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LA LEY

Tratado sobre la ley 24.156 y su nuevo reglamento.

Leyes 13.064, 25.152 y 25.717.

Régimen de contrataciones de la administración nacional.

Reglamento para la adquisición, enajenación y contratación

de bienes y servicios del Estado nacional.

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Adolfo Atchabahian

Régimen jurídico de la gestión del control enla hacienda - 3a ed. - Buenos Aires: La Ley, 2008.992 p.; 24x17 cm.

ISBN 978-987-03-1286-4

1. Contabilidad. 2. Auditoria. I. Título

CDD 657

Copyright © 2008 by La Ley S.A.E. e I.Tucumán 1471 (C1050AACC) Buenos AiresQueda hecho el depósito que previene la ley 11.723Impreso en la Argentina

Printed in Argentina

Todos los derechos reservadosNinguna parte de esta obra puede ser reproducidao transmitida en cualquier forma o por cualquier medioelectrónico o mecánico, incluyendo fotocopiado, grabacióno cualquier otro sistema de archivo y recuperaciónde información, sin el previo permiso por escrito del Editor y del autor

All rights reservedNo part of this work may be reproduced or transmittedin any form or by any means,electronic or mechanical, including photocopying and recordingor by any information storage or retrieval system,without permission in writing from the publisher and the author

Tirada: 1000 ejemplares.

I.S.B.N. 978-987-03-1286-4

PRÓLOGO*

Presentar una obra que trate el siempre actualizado tema de laeconomía de la hacienda pública —materia de que se ocupa la con-tabilidad pública—, resulta tarea grata para quien durante muchosaños tuvo a su cargo la cátedra respectiva en la Universidad de Bue-nos Aires. Más aún sí los autores del trabajo han sido alumnos delprologuista.

La contabilidad pública, como disciplina científica y artística, re-quiere en estos momentos —hoy más que nunca— de una mayordivulgación desde todos sus aspectos básicos: teórico, dispositivo ypráctico.

La escasa bibliografía, sobre todo en castellano, agrava más aún elproblema: de ahí, entonces, que el trabajo del doctor Atchabahian y elcontador Massier viene a significar un aporte valioso basado en ladoctrina que la cátedra sostuvo desde sus comienzos.

La exposición, que no pretende ahondar el vasto temario, es claray lleva una didáctica que, a no dudarlo, será de provecho para los es-tudiantes, funcionarios estatales y todos aquellos que de una u otraforma se interesen por la materia.

Explicar el carácter y el contenido de la contabilidad pública, na-rrar los procedimientos corrientes en la Argentina y referir lo que hacea las leyes y reglamentos de aplicación, forman el objeto de este libro.El trabajo se desarrolla con sencillez y síntesis, pero sin omitir el aco-pio de la información doctrinaria y, en su caso, de la referencia a laaludida legislación contable en vigor en nuestro país.

En nuestra tarea docente de tantos años hemos tenido oportuni-dad de presentar y ampliar nuestro enfoque de la contabilidad públi-ca, actualizando permanentemente el campo de su contenido, hastaculminar con su vinculación a la que hoy está ya tan difundida en la

(*) NOTA: este prólogo es el publicado en la primera edición del “Curso decontabilidad pública” (Editorial Manuel Aguilar S.A., Buenos Aires, 1963).

ADOLFO ATCHABAHIANVIII

doctrina, esto es, la contabilidad nacional. Hemos enseñado y preten-dido inculcar en la juventud que fue nuestro auditorio, el trascenden-te papel de todo lo que hace al instrumento fundamental de la conta-bilidad preventiva que es, en las democracias modernas —nuestromundo occidental—, el presupuesto. Hemos dedicado tiempo y es-fuerzos a relatar lo referente a la ejecución de dicho presupuesto, tan-to en materia de recursos como de gastos. Hemos analizado la opera-toria de la hacienda y hemos descripto su naturaleza y estructura.

Nos ha preocupado, paralelamente, detallar los métodos y siste-mas de control escritural y, también, hemos informado sobre otrosaspectos del control hacendal. La responsabilidad administrativa, lasustanciación de los juicios de cuentas, la formación y examen de lascuentas generales del ejercicio, etc., han sido temas que, asimismo,formaron parte de nuestros programas de la materia, los cuales con-tuvieron, además, lo más relevante de la gestión y control de las pornosotros llamadas haciendas anexas y conexas.

Volviendo al tema de la contabilidad nacional, merece señalarseque en el trabajo se contempla la tan debatida cuestión del presupuestocomo instrumento de programación y su vinculación con el presu-puesto financiero del Estado, conservando éste su clásica estructura ysu tradicional alcance jurídico-político. Debemos lamentar aquí queen nuestro país aún no se haya intentado profundizar los estudios entorno a la posibilidad de elaborar un presupuesto económico nacio-nal, materia en la que tanto se ha avanzado en países europeos comoSuecia, Holanda, etc., en los últimos años.

También es de interés dejar apuntado que los autores se han pre-ocupado especialmente de exponer la significación que en distintosaspectos de la contabilidad pública adquirió la creación, hace un lus-tro, del Tribunal de Cuentas de la Nación en la República Argentina.Esa creación representó, desde luego, mejorar sensiblemente el régi-men de control de la operatoria de la hacienda pública del Estado Fe-deral y supuso, al instituirse el órgano de control externo delegado,suprimir un vicio estructural de que adolecía el régimen anterior decontabilidad oficial.

