REVISTA DEADMINISTRACION PUBLICA

Organo editorial delInstituto NacionaI de Administración Pública

Ediciones

MIMéxico 1975

VIGESIMO ANIVERSARIO

INSTITUTO NACIONALDE ADMINISTRACIONPUBLICA

Sección Mexicanadel Instituto Internacionalde Ciencias Administrativas

CONSEJO DIRECTIVOPresidenteAndrés Caso

VicepresidenteManuel Bravo jiménez

Consejeros

Eugenio Méndez DocurroIgnacio Pichardo PagazaEnrique González PedreroNorberto Agramonte Mier T.René Carvajal Ram írezGustavo Mart ínez CabañasJuan Víctor Verges X.

TesoreríaScaltiel AlatristeAlicia Gonzálcz

Secretario EjecutivoJavier Barros Valero

REVISTA DE AD\IIl\ISTRACION PUBLICA

DIRECTOR: Jaime del Palacio

ELABORACIO:'/: Francisco Conzálcz Ortíz

CO~IITE VE COLABORACION: FernandoAlanís. Marinela Barrios, Javier Barros Vale­ro. Carlos Lara Sumano. José Luis "artínezH.. Patricia Pérez-Sandi, Osear Reyes Retana,'Iiguel Osear Valdez.

Revista de Administración PúblicaAutorizada como correspondencia de 2a. clasepor la n.G.c .. 'léxico, D.F.

Suscripciones y envío de originales:Barranca del Muerto 210, P.B.Apartado Postal 20-613.

Revista de Administración PúblicaNUEVA EPOCA

Presentación

NUMERO ,lO

SUMARIO

1975

V

Antonio Carrillo FloresEi Instituto de Administrucion Pública de México

GaLino FragaTendencias de la administración pública contemporánea

Ricardo Torres Gaitánf..'l marco constitucional. de la administración pública mexicana

Javier Harros SierraReestructuración administrativa

Hugo 13. MargainProblemas fiscales de las compañías que operan en México

9

17

21

Andrés CasoAlgunos problemas de la administración pública en México: el análisis del presupuestoen la S'Ct)!' 35

Delfina Solana YáñczLa administrocion pública ('TI México

Francisco Ruiz de la PeñaLa responsabilidad de la admmistrncíon pública

INSTITUTO NACiONAL DE AD\lINISnlACrO'< PUBLICA

VIGESIMO A'<IVERSAHIO

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57

Gustavo Alanís F.Ampliacion de la esfera de la administración 67

Andrés Serra RojasLas empresas privadas de interés público: nuevas formas de asociación en el derechoadministratiro mexicano 7]

César SepúlvedaEl derecho en los planes de desarrollo económico

Jesús Reves Herolesf;l f;s{",/i; .Y el desarrollo económico

Sealtiel AlatristeEl con/rol contable en la planeaciáti económica

Eliseo Mendoza BerruetoDesarrollo económico y pLaneación regional

Rodolfo Félix ValdésPlaneación de la infraestructura económica

RESEÑAS

89

101

111

l2l

l3l

Francisco González Ortiz, León Cortiñas Peláez., Eduardo Soto Kloss, Fernando Garrido 143Falla

díaen

Presentación

El número ilO de la Revista de Administrocion Pública marca un hito muy importante en supropia historia: nuestra revista cumple veinte años de vida. Ninguno de esos años fue fácil. Laausencia de publicaciones especializadas en el campo de la administración púhlica hizo,ciertamente, difícil una tarea que se hubiera podido antojar sencilla: iniciar una tradición deinvestigación académica y difusión editorial del estado de las ciencias administrativas y de losproblemas de la administración en nuestro país. El órgano editorial del Instituto Nacional deAdministración Pública fue, pues, pionero en su campo: consiguió, por ver, primera, laspreocupaciones de los más distinguidos administradores públicos de 1\'1{~xíco durante un largoperiodo; de esta maneru, los prohlcmas del presupuesto, reflexiones teórica." en torno de lasgrande~ corrientes de la administración en el mundo, aspectos particulurc- de la marchaadministrativa de una dependencia, considernciones sobre los asuntos fiseale:"i, fueron confrecuencia firmados por nue... tros maestros o por administradores púhli«o- mexicanos y ex trun­Jeros.

Enteramente desaparecidos todos los números de la primera époc-a de nuestra revista, elInstituto considera convcnu-nte conmemorar el vigl~..,imo aniversario de su órgano editorial copla n-edición de algunos artículos aparecidos en los números 1 al :W de la primera Hevi.'/II deAdministración l'úblico; con ello husca dos objetivos: dar cuenta de testimonios administruti­vos que aún tienen una validez inusual y rendir un modesto homenaje a quienes comnnzur-on apt:nsar -y a aduar en «ousecucnciu-. que era 6te un pu Is que nccx-situhu de administrado­res públicos cada vez más seriarncntc formados, cada vez más enterados ck las corrir.ntes tk suespecialidad en el mundo,

Nuestra revista ha saludado siempre con entusiasmo las publicaciones pcriódíeas, ~ue I!~n

aparecido en I\h~xico dt'l'dt' 19:15 Y que tienen tomo centro tk -u- intcrl'~c,'i a la admml~tr~elOtI

pública. Continuaremos haciéndolo: continuaremos dl'H'ando que 1'1 ¿H'tTVO de. c~HlOeHnlt'ntuqUl~ ~(' ha logrado en torno a las eicllcias administrativas !legue a lodo~ 10,<.; ndmjnistr adores de\'l('xil~o~ 10 mismo a quit~nl':-; tienen a Sil cargo las í art-a- más s(~n('illa~ de la a(l~Iini.'itr~('ión

municipal (pH' a quielle~ han de realizar grandt,,;.; c~ludio~ par¿l programar 1.1,-'; ('omplt'Ja:-: 'H'CIOnl','"de una institución pública. En es1c afán SI' inscrih« nur-st ru rcvistu : ('11 t'~lt' af¿íll .".;¡' reconoceahora, y sr: ha rcronocido siempre, el lnstituto I\acional lit, Admiui-tración Pública.

El Instituto de AdministraciónPública de México*(1956)

Antonio CARRILLO FLORES

La seccion mexicana del Instituto Interna­cional de Ciencias Administrativas, quehoy celebra su sesión inaugural, respondea una necesidad y a un propósito: agruparlos esfuerzos de personas que están o hanestado empeñadas en alentar el cultivo delas distintas ciencias que se ocupan de laadministración publica, convencidas deque nuest~o p.aís cuenta con tradiciones ycon expenenCIas merecedoras de ser siste­matizadas para ocupar el rango quc lescorresponde, lo mismo cn el derecho queen la técnica de la administración, y con­vencidas también de que dentro del marcode esas tradiciones y de nuestro sistemaconstitucional y político, así como denuestra estructura social y económica, elcuerpo cuya vida se inicia puede ser uncanal eficaz para que México se beneficiecon el fruto de otras meditaciones queconstantemente están realizándose en losdiversos estados miembros del InstitutoInternacional.

Dicen los estatutos aprobados en Estam­bul, en septiembre de 195:3, que el propó­SIto de las secciones nacionales es promo­ver el progreso del arte y de la ciencia dela administración pública, cn los diferentes

* [yrecurso pronunciado por el Sr. Líe ...'-nlonío CarrilloFlores en la sesión inaugural del Instituto de Administra­ción Pública.

país~s y de contribuir, mediante la compa­ración internacional, a un estudio máscompleto de aquéllos.

En todas partes, los últimos 30 años hancontemplado una extensión y una comple­jidad cada vez mayores en las tareas esta­tules o paraestatalcs en sus procedimientosy en su organización. En México el proce­so ha respondido a dos grandcs objetivos:primero, realizar las aspiraciones de justi­era que la Hevolución mexicana incorporóen la Constitución de 1917 y en sus leyesreglamentarias, y, después, promover eldesarrollo social, cultural y económico dela nación. Como al propio tiempo nuestropaís ha sido siempre fiel a los principiosfundamentales del estado democrático ,que concretamente, por lo que toca a laadministración pública, se traducen en elrespeto a los derechos de los particulares,en la legahdad como condición y supuestoa toda acción pública y en la división depoderes, el problema de lograr que losb'Tandes objetivos se cumplan en arman Íaconstante con la libertad y con el derechoy dentro de la mayor eficacia posible enla acción gubernamental, es no sólo una:ue~tión viva)' permanente, sino algo queinteresa por Igual a gobernantes y goher­nadores,

La presencia en esta junta de algunos fun­cionarios no tiene otro significado que

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A. Carrillo Flores

mostrar el interés del gobierno en losfuturos trabajos del Instituto y de ofrecer­le toda la colaboración a su alcance, locual -innecesario resulta casi dccirio- nosupone limitación de ningún orden para lalibertad en la investigación y en el examende las cuestiones. Estas son muchas.Apuntaré unas cuantas de orden muygeneral: la administración mexicana. con­forme a los textos constitucionales, sedesenvuelve principalmente a través de lassecretarías de estado. Sin embargo, es yaimpresionantc el número y la importanciade las entidades autónomas a quienes seha encargado el cumplimiento de variastareas. que en algunos casos son de aut?~i­

dad y regulación, en otros, de prestaciónde servicios público,s,. en unos ~á~, deejecución de obras públicas, de administra­ción de industrias, de mtervencron margI­nal en los mercados. Varias de tales enti­dades son corporaciones públicas, en cuyaestructura se han seguido modelos euro­peos; otras son comisiones autónom~s,

algunas son sociedades anónimas. Una in­vestigación sistemática acerca de estosorganismos y de sus conexiones con 105

órganos directos del estado para valorarfrutos y marcar sugc1'itiones, es un temaapasionante.

Tenemos luego la acción estatal en eldesarrollo económico. La planificación,coordinación y ejecución de las in~ers.io.

nes públicas. Determinar los crIterI~JS

mejores que permitan que la elaboraciónde los presupuestos se aco~ode_, e~ l.aforma más adecuada para e! mteres pubh­ca, a las necesidades de un sano progresoeconómico. dentro de las peculiaridadespropias de México, es olro tema del másalto interés,

Los problemas relativos a la administra-

cion pública federal han sido ya objeto,entre nosotros. de valiosos tratados, lomismo en el siglo anterior que en éste.Hasta con citar la clásica obra de donGabino Fraga. Hasta hoy la administraciónlocal no ha sido vista con el mismo inte­rés. Ojalá quc de este grupo pudiera surgirun esludio serio acerca de tan vital aspec­to de la vida jurídica y social de México.

Hav un antecedente que quiero recordarac;rca del valor real que en el desarrollodel derecho administrativo mexicano tu­vieron, en época no muy remota, los tra­bajos del Instituto Internacional de Cien­cias Administrativas: la influencia de lasconclusiones de! Congreso de Varsovia de1936 cn la elaboración de la Ley de Justi­cia Fiscal, que organizó el Contencioso engarant ía de los contribuyentes, anteceden­te del Código Fiscal de la Federación.

Quiero cerrar estas breves palabras expre­sando la complacencia tan grande de queestén aqu í antiguos colegas y amigosmíos, de cuyos trabajos, lo mismo en ellibro, que cn la cátedra o en la administra­ción, hay tantas huellas en lo que es latécnica y la realidad del derecho y de lasprácticas administrativas en nuestro país.Estas materias son áridas, carecen de laemoción y del encanto que rodea a lasgrandes cuestiones políticas y sociales denuestro tiempo: sin embargo, por altos ycerteros que sean los propósitos de gobier·no en el más preciso sentido dc la palabra,su virtud se frustra si no tienen el indis­pensable complemento de una buenaadministración. De ah í la capital impor­tancia de los estudios relativos a ésta.

Estoy seguro de que el en tusiasmo de losmiembros de este Instituto hará muchascontribuciones importantes para el bien deMéxico.

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Tendencias de la administraciónpública contemporánea *

Gabino FRAGA

De conformidad con lo dispuesto por losartículos 8 y 1:3 de los Estatutos del Insti­tuto de Administración Pública tengo elhonor de presentar a ustedes una relaciónde las acti vidades desarrolladas en el pri­mer bienio, que hoy coneluye, de la vidade nuestra organización.

Séame permitido, antes de entrar a esarelación, haeer un ligero examen de losproblemas que se han presentado a nues­tra consideración al iniciar la realizacióndel propósito fundamental de promover eldesarrollo de los estudios sobre la adrni­nistración púhliea en México.

La primera cuestión que surge es la defijar el contenido que debe darse a esosestudios. ¿Ha de ser el aspecto político dela administración pública r , ¿o el aspcctojurídico?, ¿o el aspecto técnico relativo ala eficacia de funcionamiento de dichaadministración?

Es natural que en nuestro medio fueraesta la primera cuestión que dehió presen·tarse a los integrantes del Instituto, puesno puede ignorarse que la tendencia prt,·

'* Memoria presentada ante la Segunda AsambleaOrdinaria del I A P el 21 de febrero de 1957.

dominante de los estudios sobre la adrni­nistración pública en México ha estadodeterminada por la tradieión formada enbuena parte por la influencia de la culturade la Europa Continental, que ha dadouna supremacía completa a la orientaciónjurídiea.

Pero es verdad que ni antes ni después dela aplicación de los criterios jurídicos hapodido prescindirse del aspecto políticode la administración pública, ya que ésta,según afirma Langrod, "no ha sido cons­truida en ninguna parte bajo el ángulo dela realización del derecho, sino, al contra­rio, concebida como instrumento delpoder público". Venturosamente la tesisde que habla el mismo autor, del "antago­nismo inevitable entre la administración yla legalidad" ha sido sacudida y quebran­tada por la transformación que condujo alestablecimiento del Estado de Derecho enel que el poderoso contrapeso que aportael factor jurídico viene a crear esa situa­ción de equilibrio en el funcionamiento dela administración que caracteriza la organi­zación constitucional del Estado contern­poráneo.

Si a lo anterior se agrega que la adrninis­tración como integrante del Gobierno esun gobicrno de hombres, y como tal,

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Gabino Fraga

según la acertada expreslOn de Wilson,"no es mejor quc los hombres que loforman" y, como según lo afirma el dis­tinguido miembro de este Instituto, Sr.don Rafael Mancera, "la calidad de unaadministración se determina en gran partepor la devoción, habilidad y honestidad desus funcionarios y empleados" (La Admi­nistración Pública en los planes dc desa­rrollo económico, Revista Núm. 2), y queademás, la extensión de las funcionesadministrativas como una consecuencia dela amplitud desmesurada de las atribucio­nes del Estado moderno, después de lasúltimas dos guerras mundiales, ha hechoque la administración penetre hondamen­te en la vida de la comunidad, teniendoque atender problemas para cuya com­prensión y resolución se requiere unae o rnpetencia técnica especializada, esnecesario admitir que los estudios sobre laadministración pública han tomado otraorientación, que es predominante, sobretodo en la doctrina norteamericana, y queconsiste principalmente en considerar lainfluencia del ambiente poI ítico, psicológi­co y social en que se desenvuelve laadministración y en preconizar los mediostécnicos más adecuados para obtener elmejor rendimiento de la actividad adminis­trativa, tratando de adaptar a laadministración pública los principios queregulan el manejo de las empresas priva­das.

A propósito de estos diversos aspectos qucpueden servir para apreciar el funciona­miento de la administración, con ocasióndel X Congreso Internacional dc CienciasAdministrativas celebrado en Madrid del 3al 8 de septiembre de 1956, tuvo lugaruna interesante discusión entre los profe­sores de derecho administrativo y los pro­fesores de ciencias administrativas y, aun-

que se eludió la definición de la cienciaadministrativa, se produjo una clara sepa­ración entre los "juristas", por una parte,y los "administradores" por la otra, soste­niendo los primeros qUt~ las ciencias admi­nistrativas engloban, o por lo menos secomplementan y coordinan con el derechoadministrativo, en tanto que los segundos"los administradores" "insisten sobre losaspectos prácticos y no jurídicos de lasciencias administrativas, aspectol-i a loscuales conceden la prirnac ÍJ., ya se tratede IOH principios generales de organizacióny de métodos administrativos o de lasrelaciones que existen entre las cienciaspolíticas, la sociología y la psicologíasocial y las ciencias administrativas, en elconcepto de que éstas no están confinadassolarm-nte a la administración pública,sino representan, igualmente, aspectos téc­nicos de práctica de negocios y dt' gestiónde empresas". (Chronique del' lnstitut.Rev. Int. des Sei.-nccs Ad. 1956. Núm. :i,pág. 25:i,)

Ante todas estas tendencias. el Institutosin una declaración expresa al respecto, yen esto creo interpretar el sentir de todossus miembros, ha sustentado la conviciónde que el criterio que debe mantenercuando se trata de fijar .-1 contenido d.,los estudios sob re la administración públi­ca, es el de conservar en perfecto equili­brio y simetr ía los tn- .... r-k-mcntos que sehan examinado, es decir, el aspt'do jurídi­co, .-1 aspecto político y .-1 aspecto técni­co.

~. * ~.

Hecha esta aclaración pal-io a informar austedes lo~ dive-rsos momento.... ('11 el desa­rrollo del Instituto; las uctividades princi­pak-s '1ue ha llevado a caho y las '1u.. SI'

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propone desarr-ollar en una forma inmedia­ta.

En primer término nuestra escritura deconstitución como asociación civil quedóautorizada 'el 14 de mayo de 195:1,habiendo recibido en el mes de abril delmismo año, las primeras ayudas econórni­cas que el Banco de México y NacionalFinanciera generosamente aportaron parael sostenimiento de nuestra organizaeión~

lo que permitió instalar a mediados delmes de agosto las oficinas del Instituto.

A partir de su constitución, los miembrosdel Consejo Directivo han celebrado diver­sas reuniones (los días 12 de julio dc1955, 16 Y 26 de abril, 5 de julio, 11 deseptiembre y 17 de diciembre de (956) Yen ellas se ha ido estudiando, con todocuidado, el programa de acción que ha deseguir el Instituto.

Entre los puntos estudiados de ese progra­ma se encuentran los siguientes:

a) La publicación de una revista cornoórgano informativo y de divulgación de loque se ha hecho en nuestro país en suesfuerzo por implantar nuevos sistemasadministrativos y para reformar los exis­tentes, así como dar a conocer las expe­riencias y conelusiones de otros pa íses enlos que, como en el nuestro, abundan lasmismas preocupaciones de carácter cientí­fico y técnico,

b¡ La preparación para el momento opor·tuno de un cielo de conferencias sobrediversos temas de administración pública.

e) La organización y celebración de unCongreso Nacional de AdministraciónPública, tan pronto como el Instituto

Tendencias de la administración

haya adquirido todas la- conexione", nece.-arias con los organismos federales. locak-,y municipales, y estudiosos de la adminis­tración, en toda la extensión de la Hepú­blica.

<1) La celebración de certámenes para lapresentación de estudios sobre temasadministrativos.

Sin perjuicio de la labor de preparación delos lemas anteriores, se adoptaron comotareas concretas a realizar durante el pre·sentr- año de 1957, las siguientes:

l. Formular un estudio lo más completoposible sobre los diversos aspectos quepresenta la organización actual del PoderEjecutivo Federal para concluir con laseríticas de valor constructivo que de dichoestudio han de desprenderse.

2. Realizar el estudio cualitativo y cuanti­tativo del personal integrantc de ia admi­nistración federal.

3. Procurar la incorporación al Institutode funcionarios y particulares de los esta­dos y municipios de la República, e inte­grar secciones filiales de nuestro Institutoen las diversas entidades del país.

4. Por último, hacerse cargo de los estu­dios que se le encomienden por el Gobier­no Federal, o por instituciones de carácteroficial, con alguna de las cuales sc hantenido ya pláticas para la práctica de unestudio que le interesa.

* * *

Entre las realizaciones a que ha llegado elInstituto, me cabe la satisfacción de seña­lar las siguientes:

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Gabino Fraga

En primer término la publicación trimes­tral, que se inició el año 1956, de laRevista de Administración Pública bajo ladirección del Sr. Lic. Antonio MartínczBáez, y la subdirección de la Sra. CatalinaSierra.

Esta revista ha tenido una acogida excep­cional, tanto en nuestro pa ís como en elextranjero. ¡';I Instituto Internacional deCiencias Administrativas consignó la si­guiente nota al referirse a la revista:

... La nueva Sección (la nacional mexica­na del Instituto Internacional) ha em­prendido la publicación de una revistatrimestral intitulada Revista de Admi­nistración Pública. Nos es grato expre­sar nuestra satisfacción por esta inicia­tiva que dotará a la América Latina (sise exceptúan las excelentes revistas bra­sileñas, publicadas en portugués) dc suprimer periódico importante de cienciasadministrativas. Por lo demás, \lt'xicose encuentra particularmente calificadopara editar tal Revista. Este pa ís poseeuna ~ran experiencia de la administra­ción pública, tanto en el dominio delderecho administrativo como en el de laciencia de la administración",

Pues bien, la revista, como es fácil apre­ciar por los tres números que hasta lafecha han salido a la circulación, ha teni­do como norma abrir sus puertas a losestudios administrativos, bien sean decarácter político, de carácter técnico obicn de carácter jurídico, pucs, comoantes se expresó, el Instituto considera qeel olvido o menosprecio de alguno de esosaspectos sería contrario al propósito decomprender a fondo lo, problema, de laadministración pública mexicana.

Deseo llamar especialmente la atenciónsobre un problema quc ha ocupado laspáginas editoriales dc la Revista (Núm. 3),y que se relaciona con lo que parece seruna exigencia del momento actual, o seala de establecer la enseñanza para la capa­citación adecuada del personal en las téc­nica, y en la ciencia administrativa. LaSra. Catalina Sierra, autora de esa páginaeditorial, después de preguntarse si paraformar expertos en administración públicaes necesaria la existencia de una escuela, obastaría ineluir dentro de las enseñanzasde otras carreras las especialidades rcspcc­tivas, manifiesta:

.. Nuestra opinión en atención a loshechos brevemente señalados, sería lasiguiente: establecer una escuela de ca­pacitación administrativa de funciona­rios y empleados públicos, por un lado;y por d otro, iniciar cursos optativosde especialización en asuntos adminis­trativos en las diversas escuelas profesio­nalcs universitarias y técnicas; finalmen­te en las escuelas más vinculadas por laíndole de la enseñanza que en ellas seimparte, '" podrían ineluir las especiali­dades administrativas -en un grado su­perior de enseñanza-> más vinculadascon el resto dc las enseñanzas que seimparten en cada una de ellas. Así eleconomista podría ser economista di­plomado en administración pública; susestudios podrían derivarse de maneraespecial a técnicas de desarrollo, de pla­neación, de or~anizaciÓn. de haciendapública, fundamentalmente desde unpunto d(' vista económico: el abogado,de la misma manera, podría ser unexperto en administración pública, fun­damentalmente desde puntos de vistarelativo, al proceso y al derecho adrni­nistrativo y el contador podría estudiar

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otro tipo de especialidades, vinculadascon su actividad fundamental, pero con­gruentemente aplicables a la administra­ción pública".

Creo '1ue si los demás miembros del Insti­tuto están conformes (como yo lo estoyentusiastamente) con estas ideas, se podrátener en ellas el principio de la soluciónde tan serio problema como lo es el de laenseñanza en mater-ia de administraciónpública.

* *

Otra de las realizaciones que se han lleva­do a cabo en este período, ha sido la deestablecer una vinculación estrecha con elInstituto Internacional de Ciencias Admi­nistrativas, con sede en Bruselas; nues­tro Instituto constituye la Sección Nacio­nal Mexicana de aquella organización, taleomo se previó en los artículos 10. ytransitorio de nuestros estatutos.

Esta vinculación es de gran importancia,puesto que como lo indicó el señor Secre­tario de Hacienda, Lic. Antonio CarrilloFlores, en su discurso inaugural, el lnstitu­to "puede ser un canal dicaz para '1ueMéxico se beneficie con el fruto de otrasmeditaciones que constantemente estánrealizándose en los diversos Estados rniern­bros del Instituto Internacional".

La primer ísima importancia que ha toma­do ese organismo se revela señalando lossiguientes hechos que aparecen en el últi­mo informe que obra en nuestro poder:El Instituto ha incorporado a :n estadosmiembros, a 27 secciones nacionales, auna sección internacional que agrupa fun­cionarios de 7 gratules organizacionesinternacionales, y en el último congreso

Tendencias de la administración

celebrado en Madrid, en septiembre dc1956, hubo una asistencia de 450 delega­dos y congresistas provenientes de 60países, entre los '1ue se contaban los deRusia y de Polonia.

Por los datos anteriores se podrá apreciarla importancia de la relación que hemosentablado en estos momentos en que elintercambio de ideas con diferentes nacio­nales de tan diversa organización, puedeser de gran utilidad para conocer los mejo­res sistemas y métodos de perfecciona­miento de la administración pública mexi­cana.

Tuve oportunidad de asistir como repre­sentante de México y del Instituto a lamesa redonda celebrada en Oxford del IIal 15 de julio de 19.55. En ella '" trataronlos siguientes asuntos, todos ellos de sin­gular importancia: a) elementos comunesa la gestión de las empresas públicas y alas empresas privadas; iJ) el control admi­nistrativo de ejecución del presupuesto;e) la apreciación de la noción del "Adrni­nistrative Staff College"; d} los aspectosdt' la preparación universitaria a las Iun­ciones administrativas del sector privado'1uc presentan un interés especial para laformación de funcionarios: y r) los contra­tos de la administración.

Desgraciadamente el Instituto no pudoasistir por medio de sus representantes alX Congreso Internacional de CienciasAdministrativas 'lue se cclchró en Madriddel :~ al 8 de septiembre de 1956, y en elcual se trataron lo!' tres asuntos siguientc:-;:(1) los contrato, di' trabajo públicos de laadministración; 11) la-, tendencias actualespara el perfeccionamiento de los cuadrossuperiores de la administración, y e) losprocedimientos para la preparación y larealización de la.... reformas administrativas.

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Gabino Fraga

Hemos recibido ya solicitud· para nuestroconcurso a la mesa redonda de 1957, quese celebrará el mes de junio en Opatija(Yugoeslavia), y en la cual se proyectatratar las siguientes cuestiones: a) las ten­dencias actuales en lo que concierne a latransmisión de poderes de las autoridadessuperiores a autoridades inferiores distin­tas de ellas y viceversa; b] las técnicas depromoción por mérito de los funciona­rios, y e) el automatismo y sus problemasen el seno de las administraciones públi­cas.

En el mismo sentido, nuestro Institutoestuvo dignamente representado por suconsejero Sr. Lic. Daniel Escalante en elSeminario Internacional de AdministraciónPública, que bajo el patrocinio del Gobier­no de Uruguay y de la Organización de lasNaciones Unidas, se reunió en Montevideodel 17 al 29 de octubre de 1955, con laasistencia de representantes de dieciséispaíses del Continente, además de los delas Naciones Unidas.

Fueron también de suma importancia lostemas allí tratados respecto a capacitacióny administración del personal, según pue­de apreciarse en el informe de nuestrorepresentante, publicado en el número 2de la Revista.

* * *

Por último, debo informar a ustedes sobrela incorporación de nuevos miembros alInstituto, correspondiendo a invitaciones ysolicitudes que han venido recibiéndose amedida que se van conociendo las activi­dades de nuestra asociación. Hasta lafecha han ingresado 14 personas comomiembros regulares.

Además, fue designado como miembrohonorario el señor Presidente de la Repú­blica, don Adolfo Ruiz Cortines, a quienle fue entregado su diploma en audienciaespecial que se sirvió conceder al ConsejoDirectivo, el día 5 de julio de 1956, ha­biéndosele informado ampliamente sobrela constitución y propósito del Instituto, alo cual contestó expresando su simpatía ydeseos de brindar su apoyo a la organiza­ción.

* * *

No quiero cansar más la atención que sehan servido ustedes dispensar a la lecturade esta memoria; pero no podría terminarsin hacer presente, a nombre del Instituto,nuestro reconocimiento a los señores Se­cretario y Sub-secretario de Hacienda, Lic.Antonio Carrillo Flores, y don RafaelMancera, miembros fundadores, y a losseñores Rodrigo Gómez y licenciado JoséHernández Delgado, directores del Bancode México, S.A., y de Nacional Financie­ra, S.A., por la ayuda económica que hanhecho posible la vida de este institución.

En lo personal deseo agradecer a ustedesla inmerecida distinción que se sirvieronhacerme al elegirme para presidir el Insti­tuto en sus dos primeros años.

Por último, quiero expresar mis fervientesvotos porque en los años venideros nues­tro Instituto alcance, para bien de México,el desenvolvimiento que hemos pensadopara él.

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El marco constitucionalde la administraciónpública mexicana*(1956)

La Escuela Nacional de Econom ía haceacto de presencia en la celebración delCuadragésimo Aniversario de la Ley Fun­damental que nos rige, porque desea dejarsu reconocimiento a los hombres que re­presentaron al pueblo de México en elConstituyente y quienes dotaron a nuestropa ís de una Constitución que al recogerlas aspiraciones del pueblo ha servido debase a la estructura política y jur (dica delpaís.

Queremos, pues, recordar al pueblo y asus representantes que aceptaron sufri­mientos mil en aras de lograr conquistas yde sentar nuevas y más justas bases para eldesarrollo de la nacionalidad. Tierra ylibertad, derecho de huelga y de asocia­ción sindical, sufragio efectivo y no reelec­ción, eran los lemas que sintetizaban lasaspiraciones de un pueblo que durantemuchos años había vivido bajo la dietadu­ra y cuyo orden tit' cosas ya no permit íaprogresos e imped ía la eapitalidad social.

Pese a las violacioru-s (' imperfeccionesnuestro Código fundamental ha resistidodebido a su consistr-ru-iu y solidez la prue­ba de fuego, y en Vf'Z dr- desmerecer al través

* Dtscurso pronum-rado ('11 la mauzuración de losEursos de Invierno de la E~t·ut"la ...... ar'ional de Econorm a.Ciudad l-nivcrsitaria. h-lm-ro dI' llJ:i7

Ricardo TORRES GAITAN

del tiempo, cada día se fortalece más, envirtud de que responde a una serie deaspiraciones e ideales de México y porquelos gobiernos de la Revolución al aplicarla,ha" satisfecho muchas de las necesidadespopulares. Por tal razón, los ataques desus enemigos y detractores no han podidoquebrantarla. Por el contrario, cada vez esmayor el reconocimiento general, de pro·pios y de extraños, de que fue un docu­mento avanzado, el primero en su géneroy adecuado para normar la vida modernade una sociedad.

Las constituciones son el fruto de unarevolución, V las revoluciones a su vez,brotan del ;'onflieto existente entre unarealidad social opresiva para el mayor nú­mero y las inconte-nihk-s aspiraciones deprogreso de los grandes núcleos de pobla­ción. I\1t:xieo no pod ía, claro está. escapara esta ley de la historia, y todas sus cons­tituciom-s han sido fruto dt' una revolu­ción, desde la promulgada en Apatzingánhasta la de 1917, cuyo euadragl'simoaniversario. huy celeLramos.

l Iurantr- la lucha armada son destruidoslos ohst áculos ({Ut' impiden '" desarrollodt, UlW ,..;oe-il'dad, y la Constitución t's eldocumento qw' rcúnr- la... normas jurídicasy souialr-, t¡w' ft'sfJolHlell a lo,..; nuevos

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R. T. G.itán

ideales de las mayorías triunfantes. Su'¡;gencia depende de que se aplique conpropósitos de satisfacer las necesidadesmateriales y espirituales del pueblo. En lamedida que los ideales de una Constitu­ción son realizados, cubren la etapa cons­tructiva. En tanto que durante la Revolu­ción, las promesas y los anhelos populares,son expresados en lemas y proclamas, laConstitución fija éstos sobre bases políti­cas y sociológicas, jurídicas y económicasde la vida institucional y administrativa deun país. En resumen, la Constitución y laRevolución no son dos fenómenos diferen­tes y separables, sino dos grandes fases deun solo acontecimiento histórico.

La Revolución Mexicana, que fue anti­feudal y nacionalista, concretó sus aspira­ciones fundamentales en la Ley Agraria de1915 y en la Constitución de 1917. Encuanto a sus realizaciones, ha creado unsistema de bancos nacionales, un conjuntode organismos descentralizados y empresasde participación estatal y, en general, haejecutado un amplio programa de obraspúblicas.

Los gobiernos emanados de la Revoluciónse encontraron con lo siguiente:

lo. un pueblo que había hecho ésta yque estaba sumido en la ignorancia y en elfanatismo;

20. un pueblo miserable y ayuno de li­bertades;

30. una nación a la que le habían sustraí­do gran parte de sus recursos naturales.

Frente a estas circunstancias, tuvieron queestablecer la educación gratuita y obligato­ria; instituir garantías para los obreros y

restituirles sus tierras a los campesinos;establecer libertades y reintegrarle los re­cursos del subsuelo a la nación.

La Revolución Mexicana recogió las mejo­res aspiraciones del pueblo en armas y lesdio un sentido profundamente humanista.Al cumplir las demandas de tierra y liber­tad permitió la transformación de lospeones acasillados, sujetos a las cadenas delas deudas hereditarias y a la explotaciónde las tiendas de raya, en auténticos hom­bres libres y en ciudadanos de verdad. Alrecibir las tierras, los peones se transfor­maron en hombres libres y dueños de supropio destino con posibilidades pararealizar sus aspiraciones dentro de unnuevo marco social y económico.

Por otra parte, los obreros mexicanos quedurante el porfirismo hab ían demandadomayores salarios y mejores condiciones devida, recibieron como sola respuesta des­cargas de fusilería y las mazmorras de SanJuan de Ulúa. La Revolución los transfor­mó en sujetos con goce de derechos yprotegidos legalmente por el Estado. Enesta forma, quedó dignificado el trabajo ylos obreros pudieron ejercer sus derechossin poner en pelibro sus vidas y confiadosen que sus organizaciones no serían cons­ideradas como instrumentos subversivosdel orden social, sino medios de hacervaler sus derechos de clase,

Estos dos hechos, la entrega de la tierra yla protección a los trabajadores, confierena la Revolución Mexicana un sentido pro­fundamente humanista.

Sin embargo, el trabajador del campo alquedar libre de las trabas que lo ataban ala hacienda, encontró que la libertad y el

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derecho constitucional que le amparaban,no resolvían su problema de lograr uningreso suficiente para salir de su miseria eignorancia. En otras palabras: tenía dere­cho al trabajo, pero no a "un" trabajo.Así fue creada la mano de obra libre queel futuro capitalismo necesitaba, pero quelas leyes obreras debían proteger.

De todo e! cuerpo de la Constitución co­rresponde al artículo tercero señalar losobjetivos que le sirven de fundamento.Según el contenido de dicho artículo, elideal inmediato es integrar la nacionalidadmexicana y el ideal mediato el perfeccio­namiento del ser humano. Para alcanzarestos objetivos, pugna por e! estableci­miento de un régimen social justo, endonde la riqueza y el ingreso nacionalsirvan para alcanzar mejores niveles devida, los que a su vez permitan un progre­so continuo en todos los órdenes.

En efecto, un análisis de! articulado de laConstitución nos muestra que su propósi­to último está encaminado hacia la realiza­cion de los fines señalados en la declara­ción general de dicho artículo que a laletra dice: "La educación que imparta e!Estado -Federación, Estados Municipios­tenderá a desarrollar armónicamente todaslas facultades dcl ser humano y fomentaráen él, a la vez, e! amor a la Patria y laconciencia de la solidaridad internacional,en la independencia y en la justicia".

Para e! logro de las finalidades anteriores,e! propio artículo establece:

1. Que e! criterio orientador de la educa­ción se mantendrá por completo ajeno acualquiera doctrina religiosa y que, portanto la educación debe basarse en losresultados de! progreso científico y lucha-

El marco constitucional

rá contra la ignorancia y sus efectos inevi­tables: la servidumbre bajo todas sus for­mas, los fanatismos y los prejuicios.

11. Que la educación será:

a) Democrática, en e! sentido de quc, ade­más de estructura jurídíca y de un régi­men político, procure un sistema de vidafundado en el constante mejoramientoeconómico, social y cultural del pueblo;

b) Nacional, en cuanto atenderá la com­prensión de nuestros problemas, al aprove­chamiento de nuestros recursos, a la de­fensa de nuestra independencia política, alaseguramiento de nuestra independenciaeconómica y a la continuidad y acrecenta­miento de nuestra cultura; y,

c) Contribuirá a la mejor convivenciahumana mediante e! robustecimiento de!educando, junto con el aprecio para ladignidad de la persona y la integridad dela familia, la convicción de! interés generalde la sociedad, cuanto por e! cuidado queponga en sustentar los ideales de fraterni­dad e igualdad de derechos de todos loshombres, evitando los privilegios de razas,de sectas, de grupos, dc sexos o de indivi­duos.

Como se podrá apreciar, la tendencia edu­cativa de nuestra Carta Magna no es socia­lista ni religiosa, sino científica con unsentido nacional, democrático, justiciero,profundamente humano, cuya finalidadinmediata consiste en acabar de forjar unanación políticamente soberana, socialmen­te justa, culturalmente sin trabas y conindependencia económica. Asimismo, elponer de relieve que sin garantía de justi­cia para todos los hombres y para todoslos pueblos, no puede haber solidaridad

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R.T.Gaitán

verdadera y cooperación eficaz, porque entanto una nación oprima a otra, habrásubordinación pero no igualdad. En acata­miento a esta doctrina libertaria, losgobiernos de la Revolución han sido de­fensores, en cada ocasión, del derecho deautodeterminación de los pueblos y delrespeto a sus gobiernos.

En resumen, el artículo tercero establecióla educación gratuita, obligatoria, científi­ca, democrática y con sentido nacionalis­ta, cuya finalidad última reside en elperfeccionamiento del ser humano.

Por su parte, las garantías individualesestablecidas en la Constitución, han crea­do un ambiente favorable al progresoeconómico, social, cultural, científico yartístico de México, apoyado por diversasdisposiciones secundarias y por organismosencargados de promover las realizacionesconsiguientes. Los legisladores del 17,advertidos que las intenciones de sus cole­gas del 57 se habían frustrado, y reparan­do en los cambios estructurales que elpaís había sufrido, conjugaron principiosliberales con normas sociales, y de estamanera, sin menoscabar la libertad indivi­dual, dieron carta de ciudadanía a la justi­cia social.

Esta posición intermedia condujo inevita­blemente a la intervención del Estado enel proceso económico, hecho que ha con­tribuido a la estabilidad económica de losúltimos 20 años. Por su parte, la estabili­dad política alcanzada, ha fomentado eldesarrollo de los trabajadores y de lasiniciativas privadas y estatal, pues afortu­nadamente se va logrando la conciliaciónde los sectores a la luz del nacionalismo,debido a que todos pretendemos llegar aser una nación con todos los atributos. La

coordinación de pueblo y gobierno es con­veniente en esta etapa de transición.

Sin embargo, dos de los obstáculos másimportantes a este desarrollo son:

lo. Fuerzas externas. La revolución indus­trial en México aparece tardíamente, cuan­do los países más industrializados ya lehabían acaparado sus más importantesfuentes de materias primas, el mercado ylas actividades principales. Por tal razón,el industrialismo que en otros países con­tribuyó al florecimiento de su democracia,en México surge como un fenómeno débil,lleno de trabas y de dificultades. Las in­versiones extranjeras en su pugna por des­viar el cauce normal y justo de nuestraintegridad nacional, han retrasado esteproceso por haber surgido a la lucha comotributarios y no como independientes.

20. Fuerzas internas. Los intereses que laRevolución tendía a destruir o menosca­bar fueron enemigos jurados de ella y dela Constitución. Los hacendados, queotrora fueran un elemento positivo en laformación de nuestra nacionalidad, se alia­ron a fuerzas retardatarias y combatieronprimero a la Revolución y después a laConstitución.

Las constituciones netamente liberales par­tían del falso supuesto de que bastaba laigualdad política ante la ley, para que elilimitado egoísmo individual lograra, en suincesante búsqueda del lucro, la igualdady el máximo bienestar individual y social.

La política de la Revolución ha consistidoen avivar el espíritu del mexicano, políticaque ha hecho posible que hombres comoel maestro Antonio Caso predicara conéxito, la fc en nuestro destino, forjado

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por los propios mexicanos. La acción con­tinua de los gobiernos contribuyó a deste­rrar la idea de que nuestro progreso sólopodía ser posible importándolo. Los ade­lantos logrados han hecho posible proyec­tar la cultura mexicana sobre el exterioren muchos aspectos y recoger las corrien­tes culturales de otros países sobre el prin­cipio de la interdependencia y el intercam­bio mutuos.

En resumen, la sociedad mexicana del porfi­rismo, era feudal, compacta, hermética,ajena a la miseria de los trabajadores ysólo interesada en éstos como medio deexplotación y fuente de ganancias. Encambio, actualmente, es un hecho pordemás interesante y evidente (no explora­do sociológicamente aún) la forma en quese manifiesta en México la capilaridadsocial, que permite ascensos de los indivi­duos sin miramiento a su origen. Estamanifestación es, sin duda, un productode la Revolución, consagrado en la Consti­tución y hecho realidad por el programaeducativo y social de los gobiernos emana­dos de ésta.

Mientras otras constituciones del mundocargaban el acento de su doctrina en lagarantía de la propiedad, relegando alindividuo a segundo plano o tomándoloen cuenta en función de la propiedad, laConstitución del J7 estableció un equili­brio entre la propiedad y el individuo y dic­tó normas que permitieron el desenvolvi­miento de ambas. Si antes se hablaba dederechos abstractos e individuales, ahorase reconocen derechos concretos, indivi­duales y de clase. La fórmula feliz denuestra Constitución radica en que en ellase estableció una simbiosis de la libertadindividual y social. Esto significa un cam­bio revolucionario al consignar derechos

El marco constitucional

para los trabajadores hasta entonces noreconocidos por ningún país. Los Consti­tuyentes de México recogieron la expe­riencia histórica al tomar en cuenta lasaspiraciones frustradas, interpretaron losproblemas del momento e incorporaronlos ideales y las necesidades de los grandesnúcleos populares del país a su obra jurí­dica. Asimismo, condensaron un saludablesentimiento nacionalista, al regular y pro­teger el interés social e indi vidual, peroestableciendo el principio de que el interéspúblico predomina sobre el interés par­ticular.

Ahora no se trata de considerar igual atodos, porque a la postre los efectos deesta concepción dan por resultado unadesigualdad mayor. Por lo contrario, separte del reconocimiento de una realidadque consiste en la desigualdad, para pro­pender al logro de la igualdad. Por estehecho, nuestra Constitución, además deproclamar principios generales aplicables atodos, incluye también principios defensi­vos y protectores de los sectores económi­camente más débiles.

Los artículos más importantes que reco­gieron esta defensa y protección fueronlos artículos 123 y 27. La Constituciónfue nacionalista, en el sentido de querecuperó los recursos nacionales hasta en­tonces disfrutados por los extranjeros ylimitó la adquisición de la propiedad terri­torial en extensión y en profundidad. Res­pecto a la primera, obligó a la restitucióny limitó la propiedad a un límite máximo.Respecto a la segunda, prescribió que sólopodía ser objeto de propiedad la superfi­cie laborable y que corresponde a la na­ción la propiedad y el dominio del subsue­lo. Por tanto, que la extracción de hidro­carburos y minerales necesitaba permiso

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R. T. Gaitán

del nuevo propietario: la nación, represen­tada por el Gobierno y a condición deque su utilización tuviera una funciónsocial y fuera de beneficio general.

Un país que hasta ahora no había conoci­do los beneficios de una economía privaday que sólo había sufrido sus desmanes, nopod ía consagrar como principio único elindividualismo económico por muy defen­dible que fuera teóricamente y por mu­chos frutos que pudieran exhibir otrospaíses afortunados.

Los artículos 27 y 123 permitieron laexpropiación petrolera, la nacionalizaciónde los ferrocarriles, el reparto de tierras yla intervención del Estado en la econom íapara la regularización de ésta y la defensadel consumidor.

Respecto al primer artículo, la Constitu­ción estableció que las tierras yaguascorresponden originariamente a la nación,la cual ha tenido y tiene el derecho detransmitir el dominio de ellas a los par­ticulares, constituyendo la propiedad pri­vada. Asimismo, estableció la expropiaciónpor causas de utilidad pública y medianteindemnización, y el principio de que lanación tendrá en todo tiempo el derechode imponer a la propiedad privada la mo­dalidad que dicte el interés público, asícomo el de regular el aprovechamiento delos elementos naturales susceptibles deexplotación. Por consiguiente, reserva a lanación, por una parte, el dominio directode toda clase de minerales, sales, combus­tibles minerales sólidos, el petróleo ytodos los hidrocarburos y, por la otra, lasaguas de los mares territoriales, lagunas yesteros, lagos interiores, y afluentes, ma­nantiales y las aguas del subsuelo.También estableció que el dominio de las

tierras yaguas o la explotación de minasy combustibles minerales sólo podrán serefectuados por mexicanos y sociedadesmexicanas o bien en su caso, por los ex­tranjeros, siémpre y cuando renuncien pre­viamente a la proteceión de sus gobiernoscomo inversionistas. En fin, devolvió a loscampesinos las tierras de que habían sidodespojados y estableció las bases del repar­to a los que carecían de ellas.

Respecto al artículo 123, incluye un míni­mo de garantias y libertades sociales, es­pecialmente en beneficio de la clase asala­riada. Consagró por primera vez en elmundo derechos para los obreros, esto es,garantías sociales además de las individua­les. Estableció el derecho a un salario su­ficiente y el derecho de huelga, jornadamáxima de ocho horas, descanso semanalobligatorio, prohibición de que las mujeresy los jóvenes trabajen en lugares insalubreso peligrosos, u horas extras y en jornadanocturna.

Sin embargo, el artículo 123 estableciógarantías para que la fuerza de trabajo,como mercancía, no quedara sujeta allibre regateo entre el patrón adinerado yel trabajador miserable. El fuerte y eldébil, no pod ían enfrentarse libremente enesa contratación. Por eso el Estado consa­gró la libre asociación de los trabajadorespara la defensa de sus intereses; y losproveyó del derecho de huelga como armade lucha. El artículo 12:1 trata de regularla distribución del ingreso por los trabaja­dores, entre éstos y los propietarios de losinstrumentos de producción.

Esta ley protectora de los trabajadoresindustriales fue promulgada en México enuna época en que el desarrollo industrialera incipiente, pero cuya existencia había

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sido ~ufi('il'nlt> para que el pueblo y susrepresentante...; tuvieran conelenl'la de ~u

importancia futura. Se ha dicho que laConstitución estahlevió traba, a la promo­«ión industrial ante- de que {'sta ~urgi('ra.

Lo cinto e~ que ya los truhajador-s ha­bian sufrido sus desmane-, y por dio loscon-fituyrntes procedieron hu-tu ciertopunto a la inversa: protegiendo al trabajotanto como a 1<1 inversión y no al revésromo hubia sucedido en otros países.

En s intt-sis los art írulos 27 y I;!:l sonnetamente reinvindicatorios y protectores.El primero de 10:-'. recursos naturales aldominio de la nación, y el ,egundo de lada,,' trabajadora que sólo hab ia estadosometida a obligacionr-s.

La socialización del derecho es un impera­tivo de nuestro tiempo. La igualdad de losdiferentes sectores sociales ante la ley sóloPS posible si la misma establece principiosque protejan -scomo dice Trueba Urbina,a los menesterosos de la acción de losopulentos- al débil del fuerte; al obrerodel patrón, al campesino del latifundistay, en fin, al individuo del Estado. En esteaspecto nuestra Constitución ha servido defuente inspiradora de la, legi,laciones deotros países, en donde el hombre-masalogró imponer, al lado de los derechospol íticos, derechos sociales y económicos;esto significa que en muchos paises lasmasas robustecieron las Constitucionesdándole, un contenido social. Al fracasodel individualismo en materia económica,siguió el fracaso en materia política y losEstados que continúan rigiéndose por elprincipio lucrativo, han tenido necesidadde encontrar fórmulas que garantice'n elfuncionamiento de la iniciativa privada allado de la intervención del Estado en laEconom ía, que ha sido la consecuencia

El marco constitucional

obligada. Esta solución de transaccion yconciliadora, ha soslayado el verdaderoproblema, que yace inmanente en el fon­do de lodo est« torbellino de inquietudes,de injustrcias y dt:' luchas sociales.

Anterioremcnte se establecía el derecho ala educar-ion, al trabajo, a la propiedad ya la libertad; ahora las constituciones esta­blecen estos derechos de parte del indivi­duo, y la obligación del Estado de dareducación, tierra, libertad, asistencia yseguridad social. protección y defensa tan­lo al individuo corno a la comunidad.

El derecho económico y el derecho social,son un producto del fracaso del individua­lismo proclamado por la escuela clásica yllevado a sus últimas consecuencias porJeremías Bentham. El abstencionismo, fuesustituido por el intervencionismo de Esta­do y estas dos nuevas disciplinas jurídicastomaron carta de cuidadanía.

Ahora cn ellas se trata de los derechos delhombre real, de carne y hueso, y de lasclases sociales; es decir, del hombre o delsector que trabaja y que aisladamente nodispone de fuerza suficiente como el terra­teniente o el patrón para disfrutar de lasgarant ias y derechos que proclaman lasconstituciones individualistas. Legislar paratodos en una sociedad con grandes desi­gualdades no sólo individuales sino declase, era legislar sólo en provecho de lospoderosos.

Seguramente quc los campesinos y losobreros de México no podrán olvidar quedespués de tres siglos de Colonia y de unsiglo de Independencia, fueron los gobier­nos emanados de la Revolución, los quc,al aplicar la Ley Fundamental de 1917,han restituido tierras a Jos primeros y han

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R. T. Gaitán

dado protección al trabajo de los segundosy, sobre todo, que han otorgado liberta­des.

La fortaleza moral y material de Méxicono podrá depender nunca de la opulenciade una minoría privilegiada, sino delbienestar de las grandes mayorías median­te el aumento, tanto de productividadcomo de los ingresos reales y la consi­guiente elevación de los niveles culturalesy de vida. Aún la propia burguesía nacio­nal no puede florecer a base de un merca­do raquítico, ni de explotar a un puebloCOn baja productividad e ingresos insufi­cientes. En nuestra Constitución campeael espíritu de que, si económicamente noes justificable la desigualdad, menos puededefenderse ésta desde el punto de vistasocial. Sin embargo, cada día se estable­ceo, por un lado, limitaciones. al crecimiento del país por la exagerada concen­tracíón de la riqueza, y por e! otro, seamplían sus horizontes al incorporarmasas de la población al ritmo de la vidacapitalista y por el ascenso de las capasintermedias. Pese a la concentración de lasfortunas, e! proceso de! crecimiento eco­nómico ha sido posible, gracias a esaabsorción de las capas inferiores y al me­joramiento de las intermedias. Esto hapermitido explotar mayor cantidad demano de obra y a más bajos salarios rea­les, sin que el mercado disminuya.

Si una revolución abre una etapa y lasrealizaciones de su programa cierran ésta,es evidente que la Constitución que nosrige tiene vitalidad todavía para muchosaños. Hay aún mucho por haer-r. Entreotras cosas, y en primer lugar. continuarCon la reforma agraria, ya que es un he­cho reconocido hasta por organismos in­ternacionales, qUt' un país moderno m-ce--

sita distribuir la tierra como paso previopara aumentar la' productividad y los in­grcsos del trabajador del campo. Méxiconecesita pues, velar porque la pequeñapropiedad sea Un hecho y completar lareforma agraria en su doble sentido: conti­nuar el reparto de tierras y apoyar éstosprincipalmente con créditos y técnica.

Si la industria, el comercio y las finanzasestán siendo controladas por extranjeros,es deber de todos fortalecer a los obrerosy a los campesinos, sectores que han deconstituir el baluarte central de la nacio­nalidad, apuntalados por la acción delEstado, la clase media y la burguesíamexicana nacionalista.

Por consiguiente, debemos pugnar por lacontinuidad en la aplicación de las leyesagrarias y el establecimiento general deejidos colectivos, pero apoyados con créditos, abonos, maquinaria, semillas mejora­das, organización técnica y precios degarantía para sus productos; fortalecer lossindicatos mediante la asociación de lostrabajadores en defensa de sus intereses,para que eombatan la corrupción y laexplotación; ampliar la educación popularcon un sentido nacional y social; impulsara la burguesía mexicana; afianzar la inter­vención del Estado y el principio de laautodeterminación del pueblo de México.

Otras realizaciones que cada día se hacenmás necesarias son la reforma fiscal y unapolítica de salarios que ayude a redistribuir mejor el ingreso.

En la medida que actuemos así los mexr­canos de hoy podemos enriquecer la he­reneia recibida de nuestros nobles patri­CiOS y, a la vez, dejar a las futurasgeneracIones un ejemplo digno de imita­ción.

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Reestructuraciónadministrativa(1964)

N. de la R. En la entrevista televisadacelebrada recientemente por el señor lng.Javier Barros Sierra, siendo Secretario deObras Públicas, con el Director de un dia­rio de esta capital, externó el primero im­portantcs criterios sobre la necesidad de unareestructuración a fondo de la Administra­ción Pública Mexicana. Nuestra REVISTArecoge en estas páginas la parte relativa a lasdeclaraciones del señor Ing. Barros Sierra,como autorizada opinión sobre el tema alcual sc dedica esta edición.

Pregunta: Hablando de una mejor estruc­turación del gobierno, ;,qué opina ustedde la idea de que un solo funcionariotuviera a su cargo la tarea dc planear yjerarquizar no sólo las obras públicas, sinotoda la inversión del gobicrno; todo loquc signifiquc impulso a la cconomía? Unfuncionario, naturalmente, qUt~ tuviera unpropósito de promoción y no como sóloobjetivo el de frenar a los otros Secreta­rios. Mire usted, en mi experiencia enHacienda pude ver cómo cada uno de losseñores Secretarios de Estado y los Jefesde Ürganismo~ Descentralizados sientenque necesitan más y más recursos, lo queademás, es cierto, y cada qUIen jala parasu lado. El Secretario de Educación quieremás y más escuelas, y el de RecursosHidráulicos más y mas presas. y usted

Javier BARROS SIERRA

querría más y más caminos, etcétera; perocomo los recursos del gobierno son limita­dos, hay necesidad de una jerarquización;de establecer prioridades, como dirían losamericanos. Aunque claro está que al finales el Presidente de la República quienresuelve, alguien le debería llevar el pro­blema ya técnicamente planteado. ¿Creeusted que falta este funcionario o no?

Respuesta: Bien, yo creo que existen enla actual administración instituciones quecubren esa función, aunquc quizá no enuna forma tan clara o expresa como ustedlo sugiere o propone. Yo estimo que lofundamental es que el Presidente de laRepública tenga un órgano de consultaabsolutamente idóneo, de primera calidad,que le pueda dar opiniones sobre las inver­siones que las distintas Dependencias delPodcr Público proponen o solicitan.

También es muy importante, a mi juicio,estudiar la inversión total y revisar lo quesucede actualmente. Hasta ahora -ustedlo sabe muy bien- el volumen de recursosdisponibles se determina por el órganorecaudador de acuerdo con sus pronósti­cos y se reparte entre los gastos corrientesque ya se conocen para el año siguiente; yel resto, el sobrante, reforzado natural­mente por n-cursos de crédito nacional e

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J. Barros Sierra

internacional, es lo que se destina a inver­sión que ha dado en llamarse inversiónsocial. Quiere decir entonces que se utilizaaquello que está disponible, pero quizá elplanteamiento lógico sea el contrario:determinar cuáles son las necesidades delpaís y después ver la manera de allegarseesos recursos, aunque no se hayan planifi­cado. Pero usted en esto seguramente tie­ne mejor opinión que yo.

Pregunta: -Tengo la misma 0pllllOn, se­ñor ingeniero. No es mejor ni peor; es lamisma. Yo creo que en eso se distingueprecisamente la economía privada de laeconomía pública. Usted y yo gastamos loque tenemos: es decir, para saber en qué ycuánto vamos a gastar debemos partir deldinero que tenemos. El gobierno no; elgobierno tiene que partir de lo que necesi­ta y después ver cómo saca el dinero: concontribuciones, con préstamos exteriores,con préstamos interiores, con lo que sea.Imaginemos que hay una guerra. El go­bierno no puede decir no vamos a ir a laguerra porque no tenemos dinero, o no sepuede atender a los damnificados, porqueno hay impuesto especial que suministreel dinero necesario. Así es que el puntode vista que usted acaba de expresar es,en mi opinión, el correcto y el técnico.

Pero yo tenía en mente otro lado delproblema: el de la necesidad de atendertanto al aspecto económico como al polí­tico. Es lógico que el señor Presidente dela República atienda a los dos, pero élsufre las presiones políticas más que nin­guna otra persona. De ahí, que un funcio­nario que fuese principalmente técnicopodría ver cuál es la obra más productiva,o la de recuperación más rápida, o la quepuede dar lugar a un estímulo mayor a laeconomía, tener, en suma un criterio eco-

nómico más bien que el de la presión-por lo demás muy justa y humana-, decada una de las regiones que quierenobras. En ese tipo de funcionario estabayo pensando.

Respuesta: Sí, entiendo. Llámese funcio­nario o llámese órgano lo que importa esque el procedimiento no tenga una etapaprevia en la que ya se establezca un crite­rio político, sino que se deje al Jefe delEjecutivo tomar este tipo de decisiones.Es decir, que lo que a él llegue sea exclu­siva y únicamente técnico: que el ordende prelación o jerarquización. como ustedlo llama, de las inversiones o de las obrasea fijado por criterios esencialmenteeconómicos y técnicos, y sea el Jerarca elque decida si se altera ese orden de prela­ción, en consideración a razones de índolepolítica.

Pregunta: El temor que yo tengo y quepor experiencia sé no es infundado, es quefrecuentemente la Secretaría encargada deproponer el orden de prelación -la de Ha­cienda en mi época, digamos, para no cul­par a nadie de ahora- frene las obras envez de estimular la economía. Cuando secreó la Comisión de Inversiones se supo­nía iba a ser el órgano coordinador, peroel plano burocrático en que se encontrabaera demasiado bajo para ejecutar eficaz­mente esa función que siguió de hecho enmanos del Secretario de Hacienda. Ahorahay otras dependencias. Las quejas que yafuera del gobierno, en mi labor periodísti­ca, he escuchado, insisten en que más bienhan servido para frenar las actividades dedeterminado ministro o de determinadoorganismo -Petróleos Mexicanos pongopor caso- y no para estimular y promo­ver, como debería ser, la función principalde ese órgano.

Respuesta: Yo creo, señor licenciado, queel problema es más amplio. Me parece quedebiera pensarse ya muy en serio en unareestructuración total de la administraciónpública, comenzando por volverla a plan­tear, no simplemente transfiriendo faculta­des de una Secretaría a otra, creando osuprimiendo dependencias, sino haciendouna consideración total del objetivo de l.administración pública y de acuerdo con

Reestructuración A4ministrativ.

él crear una estructura que funcione ade­cuadamente en beneficio del progreso delpaís y no para retardarlo.

Como probablemente el próximo Presiden­te de la República ha de haber recibido yaunos 83 proyectos en este sentido, entrelos miles que le han de estar lloviendo,esperemos que alguno de ellos sea útil yque lo acepte.

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Problemas fiscales delas compañías queoperan en México *(1958)

Nota Preliminar

1\1 "Tox Exvculine« lnstiin.te" es una urga­nizac iú n norteamericana dedicada alestudio de problemas fiscales. Sus míem­bros, en su mayoria abogados, conuulores,diroct.orcs y adminisiradores de empresas,M.' reúnen anualmente en una ConnencionGeneral, en In cual, especialisíns (~n la ma­tena, prceenlun trabajos sobre temasimpositivos, que dan ucasión a la discu­sión de problemas cuncrdos planteadoslibremente por los asi.<t,'nles

f:l Jnstiluto acostumbro invitar a las autu­rulados ¡"derales y locoles encargadas de laadministración dt' los impuestos. a turnarparte en lus trallUjos d., la A sambleo; wnla finalidad d., cono",'r la oricntaci/ni dela política impositiva .Y al mismo tiempoplantear los problemas de los f~rl(:ar~ado.\i,

d., cumplir con las múltiples .Y cado v"=má.'i complicadas ()úl~aci()Jlf's triinüurius.

