revista icp14-04 (1)

Revista Uruguaya de Ciencia Poltica - 14/2004 - ICP - Montevideo

POLTICA Y CONOCIMIENTO ESPECIALIZADO:LA REFORMA EDUCATIVA EN URUGUAY (1995-1999)*

Gustavo De Armas* * y Adolfo Garc***

1. Introduccin

Entre 1995 y 1999, el gobierno presidido por Julio Mara Sanguinetti impuls condecisin una reforma educativa de proporciones infrecuentes. Aunque en este procesolas agencias internacionales (especialmente el Banco Mundial y el BID) tuvieron una par-ticipacin muy activa, dicha reforma no sigui los cnones neoliberales clsicos: por elcontrario, la Reforma Educativa de Uruguay ampli considerablemente el gasto pblicoen educacin y fortaleci el papel del Estado en la orientacin y ejecucin de estas pol-ticas. El objetivo de este documento es explicar esta paradoja: una polticainocultablemente estatista, realizada con el apoyo decisivo de instituciones identificadascon el regreso de la ortodoxia y el Consenso de Washington.

La primera seccin de este texto est destinada a fundamentar los supuestos teri-cos bsicos sobre los que se apoya la argumentacin. En la segunda, se describe el con-tenido de la reforma educativa en Uruguay, y se repasan los principales momentos de suproceso de elaboracin, adopcin e implementacin. En la tercera seccin se proponelas hiptesis explicativas fundamentales de la mencionada paradoja. Las dos principa-les pueden ser resumidas del modo siguiente: i) la capacidad de influencia de las institu-ciones financieras internacionales depende del tipo de relacin existente en cada pasentre conocimiento especializado y poltica (una de las caractersticas ms llamativas delsistema poltico uruguayo es el rol marginal y subordinado que tradicionalmente hanjugado los especialistas y sus saberes en la elaboracin de las polticas); ii) la capacidad detransferencia de paradigmas de poltica desde las instituciones financieras internacionalesdisminuye a medida que aumenta la acumulacin de conocimientos especializados en el

(*) Queremos dejar constancia de nuestro agradecimiento a Francisco Panizza (London School ofEconomics and Political Science), que nos estimul a relacionar el estudio de la reforma educativa en Uruguaycon la problemtica terica de la transferencia de polticas. Tambin agradecemos a algunos protagonistas de lareforma educativa como Germn Rama y Mara Ester Mancebo, por haber discutido con nosotros algunas de lasideas de este documento.

(**) Magster en Ciencia Poltica, Licenciado en Ciencia Poltica y Licenciado en Sociologa por la Univer-sidad de la Repblica. Profesor de la Maestra y de la Licenciatura de Ciencia Poltica e Investigador del Institutode Ciencia Poltica de la Universidad de la Repblica.

(***) Magster en Ciencia Poltica y Licenciado en Ciencia Poltica por la Universidad de la Rep-blica de Uruguay. Profesor de la Licenciatura de Ciencia Poltica e Investigador del Instituto de CienciaPoltica de la Universidad de la Repblica.

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plano domstico (en el sector educativo, Uruguay haba logrado generar, al cabo de unlargo proceso que hunde sus races en la dcada del sesenta, una masa crtica muy impor-tante de diagnsticos y recomendaciones de reforma). El texto concluye con algunosapuntes de orden terico referidos a la problemtica de la transferencia de polticas y a ladinmica poltica del conocimiento especializado.

2. Ideas, polticas pblicas e influencia externa

Como puede advertirse a partir de la mera formulacin de la paradoja quedesat la indagacin, este texto se apoya en dos supuestos tericos fundamentales. Enprimer lugar, asignamos un papel muy importante a las ideas, en general, y a los paradigmasde poltica apoyados en saberes especializados, en particular, en la orientacin de losprocesos de reforma. En segundo lugar, admitimos que, al menos en el plano terico ysin que esto necesariamente implique sucumbir ante las modalidades ms extremas de losenfoques neodependentistas, es razonable suponer que la participacin de las agenciasinternacionales en las reformas puede inducir la implementacin de patrones reformistasalineados con el catlogo ortodoxo.

La reflexin acerca de la relacin entre ideas y poder es tan antigua como la TeoraPoltica, como puede fcilmente comprobarse leyendo la Repblica de Platn o El Prncipede Maquiavelo. En las ciencias sociales contemporneas, aunque su lugar ha ido variando,el estudio del impacto de las ideas en la poltica ha seguido atrayendo la atencin denumerosos investigadores de muy diversas tradiciones e intereses cientficos. Por ejem-plo, Gabriel Almond y Sydney Verba, dentro de la escuela estructural funcionalista, expli-caron la viabilidad de la democracia a partir de las caractersticas de la cultura poltica;Giovanni Sartori, siguiendo la huella de Duverger, estudi la influencia de la polarizacinideolgica en el formato del sistema de partidos y en la dinmica poltica; DouglasHibbs, figura capital de la Economa Poltica ms reciente, asoci la ideologa del partidode gobierno con los resultados macroeconmicos (desempleo e inflacin); Hugh Heclosubray el papel de los expertos y sus saberes en la construccin del Welfare State enSuecia e Inglaterra; Joel Aberbach, Robert Putnam y Bert Rockman estudiaron cmo seperciben mutuamente polticos y burcratas; finalmente, Robert Axelrod, Robert Jerviny Daniel Frei incorporaron la influencia de las ideas (mapas cognitivos, percepcio-nes) en los estudios sobre relaciones internacionales.1

Durante las ltimas dcadas el volumen de estudios acerca de ideas y poltica haseguido creciendo. Este incremento es especialmente visible en el campo de la EconomaPoltica, en los anlisis de relaciones internacionales y en los estudios sobre polticas pbli-cas. En primer lugar, dentro del campo de la Economa Poltica, ha sido crucial el aportede Peter Hall (1989, 1997) que relacion poltica econmica con paradigmas de poltica.Siguiendo, en parte, esta intuicin, Carles Boix ha argumentado persuasivamente que las

(1) Una excelente revisin de la literatura ms reciente sobre ideas y polticas pblicas puede verse enBraun y Busch (1999).