Encontrar hoy, en el trabajo que presentamos, desarrolladas lasideas que hemos expuesto sobre esos aspectos es reconfortante. Sig-nifica ello que, pese a las no siempre acertadas leyes y prácticas admi-nistrativas que reglan la gestión y control de la hacienda del Estadofederal argentino, la doctrina que hemos pretendido explicar tiene suscultores y podrá concretarse en norma positiva alguna vez.

Pero esa alegría y esa esperanza no nos impiden advertir la singu-lar responsabilidad que, con juvenil valentía, han asumido los autoresal salir con su trabajo a incorporarse al brillante elenco que forma el

IXRÉGIMEN JURÍDICO DE LA GESTIÓN Y CONTROL DE LA HACIENDA PÚBLICA

fondo editorial que se acrecienta por la calidad del público de hablacastellana que habitualmente adquiere las obras de este sello. Y que,acostumbrado a leer en su idioma traducciones de eminentes profe-sores europeos o norteamericanos, exigió para nuestros autores simi-lar calidad expositiva y análogo mérito intrínseco.

Todas estas apreciaciones nos llevan, por tanto, a concluir que ellector está en presencia de una obra útil y valiosa. Conclusión queimplica desde luego, compartir con sinceridad y convicción íntima lasingular responsabilidad a que aludimos precedentemente, por en-tender que los autores han sabido acertar con su exposición, mediday profunda, en la presentación de una materia que exige amplia ver-sación en quien intenta abordarla.

JUAN BAYETTO

Buenos Aires, marzo de 1963.

PREFACIO A LA EDICIÓN DE 1996

Fueron precedente de esta obra, en significativa medida, las dosediciones —publicadas en 1963 y 1985— que se dieran a conocer conel título“Curso de contabilidad pública”, juntamente con mi estimadocolega el contador público Guillermo Massier. Constituyó marco nor-mativo fundamental sobre el cual se basara el trabajo anterior, el or-denamiento jurídico que, desde hacía casi un siglo, dentro de la legis-lación del Estado federal argentino, se conociera como ley de contabi-lidad. Al presente casi todas las provincias argentinas mantienen, parasu análogo cuerpo de normas, igual denominación.

Además de proveer el análisis doctrinario sobre la materia, aque-llas dos ediciones estuvieron dedicadas a examinar in extenso las dis-posiciones del decreto ley 23.354/56, sin perjuicio de contener frecuen-tes comentarios a preceptos de las leyes de contabilidad precedentes,esto es, la 428, del año 1870, y la 12.961, del año 1947. Esta obra man-tiene las referencias a estas dos últimas leyes en casos especiales.

En los aspectos que cabe considerar de mayor gravitación institu-cional, aquel decreto ley fue derogado por la ley 24.156, para dar lugara un cuerpo de normas cuya concepción difícilmente puede verse vin-culada con lo mejor de la tradición argentina sobre la materia. Nosinclinamos a pensar que de ese modo se ha innovado, sin convenceren el sentido de que ello comportaría una superación de un estado decosas precedente. Por ello, acaso en la pretensión de ofrecer algún gra-do de justificación para su sanción, y en el deseo de trasuntar que conella se habría producido algún cambio, se optó por acudir a un nom-bre algo pomposo pero que no consigue disimular el eufemismo quelate en él: administración financiera y de los sistemas de control delsector público nacional.

Ello sea dicho sin perjuicio de advertir sobre la muy equívoca, yaun defectuosa, técnica legislativa de que la ley 24.156 adolece, en tantoen ella son demasiado frecuentes las expresiones de mero alcance pro-gramático, sin virtualidad normativa, y por lo tanto impropias de uncuerpo de disposiciones legales, que además de ser operativas revis-tan imperatividad, y generen así un plexo de derechos y obligaciones

ADOLFO ATCHABAHIANXII

inherente a todo precepto que forme parte del ordenamiento vigente.Si en ese sentido se llegara a sostener como un mérito de la ley 24.156el haber incorporado esas declaraciones, y como un defecto de la an-terior ley de contabilidad el carecer de ellas, el juicio que correspon-dería formular sería enteramente inverso.

Por lo demás, nada de cuanto aparece legislado mediante esa leyle era ajeno a lo sustancial, a la médula de lo que se conociera en elorden nacional como ley de contabilidad. Nada nuevo introduce en loesencial de este tipo de ordenamientos la ley 24.156, que sea suscepti-ble de alterar contenidos y alcances de la doctrina sobre la materia,cuya denominación más expresiva es, y seguirá siendo, en el país y enel extranjero, contabilidad pública. Y en cuanto a los mecanismos ins-trumentales que puedan ser montados sobre la estructura de la ley24.156, ya estaban ellos en potencia y con plena aptitud para ponerlosen acto dentro de la ley de contabilidad.

De ahí, entonces, que la exposición doctrinaria de la obra, en suesencia, no se ve en la necesidad de sufrir alteraciones importantes.La hemos respetado con el mismo rigor científico que estimáramosincorporado en aquellas dos ediciones del “Curso de contabilidad pú-blica”. De ahí, también, que el diferente título dado a la obra no entra-ña cambio alguno en la identificación de la materia, que sigue siendola misma, y que no puede verse reformado por la mera denominaciónadoptada por una ley.

