revista derecho admin 2 11_joanalcazar

7/24/2019 Revista Derecho Admin 2 11_JoanAlcazar

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Introduccin al derecho

urbanstico panameo

JOANALCZAR, AMLCARBONILLA,MARADELOSNGELESBUNTING,LUCIANOCONTRERAS, ZAYONARACHO,

TAMARAHERNNDEZ, YILMAORTIZ,ILKAPOLACK, SELVAQUINTEROMARRONE,WENDYSMALL, MARATEJEDOR,ALINAVERGARADECHRIGO

SUMARIO

Introduccin. I. Aproximacin a los principios rectores del derecho urbanstico pana-meo (bases conceptuales). A. Principio de funcin social y ecolgica de la propiedad.B. Principio de inters general y prevalencia de ste sobre el particular. C. Principiode participacin democrtica. D. Principio de funcin pblica del urbanismo. E.Principio de interrelacin de derechos subjetivos y colectivos bajo consideracionesde preeminencia de stos. F. Principio de legalidad urbanstica. II. Concepto de plande ordenamiento y su estructuracin como la base de la seguridad jurdica dentro del

derecho urbanstico panameo. III. Reconstruccin del procedimiento administrativo ytrmite y expedicin de licencias urbansticas (permiso de construccin). A. Prembulo.B. Control previo en la expedicin de permisos de construccin. C. Verificacin. D.Autorizacin. E. Caractersticas del permiso. F. Rgimen jurdico aplicable al permisode construccin. G. Discusin de la legalidad del bien. H. Deber objetivo de obtenerun permiso previo. I. Otorgamiento del permiso. J. Silencio administrativo. K. Vigenciadel permiso. L. Prdida de la fuerza ejecutoria del permiso. M. Recursos y accionescontenciosas. N. Sujetos que intervienen en el trmite del permiso de construccin.IV. Sanciones en materia urbanstica en la legislacin panamea. V. Conclusiones


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J. ALCZAR, A. BONILLA, M.A. BUNTING, L. CONTRERAS, Z. CHO, T. HERNNDEZ,Y. ORTIZ, I. POLACK, S. QUINTERO, W. SMALL, M. TEJEDOR, A. VERGARA306

INTRODUCCIN

El objetivo de esta investigacin es analizar las normas que rigen el desarrollourbano en la Repblica de Panam.En un primer apartado procuraremos ubicar, en el ordenamiento jurdico vi-

gente, los principios o bases conceptuales que, conforme lo expresa la doctrina,constituyen el soporte estructural de nuestro sistema normativo en materia urba-nstica e integran las pautas de orientacin jurdicaque deben guiar la actuacinde los servidores pblicos y de los particulares en esta materia.

Luego haremos referencia al Plan de Ordenamiento Territorial: cmo se en-cuentra regulado, su contenido, estructuracin, necesidad, carcter imperativo desus normas y algunas disposiciones que lo complementan.

En ese mismo sentido, procuraremos exponer cmo se integra el plan de orde-namiento territorial de acuerdo con criterios jerrquicos, y resaltaremos la impor-tancia de la participacin ciudadana en los procesos de planificacin, as como eltratamiento que debe darse a los resultados de las consultas pblicas realizadas.

Dentro del mismo apartado, por considerarlo relevante y de actualidad, hare-mos referencia a las modificaciones que en materia de elaboracin de planes deordenamiento territorial han sido introducidas por la ley de descentralizacin dela administracin pblica.

En un tercer punto, al que hemos denominado Reconstruccin del proce-

dimiento administrativo de trmite y expedicin de permisos urbansticos, nosdedicaremos a examinar, a la luz de la legislacin vigente y de la jurisprudencianacional, aspectos muy puntuales de la regulacin que rige en el Distrito Capital,esto es, en el Municipio de Panam, respecto de los permisos de construccin.

Finalmente, para concluir la investigacin, nos referiremos al rgimen de san-ciones por infracciones urbansticas, procurando enunciar las sanciones generales,su aplicacin, la existencia de otros ordenamientos que establecen sanciones y ladeterminacin de las autoridades a quienes compete aplicarlas. Se determinarasimismo el procedimiento que debe seguirse para la determinacin de la respon-

sabilidad y la aplicacin de aqullas, en razn de la gravedad de la falta.

I. APROXIMACIN A LOS PRINCIPIOS RECTORES DEL DERECHO

URBANSTICO PANAMEO (BASES CONCEPTUALES)

Las nuevas corrientes doctrinales ponen de manifiesto el cambio profundo en lasconcepciones individualistas que sobre los derechos del uso del suelo existan enlas legislaciones de los pases de diferentes latitudes, cambios que inclusive han

dado en la identificacin general de la existencia de ciertos principios que, te-niendo su arraigo en el derecho administrativo general, son aplicables al derechourbanstico.


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Introduccin al derecho urbanstico panameo 307

En la legislacin panamea estos principios se encuentran dispersos en normasconstitucionales, legales y reglamentarias.

A. PRINCIPIODEFUNCINSOCIALYECOLGICADELAPROPIEDAD

El derecho a la propiedad privada visto bajo los parmetros histricos del indi-vidualismo clsico, que la considera un derecho absoluto, ha dado paso a unanueva concepcin bajo los paradigmas del Estado social de derecho en el que lapropiedad tiene una proyeccin social de la cual emanan multiplicidad de deberesy obligaciones de sus titulares frente a la comunidad1.

A principios del siglo pasado, LENDUGUIThizo referencia a esa transforma-cin de la concepcin jurdica de la propiedad, cuando seala que [] en nuestrassociedades modernas la necesidad econmica, a la que ha venido a responder lapropiedad institucin jurdica, se transforma profundamente; por consiguiente,la propiedad como institucin jurdica debe transformarse tambin. La evolucinse realiza igualmente aqu en el sentido socialista. Est tambin determinada poruna interdependencia cada vez ms estrecha de los diferentes elementos sociales.De ah que la propiedad, por decirlo as, se socialice. Esto no significa que lleguea ser colectiva [] pero significa [] que la propiedad individual deja de ser underecho del individuo para convertirse en una funcin social []2.

Tambin LUCIANOPAREJOALFONSOhace referencia a esa funcin social cual

seala que [] ms que decir, como el tpico asegura, que la propiedad tiene,sirve, desarrolla o cumple una funcin social, ha de afirmarse que la propiedad esen s misma una funcin social [] La propiedad se atribuye para estos fines, parael cumplimiento de un determinado destino econmico-social3.

Esta funcin social a la que se refiere la doctrina ha sido recogida por el or-denamiento jurdico panameo que, tal como se desprende del prembulo de suConstitucin Poltica, responde a los paradigmas de un Estado social de derecho,cimentado en la promocin de la justicia social y del bienestar general4.

En ese sentido, el artculo 48 de la norma constitucional expedida en 1972

y reformada en 1978, 1983, 1993, 1994 y finalmente en el ao 2004, aclara, al

1 JAIMEORLANDOSANTOFIMIOGAMBOA. Carcter colectivo de las licencias urbansticas bajo los presu-puestos del Estado social y democrtico de derecho. La ruptura del individualismo clsico en el procedimiento

y decisin administrativa de licencia urbanstica, Bogot, Universidad Externado de Colombia,2009, p. 8.

2 LENDUGUIT.Las transformaciones del derecho (pblico y privado), Buenos Aires, Heliasta (s. f.),pp. 235-236.

3 LUCIANOPAREJOALFONSO.Derecho urbanstico. Instituciones bsicas, Buenos Aires, Ciudad Ar-gentina, 1986, p. 101.4 Ver el prembulo de la Constitucin Poltica de la Repblica de Panam, publicada en la

Gaceta Oficial n. 25.176 del 15 de noviembre de 2004.


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referirse a la propiedad privada, que sta implica obligaciones para su dueo, porrazn de la funcin social que ella debe llenar5.

En igual sentido, el artculo 3. de la Ley 6 del 1. de febrero de 2006, quereglamenta el ordenamiento territorial para el desarrollo urbano en el territorionacional, establece la necesidad de fundamentar la formulacin de polticas re-lativas a esta materia en el reconocimiento de la funcin social y ambiental de lapropiedad6.

Lo anterior nos permite concluir que en la Repblica de Panam tanto la nor-ma constitucional como el desarrollo legislativo en materia urbanstica se haceneco de la transformacin del concepto jurdico de la propiedad de que nos hablaLENDUGUIT.

B. PRINCIPIODEINTERSGENERALYPREVALENCIADESTESOBREELPARTICULAR

El profesor SANTOFIMIOnos aclara este concepto cuando seala que [] la garantade la propiedad implica una sujecin permanente de los intereses subjetivos a lospropsitos generales e intereses de la comunidad de manera tal que cuando dela aplicacin de una ley expedida por motivo de utilidad pblica o inters social,resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ellareconocida, el inters privado deber ceder al inters pblico o social, esto comoconsecuencia inevitable de la sujecin de los poderes pblicos y de los particulares

al marco del inters general7.El principio del inters general y su prevalencia sobre el particular tiene en

nuestro pas rango constitucional, puesto que ha sido recogido por el prembulode nuestra Constitucin Poltica, cuando, como hemos sealado en lneas ante-riores, se refiere a la promocin de la justicia social y del bienestar general, yen su artculo 50 seala que [] cuando de la aplicacin de una ley expedida pormotivos de utilidad pblica o de inters social, resultaren en conflicto los derechosde particulares con la necesidad reconocida por la misma ley, el inters privadodeber ceder al inters pblico o social.

En el mismo sentido, nuestra Ley de Ordenamiento Territorial seala en suartculo 3. la necesidad de fundamentar la formulacin de las polticas sobre el

5 Artculo 48.La propiedad privada implica obligaciones para su dueo por razn de la funcin social quedebe llenar.Por motivos de utilidad pblica o de inters social definidos en la ley, puede haber expro-piacin mediante juicio especial e indemnizacin.

6 Ver Gaceta Oficial n. 25.478 del 3 de febrero de 2006.Artculo 3. La formulacin de polticas sobre el ordenamiento territorial para el desarrollo

urbano se fundamentar en el reconocimiento de la funcin social y ambiental de la propiedad, en la preva-lencia del inters general sobre el particular, y en la conveniencia de una distribucin equi-tativa de obligaciones y de beneficios, as como en la garanta de la propiedad privada.

