda referencia a indicadores de necesidad, capacidad y esfuerzo, sí man-tenidos aunque sorprendentemente, los últimos no definidos, pese a ser variables estructurales del sis-tema para el resto de los municipios. Especialmente difícil se presenta la definición de un indicadoradecuado de esfuerzo (recuérdese que el informe de la Comisión sugería su eliminación) cuando poruna parte queda reducida su aplicación sólo a los municipios menores de 75.000 habitantes no capita-les de provincia o Comunidad Autónoma; en segundo lugar se suprime el IAE para el 92% de los con-tribuyentes, pero totalmente para gran cantidad de municipios, lo que convierte a este tributo en unafigura marginal en este ámbito; y por último se impulsa la aplicación de bonificaciones y demás incenti-vos en los tributos locales (especialmente en IBI y lo que queda de IAE). La conclusión es que la defini-ción clásica de esfuerzo como cociente entre recaudación real y potencial entra en crisis con estemodelo, pues parece poco sensato incitar a la bonificación y penalizarla simultáneamente.

A todo lo indicado hasta aquí debe incorporarse el mecanismo elegido para compensar la pér-dida de recaudación inducida por la reforma del IAE a partir del acuerdo de 21 de noviembre de 2002entre el Gobierno y la FEMP, el cual viene regulado en la disposición adicional décima la Ley 51/2002.

La compensación pretende evitar el traslado a la financiación local del coste de una medida legis-lativa adoptada por la Administración Central y en este sentido parece que era lo mínimo que se podíaesperar de la reforma. Además, la fórmula concreta elegida para hacerlo pretende recoger los posiblesefectos-anuncio que eventualmente se pudiera haber producido, de manera tal que ciertas localidadespudieran haber jugado estratégicamente aumentando las cuotas ante la promesa de supresión delimpuesto y su segura compensación11 tratando de este modo de “parasitar” a la Hacienda Central,mediante el logro de efectos financieros positivos. Para evitar esto se excluyen las modificaciones de loselementos del impuesto desde 1999.

Sin embargo, la compensación del IAE no se hace del mismo modo para todos los municipios, yesto originará una nueva fuente de discriminación entre los dos grupos de municipios creados. Aunquela compensación en el momento inicial se calcula individualizadamente para cada municipio, como debeser, su consolidación temporal varía entre los municipios “grandes” (grupo de más de 75.000 habitantesy capitales de provincia) y “pequeños” (el resto). Para los primeros la compensación se incorpora a suFondo Complementario actualizándose según su correspondiente índice de evolución (ITE), lo cualpuede incluso resultarles ventajoso pues es muy probable que ese índice sea superior a la evolución quehubiera tenido un impuesto rígido como el IAE. En cambio, para los municipios pequeños la suma desus compensaciones se incorpora a la subvención general que se distribuye según fórmula (población,capacidad y esfuerzo), de donde la garantía individual del año base se pierde en el futuro, siendo losefectos financieros indeterminados12.

En suma, sirvan estos breves apuntes iniciales para manifestar mis dudas, creo que razonables,acerca de los efectos que acarreará la evolución del nuevo modelo de transferencias.

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11 La proximidad de las elecciones municipales permitía augurar con muy alta probabilidad que esta compen-sación se iba a producir, dados los efectos electorales negativos que cabría esperar que tuviera una medida de privaciónde recursos al conjunto de localidades.

12 Una interpretación libre de la normativa por parte de la Administración actual parece ser que va a permi-tir corregir este problema e individualizar también para los municipios pequeños la compensación. Es una buena noticiaen términos de equidad, aun cuando contradiga lo dispuesto en el acuerdo suscrito.



III. Comentarios finales

En definitiva y puestos a hacer una valoración de la Ley de reforma de la LRHL y más allá delconsenso que parece haber obtenido entre Gobierno de la Nación y FEMP, mi opinión no puede seresencialmente positiva.