No creemos en modo alguno que responda a una actitud ritual delautor de una obra aquello de expresar su gratitud a quienes de unaforma u otra lo alentaron, y le prestaron su generosa cooperación. Laconvicción que tenemos sobre el enorme valor de esa ayuda, nos llevaal profundo agradecimiento que profesamos hacia todos ellos. Es igual-mente muy claro que en el cotidiano andar por ese fascinante caminoque hemos recorrido, ha sido vital la presencia siempre estimulantede la familia: nuestro reconocimiento hacia ella es sencillamente ine-fable.

ADOLFO ATCHABAHIAN

Buenos Aires, agosto de 1996.

BREVE PROEMIO A LA TERCERA EDICIÓN

El dinamismo incesante que fluye de la vida del Estado, en el mun-do contemporáneo, transmite repercusiones particularmente noto-rias en la parcela de su acaecer reconocida como hacienda pública.

En esa virtud, nos ha parecido conveniente acoger —sin más dila-ción— las innovaciones legislativas y jurisprudenciales de diverso or-den puestas de manifiesto, con posterioridad a la segunda edición dela obra, sobre todo en el seno de la hacienda del Estado federal argen-tino, aun cuando también resultan recogidas normas insertas enordenamientos jurídicos provinciales.

Algunas de las normas nacionales sobre la materia, dictadas conintenciones indudablemente plausibles —como ha ocurrido con la ley25.152, de solvencia fiscal—, dieron lugar a la exteriorización de nues-tra esperanzada expectativa sobre la conducción atinada de la cosapública, pero que, en gran medida, se ha visto lamentablemente frus-trada en el curso del tiempo.

De otra parte, estimuló el afán de publicar esta edición la conve-niente medida de aprobar una normativa reglamentaria completa, enun cuerpo único, respecto de la ley 24.156, por intermedio del decreto1344/07, en tanto facilita la más clara y ordenada intelección del plexoconjunto de disposiciones vigentes en la hacienda pública nacional, yque es abordado enteramente en el curso de la obra.

Otro tanto corresponde acotar respecto de las disposiciones plas-madas en el decreto delegado 1023/01, sobre régimen de contratacio-nes de la administración nacional, y en el decreto 436/00, sobre regla-mento para la adquisición, enajenación y contratación de bienes yservicios del Estado nacional, también examinados con detalle en sen-dos capítulos.

Con tales motivos, nos hemos sentido inclinados hacia una revi-sión integral del texto. De tal suerte, y sin perjuicio de conservar en éllo esencial de su estructura doctrinaria en lo conceptual, hemos apun-tado a darle mayor precisión y a corregir aspectos que nos parecieronalgo necesitados de algún esclarecimiento adicional.

ADOLFO ATCHABAHIANXIV

Para todo ello —nos complace reconocerlo—, recibimos la cola-boración del doctor Abel Adolfo Atchabahian, al igual que la de lostitulares y de los funcionarios, tanto de la Sindicatura General de laNación, como de la Contaduría General de la Nación y de la OficinaNacional de Contrataciones, en el suministro de antecedentes y valio-sa información sobre la práctica de los procedimientos aplicados enel campo de la contabilidad pública dentro del sector público nacio-nal.

He ahí explicadas, en prieta síntesis, las razones fundamentalespara dar a conocer esta tercera edición de la obra. Es nuestro sinceroanhelo que ella pueda constituirse en vehículo apto —como humilde-mente entendemos que lo han sido las anteriores— para la formaciónadecuada que, en la esfera del acontecer del Estado, corresponde atri-buir a la contabilidad pública, cuya insoslayable trascendenciainstitucional nunca dejaremos de subrayar.

ADOLFO ATCHABAHIAN

Buenos Aires, marzo de 2008.

Pág.

INDICE

Prólogo, por Juan Bayetto .......................................................................... VII

Prefacio a la edición de 1996 ..................................................................... XI

Breve proemio a la tercera edición ........................................................... XIII

LA CONTABILIDAD PÚBLICA Y SU SUJETO

CAPÍTULO I

LA CONTABILIDAD PÚBLICA

1,1. Definición y concepto ........................................................................ 3

1,2. Delimitación de su campo ................................................................. 4

1,3. Divisiones ............................................................................................. 8

1,4. Origen y evolución .............................................................................. 9

1,5. Conversión de sus preceptos en normas de derecho positivo....... 11

1,6. Concreción en reglas y procedimientos de control. Teoría generaldel control ............................................................................................ 14

1,7. La contabilidad pública y la contabilidad nacional ........................ 17

CAPÍTULO II

LA HACIENDA PÚBLICA

2,1. Origen ................................................................................................... 25

2,2. Definición y concepto ......................................................................... 26

2,3. Elementos integrantes ........................................................................ 26

2,4. Caracteres ............................................................................................. 27

2,5. Posibilidad de predeterminar las funciones administrativas ........ 30

ADOLFO ATCHABAHIANXVI

Pág.