También invita a reprewnuuüc« destacn­tlos de la Cort» 1,'i~eaL. para (/Uf' expongan

'* Lonlr-renera sustentada por r-l Lit'. Hugo H. ManaáinDirector (;efl{~ral del Impuesto ;;obrl' la Renta. el día 8de octubre de Jl):i7 e-n la ciudad de Nueva Orlt'án;; ronmotivo dI· la \11 reunión anual dtOI '''j'ax I';Xt'l'I~livt~;;lnstituu-".

Hugo B. MARGAIN

sus puntos de vista, siempre interesantes,por estar en sus manos la itüerprelaeionjurídica de la Ley, tarea que compartencon la Suprema Curte de Justicia,

De l!sta suerte se fomentan las buenasrelaciones de los coniribuyen les con lasautoridades adnunistratiias y se da a co­nucer tanto la irüerpretución de los textoslegales cumo las decisiones judiciaLes másrecientes. con la mela de que se cumplacun la ¡.el en la medida que requiere laética profesional.

En el present» año SI' <:elebró en la ciudadde Nueva Urleáns, durante los días 6 al l 2de uctU br«, la XII reunión anual, a la queasistieron como inuüados de honor, los.<l'ñores J. ¡,'dgar Murdock, l'rosiden!» dela Cort» Fixca! d., los ¡'.<tudu.< Unidos; J.Cvur Md";nl vr«, Subsccn-Iuru» del Tesorodrl /Jurni'ú;, dd Canad« .Y licenciadoilugo Ji, Margáin, [Iirect.or G.',,,,ral del¡mpuesto .<obn' la Renta de la Secretariade líaciosulo .Y Crédito Publico de México.

La conjorcncia dictada pur el DirectorGeneral del Impuesto solJff' la Renta,sobre o! lema "I'rohlemas Fiscale» de lasCompañ ia« l/Uf' Operan en México", sepublico l'It las .o;iguif'ntf'~ pá.¡!,ina.'l.

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H. B. Marpin

SUMARIO:

ANTECEDENTES:-CLASIFICACION DELOS IMPUESTOS.- OISTINCION EN­TRE PERSONA FISICA y PERSONAMORAL.- SOCIEDADES.- FORMAS DESOCIEDADES MEXICANAS.- OBLiGA­CIONES FISCALES.- AVISOS Y DE­CLARACIONES.- UTiLiDAD LEGALBASE DEL IMPUESTO.- TASA SOBREUTILIDADES EXCEDENTES.- PAGOSPROVISIONALES.- IMPUESTO SOBREGANANCIAS DISTRIBUIBLES.- CALI­FICACION DE LAS DECLARACIO­NES.- RECURSOS.- CONSULTAS.­MODIFICACION y LIQUIDACION DELAS SOCIEDADES.- OPERACIONESEN MONEDA EXTRANJERA.- CONVE­NIOS CON LA SECRETARIA DE HA­CIENDA.- ASPECTOS INTERNACIONA­LES.- LA DOBLE IMPOSICION.­METODOS PARA EVITAR LA DOBLEIMPOSICION.- EJEMPLOS DE CASOSRESUELTOS SEGUN LA TEORIA DELA FUENTE.- GARANTIAS DE LOSCONTRIBUYENTES.

Señores:

Es para mí un privilegio participar en estaimportante Asamblea de Derecho Fiscalen la hermosa ciudad de Nueva Orleáns,que por un destino histórico, atestiguó lafusión de las culturas latina y sajona, alhaber pertenecido a Francia, a España, ymás tarde a la Unión Norteamericana. Asípues, al hablar del Derecho Fiscal Mexica­no en este lugar, mis palabras no serán deltodo extrañas, por haber resonado aquí lavoz de una de las culturas fundamentalesde mi país.

Antecedentes

Las leyes fiscales de México siguen, comotodas sus otras disciplinas jurídicas, laescuela del derecho escrito, con antece­dentes tan remotos como "Las Doce Ta­blas" del Derecho Romano y que se carac­teriza por establecer normas jurídicasescritas que, reunidas en códigos, sirven debase a las decisiones de los jueces.

A dicha escuela pertenecen nuestras con­cepciones jurídicas debido a la influenciade España, autora de obras tan ilustrescomo "Las Siete Partidas" de Alfonso elSabio, y cuya cultura se difundió en laNueva España durante los tres siglos delVirreinato, en que estuvieron en vigor,entre otros ordenamientos, las famosas"Leyes de Indias".

Francia influye también en nuestro desa­rrollo jurídico con su Derecho Constitu­cional, porterior a la Revolución Francesa,y con su Derecho Civil, obra de Merlin,conocida como el Código de Napoleón.

A los antecedentes mencionados habríaque agregar la inspiración que encontró laprimera Constitución Mexicana de 1824en la Constitución Federal Norteamerica­na, para tener apenas una idea general delas principales fuentes del Derecho enMéxico.

El Derecho Fiscal de mi país no es unarama del Derecho Administrativo que a suvez forma parte del Derecho Público y alestablecerse en códigos escritos, persiguela finalidad de dar normas claras que regu­len las relaciones entre el Estado y losparticulares, en el importante campo delos impuestos. De ahí que ninguna contri­bución pueda recaudarse si no existe pre·

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viamente una ley que la apruebe, y quelas normas del Derecho Fiscal, en cuantoentrafian obligaciones de los particulares,sean de aplicación restrictiva, lo que equi­vale a afirmar que no pueden hacerseextensivas, por interpretación, a otros con­tribuyentes que no estén en ellas señala­dos, ni a otros hechos que no se encuen­tren expresamente considerados en la Ley,como generadores del crédito fiscal.

Estos principios, además de los de genera­lidad, proporcionalidad y equidad estatui­dos en la Constitución, proporcionan lasbases para la seguridad jurídica, meta su­prema de todo régimen de derecho.

Clasificación de los impuestos

Sólo la Federación, los Estados y los Mu­nicipios, tienen capacidad constitucionalpara recaudar impuestos.

Por ello éstos se clasifican en Federales,Estatales y Municipales. Los ImpuestosEstatales y Municipales los aprueban lasLegislaturas Locales, y los Federales elCongreso de la Unión.

Los Impuestos Federales pueden agru­parse, a su vez, como sigue:

Impuestos aduanales, que se recaudan a laentrada o salida de las mercancías;

Impuestos especiales a la producción,como el del cemento, petróleo, gasolina,llantas, minería, cerveza, cerillos, tabacos,bebidas alcohólicas y otros;

El impuesto a la circulación y consumo demercancías, denominado de ingresos merocantiles, y finalmente.

El impuesto sobre la renta, que grava los

Probt...... fio<ale.

rendimientos del capital, del trabajo y dela combinación de ambos, así corno losimpuestos de herencias y donaciones, querecaen sobre esas formas de transmisiónde la propiedad.

Estos cuatro grupos se pueden reducir ados, considerando en el primero los im­puestos que toman en cuenta, objetiva yaisladamente la operación gravada, COnindependencia del sujeto que la efectúa;en el segundo, los que toman en cuenta elaumento patrimonial del sujeto comoresultado de las operaciones que realiza, ode las que es beneficiario, como es el casode los impuestos sobre la renta, sobreherencias y sobre donaciones.

Referirme a todos los impuestos mencio­nados, rebasaría los propósitos de unaconferencia de esta índole; en adelantesólo aludiré al impuesto federal sobre larenta, que aparte de ser el más importan­te, toma en cuenta las características pro­pias del sujeto.

Distinción entre persona física y personamoral

La actividad realizada por comerciantes esuna de las principales bases económicas enque se apoyan los impuestos. De ahí laimportancia de hacer una referencia algrupo de individuos y empresas dedicadosal comercio en general, que nutren enforma importante las arcas públicas.

Se reputan comerciantes las personas físi­cas que hagan del ejercicio de una activi­dad mercantil su ocupación ordinaria. Setrata de individuos que responden con latotalidad de sus bienes, tanto frente alEstado como frente a terceros, por la acti­vidad desempeñada.

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H. B. M.~.in

Cuando se reúne un grupo de individuos yaportan capital para formar un patrimoniodestinado a un fin, surgen dos figuras enel derecho mexicano: la persona jurídica opersona moral y las agrupaciones no reco­nocidas por la Ley con personalidad pro­pia.

Las primeramente mencionadas son lassociedades civiles o mercantiles reconocí­das por la Ley, constituidas conforme aella y registradas en el Registro Público dela Propiedad y de Comercio.

Las segundas, son las agrupaciones no re­conocidas con personalidad legal, pero queconstituyen una unidad económica distin­ta de la de sus miembros, como por ejem­plo asociaciones en participación, copro­piedades y sucesiones,

El Impuesto sobre la Renta consideracomo sujetos, a las personas físicas, a laspersonas morales y a las agrupaciones queen derecho no tienen reconocida su perso­nalidad. En adelante me referiré en espe­cial a las sociedades mercantiles. el grupomás importante de las personas morales,en el derecho fiscal.

Sociedades

Son comerciantes, además de las personasfísicas ya mencionadas:

En primer lugar, las sociedades mexicanasque adopten alguna de las formas mercan­tiles a quc más adelante me refiero y ensegundo, las sociedades mercantiles legal­mente constituirlas en el extranjero.

Las sociedades mexicanas deben organizar­se ante un Notario Público, obtener elpermiso de la Secretaría de Relaciones

Exteriores, para los efectos del, art ículo 27constitucional y el permiso judicial, convista del Ministerio Público, para inscribir­se en el Registro Público de la Propiedady de Comercio,

Conviene hacer resaltar que nuestra Consti­tución Política, en el artículo 27 mencio­nado, ordena que todo extranjero, antesde adquirir en propiedad dentro de lasfronteras de mi país, el dominio de tierrasyaguas o sus accesorios o de concesionespara la explotación de minas, aguas ocombustibles minerales, debe aceptar,frente a mi Gobierno, que se le considerecomo mexicano por cuanto al bien adqui­rido, y en ese mismo acto se le previene,que si acude a su Gobierno en demandade protección por alguna afectación de supropiedad, por ese sólo hecho la pierde,en favor de la Nación.

Esta es la doctrina del internacionalistaargentino Carlos Calvo, aceptada en nues­tro Derecho Constitucional como únicomedio de otorgar igualdad de tratamientofrenle a la Ley, a nacionales y a extranje­ros.

A las sociedades extranjeras se les recono­ce personalidad jurídica y para ejercer elcomercio deben inscribirse en el RebristroPúblico, previa autorización de la Secreta­ría dc Economía Nacional, una vez quecomprueben ante ella, la legalidad de suconstitución conforme a la:" leves de supaís, y que su finalidad social'no va encontra de las leyes mr-xicanas.

Las sociedades extranjeras pueden desarro­llar sus actividades din-ctamcnt« si :-,p esta·hlect-u en la República o bien si operan enella a través de una agellcia o sucursal.

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Formas de sociedades mexicanas

Las sociedades se organizan fundamental­mente por la aportación de un capital quereúnen varias personas con un fin lucrati­vo determinado. Una vieja tradición jurídi­ca clasifica las sociedades en dos grupos\según prevalezca la importancia del capitalo el prestigio personal de sus integrantes.A las primeras se les conoce como socie­dades de capital (Intuitu Pecunise), comopor ejemplo: la Sociedad Anónima y laResponsabilidad Limitada, y a las segun­das como sociedades de personas (IntuituPersonae) de las cuales mencionaré a laSociedad en Nombre Colectivo y a laSociedad en Comandita Simple. En unprincipio predominaron estas últimas; encambio, en la actualidad, prevalecen las decapital.

Cualquiera que sea la forma de sociedadadoptada, conforme a la Ley General deSociedades Mercantiles, sus obligacionesfrcntc al Impuesto sobre la Renta son,suhstancialment«, las mismas.

Obligaciones fiscales

La Ley del Impuesto sobre la Renta escedular; grava los ingresos, según su ori­gcn, de la siguit'll!e manera: en Cédula 1,la actividad comercial: en Cédula 11, laindustria: en Cédula Ill, la agricultura,ganadería y pesca: en Cédula IV, lossalarios; en Cédula V, los honorarios; enCédula VI, la imposición de capitales: yen Cédula VII, las regalías y enajenaciónde concesiones. La Tasa sobre UtilidadesExcedentes se aplica a los causantes encédulas 1, 11 Y 111.

Salvo el caso de las actividudex comprendí-

Problemas fiscales

das en las cédulas I V Y V, las sociedadesmercantiles pueden ser causantes en lasdemás cédulas, según la actividad a la qucse dediquen. Predominan las que causan elimpuesto en las tres primeras cédulas. Porsu parte, sus socios contribuyen en laCédula VI sobre las utilidades repartiblesobtenidas por la empresa.

En seguida pasaré a señalar las principalesobligaciones que impone a las sociedadesel Impuesto sobre la Renta, desde que seconstituyen hasta que se liquidan.

Avisos y declaraciones

Deben dar aviso de iniciación de operacio­nes a las autoridades fiscales dentro de losdiez días siguientes al de su constitución.

Iniciadas sus operaciones, cada doce mesesprocederán a formular un balance y a pre­sentar sus declaraciones del Impuestosobre la Renta, dentro de los tres mesessiguientes a la fecha del balance.

Utilidad legal base del impuesto

Al presentar la declaración del ejercicio, lasociedad dcberá cubrir el impuesto quecorresponda a sus utilidades, según lateoría de la utilidad legal, quc consiste encomputar los ingresos totales y deducir losconceptos aceptados por la Ley del Irn­puesto sobre la Renta que incluyen costo,amortización, depreciación y demás gastosde operación.

La Ley señala los reqursitos quc debenllenar las deducciones para que puedanhacerse valer, y dispone, en particular, quesean indispensables, ordinarias y conse­cuencia normal del negocio; que estén enproporción con sus operaciones y que

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H. B. Marpin

hayan afectado las cuentas de resultados,así como que correspondan al ejercicio deque se trate. Las deducciones que se refie­ran a pagos por conceptos gravados en lascédulas IV, V, VI Y VII, sólo se aceptan sila sociedad retuvo el impuesto causado enesas cédulas.

A la utilidad legal se aplica una tarifaprogresiva que va del 3.8% desde$2,000.01 hasta el 39% para utilidadessuperiores a $2.000,000.00. Los negociosque contribuyen en Cédula 111 pagan con­forme a una tarifa que va de 1.9% desde$2,000.01 hasta 16.5% para las utilidadesde más de $1.000,000.00.

Tasa sobre utilidades excedentes

Están obligados al pago de la Tasa sobreUtilidades Excedentes los sujetos del Im­puesto sobre la Renta en las cédulas 1, 11y 111 con ingresos anuales mayores de$300,000.00 y cuyas ganancias anualesexcedan del 15% del capital en giro. Latarifa progresiva va del 5% de las utilida­des que excedan del 15% del capital engiro, al 25% cuando excedan del 50% dedicho capital.

En términos generales el capital en giro esla diferencia entre el activo y el pasivo delnegocio, computado al iniciarse el periodoal que se refiere la declaración, tomandoen cuenta las modificaciones del capitalsocial ocurridas dentro de los primerostres meses del ejercicio.

En el caso de representantes, agencias ysucursales de empresas extranjeras, porcarecer de capital social en la República,la Ley determina que se tomará comocapital en giro el 40% del valor en librosdel activo al cierre del ejercicio anterior.

Cuando los causantes lo sean en la Cédula11 y gocen de exención al amparo de laLey de Fomento de Industrias Nuevas oNecesarias, deducirán de la utilidad grava·ble en Cédula 11 el impuesto que les co­rresponderia pagar de no gozar de exen­ción. Salvo en el caso de estos causantesque deben aplicar la tarifa del impuestoen esta Tasa hasta el monto que en ella sedetermine, en los demás el impuesto nopuede sobrepasar el 10% de las gananciasexcedentes gravables, con el propósito defavorecer a las empresas de tipo medio,cuyas utilidades se generan principalmentepor la actividad del empresario.

Pagos provisionales

Durante el año, la sociedad está obligada aefectuar tres pagos provisionales a cuentadel impuesto del ejercicio, cuyo monto sedetermina tomando como base la utilidadque resulte de aplicar a los ingresos delejercicio en curso el por ciento de utilidadobtenido en el ejercicio anterior.

Impuesto sobre ganancias distribuibles

Los socios de las compañías son causantesdel impuesto por las utilidades repartiblesque obtengan las sociedades, a las cualesse les aplica una tasa proporcional del15% que dichas empresas deben retener ypagar.

La Ley autoriza que de las ganancias dis­tribuibles se deduzcan provisiones paraformar algunas reservas de capital como'son, el 5% de las utilidades destinadas acrear o incrementar la Reserva Legal y el10% para la Reserva General de Reinver­sión. Sólo los causantes en las cédulas 11 yIn pueden formar, además de las señala­das, la Reserva Adicional de Reinversión

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hasta con e! 20% de dichas' utilidades, ycon la aprobación de la Secretaría de Ha­cienda, esta última reserva puedeampliarse hasta la totalidad de las utilida­des. En este caso no se pagará el impuestosobre ganancias distribuibles por habersereinvertido la totalidad de las utilidades,política conveniente en un país en plenodesarrollo económico.

Las Reservas Legal, de Reinversión y lasAdicional de Reinversión, pueden capitali­zarse sin el pago del impuesto sobre ga­nancias distribuibles.

Las ganancias obtenidas por los represen­tantes, las agencias y sucursales de empre­sas extranjeras se reputan como reparti­bles, y, en consecuencia, están sujetas alimpuesto independientemente de los resul­tados de la casa matriz. En estos casos nose les admite constituir las reservas men­cionadas en e! párrafo anterior por carecerde capital social en el País.

Cluificación de las declaraciones

La determinación que e! causante hace de!ingreso gravable, queda sujeta a la aproba­ción de la Secretaría de Hacienda, para locual la autoridad se cerciora de que e!cómputo de los ingresos y de las deduc­ciones se haya hecho de acuerdo con loslineamientos legales.

Ahora bien, si e! contribuyente ha cometí- 'do infracciones que invaliden la declara­ción que presenta, o si ha incurrido enalgún fraude, procede la calificación esti­mativa, determinándose en ella, con loselementos de juicio con que cuente laautoridad, el ingreso bruto y aplicando aeste e! por ciento de utílid-d señalado porla Ley.

Problemas fiocal..

Las autoridades determinan e! cumpli­miento de la Ley valiéndose de revisionesque practican inspectores cuyos resultadosse consignan en un acta. Los causantespueden objetar libremente los hechos quehagan constar los investigadores, en lasmismas actas levantadas.

Recursos

Si e! causante no está de acuerdo con lacalificación, debe presentar su inconformi­dad en el término de quince días, acompa­ñando u ofreciendo las pruebas correspon­dientes ante la propia autoridad adminis­trativa.

La autoridad puede confirmar, modificaro nulificar la calificación impugnada. Si laresolución es contraria a sus intereses, elcontribuyente puede acudir ante el Tribu­nal Fiscal de la Federación, en un términode quince días desde la notificación de laresolución de la inconformidad, en dondese lleva adelante un juicio, que comprendela demanda, e! ofrecimiento y desahogode pruebas y la sentencia.

De serie desfavorable la sentencia a laautoridad fiscal, la Secretaría de Haciendapuede pedir su revisión ante la SupremaCorte de Justicia.

Los particulares están facultados para in­terponer amparo indirecto, ante un Juzga­do de Distrito, contra las sentencias delTribunal Fiscal que les sean adversas.Finalmente pueden ir en revisión ante laSuprema Corte de Justicia, si la resolu­ción del Juzgado de Distrito es contraria.El contribuyente puede también acudirdirectamente ante la Suprema Corte deJusticia, oponiéndose a las resolucionesdel Tribunal Fiscal de la Federación.

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H. B. Margáin

Consultas

En todo momento t'I causante tiene elderecho constrtucional de petición frentea la- autoridades udmirustrativas y puedeconsultar la manera d,' aplicar la Ley en elcaso COO(Tl'fO. E:-;ta:; consultas las resuelvela admim...tración y pueden provocar con­tención ante los Tribunales si la resoluciónla juzga infundada el contribuyente, dan­do lugar a un juicio que se desarrolla de lamanera ya expresada.

La consulta previa da al eontribuyenteuna mayor seguridad en la aplicación con­creta de la Lcy_

Modificación y liquidación de lassociedades

Durante el curso de su existencia, es posi­ble que una sociedad modifique su patri­monio o su objeto, y en estos casos debedar aviso a las autoridades fiscales,

Cuando una sociedad llega a su liquida­ción no Ht' gravan las cuotas de reembolsoque se hagan a los socios si equivalen oson menores a sus aportaciones efectivas.Queda gravada en Cédula VI, como divi­dendo, la parte excedente de la aportaciónque el socio reciba en la disolución de lasociedad, Si en este caso de liquidación envez de numerario se entregan bienes, seprocederá al avalúo de los mismos paraaplicar las rcglas anteriores. El fundamen­to de esta disposición es claro, puesto quetodo aumento patrimonial en favor de lossocios que exceda a sus aportaciones, noes sino un superávit.

Operaciones en moneda extranjera

La Ley dispone que las operaciones, ingre-

so,:.; o pagos qut' se efectúen en monedaextranjera, se registrarán en la contabili­dad haciendo la conversión en monedanacional, al tipo de cambio comercial vi­gente en la fecha del registro. Esto traecomo consecuencia que en los casos demodificación de la paridad monetaria, lautilidad o la pérdida derivadas de dichamodificación, sólo producen efectos fisca­les cuando se realicen los activos o seliquiden los pasivos.

En tratándose de inversiones en el capitalde las sociedades, la Ley determina que sise expiden en moneda extranjera los títu­los representativos del capital, para todos108 efectos legales 8e convertirán en mone­da nacional, al tipo de cambio vigente enla fecha de la aportación. Además, tantolas aportaciones como los reembolsos decapital en especie, se harán al valor comer­cial en la fecha de la aportación o delreembolso y se pagarán los impuestos quecorrespondan por las diferencias en valor.

Todo esto se explica tomando en cuentaque para determinar la utilidad o la pérdi­da de las empresas, la base no es sino elpeso mexicano. Cualquier otra unidad devalor es inadmisible.

Convenios con la Secretaría de Hacienda

Cuando por la naturaleza de las operacio­nes del causante no es posible precisar conexactitud la utilidad legal, la base delimpuesto se fija de antemano por virtudde un convenio, aplicando un por cientode utilidad predeterminado, a los ingresostotales.

Los casos resueltos con más frecuenciapor virtud de convenios, son los relativosa: asistencia técnica; líneas de navegación

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aérea; lmeas dt' naV(~gaclOn mar üima;constructora- extranjeras que ejecutenobras en el Terntorio Nacional; venta derevistas extranjerus en :\'léxlco y actosaccidentale- de corncrcro de extranjeros enMéxico.

Aspectos internacionales

Debido a la creciente actividad económicaque rebasa las fronteras nacionales, ~e pro­ducen fenómeno, de múltiple imposiciónentre dos o más Estados que es convenicn­te evitar. La LegislaCIón de mi país so-tic­ne como principio de solución la teoría dela fuente del mgre,o gravable, que enseguida paso a tratar, no sólo en relacióncon las sociedades, sino también con laspenmnas f isica».

La doble imposición

La doble imposición internacional surgecuando la, legislaciones de do, Estadoscoinciden en gravar Un mismo ingresoobtenido por un contribuyente, y se reali­za solamente en la zona de coincidenciade las legislaciones de ambos Estados,

La facultad impositiva de los Estados paraexigir de los particulares que contribuyena las cargas públicas, se basa substancial­mente en tres conceptos: nacionalidad,residencia y fuente del ingreso del contri­buyente. La doble imposición se presentacuando uno de los tres elementos se en­cuentra situado en un Estado y los dosrestantes en el extranjero.

Es conveniente recordar aqu í el párrafoanterior, referente a la clasificación de losimpuestos, para afirmar que sólo puedendar lugar a fenómenos de imposiciónextraterritorial, y por lo tanto de doble

Problemas fiscales

tr ihut ar-ión. lo- Impuesto~ sobre la renta.-ohr« h.,ft'tH'ias y -ohr« donaciones, que serei"it,ft'n <JI sujeto como tal y no a laoperación ohjt'li\'amefllt' gravada. De ello-,sólo me fekriré en adelante al impuestosobre la renta.

La tesis de la fuente considera como ele­mento de mayor importancia en la ohliga­ción tributaria, el origen del ingreso, esdecu, el lugar en que se encuentra la fuen­k de la riqueza que le da capacidad eco­nómica al contribuyente.

.. Cuando los tres elementos señalados Heew°Ut'nlran en tres distintos países, cuyasIt'gislacione,s coincidan en considerar elingreso de que ~e trate por hecho genera­dor del crédito fiscal, tal ingrew se veríagravado por tres impuestos, Para evitarlo,es preciso señalar cuál de los dos Estadosen conflicto tiene prefereneia para gravarese ingreHo. La teoría que vengo sostenien­do acepta, como el elemento de más im­portancia y por lo tanto como base predo­minante para el gravamen, el de la fuentedel ingr'''o; en segundo lugar, d de laresidencia del sujeto y, por último, el desu nacionalidad.

Con el objeto de determinar la fuente cnlos diversos casos de obtención de ingresosy, en consecuencia, poder precisar cuál esel Estado con primacía para imponer gra­vámenes sobre ellos, es conveniente elasif'i­carlós en tres grupos: ingresos provenien­tes de la imposición del capital; ingresosprovenientes del trabajo e ingresos prove­nicntes de la combinación del capital ydel trabajo en las empresas.

Para los ingrcsos provenientes dc la impo­su-ron dc capitales, que indcpendientemen­te de cualquier circunstancia personal del

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H. B. M"'Iain

deudor ° del acreedor se obtienen mien­tras el capital produzca réditos, la fuentese halla en d lugar en donde resida laempresa deudora, pues ella es la fuentedel ingreso, y es en el país de residenciade la empresa donde primeramente debecubrirse el impuesto.

Los ingresos derivados del trabajo tienensu fuente en el país de donde provengan losrecursos con qUt~ se le remunere o sea enel país en qu" resida quien pague el servi­cio prestado; por tanto, en ese país debecubrirse el impuesto correspondiente.

l.os ingresos originados en la combinacióndel capital y del trabajo en las empresas,están ~ravarl().s con impuestos que recaensobre los in~r(:sos obtenidos en la fuente,es decir r-l país donde desarrollen sus acti­vidadc» mercantiles, Si se.: opera en dos omás l'aísl's. el ingreso dc cada uno de ellos

debe tratarse por separado,

Métodos para evitar la doble imposición

tina v('z determinado el lugar donde, conprcIen-ncia, debe gravarst' el ingreso, pasoa su~crir los métodos eonforme a los cua­¡"s '" podría evitar la duble imposición.

En primer lugar. t'n e-l caso de íngn'sos dela cmprt'sa ddH' pn-valever t'l método desq.!;ft'gat'ión tlt' in~rt'sos, según r-l cual solunu-ntr '" pagará r-l illlpw·,to al país de laIur-nu- de-l ingfeso.

En sq~und() lugar. el impu('slo sobn- pro~

duetos de t'apilalt,s paga(lo t-u la Iucnu-,deh(' dt"dul"ir:--t' lid tIlle e-l ar-n-cdor l~slt'~

obligado a «ubnr vn r-] Eslado t"n queradiqu«

se causa en el pa ís donde radique lasociedad, y el accionista que resida enotro país, deducirá del impuesto que estéobligado apagar, el que se le haya reteni­do en la fuente.

En tercer lugar, el impuesto personal detrabajadores y profesionistas cubierto enla fuente, debe deducirse del que se pagueen el país de la residencia del sujeto delimpuesto.

Finalmente, los Ingresos que gocen de unaexención de impuestos concedida por unpaís, deben estimarse por el otro, como sise tratara de ingresos ya gravados por elEstado en el que se encuentre la fuente,

Ejemplos de CaBOS resueltos según laTeoría de la Fuente

Para configurar la utilidad obtenida porlas empresas es necesario acudir a su con­tabilidad. Si realizan operaciones ton distin­tos países no "S posible, para los Estadosen que tales actos se ejecuten, determinarla utilidad con arreglo a su legislación. Pordio es indispensable que en todos estoscasos S(~ celebren convenios con miras aprecisar el ingr"so gravllbl" obtenido ton elpaís de la fuente.

Entre los convenios celebrados ton Méxicocon ese objeto, se encuentran los siguien­tes, en los cuales, al ingreso obtenido end país de la fuente, '" han asignado coefi­,,; t:ntes d.· utilidad para determinar la~anarlt~ia gravablt,.

Para prc'cisar (:sos faclon~¡.;. 1'le loman pre­f('f('nkmcnk los índices d4~ utilidad de: los~iru!'i; si r-sa base no (:s aplit;ablc~, los coefi­('i('nles St' padan de acuerdo con los inte­ft':-;ados.

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Empresas de navegación aérea.- Dadoque la operación de estas empresas formaun conjunto indivisible y por ello no esposible establecer con exactitud la utilidadcorrespondiente a una fracción de talesoperaciones, es menester determinar la ga­nancia total obtenida por la empresa en suconjunto, conforme a la legislación delpaís de su residencia, para dividirla entrela distancia volada en todo el sistema. Conel coeficiente as i obtenido, se asigna lautilidad correspondiente a cada país, apli­cándolo a la distancia volada sobre suterritorio, quedando a beneficio del paísde la residencia de la empresa, la distanciavolada sobre el mar.

Es de advertirse que los subsidios otorga­dos por los gobiernos, no deben conside­rarse dentro de los ingresos que obtenganestas empresas.

Empresa» de navegación marítima.- No.es aplicable el sistema anterior, en virtudde que las embarcaciones sólo tocan loslitorales de los pa íses en sus puertos y lamayor parte de la navegación internacio­nal se hace fuera de las aguas territoriales;la única base es el ingreso por venta deboletos de pasaje y por carga.

Para determinar la utilidad de cada país,debe dividir", la - utilidad total entre losingresos totales y el cociente se aplicará alos ingresos obtenidos en cada uno deellos.

¡Úist<mcia técnu:a.»- La utilidad derivadade la asistencia técnica, tiene su fuente enel pa ís en que resida quien paga los servi­cios prestados; se ha convenido en consi­derar como utilidad el 30% de los ingre­sos.

Problemas fiscales

Publicaciones de circulación internacio­nal.- La fuente se encuentra en los dis­tintos países en que se venden las publica­ciones, y debe gravar,,: el ingreso obtenidoen cada uno de ellos. En ,,,11, caso lautilidad pactada ha sido del 10% de losingresos.

Arrendamienlo de carros de [erroca­rril.- La fuente se encuentra en «l paísdonde se estén empleando tales carros yse ha presumido una utilidad del 10% delingreso bruto.

Entre los casos especfficamente previstospor la Ley mencionan' los siguientes:

Neafianzamiento" o reaseguros internacio­nales.- La Fuente S(~ encuentra en lospaíses en que resida el cedente de losreafianzamientos o reaseguros, quien estáobligado a retener, por concepto de irn­puesto, el 4% de las primas cedidas.

Intereses pagados a bancos del extranje­ro.- La fuente se encuentra en el lugaren que resida el deudor quien está obliga­do a retener, por concepto de impuesto,el 10% de los in tereses pagados.

Distribución de películas cinematográfi­caS.- La fuente se encuentra en el paísen que se exhiban, y la Ley establece unimpuesto del 5% sobre los ingresos.

En conclusión, la teoría de la fuente eco­nómica del ingreso para evitar la dobleimposición internacional, es la más justa,ya que permite recaudar al Estado dondese origina el ingreso, elemento substancialpara determinar la utilidad de las empresasen el Impuesto sobre la Renta.

1<:1 problema de la doble imposición, que

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H. B. Margáin

forma parte de los problemas económicosdel Nuevo Mundo, se resolverá, no lodudamos, en forma satisfactoria sin lesio­nar los legítimos derechos de cada pueblo.Nuestro continente lo forman un conjuntode naciones convencidas de que no esincompatible la autonom ía de cada pa íscon los sistemas internacionales de solidaridad continental, basados en la justicia yen el mutuo respeto.

Garantías de los contribuyentes

Para finalizar 1 me referiré a las garant iasque protegen a los contnbuyentes. Juntoa las de equidad y proporcionalidad en losimpuestos ya mencionados, los causantesgozan de un conjunto de derechos, reco­nocidos en la Constitución, de entre loscuales señalaré algunos de los más impor­tantes.

Está garantizada la libertad de industria,comercio y trabajo; la generalidad de lasleyes tributarias y la inaplicabilidad de lasleyes impositivas cuando la Corte ha declarado, en el caso concreto, su ineonstitu­cionalidad. En la esfera de lo contenciosose acepta el princrpio rector de legalidad,la garantia de audiencia y la de rrrectroactividad de la Ley: la inviolabilidad deldomicilio, ron excepción de- los casos decateo e inspecciones fiscales que debenceñirse rigurmmmenh' a los requisitos esta­hlecidos ('O la propia Constitución. Sereconoce el libre tránsito y corno sustentodel -isterna de la propiedad privada, seestabk-ce-n lirmte- a las expropiacionesconstreñidas a lo, casos de utilidad públi­ca y mediante indemnizución.

El n'spt'to de las garant ias mencionadas esindispensable para realizar el derecho defi­nido desde antiguo por Ceb-o corno "Ars

boni et equi", "El arte de lo bueno y delo equitativo", construido sobre la basemoral que rige a las sociedades.

He examinado brevemente los problemasfiscales de las sociedades, tanto en suaspecto interno como en el internacional.No quiero concluir sin expresar a ustedesque México es un país de una vieja ynoble tradición, en donde se funden lasculturas aborígenes con la europea, recibi-

da a través de España; que alcanzó suindependencia política en 1821 su defini­ción constitucional con la Carta Federalde 1857, las garantías sociales con la de1917, y que en la actualidad se empeñaafanosamente por conquistar su indepen­dencia económica. Para construir las basesde una industrialización integral se conju­~an las fuerzas vivas, con la meta supremade proporcionar a todos los mexicanosuna vida digna.

Con ese propósito, el tesoro público seinvierte principalmente en obras de benefi­cio general: escudas para iluminar losesp íntus, caminos que unen los más apar­tados rincones; centros médicos para laprotección de la salud pública, presa, paracaptar las huidizas a~uas de que Méxicocarece y en general, el fomento de laproducción dt' energia eléctrica, petróleo,siderurgia y olras industrias básicas esen­('ialt·s a nuestro desarrollo económico.Todo esto realizado con un profundo res­pdo a los derechos individuah-s consagra­do, en la Constitución, pl"que estamosconvr-m-idos df' que todo progreso socialt~s ilusorio si no se realiza bajo el si~o dela juslilo¡a.

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En México día a día laboramos por com­batir la miseria ancestral y la ignorancia, yen esta forma creemos encontrar una basefirme de paz. Nadie negará que en elorden internacional sólo se logrará una

Problemas fiscales

paz auténtica y estable. cuando se consigadesarraigar Ja ignorancia y la miseria deentre 10doH 10H pueblos y en todas partesdel mundo.

\

Algunos problemas dela administración pública en México:el análisis del presupuesto en la S.C.O.P.(1958)

Andrés CASO

El desarrollo económico de México a raízdel movimiento Revolucionario, ha tenidovarios determinantes. lino de los principa­les es el incremento del gasto público, elcual, enfocado de manera adecuada, hacreado nn estado propicio para el desen­volvimiento de la empresa privada. A me­dida que los presupuestos gubernamentaleshan crecido en proporción a la magnitudde las llc(:esidadcs nacionales por satisfa­cer, los problemas presupucstuh-s se hanhecho más complejos, y ha sido necesariointroducir n-formas en los procedimientosy L{·('lIicu.'" administrativas, con objeto delograr mayor r-fir-icncia en la utilización delos recursos de que dispone el EjecutivoF,'dl"Fal.

Dentro (k la inversión nacional, la del:-'ITlor público dt'~'.;('mpt'ña un papl" prt'~

poudr-rantr-. por su acción din-ctu rn lal'slrudura rr-ouómiru y su r-feef o multipli­cador.

Partn-ndo ckl pl'incipio rronómu-o de lae:-;t'¡j~t'Z dr- ""ati:-il'a('(orl':'i y la multiplicidaddc' filll':-i dI' impurtun.iu optutiva , C'I adrni­nistrudor públieo dt-lu- hu .... rur la máximac'fi('it'llt'ia t'lI la rnvcr-rou > d ~a~to, onrau­ZÚlld(llo~ hat'la dOllde la utilulad llIar~illal

~('a Illayo!'.

Especial importancia revista, en cons«­cuencia, la programación de las acnvidadesde una dependencia del Ejecutivo. Esteprograma se plasma en el presupuesto, queconstituye por sí mismo un plan de acción expresado en cifras

Es necesario apuntar que, si bien en laadministración pública queda totalmenteincluido el problema pn-supucstal. en estaslíneas sólo nos referimos a los "egresos",dejando a un lado el problema de los'lo' " . d 1mgresos 1 enuncia o genera mente como"política fiscal",

Los sistemas de admirustrucion pública enMéxico no son todavía muy eficaces, yaque aún no se logra una contabilidadadecuada del gasto público; sin embargo,los avances registrados durante los últimosaños en estr- terreno" hacen entrever (Iue,a corto plazo, mejorarán notablemente.

El papel del administrador público es, enla actuahdad. (Ji. gran Importancia dentrode la- <H'tivlliati\':-- gulH-'rnament.ales, sinolvidar tJw' la- dlf(~dritTs fundamentaleslas dictan 1'1 EjCTutlVO y las Autoridades~ulJC'riorc~ dr- la- drfrrentes dept'nJell.ia~

I':nlll¡trcada a:-:í ItI labur de-l adnuni-tr ador.

A. Caso

:-.u~ tuncionc- re- .... pedo al ga:-;lo pubh.:opucdt'n dividirse en tn':-, fa-es:

a) Planeaoión y f'orrnulacion prcsupuc-tal ,

L) bjerl'''''o y control del presupuesto y

Por plancación no debe entr-nder-«: yu(' eladministrador público. entendido el papelde el'tf' en su acepción limitada, programalas actividades dr- una dependencia, sinoque es el encargado de plasmar. dentro delos conceptos presupuestalcs, la pohtrcaque en materia de gasto e inversión fije elEjecutivo y los Titulares de la dependencia correspondiente, buscando que la forma presupuesta] adquiera la f1cxibdidadI{U(~ dr-hr- tener para la correcta ejecucióndel programa de trabajo.

Esta fase. dado que en Méxieo existe yaun catálogo de cuentas que enuncian losconceptos de gasto o inversión, puedepareecr de poea monta al profano, p<:rono a las personas Oc experiencia en elmanejo de las cuentas prcsupuostalcs, yaque éstas conocen que cada "cuenta" o"partida" tiene diferentes aplicaciones omodalidades, las cuales deben ser f'ielmen­te captadas.

La función qUf~ se n~fi(~re al ejercici« pn'­supuestal es la medular en cualquier siste­ma administrativo, pero principalmente sise refil~n' a un pa ís en franeo descnvolvi­miento económico, en donde el gran nú­mero di' nctTsidadcs por satisfacer consti­tuyo un problema de difíeií solución, antelo limitado dI' 10:-' recursos financieros deque se di-pon« para satisf'aer-rlas. En oca­SiOlWS, .'-:(' hace necesario introducir carn­bios en los programas de trahajo y ronse-

cucnterm-ntr- en d pn'suput'sto parasatisfacl'r Ilc('esidaoes apr.-miantes que sepresentan durante rl desarrollo dl~ los mis­mos.

\]crec!' hacerse especial mención de laIlexibilidad de las cuentas pn-supuestales,POfl{UC f'n-cuentemun tr- la ri~id('z. de unaley obstaculiza las medidas polítieo admi­nistrativas que rr-quieren soluciones inme­diata.". Así pUl~s, deben encontrarse fórmu­las 'Iue, a corto plazo. ,·kven la eficienciadi' labon-s específicas, incrementando a lavez, la productividad dc los recursos f Isi­cos y humanos de que se dispone.

Pare-ce inútil decir que el éxito o fracasodel administrador público depende total­mr-ntr- de los buenos sistemas de contabili­dad y control, que le permitan tener unainformación al día del ejercicio o la evolu­ción de las disponibilidades pn-supuestalcs,uspr-r-!o que frecuentemente es ignorado.

No pueden existir, dentro de la técnica dela administración moderna, sistemas ef'i­cientos, si no ~e cuenta con una metodolo­gía dcpurada para analizar el ejerciciopresupuestal, que permita poner en prácti­ca mr-jorcs t{~cnieas de contabilidad, con­trol, coordinación, etc. Es indudable queen la administración pública de los paísesen proe"so ,J.: desarrollo frecuentementese efectúan estudios, con objeto de dotarde técnicas mejores a los organismos liga­dos al ,-jereieio prcsupuestal , pero en con­tadas ocasiones {'~tos estudios han tenidouna aplicación práctica a los problemasque :-i(' presentan a diario.

La administración pública mexicana se haesforzado en resolver los complejos pro­blemas que el crecimiento de las cifraspresupucstah-s plantean, y sus logros resul-

36

tan importantes. Sin cmbargo, esta laborha sido pocas veces apreciada, y frecuente­mente se ha visto obstaculizada por losmétodos administrativos tradicionales.

Para algunos de los problemas que se lepresentan a la Administración PúblicaMexicana, no existen todavía solucionesintegrales. Es indispensable, para lograr unsistema coordinado y eficiente, que existacicrta continuidad en los programas deadministración. En nuestro país, frecuen­temente, los cambios gubernamentales, so­bre todo al cambiar el sistema, interrum­pen ténicas adecuadas en la administra­ción.

Varios factores determinan la actual situa­ción de la administración públicamexicana, entre ellos pueden citarse comoprincipales:

a) Escasez de personal especializado en lastécnicas de la administración pública, ydificultad para remunerarlo de maneraadecuada.

h) Desconocimiento general de la estruc­tura y la mecánica presupuestal.

e) Rigidez de la Ley de Egresos y de sureglamento.

d) Supervivencia de prácticas que la cos­tumbre ha conservado y que ya no res­ponden a las necesidades económicas delpaís.

e) -Dificultad para planear los programasde obras y de servicios, debido a las limi­taciones presupuestale- caracter isticas deun pa is en desarrollo.

'\.- En \](>XICO. no oh-tante que el gasto

Presupuesto en la s.e.o.p.

gubernamental ha crecido considerable­mente y que, por lo tanto, las necesidadesd,... técnicos se han multiplicado, no existeuna especialización profesional que prepa­re al personal que ha de ocuparse en estaactividad; ni siquiera dentro de la carrerade Administrador de Negocios, reciéncreada en la Universidad, existe la ramapública. Desde luego, esta laguna ha sidollenada en la práctica con personas que,por el tiempo que llevan manejando lascifras presupuestales, tienen una ampliaexperiencia administrativa; pero esta solu­ció n del problema no puede ser definitiva.

Por otra parte, los tabuladores de sueldosen vigor, al no permitir la remuneraciónadecuada del personal técnico administra­tivo, incrementan la dificultad para formaruna planta de empleados aptos que mane­je los asuntos presupuestales de acuerdocon una técnica moderna.

Para solucionar provisionalmente este pro·blema, se ha creado una categoría median­te la cual pueden cubrirse sueldos decierta consideración a empicados adminis­trativos; sin embargo, habrá que buscarmedios que en forma definitiva lo resuel­van, debido a la trascendencia que tienepara el mejoramiento de la administraciónpública.

B.- Existe la idea firmemente arraigadade que IOH problemas técnicos, ya sean enla construcción de obras o en la operaciónde servicios, son independientes de losproblemas administrativos. Esta idea oca­sionó, hasta hace pocos años, innumera­bles contratiempos para la buena marchade los trabajos encomendados a los técni­cos, ya que éstos deliberadamente ignora­ban los prohlernas administrativos inheren­tes a los programas que llevaban a cabo.

37

A. Caso

Por otra partr-. la complejidad de la I.eyd,' Egr('~u:-, y -u Heglam(,lltu dificultan lafá('il compn-u-iún de 10:- trámiu-.... que ('~

I}('('(';-;ario :-'t'guir ('11 la- UI\('fl"'<I:' ('ro~a('io­

nc-.

E.- indispcn-able, PUl-', 'lue d personalvouectado directarn..nt« con los probh-ma­udrnimstrutivos tenga un conocimientopr....;.-o del manejo del pre-upuesto, y quelos ({'cniem'l sin pretender que sean e~pl'­

ciali-Ia-, CH la materia, conozcan la formade hacer las crogaciollt':-'. eJe acuerdo conlas normas que la ley estubk-cr-. E, necesa­rio también que la I.ey de E~,,-sos semodifique, en el sentido de normar conmayor claridad la elaboracróu y, prin..ipalmente, el ejercicio del presupuesto,

C.- La rigidez y la complejidad de laLey de Egre,os en vigor y 'u Reglamentoprovocan grave~ prohh-mas en la adrninistración pública. En los gastos de inversión,la elasticidad en la operación del presu·pu ..sto es indisp..nsable. Ningún programade obras, por bien planeado que esté. pUl"de prev('er los innumerables cambios quees imprescindible hacer en el destino delo, ga,to,; y,., por eso que la dependen.cia que ejecuta la obra debe gozar desuficiente libertad para hacerlo, dentro dela partida glohal de construcciones y den­tro de la asignación para la obra espcctfi­ca, con objeto de atender de inmediato alas modificaciones que se requieran.

Corno la Ley de Egresos y su Reglamentocontrola al detalle la asignación de cadaobra, esta no puede modificarse f'ácilrnon­te una vez que se han elaborado los subpresupuestos. Es indispensable, por tanto,que el control se circunscriba al montototal de la partida de construcción, a laasignación que a cada obra SI' le ha desti-

nado y a la verificación detallada de losga,los, quedando en libertad la dependen­eia que construye para modificar los pre·supuestos e~pcc ífico«, de acuerdo con lasnecesidades que sobre la marcha se presen­ten para la ejecución 0(' 10:-; trabajos.

En relación con los ga.... tOSI la intervenciónque establece la Ley '" lan estricta quemuchas veces los programas de ampliaciónde los servicios o de reestructuración en laorganización de una dependencia se demo­ran por los innumerables trámites quedeben cubrirse.

lndudablernente que el control presupues·tal,,, indispensable y la verificación de losgastos es una necesidad, pero, en nuestraopinión, la Ley de ¡';gresos en vigor, es tanrígida que no permite ya la correcta ope·ración del presupuesto, retrasando, enocasiones, la marcha de las labores de lasdependencias.

Las autoridades hacendarias se han esfor­zado constantemente en dotar de f'lexibili­dad a la Ley y su Reglamento, interpre­tando su, artículos con el objeto de hacer

más fluida la ejecución del presupuesto.Sin embargo, las características de estanorma jurídica son tales que, a pesar deesto, esfuerzos, los problemas que se plan­tean en el ejercicio presupuesta! no hanpodido superarse totalmente.

D.- Puede afirmarse que, dentro de losorganismo, estatales, uno de los principa­les obstáculos que frenan la eficiencia delas labores administrativas es la superviven­cia de prácticas inadecuadas, no funciona­les. Tal es el caso de ciertas dependenciascomo alm ao-nes, correspondencia, archivo,etc.

38

En estos casos, los excesivos trámites hu­rocráticos y lo, múltiples controles esta­blecidos son una rémora para la adminis­tración pública. El problema se haagravado debido al aumento del volumende trabajo de las oficinas públicas, a lafalta de mecanización y a que los sueldosexistentes impiden la contratación de per­sonal especializado,

Será indispensable pagar mejor el factortrabajo y elaborar estados de costos unita­rios, global", y departamentales, así cornoestudios de tiempo y movimientos, parahacer más expeditos los trámites y elimi­nar los "cuello, de botella" tan frecuente,en las labores administrativas.

E.- Dentro del desarrollo económico delpaís, la planeación o programación de lasactividades gubcrnarntontales reviste unaespecial importancia. Los recursos econó­mico, deben utilizarse de modo que lo,resultados obtenidos, a corto y medianoplazo, sean IO!-i más cflcienlt's; máxime si'" trata de un país donde la lasa de incre­mento demográfico t's muy elevada y, enconsecuencia, la tasa de desarrollo debeser mayor aún para impedir el estancamiento u Ja absorción dd capital.

La Sceretaría de Comunicaciom-s y ObrasPúhlicus, durante la presente adrniruxtra­ción, inició los trabajos rara planear enforma integral --l programa de construcción de obras y prestación de serviciosque Ilevar ia a cabo. Este rrograma ha sidoafinado o modifieado de acuerdo con la,necesidade- viales dr-l raí,..;, y los estudiostécnicos efectuados lo han perfeccionadodt· modo que, dentro de la~ limitacionesque un plan de ('ste tipo necesariamentetient' eH México. 1,1 programa -ut i..,fac(' enlérrninos gt·nt'rala.... las lll'l't':-;idad(''''; dl~ un

Presupuesto en la S.C.O.P.

Plan Nacional de Comunicaciones. Lasnuevas especificaciones de construcciónelaboradas por la SCOP señalan normastécnicas para la proyección, contratacióny ejecución de la, obras, estableciendo sis­temas de costos y normando los procedi­mientos técnieos y administrativos deconstrucción, de tal manera que el desa­rrollo de las obras en la Secretaría seefectúa con técnicas avanzadas y sistemasaltamente eficientes.

Los programas de Telecomunicaciones sehan planeado cuidadosamente, con baseen estudios técnicus, para determinar lademanda de servicios de radio, teléfono,telégrafo, teletipos, etc. Los sistemas elec­trónico, de Telex y de Micro-onda, esta­blccido .... en coordinación con la iniciativaprivada y con la cooperación técnica dediversas dependencia, del Gobierno Fede­ral, constituyen un ejemplo de cómopuede elaborarse un plan nacional paraprestar un servicio público en colabora­ción con dependencia, del EjecutivoF,:d",al y el sector privado. Lo, caminos ylos fr-rrocarrik-s se construyen, por lo tan­to, inll'grando un plan armónico de cornu­nieaciones con lo.... servicio.... electrónicos,lt'1l'j!;ráfico.... , postales. aéreos, de.

Durante el pn'sl'ntc sexenio. la administra­ción pública rnex icana dio un paso deg:ran importancia al l'stablt'(Tr:-ie la Comi­sión (k Inversiones. or~ani,..;mo dependien­l<' dd Ejecutivo F"deral, '1w' ,e ocupa d"t'~lrudurar mejor c'l ¡.!;afo'to f¡~deral, cstablp·('iendo al ('1"1'('(0. l'fl «oordinarión con lasdq)('lIdl~n('ia~ C'l}(~ar¡.!;a(las de ejecutar lasobra.... , pro~rama:-< dr-hidatm-n te jeranluiza­do:..; para dar a~í unidad pol itico-eeonómi­ca a la labor guhl'fnallll~ntal. El avance hasido muy importuun-: sin embargo, ser-ál}('(T~ario que tanto los t¡'Cni('o~ r-omo 10:-i

A. Caso

administradores presenten 10:-: proyecto:,acompañados de estudios qut' traten deestablecer, cuantas vetes sea posible, larelación costo-beneficio, a fin de obtenerel máximo rendimiento en las inversionesfederales.

Análisis del presupuesto en la S.C.O.P.

La Secretaría de Cornunicacioncs y ObrasPúhlicas es la Dependencia del Ejeeutivoque opera el presupuesto más alto de laFederación. En 19511 se aprobó uua a,ig·nación original de 1,400 millones de pe·sos. Es la SCOP también la que cuentacon mayor número de dependencias conimportantes asignaeione, presupuestah-s.Hasta enumerar las Direcciones de Cami­nos, Correos, Telégrafos y Ferrocarr·iles enConstrucción, para apreciar la diversidad "importancia de los servicios públicos fpdc­rales canalizados al través de esta depon­dencia.

Es por eso que la administraeión revisteuna especial importancia en la SCOP. Parahacer frente a la creciente demanda deobras y servicios públicos en lo, últimosaños, se ha procurado mejorarla, y coneste propósito se creó la l lirección deAdministración, dependiente de la Oficia­lía Mayor, que opera corno coordinadoraen todos los aspectos de carácter adrninis­trativo. a la vez, en cada dirección odepartamento existe un departamento uoficina administrativa que se encarga di­rectamente de resolver los problemas par·ticulares de cada dependencia, funcionan­do además como consultora del director ojefe de departamento, y manteniendo unainterrelación estrecha con la DirecciónGeneral de Administración a fin de solu­cionar aquellos problemas que, por suíndole, merecen un trato especial por

parte de las autoridades de la Setrelaria:en esta forma se establece el vínculo conla Ofieiatía Mayor y el Titular del Humo.

Ejercicio y análisis presupuesta]en la S.C.O.P.

Considera esta dependencia que uno delos mejores método- de control y coordi­nación e's la mecanización de las laborescontables: así, pue:,. po:,C(' un equipo demáquinas de contabilidad y un sish'ma demáquinas c1édricas que le permiten llevarun control al día de todos lus movimien­tos qUl' se registran en el ejercicio delpresupuesto. Además se ha creado elDepartamento de Análisis del Presupuesto.con el propósito de lograr un mejor cono­cimiento del ejercicio. En este departa.mento :'{' elaboran tres tipos de estudios:a) de análisis presupuestal , b) de ingresosy e) de costos,

Los estudios presupuestales se han dividi­rlo en tres aspectos. estadístico, adminis­trativo y de investigación o informacióneconómica.

10.- Aspecto estadístico

Conociendo de antemano la importancia ymagnitud de los movimientos presupuesta­les, por medio de transferencias compensa­das y de reducciones y ampliaciones 1íqui­das. se estableció un control de ·estosmovimientos para conocer en detalle loscambios estructurales que se efectúan enel presupuesto de la Secretar¡a al ser ejer­cido, y poder proponer modificaciones ala estructura del de años siguientes.

También, desde el punto de vista estad ísti-

40

Presupuesto en la S.C.O.P.---------------------------

co , se determinó la necesidad de agruparlas asignaciones presupuestales y el ejerci­cio correspondiente de aquellas dependen­cias cuyas funciones se consideran simila­res, obteniéndose así la clasificaciónfuncional del presupuesto de la Secretaría.Esta clasificación comprende las funcionesde Construcción, -Planificación y Proyec­ción, -Operación, -Promoción y Hegla­mrntación de los Transportes, -Inversióny Protección Social, -Administración,-Servicios Generales, (Gráfica No. 1).

20.- Aspecto administrativo

Inicialmente. el análisis del presupuestotiende a compendiar los estados contables,que mensualmente se elaboran por parti­das y por Ordenes de Pago 'OH" globales,en uno solo que reúne los conceptos rela­tivos al Gasto Total Efectivo, Compromisoy Saldo en Ordenes de Pago 'OH", Comopromiso en Partida, Saldo en Partidas yAsignación Líquida. (Gráfica No. 2). Estaprimera fase del análisis permite, además,representar gráficamente los conceptosfundamentales del estado mensual de lospresupuestos de cada dependencia de laSecretaría, lo que facilita a las Autorida­des Superiores y a los directores y jefes dedepartamento la interpn-tación ~cneral yparticular del ejercicio mensual del presu­puesto, y permite hacer hincapic en loshechos o elementos determinantes de lasituación observada, por ejemplo: lostulos que cuentan con mayores saldos ocuyos gastos son más fuertes, y las parti­das que condicionan la situación particularde cada capítulo. (Cráfieas .~ y 4). Lailustración gráfica rnuestra también, congran objetividad, los incrernr-ntos o rerluc­cienes del presupuesto total de cada de­pendencia, y ayuda a determinar, con rela­tiva facilidad, en (IU" fast' del ejercicio del

presupuesto el trámite de los documentosha tenido retraso u omisión, (Gráfica No.5). Además del estado gennal por partida,y órdenes de pago, se elabora mensual­mente uno de las obras conforme a con­trato, COn el ejercicio de partidas y elgasto que regi,tra cada una de la, órdenesde pago expedidas a los diferentes contra­tistas ,le la SCOP; de esla manera lo,titulan" de la Secretaría y los Directorestienen, además del informe técnico sobrelos avances de las obras, el informe admi­nistrativo sobre los contratos y órdenes depago expedidas, así como la, estimacionesde obras que gravan estas últimas,

30.- lnvcstigación e información econó­mica

La investigación e información económicarelativa al control del ejcrcieio del presu·puesto tiene por objeto analizar los recur­sos, de acuerdo con las funciones primor.diales de la SCOP, para preveer asf lo,posible, cambio, en la estructura del pre·supuesto.

Es indudable que la, actividades desarro­liada, por la Secretaría repercuten en lacconom ía nacional: comunicando al pais atruves de carreteras. caminos vecinales yferrocarriles; facilitando la intercomunica­ción con el servicio de Correos y Teleco­municaciones; re~lamentando la transpor­tación por jos caminos carreteros y férreosy por la vía aérea; supervisando la radio­transmisión , ele. Para mantener estos ser­vicios y atender a que se desarrollenconforme a las necesidades crecientes dela Nación. es necesario, desde luego, dis­poner de recursos cada vez mayores. Estosrecursos :-:;c empican en forma diversa: i'tl

la err-ar-ion de Activos, como son lo." c.uni­nos carrete-ros y Iérre-os, los at-ropurr l os y

41

A. Caso

los edificios para instalar sus oficinas, etc.;en la adquisición de Activo existente,como maquinaria y equipos; en la retribu­ción al factor trabajo, constituido por másde 50,000 trabajadores de diversas catego­rías y especialidades; en la adquisición demateriales de uso necesario en oficinas,talleres, campamentos, laboratorios, etc.;en pagar servicios, como el de energíaeléctrica, renta, etc.; en transferencias delsector público al privado que favorecen elfomento de caminos carreteros en cooperación y vecinales; y en la capacitacióntécnica del personal, subsidios a emprcsasdescentralizadas para mejorar comunica­ciones, etc. (Gráfica No. 6 l.

Esta simple descripción del destino de losgastos pone de manifiesto la importanciaque tiene un bucn control del ejerciciopresupuestal, gracias al cual se analizancorrectamente los recursos y su aplicación,de modo que pueda medirse la influenciaque ejercen en la econorn ía nacional.

Disponiendo de instrumentos tan valiososcomo son el control de las transferenciasy de las ampliaciones y reducciones 1íqui­das, las clasificaciones Funcionales y la cla­sificación económica de los gastos segúnsus diversos destinos, puede perfectamentefundarse una estructura del presupuestoque permita lograr, en lo futuro, mejordistribución de los recursos por dependen­cias, por capítulos y por partidas espec íf].

cas, siguiendo siempre, como es natural, elprograma dc labores trazado para la Secrc­taría.

Costos e ingresos

Se ha reconocido tradicionalmentc queuna de las labores primordiales en una

administración eficiente es el manejo delgasto y la correcta utilización del ingreso.Lo anterior, que es una premisa económi­ca en cualquier empresa privada, es tam­bién norma fundamental de conducta enla administración de las dependencias gu­bernamentales, en cuya operación, comoen el caso de la SCOP, convcrgen dichosfactores: gasto e ingreso. Con fundamentoen estas premisas, se han elaborado estu­dios analíticos para conocer los costos deoperación de la Sccretaría, indcpendiente­mente dc los estudios detallados quc seelaboran sobre costos globales y unitariosde obras.

En estos estudios se tratan los siguientesaspectos:

L- Conocimiento histórico de los costos.2.- Análisis dcl costo y su estructura.3.- Implantación de sistemas dc costos.4.- Relación costo-ingrcso.5.- Relación costo-servicio.6.- Costo por servicio.7.- Costo departamental.8.- Costo por oficina.

