1

Riesgo de desastre en El Salvador: causas, efectos y alternativas para su reducción

Luis Ernesto Romano 31 de marzo de 2006

Contenido Presentación Introducción PRIMERA PARTE. CONTEXTO DE PAÍS. I. Aspectos históricos y conceptuales

1.1 Breve historia de los desastres en El Salvador 1.2 Gestión del riesgo de desastre: orígenes y potencialidades

II. Escenario de riesgo

2.1 Amenazas 2.2 Factores de vulnerabilidad

SEGUNDA PARTE. MARCO DE ORIENTACIÓN PROGRAMÁTICA III. Sectores de intervención del programa DIPECHO IV. Propuestas de escenarios prioritarios de intervención y sectores temáticos de intervención

4.1 Desastres detonados por inundaciones 4.2 Desastres detonados por movimientos de masa 4.3 Desastres detonados por actividad sísmica

V. Propuestas para la sostenibilidad del programa

5.1 Creación y fortalecimiento de capacidades locales 5.2 Incidencia política 5.3 Consulta y apropiación de los directamente involucrados 5.4 Vinculación de la intervención con la promoción del desarrollo 5.5 Redefinición de los conceptos de fortalecimiento de capacidades y fortalecimiento institucional

Anexo 1. Aspectos fundamentales de la Ley de Protección Civil y de Prevención y Mitigación de Desastres (LPC) Anexo 2. Mapas de amenaza y escenarios priorizados

2

Presentación En el marco del proceso de formulación de un nuevo ciclo de proyectos financiados por la Unión Europea a través de su Programa de Preparativos en Desastres (DIPECHO por sus siglas en Inglés), se han emprendido jornadas de consulta sobre escenarios prioritarios, sectores de intervención y modalidades de sostenibilidad de las iniciativas impulsadas por el mencionado programa. En el caso de El Salvador, las organizaciones contrapartes de éste en el país –CARE, Plan Internacional y CEPRODE-- promovieron la elaboración de un estudio de país que identificara los principales retos en materia de reducción del riesgo de desastre y ofreciera insumos para la formulación de políticas y programas en este tema, y resultado de lo cual ha surgido este documento.

3

Introducción El Salvador tiene una larga historia de desastres que se remontan, muy probablemente, a la época del surgimiento de los primeros asentamientos humanos tal como lo sugiere la evidencia arqueológica. Primero los terremotos y erupciones volcánicas y luego –a partir del siglo XIX—las inundaciones y derrumbes han marcado la historia y tortuoso avance de la sociedad salvadoreña. Como se evidencia a lo largo de este documento, El Salvador está afectado por procesos geológicos e hidrometeorológicos naturales extremos, que a lo largo del tiempo han venido convirtiéndose en amenazas cada vez mayores, no porque hayan incrementado su frecuencia o intensidad, sino porque la sociedad salvadoreña ha evolucionado de tal forma que ciertos grupos o comunidades se ven expuestos periódica y casi constantemente a desastres socionaturales, que son resultado de la existencia de condiciones inseguras de utilización y ocupación del territorio. La revisión de los aspectos históricos y la caracterización de los procesos y factores de gestación social, pero que se encuentran a la base de la ocurrencia de los mal llamados desastres “naturales”, es fundamental para orientar políticas y acciones que permitan reducir sus impactos y promover el desarrollo local de poblaciones desfavorecidas. En este documento se ofrece una lectura de la problemática del riesgo de desastres en El Salvador y se recuperan insumos y valoraciones de actores seleccionados sobre los principales aspectos programáticos para el programa DIPECHO, orientado al fortalecimiento de capacidades en preparativos y respuesta a desastres. El documento se divide en dos partes, la primera de ellas está compuesta por los capítulos I y II en los se que abordan los aspectos históricos, de marco teórico y de concreción del riesgo para el caso de El Salvador. En esta sección se aportan elementos que evidencian la construcción histórico-social del riesgo de desastres y se plantea la necesidad de adoptar medidas que trasciendan el ámbito de la gestión del desastre, y promuevan mejoramiento de condiciones de vida y desarrollo local. La segunda parte ofrece los resultados de la consulta nacional sobre el programa DIPECHO realizada en El Salvador los días 23 y 24 de marzo de 2006 y comprende los capítulos del III al V. Estos capítulos ofrecen una síntesis de resultados que destacan tres elementos: zonas geográficas prioritarias para la intervención, sectores temáticos DIPECHO priorizados y pautas para la sostenibilidad de las iniciativas. La mencionada jornada de consulta se realizó con la concurrencia de funcionarios de organismos de apoyo al desarrollo, funcionarios gubernamentales de protección civil, técnicos y miembros de comunidades en riesgo (Véase documento “Relatoría de taller nacional consultivo DIPECHO”).

4

PRIMERA PARTE. CONTEXTO DE PAÍS I. Aspectos históricos y conceptuales 1.1 Breve historia de los desastres en El Salvador Desde tiempos precolombinos, la población de El Salvador ha estado amenazada por la intensa actividad sísmica que caracteriza el territorio que habita, el cual forma parte del denominado Cinturón de Fuego del Pacífico, donde los terremotos y las erupciones volcánicas son, simplemente, parte de la vida cotidiana. Existe evidencia de que antes de la Conquista y Colonización la población salvadoreña ya había sido afectada por actividad geológica, y por supuesto, por terremotos. La evidencia arqueológica apunta a que desde tiempos prehistóricos la actividad geológica afectó de forma dramática la existencia de la población indígena (Manzanilla, 1997). El caso de “Joya de Cerén” constituye el más claro ejemplo de ello. En este lugar se encontró evidencia arqueológica de la destrucción de viviendas, cultivo y pertenencias de la población que por el año 260 d.c. habitaba el valle ahora conocido como “San Andrés” a causa de la erupción del volcán Caldera. Algunos investigadores sugieren que esta erupción provocó una intensa migración de población indígena y el abandono de buena parte del territorio salvadoreño (Sheets, 1979; citado por Manzanilla, 1997). Esta información sugiere que la actividad geológica –la cual comprende tanto erupciones volcánicas como terremotos—no es un fenómeno estrictamente contemporáneo, tiene una larga historia que no ha sido estudiada, ni expuesta , suficientemente. Con todo, no puede negarse que algunos esfuerzos han sido realizados para recopilar la gran cantidad de información sobre terremotos y los desastres que producen (Larde y Larín, 1978; Martinez, 1978; Romano, 1996), pero la realidad es que la lista de los diversos tipos de amenazas y desastres es bastante extensa, y para el caso de El Salvador no se limita a los terremotos. Algunas de las amenazas más intensas y recurrentes que provocan desastres en El Salvador se reseñan rápidamente a continuación:

Deslizamientos. Comenzando con un inmenso deslizamiento que destruyó el poblado de Panchimalco en 1763, existen registros de una impresionante cantidad de deslizamientos que han afectado diversas poblaciones y ecosistemas, especialmente a lo largo de la cadena volcánica central del país (Campos y Velis, 1991). Los recientes terremotos de enero y febrero de 2001 indujeron una gran cantidad de deslizamientos (véase mapa 1), incluyendo el que causó más de 600 muertes y destrucción masiva en la urbanización “La Colina”, localizada en la parte baja de la tristemente célebre “Cordillera del Bálsamo”.

Inundaciones. Desde la inundación del valle de San Andrés y luego del

poblado de Tacachico, ambas ocurridas en el siglo XVII (Larde y Larín, 1978), existe fuerte evidencia de que las inundaciones han afectado de diversas formas a la población indígena y española. En la actualidad todos los años se reportan decenas de casos de inundaciones y

5

desastres durante la época lluviosa que se extiende entre los meses de mayo y octubre.

Terremotos. Constituyen la amenaza más mortífera y antigua que afecta

a la población y el territorio de El Salvador. El primer evento para el que se cuenta con evidencia histórica ocurrió en 1524 (Martínez, 1978), a pocos meses de la fundación de la que luego sería la ciudad de San Salvador. Desde entonces los conquistadores españoles emprendieron un tortuoso camino a través de tres siglos de numerosas destrucciones y reconstrucciones de la ciudad; en algunos casos, también hubieron intentos de trasladar la ciudad a un lugar más seguro (Larde y Larín, 1978). Entre 1524 y 2001, San Salvador ha sido destruida en al menos 22 ocasiones a causa de terremotos (Acevedo y Romano, 2001).

Erupciones volcánicas. Las principales ciudades de América Central y más del 60% de la población del istmo está asentada en la costa del océano Pacífico, donde se encuentran los mejores suelos y el mejor clima. Pero, al mismo tiempo, la costa del Pacífico es una zona superpoblada de amenazas geológicas como fallas sísmicas continentales, fallas sísmicas locales, tsunamis, erupciones volcánicas, lahares, etc. La presencia de volcanes es un indicador del alto nivel de actividad geológica de la región y, en el caso de El Salvador, las erupciones volcánicas y la sismicidad asociada ha causado la destrucción de San Salvador en varias ocasiones, siendo la más reciente la acaecida en el año 1917 (Campos y Castillo, 1991).

Sequías. Las pérdidas agrícolas, mayores costos de generación eléctrica

y otros efectos indirectos de estos fenómenos se han vuelto cada vez más recurrentes durante la segunda mitad del siglo XX (Romano, 1997), aunque en realidad existe evidencia histórica y arqueológica que muestra que estos fenómenos no son nada nuevo en América Latina (García Acosta, 1997) y más bien son una característica inherente del régimen climático.

Incendios forestales. Están asociados a las altas temperaturas y a la

resequedad asociadas a las sequías, así como a prácticas agrícolas como la quema de los terrenos para prepararlos para la siguiente cosecha. Provocan destrucción de zonas de bosque, matorral y hábitat para la biodiversidad y son un tipo de amenaza a la que se le presta poca atención.

Construcción de infraestructura sin previsiones ambientales y de

reducción de riesgos. Otra fuente de amenazas para la población salvadoreña han sido los procesos de construcción de infraestructura y edificaciones sin una adecuada adaptación de estas a las realidades ambientales, al grado que en numerosas ocasiones la estructuras construidas terminan favoreciendo la ocurrencia de fenómenos aparentemente naturales, y especialmente las inundaciones.

6

Uso inapropiado de la tecnología. Pese a que El Salvador es un país con un escaso desarrollo industrial, limitado esencialmente a productos alimenticios, químicos, aluminio, asbesto cemento e industria farmacéutica; no es extraño encontrar antecedentes de intoxicaciones masivas debido a una inadecuada manipulación de sustancias altamente contaminantes como el cloro, cobalto y otras substancias tóxicas.

Contaminación excesiva de los recursos naturales (agua, suelo y aire).

Sumadas a las amenazas contaminantes derivadas de la manipulación inadecuada de la tecnología, existen otras amenazas de contaminación generadas por la ausencia de planes de tratamiento de los efluentes industriales (Banco Mundial, 1994, citado por PRISMA, 1997); las aguas negras de las ciudades que cuentan con sistemas de alcantarillado tampoco reciben tratamiento y son descargadas en los cuerpos de agua más cercanos a las ciudades.