CONTABILIDAD DEL ESTADO

I. ORGANIZACIÓN DE LA HACIENDA DEL ESTADO

CAPÍTULO III

ORGANIZACIÓN DE LA HACIENDA DEL ESTADO FEDERAL ARGENTINO

3,1. Carácter de hacienda divisa y compuesta ........................................ 35

3,2. Los órganos máximos y sus funciones .............................................. 38

3,3. Los órganos secundadores de la gestión ejecutiva. Servicios admi-nistrativos ............................................................................................. 43

3,4. Los órganos consultivos ..................................................................... 52

3,5. Los órganos de control administrativo ............................................. 53

3,6. Los órganos de racionalización y coordinación .............................. 90

CAPÍTULO IV

PRINCIPALES DISPOSICIONES LEGALES

Y REGLAMENTARIAS: RESEÑA HISTÓRICA

4,1. Etapas ................................................................................................... 95

4,2. Periodo colonial ................................................................................... 95

4,3. Periodo de vida independiente hasta la organización institucional(1810-1860) .......................................................................................... 97

4,4. Periodo de organización de la hacienda del Estado federal (1860-1870) ..................................................................................................... 102

4,5. Periodo de 1871 a 1946 ....................................................................... 105

Proyectos de reforma de la ley 428 .................................................... 116

4,6. Período de 1947 a 1956 ....................................................................... 117

4,7. Periodo de 1957 a 1992 ....................................................................... 123

Proyectos de reforma de la ley de contabilidad ............................... 132

4,8. Periodo de 1993 hasta la actualidad .................................................. 137

II. LA GESTIÓN EN LA HACIENDA CENTRAL

CAPÍTULO V

EL PRESUPUESTO COMO INSTRUMENTO DE CONTABILIDAD PREVENTIVA

5,1. La planificación y el control presupuestario en la hacienda pú-blica moderna ...................................................................................... 149

XVIIRÉGIMEN JURÍDICO DE LA GESTIÓN Y CONTROL DE LA HACIENDA PÚBLICA

Pág.

5,2. Planes de gobierno y presupuesto financiero del Estado ............... 153

5,3. El presupuesto nacional y el presupuesto financiero del Estado .. 155

CAPÍTULO VI

EL PRESUPUESTO FINANCIERO

6,1. Concepto, definición y caracteres ..................................................... 159

6,2. Previsiones de gastos y de recursos: sus alcances ........................... 163

6,3. Las reglas clásicas del presupuesto y su expresión contable ......... 169

a) Regla de la generalidad ................................................................... 170

b) Regla de la anualidad ..................................................................... 184

c) Regla del equilibrio ......................................................................... 192

d) Regla de la precedencia .................................................................. 202

e) Regla de la exactitud ....................................................................... 208

f) Regla de la especificación ............................................................... 209

g) Reglas de la publicidad, de la claridad y de la uniformidad ...... 213

6,4. Estructura del presupuesto ................................................................ 216

a) Clasificación comparada de gastos y recursos ............................ 216

b) Clasificación de los gastos ............................................................. 218

c) Clasificación de los recursos .......................................................... 220

d) Clasificaciones presupuestarias vigentes para el sector públiconacional ............................................................................................ 221

e) Requisitos y características ............................................................ 225

f) Presupuesto de capital y presupuesto de operación ................... 229

g) Sus rasgos en la hacienda del Estado federal argentino ............. 231

I. Ley de contabilidad ................................................................... 231

II. Ley 24.156 .................................................................................... 234

6,5. Preparación del presupuesto. Intervención de oficinas locales ycentrales. Institución de un órgano eje. Bases técnicas para la va-luación de las previsiones .................................................................. 237

a) Órgano de la hacienda encargado de las tareas de preparación 237

b) Comisiones especiales y asesoras ................................................. 239

c) La cuestión en la hacienda del Estado federal argentino ........... 241

d) Institución de un órgano eje: funciones ...................................... 243

e) Bases técnicas para la valuación de gastos y de recursos ........... 247

I. Gastos ............................................................................................ 248

ADOLFO ATCHABAHIANXVIII

Pág.

II. Recursos ...................................................................................... 249

6,6. Fijación del presupuesto. Alcances y límites de la intervenciónparlamentaria ...................................................................................... 253

a) Cámara de origen ............................................................................ 253

b) Fecha de remisión del proyecto al Congreso ............................... 256

c) Simultaneidad o independencia del presupuesto y de las leyesde recursos ....................................................................................... 257

d) Amplitud de las facultades legislativas en materia de gastos .... 257

e) Agregado de disposiciones extrañas a la ley de presupuesto..... 259

f) Veto de la ley de presupuesto ......................................................... 264

g) Precedencia del presupuesto ......................................................... 268

6,7. Los sistemas presupuestarios clásicos: adaptaciones modernas .. 269

6,8. Innovaciones en la formulación y en la técnica presupuestarias .. 275

a) Presupuesto funcional .................................................................... 277

b) Presupuesto por programas .......................................................... 279

c) Presupuesto base cero .................................................................... 284

d) Presupuestación analítica .............................................................. 286

6,9. El presupuesto financiero del Estado en una economia inflacio-naria ...................................................................................................... 287

6,10. El presupuesto consolidado del sector público nacional ............. 290

6.11. Ley 25.152, de administración de los recursos públicos en el Es-tado nacional (ley de solvencia fiscal) ............................................ 292

6,12. Ley 25.917: régimen federal de responsabilidad fiscal ................. 301

CAPÍTULO VIIEJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO EN LO RELATIVO A GASTOS

7,1. Las previsiones de gastos como créditos abiertos al poder ejecuti-vo. Distintas clases de créditos .......................................................... 309

a) Créditos presupuestarios, extrapresupuestarios y de origenejecutivo ......................................................................................... 311

b) Créditos para gastar y créditos para pagar ................................. 315

c) Créditos limitativos y créditos estimativos ................................ 316

d) Créditos condicionados y créditos no condicionados .............. 316

e) Créditos principales y créditos parciales .................................... 318