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estrategias econmicas de los pases (y los resultados en el plano econmico y social) sonuna funcin de las preferencias ideolgicas de los partidos gobernantes que se instrumentan,a su vez, a travs de determinadas teoras de poltica econmica. En segundo lugar, en elterreno de las relaciones internacionales, fueron Judith Goldstein y Robert Keohane (1993)quienes ms contribuyeron a destacar el papel de las ideas y a construir una visin sofisticadade cmo se relacionan las ideas con instituciones e intereses. Paralelamente, en tercerlugar, durante los ltimos aos se ha acumulado una gran cantidad de estudios y teorasacerca del puente entre la investigacin y las polticas pblicas. Se ha multiplicado lacantidad de estudios sobre el creciente papel de los expertos (actuando como hroessolitarios o en el marco de redes y comunidades epistmicas), sobre la influencia de losthink tanks, y sobre el problema de las oportunidades y limitaciones de un policymakingcientfico (Stone, Maxwell y Keating 2001).2

En el marco de estos estudios sobre ideas y polticas pblicas se han incrementado,especialmente durante la ltima dcada, los estudios sobre transferencia de polticas (policytransfer) que apuntan a estudiar cmo, por qu y con qu resultados determinadas ideaso modelos de polticas son transferidos desde un sistema poltico hacia otro. El creci-miento en los estudios sobre transferencias de polticas no es casual. Por el contrario, estdirectamente asociado a la aceleracin de la frecuencia con que estn ocurriendo estosprocesos como consecuencia de la globalizacin (de la economa y de la informacin) ydel incremento de la influencia de diversas organizaciones internacionales como la UninEuropea, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial (Dolowitz y Marsh1996 y 2000).

3. Las instituciones financieras internacionalesen la liberalizacin de las polticas en Amrica Latina

Es un lugar comn, tanto en la literatura acerca de la reforma de las polticas en lospases en desarrollo como en el debate pblico latinoamericano, asociar las institucionesfinancieras internacionales (FMI, BM, BID) con el giro hacia el liberalismo econmicoque ha caracterizado los aos posteriores a la crisis de la deuda externa de los aos 80.Esta relacin no tiene, por cierto, nada de antojadiza. Es sabido que, desde los ya lejanostiempos del debate entre estructuralistas (CEPAL) y monetaristas (FMI) acerca de lascausas de la inflacin hasta el Consenso de Washington, las instituciones financieras inter-nacionales (IFIs) se han caracterizado por promover interpretaciones ortodoxas acercadel desarrollo latinoamericano, y por impulsar enrgicamente propuestas de reformadirigidas a ampliar el papel del Mercado.

Tradicionalmente, las IFIs han tenido una influencia mayor sobre la poltica ma-croeconmica que sobre las polticas sectoriales. Recurdese que aunque tambin brega-

(2) Para un panorama general de esta literatura es muy til consultar el sitio web de Global DevelopmentNetwork (http://www.gdnet.org), especialmente Bridging Research and Policy Project. Una brillante discusincrtica de la literatura reciente en este campo puede leerse en Rius (2003).


ba por otros objetivos como la expansin del comercio, el principal tema de la agendadel FMI en Amrica Latina durante los aos sesenta fue la estabilizacin de precios. Susrecomendaciones reflejaban su diagnstico monetarista del proceso inflacionario: equili-brio fiscal, restriccin del crdito y de los niveles salariales. Sin embargo, a partir de lacrisis de la deuda externa en los ochenta, las IFIs han comenzado a incidir msexhaustivamente en la determinacin de los rumbos de las reformas en cada pas, pasan-do de las polticas macroeconmicas a las polticas sectoriales (Martnez 2000: 128-130).

Aunque todava no ha sido suficientemente estudiada, parece claro que la relacinentre las IFIs y las reformas sectoriales es mucho ms compleja de lo que podra esperar-se. En primer lugar, por una razn material: la influencia de estas agencias no necesaria-mente se ejerce de un modo tan directo y categrico como puede y suele hacerlo en elterreno de las polticas macroeconmicas. En segundo lugar, por una razn sustantiva:muy a menudo, las IFIs no tienen recomendaciones para las polticas sectoriales tanortodoxas, estructuradas y estables como las que han elaborado en el plano de las pol-ticas econmicas clsicas (Martnez 2000: 128).

En suma: la literatura reciente sobre policy transfer no niega la influencia de las IFIs.Sin embargo, nos invita a ser cautelosos a la hora de establecer nexos causales muydirectos entre las preferencias reformistas de la agencia financiadora y la reformaimplementada. El vnculo entre las ideas de las agencias y las reformas suele ser muchomenos directo de lo que se suele pensar.

4. Una reforma heterodoxa, en el pas de la amortiguacin

Diversos autores han sealado que el ajuste estructural en Uruguay ha seguidouna pauta muy moderada, propia de la tantas veces sealada capacidad de amorti-guacin del sistema poltico uruguayo: pocas privatizaciones, proceso paulatino ymoderado de desregulaciones, incorporacin tenue de los principios del New PublicManagment en la estructura administrativa, reforma mixta del sistema de previsinsocial, etc. (Lanzaro 2000). En un panorama general signado por esta pauta gradualistay por una actitud predominantemente escptica ante el paquete ortodoxo de refor-ma estructural, la reforma educativa se destaca claramente por ser la ms heterodoxade todas ellas, es decir, la que se aleja ms abiertamente de los cdigos doctrinariosdel Consenso de Washington.

Desde el punto de vista de sus objetivos, apost con toda nitidez a combatir lainequidad social, y a mejorar las oportunidades de desarrollo en los sectores ms pobresde la sociedad uruguaya; desde el punto de vista de sus instrumentos, cifr todas susexpectativas en potenciar la intervencin del Estado, obligndolo a asumir nuevas tareas(universalizacin de la enseanza inicial), y a mejorar rpidamente su desempeo en laprovisin de los servicios educativos; desde el punto de vista financiero, signific unhistrico aumento de la dotacin presupuestal destinada a la enseanza, y un nivel tam-bin inusual de endeudamiento con las IFIs.


5. La heterodoxia en letras y en nmeros

Las ideas primordiales de la reforma educativa uruguaya fueron elaboradas entre1989 y 1994, en la Oficina de CEPAL en Montevideo, por Germn Rama y un califica-do equipo de expertos en educacin. La caracterstica distintiva de esta propuesta es suclara reivindicacin de la nocin de Estado de Bienestar y del papel del sector pblicocomo prestador de servicios educativos.

Este contenido doctrinario no slo aleja la reforma uruguaya del tono general delas reformas de los aos 90 en Amrica Latina. Como veremos enseguida, incluso ladistingue de los documentos oficiales elaborados en la misma poca por CEPAL yUNESCO en Santiago de Chile. A comienzos de los 90, CEPAL y UNESCO elabora-ron un documento fundamental en materia de polticas educativas: Educacin y conocimien-to: eje de la transformacin productiva con equidad (CEPAL-UNESCO). Antes de profundizaren algunas diferencias significativas vale la pena explicitar los puntos de contacto. Ade-ms de las coincidencias temporales (principios de los 90) e institucionales (CEPAL), enambas propuestas se hace un nfasis muy especial en los principios de equidad y calidad.Asimismo, en ambos casos se considera que una educacin calificada es aquella que lepermite al ciudadano, por un lado, adquirir aquellas destrezas que las sociedades moder-nas ms demandan (ingls, informtica, conocimiento cientfico y tecnolgico, etc.), ypor el otro, valores que lo capacite para el ejercicio de la ciudadana.