Los estudios de ingrcso están íntimamenteligados a los anteriores, ya quc conjunta.mente determinarán los coeficientes demedición, tales como costo-servicio y cos­to-ingreso. Actualmente se analiza el com­portamiento del ingrcso en diferentesperíodos anuales, tratando de conocer conmayor amplitud su comportamiento esta­cional y, asimismo, compararlo con elcomportamiento de los cgrcsos efectuadospor las diferentes dependencias de la:;COP. También se realizan análisis parcia­les para determinar cuáles son las causasque han provocado la fluctuación de talesingresos, y se establece la comparaciónmensual gasto-ingrcso con objeto de detcr-

42

mmar, objetivamente, los desequilibriosque se presentan en la operación de losserVICIOS.

Conclusiones:

A pesar de los adelantos registrados en laadministración pública mexicana, ésta noalcanza un nivel de eficiencia deseable.Para lograrlo será necesario introducir re­formas, entre las que destacan: a) modifi­cación de la Ley de Egresos con objeto dehacerla flexible, b) modificación dc laestructura presupuestal para que el ejerci-

Presupuestoen la s.e.o.p.

CiD del presupuesto sea más fluido, e) pre­paración del personal especializado en laadministración pública, y creación de untabulador especial para retribuir al perso­nal técnico administrativo, con el fin delograr una eficiencia mayor del factortrabajo, d) establecimiento de un sistemade costos para afinar la estructura admi­nistrativa de las dependencias gubernamen.tales y obtener así mayor eficiencia delos factores utilizados, y e) mecanizar elcontrol de almacenes, archivos, etc., cuan­do el volumen de trabajo haga indispensa­ble perfeccionar los sistemas de registro,para acelerar los trámites.

43

ESTADO FUNCIONAL DEL PRESUPUESTO DE LA SECRETARIA

1M ARtO 1.5.', U • e , • • • S

1... CONSTRUCCION '00'" '00'"2.• PLAN1F. Y PRQYECCION

•• ..3. OPERACIOH

4 ... pt¡QM. Y RE". TRNlSI! •• ••15,. INVERS. y PROrEC. SOCIALES ··•• ·5 .. ADNINISTRACION re ··· te7.. SERVICIOS 8EN!:RALES ·•·•·••• · ..

• ····s. ··•· so·····•• 40

s• so

•• ,.,e re

• e,., ,., ,.S ,.. '·S ,.. ,., TOTAL

GASTO TOTAL EFECTIVO - 82158 12152 ,..., 11021 223' 3522 4265 IM274

COMP. O. P. 8. ~ 230243 so., 174096 415t .... ,ese ..., 41.;,88

CONP. •• PARTIDA If":d 254224 'lO' 14084. 111510 2847 7715 15077 4tS885

SALDO TOTAL DIS!! - SUI4S .... 178Sl! ..,. 51415 ,.. ,... eeoe••

LIQUIDO TOTAL {MILLaES DE ......, 88Sl8sa ~... 4111164 5066. 10129 "... 21377 1397897

ORAFICA 1.

ESTADO DEL PRESUPUESTO DE LA SECRETARIA

(MARZO 19'1)

CAPITUL.OS

100%

Il!lmm

llllilillmmm¡¡¡mm

100'"..00

•• ••70 • ••• •• •80 •• ••• •..40

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t., SERVlClOS Pt!RSOftALO

2.-CONfIftA IS ADMOM.

a, SERVICIOS ftNIERAl.E1

4. TRANSFERIEftCIAS

e.. AO es FORMS. y CONSTS.

8.-01••' PUlLlCAS y CON",.

7_ INVERSIONES FINANCIERAS

8.. EROUiCIONES ESPECIALES

216 4193811

80 184274

2 • • • 8

0'870 TOrAL. EFECTIVO - 09449 7" 14074 41631 1184 78090

COMP. O. P o ~ 64109 4100 29136 t 11921 4837 2ceol4

COMP. OE PARTIDA Wid 14504' 11343 17\02 80 10011 254974

SALOO TOTAL. DISP. - '189 9976 '907 13&33 se94 193424

L.IQUIOO TOTAL. 274272 281S~O 49368 167245 22826 730002

GRAFICA 2

7

7"7"

o

mo

2875

TOTAL

238050

1273347

PARTIDAS QUE DETERMINAN EL ESTADO DEL PRESUPUESTO

DE LA DIRECCION GENERAL DE TELECOMUNICACIONES

(MARZO les81

'00'"

'0

40

SO

.0

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SERVICIOSGEJ!EI!ALES

TRANSFE.RENCIAS

AO. 95. FONVeaNS.

OBRAS

'00'"

.0

00

-00

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COMR SUEL.DOS NATg:IAl. GASOl,.INASUPI!:Rf\!UMS. OFICINA

!N!RG lA CCfilGRS. PAGOS MATERIAL ~~~~~~~Y DeS.rUI . CDMPL.E_CONI/ENC. OEFUN. TEL.ETRAN. APARATOS CONSTS. MENTO

GASTO TOTAL. EFECTIVO - 163Z!l '" <O, " "O '"COMP. O. DE P. 8. ~ "O '" S" "COMP. OE PARTIDA la!!ñI .U ••34A 144' ., ,... 25!S7

SAl.OO TOTAL. OISP. - .., .. " " " .... m eecc .00

L.IQUIDO TOTAL OO, 8S869 '000 '00 .00 '00 so .000 SUD eecc lOO

GRAFtCA S

ESTADO DEL PRESUPUESTO DE LA DIRECCION GENERAL DE TELECOMUNICACIONES

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SALDO TOTAL DISP.

LIQUIDO TOTAL ENMILl.ONES DE PESOS

GASTO TOTAL EFECTIVO

t, SERVICIOS PERSONALES

2._ COMPRA, B .s. AD~DN.

3.- SERVICIOS GENERALES

4· TRANSFERENCIAS

e., AD. ea FO" y CONS.

6._ OBRAS PUBLICAS

7._ INVERSIONES FINANCIERAS

GRAFICA 4

EJERCICIO MENSUAL OEL PRESUPUESTO OE LA

OIRECCION GENERAL OE TELECOMUNICACIONES

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La administraciónpública en México(1959)

Los estudios encaminados a la elaboraciónde una doctrina sobre el procedimientoadministrativo comprenden: el estudio delprocedimiento netamente administrativo,o sea de 1,.- relación entre el particular y laadministración que tiende a hacer unadeclarución de derecho; el estudio de laactividad jurisd iccional de órganos ad mi­nistrativos ton la autonomía necesariapara que :--.IB serlo, ~t'an consideradoscomo tribunak-s, actividad 'a la cual la doc­trina da el nombre de justicia adrninistruti­va; y finalmente, el ,,,tudio de los probíe­mas 'Iue plantean las contiendas de losparticulares con la administración, decidi­das por los órgano.., jurisdiccionales. mate­ria que constituye 10- contencioso adminis­trativo.

Podemos decir qut' el estudio de esta.':' tresmaterias integra ,,1 objeto de estudio de loque podemos llamar el Derecho ProcesalAdministrativo. rama necesariamente delDerecho Procesal General, y por Jo tanto,subsidiaria de los principios de éste.

Limitadas en esta forma las tres ramas delDerecho Pro('c..,al Administrativo, prccise­mo- vuáh-s son los puntos (jUC de cadauna de ellas tienen para nosotros especialim portanria.

Delfino SOLANA YAÑEZ

Tratándose del procedimiento netamenteadministrativo, o sea de la relación entreel particular y Ja administración parahacer una declaración de derecho, nosinteresa determinar Jos Iimites de la activi­dad administrativa del Estado moderno,Estado, por esencia y tendencia, adminis­trador, como antes lo fuera exclusivamcn­te legislador y vigilante de la actividad dclos particulares.

Por lo que '" refiere a la actividad juris­diccional desempeñada por órganos admi­nistrativos. nos interesa justificar su exis­tencia en relación con la doctrina de laseparación de poderes.

y finalmente, por lo que se refiere a lascontiendas del particular con la adminis­tración quc deciden los tribunales judicia.les, o sea el contencioso administrativo,nos interesa determinar si el procedimien­to de impugnación de los actos adminis­trativos ante los tribunales también admi­nistrativos es autónomo, o simplemente escomplementario o una instancia del proee­dimiento contencioso ante los tribunalesjudicialcs.

Las necesidades de la vida mo derna, entodos loF. órderu-s, y principalmente en elct'on6mil'o, (~Xi~l~n la unificación de nurnc-

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Delfino Solana

rosos recursos para satisfacerse, recursosque no siempre son patrimonio de losparticulares y cuya unificación sólo puedelograrse con la intervención del Estado.

De aquí que éste haya invadido la esferade la actividad que antes sólo pertenecía alos particulares, valiéndose para realizaresa intervención de las formas e institucio­nes ya establecidas, o creándolas para eseefecto,

Esta nueva poslclon del Estado que loconvierte en industrial, banquero, agricul­tor, inversionista, asegurador, etc., da unnuevo carácter a lo tradicionalmenteentendido como Poder Ejecutivo, contri­buyendo para que los límites de la admi­nistración se ensanchen y se comprendadentro de ellos la actividad de los nuevosorganismos que, aun cuando desempeñantareas administrativas, no se considerandecididamente dentro de la administra­ción.

Esos organismos conocidos como estable­cimientos públicos, o instituciones descen­tralizadas, de participación estatal, deeconorn ía mixta, etc., han influido asimis­mo, respecto a la indeterminación de loque debe entenderse por administraciónpública y de los organismos a través de loscuales se realiza la función administrativa,y sobre todo, res pedo al establecimientoy sistematización de los controles de juri­cidad d,' los actos de la administración,porque si c'stos nuevos organismos p(~rlt'·

neccn a la administración cabe preguntarsi la legalidad de sus actos debe revisarsepor la propia administración, o por elcontrario, si se estima que son organismosprivados, si corresponde a los organismosjuridisccionales esa apn-r-iación,

Es probable que la realización de un Esta­do administrador, al través de-esas nuevasformas de administración, nos lleve a dis­frutar plenamente en el orden material detodos los recursos naturales y de los servi­cios públicos, y que sus beneficios alcancena la !,?ayoría de los individuos; pero esa reali­zacron no debe rebasar el límite de losbienes y recursos materiales ni Compren­der los derechos individuales, que contra­riamente a los intereses materiales no de­ben ser administrados, sino respetados yprotegidos por el propio Estado.

y esa protección y respeto no la obtieneel individuo dentro de un Estado dondelas atribuciones y funciones del propioEstado, no se encuentran delimitadas con­forme a la doctrina de la separación depoderes ni conforme a la propia actividadadministrativa del mismo Estado.

Puesto quc la tesis de la separación depoderes implica la separación absolutaentre ellos, podemos decir que el principiono se respeta cuando encontramos tribu­nales administrativos, y funciones deadministración en los poderes legislativo yjudicial, y aun creaciones legislativas a tra­vés de procedentes y jurisprudencia.

Si la actividad ejecutiva se realiza tambiénpor organismos que están fuera de laadministración, como son los organismosdeseen tralizados, las empresas de participa­ción estatal, las de econom ía mixta, etc.,los 1imites dc la actividad administrativadel Estado han sido rebasados por la reali­dad y se impone entonces, la delimitaciónde la actividad ejecutiva del Estado.

Asismisrno , si la función jurisdiccional hasalido del marco de los tribunales, y esdesempeñada en algunos aspectos por la

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administración, también cabe decir querespecto al poder judicial es necesarioreadecuar la realidad administrativa, a ladoctrina de la separación de poderes.

y finalmente, si el poder judicial legisla através de su jurisprudencia y los decretosdel poder ejecutivo son verdaderas leyespuesto que aun refiriéndose a casos par·ticulares implican una observancia y curn­plimiento generales, podemos decir quetambién el poder legislativo, como antes elejecutivo y judicial, no se limita a la acti­vidad del órgano de representación popu­lar.

En esta forma el primer problema previoque debe plantearse para estudiar el proce­dimiento administrativo, debe ser el de ladeterminación del contenido de la activi­dad administrativa y la de los órganos quela realizan, estén éstos dentro o fuera de lapropia administración.

y "para determinar el contenido de laactividad del Estado, nos dice el maestroCabino Fraga, es necesario tener presenteque, de acuerdo con el desarrollo de lacivilización y concomitantemente con elcambio de las necesidades sociales queexigen Una satisfacción adecuada, se vanasignando al Estado determinados finesque varian también en el espacio y en eltiempo",'

y esos fines, variables en el espacio y enel tiempo, se realizan a través de organis­mos adecuados, que son indudablementelos organismos estatales, pero la actividady fines del Estado son, como se dice, demuy variada naturaleza.

La doctrina considera en este aspecto, quela actividad del Estado se concreta a la

Administración Pública en México

prestación de los serViCIOS públicos, posi­ción adoptada por Duguit, Iéze y Bon­nard, entre cuyas opiniones se encuentranalgunas diferencias. Otros autores conside­ran que el contenido de la actividad esta­tal debe elaborarse sobre el concepto deatribución del Estado, noción que, comola de servicio público, debe aplicarse atoda la actividad estatal,

La función administrativa sólo puede defi­nirse por exclusión, ya que la actividaddel Estado que no está encaminada a laelaboración de una ley, o a fijar el dere­cho discutido o contrariado por conductode los organismos creados para ese efecto,es función administrativa, que como lasfunciones legislativa y judicial puede con­siderarse con un criterio formal o un crite­rio material.

Para ciertos autores la función administra­tiva está encaminada a la ejecución de laley, en relación al fin perseguido por elEstado. También se precisa el concepto defu n ció n a dministrativa considerándolacomo la acción del Estado, y diciendo"que es una actividad del Estado que serealiza bajo un orden jurídico y que con­siste en la ejecución de actos materiales, ode actos que determinan situaciones jurí­dicas para casos individuales".'

El segundo problema previo que debeplantearse en el estudio del procedimientoadministrativo, es, según se ha dicho, ladeterminación de cuáles son los organis­mos que realizan la función administrati­va.

Si al ~;stado moderno se asignan determi­nados fines que han hecho necesaria suintervención en materias antes reservadas

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Delfino Solana

exclusivamente a los particulares, ha sidoindispensable por consiguiente el crear losmedios para hacer posible la realización deesos nuevos fines, y es obvio que así hansurgido los nuevos organismos, que comoya hemos visto no quedan comprendidosdentro de la administración.Aparentemente la administración públicaestá constituida en nuestra legislación, porlas Secretarias y Departamentos de Estadoque enuncia el artículo lo. de la vigenteLey de Secretarías y Departamentos deEstado de 23 de diciembre de 1958.

Al lado de los que señala esta Ley encon­tramos otros organismos cuyo origen datade principios del siglo, como los Ferroca­rriles Nacionales de México, la Caja dcPréstamos para Obras de Irrigación yFomento de la Agricultura, etc.: empresasen las cuales el principal accionista era elEstado, y que actualmente se conocen conel nombre de empresas de participaciónestatal o de econo m ía mixta.

El éxito de las primeras empresas de estetipo, o lo inadecuado de los moldes lega­les existentes para la realización de ciertasactividades, hizo que se desarrollaran anár­quicamente, y que su existencia se debieraa actos de diversa naturaleza, pero todosen mayor o menor medida destinados a lasatisfacción de una necesidad social, a laprestación de un servicio público, al mane­jo de bienes nacionales o a la explotaciónde recursos de importancia para el desen­volvimiento de la econom ía nacional.

En la doctrina se reconoce la delegaciónde facultades de una autoridad superior auna inferior; pero siempre con un controlde la superior. Esta delegación se conocecon el nombre de descentralización.

Las organizaciones descentralizadas secaracterizan porque sobre ellas no existejerarqu ía del poder central. Y tal pareeeq~e nuestra Constitución no admite esosorganismos ya que todas las facultades deadministración corresponden al ejecutivo.

En realidad el organismo descentralizadoen México no corresponde al tipo euro­peo, porque guarda una íntima relacióncon el poder central, y salvo la Universi­dad Nacional Autónoma de México, todaslas demás están manejadas por consejos odirectivas integradas por funcionarios delejecutivo.

Por lo mismo, esos organismos carecen dela autonom ía que supone independencia. Ladoctrina ha distinguido: a) autonom íatécnica, constituida por el ejercicio de lasfunciones fuera de las reglas generales conel objeto de hacer flexible su funciona­miento, y b) autonomía orgánica, perso­nalidad propia del organismo y facultadde crear normas propias de funcionarnien­too

Estos organismos están entonces sustraídosprimero a las reglas generales de funciona­miento de la administración; segundo, supatrimonio está fuera del general del Esta­do, y tercero, la responsalidad sólo corres­ponde a él. Asi al dar existencia a estosorganismos se han desconocido en nuestromedio los principios constitucionales querigen el funcionamiento de los departa.mentes administrativos, y los principiosdoctrinales que rigen el funcionamiento delos organismos descentralizados.

A veces se crean por acuerdo presidencial,otras, mediante una ley, y si no basta elacuerdo ni la ley, entonces, ¿con quéfacultades crea el legislador la personali-

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dad de estos organismos?

No hay facultad expresa para que elEjecutivo crée a esos organismos, y se diceque es una facultad del Poder Legislativoimplícita en el art ículo 73 constitucional.Pero se impone preguntar, cuáles son loscasos en que el legislativo puedc crearorganismos descentralizados'? Podemoscontestar diciendo que no existe un crite­rio especial cn nuestra legislación paracrearlos, situación que origina una repro­ducción anárquica de los mismos con laconsiguiente competencia, en el terrenoeconómico, de esos organismos propia.mente estatales con las empresas de losparticulares.

En estos organismos encontramos, esverdad, un elemento más de la adminis­tración pública federal. Pero, ¿las empre·sas de participación estatal forman cnrealidad parte de la administración?

Los organismos descentralizados crean elproblema de su control, por estar des­vinculados de las autoridades. administrati­vas, al supeditarse en lo gcneral, exclusiva­mente al Ejecutivo Federal, situación queorigina además, un verdadero feudalismoadministrativo y una casta administrativaprivilegiada.

Ciertos organismos, como el InstitutoMexicano del Scguro Social y Petróleo.'Mexicanos, son parte tangible de la admi­nistración pública, pero la situación no esclara cuando se trata de organismos des­centralizados organizados como socíedadesmercantiles.

El Estado moderno, se ha precisado ya,además de vigilar la actividad de los par·ticulares, está obligado a proporcionar al

Administración Pública en México

individuo determinadas prestaciones, comopor ejemplo, el crédito ejidal. Y para talactividad usa de las formas jurídicas esta­blccidas por el derecho común.

Un intento para sistematizar los principiosque rigen el funcionamiento de estos orga­nismos, y el de todos aquellos que desern­peñan tareas administrativas, lo constituyeel cuadro formulado recicntemente por ellicenciado Andrés Serra Rojas, denomina­do Cuadro General de la AdministraciónPública Mexicana, y en el que se incluyenobjetivamente, como partes intcgrantes delPoder Ejecutivo, a los organismos conside­rados por la Ley de Secretarías y Departa­mentos de Estado, a aquéllos que conigual categoría quc éstos realizan funcio­nes administrativas, y a aquéllos cuyonacimiento obedece a una ley orgánica, aun decreto, o bien a un acto del Derechocomún en el que interviene el Estadocomo cualquier particular.

Estos organismos son los comprendidos enla ley para el Control por parte del Go­bierno Federal de los Organismos Deseen­tralizados y Empresas de ParticipaciónEstatal de 30 de diciembre de 1947, Ydefinidos en los artículos 20. y 30. de lapropia lcy.

Esta Ley facultó a la Secretaría de Ha­cienda y Crédito Público para "controlary vigilar las operaciones de los organismosdcscentralizados y empresas de participa­ción estatal, con el fin de informarse desu marcha administrativa y procurar sucorrecto funcionamiento económico, pormedio dc una auditoría permanente einspección técnica" (Artículo 50.). Poste­riormente, y en cumplimiento a locstablccido por el art ículo 70. fracciónXII de la vigente Ley de Secretarías y

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Delfino Solana

Departamentos del Estado, por Decreto de13 de marzo de 1959 se dio a la Secreta­ría del Patrimonio Nacional las facultadesde control y vigilancia de los organismos aquc se refiere la Ley del 30 de diciembrede 1947, estableciéndose para el ejerciciode esas facultades la Junta de Gobierno delos Organismos y Empresas de Estado.

Es pertinenete señalar que el Decreto del13 de marzo de 1959 previcne en suartículo 10. transitorio que "antes del 31de marzo de 1959 deberá autorizarse porel Ejecutivo Federal la relación inicial delos organismos descentralizados y empre­sas de participación estatal que quedaránsujetos al control y vigilancia de la Secre­taría del Patrimonio Nacional" y que "amás tardar el 15 de abril siguiente la Jun­ta de Gobierno deberá aprobar el presu­puesto de gastos de sus Oficinas Técnicasy Administrativas, hacer la distribucióndel mismo entre los organismos y empre­sas sometidos a su control y vigilancia yseñalar las cuotas bimestrales que losmismos organismos y empresas deberánpagar para cubrirlo".

Ley Ley del :10 de diciembre de 1947 Y elDecreto del 13 de marzo de 1959 tienenimportancia señalada en el proceso encami­nado a la determinación de los organismosal través de I()~ cuales se realiza la funciónadministrativa: pcro es indudable que nobasta con esos dos actos legislativos parafijar la actividad administrativa y los órga­nos que la desempeñan, haciéndosenecesaria una ley general de la administra­ción pública que los determine y com­prenda, establezca las funciones propias decada uno de ellos, las faeultades y obliga­clones de sus funcionarios, y consagre lossistemas legales para hacer exigible enfavor de los part iculares, la n-sponsabili-

dad en que incurran los propios funciona­rios, porque frente a estos organismosconsiderados como privados, los particula­res se encuentran en absoluta desventaja,ya que en realidad se trata de organismospúblicos.

En conclusión, la administración está for­mada por las Secretarías de Estado,departamentos administrativos, organis­mos descentralizados, de participaciónestatal, etc., etc., pero hace falta una ley

para incorporarlos decididamente a laadministración, y en la cual se precise:

a) en qué casos se forman;

b) cómo se vigilan y controlan;

c) el origcn y destino de sus fondos;

d) las facultades de sus funcionarios y suresponsabilidad frente al propio Estadoy a terceros, y

e) los: derechos de los particulares frente aellos y los sistemas legales para hacerlos

valer.

Este último inciso se relaciona con elexamcn del procedimiento administrativopropiamentc dicho.

I (; abinu Fr4(a, I.)t':recho Administrativo, página 4.

2 Gabino Fraga, Upus cit.. váWna 92.

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La responsabilidad dela administración pública(1959)

Podemos afirmar sin lugar a dudas que ene! siglo pasado hubiera sido un auténticosacrilegio hablar de la responsabilidad delEstado esto es de la reparación de los dañosque ocasiona a un particular con motivode cualquiera de la actuación de sus pode­res. A lo sumo se planteaba e! problemade la responsabilidad de los funcionarios,más nunca la responsabilidad directa delEstado. El planteamiento de! problemadata de los tiempos actuales, si quisiera yomarcar cronológicamente cuándo se plan.teó en su verdadera proyección en ladoctrina este problema, no vacilaría enremitirme al año dc 1913, época en que elfundador de la Escuela Realista LeónDugui, escribe "Las Transformaciones delDerecho Público". ¿Es, se pregunta esteautor, el Estado responsable de los actosrealizados en su nombre? , y prosigue "Elsólo hecho de plantear la cuestión revelauna transformación profunda en el dere­cho público. Se habr ían asombrado loshombres de la Revolueión si se hubieraplanteado ante ellos cuestión semejante.Ni en las Declaraciones de derechos, ni enlas Constituciones, ni en las leyes de laépoca revolucionaria, St~ encuentra ningúntexto que haga alusión alguna a una res­ponsabilidad general del Estado. Sin ern­bargo, se afirma por todas partes que elindividuo tiene contra el Estado derecho a

Francisco RUIZ DE LA PEÑA

la seguridad, es decir, a que se tomen lasgarantías en su favor contra la arbitrario­dad. Pero estas garantías se ven en laseparación de los poderes, en la reparti­ción de las funciones, en la responsabili­dad de los funcionarios. Nadie sueña quepuedan encontrarse, que se encuentre antetodo y esencialmente en una responsabili­dad del Estado. Hoy, por el contrario, novemos mejor salvaguardia de esta seguri­dad del individuo, que una responsabilidaddel Estado muy amplia y muy fuertemcn­te sancionada. ¿Cómo se ha realizado latransformación"? (01" cit. Pág. 331 Ysigs.). Sin ánimo de hacer una exposiciónexhaustiva dc la admisión de la rcsponsa·bilidad del Estado, la del legislador, enFrancia, se planteó por primera vez en dl'dfamosas leyes, una que prohib ía el uso a

partir del año de l'iO'i de la pintura deAlbayalde, por considerarla nociva a lasalud. Esta ley, vivamente discutida sobresi eab ía una indemnización del Estado alos fabricantes, si bien planteó la cuestión,no la resolvió sino que usando una fórmu­la intermedia, pospuso la aplieación por 5años, a cfedo de no causar perjuiciospatrimoniales; la otra, en l'i 15, Y pormotivos también de salud pública, prohi­bió la fabricaeión del ajenjo. Sin embargo,y en vista del indudable daño que la v cntade tal licor causaba ton la ¡.!;raduación

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F. Ruíz de la Peña

alcohólica antcs permitida, no reservóindemnización alguna al fabricante, pero síacordó al cultivador una indemnización.Todavía en Francia en esa época, y en vir­tud de que la teoría politica considerabalos términos de soberanía del Estado y laresponsabilidad del mismo como incompa­tibles, se optaba por la absoluta irrespon­sabilidad de éste. Hoy ya se ha admitidoque un juez puede acordar una indemniza­ción por daño patrimonial en favor delafectado cuando una ley prohiba una acti­vidad' la restrinja o haga más onerosa laejecución de obligaciones quc derivan deun acto del Estado. como es el caso de laconcesión.

Es mi deseo simplemente plantear el pro­blema entre nosotros. Salvo el caso de laLey de Expropiación en que se reconoceel derecho al particular de una indemniza­ción por el menoscabo de su patrimonio,sería difícil encontrar un juez que nosadmitiera una demanda por los daños quehubiera causado una ley. Es ele prcguntar­se lo siguiente: si el legislador expide unaley que causara un daño en los bienes oderechos de uno o varios particulares, ;,nosería responsable el Estado del daño patri­monial que nos ha causado? Como seexpresó, quiero simplemente dejar plantea­da la cuestión, sin pretender dar unasolución, pero si me la pidieran nl> vacilaríaen afirmar que en ciertos casos ~í debeexistir la responsabilidad del Estado legis­lador. Sin embargo, como nuestro ternacentral es la responsabilidad ele la admi­nistración, veamos algo de dio. Podernosafirmar que la evolución de la n-sponsabi­lidad del Estado por ar-to .le la adminis­tración C~ más precisa y digamos porhoy, admitida en muchos pa íses, debido

realmente a una evolución doctrinal yjurisprudencia]. La vieja fórmula inglesa deque la Corona no puede equivocarse, obli­gaba en los Códigos de Derecho Privado afincar la responsabilidad sobre el funciona­rio toda vez, se decía, que de causar ésteun daño, ya no obraba en representacióndel Estado sino en el suyo propio, apli­cando en esta forma la vieja teoría queinspiraba los principios del mandato; erapor eso, que el daño que se causaba alparticular era tratad" en el DerechoComún y competencia de los jueces civi­les. Sin embargo, en 1873 y en el eélebrc"Arre! Blanco" citado por todos losautores que hablan de la responsabilidadde la administración, el Tribunal de Con­flictos, y no el Consejo de Estado como secree comunmentc (error éste en que algu­nos autores incurren), separó y segregó delDerecho Privado, el derecho a una indcm­nizaeion, pasándolo al Derecho Administra­tivo. Como simple información debemosaclarar que una ley de 24 de mayo de1872, dio una nueva estructura al Tribu­nal de Conf'lictos. cuya misión principalera resolver las competencias de cadapoder, vigilando el principio de separaciónde poderes. Fue por esto que indicamosque en el asunto Blanco no fue al Consejode Estado. En e-l asunto citado, se puso áereliev« que no era posible aplicar las nor­mas so hn- re-ponsaluhdad que existían enel Codigo ele Napohon a la que se derivabade un I...cho de la Administración. En elaño di' l 89(). un particular en Francia,Lepreux, demandó una indemnizaciónfundando-a- ('11 el mal funcionamiento dela polic ía dI' seguridad, toda VI'Z quehabía sido Iu-rido en la l'laza Alf'ort, ale­~ando qUl~ dt' haber funcionado este scrvi­eio público no hahr ia recibido el darlocausado. El COIl:,wjo de Estado rechazó la

Sil

aecron de responsabilidad, invocando elviejo principio de que el Estado no esresponsable por la culpa o negligencia desus funcionarios. La resolución del Conse­jo de Estado fue vivamente criticada, invo­cando principalmente la tcoría de la culpaen el mal funcionamiento de los serviciospúblicos. Los artículos y notas que co­mentaron esta sentencia, ejercieron indu­dablemente su influjo, pues años despuésen el asunto "Greco .., idéntico al anterior,a pesar de haber negado la reclamación,ya hubo un principio de responsabilidad.El asunto relatado por León Dugui (Opp.Cit. Pág. 378), consistía en lo siguiente:estaba en Argelia en su cuarto con el SrTomaso Grecco, de origen griego, peronacionalizado francés, cuando oyó unagran alaraca y se asomó a la ventana para verque sucedía. El origen de ella, era la per·secución quc la multitud hacía de un torobravo que se había escapado con la consi­guiente alarma entre el vecindario. Elcurioso recibió el castigo a su curiosidadcuando el agente de policía que persegu íaal toro disparó sobre él con tan malafortuna que hirió a Grecco. Presentada sureclamación como ya dijimos se absolvió ala administración, pero en los consideran­dos de la sentencia se dijo: "Considerandoque de la instrucción no resulta que elaccidente del cual ha sido víctima el re­quirente pueda ser atribuido a una faltadel servicio público, de que la Administra­ción sea responsable, no es de tomarse encuenta la petición requerida". Aquí pode­mos decir, se marcó el inicio de la juris­prudencia francesa que se fincó sobre laresponsabilidad de la administración por laculpa o mal funcionamiento en el serviciopúblico. Sin embargo, había de ir máslejos la jurisprudencia del Consejo de Esta­do. Fijada ya la competencia del Consejode Estado en esta materia, por el Tribunal

LaResponsabilidad de la Administración

de Conflictos que conoció el asunto Blan­co, había de ir más lejos al reconocer,debido a los problemas que '" suscitaroncon motivo de la primera guerra mundial,los daños que se pod ían causar, merced ala tcoría dc la "Responsabilidad por Ries­go Excepcional". Hoy podemos decir queel principio de la responsabilidad del Esta­do, ha sido segregado en Francia, de laresponsabilidad civil del Derecho Privadopara fincarla en la a drninistración, sepa·rando , claro, los actos de autoridad de losactos de gcstión. Esto es, un funcionariopuede no estar ejerciendo sus funciones yser responsable, pero ya en forma perso­nal. Hoy, sin embargo, la jurisprudenciafrancesa también, admite ambas responsa­bilidades a un mismo tiempo, merced a lapresión que sobre un particular puedecausar un funcionario valiéndose de unpuesto que ocupa y este es actualmente elestado de la jurisprudencia francesa, sibien, poco se puede decir de leyes queexpresamente hayan admitido la responsa­bilidad de la administración. Ha sidopor tanto, y como ya apuntábamos, unaevolución de la jurisprudencia francesa. Enresumen se acepta ya la responsabilidad,no sólo por la culpa o mal funcionamien­to del servicio público, sino la del riesgoextraordinario que no es otra cosa que eldaño especial que más adelante tratare­mos. En Inglaterra el problema ha sidomás resistente a ser aceptado por el reino.debido al viejo principio ya enunciado deque la Corona no podía hacerlo mal. Así,la Corona, no podía ser enjuiciada por losparticulares, pues éstos deberían demandardirectamente a los funcionarios, aplicandolos principios del common law en materiade reclamaciones civiles. Sin embargo, elsistema actual de Derecho Inglés a partirde 1947, mediante una reforma a laGrown Procedings Act, admite que la Co-

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F. Ruí<de la Pella

rona en algunos caos de responsabilidadsobre todo contractual, puede ser deman­dada sin usar el antiguo procedimiento depetition of Right merced al cual la Coro­na otorgaba su permiso para ser enjuiciadapor esa responsabilidad.

En España, se puede decir, que merced ala nueva Ley de Expropiación del 17 dediciembre de 1954, se fijó un nuevo rumboen la historia del Derecho Español, ya quese hizo extensiva la garantía de la expropia­ción a cualquier daño causado en el patri­monio de los particulares. Esta garantía sehace consistir en la reparación del dañoque cualquier persona sufre en su patrimo­nio como consecuencia de la actuaciónadministrativa, justificando la inclusión dela responsabilidad de la administración enla citada ley expropiatoria, afirmando queen realidad la expropiación tiene comoprincipio el reconocimiento de una lesiónindividualizada, por lo que dice la exposi­ción de motivos de la citada Ley: "Lle­vando este principio a sus lógicas conse­cuencias, se ha intentado, finalmente,llamar la atención sobre la oportunidadque esta Ley ofrece, y que no debieramalograrse, de poner remedio a una de lasmás graves deficiencias de nuestro régimenjurídico-administrativo, cual es la ausenciade una pauta legal idónea quc permitahacer efectiva la responsabilidad por dañoscausados por la administración. Bajo elimperio de criterios jurídico-administrati­vos, que habían caducado ya cuando fue­ron adoptados por nuestro ordenamiento,los límites técnicos dentro de los cuales sedesenvuelve entre nosotros la responsabili­dad por daños de la administración resul­tan hoy tan angostos, por no decir prácti­camente prohibitivos, que los resultadosde la actividad administrativa, que llevaconsigo una inevitable secuela incidental

de daños residuales y una constante crea­ción de riesgos, revierten al azar sobre unpatrimonio particular en verdaderas injus­ticias, amparadas por un injustificadoprivilegio de exoneración. Se ha estimadoque es esta una ocasión ideal para abrir, almenos, una brecha en la rígida base legalque, perjudicando el interés general, nopuede proleger intereses de la administra­ción, insolidarios con aquéL.. Se haentendido así, no sin hacerse cargo de quela Ley de Expropiación no puede ser,desde luego, la base normativa en queintegran todos los preceptos jurídicos rec­tores a este respecto; pero sí, al menos,una norma que puede muy bien recogeruna serie de supuestos realmente impor­tantes, en los que, al margen dc un estre­cho dogmatismo académico, deba apreciarsiempre el mismo fenómeno de lesión deun interés patrimonial privado que, auncuando resulte obligada por exigencias delinterés o del orden público, no es justoque sea soportada a sus solas expcnsas porel titular del bien jurídico dañado".

Con base cn tales condiciones el Artículo121 de la Ley Española citada, manifiesta:"1.- Dará también lugar a indemnizacióncon arreglo al mismo procedimiento, todalesión que los particulares sufran en losbienes y derechos a que esta Lcy se refie­re, siempre que aquélla sea consecuenciadel funcionamiento normal o anormal delos servicios públicos, o la adopción demedidas de carácter discrecional no fiscali­zahles cn vía contenciosa, sin perjuicio delas responsabilidades que la administra­ción pueda exigir de sus funcionarios contal motivo. 2.- En los servicios públicosconcedidos correrá la indemnización acargo del concesionario, salvo que el casoen que el daño tenga su origen en algunacláusula impuesta por la administración al

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concesionario y que sea de ineludibleeumplimiento para esle".

En Italia y a objeto de no dejar fuera esteimportante sector de la doctrina en mate­ria de responsabilidad, los comentaristasde la Constitución Italiana corno son:Colzi, Amorth, y muy especialmenteZanobini, han interpretado el texto delArtículo 28 de la Nueva Constitución Ita­liana de 1947, en el sentido dc que larcsponsabilidad de la administración,además de ser concurrente con la del fun­cionario público, se extiende a cualquierdaño o perjuicio que haya tenido comoconsecuencia la violación de una norma deDerecho Objetivo, sin distinguir que setrate de una actuación licita o ilícita, sintomar en cuenta en tal virtud, si huboculpa o dolo en dicho aeta: dice el citadoArtículo: ... "los funcionarios y empleadosdel Estado y de los entes públicos sondirectamente responsables de acuerdo a lasleyes penales, civiles y administrativas, dclos actos cumplidos con violación delderecho. En tales casos, la responsabilidadcivil se extiende al Estado y a los entespúblicos". .'

En Alemania, y a través del Artículo 14de la Nueva Constitución de Bonn, que nodifiere en nada al precepto respectivo dela Constitución de Weimar y fundándoseen el Apartado 30. que manifiesta que la"Expropiación sólo será admisible cuandolo requiera el bien público y se hará ef'ec­tiva por medio de la Ley o sobre las basesdc una ley que haya regulado la naturale­za y extensión de la indemnización. Lacompensación será determinada despuésde una justa consideración de los interesesgenerales y de los particulares. Por cuantoal monto de la indemnización, la apela­ción puede hacerse ante las cortes ordina-

La Responsabilidad de la Administración

rias en caso de disputa". Sobre este pre­cepto se han expedido leycs que regulanlos daños causados por la administraciónpública, pcro, repetimos es sobre la basede actuaciones previstas en la propia ley,pero no en aquellas en que el daño se hacausado con motivo de intervenciones dela administración sin culpa, o por habercreado un riesgo objetivo para poderadmitir esta responsabilidad. En el Dere­cho Alemán, el Tribunal Supremo deReich ha tenido que hacer construccionescomplicad ísimas para fundar la proceden­cia de la indemnización. El ejemplo típicode estas interpretaciones lo relata ErnestForsthof (Tratado de Derecho Admvo,CiL Pág. 468 Y sigs. Madrid, 1958), losherederos de un individuo demandaron dela administración una reparación de dañospor haber fallecido el de cujus apuñaleadopor una persona detenida que le habíasido confiada por un policía para que lacustodiase mientras iba a comunicar a lasuperioridad la detención del individuo.Como de acuerdo con las leyes no cabíauna indemnización, se construyó toda unateoría para no sacrificar indebidamente aesos particulares, fundándose en que elpolicía al haber encargado la custodiamomentánea al paisano que murió, hizo elpapel de comitente y habiendo aceptadoel encargo el particular, surgió una rela­ción de mandato entre el apuñalado y laautoridad a cuyo servicio estaba el policía,pero, como se estaba en presencia de unacto de soberanía, eran aplicables los prin­cipios de Derecho Público, pero como lospreceptos del Código Civil Alemán en estamateria no pueden ser aplicados sino porvía analógica, surgió una nueva dificultad,pues conforme al mismo Código CivilAlemán vigente, el mandante responde delos daños que sufre el mandatario conmotivo del encargo, pero esto sólo con

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F. Ruíz de ta Pella

respecto al mandatario, pero no a susherederos. En tal virtud y para no dejaren la indigencia a los herederos, el Tribu­nal dio por hecho que había habido uncontrato de garantía relacionado con el demandato. El Tribunal del Reich Supremo,hizo la suposición de que el paisano quehab ía aceptado el encargo de custodiar aldetenido que lo apuñaleó, por simple sen­tido común, no hubiera aceptado el encar­go si no estaba seguro que su familiaquedaba en buena posición económica, encaso de que sufriera una desgracia y así elTribunal hizo suponer la existencia tácitade dos contratos del Derecho Civil yacordó la indemnización.

En Estados Unidos y partiendo de la baseConstitucional de que toda indemnizacióndebe ser acordada por el Congreso, deacuerdo con los preceptos originarios de laConstitución Americana, surgió la costum­bre de acurdir al cuerpo legislativo, paraque, si éste lo estimaba pertinente, votarala ley respectiva favorable al particular.Ante el creciente número de peticionesque se habían elevado al Poder Legislativo,éste decidió crear una "Corte Federal deReclamaciones" (Court of Claims) en1855, cuyo papel en un principio era demera consulta, proponiendo simplementela procedencia o no de la reclamación,dejando la decisión al Congreso. Semejan­te estado de cosas que provocaba presio­nes políticas y decisiones tratadas conigual criterio político, hizo ver la necesi­dad de independizarle, llegando a consti­tuir un Tribunal autónomo; sin embargo,la competencia del Tribunal sólo abarcalas reclamaciones derivadas por daños con­tractuales cn aquellos contratos en queinterviene la administración federal.Charles lIughes Evans, en su libro sobre laSuprema Corte Americana, en 1921, toda-

vía no consignaba el movimiento expan­sionista de la Corte de Reclamaciones alconocimiento de los daños extracontrac­tuales, toda vez que en esta materia preva­lecían la vieja práctica de pedir al Congre­so una Private Bil!, o ley individualpodríamos decir, para obtener una indem­nización. No fue sino hasta 1946, cuandocon motivo de la expedición de la Ley deReorganización Lcgislativa, se incluyó unalcy federal por reparación de daños extra­contractuales (Federal Tort Claims Act).Tort o sea el daño derivado de unaconducta que no tiene su origen en uncontrato. Se otorgó a la Corte de Recla­maciones la instancia de apelación pues lacompetencia está atribuida en primerainstancia a los Tribunales Federales deCircuito.

En nuestro Derecho, como asienta GabinuFraga (Op. Cit. pág. 539), cabe asentarque el principio que rige en México es elde. la irresponsabilidad del Estado y salvo.algunas excepciones, como las leyes que seexpidieron por los daños causados en laRevolución, ha venido rigiendo el princi­pio del Art ículo 1928 del Código Civilque establece la responsabilidad subsidiariadel Estado y que sólo se hace efectiva siel funcionario directamente responsableno tiene bienes o éstos fueran insuficien­tes para responder del daño. El sistemaestablecido en nuestro Código es un prin­cipio inaplicable tanto en la práctica comoen la teoría. En efecto, colocado elArtículo citado bajo el capitulo de lasobligaciones que nacen de los actos ilici­tus, que haya un obrar ilícito que no esotra cosa que la teoría de la culpa, cabepreguntar ¿a quién se imputa? , ;,al supe­rior jerárquico? ¿al agente inferior jerár­quicamentr- que simplemente cumple unaorden? o de otro modo, cuando no existe

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negligencia o culpa es indudable que no sepuede aplicar el Artículo de referencia,dejando así sin una verdadera garantía alparticular. En Francia, para poder seguiradmitiendo la noción de la culpa o faltaen el servicio público, la jurisprudencia hadado como presunta la culpa en la actúa­ción del agente, sin obligación por lo tan­to para el reclamante de probarlo. Porotro lado, colocando el precepto en elCódigo Civil, y siendo subsidiaria la res­ponsabilidad del Estado, quiere decir quedespués de demandar al funcionario yesperar las resultas siempre dudosas de undilatado juicio y sobre la base de la insolovencia del funcionario, la demanda contrael Estado se intentaría ante la jurisdicciónordinaria civil de los Tribunales Federales,en los términos de la competencia que leotorga la Fracción 1 del Artículo 104Constitucional, en relación con la compe·tencia del Art ículo 43 de la Ley Orgánicadel Poder Judicial de la Federación. Sinembargo, examinadas las fracciones deéste último Art iculo, nos encontramoscon lo siguiente: no cabc cn la Fracción 1porque ella se refien- al caso en que elactor ha elegido el fuero federal, toda vezque se afectan simples intereses partícula­res. La Fracción 11 habla de los juiciosquc afl'eten bienes de propiedad nacional.La ti-reera .st' fe fíen' a los conflictos quese susciten entre una Entidad Federativa ylos vecinos dc' otra. La cuarta Sl~ refiere alo.... asuntos civiles concernientes al CuerpoDiplomático y Consular. La quinta, a lasdiligencias de jurisdicción voluntaria enmateria federal. La sexta, a la competencia en los juicios de amparo en materiacivil. Y la :-;éptima, de los demás asuntosde su competencia conforme a la I,ey,Quizás en esta Fracción cabría fundar lademanda pero, corno se trata d,' demandaral Estado, resulta que la Fcderurión :-;('ría

La Responsabilidad de la Adminislraeión

parte y ya conocemos la jurisprudencia de1 Corte en el sentido de que ésta es partecuando obra como persona de derechoprivado, y que no sería precisamente elcaso del Articulo 1928, En fin que lafórmula de este Artículo no es una garan·tía para el particular.

Ahora bien, las exigencias de dar estagarantía no han dejado de marcar su in­flueneia en nuestro derecho. Ya hay unresquicio abierto a la aceptación lisa yllana de la responsabilidad de la adrninis­tración; cuando menos hay ya un princi­pio para resolver el problema. El Articulo10 de la Ley de Depuración de Créditos acargo del Gobicrno Federal del 31 de di­ciembre de lnl, prescribe: "Todo crédi­to, cualquiera que sea su origen, con lasúnicas excepciones a que se refiere elartículo 20., para el que en el futuro noexista asignación prcsupuestal en el añode su constitución ni en el inmediatamen­te posterior, deberá reclamarse ante el Tri­bunal Fiscal de la Federación en el mes deEnero dcl ejercicio siguiente; cuando lareclamación se funde en actos u omisionesde los '1ue conforme a derecho dan origena la responsabilidad civil del Estado, noserá preciso demandar previamente al fun­cionario o funcionarios responsables, siem­pn~ que tales actos II omisiones impliquenuna culpa en el funcionamiento de losservicios públicos", De la lectura delArt ículo anterior resulta lo siguiente: sontres los supuestos necesarios para ejercerla rr-clamaeión por daños en los términostic dicho Art ü-ulo: a) que los actos uomisiones sean de 10H que conforme alDcn'eho dan origm a la responsabilidadcivil del Estado; b) que acontezcan du­rantr el funeionamiento o con motivo delf'unr-ionarniento de-' servicios públicos, ye) que l'SO;'; actos u omisiones impliquen

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F. Ruíz de la Peña

una culpa. I·:¡.;timamo~ t¡w' f'l\rUculo ensí no presta las g:arantía~ -ufieicntcs ni Vade acuerdo con las moderna- tendenciasdoctrinales ni con 10:"0 :-:.i~lt'ma:-:. positivosvigentes en otros pa íses, es decir, noshemos quedado ft'zagados en t'~te aspecto.~o creo en realidad que sea suficiente laredacción del Art íeulo para fundar losposibles casos de responsabilidad civil dela administración.

En nuestro Dere-cho Civil, así como en ladoctrina del Derecho Privado y salvo elcaso de la responsabilidad objetiva deriva­da del uso de las cosas peligrosa" ,cgún lafórmula del Art ículo 1912, es necesario laculpa o ilicitud en el actuar o no actuar.Ahora bien, el primer obstáculo con quetropezamos en nuestro Derecho, es preci­samente la culpa de que habla el Artículo10. De acuerdo con los datos y citas queaporta A. Von Tuhr en su "Tratado de lasObligaciones" (Madrid 1934, Págs. 275sigs.), por culpa debe entenderse latucensu el comportamiento que el mismoDerecho Positivo reprueba y que tiene sufuente en su contrato o un acto ilícitocivil. En consecuencia, existen dos modali­dades que son lo que podríamos llamarlos elementos morales de la culpa, o seanel dolo o la ncgligencia. Por dolo entende­mos la intención del sujeto de violar o underecho ajeno o a la norma misma. Lallamada auténtica culpa o negligcncia espara Von Tuhr, lo siguiente: "el autor delacto, sin proponerse provocar un resultadoantijurídico, no guarda la diligencia exigi­ble, según la práctica, para evitarlo. Lanegligencia es consciente cuando el culpa­ble cuenta con la posibilidad de que seproduzca ese resultado y confiado cn queno sobrevendrá, omite las medidas y pro­videncias necesarias para evitarlo. Es in­consciente, cuando el culpable no previó

las consecuencias, pudiendo y debiendoprevenirlas: su culpa aqu í consiste en noesforzar todo lo que debió la voluntad yconcentrar la atención. La negligenciapuede residir en cometer actos impruden­tes o en omitir las precauciones a que elsujeto agente estaba obligado. Muchasveces, la negligencia está en ignorar cir­cunstancias de hecho que no le es lícitodesconocer ni dejar de tener presente. Porregla general, el error de Derecho se cuen­ta entre los casos de negligencia, toda vezque una persona medianamente diligente"debe Conocer el derecho que rige". Ahorabien, es posible aplicar la noción de culpao sus dos elementos, el dolo o la negligen,cia, a los actos u omisiones de la adminis­tración, como lo quiere el Artículo citado,y que existen en los términos del DerechoPrivado. Estimo. que de una vez por todasdebe excluirse el elemento de la culpa cnlos actos u omisiones de la administración¡lública que traen como consecuencia laresponsabilidad del Estado. Efectivamente,para la formación del acto administrativoy su forma de externarse se requiere unaserie de requisitos en los que por reglageneral intervienen varios sujetos, por loque nos veríamos casi en la imposibilidadde saber a cual de ellas hay que atribuir lanegligencia o el dolo.

El Derecho Francés, como ya decíamosanteriormente, para no faltar a la tradi­ción del Derecho Privado, ha dado porpresunta la culpa sin necesidad de probar­la por quien ha sufrido el daño.

Se trata de sustituir el elemento subjetivopor un elemento objetivo o sea la relaciónde causa a efecto: causa, una actuaciónde la Administración como autoridad;efecto, el daño causado sin tener en cuen­ta otros elementos, salvo el príncipio de

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que el daño se haya ocasionado porimprudencia o negligencia inexcusable dela víctima.

Siendo un hallazgo moderno de la cienciajurídica la responsabilidad del Estado, seha buscado el fundamento de esa respon­sabilidad. Los administradores se toparon,y éste ha sido el principal obstáculo, conla tradición del Derecho Privado, en suteoría sobre la responsabilidad civil; puesbien, aún en Derecho Privado, en suteoría sobre la responsabilidad civil; la teo­ría de la culpa en innumerables ocasiones noalcanzaba los posibles eventos que pudieranacontecer, por lo que los códigos moder­nos no han tenido que elaborar una teoríageneral de la responsabilidad, sino consig­nar en forma casu ístiea y detallada, elorigen de esa responsabilidad; edificiosmal constru ídos, animales que hacen da­ño, sustancias que envenenan, etc., esdecir, tal parece y así se ha afirmado, quecontando con una serie de soluciones deta­llistas, no necesita elaborar una teoría dela responsabilidad.

En Derecho Público se ha seguido, diceEduardo García Denterria en su librosobre "Los Principios de la Nueva Ley deExpropiación Forzosa Española" (Madrid1956, Págs. 167 sigs.), el principio inverso"en efecto hubo de seguir en esto el mé­todo inverso al que se caracterizó comopropio de la jurisprudencia romana: lateoría de la responsabilidad se inició en élde plano, por la admisión pura y simpledel principio, siendo entonces el problemala mayor o menor extensión particular delmismo, su aplicación a los casos concrc­tos. Ahora bien, la transformación socialha concluido por traer al Derecho Civiluna preocupación análoga al hacerse insu-

La Responsabilidad de la Administración

ficiente el vIeJo cuadro casu ístico y alum­brarse la necesidad de extender la respon·sabilidad civil fuera de lo que pareceríanjustificar los clásicos principios. La apari­ción del principio llamado de 'riesgo pro­fesional' en materia laboral, ha sido quizásel factor más visible, tras del cual se pusoen evidencia la necesidad de una recons­trucción del sistema, que la tendenciacreciente a extender la responsabilidad lla­mada objetiva no ha hecho sino agudizar".

Ahora bien, la teoría de la responsabilidaddel Estado se ha fundado: primero, en lateoría del enriquecimiento ilegítimo insu­ficiente a todas luces, porquc no en todoslos casos de actuación de la administra,ción ésta obtiene un acervo en su patri­monio; después se elabora la tcoría de laigualdad ante las cargas públicas la cual hatomado una fuerza extraordinaria. Tene­mos otra teor ía que es la de la lesiónespecial y extraordinaria, siendo la másmoderna la que se ha tomado del DerechoLaboral en matcria de riesgos profesio­nales, o sea el principio de que el empre­sario responda de cualquier daño quehubiesen sufrido sus trabajadores conmotivo del trabajo que desempeñan. Se haestimado que la administración, a través desus agentes, gestiona el beneficio general,por lo que tiene que responder de cual­quier eventualidad.

Por otro concepto se estima insuficienteel segundo párrafo del Artículo 10 de laLey de Depuración de Crédito, por cuan­to que se refiere a que el acto u omisión

sea con motivo del servicio público. ¿Quéentendemos por servicio públicor , ¿lateoría francesa que apoya en este princi­pio la total actividad de la administra­ciónr , ¡,la teoría de Fraga que reputaservicios públicos o actividades de carácter

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F. Ruíz de la Peña

económico, cultural o material? Se necesi­taría una larga interpretación jurispruden­cial para delimitar el concepto dc serviciopúblico. Por eso creernos que la mejorsolución es la que sigue la tesis de lanueva Ley Española, que, después de haber

analizado las diferentes posiciones del Derecho comparado, optó por el conceptotranscrito en el Artículo 121 de la Ley deExpropiación, al acoger el de la lesiónespecial combinada con la teor ía de laigualdad ante las cargas públicas.

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Ampliación de la esfera dela administración pública(1960)

Gustavo ALANIS F.

La rigidez absoluta preconizada en la doc­trina de la división de poderes, consistenteen que cada uno de los tres estatu (dosserían independientes y que las tres funcio­nes relativas a cada uno de ellos estaríanseparadas absolutamente, no pudo sersostenida ni en la doctrina ni en los textosconstitucionales, por múltiples razones deorden práctico.

En lo que a nuestra atención interesa,podemos afirmar que se han originado dosprincipales corrientes para dar una solu­ción al problema suscitado por la necesi­dad del control jurisdiccional de los actosque la administración pública realiza alejercitar las múltiples facultades que lehan sido otorgadas y las que se ha idoarrogando por exigencias impuestas por lascomplicaciones de la vida en la épocacontemporánea.

Dichas corrientes tienen su base en laforma particular de interpretar la doctrinade la división de poderes y ellas han dadolugar a organizaciones diferentes que nosson conocidas por la denominación desistema angloamericano y de sistema fran­cés.

La interpretación anglo-americana, partedel postulado de que si la doctrina de la

división de poderes encarga la resoluciónconforme a derecho de las controversiasque surjan dentro del Estado al PoderJudicial, no se justifica la necesidad de quese creen órganos especiales con funcionesjurisdiccionales y que se encarguen única­mente de resolver las controversias qut' sepresenten entre 10.':5 administrados y laadministración pública, pues si al lado deaquel poder se agregan o estableo-u otro,órganos con facultades de igual lipo parael conocimiento de determinada... materias,en el caso, tribunales administrativos, serompt~ la unidad que es característicaesencial dr dicho poder.

A esta argumentación fundamental sepueden agregar las que en seguida SI' mrn­cronan.

Dicey , so-ticn« ('J1 su art ículo ··Th('Deoelopment al" Administratiiw Lau: inEnglarul', '1ue si en Inglaterra "la ,upre­mac ía o imperio dr: la ley de la tierra(Rule of the la" of the I.and) e, unprincipio n-conocido por la ConstituciónInglesa" d,' ello 'l' dr-riva la igualdad detodos ante la ley y por lo mismo "Iaigual sujeción de todas las clases a laley ordinaria administrada por lo, tribuna­les legales ordinarios".

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G. Alanís

Bonnard, en su estudio de Derecho Admi­nistrativo Comparado, afirma que los argu­mentos que han servido de base en Ingla­terra y en los Estados Unidos para lainterpretación de referencia, son: el con­sistente en el prejuicio quc en dichosregímenes se tiene en contra de los tribu­nales administrativos en el sentido de quese deja a los administrados sin una sericde garantías, que sí les ofrece un procedi­miento ante los tribunales judiciales; y elque se refiere a la doctrina dc la divisiónde poderes ha sido interpretada como unsistema de frenos y contrapesos. Paramayor claridad a continuación transcribí­mos las ideas de este ilustre autor que alrespecto nos dice.".. la amplia competenciaatribuida en Inglaterra, por la CommonLaw a los tribunales ordinarios cn materiacontencioso-administrativa, puede ligarseal prejuicio que considera que la protec­ción de los derechos de los administradosno existe verdaderamente sino en la medi­da en que la función jurisdiccional esrealizada por los tribunales ordinarios,dado que éstos son los únicos órganos quetienen independencia y la autoridad nece­saria para ejercer su función y disponende los procedimientos adecuados paraello", y más delante agrega: " ...por otraparte, en la base de tal sistema de com­petencia de los tribunales ordinarios seencuentra un determinado concepto dela separación de poderes. En efecto. este sis­tema supone, forzosamente, que la separa­ción de poderes está concebida comouna combinación de frenos y contra­pesos. Ella establece una especializaciónactuar sobre el otro para limitarlo enrazón de la protección de los derechos delos particulares. Ella permite así que elPoder Judicial juzgue a la Administración,pues es así como el Poder Judicial puedeactuar sobre la Administración. Esta con-

cepción de la separaclOn de poderes esseguramente la concepción ingles3 1 dadoque es la de Montesquieu y que es de1nglatcrra donde él la ha tomado"(Bonnard, op. cit., pág. 127 Y sig.).

La doctrina francesa de interpretación,parte de dos postulados: el primero referi­do a un modo particular de entender elprincipio de la división de poderes, y el

segundo, a la separación de la administra­ción activa de la contenciosa.

Según esta corriente, para que dicho prin­cipio conservara toda su fuerza era necesa­rio que ni el poder administrativo ni ellegislativo tuvieran dentro de sus funcio­nes las que corresponden ordinariamenteal poder judicial, pero, y dejamos aqu í lapalabra a Bonnard: " ...en los últimos añosdel antiguo régimen, los Parlamentoshab ían tomado una actitud de oposiciónsistemática frente a las reformas adminis­trativas y financieras que habían sidointentadas, habiendo hecho fracasar todolo que se había ensayado en ese sentido.De allí resultó para quienes eran partida­rios de esas reformas una desconfianzaextrema para los cuerpos judiciales", ypor ello la ley 16-20 del año de 1790 vinoa estatuir separación entre las autoridadesjudiciales y las administrativas impidiendoa las primeras " ... turbar de cualquiermanera las operaciones de los cuerposadministrativos ni citar ante ellas a losadministradores por causas de sus funcio­nes" (Bonnard. Der. Admvo. 1935. Cap.VI Seco 11), sin que se viera ningún proble­ma al colocar al lado de los tribunalesjudiciales otros administrativos, ya que asíse mantenía incólume la doctrina de ladivisión de poderes, puesto que ni el Legisla­tivo ni el Ejecutivo intervenían en laadministración de justicia, la cual se enco-

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mendaba a los tribunales antes citados yse regían en su funcionamiento respectiva.mente por el derecho civil y por el "DroitAdministratif". Bonnard, al estudiar estesistema nos afirma que su principal carac­terística ha sido " ...siempre tener a excluira los tribunales judiciales del conocimien­to del contencioso-administrativo, si nocompletamente, al menos en una ampliamedida. .. el sistema francés se presentacomo el que se encuentra con mayoroposición con el sistema anglo-americano:claramente toma la antítesis de este últi­mo en lo que concierne al papel de lostribunales judiciales en el control jurisdic­cional de la administración".