7,2. La ley de presupuesto anual: eventuales modificaciones durantesu ejecución ......................................................................................... 318

7,3. El gasto frente a la autorización presupuestaria .............................. 322

XIXRÉGIMEN JURÍDICO DE LA GESTIÓN Y CONTROL DE LA HACIENDA PÚBLICA

Pág.

a) Uso del crédito por el Poder Ejecutivo ......................................... 322

b) Intervención de los ordenadores secundarios ............................ 326

c) Concepto de gasto comprometido ............................................... 328

1)Teoría del compromiso como causa eficiente, mediata o inme-diata, de un movimiento de fondos .......................................... 329

2)Teoría civilista o de la equiparación del compromiso con elconcepto jurídico de obligación ................................................ 330

3)Teoría administrativo-financiera del compromiso como con-cepto sui géneris ......................................................................... 333

d) Aplicación del concepto de compromiso a los distintos gastosdel Estado ......................................................................................... 336

e) Organización del sistema de competencia en Italia ................... 343

f) Compromisos en curso de formación .......................................... 345

g) Compromisos anticipados sobre créditos a abrir en ejerciciosfuturos. Sistema nacional de inversiones públicas ..................... 347

h) Medidas necesarias para evitar el aumento encubierto de loscréditos ............................................................................................. 354

1) Utilización de ingresos eventuales ........................................... 354

2) Consumo de artículos de elaboración propia ......................... 355

3) Omisión de partidas relativas a adquisición de bienes o servi-cios entre reparticiones públicas .............................................. 356

4) Consumo de artículos almacenados ........................................ 356

i) Ley de contabilidad: su sistema presupuestario para los gastos 357

j) Ley 24.156 y su reglamento. Registro de compromisos ............... 359

7,4. El gasto frente al acreedor .................................................................. 370

a) Reconocimiento y liquidación del gasto ...................................... 370

b) Antecedentes legales ...................................................................... 375

c) Ordenación del pago ...................................................................... 377

d) Ley 24.156 y su reglamento. El pago y su documentación ......... 387

7,5. Fiscalizacion del pago de los gastos. Responsabilidades ............... 394

7,6. Contabilidad de la ejecución del presupuesto de gastos ................ 397

CAPÍTULO VIII

EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO EN LO RELATIVO A RECURSOS

8,1. Conceptos financiero, económico y contable del recurso ............. 401

8,2. El sistema de crédito público en la ley 24.156 ................................. 407

8,3. Fijación de las entradas ...................................................................... 424

ADOLFO ATCHABAHIANXX

Pág.

a) Concepto y alcances ....................................................................... 424

b) Formas y momentos en que se produce la recaudación............ 428

c) Clasificación de las entradas por su fijación ................................ 429

8,4. Exacción: concepto. Formas según las cuales se produce ............. 432

8,5. Ingreso al tesoro .................................................................................. 435

8,6. Control de las entradas ....................................................................... 438

a) Aspectos a los cuales se extiende .................................................. 439

I. Control del fisco sobre los contribuyentes y deudores ........... 439

II.Control de la administración sobre los agentes recaudadoresdelegados del tesoro ................................................................... 443

III. Control externo sobre la administración ............................... 446

b) Responsabilidades .......................................................................... 448

8,7. Preceptos complementarios de la contabilidad ejecutiva en mate-ria de entradas ..................................................................................... 450

a) Compensación de deudas y créditos de particulares ................. 450

b) Régimen de contralor ..................................................................... 452

c) Principio de lo no cobrado por cobrado ...................................... 452

d) Principios relativos a cuestiones procesales de derecho tributario 452

8,8. Registro contable de las entradas ...................................................... 454

CAPÍTULO IX

CLAUSURA DEL EJERCICIO DEL PRESUPUESTO

9,1. Año financiero y ejercicio. Periodo complementario en el sistemade competencia ................................................................................... 459

9,2. Efectos de la clausura respecto de las autorizaciones para gastary las entradas ....................................................................................... 461

9,3. Procedimientos para hacer efectivo el principio de la separaciónde ejercicios: cuenta de resultas y presupuesto de liquidación ..... 466

9,4. Ley 24.156: cierre de cuentas y evaluación de la ejecución presu-puestaria ............................................................................................... 469

CAPÍTULO X

EL SERVICIO DEL TESORO

10.1. Definición........................................................................................... 473

10,2. Funciones de caja .............................................................................. 473

10,3. Funciones financieras y específicas ................................................ 475

10,4. Funciones conexas ............................................................................ 480

XXIRÉGIMEN JURÍDICO DE LA GESTIÓN Y CONTROL DE LA HACIENDA PÚBLICA

Pág.

