riesgo y vulnerabilidad

7/26/2019 Riesgo y Vulnerabilidad

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32 REALIDAD, DATOS Y ESPACIO REVISTA INTERNACIONAL DE ESTADSTICA Y GEOGRAFA

support@shutterstock

.com

Simone Cecchini, Ernesto Espndola, Fernando Filgueira,

Diego Hernndez y Rodrigo Martnez

Vulnerabilidad

de la estructura socialen Amrica Latina:medicin y polticas pblicas


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33Vol. 3 Nm. 2 mayo-agosto 2012

Si bien en Amrica Latina se han logrado importantes

avances en la reduccin de la pobreza, son muchos los

hogares que viven en una condicin de fuerte vulnera-

bilidad, con ingresos que los sitan apenas por encima

de los lmites definidos por las lneas de pobreza. En

este trabajo se plantea que el anlisis de la estructura

social en los pases de la regin debiera superar la dico-

toma pobres/no pobres y considerar los distintos gra-

dos y tipos de vulnerabilidad a los cuales est sometidala poblacin. Se plantea, asimismo, que para superar

los altos niveles de vulnerabilidad de la estructura so-

cial en dimensiones clave como el mercado laboral,

las dinmicas demogrfico-familiares y las capacidades

humanas es preciso construir sistemas inclusivos de

proteccin social desde el Estado, que logren sostener

niveles de calidad de vida considerados bsicos para el

desarrollo de las personas.

Palabras clave:vulnerabilidad, pobreza, proteccin so-

cial, Amrica Latina.

Even though in Latin America important progress in po-

verty reduction has been achieved, many households

live in a condition of great vulnerability, whose inco-

mes are only slightly above the limits defined by the

poverty line. This work suggests that the analysis of the

social structure in the countries of the region should

go beyond the poor/non poor dichotomy and consi-

der the different degrees and types of vulnerability to

which the population is exposed. It also recommendsthat, in order to overcome high levels of vulnerability

of the social structure in key areas such as the labor

market, demographic and family dynamics and human

capabilities, it is important to build inclusive social pro-

tection systems led by the State. These systems would

sustain levels of quality of life considered basic for the

development of people.

Key words:vulnerability, poverty, social protection, La-tin America.

Introduccin

En las ltimas dcadas ha habido un gran debateacadmico sobre el tema de la vulnerabilidad, con-

cepto que ha sido definido de diferentes manerassegn las distintas disciplinas que lo han abordado,como: la Micro y la Macroeconoma, la Sociologa,la Antropologa y la Geografa, o desde el punto devista de los medioambientalistas (Sumner y Mallett,2011). Sin embargo, todas tienen algo en comn:reducir la vulnerabilidad es necesario para mejorarel bienestar.

En particular, en el mbito del desarrollo se re-conoce cada vez ms que tomar en cuenta los con-ceptos de riesgo y vulnerabilidad es esencial paraentender las dinmicas de pobreza. A lo largo deeste artculo, nos situamos justo en una perspec-tiva de desarrollo, segn la cual la vulnerabilidadse refiere a la probabilidad de que las personas uhogares sufran una disminucin de su bienestar,

que los lleven por debajo de un nivel consideradomnimo por la sociedad. En particular, hablaremosde vulnerabilidad al empobrecimiento.

Utilizando los conceptos de lneas de indigenciay pobreza de ingresos presentados en las edicionesanuales del Panorama social de Amrica Latinade laComisin Econmica para Amrica Latina y el Cari-be (CEPAL, 2010a, 2011), podemos dar una primeramirada a las tendencias del bienestar en la reginy relacionarlas con la vulnerabilidad a los choquesmacroeconmicos, que ha sido tan caractersticade nuestra regin. En la grfica 1 se puede obser-var cmo no obstante los grandes avances quela regin ha tenido en trminos de reduccin de lapobreza y la indigencia los choques macroeco-nmicos han retrasado o hasta revertido los avan-ces. Las crisis de la deuda de la dcada de los 80,la asitica, la del 2001-2002, la reciente global yel alza de los precios de los alimentos son todosejemplos de ello.


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Otro punto relevante es que la salida de las si-tuaciones de crisis es muy lenta en trminos eco-nmicos pero, en especial, en los sociales. Como sepuede observar en la grfica 2, el efecto de la crisisde la deuda de la dcada de los 80 tom 14 aospara volver al nivel de producto interno bruto (PIB)per cpita pre-crisis. Sin embargo, la recuperacinsocial fue aun ms lenta, ya que tom 25 aos volver

a los niveles de pobreza que existan antes de ella.