De hecho por un lado se atribuyen como notas (aparentemente) positivas algunas que cuantomenos deberían ser puestas en cuarentena como el hecho de dar más oportunidades a los ayunta-mientos de “hacer política social” mediante el incremento de la capacidad de decisión en materia debonificaciones y fijación de tipos con motivos de política social, tales como permitir gravar diferenciada-mente en IBI a viviendas desocupadas, o permitir establecer bonificaciones en IAE por creación deempleo, por establecimiento de planes de transporte para trabajadores o por motivos medioambienta-les, argumento éste también utilizado para incluir determinadas bonificaciones en el IVTM.Aunque talesmedidas parecen apuntar en la línea de mejorar las políticas sociales, en mi opinión no son el instru-mento más adecuado para hacerlo. El gravamen diferenciado de viviendas desocupadas planteará sinduda problemas de gestión similares a los que se encuentran las Comunidades Autónomas que handecidido sin éxito gravar las tierras infrautilizadas. El gravamen diferencial en IBI a los locales comercia-les puede significar en la práctica un modo de sustitución vergonzante del IAE, ya que si se dice que losactuales elementos tributarios no reflejan el beneficio de la actividad, malamente el uso de un local lova a hacer.Y la política de bonificaciones originará sin duda un mayor recurso a la demagogia política,amén de una complicación innecesaria en la gestión que bien podrían ser suplidas más eficientementepor políticas de gasto.

Por otra parte se crea un epígrafe específico en el IAE para telefonía móvil, lo que debería sersaludado con agrado por motivos de equidad, aun cuando surjan ciertas dudas acerca de cómo definiradecuadamente el tributo, sobre todo para incorporar el caso de los cientos de clientes de telefoníamóvil que carecen de contrato con la empresa suministradora del servicio.

En el ámbito del sistema de transferencias, la introducción de un sistema dual no justificado encambios normativos sustantivos anteriores (Pacto Local, Ley de Grandes Ciudades, ...) que consolida unaposición de partida altamente inequitativa y renuncia a incorporar mecanismos de nivelación efectivospara el conjunto de los gobiernos locales supone en mi opinión un paso atrás en materia de equidadhorizontal y en todo caso sume no permite despejar las incertidumbres que se vislumbraban antes deiniciarse el proceso de reforma.

Por todo ello, la valoración general no creo que con todo pueda ser positiva. Una vez más seha decidido, yo creo que innecesariamente,“poner el carro delante de los bueyes” y reformar los ins-trumentos sin centrar los objetivos. A mi juicio, puesto que se está hablando de “Pacto Local” y de“Segunda Descentralización” hubiese sido deseable clarificar primero el marco competencial de losgobiernos locales (“estimar necesidades de gasto”) antes que reformar en profundidad los ingresos,y hacerlo en un momento políticamente más “pacífico” que en víspera de elecciones locales, máxi-me cuando ello se hace en un nuevo marco definido por la Ley General de Estabilidad Presupues-taria que pretende incrementar la transparencia y la responsabilidad de todas las AdministracionesPúblicas.

Con todo y pese a las suspicacias y dudas razonables, sólo el tiempo despejará las incertidum-bres (una de ellas, la de la compensación efectiva de la pérdida de IAE parece aclarada, pese a sus pun-tos oscuros, tras el Acuerdo Gobierno-FEMP y su incorporación a la nueva PIE) que una reforma radicaldel modelo de transferencias, presentada además sin datos para su contraste, incorpora al sistema. Entodo caso, dudo seriamente que la “vocación de permanencia” anunciada en la Ley pueda ser consoli-dada en la práctica.

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Referencias

Comisión para el Estudio y Propuestas de Medidas para la Reforma de la Financiación de las HaciendasLocales (2002): Informe para la Reforma de la Financiación de las Haciendas Locales. Instituto deEstudios Fiscales. Madrid.