10,5. Organización ...................................................................................... 481

a) Órganos directivos ........................................................................ 481

b) Órganos ejecutivos ....................................................................... 481

c) Órganos auxiliares ........................................................................ 483

d) Órganos de control interno ......................................................... 486

10,6. Principios de la unidad de dirección y de caja .............................. 486

10,7. Sistemas de organización del servicio del tesoro .......................... 487

a) Sistema bancario ........................................................................... 487

b) Sistema independiente ................................................................ 488

c) Sistema burocrático o gubernativo ............................................. 488

10,8. Antecedentes históricos y legales .................................................... 489

10,9. Ley de contabilidad y su reglamento .............................................. 491

10,10. Ley 24.156 y su reglamento ............................................................ 495

10,11. Contabilidad del tesoro .................................................................. 499

CAPÍTULO XI

LA GESTIÓN PATRIMONIAL

11,1. Inaplicabilidad, con relación al Estado, de conceptos corrientesen el orden privado, en materia de patrimonio ............................. 503

11,2. El patrimonio del Estado como materia administrable ............... 511

a) Concepto y definición................................................................... 511

b)El patrimonio de las entidades descentralizadas o haciendasanexas ............................................................................................. 513

c) Inventario de los bienes integrantes del patrimonio del Estado:criterios de inclusión, de clasificación y de valuación.............. 514

1. Criterios de inclusión ................................................................ 514

2. Criterios de clasificación .......................................................... 515

3. Criterios de valuación ............................................................... 517

a) Bienes del dominio público natural ..................................... 517

b) Bienes del dominio público artificial ................................... 518

c) Bienes inmuebles no disponibles ......................................... 518

d) Bienes inmuebles disponibles .............................................. 519

e) Bienes muebles ....................................................................... 519

f) Bienes inmateriales ................................................................. 520

g) Bienes afectados a empresas del Estado .............................. 520

ADOLFO ATCHABAHIANXXII

Pág.

d) Antecedentes legales .................................................................... 521

11,3. Gestión de los bienes ........................................................................ 529

a) Actos en los cuales se traduce la gestión patrimonial .............. 529

b) Contacto entre la gestión de los bienes y la gestión financiera 530

c) Organización y control de la gestión de los bienes ................... 531

d) Antecedentes legales .................................................................... 533

1. Administración de bienes inmuebles ..................................... 534

2. Administración de bienes inmateriales .................................. 536

e) Ley de contabilidad y su reglamento .......................................... 537

11,4. Administración de efectos y especies, en particular: control ne-cesario ................................................................................................ 539

11,5. Administración de bienes muebles ................................................. 544

11,6. Registros patrimoniales permanentes (locales y centrales) ......... 548

CAPÍTULO XII

CONTRATOS DEL ESTADO

12,1. Conceptos generales ......................................................................... 553

12,2. Clasificación de los contratos administrativos, según la contabi-lidad pública ...................................................................................... 554

12,3. Competencia contractual del Poder Ejecutivo: sus limitaciones 555

a) Control parlamentario ................................................................ 557

1. Control preventivo .................................................................. 557

2. Control concomitante ............................................................ 560

3. Control crítico o ulterior ......................................................... 561

b) Elección de la contraparte ......................................................... 561

12,4. Control externo en materia de contratos ....................................... 565

CAPÍTULO XIII

CONTRATO DE SUMINISTROS

13,1. Conceptos generales ......................................................................... 575

13,2. Definición........................................................................................... 577

13,3. Sistemas de adjudicación (Bases conceptuales. Antecedentes le-gislativos nacionales) ........................................................................ 578

13.4. Sistemas de adjudicación (Ordenamiento jurídico vigente) ........ 581

a) Conceptos introductorios ............................................................ 581

XXIIIRÉGIMEN JURÍDICO DE LA GESTIÓN Y CONTROL DE LA HACIENDA PÚBLICA

Pág.

b) Contrataciones comprendidas y contrataciones excluídas ..... 584

c) Habilitación para contratar con la administración pública na-cional .............................................................................................. 585

d)Programación de las contrataciones. Transparencia en los pro-cedimientos. Anticorrupción ....................................................... 586

e) Sistema de contrataciones de bienes y servicios ...................... 589

f) Requisitos de las contrataciones ................................................. 589

g) Facultades y obligaciones de la autoridad administrativa ....... 590

h) Facultades y obligaciones de los cocontratantes ...................... 592

i) Criterio de selección ...................................................................... 592

j) Selección de los cocontratantes; procedimientos ..................... 593

k) Modalidades de la contratación .................................................. 596

13,5. Trámites hasta la adjudicación ........................................................ 603

a) Ley de contabilidad ..................................................................... 603

b) Decretos 1023/01 y 436/00 .......................................................... 606

13,6. Excepciones a la regla general de la licitación pública ................. 614

a) Ley de contabilidad ...................................................................... 614

b) Decretos 1023/01 y 436/00 .......................................................... 624

13,7. Autorización y aprobación de las contrataciones ......................... 626

a) Ley de contabilidad ...................................................................... 626

b) Decreto 1344/07, reglamento de la ley 24.156 .......................... 628

13,8. Publicidad y requisitos del llamado para la contratación ............ 631

a) Antecedentes nacionales ............................................................. 631

b) Decretos 1023/01 y 436/00 .......................................................... 635

13,9. Padrón de proveedores del Estado. Registro de sancionados ...... 644

a) Antecedentes nacionales ............................................................. 644

b) Decretos 1023/01 y 436/00 .......................................................... 646

13,10. Depósitos de garantía ..................................................................... 649

a) Antecedentes nacionales ............................................................. 649

b) Decretos 1023/01 y 436/00 .......................................................... 652

13,11. Perfeccionamiento del contrato .................................................... 656

13.12. Contrataciones públicas electrónicas ........................................... 658

13,13. Locación de inmuebles .................................................................. 659

13, 14. Teoría de la imprevisión ................................................................ 660

13,15. Medidas económicas necesarias ................................................... 664