Las razones de estas asimetras son mltiples.Las modalidades de ajuste a la crisis de la deudafueron en particular regresivas. En algunos casosse hicieron por procesos de recorte de gasto social,privatizaciones y desregulacin de mercados labo-rales, en otros, por procedimientos heterodoxosque culminaron en procesos hiperinflacionarios ycon marcada destruccin de empleo. Pero ms allde estas explicaciones, existe una que es intrnse-

ca al fenmeno de la pobreza y la vulnerabilidad

y que interacta con choques exgenos: la movi-lidad descendente o prdida de bienestar de lossectores pobres y vulnerables a la pobreza, quees cualitativamente diferente a la de sectores me-dios o altos. Cuando se destruye el bienestar en lossectores bajos se producen procesos de descapi-talizacin de los que es difcil recuperarse (se pier-den propiedades, se sacrifica atencin a la salud,

se truncan trayectorias educativas, se destruyen fa-milias, se generan deudas con tasas de usura). Estosucede por dos razones fundamentales: la disminu-cin de un flujo de ingresos rpido de los ahorrosen capital fsico, la inversin en capital humano, ascomo el uso y cuidado del capital social; y que es-tos sectores carecen de aseguramientos formales oinformales, privados o pblicos robustos para en-frentar estas prdidas.

En las grficas 1 y 2 se observa tambin que, en

comparacin con 1990, la pobreza ha disminuido

Grfica 1

Amrica Latina (18 pases): evolucin de la indigenciay la pobreza, 1980-2011a

Nota:las cif ras colocadas sobre las secciones azules de las barras representan el nmero total de personas pobres (indigentes ms pobres no indigentes). aEstimacin correspondiente a 18 pases de la regin, ms Hait. b Proyeccin.Fuente:autores sobre la base de CEPAL.Panorama social de Amrica Latina, 2011.

CRISIS DEUDA

% poblacin pobrePoblacin pobre no indigente % poblacin indigentePoblacin indigente

CRISIS ASITICA

CRISIS 2001-2002

CRISIS GLOBAL

ALZA PRECIOS ALIMENTOS

62

95 92 89 91 88 92 99 98 88 81 737073716871

18.6

40.5

48.4 45.743.5 43.8 42.5 43.2

43.9 44.242.0

39.8

36.334.1 33.2 33.0

31.4 30.422.6 20.8

19.018.6 18.1

18.5 19.3 19.116.9

15.413.3 12.6 12.8 13.1 12.3 12.8

136

204 202 204215

207214

225 226217

209

193

184 183 184 177 174

250

200

150

100

50

0

60

50

40

30

20

10

01980 1990 1994 1997 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 b

Millonesdepersonas

Porcentaje


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y, por la aceleracin de la reduccin de la pobre-za a partir del 2003, muchos latinoamericanos sonegresados recientes de la pobreza. Sin embargo,muchos de ellos ostentan ingresos apenas por en-cima de los lmites definidos por las lneas de po-

breza (CEPAL, 2010a, p. 153) y estn expuestos, porlo tanto, a riesgos y dinmicas de empobrecimien-to similares a los mencionados ms arriba.

A continuacin, analizaremos la vulnerabilidadde la estructura social en Amrica Latina y aborda-remos el tema de las polticas pblicas de protec-cin social, que tienen un papel fundamental paradisminuir la vulnerabilidad.

Pobreza y vulnerabilidad alempobrecimiento

La poblacin tiene distintas capacidades de res-puesta al riesgo; esta capacidad es menor en elcaso de quienes viven en la condicin de pobreza

y es mayor, aunque precaria, entre quienes son vul-nerables desde el punto de vista socioeconmico.Para los hogares que han salido hace poco tiempode una situacin de pobreza o cuyos ingresos losubican de forma leve sobre la lnea de pobreza, un

evento crtico puede determinar su recada. Estoshogares son, por lo tanto, no pobres, pero vulnera-bles al empobrecimiento. Su situacin es diferentea la de los hogares no pobres autnomos, que sonmenos vulnerables tanto por contar con mayoresactivos y/o ingresos como por tener un mejor ac-ceso a esquemas de aseguramiento de tipo con-tributivo, y distinta tambin a la de los pobres,que pueden ser empujados hacia la indigencia obien, hacia la pobreza crnica si se encuentran ensituacin de pobreza transicional (CEPAL 2010a;

Cecchini y Martnez, 2011). Asimismo, hay diferen-cias entre los pobres crnicos y los transicionales,que depende del tiempo en que un individuo haexperimentado una deprivacin significativa en suscapacidadesy de su movilidad en torno a la lneade pobreza (Hulme y Shepherd, 2003, p. 405).

Grfica 2

Amrica Latina (18 pases): evolucin del PIB per cpita y la incidenciade la pobreza, 1980-2010

Fuente:autores sobre la base de CEPALSTAT.