Este rápido punteo de la realidad salvadoreña muestra que la problemática del riesgo tiene diferentes expresiones, las características geológicas de la zona, conjugadas con el régimen hidrometeorológico, las intervenciones sobre el medio ambiente y las formas de organización social interactúan para crear condiciones que propician la ocurrencia de desastres de diversa índole. En este sentido, puede decirse que el desastre se va gestando a través de cierto proceso de construcción de riesgos que es impulsado por fenómenos netamente sociales. Las bases conceptuales de este tipo de argumentación se discuten a continuación para contextualizar e introducir elementos para el análisis del comportamiento de las causas y efectos de los desastres. 1.2 Gestión del riesgo de desastre: orígenes y potencialidades Uno de los avances más significativos en el abordaje del tema-problema de los desastres es la introducción, y la relativamente rápida adopción, del concepto de “riesgo” (de desastres). La implicación de la aceptación y uso de este concepto estriba en que subyace bajo ello la convicción de que los desastres son resultados de la inercia frente a ciertos riesgos, ya sea por desconocimiento, decisión propia o mera irresponsabilidad, y que por tanto puede ser corregido con medidas racionales, lógicas orientadas tanto hacia la corrección del riesgo acumulado, como a la previsión de que las nuevas intervenciones en el territorio no generen riesgos inmanejables desde la perspectiva de la prevención de desastres. El concepto de riesgo que se presenta a continuación surge de la acumulación del conocimiento colectivo sobre los fenómenos físicos, sociales, económicos, ambientales y técnicos que intervienen en la construcción del primero y en la ocurrencia de desastres. El punto de partida para la conceptualización del riesgo y su gestión, parte de los conocimientos iniciales sobre la amenaza natural tan difundidas por gremiales de meteorólogos, hidrólogos, geólogos, sismológos, vulcanólogos, etc., pero las supera incorporando los conceptos de amenazas socionaturales y provocadas por el ser humano o antrópicas.

7

En lo que sigue se ofrece una adaptación de los conceptos sobre riesgo de desastres propuestos por La Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres y adoptados de forma extensa por casi todos los actores vinculados a la protección contra desastres, en algunos casos inclusive desconociendo con o sin intención sus orígenes. 1.2.1 Riesgo de desastres Se expresa en términos de las consecuencias en términos de daños humanos, económicos, sociales y ambientales que podrían resultar de la ocurrencia de un desastre. Por supuesto esto conlleva rápidamente a un problema práctico de cuantificación, puesto que aunque se conozca el método de cálculo del riesgo y la zona potencialmente afectable, persiste el problema de la importante cantidad de recursos a invertir en estudios, en un contexto de recursos escasos o inexistentes. Una forma práctica de volver más tangible el concepto es verlo en retrospectiva, asumiéndolo como si se tratara de los costos que la sociedad sufre constantemente por efecto de los desastres. Por ejemplo, el riesgo de desastres disparados por terremotos en El Salvador un día antes del terremoto del 13 de enero 2001 era de un 12% del PIB, distribuido entre daños económicos, sociales y ambientales y de acuerdo a la metodología y cálculos de la CEPAL. El riesgo existe solamente cuando confluyen en un mismo tiempo y lugar dos cómplices necesarios: la amenaza y la vulnerabilidad. Si solo existe uno de ellos por separado no existe riesgo, debido a que para que exista posibilidad de desastre debe haber, por un lado, un evento físico detonante y, por el otro, una sociedad que no está en capacidad de enfrentar, ni recuperarse, de sus efectos. Para fines didácticos se considera la siguiente fórmula que no necesariamente puede ser calculable matemáticamente:

RIESGO = AMENAZA X VULNERABILIDAD En otros casos, el lector puede encontrarse con fórmulas de cociente como la siguiente:

RIESGO = AMENAZA X VULNERABILIDAD ----------------------------------------------------- CAPACIDADES Sin embargo, esta última fórmula, aparte de complejizar el aprendizaje, se vuelve discutible en tanto que al considerar la vulnerabilidad estamos considerando también la ausencia de capacidades y en esa medida podríamos caer en una subestimación del riesgo si consideramos dos veces estos aspectos. Por otra parte, el riesgo en tanto concreción de daños y pérdidas no puede ser afectado por capacidades que no son desplegadas para reducir el impacto de los desastres, sino más bien para responder una vez el impacto ya

8

ha sido sufrido. Esta situación se ve con altísima frecuencia en los países latinoamericanos y constituye la regla. Por lo anterior, para efectos de este documento la fórmula didáctica del riesgo a asumir será la primera, la compuesta por amenaza y vulnerabilidad, dos conceptos cuyos factores y subfactores se describen y ejemplifican en los dos siguientes literales. a. Amenazas Es la probabilidad de que un evento físico de origen natural o humano ocurra en un tiempo y lugar donde la población no se encuentra adaptada para enfrentarlo sin sufrir ningún impacto negativo. A este respecto es importante enfatizar en como un evento que para algunos puede ser una amenaza, para otros no pasa de ser un fenómeno natural y, en casos extremos, hasta una oportunidad. El ejemplo más claro de esta situación es el de la época lluviosa en los países de América Central, la cual marca el inicio del año agrícola y la oportunidad de sembrar y cosechar productos para el autoconsumo o para obtener ingresos excedentarios; en el otro lado de la moneda, la época lluviosa marca el inicio de una época de zozobra para comunidades urbanas y rurales asentadas a la orilla de quebradas, ríos y taludes que deben vivir ahora bajo la sombra de la amenaza de inundaciones, derrumbes y deslizamientos. De forma similar, un terremoto de 7.6 grados Richter no será una amenaza para aquella familia de clase media alta que habita una zona segura y una vivienda construida con normas sismorresistentes, pero sí lo será para aquella familia que habita en una vivienda de bahareque con deterioro acumulado a lo largo de años de intemperie y falta de mantenimiento. La amenaza es pues relativa, existe solo para aquellos que no cuentan con los suficientes niveles de seguridad frente a la misma y puede clasificarse en tres diferentes tipos: naturales, socionaturales y antrópicas.

• Amenazas naturales: son resultado de la dinámica de la corteza terrestre y del comportamiento del clima y la atmósfera; por lo mismo su ocurrencia no depende en lo absoluto de las acciones de los seres humanos. A su vez se clasifican en:

o Hidrometeorológicas: Dependen del comportamiento de la

temperatura, precipitaciones, comportamiento hidráulico de cuerpos de agua y de la evapotranspiración, entre otros aspectos. Comprende ciclones tropicales, granizadas, heladas, sequías, inundaciones, olas de calor o de frío, trombas marinas, etc.

o Geológicas. Están relacionadas con la actividad sísmica,

erupciones volcánicas, erosión y comportamiento de masas de tierra. Entre ellas se cuentan los terremotos, erupciones

9

volcánicas, derrumbes, deslizamientos, hundimientos, erosión, y liquefacción.

• Amenazas socionaturales: Como su nombre lo indica, surge de la

interacción de elementos sociales o de gestación humana y de elementos eminentemente naturales. Se definen como reacciones de la naturaleza ante acciones de los seres humanos que afectan las funciones ecosistémicas y aunque aparentemente son naturales, lo cierto es que las intervenciones humanas depredadoras y no sostenibles las precipitan.

• Amenazas provocadas por los seres humanos o antrópicas: Este tipo de amenazas son todo lo contrario a las naturales, pues son totalmente atribuibles a las acciones de los seres humanos sobre los elementos de la naturaleza y se concretan en fenómenos como: o Contaminación de agua, aire y tierra, tanto debido a grandes actividades

empresariales y gubernamentales como a pequeñas acciones de familias que no cuentan con sistemas básicos de saneamiento.

o Desarrollo de actividades en las que se utilizan materiales y sustancias peligrosas sin las debidas medidas de prevención de accidentes y/o sin medidas para casos de contingencia. Este es el caso de depósitos de sustancias inflamables, gasolineras, laboratorios donde se utilizan materiales radioactivos y/o corrosivos, represas, polvorines militares, etc.

b. Vulnerabilidades. Para comprender la vulnerabilidad es necesario partir de la realidad de que los desastres no matan, ni afectan indistintamente a toda la población, en cierta forma son “selectivos” debido a que las personas más afectadas siempre son aquellas que habitan en el territorio con ciertas condiciones que la vuelven propensa a ser afectadas por fenómenos físicos que, en este caso, se constituyen en verdaderas amenazas para ellos. El término de la vulnerabilidad fue propuesto inicialmente por los precursores de la Economía Política de los Desastres, y en el caso de Latinoamérica fue desarrollado de forma extensiva por Wilches Chaux (1987) y luego por LA RED (1998). A partir del planteamiento de esta última, en los siguientes párrafos se ofrece una reseña general y una ejemplificación de los cuatro factores y cinco subfactores de vulnerabilidad que han sido propuestos como elementos explicativos del porqué los eventos físicos no son amenazas, ni desastres para todas las familias y grupos sociales por igual.

a) Factores de la vulnerabilidad Se consideran en este marco cuatro diferentes factores que explican la vulnerabilidad frente a los amenazas: físico-técnicos, económicos, ambientales y social. • Factores físico-técnicos de la vulnerabilidad.

10

Al hablar de estos factores, probablemente abordamos la faceta más evidente y tangible de la vulnerabilidad, pues nos concretamos a cuestiones constatables prácticamente a primera vista, a saber:

o Ubicación de los asentamientos humanos y los sistemas productivos. Dependiendo del lugar en que se encuentren las personas y sus bienes se construirá también cierta mayor o menor vulnerabilidad a las amenazas, por la sencilla razón de estar en el momento y lugar inadecuado.

o Tipología de las construcciones en relación al tipo de eventos físicos que

deben resistir. Como se mencionaba al inicio de este literal, dependiendo de los materiales y técnicas de construcción se configurarán condiciones de vulnerabilidad.

o Adecuación de las formas de aprovechamiento del territorio a los fenómenos naturales. Existen ciertos fenómenos como las sequías e inundaciones cuyos efectos son susceptibles de ser reducidos o, inclusive, erradicados con la aplicación de ciertas tecnologías seleccionadas.