Poco tiempo después de haber sido ex­pucstas estas ideas y plasmadas en lostextos legales, se pudieron dar cuenta suselaboradores de que la actitud de los tri­bunales judiciales no fue la de la hostili­dad presentada por los Parlamentos, peroa pesar de ello no se volvió a dar interven­ción al Poder Judicial para la resoluciónde las controversias administrativas. Parajustificar la persistencia en las primitivasideas se sostuvo que en virtud de la técni­ca específica que requieren los asuntos delcontencioso-administrativo, no era posibleque pasara su conocimiento a las autorida­des judiciales, porque éstas estaban acos­tumbradas única y exclusivamente almanejo fácil y expedito del contencioso­civil, muy diferente de aquél. Ante estasituación, el problema que se presentó fueel relativo al órgano en el que se iría adepositar la resolución del contenciosoadministrativo, ya que no podía ser ni enun tribunal judicial ni en un tribunal ad­ministrativo' porque los establecidos en laprimera fase de reacción en contra de losjudiciales, durante el Antiguo Régimen,habían resultado desastrosos y entonces se

Esfera de la Administración

resolvió esta cuestión, depositando en lamisma administración pública dicha facul­tad o sea, la de juzgar el contenciosopropio de su actividad, siendo los compe­tentes para ello, el Jefe de Estado, Losministros y las administraciones de losdepartamentos. Esta solución no alcanzógran popularidad ya que como era unacontinuación de la primera, y en ésta seestablecía que el principio de la divisiónde poderes sería respetado en tanto no seencomendaran a la administración ni alPoder Legislativo, facultades judiciales,estaba en contra de la misma, ya que enella sí se le daba al Poder Ejecutivo lafacultad de juzgar y además no era favora­ble para los administrados el hecho de quela administración fuera a la vez juez yparte. Bonnard agrega que: " ... se com­prendió que la administración controlán­dose jurisdiccionalmente a sí misma, noera susceptible de asegurar un juicioimparcial del contencioso-administrativo".(Bonnard. Est. Dro. Adm. Com.)

Ante este estado de cosas y para dar unasolución a los problemas que trajo consigola realización práctica del primer postula­do de esta interpretación francesa, surgióel segundo, el cual ya señalamos más arri­ba y es el que consiste en la separación dela administración activa de la contenciosa,para lo cual se crearon los Consejos deEstado, y los Consejos de Prefectura, loscuales se encargarían de juzgar el conten­cioso-administrativo, es decir, formaban laadministración contenciosa al lado de lacual existía la activa que estaba compues­ta por los demás órganos del Poder Ejecu­tivo quc realizaban actos que tanto desdeel punto de vista formal como desde elmaterial se pod ían considerar como admi­nistrativos.

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G. Alanís

Esta situación creada por la realizaciónpráctica del segundo postulado, tuvo a suvez dos etapas, las cuales las podemosdesignar, la primera como la dc la justiciaretenida y la segunda como la de la justi­cia delegada. Explicando estos términos,diremos que primeramente tanto los Con­sejos de Prefectura como el Consejo deEstado, que eran los que se encargabandel conocimiento del contencioso-adminis­trativo, no podían más quc proponer unasolución para resolver la controversiasuscitada, ante el órgano de la administra­ción activa que fuera parte en dicho pro­cedimiento. Una vez aceptado por éste, lasolución propuesta se convertía en fallo.Como se ve, en realidad se mantuvieron

las cosas en el mismo estado que imperaba

durante la última época creada con moti­vo de la realización práctica del primerpostulado de csta interpretación.

Al correr del tiempo se transformó e~tf

régimen de justicia retenida, en un regi­mcn de justicia delegada en el cual secambió el estado de cosas existente, con­sistiendo dicha transformación en que tan­to el Consejo de Estado como los Conse­jos de Prefecturas no tenían que sometera aprobación de la administración la solu­ción propuesta por ellos, sino que se lesdio amplia libertad para que según su cri­terio fallaren las controversias.

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TESORERIA DEL DISTRITO FEDERALDIRECCION GENERAL DEL PRESUPUESTO

FUENTE Y APLlCACION DE UN PESO FISCAL EN EL DISTRITOFEDERAL

DE DONDE PROVIENE CADA PESO FISCAL RECAUDADO

POR EL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL (1)

IlECARGOS

\1~~~§~~caOPEIlACIOHES "

PARA OI ••S PU8LICAS

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OlvERSIOIU:S A¡¡Un AOICloPlAl DEL 15%

DESTINO QUE EL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERALDA A CADA PESO FISCAL (2)

OIR.... ,.. ...TER'~S

COOP(!lACH»01 AL _1!IINOI"l!O[IlAL

IOIERHActON y 'tRAIlAJO

SERVICIOI DE JUSTICIA

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AcelON ao'lill. /

y OEI'OItTIVA

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URYldOIlIUIlIC'PlIlLII"I

",RVICIOS,.,.eAI.[1

POllCIA, TRANSITOY SOMIEROS

SERVICIOS DI:"DIIl'"IURo\eION

(Il.-BASADO EN CifRAS DE RECAUDAC10N EN EL EJERCICIO FISCAL DE 1959(2).· BASADO EN EL PRESUPUESTO DE EGRESOS PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 1980

Las empresas privadas de interés público:

nuevas formas de asociación en el derechoadministrativo mexicano(1960)

Andrés SERRA ROJAS

1 - El régimen de las organizaciones priva­das en las que el Estado tiene un interéspreferente.

La Doctrina, la legislación y la jurispru­dencia de! derecho administrativo en gene­ral, aún no son muy precisas para clasifi­car y delimitar la naturaleza de las perso­nas jurídicas privadas en las que el Estadomanifiesta un interés preferente y reclamaen ocasiones una intervención más efecti­va.'

El punto de partida para e! estudio deestas Instituciones que organizan y mane­jan los particulares es e! siguiente: hayactividades que principalmente regula e!derecho privado, en las que e! Estado sevc obligado a intervenir por tratarse dematerias que protegen el interés colectivoo porque el Estado así lo estima conve­niente en la defensa y administración desus intereses.

El límitc de esta intervención estatal havenido siendo señalado por las doctrinassociales. Mientras que el liberalismo y susdesviaciones finales: el demoliberalismo ye! liberalismo social, sehan mostrado pro­fundamente alarmados por esta incesantee implacable intervención de! Estado, lasotras doctrinas antagónicas, se sitúan des-

de un estatismo elemental, hasta unintervencionismo radical, en tanto que elcomunismo soviético rompe con todos losprocedentes de intervención y lleva laacción del Estado hasta la substitucióntotal de la actividad privada a la quesubordina al interés general. El sistemamexicano se orienta imprecisamente haciaun estatismo moderado, pero siemprehacia nuevas formas extremas de acciónpública."

En los Estados que practican el Federalis­mo Democrático, esta intervención se con­tiene y se gradúa, ante las exigencias ere­cicntcs de la opinión pública. Al internar­se en los dominios ayer reservados a lainiciativa privada, el Estado no ha juzgadoconveniente en la actualidad, usar de losderechos y privilegios que se derivan opueden derivar de una legislación radicalde derecho público. Es por esta razón queel Estado ~por conveniencias evidentes->,se adapta transitoriamente a las formasjurídicas de derecho privado, en determi­nadas actividades y bajo ciertas condicio­nes legales.'. El Estado cada d ia va acen­tuando su creciente intervenr.ión en lasactividades de los particulares, con lasconsiguientes reacciones y protestas d(, lainiciativa privada, que sigue considerandoindebidas, innecesarias. peligrosa- () fwrJu-

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A. Serra Rojas

diciales esas intromisiones. Pierre Wignydice: "En derecho, es necesario indicarsiempre un límite". La administración nopuede multiplicar los obstáculos hasta elpunto de vincular las iniciativas privadasque se han vuelto incapaces para dirigir laempresa y quedando sin embargo financie­ramente responsables de sus éxitos y desus fracasos. Habrá una organizacióniniciada de un servicio público.

Al Estado no le es posible organizar porrazones obvias las actividades en las queinterviene en instituciones centralizadas,desconcentradas o descentralizadas, a pe­sar del necesario interés que debe poneren ellas.'

Algunos autores como Donati, 5 estimanque se trata del ejercicio de una funciónpública y que la ejercen en nombre propiode la institución privada. Este criterioparece inaceptable porque esas actividadesno pueden considerarse formando parte dela función pública, ni revisten al organis­mo con carácter de autoridad pública, sonsimplemente actividades privadas y noactividades públicas realizadas por el Esta­do. Desde lucgo el planteamiento de dichatesis es contradictorio. porque o corres­ponde a una actividad privada o a unaactividad pública.

En términos semejantes puede replicarse aB. Geny." Aun aceptando su carácter deempresas que colaboran con d Estado,cosa discutible, porque colaboran con susintereses y se concretan a obedecer alEstado. puede el Estado por razones lega.les de conveniencia, considerarlas formandoparte de la organización administrativa,pero de ninguna manera realizand o unafunción pública o un servicio público.Cuando esto suceda estaremos francamen­te en un sistema estatista radical.

En la forma como actualmente están orga­nizadas, las empresas privadas de interéspúblico, son instituciones colocadas en loslímites del derecho privado y del derechopúblico, son instituciones privadas que elEstado reglamenta por el interés que tieneen su funcionamiento y por las medidasde policía que pueda imponer. 7

2 - Clasificación de las actividades priva­das bajo el interés directo del Estado.

El mundo de las relaciones civiles, comer­ciales e industriales se ha extendido bajola influencia del aumento de la poblacióny del desarrollo de la civilización indus­trial. Esta intensa actividad requiere múlti­ples formas jurídicas para el debido apro­vechamiento de las energías y recursos deque dispone la sociedad y también de sussentimientos altruistas, pues estos tambiéndemandan una organización adecuada. Laactividad privada es compleja y revistevariadas y caprichosas formas de organisa­ción, simples y complicadas, en las que sepersiguen fines de naturaleza muy diver­83'.8

Podemos enunciar tentativarnente, una pri­mera clasificación de carácter general enlos términos siguientes:

A.- Empresas Privadas o sociedades, asocia­ciones e instituciones estrictamente priva­das, por lo común con propósitos delucro personal, y gobernadas en formaexclusiva por normas de derecho privado,civiles o mercantiles, sin ninguna ingeren­cia del Estarlo. El nuevo derecho de poli­cía considera las modernas intervencionesestatales en estas actividades.

B.- Empresas Privadas de Interés Social oasociaciones privadas altruistas, sin propó-

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sitos de lucro y que persiguen fines quebenefician a la sociedad. Pucden denomi­narse emprt'¡.;as privadas de interés social,para distinguirlas de cualquier otro tipo deorganización.

C.- Empresa« Privadas de Interés Público.Son empresas que rcsguardan interesespúblicos o finalidades de interés generalbajo la vigilancia y fomento del Estado cnla forma que indicaremos.

A.- El primer grupo de empresas o seanlas emprcsas privadas, se rigen por el Códi­go Civil," por el Código de Comercio opor la Ley de Sociedades Mercantiles;' o oleyes complementarias de la legislacióncivil y mercantil. Su estudio correspondeal derecho privado del cual forman capítu­los muy importantes.

B.- Por lo que se refiere al segundo gru­po dc empresas, las empresas privadas deinterés social, que también revisten laforma jurídica de la fundación, la socie­dad o la asociacion, son aquellas institu­ciones manejadas por particulares, sinconsideraciones egoístas y con propósitosmuy diversos: científicos, artísticos, de­portivos, recreativos, sociales, literarios,técnicos mutualistas, en los que el Estadono tiene ninguna ingerencia directa, nilegal ni de hecho, y si se muestra algúninterés es para estimular el desenvolvi­miento útil de las mismas.

Tal es el caso de la Sociedad Mexicana deGeografía y Estadística, la Academia dc laLengua, la Academia de Legislación yJurisprudencia y Asociaciones recreativaso sociales, que practican al mismo tiempociertos propósitos altruistas, de caridad oasistencia social o de beneficio general.

LasEmpresas Privadas

El Estado vigila y fomenta estas activida­des y en muchos casos las estimula consubsidios, privilegios, protecciones, exen­ciones, para que puedan desarrollar conlibertad y eficiencia sus labores y sin quele corresponda ningún derecho para inter­venir en ellas.

No deben confundirse los establecimientospúblicos y los establecimientos de utilidadp ú b 1i ca. "El Establecimiento público-dice Buttgembach-, es un servicio públi­co de asistencia o de previsión, creado porel Estado y que posee una personalidadpública. Esto es lo que lo diferencia delestablecimiento de utilidad pública que esuna empresa privada, creada por una per­sona privada".

C.- El tercer grupo de actividades se de­nominan propiamente empresas de interéspúblico. Son aquellas sociedades, asocia­ciones, empresas o instituciones organiza­das por particulares, por excepción por elEstado, bajo un régimen de estricto dere­cho privado, pero en las cuales el Estadosí tiene una ingerencia determinante, enlos casos y circunstancias que en seguidaanotamos.

La ayuda de las colectividades públicas,afirma jean Rivero, cualquiera que sea suforma, presenta un carácter constante: ellano altera el carácter puramente privado dela actividad o de la empresa beneficiaria;esa ayuda no tiene por efecto el transfor­marlas en servicios públicos. Después deseñalar las ventajas de orden jurídico, fi­nancieras y materiales que una empresapuede recibir, el propio autor concluyeexponiendo la contrapartida de esta ayu­da: "Lo más frecuente, la ayuda del Esta­do está acompañada de un control, sobrela empresa o agrupación beneficiaria; a

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A. Serra Rojas

veces es muy reducida corno en el controlde los estatuto, de las asociacioucs parareconocerles una utilidad pública: el con­trol es mucho más desarrollado cuando laayuda es de orden pecuniario; de e,te modonumerosos textos han organizado y am­pliado el control financiero de las cmpresas privadas subvencionadas". También :o,{'

puede llevar sobre los aspectos técnicos dela actividad en obras sociales y sanitarias.Igualmente la contrapartida de la ayudapecuniaria del Estado es una participaciónen los beneficios de la empn'sa, principal­mente en los casos de la economía mixta.

El desarrollo de la industria y del comer­cio, el constante intervencionismo delEstado, apremiado por las grandes necesi­dades colectivas y los impulsos frenético,de la lucha social, o un esfuerzo gubcrna~

mental para mantener la armon ía y elorden social, han requerido la formaciónde empresas en las que el Estado y losparticulares combinan sus recursos paraintensificar la producción nacional, al mis­mo tiempo que los particulares obtienenbeneficios de estas nuevas formas de acti­vidad que gcnérieamente se denominanempresas de economía mixta, serviciospúblicos comerciales e industriales oempresas de Estado.

Esta combinación de interese, público, yprivados se logra en cualquier tipo deorganización administrativa, lo mismo lascentralizadas que las descentralizadas, peroes inconcuso que es en las empresas departicipación estatal en la, qUl' se logra lamejor organización.

Ilay numerosas empresas descentralizadasque en su régimen jurídieo-económico,combinan el capital social, predominante­mente del Estado admitiendo intereses

particulares, como en (') caso de las Insti­tucioncs ~aeionales de Crédito, <¡ut' conIrr-cue-ncia tienen una determinada serie deacciones que suscriben la banca privada, elcomercio o la industria. Pero si se analizacuidadosamente esa ingerencia se compro­bará ({Uf' no es con un propósito deeconomía mixta, sino con el deseo delEstado de qUl' se conozcan y trasciendansus arl os, St' armonicen en caso de oposi­ción y ."W cuente con la opinión anticipadaue un st'dor Uf' la econom ía nacional.

:l.~ Las empresas privadas de interés púoblico.

Nuest ru doctrina administrativa comienzaa desarrollar, en forma por demás intere­sante, los diferentes temas relacionadoscon las empresas o sociedades o institucio­nes de interés público. El propósito deesta exposición es reunir lo que actual­mente está profusamente disperso.

Las empresas privadas de interés públicoson aquellas empresas manejadas por par­ticulares en las que el Estado intervienedecisivamente para proteger un interéspúblico o patrimonial importante.

E,tas empresas comprenden dos gruposimportantes:

/.- Grupo general de empresas en las queel Estado interviene indirectamente en lasformas diversas que señalaremos.

11.- Grupo particular de empre,as o pro­piamente empresas privadas de interéspúblico en las que la intervención delEstado es directa.

El primer grupo de empresas queda corn­prendido en la siguiente clasificación:

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A.- Sociedades e instituciones, corpora­ciones y empresas, no organizadas legal­mente en forma descentralizada, quemanejen, posean o exploten bienes yrecursos naturales de la Nación Artículo 7fracción XII de la Ley de Secretarías yDepartamentos de Estado.

En nuestra legislación estas empresas semanejan preferentemente a través de la"c oncesión administrativa" y de la"descentralización administrativa" que for­man capítulos especiales del derechoadministrativo mexicano.

B.- Sociedades e instituciones, no deseen­tralizadas en las quc el Gobierno Federalposea acciones e intereses patrimoniales.Artículos, y fracción de la Ley antes cita­da.

La Sccretaría del Patrimonio Nacional estálegalmente facultada para controlar yvigilar financiera y administrativamenteestos bienes, pero no cualquier posesiónde estos bienes da derecho al Estado aintervenir, pues se requiere tener un interrés determinante como en el caso de lasemprcsas de participación estatal, al queen seguida nos referiremos y que formanuna división de este mismo grupo".' 1

C.- Empresas que celebren contratosadministrativos r-on el Estado, tales comocontratos de obras públicas, contratos desuministro, contratos de crédito, contratosde prestación de servicios y otros análo­gos.

0.- Personas privadas encargadas de unservicio público,

Por excepción las personas privadas pue·den encargarse de un servicio público. Elestatuto jurídico que rige el servicio fija

Las Empresas Privadas

los carácteres de esa personalidad. El legis­lador ha tratado de otorgar a esos servi­cios las ventajas inherentes a una gestiónprivada y según los procedimientos delmismo derecho. El servicio de consumo deenergía eléctrica, producción y distrihu­ción, está en manos de empresas privadasy de instituciones públicas.' 2

Una socicdad concesionaria de este sumi­nistro es una sociedad mercantil y estásujeta a un propósito inevitable de lucro.Necesariamente el Estado tendrá que irsustituyendo a estas empresas privadas, yconvertirlas en exclusivos servicios públi­COS.1 3

El legislador emplea diferentes procedi­mientos jurídicos para encargar a unapersona privada de la responsabilidad deun servicio. El más importante es el quese refiere a la concesión de un servicio públi­co.

El segundo grupo de empresas se denorni­nan propiamente empresas privadas deinterés público y comprenden esta clasifi­cación que estudiaremos en sus caracterís­ticas generales:

A.- Sociedades de responsabilidad limita­da de interés público.

B.- Sociedades de inversión.

C.- Empresas privadas incorporadas orepresentadas, que asumen el ejerciciolegal de actividades que el Estado lesencomienda para su organización, o fun­cionamiento como en el caso de las Cáma­ras de comercio e industria.l " las Asocia­ciones Agr ícolas,' s las Institucionesprivadas de Educación,' 6 los Colegios deProfesionistas,17 las Asociaciones privadas

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A. Serra Rojas

de asistencia, I 8 las sociedades cooperati­vas y I 9 , otras análogas.

A.- Las sociedades de responsabilidadlimitada de interés público.

Hay una categoría de actividades de par­ticulares que la Ley toma en cuenta muypreferentemente para que el Estado realicea través de ellas propósitos de interéspúblico.

La Ley de sociedades de responsabilidadlimitada de interés público," o se consti­tuyen mediante autorización del Hjecutivofederal, cuandu se trate de actividades deinterés público y particular conjuntamen­te, a juicio de la Secretar ía de Industria yComercio.

Inicialmente la sociedad se constituye regi­da por las disposiciones generales de laLey de Sociedades mercantiles y por lasespeciales relativas a las sociedades de res­ponsabilidad limitada, bajo la forma deuna sociedad de capital variable.

Este tipo de sociedad puede tener más de25 socios, pero el importe de una partesocial no puede exceder del veinticincopor ciento del capital de la sociedad.Además la sociedad está administrada porUn consejo de administración compuestode tres socios por lo menos; y se consti­luirá un consejo de vigilancia integradapor dos socios como mínimo.

La ingerencia que tiene el Estado se mani­fiesta en las facultades que tiene la Secre­taría de Industria y Comercio para inter­venir en el funcionamiento de la sociedada fin de: 1.- Obtener de los administra­dos o del consejo de vigilancia informesobre la marcha de los negocios sociales;11.- Convocar para la celebración de

asambleas cuando no se hayan reunido cnlas épocas señaladas en el contrato social,y a falta de estipulación de este, cuandohaya transcurrido más de un año sin quese hava celebrado una de dichas asam­bleasr 111.- Promover ante la autoridadjudicial la disolución y liquidación de lasociedad, cuando existan motivos legalespara ello; IV.- Denunciar ante el Ministe­rio Público las irregularidades que tengancarácter delictuoso, cometidas por laadministración de la sociedad.

Los administradores de la sociedad garan­tizarán su manejo en la forma que preven­ga el contrato social.

B.- Las sociedades de inversión.

Nuestra legislación administrativa reconoceotro tipo de sociedades de notorio interéspúblico como son las sociedades de inver­sión.? J Las sociedades de inversión sededican a operar con valores en la formay términos que determina la Ley. Estosvalores deben estar inscritos en el RegistroNacional de Valores.

Las sociedades de inversión deberán orga­nizarse como sociedades anónimas bajo lasreglas siguientes; 1.- El capital mínimototalmente pagado será de cinco millonesde pesos. 11.- El capital estará representa­do por acciones ordinarias. 111.- Podránmantener acciones en tesorería que seránpuestas en circulación en la forma y tér­minos que señale el Consejo de Adminis­tración. IV.- La suscripción de accionesdel capital m ínimo se hará siempre enefectivo. V.- El capital podrá ser variablepero las acciones que representen el capi­tal mínimo a que se refiere la fracción 1de este artículo, serán sin derecho a reti­ro. VI.- Su duración podrá ser indefini­da. V11.- El número de administradores

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no será inferior a cinco, que funcionaránconstituidos en Consejo de Administra­ción.

Se requiere autorización del GobiernoFederal, que otorgará a su juicio por con­dueto de la Secretar ía de Hacienda yCrédito Público, para la constitución delas sociedades de inversión, las cuales porsu naturaleza, requieren que las au torizacio­nes sean intransmisibles La solicitud deautorización se formulará por escrito ydeberá contener un programa de funciona­miento que establezca por lo menos, lapolítica de venta de las acciones que erni­ta la sociedad. la forma de realizar ladiversificación de su cartera, y la forma dedistribución de las utilidades. La Secreta­ría de Hacienda y Crédito Público, previala opinión del Banco de México y de laComisión Nacional de Valores resuelve endefinitiva.

La autorización debe publicarse en elDiario Oficial de la Federación y quedarásujeta a los siguientes requisitos: I.~ lIen­tro de los 60 días siguientes de otorgadala autorización la sociedad presentará a laSecretaría dc Hacienda y Crédito, para suaprobación, cl testimonio notarial dc suescritura constitutiva. 11.- La sociedadiniciará sus operaciones dentro del térmi­no de 90 días de aprobada la escrituraconstitutiva. 111.- Al iniciarse las opera­ciones deberá estar totalmente pagado elcapital mínimo.- El incumplimiento decualquiera de estos requisitos motivará lainmediata renovación de la autorización,procediendo la Secretar ía de Hacienda yCrédito Público a haecr la declaracióncorrespondiente que será también publica­da en e! Diario Oficial de la Federación.Los plazos establecidos podrán ser amplia­dos, si están fundamentados, por la propia

Las Empresas Privadas

Secretaría. La «sct-ituru social v sus modi­ficaciones ~('rán inscrita- en el ·I{egi~tro deComercio, con la aprobacion de la Secre­taría y sin que para dio sea preciso man­damiento judicial.

Por lo menos el 80% del activo total delas socu-d ades de inversión estará represen­tado en efcetivo y en valores, en la inteli­gencia de que la inversión en acciones convoto de una misma empre~a emisora, noexcederá del 2')')(, de! capital pagado de lainversor", ni del 90% de su capital pagadode 1" propia emisora. Tratándose dc títu­los y valores emitidos o avalados en insti­tuciones nacionales de crédito, las socicda­des de inversión podrán invertir en elloshasta un 'lO'i'o de su capital pagado y reser­vas de capital.

Las sociedades de inversión no deberán:

L- Emitir obligaciones: 11.- Recibirdepósitos en dinero; 111.- Hipotecar susinmuebles; IV.- Llar en prenda los títuloso valores que mantengan en su activo.V.- Garantizur el servicio de valores.V1.- Emitir acciones sin valor nominal.V11.- Practicar operaciones activas de cré­dito, anticipos o futuros sobre los títuloso valores a que :-;e refiere la Ley.Vll.~ Adquirir obligaciones de emprcsascomerciales. 1X.- Adquirir valores extran­jeros de cualquier género. Se exceptúan deesta prohibición aquellos que hayan sidoemitidos para financiar una fuente de pro­ducción básica establecida en e! territorionacional. X.- En general, realizar lo queles esté prohibido por 1" ley.

Las sociedades de inversión quedarán suje­tas al siguiente régimen fiscal:

1.- Causarán el impuesto predial sobre los

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A. Serra Rojas

inmuebles de su propiedad, en las mismascondiciones en que lo causen los demásobligados al pago de este impuesto.

ll.- Pagarán el derecho de carácter munici­pal que causen dichos inmuebles en razónde pavimentos, atarjeas y limpia por fren­te a la vida pública y por el agua potablede que disfruten en las mismas condicio­nes en que deben pagarlos los demáscausantes.

11I.- Estarán sujetas al pago de todos losderechos que correspondan por la presta­ción de servicios públicos de la Federa­ción, de los Estados y de los municipios,en las mismas condiciones en que debanpagarlos los demás causantes.

1V.- Declararán en sus manifestacionesde Cédula 1, del Impuesto sobre la Renta,los ingresos que hayan obtenido comodividendos e intereses y asentarán en elcapítulo de sus deducciones la relativa aesos ingresos.

V.- Los ingresos que perciban como te­nedores de obligaciones y t itulos similares,causarán el impuesto sobre la Renta, enCédula V1, salvo las excepciones estableci­das en otras leyes.

Vl.~ No causarán el impuesto correspon­diente a Cédula VI del Impuesto sobre laRenta, los dividendos que las sociedadesde inversión distribuyan a sus accionistas.

VII.- No causarán el impuesto sobre in­gresos mercantiles.

VIII.- No causarán el impuesto del Tim­bre los libros de contabilidad que esténobligadas legalmente a llevar, ni los con­tratos u operaciones bursátiles que cele-

bren, ni los títulos o documentos que esasexpidan con motivo de sus operaciones.

La Secretaría de Hacienda y Crédito Pú­blico oyendo previamente al interesado yla opinión de la Comisión Nacional deValores y del Banco de :'>léxico, podrárenovar la autorización a las sociedades deinversión en los siguientes casos:

1.- Cuando operen con un capital inferioral mínimo kgal y no lo reconstituyandentro de un plazo qu" fijará dicha Secre­taría.

ll.- Cuando reincida la sociedad en reali­zar operaciones ajenas a su objeto social oprohibidas por esta Ley.

11.- Cuando la sociedad se disuelva con­forme a las disposiciones aplicables.

IV.- En los demás casos que señale laLey. y las demás Leyes Mercantiles,

Las violaciones a la Lcy de Sociedades deInversión son castigadas por la Secretaríade Hacienda y Crédito Público después deoir al intt-rcsado , aplicando al infractormulta hasta por veinte mil pesos. La rein­cidencia implica la renovación de la auto­rización.

C.- Las Sociedades incorporadas.

:\ V(·('t'~. lo- org-ani:-;mo~ privados sonINCOl{P()l{\IlO~ para colaborar cn unservicio privado d.. interés ~enl~ral.

Manifu-stamcntr, la:" sociedades privadas110 se conviertr-u en pcr:-;onas públicas poresta uu-orpor.uióu. ~u r- xiste-ncia no de­pende d,· la, uut or idades públicas. Ellascontinúan ri¡!;Í(:llilo:-it' por -u constitución y

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en su funcionamiento por el Derecho Civily el Derecho Comercial. Al lado del servi­cio para el cual han sido agregadas, ellaspueden continuar tratando sus negociosestrictamente privados. Hien entendido laagregación las somete al reglamento queconstituye la Ley del servicio público.

Pero se podría concebir que en ciertoscasos, esta colaboración pueda tener porefecto el de modificar profundamr-n '" laestructura del organismo hasta el punto detransformar en una persona pública.

En este tipo de empresas a las que nosreferimos, es conveniente indicar, queellas no constituyen un servicio público,simplemente interesan al Estado, por surepercusión de carácter general, son activi­dades de utilidad general.

Es ló~ieo suponer, que no I"Orrespondien.do directamente esas activ idades al Esta.do, es~e. se vea obligado por excepcióna participar en la vida íntima de unaempresa, para el cuidado de sus inte­reses. Tanto la voluntad de la empresaprivada, como la Importancia de la inver­s.ión pública. LO'empresa privada está enIi.bertad de otorgarle al Estado los privile­glOs que quiera en la marcha de su nego.ci,:, .. EI Estado sólo debe aceptar aquellosprIVIlegIOS que estén en relación con laimportancia de su inversión. Si el estado noes ~ás que un :"i~ple accionista, no mayori­tario, no hay r;¡I.()1I para crearle una situaciónespecial. En lodo caso la inversión del Esta.do puede protegerse en las formas comunesdel crédito, por ejemplo, garantías adicio­nalcs al crédito, acciones preferentes uAras análogas.

liemos venido insi t' d 1 d• 18 len o en as varia as

Las Empresas Privadas

formas de intervención del Estado, lascuales se reducen a las siguientes:

a.- El Estado administra directamente unsen icio o atiende a una determinadaactividad. Esto corresponde al régimende centralización.

b.-El Estado realiza aquellas actividades yse las confía a un organismo indepen­diente, con personalidad y patrimoniopropios. Esto corresponde al régimende la descentralizacion.

e.- El Estado puede encargar a un particu­lar concesionario la atención de unservicio o de una actividad pública,régimen de concesión.

d.- En otras ocasiones el Estado participad,' la gestión de una sociedad conce­sionaria o en actividades privadas deinterés público.

Está relación limita el campo de aplica­ción o de intervención del Estado, ya quedentro de la tendencia del estado, demo­crático liberal no se justificarían intervencio­nes del estado en asuntos que hasta hoycorresponden a la iniciativa privada.

De acuerdo con esta exposición es necesa­rio convenir, en la necesidad de un estatutoorgánico tanto de empresas descentralizadas,como de empresas de participación estatal.

La intervención del Estado accionista enlas empresas de participación estatal debeser moderado y más con el propósito,además de cubrir el interés público, manotener en condiciones económicas a laempresa.

El Estado se reserva una parte del capital,él subordina a su autorización lodo

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A. Serra Rojas

aumento, estipula (lue ciertus acciones enun porcentaje les sean atribuidas. El Esta­do accionista prevée estatuariamr-nte quesus títulos serán nominativos. Pueden con­trolar la identidad de sus asociados priva­dos, por ejemplo, su nacionalidad, cte.

D.- La.s empn'!\lls dI' participación estatal

Bajo la influencia de las doctrinas francesa. /

Y norteamericana, se han desarrollado ennuestro país, ciertos tipos di' empresa quecombinan la acción del Estado con losintereses privados, sin asig;narks a estasempresas el carácter de instituciones públicaso Como ya indicamos s(~ les ha denomi­nado en unos casos "Emprt'sas de Econo­mía Mixta" y en otros, como (;11 nuestralegislación, "Empresas d,' partici paciónEstatal".' a

Las empresas de participación estatal hansido reglamentadas por la "Ley para dcontrol por part,· dd (; obi cr no Federal,de los Organismos Descentralizados yemprt'sa:, de participación Estatal".2.~

En general podr-mo- definir las empresasde participación estatal 1'0100 aquellasemprt'sas privadas. en la:-. que d Estadotiene un interés et-onom n-o preferenteque le permite intervenir () administraruna empresa ". 2"

Son empre:-ias di' partu-ipacióu I'statal. deacuerdo con el art uulu ;~ di' la l.ev (,itada, aquellas qw' :-.ati:-.fagan al~ullu ~tc losrequisitos siguit'llte:--:

a.- Que el Gobierno Federal ll'n¡!;a la fa­cultad de nombrar a la mayoría dr-l Consejo dr- Administración o Junta Uin-ctiva,o designar al l;erl'nlt', Prl'sil!('ntc o Direc­tor, o vetar 10:-- arur-rrlo» qUt' la .'\samhka

de Accionistas, el Consejo de Administra­ción, o la Junta Directiva adopten, cual­quiera que sea el origen de sus recursos.

b.- Que el Cobierno Federal aporte o seapropietario del 51 % o más del Capital oacciones.

e.- Que en la Constitución de su capitalse hagan figurar acciones de serie especialque sólo puedan ser suscritas por el Go­bierno Federal.

d.- Que por una disposición de caráctergeneral, disfruten de preferencia para rcali­Zar operaciones o negocios con el Gobier­no Federal, o con los organismos deseen­tralizados o empresas de participaciónestatal.

El control oficial de las empresas de parti­cipación estatal.

El control de las empresas de participa­ción estatal corresponde al Estado, ya quese trata de medidas administrativas enea­minadas a la protección de sus intereseseconómicos o medidas adoptadas paraintegrar o estimular una política econórni­ea general.

Las siguientes disposiciones legales deter­minan la competencia de diversas depen­dencias del Cobierno Federal, en relacióncon las empresas de participación estatal.

Desde luego indicaremos que la eompeten­cia I!en(~ral que la Ley de organismosdescentralizados.' s asig-naba a la Secreta­ría d.· Hacienda y Crédito Público, ha sidomodificada por la nueva Ley de Secreta­rías y Uepartamentos de Estado."

A la Secn-tar ia dd Patrimonio Nacional,

BO

corresponde el despacho de los siguientesasuntos:

Artículo 7 fracción XII:-"Controlar y vigilar financiera y adminis­trativamente la operación de los organis­mos descentralizados, instituciones, corpo­raciones y empresas que manejen, poseano que exploten bienes y recursos naturalesde la Nación, o las Sociedades e institucio­nes en quc el Gobierno Federal poseaacciones o intereses patrimoniales, y queno estén expresamente encomendados osubordinados a otra Sccretaría o Departa­mento del Estado".

Esta facultad es indcpendiente de la com­petencia que tiene la Secretaría de la Pre­sidencia para el despacho de los siguicntesasuntos:

Artículo ]6, fracciones IV Y V:­

"Coordinar los prograrnas de inversión delos diversos órganos de la ad ministraciónpública y estudiar las modificaciones quedeban hacerse.

Planear y vigilar la inversión pública y lade los organismos descentralizados yemprcsas de participación estatal.

El art ículo 6 de la Ley de Secretarías noda ninguna ingef(~ncia a la Secretaría deHacienda y Crédito Público, salvo la queSI' rt'fiere a autorizar los actos V contratosde los que resulte-n dl'fl'chos }' obliga(~io~ru-s para el Cobir-rno F,·,it-ral y para el""partamento del Distrito Fl'dl'ral, con laintr-rvención de las ~el'fdarías de la Pn-si.dr-nr-iu y dI'! Patrimonio Nacional (' inter­venir en todas las opr-r arionr-s en qUl~ sehaga uso dr-] Crédito Público.

Con n-lación a la fa("llltad que la L,'y

Las Empresas Privadas

señala a la Secretaría del Patrimonio, seha creado la Junta de Gobierno de losOrganismos y Empresas del Estado, comoel órgano administrativo dependiente de laSecretaría del Patrimonio Nacional, encar­gado dc asumir las funciones de control yvigilancia de los organismos descentraliza­dos y empresas de participación estatal,sin perjuicio de las facultades que ya indi­camos de la Secretaría de la Presidencia.

La Junta de Gobierno de los Organismosy Empresas dc Estado,' 7 estará integradapor cuatro miembros permanentes, (enreciente reforma se ha adicionado unnuevo mícmbro permanente);' 8 y 18 alternos como sigue:

Miembros Permanentes

El Secretario del Patrimonio Nacional quefungirá como Presidente de la Junta.

El Secretario de Hacienda y Crédito Públi­co.

1<:1 Secretario de Industriu y Comercio.

El Subsecretario del Patrimonio Nacional,que actuará corno Vicepresidente Ejecuti­vo.

El Director General de Nacional Financie­ra.

Miembros Alternos

Los Secn-tarios y Jefes dt- lJepartamentosde Estado que no sean miembros l-'erma­ru-nlcs y 10:-i ()iredon~s Cl~neralt:s de Pe­trólcos ~'lcxi{'anos y del Banco de Mi~xieol

quienes deberán SIT citados a las reunionesen qul' so trutr-n asuntos rclucionados conlos organismos y ernpn'sas cuyo funciona-

BI

A. Serra Roja.

miento sean conexas con las de las depen­dencias a su cargo_

Los miembros permanentes de la juntaserán suplidos en sus ausencias por losfuncionarios que legalmente los sustituyanen sus funciones, Los miembros alternospodrán ser representados por funcionariosde su dependencia investidos de las facul­tades necesarias para participar con voz yvoto en las reuniones de la junta. Actuarácomo Secretario de la junta el jefe de lasOficinas Técnicas y Administrativas de lamisma.

La junta de Gobierno de los Organismosy Empresas de Estado, funcionará válida­mente con la presencia de tres de susmiembros y tendrá las siguientes funcio­nes:

\.- Proycctar las normas para el controlde los organismos descentralizados yempresas de participación estatal y some­terlas a la consideración del Io:jecutivo porconducto de la Secretaría del PatrimonioNacional.

11_- Someter al Ejecutivo Federal y pre­via su aprobación, promover por los con­ductos pertinentes la modificación de laestructura y bases de organización y ope­ración de los organismos descentralizadosy e mpresas de partipación estatal-excluidas las instituciones dc crédito y

de seguros y organizaciones auxiliare:-;­siempre que se requiera para el mejordcsempeño de sus funciones, la apropiadasatisfacción de sus finalidades o la máseficaz coordinación de sus actividades conlas que corresponden a las diversas depen­dencias del Ejecutivo y a los demás orga­nismos descentralizados y empresas departicipación estatal.

111.- Emitir opmlOn sobre los programasgenerales de actividad y sobre los aspectosfinancieros de dichos programas, así comosobre los presu puestos periódicos de gas­tos y costos de operación de los organis­mos descentralizados y empresas de parti­cipación estatal. La junta hará saber suopinión a los administradores o cuerposde administración de los organismos yempresas de qe se trate, por los conduc­tos y para los efectos legales pertinentes.

IV.- Aprobar las reglas e instructivosgenerales y especiales a los cuales debansujetarse las Oficinas Técnicas y Adminis­trativas dependientes de la junta paraejercer las funciones de control y vigilan­cia que les corresponde.

V.- Aprobar las reglas e instructivosconforme a los cuales los auditores inter­nos y externos de los organismos y empre­sas sujetos a control, deban presentarle losbalances e informes que el mismo requie­ra.

VI.- Ser órgano de consulta del EjecutivoFederal en los asuntos que se relacionancon sus funciones institucionales.

VII.- Autorizar con intervención de laSecretaría de Hacienda, el presupuestoanual dt' gastos de las oficinas técnicas yadministrativas de su dependencia y seña­lar las cuotas bimestrales que los organis­mos y emprt'::'a~ sometidos a su control yvigilancia deban pagar de conformidad conlo que dispon« el art iculo 17 de la Leydel :lO de diciembre de 1'147.

VII\.- Proponer al Ejeeutivo Federal ycon su autorización promover por los con­duetos apropiados la supresión. disolucióno liquidación tlt' los organismos o cmpre-

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sas. el rescate de los n-cursos o bienespatrimoniales que ellas manejen o adrninis­tren, o ..1 traspaso o venta de las participa­cionc» 'lue dentro de su capital representee! Gobierno F<',!cral: a) cuando hayadesaparecido la Función de in terés generalque tengan encomendada o no la desern­peñen adecuadamente: !J) cuando hayancumplido las finalidades de promoción de!desarrollo económico que dieron lugar asu creación: t') cuando sin perjuicio delinterés general :-iUS actividades puedan serdesempeñadas l icitamcntc por empresasprivadas: d) cuando sus funciones puedanser realizadas mejor o más cconómicamen­te por algún otro organismo o empresacreada o por err-ar.

Formas de intervención oficial en lasempresas de participación estatal

a.- Control YI'igiluncia

La Secretar ia, está facultada para contro­lar y vigilar las operaciones de los organis­mas dcscentralizudos y empresas de parti­cipación estatal, con el fin de informarsede su marcha administrativa y procurar sucorrecto funcionamiento económico, pormedio de una auditoría permanente einspección administrativa.

Discrecionalmente puede la Secretaríaseguir alguno de los siguientes procedi­mientos: 1.- Solicitar informes financie­ros. JI.-- H{~visar, vetar o reformar pre­supuestos y programas anuales, de opera­ción e inversiones. 111.- Practicar todaclase de auditorías (pre y post auditorías)glm;ar las cuentas y revisar los balances'lue se practiquen. IV_-- Calificar laserogaciones previamente a su pago, inclu­yendo las eompra" pudiendo vetar aque­llas q!le no se sujeten al presupuesto, al

Las Empresas Privadas

programa, a los acuerdos de su Consejo oJunta Directiva, a la Legislación vigente osean lesivas a su econom ía, V.- Promo­ver innovaciones en SU organización yfuncionamiento. Vl.- Fincar las respon­sabilidades 'lue resulten en el manejo yoperación de los bienes. de los organis­mos descentralizudos y cm presas de parti­c i paeión estatal, V11.- Autorizar lacancelación de créditos a favor de esasinstituciones.

b.- Inspección material

E1 personal administrativo asume lainspección material de los organismos ytiene la más amplia libertad para revisar lacontabilidad, libros de actas, archivos,

documentos en general, estando obligadaslas empresas a darle toda clase de facilida­des para el mejor desempeño de su come­tido.

Este personal son empleados de confianza,en tanto que e! personal auxiliar se sujeta­rá a una reglamentación posterior.

c.- Representación en el Consejo deAdministración o Iunta Directiva

La Secretaria podrá designar un represen­tante para que asista con voz, pero sinvoto, a las sesiones de los Consejos oJuntas de dichos organismos, y a las asam­bleas de accionistas con el carácter decomisario, además de cualquier otra repre­scntación legaL

d.- Plan general de operaciones

La Secretaría propondrá al EjecutivoFederal el Plan General de Operaciones,'lue al ser aprobado por éste será la normaobligada a que se sujetarán sus actividades.

S:3

A. Serra Rojas

ev-- Fideicomisos

Los fideicomisos de! Gobierno Federal opor mediación de una institución nacionalde crédito, cualquiera quc sea el origen delos fondos destinados a dichos fideico­misos, serán revisados por la Secretaría,siguiendo alguno dc los procedimientossiguientes: 1.- Mediante e! establecirnien­to de un Comité Técnico que maneje e!fideicomiso, en el. cual está representada laSecretaría. H.- Mediante la designaciónde comisarios auditores. 11.- Mediantela práctica de auditorías periódicas.­IV.- Mediante la aprobación previa depresupuestos, gastos y programas.

f.- Contratos de obras:

La Secretaría intervendrá en la selecciónde contratistas, formulación de contratosde obras e inspección de las mismas, quese lleven a cabo por los organismos, deacuerdo con los términos de la Ley deinspección administrativa, cuando elimporte de las obras objeto del contratoexcedan de! límite que señale el Ejecutivo.Estas instituciones al fincar sus pedidos nopodrán adquirir mercancías, en igualdadde especificaciones, a precios superiores delos fijados por dicha Secretaría, la cual,además puede solicitar de la de Hacienda,que haga investigaciones sobre casos concre­tos de compras que se consideren lesivas ala economía de algunas empresas.

g.- Liquidación y traspaso de las empre­sas

La Secretaría, puede promover la liquida­ción o el traspaso de las empresas departicipación estatal, cuando estas institu­ciones no realicen funciones de utilidadpública o compitan con empresas privadas

que llenen debidament.- su cometido.

h.- Eruqrnacion de bienes inmuebles

Toda cnajenación de bienes inmuebles,instalaciones. concesiones o derechos queafecte el patrimonio de las empresas, sólopodrá hacerse previo acuerdo presidencialrefrendado por la Secretar ía de Hacienda ye! Banco :'< acional de México,i.- Inventario <le bienes muebles e inmue­bies

Las empresas deben formular dichosinventarios y enviarlos a la Secretaría, a laque se informará anualmente de los movi­mientos que se hagan. Las que no lostengan deben formularlos con intervenciónde la Secretar ía de Hacienda.

j.- Organismo cncargado de controlar lasempresas

La ley autoriza a la Secretaría de Hacien­da para crear el organismo administrativoencargado dc aplicar la ley y ser el contac­to entre la Secrelaría y los organismosdescentralizados y empresas de participa­ción estatal y el conducto para vigilar losfideicomisos. Este organismo formulaanualmente su presupuesto que debe aproobar la Secretaría.

k.- Gastos de inspección

Estos organismos tienen la obligación decubrir la cuola quc señale la Secretaría,para gastos de inspección y siguiendo lasbases que fija el arlículo 17 de la ley.

1.- Prohibiciones

Queda prohibido a estos organismos reali­zar trabajos o actividades ajenos a su obje-

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to y hacer sin autorización del Ejecutivo,por medio de la Secretaría, donaciones,gratificaciones y obsequios.

11.- Responsabilidades

De las violaciones a la Ley en que incu­rran los organismos serán responsables losDirectores, Presidente, Gerente o Funcio­nario que hagan sus veces, miembros delConsejo de Administración o Junta Direc­tiva, y el personal de- vigilancia, en lostérminos de la Ley de Responsabilidadesde Funcionarios y Empleados públicos.

Empresas de participación estatal m(~xica­

nas

Señalaremos algunos ejemplos de empresasde participación estatal mexicanas que seencuentran en alguno de los supuestosjurídicos del artículo :i de la Ley de orga­nismos descentralizados aludida: 2 q

Compañía Industrial Atenquique, S.A.

Guanos y Fertilizante:;, S.A.

Toyoda de México, S.A.

Altos liornas de México, S.A.

Mexicana de Coque y Derivados, S.A.

Constructora Nacional de Carros de Ferro­carril, S.A,

Ingenio lndepende-ncia , S.A.

Ingcnio Hosalcs, S.A.

Compañía Importadora y Exportadora\1t'xicana. S.A.

lldrigeradora del Noroostc, S.A.

Las Empresas Privadas

Clasa Films Mundiales, S.A.

Chapas y Triplay, S.A.

Películas Mexicanas.

Cimex.

Ayotla Textil, S.A.

y otras más.

La determinación precisa de todas lasempresas de participación estatal es muyeo mplicada porque su caracterizacióndepende de circunstancias quc hacen queel Estado se vea en posesión de una cm­presa. Un paquete mayoritario de accionespuede parar de la mañana a la tarde enmanos del Estado o de particulares.

Iustificacion de la imervencion del Estudoen estas oetioidadcs comerciales e indus­triales.

Teniendo en cuenta las numerosas empre­sas de participación estatal, la crítica se hahecho esta pregunta:) o ¿,Por qué intervie­ne el Estado en actividades tan fuera desus funciones, como fabricar máquinas decoser, maíz industrializado, beneficios decafó, maderas, abastos, actividades eléctri­cas, motores, pel Iculas, carros de ferroca­rril, automóviles y otras semejantes?

En unos casos porqUt~ a los particulares noles inten-sa un tipo deu-rminado de activi­darles comerciales t' industriales, y el Esta­do está en la obligación de crear esasactividade y fome-ntarlas.

~:n otros r-usos, 1'1 problema dl~ los merca­dos intr-ruarionalr-s dificulta el desarrollo

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A. Serra Rojas

requiere '1lit' el Estado venga <'11 ayuda dee.....a empre~a para que no ~t' clausure unaactividad t'conómiea } fuente de trabajo.

En otro..... casos razones de índole política

1 Argenzianc Hiccardo..- "11 ñnanziamiento dellleimpreee industrial 0011. A. (;iuffré Ed. 1459.- I L 438Páginas. Uelion André G.- "L'E'tat de les cntreprisespuliques". Editorial Sirev Par¡s. J959. Lescuver Geor­ge~.- "Le controle de retat sur 16 entrepnses nacicna­lisees".- Lib. Gral. de Droit el Iur. Paris. 1959.1 v. :158páginas. Huttgenbach André.c- "Príncipes generaux.Urgaruzation et moyen d 'actíon de", administrationspubliques". 'vlaison Ferdinard Larcier. S. A. Hruxelles1954, página 212.

2 Recientemente e! Señor Presidente de la República, hadeclarado que la doctrina del Gobierno Federal, lo sitúacomo un régimen de extrema izquierda dentro de laConstitución.

3 L. \ un :\lises en su obra: "I.a mentalidad Anü­capitalista". Valencia. \lC:\lLVII. pagina I.")h dice: "Lasociedad occidental era una comunidad cuyos individuoscompen an entre sí para la consecusión de los mejorespremios. En cambio, la sociedad oriental era un conelo­merado de seres todos dependientes de! favor de ~"\ISsoberanos. La despierta juventud occidental considera almundo como un campo de acción donde 11' cabe con­quietar la fama. la eminencia, los honores, y la riqueza:nada considera difícil a su ambición. La débil progrenieoriental no sabe aduar dt~ otro modo que entregándosea los rutinarios cometidos preestablecidos. Aquella nobleconfianza del homb re occidental en su propio esfuerzoquedó magistralmente reflejada en los ditirambos deSófocles, cantados por el coro de Anugona, en exalta­ción del hombre y su capacidad creadora o en la maravi­llosa Novena Sinfonía de Beethoven. Nada semejanteescuchó jamás el Oriente".

'" Con anterioridad nos hemos-referido a las institucionesnacionales de Crédito. expresando que con verdaderasinstituciones descentralizadas, revestidas con el ropajejurídico de las socb-dades anónimas. Es por este criterio,que no las podemos considerar en este estudie dc losorganismos privados de- interés público de los qUt~ se valed Estado para alcanzar determinados fines. principal­mente economrcos. En general decimos con Pierre\\' ¡¡!;TIY, Oh. Cil. Pago 45 que "La persona jurídica es unapersona de derecho público creada y controlada por losgobernantes para administrar uno o diversos servicios

de una cmprt'sa mexicana, entonces sehacen '1u<' el Estado participe indebida­mente en actividades particulares. Laexpedición de una ley de la materiapodría evitar todas esa:' irregularidades.

públicos".

s Donati. _"Dmtto Amminístrunvo", Página .')7.-

6 H. Geny.-- "La colaboration des particuhers avecI'Adminietratíón". Pans 1930. Páginas 137 y 178.

7 \\ ig n y Pierre.- "Droit administratif". Pág. 40.Hruxclles. Edítions Bruylant. 1. volumen.Mcntsegur. . "Les entreprises dinterest públic et lessocietes d'eccnomíe mixte". These. Hordeaux. lf)42.Ab arez Andrés Y.- "Introducción al estudio de las em­presas públicas". -Hev. de Ad. Púb. U:.P. Madrid Núm.:1-1950. Pág. 5:1.Yillar Palasi. j. L.- "La actividad industrial del Estarloen el derecho administrativo". Hev. de Adm. Púb. I.EoP.Madrid Núm 2-1950. Pág. 52.P. Verrucccli.c- "Consideraciones jurídico ~ mercantilessobre las empresas en mano públíca't.c-Hev. de Adm.Púb. I.E.P. Madrid Núm. 2-1950. pag. 155.-Uonzélez Perez j esús.-. "Las mutualidades laborales y lacontribución. de Uülidades't.c-Rev. Adm. Púb. Madrid.Núm. 17-1955. Pág. 193.

8 La ayuda de, la Administración a las actividadesprivadas de interés general. Razón de ser: "Ellas condu­cen todas a la idea de que la colectividad tiene interésen el mann-nimiento y en el desarrollo de ciertas actlvi­dades puramente privadas; para este de consideracionesmuy diversas a veces. la actividad privada se asigna unfin desinteresado que coincide con el Interés general(actividades culturales. sociales, caritativas. deportivas,educativas): a vi-ces, el fin apuntado es interesado, peroconforme al interés económico del país (aprovechamien­to de recursos minerales, o más ampliamente, actividadeseconómicas de base); a veces en fin, el fin apuntado noes considerado como de interés general. es el caso de loscultos en un Estado laico: pero el interés general estaríacomprometido si los fieles de las diversas religiones noestuvieran en medida de practicar 8U fe, porque la uni­dad de la colectividad nacional estaría por este hechoamenazada. En todos estos casos, incumbe a la autori­dad pública guardiana del interés general, asegurar, sea alas ramas de actividad consider~das en su conjunto, sea alos grupos o empresas más importantes," las condicio­nes más Iavorubk-s a su mantenimiento.

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9 Código Civil para el Distrito y Territorios Federales enmateria común y para toda la' República en materiaFederal, Promulgado el 30 de agosto de 1928 Artículo2670.- "Cuando varios individuos convinieron en reu­nirse, de manera que no sea enteramente transitoria,para realizar un fin común que no esté prohibido por laLey y que no tenga carácter preponderantemente econó­mico, constituye una asociación".Artículo 2687,- "Las asociaciones de beneficencia seregirán por las leyes especiales correspondientes".Artículo 2688.- "Por el contrario de sociedad los sociosse obligan mutuamente a combinar sus recursos o susesfuerzos para la realización de un fin común, de carác­ter preponderantemente económico, pero que no consti­tuya una especulación comercia!".

10 Ley Ueneral de Sociedades Mercantiles,D. O. del4 de agosto de 1934,Fe de herratas: D. O, del 28 de agosto de 1934,Artículo 1.- "Esta Ley reconoce las siguientes especiesde sociedades mercantiles: Le-Sociedad en nombre colec­tivo: H.-Sociedad en Comandita simple: l llv--Soctedadde reponsabilidad limitada: IV.c-Socíedad Anónima:V,-Sociedad en comandita simple JX>r acciones: Vl.-So­ciedad Cooperativa't.c- Además hay que agregar lassociedades de responsabilidad limitada de interés públi­co, que st' rigen por SIJ ley y a las cuales aludiremos másadelante.

11 Artículo 13.- Siempre que la repreeentaéión delGobierno Federal en una empresa de participación esta­tal, excluídas las instituciones de cfedito y de seguros,exceda del 25% del capital de la empresa o instituciones,la Secretana del Patrimonio Nacional, ejercerá el dere­cho de designar un comisario o miembro del consejo devigilancia. que consagra la Ley (;ent~ral de SociedadesMercantiles. Decreto que creó la junta de Cobieruo.Viario O ficial de :H dt~ marzo de 1959.

12 El Estado SI' ha visto obligado a la adquisición dediversas empresas eléctricas que aumentan el número deempresas públicas en esf a importante rama de la indus­tria,

13 El Estado no pUl'de tolerar un alza constante en lasTarifas eléctricas porque eleva el (ndire general de pre­cíes y es un f'actor constante de miser¡e. La limitaciónen e] alza de tarifa." reduce el campo de Iwnefieios de lasempresas eléctricas y acabará por traspasarlas al Estadoo este se verá obligado a nacionalizarlas. Se trata de unca.so de interés nacional, pues e-] estado no puede parali­zar las actividades ronn-n-iales t- industriales d,~ la nacióny tiene la obligación de operar ron esas empresas auncuando no ofrescan utihdudes.

1-4 Ley de Cámaras dt' Comercio t' Industria, 1),0, dd16 de enero de 1960. Lt~yes anteriores: Ley de 12 dejunio de 1908. Ley dd 18 de ag:osto de 19:1fl, Ley dd26 dt' mayo dt' 1946.

Las Empresas Privadas

15 Ley de Asociaciones Agrú.olas del 19 d(' agosto de1932.

16 Articulo ;{ constitucional. Ley Orgánica de Educa­ción Pública reglamentaria de los artículos J, :H,fracción 1, n, fracciones X y XX V, 123, fracción XIIde la Constitución Política de los Estados Unidos Mexi­canos: D,O. del 20 de enero de 1942.

17 Ley reglamentaria de los artículos 4 y ;) constitucio­nales, relativos al ejercicio de las profe-aones en elDistrito y Territorios Federales. Ley: 0,0, del 30 dediciemhre de 1944. Reglamento: del 10_ de octubre de1945.

18 Ley de Instituciones de Asistencia privada, D.O. del2 de enero de 194:t

19 Ley de Sociedades Cooperativas. 0.0_ del IS defebrero de 1938. Exención de impuestos a las sociedadescooperativas. V.O. del 20 de diciembre de 1938, Regla­mentos de la Ley General de Sociedades Cooperativas.U,O. del lo. de julio de 1938. Reglamento de Coopera­tivas Escolares dependientes de la Secretaría de Educa,ción Pública. n.o del lo. de abril de 1937.

20 Ley de Sociedades de Responsabilidad Limitada deInterés Público, D.O. del 31 de agosto de 19:14.

21 Ley de Sociedades de Inversión. D.O. del JI dedlcíembre de 19:;;).

22 Debemos observar que' el'itas instituciones privadashoy 8(' circunscriben a un réaimen dI: derecho privado, yun contado incidental eon normas de derecho público.En el futuro pensamos estarán aobemadue (ntegramcntepor principios dt' interres general, siempre que r-] Estadotenga facultad h-gal para mtervemr en ella- en la proteo­ción de un interés general o patrimonial.

"23 Ley para el control, por parle del Gobierno Federal,de los Urgunísmos Descentralizados y Empresas de parti­cipación estatal. 1),0, del :H de diciembre de 19!-t7, Lacompetencia que en r-sta Ley se asigne a la Secretaría deHacienda V Crédito Públko fue sustancialmente modifi­cada por "la Ley de Secn-tarfas y Departamentos deEstado y por la junta d,~ Cobi--rno de dichos organismosque SI' citan enseauida.

24 "Los dehtus IlI'rpdrados r-n su patrimonio -on lit' lacompetcnc.a de las autoridade-s judiciales f,·dl'rale". au-n.lo lo prevenido ton ,,1 artu-ulo .l l , tracción I t1H"I:"O 1" di'Id Ln Orgánit'a lid I-'Hdl'f JudiCial ,11' la ~ ,'derac Ion, por«uunt« a '111(' "0/1 dr-lito- del orden federal aquellos en'lile la Fl'dnal'ióll sea sujeto pasivo. Holenn dI' l nf'unua.!:iún .Iudil"ial\ilo \.1\. vúm..m, 2 dI' I.'llrno dI' I'J:¡IJ,I'á~. bH. t.am¡nos Fed-rulcs dt, l rum-o" a 'lU" alud,'('nLon,"'" "lIlprt':"il dI' pafli"ipaC"Íún .."talal,'" ,'n la ¡¡("UdIichlll orl!alli:"1l10 dt'''''''lllrali/,ac!o, D.O. d,'1 J ,It- ,lmilo di'111,').

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A. Serra Rojas

25 Ley para e] control por parte del Gobierno Federalde los organismos descentralizados y empresas de partici­pación estatal 0.0. del :·n de diciembre de 1947.

26 Ley de Secretarias y Departamentos de Estado. 0.0.del 24 de diciembre de '958.

27 Decreto que crea la "Junta de Gobierne de losOrganismos y Empresas de Estedo", como órgano admi­nistrativo dependiente de la Secretana del PatrimonioNacional. 0.0. del 31 de marzo de 1959.

18 Decreto que adiciona el artículo :1 del que crea la"Junta de Gobierno de los Organismos y Empresas de

Estarlo", del 12 de marzo de 1959. 0.0. del 25 de juniode 1960.29 Véase Cuadro de Organización de la AdministraciónPública Mexicana de Andrés Serra Rojas. Editado por ellnsututo de Administración Pública de México.

30, La iniciativa privada de Méxí(~o en opinión dt' 101;

Directores. Gerentes de las empresas más importantes,aoeciaciones dt' comerciantes. industriales y banqueros,lit' ha mostrado alarmada por la constante intervencióndel Estado. olvidan que estamos en un incontenible oinevitable pro(~..so de transformación de las instituciones¡IÍlbli(~a... o privadas.

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El derecho en los planes de

desarrollo económico"(1964)

César SEPULVEDA

Sumario

Advertencia preliminar. 1.- Introducción.2.- El dcreuho internacional clásico y elnuevo dcrr-r-ho internur-ional. :L- El dere­cho intumacional y d desarrollo interno.4.- La política intcrnucional y d desarro­110 desde d punto de vista de los paísesen evolución.- El nacionalismo. S.- Eldesarrollo de los países dd.iies desde elpunto de mira de las gratules potencias.6.- La r-omunidud internacional y eldesenvolvimiento de los países. -Algunasconclusiones.