PIB per cpita

Pobreza

5 500

5 000

4 500

4 000

3 500

3 000

50

48

46

44

42

40

38

36

34

32

30

PIBpercpita

Incidencia

de

la

pobreza

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

40.5

3 794

3 407

3 557

3 717

43.3

48.4

45.7

43.5 43.8 43.9

44.2

42.0

39.8

36.3

34.1

33.033.2

31.4

Recuperacin de los niveles de pobreza: 25 aos

Recuperacin de PIB per cpita: 14 aos3 844

4 056

4 007

4 108

3 992

4 214

4 780

4 924

5 014


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Respecto a la identificacin de quienes viven ensituacin de pobreza crnica o transicional en la re-gin, una dificultad concreta para su anlisis es laausencia de encuestas de tipo panel que permitanconocer mejor los cambios socioeconmicos queexperimentan las familias a lo largo del tiempo. Deall que una importante recomendacin para lossistemas estadsticos de la regin es fortalecer (o,

en la mayora de los pases, comenzar a levantar)las encuestas de este tipo, las cuales permiten te-ner una mirada ms dinmica de la pobreza y lavulnerabilidad y, por lo tanto, adoptar mejores res-puestas de polticas pblicas de las que se derivande resultados de los levantamientos tradiciona-les de hogares que nos proveen el equivalente auna serie de fotografas estticas.

Cabe destacar que, si bien aqu relacionamos lavulnerabilidad con la pobreza de ingresos, los ries-

gos tienen una desigual intensidad en los gruposde poblacin que se encuentran en una situacinparticular de menoscabo estructural como resul-tado de discriminacin, dinmicas de segregacinterritorial u otras formas de exclusin social quepueden implicar una menor disposicin de activos.La pertenencia a una etnia indgena o afrodescen-diente, el vivir en zonas rurales o urbanas margina-les o la discapacidad pueden, por ejemplo, incidiren la capacidad de respuesta de las personas y lasfamilias. Otros grupos en particular vulnerables son

los migrantes y los desplazados por episodios deviolencia y conflictos armados (Cecchini y Martnez,2011; Filgueira, 2007).

Fronteras mviles del bienestar:alta proporcin de poblacinexpuesta al riesgo

Con el fin de captar la vulnerabilidad de la estruc-tura social a la pobreza, en CEPAL (2010a, pp. 153-155) se propone ordenar a la poblacin en cuatrograndes categoras respecto a la lnea de pobre-za: 1) poblacin con ingresos per cpita hasta 0.6veces la lnea de pobreza (indigentes y altamentevulnerables a la indigencia); 2) entre 0.6 y 1.2 ve-ces (pobres y altamente vulnerables a la pobreza);

3) entre 1.2 y 1.8 (vulnerables a la pobreza); y 4) porencima de 1.8 (no vulnerables).

La primera categora incluye a quienes se en-cuentran en la indigencia o en sus lmites y que,por lo tanto, en contextos normales tienden a en-trar y salir de dicha situacin.

En la segunda se encuentran los pobres y los que,por su cercana a la lnea de pobreza, tambin en-tran y salen de ella en ciclos econmicos normales.

En tercer lugar estn las personas vulnerables a lapobreza, cuyo promedio de ingresos es alrededor de1.5 veces la lnea de pobreza. Estos sectores aun-que no son pobres presentan una larga lista decarencias ya que, por lo general, no disponen de se-guro de desempleo, ahorro monetario, buenas pen-siones o jubilaciones, seguros privados para las

ms diversas eventualidades ni, en muchos casos,vivienda y transporte propios. Tampoco cuentancon seguro de salud o lo pierden ante la crisis. Engeneral, tambin presentan altas tasas de depen-dencia y no cuentan con las capacidades humanasnecesarias para insertarse en los sectores de mediay alta productividad del mercado de trabajo. En uncontexto recesivo, una proporcin importante deestos sectores se encuentra ante el riesgo de caeren situacin de pobreza o deteriorar sus ingresosy se acerca al lmite de dichos umbrales. Son stas

las caractersticas de la vulnerabilidad al empobre-cimiento la que torna a las crisis econmicas enfenmenos tan devastadores de las condicionessociales de la regin (CEPAL, 2010a).

La cuarta categora incluye a los no vulnerablesa la pobreza, que, en ausencia de eventos catastr-ficos, gracias a sus ingresos y activos estn en con-diciones de mantenerse fuera de la pobreza.

Aunque la seleccin de los lmites para las cua-tro categoras poblacionales sea arbitraria y el an-lisis menos sofisticado respecto a las medicionesmultidimensionales de la pobreza, como las quelleva adelante el Consejo Nacional de Evaluacinde la Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL, 2011)en Mxico, esta metodologa permite visibilizar la


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gran cantidad de poblacin que vive en la indigen-cia, pobreza o vulnerabilidad al empobrecimientoen los distintos pases de Amrica Latina. En casitodos ellos, cerca de la mitad de la poblacin pue-

de ser catalogada como viviendo en situacin devulnerabilidad, pobreza o indigencia. Slo en Ar-gentina, Uruguay, Chile, Costa Rica, Brasil y Panamms de 50% de la poblacin no es vulnerable a lapobreza. Al otro extremo, en Paraguay, Nicaraguay Honduras, menos de 20% de la poblacin no esvulnerable (CEPAL, 2010a), ver grfica 3.