Aunque, al decir de Ruben Katzman, director de la Oficina de CEPAL en Montevideodurante los aos de implementacin de la reforma, existi una especie de sinergia positivaentre lo que se estaba haciendo en (CEPAL) Montevideo y lo que se estaba haciendo en (laSede de) CEPAL 3, el trabajo de los tcnicos de la Oficina de CEPAL en Montevideo tuvoun alto grado de autonoma respecto al proceso en la Sede de Chile: ms all de coincidenciasy sinergias, existen algunas diferencias relevantes. La principal es que Educacin y conocimientopone el acento con la prudencia y los buenos modales propios de la tradicin de NacionesUnidas en la competitividad de las naciones, mientras que la reforma educativa uruguayajerarquiza el problema de la equidad: nuestra mayor preocupacin es la equidad social(ANEP 2000: 48). El texto de CEPAL-UNESCO acompaa el nfasis en el crecimientoeconmico que sign la agenda de recomendaciones de los organismos internacionales en losnoventa; los documentos del equipo de la reforma uruguaya hacen hincapi en el ideal de laigualdad. Asimismo, mientras que en CEPAL-UNESCO se prioriza la descentralizacin, enla reforma uruguaya se jerarquiza fuertemente el rol central del Estado en la planificacin yejecucin de la poltica educativa. sta tampoco es una diferencia menor. En realidad, contri-buye en gran medida a revelar las diferentes doctrinas implcitas en cada una de ellas. ParaCEPAL-UNESCO, descentralizar implica dar mayor autonoma a los establecimientos edu-cativos, permitirles diferenciarse, desarrollar sus proyectos y su identidad institucional. Ladescentralizacin rescata la diversidad y la capacidad de iniciativa; busca, apelando claramentea los conceptos managerialistas popularizados por Osborne y Gaebler, que el soplo renova-

(3) Socilogo Ruben Katzman, Director de la Oficina Montevideo de la CEPAL en el perodo 1994-1998.Entrevista de Gustavo De Armas, 2001.


dor del espritu empresarial transforme las estructuras educacionales, rescatndolas de larutina y la burocratizacin (CEPAL-UNESCO 1992: 131-134). En suma: tanto el nfasis enla competitividad como el recurso enftico al instrumento de la descentralizacin alejan aEducacin y conocimiento de la doctrina expuesta en los textos de la reforma educativa uruguaya.

Germn Rama, principal idelogo (en la direccin de CEPAL-Montevideo) y lderde la reforma (como Presidente del CODICEN de ANEP),4 se ocup de subrayar esteperfil socialdemcrata y batllista reiteradamente:

El estado de situacin, las orientaciones y los objetivos de la Reforma apuntan arefundar el rol de la educacin como factor formador de una conciencia cultural ycientfica orientada a elevar la calidad de los recursos humanos, atenuador de la desigual-dad social y la pobreza, dinamizador de los canales de movilidad social y modernizadorde las relaciones con los contextos productivos y laborales. El logro de estos objetivos...nos remite a un problema de compatibilidad e integracin en un proyecto educativocomn, pero en realidad su devenir, y en gran medida su proyeccin y perdurabilidad,estn inextricablemente asociados a una fuerte presencia del Estado como conductorgarante de este proceso.5

La reforma se sustenta en la reivindicacin del Estado Benefactor, tanto en losobjetivos como en los contenidos, e indirectamente, desafa a aquellos programas dereforma que se orientan por la idea del Estado regulador y fiscalizador, que delega enel mercado la prestacin directa de los servicios. S se reivindican claramente los elemen-tos conformadores del Estado Benefactor en la versin educativa uruguaya carcterpblico, gratuito, laico, estadocntrico y anticonfesional. En realidad, la implcita reivindi-cacin del Estado Benefactor no slo irrumpe (en un escenario) pautado por el predo-minio del liberalismo econmico y de su pretendida perfecta asociacin con la demo-cracia poltica, sino (que) tiene un claro sustrato histricoideolgico, que lo transformaen un paradigmtico caso de filosofa social demcrata, que en el Uruguay se identificacomo Batllismo.6

(4) La sigla CODICEN significa Consejo Directivo Central; ANEP, por su parte, quiere decir Administra-cin Nacional de Educacin Pblica. El CO.DI.CEN es el rgano rector de ANEP. Sus cinco miembros sondesignados por el Parlamento por mayora especial. La integracin del CODICEN busc combinar representatividadpoltica y capacidad tcnica: Germn Rama, hombre de confianza poltica y tcnica del Presidente Sanguinetti; JosClaudio Williman, ex- decano de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la Repblica, estrechamentevinculado a la fraccin mayoritaria del Partido Nacional, dirigida por Alberto Volont, grupo que constitua elprincipal socio poltico del Presidente Sanguinetti; Prof. Carmen Tornara, figura muy respetada en el mbitodocente vinculada al principal partido opositor, Encuentro Progresista-Frente Amplio; Lic. Nelly Leites deMoraes del Foro Batllista; Maestra Inspectora Rosa Mrquez, ex-Presidenta del Consejo de Educacin Primaria(1990-1995). Williman y Tornara fueron propuestos por el propio Rama.

(5) Rama, G., La reforma educativa en Uruguay. Presentacin ante el Indes-BID, Montevideo, ANEP, 1998, p. 16,citado en Mancebo (2001).

(6) Opertti, R., El proceso de la reforma educativa en Uruguay: gestin pblica y resultados obtenidosentre 1995 y 1999, en Hacia dnde va el gasto pblico en educacin? Logros y desafos, Vol. II, Reformas sectoriales y gruposde inters, Serie Polticas Sociales, nro.42, CEPAL, Santiago de Chile, noviembre de 2000, p. 67. Las frases o palabrasentre comillas pertenecen al original.


Esta concepcin general se plasmaba coherentemente en la enumeracin de losobjetivos centrales de la reforma educativa que, de acuerdo con los documentos oficia-les de la Administracin Nacional de Educacin Pblica (ANEP), eran: i) consolidacinde la equidad social; ii) dignificacin de la formacin y de la funcin docente; iii) mejora-miento de la calidad educativa; iv) fortalecimiento de la gestin institucional. Sintetizandoal mximo, puede decirse que el binomio calidad-equidad constituy el eje principal de lapropuesta reformista.