7 SANTOFIMIOGAMBOA. Ob. cit., p. 10.


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ordenamiento territorial para el desarrollo urbano en la prevalencia del intersgeneral sobre el particular, y en su artculo 27 consagra el deber del Estado de

velar por la proteccin de la integridad del espacio pblico y por su destinacinal uso comn, el cual prevalece sobre el inters particular.De igual forma, el principio de prevalencia del inters general podemos sus-

traerlo del contenido de una norma material como lo es la Resolucin 391-07,del 7 de noviembre de 2007, dictada por el Ministerio de Vivienda a propsitode concesiones prximas a litorales, en la que se establece que su desarrollo fsicodebe ser de carcter pblico y debe beneficiar a la comunidad en general.

C. PRINCIPIODEPARTICIPACINDEMOCRTICA

No se entiende la ciudad desligada del derecho de sus habitantes a decidir, perono tanto porque sean derechos inherentes a los ciudadanos o a la comunidad local,sino porque es una esencia de la forma de entender ese mismo espacio 8.

Si de la conclusin a que arriba JOSEPVICENTBOIRAMAIQUESconstruyra-mos nuestra premisa para entender el papel de la participacin ciudadana en elordenamiento territorial, entonces llegaramos a pensar que efectivamente larelacin participacin ciudadana y urbanismo es meramente la de elementos deuna relacin inevitable9, lo que no resulta acorde con los actuales conceptos delos derechos colectivos y derechos difusos concordantes con el moderno Estado

social de derecho.Ms all de la concepcin de BOIRAMAIQUES,JUANCARLOSCASSAGNEconsi-

dera que la participacin ciudadana debe llevarse al extremo de dotar de legiti-macin procesal a todo aquel que se sienta afectado con una decisin adoptadapor el Estado en materia urbanstica. Y es que en opinin de este autor, [] losperjudicados [con esas decisiones] son todas las personas que habitan una comu-nidad a quienes debe reconocrseles una aptitud procesal amplia y suficiente endefensa de los inters comunes tutelados, a fin de que puedan iniciar y concluirlos pertinentes procesos sin tener que demostrar, en cada caso, la existencia de

una situacin subjetiva cualificada []10.A pesar de que suele considerarse histricamente al binomio supra citado como

el mbito en que la poblacin no procura darle mayor grado de preferencia, cree-mos que en nuestro pas es precisamente el tema de la participacin ciudadana el

8 JOSEPVICENTBOIRAMAIQUES. La participacin ciudadana y el urbanismo. Radicalizar lademocracia o democratizar el espacio?, en la Coleccin Mediterrneo Econmico n.3: Ciudades, arquitectura y espacio urbano, Caja Rural Intermediterrnea, Instituto de EstudiosSocioeconmicos de Cajamar (s. f).

9 GERMNJ. DELGADOPREZ.Scripta Nova,Revista Electrnica de Geografa y Ciencias Sociales Uni-versidad de Barcelona, vol. XI, n. 245 (12), 1. de agosto de 2007.10 JUANCARLOSCASSAGNE. Cuestiones de derecho administrativo, Buenos Aires, Depalma, 1987,

p. 217.


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que ms preocupacin o inters ha despertado en la ciudadana y en consecuenciase traslada al ordenamiento jurdico, a travs de la legislacin nacional o local.

Prueba de la relevancia que adquiere este principio en nuestro ordenamientojurdico la tenemos en el artculo 233 de la Constitucin Poltica, que a propsitodel gobierno local establece la obligacin del municipio de promover la partici-pacin ciudadana.

De igual forma, los artculos 24 y 25 de la Ley 6.adel 22 de enero de 2002, quedicta normas para la transparencia en la gestin pblica, obliga a las institucionesdel Estado en el mbito nacional y local a permitir la participacin ciudadana entodos los actos que puedan afectar los intereses y derechos de grupos ciudada-nos, como es el caso de construccin de infraestructuras, tasas de valorizacin yzonificacin, entre otros.

Ya especficamente en materia urbanstica, los artculos 7. y 8. de la Ley 6. adel 1. de febrero de 2006, que reglamenta el ordenamiento territorial, atribuyenal Ministerio de Vivienda y a los municipios, a nivel nacional y local, respectiva-mente, la competencia para reglamentar la participacin ciudadana.

Tambin en su artculo 35, la misma excerpta consagra la obligacin que pesasobre las autoridades urbansticas de permitir la participacin ciudadana mediantelas modalidades que establece la ley de transparencia, esto es, consulta, audiencia,foros o participacin directa, en los casos en que deban dictar actos que afectenlos intereses o derechos de grupos de ciudadanos11.

En materia urbanstica a nivel nacional, el principio de participacin ciudadanaconsagrado en la ley ha sido reglamentado por el artculo 21 del Decreto Ejecutivon. 23 del 16 de mayo de 2007, dictado por el Ministerio de Vivienda, que adoptalas modalidades definidas por el artculo 25 de la Ley 6.adel 22 de enero del 2002,que dicta normas para la transparencia en la gestin pblica.

A nivel local recientemente se ha dictado el Acuerdo Municipal n. 64 del 07de mayo de 2009 por medio del cual se adiciona el artculo 13-A al Acuerdo n.116 del 9 de julio de 1996 por el cual se dictan disposiciones sobre la construc-cin, adiciones de estructuras, mejoras, demoliciones y movimientos de tierra en

el Distrito de Panam, en el cual se atribuye al representante de corregimiento laresponsabilidad de garantizar que los derechos de los conciudadanos que puedanverse afectados por una construccin sean tomados en cuenta y respetados12.

11 Artculo 35. Las autoridades urbansticas cuyos actos afecten los intereses o derechos degrupos de ciudadanos, quedan obligadas a permitir su participacin a travs de represen-tantes idneos, con el propsito de promover la concertacin de los intereses sociales,econmicos y urbansticos, mediante las modalidades de participacin ciudadana queestablece la Ley 6 de 2002 y conforme a la reglamentacin de la presente ley.

12 Artculo 13-A: En miras que se respete la obligatoriedad de permitir la Participacin Ciuda-dana, consagrada en el artculo 24 de la Ley n 6 de 22 de enero de 2002, de todos aquellosindividuos o miembros de la comunidad que puedan verse afectados, por la construccin deltipo de infraestructuras relacionadas con lo establecido en el Decreto Ejecutivo 562 de 21 de


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D. PRINCIPIODEFUNCINPBLICADELURBANISMO

En opinin del profesor SANTOFIMIO, el derecho urbanstico est vinculado a laaccin pblica, es decir de los agentes estatales para su efectiva realizacin. A sujuicio, este principio se manifiesta en el ejercicio del poder pblico del Estado endesarrollo de facultades de intervencin administrativa ordenadora o de limita-cin de actividades y derechos que se reconduce en la presencia de planes y delicencias13.

Esta funcin pblica se manifiesta en la ejecucin de las normas y en la reali-zacin material, oportuna, eficaz y efectiva a travs de potestades reglamentariaso discrecionales.

A nuestro juicio, el principio de funcin pblica ha sido contemplado, demanera general, en el prembulo de nuestra Constitucin Poltica y en su artcu-lo 17 que atribuye a las autoridades de la Repblica la obligacin de asegurar laefectividad de los derechos y deberes individuales y sociales, en concordanciacon los fines de promover la justicia social y el bienestar general.

De manera especfica, en materia de urbanismo, la Ley 6.asobre ordenamientoterritorial pone de manifiesto este principio cuando se atribuye al Ministerio deVivienda y a los municipios, en su calidad de autoridades urbansticas, competenciapara velar por el cumplimiento de las leyes, las normas, las polticas y los planesde ordenamiento territorial para el desarrollo urbano y para elaborar los planes

nacionales, regionales y locales de ordenamiento territorial para el desarrollourbano, con sus respectivas normas y procedimientos tcnicos.

El ejercicio de esta funcin pblica por parte del Estado limita el ejercicio delius aedificandi, caracterstico del derecho de propiedad, mediante ordenacionesabstractas, dictadas en beneficio de la colectividad.

E. PRINCIPIODEINTERRELACINDEDERECHOSSUBJETIVOSYCOLECTIVOSBAJOCONSIDERACIONESDEPREEMINENCIADESTOS

Este principio hace referencia a la intervencin administrativa frente a los derechossubjetivos de los asociados mediante la aplicacin de reglas restrictivas, impera-

octubre de 2008 y de que se respete que el terreno en el que se pretenden construir dichasinfraestructuras, tengan asignada la clasificacin del uso de suelo o zonificacin requerida,para este tipo de actividad comercial; el profesional idneo o empresa constructora, debercumplir con todos los requisitos establecidos o que en su momento establezca la ASEP, conlo estipulado en el artculo 13 de este acuerdo y adems, obtener el concepto favorable ovisto bueno del representante de corregimiento respectivo,que fungir como garante, de que los

derechos de los conciudadanosque podran verse afectados por la construccin, han sido tomadosen cuenta y respetados. (sic): Gaceta Oficial n. 26310, del 7 de mayo de 2009.13 SANTOFIMIOGAMBOA. Estudio introductorio, en D.Principios del derecho urbanstico colombiano

(s. d.), pp. 8-9.


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tivas y vinculantes contenidas en las normas urbansticas, que buscan garantizarlos intereses de la generalidad.

Al igual que en el caso del principio de funcin pblica analizado anterior-mente, este principio se encuentra presente en el artculo 17 de la ConstitucinPoltica de la Repblica, que, como ya hemos visto, atribuye a las autoridades dela Repblica la obligacin de asegurar la efectividad de los derechos y deberesindividuales y sociales, en concordancia con los fines de promover la justicia so-cial y el bienestar general.

Tambin la Ley de Ordenamiento Territorial, aprobada en el ao 2006, enu-mera, en sus artculos 13 y 14, la informacin que debe tomarse en consideracinal elaborar los planes nacionales, regionales y locales.

La aplicacin de estos criterios limita la discrecionalidad de los funcionarios ygarantiza la preeminencia de los derechos colectivos sobre los individuales.