• Factores económicos de la vulnerabilidad Su nombre sugiere que nos estamos refiriendo casi exclusivamente a un problema de pobreza, y en gran medida esto es cierto, pero igual o más importante aún es la relación de estos factores de vulnerabilidad con la forma en que se utilizan los recursos económicos desde la perspectiva de la búsqueda de la seguridad frente a los desastres. Considérese, por ejemplo, que incluso las familias que no están en situación de pobreza pueden ser económicamente vulnerables si utilizan sus ingresos de forma inadecuada, como por ejemplo en un excesivo consumismo o en la adquisición de viviendas ubicadas en zonas de alta amenaza y/o no adecuadas para el tipo de amenazas presentes Por otra parte, desde un punto de vista más amplio, también las instituciones pueden generar vulnerabilidad económica de la población cuando se ejecutan inversiones o se toman medidas que no toman en cuenta su impacto sobre el riesgo de desastres. • Factores ambientales de la vulnerabilidad Cuando mencionamos los amenazas socionaturales las definimos como reacciones de la naturaleza frente a acciones de los seres humanos que les afectan, precisamente esas acciones son la concreción de condiciones de vulnerabilidad ambiental que se configura a partir de prácticas que agotan los recursos naturales, deterioran el medio ambiente y ponen en peligro la permanencia de funciones ecosistémicas básicas como el control de inundaciones y sequías, la regulación de la temperatura y el almacenamiento de agua.

11

• Factores sociales de la vulnerabilidad Aunque este factor se consideraba anteriormente como uno de once más, en los últimos siete años se le ha considerado más bien como el factor más complejo de todos, en el que se engloba cinco subfactores más, por estar entretejido por diversas concepciones mentales, formas organizativas, diseños institucionales, contenidos y modalidades educativos y sistemas políticos. De estos elementos surgen ciertas creencias, formas de comportamiento, tipos de organización local y estatal y prácticas políticas que determinan la existencia o inexistencia de acciones tendientes a la gestión y la reducción del riesgo de desastre. Sobre estos aspectos entraremos en mayor detalle en los siguientes párrafos. Subfactores de la vulnerabilidad social: • Educativos. A primera vista, parecería que esto está relacionado

exclusivamente con el analfabetismo y los bajos niveles de escolaridad, y esto es cierto porque afecta la capacidad de comprensión y el nivel de acceso a la información de las personas, sin embargo, en esencia este subfactor social de la vulnerabilidad hace alusión a las deficiencias de los sistemas educativos en términos de método y contenido para transmitir aspectos relativos a la protección contra desastres.

• Ideológico-culturales. Son creencias y valores que nos permiten interpretar

fenómenos naturales y sociales y que nos pueden abrir o cerrar las posibilidades de intervenciones sobre las verdaderas causas de los desastres. Más aún, estos factores pueden inclusive llegar a construir condiciones de riesgo de desastres cuando provocan la introducción de modelos importados no adecuados a la realidad ambiental, por ejemplo, o cuando no consideran comportamientos de solidaridad y adopción de propósito común.

• Institucionales. Tienen que ver con la inadecuación de las instituciones para

garantizar una reducción del impacto de los desastres, tanto desde la perspectiva de la respuesta como de las perspectivas de la prevención y mitigación. Esto tendría entonces que ver con aspectos como burocratización, prevalencia de requisitos sobre las urgencias de la respuesta a emergencias, corrupción pública y privada, excesivos trámites, etc.

• Organizativos. Estos subfactores hacen referencia a las modalidades de

organización de las comunidades y de cómo esta se relaciona con los objetivos de protección contra desastres, ya sea desde la óptica de la respuesta como de la transformación del riesgo. A este respecto es revelador considerar que los primeros en ser impactados y en dar una respuesta son los mismos actores locales, y en esa medida se vuelve fundamental que en la comunidad o localidad existan estructura ad hoc para

12

la respuesta, algo que no siempre es así, pese a que en algunas regiones todos los años se sufre el impacto de desastres.

• Políticos. En este caso se hace alusión, por una parte, a la baja prioridad

política de la problemática a las capacidades de las comunidades afectadas por los desastres de transmitir la verdadera urgencia de sus necesidades a los tomadores de decisiones políticas y de lograr cambios en los marcos jurídicos y prácticas institucionales que favorezcan la atención de sus demandas. Por lo general, las comunidades vulnerables no logran trascender la visión del “damnificado permanente” y limitan sus intervenciones a demandar víveres o viviendas temporales, sin trascender a otros temas de fondo.

1.2.2 La gestión del riesgo de desastres Es un proceso social en el cual los grupos sociales afectados toman conciencia de aquellos procesos y factores que generan amenazas, vulnerabilidades y riesgo de desastres, toman acuerdos sobre las modalidades de intervención para su transformación, gestionan los recursos necesarios para implementarlas y toman las medidas necesarias para corregir aquello que no está resultando según lo planeado.1 Debido a que los componentes del riesgo de desastres hacen referencia a situaciones que obstaculizan el desarrollo, su gestión necesariamente nos remite también al plano de la promoción del desarrollo sostenible. La gestión del riesgo de desastres puede ser concebida bajo dos modalidades que no son excluyentes entre sí:

• La gestión correctiva del riesgo de desastres, cuya finalidad es actuar sobre aquellas condiciones y dinámicas que ya están presentes en la sociedad y que de no ser corregidas desembocarán en un desastre, y

• La gestión prospectiva del riesgo de desastres, la cual se propone garantizar que las nuevas inversiones e intervenciones sobre el territorio y sus recursos no generen nuevas condicionantes que favorezcan la ocurrencia de desastres. Sin lugar a dudas, esta es la modalidad que presenta mayor viabilidad técnica, financiera y social para ser implementada, puesto que la gestión correctiva pasa por cambiar comportamientos arraigados, reubicar poblaciones, reformar instituciones y adoptar medidas de cambio estructural que, además de representar un alto costo económico, son rápidamente adversadas por grupos que consideran afectados sus intereses.

1 Adaptado de Gamarra y Chiquisengo, 2001 y Lavell, 2002.

13

II. Escenario de riesgo El escenario de riesgo pretende ofrecer un panorama de la situación de una sociedad, comunidad o asentamiento humano para conocer cuáles son los factores que están generando condiciones para que un desastre ocurra. Como recién se expuso, se considera que los dos principales componentes del riesgo son: amenazas y vulnerabilidad, y de la conjunción de estos surgen los desastres. En el caso de El Salvador de principios del siglo XXI, las amenazas son múltiples y de gran magnitud como lo demuestran la elevada actividad sísmica de la zona, la copiosidad de la época lluviosa, las amenazas volcánicas, el incremento de los procesos de deforestación y contaminación, etc. Por otra parte, también existen condiciones de vulnerabilidad como la ubicación y características de las viviendas, las escasas acciones de prevención-mitigación, la escasa organización social, los bajos ingresos, los bajos niveles educativos, etc. A continuación se presenta una visión general de la problemática de los desastres en El Salvador, a partir del ya referido enfoque de la Gestión del Riesgo. 2.1 Amenazas 2.1.1. Naturales: Geológicas e hidrometeorológicas. * Geológicas En El Salvador las amenazas geológicas más importantes provienen de la existencia de la cadena volcánica central, de fallas sísmicas locales y de fallas sísmicas continentales (Campos y Castillo, 1991). Las amenazas más significativas son las que provienen de la actividad sísmica (tanto de origen tectónico como vulcanológico), al grado que desde la fundación de San Salvador existen antecedentes de terremotos destructivos (Véase mapa 3 “Amenaza por actividad sísmica y mapa 4 amenaza por actividad volcánica). * Hidrometeorológicas En El Salvador las probabilidades de ocurrencia de huracanes es en realidad baja, y los países más afectados por estos fenómenos son aquellos que poseen costa en el Mar Caribe, especialmente Honduras y Nicaragua. Sin embargo, esto no quiere decir que El Salvador sea totalmente inmune, pues eventos como los provocados por los huracanes Fifí en 1974, Mitch en 1998 y Stan en 2004, han repercutido en El Salvador, aunque ya degradados a la categoría de tormenta o depresión tropical. Más frecuentes resultan las amenazas generadas por los regímenes normales de lluvia, que se sitúan en el orden de los 2,540 Mm. anuales, el cual es un nivel de precipitación considerable, aunque acorde con las características meteorológicas del trópico. Como resultado prácticamente todos los años se sufren pequeños desastres por inundaciones y cada 2 ó 3 años se experimenten inundaciones de

14

gran envergadura que generan grandes desastres. Desde la década de 1990 las zonas que se han perfilado como de mayor riesgo son las partes bajas de los ríos Grande de San Miguel, Paz y Lempa, así como los asentamientos humanos ubicados a orillas de ríos y quebradas de la ciudad de San Salvador (Véase el mapa 1). Por otra parte, las sequías también se han convertido en unos fenómenos amenazantes que provocan daños y pérdidas en varios sectores económicos, especialmente el agropecuario y energía. Estos fenómenos tienen una frecuencia de entre 2 y 3 casos por década, y provocan perdidas que fácilmente pueden llegar a representar un 1.5% del Producto Interno Bruto (PIB). Las zonas más afectadas son los tres departamentos del oriente del país, el sur de Ahuachapán y el norte de Santa Ana (Véase mapa 2). 2.1.2. Socionaturales * Deforestación La deforestación incide sobre la producción de desastres porque rompe el equilibrio de las cuencas hidrográficas y ecosistemas, provocando que estos ya no puedan brindar protección frente a amenazas naturales como inundaciones y sequías. La remoción de la cobertura vegetal favorece el incremento de la escorrentía superficial y con ello los caudales causantes de inundaciones; ello también provoca que el agua no se infiltre en las capas fértiles del suelo ni en los mantos acuíferos, generando con ello condiciones favorables para las sequías. No existe una estimación actualizada de los niveles de deforestación en El Salvador, sin embargo, las estimaciones más aceptadas fijaban para finales del siglo XX en un 2% del total del país el área de bosques naturales remanentes y en un 10% el total de bosque de sombra de los cafetales (Panayotou, et al., 1997). Se estima que la tasa anual de deforestación se encuentra cercana a las 4,500 hectáreas anuales (SEMA,1992) y que El Salvador es, con mucho, el país centroamericano con menor área de cobertura boscosa, al grado que aun Costa Rica –el segundo país con menores áreas boscosas de Centroamérica-- tiene 12 veces más extensión de bosques que El Salvador.(Panayotou, et al., 1997). Estos datos resultan verosímiles si se observa el mapa 4, donde se presenta el uso del suelo en El Salvador y donde puede observarse que la mayor parte de las tierras del país se dedican para cereales y pastos, mientras que los bosques naturales son unos pequeños reductos dispersos en todo el país. Los orígenes de estos elevados niveles de deforestación se remontan a la introducción de los cultivos de agroexportación (añil, café, azúcar, algodón), los cuales exigieron la remoción de amplias zonas de bosque natural de la cordillera norte del país, de la cordillera central y hasta de la planicie costera del país (Browning, 1982). Estas zonas fueron taladas casi por completo, pero en el caso del café fueron reforestadas con árboles de sombra y plantas de café que se convirtieron en un bosque artificial. Un problema adicional se planteó en la medida que la introducción de los mencionados cultivos desplazó población rural que pasó a cultivar con granos