El lema que se han servido asignarnw losorganizudon-» de este ciclo de los Cursosde Invierno, es uno de naturalezu cornpli­cada, t]W', ,..,irvc', para porwr a prueba todaslas doctr inas modernas del den-cho y delas n-lacione-, intcrnucionales, y que hasacudido todas las cunccpeioncs comunes.

Este tópico. dl'sdt' luq.~o, deber ía ser trutu­do por gt~f1lc's con mayor preparación ymejor vocución. Me atrevo a penetrar en

"x· (:')I\fl'rt'llI'la "u"tnilad<l en ln¡.; ("ur"us d,' lnvier nol ()h:\ d,' Id l'a"1I1Ia,1 11" l Jr-n-r-hu. l;[\I\:\1, oraanizados

r-n l'olahor<lrlún con la Academia Mexicana dI' Finaul.asPúIJIi¡'ai"

estas difíciles cuestiones sólo porque estoypersuadido que no es con la abstencióncomo podríamos avanzar en determinar lafunción que jucga el derecho en los planesdel desarrollo económico y social de Méxi­co, y a la vez, la influencia correlativa deldesenvolvimiento en las instituciones jurí­dicas. Además, me tranquiliza que lasdeficiencias que podrán observarse en laexposición que voy a hacer, serán salvadaspor la cooperación y los conocimientos delos señores profesores y amigos que parti­cipan en la subsecuente mesa redonda.

Quisiera advertir que mi formación corres­ponde a la escuela llamada "sociológica \,del derecho internacional. Esto es, no HOY

ni un iusnaturalista, ni un partidario ddpositivismo, sino un n-alista, Para nOH­

otros, ul derecho internacional no es niuna emanación cspcctrul producida poruna voluntad omn írnoda, ni tampoco es elresultado de una autosuficiencia que sepa­ra el derecho 111- otras I:skra,s normativas Yde los hccho« mismos. No consideramoslas reglas jurídicas como determinadas de­finitivamcnk por su Formuluuion kgislati+va o judi,:ial\ sino llue buscarnos las fuer­zas 1~(~OflÚmieas, psicolú~i':as, sociales,polílieas y otras, 4Ul: dr-tr-rminan el «onl«­nido adual y la operación (k las normaslegaks, y que, a :-:u VI~Z, cxtán dctcrminu-

81)

CésarSepúlveda

das por ellas. El derecho internacional senutre de los hechos y dc ellos hace sumetabolismo; los absorbe, y al hacerlo,reúne energías para su propio crecimiento.

EH precisamente debido a esf a íntima rela­ción entre las fuerzas ser-iales, y por ende,de las normas legales. que siguen unos alas otras a intervalos frecuentes v de unamanera abrupta y a menudo violenta. Porello el reajuste gradual del dcn-cho a lascambiantes condiciones sociales se vuelveextremadamente difícil. Cualquier alteración fundamental en las fuerzas socialesque yacen en el fondo de un sistema dederecho internacional, crean necesariamen­te en los presuntoH beneficiarios del cam­bio, el deseo de realizar una modificacióncorrespondiente en las normas legales, entanto que los beneficiarios del status quoresistirán cualquier modificación en elantiguo orden. Sólo una «ompetr-ncia poralcanzar x-l poder, determinará las fuerzassociales victoriosas y la mutación en elorden legal existente Se decidirá no porun cambio pac ífico , sino a través de con­flagración. Por dio (~~ tan importante bus­car la oportuna adecuación del derecho at'sr cambio social, tarea a cargo dr-l exper­to.

En los t'imiento~ di' cualquier .... '."ilt'ma le­gal. conforme a la (':..;('uda que profesamos.yac'!' un cuerpo de prilleipio¡.; l{w' incorpo­ran las ideas ~uiadoras de justicia y dt:orden. que rlr-hr-n ::o;ati¡.;facl'rse por las f("

gla¡.; jur idicas. La iutrIivibilidad di' todo\ e-orden jurídico depcluJ¡, del rt'l'onol'imicn·to de un cUt'rpG de principios fundamen­tales qut' coustituyen la su hst anvia ¡"tiea ysociológiva del -i-tr-rna jur ídico. y 'luesirven para iluminar sohn- d :-'('Iltido y r-lalranr-r de cadu norma particular dr- den'

cho, y a la vez, para emprender cualquierreforma a los sistemas legales,

Aunque el derecho internacional no tieneaún un cuerpo integrado de principiosrigurosamente separados de las normaslegales, y por lo tanto ello hace la tareamás difícil, eso no quiere decir que lasreglas de este orden legal no puedan inter­pretarse a la luz de los ideales, de losprincipios éticos legales en que se funda y,a la vez, dentro del contexto sociológicode los intereses económicos, de las tensio­nes sociales, y de las aspiraciones al poder \que son las fuerzas motoras en el campointernacional, y que hacen surgir las situa­«iones tácticas que deben regularsc por elpropio derecho internacional.

Esto es, el ideal científico de la escuelasociológica del derecho internacional radi­ca en formular relaciones funcionales uni­formes entre dichas fuerzas sociales y lasnormas Iegalf's, sin abandonar el norrnati­vismo. Por lo tanto, esta postura viene aser una filosofía que podría llamarse "fun­cional",

Este breve exordio explicará muchos delos conceptos que serán expuestos en elcurso de esta plática. y justificará alguuasd(~ las conclusiones que serán sometidas alexamen de mis f:oh~gas y amigos.

L- Introducción

a).- Las primeras preguntas que debiéra­mos formularnos I'S si el jurista tiene algu­na función r-on el proeeso de desarrolloeeunómico de IOl; países y si el derecho,por su part«, pur-de influir)' verse inf'lu í­

do por d dcscnvolvímit~nto.

l.as respuestas son seucj llas. La tarea del

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jurista es de muy alto valor en los progra­mas de desenvolvimiento, y por su partelas instituciones jurídicas en las que parti­cipa el abogado, pueden determinar conmás o menos precisión un desarrollo sanoy bien orientado, y ese desarrollo, a suvez, debe causar, en tanto que fuerza so­ciológica, la formulación y la creación denuevas reglas e instituciones jurídicas.

En efecto, no podría pensarse en ningúnplan coherente de desarrollo que no vayaacompañado de una correspondiente orde­nación legal, que provea los métodos másidóneos para las necesarias reformas legis­lativas, para la redistribución de la rique­za, para la reorganización de las estructu­ras sociales y políticas, para los controlesa que es menester recurrir, etc. Sin unbien planeado sistema legal, el desarrollopuede encontrar obstáculos, engolfarse, otornarse en desasosiego social.

Por otra parte, el desarrollo puesto enmarcha va creando lluevas situaciones a lasque es menester ir ajustando el derechopara detener su movimiento De ahí lalógica conclusión dl~ que e-l legista es indis­pensable en cualquier proyecto para elcrecimiento orgánico e integral de lospaíses.

Resuelta esta primera vuestión , quedaríapor determinar de qUt· modo el hombrede leves internacional. 1,1 internucionalistu ,puede influir en el d"reeho de su tiempo.

¡VIi cr itcrio es 'tUl' el jurista interruuional ,con toda la influencia que sea capa." dedesplegar, no puede alcctur ~rand('m('llte

la evolución dl'l derr-ch o de gentes ('OH"

temporáneo. Esto)' convencido 'l uc ni elinternacionalista entrenado en los métodosr-lúsicos dr-] derecho intr-rnucioual, y ('11 (a

Derecho y Desarrollo

diplomada y en las relaciones internacio­nales, ni otro tipo de jurista, como elconstitucionalista y el abogado de lasgrandes corporaciones internacionales y deinversión, o cualquier otro experto, estánequipados para manejar el tema a solas,sin la cooperación estrecha de unos espe­cialistas con otros y además, con la colabo­ración de economistas y de los devotos dela ciencia poI ítica, o sean los teóricospolíticos. Es necesario un trabajo integralde equipo.

Debo confesar que admito la deficienciainherente del internacionalista y debieraaceptarse también la correspondiente fallade los otros especialistas, El derecho degentes se está convirtiendo en un temamás y más polifacético. Su ámbito crecedía a día. a medida que se ensancha laorganización de la comunidad internacio­nal y de las comunidades rcgionales.

La redif'inición o reformulación del dere­cho internacional de nuestro tipo es unproccso contrnuo. Esta labor de análisisno termina jamás. Signiflca una revisiónconstante de las reglas y de los principiosdel derecho internacional a la luz dc losnuevos desarrollos. Dentro de poco, lostemas del derecho de g('llt(~S serán cumple-

tamr-nte diversos de los temas que nos handepurado y nos legaran las gencracioncsprecedentes de juristas internacionales, ynuestros sucesores habrán de trabajar encampos más y más esper.iales y concretos.

b).- El tema visto a la luz del propósitode t~ste ciclo dl~ cursos tiene, asimismo,una tercera implicación, ya que obliga ameditar sobre el tipo de abogado que pue­de surgir de nuestras escuelas de derechoy '1ue pueda participar activamente y conbuen éxito en la organización jur ídica del

91

César Sepúlveda

y para el desarrollo económico.

Nuestra concepción, que ya hemos expre·sado en varias instancias, es de que elabogado no debería concretarse a ser unsimple artesano o menestral del derecho.Su conocimiento técnico debe proporcio­narle los utensilios, pero su sentido de res­ponsabilidad para la sociedad en que vivedebe inspirarle ser jurista, además deabogado. Las escuelas de derecho, como lanuestra, tienen pues un.a gran responsahili­dad en esta cuestión del desarrollo, comola tienen los abogados mismos.

En esta materia de la enseñanza del dere­cho es menester crear actitudes nuevas.Esa y no otra es la tarea del técnicosocial, del devoto de las ciencias sociales,como es el verdadero jurista. Claro queello es un proceso lento. El cambio deactitudes no vendrá como una conversióndramática y repentina, sino en la circuns­tancia de ir gradualmente m.adurando losefectos de esfuerzos innumerables, prolon­gados sobre lustros y años, emprendidoscon brío persistente.

2.- El derecho internacional clásico y elnuevo derecho internacional

Por varias causas concomitantes, todasellas liberadas en rápida sucesión, el dere­cho internacional, que ya nos era familiar,se ha visto estremecido en sus cimientos yha mostrado en los últimos años un ímp,:.tu de desarrollo progresivo y de trunsfor­maeión que hoy nos pone en la necesidadde redefinir su ámbito. Indudablemente.ha habido un notable desplazamicnlo delas situaciones a las que se venía aplicandoel derecho de gentes, Friedrnann (1) queha estudiado con mucha asiduidad el cam­bio de los marcos tradicionales rle este

orden jurídico, indica que las perspectivasse han alterado, y que puede observarseun desarrollo horizontal y vertical de estesistema legal. En otras palabras, se hanampliado a lo largo y a lo ancho, y todoeso en unas cuantas décadas. Ha habidomás progreso en los últimos veinte añosque en los cuatro siglos anteriores.

El cambio más notable ha sido la rupturade la aparente uniformidad que existía enel siglo XIX, la época de oro del estado­nación, debido a que se han introducidoahora lemas económicos y sociales en lasrelaciones internacionales, que no se trata­ban en la centuria pasada. Las preocupa­ciones de orden económico y de ordensocial saltaron a la arena internacionalsólo hace una treintena de años.

En concreto. y de acuerdo con el autorque acabo de mencionar, las perspectivasnuevas del derecho de gentes son cuatro:

1.- La extensión horizontal del derechointernacional. particularmente por la acce­sión de países no occidentales a la comu­nidad internacional.

2.- El impacto de principios políticos,sociales y económicos de organización enla universidad del derecho internacionalpúblico, sobre todo en momentos en quesu ámbito y su contenido están extendién-dose. .

:t- La inclusión de las organizacionesinternacionales como participantes y comosujetos del derecho internacional. y, aun­que en menor escala. de corporacionesprivadas y de individuos.

4.- La ampliación del derecho internacio­nal por la incorporación de nuevas mate-

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rias, tales como el estado empresario y lasinmunidades que pudieran corresponderle,los nuevos sujetos del dcrecho internacio­nal, la responsabilidad del estado, la termi­nación del colonialismo, la cuestión delespacio, los vehículos cósmicos, etc., etc.Estamos, pues, frente a un derecho inter­nacional vigoroso, en constante transfor­mación.

Las modificaciones o evoluciones que pue­den sufrir las instituciones del derechointernacional atañen primeramente a losprincipios de ese derecho, que puedenengendrarse por la accesión de nuevosestados con tradiciones culturales y reli­giosas diferentes de las anteriores, asícomo la multiplicación y posible agrava­miento de los conflictos de interés, quepueden resultar de tal accesión. Pero, prin­cipalmente, de manera particular, el nuevoderecho intcrnacional está saturado por lapresencia de situaciones que se producendebido al número creciente de Estados,económicamente no privilegiados en elconcierto de las naciones. Dicho de otramanera, lo quc más afecta al derechointernacional, ha sido la extensión verticaldel derecho internacional, el fenómenomás interesante en el desarrollo de esteorden jurídico. Dicho en otras palabras, esfactible observar que la nueva organiza­ción social del Estado produce en lostiempos modernos un tremendo impactoen las instituciones del derecho internacio­nal.

Podría hablarse de que estamos viviendoen un estadio intermedio entre el derechointernacional individualista y el derechointernacional como derecho universal,como un derecho común de la humani­dad.

Derecho y Desarrollo

3.- El derecho internacional y el derechointerno

El derecho internacional se encuentra puespermeado por las proyecciones del desa­rrollo interno del Estado.

En dedo, el grado de control que seejerce sobre las actividades económicas enel interior del Estado, afecta de golpc va­rias normas del derecho de gentes, talcomo las relativas a inmunidades, a laneutralidad, a la responsabilidad del Esta­do, y a la interpretación de situaciones,como por ejemplo "la cláusula de naciónmás favorecida", al tratamiento a extranje­ros, a los convenios administrativos, a lanacionalización de empresas extranjeras,etc., etc.

El control que las naciones en desarrollodeben ejercer sobre los recursos naturales,afecta los principios que gobiernan las in­versiones extranjeras y lo que se llamageneralmente como derecho económicointernacional, que es una rama ya vigorosade nuestra disciplina, y muchos otrosaspectos dc las relaciones internacionales.

El control que se ejerce sobre actividadespolíticas y sociales en ocasión a las mediodas o programas de desarrollo afecta laresponsabilidad del Estado, sobre todo enocasión en que se produzca boicot, dis­criminación contra extrunjcros, etc.

También en alguna medida se afecta elderecho internacional por el grado en quelos Estados puedan y quieran participar enconvenciones internacionales para progra­mas regionales, para ayuda técnica, etc.,etc.

El nuevo derecho internacional debe pro-

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César Sepúlveda

mover e! bienestar de todos los miembrosde la comunidad, sobre todo en mornen­tos en que la mayoría de los miembros dela comunidad internacional se compone depaíses pobres, tecnológicamente no desa­rrollados, que son indigentes. La prosperi­dad, como la paz, es indivisible. De ah íque se necesite un derecho que dividaecuánimemente las responsabilidades, underecho que promueva el bienestar detodos. Un derecho que tome en cuenta losprincipios que protegen e! control nacio­nal de los recursos naturales, que incluyaun estudio de las estructuras, de las políti­cas y de los métodos de financiamientointernacionales y que tendría que estudiartambién, por ejemplo, los principios m íni­mos de protección legal a la inversiónextranjera en los países no desarrollados.

En buenas palabras, lo quc está reclaman­do e! derecho internacional es un progresoen e! sentido dcl campo de la llamada"cooperación internacional", que es algopor lo que se interesaron siempre las po­tencias medianas como la nuestra, comolas de América Latina, y que de algunamanera aparece consagrada en la carta delas Naciones Unidas, por ejemplo, en elpreámbulo y también en los art ículos 55y 56 de dicho instrumento. Es decir, másque las cuestiones de seguridad o de paz,interesa la posibilidad de supervivencia.Pero estos son todavía principios vagos queestán indicando las líneas sobre las cualespuede avanzar e! derecho. pero sobrebases aún más endebles, poco gratas.

Ha sido bien limitado lo que ha podidoadelantarse en la creación de normas inter­nacionales que regulen satisfactoriamentelas situaciones que emergen del desarrollo.Todavía quedan resabios imperialistas y

muchas incomprensiones y el status quopesa demasiado. Pero sobre todo, es visi­ble que no hay mucho conocimiento delas situaciones, que hacen falta los exper­tos, los técnicos.

4.- La política internacional y el desarro­110 desde el punto de vista de los paísesen evolución. El nacionalismo económico

La política internacional carece de unateoría consistente. La doctrina, vacilante ytodavía nueva, se ha venido desenvolvien­do sobre la tesis del equilibrio de poder, obien sobre el importe de la fuerza, y sóloen los últimos tiempos en torno de! con­cepto de una organización internacionalgeneral, regida por e! derecho, como subs­tituto del monopolio de la fuerza o delequilibrio de poder. En nuestro medio, latesis del Lic. Guajardo Rangel ofrece crite­rios muy interesantes.

Puede descubrirse que no existe una po·lítica internacional ordenada, y que elladeja mucho al oportunismo, al tanteo y alazar en el caso de las grandes potencias.Y, por lo que se refiere a los países enproceso de desarrollo,es factible advertirque carecen, por mayor razón, de unapolítica exterior planeada y consistente.Sólo consideraciones oportunistas hanguiado su comportamiento externo.

La política internacional de este tipo denaciones se centra, paradójicamente, entorno al nacionalismo económico, quc haprendido con vigor en los nuevos países, yque no deja de manifestarse en nacionescorno la nuestra, que busca autarqu ía yautosuficiencia eeonómicas.

El nacionalismo econórnico de los países,1t; ('scaso desarrollo. debe ser justificado

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por las grandes potencias para la preserva­ción de relaciones amigables entre lospaíses, pues tiene fundamentos enteramen­te racionales. Las potencias, ha señaladoMyrdal(2), debieran apreciar que lospaíses pobres e infradesarrollados, al pla­near su desarrollo económico, tienenmejores razones objetivas para seguir polí­ticas nacionalistas que las que pudierantener los países ricos y progresistas deOccidente. Las industrias de tales paísessubdesarrollados no tienen inicialmenteuna fuerza para competir con éxito, o sila tuvieran, no eer ian subdesarrollados. Elcomercio exterior ha de ser rigurosamenteregulado, limitando importaciones y favo­reciendo la exportación, interfiriendo asíen el comercio internacional.

Desde luego, no debe admitirse que laspolíticas comerciales y de intercambioexcesivamente nacionalistas sean la mejorsolución y produzcan resultados óptimos,por el contrario, en la mayoría de lospaíses subdesarrollados las políticas noestán bien planeadas ni se llevan eficiente­mente a efecto. Ello podría explicar quesurjan por donde quiera los consejos paraque se abstengan de interferir con suintercambio externo y de proteccionismo.Pero este consejo no puede seguirse, puesmontar ía a renunciar tal vez para siempreal desarrollo económico. El consejo real­mente valioso es de cómo deben manejarsu interferencia comercial y de intercam­bio de una menera más racional y con lamayor efectividad posible. El remedio esel mejor planeamiento y una administra­ción más eficiente, pero desde luego, nouna abstención de planear o una interfe­rencia arbitraria en sus relaciones exterio­res y, naturalmente, no debe olvidarse quela solución a larga distancia es la auténticainternacionalización de las econom ías,

Derecho y Desarrollo

ideal que todavía se presenta muy remoto.

Empero, qUIsiera dejar asentado que elnacionalismo económico, con todos losdefectos externos e interiores, aun conciertas manifestaciones patológicas que enocasiones reviste, no deja de poseer en símismo un plan dinámico, es portador deun principio de solidaridad su; generisque tiene funciones constructivas e impor­tantes, pues puede engendrar un alto sen­timiento de comunidad, inspirando a losindividuos un sentido de empresa y decooperación, infundiéndoles a la vez unanoción de disciplina para luchar inteligen­temente y llegar al sacrificio para obtenerla autarquía. El ímpetu nacionalista encualquiera de sus formas es neeesario parallegar a la cohesión y al propósito comúnpara intervenir.

5_- El desarrollo de los países débiles-desde el punto de vista de las grandespotencias

Desde el punto de vista de las grandespotencias, la política internacional sobreel desarrollo de las naciones débiles, sematerializa precisamente en la llamadaayuda o asistencia económica, financiera otécnica y los otros aspectos puramentepolíticos no deben interesarnos por ahora.

La lealtad que deben a la comunidad in­ternacional las grandes potencias, hace quesus esfuerzos se encaminen a prestarayuda, dado que la única esperanza deestabilidad mundial depende de que lospaíses infradesarrollados lleguen a alcanzarun estadio razonable de integración, usan­do lodos los medios a su disposición paraincrementar su fuerza y capacidad. Nopuede haber armonia si hay desigualdadextrema.

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César Sepúlveda

La ayuda ha tenido su propia filosofía yha andado muy activa en los últimos añosy sus posibles líneas de discusión han sidoen torno a los problemas que dependen dela propia ayuda; asistencia de qué tipo,cómo, cuándo y qué tanta.

Hasta dónde se puede percibir, esta cues­tión de la ayuda internacional está deter­minada hasta hoy por la influencia de lospaíses mayores y por otro lado, las actua­les bases de solidaridad internacional noson lo bastante firmes sino para mantenercuando mucho un esquema muy modestode ayuda.

Una de las discusiones más hondas tieneque ver sobre si la asistencia debe serbilateral o multilateral. Hay razonamientosmuy sólidos en favor de la asistenciaexterna, pero creemos que la mayor partede las opiniones coinciden con respecto alpunto de que la ayuda debe ser multilate­ral y no bilateral, esto es, parece preferi­ble que la asistencia sea prestada por laorganización internacional y no por lospaíses individualmente, ya que se conside­ra que se trata de una función necesaria ypropia de dicha organización.

Los argumentos son de mucha fuerza. Enprimer lugar se evita la suspicacia política.Los países menos desarrollados estánrenuentes, por otra parte, y lo seguiránestando, a aceptar el papel a que los reducela política de "ayuda estratégica" comopeones en el juego de la política del po­der. Después, la circunstancia de que elpaís que recibe la ayuda sea miembro delas Naciones Unidas, hace que tenga unaposición de autorespeto y engendra elespíritu de interdependencia internacional.No debe descuidarse por otro lado la cir­cunstancia que las instituciones espcciali-

zadas internacionales tienen más prácticay mejor personal que un país singularmen­te considerado. La experiencia enseña,asimismo, quc la ayuda bilateral resultasiempre más cara que la otra y. por últi­mo' no debería desecharse que con esasempresas aumenta el prestigio de las Na­ciones Unidas, necesario para continuarasí esa tarea de cooperación internacional.

Sin embargo, en los últimos tiempos, yhabida consideración de que la UniónSoviética solamente patrocina el tipo deayuda bilateral y bloquea en lo que pue­de los programas de ayuda multilateral, seha notado un resurgimiento de las prácti­cas de ayuda bilateral, alegando que en elfondo no puede haber ayuda "no políti­ca" y de que los mismos inconvenientesque militan en la asistencia unilateral seencuentran en la asistencia plurilateral, entanto que en algunos países (Canadá,Israel y Australia), los programas de ayuday el personal para ello muestran gran efi­ciencia, tanta como la de las NacionesUnidas. A mayor abundamiento, no debedescuidarse la circunstancia de que lasgrandes potencias son la fuente más im­portante de fondos para prestar esa asis­tencia, de tal manera que en los tiemposactuales podría sostenerse con éxito queno todo proyecto dc asistencia debe sermultilateral, y que en ocasiones cabe laayuda bilateral. Parece prudente examinarcada caso en particular para definir el rné­todo más conveniente.

De cualquier modo, resulta imprescindiblereflexionar que I'n todo caso, la ayuda,para que sea consecuente con los fines deintegración nacional, con un desarrollonormal, debe ser una ayuda de tipo ade­cuado, del monto necesario, en los lugaresapropiados y cn el tiempo idóneo. Ade-

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más, la ayuda debe ser oportuna y varia­da, Una ayuda insuficiente o castradapuede hacer surgir expectaciones que sefrustrarían con grave quebranto del desa­rrollo.

Pero parece un tanto ingenuo confiar ensólo la asistencia del tipo de ayuda econó­mica, o en la asistencia técnica. Las conce­siones de capital de inversión y de asisten­cia, aún dadas gratuitamente, no seríansino sólo una parte mínima del complejode políticas que todas las grandespotencias deberían adoptar, si es que real­mente desearan auxiliar a los países débi­les en su pugna por el desarrollo económi­CO, aun cuando la asistencia se aumentaray excediera los límites mínimos a queahora está reducida. Este complejo depolíticas reunidas, tal como lo afirmaMyrdal (3), comprendería una redireccióny reorientación de sus maneras de hacernegocios -o de no hacerlos- entre sí ycon los países infradesarrollados, sobretodo conductas de comercio y otro tipode políticas como 1& de materias primas,el dumping. los subsidios internos y otros;esto es, deberían abstenerse de colocarbarreras al comercio exterior y en particu­lar, deberían abrir los mercados propiospara beneficio de los países no desarrolla­dos y también efectuar una política deprecios de productos manufacturados y decréditos por equipos, que auxiliarían mu­cho y serían un buen complemento decualquier programa de ayuda. De esa ma­nera, la ayuda no sería sólo un paliativo,como está resultando hoy, sino un autén­tico elemento del crecimiento.

A estas alturas conviene examinar unaspecto de la política de asistencia de las

grandes potencias, particularmente la delos Estados Unidos, quien considere que

Derecho y Desarrollo

los países poco desarrollados deberíanesforzarse por integrar mejor su programaeconómico y social, poI ítico y tributario ydemás, para hacerse acreedores a una ayu­da oportuna y apropiada. Me refiero ahoraa programas tales como la Alianza para elProgreso, que hoy día está dominando elinterés de los expertos. Este tipo de ayudaofrece muchas perspectivas, no sólo desdeel punto de vista del técnico, sino tambiéndel estadista, del gobernante. Pero prefieroescuchar la opinión de algunos de los par­ticipantes sobre esta cuestión.

De cualquier manera, la ayuda para eldesarrollo admite todavía mucho estudio,pues están haciendo falta análisis pene­trantes de donde extraer bases sólidas. Elpanorama simplista de hace algunos años,de que existen correlaciones necesarias yforzosas, casi automáticas, entre la infu­sión de capital y de tecnología a unanación pobre y su desarrollo económico;entre el crecimiento económico y la esta­bilidad política y social, entre la estabili­dad social y política e instituciones demo­cráticas; y por último entre las institucio­nes democráticas y una política exteriorpacífica y benevolente, se ha visto des­mentido a cada paso por las experienciasrecientes, según pone de manifiesto Mer­ganthau (4).

6.- La comunidad internacional y eldesenvolvimiento de los países

La comunidad internacional organizada-de la que forman parte también las na­ciones de escaso desarrollo- mira coninterés que los países logren un auténticodesenvolvimiento económico y social, puesel presupuesto básico de una comunidadbien integrada es la existencia de estadosautosufieicntcs y capaces. La comunidad

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César Sepú/veda

tiene como meta la CünseCUClOn de losvalores comunes al linaje humano, que asu vez son cara aspiración de las cornunida­des estatales, y está asimismo preocupada,como entidad, en que mejoren las condi­ciones de vida, en que exista libertad y enque florezca el espíritu, en que reine lapaz y la seguridad, y además en que seevite el desperdicio de talento humano.

Las Naciones Unidas, que vienen a ser lapersonificación de esa comunidad. se hapropuesto ciertos objetivos concretos entorno al desarrollo de los países -juntocon la concomitan le función de hacer unmundo más pacífico- y un tanto ideal­mente, aspiran a proscribir el uso delpoder que se emplee para oprimir a otros.Por ello propician el acrccentamiento delcomercio y de la inversión internacionales,y se proponen reforzar los recursos delmundo.

Las Naciones Unidas han incrementado elcrecimiento progresivo de las funcionesespecializadas, como las sanitarias, de agri­cultura, de aviación, de trabajo, económi­cas, marítimas, meteorológicas, moneta­rias, culturales y otras, a través de lacreación de organismos apropiados, querealizan actividades para el bienestarhumano. Asimismo, poseen mecanismospara impartir asistencia técnica y económi­ca a los países que la precisan.

La cooperación en estas materias auxilia aldesarrollo, y a reducir la obsesión psicoló­gica sobre el empate militar, sobre elbalance dc terror. La tarea dc esas institu­ciones especializadas tiene un gran valorbenéfico. Ciertamente, los actuales órga­nos creados para la cooperación intergu­bernamcntal en estos campos, constituyenlas únicas bases institucionales existente:"

para construir sobre ellas una solidaridadinternacional práctica. Se han establecidocuando había una gran dosis de esperanzapara los lazos prácticos de más envergadu­ra, y tal vez más inmediatos, y a pesar delas fallas, es indudable quc el hecho deque sobrevivan y que proliferen, aun encircunstancias en las que se ha puesto aprueba su efectividad, demuestra que exis­ten actitudes internacionales beneficiosas,que son susceptibles de alentarse y de serconducidas a un remate más satisfactorio,de integración más universal.

No puede negarse que de un sistema orde­nado y pacífico depende la estabilidad deacción de sus miembros. A menos que laparticipación de todos los componentes delas Naciones Unidas pueda traer a lasnaciones subdesarrolladas un sentido deprogreso para la obtención de metas de­seables, incluyendo naturalmente el pro·greso económico y social, las NacionesUnidas no podrán desem peñar con másamplitud su importante función integrado.ra en la comunidad internacional.

Las Naciones Unidas son un soberbioinstrumento para llegar, del "Estado debienestar" a un mundo integrado debienestar. Toca a los especialistas coordi­nar y activar sus esfuerzos para propiciarla organización.

Algunas conclusiones

1.- El derecho internacional de nuestrotiempo debe revisarse y redifinirse. Enesta tarea los juristas y las escuelas dederecho tienen una participación responsa­ble. Resulta indispensable el trabajo deequipo en este quehacer, la cooperacióníntima del constitucionalista, del teóricopolítico, del economista, junto con el

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internacionalista.

Sólo en un derecho internacional que sefunde en una auténtica idea de comunidadde intereses y de funciones y en la coope·ración para el bienestar humano puedeencontrarse la respuesta a las angustias denuestra época.

2.- El desarrollo económico y social delos países menos provistos no debe dete­nerse, sino propiciarse por la comunidadinternacional y por las grandes potencias,pues en ello reside la esperanza de unmundo tranquilo y benevolente.

3.- La ayuda internacional a los pueblosdébiles ha de intensificarse, y su espíritudebe ser compatible con los problemaspolíticos y sociales de los países jóvenes ymenos desarrollados. Debe ser oportuna,indivisible, eficaz, variada. Pero sobretodo, debe ser una ayuda bicn e inteligen­temente programada. Como complcmentode la ayuda, las potencias deberían revisarsus prácticas comerciales internacionales.

4.- Parece inaplazable una internacionali­zación inteligentc y racional de las econo­mías nacionales. La integración internacio­nal sólo puede lograrse por medio de lareunión! unificación y armonización de las

Derecho y Desarrollo

políticas nacionales de los estados. Elprogreso y la integración nacionales, porsu parte, sólo son factibles en un mundobien integrado.

5.- La organización internacional general,las organizaciones especializadas y lasasociaciones regionales de estados merecenreforzarse. Si bien puede admitirse que deellas no ha de emerger un gobierno mun­dial auténtico, ni tampoco la solución detodos los graves problemas que afectan ala comunidad de naciones, por lo menospueden aumentar las oportunidades de unmundo mejor.

6.~ El hombre de leyes puede y debecontribuir en los programas de desarrolloy en las estructuras jurídicas resultantes.También las escuelas de derecho tienenreservada una función importante en losplanes de desarrollo, aportando estudios,experiencias e investigaciónes y preparan­do adecuadamente a sus estudiantes.Como ya he dicho en otra parte, todas lasgraves reformas institucionales que sonnecesarias hoy día para servir al desarro­llo, poseen un intenso ingrediente legal, yel éxito de ellas dependerá en mucho dela destreza, dc la preparación y del espíri­tu de los abogados.

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El Estado y el desarrollo económico«,(1964)

Jesús REYES HEROLES

Nuestra reunión no C~ para dar consignasideológica», sino para confrontar punto."de vista, ratificar las ideas centrales quegu ían nuestra acción y reexaminar, a laluz de estas ideas. algunos de los proble­mas f'undamcntalcs del pa ís. Formamos unpartido. no una igksia y meno .... una seda.Por lo consiguiente, no existe ('1\ nuestraorganización rigidez dogmática. Esto pt'r­mit e, dentro de la r-oincidr-nr-ia de todoslos miembro- d(' nuestro Partido ('11 lasideas ccntrales en torno a las ("11<111,:-, nosagrupamos, matice..., ideolúgicos, dif'ercn­cia,.; que, sin afectar la línea medular, faci­litan. por la libre disclh,ión. el cnriqur-r-i­miento dI" ideario que nos aglutina.Porque «oiu.idimo-, cn lo principal. porh-.mo- di-cut ir en lo at'(T:"orio.

El jtH'go y la iutcrrr-l.uiou clltre 1':~lad(),

programa y purt irlo t'~. dt'~dl' ('ll"lquin

úng:ulo tplt' ~{' vr-n , di' lo~ qUl' IIlÚ~ rt'I)(,ITtl­

:-:.iollc:" ticllc y ('U\O r-urrr-cIo plnnu-amir-n.lo r.-sultu t'~l'1arl't'cdor dt' la~ turr-as ac-mprt-ndcr.

El Instituto dl' .\dl1litli~lr'll"iúll \'llblil'a n'pnllllllT 1'1\su óraano inforlllalivo l':"I;. I·Ollft'l"l'll\·ia sush-nlada el lilaq dI' marzo dI' 1'lId. 1'11 la :-'l'~iúll dl' Llausuru dl' laPrimITa Bl'llllil'ltl ~¡l1"iot\,tl lit' I'rll~r¡[ttl<ll'il'ltl dl'l Partido

dr-rnor-r-át ir-u y liberal. E~ democ-rátic-a encuanto :-:'1' funda en la idea dc la sobcran íapopular, mediante el ~ufraglo universal yla técni(;3 dt' la representación poi ítica: encuanto ('on,igna la igualdad ante la ley ysu COIl~t'('IH'IJ('ia. e\ lihrr- al'('c:-:,o a 10:-; puc:-;­to~ di' c!ccciúlI popular. ~:~ lilx-rul t'! Est a­do mexicano, t'JI lanl o t':-:, un E,...lado dI'd('rel'I1o, ell que el dnl'dlO. no -ólo obligaal partuulur. sino lalllhit'n al E:"Lulo. y entun to t'xi:·"e una c~fera dt' ur-c-ión del indi­viduo que impone un no hac('r al E.... I ..«lo.UtI dctt'tln:-,t'. rt',.;pctando ('~t' ámhito di'ucrión propio del individuo. y finalmente('11 (¿l medida ('11 tluc. para evitar el uhucodel porlt-r :-'C t':"lahkIT la di\'i~iún de pode­n-s. hu-e-ando que .-] poder dclt'lIga alpoder.

Pe-to el L,.;lado lllt'\.i("i.Ulli 110 l':" l"\I'lu:,i\'a­I!H'1l1t' dClllOlilwri.ll. Por uua parle. (':"pruf'unrlamr-ute «niul y. por «u-n. (':" unI,~~tado que parlit'il'<l acli vunu-u te t'1l lavida l'I'OIl('lIl1i(,:1 dt· I:l uuc-ion. (:011\';1'11('

dt'lt'lItTJlo:, hrt·\t'!HI'lllt' ('11 l.HIlll'lIo:-:. a .... ptT­to:' 1'1\ qUl' IIw· .... tr o rt"~illlt'll jurídit'o ~II()('­

ra la e-f rurt ura purnmc-u tr- drtuoli hcrul.

I\l'\OIII('iollJril) 11l-<lillJ('il)llal. 1HII' 1" illtni'~ pennanr-nfr­II'W rn i,.;!l' al l',amin,tr la ItllHJnlla l'OlH'l'p('iúll de-l F~la·

do 1'11 1·1 dl',;arrolih l'l"OI\(llllin)

1111

J. Reyes Heroles

En el Constituyente de 1916·17, los radiocales sociales lograron la inclusión de dospreceptos constitucionales que llevaron anuestro país al constitucionalismo social.y es interesante ver cómo en nuestroConstituyente, intuitivamente se plantea lacrítica del formalismo, que hacía que lostextos constitucionales se formaran nadamás de dos partes: la dogmática. relativaal establecimiento de los derechos indivi­duales, y la orgánica, que comprend ía laorganización de poderes. Los representan­tes de nuestro pueblo se reguntaron si eraposible determinar cuántos títulos ten íauna constitución, cuántos cap ítulos cadatítulo. cuántos artículos cada capítulo ycuántos renglones cada artículo, para con­cluir que esto era un vacío formalismoque impedía consignar garantías socialespara nuestro pueblo en el texto constitu­cional y no en una ley que quedaraexpuesta a los vaivenes políticos del futu­ro.

Del constitucionalismo social derivó elintervencionismo social del Estado mexica­no, que vonvirtió a éste en protector delas clases económicamente débiles, revisan­do y superando una de las partes del libe­ralismo. En efecto. hay dos liberalismosque han tenido caráctcWr universal: f'l éti­co-político y el económico-social. El pri­mero se refiere al establecimiento de laslibertades espirituales y políticas dd indi­viduo: la libertad de conciencia. la liber­tad de manifestación de las ideas habladaso por cl"erito. la libertad de movimiento,la iuviolulnhdad dt' la persona y de] domi­filio. la libertad de reunión y asociación,y otras libertades de carácter espiritual opoi ítieo. '\ el liberalismo t'conómico-sQ­cial, que f':,tabli'ce la libertad de concu­rrencra. la libertad de competencia y lalibertad dc eontrataeión. Entre ambas.

entre las libertades espirituales y políticasy las económicas, se encuentra la libertadde trabajo, que siendo en rigor una liber­tad espiritual -vlibertad de vocación->, setraduce, en algunos aspectos, en una liber­tad económica.

Nuestros contituyentes. al consignar elintervencionismo en materia social, vinie­ron a regular las llamadas libertadeseconómicas. pensando que sólo así eraposible aproximarse a la justicia social yhacer asequibles y valederas las libertadesespirituales y poI íticas; esto es, plantearonla conveniencia de luchar contra la necesi­dad. pues sólo liberando al hombre deésta, se le puede hacer auténticamentelibre. Por eso, la Constitución de 1917,prohibió los frutos de una libertad decompetencia irrestricta: los monopolios.

La hase de este intervencionismo social yde esta superación del típico liberalismoeconómico. consistió en sujetar la propie­dad a función social.

El intervencionismo social y las necesida­des originada- por la misma vida económi­ea del país. llevaron al Estado a interven­cienes parciales frente a fenómenos econó­micos concretos. La Reforma Agrariademandó la existencia de institucionesnacionales de crédito, con funciones deci­sivas para la misma viabilidad de la Refor­ma \graria: se fundó. además. el bancocentral. con funciones de dirección mone­taria. l luho nr-ccsidud de intervenciones enmateria de precios. así como el cstableci­miento dI' -uhsidios al consumo y a laproducción. y la política fiscal fue dejandode ser arhitrisra para convertirse en uninstrumento orientador de la vida econó­mica.

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Todo esto revela que en 1\léxieo tambiénse cumplió la ley históricamente irrebati­ble, de que el intervencionismo del Estadoen la vida económica y social se realizólibremente. en tanto que el abstencionis­mo del Estado en la vida económica fuebuscado.

Al margen de esta paradoja. puede deci"eque, por el camino de nuestra Hevolución,México llegó a enfrentarse al problema deldesarrollo económieo. En efecto. ~i ras­treamos en los orígenes de la RevoluciónMexicana. nos encontramos que esta aspi­raba a la afirmación nacional. es decir,estaba imbuída de un gran nacionalismo.Buscaba, asimismo, desterrar las formaspolíticas que operaban en el país. anulan­do las libertades de los individuos y elfuncionamiento democrático nacional yten ía un anhelo reivindicatorio en materiasocial, que fácilmente se transformó enafán y voluntad de justicia social.

Todos estos objetivos condueían automáti­camente a que el país se planteara sudesarrollo económico. Era ingenuo pensarque bastaba repartir la riqueza paraaproximarnos a la justicia social. La po­breza obligaba a seguir un camino doble, alibrar la pelea en dos frentes: crear rique­za nacional y lograr una mejor distribu­ción de ésta para acercarnos a la justiciasocial.

Desde esta doble perspectiva, el problemadel desarrollo económico es abordado. Lasideas directrices de la Revolución Mexica­na, su propósito nacionalista y de justiciasocial, su objetivo de consolidar y ampliarlas libertades políticas, conducen inexo­rablemente a abordar el problema deldesarrollo económico. Y México, entonoces, se plantea este problema y entre las

El Estado y el Desarrollo

aparentes alternativas que se le presenta­ban, opta por una.

En el siglo pasado, ciertos países, se dice.lograron su desarrollo r-c-onómieo espontá­neamente. A más de que la historia habecho dudosa la posibilidad de que lacapitalización de algunos dc los paísesactualmente desarrollados se baya hechoespontáneamente, esto es, sin una actua­ción del Estado, la propia historia de estospaíses demue-tra eómo ese crecimientoeconómico tuvo un costo que ~e cargósobre aquellos sectores quc menos teníany qne más sufr ían.

Por consiguiente, el hipotético desarrolloeconómico espontáneo estaba descartadocomo criterio a seguir por la RevoluciónMexicana. Si nosotros lIcgábamos al desa­rrollo económico como forma de lograr yextender el bienestar social, resultabaincongruente que adoptáramos criteriosque suponían que el costo dcl desarrolloeconómico se eargara sobre los hombrosde aquellos en cuyo beneficio queríamosrealizarlo. Por tanto, ei'lcogimos el desarro­llo económico dcliberado. Un desarrolloeconómico deliberado que implicaba laintervención decisiva del Estado en la vidaeconómica. corrigiendo los males produci­dos por las fuerzas económicas en su librejuego, impidiendo que se presentaran algu­nos de dichos males, expansionando lademanda mediante la propia inversiónpública, adoptando las medidas sociales-Reforma Agraria, política de Trabajo,Seguro Social, subsidios al consumoetc.-. que por su propio carácter propor­cionaran el mercado, que es el principalestímulo de un desarrollo económico.Cuidando la conservación y buena aplica­ción de los recursos naturales y nacic nali­zando industrias básicas, a fin de evitar

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escollos en la satisfacción de industriassecundarias o intervenciones extrañas quefrenaran nuestro desarrollo económico.Haciendo inversiones en infraestructura yconcurriendo con recursos públicos a cier­tos rengloneH de inversión que por susbajos rendimientos económicos, a peHar deHU evidente utilidad nacional, no eranabordados por los capitales privados; su­pliendo, en fin, al capital privado en cier­tas ramas necesarias para el desarrolloeconómico, coordinándolo en muchoscasos y estimulando y alentando la inver­sión privada en ciertas industrias o activi­dades económicas.

Al desarrollo económico deliberado llega.rnos por los imperativos de la RevoluciónMexicana. Conviene enfatizar que los gran·des objetivos de la Revolución Mexicanaconstituyen las ideas claves, la gu ía deacción fundamental de quienes nos agru·pamos en este Partido. Estos objetivos sontan grandes, generosos y esenciales, que semantienen sin modificación. recurriendo.en cambio, a métodos distintos.

Los medios. los instrumentos para alean­zar la realización de estas ideas, han varia­do y variarán, de conformidad con lasexigencias de las distintas etapas históricasdel pa ís. La nisma nudifieaeión o transoformación en la sociedad mexicana, obte­nida por la acción revolucionaria, originala necesidad de recurrir a nuevos instru­mentos, a nuevos métodos. y la actualiza­ción de nuestras ideas claves ha dado lugary seguirá dando lugar a distintas platafor­mas políticas de nuestro Partido, en dis­tintos momentos de su vida.

Los logros permiten aspirar a más logro!;.Un ejemplo lo ilustra; nuestra Declaraciónde Principios establece que el Partido

luchará por encontrar un sistema que peromita a los trabajadores participar en lasutilidades. El presidente Lópcz ~Iateos

encontró el sistema que nuestro Partidodecía que había encontrar y por tanto,

este postulado en nuestra Declaración dePrincipios ha sido alcanzado. Otros muochos ejemplos podrían citarse.

De nuestras ideas originarias !o'urgen ideasderivadas y éstas han variado de conformi­dad con las exigencias, con las demandasde la cambiante sociedad mexicana. Poreso, estamos obligados a estudiar, en losdistintos momentos de nuestro procesohistórico, las características de la sociedaden que vivimos, para encontrar nuevastécnicas, nuevos instrumentos que nos per­mitan proseguir en la tarea de alcanzar losgrandes objetivos del movimiento revolu·cionario mexicano. Algunos quisieran que,a este rr-specto seis años los dedicáramos acoser y seis a descoser. Frente a talespretensiones, la vigencia de las ideas esen­ciales y la continuidad primordial de laRevolución Mexicana nos ponen a salvo.Se trata de continuidad en los aciertos: enlos errores hay rectificación.

lloy el Partido emprende una nueva tarea:preparar la elaboración de un plan dedesarrollo. Un plan de desarrollo suponevarias elapas: su preparación, elaboracióny puesta en marcha. El Partido emprendeeste trabajo horizontal y verticalmente almismo tiempo. Se trabajará en los Estadosy en las regiones, acumulando material. Setrabajará igualmente, en la capital de laRepública con los equipos adecuados. Enesta primera etapa se trata de acumularinformación; más tarde vendrá su selec­ción y ordenación y la coordinación delos distintos planes horizontales. Sóloquiero subrayar, a este respecto que al

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elaborar un plan hay que comenzar pordeterminar 101:5 fines que se persiguen.Estos fines nos los da nuestro programa:desarrollo económico con bienestar social,consolidación de la nacionalidad y mante­nimiento y fortaleeimiento de nuestraslibertades. Se trata pues, de un plan parael marco institucional, o sea, pohtico-jur i­dico, de nuestro país. Se requerirá unaplanificación flexible que parta de unsupuesto: el carácter mixto de la erono­mía mexicana que implica la existencia detres sectores, el público o nacionalizado,el social, formado por cjidatarios, coopera­tivistas y empresas de administración obre­ra, y el individual. Nm; toca intervenir enla etapa de preparación: posteriormentevendrá la elaboración, en que ya tendránque fijarse metas de ingreso nacional y desu distribución de inversión productiva, deinversión social, de producción por activi­dades, etc.

Fácil sería para el Partido que detrás deun escritorio se confeccionara un plan, sinque muchas de nuestras gentes tuvieranque dedicar lo mejor de sus energías aesta fatigante tarea. Pero un plan hcchoasí sería verbocrático V autocrático.Autocrático, porque partiría de arribahacia abajo y no como pretendemos qucsea el nuestro, de abajo hacia arriba. Yverbocrático, porque nuestro Partido ~c

reduciría, entonces, a conjugar unos cuan­tos verbos, añadir algunos adjetivos ymanejar una fria serie de cifras y estad ísti­caso Claro que en un plan así elaborado,se harían promesas que no se cumplirían.Se trazarían objetivos alucinantes, a sa­biendas de quc no estarían al alcance denuestras manos. Se haría, pues, una estafaal pueblo de México. Como no es esto loque querernos, sino la elaboración de unplan realista, adecuado a las circunstancias

El Estado y el Desarrollo

y posibilidades del país, a su marco insti­tucional. a sus sectores V a sus auténticasnecesidades. se ha eelebrado esta primeraReunión y se inician, a partir de hoy, lassilenciosas labores de acumular y seleccio­nar material.

El proceso de la Hevolución Mexicana haengcndrado 1 como hemos dicho en otraocasión, fuerzas nuevas que son hijas de lapropia Hcvolución Mexicana, Son losejidatarios y auténticos pequeños propieta­rios, los trabajadores, los cooperativistas,los empresarios pequeños y medios querealizan su función social, invirtiendorecursos en beneficio propio y del país, lanaciente y extensa clase media mexicana.Todas esas fuerzas tienen un lugar en elpa is, un papel que desempeñar en el de­-arrollo eeonórnieo que perseguimos y unlugar en nuestro partido.

A las fuerzas viejas pertenecen los latifun­distas disfrazados, el que simula ser coope.rativista, los que consumen sin haber pro­ducido, los que antisocialmente atesoran oespeculan, los que eluden nuestra legisla­ción social y económica, los que realizanprácticas monopolistas. Estas fuerzas nocaben en nuestro Partido. Para la militan­cia de las fuerzas nuevas en el Partidoexiste un acuerdo fundamental: lucharernpcñosamente, dentro de nuestras nor­mas constitucionales, por el desarrolloeconómico. En esto no debe haber diver­gencias entre estas distintas fuerzas, puesen definitiva la suerte de todas ellas de­pende de que tcngamos éxito en el desa­rrollo económico de México. Y un comopromiso del Partido, establecido en elpunto 4, materia económica, del Programade Acción: "Favorecer la formación decapitales mexicanos para satisfacer las ne­cesidades de inversión.

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Pero la Revolución Mexicana no sólo per­sigue el desarrollo económico. De nadanos serviría para alcanzar nuestros objetivossociales. un desarrollo que tuviera comoresultado una mayor concentración delpoder económico, que diera más a los quemás tienen y menos a los que menos tie­nen. Optamos por el desarrollo económicodeliberado y no espontáneo precisamentepara evitar que la earga de nuestro creci­miento económico recayera sobre lossectores que menores ingresos perciben.Por esta razón. el Estado 110 sólo intervie­ne en la promoción y fomento del desa­rrollo económico. sino también se ocupade la participación que cada uno de lossectores que componen la sociedad mexi­cana debe tener del ingreso nacional quese genere, de la distribución equitativa dela riqueza entre los distintos sectores quecomponen la sociedad y que coadyuvan alprogreso.

Si antes decíamos que entre todos estossectores, entre todas las fuerzas nuevas,había un acuerdo básico, o debía haberloatendiendo a sus legítimos intereses, encontribuir al desarrollo económico, ahoradebemos decir que, en lo que se refiere ala participación que cada una de éstasquiere tener del ingreso nacional, en loque toca a la parte que a cada una deellas debe corresponder del ingreso nacio­nal, sí existen, y está en la naturaleza delas cosas que existan divergencias. Pero lapropia Revolución nos da el método parasuperar estas divergencias: el cumplimien­to del mandato constitucional de mante­ner el equilibrio entre los factores de laproducción, restaurándolo cuando este sepropase. Y la misma Revolución pone enmanos del Estado instrumentos para inter­venir, con el objetivo de regular la partici­pación de los distintos sectores en el

ingreso nacional.

Gráficamente podemos decir que las fuer­~as nuevas están de acuerdo en la creaciónde la mayor riqueza posible y que lasdivergencias surgen al llegar el momentode repartirla.

Para resolver estas diferencias. existen va­rios métodos En primer lugar, el Estado,dentro de las normas de la RevoluciónMexicana, debe cuidar de que México enlos actuales momentos no deje de produ­cir riqueza, pues sin ello, todos nuestrosplanes futuros carecer ían de base; en se­gundo lugar, el Estado, a más de observarlas imperativas normas de justicia socialque deben conducir su acción, tiene larazón fundamental de que ese mismodesarrollo, esa misma creación de riqueza,sería imposible sin la existencia de com­pradores, lo cual exige una política depoder adquisitivo, de dotar de poder decompra permanentemente a los grandesnúcleos de la población mexicana, usandolos instrumentos sociales, fiscales y depolítica económica que dentro de nuestrorégimen constitucional se pueden emplear.

y es atendiendo a estos objetivos y cir­cunstancias que está en la tónica de nues­tra Revolución el no ignorar el conflictode las clases en su afán de percibir unamayor parte del ingreso nacional, sinoadmitiendo este hecho, considerar queestá, asimismo en nuestras normas, lao p osición, la contienda pacífica, noviolenta, de las clases. La paz social nosignifica la no existencia de razonamientosy luchas entre las distintas clases que comoponen la sociedad, sino el curso pacífico ylegal de estas inevitables luchas, A esteprincipio doctrinal obedece que en el pun­to 1X de la Declaración de Principios de

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nuestro Partido, el sector obrero reitereque lucha por la consecución de sus obje­tivos clasistas y nuestro Partido sc obliguea apoyar al sector obrero en la conquistadc estos objctivos, dentro de nuestrasleyes.

Debe haber solidaridad de clases en prosc­guir e! crecimiento económico; hay luchapacífica de clases al tratarse de la distribu­ción del ingreso nacional.

Sólo las mentes obsoletas y los cortos devista pueden en nuestros días pensar quees posible reprimir los movimientos legíti­mos de las grandes ·mayorías, encaminadosal mejoramiento social. La historia revelaque la represión pucde aplazar estos movi­mientos, pero a expensas de que ulterior­mente resurjan con mayor fuerza.

El Partido Revolucionario Institucional esel Partido del desarrollo económico, y nosolamente tienen un lugar en él los ejida­tarios, los pequeños propietarios, los tra­bajadores manuales, e intelectuales, loscooperativistas, la clase media mexicana yel sector de empresarios pequeños y me­dianos, sino que estos sectores no tienenlugar en ningún otro partido 'Iue no sea clnuestro, si actúan congruentemente ypersiguiendo sus verdaderos intereses.

¿Es posible que el sector de empresariosmedio y pequeño, activo inversionista, olos pequeños propietarios agrícolas o gana­deros, militen en partidos quc los invitana un frente nacional, anticipándoles queioc x o rablernente están condenados amuerte y que deben poner el cuello deba­jo de! machete? ¿Es posible que los ejida­tarios militen en un partido que quiereque el ejido sea una propiedad con todossus atributos, incluyendo la posibilidad de

El Estado y el Desarrollo

vender, si se sabe, por una experiencia dehace más de dos mil años, con la ley delos Gracos, que una reforma agraria, cuan­do dota de propiedad a sus beneficiarios,está sentando las bases para que vuelva asurgir la concentración de propiedad, acosta de quienes se intentó beneficiar'(¿Pueden los trabajadores, las clases me­dias, afiliarse a partidos que les ofrecenuna mayor parte de la riqueza nacional y,al mismo tiempo, realizar prácticas enea­minadas a impedir quc se forme'? ¿Puedeel pequeño comerciante. el artesano, elpequeño industrial, inscribirse en un parti­do en cuya naturaleza y mecánica está elfavorecer la concentración del podereconómico, o sea, la desaparición delpequeño comerciante, del artesano y delpequeño industriar! Evidentemente queno. Ninguna clase, ninguna fuerza, militaen contra de sus intereses, Nadie luchapor su propia muerte.

Nuestro Partido no es partido de clase; espartido de elases. Dentro de él hay claseso fracciones de distintas clases o fraccio­nes? Aquéllas que creen en la Revolucióny aceptan la Declaración de Principios yProgramas de Acción.

¿Que nuestro Partido es heterogéneo ensu integraeión? Lo sabemos. En su estruc­tura está e! serlo y la Declaración dc Prin­cipios claramente lo establece. Muy hcte­rogéneas eran las fuerzas quc lucharon porla Independencia de México. Heterogéneaseran las fuerzas que, detrás de Juárez,libraron y ganaron la guerra de Interven­ción. Heterogéneas eran también las fuer­zas revolucionarias que acabaron con elporfirismo, Con heterogeneidad dc fuerzasla Revolución se consumó y prosigueadelante y hoy la batalla por el desarrolloeconómico de México sólo puede ganarse

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si la libran las fuerzas heterogéneas delpaís. El pueblo de México es heterogéneoy necesita, precisamente, un partido quelo comprenda en su heterogeneidad. Lodifícil es tener metas comunes para agluti­nar fuerzas heterogéneas y porquc lo hahecho y puede hacerlo, nuestro Partido esel partido del desarrollo económico deMéxico.

¿Que hemos tenido contradicciones en elscno del Partido? Por supuesto; malosería que con nuestra composición no lashubiéramos tenido y peor si, teniéndolas,no las hubiéramos superado. El no haber­las tenido habría significado que alguno oalgunos de los sectores que nos integranno defendían sus intereses. El teniendo lascontradicciones, no haberlas resuelto osuperado, habría significado falla en eldenominador común que nos agrupa o enla capacidad de negociación y ajuste denuestros dirigentes.

Norma fundamental para resolver o supe­rar nuestras contradicciones ha sido elreconocimiento de nuestros principios yde los intereses mayoritarios dentro delpartido. Y si hay alguna jerarquía entrelos principios que profesamos, la preerni­nencia corresponde a la justicia social.

Lograr unidad de acción con Iwtcrogenei­dad en sus componentes ha sido tareadifícil en el pasado y lo será en el futuro.Demanda, al mismo tiempo qlH' una granflexibilidad para hacer ajuste- firmeza enseguir las línea, eseneiale, dl' la Hnolu­ción. Y todavía dt'~puP!" de rc-olvr-r lascontradicciones internas. no ... cnfn-ntamo ...a contradicciones al actuar CII el pa í..... lamás importante de las cuale ... consiste enlograr gobierno revolucionario ... in rompero quebrantar la imprescindible unidad

nacional.

y aqu í conviene que aclaremos la natura­leza de nuestro Partido. Tradicionalmentese habla de tres tipos de partido: 1) Enprimer lugar, de partidos que, teniendocomo fundamento único los intereses deuna clase determinada, operan como ver­daderos partidos de elase. Una revisiónestricta de la historia de los partidos, reve­la que difícilmente se da el caso de unaclase sólo en un partido y no más de una,elase en un partido. La experiencia prue­ba, igualmente, que los móviles de lasclases van, en algunos aspectos, más alláde los partidos poi íticos, y en otros, mar­chan a la zaga. 2) Se habla de partidoscarismáticos. Son aquellos en que loshombres se agrupan en torno a una perso­nalidad, creyendo que existe un hombredotado de dones sobrenaturales, Es laentrega a una persona, por sus cualidadesque se piensan sobrenaturales y a lo crea­do o revelado por ella. Son partidos que,en realidad, no tienen dirigentes, sino pro­fetas u hombres providenciales. 3) Parti­dos formados por hombres que se asocianen torno a ideas políticas, económicas osociales o de los tres tipos.

Si atendemos al prescnte y al pasado denuestro Partido y aun advirtiendo que enla anterior clasificación. como en toda cla­sificación. hay mucho de esquemático,podemos decir que nuestro Partido asociaa sus integrantes en torno a ideas. Aclaro:en torno a ideas. no mitos o utopías. Yagrego: las ideas están apoyadas, precedí­das, o preceden y apoyan. intereses,

Nuestro Partido nació como instrumentode unidad entre facciones de una Revolu­ción triunfante, facciones que frecuente­mente conu-ndfan entre sí, no tanto por

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razones personalistas, como vulgarmentese cree, sino por diferencias en el enfoquede los problemas en un momento en quela ideología de la Revolución aún nolograba su integración cabal. Esto es, eranmás que fracciones, corrientes. El Partidonació para impedir contiendas en el fondoideológicas, fijando el común denomina­dor de las distintas corrientes. Con eltranscurso del tiempo, la ideología se fueintegrando hasta llegar a nuestros días, enque no puede en serio decirse que laRevolución carezca de un cuerpo de ideasbásicas o fundamentales para llevar a laacción a fuertes núcleos de la poblaciónmexicana. Esto explica el que nuestro Par­tido sea un partido de clases y no de clasey el que no tengamos que estar nunca enbusca del hombre providencial dotado decaracterísticas sobrenaturales, pues sólonecesitamos fieles intérpretes de las ideasque profesamos.