F. PRINCIPIODELEGALIDADURBANSTICA

En estricto apego a este principio, toda disposicin, decisin, accin y actividadurbanstica proveniente tanto de autoridades como de los particulares est sujetaal derecho y, en consecuencia, ausente de cualquier vestigio de arbitrariedad 14.

Este principio ha sido consagrado de manera general por el artculo 17 de laConstitucin Poltica de la Repblica y por los artculos 34, 35 y 36 de la Ley 38

del 31 de julio de 2000, que regula el procedimiento administrativo general.En materia urbanstica, el principio de legalidad aparece consagrado en los

artculos 4. y 32 de la ley que reglamenta el ordenamiento territorial para el desa-rrollo urbano, cuando establecen, respectivamente, que el ordenamiento territorialpara el desarrollo urbano se regular de acuerdo con las leyes, los reglamentos yacciones urbansticas, las polticas nacionales y un sistema jerarquizado de planes,y que todo proyecto de parcelacin, urbanizacin y edificacin deber cumplircon las leyes urbansticas y con los contenidos de los planes de ordenamientoterritorial para el desarrollo urbano.

II. CONCEPTO DE PLAN DE ORDENAMIENTO Y SU ESTRUCTURACIN

COMO LA BASE DE LA SEGURIDAD JURDICA DENTRO DEL DERECHO

URBANSTICO PANAMEO

La Ley 6.ade 2006 no contiene una definicin expresa del trmino plan de orde-namiento territorial; no obstante, en su articulado hace referencia a un sistema

14 JUANMANUELTRAYTERJIMNEZ.El control del planeamiento urbanstico, Madrid, Civitas, 1996, pp.39-54, citado por SANTOFIMIOGAMBOA. Estudio introductorio, en D.Principios del derechourbanstico colombiano(s. d.), p. 14.


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integrado y jerarquizado de planes, que define conceptualmente los elementosque lo integran, en cuyos contenidos debe forjarse la planificacin territorial

y el desarrollo urbano, enmarcado en los principios y polticas urbansticos ymarcos normativos previamente definidos en la ley y en la reglamentacin de lamateria.

La referencia al trmino plan de ordenamiento territorial se hace ms bienen sentido material o concreto, al referirse al documento tcnico que ordena unaregin en particular, como instrumento de planificacin.

El sistema jerarquizado de planificacin se integra por planes nacionales, regio-nales, locales y parciales, diferenciados por su graduacin, alcance territorial, ob-

jetivo de planificacin y autoridad urbanstica que interviene en su expedicin.El plan nacional determina las grandes directrices de ordenamiento territorial,

en coordinacin con las planificaciones econmicas y sociales15; el plan regionalregula lo relativo al desarrollo fsico, ambiental, social y econmico, de un espaciodefinido como regin por el Ministerio de Vivienda16; el plan local es la planifica-cin a nivel municipal en concordancia con los planes anteriores; el plan parcial17est destinado a la creacin, defensa o mejoramiento de un sector en particular dela ciudad, que por su naturaleza requiere de un tratamiento diferenciado dentrodel plan de ordenamiento territorial local.

La competencia para la elaboracin de los planes nacionales, regionales yparciales la tiene el Ministerio de Vivienda, correspondindole a cada munici-

pio, como autoridad urbanstica local, por medio de una Junta de PlanificacinMunicipal, elaborar, ejecutar y modificar los planes locales. El plan local puedeelaborarse y ejecutarse mancomunadamente por dos o ms municipios con inte-reses comunes en el ordenamiento de su territorio, con sujecin a la aprobacinde los respectivos consejos municipales.

15 Cabe resaltar que aparte de las planificaciones econmicas y sociales que el gobierno rea-

liza, se debe considerar los planes de ordenamiento ambiental del territorio, aprobadospor la Autoridad Nacional del Ambiente; esta materia se encuentra regulada en el DecretoEjecutivo n. 283 del 21 de noviembre de 2006, G. O. 25690.

16 Como ejemplo de plan regional podemos encontrar el Plan Regional para el Desarrollo dela Regin Interocenica, por medio de la Ley 21 de 1997 (G. O. 23323, corregido en G.O. 23341), modificada por la Ley 12 del 12 de febrero de 2000 (G. O. 25731).

17 Como ejemplo de estos planes tenemos el de ordenamiento territorial del Parque Nacionalde Portobelo y el Conjunto Monumental Histrico de Portobelo ubicado en la Provinciade Coln, establecido por Decreto Ejecutivo n. 43 de 1999. Igual situacin tiene el Con-junto Monumental Histrico del Casco Antiguo y el Conjunto Monumental Histrico dePanam Viejo (ambos creados por Ley 91 de 1976, G. O. 18252, junto con el Conjunto de

Portobelo; y modificado por el Decreto Ley n. 9 de 1997 G. O. 23366, la Ley 16 de 2007G. O. 25798 y otras normas), ambos ubicados en el Municipio de Panam; y el ConjuntoMonumental Histrico de Casco Antiguo de la ciudad de Coln (Ley 47 de 2002 G. O.24617).


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La creacin de cada plan debe ir en consonancia con el desarrollo y el conteni-do del plan de mayor jerarqua. Sin embargo, la Ley 6.ade 2006 excepta este or-

den, ante la carencia de planes nacionales y regionales, permitiendo la formulacin,aprobacin y ejecucin de planes locales y parciales, condicionados a la revisiny adaptacin de los planes de mayor jerarqua cuando stos se constituyan.

Se persigue con estos planes la definicin de los usos de suelo que se asignarna las diferentes zonas urbansticas, ordenando el territorio de tal forma que se duna optimizacin de los recursos naturales y humanos, as como la adopcin deinstrumentos y procedimientos de gestin18y actuaciones urbanas integrales, enejercicio de la funcin ordenadora e interventora del Estado en esta materia.

El contenido y alcance sobre el que se debe confeccionar cada plan de orde-namiento territorial viene dado por la ley urbanstica, y debe contener programas,proyectos y acciones, con un horizonte de planificacin a corto y mediano plazo,con una revisin gradual, de cada 20 aos para los planes nacionales, 15 aos paralos planes regionales y 10 aos para los planes locales; por su lado, los planes par-ciales sern revisados de acuerdo con su propsito y con el alcance de la necesidadque lo llev a constituirse. Podrn constituir reservas pblicas del suelo urbano,para promover un desarrollo ordenado, y atender la expansin urbanstica y laprovisin de equipamiento e infraestructuras de espacio pblico.

La elaboracin de los planes requiere un proceso de coordinacin interinsti-tucional que permita a las autoridades en la materia hacerse de instrumentos tc-

nicos y distintas visiones que se originen en este asunto, para evaluar las distintasopciones y escoger la pertinente. En este proceso es requerida y permitida la in-tervencin de la ciudadana a travs de las distintas modalidades de participacinciudadana, que establece la Ley 6.ade 2002[19]. La participacin y colaboracinde organismos y entidades estatales tiene carcter obligatorio.

Es importante que se comprenda que a la participacin de los ciudadanos,como destinatarios inmediatos de las decisiones en la materia, debe drsele larelevancia que tiene dentro de la planificacin territorial; su visin en conjuntocon los componentes tcnicos, en la toma de decisiones, nos llevar a tener de-

cisiones ms integrales.En este sentido, el reglamento de la ley de urbanismo seala que los resultados

de las consultas pblicas u otras modalidades de participacin ciudadana debernser evaluados y considerados por las autoridades mediante criterios tcnicos ylegales, los cuales deben reflejarse en la motivacin del acto administrativo que

18 Para ejemplificar estos instrumentos tenemos la Resolucin n. 79-08 del 4 de abril de 2008,mediante el cual el Ministerio de Vivienda dict el Modelo de Gestin Urbanstico para elsector de Amador, corregimiento de Balboa, sector conocido como Cosway, consistente

en una calzada en la entrada del Canal de Panam.19 Las modalidades de participacin ciudadana establecidas por esta ley son la consulta p-blica, la audiencia pblica, los foros o talleres y la participacin directa en las instituciones(G. O. 24476).


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emita la autoridad urbanstica. Lo anterior implica que la participacin ciudada-na no puede tomarse por parte de las autoridades urbansticas a la ligera como el

cumplimiento de un mero requisito para un fin, en el que simplemente se cumplecon la formalidad de realizar la consulta sin entrar a considerar las opiniones yobservaciones realizadas. Ms bien, se instruye a la autoridad que las tome enconsideracin, las evale y las analice con criterios tcnicos y legales, quedandoentendido que al emitir el acto debe explicar a la comunidad cmo fueron consi-deradas sus opiniones y la razn del rechazo de sus propuestas.

La Ley 6, sobre ordenamiento territorial, establece que el Ministerio de Vi-vienda deber proveer a los municipios de las guas para la elaboracin de normasy reglamentos de uso de suelo y suministrarles los instrumentos de planificacinnecesarios, hasta tanto las autoridades locales cuenten con el personal idneo yel recurso financiero.

Para el fortalecimiento de las instituciones nacionales, provinciales y municipa-les, el Ministerio de Vivienda ha diseado una estrategia que incluye la elaboracinde los planes de ordenamiento territorial de los municipios que comprenden laRegin Metropolitana, diseado un modelo de plan de ordenamiento territorialy un esquema de gerencia para que sirvan de gua para los municipios y sus juntasde planificacin en el cumplimiento de sus responsabilidades en el ordenamientoterritorial. stos toman en cuenta todas las instituciones y jerarquas sectoriales ylos principios constitucionales de desarrollo sostenible, equidad socioeconmica,

proteccin y promocin del patrimonio cultural, participacin ciudadana y otros,que establecen y desarrollan las normas urbansticas20(ver anexos).

Cualquier modificacin que se realice a los planes queda sujeta a los mismosrequisitos de su aprobacin, y previa opinin tcnica de la junta planificadoramunicipal, que deber atender los parmetros de integralidad y concordancia conlos planes, estudios tcnicos, consulta pblica, y proyeccin de servicios pblicosque exija la nueva zonificacin o cambio de suelo. En ausencia de la Junta Plani-ficadora Municipal, esta labor la realizar la Direccin de Desarrollo Urbano deMinisterio de Vivienda21.

20 Esta informacin tiene su origen en el sitio oficial del Ministerio de Vivienda y proporcionael esquema de estos modelos de forma grfica, as como las diferentes instituciones quedeben participar. [www.mivi.gob.pa/ordenamiento/ordenamiento-territorial.html].