15

básicos tierras de ladera del norte y oriente del país, para lo cual también fue necesario remover la cobertura vegetal. * Erosión Como se mencionó arriba, algunas estimaciones de erosión en El Salvador consideran que anualmente se pierden cerca de 4,500 hectáreas de suelo de un metro de espesor “especialmente debido a la erosión que generan las tierras cerealeras con pendientes mayores de 12%” (SEMA, 1992) o bien que entre un 25 y un 33 por ciento del total de tierras agrícolas del país están afectadas por erosión (Panayotou, et al., 1997). Esto implica la pérdida de las capas más fértiles del suelo, con lo cual se reduce la productividad de los cultivos y se reduce la capacidad de resistencia de estos a la sequía. Adicionalmente, los altos niveles de erosión provocan el azolvamiento de los cursos de agua, reducen su capacidad de conducción y generan amenazas de inundaciones. Asimismo los embalses de represas hidroeléctricas también enfrentan acelerados procesos de azolvamiento y de reducción de su vida operativa útil. Se estima que “en el país como un todo, el 16% de las tierras registraron una reducción en la producción en 1995 y 33% esperaban reducciones en productividad en el futuro debido la erosión del suelo” (Panayotou, et al., 1997) * Incendios forestales Los incendios forestales han representado una amenaza para la cobertura vegetal en El Salvador, pero en los últimos años este fenómeno se ha vuelto cada vez más frecuente, y es generado principalmente por la práctica de los agricultores de subsistencia de quemar los rastrojos o remanentes de sus cultivos en sus parcelas, desde donde el fuego se expande a zonas boscosas. Con ello no solo se generan amenazas para los bosques o matorrales cercanos, sino que también se reduce la capacidad productiva del suelo generando mayor vulnerabilidad a la sequía. Los incendios forestales se intensifican precisamente después del impacto de una sequía, como ha sido el caso de 1992, 1995, 1998, 2001 y 2004. Solo durante los primeros cuatro meses de 1998 se estima que se quemaron 6,160 hectáreas de bosques (CEPRODE, 1998) * Contaminación Las mediciones de la contaminación de los recursos hídricos y del aire son múltiples y elocuentes (SEMA; UES; SWISSCONTACT; etc.); nadie puede negar que existen elevados niveles de contaminación en El Salvador y que estos se traducen en mala calidad del agua y aire, e inclusive hasta en contaminación visual y auditiva. Antes de determinar los niveles de contaminación, es más importante señalar que las principales fuentes de contaminación se encuentran en las ciudades, desde donde se "exportan" agentes contaminantes a través de los ríos Suquiapa, Sucio, Acelhuate, Quezalapa, etc. hacia el embalse del Cerrón Grande, en la parte alta

16

del río Lempa. La mayor parte de los contaminantes proceden de ciudades como Santa Ana y San Salvador, pero también de zonas industriales ubicadas en la parte occidental del país. Adicionalmente, pueden señalarse otras fuentes de contaminación que resultan de la actividad de refinamiento de petróleo en el puerto de Acajutla, donde con frecuencia se reportan derrames de hidrocarburos. Adicionalmente, las actividades agropecuarias y la mala disposición de los desechos sólidos también se convierten en un problema de contaminación que, aunque es de menor grado que las generadas en las ciudades, se encuentra diseminado en todo el país (botaderos al aire libre, letrinas construidas sobre zonas de infiltración o que desembocan en ríos, uso de agroquímicos, mataderos sin tratamiento de efluentes, etc.) (CEPRODE, 1998a) * Construcción de obras de infraestructura El sistema de represas del río Lempa fue concebido, al menos hasta la construcción de la represa del Cerrón Grande, no solo como una forma de generar energía hidroeléctrica sino también de prevenir el problema de las inundaciones en la parte baja del mencionado río (Romano, 1996). Este objetivo no fue logrado, y más bien al contrario, las descargas de agua de la represa 15 de septiembre están directamente relacionadas con la producción de inundaciones en la parte baja del río Lempa. 2.1.3. Antrópicas Pese a su escaso desarrollo industrial, en El Salvador ya existen fuertes amenazas antrópicas dentro de las que destacan: * Inadecuado sistema de transporte de hidrocarburos en el puerto de Acajutla * Inadecuado sistema de almacenamiento de substancias tóxicas * Inadecuado manejo de substancias radioactivas En este contexto se han reportado ya casos de accidentes con radioactividad en 1989, derrames de petróleo en Acajutla en 1994, escapes de cloro en Acajutla en 1998 y manejo inadecuado de sustancias tóxicas de los cuales el caso más grave se reportó en 1998 en Suchitoto (Romano, 1999). 2.2. Factores de vulnerabilidad 2.2.1. Físicos * Ubicación de los asentamientos humanos Las principales ciudades del país están ubicadas en la cadena volcánica central, precisamente en la zona que los estudios de riesgo sísmico señalan como la más amenazada (Bommer, 1996). A diferencia de la zona norte o hasta a misma zona

17

sur, donde la actividad sísmica histórica ha sido mucho menor y donde no existen volcanes activos.2 Por otro lado, buena parte de los asentamientos de posguerra incluidos deliberadamente por el Gobierno y el FMLN en los acuerdos de paz de 1992 fueron establecidos en el bajo Lempa, una zona previamente reconocida como de riesgo de desastres por inundaciones. De la misma forma, han proliferado otros asentamientos humanos en zonas inundables tanto del área urbana como del área rural de todo el país, pero de los cuales resultan especialmente notables los asentamientos en las riberas de ríos y quebradas de la ciudad de San Salvador. En San Salvador existen cuando menos 125 comunidades con alto riesgo ubicadas en orillas de quebradas, ríos y taludes; mientras que en el área rural hay asentamientos humanos en las desembocaduras de ríos caudalosos como el Paz de Ahuachapán, el río Lempa y el Grande de San Miguel. * Características de las construcciones Para el año 1998, una buena parte de las viviendas del país (43%), podían considerarse como inadecuadas (DIGESTYC, 1998), debido a que poseían características como paredes de cartón, bahareque, lamina y hasta desechos. Los terremotos y desastres de 2001, modificaron sustancialmente esta situación, puesto que echaron a tierra buena parte de estas viviendas “no adecuadas”, y provocaron también que otras que se consideraban adecuadas dejaron de serlo. No existen datos precisos, sobre la nueva situación de la vivienda después de los terremotos citados, pues debe hacerse un balance entre lo destruido y lo construido, pero en términos generales se estima que el déficit habitacional en El Salvador continua rondando cifras cercadas a las 600,000 viviendas. Por otra parte, la mayor parte de las grandes edificaciones no están diseñadas de acuerdo a un código sísmico (Bommer, 1996), mientras que muchas otras edificaciones han resultado dañadas en los terremotos de 1986 y/o 2001, sin embargo aun continúan siendo utilizados para fines diversos. Adicionalmente, en las zonas inundables las viviendas no se construyen con las características de construcción propias de estas zonas, principalmente la cimentación en pilotes con una elevación de 1 o más metros, dependiendo del nivel alcanzado por las inundaciones históricas de las cuales se tenga conocimiento. 2.2.2. Ambientales Dentro de las vulnerabilidades ambientales se cuentan en la actualidad diferentes dinámicas generadas por la alteración de los ecosistemas, que tienen tanto dimensiones globales como locales. El calentamiento global provoca mayor vulnerabilidad a la sequía en El Salvador debido a que provoca una mayor frecuencia e intensidad de fenómenos extremos y, específicamente, del 2 La ubicación de estos asentamientos obedeció en gran medida a la introducción del cultivo del café el cual demandaba de tierras de elevada altitud para rendir sus mejores frutos, y a la vez requería de la ampliación y cercanía de las actividades urbanas. (Romano, 1996a)

18

fenómeno El Niño el cual para el caso de El Salvador se traduce en períodos de sequía severa (CEPRODE, 1997) Otra amenaza ambiental surge en la medida de que los tipos de cultivos que se utilizan en la mayor parte del territorio nacional no son apropiados para el uso potencial del suelo (Moisa y Romano, 1995; SEMA, 1992; Panayotou, 1997), lo cual acelera los procesos erosivos y de degradación de suelos. Como pudo observarse anteriormente en el mapa de uso del suelo, prácticamente todo el territorio nacional está siendo utilizado para el cultivo de granos básicos y la crianza de ganado, aun y cuando se traten de suelos que únicamente podrían tener uso forestal. Por otra parte, en las últimas tres décadas se ha observado un importante incremento de la tala de bosques de la planicie costera y manglares para dar paso a grandes proyectos de turismo, con lo cual se ha reducido la protección que este tipo de vegetación ofrece frente a marejadas, huracanes y vientos (Tábilo-Valdivieso, 1995). Otros elementos que generan vulnerabilidad ambiental son: * Cuencas sin capacidad de retención * Tierras de ladera y baja productividad * Presencia de ceniza volcánica que amplifica los movimientos sísmicos (Bommer, 1996). 2.2.3. Económicos Algunos factores que vulnerabilidad económica a los desastres son: * Bajos ingresos y mala utilización de los disponibles. Para el año 2004 se estima que los niveles de pobreza se encuentran en un 12.6% en el caso de la pobreza absoluta y de 22% de pobreza relativa, lo cual implica que en total un 34.6% de la población de El Salvador es pobre (PNUD, 2005). Por otra parte, es importante mencionar que en muchos casos los escasos ingresos disponibles tampoco son utilizados eficientemente, generando en ocasiones problemas de vulnerabilidad pese a que se ejecuten acciones que pretendan mejorar las condiciones de las viviendas o infraestructura, por ejemplo. * Poca diversificación de la producción agropecuaria. La escasa diversificación agropecuaria provoca mayor vulnerabilidad a fenómenos como inundaciones y sequías debido a que los cultivos de granos básicos –que es el más difundido en el país— no son resistentes a las amenazas hidrometeorológicas recién mencionadas * Estímulo de las actividades urbanas. La concentración de las actividades económicas en el ámbito urbano se convierte en otro factor de vulnerabilidad en la medida de que, como se mencionó arriba, las ciudades se encuentran amenazadas por la elevada actividad sísmica que caracterizan la franja central del país donde se encuentran asentadas. 2.2.4. Sociales