Las principales polticas tambin revelan el contenido estatista de la reforma. Enese sentido vale la pena destacar: i) expansin de la oferta pblica en educacin inicial:brindar cobertura adicional (en el perodo 1995-1999) a 10.500 nios de 5 aos y a14.560 nios de 4 aos; 7 ii) expansin de las Escuelas de Tiempo Completo: brindaratencin de Tiempo Completo al 12% de los alumnos asistentes a escuelas pblicas delpas;8 iii) reforma curricular del Ciclo Bsico de Educacin Media: lograr que el 51% delos alumnos del Ciclo Bsico de Educacin Media sea alcanzado por la nueva modali-dad curricular (enseanza por reas de conocimiento y un mnimo de 6 horas de clasediarias); 9 iv) modernizacin de la Educacin Tcnico-Profesional: creacin de Bachille-ratos Tecnolgicos, equipamiento de centros, capacitacin docente; v) expansin de lasmodalidades de formacin docente pblicas, a fin de duplicar al ao 1999 el nmero demaestros titulados y de triplicar el de profesores: creacin de 6 Centros Regionales deProfesores (CERP), en distintos puntos del pas (desconcentracin de la formacin do-cente).

Todas estas innovaciones estuvieron centradas en el incremento cuantitativo de laoferta pblica en los diferentes subsistemas: inicial, primaria, secundaria, tcnica y forma-cin docente. Efectivamente, durante el perodo 1995-1999, se produjo una fuerte ex-pansin de la cobertura pblica: en Educacin Inicial, se pas de 44.966 alumnos matri-culados en 1995, a 74.670 en 1999 (un crecimiento de 66,1%); en Educacin Primaria, de294.208 alumnos a 312.663 en el mismo perodo (un crecimiento de 6,3%); en el CicloBsico de Educacin Media, se pas de 106.211 a 113.374 (incremento de 6,7%); final-mente, en Formacin Docente, de 7.306 a 12.838 (aumento del 75,7%). El cuadro si-guiente brinda informacin adicional respecto a la expansin de la matrcula en educa-cin pblica. Tomando el ao 1985 como base 100, la matrcula crece 6 puntos hasta1995; sin embargo, durante los cuatro aos siguientes los de implementacin de lareforma experimenta un fuerte crecimiento, pasando de 106 a 117,1.

(7) Proyecto de Presupuesto, Sueldos, Gastos e Inversiones, ANEP 1996-2000.(8) Rama, Germn, La reforma educativa en Uruguay, ANEP, 1998, p. 12.(9) dem, p. 12.


Cuadro 1: Evolucin de la matrcula total de Educacin Primaria, Secundaria yTcnico-Profesional Pblica por aos seleccionados (1950-2000). (1) (2)

1985 1990 1995 1996 1997 1998 1999Primaria 354.030 345.344 343.826 356.030 369.500 376.870 384.364Secundaria 132.184 167.034 166.239 174.636 179.524 185.904 192.670Tcnico-Profesional 52.966 53.009 61.458 59.964 58.246 54.960 54.241Total 539.180 565.387 571.523 590.630 607.270 617.734 631.275Crecimiento(1985 base = 100) 100 104,9 106 109,5 112,6 114,6 117,1

FUENTE: Anlisis de la matrcula de Educacin Primaria Pblica 1950-2000, Gerencia de Planeamiento deANEP, Cuadernos de Trabajo. Series de Estadstica, Nro. V, Montevideo, Agosto de 2000.NOTAS:(1) Incluye alumnos de Educacin Comn, Especial y Educacin Inicial en Escuelas y Jardines de Infantes.(2) Los datos de cada ao son a diciembre (culminacin de los cursos), con excepcin de los del ao 2000 que sona marzo (inicio de los cursos).

Para que estas metas en el plano de la matrcula pudieran ser alcanzadas, era im-prescindible una fuerte inversin pblica en infraestructura, equipamiento y mejora de lagestin. En el perodo 1996-1999, se invirtieron U$S 97.479.189, 35 en el rubro cons-trucciones escolares, que permitieron disponer de 1.968 nuevos espacios-aula. Parte deesta inversin fue financiada a travs del importante aumento del presupuesto para laeducacin aprobado por el Parlamento: la partida para educacin se increment en un20,9% (equivalente a U$S 62.015.460) en 1996 con respecto al presupuesto de 1995, conlo que el presupuesto asignado a la ANEP pas del 1,73% al 2,26 % del PIB y del 8,96%al 10,29% del presupuesto del Gobierno Central.

Pese a la expansin de la matrcula, el gasto por alumno creci sensiblemente,como puede verse en el cuadro siguiente:

Cuadro 2: Evolucin del gasto de funcionamiento (*) anual por alumno poraos seleccionados (serie histrica 1984-1997) y segn subsistema educativo.Dlares americanos de enero de 1998

84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97Primaria 382 411 515 515 542 528 506 495 501 555 495 457 547 579Secundaria 476 517 606 599 634 609 544 493 519 617 535 511 640 670Tcnica 681 798 988 9921003 949 817 761 741 841 747 699 888 931

FUENTE: Tomado de la Unidad de Estudios Econmicos de la Gerencia de Planeamiento y Evaluacin de la GestinEducativa de la ANEP: La inversin educativa realizada por la ANEP: 1984-1997, Cuadernos de Trabajo. Estudios Econ-micos sobre la Educacin, Nro. 1, CODICEN, Montevideo, 1998. Los datos contables corresponden a la Contadura Generalde la Nacin-Ministerio de Economa y Finanzas del gobierno uruguayo, y los datos sobre matrcula a la ANEP.NOTAS (*): Los gastos de funcionamiento corresponden a: retribuciones de servicios personales; cargas legalessobre servicios personales; materiales y suministros, y otros. Cabe aclarar que los gastos de funcionamiento hanrepresentado en el perodo de referencia, durante todos los aos, el 90% o ms del gasto total, y que los rubrosretribuciones y cargas legales sumados han oscilado entre el 70% y el 80% del gasto educativo total, siendo el restogasto en materiales y suministros y gastos de inversin.


En suma: ms all de discursos, interpretaciones y leyendas, los nmeros de lareforma expresan claramente su sesgo estatista: creci la cobertura (especialmente enEducacin Inicial), el nmero de aulas, el equipamiento disponible, el nmero de docen-tes formados por el propio sistema educativo, y el presupuesto asignado (tanto en tr-minos absolutos como en el gasto por alumno).