21 En la actualidad se encuentran creadas las Juntas de Planificacin Municipal de los siguientesmunicipios: Aguadulce (Acuerdo n. 14 de 2007 del Consejo Municipal de Aguadulce, G.O. 25893); Penonom (Acuerdo n. 12 de 2006 del Consejo Municipal de Penonom, G.O. 25734); Guarar (Acuerdo n. 14 de 2006 del Consejo Municipal de Guarar); Taboga(Acuerdo n. 9 de 1969 del Consejo Municipal de Taboga, G. O. 16500); Coln (Acuerdo

n. 15 de 1962 del Consejo Municipal de Coln, G. O. 14773); Antn (Acuerdo n. 4 de2008 del Consejo Municipal de Antn, G. O. 26087). La Nueva Ley de Descentralizacin,Ley 37 de 2009, les cambia la denominacin a Junta de Planificacin y Desarrollo Municipal,les establece una misin, les agrega otras funciones a parte de las ya asignadas por la ley de


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La nueva ley de descentralizacin de la administracin pblica22introducedentro de la materia de ordenacin territorial el concepto de planificacin del

territorio, referido ms bien al proceso poltico, jurdico y administrativo, a travsdel cual se organizar la ocupacin del territorio, a todos los niveles, en el marcoorientador que establecen los instrumentos jerrquicos de planificacin estrat-gica, entendindose sta como el conjunto de estrategias, polticas, regulaciones,instrumentos e instituciones definidas por el Estado. A simple vista, pareciera queestamos hablando de los mismos planes, pero, al introducirnos ms en el tema,observamos que se trata de los instrumentos de planificacin a que haca referenciala ley de urbanismo, que deben ser adoptados para la definicin de los planes deordenamiento territorial.

Esta nueva ley define el trmino poltica nacional de ordenamiento territorial,a la que la ley de urbanismo hace referencia pero no define.

De la misma forma, establece un sistema jerarquizado de planes estratgicos,como instrumentos orientadores, a razn de la divisin poltica del Estado, sien-do stos: el Plan Estratgico de Gobierno, el Plan Estratgico Provincial, el PlanEstratgico Distrital y el Plan Estratgico de Corregimiento.

Tambin se dispone que la planificacin estratgica supone una coordinacininterinstitucional que ser responsabilidad del Consejo Nacional de Urbanizacin,renombrndolo como Consejo Nacional de Desarrollo Territorial.

La ejecucin de los planes nacionales y regionales ser responsabilidad de las

autoridades competentes, entendindose por ellas el Ministerio de Vivienda y lasautoridades municipales, segn el plan que corresponda.

En el caso de los monumentos histricos, el Instituto Nacional de Cultura yla Direccin de Patrimonio Histrico son los encargados de elaborar los planesparciales en conjunto con las autoridades urbansticas. Cuando los planes parcialessean iniciativa del Ministerio de Vivienda requerirn de la participacin de losmunicipios que estn en el rea de la planificacin.

La formalizacin de estos planes, su aprobacin o materializacin como or-denamiento jurdico se realiza a travs de decretos ejecutivos expedidos por el

Ministerio de Vivienda, para los planes de su competencia; y a travs de acuerdosmunicipales, expedidos por los consejos municipales, en el caso de los planeslocales. Los planes parciales regularn segn la autoridad que corresponda.

urbanismo, y cambia la conformacin del mismo, considerando si se trata de municipiossemiurbanos y rurales, o municipios metropolitanos y urbanos.

22 Ley 37 del 29 de junio de 2009, publicada en Gaceta Oficial n. 26314 del 30 de junio de2009, que promueve la descentralizacin sistemtica de la administracin pblica en los

municipios para lograr el desarrollo sostenible e integral del pas mediante la delegacin yel traslado de competencias administrativas, econmicas, polticas y sociales del rganoEjecutivo, en forma gradual, progresiva, ordenada, regulada y responsable, como lo disponeel artculo 1. de la ley.


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El carcter imperativo de los planes viene establecido en la misma ley de urba-nismo cuando enuncia que, junto con las leyes, reglamentos y polticas urbansti-

cas, son una fuente del ordenamiento territorial, hacindolo parte del bloque delegalidad aplicable en esta materia. De igual forma, la normativa dispone sobre laobligacin de las entidades pblicas de acatar los planes y de participar en su ela-boracin e impone la obligacin de su cumplimiento para todo aquel que realicealgn proyecto de parcelacin, urbanizacin y edificacin, siendo una infraccinurbanstica la contravencin de los planes23.

III. RECONSTRUCCIN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Y TRMITE Y EXPEDICIN DE LICENCIAS URBANSTICAS

(PERMISO DE CONSTRUCCIN)

A. PREMBULO

De acuerdo con el artculo 233 de la Constitucin Poltica de la Repblica dePanam, corresponde al Municipio ordenar el desarrollo de su territorio, promover laparticipacin ciudadana, as como el mejoramiento social y cultural de sus habi-tantes y cumplir las dems funciones que le asigne la Constitucin y la Ley (elnfasis es nuestro).

Por su parte, la Ley 6.adel 1. de febrero de 2006, que reglamenta el orde-namiento territorial para el desarrollo urbano y dicta otras disposiciones, en suartculo 8. otorga a los municipios la competencia para:

1. Elaborar y aprobar los planes de ordenamiento territorial y del desarrollo urbanoa nivel local dentro de su respectiva jurisdiccin, con la asesora del Ministerio deVivienda y en coordinacin con las dems entidades competentes.2. Cooperar para que los planes nacionales y regionales se cumplan dentro de su res-pectivo mbito territorial.

3. Gestionar, ejecutar y controlar, con los profesionales idneos, los planes localesde ordenamiento territorial para el desarrollo urbano, dentro de su respectiva juris-diccin.4. Dictar los acuerdos municipales sobre materia de ordenamiento territorial y ur-banstico de carcter local, con sujecin a las leyes, a los reglamentos y a los planesnacionales y regionales.[].

De all que para ilustrar el procedimiento administrativo para la expedicin delicencias tomemos como ejemplo la situacin del Municipio de Panam, que es el

municipio capital y, por tanto, el ms importante a nivel nacional.

23 Se puede apreciar en los artculos 4., 7., 8., 10., 32 y 36 de la Ley 6.ade 2006.


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En tal sentido, vale destacar que, curiosamente, an cuando la legislacin pana-mea vigente en materia de desarrollo urbanstico es relativamente reciente, todo

lo concerniente a construccin, adiciones de estructuras, mejoras, demolicionesy movimientos de tierra en el Distrito de Panam, est regulado por el Acuerdon. 116 del 9 de julio de 1996 (Gaceta Oficial n. 23.099 del 22 de agosto 1996),modificado por el Acuerdo n. 129 del 13 de agosto de 1996 (Gaceta Oficial n.23130 del 13 de agosto de 1996) y por el Acuerdo n. 64 del 7 de mayo de 2009(Gaceta Oficial n. 26310 del 7 de mayo de 2009), todos expedidos por el Con-sejo Municipal de Panam.

No debemos perder de vista para el desarrollo de este trabajo que de confor-midad con el artculo 14 de la Ley 106 del 8 de octubre de 1973, los consejosmunicipales regularn la vida de los municipios por medio de acuerdos que tienenfuerza de ley dentro cada distrito.

Veamos ahora algunos aspectos relevantes de esta legislacin, as como eldesarrollo jurisprudencial sobre la materia.

B. CONTROLPREVIOENLAEXPEDICINDEPERMISOSDECONSTRUCCIN

De conformidad con el artculo 1. del Acuerdo n. 116 y sus modificaciones,para llevar a cabo construcciones, realizar mejoras y adiciones a estructuras enel Distrito de Panam, tanto en el sector pblico como en el sector privado, se

requiere obtener un permiso escrito otorgado por la Alcalda de Panam, a travsde la Direccin de Obras y Construcciones Municipales24, que lo expedir conbase en las disposiciones sealadas por los artculos 1313, 1316, 1320 y 1324 delCdigo Administrativo25.

24 Con base al artculo 1. del Acuerdo n. 116 de 1996, la Sala ha sealado que la obtencindel permiso de construccin se exige para todo tipo de obra, independientemente de questa tenga trascendencia de carcter nacional (sentencia del 14 de septiembre de 2007:

CUSAvsMunicipio de Panam).25 1313 Permiso para construir edificios o muros. En las ciudades, pueblos y caseros no se podr

construir, reconstruir, reparar, adicionar o alterar edificios o muros que encierren patios ojardines, sin el permisos de la primera autoridad local de Polica, la que indicar por si o pormedio del empleado o personas en quienes delegue esta facultad, la lnea del edificio o muro,de acuerdo con las alineaciones o rasantes de las calles y plazas y dems prescripciones quea este respecto se establecen y las que dicten los respectivos Consejos Municipales.

1316 Construccin de aceras. Las aceras sern construidas por los propietarios de las casas aque acceden y de la anchura que establezcan las Municipalidades. En las ciudades cuyascalles estn provistas de cordones el ancho de las aceras ser el que exista entre la lnea deconstruccin de las casas o solares y la lnea o cordn de la calle respectiva.

1320 Consultas a ingeniera municipal. En la construccin de los edificios sern consultados elIngeniero Oficial y el empleado de Sanidad, si los hubiere, para el detalle y desarrollo delas prescripciones que quedan establecidas y las que contengan los reglamentos especialesde la Municipalidades de las Juntas u Oficinas de Sanidad.


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Cabe agregar que de conformidad con el artculo 2. del Acuerdo, este permisoser expedido con base en dictamen tcnico de la Direccin de Obras y Construc-

ciones Municipales sujeto a los requisitos y trmites dispuestos en l mismo.El Acuerdo contiene disposiciones especiales para ciertos tipos de permiso deconstruccin, como lo son los referentes al Permiso de Construccin Visto Bueno(captulo X) aplicable a las obras y construcciones menores tales como cercas,cambios de acabados, cielo rasos, pisos, paredes, fachadas, cambios de techos,pavimentos, pequeos cambios, reformas, y reparaciones internas o externas,Permiso de Construccin para Movimiento de Tierra o Terracera (captulo XI),Permiso de Construccin para Obras Especializadas (captulo XII) y Permiso deConstruccin para Obras Especializadas (captulo XIII). No obstante, para losefectos de este trabajo nos referiremos a las disposiciones generales que rigenpara los permisos de construccin.