Los datos sobre el perfil de la vulnerabilidad deingresos nos dan, asimismo, una primera pista parala poltica pblica: para cubrir, con la poca capa-cidad fiscal existente, en un conjunto grande depoblacin (aqulla por debajo del rea de vulne-rabilidad) es clave un diseo inteligente y eficaz dela proteccin social, sin caer en formas focalizadasextremas que van slo a la indigencia y no cubrena pobres y vulnerables.

Dimensiones centrales de lavulnerabilidad de la estructurasocial

En esta seccin examinamos de manera sucintatres dimensiones clave que permiten captar la es-tructura de la vulnerabilidad al empobrecimiento:el mercado laboral, los aspectos demogrficos yde estructura familiar, as como las capacidadeshumanas.

Mercado laboral

Los hogares que cuentan con un mayor nmerode personas que tienen la edad y estn disponi-bles para ingresar al mercado de trabajo tendrnms probabilidades de salir de la pobreza o ale-jarse de ella. Si, a su vez, dicha disponibilidad setransforma efectivamente en ocupacin, las pro-babilidades son mayores, aun por el simple moti-

Grfica 3

Amrica Latina (18 pases): perfil de la vulnerabilidad de ingresos por pas,alrededor del 2010 (en porcentajes)

Fuente:autores sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas en hogares de los respec tivos pases.

Indigentes o altamente vulnerables a la indigencia (hasta 0.6 LP)

Vulnerables a la pobreza (1.2 a 1.8 LP)

Pobres o altamente vulnerables a la pobeza (0.61 a 1.2 LP)

No vulnerables (ms de 1.8 LP)

Porcentaje

100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

Argenti

na(2010)

Uruguay

(2010)

Chile

(2009)

CostaR

ica(2010)

Panam

(2010)

Venezue

la(20

10)

Per

(2010)

Rep.Do

minica

na(2010)

Mxico

(2010)

Colomb

ia(20

10)

Ecuador

(2010)

Boliv

ia(20

07)

Guatema

la(20

06)

Ncarag

ua(2005)

ElSalvad

or(2010)

Paragu

ay(2010)

Hondur

as(2010)

Brasil

(2009)

3.8 2.0 4.17.4

12.1 12.3 11.0 11.9

23.314.5

23.417.8

35.0

23.432.3 31.3

37.346.7

7.9 11.212.8

17.818.7 19.3

25.6 27.6

24.8

31.5

28.830.6

26.3

33.9

31.5 31.8

32.4

26.7

10.2

78.171.4 65.3

56.6 53.850.7

40.8 37.835.0 33.7 31.0

30.923.9 23.3 21.6

20.0 16.415.1

15.517.8

18.215.4 17.7

22.622.7

16.9 20.216.8 20.7

14.819.5

14.6 16.913.8

11.5


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vo de que mejorar la relacin entre sostenedoresy dependientes. Por esto, cuanto mayor sea el co-

eficiente entre ocupados y total de personas en elhogar (ver grfica 4), ms amplia ser la base deingresos que fluye en el hogar. Asimismo, aunqueel ingreso por trabajo depende del tipo de inser-cin1 y los vaivenes del mercado laboral, cuantomayor sea la proporcin de ocupados sobre lacantidad de personas, menos vulnerable ser elhogar a dichos vaivenes. As, en un hogar de cua-tro miembros donde trabajan dos personas, fren-te a un periodo de recesin y retraccin laboral, laprdida de una de las fuentes de ingreso puede

no significar automticamente la cada en la po-

1 En la regin, existe una fuerte correlacin entre insercin de los trabajadores en el mer-cado laboral formal con mejores ingresos laborales y proteccin social y nivelesde bienestar. Alrededor del 2005, frente a una tasa de formalidad promedio de los ocu-pados de 53.4%, entre los ocupados pertenecientes al primer decil de la distribucin delingreso esa tasa era de 22.2%, mientras que en el decil ms rico era de 66.4% (Cecchiniy Uthoff, 2008).

breza, como s puede ocurrir cuando slo hay unperceptor de ingresos laborales.

En la grfica 4 se observa, para casi todos los pa-ses de Amrica Latina, una importante distancia enla proporcin de ocupados sobre el total de perso-nas entre los hogares de las categoras 1, 2 y 3 y loshogares que se encuentran fuera del rango de vul-nerabilidad por ingresos (categora 4). Esto es muymarcado en los pases ms ricos. En muchas na-ciones de menor desarrollo relativo, las distanciasson menores o, como sucede en el caso del EstadoPlurinacional de Bolivia, no existen casi diferencias

en los coeficientes. Esto se debe a la baja produc-tividad y las malas remuneraciones del trabajo delos sectores pobres e indigentes. En contraste, enpases ms ricos, una alta tasa de ocupacin delhogar tiende a garantizar la salida de la vulnerabi-lidad y de la pobreza por ingresos (CEPAL, 2010a).

Grfica 4

Amrica Latina (18 pases): proporcin de ocupados sobre total de personasen el hogar por categora de vulnerabilidad, alrededor del 2010

(razn personas ocupadas/poblacin total)

Fuente:autores sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respec tivos pases.