6. Las IFIs en la reforma educativa uruguaya

Como se puso de manifiesto en el apartado anterior, el Estado hizo un gran es-fuerzo para incrementar significativamente los recursos asignados para las enseanzainicial, primaria, secundaria y tcnica. Podra suponerse equivocadamente, a partir de estedato, que la participacin de las IFIs tuvo una importancia menor en este proceso. Enrealidad, los recursos aportados por las IFIs jugaron un papel fundamental. En particu-lar, permitieron el funcionamiento de algunos programas ad hoc que fueron decisivos enla fase de implementacin de la reforma.

Desde 1994 a 2001, Uruguay recibi diversos aportes del BID y BM: U$S 59.500.000para el Programa de Mejoramiento de la Calidad de la Educacin Primaria (MECAEP);US$ 28.000.000 para el Proyecto de Fortalecimiento de la Educacin Tcnica (UTU-BID); U$S 18.000.000 para el Programa de Modernizacin de la Educacin Secundariay la Formacin Docente (MESyFOD); y U$S 7.468.000 para el Programa de Fortaleci-miento del ` rea Social (FAS-OPP-BID). Esto totaliza U$S 112.968.000, que representanun promedio anual de U$S 14.121.000, es decir, menos del 5% del Presupuesto anual deANEP (ANEP 2000: 61-66).

Aunque en trminos cuantitativos los recursos provenientes de las IFIs son reducidos,desde el punto de vista cualitativo fueron decisivos en el desarrollo del proceso reformista. El93% del Presupuesto General de la ANEP se destina a salarios y beneficios laborales (80,9%),y gastos corrientes (11,7%), con lo cual los recursos disponibles para inversiones (infraestruc-tura edilicia, equipamiento didctico, informtica e innovaciones) son escasos. Los fondosprovenientes de las IFIs constituyen aproximadamente la mitad de los recursos disponiblespara el rubro inversiones. Por otro lado, la flexibilidad de los mecanismos institucionales defuncionamiento de los programas con financiamiento externo (MECAEP, MESyFOD, UTU-BID, FAS-ANEP) hizo posible que se montara muy rpidamente una estructura tcnica yadministrativa paralela a la arquitectura burocrtica de ANEP, lo que permiti desarrollar enforma fluida las innovaciones buscadas. Estos programas permitieron crear y consolidar unstaff tcnico-administrativo cuasi permanente de aproximadamente 300 consultores, entresocilogos, economistas, arquitectos, docentes, abogados y contadores.10 La magnitud deesta estructura tcnica paralela despert una resistencia muy fuerte entre los opositores a la

(10) En una lista de 34 consultores tcnicos, que reconstruimos tomando como base las autoras que sepresentan en las publicaciones mencionadas, encontramos que un 47% corresponde a socilogos, un 21% aeconomistas, otro 21% a cientistas de la educacin o docentes y el 11% restante a otras disciplinas dentro del campode las ciencias sociales.


reforma, particularmente, en la izquierda poltica, en los gremios docentes y, en menor medi-da, en la burocracia del sistema educativo. El pasaje siguiente, tomado de un medio de prensade izquierda de la poca, expresa bien la resistencia generada por la alta participacin deexpertos ajenos a las estructuras burocrticas normales:

Paralelamente a las instituciones oficiales, aparecen seudo-organismos al estilo som-bras detrs del trono, cuya funcin exacta tampoco es pblica (...) parecen codirigir laeducacin, y han actuado como avanzada de la reforma, caso MECAEP. Sus mentoreshan tratado de cooptar docentes e intelectuales como cuadros menores de su coto cerra-do de actuacin. (...) En este momento tambin aparecen los expertos que salen a laprensa a legitimar cualquier cosa relativa a la misma.11

7. Una explicacin poltica de la heterodoxia

Recapitulemos brevemente la argumentacin. Entre 1995 y 1999, Uruguay llev acabo una reforma educativa que ampli el papel del Estado. Aunque los recursos prove-nientes de las IFIs no fueron la principal fuente de financiamiento, desempearon unpapel clave en el proceso reformista en la medida en que hicieron posible la constitucinde un calificado equipo tcnico de consultores que prepararon los diagnsticos, disea-ron las recomendaciones e implementaron las reformas. Pese a que tanto el BID comoel BM jugaron un papel muy importante, la reforma educativa se orient hacia patronesabsolutamente divergentes con la tnica general del ajuste estructural. El objetivo deeste apartado es analizar las razones de esta divergencia.

Conviene descartar dos explicaciones que, al menos a priori, parecen razonables. Enprimer lugar, no estamos ante el caso de una reforma cuyo contenido haya sido atenua-do para evitar eventuales bloqueos por parte de actores sociales con poder de veto. Porejemplo, en ningn momento Germn Rama intent establecer una alianza con los sindi-catos. Por el contrario, el discurso oficial era que las autoridades estaban dispuestas adiscutir con lo sindicatos aspectos salariales pero no cuestiones tcnicas.12 En suma, ni elPresidente Sanguinetti, desde el gobierno, ni Germn Rama, desde su cargo en elCODICEN intentaron evitar que la reforma fuera resistida por los sindicatos. En estesentido, la reforma educativa se distingue claramente de la otra gran reforma de laspolticas sociales llevada a cabo en el mismo momento, es decir, la reforma de la seguri-dad social. En este caso, el contenido de la reforma no puede comprenderse sin tomaren cuenta la amenaza de veto de las corporaciones de jubilados. Es posible afirmar que,si no hubiera existido este insoslayable veto point, el contenido de la reforma de la seguri-dad social hubiera estado ms cerca del modelo chileno. Dicho de otro modo: la hetero-

(11) Semanario La Juventud, Montevideo, viernes 9 de febrero de 1996, p. 4. Las expresiones entre comillaspertenecen al original. Este medio de prensa pertenece a una fraccin de izquierda radical del Encuentro Progresista-Frente Amplio.