En tal sentido, el captulo VIIIdel Acuerdo establece cules son los requisitosy condiciones que se debe cumplir para poder obtener un permiso de construc-cin.

La normativa en cuestin parte por sealar que, por regla general, los permisosde construccin se expedirn previo el cumplimiento de los procedimientos y requisitos esta-blecidos en los artculos anteriores referentes a los planos(artculo 12)y en el artculo 13detallatodas las exigencias con las que debe cumplir el profesional idneo o empresaconstructora para obtener el permiso en cuestin.

Entre ellos estn la de presentar la solicitud en papel habilitado, dirigido aldirector de Obras y Construcciones Municipales, adjuntar una copia del planorevisado y registrado, acompaar la solicitud con los permisos expedidos por laOficina de Seguridad para la Prevencin de Incendios del Cuerpo de Bomberos

La falta de estos empleados ser suplida por peritos nombrados por la autoridad de Poli-ca.

1316 Construccin de aceras. Las aceras sern construidas por los propietarios de las casas a

que acceden y de la anchura que establezcan las Municipalidades. En las ciudades cuyascalles estn provistas de cordones el ancho de las aceras ser el que exista entre la lnea deconstruccin de las casas o solares y la lnea o cordn de la calle respectiva.

1320 Consultas a ingeniera municipal. En la construccin de los edificios sern consultados elIngeniero Oficial y el empleado de Sanidad, si los hubiere, para el detalle y desarrollo delas prescripciones que quedan establecidas y las que contengan los reglamentos especialesde la Municipalidades de las Juntas u Oficinas de Sanidad.

La falta de estos empleados ser suplida por peritos nombrados por la autoridad de Poli-ca.

1324 Prevencin de incendios; dimensin de los edificios. Corresponde a los consejos Munici-pales reglamentar por medio de acuerdos las construcciones de edificios en sus respectivas

circunscripciones; pudiendo fijar el mnimum de altura, siempre que esta no sea menor detres metros cincuenta centmetros de los aleros y balcones; as como el ancho de stos,de acuerdo con la categora de las calles, y dictar las medidas que juzgue necesarias paraprevenir los incendios.


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de Panam, del Departamento de Saneamiento Ambiental del Ministerio de Saludy el Certificado de Paz y Salvo Municipal.

Respecto de la aprobacin de los planos, el Acuerdo contiene una serie dedisposiciones que regulan esta materia, contenidas en los captulos III, IV, V, VIyVIIdel Acuerdo.

C. VERIFICACIN

Una vez presentados todos los documentos requeridos para la obtencin delPermiso de Construccin, la Direccin de Obras y Construcciones Municipa-les, previo avalo de la obra, establecer el impuesto de construccin respectivo(artculo 14).

Igualmente, ser preciso obtener el Visto Bueno del Departamento TcnicoLegal de Obras y Construcciones, que se otorgar cuando el propietario o inte-resado no tenga caso pendiente en dicho departamento (artculo 15).

Finalmente, la Direccin de Obras y Construcciones Municipales determinarlos mecanismos expeditos que faculten al constructor a iniciar la obra.

El permiso de construccin ser expedido en un trmino no mayor de cincodas hbiles, contados a partir de la fecha de cancelacin del impuesto de cons-truccin (artculo 17).

D. AUTORIZACIN

De la lectura del Acuerdo n. 116 del 9 de julio de 1996 podemos concluir que,efectivamente, cuando hablamos de permisos de construccin nos estamos refi-riendo a una autorizacinque viabiliza el derecho a construir que tiene todo pro-pietario de una finca.

En tal sentido, el artculo 12 del Acuerdo establece que el permiso de construccinautorizaal propietario de un predio y al constructor responsable para realizar obrasde construccin.

Ello significa que de acuerdo con nuestra legislacin, el derecho a construirno proviene de la autorizacin, sino que sta, ms bien, es un instrumento queviabiliza la efectividad del derecho a construir (ius aedificandi), incluido en el de-recho de propiedad.

Estamos, pues, en presencia de un simple acto de autorizacin, que es, adems,reglado, por estar sujeto a la regulacin que el Consejo Municipal ha establecidoy que es objeto de nuestro anlisis.

E. CARACTERSTICASDELPERMISO

Desde el punto de vista de la mayor o menor amplitud de la competencia, elpermiso de construccin, como queda dicho, es un acto reglado, ya que su otor-


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gamiento se da en el marco de los requisitos establecidos en el ordenamientojurdico vigente.

La expedicin del permiso de construccin est sujeta al cumplimiento de unaserie de requisitos establecidos por el Municipio y otras entidades pblicas queparticipan dependiendo del tipo de obra, por ejemplo el Ministerio de Vivienda,la Autoridad del Ambiente, el Instituto de Alcantarillados (IDAAN), entre otras.

F. RGIMENJURDICOAPLICABLEALPERMISODECONSTRUCCIN

Segn podemos inferir del Acuerdo n. 116, la norma jurdica aplicable al permisode construccin es la vigente al momento de su expedicin. Ello se desprende dela lectura de su artculo 18[26].

Tan es as, que si expira el permiso de construccin y las normas no han va-riado, slo se requerir una revlida de la autorizacin; pero si las normas hanvariado a la fecha de la expiracin, entonces se requerir un nuevo permiso deconstruccin.

En otras palabras, de la norma se desprende que el permiso otorgado seguirsiendo regido por la normativa vigente al momento de su expedicin aunque varela normativa, por el perodo de su vigencia. No obstante, si expira el permiso y lanormativa ha variado, se requerir un nuevo permiso.

Contrario a este criterio, la Sala Tercera, al definir el permiso de construccin,

seala que ste es un acto de autorizacin para construir un inmueble con baseen el diseo previamente descrito y aprobado en los planos, los cuales a su vez,deben someterse a las normas que rigen en el momento de su presentacin (sentencia del 7 denoviembre de 1996: Residentes de Urbanizacin La Loma vs Direccin de Obrasy Construcciones Municipales del Distrito de Panam. El nfasis es nuestro).

G. DISCUSINDELALEGALIDADDELBIEN

Si bien del Acuerdo n. 116 no pareciera desprenderse que la legalidad del bien

fuera objeto de discusin en el trmite para la obtencin del permiso de construc-cin, lo cierto es que el peticionario s deber acreditar quin es el propietario dela finca y su estatus registral.

26 Artculo 18. El Permiso de Construccin tendr una validez por un perodo de tres (3)aos.En los casos en que expire la vigencia del Permiso y no se hayan producido variantesen las Normasde Desarrollo Urbano en base a las cuales fue analizado el plano y otorgado el Permiso deConstruccin, slo se requerir una revlida del mismo.

Expirada la vigencia del Permiso de Construccin, y cuando las normas de Desarrollo Urbano en base a las

cuales fue analizado el plano hayan variado, se deber obtener un nuevo Permiso de Construccin,el cual se otorgar en base a las normas vigentes. En los casos que el monto a pagar por elnuevo Permiso de Construccin sea mayor al monto original, ste deber acreditarse alnuevo impuesto a pagar (el nfasis es nuestro).


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De hecho, en el numeral 1 del artculo 13 de dicho acuerdo expresamente seexige que en la solicitud conste la ubicacin del lote, registro de la propiedad (finca,

tomo, folio o su equivalente), as como el nombre del dueo de la construcciny del propietario del terreno en que se ha de edificar.

H. DEBEROBJETIVODEOBTENERUNPERMISOPREVIO

Como se ha dicho en lneas anteriores, para construir, realizar mejoras, adicionesa estructuras, demolicin y movimiento de tierra en el Distrito de Panam se hacenecesario obtener un permiso de construccin otorgado por la Alcalda a travsde la Direccin de Obras y Construcciones Municipales.

En este sentido, cabe destacar que el artculo 84 del Acuerdo establece que, encaso de comprobarse, por la Direccin de Obras y Construcciones Municipales,que un constructor o propietario comenz a construir sin el previo permiso escrito,tendr la obligacin de notificarlo al alcalde, por lo que se proceder a la suspensin dela obra, de ser necesario, y se impondr una multa a favor del Tesoro Municipal .

De igual forma se establece en el artculo 85 del Acuerdo que toda edificacin,construida o reformada parcialmente, ya sea de carcter residencial, comercial,industrial o de cualquier otro uso que se encuentre ocupada sin el permiso corres-pondiente, dar lugar a la imposicin de la sancin correspondiente al propietarioo constructor y de una multa a favor del Tesoro Municipal.

I. OTORGAMIENTODELPERMISO

De conformidad con el Acuerdo n. 116, el permiso de construccin es otorgadopor la Alcalda, a travs de la Direccin de Obras y Construcciones Municipales,con base en el dictamen tcnico de esta Direccin, siempre y cuando se cumplanlos requisitos y trmites que contempla dicho acuerdo.

Para obtener el permiso de construccin, el profesional idneo o la empresaconstructora debern cumplir los siguientes requisitos:

1. Presentar solicitud en papel habilitado dirigida al director de Obras y Cons-trucciones Municipales, en donde conste: descripcin de la obra; ubicacin del lo-te; registro de la propiedad; nombre del dueo de la construccin y del propietariodel terreno en que se ha de edificar y valor aproximado de la obra. Esta solicituddeber estar refrendada y sellada por el responsable tcnico de la obra.

2. Adjuntar una copia heliogrfica o fotosttica del plano revisado y registradoque utilizar para la ejecucin de la obra. En caso de que no repose en los archi-vos de la Direccin de Obras y Construcciones Municipales la copia del plano

revisado y registrado, deber entregarse una copia adicional.3. Acompaar a la solicitud de los permisos expedidos por la Oficina de Segu-

ridad para la Prevencin de Incendios del Cuerpo de Bomberos de Panam, del


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Departamento de Saneamiento Ambiental del Ministerio de Salud y el Certificadode Paz y Salvo Municipal.

4. Presentar copia del registro de inscripcin en la Junta Tcnica, en caso deque el solicitante sea una empresa constructora.