19

En lo tocante a la vulnerabilidad social, es importante destacar factores como: * Debilidad institucional. A nivel del estado la protección civil se visualiza como una actividad que está restringida a las actividades de posdesastre, y en el mejor de los casos se ejecutan acciones tendientes a mejorar la capacidad de reacción frente a los desastres, visualizándolos como hechos que necesariamente van a ocurrir. Así las cosas, en la práctica se descuida la ejecución de acciones destinadas a evitar que un desastre ocurra en el futuro, o cuando menos, que promuevan una reducción del impacto de los mismos. Desde agosto de 2005 El Salvador cuenta con una nueva ley relativa al riesgo de desastre la “Ley de Protección Civil y Prevención y Mitigación de Desastres”, la cual contiene avances destacables en materia de adecuación institucional y ampliación del mandato del sistema nacional hacia temas ligados con el desarrollo y aspectos sectoriales. (Para una reseña de la ley véase el recuadro 1) * Aspectos políticos. Desde la aprobación de la citada ley de protección civil, y en el marco del impacto de la tormenta Stan en El Salvador y la erupción del volcán Ilamatepec en el mes de octubre de 2005, ha saltado a la atención que las orientaciones de políticas públicas en relación a este tema presentan todavía no son un tema prioritario dentro de la agenda del gobierno. Con todo y la recién referida reforma legislativa, lo cierto es que aún hace falta la adopción de medidas más profundas para apoyar la reducción del riesgo de desastres, entre ellas la construcción de una política nacional en esta temática y la elaboración participativa de planes nacional, departamental, municipal y comunal de protección civil, aspectos que están contemplados dentro del mandato de la ley, pero que corren el riesgo de ser relegados ante la presencia de aspectos de mayor perfil político, p.e. campañas electorales, elecciones de funcionarios, desarrollo de obras de infraestructura, planes sectoriales focalizados, etc. 2.2.5 Valoración global del escenario de riesgo de El Salvador El Salvador, al igual que sus vecinos de Centroamérica y el Caribe, está ubicado en una de las zonas más peligrosas del mundo, sin embargo, buena parte de la explicación del creciente impacto de los desastres subyace a los cambios en los patrones y dimensiones de los asentamientos humanos, agotamiento de los recursos naturales, degradación ambiental, pobreza, inversiones con fuertes impactos ambientales negativos, desorganización local , ausencia o deficiencia de las políticas y acciones públicas, etc. Prácticamente, todos los años se sufren los embates de los desastres propios de la época lluviosa, y que comprenden no solamente los desastres provocados por inundaciones, derrumbes y deslizamientos, sino también aquellos provocados por la sequía. Además de las incalculables pérdidas humanas, cada año estos desastres pueden estar generando pérdidas de entre un 1% y un 2% del Producto Interno Bruto (PIB) del país. Adicionalmente cada diez años aproximadamente, se registran grandes desastres provocados por terremotos que, tal como ocurrió en 2001, pueden llegar a tener un impacto diseminado en amplias zonas del país y provocar perdidas de entre 12 y 36 por ciento del PIB.

20

Desde el punto de vista humano, económico y social, la ejecución de acciones para reducir el impacto de los desastres se justifica ampliamente, sobre todo en un contexto en el que puede afirmarse con certeza de que los desastres sí avisan y sus impactos pueden reducirse con una adecuada planificación prospectiva del desarrollo y con la ejecución de acciones que reduzcan el riesgo de desastres que ya se encuentra presente en millares de comunidades de todo el país.

21

SEGUNDA PARTE. MARCO DE ORIENTACIÓN PROGRAMÁTICA III. Sectores de intervención del programa DIPECHO3 El programa DIPECHO contempla un decálogo de sectores o programas de trabajo que delimitan sus acciones, y establece sus propios parámetros para la orientación de sus inversiones. Debido a que estos sirvieron de base para las propuestas de intervención que luego se presentan en el capítulo IV, en lo que sigue se reproducen los planteamientos institucionales sobre los sectores de intervención y ejemplos de actividades contempladas. 3.1 Fortalecimiento de la Capacidad Local Fortalecimiento de la capacidad local en la preparación de desastres, con un involucramiento directo de las comunidades beneficiarias. Por ejemplo:

⇝ Apoyo en la organización y capacitación de los comités de emergencia comunitarios.

⇝ Conformación y capacitación a las Brigadas de búsqueda y rescate

⇝ Talleres para las comunidades en la elaboración de un plan de emergencia.

⇝ Capacitación a las brigadas comunitarias ⇝ Simulacros a nivel de comunidad. ⇝ Kits de rescate ⇝ Kits de primeros auxilios

3.2. Fortalecimiento Institucional Servicios y equipos suministrados para fortalecer las capacidades institucionales en la gestión de desastres. Por ejemplo:

⇝ Apoyo en la organización y capacitación de los comités de emergencia municipal

⇝ Equipos de rescate ⇝ Kits de primeros auxilios ⇝ Equipo científico para monitoreo de amenazas

3 Los diez sectores han sido tomados del documento “Sectores de intervención- DIPECHO”, s.f., s.a., s.l.; suministrado por el Sr. Sergio Lacambra, funcionario de la Oficina de Asuntos Humanitarios de la Comunidad Europea.

22

⇝ Capacitación a las brigadas de bomberos en los procedimientos de rescate.

⇝ Capacitación a los oficiales de la Defensa Civil sobre las comunicaciones de emergencia.

⇝ Capacitación a las autoridades de salud sobre las herramientas de manejo de suministros humanitarios (por ejemplo SUMA).

3.3 Obras de mitigación a pequeña escala Obras de infraestructura a pequeña escala con el objetivo de reducir la vulnerabilidad física de los beneficiarios. Por ejemplo:

⇝ Muros de protección en las riveras de los ríos ⇝ Obras de Drenaje ⇝ Reforestación ⇝ Obras estructurales en los edificios públicos existentes

para mejorar su resistencia a los desastres. 3.4 Mapeo y procesamiento de datos Mapeo y procesamiento de datos vinculados con los estudios de amenazas, vulnerabilidades y la elaboración de planes de emergencia. Por ejemplo:

⇝ Recolección de datos para mapas de riesgos (mapas científicos)

⇝ Producción e impresión de mapas de riesgos ⇝ Impresión de los planes de emergencias

3.5 Investigación y divulgación Estudios técnicos, talleres y encuestas encaminadas a aumentar los conocimientos acerca de la preparación y la divulgación de sus resultados. Por ejemplo:

⇝ Organización de talleres/seminarios orientados a la divulgación de los resultados del proyecto.

⇝ Estudios técnicos cuyos resultados vayan a ser usados en la planificación territorial.

3.6 Facilitación de la coordinación

23

Apoyar iniciativas que faciliten la coordinación entre las instituciones que trabajan en la Preparación, Prevención y Respuesta a Desastres. Por ejemplo:

⇝ Reuniones inter-institucionales ⇝ Productos interactivos (CD, etc.)

3.7 Educación Actividades dirigidas a crear una “cultura de prevención” dentro del sistema educativo formal buscando un cambio de actitudes y prácticas. Por ejemplo:

⇝ Diseño y producción de materiales de capacitación para escolares.

⇝ Capacitación a niños y maestros ⇝ Simulacros dirigidos a nivel escolar.

3.8 Sistemas de Alerta Temprana Todas las actividades y equipamientos relacionados con la instalación de un SAT. Por ejemplo:

⇝ Estudios técnicos dirigidos específicamente a la instalación de un SAT (ej. estudios hidrológicos)

⇝ Instalación de radios y capacitación a los beneficiarios para su utilización.

⇝ Instalación de pluviómetros y escalas hidrométricas y la capacitación a los beneficiarios para su utilización.

3.9 Infraestructura de apoyo Reforzamiento de la infraestructura para apoyar los planes de preparación ante los desastres. Por ejemplo:

⇝ Construcción de almacenes ⇝ Albergues temporales para la población evacuada, etc. ⇝ Señalización de rutas de evacuación.

3.10 Cabildeo y Sensibilización Pública

24

Campañas de sensibilización dirigidas a concientizar a las autoridades, a la población y a otros actores (medios de comunicación) sobre los temas de gestión de desastres Por ejemplo:

⇝ Anuncios en los programas radiales ⇝ Artículos publicados en periódicos y revistas ⇝ Folletos, afiches, etc. ⇝ Talleres informativos

25

IV. Propuestas de escenarios prioritarios de intervención y sectores temáticos de intervención A partir de la consulta realizada en El Salvador, se obtuvieron propuestas sobre escenarios geográficas priorizados por tipo de amenaza, sectores prioritarios de intervención para el programa DIPECHO y propuestas para la sostenibilidad de las iniciativas apoyadas. Los tres tipos de amenazas priorizadas en el taller en base a su frecuencia e impacto fueron: a. Inundaciones b. Movimientos de masa (Derrumbes, deslizamientos y lahares) c. Actividad sísmica Para cada una de estas amenazas se priorizaron también tres sectores de intervención de entre los diez propuestos por el programa DIPECHO y ya reseñados en el capítulo anterior, surgiendo del proceso una propuesta de escenarios y sectores que se describen con mayor detalle en los siguientes tres numerales. 4.1 Desastres desencadenados por inundaciones Este tipo de amenaza fue identificada unánimemente como la que merece atención prioritaria de programas en materia de preparativos y respuesta en El Salvador, lo cual obedece en gran medida a su alta frecuencia, impacto y zona afectada en todo el país. 4.1.1 Escenarios priorizados El cuadro 1 muestra los resultados de la consulta con actores seleccionados y refleja que los escenarios priorizados comprenden en términos amplios los escenarios tradicionales de inundaciones: - Bajo Lempa (Jiquilisco y Tecoluca en los departamentos de Usulután y San

Vicente, respectivamente) - Sur de Ahuachapán, y - San Miguel (parte baja del río Grande) Sin embargo, la zona que fue identificada más recurrentemente fue el área metropolitana de San Salvador, la cual es afectada por desastres desencadenados por inundaciones en múltiples zonas, dentro de las que se identifican: - Barrios históricos (La Vega, Modelo, Candelaria y San Jacinto). - Inundaciones de comunidades ubicadas a la vega de ríos, quebradas y

arenales. Por otra parte, se han señalado también nuevos escenarios por inundaciones en la parte montañosa del departamento de Usulután, en los municipios de: - Mercedes Umaña - Berlín

26

Cuadro 1

Priorización de escenarios e intervenciones Caso inundaciones

ZONA GEOGRAFICA SECTORES DIPECHO: PRIORIDAD PAUTA DE SOSTENIBILIDAD

RECOMENDADA - Zona sur y centro San Salvador - Zona costera: - Bajo Lempa - Zona Sur de Usulután - Costa Sur de Ahuachapán - San Miguel - Norte de Usulután (Municipios de Mercedes Umaña y Berlín) - San Vicente (Municipio de Tecoluca)

1. Fortalecimiento de la capacidad local (6)* 2. Sistemas de Alerta Temprana (4) y Obras de Mitigación (4) 3. Fortalecimiento institucional (3) 4. Mapeo y procesamiento de datos (2) 5. Infraestructura de apoyo 6. Educación

1. Fortalecimiento y empoderamiento a nivel de actores locales 2. Alianzas estratégicas 3. Capacidad de operación y mantenimiento de los SAT sea sostenido 4. Permanentemente equipamiento de SAT 5. Fortalecer las capacidades en organización y capacitación de Comités de emergencia comunitarios y municipales 6. Implementar una política municipal de Gestión de Riesgos 7. MINED incorpore en currícula el tema de GR 8. Tener un referente en Alcaldías para asesoría técnica y seguimiento a los procesos 9. Articulación de los comités en una red y su reconocimiento y vinculación con Protección Civil.