ADOLFO ATCHABAHIANXXIV

Pág.

a) Uniformación de artículos ........................................................... 664

b)Organización de reparticiones centralizadoras de compras:antecedentes nacionales .............................................................. 665

13,16. Provisiones para las entidades descentralizadas ......................... 671

13,17. Sistema de precios testigo para las compras del Estado: controlde la Sindicatura General de la Nación ........................................ 672

CAPÍTULO XIV

CONTRATO DE OBRA PÚBLICA

14,1. Conceptos generales ......................................................................... 677

14,2. Definición........................................................................................... 679

14,3. Principio de la centralización .......................................................... 681

14,4. Obras por administración ................................................................ 683

14,5. Preparación de los presupuestos y proyectos para la construc-ción de obras ..................................................................................... 684

14,6. Concursos y contratación directa de proyectos para obras públi-cas ....................................................................................................... 685

14,7. Sistemas de contratación ................................................................. 685

14,8. Necesidad de la existencia de crédito para llamar a licitación .... 687

14,9. Excepciones a la regla de la licitación pública ............................... 689

a) Ley 13.064 ...................................................................................... 689

b) Decreto 1023/01 (art. 33) ............................................................. 692

14,10. Publicidad del llamado a licitación pública ................................. 693

14,11. Procedimiento de la licitación pública ......................................... 694

14,12. Registro nacional de constructores de obras públicas ............... 695

14,13. Depósitos de garantía ..................................................................... 697

14,14. Perfeccionamiento del contrato .................................................... 698

14,15. Teoría de la imprevisión ................................................................. 699

14,16. Autorización legislativa de las obras públicas. Excepción al régi-men de caducidad de los créditos ................................................ 706

14,17. Financiación de las obras públicas ............................................... 713

14,18. Jurisdicción contencioso-administrativa ..................................... 713

14,19. Construcciones militares ............................................................... 715

14,20. Construcciones efectuadas por las empresas del Estado ........... 715

14,21. La concesión de obra pública: ley 17.520 ..................................... 716

14,22. Concesión de uso de los bienes del dominio público o privadodel Estado nacional ......................................................................... 718

XXVRÉGIMEN JURÍDICO DE LA GESTIÓN Y CONTROL DE LA HACIENDA PÚBLICA

Pág.

CAPÍTULO XV

TRABAJOS Y OBRAS POR ADMINISTRACIÓN

15,1. Evolución de su concepto económico y régimen legal ................. 723

15,2. Precauciones indispensables ........................................................... 725

15,3. Organización administrativa y control ........................................... 729

CAPÍTULO XVI

ADMINISTRACIÓN MILITAR

16,1. Conceptos generales ......................................................................... 733

16,2. Competencia del Poder Ejecutivo en la administración militar .. 733

16,3. Normas de excepción relativas a la administración militar ......... 734

a) En materia presupuestaria ........................................................... 734

b) En materia de contratos, provisión y reposición de materiales 739

c) En materia de construcciones ..................................................... 749

16,4. Responsabilidad contable de los funcionarios militares .............. 750

16,5. Órganos centrales de administración y control interno ............... 752

a) Ministerio de Defensa .................................................................. 752

b)Direcciones generales de administración: su reemplazo en ca-da rama de las fuerzas armadas................................................... 753

c) Dirección General de Fabricaciones Militares .......................... 754

16,6. El control externo .............................................................................. 757

a) Control externo delegado ............................................................ 757

b) Control parlamentario ................................................................. 758

CAPÍTULO XVII

REGISTRO CONTABLE DE LAS OPERACIONES

(VISIÓN DE CONJUNTO)

17,1. Registro contable de las operaciones financiero patrimoniales:importancia de su adecuada organización .................................... 761

17,2. Qué aspectos debe abarcar el registro contable ............................ 762

17,3. Plan general de organización ........................................................... 763

a) Contabilidad financiera ............................................................... 763

b) Contabilidad patrimonial ............................................................ 767

c) Contabilidad de responsables ..................................................... 768

17,4. Antecedentes legales ......................................................................... 768

ADOLFO ATCHABAHIANXXVI

Pág.

a) Ley 428 ........................................................................................... 768

b) Ley 12.961 ...................................................................................... 770

c) Decreto 33.236/49 ......................................................................... 773

d) Ley de contabilidad ...................................................................... 775

e) Sistema de contabilidad integral de la nación........................... 780

17,5. Ley 24.156 y su reglamento .............................................................. 782

III. LA GESTION EN LAS HACIENDAS ANEXAS

CAPÍTULO XVIII

LA DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA INSTITUCIONAL

18,1. Razones para justificarla .................................................................. 795

18,2. La descentralización administrativa institucional vista desde lacontabilidad pública. Las haciendas anexas.................................. 798

18,3. Clasificación de las haciendas anexas ............................................ 799

18,4. Alcances de la autarquía asignada a las haciendas anexas .......... 803

18,5. Conclusiones ..................................................................................... 804

CAPÍTULO XIX

EL CONTROL DE LA ACTIVIDAD DE LAS HACIENDAS ANEXAS

19,1. Evolución de la descentralización administrativa en la Argenti-na ....................................................................................................... 805

19,2. El control preventivo, concomitante y crítico de las entidadesdescentralizadas ................................................................................ 807

19,3. Las entidades descentralizadas ante la ley 12.961 ......................... 813