Una vez presentados los documentos sealados, la Direccin de Obras yConstrucciones Municipales, previo avalo de la obra, establecer el impuestode construccin respectivo.

Luego se deber obtener el visto bueno del Departamento Tcnico Legal deObras y Construcciones, que se otorgar cuando el propietario o interesado notenga caso pendiente en dicho departamento.

Una vez presentados todos los documentos requeridos, la Direccin de Obrasy Construcciones Municipales determinar los mecanismos expeditos que auto-ricen al constructor para iniciar la obra.

Estos permisos sern expedidos en un trmino no mayor de cinco das hbiles,contados a partir de la fecha de cancelacin del impuesto respectivo. Si ya se hacancelado este impuesto y el permiso no ha sido expedido dentro del trminosealado, el constructor podr construir y no ser objeto de sanciones o multas.En estos casos la tarjeta de cancelacin del impuesto servir de constancia de quese han cumplido los requisitos establecidos en el Acuerdo n. 116. En la prcticano significa que se haya otorgado el permiso ni se toma como un silencio admi-

nistrativo positivo.

J. SILENCIOADMINISTRATIVO

El Acuerdo n. 116 no contempla disposicin alguna que regule la figura del silen-cio administrativo, por lo que ante este vaco corresponde aplicar lo dispuesto enla Ley 38 del 31 de julio de 2000, sobre procedimiento administrativo general.

De acuerdo con la citada Ley 38, el silencio administrativo se configura trans-currido el trmino que otorga la ley para que la administracin resuelva una peti-

cin o recurso, sin que emita decisin. En nuestro ordenamiento, la regla generales que se entiende que lo pedido ha sido negado, lo cual se denomina silencioadministrativo negativo.

La Ley 38 define, en el artculo 201, acpite 104, el silencio administrativocomo el Medio de agotar la va administrativa o gubernativa, que consiste en elhecho de que la administracin no contesta, en el trmino de dos meses contadoa partir de su presentacin, la peticin presentada o el recurso interpuesto por elparticular. De esta manera, se entiende que la administracin ha negado la peti-cin o recurso respectivo, y queda abierta la va jurisdiccional de lo contencioso-

administrativo ante la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, para que si elinteresado lo decide, interpondr el correspondiente recurso de plena jurisdiccin


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con el propsito de que se le restablezca su derecho subjetivo, supuestamenteviolado.

En igual sentido, el artculo 156 de esta ley se refiere al silencio administrativonegativo. Cabe sealar, aunque no aplica en el presente caso, que este artculoprev como excepcin, el silencio administrativo positivo, cuando as se establezcapor disposicin expresa. Bajo esta modalidad, transcurrido el plazo legal para ladecisin, se entiende resuelta favorablemente.

K. VIGENCIADELPERMISO

El permiso de construccin tendr un perodo de validez de tres aos. En casode que este perodo expire, slo se requerir realizar una revalidacin, siempre ycuando no se hayan producido variantes en las normas de desarrollo urbano conbase en las cuales fue analizado el plano y otorgado el permiso.

En caso de que hayan variado las normas que regulan el otorgamiento delpermiso de construccin y ste haya expirado, se deber obtener un nuevo per-miso.

En el Acuerdo n. 116 no se establece cul ser el perodo de vigencia delpermiso en el caso en que sea revalidado, por lo que podramos concluir que serpor el mismo trmino.

L. PRDIDADELAFUERZAEJECUTORIADELPERMISO

Transcurrido su perodo de vigencia, el permiso pierde fuerza ejecutoria. El art-culo 18 del Acuerdo n. 116 establece que [] expirada la vigencia del permiso[] se deber obtener un nuevo permiso [].

Sin embargo, este permiso tambin puede perder su fuerza, aunque de formatemporal, en los casos que sea suspendido en situaciones tales como las que enu-meramos a continuacin:

1. cuando la construccin o parte de ella sea hubiere ejecutado o se est ejecu-tando en contravencin a los planos aprobados o en abierta violacin a las normasde desarrollo urbano o las disposiciones del Acuerdo n. 116 de 1996;

2. cuando el constructor o propietario comience a construir sin el previo per-miso escrito.

M. RECURSOSYACCIONESCONTENCIOSAS

El permiso de construccin puede ser impugnado mediante las siguientes accio-

nes:

Demanda contencioso administrativa de nulidad


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Demanda contencioso administrativa de plena jurisdiccin Accin de inconstitucionalidad

Las dos primeras acciones son de conocimiento privativo de la Sala Tercerade la Corte Suprema de Justicia, en tanto que la demanda de inconstitucionalidadse presenta ante el pleno de este alto tribunal de justicia.

Segn la jurisprudencia panamea, estn legitimados para interponer las ac-ciones antes mencionadas:

los propietarios del bien inmueble en el cual se construye; toda persona natural o jurdica que invoque un inters legitimo, en los casos

de demandas de plena jurisdiccin.Vale la pena resaltar que la jurisprudencia de nuestra Sala Tercera ha mostrado

la tendencia de admitir la participacin de terceros en procesos contencioso-ad-ministrativos instaurados contra permisos de construccin, recayendo stos por logeneral en vecinos colindantes a la finca donde se va ha realizar una construccin,del tipo por ejemplo de un proyecto de edificio.

La mayora de los fallos se inclina a considerar que el acto administrativo porel cual se concede un permiso de construccin puede afectar derechos subjetivos,por lo que debe ser atacado mediante la accin de plena jurisdiccin y por parte

de quien pudiera verse afectado.No obstante, esta alta corporacin de justicia ha admitido acciones de nuli-

dad promovidas por asociaciones o grupos de residentes, atendiendo a que conla expedicin del permiso se estn afectando intereses colectivos, pero basado enel examen del ordenamiento jurdico en general.

En este contexto, podemos mencionar la demanda contencioso-administrativade nulidad promovida por Residentes de la Urbanizacin La Loma, S. A. contrala Resolucin 718/92 del 2 de marzo de 1993 y el permiso de construccin n.273 del 6 de abril de 1994, expedida por la Direccin de Obras y Construccio-

nes Municipales del Municipio de Panam, cuya admisin fue rechazada por elmagistrado sustanciador, precisamente por estimar que la va idnea para atacareste tipo de actos era la plena jurisdiccin.

Mediante resolucin del 30 de enero de 1995, la Sala Tercera, actuando encalidad de tribunal de instancia, revoc esta decisin y en su lugar admiti lacitada demanda, reconociendo la procedencia de impugnar los actos administra-tivos censurados por medio de la accin de nulidad. La parte pertinente de dichopronunciamiento seala lo siguiente:

La controversia se origina en el hecho de que dichos actos administrativos permitenla construccin de un edificio que, a juicio de la parte actora, afecta a la comunidad engeneral porque se ha expedido un permiso de construccin sin el cumplimiento de las


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formalidades legales y en abierta violacin de las normas de desarrollo urbano. Agregala parte actora que dichos actos tan solo le otorgan derechos subjetivos al propietariodel terreno o, en todo caso, a la promotora y a la constructora, por lo que, una vezaprobado el anteproyecto y el permiso de construccin, le son notificados nicamentea los particulares antes mencionados y no al resto de la comunidad.

Lo antes sealado por la parte actora nos lleva al punto de que resultara imposible para cualquier

particular que se estimase afectado por la construccin de dicha obra, la interposicin de una demanda

contencioso-administrativa de plena jurisdiccin por cuanto resulta palmario que los actos administrativos

que autorizan dicha obra no le seran notificados y por ende, no podran interponer en tiempo los recursos

necesarios para el agotamiento de la va gubernativa y, mucho menos, el recurso contencioso de plena

jurisdiccin. (Resolucin del 30 de enero de 1995, Sala Tercera. El nfasis es nuestro)

Otro aspecto importante que consideramos oportuno resaltar es que por mediode esta demanda se impugnaron dos actos administrativos. Al respecto, la Corteindic lo siguiente:

[] los actos administrativos demandados pueden vulnerar derechos subjetivos dela parte actora tambin es cierto que los actos impugnados son actos condiciones, esdecir, que fueron expedidos partiendo de la base de que se han cumplido los requisitosprevios establecidos por la ley y los reglamentos como condicin de dicha expedicin,pues en el presente caso la demandante fundamenta su demanda en la supuesta viola-

cin del orden jurdico, lo que la hace recurrible por la va de la demanda contenciosoadministrativa de nulidad.

Finalmente, dicha corporacin judicial consider como fundamento para darlecurso a la demanda el hecho de que la accin de nulidad en estudio pretende lapreservacin del orden jurdico, en el caso de que ste haya sido vulnerado.

Tambin, a manera de ejemplo, consideramos pertinente analizar otro pro-nunciamiento de la Sala Tercera ante la demanda contencioso-administrativa deplena jurisdiccin incoada por Irasema Sols de Kerby y Nidia Ayala, para que sedeclare nulo, por ilegal, el permiso de construccin n. M-2072 del 8 de noviem-bre de 1996, emitido por la Direccin de Administracin de Obras Municipales,Medio Ambiente y Desarrollo Urbano del Distrito de San Miguelito, los actosconfirmatorios, y para que se hagan otras declaraciones.

En este caso la controversia recae en la construccin de un muro colindantecon la propiedad de las partes antes sealadas, quienes presentaron denuncia ad-ministrativa contra los beneficiarios del referido permiso de construccin ante laAlcalda Municipal de San Miguelito.

El magistrado sustanciador no admiti la demanda en cuestin, por considerar,entre otras razones, que la va idnea para demandar un permiso de construccin

por parte de terceros es la accin de nulidad. En ese sentido, expres lo siguien-te:


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[] el permiso de construccin es una autorizacin o licencia que otorga la autoridad administrativamunicipal. En tal sentido, el distinguido administrativista espaol Jess Gonzlez P-rez, en su obra Las Licencias de Urbanismo (ed. Abella, Madrid, 1978, p. 144), hasealado que en cuanto la licencia autoriza una actividad, es un acto administrativocon un destinatario perfectamente delimitado: el sujeto de la actividad. A diferencia de otrosactos administrativos, en que no existe un destinatario individualizado, la licencia se otorga siempre a

favor de una persona concreta. (cit. por Dromi, Roberto. El Acto Administrativo, 3ra ed.,Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1997, p. 178).