* En paréntesis se presenta la frecuenta con que fue señalado cada sector. Fuente: Elaboración propia. 4.1.2 Sectores de intervención priorizados Los tres sectores priorizados en la consulta son los siguientes: a. Fortalecimiento de la capacidad local b. Sistemas de alerta temprana c. Obras de mitigación a pequeña escala

27

4.2 Desastres desencadenados por movimientos de masa 4.2.1 Escenarios priorizados Los movimientos de masa –que incluyen derrumbes, deslizamientos y lahares—tienen gran difusión en El Salvador, al grado que el mapa de este tipo de amenazas muestra que prácticamente toda la población de el país se encuentra expuesta a ellos. Aún así, de la consulta pueden distinguirse cinco diferentes escenarios que comprenden: a. Zona montañosa de Ahuachapán y Sonsonate. Municipios de Apaneca, Ataco y San Pedro Tuxtla; Juayua y San Antonio del Monte. b. Región metropolitana de San Salvador. Incluyendo la Cordillera del Bálsamo. c. Zona montañosa de Usulután. Municipios de Berlín y San Simón. d. Zona montañosa de San Vicente.

Cuadro 2 Priorización de escenarios e intervenciones

Caso movimientos de masa

ZONA GEOGRAFICA

SECTORES DIPECHO: PRIORIDAD PAUTA DE SOSTENIBILIDAD RECOMENDADA

- Usulután: Berlín y Cuenca Río San Simón - Cordillera El Bálsamo - Ahuachapán: Apaneca, Ataco y San Pedro Puxtla - AMSS - San Vicente (Municipios de Guadalupe y Verapaz) - Sonsonate (Municipio de Juayúa)

1. Fortalecimiento de la capacidad local (7)* 2. Obras de mitigación en pequeña escala (6) 3. Fortalecimiento institucional (4) 4. Mapeo y procesamiento de datos (2) 5. Infraestructura de apoyo y SAT

1. Una única conectividad al Sistema de Protección Civil. 2.Población encargada de dar mantenimiento a obras 3. Contraloría social 4. Plan de mantenimiento y ampliación de obra 5. Fortalecer las capacites en organización y capacitación de Comités de emergencia comunitarios y municipales 6. Implementar una política municipal de GR.

* En paréntesis se presenta la frecuenta con que fue señalado cada sector. Fuente: Elaboración propia. 4.2.2 Sectores priorizados

28

Los sectores sobre los cuales debería enfatizarse el trabajo en este tipo de desastre serían: a. Fortalecimiento de la capacidad local b. Obras de mitigación a pequeña escala c. Fortalecimiento institucional 4.3 Desastres detonados por actividad sísmica 4.3.1 Escenarios priorizados Una de las propuestas más englobantes es la de retomar la zona sísmica 1 presentada en el mapa 4 como el área prioritaria de intervención, sin embargo aún así surgieron propuestas para orientar las intervenciones hacia tres zonas específicas: a. Región metropolitana de San Salvador b. Municipio de Santa Catarina Masahuat, departamento de Sonsonate. c. Municipio de Conchagua, departamento de La Unión.

Cuadro 3 Priorización de escenarios e intervenciones

Caso actividad sísmica ZONA GEOGRAFICA SECTORES DIPECHO:

PRIORIDAD PAUTA DE SOSTENIBILIDAD

RECOMENDADA - AMSS - Zona Sísmica I - Sonsonate: Santa Catarina Masahuat -- La Unión: Conchagua

1. Fortalecimiento de la capacidad local y educación (4) 2. Mapeo y Procesamiento de datos (3) 3. Fortalecimiento institucional (2) 4. SAT 5. Infraestructura de apoyo

1.Ordenamiento territorial 2.Fortalecer a la población para respuesta 3. Plan de incidencia con maestros y estudiantes sobre Currículo 4. Atención Postraumática 5. Fortalecer las capacidades en organización y capacitación de Comités de emergencia comunitarios y municipales 6. Implementar una política municipal de GR… 7. Participación Comunitaria 8. Apoyo de gobiernos locales 9. Fortalecer de organizaciones civiles 10. Alianzas estratégicas intersectoriales

* En paréntesis se presenta la frecuenta con que fue señalado cada sector.

29

Fuente: Elaboración propia. 4.3.2 Sectores de intervención priorizados Para el caso de actividad sísmica se recomendó priorizar los siguientes sectores: a. Fortalecimiento de la capacidad local. b. Educación c. Mapeo y procesamiento de datos. 4.4 Visión global de las propuestas geográficas y temáticas de intervención 4.4.1 Sobre las zonas geográficas Una primera constatación de la priorización realizada es la presencia de la ciudad capital San Salvador en los tres escenarios priorizados, sugiriendo que el alto riesgo de desastre es evidente y diversificado, es decir que no se limita a un escenario de una sola amenaza, sino más bien a uno de multiamenaza que incluye --además de las tres ya mencionadas-- la contaminación, erupciones volcánicas, sequía urbana, escapes de gases, etc. Adicionalmente, es importante señalar como ha quedado claro de que los departamentos de Ahuachapán y Usulután han sido señalados claramente como locaciones prioritarias en las que deben impulsarse iniciativas tendientes a la reducción del riesgo de desastre, con la particularidad de que estos muestran escenarios claramente diferenciados de acuerdo a su topografía que se divide en: • Planicie costera. La población ubicada en esta zona es afectada

prácticamente todos los años por el desborde de los ríos que, desde la cadena volcánica central, drenan hacia el océano Pacífico hacia desembocaduras desforestadas, donde la planicie de inundación se ha expandido considerablemente y donde también existen numerosos asentamientos humanos.

• Zona montañosa. La cadena volcánica central comprende no solo volcanes

activos, sino también montañas y cerros deforestados, con altos niveles de erosión que están en una perenne dinámica de movimientos de masa que se intensifican con los efectos de la época lluviosa y de las periódicas secuencias sísmicas. La existencia de ciudades, pueblos y comunidades al pie de los edificios se convierte en el ingrediente adicional que configura un escenario de alto riesgo de desastres asociados a derrumbes y deslizamientos.

Cabe anotar que estos contextos no son específicos a estos departamentos, pues similar situación geomorfológico, ambiental y social se constata en los casos de los departamentos de Sonsonate, La Libertad y San Vicente. 4.4.2 Sobre los sectores priorizados

30

Claramente, la priorización muestra tres aspectos que aparecen constantemente que tienen que ver con:

a. Fortalecimiento de las capacidades locales b. Obras de mitigación a pequeña escala –señaladas como prioritarias para

los desastres por inundaciones y movimientos de masa--, y

c. Fortalecimiento institucional La presencia del primer sector temático es realmente abrumadora en prácticamente todas los escenarios priorizados, en los que también aparece como prioridad uno. Las obras de mitigación en pequeña escala, por su parte, aparece en esa posición por haber sido señalado recurrentemente en los escenarios de desastres desencadenados por inundaciones y movimientos de masa. El fortalecimiento institucional, en cambio, fue señalado consistentemente en los tres escenarios aunque con una frecuencia levemente inferior a las de las obras de mitigación. Los SAT también fueron señalados como un sector a priorizar en los escenarios de desastres detonados por inundaciones, pero en términos globales no figura con el mismo peso que los tres sectores priorizados recién mencionados. Cabe mencionar que los SAT fueron señalados como necesarios para el caso de movimientos de masa, los cuales también pueden ser objeto de vigilancia y pronóstico tanto con equipo de tecnología de punta, como con equipo basado en tecnología apropiada. Finalmente, cabe señalar que el sector de Mapeo y procesamiento de datos también aparece señalado como prioritario en los tres escenarios, pero con más peso en el caso de actividad sísmica. 4.4.3 Valoraciones sobre las prioridades identificadas En términos generales, tanto la priorización geográfica como la temática apuntan hacia aspectos que pueden verificarse objetivamente y que, además, son consistentes con una propuesta de gestión del riesgo de desastre. Los desastres recurrentes por inundaciones en las zonas costeras y por terremotos en las poblaciones de la cadena volcánica central han sido retomados dentro de los escenarios, mientras que los sectores priorizados apuntan a una interesante combinación de construcción de capacidades locales e institucionales, y la ejecución de obras de prevención de amenazas con un importante valor simbólico y práctico para desencadenar procesos locales que puedan ser luego apropiados por la población local. Cabe señalar, empero, que a este nivel todavía es aconsejable someter a un segundo filtro las prioridades encontradas, por al menos dos razones:

31

• Existencia de iniciativas previas o en marcha en los territorios. El Salvador se ha convertido, más que cualquier otro país en Centroamérica, en un escenario de centenares de iniciativas relacionadas con la reducción del impacto de los desastres. Por ejemplo, la zona del bajo Lempa, y la zona costera de Ahuachapán tienen a la fecha ya una larga trayectoria de intervenciones de actores diversos que desde 1999 promueven iniciativas de reducción del riesgo de desastres y/o de preparativos para la respuesta. De hecho en la actualidad existen iniciativas en marcha por parte de la Federación Luterana Mundial, Unidad Ecológica Salvadoreña, CORDES, CRIPDES, REDES y muchas otras más que requieren ser debidamente identificadas en términos de productos y resultados para evitar duplicidad y/o contradicción y promover más bien complementariedad y sinergia. En el caso de la región metropolitana de San Salvador la situación es diametralmente opuesta, y las iniciativas en marcha son sumamente escasas.

• Disponibilidad de instrumentos y modalidades organizativas para la gestión

que no necesitan ser duplicados. Como consecuencia de las iniciativas de reducción de riesgos, se han desarrollado una abultada cantidad de instrumentos para la gestión de procesos, consistentes principalmente en mapas comunales de riesgo, planes comunales de emergencia, planes municipales de emergencia, planes municipales de mitigación del riesgo, planes de manejo de cuencas, metodologías de capacitación, etc. Asimismo, también se han creado centenares de estructuras locales –especialmente comités comunales de emergencia—para ejecutar planes o para desarrollar instrumentos que en algunos casos ya no son operativos, pero que en otros se mantienen articulados, activos y ávidos de apalancamientos que fortalezcan sus capacidades o mejores su entorno físico.

Se requiere entonces que cualquier intervención que se proyecte desarrollar en el marco de los escenarios y sectores priorizados presentados en este documento, parta de la construcción de la línea de base o escenario de partida que establezca los productos, organizaciones y procesos que caracterizan y condicionan el escenario de intervención.