Estamos expuestos a los males inherentesa los partidos políticos en todas partes delmundo. La "máquina", el "aparato", la"burocracia '\ tienden a convertirse de unmedio en un fin. Es el caso del aparatoimponiéndose a la base, es, en cierta medi­da, la creación rebelándose al creador.Impedirlo es obligación de dirigentes ymilitantes. Los dirigentes deben estarsiempre cerca de las filas; entre aquéllos yéstas debe efectuarse un contacto cotidia­no y, el mismo tiempo que están obliga­dos a orientar a la masa, deben amalgamarsus ideas con las necesidades y plantea­miento que la propia masa les hace. Nues­tros dirigentes, como activos propagadoresde las ideas, deben tener una voluntad deconocimiento sólo comparable a. su afánde transformar la realidad. La acción sinideas lleva al oportunismo; las ideas sinacción llevan, si acaso, a las academias. La

El Estado y el Desarrollo

política es accion con ideas; perseguirobjetivos que se tiene la capacidad dealcanzar.

La base, a su vez, para evitar que el apara­to degenere, debe ocuparse permanente­mente y no sólo en forma circunstancial,del Partido; debe ser activa y ver en laapatía su peor enemigo.

Creo que tiene plena validez, en el presen­te, una regla que tomo de nuestros antece­sores, de nuestra genealogía ideológica: losrevolucionarios mexicanos del siglo pasa­do, los que forjaron la sociedad libre,laica, que nosotros heredamos; aquéllos dequienes somos hijos: los Mora, GómezFar ías, Otero, Rejón, Ocampo, Lerdo,Arriaga, Zarco y juárez, nuestros padresespirituales; una regla de oro que nos deja­ron, como tantas otras cosas, y que paranosotros es un mandato: la política esentrega; el político puede o no vivir de lapolítica, pero debe vivir para la política.

Un partido que ejerce el poder tiene,además, el problema de los trepadores, elproblema de aquéllos que, a falta de ideaso valores en qué creer, sólo creen en símismos. Para impedir su triunfo, el cami­no es cerrar filas. Esto no debe significarobstáculos a la ininterrumpida renovaciónde cuadros dirigentes. La no reelección hamantenido la circulación de la sangre. Eltránsito de generaciones en la responsabili­dad política, la eficaz combinación decontinuidad e innovación en el Estado; larenovación de los cuadros dirigentes denuestro Partido es factor decisivo para suvitalidad y su capacidad de enfrentarse alos problemas.

Debemos exrgir militancia y conviccionesprobadas y hay que poner cuidado en

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ello, pues la responsabilidad de un partidomayoritario es muy grande. Un partidomayoritario es un partido dominante. Enun país como el nuestro, la mayoría deci­de por el todo; por lo consiguiente, es eldestino mismo de México el que puedeestar en manos de ese partido. Hay quetener siempre presente el concepto quenuestro candidato Adolfo López Mateosexpresó cuando, al hablar de la estabilidadde los servidores públicos, señaló queMéxico ya había superado el sistema delos despojos. Los puestos públicos no sonbotín de vencedores. Nuestro lema frentea trepadores, camarillas y oportunistas es:no hay vacantes, o mejor dicho, nuestralucha no es por vacantes.

No es tarea sencilla para ningún partidosuperar estos problemas, desterrar estasenfermedades que son inherentes a todaorganización partidaria. Pero con laconstante formación ideológica y capacita­ción política, con el constante examen de

los problemas, vistos, incluso, desde elángulo de los adversarios, posición querevela el verdadero temple de los dirigen­tes políticos -y que a los nuestros sólo haservido para confirmarlos en la certeza dela línea que se sigue- se pueden prevenirestos males y curar radicalmente cuandoaparecen.

Nuestro propósito es progresar económica­mente, fortaleciendo la independencianacional, consolidando las libertades espi­rituales y políticas. Nuestro propósito esprogresar con una econom ía ordenada,que avance y no se detenga o retroceda,en qu.e no cabe el despilfarro, el descuidoo la imprevisión. Nuestro propósito esprogresar, extendiendo el bienestar social,aproximándonos cada vez más a la justiciasocial. Nuestro propósito es progresar,mejorando y depurando los sistemasdemocráticas. Nuestro propósito es progre­sar, con el viejo lema: contando cabezas ynó cortándolas.

\lO

El control contable enla planeación económica(1965)

Introducción

La circunstancia de que el contador públi­co esta familiarizado, dentro del ejerciciodc su pro Ic-sió n. con las técnicas de laplaru-acióu dr- la empresa privada, me faci­lita consideruhlerncnte la exposición deltema '1U(' trato, por cuanto que los ele­mentos administrativos que requiere todaempres<I económica re-alizada con éxito,son también los medios indispensablespara el desarrollo económico de unacomunidad, Es decir, que en la plaru-acióneconómica nacional o internacional, aligual que en las actividades de la empresaprivada, "los programas deben ser adecua­darnente planeados. eficazmente ejecuta­dos y continuamente coordinados".'

Las relaciones del contador con la activi­dad er-onómica social· son muy estrechas.En dedo, gran parle del material cstad ís­tico utilizado para formar la cuenta delingr('~o nacional bruto ~t' obtiene de lascuentas de las empresas privadas y públi­ca",. que :-:011 llevadas por los contadores.

La contabilidad ('S la hase de las cuentasnarionak-.... que aburr-an 1,1 sec-tor público yt'! privado, --¡.:¡ propósito de la «ontabili­dad nacional (':-: (~I',"':('fiLir la estructura deUII :-,i:-:t('ma rconómic-o ('011 Iuuvión de la-

Sealtiel ALATRISTE

transacciones efectuadas en él. "2

La contabilidad nacional se lleva por unsistema de partida doble y comprende unmétodo para medir los hechos cconórni­eos. Utiliza COIH'cptos económicos defini­dos para clasifu-ar las transacciones. En elEstado moderno. la, técnicas de la conta­bilidad nacional son la hase para planearel desarrollo económico.

La cuenta del ingreso nacional bruto, quees un concepto fundamental macroeconó­mico, tiene forma similar al estado deingresos y gastos de una empresa privaday bien sabido (~s que dicho ingreso mide elvalor de la producción dc la actividadeconómica social. Por tanto, la contahili­dad es hase (It~ la I~!-:tad ística utilizada enla plancaci on cr-onomir-a.

La actividad ct'OIlómica tiene que planear­se con hase en experiencias y en observa­ciones del pasado, Todo programa debefundamentarse en un conocimiento rcalis­la dc las necesidades v de los recursos.Pues lnen , lo que se 'relaciona con loshedlO,'i del pasado, con la realidad presen­te y con los actos dd futuro, es precisocuantificarlo. reducirlo a mabrrlitude~1 acuentas, a compurauiones , a análisis y, ensuma , a cifras exactas que sólo pueden

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Sealtiel Atatriste

obtenerse mediante la disciplina de losnúmeros.

Estas tareas tan importantes constituyenla aportación del contador público en laactividad económica general y especial­mente en la planeación. Es evidente, sinlugar a dudas, que ninguna etapa del pro­ceso económico puede programarse correc­tamente sin una estrecha relación con lacontabilidad, columna toral de la produc­tividad social. Por eso tratamos en nues­tros propios terrenos de la práctica profe­sional y en nuestros congresos nacionalese internacionales, de perfeccionar, genera­lizar y uniformar los instrumentos conta­bles, que permitan colocar en niveles supe­riores la colaboración y la responsabilidaddel contador. La participación del conta­dor público en la planeación y en el desa­rrollo económico tiene alcances que pro­gresivamente van ampliándose. En lapresente época, en que la vida cívica, lascomplicaciones financieras y la modifica­ción constante de las condicioneseconómicas caracterizan el devenir históri­CO, el contador no sólo debe suministrarservicios de auditoría; sino realizar unaverdadera tarea de asesoramiento a losórganos públicos y privados que intervie­nen en el desenvolvimiento económico.j

El profesor W. A. Paton va más adelanteen cuanto al papel que debe realizar elcontador público en el proceso de desarro­llo, al afirmar que si el objetivo centraldel esfuerzo económico consiste en elevaral máximo el rendimiento, mediante lamejor utilización de los recursos humanosy materiales, y dado que la contabilidadproporciona la valorización, el análisis ylos informes financieros, el contador debeparticipar en las decisiones y no sólo per­manecer como consejero de la autoridad.

No es posible negar, pues, la existencia deuna estrecha relación del contador públicocon la actividad económica, ni evadir, porparte de nuestra profesión, las responsabi­lidades que de esta relacióri se derivan,cada vez con mayor amplitud, en el marcode la planeación del desarrollo económico,es decir, dentro de la macroeconom ía.

Concepto de la planeación

Las definiciones que se aplican a la pIa­neacion son numerosas e influidas por lanaturaleza y el objeto de las actividadesque han de realizarse, se orientan igual­mente según las escuelas a que pertenecen.Una de las definiciones más conocidas lasconsidera como "el inventario de losrecursos y necesidades y la determinaciónde los programas que han de ordenar esos

d id d ".recursos para aten er esas necesi a es .Para el objeto que persigo, considero ade­cuada la definición dada por el Dr. Y.Dror, en la cual señala que "la planifica­ción es un proceso de preparación de unconjunto de decisiones, para una acciónque en el futuro tiende a alcanzar ciertosfines utilizando los mejores medios".

La planeación abarca diversas etapas quese inician con la investigación y el análisisy prosiguen con el plan y el programa.Posteriormente se ajusta por medio de lasupervisión y el control. Según Lewis, laplaneación "consiste realmente en poneren práctica las medidas para alcanzar losobjetivos. El descuido de esta etapa con­vierte en farsa cuanto se ha hecho an­tes"."

Al trazar los planes no debe olvidarse quela acción gubernamental o privada, recibeconstantemente el impacto del progresocientífico y tecnológico que cada día

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automatiza más los procesos de produc­ción, reduce la intervención de la mano deobra, la especializa y afecta los costos ylos precios.

Tinbergen establece que en la planeacióndebe "utilizarse toda la información dispo­nible y todos los métodos de que se dis­ponga". Agrega que es indispensable quehaya "congruencia H entre los recursos deque se puede echar mano y los guarismosrelativos al desarrollo, y que la planeación"consiste en llegar a un cuadro general o auna serie de cifras que sirvan de armazón aldesarrollo posible de una economfa"."

Dos observaciones de W.W. Rostow sonaplicables a la economía mexicana. Prime­ro: El desarrollo económico es fundamen­talmente una empresa nacional, por lo quetoda ayuda exterior sólo será útil en lamedida en que permita al gobierno y alp~eblo del país, aprovechar mejor sus pro­p~os recursos. Segundo: No existe antago­rusmo entre empresas privadas y gobiernoen el proceso de desarrollo, pues cada unode los dos sectores tiene una tarea querealizar, complementarias entre sí y nece­sitadas de mutuo refuerzo.

Finalidades de la planeación

El tema central doctrinario de la planea.ción se refiere a las finalidades que persi­gue dentro de la sociedad y a las metasque debe alcanzar. La planeación en Méxi­co persigue la finalidad de mejorar lascondiciones de vida del hombre, dándoleseguridad económica y social y mayoresoportunidades de educación y de trabajo,puesto que hemos adoptado la doctrina deque el hombre es la máxima riqueza quetiene el país.

Definir la orientación de la planeación es

Control Contable

marcar el camino del desarrollo económi­co futuro, ya que dicha planeación es uninstrumento de control sobre las fuerzasque concurren a ese desenvolvimiento.

Al adentrarse en las finalidades de laplaneación surgen interrogantes que con­ducen a los terrenos de la ética, de lafilosofía y de la política. Por ejemplo, seplantea el problema de si es justo llevar acabo programas a largo plazo, que van abeneficiar a generaciones futuras a costade grandes sacrificios para la presente, obien programas que alivian necesidadesactuales con cargo al bienestar de la poste­ridad.

La planeación del desarrollo persigue elestablecimiento de un estado social justo,racional, eficaz y equitativo, tanto para elhombre actual como para el hombre delfuturo; de un estado social en que se logre"la liberación moral del hombre, es decir,que cuente con más favorables condicio­nes para su verdadero perfeccionamientoespiritual"."

En resumen, la planeación tiene comoobjetivo primordial suministrar a la políti­ca económica, bases científicas conformea las cuales se logre un empleo óptimo delos recursos disponibles, con estas finalida­des concretas: 1) ejercer un desarrolloarmónico de las diversas ramas económi­cas; 2) satisfacer las necesidades colectivasen forma creciente, y 3) llegar a metassuperiores de producción y distribución dela riqueza; todo materializado en esteobjetivo esencial: aumentar el producto yel ingreso "per capita" sin menoscabo dellibre ambiente en que opera la iniciativaprivada y de los derechos fundamentalesdel hombre,' A este respecto, SOIl lapida­rias las palabras de Raúl Prebisch: "No

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Sealtiel Alatri.te

hay nada inherente a la planificación ni ala propagación de la tecnología contempo­ránea que lleve a subordinar al individuoen desmedro de sus derechos fundamenta­les".'

El carácter administrativo de la planeación

La planeación requiere un aparato admi­nistrativo eficaz. Dado que el Gobiernotomó a su cargo la planeación del desarro­llo económico, le corresponde a él organi­zarse para satisfacer esta nueva funciónque ha absorbido. La administración públi­ca debe modernizarse rompiendo con losmétodos y sistemas caducos, que han sidoretocados para que subsistan, pero que enverdad requieren cambios fundamentales.En nuestro país, es un hecho que losprocedimientos administrativos guberna­mentales han permanecido congelados,aunque en diversas dependencias ha habi­do notables mejoramientos en su organiza­ción interna; pero estos casos constituyenla excepción.

Para llevar a cabo una transformacióncompleta debe existir un plan debidamen­te estudiado, pero la única forma depoderlo realizar en plazo breve, serádescentralizando su ejecución, a fin deque cada Secretaría de Estado pueda ra­cionalizar su estructura bajo la rcsponsabi­lidad del titular. La planeación será máseficaz en la medida en que el órganoadministrativo lo sea.

Los propósitos del gobernante, los anhelosdel político y los afanes del sociólogoinfluirán considerablemente en la planea­ción , pero aparte de las posiciones doctri­narias, el proceso forma una cadena dedecisiones, programas y actos que necesa­riamente caen dentro de técnicas adminis-

trativas,

En cada una de las etapas de la planeacióndeben aplicarse los procedimientos másadecuados de tipo administrativo, acordescon la época en que vivimos y con lascaracterísticas de los problemas por resol­ver. Sin esos procedimientos modernosresultaría punto menos que imposiblecoordinar el pensamiento y la acción decientíficos, profesionistas, técnicos, obre­ros calificados y, en general, de todos lostrabajadores que cooperan en el plan delcrecimiento económico.

Con frecuencia se enderazan críticas justaso exageradas respecto al contenido o a laforma en que se preparan los planes dedesarrollo, principalmente en los paísesque no han alcanzado pleno desenvolvi­miento, calificando dichos planes de utó­picos, demagógicos o ayunos de bases yde información valederas. Los encargadosde la planeación deben tomar en conside­ración estos comentarios, pues lo negativode su contenido tiene siempre aspectospositivos que sirven para corregir errores osuperar la calidad de los programas.

El Dr. Prebisch, así como otros eruditosen materia de planeación, señala que "hayun trasfondo de inercia, de perpetuaciónde ineficacia, que está impidiendo a laad ministración pública latinoamericanaadaptarse a las exigencias del desarrolloeconómico"} o Estas afirmaciones tocansimultáneamente a los órganos de la admi­nistración gubernamental y a las entidadesde la iniciativa privada, pero debemosreconocer que en el seno de los primerosradica la principal deficiencia de ese tras­fondo que casi invalida los impulsos deldesarrollo: existe una evidente divergenciaentre los métodos administrativos guberna-

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mentales y los avances de la técnica apli­cable a los programas del crecimientoeconómico moderno.

1<:1 esfuerzo por adecuar la maquinariaadministrativa a la planeación requiere elempIeo de recursos que, por cuantiososque sean, van a dar rendimientos quecubrirán con exceso las inversiones respec­tivas, mejorando inclusive la productividadde las labores oficiales de rutina. Lo queya no se puede soslayar en nuestros días,es que la planeación exige un aparatoadministrativo al mismo nivel, en sus siste­mas, que el alcanzado por la tecnología enla producción económica.

La planeación en México

El Plan Sexenal de 1933 representa laprimera tentativa formal de México enmateria de planeaeión del desarrolloeconómico, sin que esto quiera decir queantes del citado año se hubieran progra­mado importantes aspectos de la actividadeconómica estatal. En todo lo que va delpresente siglo han sido frecuentes las pro­mociones gubernamentales para acelerarnuestro desarrollo agrícola, financiero,crediticio, fabril, salubre, demográfico,etc., casi siempre con la tendencia deexpandir y multiplicar las oportunidadesdel sector privado de nuestra economía.

Fue, sin embargo, el mencionado plan elque inició la etapa de los programas siste­matizados, integrales, con el objetivomanifiesto de distribuir mejor el ingresonacional y de elevar el nivel de vida de lasgrandes masas de la población.

Cada nuevo régimen de gobierno ha adop­tado desde entonces su instrumento deplaneación, preparado con diversas técni-

Control Contable

cas y con materiales de información de las.más variadas procedencias, que cubre elsexenio a que se refiere y a veces lo reba­sa, cuando se trata de programas de largoalcance.

En nuestro país, cuya econom ía es mixta,la planeación se ha elaborado sobre labase de que los programas de acción forta­lezcan al sector privado. Simultáneamente,se ha procurado crear una verdadera m ísti­ca en el ánimo de todos los mexicanos,transformando sus mentalidades y su com­portamiento social, en favor del interésgeneral y del esfuerzo colectivo que condi­cionan el éxito de todo plan nacional dedesarrollo.

Los planes para el sector público y para elsector privado tienen sus característicaspropias y puntos de interrelación. No tra­to siquiera de formular un resumen de loscapítulos que deben abarcar estos planes,sino tan sólo de señalar que aunque cadauno de estos sectores tiene sus caracterís­ticas y objetivos propios, deben examinar­se desde el punto de vista de los interesesnacionales, coordinarse y controlarse.

Es alentador confirmar que con la concen­tración de las responsabilidades, iniciada alcrearse por acuerdo presidencial la Comi­sión intersecretarial respectiva en octubrede 1962, se enmiendan muchas de lasdeficiencias que prevalecían en la planea­ción del desarrollo. Alentador es tambiénseñalar que tanto en las labores de formu­lar los planes como en su realización, enlas tareas de la agricultura, de la hidráuli­ca, de las comunicaciones, del saneamien­to, de la seguridad social, de la minería,de la industria y de la ampliación de mer­cados, son compatriotas quienes empeñansus aptitudes y sus esfuerzos.

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Sealtiel Alatriste

México ha encontrado su propio camino

México ha encontrado su propio caminopara mantener el proceso de desarrollo, engran parte sujeto a una planeació n experi­mental durante los últimos 30 años y concaracterísticas específicas en cada uno delos periodos presidenciales. En el presenteperiodo se ha logrado que la planeaciónpase a formar parte integrante de la adrni­nistración pública.

La intervención del Estado en el desarro­110 económico del mundo moderno es unhecho. En México, es el Gobierno el queha creado y apoyado la estructura sobre lacual descansa la empresa privada. Es elGobierno proteccionista el que ha promo·vido nuestra floreciente industrialización yla vigilancia de la inversión extranjera,teniendo en cuenta nuestros intereses na­cionales. En consecuencia, el poder delEstado es insubstituiblc en la planeacióndel sistema económico del país y cn suinfluencia sobre las fuerzas del desarrollo,preservando la libertad humana. Esto nosignifica que sólo al Gobierno le incumbela planeación, pues todos los habitantesson partícipes de esta actividad y es deesperarse que el conglomerado social hayaformado opinión sobre el tema y que lainiciativa privada tome la parte que lecorresponde en esta tarea de interés nacio­nal. Lo que quiero significar es que ennuestro país el Gobierno es el órgano rec­tor de esta función, concordando perfecta­mente con el concepto dc las atribucionesdel Estado moderno.

El Senado de la República, en el anteriorperiodo de sesiones, designó una comisiónque estudiara y presentara un proyeeto deley federal de planeación económiea. Seha dado a conocer ya el informe y el

proyecto de la citada corrusron , quc porsu importancia, respecto al desarrollo delpaís debe ser objeto del análisis y de ladiscusión de todos los sectores producti­vos de la República. De la exposición queesos sectores hagan de sus opiniones ynecesidades, se desprenderán seguramentelas dos conclusiones más relevantes: que elordenamiento de que se trata es de inapla­zable expedición para lograr la coordina­ción de esfuerzos y de objetivos, y que enla elaboración de los planes respectivosson inseparables las responsabilidades y laacción de los dos bTfandes sectores denuestra economía, el público y el privado.

En csta labor conjunta de pueblo y Go­bierno, la ruta a seguir está claramenteseñalada por las palabras del expresidentede 'léxico, Lic. Adolfo López Matees,pronunciadas al inaugurar los trabajos delúltimo Congreso de la Cámara de Comer­cio Internacional: "Necesitamos el desa­rrollo -dijo~ para robustecer la soberaníade la Patria, para conseguir el pleno impe­rio de la justicia social y para obtener unmáximo de bienestar colectivo en lo ma­terial y en lo cultural".

El desarrollo está estrechamente relaciona­do a for-mas diversas de interdependenciade las naciones entre ::-Í. De aquí que elfactor internacional es un demento funda­mental en la plant-ación. "Nadie puede serautosuf'iciente, sino que requiere para pro­gresar múltiples formas de intercambio.cooperación y asistencia ". I 1 El mercadocomún europeo y el mercado común la­tinoamericano son va realidades V estánmodelando rápidamente un nuevo 'tipo decconom ía basada en estas consideraciones.

Así abierto el eamino que ha de eonducira México a ~1I~ altos destinos, se borra

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toda separaclOn y toda huella de fisurasentre el sector público y el privado, puesla planeación, tal como la concibe e! mo­derno espíritu cívico, se basa en la armo­nía existente entre el crecimiento econó­mico y la libertad humana y en la tesis deque la riqueza esencial es el hombre, encuyo derredor giran todas las institucionescreadas para darle seguridad económica,social y política.

El control de la ejecución del plan

El control de la ejecución de! plan esdifícil y se encuentra todavía en procesode experimentación. Las técnicas de esti­mación son recientes y lo son aún más lasrelativas al control macroeconómico.

No obstante la abundancia de literaturasobrc el tema de la planeación económica,son muy escasos los comentarios que apa­recen acerca de la imprescindible necesi­dad de que todo programa se complemcn­te con el obligado proceso de control.Esta ausencia de comentarios es indicado­ra, sin duda alguna, de que en la realidadse omite generalmente e! uso de estapoderosa arma de eficacia de los planes dedesarrollo. La gravedad de esta omisión seaprecia en toda su magnitud si se tiene encuenta que la realización de todo plancorre e! riesgo del desperdicio y del despil­farro, si no es objeto del control respecti­vo.

El control descentralizado y lacoordinación centralizada

Desde el punto de vista ejecutivo, el con­trol maeroeconómico implica establecerlos objetivos a los cuales sc debe llegarcon los recursos propios y ajenos, evaluan­do lo hecho. De esa manera se ticne la

Control Contable

posibilidad de considerar diversas altcrnati­vas para utilizar los recursos en la mejorforma posible. En consecuencia, el proce­so de seleccionar y balancear los recursospara obtener de ellos e! mayor beneficiosocial, es el objetivo final del control aque nos referimos.

El control debe ser objeto de descentrali­zación a distintos niveles y en diversasáreas de operación. Al abordar el proble­ma del control de las grandes empresasdescentralizadas, se ha comprobado laeficacia del ejercicio del control descentra­lizado. En cambio, la coordinación debeestar centralizada, para lo cual se requierecontar con una información oportuna decada empresa descentralizada, en la cualfiguren con destacada importancia lasobservaciones dc los auditores externosindependientes, pues de ellas se habrán dederivar las correcciones consiguientes. Me­diante este sistema, se descentralizan lasresponsabilidades, pcro subsiste la unidadde coordinación y de mando.

El control en el sector público

Los objetivos del Gobierno Federal enmateria de control sobre el sector públicocomprenden, para un futuro mediato, latotalidad de los organismos descentraliza­dos y empresas de participación estatal, adiversos niveles y en determinados aspec­tos de su operación. Hasta ahora la Secre­taría del Patrimonio Nacional trabajaactivamente para establecer el control sóloen los organismos y empresas que produ­cen bienes y servicios para el mercado.Los logros obtenidos comprenden infor­mación en materia de cuentas y estadísti­cas, cuyas cifras son de un gran valor paraevaluar su magnitud y operación. De estamanera se ha llegado a la consolidación de

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Sealtiel Alatriste

las cuentas de balance y de resultados,que muestran la importancia de estenúcleo del sector público.

Cualquiera que sea la n¡agnitud del con­trol en este sector, la profesión del conta­dor tiene allí nuevas y grandes responsabi­lidades, puesto que se trata de establecery afinar un control sobre el manejo deun patrimonio que pertenece a la Nacióny es indispensable informar oportunarnen­te al pueblo de los resultados obtenidos.

El Presidente Venustiano Carranza creómediante la Ley de Secretarías y Departa­mentos de Estado de 1917 el Departamen­to Autónomo de Contraloría y al siguien­te año se expidió la Ley Orgánicacorrespondiente. La finalidad básica de eseDepartamento Autónomo era establecer elcontrol gubernamental sobre e! empleo delos recursos federales en la administraciónpública. Los beneficios que la acción de laContraloría trajo consigo en materia deprogreso en la administración, no es posi­ble detallarlos en esta ocasión; pero puededejarse constancia de que los principios enque se fundaba e! control y los métodosestablecidos entonces, perduran todavía.Infortunadamente en 1932 se reformó laLey de Secretarías de Estado de 1917 Yse suprimió la Contraloría. Con su desapa­rición, la administración pública se privóde los servicios de todo un grupo de pro­fesionistas de gran capacidad en la conta­bilidad gubernamental y en el control: almismo tiempo, se perdió la oportunidadde que adquirieran preparación y entrena­miento quienes deseaban especializarse enesta importante actividad.

Frente al crecimiento progresivo de laorganización gubernamental y a la impor­tancia ascendiente de las transacciones que

realiza el Gobierno, se pone de manifiestola necesidad de establecer nuevamente laContraloría, dependiente de! Poder Ejecu­tivo, con funciones y con una organiza.ción que estén a la altura de las necesida­des del país. Son incalculables los benefi­cios que una institución de ese géneroacarrearía a México,

Dentro de! sector privado, la planeación ye! control no se conciben la una sin elotro. Sin embargo, en nuestro país faltamucho por hacer en el sector industrial, apesar de los avances logrados. Losvolúmenes de producción adecuados, loscostos bajos y los precios razonables, for­man una trilogía inseparable, sólo resultan­te de la planeación y el control correspon­diente. Sin la aplicación de estas técnicas,no pueden alcanzarse niveles de eficienciaen la producción de bienes y servicios,base indispensable para conservar el mer­cado interno y estar en posibilidad decompetir en el externo.

Futuro desarrollo

En e! futuro desarrollo de México influi­rán indudablemente las tendencias econó­micas nacionales e internacionales y losadelantos de la ciencia y de la técnica.Pero es al Gobierno al que correspondeencauzar ese desarrollo en sentido favora­ble a la mayoría de la población. Sólo unaideologia basada en e! concepto de que e!hombre es e! sujeto y no un objeto de laeconomía, hará que la planeación sea uninstrumento para mejorar su nivel de vidasin menoscabo de sus libertades.

Porque vivimos dentro de una revolucióncientífica y tecnológica, debemos poner aldía nuestra organización socioeconómica,introduciendo en cada uno de los sectores

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que la componen los adelantos de la épo­ca, para impulsar su eficiencia y obtenerun rendimiento mayor en la producciónde bienes y servicios.

Si México requiere acelerar el ritmo de sudesarrollo económico, la necesidad deplanear es evidente, puesto quc en formaconsciente y deliberada debe elegirse elcamino más propicio. Cualquiera que seala magnitud de la plancación, el controlde su cjeeueión es indispensable para obte­ner los mejores resultados.

REFERENCIAS

Instituto Internacional de Ciencias Administrativas.Estudios sobre Administración. Tomo 1, p. 11.

2 Un Sistema de Cuentas Nacionales y correspondientescuadros estadísticos, Naciones Unidas, N.Y.

3 Svcip, Dr. W. VII Congreso Internacional deContadores, p. 27.

4 Instituto Internacional de Ciencias Administrativas.Oh. cil. 11.

Lewis W.A. Planeación económica.

6 Tinbergen J. La Planeación del Desarrollo, ps. 14 ysigo

Control Contable

La capacidad productiva crece con la in­versión y también con el progreso técnicoque debe entenderse como la eficienciaalcanzada gracias a los cambios tcenológi­cos, al mejoramiento de la organización yde la calidad del trabajo, (logrado este últi­mo tomo consecuencia de una educaciónmejor), del mayor entrenamiento y de lamejor ía de la salud. Al aumentar la pro­ductividad del trabajo y del capital, comoresultado del progreso técnico, mejoraránlas condiciones de vida, y con ello se satisfa­rán las justas demandas de la poblacióntrabajadora.

7 Colombo, Emilio. Programmazione e Svilupio."Operare", enero-febrero, 1963, p. 37.

8 Ekker, Martín H. Seminario sobre la PlaneaciónEconómica, P. 15.

9 Prebisch, Raúl. Hacia una Dinámica del DesarrolloLatinoamericano, "Comercio Exterior", abril 1963,p. 23.

10 Prebisch, Raúl. Oh. cit., p. 23.

11 López Matees. Lic. Adolfo. Discurso en la ceremoniainaugural del XIX Congreso de la Cámara deComercio Internacional, abril 22 de 1963.

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Desarrollo económico yplaneación regional*(1965)

Los problemas económicos a que ~t~ ('11­

frenta la humanidad contemporánea, que s{':agravan por momentos, representan un retopara el economista profesional, Son crecien­tes los desequilibrios que ~eparan a los paísesdesarrollados de los no desarrollados: el avan­ce teenológieo entre los países de economíamadura y los no df'sarrollado.... se (la a unritmo tan desproporcionado que se antojaevocar la fábula dI' la liebn- V la tortuza.. eLa... ambiciones de predominio ('('onómif'oy poi ítico de algunos pa íses hall tomadola forma fatal dI' luchas cntr.: pueblos y lagucrra universal (-s una constante amenazapara la supervivencia de la humanidad.

Estos Icnónn-nos ligados directamente uldesarrollo económico SOn los tlUl' inkgranla probk-mática a la quc el economistudebe enf'renturse con ~1l1' mejores armas. asaber: preparación t('eni(~a al máximo nivelcontr-mporám-o: vast os conocimientos delcomplejo económico. ('11 el má:... ampliosentirlo dr- la acepción. entendiendo porello el conocimiento pn-i-iso y la interprc­tación adecuada entre fenómenos que dcmanera intr-rdopr-ndir-ntr conforman el

*-Conferencia sustentada en 1'\ Instituto Tecnológico v deEstudios Superiores de Monterrey. Mayo de 1%5, '

Eliseo MENDOZA BERRUETO

di-sarro llo económico , esto e~, los aspectossociales pol íticos culturales e históricosque entran en el jueg:o: y, sobre todas lascosas, a manera de filosofía profesional,ddH-' aspirar a porH'r su ciencia al serviciodel pueblo. de los intereses colectivos poreucimu dt, lo", de pequeño.... grupo..... inclu­Yl'ndo pi :,uyo propio.

El economista conternporáneo , particular­mente 1,1 dp Il-l:' p.aí:,es subdesarrollados.no ddH' aspirar a la técnica por la tévnicami-ma , muchos de lo,..; problemas de IllWS­

Ira ,o,;(H'it'uad :'1' resolverían más fácilmentesi (H'H:'úralllo.... con se-ntido común en elbicnc .... tar r-uk-ctivo allk~ (Iue en el propio:la tóc-uic-a -in humanismo, como ya se est.ádumostrundo. puede vnlvr-rst- en ~~onlra dcla comunidad en la que trutumo- dc servir.

Por eso el I'I'onomi:-;ta no debc olvidar quesu profesión rorrc-spondv a la:-; cicrH'ia~

human í:-;tica:-i. y ha de (':-:lar conscir-ntr- dedio anlt':--: dr- ~nlroducir:-;(' en la:' kcnica,..;moncturiu-. fi:'l'ale:,. de la tr-or ia t'('(1I1ómi­

ca () en lo que 1'.... I<i (k moda. la cconomc­Ir ia. lIa~o ('."te breve exordio porquc eltr-nia que 110.... Ot'Up"l :,t' n,fic[c a la planea­cion del dc .... arrollo y e-l dc ....arrollo no hadI' 1'('1' una un-ta 1';1 .... í mi-mo ..... ino UIl

nu-dio para qul' el progrc1'Ü er-onornico y....otia] abarque a la mayor parlt' pO"ihle de

I zI

K Mendoza Berrueto

la comunidad en que se vive.

Para entender lo que es la planeación deldesarrollo es obvio que tenemos que acla­rar primero qué entendemos por desarro­110 económico; y el desarrollo puede defi­nirse como un proceso firme y constantea través del cual la producción aumenta ymodifica su estructura mediante la aplica.ción de tecnología y su progreso persistente,auspiciado por la formación de capital;este proceso ha de ir acompañado deotros cambios económicos , de organiza.ción, demográficos, institucionales y cultu­rales, con los cuales está íntimamenterelacionado y de cuyo sentido y magnituddependen, en mayor o menor grado, latasa de desarrollo, la mejor asignación delos recursos, la distribución de la riquezay el bienestar social; asimismo, estos cam­bios coadyuvan al crecimiento ulterior dela econom ía hacia niveles cada vez máselevados del ingreso real.

El aumento de la producción proviene delmás amplio y, sobre todo, del mejoraprovechamiento funcional de los recur­sos; es decir, de su aprovechamientoextensivo e intensivo, tomados tales recur­sos en su aspecto rclativo, dada la variableimportancia quc les imprime cl proccsotccnológico. Hay que destacar la impor­tancia que tiene el aumento de la produc­tividad por hora-hombre, debido a laaplicación dc técnicas modernas y dela mayor habilidad y destreza de la mano deobra, patrocinadas por la acumulación decapital.

El incremento de la producción equivaleal aumento del ingreso: este aumentodetermina, a su vez, cambios en la estruc­tura de la demanda y correlativamente enla producción. En las primeras etapas del

proceso existe un sector mayoritario de lapoblación quc vive a niveles dc subsisten­cia y que .dedica casi la totalidad de suexiguo ingreso a la adquisición de alimen­tos. Cuando sobrevienen los aumentos enel ingreso, la población, que se encuentrasub alimentada, antes de sujetarse a lasleyes de Engel y a la psicológica y funda­mental de Keynes, aumenta su demandapor alimentos -a tales niveles, su eleetrici­dad-ingreso de la demanda será positiva-,para luego, una vez satisfechas sus necesi­dades vitales, diversificar su demanda,requiriendo del mercado productos cadavez más elaborados y costosos, lo queservirá de estímulo para las inversiones encmpresas mejor integradas y a la lógicaelevación de la productividad marginal delos factores empleados. Así pues, la modioficación en la estructura de la producciónes inhercntc al proceso del desarrolloeconómico.

El incremento y la diversificación de laproducción significan el rompimiento dela inelasticidad de la oferta interna, Talinelasticidad es consecuencia de las condi­ciones de escaso capital, elevada concen­tración del ingreso, tecnología atrasada,educación y cultura deficientes, capitalsocial básico insuficiente e inadecuado y,además, debido al uso casi exclusivo de losfactores en actividades primarias, cn parti­cular, la agricultura.

Como otros cambios económicos podría­mos anotar: el desarrollo más o menosequilibrado de los sectores estratégicos dela econom ía, la mejor integración de losmercados, la formación del excedenteeconómico en el sentido de ahorro socialpara que la acumulación de capitalpermita cl mcjor aprovechamiento de losrecursos y la elevación de la productivi­dad, ctc.

]22

Los cambios de organización están ligadosa la modificación de la estructura social, ala disminución de la importancia relativade las industrias de tipo familiar, al mejorconocimiento de técnicas y productos, alperfeccionamiento y dispersión de lasinstituciones económicas de la sociedad,tales como organizaciones bancarias, mer­cado de dinero y capitales, etc.; asimismo,se refieren a la estabilidad y mayor efi­ciencia de la administración pública, a laorganización empresarial de las actividadeseconómicas en general y, en particular, cnel sector rural, entre otros.

Los cambios institucionales podemos refe­rirlos a la modificación de la actitud de lapoblación con respecto al proceso mismodel desarrollo, a la mayor influencia de losincentivos económicos como condicionan­tes de la conducta humana, a la capacidadpara crear o aceptar' innovaciones, el espí­ritu de empresa, la propensión al ahorro,etc., es decir, implican cambios en loshábitos, valores e intereses creados de lasociedad.

Lo anterior nos conduce a afirmar que eldesarrollo económico implica cambiosdiversos, que determinan la tasa del proce­so, la asignación de los recursos, la distri­bución de la riqueza y el bienestar social.

Asi pues, fuera del campo estrictamenteeconómico existen variables de carácterpolítico, social y cultural, cuyo comporta­miento asume importancia vital para ellogro de mejores niveles de bienestarsocial. Estas variables, suelen representar,en las primeras etapas del desarrollo. fuer­zas antagónicas al pro~f(~J:5o. Es entoncescuando han de redoblarse los esfuerzospor mejorar la educación, la salubridad, elentrenamiento, etc., esfuerzos qUl~ no pro-

Desarrollo y Planeación

ducen resultados inmediatos. Por esto afir­mamos que tales cambios coadyuvan aldesarrollo ulterior de la eco no m ía hacianiveles cada vez más elevados del ingresoreal.

Cabe preguntar: ¿Cuáles variables son lasmás importantes en el proceso del desarro­llo económico y cómo se interrelacionan'?

La teoría económica dinámica relativa alos problemas del desarrollo económicodebe contener análisis micro y macro­económico; debe ser objetiva y subjetiva.Es decir, tiene que referirse a los grandesagregados de la econom ía, pero en suspolíticas a recomendar debe llegar a laempresa misma, su localización en integra.ción y analizar tanto sus econom ias inter­nas como externas. Al mismo tiempo hade analizar en forma objetiva la conductade los integrantes particulares de la socie­dad, su actitud personal y colectiva haciael progreso y su reacción ante los incenti­vos económicos.

Siendo el desarrollo económico un fenó­meno eomplejo, con tantos factores jugan­do su papel correspondiente con diferenteintensidad. su búsqueda debe comprenderuna amplia variedad de distintos enfoquesdesde diferentes campo~ cient íficos: estoes más evidente mientras más bajos seanlos niveles económicos de las cornunida­des; esto sugier.e que en regiones dondeexistan grandes contraste:", las políticasestimulantes de! desarrollo deben ser dife­rentes.

De acuerdo con lo anterior tenemos quecolegir que la planeaeión ha de ser inte­gral. con e! objeto de abarcar todos loscambios involucrados en el proceso deldesarrollo: en otras palabras si es cierto

E. Mendoza Berrueto

quc pueden exrstir, y de hecho existen,por separado la planeación económica, laplancación física y la planeación social,ninguna de ellas en forma separada puedesatisfacer los requerimiento> del desarrollointegral, pues cada una estudia y analiza eldesarrollo dentro de las limitaciones de suespecialidad, olvidando los elementos dis­tintos a dicha especialidad, o cuandomucho, suponiendo que los otros factoreshan de cambiar en el sentido que se desee,en forma automática o por inercia.

Lo cierto es que si se desean cambiosglobales ha de trabajarse simultáneamenteen los campos económico, social, físico einstitucional, y no en cada uno de ellospor separado y en forma parcial. Porejemplo si la meta general de un plan dedesarrollo es la de elevar los niveles debienestar de la comunidad. el economistaplanificador pensaría que bastaría conelevar el ingreso per cápita, distribuirlo enforma más equitativa y racionalizar PI usode los factores productivos, para lograr lameta o metas que se hayan fijado: cncambio el sociólogo pen saría que median­te el mejoramiento de los indicadoressociales básicos -educación, salubridad.vivienda, vestido y calzado, etc.>. rom­piendo la inelasticidad social v creando lasrondiciones humanas favorables al cambiorápido y sin fricciones, podría alcanzar lasmetas de la plancación social: por últimoel planificador físico podría argüir quemediante la creación de la infraestructura-caminos, carreteras y fr-rroearrih-s. abas­tccimientos de clH'rgía «léctrica. irrigación,agua potable. ptc.- se elevarían los nivelesde vida de que se habla.

Es obvio que metas de tipo gl'Jlcral no :-t'cumplen en forma limitada mediante pla­neacione- parciales. en cambio, si e."fas

planeaciones parciales conforman un sóloplan integral habrá mayores posibilidadesde alcanzar las metas y objetivos que sedeseen.

Antes de continuar hablando de planea­ción , es necesario definirlo para evitarcualquier discusión por incomprensionessemánticas. Puede definirse, como el pro­ceso de preparar un conjunto de decisio­nes, para acción en el futuro, a fin delograr metas y objetivos generales a travésdel empleo de medios óptimos.

Por su parte, planeación regional es elproeeso de preparar un conjunto o dedecisiones que, referidas al ámbito decierta zona geográfica, sirvan para actuaren cl futuro a fin de lograr metas y objeti­vos intra-regionales -consistentes con losseñalados por las políticas o planes dedesarrollo nacional~ a través del uso demedios óptimos; ésto último significa quela asignación de los recursos regionales yla prosecución dc metas y objetivos repre­sentan decisiones que han de tomarse den­tro del contexto del país, como un todo.

Desde el punto de vista económico regio­nal puede decirse que el objetivo óptimose da cuando todas las regiones de un paístienen exactamente el mismo ingreso pro­medio: una distribución completamenteequitativa del ingreso es lo máximo a quepodríamos aspirar: por otro lado, el míni­mo objetivo sería mantener la distribuciónactual dcl ingreso entre las regiones. De­pendiento del nivel del desarrollo econó­mico, 10':- paises deben aspirar a moversedesde el objetivo m ínimo hasta el máxi­mo: sin embargo las interrelaciones regio­nales v los factores del crecimiento no sonmuy 'bien conocidos, debido a que lasinvestigaciones sobre el desarrollo regional

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no han progresado en forma sistemáticahasta ese grado.

Nuestra ciencia económica ha evolucio­nado históricamente en forma tal c;ue enla actualidad tenemos ya los instrumentosconceptuales y el enfoque teórico suficien­te para hacer planeaeión regional. Al enfo­que de los clásicos podemos llamarlo "in­temporal y ubicuo" debido a quc el sujetose adoptaba a sí mismo a los cambios enforma automática, inmediata.

Más adelante se introdujo un conceptodiferencial sobre el tema; factores psicoló­gicos y técnicos causan diversas reaccionesen el sistema; esta introducción de la teo­r ía dinámica puso en claro la distinciónnecesaria entre los efectos de los cambiostanto a plazo corto como a plazo largo:distintas formas de reacción a través delsistema causan diferentes efectos; el cono­cimiento de estas reacciones es necesariopara obtener una visión clara en la eficien­cia de los diversos instrumentos de econo­mia política. Finalmente, una vez introdu­cido el factor tiempo se hizo intervenir eldemento espacio: las formas de reacciónson diferentes en distintas regiones ycomo resultado, el desarrollo de unaregión puede ser definitivamente diferenteal de otra región, suponiendo aún igualesfactores económicos.

Limitaciones de la plenación regional.

La planeación de! desarrollo regional enpaíses de economía mixta -como es nues­tro caso- es tarea por demás ardua: losobstáculos son de orden estructural, técni­co e institucional.

Limitaciones estructurales.

Desde el punto de vista estructural, en las

Desarrollo y Planeeción

economías mixtas coinciden en mayor omenor proporción los sectores públicos yprivado en la prosecución de las activida­des económicas; ésto implica que las me­tas y objetivos de la planeación han deser, hasta cierto punto, limitadas y modes- _tas, puesto que sólo una parte del acervosocial de recursos -las que directamentemaneje e! sector público- pueden ser asig­nadas en los programas de desarrollo quese intenten siguiendo criterios generales deprioridad, de acuerdo con las metas esta­blecidas.

Por lo que toca a recursos del sector pri­vado -a veces relativamente cuantiosos­es difícil su asignación directa en aquellosprogramas de máxima prioridad en cuantoal mayor logro de los objetivos sociales aalcanzar; desde luego, es necesario aclararque la meta más comúnmente aceptada enmateria de planeaeión es la que se refiereal logro de más altos niveles de bienestarpara la población. Así, se desea que eldesarrollo planificado represente etapas desostenido crecimiento del producto social,cuyos aumentos involucren mejor distribu­ción de la renta, mayor oportunidad paraque todos los sectores puedan participaren las actividades económicas y mayoresfacilidades sociales mediante la realizaciónde principios de equidad y justicia social.

Es un lugar común afirmar que el sectorprivado, antes que actuar en beneficiocolectivo, actúa ante la reacción del incen­tivo utilidad; Keynes introdujo elementosy conceptos muy precisos que señalan laconducta del ente económico dentro delsistema capitalista; la eficiencia marginal delcapital, si es elevada, esto es, si los inver­sionistas esperan márgenes razonables deutilidad, la inversión tendrá lugar, aumen­tarán el empleo, e! ingreso y la demandaefectiva; los efectos acelerador y multipli-

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E. Mendoza 8errueto

cador actúan como propulsores que permi­ten continuar adelante con el desarrrollo.

Esto quiere decir que la asignación de losrecursos del sector privado -particular­mente el capital- se llevaría a cabo en lasactividades económicas, en las zonasgeográficas y en el momento preciso enque se suponga mayor la eficiencia margi­nal de capital: esto es, en otras palabras,que el capital privado podría inclusive nosólo no actuar de acuerdo con los objeti­vos del bienestar social, sino en francaoposición.

Los países en proceso de desarrollo necesi­tan urgentemente inversiones crecientes,específicamente cn las actividades indus­triales y agrícolas, en el establecimiento ymejora de la infraestructura y de algunosservicios. Por otra parte, la mayoría de lapoblación, que apenas subsiste, se encuen­tra a muy bajos niveles económicos, f ísi­cos, culturales, muchas regiones se encuen­tran prácticamente aisladas: el esfuerzonecesario para acabar con estos desequili­brios que obstruyen el desarrollo es enor­me, y los recursos de capital públicoescasos.

Los empresarios privados, difícilmenteinvertirán no ya digamos en educaciónsocial, caminos o escuelas, sino qac, enmuy raras ocasiones instalarán unidadesfabriles en zonas deprimidas: y esto no essino la consecuencia lógica de la racionali­dad de su conducta económica: en cambiosuelen acudir generosas a los sectores de laconstrucción residencial, o a otras activi­dades de especulación en zonas de progre­so maduro.

Todo esto no es ni delictuoso ni reproba.ble ; el problema radica en que existiendo

escasos recursos en los países subdesarro­llados y siendo urgente elevar los nivelesde vida de la gran masa de la población,no es aconsejable la continuidad de estossistemas liberales, rebasados ya hasta porlos países capitalistas más desarrollados.Afortunadamente en los últimos años elsector empresarial empieza a comprenderel papel estratégico que debe jugar comopromotor del desarrollo social, ajustándosea los requisitos que establece una políticade equilibrio económico.

Limitaciones técnicas.

Las limitaciones técnicas de la planeaciónregional, están ligadas a la disponibilidadde información básica para cualquier tipodeterminado de planeación. Desde luegoes obvio que no todas las metodologías deplaneación requieren el mismo acervo dedatos: es posible hacer un plan de desarro­llo basándose sólo en algunos indicicado­res básicos o en un diagnóstico no muydetallado: pero cuando se desean utilizartécnicas más desarrolladas y complejas-modelos econométricos o programaciónlineal, por ejemplo-, los requerimientosde información son mayores.

No es difícil calcular los grandes agregadosal nivel nacional; el desarrollo de métodos,tales como las cuentas nacionales, la ba­lanza de pagos, los presupuestos globales,etc., se han vuelto comunes y son simila­res para la mayoría de los países; sondatos quc con mayor o menor aproxima­ción se tienen con facilidad. Pero al nivelregional la disponibilidad de datos es limi­tada; aún en el caso de que una región seintegrara por estados o provincias comple­tos, sólo es factible en un primer intento,obtener un número limitado de variables,siendo las más difíciles de calcular las rcla-

126

tivas a la oferta y demanda globales, puesexisten muchos obstáculos para estimarlos movimientos de mercancías con clexterior, (en el resto del país o en otrasnacioncs).

Pero cuando de verdad se tienen problemasde estimación de las variables agregadas escuando nos referimos a una región nodelimitada precisamente por fronteraspolíticas, sino por factores orográficos,geológicos o de otra índole; es decir,cuando los límites de la región no corres­ponden a los de las entidades federativas;entonces hay que hacer una serie de pon­deraciones y ajustes para calcular las varia­bies regionales; en esta labor el Departa­mento de Planeación Económica y Socialdel Plan Lerma, ha cm pleado más de 12meses y aún no sabemos con certeza elgrado de aproximación a la realidad.

Otro problema técnico, de mayor impor­tancia, se refiere a la determinación deobjetivos y la asignación de recursos, porregiones de un país.

El señalamiento de metas y objetivos den­tro de un plan regional exige un mínimoen la cantidad y forma en que se han deutilizar los factores productivos; tales fac­tores pueden ser de origen regional, delresto del país, o de otros países; estoquiere decir que la región que estamosplaneando ha de competir con otras regio­nes nacionales en el uso y asignación detales recursos. Esta competencia seríacabalmente determinada si el plan regionalformara parte, junto con otros planes re­gionales, de un plan integral nacional,pues en este caso los intereses superioresdel país determinarían criterios de prela­ción regionales d(-~ acuerdo con la aporta­ción de carla región en la satisfacción

Desarrollo y Planeación

global de las metas y objetivos nacionales;huelga decir que dicha aportación estarádeterminada, a su vez, por la disponibili­dad de recursos de toda índole con quecuente cada región y, asimismo, por elgrado de desequilibrio regional que debedeterminar .explícitamente el plan nacio­nal. De este modo, la cantidad y forma enquc se utilizarían los recursos productivosen nuestro plan regional estaría deterrni­nada. Sin embargo, presumiblemente enninguna parte del mundo se ha logradoestablecer en forma rigurosa y exacta estamctodología.

En los países donde la planeación nacionalse ha instutucionalizado, la planeaciónregional empieza apenas a vislumbrarse enel contexto dc los plancs nacionales; soloen Italia la Cassa de Mezzogiorno repre·senta el esfuerzo más grande y más exito­so cn planeación regional, referido almediodía de Italia incluyendo Sicilia yCerdeña. En Holanda la planeación regio­nal se ha limitado a políticas de desarrollode áreas deprimidas y a la construcción dematrices de insumo-producto por provin­cias. En Francia se están estructurandoplanes para desarrollar algunos departa­mentos atrasados. En Japón la planeaciónregional, aparentemente, está adquiriendovisos más técnicos, trabajando con mode­los econométricos y matrices de insumo­producto regionales. Es claro que se haceplaneación regional en otros países, peroen general todos caen dentro de la aseve­ración ya mencionada.

Limitaciones institucionales.

Los obstáculos de orden institucional quedificultan la planeaeión regional son losderivados de aspectos políticos y adrninis­trativos, principalmente. Los obstáculos de

1,,-~I

E. Mendoza 8ermeto

orden político son importantes, y a vecesdefinitivos; frente a gobernadores dinámi­cos y progresistas de entidades que formanparte de regiones, existen otros conserva­dores y pasivos; algunos con mayor ascen­dencia ante la autoridad suprema dcl país,y otros de escasa influencia política. Entrealgunos existen rivalidades que impidenpolíticas integrales que involucran a susrespectivas entidades.

Al nivel municipal el problema es similarpero a veces mayor en vista de la imprepa­ración de quienes integran el gobierno delos municipios.

Todo esto implica serias limitaciones paraque un plan regional pueda contar coninformación estad ística, precisión en cuan­to a la prelación y cuantificación dc metasy señalamientos de objetivos, recursos uti­lizables en toda la magnitud que lo reque­riría el plan, coordinación política y admi­nistrativa adecuada, etc.

El plan Lerma

Nuestro plan de desarrollo parte del diag­nóstico integral de la cuenca que tratamosde desarrollar en forma planificada. He­mos encontrado que los más serios obs­táculos al desarrollo regional pueden serlos siguientes, sin que esta lista seaexhaustiva y sin que el orden en que semencionan signifique grado de importan­cia decreciente:

1) Baja proporción de la población econó­micamente activa respecto de la total.

2) Elevado porcentaje dc población activaocupada en actividades primarias de esasaproductividad que vive a niveles de subsis­tencia precaria, lo que mantiene baja lademanda efectiva regional.

3) Baja produetividad en el rcsto del siste­ma económico.

4) Elevada concentración del mgreso.

5) Bajos niveles educativos y culturales dela población.

6) Estructura de poder a todos los nivelespolíticos y sociales que son oposición for­midablc para cambios estructurales bási­cos.

7) Graves imperfecciones del mercado.

8) Intrincados círculos viciosos de pobre­za en las áreas rurales preferentemente.

9) Falta de espíritu y de organizaciónempresarial, especialmente en las activida­des primarias.

Asimismo, es obvio que en la reglOn seden otros obstáculos para el desarrollo quea nivel nacional también se presentan; yparticularmente me refiero a las limitacionesderivadas de una estructura económica másequilibrada y dinámica, comercio interna­cional favorable, de lo que resulta colo­malismo económico y supeditación forzo­sosa.

Para romper estos obstáculos es necesario,insisto. que el plan de desarrollo sea inte­gral; desde luego sólo aspiramos a romperesos obstáculos a nivel regional, haciendover los obstáculos inherentes a la estructu­ra actual económica y social del paíscomo un todo.

Metas y objetivos del plan lerma

La meta general del Plan Lerma es elevarlos niveles de bienestar de la población,

128

especialmente en los sedares y las zonal"más deprimidas. Pretendemos lograr elmáximo crecimiento económico posible-m ínimo tasa 10'/;, anual de 1966-1970-.Este crecimiento debe tender al mayorequilibrio sectorial, social y ~co~ráfico,

dentro de las limitaciones que establece laestructura dinámica regional y nacional.

El equilibrio que se menciona debe tomar­se como el mínimo posible dentro delmáximo quantum Factible de la metadeseada. Es decir que la meta del mayorequilibrio interno -lo que eventualmentepudiera significar mayor justicia soeial­debe estar supeditada al logro dc la metacuantitativa de orden económico; empero,no deben olvidarse las múltiples condicio­nes de orden tanto económico comosocial: éstas pueden expresarse a manerade objetivos, a saber:

1) Heducir las disparidades de ingreso enlos grupos sociales, sectores económicos ysubregiones.

2) Elevar la ocupaclOn y la productividadde la fuerza de trabajo.

:1) Racionalizar el uso de los factoresproductivos para obtener de cada uno deellos el máximo rendimiento.

4) Elevar los niveles de bienestar de lacomunidad, mediante mayores y mejoresfacilidades sociales para crecientes gruposde población, activando el proceso dehomogeneización, movilidad e integraciónsocial.

5) Lograr a todos los niveles, nuevas acti­t ud es sociales favorables al progresoeconómico con justicia social, rompiendoo encauzando las estructuras de poder que

Desarrollo y Planeación

He oponen a la prosecución de las metasdel plan.

6) Integrar una estructura económica,política y social dinámicamente equilibra­da, apta para entender, asimilar y promo­ver las políticas del desarrollo regional.

Para lograr la meta general establecida ylos objetivos consecuentes con ella esnecesario poner en juego objetivos instru­mentales, entre los que podríamos citar:

1) Aumento, selección y coordinación delas inversiones.

2) Eliminación de las imperfecciones delmercado interno, para hacer partícipe atoda la fuerza de trabajo de los aumentosreales de su productividad.

3) Progreso tecnológico de las actividadeseconómicas para mejorar la posición corn­petitiva del aparato productor regionalfrente al resto del país y del mundo.

4) Perfeccionamiento de las institucionesfinancieras, asistenciales, de extensionismotécnico, políticas y administrativas.

Es conveniente aclarar que debe predomi­nar consistencia tanto entre todos losobjetivos señalados como con los supues­tos para la política nacional de desarrollo;además, la principal consistencia radica enque ha de aspirarse sólo a objetivos facti­bles, dentro de los más ambiciosos .posi­bies.

La planeación del desarrollo, sin ser unatécnica de reciente creación, aún encuen­tra múltiples dificultades para llevarse acabo; se han puesto algunos obst.icutos a

129

E. Mendoza Berrueto

que nos enfrentamos quienes hemos hechode la planeación el eampo de nuestraactividad profesional. Crco que a medidaque todos los sectores sociales se percatende la bondad de esta técnica para lograrun desarrollo más acelerado y de másamplios beneficios para la comunidad, seráaceptada de mejor grado.

En estos momentos, el mundo está pro­fundamente convulsionado debido alenfrentamiento brutal de intereses antagó­nicos. Grandes masas que han substituidoal margen de los beneficios del progresomaterial, carentes de los más mínimoselementos de bienestar, exigen un nuevoorden político, económico y social, querepresente vida más decorosa. Ante talesexigencias se yerguen poderosas las fuerzasquc han detentado el poder durante siglos:el resultado de tal cnfrentamicnto se rela­ta cada día, cada hora, minuto a minutoen todos los medios modernos dc cornuni­cación.

Esta etapa es aún más crítica si nos perca·tamos de que en el jnego entran dos fuer­zas que poseen el potencial de armas másdestructivo que jamás haya habido en lahistoria.

Ante el colapso casi inminente dc lahumanidad, es urgente para cada uno de

nosotros actuar para solucionar los con­f1ictos sociales y dejar a las nuevas genera­ciones un mundo de prosperidad y bienes­tar donde cada quien pueda respirar lalimpia atmósfera de la libertad; es urgenteliberar a enormes masas humanas de laangustia infinita de la miseria, de la depra­vación cultural en que vive, de la incorti­dumbre del abrigo y del sustento. El de­sarrollo económico. repito, ha de acelerar­se cuanto antes, pero en beneficiocolectivo.

La planeación -ya se ha dicho-«, no esuna panacea milagrosa que alivia automáti­camente nuestras profundas carencias,deformaciones y enfermedades sociales; laprosperidad y el bienestar están en la cimade una senda abrupta: para ascender porella son necesarios muchos sacrificios;hasta ahora, sólo una pequeña porciónsocial del mundo y de nuestro país la hanalcanzado: estos grupos privilegiados sehan apoyado precisamente en el esfuerzode las grandes mayorías: este enorme con­tingente humano ha quedado tan despro­visto que es casi imposible que dentro deun proceso evolutivo pueda ascender porsí mismo. Quienes tenemos el privilegio devivir en el confort moderno y relativamen­te a elevados niveles culturales, debemosunir nuestros más nobles propósitos paraayudar al progreso de los desamparados.

130

Planeación de lainfraestructura económica(1965)

Generalidades

Conforme a lo dispuesto por la IA'Y dcSe-c-n-tur ia.... v l tr-partumentos (k Estado,corresponde a la ~(,('fct<H ía dc ObrasI'ública ..... entre otra .... funciones, la de pia­near caminos puentes. vía .... férreus, aero­puertos, edificios y otras obras públicasqw' no cs{pn CIIl'OIll(·lIdada .... por la h'y aotras IJcPCIld¡'IJ('ia:-;. Por otra parte. {'"tú('11 vigor 1111 \('Ut'rdo Pn-sidr-uciul que....cñala los objetivos quc d"bcn ak-anzarse('011 el prog-rama de inversiones públicas, V

quc ('11 :-;ínti'si ... son: a) ac(,lcrar l'I <1(':-:<;­rrollo ('("ollúllli('o y social del país: b) lo­grar el iucrr-mr-nto d(' la prodllclo¡ÚIl en tulforma qllc Sllpt'n' al de la pohlación .r-} rou ....('~llir el ,j¡.sclI\olvirni('nlo d(' lasrq;iolll's. ('slilllu!<lndo pn,f(Tt'ntemí'lIlt' lu­zona." 1IJ('lItl~ dc.-;arrollada .... y al{lH'lIa~ «onabundancia dI' rr-rur-o- naluruh-«.