(12) En un reportaje, Rama seal que los interlocutores vlidos para discutir los cambios son lasAsambleas Tcnico Docentes y no los sindicatos. Semanario Bsqueda, Montevideo, jueves 21 de diciembre de1995, p. 22.


doxia de la reforma de la seguridad social uruguaya, su ostensible alejamiento de lasprescripciones de las IFIs para ese sector, tiene mucho que ver con el poder de moviliza-cin de los grupos afectados (Filgueira y Moraes 2000: 106). En cambio, el poder deveto de los sindicatos de la enseanza era mucho menor y no afect el contenido de lareforma. En segundo lugar, tampoco puede explicarse el contenido estatista de la refor-ma, y su alejamiento de las recomendaciones genricas del Consenso de las IFIs, a partirde un enfoque estadocntrico, es decir, subrayando el papel de las tradiciones y capacida-des acumuladas en las estructuras estatales. En realidad, ni Germn Rama ni su equipotomaron en cuenta la capacidad tcnica de las agencias estatales involucradas: por elcontrario, y como ya fue dicho, optaron sin vacilar por la estrategia del by-pass (Filgueiray Moraes 2000: 111). En suma, ni los grupos ni las estructuras del estado pueden ayudar-nos a comprender el contenido estatista de la reforma educativa en Uruguay. Desde elprincipio, Germn Rama dej claro que ninguno de estos dos actores seran tomados encuenta como interlocutores vlidos.

Para explicar la paradoja de la reforma uruguaya hay que recurrir a otras hiptesis.En primer lugar, en el sector de las polticas educativas, las IFIs no tenan una propuestamonolticamente neoliberal. Ms all que, desde la CEPAL hasta el BM, pasando por elBID y UNESCO, los documentos de la poca relacionados con reforma educativa mues-tran el impacto del New Public Managment, para las IFIs existe una estrecha relacin entrecompetitividad y capital humano. Por eso, aun cuando expresan su preferencia por mecanis-mos de subsidio a la demanda y por instrumentos como la descentralizacin, las IFIs nodejan de reconocer que el Estado tiene un papel a jugar. Esta revisin del papel del Estado enla formacin del capital humano tambin se vio facilitada por el clima de cuestionamientorespecto a los postulados ms severos del Consenso de Washington que se fue instalando enlos organismos internacionales y en algunos mbitos acadmicos vinculados a stos comoFLACSO a principios de los noventa. Adems, el tipo de recomendacin formulada en elmarco de los programas financiados por las IFIs suele variar en funcin de quin sea y qupiense el consultor contratado para supervisar el programa: como ha sido oportunamentesealado en la literatura acerca de la transferencia de polticas, suele ocurrir que diferentesconsultores hagan diferentes recomendaciones de polticas. Por lo tanto, incluso en situacionesde coercin (prstamos condicionados), los gobiernos tienen un margen (significativo) delibertad en la eleccin de la versin de poltica (...) que ms se ajusta a su situacin (Dolowithy Marsh 2000).13 En el caso de la reforma educativa en Uruguay este factor es muy relevante:algunos de los consultores extranjeros que vinieron en Misiones Tcnicas en el marco de losprogramas financiados por las IFIs, estaban muy lejos de pensar la reforma educativa a partirde cdigos neoliberales.14

En segundo lugar, la capacidad de influencia de las IFIs sobre las polticas de lospases depende en buena medida de la pauta domstica de relacionamiento entre cono-cimiento especializado y poltica. Naturalmente, las recomendaciones tcnicas de las IFIs

(13) La traduccin me corresponde.(14) Por ejemplo, Cecilia Braslavsky que es muy conocida a nivel latinoamericano por su defensa del papel

del Estado en la enseanza, form parte de una de las Misiones Tcnicas del BID en Uruguay.


sern mejor recibidas en aquellos pases en los cuales es habitual incorporar con fluidez elconocimiento especializado en la gestin pblica. En Uruguay el vnculo entre los exper-tos y los partidos ha sido y contina siendo altamente conflictivo (Garc 2000a: 74-75).Cuando los polticos uruguayos apelan al conocimiento especializado, defiendenfervorosamente con celo weberiano la primaca del poltico profesional frente al ase-sor experto. En las ltimas dcadas, siguiendo la pauta universal, la incorporacin deconocimiento especializado en las polticas pblicas uruguayas se ha incrementado sensi-blemente (De Armas 2000: 96-102); sin embargo, el ascenso de los expertos y sus saberesha permanecido bajo el contralor de los polticos profesionales, firmemente subordina-do a las tradiciones ideolgicas y las estrategias de supervivencia poltica de los partidos(Garc: 2003). En un pas en el que la incorporacin de conocimiento especializado a lagestin pblica es tan severamente controlada por los actores polticos, no ser sencilloencontrar casos claros de transferencia de paradigmas de polticas desde las IFIs. Lapauta normal ser la resistencia, la autonoma, la heterodoxia.

El caso de la reforma educativa es un caso evidente de uso poltico del cono-cimiento especializado. Sanguinetti, durante su primera presidencia, apoy la desig-nacin de Germn Rama, un especialista de su confianza, como director de la Ofi-cina de CEPAL en Montevideo. Asimismo, ya sobre fines de su mandato, acordque esta oficina realizara convenios con ANEP para generar un diagnstico com-pleto de la situacin de la educacin en Uruguay. Pocos aos despus, a travs delos estudios de Rama y su equipo en la Oficina de CEPAL en Montevideo, la tem-tica de la educacin se convirti en un tema central de la agenda pblica uruguaya:puede decirse, siguiendo a Brunner y Sunkel (1993: 9) que el conocimiento especia-lizado fue decisivo en la construccin de la nocin de crisis del sistema educati-vo. Los diagnsticos pusieron de manifiesto, con toda la inmensa capacidad per-suasiva del lenguaje cientfico, la existencia de graves problemas de calidad y equi-dad en el sistema educativo y enfatizaron la urgencia de emprender transformacio-nes. Simultneamente, y gracias al manto de neutralidad y cientificismo que legitimala tarea de organismos internacionales como CEPAL, Germn Rama se habacatapultado ante la opinin pblica y los partidos polticos uruguayos como el prin-cipal experto en el campo educativo del pas. Al mismo tiempo que la temtica de laeducacin se transformaba en un asunto central de la agenda pblica y que Ramaalcanzaba la cspide de su prestigio como experto, Sanguinetti lo design para pre-parar las recomendaciones de reforma educativa de su plataforma electoral y paracolaborar en la redaccin de su nuevo programa de gobierno. Es razonable supo-ner que el lder del Foro Batllista hubiera tenido mayores dificultades para ganar lasreidsimas elecciones de 1994 si no hubiera exhibido frente a la opinin pblica unprograma de gobierno tan prolijamente concebido como el que logr presentar.15

Una de las principales ideas-fuerza del programa de gobierno El Uruguay entre todosera, obviamente, la reforma educativa. Por cierto, para que Sanguinetti pudiera ha-cer un uso poltico eficaz de las recomendaciones tcnicas, stas deban ser compa-

(15) El Partido Colorado gan con 32% de los votos. El PN obtuvo 31% y el EP/FA 30%. Casi un triple empate.