32

V. Propuestas para la sostenibilidad del programa La consulta para obtener insumos de orientación para el programa DIPECHO, ha incluido también la exploración de modalidades de trabajo y estrategias que mejoren las perspectivas de sostenibilidad en el tiempo de iniciativas que se propongan la construcción de capacidades en materia de preparativos y respuesta a desastres consumados y, en algunos casos, la reducción o transformación de condiciones de riesgo de desastre. Los aportes obtenidos se muestran en las terceras columnas de los cuadros sinópticos presentados en el capítulo anterior, y la mayoría de ellos apunta hacia tres aspectos centrales que se desarrollan a continuación. 5.4 Creación y fortalecimiento de capacidades locales Una constante en las propuestas para la sostenibilidad es el trabajo prioritario con los actores locales, el cual se señala atinadamente como una forma de que los procesos trasciendan el tiempo de ejecución de un proyecto. En esta sentido las propuestas específicas vertidas apuntan hacia: • Fortalecimiento de organizaciones civiles • Alianzas estratégicas • Participación comunitaria • Capacitación de comités de emergencia 5.5 Incidencia política La vinculación con el recién creado Sistema Nacional de Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desastres, y la formulación e implementación de una política municipal de gestión del riesgo fueron dos aspectos mencionados, sin embargo, por atribución estas propuestas dependen de una decisión política de parte tanto del gobierno central como de los gobiernos municipales, y en esa medida escapa al control y gestión de una iniciativa o proyecto impulsado por la cooperación y organismos de sociedad civil. En esa medida, aunque la propuesta es razonable está mediatizada por decisiones de funcionarios gubernamentales, y en este ámbito se requeriría de acciones tendientes a sensibilizar, informar y comprometer a los funcionarios a adoptar políticas y acciones tendientes a la reducción del riesgo de desastre y a la preparación para la gestión de desastres ya consumados. 5.6 Consulta y apropiación de los directamente involucrados El empoderamiento de los beneficiarios de proyectos e intervenciones fue señalado también como un criterio para la sostenibilidad de las intervenciones y esto pasa por una adecuada consulta entre los beneficiarios de las intervenciones para identificar problemáticas y soluciones prioritarias en el ámbito de acción propuesto por las intervenciones, y que fuera claramente delimitado en los dos capítulos precedentes. 5.4 Vinculación de la intervención con la promoción del desarrollo

33

Muy relacionado con el aspecto anterior, se encuentra la necesaria vinculación que las intervenciones que persiguen la reducción del riesgo –o inclusive la preparación para la respuesta a desastres—deberían tener con la resolución de problemas de fondo, de déficit en el desarrollo que a final de cuentas están a la base de la ocurrencia de los desastres. Considerando la priorización presentada en este documento, se presentan oportunidades en este sentido en dos vías: • A través de pequeñas obras de prevención que a su vez mejoran las

condiciones de vida. Por ejemplo: canaletas de desagüe de aguas servidas y lluvias, obras de protección de instalaciones de salud y/o educación, obras de protección de áreas cultivadas, reforestación de tierras degradadas, etc.

• Con la creación de capital social que surja a partir de procesos de acumulación de capacidades en gestión de riesgos y desastres, pero que se oriente a la consecución de objetivos primarios de mejoramiento de las condiciones de vida. En este sentido, debe valorarse la importancia de que los comités de emergencia estén adscritos a una instancia con mandatos y competencias más amplios que trasciendan hacia el ámbito del desarrollo.

5.5 Redefinición de los conceptos de fortalecimiento de capacidades y fortalecimiento institucional De los planteamientos reproducidos en el capítulo III se deriva rápidamente la noción de que los sectores de fortalecimiento de capacidades locales y fortalecimiento institucional están claramente referidos o bien a los “preparativos” o a la “gestión de desastres”, esto plantea en principio un dilema sobre la sostenibilidad, pues está comprobado en El Salvador que las estructuras organizativas e instrumentos orientados hacia la respuesta a desastres tiende a caer en la inercia y a desaparecer cuando –afortunadamente—no ocurren desastres. En este sentido, los esfuerzos en estos sectores pueden resultar estériles y no sostenibles, además de poco eficientes en el sentido de que son útiles únicamente cuando ocurre un desastre, y no desde una perspectiva cotidiana. En este sentido, la sostenibilidad de las intervenciones pasa necesariamente por orientar capacidades humanas e institucionales a la superación de problemas cotidianos (agua y saneamiento, salud, educación, vivienda, etc.) que son a final de cuentas las causas de fondo de los desastres cuyo impacto se intenta disminuir.

34

Bibliografía Bommer, Julián. 1996. Terremotos, urbanización y riesgo sísmico en San Salvador, en boletín PRISMA, No. 18, julio-agosto. Browning, David.1982. El Salvador, la tierra y el hombre. 2ª. Ed., Ministerio de Educación, Dirección de Publicaciones, San Salvador. Campos, Napoleón y Lidia Castillo, 1991. Los desastres en El Salvador. Una

visión histórico social. Desastres por actividad sísmica y vulcanológica. CEPRODE. San Salvador.

Centro de Protección para Desastres (CEPRODE) 1994. Boletín Actualidades sobre Desastres, número 9, año 2, San Salvador. Centro de Protección para Desastres (CEPRODE) 1997. Boletín Actualidades sobre Desastres, número 19, año 4, agosto de 1997. San Salvador. Centro de Protección para Desastres (CEPRODE) 1997. Boletín Actualidades sobre Desastres, número 20, año 4, diciembre de 1997. San Salvador. Centro de Protección para Desastres (CEPRODE) 1998. Boletín Actualidades sobre Desastres, número 21, año 5, abril de 1998. San Salvador. García Acosta, Virginia (coord.). 1997. Historia y Desastres en América

Latina: volumen II. LA RED, CIESAS, ITDG. Lima. Larde y Larín, Jorge. 1978. El Salvador. Terremotos, incendios e inundaciones. Academia Salvadoreña de Historia. San Salvador.

Manzanilla, Linda. 1997. Indicadores arqueológicos de desastres:

Mesoamérica, Los Andes y otros casos, en: García Acosta, Virginia (coord.). 1997. Historia y Desastres en América Latina: volumen II. LA RED, CIESAS, ITDG. Lima. Pp. 33-58.

Martínez, Maximiliano. 1978. Cronología sísmica y eruptiva de la República de

El Salvador a partir de 1520. Centro de Investigaciones Geotécnicas. San Salvador.

Programa Salvadoreño de Investigación Sobre Medio Ambiente (PRISMA). 1997. Dinámica de la degradación ambiental. PRISMA. San Salvador. Programa Salvadoreño de Investigación Sobre Medio Ambiente (PRISMA). 1998.

Lineamientos para una estrategia ambiental de la Región Metropolitana de San Salvador. PRISMA No. 29.

35

Solís, C. 20006. Relatoría taller consultivo nacional DIPECHO. Mimeog., San Salvador. Wilchez-Chaux, Gustavo.1998. Auge, Caída y Levantada de Felipe Pinillo,

Mecánico y Soldador o Yo voy a correr el riesgo. Guía de LA RED para la gestión local del riesgo. ITDG/LA RED. Quito.

36

Anexo 1 Aspectos fundamentales de la Ley de Protección Civil y de

Prevención y Mitigación de Desastres (LPC) La formulación y aprobación de la LPC pasó por un largo proceso de consulta y negociación entre organismos de sociedad civil y de gobierno, sin embargo, debido a la naturaleza y avatares de los procesos de construcción de leyes en El Salvador, al final los cuerpos jurídicos son aprobados al calor de la negociación política e, inclusive, de los desastres. En este caso, el impacto del ciclón Mitch a finales de 1998 provocó un reavivamiento de la discusión sobre la reforma de la Ley de Defensa Civil, que ya había sido propuesto desde años atrás4 y había sido también considerado en dos ocasiones por el entonces Ministerio del Interior, ahora de Gobernación.5 Después de la consulta de la Ley del Ambiente, la consulta del anteproyecto de la LPC ha sido probablemente uno de los más amplios que se conozcan, e incluyo consultas, seminarios talleres y acercamientos con el COEN. El resultado del proceso fue un anteproyecto de ley presentado por un conglomerado de organismos de sociedad civil y el cual se titulo Anteproyecto de Ley de Prevención y Mitigación de Desastres y de Protección Civil. Este anteproyecto fue retomado en partes para la redacción de la LPC, sobre la cual interesa revisar los referente a objetivos, funciones, propuesta institucional y el “Plan Nacional de Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desastres”. 1. Objetivos. En la ley se establecen cinco objetivos para el denominado Sistema Nacional de Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desastres, creado por la misma LPC y encargado de operativizar los mandatos de la LPC, y los cuales es oportuno citar en extenso:

“a) Incorporar en los planes de desarrollo, la gestión prospectiva de los riesgos en materia de desastres. b) Elaborar y coordinar planes y acciones para educar e informar a la población sobre la necesidad de prevenirse adecuadamente ante el evento de posibles desastres de cualquier naturaleza. c) Elaborar y actualizar los mapas de riesgos en cada nivel organizativo del sistema, así como elaborar los planes operacionales respectivos. d) Diseñar y ejecutar planes de protección civil para responder ante el evento de un desastre de cualquier naturaleza, procurando mitigar sus daños o reducir sus impactos.

4 Moisa y Romano, 1994. 5 Romano, 1999.

37

e) Intercambiar información y conocimiento entre sus integrantes y divulgar oportunamente a la población información útil para la prevención, mitigación, preparación y atención de los desastres”6

Los objetivos estarían orientados a tres aspectos esenciales: • Planificación. La preocupación por planificar están presentes desde el

primer objetivo enunciado, y en este caso apunta hacia planes de desarrollo de alcance nacional, para luego también considerar planes operacionales para cada uno de los entes que integran el mencionado sistema, así como también planes de protección civil “para responder ante el evento de un desastre…”.

• Información e investigación. La elaboración de mapas de riesgo, así como

el intercambio de información y conocimiento entre entes del sistema y población en general son también elementos presentes en dos de los objetivos declarados.

• Preparativos. La necesidad de articular una respuesta ante eventos de

desastre, es decir la “preparación”, está presente a lo largo de los objetivos, inclusive bajo la acción de prevenirse, la cual en realidad se refiere a estar preparado ante “el evento de posibles desastres”.