En el t'llr~o d1' c~ta rxposir-ión intentan'­mos abordar lo...; nu-t odo....; qUt' la ~('Crclaría

de ()J¡ra:-: PI'!I,lit'a.-;. por «ouducto dc laDirt-t-c-iun Cí'lwral dc' Pl<lIlt'a('iún y Progra­ma. aplica para cumplir ('011 lo~ ordena­miento- anlc:-: sc-ñalud os , I)ada lu amplituddel tema. no:-: reft'rirl'mo....; t':-:pcdfi('amt'tllt'III caso dr- la.... da .... krre~rre.'" que. por otraparte. son las ohru- qtH' rn mayor propor­«ion «onstruvc la :'l't'ft'taría: y con objl'lo

Rodolfo FELlX VALOES

dI' t'",tablee('f la- .'aradrrí:-:tica." del proble­ma. bn'\TUwllft' haremos una relación dt'la forma ('JI qw' ha evolucionado la red dI'v ias ten-e .... ln' ...;.

Durante la {'poca colonial. lo:' conquista­dore..., y :,u:-: ."'UI'('SOf('~ ('on .... truvcron loscamino .... n- ..des 'lUí' 1('." p('rmititTun ('xpor­tar Jo...; produc!o:, obtenido .... del subsuelonacional y a.... egurar (,1 dominio del territo­rio. ~e l'oflstruverOIl a.s i, 1,1 camino aV('ralTuz. el ('iuI;ino a\('apu!t'o. ('1 «ami­lit) n-al al l'ucrt o de ~an Bla:-:. l'l caminod(' Za('atl'(·a:-:. dI'. 1':11 lo .... prlm('ros ,r::;O añosde vida indqll't1uit'lIic. la .... lu('ita,.; por lalibertad y por la ron .... olidurión de las insti­turioru-s impidieron a lu~ ~1I('(' .... ivo- gouil'r­HOS el construir v conservar v ía." It'rre .... trr-sen forma ....istcm~(i(,<-l y udr-ru adus al tipodr- vch ícu Io .... ll ....auo~ etl c:,a r-poc-a.

Las primr-ra.... IílH'a:, ferroviaria .... apdf<'('('tl

('ll la ~'il'~ullda mif ad del ... iglo XIX. Duran-te las 11'1' ) media dt"('ada~ dt-l f('~giml'f1

porfiri .... la 1' otorgó un gran número d1'conCt'.",iorj('~ para la con .... tru('ciún dI' vía....;f/'rr('a~, 1':1 Ia:-- rornunicaron al ('('litro dt'lpaí...; ('011 lo:' pruu-ipalr-s pur-rt o-. y f'rou tc.

ra ..... l' hicieron posihlr- la «xpurtución dcprodur-Io ... cialJOrado:-. y la import ar-ión dI'art ículo:-: dr- nHI.... umo. Cu-rto ('.... qut' la n'dl'lltOIlI'C .... t·ofl~trllída contribuyó al desarro-

I ;\1

R. Félix Valdés

llo económico de la colectividad mexica­na; sin embargo. cabe observar que estabaplaneada sobre una política económica enla que la participación del capital extranje­ro era dominante.

Surge después el deseo del pueblo mexica­no por desarrollarse. El deseo se manifies­ta en un cambio violento de las institucio­nes, en tal forma que los beneficios delprogreso pudieran llegar a todos los secto­res. Es evidente que también durante estaetapa se produjeron daños en la red devías terrestres existentes, así como unapausa en su evolución.

Al iniciarse la etapa constructiva de laRevolución, se presentaron algunas necesi­dades inmediatas: había que reconstruirlos tramos destruidos de la red de víasférreas, completar los tramos iniciados yproveer de vías terrestres al incipientemedio de transporte constituido porvehículos automotores. Ahora bien, puededecirse que durante los primeros años deesta etapa constructiva de la Revolución,la evolución de la red fue "natural". Lapreparación de las decisiones de invertiren vías terrestres presentaba pocas dificul­tades; no era muy difícil, era casi evidentela selección. En la actualidad la evoluciónde la red, las técnicas modernas de progra­mación y la experiencia acumulada hacennecesario que las decisiones de invertirsean preparadas a la luz de estimacionescuantitativas, y no de apreciaciones cuali­tativas. El propio desarrollo de la red haceque las soluciones sean cada vez menosobvias.

Actualmente la longitud de la red carrete­ra alcanza los 55 mil kilómetros, y la redferroviaria los 24 mil kilómetros. Esto hapermitido, junto con la desaparición

paulatina de las economías de autoconsu­rno , su transformación en economías demercado y el acceso de los productos delas distintas regiones a los mercados nacio­nales e internacionales. Ha propiciado,asimismo, la diversificación del consumoy, con ello, la canalización de recursosadicionales hacia la inversión.

Las inversiones en vías terrestres son siem­pre cuantiosas. Toda inversión representaun sacrificio del consumo inmediato, enaras de una esperanza de consumo mayorpara el futuro. Por eso mismo, se hacenecesario armonizar, en el total del ingre­so nacional, la distribución entre el consu­mo, que representa el bienestar materialinmediato, y las inversiones que represen­tan el bienestar material futuro.

Las vías terrestres en el desarrollo

Hemos estado mencionando la palabradesarrollo. Es conveniente que establezca­mos cuáles son los factores de la mecánicadel desarrollo, entendiéndola como unproceso. Sus principales factores son cua­tro:

lo. un deseo de progreso;

20. la producción agropecuaria;

30. la aplicación de los adelantos tecno­lógicos, y

40. la concentración de las inversiones endeterminados sectores.

El deseo de progreso. No existe un paíscon estructura social retrasada, por ejem­plo de tipo feudal, que, sin cambiarla,haya alcanzado altos niveles de desarrollo.La concentración del ingreso en determi-

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nados sectores, en minorías, sin justiciasocial, es un espejismo económico; aunqueaparentemente esos países progresen, dehecho no es así. Por tanto, la manifesta­ción del deseo de progreso de una colecti­vidad significa el cambio en las institucio­nes; un cambio que permita que losbeneficios del progreso, se hagan extensi­vos a todos los sectores. Evidentementeque la disposición de recursos naturales esun factor de desarrollo, mas no es deter­minante. Existen países con gran disponi­bilidad de recursos naturales, pero que nomanifiestan altas tasas de crecimiento ensu economía; y también existen paísescon escasez de recursos naturales que, sinembargo, producen o tienen altas tasas dedesarrollo. No vamos a citar ejemplos. Espues necesario, el deseo de progreso; sinél, no es posible el desarrollo económico.

La producción agropecuaria. Es indispen­sable la producción creciente del sectoragropecuario para mantener la estabilidaden un proceso de desarrollo. Por el auto­consumo rural, se requieren excedentespara satisfacer las necesidades urbanas, yaque es en las ciudades donde se concentrala industria. De aquí que la falta de inver­siones en el sector agropecuario haga quela productividad del campo permanezcaestacionaria, y que no puedan proporcio­narse los bienes de consumo que necesitanlos otros sectores.

Las innovaciones técnicas. Las innovacio­nes técnicas repercuten en el desarrolloporque contribuyen al incremento de laproductividad. Debido al atraso técnico, serequieren siempre las mismas horas-hom­bre para producir un determinado bien.Entonces sólo se dispone del aumento de­mográfico para aumentar la producción, yel proceso resulta estacionario. Las vías de

Planeación de la Infraestructura

comunicación terrestre contribuyen a acer­car esos adelantos técnicos, especialmenteal sector agropecuario.

La concentración de las inversiones endeterminados sectores. Dentro de un pro­ceso de desarrollo equilibrado, paradójica.mente, algunos sectores deben crecer enforma desequilibrada para que el total delproceso del complejo económico resulteequilibrado. Esos sectores deben crecer aun ritmo considerablemente superior aldel conjunto, pues de otro modo no acele­ran el desarrollo. Pongamos por caso, si sesupone una tasa de crecimiento general,digamos del 6%, es necesario que lasindustrias básicas y el sector agropecuariocrezcan en una proporción mucho mayor.Así nos explicamos, que, siendo el sectorde vías terrestres un sector básico hayarequerido inversiones muy fuertes duranteel proceso de desarrollo de nuestro país,inversiones que han aumentado a un ritmosuperior al del complejo económico mexi­cano. A título de ejemplos adviértanse lossiguientes datos: durante el sexenio1935·1940 se invirtieron 298 millones depesos en carreteras en general, incluyendoconservación. Durante el sexenio1953-1958 se inviertieron 4,600 millonesde pesos en los mismos fines. Esto signifi.ca un promedio anual de incremento de45% que, traducido a tasa de incremento,resulta de 16%, en términos monetarios.Si se ha supuesto que en los últimos añosel deseo ha sido de crecer a razón del 6%,entonces comprendemos por qué, en elsector vías terrestres, la tasa alcanzó el16%. Lo cual demuestra que en un proce­so de desarrollo hay necesidad de concen­trar las inversiones en determinadossectores. En el caso de vías férreas, porlos mismos sexenios se inviertieron, res-

R. Félix Valdés

pectivamente, 80 millones y 650 millonesde pesos.

México es un país en pleno desarrolloque, fundamentalmente por sus propiosmedios , realiza esfuerzos crecientes paralograr altas metas, en beneficio de lacolectividad mexicana. Por ello, la correc­ta canalización de los recursos es impor­tante, puesto que así el sacrificio delconsumo inmediato repercute de mododirecto y sensible en la parte de la pobla­ción cuyo nivel es precisamente el que sedesea elevar. La planeación de las víasterrestres debe tener como finalidad laoptimización, valga la palabra, de esasinversiones, a fin de hacer realidad elbeneficio colectivo. La preparación de lasdecisiones, por lo tanto ha de hacerse enforma organizada y sistemática, de talmanera que se puedan combinar los im­pulsos creadores con su contrapartida, queson los sacrificios que la colectividad scdebe imponer para su bienestar futuro. Enesta virtud, la experiencia dentro de laDirección General de Planeación y Progra­ma nos ha llevado a una cierta formaestablecida de trabajo, que no queremoscomparar con la que se realiza en otrasDependencias del Ejecutivo. Simplementees la que nos ha parecido aconsejable apli­car para el cumplimiento de las funcionesque, bajo este aspecto, debe desarrollar laSecretaría de Obras Públicas.

La forma establecida de trabajo está for­mada por tres pasos que hemos llamado:I Generación de iniciativas (creemos queesta denominación resulta objetiva);11 Evaluación de proyectos, y III Prepara­ción de programas.

En los tres pasos ha de tenerse una con­ciencia clara de una característica de nues-

tro país: el desequilibrio regional en eldesarrollo al que se ha hecho mención endocumentos oficiales previos. Existe tam­bién en otros países, pero en cl nuestropresenta inconfundibles aspectos, que seaprecian mejor si se toman en cuenta algu­nos factores que nos pueden distinguir deellos. Tales son, entre otros:

I Los orográficos. Las dos cordilleras lon­gitudinales con un nudo central y las cor­dilleras transversales forman mesetas yllanuras costeras donde, especialmente enaquéllas, se ha establecido la población.Esas grandes cadenas, esas grandes cordi­lleras, son, pues, obstáculos difíciles desalvar y quc, sin embargo, la colectividadmexicana se ha impuesto vencer en suafán de integración.

2 Los históricos. El acervo de tradicioneslegadas por las antiguas culturas, ha hechoque las regiones más densamente pobladassean, en términos generales, aquellas don­de existen menos recursos naturales.

3 La distribución de los recursos hidráuli­cos. Es de todos sabido que dentro delterritorio nacional existen regiones consuperabundancia de agua, y otras en lasque su existencia es prácticamente nula.

4 Los factores políticos. Algunas adminis­traciones han considerado conveniente,por razones socio-políticas, concentrar lasinversiones en determinadas regiones parapropiciar su desarrollo.

Este desequilibrio regional condiciona eldesarrollo de cada uno de los pasos delproceso. En la generación de iniciativas,plantea la disyuntiva de canalizar las inver­siones hacia obras que inicien el desarrollo

134

en las regiones menos desarrolladas, ohacia las regiones ya desarrolladas, dondesu presencia signifique un incrementoinmediato de la productividad.

Como resultado, y hablando concretamen­te de carreteras, se presentan dos tiposclaramente definidos: 1) las carreteras depenetración, cuya función es romper elautoeonsumo y permitir la entrada a cier­tas regiones de inversiones en otros secto­res, con el consecuente impacto económi­co y social; 2)· las carreteras en zonas yacomunicadas, cuya función es hacer fluidala circulación y abatir los costos de trans­porte.

Debe existir, a nuestro juicio, una armo­nía entre las inversiones destinadas a cadauno de estos tipos de carreteras. tina polí­tica de construcción dc carreteras que des­tinara todos los recursos disponibles a laconstrucción dc carreteras en penetración,si bien constituiría un deseo sano, noresulta conveniente, porquc se descuida­rían aquellas regiones donde ya existe elaparato económico productivo, y de loscuales se aprovechan precisamente losrecursos que después van a servir paradesarrollar las más atrasadas. Por otra par­te, si se construyen exclusivamente carre­teras de penetración, se tendría una g.anincidencia de tránsito sobre la red de tron­cales existentes, lo que propiciaría lapronta aparición de congestionamientos y"cuellos de botella". Además, una prefe­rencia por las inversiones en carreteras dealtas velocidades conduciría a la aparicióndel desarrollo diferencial; significaría lapresencia de zonas de alto desarrollo yzonas de mínimo desarrollo, lo quc tam­poco resulta deseable.

En el caso de las vías férreas el problema

Planeación de la Infraestructura

es semejante. Se plantea la disyuntivaentre mejorar las vías existentes, o bienhacer que las vías férreas penetren a nue­vas regiones dentro del territorio nacional.

¿Cómo incide el desequilibrio en la eva­luación de proyectos? La evaluación deproyectos consiste, esencialmente, en ladeterminación, con propósitos comparati­vos, de la relación beneficio-costo. En elcaso de las carreteras de penetración losmétodos que se apliquan en la evaluaciónde proyectos deben tomar en cuenta tantoel aspecto cuantitativo como el aspectocualitativo, ya que no se puede evaluar entérminos monetarios el beneficio socialque constituye la construcción de unanueva. obra. En el caso de carreteras enzonas ya comunicadas, los métodos que seaplican consideran fundamentalmente elaspecto cuantitativo, ya que existe unantecedente, existe una situación que sepuede analizar: el tránsito de vehículosque circulan por esa carretera. Además,este tipo de obras no representa en elfondo un beneficio social, sino más biencl incremento neto de la productividad. Elcaso de los ferrocarriles vuelve a ser seme­jante.

Esta característica de desequilibrio regio­nal en el desarrollo de nuestro país debetambién tomarse en cuenta en la prepara~

ción de los programas. No tendría sentidoconstruir rápidamente una carretera depenetración, puesto que los beneficios deesa construcción no se presentarían deinrrediato. Las carreteras de penetración,pues, deben programarse de tal maneraque su construcción sea relativamente len­ta. En carrhio, las carreteras de altas espe­cificaciones, ya que en la región existe elaparato económico productivo, dehen pro­gramarse para que sean terminada." lo más

1:15

R. Félix Valdés

rápidamente posible.

Teniendo conciencia clara de esta caracte­rística de nuestro país, vamos a explicar,en forma más o menos breve, en quéconsiste cada uno de los pasos señaladoscon anterioridad.

La generación de iniciativas

La generación de iniciativas consiste en elejercicio de la imaginación creadora, capazde proponer modificaciones a una situa­ción, mediante el conocimiento profundode ella. Decimos imaginación creadora,porque en esta etapa del proceso es indis­pensable la presencia del Hombre. Tal vezlas demás etapas pudieran hacerlas lasmáquinas, pero esta no. Se necesita conce­bir para poder hacer una proposición.A quienes han tenido que trabajar en elcampo sobre esta materia se tes habrá ocu­rrido proponer alguna vez la construcciónde una carretera que consideran necesaria;eso podría, en forma simple, considerarsecomo ejercicio de la imaginación. Ahorabien, el conocimiento de la situación per­mite generar iniciativas positivas; su desco­nocimiento hace que se propongan ideasimprácticas. De manera que esta etapa delproceso tiene dos fascs: una de investiga­ción, que consiste en la elaboración deestudios de carácter socio-económico paralograr el conocimiento de la situación, yuna de proposición. Y son elementos nor­mativos la coordinación de los medios detransporte, así como la relación que existecon otros sectores de la inversión, espe­cialmente con el sector público.

Para la coordinación de los medios detransporte pueden señalarse algunos crite­rios de carácter general. Es indudable quela carretera permite iniciar el desarrollo,

romper Una inercia y establecer un ciertoritmo en el proceso inicial. El ferrocarril,en cambio, hace posible el desplazamientode grandes volúmenes a grandes distancias,de mercancías que puedan sujetarse a régi­men. La carretera puede empezarse a utili­zar una vez construido el primer kilóme­tro, inclusive sin terminar. El ferrocarrilno se usa sino hasta que está totalmenterealizada la inversión, tanto en la cons­trucción como en las instalaciones y en laadquisición del equipo rodante, Natural­mente que estamos hablando en términosgenerales: siempre hay que analizar encada caso las particularidades, las caracte­rísticas. Por ejemplo, para citar una excep­ción, considérese la necesidad absoluta deconstruir un nuevo ferrocarril, cuando lainiciación del desarrollo se refiera, diga­mos, a las explotaciones mineras en granvolumen. Aun cuando es una etapa deiniciación de desarrollo, se requiere unmedio que permita el transporte de esaproducción en forma más económica.Tomarlas en cuenta estas características,no cabe la noción, hasta cierto puntogeneralizada, de competencia y paralelis­mo, sino, más bien, la de complementoarmónico entre ferrocarril y carretera. Sise propusiera, por ejemplo, eliminar carre­teras a lo largo de ciertas líneas férreas, seproducirían enormes trastornos en el desa­rrollo de esa región. Es necesaria tambiénla interrelación con las inversiones quedesarrollan otros sectores; el conocimientode cuáles son las zonas donde concentra­rán SU!'i inversiones, permite complemen­tadas COn las vias terrestres, a fin de quese obtenga de ellas el máximo rendimien­to.

La evaluación de proyectos

Dec íamos previamente que la evaluación

136

de proyectos consiste, esencialmente, endeterminar el beneficio que se va a obte­ner con una inversión, y el costo de laobra correspondiente, y en relacionarlosentre sí con objcto de tener un índice.Pues bien, los métodos de evaluación seaplican de acuerdo con las característicassocio-económicas de cada obra. Por ejem­plo, en el caso de carreteras de penetra­ción se hacen estas hipótesis:

la. La producción de la zona de influen­cia de la carretera es indicadora del bene­ficio.

2a. La experiencia ha demostrado que,inmediatamente después de las inversionesen carreteras, aparecen automáticamenteinversiones en otros sectores.

3a. Solamente se consideran los beneficiosdentro de las actividades primarias, esdecir, la agricultura, la ganadería, la explo­tación forestal; no se consideran en lamayor parte de los casos las explotacionesmineras, porque, en general, no son mate­ria de carreteras de penetración.

En .términos económicos, la zona de in­fluencia de la carretera debe estar delimi­tada por la línea que definen los puntosde equilibrio pertenecientes a los costosde transporte de la producción hasta losmercados, ya sea utilizando la obra pro­puesta o las carreteras existentes. Cuandono es posible hacerlo así, se toman encuenta los factores orográficos, los hidro­gráficos y, en todo caso , si no se disponede otra información, se determina una fajade ancho constante a lo largo de la obraen cuestión.

Definida la Zona de influencia, con loscensos y estad ísticas disponibles se deter-

Planeación de la Infraestructura

mina cuál es el área productiva dentro deesa zona de influencia y que característi­cas tiene, a fin de conocer la producciónpotencial. Estas características son, princi­palmente, los rendimientos por hectáreade los cultivos, los coeficientes de agosta­dero para la ganadería, los metros cúbicosde madera obtenible por hectárea en laexplotación forestal. De estc modo se de­termina el volumen de la producción quepuede inyectarse al mercado anualmentepor la obra. Se le aplican después losprecios locales y se obtiene el valor de laproducción anual, que, claro está, no selogrará a partir del primer año de cons­trucción de la nueva obra. Este valor seconsidera como un indicador del beneficioque alcanzará la colectividad con la inver­sión propuesta.

El costo se establece tam bién de acuerdocon las condiciones de la zona en cues­tión, y mediante consulta a las dependen­cias especializadas. Beneficios y costos serelacionan para conocer el "Indice derentabilidad" que permita formular unorden de prioridad, o mejor dicho, unaprelación de las inversiones. Tratándose decarreteras construidas en zonas ya comuni­cadas, los beneficios están representadospor los ahorros obtenidos con la construc­ción de la obra: ahorros en tiempos derecorrido, ahorro en distancia, ahorro enla anulación de pérdidas y en otros renglo­nes. Los costos son los de construcción,conservación, reconstrucción y los socia­les. Conviene ya decir los pasos que sedan para cubrir esta etapa: previsión deltránsito, planteamiento de alternativas yestimación de los beneficios.

10. Previsión del tránsito. Se analizan lascondiciones de la circulación en las carre­teras existentes. Para ello se utilizan los

137

R. Félix Valdé.

aforos que realiza la Dirección General dePlaneación y Programa. pues permitencaracterizar los tramos de las carreteras vfijar, al mismo tiempo, una tasa de credomiento del tránsito y sus condicionesfuturas. Gracias a este estudio es posibletener una idea de la fecha de aparición delcongestionamiento.

20. Planteamiento de alternativas. Paraobtener un mejoramiento en una vía decomunicación existen varias posibilidadesde solución, las cuales deben basarse en losiguiente: a) posibles acortamientos.b) características de la zona. e) caracte­rísticas del terreno por el que atravesará lanueva carretera, d) vías de comunicaciónafectadas. e) fecha de aparición del con­gestionamiento. En cada una de estasposibilidades se considera una distribucióndel tránsito. fundándose en el conocimien­to de la situación actual y de la situaciónproyectada al futuro. Se estima también elvolumen adicional de veh ículos que laobra inducirá. es decir. se estima un ciertonúmero de vehículos que no aparecíanantes. pero que apareccnin por el simpleefecto de construcción de la ntH-'V3 obra.

30. Estimación dt> los b('nefirio~.\1 -sf i­mar los beneficios, ~t:' piensa que lo." usua­ríos de la carretera representan a la colec­tividad, y que 10:- henefir.ios qUf' van aobtener son beneficios de la colectividad.En esa virtud se consideran 10:- ahorro... engastos de operación y los ahorros porsupresión del congestionamíento.

Los ahorros en gasto~ de operación pue­den clasificarse en tres clases: ahorros entracción, en tiempo y cn riesgo. Lo> pri­meros se miden tomando en cuenta loscostos de operación de nn veh ículo porkilómetro. Para ello. también hemos de

advertir cada uno de los distintos tipos devehículos quc vayan a circular por la ca­rretera y que pueden ser camiones, auto­buses y automóviles, ya quc cada uno deellos tiene distintos costos de operación.

A propósito de los ahorros en tiempo, seestablece un cierto valor por la hora gana­da. Contra quienes afirman que el tiempodel mexicano no vale. nosotros pensamosque sí Pi' valioso. Consideramos que eltiempo del mexicano vale tanto como elingreso per cápita en relación al númerode horas laborables al año. Y esto deter­mina el valor de una hora para el mexica­no medio. De acuerdo, pues, con las velo­cidades de recorrido, podemos señalar quétanto tiempo ahorran los mexicanos alcircular por una nueva carretera, y cuántovale ese tiempo para la colectividad.

L()~ ahorros en riesgo no se consideranhasta el momento, porque son difíciles devaluar. Además. en el conjunto de la esti­mación de beneficios. debe advertirse querepresentan una proporción muy pequeña,en comparación con la que se puede obte­ner de los otro:" dos aspectos,

Así, pues. pueden determinarse en térmi­nos cuantitativos los beneficios que seobtienen con el mejoramiento de las carre­teras en zonas ya comunicadas.

Lo." costos son 10:- que corresponden atodas las inversiones qUf' haya que haceren esa carretera: a saber: si la modifica­ción a la situación actual consiste en lareconstrucción para mejorar la transitahili­dad. los costo- que se consideran son lospropios de la reconstrucción. 105 costosanuales de conservación V los de la." futu­ras reconstrucciones. ~i' se trata de un

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acortamiento, se establece su costo deconstrucción, el de la conservación y el delas reconstrucciones periódicas. En el casode carreteras directas de acceso controla.do, es necesario, además, agregar a loscostos de conservación de la carreteraexistente, los de su funcionamiento y losde las reconstrucciones futuras.

Se pretende así aplicar mayor rigor en elcaso de este tipo de inversiones, con e!objeto de determinar e! beneficio colecti­vo que prestará la obra por cada año devida útil. Ahora bien, no pueden sumarselibremente tales beneficios, sino que esnecesario saber euál es el valor actual delos beneficios del futuro. Para ello se apli­ca una tasa de actualización. La tasa no esotra cosa que la disposición de la colecti­vidad a diferir su eonsumo. Es equivalentea lo que sería una tasa de interés, en elcaso de inversión de! capital privado.¿Qué representa en última instancia latasa de interés? Representa el interés delposeedor del capital por diferir el consu­mo. Si esa tasa es muy baja, el poseedorconsume en lugar de invertir; si es muyalta, invierte en lugar de consumir. Ha­blando en términos de colectividad, la tasade actualización significa el interés de lacolectividad por canalizar los recursos ha­cia la inversión.

El Estado, que hace las veces de la colecti­vidad, se enfrenta a dos tendencias contra­rias: el sacrificio del consumo en aras dela inversión y el consumo inmediato. Latasa de actualización será entonces el punoto de equilibrio entre esas dos tendenciascontrarias. Para los efectos de evaluaciónde vías terrestres. nosotros estamos eonsi­derando una tasa de actualización del12%.

PlaneacÍón de la Infraestructura

¿Cómo opera la tasa de actualización?Supongamos que tenemos proyectado enun cierto estudio el tránsito a lo largo dela vida útil, que hemos previsto un ciertonúmero de vehículos y un cierto beneficiopara el año de 1970. ¿Cuánto vale ahoraese beneficio obtenido el año de 1970?Se aplica una operación muy sencilla,equivalente a la del interés compuesto:

Valor en el año n.Valor actual

(1 + tasa)n

Para cada uno de los años se actualizanlos costos y los beneficios, y se presentaun balance, es decir, suma de beneficioscomparada con suma de costos; la compa·ración nos representa un índice de renta­bilidad que hace posible definir inmediata­mente como inversiones nocivas aquellascuyo índice de rentabilidad sea menor queuno. Las que no resultan nocivas nos peromiten formular una prelación en ordendescendente del índice de rentabilidad. Enotras palabras, el índice de rentabilidaddefine la calidad de la inversión.

En el caso de las vías férreas, debemostomar en cuenta, muy especialmente, cuáles el sujeto de la inversión cuando no esla empresa que opera una línea ferroviaria.El sujeto de la inversión sigue siendo lacolectividad mexicana. Esta definición nospermite percibir con toda claridad que losbeneficios no serán los que obtenga laemprcsa, sino los que obtenga la colectivi­dad mexicana. Si se hace esta considera­ción, el procedimiento de evaluación resul­ta semejante al ya descrito, aunque en elcaso de vías férreas es más fácil la previosión del tráfico porque se cuenta conestadísticas que cubren un amplio periodo

139

R. Félix V.ldé.

y que permiten definir claramente las ten­dencias de evolución del tránsito. Puedeasí señalarse una tasa de incremento y

< preveer el tránsito futuro. Sin embargo, alplantear las alternativas debe advertirsebien la influencia que sobre los costos deoperación tienen factores tales como lapendiente y la curvatura. En algunos casoshay necesidad de llegar al nivel antepro­yecto para establecer con toda claridadcuáles son las alternativas, porque si sólose toma en cuenta el desarrollo de la línease pueden cometer algunos errores.

Los beneficios están constituidos por losahorros en toneladas kilómetro que va aproducir la inversión a la colectividadmexicana. Se determinan esos ahorros a lolargo del tiempo de la misma manera queen el caso de las carreleras.

Tratándose de pasajeros, se toma tambiénen cuenta el ahorro en tiempo de quienesvan a utilizar esa línea ferroviaria, No esposible por ahora considerar el ahorro entiempo de la carga.

La estimación de los costos es semejantetambién al caso de las carreteras, es decir,debe tomarse en cuenta el costo total dela construcción, de las reconstruccionesperiódicas y de la conservación.

Se presenta también un balance actualiza­do.

Al presente trabajamos en la posibilidadde conjuntar los métodos a fin de tenerun punto de comparación. Es de observar­se que los métodos de evaluación de carre­teras de penetración no incluyen el factortiempo; simplemente consideramos la pre­sencia de la producción en un momentodado. Cuando introduzcamos el factor

tiempo en el método de evaluación decarreteras de penetración, tendremos mé­todos homogéneos que permitan compararcualquier tipo de inversión dentro denuestro sector de vías terrestres y dispon­dremos de un mejor elemento de juiciopara la formulación de prelaciones. Coneste objeto se estudian los incrementos deltránsito registrados en las carreteras reciénabiertas. Conocidos los datos sobre las quefueron propuestas, conocidos los valoresde producción estimados en el momentoen que fueron evaluadas, estamos tratandode encontrar la relación que pueda esta­blecerse entre el valor de la produccióncalculada hace dos o tres años y el núme­ro de veh ículos que empiezan a circularp"r esa carretera. Establecida esta rela­ción. podremos fundir los métodos y lle­gar a índices de rentabilidad homogéneos.

La preparación de programas

Este tercer paso se funda en las prelacio­nes formuladas con hase en la evaluaciónde los proyectos. Para la preparación delos programas deben observarse algunosfactores.

En primer lugar, la procedencia de losfondos. Como es sabido, las carreteras,pueden construirse mediante la interven­ción de la Secretaría bajo tres distintasmodalidades: a) federales; b) por coope­ración al 50%; y c) por cooperación al33')'0. En segundo lugar, el monto de losfondos disponibles.

Este monto depende de lo que el sectorpúblico canalice al subsector vías terres­tres. Se requerirá, pues, tener en cuenta elmonto para una distribución armónica. Entercer lugar, el tiempo que requiere laconstrucción de la obra propuesta, tanto

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desde el punto de vista técnico-ingenieril,como desde el punto de vista económico.llay obras quc exigen dos, tres años, des­rle el punto de vista físico para su cons­trucción , de manera que no es posibleterminarlas antes, aun cuando se pretendaconcentrar la inversión en ellas, porque nopuede lograrse el avance a ese ritmo.

Han dc tomarse en cuenta también loscriterios que aparecen en el Aeuerdo Pre­sidencia] de que se trate, eon relación alos objetivos de los programas de inversio­nes. Los más importantes para nuestrocaso son los que establecen que: a) en laelaboración de los programas debe presen­tarse especial atención a la conservaciónde las obras existentes: b) debe procurarseademás la terminación de las obras enproceso; c) debe tomarse en cuenta laconstrucción de ObHlH complementariasque permitan el mayor provecho de lainversión.

Los proyectos de programas así prepara­dos se someten a la consideración delseñor Presidente de la República. por Con­ducto de la Secretaría de la Presidencia,

Finalmente, hay dos aspectos que convie­ne enfatizar:

Primero, existe un arte de las decisiones,que trasciende la ciencia de la preparaciónde las mismas. El objetivo de los procesos,especialmente en el caso de la evaluación,es lograr que la red de vías terrestres evo­lucione en la forma qUl~ más convenga alhombre que las utiliza. 1.0:-; métodos, porracionales que sean , resultan inoperantes si

Planeación de la infraestructura

no se juzgan buenas proposiciones, las queaparecen en la generación de iniciativas aldesarrollar el atributo humano de la imagi­nación. Tan malas son las decisiones toma­das por vía intuitiva como las preparadasmediante métodos, probablemente racio­nales, p(-~ro apoyadas en interpretacionesfalsas de la realidad.

Segundo, el aparato matemático no con­duce a la verdad absoluta. Las conclusio­nes que se ohtengan será consecuenciaexacta, salvo error de cálculo, de las hipó­tesis, que en todo caso no son más queuna esquema tización de la realidad. Por lotanto, es en las hipótesis donde debemostener concentrada nuestra preocupación.Hemos de evitar concederle al cálculo unavirtud propia.

Puhlicaciones consultadas

Pierre \lasséLe Choix des lnvestissrnents

!loraeio Flores de la PeñaEl Desarrollo Económicol Congre:-;o Mexicano de Planificación

Lionel OdierLes lntcréts cconomiques a attendre dela construction ou de I 'nmclioration desroute-

Andrés CasoMéxico. 50 años de Revolución.- Tomo11. Las Comunicaciones

C. !\braham.- S. Goldlwrg.- J. ThedieLe Choix des investissments routiers

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RESEÑAS

Bernardo Sepúlveda Amor, Oiga Pellicerde Brody, Lorenzo Meyer, Las EmpresasTransnacionales en México. El Colegio deMéxico, México 1974, 167 pp.

Inicia el libro el estudio de BernardoSepúlveda "Política industrial y empresastransnacionales en México". Su estudioapoya con cifras y datos precisos lb queincluso el profano sabe "de oídas": quequienes más invierten en nuestro país sonlos norteamericanos, que esta inversión seha orientado hacia las manufacturas (quetienen utilidades altas y que son de rápidarecuperación), que lo más frecuente esque nuestra política industrial sea inade­'euada. bajo nivel impositivo general; pro­teccionismo extremo e indiscriminado;establecimiento de instituciones financie­ras de fomento industrial; libertad cambia­ria, y estabilidad en el tipo de cambio.

Pero más adelante nos encontramos conun dato sorprendente que aclara mucho ladificultad y los problemas que acarrea lainversión extranjera y su establecimiento;el que se refiere a la conveniencia o incon­veniencia de tal inversión, porque sucedeque, pese a todo "...no existe una unidadde medición que permita definir con certi­dumbre absoluta el impacto global queproduce la instalación del capital foráneoen un país determinado". Es a partir deesto que debemos tratar de entender lainversión extranjera, sólo tomando encuenta esta grave dificultad podremosentender todo lo difícil que es llegar a unentendimiento del tema que abordamos.

Si no podemos medir con certidumbre talimpacto ¿cómo vamos a ponernos deacuerdo? Porque aun si la evaluación nopuede hacerse en términos concretos con­tamos, sin embargo, con nociones que apesar de no ser todo lo precisas que qui­siéramos marcan una dirección, sobre todoporque se dan a un nivel que toca muy decerca a lo ideológico. Los criterios nopueden ser exclusivamente económicos,sino tomar en cuenta los objetivos globa­les de desarrollo. Y ahí es justamente don­de está el problema y donde el país sedivide: ¿cuáles son los objetivos globalesde desarrollo, existe un consenso al res­pecto?

Pero digamos que el Estado, a quien co­rrcsponde finalmente la instauración dereglamentos, llegara a la conclusión de queno debemos copiar pautas extrañas en la ge­neración de bienes y servicios (con lo cualtambién se introducen modalidades deconsumo correspondientes a países conotras características) la dificultad, cree­mos, de llevar a cabo una política tal, severía entorpecida por todo un aparatopropagandístico que se cuela a través delos medios masivos de difusión y queapoya poderosamente el consumo indiscri­minado de bienes, provocando en nuestrosnacionales pautas de consumo que no co­rresponden a nuestro país, pero que noobstante tienen un impacto definitivo so­bre ellos. También la dificultaría la acti­tud de una parte de la población que veen los Estados Unidos a los "marcadores"del paso, sobre todo en lo que a consumo

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se refiere. Se trata quizá de un fenómenode importancia secundaria, pero es tancotidiano y está tan bien cimentado quecreo que no est á de más mencionarlo. Y,naturalmente, están las recomendacionesde Sepúlveda basadas en su análisis, quetambién dejan vcr dificultades en cuantoa instauración. En ellas lo que se aprecia esla necesidad (clara) de regular y controlarmejor la inversión extranjera en todas susfacetas. Se trata de orientar las inversiones(y reinversiones); de no perder controlsobre los sectores básicos que atañen alinterés nacional (aunque no sea posibledefinir en términos cualitativos o tempora­les el momento en que ocurre este desgas­le de la soberauÍa): de limitar las utilida­des sujetándolas a una tasa fiscal muyprogresiva (lo que supondría terminar conlas prácticas utilizadas por la!' empre:-.a:;para ocultar utilidades): de intentar laregulación de la ··e:-.trategia multinacional"a la que no le interesa la exportación sinoel aprovechamiento de un mercado cauti­vo, o en todo caso la exportación a losm e re ados donde rxi -tr-n pn-ferem-ias:\L\C, por ejemplo, pl'rO no btados t. ni­

dos . [apón o Europa. puesto que las casasmatrices se reservan esas áreas para sí opara su." otras filiales. ~e trata también dediversificar la adquisición de tecnología yde que no sólo :-;e traiga de Estado:,Unidos: de controlar esto- prccio-: deinstaurar un servicio de información quedecida cuál e:' la tecnoloo ia más adecuada.

~

etc. Las dificultades :-'011. pue~. obvia...;.pero la necesidad dr- bu-car SOIUCIOIWS nodeja de ser apn-ruiante.

Desde lucgo que o'epúlveda aborda losbeneficio- que acarrea la inversión extran­jera: nuevas técnica- de producción ydirección; talento empresarial altamenteexperimentado y especializado: introduc-

Reseñas

cion de una tecnología avanzada; desarro­110 de indu .... trias auxiliares, etc. Pero éstaspresentan también ciertas dificultades: quetales técnicas de producción no son trans­ferirlas a los nacionales, y sobre todo (esmi opinión) que éstas han sido diseñadaspor un sistema cuya característica princi­pal es la sobreproducción, y por tanto la-obreventa y el superconsumo, que tarn­hién determinan la superganancia. Esasson las técnicas, maquinaria, etc. que lesinteresan a la mayoría de nuestros empre­sarios: cómo vender mejor, qué técnicasu-ar , qué propaganda, cómo presionar me­Jor ...

Para terminar digamos que el trabajo deo'epúlveda es aséptico y objetivo; sinembargo. para mi la sensación es que la"acusación ,. no es tan cálida como laquisiér amo- y que preferiríamos un tonode mayor alarma y de rechazo.

El llamado a las inversiones c xtrunjerus,]%:J-195B.

lJi-tinto del anterior es el panorama quevislumbra el ,,,ludio de la señora OigaPellieer de ilrody. f:l objetivo cxpreso esrecordar las circunstancias (1 <)5'l-195B)que hicieron posible la entrada de las in­ver .-iones extranjeras a los lugares extraté­gic-os que hoy ocupan, pues se puede afir­mar que fue entonces cuando :-;e definió elpapel dt' la inversión extranjera y se ini­ció, .....quizú dr- manera irreversible, elfe-nómeno quc los teóricos de la depen­dencia han llamado la ·inlernaeionaliza­«ión del mercado interno' ".

La econom ía mexicana -dice la señoraPellicer >- carecía del capital Ilect'~ario parJseguir financiando el desarrollo sostenidoque se venía manteniendo desde los años

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Reseñas

40, un poen de-pués de que termina laCuerra de Corea y que se da un reajusteen Estados Unidos que hace crecer suinterés en intervenir en el mercado internode lo, paí"" 'lue hahían logrado ciertodesarrollo.

Naturalmente la inversión extranjera direc­ta sólo se da tras un proceso previo deauscultación por parte del gobierno y losempresarios estadounidenses, Las condieio­nr-s locales eran fuvorahles. ..,e dahan cuen­ta de que la política era mantener laindustrializarión a toda costa, sobre tododespués de la devaluación de 1954, conlo cual se desplazaba a la iniciativa privadahacia lasmanuf'arturas. lo que en el fondosignificaha promover industrias de-sl.i nadasa sat isf'acer a las clase.'; medias y altas delas zonas urbanas. Por otra parte. el desa­rrollo de tules industr-ias estaba sujeto alestahlccimiento de una alianza con loscapitales extrunjcros. El gobierno ruiz­ocortinista resintió entonces presione!" queno pudo resistir ~ pues :-;e daha cuenta ¡Jp laimportancia que en aquellos momentosten ía la inversión extranjera para impulsarel desenvolvimiento indu-trial, sobre todo('1 automotriz, el qu ímico y el de aparatoseléctricos (ahora ya es clara la dificultadde darle "luz ve[((c·· a la producción auto­motriz en un pa í- donde parece convenirmás la implantaeión de- transportes eolcr-fi­vos).

El clima poi ítico también era favorable ala inversión cxtranjer«: la di'cada de los50 no pre,..cntaha ca ....i ninguna oposición

a tal participación y por otra parte, gru­po:-; de prcsiún mexicano-norteamericanosfavorecían la invr-r-i ón extranjera (C()~­

C\\II\ CONC\\ '\CO) y lk-vuhan a cabocampañas propagaIH!í."til'a... a su favor, atravl~:-, de importantes medios de' comuni-

eación. Por último. la inversión extranjeradirecta utiliza un met-anismo su.i generis;no se da a través de los E;;:tadm: (lo que lepermitía al nuestro decir la úhima pala­bra), sino que entra en negociacionesdirecta:... con los empresarios nacionales: elcanal más idóneo para asegurar su partici­pación: a las ventajas del capital se aunabael conocimiento de un mercado, el conoci­miento perfecto de una legislación fiscal(y cómo evadirla), etc., que proporciona­ban los ernprcsarios mexicanos. Es asfcomo se explica la extraordinaria influen­cia que hoy han adquirido las inversionesextranjeras en nuestro país.

Digamos para terminar que el tono de laseñora Pellir-er contrasta con el de Sepúl­veda. y el de la primera parece muchomás decidido y fuerte, más dispuesto alreclamo y al señalam ien to etH'~rgico de quealgo está definitivamente mal con la faltade control que existe en lo que se refierea la inversión extranjera. Por otra parte lalr-ctura de esta sección e." más fácil y estámejor hilada (lo cual de ninguna maneraquiere decir que la de Sepúlveda esté malredactada). lo que permite una gran aeee­sihilidad para un mayor número de perf'o­nas.

La resistencia al eapital privado extranjero.El caso del pe-tróleo , I9:l!1-1 950.

Lorenzo \It-¡er empieza diciendo que lospaí:-;e:-- de Latinoamérica son todos.en unamedirla u olra. dependientes. que ningunade esas uarioncs tiene capacidad paragen('far UII crecimiento económico autóc­louu , y tIue lo (Iue ciertamente varía sonlas dimensiones. localización , pasado histó­riro , :-;i:--terna polüico, etc. qll(~ oea-aonanqUt' cierta,., :-;ocicdat1c¡.:, resistan mejor o

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puedan modificar las presiones a que seven sometidas por el ámbito internacional,como es el caso de México: el conflictopctrolero puede ser visto como un ejem­plo clásico al que se ven sometidos lossistemas dependientes.

El artículo narra los esfuerzos del Depar­tamento de Estado de los Estados Unidosy de toda la presión política que generócon la intención de que México devolvieralo expropiado o aceptara de nuevo la par­ticipación de las grandes compañías cuyosintereses habían sido afectados. Por lodemás, en un renglón tan vital las influen­cias que participan y el nivel de éstasadquieren toda su magnitud (la referencia aChile y a todo aquello de lo quc no noshemos enterado porque no es del dominiopúblico, son inevitables). Queda muy claroque nacionalizar no es Un asunto fácil, deninguna manera, y que la fuerza del Esta­do que nacionaliza debe ser sólida pararesistir los embates y presiones que segui­rán. Esta historia queda inscrita como unaespecie de "gucrra fría en pequeño quese mueve aprovechando cualquier rcsqui­cio, cualquier oportunidad para hacer pre­valecer sus puntos de vista. El rechazo delas compañías expropiadas fue desde la noaceptación de la validez jurídica y el rccla­mo inmcdiato y airado de devolucióninmediata e incondicional. hasta el boicot:la cesación de la compra de petróleo y laobstaculización para la compra del equiponecesario para seguir adelante la produc­ción.

Realmente, la II Guerra Mundial desempe­ñó un papel importante en nuestro favor(como lo afirman Tannenhaum y vlosk),es probable que si los Estados C'nidos nohubieran tenido que considerar al petróleomexicano como posible proveedor no

Reseñas

hubieran reducido sus presiones ni llevadouna política de "buen vecino" y aliado.Es posible que sin esa conjetura PEMEXhubiera tenido que aceptar algunas de laspretenciones del Departamento de Estado.Lo que Meyer nos da, son los pormenoresde esta lucha que en su momento se man­tuvo fuera del conocimiento del público yque sólo ahora se han vuelto accesibles.Anota, sin embargo el propio Meyer, queel descontento no proven ía exclusivamen­te del extranjero; existía también en unamplio sector del ejército, en la burocraciapolítica y en otros sectores de las zonasurbanas, todo lo cual terminó por detenerel experimento cardenista y le impidióllegar más allá.

La poi ítica norteamericana era definida yclara: aprovecharse cuando podía y nohacerlo sólo cuando no pod ía. Lo lamen­table es que como lo dice Méyer. "Elestudio del problema petrolero a partir dela consumación de la nacionalizaciónmuestra la persistencia de una división entorno a la concepción del interés nacionaldentro del grupo dirigente mexicano". Enalgo lan importante, no estábamos unifica­dos. ni nuestra opinión, ni desde luego,nuestros intereses. que es quizá por dondedeberíamos atacar el problema. Quizá elmayor valor del artículo de Meyer seaponer, muy claramente, al alcance del hom­bre común, todo lo que sucede subterránea­mente en ese ámbito al que tan limiladoa(~I:cso tenernos "en el momento de escribirestas Iínea." la documentación del Departa­mento de Estado posterior a 1946 aún noestá abierta al público",

Francisco GONZALEZ ORTIZ

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BRAIHA"'T, Guy: lnsíitutions adminis­tratioes comparées, Paris, ed. FondationNationale des Sciences Politiques (Servicede Polycopie), 1972-1973, 3 fascículos,436 pp.

La desaparición de! ilustre profesor lIenryPUGET cuyas excepcionales Les institu­tions administratines étrangére«, (Paris,Dalloz, 1970) resumen y ponen al dia suslecciones durante dos décadas en el Insti­tuto de Estudios Políticos de la Funda­ción Nacional de Ciencias Políticas deParís, ha brindado la oportunidad a otrointegrante del Consejo de Estado de Fran­cia, e! Señor Guy Braibant, Maetn: desreouétes y catedrático de AdministraciónComparada en la Universidad de París 1,de asumir aquel magisterio en el l.E.P. deParís.

Estamos ante un Curso, dictado a alumnosque no tienen necesariamente una forma­ción jurídiea avanzada, y que se prcparanen el I.E.P., antesala del concurso de en­trada a la Escuela Nacional de Administra­eión (E.N.A.), a la asunción eventual dealgunas de las más altas responsabilidadesadministrativas de Francia. Con este pro·pósito, estas lnstituiions brindan un pa.norama selectivo pero muy sólido delderecho administrativo comparado, reve­lando en su ya consagrado autor (Lesgrands arréis de la jurispruderu:e admi­nistratioe, conjuntamente con LONG yWElL, 6a. ed., Paris, Sirey, 1973) un co­rrocimiento por momentos exhaustivo dela realidad administrativa internacionalcontemporánea, expuesta con pedagogíaejemplar.

Tras una medular lntrodueción. el Cursocomprende i~ partes, dedicadas sucesiva­mente al estudio de l.a Organización

Administrativa (1), El Funcionamiento dela Administración (11) y El Control de laAdministración (111).

La Organización (pags. 27-272), la partemás detallada de esta iniciación comparati­va, comprende en su Título 1, e! estudiodo Las Estrueturas (pp. 27-155), divididasclásicamente en servicios centrales, admi­nistración regional y local, y servicios yorganizaciones autónomos. Lo interesanteradica en que, dada por conocida la es­tructura nacional francesa, el autor se ciñea su comparación esencialmente con GranBretaña y la Unión Soviética, sin perjuiciode desarrollos breves sobre Alemania Fe­deral (regional y local), países del Merca­do Común, Yugoslavia y Estados Unidosdel Norte (autonomía). El Título 11 LosAgentes, compara la Función Pública nue­vamente en Gran Bretaña y la UniónSoviética, pero igualmente en los EstadosUnidos del Norte, Alemania Federal y-addenda breve pero interesantísima, ensus pp. 24:~-251 - cn e! Tercer Mundo.Significativo es que los funcionarios nosean los únicos agentes, también existenlos ciudadanos, a cuyo pape! en el ejerci­cicio de la función administrativa (pp.259-273) se dcdiea el capítulo final deeste título.

El Funcionamiento (pp. 27:¡·334), tratadosumar ísimarnente, posterga para otro cur­so el estudio de los poderes de la adminis­tración y su responsabilidad, limitándoseal process o] decision rnaking, al procedi­miento de elaboración de los actos, dividi­do en dos capítulos consabrrados rcspecti­vamentc: el primero, a las reglas jurídicas(la llamada procétlure administratiue nonconientieuse, 0, en castellano, simplemen­te, el procedimiento administrativo), temanotoriamente descuidado por la doctrina

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francesa a pesar de los esfuerzos deGeorges LANGRQD y de la reciente tesisde Cuy ISSAAC (La l'rocédure admi­nistratine non contcntieuse, tesis, Tolosa,prólogo Q. DUPEYROUX, París, L.G.D.J.,19611): y el segundo, las técnicas cuantita­tivas de elaboración del acto administrati­vo, lo que los franceses llaman racionaliza­ción de las opciones presupuestarias(rationalisatíon des choix budgétoires) yque los angloamericanos inspirados por elSr. Mac Namara han universalizado desdelos años sesenta con la sigla P.P.B.S.(Pln nning-Programing-Hudgeting Svstem)

El Control (pp. 335-432), entendido encuanto vigilancia permanente del funciona­miento de la Administración, distingue loscontroles políticos (Asambleas, partidospolíticos, prensa) y los técnicos (no juris­diccionales y jurisdiccionales). Los contro­les técnicos no jurisdiccionales, posterganpara otro curso los llamados controlesinternos (jerarquía, tutela. inspeccionesfinancieras, participación de los ciudada­nos), menos interesantes comparativamen­te, y dedica cuidadoso análisis a lasexperiencias sueca y derivadas delOmbudsman (pp. 360-386), Y a la soviéti­ca de la Prokuratura (pp. 386-403). Loscontroles jurisdiccionales son estudiadosen base a los países occidentales, lospaíses socialistas y el Tercer ~lundo.

La originalidad en el estudio de la Admi­nistración es posible, en cuanto al fondo,sólo tratándose de la propia realidad na­cional: en un estudio como el presente, laoriginalidad sólo pod ía radicar en el méto­do y en la presentación de la informaciónextranjera, que permite una iluminaciónmás precisa, de lo francés, en este caso.Puede afirmarse que esta originalidad exis­te, porque el Curso del profesor

Reseñas

BRAIBANT no sólo está al día, no sólomaneja con pertinencia informacionesrecentísimas (así sus variados desarrollossobre el Ombudsman y la l'rokuratura);sino que lo hace con un enfoque de juris­ta y no de mero legista. No se trata deuna información bruta, sino de un estudiocuidadosamente sopesado en la relacióndialéctica entre norma y realidad adminis­trativas. se trata del análisis de quien, enlugar de aburrirnos con las tediosas disqui­siciones de los italianos, entra de lleno alcómo del fenómeno administrativo, con laseguridad de su sólido bagaje teórico-prác­tico en la cátedra y en la jurisprudenciaen las formaciones consultivas, en las con­tenciosas, y como Comisario del Gobierno-del Consejo de Estado de Francia.

Con excepción del citado libro de IlenryPUGET, el contraste entre, por un lado, laapertura comparativa del derecho constitu­cional francés simultáneamente enriqueci­do por las investigaciones de ciencia polí­tica de esta segunda postguerra mundial, ypor otro lado, la limitación "hexagonal"del derecho administrativo francés reacio atoda comparación y sólo confrontado afines de los años sesenta con la existenciaparalela de cátedras de ciencia administra­tiva, dicho contraste es ya tradicional enderecho público francés: Dicha insuficien­cia se esfuma aquí en mérito a una mesu­rada pero sistemática consideración com­parativa, de ciencia administrativa y aunde ciencia política, de las aparienciasnormativas de la Administración.

De las múltiples contribuciones del Curso,perm ítasenos apuntar, simplemente comoaquéllas que más nos han interesado: lafundación del enfoque pluridisciplinario,acentuadamente de ciencia administrativa(p. 3): la utilidad del método comparativo

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Reseñas

para d meJor conocimiento y aun para elmejoramiento de la propia administración(p. :»; el relativismo histórico (p. 132) delas instituciones administrativas, sometidasa reiterados vaivenes: la importancia de losFactores cualitativos (poi íticos, cconórni­cos y sociales) en la instrumentación de laacc ión administrativa (p. 260): el peso delas tradiciones nacionales que hace másdifícil unificar el derecho administrativoque el derecho comercial y aun que elderecho civil (p. 110·1 11); la exclusióndel aparato productivo de la zona deaplicación del derecho administrativo, encuanto principio válido no sólo para lospaísf'.<;; capitalistas sino también para lospabes socialistas (p. 13); la importanciade no escatimar gastos para estudiar seria­mente una reforma administrativa aún par­cial , siguiendo el ejemplo de las realescomisionr-s británicas (así el costo de laComisión RADCLlFFE·MALJIJ para elGobierno Local y de su informe elaboradoentre 1966 y 1969 ha sido estimado enunos cinco millones de nuevos francos, esdecir, un millón de dólares angloamerica­nos (p. 7B): el carácter liviano de laestructura ministerial en Suecia. concebidasólo como nivel de concepción de dccisio­nes cuya ejecución tiene lugar predomi­nantemente a nivel de las institucionesautónomas (p. 126), tal cual lo preconizaigualmente y por imitación de aquéllas elInforme Fulton para Gran Bretaña (p.127): la inconveniencia de una prolifera­ción excesiva de lo." controles de la Admi­nistración. que la hacen más cara, laparalizan y tienen -por definieión- ten­dencia a resistir al cambio. constituyéndo­se (el ejemplo que agregamos, de laContraloría General de Chile desde J970es por demás elocuente) en baluartes con­servadores, siempre inquietos ante lainiciativa o la innovación (p. 336); la tri-

partición de los agentes, en gobernantes,funcionarios y ciudadanos (p. J57) laimposibilidad de lograr un nivel conve­niente de participación ciudadana enpueblos subdesarrollados, .si ella no vaacompañada de una elevación paralela desu nivel cultural y político; la reivindica­ción de España corno primer país (ley deJlW9) que fuera dotado, mucho antes dela l.ey austr íaca de 1925, de un códigogeneral de procedimiento administrativo(p. 27B·279); la peligrosidad de la delega.ción de ciertos estudios a técnicos puros,que pueden hoy falsear, mediante modelosmatemáticos sólo aparentemente neutros yen definitiva orientados a priori, las alter­nativas que el político quiere y creedecidir incondicionalmente (p. 333).

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En un CltrSIJ de una veintena de horas (p.435), para no-juristas, es normal que elau tor se vea obligado a seleccionar severa­mente su horizonte comparativo. El tripleobjetivo de constatar la universalidad deciertos problemas fundamentales (la bús­queda de la eficiencia gerenc¡al. la protec­ción de los Uerechos Humanos respectode la Administración, en particular ladefensa contra su arbitrariedad así comola partieipación de los ciudadanos en sufuncionamiento). la especificidad de losproblemas de ciertos grupos de países(industrializados, socialistas. subdesarrolla­dos -púdieamente aquí llamados "en víade desarrollo")- y la diversidad de lassoluciones (combinación de la tradiciónnacional, del grado de desarrollo del país,de su régimen sociopohtico) se cumpleplenamente.

Podrían quizá formularse algunos señala-

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mientes a ser tenidos en cuenta por lassucesivas reediciones de este Curso: laindicación bibliográfica, salvo una remi­sión global al libro de Pl'G ET, es inexis­lente, y, por lo menos, podría realizarsepor capítulos, a falta de obras generales;la definición de vocablos extranjeros, difí­cil y equivocados. no siempre es feliz: asi.para Local Cnrernment (Gobierno, y noAdministración, Local, en la letra mismadel Informe RADCLlFFE-MAl'D de1969, No. 28, p. 10), para remedies, queevoca sin esfuerzo la víeja raíz latina,asimilada ya por la Ley de EnjuiciamientoCivil de España dt' 1855, no justificándoseel pudor (p. 405) de su literal traduccióna una lengua que babia de los L'Í('e.< delacto: el gentilieio correspondiente a losEstados Unidos del Norte no es américoin,siendo preferible el empleo de ang/o­

américain, (p. 195): no parece exacta laproyección del modelo británico en Amé­rica Latina (p. 404), ni siquiera a travésde los Estados Unidos, en materia de juris­dicción administrativa, pues nuestro mode­lo, al igual que el de las Cortes polivalen­tes de Africa aqu í arbitrariamente vincula­das a Francia. serían las Salas contencio­so-administrativas del Tribunal Supremode España (cfr. p. 429): la directiva delplan indicativo es una categoda jurídicaautónoma (cfr. p. 249) pues los recientestrabajos de Chillón-Medina (en el "Horne­naje a Sayagués-Laso." y en la "Revista deAdministración Pública" Vladrid. 1969 y1971), así lo han probado incluso en dere­eho francés: por ello la asimilación forza­da de la directiva a las calegorías de ley ode contrato no nos parece justificarse, )por ende su jusliciabilidad no procede,como tampoco la de las circulares definí­torias de una política ministerial (p. 295):en general, el entusiasmo del autor por lafórmula francesa de jurisdicción adminis-

Reseñas

trativa lo [leva a exaltar sin matices alConsejo de Estado como institución (p.387), exaltación justificable pero con re­servas que han mostrado históricamente sumisión de tutela eficaz de los intereses delas clases dominantes (Cf. HOI'HjOL,Droit administrati]. París, \Ia"on, 1972,cuadro de pags. 38·-l1): si la presentaciónlradicional del sistema alemán llevaba arestringir severamente la legitimación pro­cesal activa mediante la exigencia de underecho subjetivo, y no meramente de unsimple interés (p. -l13), la evolución juris­prudencial como consecuencia de la derno­cratización instaurada- por la Constituciónde Boon de 1949, lleva, según el maestroOlio BAClIOF, a una creciente identifica­ción de ambos, con la consiguiente am­pliación del contencioso -admini;.;trativo.

La s íntesis de lo:' ternas tratados, los pun­tos de interés y aún de reserva planteados,enfatizan la actualidad y la calidad deestos f'asciculos cuya utilidad para el corn­paratista, para el estudiante y aún para elpropio administrador, parece innecesariodestacar. En particular, y es una idea caraal autor y que estc logra irradiar sin es­fuerzo, este estudio comparativo de lasprincipales administraciones de estos añossetenta contribuye a una auejor compren­:-<iún del mundo actual, a enfrentarnos contemas esenciales de nuestro tiempo, a la.. :ilerada comprobación de que la formaen quc funciona la administración es unodc los indicadores del grado de democrati­zación de un país (p. 4).

León CORTlÑ AS-PELAEZ

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Resellas

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Braihant, Guy: te droit adminisiraii]Imncau, París, ed. Fondation Nationaledes Sciences Politiques (Service de Polyco­pie), 1972-73, 3 fascículos, 680 pp.