Indigentes o altamente vulnerables a la indigencia (hasta 0.6 LP) Pobres o altamente vulnerables a la pobreza (0.61 a 1.2 LP)

Vulnerables a la pobreza (1.2 a 1.8 LP) No vulnerables (ms de 1.8 LP)

0.7

0.6

0.5

0.4

0.3

0.2

0.1

0

Razn

0.130.16 0.17

0.18 0.190.21

0.26 0.27 0.270.27 0.27 0.27

0.29 0.300.32 0.32

0.41 0.42

0.59

0.54

0.60

0.510.510.51

0.57

0.520.55

0.57

0.530.53

0.57

0.470.470.510.51

0.56

Argentina

(2010)

Chile

(2009)

Venezuela

(2010)

Rep.Do

mini

cana

(2010)

Costa

Rica

(2010)

Uruguay(2010)

Panam(2010)

Colom

bia(2010)

ElSalva

dor(2010)

Guate

mala

(200

6)

Brasil(2009)

Mxic

o(2010)

Ecuador(2010)

Ncarag

ua(2005)

Honduras

(2010)

Parag

uay(2010)

Bolivia(20

07)

Per

(2010)


8/14


Grfica 5

Amrica Latina (18 pases): contribucin de nios de 0 a 14 aos a cada categorade vulnerabilidad sobre contribucin a la poblacin total,

alrededor del 2010 (razn nios/poblacin total)

Fuente:autores sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas en hogares de los respectivos pases.

Grfica 6

Amrica Latina (18 pases): contribucin de adultos mayores de 65 aos y msa cada categora de vulnerabilidad sobre contribucin a la poblacin total,

alrededor del 2010 (razn adultos mayores/poblacin total)

Fuente:autores sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases.



2.5

2

1.5

1

0.5

0

Razn

Hond

uras(2

010)

Ncarag

ua(2005)

Bolivia

(2007)

Guate

mala

(2006)

Parag

uay(2010)

Rep.Dom

inicana

(2010)

ElSalva

dor(2

010)

Colom

bia(2010)

Ecuado

r(2010)

Per(20

10)

Mxic

o(2010)

Chile

(2009)

Costa

Rica

(2010)

Venezuela

(2010)

Panam

(2010)

Argentina

(2010)

Brasil(20

09)

Uruguay(2010)

1.2

0.6

1.2 1.2 1.3 1.31.3

0.60.7

0.6 0.6 0.60.7 0.7

0.8 0.80.6

1.6

0.7

1.71.8

0.8

0.6

2.3

0.7

1.31.4 1.4

1.5 1.5 1.51.6 1.6

0.7 0.6 0.6



1.8

1.6

1.4

1.2

1

0.8

0.6

0.4

0.2

0

Razn

Uruguay(20

10)

Brasil(20

09)

Argentina

(2010)

Chile

(2009)

Panam

(2010)

Costa

Rica

(2010)

Mxic

o(20

10)

Guate

mala

(2006)

Venezuela

(2010)

Ncara

gua(2005)

Ecuado

r(2010)

ElSalva

dor(2

010)

Hond

uras(2

010)

Per(20

10)

Colom

bia(2010)

Parag

uay(2010)

Boliv

ia(20

07)

Rep.Do

minic

ana(2010)

0.1

0.3

0.5

0.6 0.6 0.60.7 0.7

0.8 0.80.9 0.9 0.9

1.01.1

1.31.31.31.31.3

1.0

1.21.11.2

1.5

1.3

1.5

1.21.21.1 1.21.2

1.21.2

0.9

0.1


9/14


Demografa y estructura familiar

El punto anterior est muy ligado a las diferenciasen las tasas de dependencia demogrfica que exis-

ten por categora de vulnerabilidad. Los procesos detransicin demogrfica no slo presentan fuertes va-riaciones en intensidad y etapas entre los pases dela regin sino, tambin, entre estratos de poblacinen un mismo pas. Con la excepcin de Chile, en loshogares indigentes o vulnerables a la indigencia sepresenta un coeficiente de 1 o superior. Ello quieredecir que la cantidad de personas dependientes esigual o mayor que la de las personas entre 14 y 64aos. Esta razn disminuye a 0.5 y 0.4 en el casode los hogares no vulnerables a la pobreza, conun comportamiento consistente en el resto de lascategoras: a mayor ingreso, menor tasa de depen-dencia (CEPAL, 2010a).

Otro aspecto importante de conocer desde elpunto de vista demogrfico es la presencia de ses-

gos etarios en la estructura de vulnerabilidad. Estoaporta pistas que pueden ser cruciales para dise-ar sistemas de proteccin social que abordendichas situaciones y lo hagan en forma intertem-

poralmente eficiente. Como se puede observar enla grfica 5, la infancia est sobrerrepresentadaen toda la regin en las categoras 1 y 2 (CEPAL,2010a). Por el contrario, la tercera edad est su-brepresentada en la pobreza y vulnerabilidad enla gran mayora de los pases de la regin (ver gr-fica 6). Esto es marcado en particular en Uruguay,Brasil y Argentina; no es aleatorio, ya que los reg-menes de bienestar y los sistemas de proteccinsocial, en especial, contribuyen a este resultado(CEPAL, 2010a).