En relación a la LDC, la actual ley vigente presenta en sus objetivos un mayor peso del lado de la prevención, y aparece explicita o implícitamente aludida en tres de los cinco objetivos del Sistema Nacional; además es importante destacar que esta ley refleja una separación con los episodios de “conflictos armados”, los cuales son ahora abordados en una Ley de Seguridad Nacional. 2. Funciones del Comité Nacional de Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desastres. Deberá atender diez funciones, que no se citan en extenso pero que apuntan a tres aspectos: • Diseño y propuesta de directrices. Se establecen funciones de diseño de la

“Política Nacional de Protección Civil, Prevención de Riesgos y Mitigación de Desastres”; la construcción de reglamentos que permitan “ejecutar e integrar” la LPC y la emisión de recomendables al órgano ejecutivo que van desde la orden de demolición de una estructura a la declaratoria de Estado de Emergencia.7

• Supervisión institucional. Dentro de las funciones de la mencionada

Comisión Nacional estaría también la verificación de la ejecución de los Planes de Protección Civil, Prevención de Riesgos y Mitigación de Desastres; coordinar el trabajo de sus comités homólogos del nivel

6 Asamblea Legislativa de la República de El Salvador, 2005. 7 Asamblea Legislativa, 2004. Art. 9.

38

departamental, municipal y comunal y “dictar oportunamente las medidas apropiadas en situaciones desastrosas y de emergencia nacional”.8

• Aspectos relativos a obras civiles. Las funciones de la Comisión Nacional

irían incluso al plano de las obras públicas y particulares, pues se contempla que este puede “Recomendar a los entes gubernamentales encargadas la construcción de una obra de prevención”, o inclusive la demolición de una estructura si así lo dictamina su Consejo Asesor.9

Las funciones de la Comisión Nacional podrán ampliarse de acuerdo a lo que se le confiera en la misma ley y en los reglamentos, de forma que deja abierta la posibilidad de mayor precisión en sus intervenciones. 3. Propuesta institucional y funcional del Sistema La LPC contempla como integrantes del Sistema Nacional de Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desastres las siguientes comisiones:

• Comisión Nacional de Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desastres

• Comisiones Departamentales de Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desastres

• Comisiones Municipales de Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desastres

• Comisiones Comunales de Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desastres

En este tinglado, la Comisión Nacional recién mencionada estaría integrada por:

• Ministro de Gobernación, quien la preside • Director General de Protección Civil, Prevención y Mitigación de

Desastres • Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social • Ministerio de Agricultura y Ganadería • Ministerio de Obras Públicas, Transporte, Desarrollo Urbano y Vivienda • Ministerio de la Defensa Nacional • Ministerio de Relaciones Exteriores • Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales • Ministerio de Educación • Policía Nacional Civil (PNC) • Dos representantes de la Asociación Nacional de la Empresa Privada

(ANEP) • Tres asociaciones vinculadas a la protección contra desastres

correspondientes a las tres regiones del país: occidente, centro y oriente.

Esta composición tiene cambios significativos en relación al antiguo Sistema de Defensa Civil, primero porque considera tres ministerios más y a la PNC y 8 Idem. 9 Ibidem.

39

segundo, aunque no por ello menos importante, en que contempla la integración de cinco representantes de sociedad civil: dos de ANEP y tres del sector de asociaciones. La inclusión de los ministerios de educación y ambiente abren la posibilidad de trabajar en la problemática con una nueva visión que valore en su adecuada dimensión la importancia de los factores sociales y ambientales para la reducción del riesgo de desastres. Por otra parte, la inclusión del Ministerio de Relaciones Exteriores facilita y articula sus funciones de gestor de la cooperación internacional en la materia de reconstrucción posdesastre, así como la de promotor del cumplimiento de convenios internacionales pertinentes. Como sea, lo cierto es que aunque se reconozca el avance en la integración del sistema, esta todavía ha pasado por alto otras instancias que deberían estar para lograr una adecuada función sistémica para la reducción del riesgo de desastres:

• Entes representativos del sector municipal (ISDEM y COMURES). En tanto que el tema cruza la gestión municipal, de que la ley contempla comités municipales y de que existen gremiales de los gobiernos municipales, es de vital importancia promover la interlocución en el ámbito del sistema nacional entre representantes del gobierno central y los gobiernos municipales.

• Ministerio de Economía. En tanto que uno de los objetivos del sistema

es la integración de “la gestión prospectiva del riesgo” en los planes de desarrollo, la presencia de este ministerio es incuestionable; se agrega también la necesaria función de protección al consumidor ante situaciones de emergencia y desastre.

• Ministerio de Hacienda. Su presencia se justifica por la misma razón

expuesta al inicio del párrafo anterior, así como también porque ante declaratoria de calamidad pública por parte de la Asamblea Legislativa, este debe proceder a reorientar fondos del presupuesto de acuerdo a las solicitudes que revisa, además podrá contratar empréstitos y obviar algunas disposiciones de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública. Por otra parte, este ministerio es el encargado de conformar y distribuir un fondo ad hoc que fue creado con la aprobación de otra ley que se aprobó conjuntamente con la que acá se comenta.

Por otra parte, un aspecto importante desde el punto de vista de la participación y la incidencia política es la integración de cinco representantes de sociedad civil. Debe señalarse empero, que se percibe favoritismo hacia la ANEP, quienes en el pasado y presente se han caracterizado por apoyar las tareas de recolección de donaciones para asistir a los damnificados y a la cual se le contemplan dos escaños en este sistema creado por decreto. Para los organismos de sociedad civil que se cuentan por centenares y que mantienen un contacto permanente con la realidad de comunidades afectadas por

40

desastres se otorgaron los restantes tres escaños de los cinco contemplados para sociedad civil. Después del Sistema se contemplan luego comisiones de protección civil, prevención y mitigación de desastres en los niveles departamental, municipal y comunal (véase organigrama) las cuales están presididas por gobernadores, alcaldes y representantes comunales respectivamente. La integración de estas comisiones se presentan en el cuadro 1, en el cual salta rápidamente a la atención de que además de los tres representantes en el sistema nacional, las asociaciones deberán nombrar representantes así: catorce representantes para los comités departamentales y doscientos sesenta y dos representantes para los comités municipales La ley sugiere entonces la integración de doscientos setenta y nueve representantes de asociaciones u organismos no gubernamentales (los términos se utilizan indistintamente en el texto de la ley) en el Sistema Nacional.

Cuadro 1

Composición de comités del Sistema Nacional de Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desastres

Comités departamentales

Comités municipales Comités comunales

- Gobernador departamental (Presidente) - Presidente del consejo de alcaldes - Representantes departamentales de las instituciones de la Comisión Nacional - Representantes de organismos no gubernamentales que se ocupen del tema en el departamento

- Alcalde Municipal (Presidente) - Representantes municipales de las instituciones de la Comisión Nacional - Representantes de organismos no gubernamentales que se ocupen del tema en el municipio - Un líder comunitario

- Delegado electo por la comunidad - Organizaciones de la comunidad reconocidas por el Código Municipal - Delegados de organismos gubernamentales nombrados por la Comisión Nacional

Al igual que sucedía con su predecesora, la descentralización que se propone en la LPC es más bien aparente, puesto que en cuenta se revisan las funciones de los comités se detecta verticalismo en la toma de decisiones (Véase el cuadro 2), puesto que los comités departamentales se “someten” a lineamientos nacionales que luego son transmitidos por éste a los comités municipales y comunales. Estos últimos serán incluso vigilados por la Dirección

41

General de Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desastres para que cumplan el plan nacional y sus disposiciones en el vecindario o comunidad.

Cuadro 2 Funciones de los comités departamentales, municipales y comunales de

protección civil, prevención y mitigación de desastres Comité Funciones Departamental - Diseñar su plan de trabajo señalando acciones y estrategias

para prevenir y mitigar los desastres - Coordinar su trabajo con la Comisión Nacional y someterse a sus lineamientos nacionales - Fiscalizar el cumplimiento del plan nacional y sus disposiciones en el departamento - Hacer evolución de daños y necesidades ante desastres y presentarlo a la Comisión Nacional

Municipal - Elaborar su plan de trabajo y planificar acciones de prevención y mitigación de desastres - Coordinar acciones con la Comisión Departamental - Fiscalizar el cumplimiento del plan nacional y sus disposiciones en el municipio - Hacer evolución de daños y necesidades ante desastres y presentarlo a la comisión departamental

Comunal - Elaborar su plan de trabajo y planificar acciones de prevención y mitigación de desastres - Coordinar con la comisión municipal - La Dirección Nacional vigilará el cumplimiento del plan nacional y de las disposiciones de la Comisión Nacional en el vecindario o comunidad

Además del sistema y comisiones recién reseñadas, la Ley también prevé la creación de la recién citada Dirección General de Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desastres y de un Consejo Asesor para apoyar el desarrollo de sus tareas. De acuerdo a la LPC, la recién mencionada Dirección dependerá jerárquicamente del Ministerio de Gobernación y sus funciones tienen que ver con los aspectos de: • Planificación y ejecución de planes. Se le asignan responsabilidades en la

elaboración de dos tipos de planes: atención de las emergencias en el ámbito nacional y planes de contingencia ante eventos específicos; así como en la coordinación y dirección de la ejecución de otros dos tipos: planes de protección civil, prevención y mitigación de desastres y planes de preparación y atención de emergencias y de protección civil.

• Información e investigación. La LPC asigna como atribuciones de la

Dirección Nacional divulgar un informe nacional sobre el estado de “riesgos y vulnerabilidades” y “acciones de prevención y mitigación realizadas”; y le manda recopilar información científica y utilizar “investigaciones sociales y antropológicas” que le “permitan hacer sugerencias o recomendaciones a la Comisión Nacional para prever y prevenir el riesgo”.

42

• Aspectos administrativos. Dentro de los aspectos administrativos se

cuentan funciones que comprenden la elaboración de su propio reglamento de funciones, imponer sanciones, presentar peticiones de particulares a la Comisión Nacional y “Conducir el sistema alertas en el ámbito nacional y proponer a la Comisión Nacional tramite decretar Estado de Emergencia Nacional”.

Al Consejo Asesor no se le definen con claridad sus atribuciones y únicamente se establece que es un “órgano interinstitucional de carácter científico y técnico que emitirá informes, opiniones o dictámenes”. Está integrado por representantes del Servicio Nacional de Estudios Territoriales, el Instituto Geográfico Nacional, de entes encargados de servicios básicos, gestión ambiental, logística para la respuesta y aspectos de arquitectura e ingeniería. 4. Plan Nacional de Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desastres Deberá estar formulado a seis meses de la entrada en vigencia de la LPC bajo la responsabilidad del Director General con apoyo del Consejo Asesor y podrá considerar los elementos que le sean propuestos por los comisiones departamentales, municipales y comunales.10 La ley plantea que el citado plan contendrá “políticas, estrategias, acciones y programas tanto de carácter nacional, departamental, municipal y local” y al cual se le señalan nueve elementos mínimos que deberá contener:

i. Considerar como ámbitos del plan la familia, escuela, comunidad, municipio departamento y el país.

ii. Considerar condiciones generadoras de riesgo iii. Articulación a la gestión ambiental y desarrollo social iv. Educación ambiental y apoyo a la participación comunitaria v. Sistemas de comunicación y coordinación en todos los niveles del

Sistema vi. Identificación de las fases de cada tipo de desastre “en el marco del

desarrollo”. vii. Investigación técnico-científica viii. Vinculación y cooperación con entes regionales e internacionales ix. Sistemas y procedimientos “de control y evaluación de los procesos de

prevención y mitigación de desastres”. Aunque aparentemente el plan apunta a causas estructurales del riesgo de desastres, este no presenta todavía concreción en cuanto a programas que debería abordar prioritariamente dejando –nuevamente—el campo abierto para interpretaciones de los funcionarios y técnicos de turno.

10 Idem. Art. 21.

43

Anexo 2 Mapas de amenazas y escenarios priorizados