Este curso del Instituto de Estudios Poi íti­cos de París se dicta por vez primera, ypretende familiarizar con el DerechoAdministrativo a los futuros candidatos ala Escuela Nacional de Administración. Seha dicho tradicionalmente que siempre haexistido un divorcio entre la Universidad yel Palacio de Justicia, entre la Montagne(de Sic. Genevi"ve) y el Consejo de Esta­do, al punto de que las célebres notas dejurisprudencia del Decano llauriou no des­pertaban mayor interés en el juez admi­nistrativo de la época .. Este Curso viene arobustecer la tendencia contraria, ya pa­tentizada en el LE.P. por los cursos de lo.':'también consejeros de Estado ODENT(Contentieux administratif], GAZIER(Institutions administraticcs [rancaises),CIIENOT (droit public économique) y elya casi inhallable del extinto maestroHenry PUGET (Les instituiions administratives étrageres, Delloz, 1970), sin olvi­dar al Contentieux administratif comparéde Maxime LETOURNEUR (en la Facul­tad Internacional para la Enseñanza delDcrccho Comparado, Estrusburgo, 196:3,con sucesivas actualizaciones). Los miem­bros del Consejo de Estado de Francia noson jueces, son funcionarios, que tienensimultáneamente funciones administrativasasesoras (las formaciones consultivas) yfu n ciones jurisdiccionales (formacionescontenciosas). El recíproco enriquecimien­to de ambas prácticas, la doble misión decasi-actores de la administración activa yde juzgadores de su acción (el Consejo deEstado colectivamente y sus miembros

individualmente no están vinculados porsus dictámenes en función administrativa,y pueden contradecirlos y de hecho asísuele suceder en motivo de la diversa inte­gración de sus formaciones y/o de una

- consideración menos precipitada que la dedictámenes a veces exigidos, por el Ejecu­tivo, con términos perentorios de 48horas) brinda una experiencia administrati­va concreta, muy humana y con cultivadaconciencia social, que resplandece en laspáginas de dichos cursos y que se ilustraparticularmente en esta lograda realiza­ción, científica y pedagógica, del Comisa­rio de Gobierno Guy llRAIBANT.

Todo el Curso es una definición del Dere­cho Administrativo (p. 25), una búsquedade los infinitos matices jurisprudenciales,de sus fundamentos y de sus perspectivasde evolución, en una línea de inmancntis­mo histórico (página 48) quc permiteoscilar del liberalismo del siglo XIX a losmeandros del neo liberalismo contemporá­neo y que lleva a constatar modestamente,con cspíritu de juez y ciertamente lejosdel dogmatismo de las cátedras tradiciona­les, que "la evolución no es lineal, hayprogresos, retrocesos, alternancias", al gra­do de que "aun no hemos alcanzado unpunto de equilibrio, de que la exposicióndel Dcrecho administrativo dentro de diezo quince años no será seguramente la mis­ma que de él puede hacerse ahora" (p.48).

La primera parte, "El campo de aplicacióndel Derecho administrativo", estudia LasInstituciones (pp. 51-171) es decir, elEstado, las otras personas jurídicas deDerecho público (colectividades locales yestablecimientos públicos) y los organis­mos privados encargados de la gestión de

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servrcios públieo:-:- y La noción de servi­cio público (pp. I 73·230). enfocada éstaen su contenido y alcance institucional.como una noción capital en la definicióndel Derecho administrativo, condicionán­dolo decisivamente. pero sin llegar a seruna condición exclusiva ni siempre sufi­ciente (p. 225). Para B1L\IBANT, no,hallamos ante un srrnicío público, cuandoestamos en presencia, sea de una misiónde interés general confiarla a una personaprivada dotada con dicho propósito deprerrogativa, y sometida a obligaciones (p.11l2, impl icitumente ambas prerrogativa,y sujeciones de Derecho Público), sea deuna misión de interés general a~egurada

por una pe,"ona pública.I

La Segunda Parte, "Lo, principios funda­mentales del Derecho administrativo" (pp.249·480), estudia Las prerrogativas (pode­res, de decisión y de ejecución, y protec­ciones, de agentes y de bienes) y La,...slljeciorll's (los principio, de legalidad y deresponsabilidad ).

La tercera Parle, "El control juri:"dit'Cionalde la Administración". tra .... presentar unatipología de posibles .... oluciones y lo ... ras­gos generales del si .... tema francés. «nf'oca:La Organización (pp. SI S·6(1»). r-on sudualismo jurisdiccional y I<lS modalidadesde su estructuración (Consejo de Estado.Tri h una les Administrativos I{egioll<lles.jur-isdicciones administrativas especializa­das, auxiliares de 1<1 justicia): y J,;, Funrio­namient o (pp. 610·664). que analizasucesivamente los principio- comunes(gt·lH'rale.... de lodo PfO(TSO jurisdiccional ~

propios del contt'llcioso-administr<.lti\o) ~

la:" diferente- categorías dI' a(TioIlI'S(n'collrx, en el indiferenciado pro('l· ......ili .... mofrancés). par<.l concluir con un breve peromedular capítulo sobrr- l.a LJi";ef/cia de 1"

lusticia /1dminislraliva. donde .r-l autorreitera los criterios que expusiera en eltomo V del "Homenaje a Sayagués-Laso(Uruguay), (ed. lEAL, Madrid, 1969),sobre e! acceso del pretorio, el alcance delcontrol y los efectos de las decisiones.

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Trabajo estructurado, de fino jurista y node legista, siempre alerta a la distancia quesepara a la norma de la realidad, con-cien­te de que la misión del hombre de cienciay de! magi-trudo consiste en luchar poracortar pcllo ....amente dicha distancia siern­pr<o más o meno, vigente (p. 480), este

Curso 110 es por ello menos consciente delas limitaciones incoercibles impuestas porlo real a la lógiea, que llevan a plantearsesin dogmutismos ante una probable solu­ción, ";, es ella poi ítica y materialmenteposible'! " (p. 389), con el mismo esp íritude la renovada jurisprudencia administrati­va alemana realzadu por el maestro OttoBAl: 110 F (d. 'u Der '"r{ássllllg.<rich terz unschen Rcch«: und Polilil«. en "He\" dela Faeultad de Derecho v Ciencia, Socia­les", vlontcvidco. 1967, pp. 245 'S.).

":'u defensa y aun sobria exaltación delservicio público (p. 1(5) lo sitúa en lacorriente democrática. así como su con­cepto de la descentralización apoyado enla eh-rción de lo .... titulares de lo." órganos(p. 100). Sil fe en e! pe,o de la opiniónpúblit-a (p. 661). Sil afirmación de 'lue laprimera ruzón de ser de 1<1 noción de esta­blecimiento púlilu-o radica (p. 140) en laparticipación «ntr-ndida como la asociu­cióu del personal y de lo .... usuarios a lage.... lión dc UIl servicio .....u impl ícita n-ti­cencia ante el gt'om'~tri('o control juri .... die-

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Reseñas

cional (le la constitucionalidad de las levesque, contraría el pronunciamiento de ·101'

elegidos por el sufragio universal (p. 319);la misma aspiración de un sistema jurídicodemocrático subtiende sus posturas enmateria de responsabilidad fundada en elriesgo (pp. 435 Y rr7 esp.), su postuladode superación del clásico liberalismo (p,189) del Consejo de Estado integrando laeficacia prestacional de la Administraciónen el concepto de I~St<_1 y del derecho quela rige~ su rechazo -aparentemente insóh­to- de la desigualdad en favor del Estadocorno piedra de toque del Derecho Adrni­nistrativo , puesto que "la desigualdad semanifiesta a menudo en el otro sentido '1

(p. 4aO).

En implícita polémica con la escuela deTolosa y con las postura." cada vez másconservadoras del Decano Georgei'VEDEL, interesan las precisiones referen­tes a la noción de poder público(p u issanc« publique), expresión "quepuede ser considerada convencionalmentecomo válida, pero que puede inducir enerror por su tonalidad, por las ideas queevoca" (p. 249). Según esta "mitología"que se origina en el imperio romano, elderecho administrativo sería un derechode autoridad, un derecho de poder, dis­tinguiéndose del derecho privado en gene­ral, fundado en la autonomia de la volun­tad. Dicha idea romana, iluminada por loslegistas del Antiguo Hégimen bajo lamonarquía absoluta y reforzada por lasconcepciones napoleónicas, se funda -pre·tende fundarse- en un esquema irreal,que no ha correspondido nunca exacta­mente a la realidad y que es hoy amplia­mente inexacto por razones de hecho y dederecho, que desbaratan sus dos postula­dos claves, la pretendida superioridad delEstado sobre los individuos (supuesta

esencia del derecho administrativo) y lapretendida igualdad de los individuos en­tre sí (supuesta esencia (le! derecho priva.do). La inexactitud de hceho de la nociónde poder público radica en la potencia deldinero en la sociedad capitalista, por lacual la Administración deviene más unaresultante de un estado de fuerzas socialesque un organizador de dichas fuerzas,siendo manifiesta su impotencia en nume­rosas hipótesis (pp. 250-S 1); además, porla misma razán,la inexactitud del esque­ma mitológico surge de que no existe unaverdadera igualdad en tre los individuos,entre el banquero y el vagabundo, entre elfuerte y el débil, siendo la igualdad formaly nunca real (p. 251), siendo el contratode adhesión una manifestación clara de laposición dominante de unos individuossobre otros en los mismos esquemas delderecho privado, aunque podrían citarse yBIL\IBANT señala expresamente, las rcla­ciones entre el patrono y sus asalariados,entre e! propietario y el arrendatario, en­tre e! asegurador y el asegurado, entre e!transportador y el transportado (ibidem).La inexactitud jurídica de la noción depoder público ya la demostró, siguiendolos de m oledores análisis de CharlesEISENMA"<N, el maestro [ean I{IVERO,cuya visión recoge BI{AIBANT recordan­do que el derecho administrutivo no selimita a acordar prerrogativas a la Adrni­nistración, sino que también la somete asujeciones (p. 252), tales corno el respetoestricto de los principios rectores del servi­eio públieo, la imprescriptibilidad e inalie­nabilidad del dominio público y las limita­ciones emergentes de la noción de contra­to administrativo (p. 254 j, sin olvidar laintensidad del control jurisdiccional cierta­mente mayor que la aplicada por lostribunales judiciales a los particulares (p.255).

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La exposlclOn es agradable, no exenta dehumor (así,pp. 555·564) y de una profun­da experiencia, que rechaza los excesos delos espíritus excesivamente sistemáticos,que tender ían a aborrecer la crecientecomplicación de las reglas de fondo y deforma. Primeramente, porque la criticablecomplejidad no es ni tan amplia ni tanprofunda como para alarmar en exceso y,porque, además de dicho factor cuantitati­vo, puede ser legítimo interrogarse sobreel significado de dicha complejidad, queno emerge de cerebros excesivamentesutiles ni es manifestación de decadenciaintelectual por parte de juristas que nologran dominar su materia y regirla porideas generales coherentes, sino que bienpudiera ser el natural reflejo de la comple­jidad de lo real (p. 228).

III

Las excelencias así sumariamente apunta­das no impiden, en este Curso una ciertainsatisfacción derivada de su clasicismo, desu constante equilibrio y moderación(¡qué contrastes, por ejemplo, con el po­lémico Droit administra ti! de HOURJOI,cuya primera edición surgc también en1972! ), de su apcgo aparentemente pococrítico a la jurisprudencia dominante en elcual nos atreveríamos a ver, no sólo elrespeto de una tradición en la que el pro­pio BRAIHANT se inserta en sus funeio­nes de Comisario del Gobierno, sino quizátambién algo de esa autocensura del juez(p. 508) que el autor relega a los tiemposdecimonónicos de la jurisdicción retenida,sin perjuicio de exponer -en positivista yno en observador crítico- la teoría de losactos excluidos del control jurisdiccional,y en particular los actos de gobierno (pp.:l5a, :l97 ss.) y las medidas ,le orden inte­rior (p. 40 1). lterech o 110 elJuimle a juri.,-

Reseñas

prudencia sino en parte, y este Curso tien­de a convertirse en una crónica (cierta­mente magistral) de jurisprudencia, cuyopositivismo inmanente omite toda críticarespecto de la publicidad en la televisión(p. 143) o de la organización corporativaimpuesta por el gobierno de Vichy a lasprofesiones liberales (p. 169).

La bibliografía se limita curiosamente alos materiales del 1. I (pp. 231-244) Yexisten ciertas terminologías y asertos dis­cutibles; es inadmisible el término "ameri­cano" (p. 492) cuando se hace referenciasólo al Congres angloaméricain; las perso­nas son todas jurídicas, tanto las fisicascomo las colectivas, y sólo una vieja con­fusión de moral y Derecho lleva al reiteradomanejo del término personas morales (p.51 ss.): las Cortes Supremas no suelenlimitarse, en derecho comparado, a lamera casación en puro derecho (comosucede en Francia), sino que en muchísi­mos países de tradición germánica comohispánica y angloamericana, la SupremaCorte es juez también de los hechos, dedonde esto no puede considerarse unacxccpcionalidad del Consejo de Estado (p.600).

Estas reticencias secundarias ante el Cursode un juez a veces quizá demasiado ena­morado de sus funciones (cf. la excesivap. 502 sobre la proyección social de lajusticia administrativa), no deben inducir aerror. Las páginas de HRAIBANT se re­leen con inmenso provecho no sólo prácti­co sino teórico, permiten una actualísimacomprensión del derecho dc su país, ysólo cabe esperar y desear su conocimien­to cuidadoso en esta América Latina tanreacia a comprender al juez como Poderdel Estado.

León CORTIÑAS-PELAEZ

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Reseñas

CORTlÑAS ~ PELAEZ, León (Dirección,Introducción General y Anotaciones),Perspectivas del Derecho Público en laSegunda Mitad del Siglo XX, Homenaje aEnrique Sayagués-Laso (Uruguay), Madrid:Instituto de Estudios de AdministraciónLocal, Bogotá: Temis y Santiago: Edito­rial Jurídica dc Chile, 1969, reimpresiónMontevideo: Amalio M. Fernández, 1975,5 tomos, 5,406 págs.

En una edición magníficamente realizadapor el I.E.A.L. se plasma la monumentalobra en Homenaje al celebrado administra­tivista uruguayo Enrique Sayagués-Laso.Sin duda alguna, y citando al ProfesorH.J. WOLFF de Muenster , es '"la máximahonra tributada, desde tiempo inmemorial,a un hombre de ciencia del derecho admi­nistrativo", verdadera 'summa' iusplicista,diríamos, de nuestra convulsionada épocaque ha visto una preeminencia notable yextraordinaria de derecho público, y enespecial del derecho administrativo, instru­mento privilegiado del ciudadano en latutela de su calidad de persona ("recuerdatu suprema dignidad", S. León Magno)frente a los incesantes embates del Poder,muchas veces preocupado en ilusorias ypeligrosas configuraciones de una nuevasociedad, a costa de la más elemental li­bertad del ser humano, quien es Y deberáser siempre principio, sujeto y fin de toodas las instituciones.

Empeño tan ciclópeo es el fruto de lalabor infatigable y visionaria de quien fue­ra discípulo y ayudante del extinto profe­sor Sayagués, el profesor Cortiñas-Peláez ,"ma itre-assistant" de la Facultad de Dere­cho de la Universidad de Par ís I (Pan­théon-Sorbonne): El haber ideado esteHomenaje a su maestro, dentro de una

visión unitaria sorprendente, reuniendotrabajos de profesores dc 73 universidadesde 27 países, de las más variadas familiasjurídicas, y lo más granado del pensamien­to actual en la materia, es un acierto raya·no en lo increíble, y que merece la felici­tación más generosa.y agradecida.

El breve espacio de una simple reseña bi­bliográfica impide explayarse sobre elfrondosísimo indice de este Libro Horne­naje, único en su especie, que cuenta con177 colaboraciones, y aharca en sus 5voluminosos tomos, desde las perspectivasuniversitarias y pedagógicas, filosóficas ysocioeconómicas, politológicas, hasta laspertinentes al derecho público internacio­nal comunitario, constitucional, laboral yprincipalmente a las ciencias administrati­vas V al derecho administrativo, en sustom~s IV y V.

La obra -en su volument 1- se abre conun prólogo del famoso maestro francésMarcel WALlNE, hermoso prólogo dondeen rápidas frases describe ese portento quefue Sayagués-Laso, cuyo

"tragique destin... montre qu'unjuriste pcut pcrdrc la vie pour avoirnotablement excercé son devoirprofessionnel, san S haine rnars sanscrainte "~o

Su personalidad es descrita en una breveintroducción por el profesor Julio A.PRAT, discípulo de Sayagués. a la quesigue la Introducción General (120 pp.)del Homenaje, trabajo apasionante delautor y realizador de esta verdadera enci­elopcdia iuspublicista, cl profesor Corti­ñas-Peláez : por sí sola, esta IntroducciónGeneral merece un comentario aparte, en

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su visión particular del derecho público entanto un derecho político -que comparti­mos ampliamente-, instrumento valiosísi­mo en la "construcción de la Noosfera",usando el lenguaje teilhardiano.

Si limitamos el comentario a los trabajosreferentes al Derecho Público, especial­mente Derecho Constitucional y DerechoAdministrativo, valga señalar las aportacio­nes, en el primer aspecto, de:

J. RIVERO, "Les droits de lhomrne,catégorie juridique? ", Ill, 21 ss.

G. STtJBY: "Wie gleichberechtigt sindMann und Frau? ", Il l, 49 ss.

C ROSSANO: "Considerazioni sull'egua­glianza giuridica ed il dirito soggeltivo",111, 83 ss.

P. STlBBE: "1, 'objection de conscience etle statut des objecteurs de conscience ",Ill. III '5.

S. MARTlN-RETORTlLLO: "Presupues­tos políticos y fundamentación consti­tucional de la planificación administrati­va", m, 209 ss.

A. GORDILLO: "La planificación y elpoder legislativo ", 111, 245 ss.

H. CASSINELLl-'IUÑOZ: "El interés le­gítimo como situación jurídica en laconstitución uruguaya". 111, 281 ss.

Reseñas

D.H. SCHEUlNG: "La protection desdroits fondamentaux en RepubliqueFédérale dAllemagne.", 1lI, 307 ss.

K.A. BETTERMAN N, "Die rechtspre­chende Gewalt nach der Verfassung derBundesrepublik Deutschland", ui, 361ss.

J. PETOT: "La France a la recherche del'efficacité du pouvoir". IIl, 407 ss.

F. D'ONOFRIO, "1 Ministri nel sistema digoverno degli Stati Uniti dAmerica delNord", 111, 583 ss.

Ch. GOOSSENS: "Le regime parlem­entaire des étas européens: transfor­mations r é c e n t s , perspectivesdévolution". 11/.563 ss.

En el segundo aspecto, tratado amplia­mente. se contienen 81 trabajos que reco­rren la variada gama de las ciencias admi­nistrativas en su consideración no jurídica(Vol IV. título IX, "Perspectiva de lasciencias administrativas"), como jurídica(título X, "Perspectiva del derecho admi­nistrativo general"; y Vol. V, título XI,"Perspectiva del derecho administrativoeconómico". y título XII. "Perspectiva delprocedimiento y proceso administrati­vos").

Se destacan en esta parte -tal vez la másinteresante por su desarrollo y calidad delos trabajos- en su aspecto de ciencia dela administración pública, las colaboracio­nes de:

~l. HAENA !JEL ALCAZAR: "Perspecti­

156

Reseñas

vas y tendencias de los estudios sobreciencia de la administración", IV, 19 ss,

F. MORSTEIN-MARX: "Unwelt undVerwaltung", IV, 97 ss.

Il. PUGET: "L'adaptation de I'administra­tiion publique á I'évolution sociale",IV, 137 ss.

G. CATALDL "L'organizzazione dcllaammnistrazione púbblica e la scienzadella ammnistrazione", IV, 51 ss.

nistrativo, 417 ss), Otto HACHüF("Algunas tendencias evolutivas cn elderecho administrativo alemán contem­poráneo", 4:19 ss.). MareSOMERIlAUSEN ("Los principios gene­rales del dereeho administrativo". 463ss.), Eduardo SOTO-KLOSS ("La entra­da en aplicación del acto administrati­vo", 681 ss.), Caio TACITO ("Lacorrección monetaria en el derechoadministrativo", 853 ss.), AparicioMENDEZ ("Introducción a los sistemasorgánicos, 937 ss.), Alejandro NIETO("Valor actual de los establecimientospúblicos", J051 ss.), Urbano MARI~­

VALLEJO ("Panorama de la sindica­ción y huclga de los funcionarios públi­cos chilenos", 1157 ss.), y la deJuergen 'SALZWEDEL ("Respecto de laevolución de derecho de policía enAlemania", 1209 ss.)",

challenge ofto public admi-

W. F. ILCIlMAN: "Theeconomic developmentnistration", IV, 177 ss.

G. LANGROD: "L'apparition et l'apportde la science administrative des payssocialistes", IV, 281 ss.

Ch. DEHBASCIl: "La Vé. République et1,'Administration", IV, 347 ss.

Permítaseme agregar a ellos los trabajosde:

En su título X, "Perspectiva del derechoadministrativo general", perm ítasenos citaren lo pertinente la recensión de esta obramonumental aparecida en el No. 63 de laRevista de Administración Pública deMadrid, pág. 404:

" ...Cierra el tomo I V con 34 contribu­ciones, iniciadas por Klaus VOGEL("Contribución a la teoría del derechoadministrativo internacional", 383 ss.).Si hacemos abstracción de algunas con­tribuciones que el largo aliento de estaobra ha determinado su edición separa­da en el transcurso de sus cinco años depreparación, podemos señalar comoaportaciones altamente constructivas lasde Charles EISENMANN ("Un dogmafalso: la autonomía del derecho admi-

M. MA:RTlN-GONZALEZ: La individuali­zación de cada una de las manifcstacio­nes del actuar administrativo", 49J ss.

J.L. CARRO Y FEHNANDEZ-VAL\IA­YOR: "Nota sobre la distinción entreactividad política y administrativa".591 ss.

M. WALINE: "Les reglements d'applica­tion ", 641 ss.

M. VAUTlHER: "Nature et particularitésdes contrats adrninistratifs", 783 ss.

E. PEREZ-OLJVAHES: "La teoría dc lassujeciones imprevistas", 828 ss.

E. GARC1A DE ENTERRIA: "Larespon­

157

sabilidad del Estado porcomportamiento ilegal de sus órganosen derecho español", 871 ss.

G. MIELE: "Considerazioni sulla risarcihi­litá dei danni causati a terzi dallePubblica Ammnistrazione con ingiustalesione di interessi legitimi", 909 ss,

A. DE LAUBADERE: "Remarques sur lerégime juridique de l'autorisationc onditionnée en droit administratiffrancais", 1243 ss.

En el título Xl se destacan las colabora­ción de:

H. BARBE-PEREZ: "Adecuación de laadministración conformadora del ordeneconómico y social a las exigencias delEstado de Derecho ", V, 19 ss.

R.E. CIIAR L1EH: "Les biens affectés auservice public", V, 45 ss.

R. MARTIN-MATEO: "La determinacióndel contenido de la propiedad inmobi­liaria", V, 151 ss.

J.R. PARADA-V AZQUEZ: "La expropIa­ción urgente ", V, 229 ss.

F. BORELLA: "Les entreprises publiquesen Algérie depuis lindépendance ", V,285 ss.

II.J. WOLFF: "Fundamentos del DcrechoAdministrativo Prestacional ", V, 349 ss.

Finalmente, valga señalar en el título XII,"Perspectiva del procedimiento y procc­so administrativos":

G. ROEIIRSSEN: "L'ordinamento della

Reseñas

giustizia ammnistrativa In Italia", V,771 ss.

H.H. RUPP: "Der deutscheVerwaltungsprozess", V, 807 ss.

G. BRAIBANT: "Conditions d'efficacitéde la jurisdiction administrative", V,873 ss.

M. FROMONT: "L'examen du fait par lejuge administratif en Francc et enAllcmagne ". V, 895 ss.

Especialísima mención merece la nutridaparticipación chilena en estc Homenaje alprofesor SA y AGUES-LASO, animadorsiempre entusiasta de las jornadas chileno­uruguayas de derecho público. Se realizóel concurso de esta participación. tendentea mostrar el estado actual de la institucio­nalidad administrativa chilena(1965-1969), en colaboración de los pro­fesores:

E. SIL VA-Cl VI VIA: "Panorama y perspec­tivas de la crisis institucional chilena",IV, 523 ss., asumiendo igualmcnte almaestro SI L VA-CIMMA, la "Presenta­ción común de los trabajos chilenos",en el vol. 1. 849-850.

J. TAPIA-VALDES: "Leyes de bases ynuevas categorías'" 111,631 ss.

IL PANTOjA-BAUZA: "La administra­ción chilena contemporánea: una evolu­ción con horizonte definido ", 1V' 231ss.

J. I{EYES-RI\'EROS: "Crisis dcl munici­pio chileno", lit 7!l3 ss. Y

U. VIARIN-VALLEJO, ya citado más arri­ba.

158

Reseñas

Valga también destacar la numerosa parti­cipación latinoamericana en este homenajea Sayagués, sin duda, uno de los sus admi­nistrativistas más célebres: aunque ded~sigual valor muchas de tales colaborucio­nes, nos parecen dcstacables las ya citadasde GORDILLO, CASSINELLI-MUÑOZ,TACITO, MENDI'Z, PEREZ-OLlVARESY BAIWE-PERI'Z, como también las de:

11. F1X-ZAIVIUDIO: "Contribución al estu-dio del proceso tributario mexicano '\111, 1039 ss.

H. GIORGI: "Administración, instrumen­to de desarrollo'., IY, 149 ss.

J. VIDAL-PERDOMO: "Relaciones entrela Ley y los actos normativos del go­bierno en cl derecho colombiano y laevolución del reforzamiento de las fa­cultades de este último ", IV, 55,) ss.

l\DI. IlIl'Z: "La inmutabilidad del actoadministrativo atributivo de derechos",1V, 763 ss.

A.R. llBEWER-CARIAS: "Las condicio­nes de recurrihilidad de los actos admi­nistrativos en la vía contencioso-admi­nistrativa en el sistema venezolano", V ~

743 ss.

De la sola enunciación de los trabajos rela­tivos al derecho constitucional y al dere­cho administrativo indicados -que sóloson parte de los volúmenes IV y V-,puede advertirse la riqueza sobre abundan­te de material bibliográfico que contieneesta obra, prodigio de constancia admira­ble demostrada por su inspirador, coordi­nador y realizador, el profesor LeónCortiñas,

No es el discípulo mayor que el maestro,nos advierte el relato evangélico, pero enel empeño, la fidelidad y el afecto puestosen este Homenaje a su maestro, diría queCortiñas ha superado largamente a suhomenajeado, cuya memoria perdurará entodos los administrativistas -y especial­mente nosotros, latinoamericanos- nosólo por su célebre Tratado de derechoadministrativo, y sus innumerables mo­nografías, artículos y dictámenes, sinotambién por haber despertado el afecto yla admiración de quien -como discípulosuyo- le deparó un Homenaje único en lahistoria del Derecho, difícilmente supera·ble, y uniendo el esp íritu de juristas decuatro continentes; como señala MarcelWALlNE en el prólogo,

"Par sa vie~' par son oeuvre et jusquedans sa mort , Enrique Sayagués-Lasoaura été non point un 'signe de con­tradiction ~ ~ mais bien au contraire unpionnier de I'amitié entre tous leshornrnes".

Eduardo SOTO-KLOSS

FORSTHOFF, Er nst , Traité de droitadministrarif allemand, traducción france­sa de la 9a. edición alemana de 1966 porMiehel FROMONT, Bruselas:Etablissements Emile llruylant, 1969, 754pp.

1.- En la fase autoritaria de los cincuen­tas, el Instituto de Estudios Políticos deMadrid publicó una versión castellana deeste clásico del pensamiento nacionalistaen materia de derecho administrativo.Ahora, ante la imposibilidad de encontrar

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una editorial francesa, es en Bélgica dondeel autor de Der totale Staat (1933) iniciauna proyección fuera de su cuna totalita­ria en lo ideológico, y cuando ya su Trata­do, concebido en los años cuarenta, seencuentra envejecido en su información ynotoriamente superado en la RepúblicaFederal de Alemania por las obras genera­les de derecho administrativo encabezadaspor el profesor H.J. WOLFF desde losaños sesenta, ahora conjuntamente con elmaestro O. BACHOF.

Esta última corriente, la democrática, in­tenta superar, no sólo en Alemania sinoen España (GARCIA DE ENTERRIA), Yen nuestra América (SILVA-CIMMA,RUlZ ELDREDGE, Arturo GONZALEZ­COSIO, GORDILLO), la radicalidad queel autor aqu í recensionado personifica encuanto reivindicación de autoritarismo y"tecnicidad" para el aparato administrat­ivo '1.

El profesor mexicano José LOPEZ POR­TILLO Y PACHECO ha señalado reciente­mente las consecuencias institucionalesque tiene en estos años setenta, la luchaintelectual contra la resistible expansiónen América Latina de

"Una mancha negra de fascismo, quetiene como una de sus características elestablecimiento de un orden económicoen el que se protege a una clase detrásde la cual hay todo un aparato decoacción y de violencia para garantizarlos intereses que se extienden a un régi­men transnacional en el que está ocultauna clase que está perdiendo nacionali­dad o que ya la ha perdido" (Ciudad deMéxico: El Nacional, junio 9 de 1976,pp. 1-7).

Reseñas

Pensamos, en esa perspectiva, que sería nosolo oportuno sino necesario que quienesse interesan en las cuestiones del derechoadministrativo y de la administración pú­blica tengan clara conciencia de los extre­mos a que apunta FORSTHOFF CONUNA obra que tan sospechosa aceptaciónestá teniendo por parte de las administra­ciones más regresivas de América, al decirdel maestro chileno SILVA-CIMMA.

1

2.- Para FORSTHOFF, el estado es unente situado por encima (p. 55) e inde­pendiente de los ciudadanos (p. 177). Suautoridad está por encima de la regla dederecho (pp. 55 Y 350). No admite unalimitación de sus derechos públicos quesea jurisdiccionalmente deslindable (p.653): no se concibe que un proceso obje­tivo pueda ser suscitado por los ciudada­nos legítimamente interesados en la regu­laridad interna de la administración. Hayu na aparente renuencia del profesoralemán para pronunciarse sobre las relacio­nes entre Derecho y Estado (p. 292). Peropor debajo de ella, la tendencia totalitaria,inminente a toda su concepción del dere­cho administrativo, lo lleva a desconocerla vigencia de la persona humana jurídica­mente respetable y titular de derechosobjetivos con anterioridad al Estado(ibidem). Por el contrario, considera quela limitación de éste emana abstractamen­te del orden jurídico (ibidem) y no de laacción política concreta, de ciudadanosresponsables que no admiten ser tratadoscomo meros súbditos.

3.- El autor rechaza la supremacía de laconstitución. Siguiendo a Otto MAYER,la coloca en el plano de lo contingente (p.60 en nota), de lo eventualmente prescin-

160

Reseñas

dible o de lo que se encuentra reducido alplano de las buenas intenciones (p. 94).Pretende así, evitar la "confusión" entrelo constitucional y lo administrativo, ence­rrado éste en un marco formal y rígido (pp.44 Y 208, nota 2); pretexta para ello quehabría inconveniencia científica en apoyaral derecho administrativo en consideracio­nes de principio referentes a la estructuraconstitucional (p. 43). Dicha suerte de"evitación axiológica" no le impide remi­tirse al teórico nacional-socialista CarlSCHMlTT (p. 208 nota 3) en cuanto a esemismo tema.

4.- Este tratadista presenta al Estado deDerecho como una ideología (p. 81) enocaso (p. 112). Algo que ya no existe más(ibidem) y que no podrá ser resucitado.Pero esto, no con el objeto de sosteneruna idea nueva, que apunte superadora­mente a un horizonte de progreso; sinoque, parece más bien nostálgica (p. 43-44y nota 19) del "Estado Total" que nues­tro autor exaltara ya en Hamburgo en1933. La imposibilidad de su restauraciónlo lleva a preconizar, mediante un tercerPoder neutro (ibidem), la "neutralizaciónaxiológica" del Estado, a pretender quehay una contradicción que "los autores dela Ley Fundamental no lograron superar"(p. 122) entre Estado de Derecho y Esta­do Social; y lo mismo explica que reitera­damente cite de manera truncada (pp. 122Y 299) los articulas 20 y 211 de laGrundgesetz, textos que precisamente es­tablecen el imperativo democrático de laadministración en la constitución deBonn.

5. Este Traité presenta un aire aparente­mente liberal. Llega hasta la invocación,aquí y allá, del Estado de Derecho, perodichas meras apariencias no logran engañar

al lector advertido, que comprende -gra­cias al conjunto de las obras deFüRSTHüFF- la ilusión restauradora delmilitarismo forjado por la propiedad priva­da de los medios de producción en lazona del Rhur, presidido por un dirigismo,el cual se pretende que no resultaba deuna voluntad determinada sino de unasituación de hecho (p. 126). Dicha ilusiónunida al igual que en su "correligionario"de Gotinga Ernst Rudolf HUBER, en lareferencia a la presunta incompatibilidadde la Grundgesetz con la quiebra de posi­ciones económicas dominantes, en contrade los imperativos democráticos y socialesde dicha Ley Fundamental.

1I

6.- La ambigüedad entre una aparienciaque pretende ser liberal y una inspiraciónde fondo que es totalitaria (p. 40), da porlo pronto origen a incoherencias técnicasentre el derecho administrativo expuesto yel derecho constitucional alemán vigente:el primero resulta un derecho bastanteenvejecido cn jurisprudencia y en doctri­na, mientras que el segundo no es tenidoen cuenta sino cuando su silenciarnientosería flagrante (v.g., p. 465). Por lodemás, aun en casos como este, en mate­ria de responsabilidad de los funcionarios,se vacía el alcance del artículo 34 de laGrundgesetz (p. 465), limitándolo a unaconsolidación de la jurisprudencia referen­te al artículo 131 de la Constitución deWeimar (p. 464), en lugar de relacionarlocon la totalidad del nuevo sistema consti­tucional que explica mejor que aquélla elsignificativo reemplazo del "ejercicio delpoder público " por el "ejercicio de unafunción pública". Ello pone de manifiestola pretención de mantener criterios decontinuidad administrativa bajo una cons-

161

titución republicana como la. de Bonn,con respecto a una constitución "Impe­rial" como la de Weimar.

Se nota, además, una cierta inseguridadterminológica cuando los vocablos lindancon el derecho constitucional. Esta semanifiesta, por ejemplo, en la repugnanciapor el uso del vocablo ciudadano, rara vezempleado; salvo omisión nuestra, sóloaparece en las pp. 129, 133, 538 Y 566, Yen tales casos se busca neutralizar la gravi­tación social del ciudadano para mediati­zarlo en función de la administración (p.116) en sus relaciones con el Estado. Seprefiere reemplazar el término ciudadanopor uno más vago, como individuo (p.292); o por vocablos de sentido más biencosificante como administrado (p. 103),profano (p. 640), sujeto (p. 187).

Contrastando con la definición de la doc­trina francesa sobre las nacionalizaciones,para FüRSTHüFF la administración nosupone una participación de los ciudada­nos en su seno: no son éstos los que laforjan para multiplicar, mediante sus servi­cios, y bajo pautas axiológicas que ellosorientan, la dignidad de la persona huma­na en sociedad. Por el contrario, el autorconsidera a la administración como algoneutro (p. 43), como mera dadora (Geber,p. 533) de prestaciones, proveedora (p.84) desde arriba. No está sometida a con­dicionamiento alguno por parte de unabase ciudadana, sino que es expresamentedistinguida frente a ésta (p. 236, nota 71).

7.- La tecnocracia irrumpe como nuevabase de la administración (así, pp. 136 Y440). Es, en cierto modo, Ersatz del año­rado partido único (p. 44 Y nota 19). Estehabía evitado transitoriamente los malesde los partidos políticos, su "influencia

Reseñas

Irritante sobre la administración" (p. 83):una influencia que es necesario descartarneutralizando las "preocupaciones" (p.742) de tales partidos. La pregonadaneutralidad (p. 738), la exclusión de finesextra-normativos (p. 235) enmascara, trasla fachada tecnocrática, el rechazo de unarelación permanente de subordinación dela cúspide administrativa frente a la base.

8.- La administración "dispone" de losindividuos' (p. 39): éstos son "dependien­tes" de ella (pp. 134, 439, 467, 472). Lapaternalista (p. 590) concepción de laDaseinsvorsorge (p. 533 ss.) hace juegocon la afirmación, ciertamente excesiva,de que el service public es una nocióndesquiciada (p. 535)_ Para sostenerlo así,el autor no busca apoyo en la recienteliteratura francesa. Se funda en cambio,en una bibliografía alemana envejecida(ibidem, nota 7) sin perjuicio de acudirtambién a un escritor que se destaca en la"nueva" doctrina de cuño nacional-socia­lista (Román SCHNUR). Por lo demás,cuando la Daseinsvorsorge lleg~ a desbor­dar el marco del derecho administrativo,no lo hace en momento alguno (p. 535)para orientarse hacia el campo de losDerechos Humanos y de las LibertadesPúblicas: no aparece vinculada a las garan­tias constitucionales del Estado, sino sóloal derecho económico, al derecho del tra­bajo y a la seguridad social (p. 535). Laadministración, para FüRSTHüFF, no tie­ne relevancia de auténtico servicio sinosólo de poder autoritario.

9.- Respecto del "bloque de la legali­dad", el imperio de la ley formal se pre­senta rebajado. La consuetudo abrogatoria(la costumbre derogatoria de la ley) es unhecho incontestable (P. 240). En todos lostiempos ha habido preceptos superados

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Reseñas

por los acontecimientos, afirmación quetrae ecos del decisionismo de CarlSCHMlTT: en particular, la administraciónestá sólo parcialmente sometida a la Ley(P. 55). Se mueve en el campo de unaamplia discrecionalidad (Ermessen) que esafirmada como "centro del derecho admi­nistrativo" (p. 147). No hay allí controlposible por los Tribunales administrativos.y a esa libertad respecto del control dejurisicidad se aplica también a las relacio­nes interadministrativas ('''internas de laadministración", p. 212 Y 470), cuyosconflictos se reputan de naturaleza diversaa los que tienen lugar entre órganos cons­titucionales (p. 652, nota 64). Esta con­cepción, cuestionada empero en la mismaAlemania Federal, lleva incluso a justificarla independencia de la administraciónfrente al derecho: la administración en­contraría su fundamento en sí misma (p.237: elle est son propre [ondementv.

III

10.- El arcaísmo del Tratado se pone demanifiesto en la selección y valoración dela jurisprudencia. No suele ser de fechamuy reciente. Se trata, en general, deaquélla correspondiente a los primerosaños posteriores a la segunda guerra mun­dial y excepcionalmente la de los años 60.y es sintomático que recurra frecuente­mente a la jurisprudencia del antiguo Tri­bunal Imperial (p. 191 Y nota 31), a pesarde reconocer expresamente que el conteni­do del derecho administrativo cambiacuando la protección jurisdiccional esconstitucionalmente instaurada. Admiteque en este caso, las nociones adoptan unnuevo sentido (p. 148 nota 5), pero loolvida cuando se trata de limitar la liber­tad de prensa (p. 446), con criterio deEstado autoritario y ya en camino hacia el_nacional-socialismo según la jurisprudencia

liberticida reinante bajo Weimar, la cualfue preparando el hundimiento de la Re­pública y el advenimiento del EstadoTotal; y también lo olvida cuando losimperativos de un Estado Democrático ySocial de Derecho podrían llevar a recono­cer, al legítimo interés, la legitimaciónprocesal del derecho subjetivo (p. 502-03Y nota 71). Es una visión fijista de lajurisprudencia (p. 42 Y 44, nota 22), quese combina con un arraigado temor alpoder creador de los jueces, a la Richter­macht exaltada por el maestro BACHOF ysu escuela en el marco de la Grundgesetzdetll49.

11.- El manejo de la doctrina es tambiénunilateral.

La más reciente doctrina de los años 60,la que tiende a ajustar el clásico derechoadministrativo imperial, de los períodosguillermino y nacional-socialista, a losprincipios republicanos de la Ley Funda­mental de Bonn de 1949, es casi ignoradapor FORSTHOFF. No menos significativoes que no aluda, es traducción de unaedición alemana de 1966, a la mayoría delos trabajos de Wolfgang ABENDROTH,Otto BACHOF, Guenter DUERIG, HorstEHMKE, [uergen HABERMAS, HermannHESSE, Hans-Heirich RUPP, UlrichSCHEUNER, Klaus VOGEL y ReinholdZIPPELIUS. De por sí, ello basta y sobrapara presentar una imagen incompleta,parcializada y parcial, <le ese derechoconstitucional concretizado que es el dere­cho administrativo alemán contemporá­neo. No falta, eso se mención casi siste­mática de los principales autores de late ndencia autoritaria: Ernst-RudolfHUBER, Hans-Peter IPSEN, TheodorMAUNZ, Cari SCHMITT, RomanSCHNUR, Werner WEBER.

163

12.- En el autor nacional-socialista esobstinado el silencio respecto de las apor·raciones doctrinales recientes en materiade ciencias administrativas. Para no referir­nos sino a aquéllo!" ya relevantes a finesde 1'16,5. no son mencionados Ernst­\\ olfgang BOECKE:\ FOERDE, RalfIL\IIBENllOBF. Thomas ELLWElN,Niklas LUH\IANN, Paul '¡EYER. Fritz~l()B~TEl"'-~IABX. Karl I ose fpAHT~CII. Esta reserva no se justificadada la naturaleza dc su Traité (Lehr­buch): máximo '1uc ello coincide con re­fercncias anticuadas (p. 76 nota 4,5):-.:'.lgu­nas del siglo pasado (p. '16 nota I:Y). Ycon una presentación calculadamente elo­giosa de la Verwaltungslebre de Lorenzvon ~TEII\, cuya actualización (p. 9B) sevincula justamente a Hudolf ~\lE"D y suescuela de la doctrina de la integración (p.99). tratando empero de dcjar de lado enesa actual "vuelta a Stein". la iHllf'gaLlcraíz democrática que ese pensamientoten ía para el siglo XIX.(i[,úl,'m).

~i bien .el Tratado llega a mencionar a laciencia política "para la galería" (p. 7'16).lo cierto es que la desconoce en Lon-nzvan ~TEI'\ (p. 9B). En g"IH'ral. tiende adespreocuparse aparentemente de ella. enbeneficio de una fachada de "neutralidadcientífica". a cuyo ...:ignificado di' fondoya nos hemos referido más arriba.

1;3.- Es comprensihk- tille el autor tr-nvaecomplejos para evocar la historia de supaís y de su disciplina. Luego de suspáginas sobre historia dI' la administraciónalemana (p. ,56 ss.) y sobre historia de laciencia del derecho administrativo (p. '10ss.), prefiere hablar poeo de la Bepúblicade \\eimar. y se ocupa sólo fragnu-ntaria­mente de la administración repuhlicana ydemocrática de Honn. Salvo raras cxct'(J-

Reseñas

ciones. no hace referencia a un' períodoadministrativo tan típico como el de1'133·4,5 (pp. I 17, :356 Y nota so, y 66,5),en el cual. sin embargo, él mismopublicara importantes trabajos de legisla­ción y jurisprudencia, y aún de exaltaciónpoi í tic a del n ac i o n a l-s o c i a li s m o(F()H~TII()FF. Der totale Staat, Ilambur­go: Hanseátische \erlaganstalt, 19:~3, 411pp.).

No '" e xtraño: 1I1'1IEI{, al igual '1ue\\emer \\ EIIEH, detiene igualmente lostornos de su historia constitucional alema­na cn 19:1:1. También cabe apuntar latendencia rlel Traité al no tener en cuentala originalidad <¡uc la Ley Fundamental yla dinámica de su:" instituciones aportan alderecho público alemán, escribiendo cornosi la etiqueta repuhlicana pudir-r a recubrirrealidades administrativa... idénticas en unaHepúhlica lm poria! y una Repúhlica /lc­niorrútica ." Soeial (p. 4(,5).

1-1-.- La dcmot'racia administrativa consti­tuye piedra de toque de esta. obra. Eludeexpn-samente (p. I 19) toda apreciaciónsobre el derecho de co~estión del personal('11 la administración pública. En general.omite come-ntar el principio de la partici­paeión (pp. 4:1') y (,0'1). 'lo concibe sinovínculos de dependencia entre la adm inis­traeión v los ciudadanos v, en su caso. lostrabajadores al servicio d~l Poder Público."lo deja dc ser igualmente sintomático elrechazo (':,\pr('so del .'ie~fgor('rflmefll, consi­dorado como "una institución extranjera,que además no conviene a la situaciónalemana" (p. 6H4, nota 17): así como elrechazo, como corolario, de una economíafundada en la auto- gcstión (p. 6B6, concitas dc '·:.H. lit BEH, las cuales estáncomo es ohvio en la línea autoritaria deF()H~T1'()FF).

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Reseñas

En semejante contexto, no puede Rorpren­der demasiado que el principio de la igual­dad aparezca rcinvindicado (sin matices,superficialmente fundamentado) como unaconquista de! absolutismo (p. 67). Sor­prende sí la insistencia del autor en soste­ner que la colegialidad de las autoridadesadministrativas (p. 70) constituiría unaparticularidad del absolutismo. una "crea­ción" prusiana (ihulen), ~e aparenta igno­rar aSÍ, no sólo el derecho comparado,sino incluso e! de la propia Alemania. Enefecto, la tradición colegialista mediocvaltiene sus raíces en la administración ygobierno de las ciudades-Estado del Hansagermánica, tales corno Bremen y Hambur­go, donde subsisten manifestaciones toda­vía en esta segunda mitad del siglo XX.Pero además, el Kollegialprinzip se mani­fiesta igualmente con anterioridad secularal Estado Prusiano, en las ciudades italia­nas de la Edad Media, en los can Iones ven la confederación helvéticos, en las orga­nizaciones del derecho canónico, etc. Porotra parte, la colegialidad era principioconstitucional positivo en 1966 en paísestan diversos como los de la familia jurídi­ca socialista v la República Oriental delUruguay.

15.- Este libro es una acabada ilustraciónde la falsedad metodológica que pretendeseparar radicalmente los elementos norma­tivos y los elemento!" r-xtra-normativos delDerecho. Como lo ha fundado Julio-LuisMOHENO, el derecho es una estructuranormativa social en la cual dos elementos,Norma y Poder, están indisoluhlementeligados y en constante interacción dialécti­ca.

Aqui domina acaso una actitud de recelofrente a un futuro administrativo quepudiera conllevar una profundización de la

democracia. también una tendencia a dis­torsionar el presente normativo, por ejem­plo mediante citas truncadas de los árt ícu­los 20 y 28 de la Ley Fundamental deBonn, ,(pp. 122 Y 2(9), salvo en lo queimplique abrir las puertas hacia una res­tauración del pasado, así sea por mediosdesviados y aparentemente "técnicos",

León CORTlÑAS-PELAEZ

J!\IENDEZ. Aparicio, La teoría del órgano(Edición definitiva), Montevideo: A NI A­L10 ~l. Fernández, 1971, 254 pp.

La obra cient ífica del profesor AparicioMENDEZ, Catedrático de la Universidadde! ti ruguay dc 1934 a 1955. e integradodesde esta última fecha en las más altasjerarquías administrativas de su país, cons­tituye una de las más valiosas aportacionesde 'América Latina a la ciencia jurídico­administrativa de habla castellana. Pero sitodos sus trabajos fueran a desaparecerbruscamente en la historia del pensamien­to jurídico, hay uno que ser ía irreempla­zable.

La Teoría del Organo, constituye ya unclásico en la materia, reconocido y citadoen Europa y América Latina como la ohramedular en la materia, armónica construc­ción que partiendo de la doctrina germáni­ca y enriqueciéndola con la italiana, per­mite una comprensión sistemática de lainfraestructura del Poder Público desde elpunlo de vista del derecho administrativo.

Nucstre ciencia no puede menos que agra­decer al maestro uruguayo por haher 10-

165

grado, ya en el crepúsculo de su vida, estaedición dcfinitiva que consagra aún máscategóricamente el éxito científico alcan­zado por HU autor hace ya veinte años.'

Esta edición documenta, en efecto, unaculminación científica, nutrida, ensayada,anunciada, por trabajos donde una sobriaerudición se hermana con un criterio jurídicoco singularmente profundo. Ah í están,como hitos de este crecimiento de peregri­no, sus estudios sobre las relaciones inter­administrativas", la revocación! 1 la relaciónjerárquica", a los que se uniera su In~uc.ción a los sistemas orgánicos' ,··avance pu­blicado por el Instituto de Estudios deAdministración Local de España, de lasolida coronación de su trayectoria cient í­

fica referente a dichos siste~as6 _

Pero, como surge de la antedicho, desdeque en 1955 MENDEZ abandona la cáte­dra, su pensamiento se enriquece con laconfrontación estimulante de la praxis, nosólo en el ejercicio intenso de la abogacíaante la recientemente creada jurisdiccióncontencioso-administrativa," sino funda­mentalmente en la acción administrativa,tanto privada,' como pública.'

Todo ello lleva hoya esta nueva edición,que su autor ha querido expresamente ti­tular "edición definitiva". marcando deeste modo la firmeza y acabamiento de suconstrucción científica.

En ella cabe apuntar brevemente tanto asus aspectos formales, como a los -usten­ciales, '

Doce densos capítulos estructurados enciento diecisiete parágrafos sustituyenhoy, en unas doscientas cincuenta página~,

a las tres conferencias merlulare ... recogidas

Reseñas

en 1949 por apenas unas ochenta pag¡­nas I o. Léxico y técnica expositiva deno­tan la experiencia docente y administrati­va, y la madurez humana a que ha llegadoel autor. Una calidad excepcional de ana­lista lo lleva a distinguir matices y concep­tos con seguridad y precisión I 1 , salvandoal lector de un fárrago de detalles, a talpunto quc bien pudo decir de sí mismo loque \IONTESQUlEU apuntara en elEsprit des lois:

"Ici , bien des verités ne se feront sentirqu 'apres qu 'on aura vu la chaíne qui leslie a d 'autres. Plus on réfléchira sur les­détails, plus on sentirá la certitude desprincipes, Ces détails mémes, je ne lesai pas tous donnés: car qui pourraitdire tout sans un mortel ennui? "12.

Teniendo presentes las principales aporta­ciones de la doctrina italiana, La Teoríadel Organo confirma en MENDEZ al discí­pulo eminente de la escuela alemana clási­ca, quc vuelca en fórmulas depuradas anivel constitucional de su país, la Repúbli­ca Orien tal, los conceptos tradicionales delpensamiento iuspublicista europeo conti­nental, mancjado en base a una bibliogra­fía sobria pero cuidadosamente selecta.

Por momentos, la obra desborda amplia­mente los moldes del derecho administra­tivo para entrar en los de la ciencia de laadministración: así, al prolijo estudio delos elementos del órgano viene a mezclarseun lúcido análisis de las nuevas estructurasdel Poder Ejecu tivo en la República Orien­tal, donde cotejando los argumentos cien­t íficos de la clásica discusión sobre elcarácter pluri o unipersonal del Jefe deEstado, -discusión que va, por lo menosdesde la Constitución francesa del año111'3 a la nueva Constitución uruguaya de

166

1967,!4 enfoca con luz nueva un punto amenudo obscurecido por la apasionadadiscusión política.' s

Pero para el autor el órgano es una crea­ción jurídica, un instrumento técnico ten­diente a resolver los problemas de repre­sen tación de los intereses colectivos,superando el contractualisrno de derechoprivado y articulándose en una organiza­ción dc derecho público, cuya fragmenta­ción explica, así como la relación jurídicaentre la administración y los terceros, laresponsabilidad de aquélla, y la imputa­ción de la voluntad.' 6

Naturalmente, la original construcción deAparicio MENDEZ motiva reservas, que leson comunes con la doctrina alemana enge.neraJ, particularmente la del períodoguilermino. Hay un riesgo de abstracción,de excesivo juridicismo, que convierta a laTeor ía del Organo en una herramienta cie­ga en manos de una estructura autoritariadel Poder. Es importante señalar que elautor es plenamente consciente de estepeligroso "inruanentisrno técnico", que re­chaza expresamente. A... Í:

"No puede hablarse de absorción delhombre por el órgano ni de éste poraquél, sino en el sentido figurarlo ,,¡ 7,

"el hombre desempeña en principio su('argo sin comprometer las manifestacio­nes fundamentales de la personalidad y.en ningún caso, aquellos derecho." lla­mados personales o personal ísimos.' H

. , .lo que confirma la estricta sujeción delderecho' administrativo a los derechoshumanos garantizados por el derechoconstitur ional. Aún mili'. el maestro orien­tal vuelve a reiterar, como en I'J4(), que

"no comentamos el crror de llevar lotécnico más ailá de sus posibilida­des".19

Igualmente, cabe apuntar que la expanslOnlogl-ád"a por la primera edición, particular­mente en España? o hubiérase visto acen­tuad. en esta por una actualización nosólo normativa2 1 sino doctrinal, particu­larmente en base a las recientes aportacio­nes de las doctrinas alemanas2 2 y españo­la' 3 .

Ahoft bien, estas reservas menores que~lUlamos no pretenden ni deben ocul­tar el acierto excepcional que preside losdesarrollos de una obra impar, que sehabía vuelto absolutamente inhallable tan­to en Europa como en América y que nosmuestra cómo es falsa la imagen del sub­desarrollo aplicada a países que han teni­do y tienen en sus catédras hombres deciencia de la talla del maestro urugua­)'0

2 4.

Fernando CAR1UDO-FALLA

1 La primera edición tuvo en menos de un año cuatroapariciones en cuatro países en los cuales MENDEZ haejercido singular predicamento. En efecto, a la publica­ción inicial en la República Oriental (Montevideo:Biblioteca de Publicaciones Oficiales de la Facultad deDerecho y Ciencias Sociales de la Universidad de laRepública, Imprenta Hosgal, 1949), siguió su reproduc­ción inmediata en Brasil (Revista de Faculdade de Direi­to de Porto Alegre, Año 1, No. 1, 1949), Argentina(Buenos Aires: Hechos e Ideas, Nos. 68-69) y Bolivia(La Paz: Revista de la Universidad Mayor de SanAndrés, Uctubrr 11);'0 - Enero 1951).2 MENUEZ, Aparicio, Las relaciones mter-adminístrati­vas, Montevitleo,194:~.3 1\,1 ENDEZ, Aparicio, Notas para un estudio sobre 108caracteres de la revocación, Montevideo, 1949.4 \lENDEZ, Aparicio, La jerarquía, Montevideo. 1950.

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5 En Perspectivas del Derecho Público en la SegundaMitad del Siglo XX. Homenaje a Enrique Sayagués-Laso(Uruguay), Dirección, Introducción General y Anotacio­nes por León CORT1~AS-PELAEZ, vladird: LE.A.L./­Bogotá: 'l'emis, 1%9,5 tomos, reimpresión Montevideo:AmaJio M. Fernández, 1975, T. IV, pp. 937-957.i ¡

6 :vtENDEZ, Aparicio. Sistemas orgénícoe, Montevideo:Amalio M. Femández, 1973."1 La Constitución Uruguaya de 1952 crea directamente,como Suprema Corte Administrativa inspirada en elConsejo de Estado de Francia, un Tribunal de lo Con­tencioso Administrativo, cuyos primeros pasos recibendirectamente la influencia de nuestro autor. CL MEN­DEZ, Aparicio, Lo contencioso de anulación en el dere­cho uruguayo, Montevídeo: 1952.8 Como asesor letrado de una original i~'tuciónmédica modelo para América Latina, el lastitutc ,.de Previsión y Asistencia (I.M.P.A.S.A..) en el cual. ,N­UEZ ha logrado una original smtesls de las formascomerciales de la sociedad anónima con la asistenciahumanitaria desinteresada de 138 instituciones mutualis­taso9 Integrante de múltiples organismos públicos, hapresidido en particular la Comisión Técnica MixtaArgentino-Uruguaya para el Salto Grande (la formidablerepresa hidroeléctrica a construirse sobre el río Uruguay)y ha sido Ministro de Salud Pública.10 Las conferencias originarias fueron pronunciadas enla cátedra de derecho administrativo de la 1rniversldadde Río Grande do Sul, Porto Alegre, Brasil. regenteadaentonces por el Profesor Huy CIRNE-L1~lA.

11 Así. en materia de competencia, numerales 5.J,-HI.12 Préface, p. 529 de MONTESQUIEL, Oeuvrescompletes {lntégrale). París: Seuil. 1964. préface deGeorges VElJEL.13 Cf., por todos, TRAPPE, Le Pouvoir exécutif dans laConstitution de I"an 111, Parrs: Pédone, 1901.14 CORTIÑAS.PELAEZ, León, "La primacía del Ejecu­tivo en la República Oriental", :\lontevideo: Revista dela Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, t. XIX. No.1-2, pp. 245-256, 1968, y el trabajo colectivo Estudiossobre la Reforma Constitucional, Montevideo: CuadernoNo. 19 de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales,1967; respecto de la Constitución Colegia lista anteriorde 1952, cf. por todos, CORTIÑAS.PELAEZ, León, "LaColcgialidad integral del Ejecutivo Oriental", Caracas:Revista de la Facultad de Derecho, li níversídad Centralde Venezuela, No. 40, pp. 27-115. passim.15 Cf. particularmente sus numerales 26 SS., Y 104 ss.16 Ampliamente, sus numerales 82-92.17 Conf. No. 90.

Reseñas

18 lbidem y nota 365.19 Numeral 90. in fine, citando la edición de 1949, pp..58-59.20 Cfr. por todos (;AH.CIA.-TREVlJA~O y FOS, j oeéAntonio, Tratado de derecho adrmmstrativo, Madrid:ediciones de la Revista de Derecho Privado, t. 11, 1957,pp. 167 SS., esp. 175-176. La primera noticia de la obra,para el lector español la dio Segísmundo ROYO­VILLANOVA en la recensión publicada en el No. 2 dela Revista de Administración Pública, mayo-agosto 1950.La nota terminaba así:

"La lectura de este breve e interesante trabajo hacedesear la publicación de otro mayor, tomando aquelcomo base, que anuncia el autor al final de Sil

excelente y última conferencia".Puedo añadir, como dato personal, que, desde entonces,la cita de la teoría orgánica de ME~nEZ quedó incorpo­rada a mis explicaciones de clase de la correspondienteparte del programa de derecho administrativo.21 El nivel de alta abstracción que percibe esta obrahubiera hecho innecesario ilustrarla mediante un ordena­miento positivo. El profesor MENDEZ se ha preocupa­do, no obstante. de apoyar sus añrmaclones y desarro­llos mediante referencias al texto constitucional urugua­yo vigente desde 1967, lo que aumenta la actualidad yutilidad de esta obra. Cabe sí lamentar que las mismasno se hayan completado con algunas referencias comple­mentarias a las constituciones de otros paises de lanación latinoamericana. Ello habría permitido ciertamen­te comprobar la hermandad jurídico-pública de los pue .blos americanos, caracterizada por una intensa constitu­cíonalízación del derecho administrativo.

22 En este sentido los trabajos fundamentales de attoBAcHor y sus discípulos, tendientes a mostrar loscambios fundamentales operados en el derecho adminis­trativo clásico por la Ley Fundamental de Bonn.23 Lamentablemente sólo observamos una menciónaislada de las aportaciones realizadas desde 1950 por elimportante movimiento renovador de la Revista deAdministración Pimlica, Madrid: Instituto de EstudiosPolíticos.24 Otro tanto cabría decir de la obra de otros excelen­tes exponentes americanos de los últimos años. Sin salirdel mismo Uruguay, recuérdese el Tratado de DerechoAdministrativo, de SA y AGUES-LASO Montevideo:Barreiro y Ramos, S.A .. 2 tomos, 1: 3a. ed. de 1963, yJI: segunda ed. de 1972, esta con actualización de Da­niel ~ Hugo MARTlNS. La relevante aportación interna­cional de SA y AGUES-LASO ha sido subrayada por los5 tomos del Homenaje precitado, supra, en nuestra nota5.

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