HIRSCH, W.Z. y A.M. RUFOLO (1990): Public Finance and Expenditure in a Federal System. HarcourtBrace Jovanovich. New York.

PEDRAJA, F. (2003): “¿Hacia dónde va la financiación de nuestros municipios?”, en Economistas.

PEDRAJA, F. y J. SUÁREZ PANDIELLO (2002): “Subvenciones generales a los municipios:Valoración ypropuestas de reforma”, en Papeles de Economía Española, n.º 92, pp.120-129.

PEDRAJA, F. y J. SUÁREZ PANDIELLO (2003): “Sobre la Nueva Financiación Local”, en Análisis Local,n.º 45.

SUÁREZ PANDIELLO, J. (2002): “El Impuesto sobre Actividades Económicas ¿Terapia o Eutanasia?”, enPapeles de Economía Española, n.º 92, 2002, pp. 240-253.

SUÁREZ PANDIELLO, J. (2002b): “Del Informe de la Comisión al Proyecto de Ley de Reforma de laFinanciación Local. Un primer comentario”, en Cuadernos de Información Económica, n.º 171.

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LA REFORMA DE LA CONTABILIDAD PÚBLICA LOCAL

Elena Estrada GonzálezJefa del Área de Administración Territorial

IGAE

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LA NUEVA LEY GENERAL DE SUBVENCIONES

María José Monzón MayoInterventora Delegada

Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid

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NUEVAS FORMAS DE FINANCIACIÓN DE INFRAESTRUCTURAS EN EL ÁMBITO LOCAL

Jesús González TorrijosDirector de financiación de proyectos de infraestructuras

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P A N E L V - Comunicaciones

PLANES DE PENSIONES DE EMPLEO PARA LAS ADMINISTRACIONESPÚBLICAS LOCALES

David CaleroCaja Duero

ANTECEDENTES

Hasta el año 2002 en el Ordenamiento jurídico español, había cierta “inseguridad” jurídica a lahora de que un organismo o entidad pública promoviera un Plan de Pensiones de empleo a favor desus trabajadores.

A pesar de ello, desde el año 1988 en la que se publica el Reglamento que desarrolla la Ley 8/87de Regulación de los Planes y Fondo de Pensiones, se promueven un gran número de Planes de Pen-siones por parte de organismos y de entidades públicas.

PREVISIÓN SOCIAL COMPLEMENTARIA SECTOR PÚBLICO

En el ejercicio 2002, con la publicación del Texto Refundido de la Ley de Regulación de los Pla-nes y Fondos de Pensiones, en su Disposición Final 2.ª se empieza a regular de forma específica, la pre-visión social complementaria del personal al servicio de las administraciones, entidades y empresaspúblicas.

Además de permitir la posibilidad de que los organismos públicos puedan ser promotores dePlanes de Pensiones del sistema de Empleo, entre los aspectos regulados se establece que las presta-ciones de los Planes de Pensiones no se tienen en cuenta a efectos de concurrencia de pensiones.

Se establece como requisito la correspondiente habilitación presupuestaria para destinar recur-sos a la financiación del instrumento de previsión social complementaria.

Por último, entre la normativa reguladora de la previsión social complementaria para el sectorpúblico destaca la Ley de presupuestos para 2004. En dicha Ley se insta a la promoción del Planes dePensiones de promoción conjunta para la Administración General del Estado. Así mismo se posibilitaexpresamente a las corporaciones locales y comunidades autónomas, para la promoción de planes dePensiones de empleo.

Además en dicha Ley de Presupuestos para 2004 (Título III, Capítulo I, Artículo 19) se establece:

– Sobre el incremento general de retribuciones previsto (2%) las entidades públicas podrán des-tinar hasta un 0,5% adicional a financiar aportaciones a planes de pensiones de empleo.

– Esta partida del 0,5% se asignará individualmente en función del grupo de clasificación del fun-cionario y de su antigüedad.

– Este incremento no puede destinarse a otros fines distintos al descrito.