tibles con la ideologa poltica del Foro Batllista y con la tradicin del Partido Colo-rado. Tampoco en este sentido se generaron problemas: el estatismo de la propues-ta de Rama fue fcilmente relacionado con la doctrina batllista. Naturalmente, notodo lo que acontece en la vida poltica puede explicarse en funcin de la virt delos actores polticos. Parece difcil que hasta un poltico con tanta capacidad paraelaborar y ejecutar estrategias polticas como Sanguinetti ya tuviera, en 1987, cuandoimpuls la radicacin de Rama en Uruguay, el operativo reforma educativa abso-lutamente calculado. Es probable que no haya podido anticipar el impacto exactoque tendran los informes de CEPAL en la opinin pblica, y el asombroso nivel dereconocimiento que termin rodeando, en 1994, a la figura de Germn Rama. Detodos modos, en los hechos, y ms all del debate acerca de intenciones y estrategiaspolticas, es indudable que Sanguinetti obtuvo un gran beneficio poltico del trabajode Rama y sus asistentes en CEPAL.

En tercer lugar, la incidencia real de las orientaciones doctrinarias de las IFIs en lareforma de las polticas tambin depende de la densidad del conocimiento especializadoproducido endgenamente. A medida que aumenta la capacidad tcnica domstica, dis-minuyen las posibilidades de que las agencias internacionales puedan transferir paradigmasde polticas. La heterodoxia de la reforma educativa uruguaya no puede explicarse sintomar en cuenta el alto nivel tcnico y la gran capacidad persuasiva de la informacin, losdiagnsticos y las recomendaciones de polticas, producidos en Uruguay entre 1989 y1994. A su vez, la calidad y el alto impacto de estos productos no pueden comprendersesin remitirlos a la acumulacin tcnica previa, muy especialmente, a la extraordinariaproduccin de conocimiento especializado realizada en el marco de elaboracin delcaptulo educativo del primer Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social (1965-1974),preparado en el marco de la Alianza para el Progreso por la Comisin de Inversiones yDesarrollo Econmico (CIDE).16 Entre 1962 y 1965, un brillante equipo de especialistasprepar un diagnstico ejemplar de la situacin de la enseanza en Uruguay y un conjun-to de recomendaciones que buscaban poner la enseanza uruguaya al servicio del desa-rrollo econmico y social. Germn Rama fue una de las figuras fundamentales de eseequipo de expertos.17 Las principales orientaciones de la reforma educativa de Ramaretoman los ejes fundamentales del Plan de 1965: desarrollo de la enseanza inicial, aten-cin focalizada en sectores marginales, fortalecimiento de la enseanza tcnica (para pre-

(16) La CIDE fue un calificadsimo think tank que, con el apoyo de los organismos del Comit Tripartito(OEA, BID, CEPAL), asumi la tarea de preparar el Plan de Desarrollo que el gobierno uruguayo deba elevar a laNmina de Expertos de la Alianza para el Progreso, para obtener los fondos para el desarrollo comprometidos en laCarta de Punta del Este. La CIDE era presidida por el ministro de Hacienda, pero su alma mater fue el actualpresidente del BID, Enrique Iglesias, que desempeaba el cargo de Secretario Tcnico. Sobre la CIDE, ver Garc(2002). Uno de los libros ms tiles para abordar el estudio de la Alianza para el Progreso es el de Ronald Scheman(ed.) The Alliance for Progress, Praeger, New York, 1988.

(17) Los cuatro principales consultores del equipo que prepar el diagnstico y el plan educativo entre1962 y 1965 eran Aldo Solari, Alberto Couriel, Ricardo Zerbino y Germn Rama. Al frente del Ministerio deInstruccin Pblica de la poca, brindando un apoyo fervoroso a estas tareas, se encontraba otra figura de altsimajerarqua intelectual: Juan Pivel Devoto. El principal colaborador extranjero fue Rolando Snchez, reconocidoespecialista en educacin de UNESCO y, luego, funcionario de CEPAL.


parar recursos humanos para el desarrollo econmico), expansin de la formacin do-cente.18

8. Conclusin

La reforma educativa que desarroll la ANEP en el perodo 1995-2000 lejos deser la implantacin de un modelo o la copia de diversos modelos internacionales es laexpresin de los rasgos definitorios de la sociedad democrtica uruguaya. (GermnRama, ANEP 2000: 11).

La influencia de las IFIs en la liberalizacin de diversas polticas en pases latinoa-mericanos es un dato de la realidad. Por eso mismo, no debera sorprender que la deci-siva participacin del BM y del BID en la Reforma Educativa en Uruguay haya sido

(18) Sobre la relacin entre la reforma educativa de Rama y el Plan de Educacin de la CIDE, ver Garc(2000: 81) y muy especialmente, De Armas (2001). Transcribimos a continuacin algunos pasajes fundamentales detextos de la CIDE, en los que se pone de manifiesto con total nitidez la relacin entre aquellas ideas y la reformade los noventa: Extensin de la enseanza preescolar al 50% de la poblacin de 4 y 5 aos de edad, con criterioselectivo. La incorporacin de la enseanza preescolar debe orientarse, en primer trmino, hacia aquellos nioscuyas madres trabajan, y de stos, la prioridad debe corresponder a aquellos pertenecientes a los ms bajos nivelessocioeconmicos hogareos; b) Enseanza de tiempo completo. La meta propuesta en este aspecto es alcanzar al20% del alumnado de las escuelas urbanas, que ser elevado, en 10 aos, a doble horario. En Montevideo (...) laextensin de la jornada escolar se aplicar de preferencia en aquellas escuelas de ms bajo rendimiento, queatienden a nios provenientes de hogares con niveles socioculturales inferiores (...) se propone (la) extensin (delao lectivo) a 200 das al ao. (...) Aumentar tan slo media hora la jornada, equivale en el ao a agregar 22 das declase de cuatro horas de labor. (...) creacin de unidades escolares (rurales). Estas se integraran con cuatro, cincoo seis escuelas, segn las caractersticas de la zona (...) Afincamiento del maestro en el medio social de su escuela.(...) Enseanza Media: (...) a) Creacin de aulas. Las creaciones de aulas que se proponen en el plan de inversionesdebern aplicarse para eliminar los cursos superpoblados y atender al crecimiento demogrfico... b) Polticaeducativa diferenciada por medios socio-culturales. Los liceos de ms bajos rendimientos vinculados a barrios ozonas populares tendrn prioridad, y se les dotar, en lo posible, de locales para estudios dirigidos, clases deampliacin, salas de lectura...(...) c) Mejoramiento de los rendimientos (...) d) Equipamiento de bibliotecas, filmotecasy laboratorios (...) Formacin de docentes (...) A partir de 1969 se necesitar incorporar anualmente 480 profesorespromedio, en caso de extenderse la reforma, y en 1970, 260 si se mantuviera el actual plan. Estas incorporacionesson insustituibles teniendo en cuenta los niveles de estudios de los actuales docentes (...) Ampliacin del Institutode Profesores Artigas a los efectos de que pueda formar anualmente en el perodo 1970-74, un promediocomprendido entre 150 y 240 profesores... Formacin acelerada de profesores de ciencias del Interior que sedesempeen en carcter precario, obteniendo al trmino del ao escolar y luego de aprobado ste, la habilitacinpara el ejercicio efectivo de la docencia en el Interior. Informe sobre el Estado de la Educacin en el Uruguay, Plan deDesarrollo Educativo, Ministerio de Instruccin Pblica y Previsin Social, Comisin de Inversiones y DesarrolloEconmico, Comisin Coordinadora de los Entes de la Enseanza, Montevideo, 1965.