Capacidades humanas

Respecto a este tema, en la grfica 7 se presenta ladistribucin de aos de educacin para la pobla-

Grfica 7

Amrica Latina (18 pases): promedio de aos de educacin de los integrantesde 25 y ms aos de los hogares por categora de vulnerabilidad,

alrededor del 2010 (en nmero de aos)

Fuente:autores sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases.



14

12

10

8

6

4

2

0

Numerosdeaos

Guate

mala

(2006)

Ncarag

ua(2005)

Honduras

(2010)

ElSalva

dor(2

010)

Bolivia(20

07)

Per

(2010)

Colom

bia(2010)

Costa

Rica

(2010)

Brasil(2009)

Mxico

(2010)

Panam

(2010)

Parag

uay(2010)

Rep.Do

mini

cana

(2010)

Ecuador(20

10)

Uruguay(2010)

Venezuela

(2010)

Chile

(2009)

Argentina

(2010)

1.7

3.3 3.5 3.5

4.5 4.74.8 5.1

5.2 5.2 5.35.6 5.8

6.1 6.46.5

8.4

9.2

11.5

10.710.6

9.5

10.6

9.5

10.811.010.4

8.89.5

10.3

10.811.5

9.59.3

8.08.5


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a sus ciudadanos. Esto, sin embargo, no significadesconocer que el bienestar y la proteccin socialson provistos tambin por otros tres actores: elmercado, las familias y la sociedad civil (organiza-da o no organizada).

Una manera de examinar el desempeo actualde la proteccin social en la regin consiste en ana-

lizar los niveles de inversin pblica social junto alos logros en proteccin social, salud y educacin.Esto permite crear tres grupos de pases con carac-tersticas similares y apreciar que donde es menorel peso del Estado pesa ms el gasto del bolsillo ylas capacidades familiares para afrontar situacio-nes de crisis (CEPAL 2010a, 2010b), ver cuadro 1.Las naciones con menores brechas de bienestar(grupo I) que tienen un PIB ms alto, menoresniveles de pobreza, menores tasas de dependen-cia demogrfica y mercados de trabajo menos

informales presentan un gasto pblico socialsuperior no slo en monto total per cpita, sinotambin como porcentaje del PIB; ms coberturade seguridad social; mayor cobertura pblica res-pecto a los servicios de salud (menor proporcinde gasto de bolsillo) y tasas ms altas de escolari-zacin. En la medida que nos movemos hacia pa-ses con menor desarrollo relativo (grupos II y III),todos estos parmetros se desplazan hacia situa-ciones ms crticas de menor inversin y peoresresultados en materia de seguridad social, salud y

educacin. Sin embargo, cabe destacar que has-ta en el grupo I, con la mejor situacin, subsistengrandes desafos en trminos de universalizacinde la seguridad social y cobertura de pensiones yaseguramiento en salud.

Los sistemas inclusivos de proteccin social de-bieran contar con tres pilares relacionados entre s:

1) Proteccin social no contributiva. Corres-ponde al conjunto de programas de trans-ferencias y subsidios pblicos, financiadosmediante impuestos a los ingresos generalesbajo el principio de solidaridad. Sus bene-ficios no se relacionan con la existencia decontribuciones previas. Con frecuencia, estdirigida a quienes viven en situacin de indi-

cin mayor de 25 aos de edad (aquella que, po-siblemente, no incorpore ms educacin formal).Se nota aqu que los hogares de menores ingresoscuentan con muchos menos aos de educacinformal respecto a los no vulnerables. A su vez, loshogares pobres y vulnerables a la pobreza presen-tan, en los pases de menor desarrollo relativo, ni-veles muy bajos de logro educativo que explican

por qu, a pesar de presentar algunos de ellos ta-sas de ocupacin altas, no logran escapar de la po-breza o de la vulnerabilidad. La desigualdad en ladotacin de capacidades humanas en algunas na-ciones plantea un serio obstculo para lograr, enel futuro cercano, mejoras en equidad social por lava de la reversin de la reproduccin intergenera-cional de la pobreza (CEPAL, 2010a).

Superar la vulnerabilidad mediante

los sistemas de proteccin social

Para abatir los altos niveles de vulnerabilidad quecaracterizan a los pases de la regin, y desde unenfoque de derechos, es preciso construir sistemasinclusivos de proteccin social desde el Estado quelogren: 1) resguardar determinados mnimos so-ciales y compensar frente a las cadas de ingresospor debajo de los estndares consensuados comoesenciales, 2) identificar las barreras de acceso a losservicios sociales y de promocin para fortalecer

las capacidades humanas y 3) fomentar el trabajodecente. stas son las tres funciones principales deun sistema de proteccin social, cuya orientacindebiera ser universal, incluyendo tanto a quienes seencuentran en el mercado formal de trabajo comoa los que estn fuera de l. Esto no impide aplicarmecanismos de focalizacin en su implementa-cin para hacer frente a la escasez de recursos ydar prioridad a las personas que se encuentran ensituacin de mayor pobreza y vulnerabilidad (Cec-chini y Martnez, 2011).