Tericamente, en virtud de lo anterior, slo el beneficiario del permiso de construccinpodra impugnar el mismo ante la jurisdiccin contencioso administrativa medianteaccin de plena jurisdiccin, lo cual, por supuesto, difcilmente ocurrira, toda vez quedicho permiso se extiende precisamente a solicitud del interesado.

La va procesal correcta para que un tercero ataque un permiso de construccin an-te la es la accin de nulidad, puesto que dicho permiso no es susceptible de recursogubernativo alguno por parte de dichos terceros. (Auto del 10 de marzo de 2009. Elnfasis es nuestro)

N. SUJETOSQUEINTERVIENENENELTRMITEDELPERMISODECONSTRUCCIN

A nivel local, recientemente se ha dictado el Acuerdo Municipal n. 64 de 07, del

mayo de 2009, por medio del cual se adiciona el artculo 13-A al Acuerdo n. 116por el cual se dictan disposiciones sobre la construccin, adiciones de estructuras,mejoras, demoliciones y movimientos de tierra en el Distrito de Panam, en elcual se atribuye al representante de corregimiento la responsabilidad de garanti-zar que los derechos de los conciudadanos que puedan verse afectados por unaconstruccin sean tomados en cuenta y respetados27.

En igual sentido, tal como lo anotamos al referirnos al principio de partici-pacin democrtica, el artculo 35 de la Ley 6.ade 2006 es imperativo al sealarque [] las autoridades urbansticas cuyos actos afecten los intereses o derechos

27 Artculo 13-A: En miras que se respete la obligatoriedad de permitir la Participacin Ciuda-dana, consagrada en el Artculo 24 de la Ley n 6 de 22 de enero de 2002, de todos aquellosindividuos o miembros de la comunidad que puedan verse afectados, por la construccindel tipo de infraestructuras relacionadas con lo establecido en el Decreto Ejecutivo 562 de21 de octubre de 2008 y de que se respete que el terreno en el que se pretenden construirdichas infraestructuras, tengan asignada la clasificacin del uso de suelo o zonificacinrequerida, para este tipo de actividad comercial; el profesional idneo o empresa construc-tora, deber cumplir con todos los requisitos establecidos o que en su momento establezcala ASEP, con lo estipulado en el artculo 13 de este Acuerdo y adems, obtener el concepto

favorable o visto bueno del representante de corregimiento respectivo, que fungir comogarante, de que los derechos de los conciudadanosque podran verse afectados por la construccin,han sido tomados en cuenta y respetados. (sic): Gaceta Oficial n. 26310 del 7 de mayode 2009.


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de grupos de ciudadanos, quedan obligadas a permitir su participacin a travs de represen-tantes idneos, con el propsito de promover la concertacin de los intereses sociales, econmicos y

urbansticos, mediante las modalidades de participacin ciudadana que establecela Ley 6.ade 2002 y conforme a la reglamentacin de la presente Ley (el nfasises nuestro).

Por su parte, la Ley 6.adel 22 de enero de 2002, denominada Ley de Trans-parencia, seala en el artculo 24 que las instituciones del Estado en el mbitonacional y local, tendrn la obligacin de permitir la participacin de los ciudadanos en todoslos actos de la administracin pblica que puedan afectar los intereses y derechos de grupos de

ciudadanos, mediante las modalidades de participacin ciudadana que al efectoestablece la presente ley. Estos actos son, entre otros, los relativos a construccinde infraestructuras, tasas de valorizacin, zonificacin y fijacin de tarifas y tasaspor servicio (el nfasis es nuestro).

Tal como se desprende del artculo anterior, es obligatorio para todos los mu-nicipios panameos el posibilitar la participacin de los ciudadanos que pudiesenverse afectados por la construccin, realizacin de mejoras, adiciones a estructuras,demolicin y movimiento de tierra dar su opinin sobre la conveniencia o no deotorgar dicho permiso.

De acuerdo con el tratamiento jurisprudencial que la Corte le ha dado a laomisin de realizar la consulta ciudadana en los actos administrativos de estanaturaleza, su comprobacin en forma preliminar es suficiente para decretar la

suspensin provisional de los efectos del acto administrativo impugnado (cfr. autode la Sala Tercera del 16 de febrero de 2009).

En ese orden, debemos indicar que el Acuerdo Municipal n. 64 del 7 de ma-yo de 2009 adicion un artculo al Acuerdo n. 116, para el cumplimiento de loestablecido en el Decreto Ejecutivo n. 562 del 1. de octubre de 2008, que leasign a la Autoridad Nacional de los Servicios Pblicos la competencia para lareglamentacin y divulgacin de las normas tcnicas, sistemas de instalacin einspeccin de torres para antenas de los servicios pblicos de telecomunicaciones,radio y televisin y se dictan otras disposiciones.

En el mismo se estableci que con miras a que se cumpla la obligacin de per-mitir la participacin ciudadana de todos aquellos individuos o miembros de lacomunidad que puedan verse afectados por la construccin de este tipo de infra-estructuras, el profesional idneo o la empresa constructora deber cumplir contodos los requisitos establecidos o que en su momento establezca la AutoridadNacional de los Servicios Pblicos. Adems de que se debe obtener el conceptofavorable o visto bueno del representante de corregimiento respectivo, quienfungir como garante de los derechos de los conciudadanos que podran verseafectados por la construccin, asegurando esta autoridad que de dichos derechos

sern respetados.En relacin con el tema, en atencin a la demanda contencioso-administrativa

de nulidad interpuesta por el Consejo Municipal de Panam, contra la Resolucin


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AN n. 2161-Telco del 28 de octubre de 2008, emitida por el Administrador Ge-neral de la Autoridad Nacional de los Servicios Pblicos, por la cual se establecen

directrices para el otorgamiento de permisos de construccin e instalacin detorres y antenas para la prestacin de los servicios pblicos de telecomunicacin,radio y televisin, la Sala accedi a la solicitud de suspensin presentada por laparte actora.

En este caso, la Sala Tercera justific la adopcin de dicha decisin en la apli-cacin del principio precaucin, anotando lo siguiente:

[] se encuentra dirigido a asegurar que la poblacin no se vea expuesta en formacercana y prolongada a los campos electromagnticos que emanan de las antenastelecomunicacin, radio y televisin; y mucho menos sin considerar su participacin

en el proceso de otorgamientos de permisos de instalacin para revisar si se cumplencon las medidas de seguridad y los respectivos usos de suelo y zonificacin de lasreas en las que se pretenden hacer las construcciones de estas infraestructuras, dondepueden vislumbrar la posible produccin de daos graves a la salud humana, por elpeligro de contaminacin y afectacin de radiacin, donde no se tiene un alto gradode certeza cientfica, sobre el tema. [Auto del 21 marzo de 2009, magistrado ponente:ADNARJONAL.]

IV. Sanciones en materia urbanstica en la legislacin panamea

Las sanciones por la infraccin a las normas que integran el ordenamiento ju-rdico panameo, en materia de urbanismo, se encuentran reguladas en distintoscuerpos normativos.

En ese sentido, es preciso aclarar que antes del establecimiento de las sancio-nes se regulan o enumeran los supuestos que constituyen infracciones en materiaurbanstica.

Como la Ley 6.ade 2006 es la que reglamenta el ordenamiento territorial parael desarrollo urbano, las sanciones establecidas en ella debern ser consideradas

como las generales, siendo las de otras normas sanciones especiales en razn dela materia que regulen estos ordenamientos jurdicos.

En su captulo XIIIdenominado De las infracciones, sanciones y sus efectos,la Ley de Ordenamiento Territorial establece taxativamente dos sanciones ad-ministrativas: la amonestacin escrita y la multa de B/50.00 y B/100,000.00, deacuerdo con la gravedad de la falta, definida en el reglamento.

La sancin de multa no queda sometida a la total arbitrariedad, pues la regla-mentacin establece que ser equivalente al 1% del valor estimado de la obra, enla mayora de los supuestos de infraccin.

La sancin de demolicin no se establece como sancin en s, sino comoconsecuencia de no realizar las correcciones a las faltas determinadas por incurriren los supuestos establecidos en los numerales 5 y 6 del artculo 37 de la ley de


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urbanismo28, previa suspensin de la obra como medida cautelar29. Estos nume-rales desarrollan el supuesto que se configura al realizar trabajos no autorizados

por las autoridades urbansticas e introducir reformas sin ajustarse al diseo y alas especificaciones aprobadas por las autoridades urbansticas o no concluir conla ejecucin de las obras o proyectos como fueron aprobados. Curiosamente, lareglamentacin30de la ley de urbanismo extiende la consecuencia de demolicina la infraccin que se comete al presentar informacin falsa, en cualquier trmite,relacionada con la aprobacin de parcelacin, urbanizaciones y edificaciones,estableciendo como agravante que la obra est construida y no es susceptible deser legalizada.

En algunos cuerpos legales se establece el procedimiento por seguir o sim-plemente se remite al Procedimiento Administrativo General, regulado en la Ley38 de 2000[31].

Las autoridades urbansticas son las encargadas de la aplicacin de las sancio-nes, correspondindole a la autoridad urbanstica nacional la determinacin dela infraccin y la elaboracin de un informe tcnico que debe ser remitido con lasancin correspondiente a la autoridad urbanstica local, el Municipio, para queste haga efectivo el cobro. La autoridad urbanstica nacional podr solicitar a lasautoridades municipales (corregidores), a travs de sus inspectores, que realicenlas investigaciones e inspecciones y ejecuten decisiones que tengan que ver conla ejecucin de la obra.

De acuerdo con lo establecido por nuestro ordenamiento jurdico vigente,estn sujetos a sancin: los propietarios, profesionales idneos, empresas cons-tructoras, promotores de venta, el sector pblico (en caso de no contar con lasautorizaciones, no se seala a quin) y el funcionario pblico que tiene que vercon la supervisin, autorizacin de los respectivos permisos y que incumpla enlas funciones asignadas a su cargo.

El Decreto Ejecutivo n. 23 de 2007, reglamentario de la Ley 6.ade 2006, in-cluye otra clase de medidas que se pueden aplicar en caso de infraccin, como laanulacin o la revocacin por presentar documentacin falsa; tambin se establece

que si la obra se encuentra construida este hecho se tomara como agravante y seordenar su demolicin.