(19) La Asociacin de Maestros (ADEMU), por ejemplo, se pronunci categricamente contra la Reforma:Negamos que la reforma sea de Rama. Germn Rama es un tcnico y gener determinado prestigio inclusive entrelos maestros, hay que decirlo por la medicin de los resultados educativos que realiz en determinado perodo conel informe de la CEPAL. Adquiri all un perfil de capacidad tcnica que fue utilizado para poner en marcha unareforma que en realidad es la misma que se aplicar en Brasil, Mxico, Argentina o Chile. (...) Son grandes lineamientosde los organismos internacionales, entre ellos, el Banco Mundial, que se estn aplicando con tcnicos locales.Dmosle a Rama el alcance que tiene: es el tcnico en servicio local (...) Semanario Carta Popular, Montevideo, viernes23 de agosto de 1996, p. 9.


interpretada por numerosos actores polticos y sociales como un indicador de la ideolo-ga neoliberal implcita en ella.19 Sin embargo, un examen cuidadoso de su doctrina ydel proceso de su implementacin revela la existencia de un fuerte sesgo estatista, social-demcrata y batllista. En tiempos en los que se multiplican rpidamente las experien-cias de transferencia de polticas, la reforma educativa uruguaya muestra un perfil singu-lar: muy lejos de ser un clon de las otras reformas educativas realizadas en la regincon el auspicio de las IFIs, tom un camino divergente, alejndose ntidamente de laortodoxia del Consenso de Washington.

En este documento, hemos intentado analizar las razones polticas de la heterodoxareforma educativa uruguaya. Para ello, por un lado, hemos apelado a un argumento quela literatura reciente acerca del papel de las IFIs en el policy transfer viene manejando: en elplano de las polticas sectoriales, existen importantes diferencias tanto entre las diversasIFIs como dentro de ellas. Asimismo, existen buenas razones para pensar que estas dife-rencias tericas, bastante visibles en sectores como educacin, se estn transfiriendo asectores en los que, durante muchos aos, el debate pareca definitivamente cancelado(poltica macroeconmica, comercial, financiera, industrial, etc.): incluso en los bastionesms poderosos del pensamiento ortodoxo, vuelve a discutirse intensamente acerca delpapel del Estado en el desarrollo humano. Por otro lado, hemos buscado poner demanifiesto hasta dnde pesan las peculiaridades de la poltica domstica en los procesosde reforma en general y, en particular, en la dinmica del conocimiento especializado. Elpunto central de nuestro argumento es, precisamente, que no puede comprenderse ade-cuadamente el proceso de la reforma educativa sin tomar en cuenta las estrategias pol-ticas del Presidente Sanguinetti y la alta densidad del conocimiento tcnico atesorado enel sector educacin desde la dcada del 60. La densidad del sistema poltico domstico,tanto desde el punto de vista de la consistencia de sus actores como desde el ngulo dela capacidad tcnica acumulada, se revela como una variable clave en el estudio de losprocesos de transferencia de polticas.

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Resumen

Durante las ltimas dos dcadas, especialmente a partir de la crisis de la deudaexterna, Amrica Latina ha abordado un proceso intenso de reformas econmicas. Enlneas generales, tanto el proceso de ajuste econmico como la reorientacin de las pol-ticas pblicas se han alineado con el mainstream econmico predominante a partir de losochenta: el liberalismo. En la difusin de este nuevo modelo de desarrollo orientadohacia el mercado, las agencias multilaterales de crdito (BM, FMI, BID) han jugado unpapel muy importante. Sin embargo, no siempre la reforma de las diversas polticassectoriales ha obedecido automticamente las prescripciones derivadas del Consensode Washington. El objetivo de este artculo es, precisamente, analizar cules han son losfactores polticos que intervienen en la dinmica del conocimiento especializado en gene-ral, y ms especficamente, en los procesos de transferencia de polticas a partir de lasinstituciones financieras internacionales. Para profundizar en este problema terico seestudia el caso de la Reforma Educativa en Uruguay (1995-1999), una de las ms impor-


tantes modificaciones estructurales realizadas en este pas durante los ltimos quince aos.Tanto en su financiacin como en su implementacin, el BM y el BID jugaron un papelfundamental. Sin embargo, la orientacin de la reforma no fue importada desde estasagencias. Muy por el contrario, el nuevo policy paradigm es fruto de un largo y complejoproceso de acumulacin endgena de conocimiento especializado en el campo de lapoltica educativa.

Abstract

Over the last two decades, especially since the foreign debt crisis, Latin America hasundergone an intensive process of economic reform. In broad terms, both the processof economic adjustment and the reorientation of public policies have been aligned withthe mainstream economic policy that has dominated since the 1980s: liberalism. Themultilateral credit agencies (World Bank, IMF, IDB) have played a prominent role inpromoting this new model of market-oriented development. However, reform of thedifferent sectoral policies has not always followed to the letter the models deriving fromthe Washington Consensus. The aim of this paper is to analyze the political factors thatintervene in the dynamic of specialized knowledge in general, and more specifically inthe process of the transfer of policies from international financial institutions. In order toexplore this theoretical question, we look at the case of the Educational Reform Pro-gram in Uruguay (1995-1999), one of the most important structural transformations tobe carried out in the country in the last fifteen years. The World Bank and IDB played afundamental role in both funding and implementation of the reform. However, theorientation of the reform was not imported from these institutions. On the contrary,the new policy paradigm is the product of a long and complex process of endogenousaccumulation of specialist knowledge in the area of education policy.

revista icp14-04 (1)

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