La responsabilidad primaria de garantizar losderechos econmicos, sociales y culturales (DESC)y reducir la vulnerabilidad de la poblacin recaesobre el Estado que, por lo tanto, juega un papelfundamental en la provisin de proteccin social


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Cuadro 1

Amrica Latina: indicadores de inversin social, cobertura de proteccinsocial, salud y educacin, alrededor del 2010

(en promedios simples para cada grupo de pases)

Indicador

Grupo I Grupo II Grupo III

Amrica LatinaArgentina, Brasil, Chile,Costa Rica, Panam,

Uruguay

Colombia, Mxico,Venezuela (Rep.

Bolivariana de)

Bolivia (Estado

Plurinacional de),

Ecuador, El Salvador,Guatemala, Honduras,

Nicaragua, Paraguay,

Per, Rep. Dominicana

Gasto social

Gasto pblico social per cpita(en dlares)

1 275 734 249 672

Gasto pblico social como% del PIB

21.3 12.4 11.4 14.9

Gasto pblico en seguridady asistencia(en dlares)

540 264 69 270

Gasto pblico en salud(en dlares)

292 135 56 147

Gasto pblico en educacin(en dlares)

335 184 108 196

Cobertura en proteccin social, salud y educacin

Ocupados afiliadosa la seguridad social

(en %)62.6 33.9 24.5 38.9

Cobertura de pensiones yjubilaciones. reas urbanas

(en %)75.5 36.4 16.2 39.9

Cobertura de aseguramientoen salud(en %)

69.7 45.6 17.2 39.4

Porcentaje que declara gastode bolsillo en salud

23.3 35.1 72.1 49.7

Tasa neta de asistencia aeducacin secundaria

91.0 88.6 83.0 86.6

Fuente:CEPAL sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas en hogares de los respectivos pases y base de datos sobre gasto social. // Mesa-Lago, C. Social insurance (pensionsand health), labour markets and coverage in Latin America, en: Financing Social Policy. Mobilizing Resources for Social Development. K. Hujo y S. McClanahan (eds.). Nueva York, Institutode Investigaciones de las Naciones Unidas para el Desarrollo Social (UNRISD), Palgrave MacMillan, 2009.


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gencia, pobreza y vulnerabilidad, para cubrirlas necesidades ms esenciales de los indivi-duos y hogares, proveyendo ingresos mni-mos a quienes viven en situacin de pobrezao deteniendo la cada de los ingresos y de lacapacidad de consumo de los que estn ensituacin de vulnerabilidad. Al mismo tiem-po, cumple un rol fundamental de enlace yde facilitacin del acceso a las polticas y ser-vicios sociales y de promocin social para la

formacin de capacidades humanas. Sus in-tervenciones principales se orientan a trans-ferir recursos o crear activos, as como a evitarsu prdida y promover su fortalecimiento.Sin embargo, la proteccin social no contri-butiva puede tambin ser de corte universal,

tal como ocurre en el caso de los subsidiosgeneralizados al consumo de alimentos oenerga y algunas pensiones sociales.

2) Proteccin social contributiva. Incluye todoslos programas orientados al aseguramientopresente y futuro de los trabajadores y susdependientes, procurando mantener un ni-vel mnimo de calidad de vida durante suetapa activa e inactiva, por ejemplo: paramomentos de cesanta, jubilacin, enferme-

dad o invalidez. Se consideran tambin eneste componente a los seguros de salud, elconjunto de beneficios y los resguardos aso-ciados a la maternidad. Se trata de beneficiosde naturaleza contributiva, aun cuando elmonto de los aportes pueda variar de ma-

Grfica 8

Amrica Latina (16 pases): costo del conjunto de transferencias de ingresos,hogares vulnerables y total de hogares, alrededor del 2008

(en porcentajes del PIB)

Fuente:CEPAL. La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas en hogares de los respectivos pases.

Combinacin de transferencias personas en hogares vulnerablesCombinacin de transferencias para todas las personas elegiblesCombinacin de transferencias con media presentacin

Grupo I Grupo II Grupo III

20.00

18.00

16.00

14.00

12.00

10.00

8.00

6.00

4.00

2.00

0.00

ChileUr

uguay

Argentina

Costa

Rica BrasilPa

namaEc

uador

Guatem

ala

Parag

uay

Hond

uras

Bolivia(E.P.de)

NicaraguaM

xico

Colom

bia

R.Do

mini

cana

Venezuela

(R.B.de)

1.77

4.27

0.87

2.04 2.05

4.48

2.65

4.615.41

2.68 2.814.80

4.08

5.895.57

7.346.77

9.64 9.25

12.72

14.99

13.65

15.19 15.61

16.60 16.42

19.3118.07

19.77

0.89 1.02 1.031.33 1.34 1.40

2.042.79

3.382.88

5.77

7.41 7.44

3.72

6.36 6.83

7.808.21

9.03


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nera significativa y ser o no compensadopor aportes pblicos no contributivos deacuerdo con el estrato socioeconmico de lostrabajadores y su permanencia en el mercadoformal de trabajo.