Otras normas que establecen sanciones en materia urbanstica son las siguien-tes:

28 Gaceta Oficial n. 25478, del 3 de febrero de 2006, Ley 6.adel 1. de febrero de 2006,artculos 36 al 39 y 42.

29 Se introduce esta medida cautelar, de suspensin parcial o total de la obra. Deber ser dic-tada mediante resolucin motivada, previo informe tcnico y se mantendr mientras no secorrija la falta.

30 Decreto Ejecutivo n. 23 del 16 de mayo de 2007.31 Gaceta Oficial n. 24109.


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El Decreto Ejecutivo n. 36 del 31 de agosto de 1998, por la cual se aprue-ba el reglamento nacional de urbanizaciones de aplicacin en el territorio de la

Repblica de Panam. Incluye entre otras sanciones la amonestacin escrita paralas empresas y profesionales con envo de ella a los gremios relacionados con elejercicio de la profesin y de la construccin y la rectificacin de las obras de ur-banizacin; la suspensin de los trabajos y obras de urbanizacin y que no puedanreanudarse hasta que la infraccin cometida haya sido corregida. Tambin sealaque parte de la correccin deber contar con un permiso de reanudacin que esconcedido por la autoridad administrativa; y finalmente seala la suspensin en eluso de la firma a la empresa y los profesionales para fines de desarrollo urbanstico.Es posible advertir que este decreto ejecutivo no contempla sanciones pecuniariasni sanciones administrativas severas32.

Decreto Ejecutivo n. 23 del 16 de mayo de 2007, por el cual se reglamentala Ley 6.adel 1. de febrero de 2006 que reglamenta el ordenamiento territorialpara el desarrollo urbano y dicta otras disposiciones. Regula las sanciones en sucaptulo IXde infracciones, sanciones y sus efectos. Tambin seala los recursosque proceden en esta va, como el de reconsideracin y el de apelacin33.

Decreto Ley n. 9 del 27 de agosto de 1997, por medio del cual se estableceun rgimen especial de incentivos para la restauracin y puesta en valor del con-

junto monumental histrico del casco antiguo de la Ciudad de Panam. En relacincon este decreto debemos mencionar que establece sanciones a los propietarios

que hayan solicitado desahucio de edificaciones y no inicien su restauracin, oque comiencen la obra y sin ninguna justificacin no la continen. Las multas enestos casos oscilan entre (B. 1.000.00) y los (B. 10.000.00). Si transcurrido un aode haber comenzado la restauracin despus de la multa y no se ha terminadola obra se impondrn nuevas multas. La autoridad urbanstica en este caso es elInstituto Nacional de Cultura a travs de su Direccin Nacional de PatrimonioHistrico, al que corresponde imponer multas adicionales a los propietarios delas edificaciones que se encuentren desocupadas y que no tomen las medidas deproteccin necesarias para salvaguardar dicha obra. Aqu las sanciones van desde

(B. 100.00) hasta (B. 10.000.00)34.Este decreto ley establece que las multas cobradas ingresarn a un fondo es-

pecial para la restauracin y conservacin del conjunto monumental histrico delcasco antiguo de la Ciudad de Panam.

Decreto Ejecutivo n. 51 del 22 de abril de 2004, por medio del cual seaprueba un Manuel de Normas y Procedimientos para la Restauracin y Reha-

32 Decreto Ejecutivo n. 36 del 31 de agosto de 1998, artculos 62 y 63.

33 Gaceta Oficial n. 25794 del 18 de mayo de 2007, Decreto Ejecutivo n. 23 del 16 de mayode 2007, artculos 22 al 25.34 Gaceta Oficial n. 23.366 del 30 de agosto de 1997, Decreto Ley n. 9 del 27 de agosto de

1997, artculos 37 al 40.


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bilitacin del Casco Antiguo de la Ciudad de Panam. En este decreto ejecutivoencontramos sanciones referentes a la colocacin de vallas publicitarias, avisos,

entre otros, que se encuentren pegados o colocados en cualquier fachada, pavi-mento del patrimonio histrico del casco antiguo con multas por un monto dehasta cinco mil balboas y ordena la remocin o limpieza inmediata de los letreroscolocados; as mismo, la Direccin Nacional del Patrimonio Histrico puedeordenar la demolicin parcial o total de monumentos que se encuentren dentrodel casco antiguo y poner multas por el orden de los 50.000.00 B. Este cuerponormativo recoge sanciones que son similares a las contenidas en el Decreto Leyn. 9 del 27 de agosto de 1997[35].

Resolucin n. 139-2000 de 8 de agosto 2000, por la cual se aprueban normasespeciales para mantener el carcter de ciudad jardn en la regin interocenica.Hace referencia a la sancin de amonestacin escrita, la responsabilidad de losfuncionarios responsables en otorgar permisos y las de los profesionales idneosque responden por las obras urbansticas36.

Cdigo Penal: seala que el funcionario que en el ejercicio de sus funcionesconceda permisos o autorizaciones de obras o proyectos en zonas de riesgo pro-pensas a inundaciones o deslizamientos, sin verificar que se han tomado todas lasmedidas de prevencin, mitigacin y control exigidas por todas las autoridadesadministrativas que tengan que ver con el tema, ser sancionado con prisin de tresa seis aos y la inhabilitacin para el ejercicio del cargo por el mismo perodo 37.

Sobre este punto es preciso indicar que la decisin del legislador de incluiresta disposicin en el Cdigo Penal no es antojadiza; es ms bien la respuesta auna tragedia ocurrida en el ao 2004, especficamente en el mes de septiembre,cuando se registr una de las peores inundaciones en nuestro pas, que afect unaurbanizacin denominada Prados del Este; producto de esta inundacin fallecierontrece personas y el complejo habitacional compuesto por 498 casas qued total-mente bajo el agua; esto motiv la apertura de una investigacin que se encuentraactualmente en manos del ministerio pblico38.

En la actualidad existe un anteproyecto en la Asamblea Legislativa, presentadoel 22 de julio de 2009 por el diputado ROGELIOPAREDES,en el cual se pretendemodificar artculos del Decreto Ejecutivo n. 36 de 1998 sobre el ReglamentoNacional de Urbanizaciones de aplicacin en el territorio de la Repblica dePanam y seala como idea innovadora que todo proyecto de urbanizacin con-

35 Gaceta Oficial n. 25039 del 29 de abril de 2004, Decreto Ejecutivo n. 51 del 22 de abrilde 2004, artculos 231 al 238.

36 Gaceta Oficial n. 24,130 del 1. de septiembre de 2000, Resolucin n. 139-2000 del 8de agosto de 2000.

37 Cdigo Penal de Panam, artculo 408.38 Prensa.com, sbado 23 de mayo de 2009,JOSOTERO.


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tenga reas verdes o jardines, zonas deportivas, de recreo y de esparcimiento yque tales zonas deban ser ubicadas en el lugar ms cntrico posible del proyecto;

asimismo dicho anteproyecto pretende que exista dentro de las urbanizaciones unrea para equipamiento comunitario, ya sea para una estacin de polica, cuartelde bomberos, centro de docentes, de salud entre otros, pero que sean de carcterpblico y de estricto cumplimiento39.

V. CONCLUSIONES

El desarrollo de esta investigacin nos permite concluir que el ordenamientojurdico vigente en materia de urbanismo en la Repblica de Panam encuentrasu fundamento en principios generales orientadores de la gestin pblica en estamateria. Estos principios se encuentran recogidos en la Constitucin Poltica dela Repblica, en la Ley 6.ade Ordenamiento Territorial, en acuerdos municipalesy en otras leyes materiales que regulan la materia.

Dentro de los planes de ordenamiento territorial observamos que se ha he-cho un esfuerzo encaminado a lograr un desarrollo ordenado del territorio. Sinembargo, esta situacin no termina con la mera enunciacin en la norma sobrelos instrumentos que se requieren para este desarrollo, sino que resulta necesarioconcluir la tarea procediendo a la elaboracin de ellos.

Tambin creemos que estas normas que regulan el ordenamiento territorial seencuentran muy dispersas y que su estructuracin no es del todo clara.

Por otra parte, el anlisis de la legislacin vigente y de la jurisprudencia nacio-nal en materia de permisos de construccin nos permite concluir que el Acuerdon. 116 del 9 de julio de 1996 (Gaceta Oficial n. 23.099 del 22 de agosto 1996),modificado por el Acuerdo n. 129 del 13 de agosto de 1996 (Gaceta Oficial n.23130 del 13 de agosto de 1996) y por el Acuerdo n. 64 del 7 de mayo de 2009(Gaceta Oficial n. 26310 del 7 de mayo de 2009), todos expedidos por el Con-sejo Municipal de Panam, regula con bastante detenimiento la temtica de los

permisos de construccin.No obstante, evidentemente los nuevos enfoques jurisprudenciales y la recien-

te legislacin urbanstica hacen necesario que prontamente se expida una nuevaregulacin ms cnsona con nuestra actualidad.

Finalmente, podemos sealar que las sanciones establecidas en diferentes le-yes, decretos y acuerdos no se cumplen a cabalidad. Existen fuertes crticas hacialas autoridades a quienes corresponde imponer sanciones, como lo es el InstitutoNacional de Cultura a travs de su Direccin Nacional de Patrimonio Histrico,que es la primera en revisar los documentos para realizar los trabajos en el casco

39 Anteproyecto de Ley 030 de 2009, presentado el 22 de julio de 2009 por el diputadoRO-GELIOPAREDES.


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antiguo, y la Direccin de Ingeniera Municipal de la Alcalda de Panam, quees la llamada a aprobar los planos en la Ciudad de Panam. Entre esas crticas se

encuentra la de que dichas autoridades no quieren hacerse responsables de planosaprobados con base en informaciones falsas, aumento de la altura, modificacinde fachadas, vados y hasta falsificacin de firmas40.

Sin duda, el ordenamiento jurdico panameo descansa sobre principios s-lidos que lo orientan en beneficio de la colectividad. Queda entonces en manosde las autoridades urbansticas su correcta aplicacin para garantizar el bienestargeneral y la justicia social.

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revista derecho admin 2 11_joanalcazar

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