19,4. Las entidades descentralizadas ante la ley de contabilidad ......... 817

19,5. Clasificación de las entidades descentralizadas ............................ 824

19,6. Razones para considerar separadamente las haciendas anexasde producción y las de erogación.................................................... 826

19,7. Aplicabilidad de las disposiciones comunes sobre contabilidadpública a las haciendas anexas de erogación ................................ 827

19,8. Necesidad de un régimen contable especial para las haciendasanexas de producción ....................................................................... 828

19,9. Leyes 13.653, de empresas del Estado, y 20.705, de sociedadesdel Estado ........................................................................................... 833

a) Ley 13.653 ...................................................................................... 833

XXVIIRÉGIMEN JURÍDICO DE LA GESTIÓN Y CONTROL DE LA HACIENDA PÚBLICA

Pág.

b) Ley 20.705 ...................................................................................... 847

19,10. Sindicatura general de empresas públicas ................................... 848

a) Ley 15.023 ...................................................................................... 848

b) Ley 20.558 ...................................................................................... 850

c) Ley 21.801 ...................................................................................... 852

19,11. Las haciendas anexas de produccion ante la ley de contabili-dad .................................................................................................... 856

19,12. Las haciendas anexas de produccion ante la ley 24.156 ............. 858

19,13. Privatización de empresas estatales: ley 23.696 .......................... 860

19,14. Nuevas empresas mayoritariamente estatales: leyes 25.943 y26.100 ............................................................................................... 865

IV. RESPONSABILIDAD DE ADMINISTRADORES

Y AGENTES DE LA HACIENDA PÚBLICA

CAPÍTULO XX

LOS RESPONSABLES

20,1. La responsabilidad como característica del gobierno representa-tivo ...................................................................................................... 869

20,2. Responsabilidades señaladas por las leyes orgánicas de la hacien-da pública........................................................................................... 873

20,3. Clasificación de los obligados a rendir cuenta .............................. 874

20,4. La responsabilidad de los funcionarios públicos ante la ley 24.156 880

20,5. Fianzas: formas de darlas ................................................................. 884

CAPÍTULO XXI

LA VIGILANCIA ADMINISTRATIVA DE LA RESPONSABILIDAD

21,1. Facultades de la Contaduría General y del Tribunal de Cuentasante el poder administrador en la ley de contabilidad ................. 885

21,2. Facultades de los órganos del control administrativo ante los ór-ganos ejecutivos ................................................................................ 886

21,3. Contabilidad de responsables ......................................................... 887

CAPÍTULO XXII

LA DECLARACIÓN ADMINISTRATIVA DE LA RESPONSABILIDAD

22,1. El Tribunal de Cuentas como órgano jurisdiccional en la ley decontabilidad ....................................................................................... 889

ADOLFO ATCHABAHIANXXVIII

Pág.

22,2. Oportunidad y forma de presentación de las cuentas .................. 890

22,3. Compulsión de los remisos .............................................................. 891

22,4. Trámites hasta la resolución definitiva ........................................... 892

22,5. El juicio administrativo de responsabilidad .................................. 896

22,6. Resoluciones condenatorias del órgano jurisdiccional adminis-trativo: carácter prejudicial. Concurrencia de actos delictuososcon la responsabilidad civil ............................................................. 900

22,7. Ejecución de las resoluciones condenatorias del órgano jurisdic-cional administrativo ........................................................................ 901

22,8. Recursos contra las resoluciones condenatorias del órgano juris-diccional administrativo .................................................................. 901

22,9. Prescripción de acciones contra los responsables ........................ 903

V. EL CONTROL PARLAMENTARIO

EN LAS FASES CONCOMITANTE Y ULTERIOR

CAPÍTULO XXIII

CONTROL CONCOMITANTE

23,1. Ejercicio y delegación de las funciones de control ........................ 907

23,2. Control directo: pedidos de informes e investigaciones .............. 908

23,3. Otras fuentes de información .......................................................... 909

CAPÍTULO XXIV

CONTROL ULTERIOR

24,1. La cuenta de inversión: base del control ulterior .......................... 911

24,2. Antecedentes históricos y legales .................................................... 913

24,3. La cuenta de inversión en la ley 24.156 .......................................... 918

24,4. Vinculación de los resultados de la hacienda pública con la situa-ción económica general ................................................................... 920

24,5. Examen parlamentario de la cuenta de inversión ......................... 921

24,6. Necesidad de asesoramiento técnico ............................................. 924

24,7. Pronunciamiento .............................................................................. 927

24,8. Aprobación tácita de la cuenta de inversión .................................. 929

XXIXRÉGIMEN JURÍDICO DE LA GESTIÓN Y CONTROL DE LA HACIENDA PÚBLICA

Pág.

VI. LAS HACIENDAS CONEXAS O PARAESTATALES

CAPÍTULO XXV

HACIENDAS CONEXAS O PARAESTATALES

25,1. Haciendas privadas cuya actividad, total o parcial, debe ser obje-to de fiscalización por el Estado: razones ...................................... 935

25,2. Clasificación....................................................................................... 936

25,3. Alcances y formas de fiscalización, según el tipo .......................... 937

25,4. Antecedentes legales ......................................................................... 938

a) Ley 12.961 ...................................................................................... 938

b) Ley de contabilidad ...................................................................... 939

25,5. Las haciendas conexas en la ley 24.156 .......................................... 942

BIBLIOGRAFÍA ....................................................................................... 943