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PLAN DE PENSIONES DE EMPLEO DUERO INSTITUCIONES

Con estos antecedentes, Caja Duero, a través de su entidad gestora de fondos de pensionesDuero Pensiones, se une a este deseo de potenciar los sistemas de previsión social, no sólo gestionan-do planes de pensiones promovidos por organismos públicos, sino asesorando a dichas entidades en elinstrumento más adecuado a sus características.

Con el objetivo de dar respuesta a los organismos y entidades pertenecientes a la administra-ción local pública, Duero Pensiones a coordinado la constitución de n plan de pensiones de promociónconjunta DUERO INSTITUCIONES, cuyas características fundamentales son:

• MODALIDAD MIXTA: aportación definida para todas las contingencias y posibilidad de ase-gurar prestaciones definidas de fallecimiento e incapacidad permanente.

• SISTEMA DE EMPLEO: la entidad promueve el Plan en favor de sus trabajadores.

• PROMOCION CONJUNTA: en la promoción del Plan concurren dos o más entidades. Deesta forma para la incorporación de una nueva entidad promotora se sigue un procedimien-to muy sencillo y rápido.

Elementos personales Plan de pensiones Duero Instituciones

• Entidades promotoras: Ayuntamientos y otras Instituciones públicas perteneciente a laAdministración Local que así lo soliciten.

• Partícipes: Podrá acceder al Plan el personal funcionario y/o laboral en las condiciones esta-blecidas de forma especifica a cada entidad promotora (ANEXO).

• Beneficiarios: Personas con derechos a percibir las prestaciones cubiertas en el Plan.

Las entidades relacionadas con el plan son:

• Plan de Pensiones: DUERO INSTITUCIONES

• Fondo de Pensiones: FONDUERO ENTIDADES, F.P.

• Entidad Gestora: DUERO PENSIONES, E.G.F.P.

• Entidad Depositaria: CAJA DUERO

Aportaciones de Plan de pensiones Duero Instituciones

Cada entidad promotora establece en su ANEXO quien hace las aportaciones, su importe y superiodicidad:

• Sujetos aportantes: se establece que elementos personales realizarán las aportaciones al plande pensiones: el promotor y los partícipes

• Tipo de aportaciones: periódicas y extraordinarias.

• Límite máximo de aportaciones: de forma general las aportaciones anuales a planes de pen-siones no pueden superar los 8.000 euros. Para los partícipes mayores de 52 años, este lími-te se incrementa en 1.250 euros adicionales por cada año de edad que supere los 52. Estos

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límites se aplican de forma independiente a las aportaciones del partícipe y a las contribu-ciones empresariales a planes de empleo.

• Fiscalidad de las aportaciones: Para los partícipes reducción en la Base Imponible del I.R.P.F.con el límite de las aportaciones máximas. Aplicación de los límites de reducción de formaindependiente a las aportaciones de partícipes y a las contribuciones empresariales a planesde empleo.

Prestaciones del Plan de pensiones Duero Instituciones

• Contingencias cubiertas: Jubilación, incapacidad permanente en todos sus grados y falleci-miento.

• Importe de la prestación: Derechos consolidados del partícipe hasta el momento de pro-ducirse la contingencia.

• Formas de cobro: Capital único, renta financiera temporal, renta asegurada vitalicia o tempo-ral y combinación de las anteriores.

Fiscalidad de las prestaciones: Se integran en la Base Imponible del I.R.P.F. como rendimiento detrabajo (no tributan en el Impuesto de Sucesiones y Donaciones). Las prestaciones en forma de capitaltienen una reducción del 40% siempre que la antigüedad de las aportaciones sea superior a dos años.

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C2005











COSITALCon el patrocinio de:

CUBIERTA CERES 5/5/05 15:00 Página 1

secretarios, interventores y tesoreros de la a.l. - c 2005 con el patrocinio de · 2005. 5. 20. ·...

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