3) Regulacin del mercado laboral. Se refiere ala proteccin de los derechos individuales ycolectivos de los trabajadores y cumple un

rol central en la reduccin y mitigacin delos riesgos asociados al dficit de trabajodecente. Este componente de la proteccinsocial considera una serie de normativas yestndares orientados a fomentar y protegerel trabajo decente, es decir, aquel que se de-sarrolla en condiciones de libertad, equidad,seguridad y dignidad. Entre este conjuntode normativas se encuentran aqullas ten-dientes a la formalizacin de las relacionescontractuales, la garanta a los derechos de

sindicalizacin y seguridad en el trabajo, lasregulaciones y prohibiciones asociadas altrabajo de nios y adolescentes, las de em-pleo y salario mnimo, as como las orienta-das a evitar la discriminacin en el trabajo,en especial contra las mujeres. La existenciade este conjunto de regulaciones es funda-mental para garantizar la superacin de losriesgos que las polticas de proteccin socialcontributiva y no contributiva buscan resol-ver (Cecchini y Martnez, 2011).

Costo de las medidas de proteccinsocial no contributiva

Para hacer frente a la vulnerabilidad de la estruc-tura social y cumplir con su funcin de proteccinsocial, es necesario que el Estado intervenga en-tre otras medidas con transferencias monetariasno contributivas de garanta y redistribucin delingreso. Al respecto, CEPAL (2010b) ha propuesto alos pases de la regin implementar transferenciasa hogares con nios, a desempleados y a los adul-tos mayores. Esta accin constituye un peldao ha-cia un piso de bienestar mnimo garantizado paratodos, sin importar el desempeo en el mercado yel origen familiar de las personas.

CEPAL (2010b) ha realizado ejercicios de simula-cin del costo de esta accin del Estado, sobre labase de los microdatos de encuestas en hogares yparametrizando con datos de cuentas nacionalescon el fin de estimar los costos en relacin con elPIB. El modelo consiste en la asignacin de cuatrotipos de transferencias:

Una lnea de pobreza a los nios menores de5 aos.

Media lnea de indigencia a los nios de entre5 y 14 aos.

Una lnea de pobreza a los que son mayoresde 64 aos.

Una lnea de pobreza a los desocupados.

Estas prestaciones han sido simuladas en re-lacin con dos universos: por una parte, quienesposeen las caractersticas expuestas; por otra, losque, adems de presentar esas caractersticas, seencuentran en hogares que estn por debajo de1.8 lneas de pobreza (o sea, los pobres o vulnera-bles a la pobreza). Como puede observarse en lagrfica 8, el costo de las transferencias aumenta demanera progresiva en la medida que se pasa depases con menor brecha de bienestar (grupo I) anaciones con mayor brecha (grupo III). Sin embar-go, se puede argumentar que, en especial en lospases de los grupos I y II, el costo de las transferen-cias a la poblacin pobre o vulnerable a la pobrezaes alcanzable desde el punto de vista financiero, ascomo la entrega de media prestacin en las nacio-nes del grupo III. Esto, en particular si se consideraque existen tambin fuertes costos econmicosasociados a la falta de proteccin de la poblacin,por ejemplo: en trminos de costos directos deatencin sanitaria y los servicios educativos juntocon la prdida de productividad por efecto de ladesnutricin infantil (Martnez y Fernndez, 2007 y2009).2

Por ltimo, es importante destacar que en elmarco de la Organizacin Internacional del Tra-

2 Martnez y Fernndez (2007 y 2009) estiman estos costos en 6.4% del PIB en la RepblicaDominicana y los pases de Centroamrica en el 2004 y a 2.6% del PIB en Paraguay y lospases andinos en el 2005.


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bajo (OIT, 2009) se ha propuesto tambin ampliarel piso bsico de proteccin social de carcter nocontributivo, agregndole (como en una escalera)un segundo nivel de prestaciones contributivasobligatorias y, al final, un escaln superior segu-ros privados voluntarios; aunque para alcanzarestos resultados se requieren acciones basadas enacuerdos sociales y fiscales adaptados a la realidad

de cada pas, brindar una proteccin social univer-sal por medio de sistemas contributivos y no con-tributivos articulados entre s y diseados desdeun prisma ciudadano e inclusivo. Son objetivosrealistas que se deben perseguir (Cecchini y Mar-tnez, 2011).

Referencias

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un enfoque de derechos. Libro de la CEPAL nm. 111 . Santiago de Chile,2011.

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riesgo y vulnerabilidad

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