revista de administracion publica #4.pdf

Organización de la Administración Pública 1

Organización dE

la Administración

Pública

Organización de la Administración Pública 3 Revista de Administración Pública No. 42

Contenido

7 Palabras de PresentaciónRamón Ventura Camejo

11 Los Principios de la Organización AdministrativaLaure Ortíz (Colaboración Internacional)

57 La Organización de la Administración PúblicaDominicana a la Luz de la Propuesta de LeyOrgánica

Gregorio Montero

87 Nociones Generales Sobre la Teoría del ActoAdministrativo

Rafael R. Dickson Morales

125 Anteproyecto de Ley Orgánica de laAdministración Pública

CONSEJO EDITORIALLic. Ramón Ventura CamejoPresidente

MIEMBROS:

Dr. Raymundo Amaro Guzmán

Dr. Franklin García Fermín

Lic. Gregorio Montero

Dr. Servio Tulio Castaños Guzmán

Lic. Olivo Rodríguez Huertas

Alain Delmas

Editor

Ministerio de Administración Pública*Av. México esq. Leopoldo Navarro,Edificio de Oficinas Gubernamentales “JuanPablo Duarte”, piso 12Santo Domingo, Rep. DominicanaTels.(809) 682-3298 / (809) 687-4043

1- (809) 200-3297 (desde el interior sincargos)

Faxs: (809) 682-2220 / (809) 688-6040www.seap.gob.dowww.map.gob.doemail: [email protected]

Director de la revista:Lic. Ramón Ventura Camejo

Responsable de producción:Lic. Gregorio Montero

Colaboración internacionalLaure Ortíz

Corrección de EstiloGregorio MonteroJuan A. Forzani

Cuidado de ediciónLicda. Mabel Joa

Encargada de DistribuciónLicda. Nidia de León

Diseño gráficoLic. Juan A. Forzani

Ilustración de portadaEditora Punto Mágico

Impreso en la República Dominicana porEditora Punto Mágico

¿Qué es el MAP?Es la Institución del Estado Dominicano, creada el16 de enero de 2008, mediante la Ley 41-08 deFunción Pública, la Secretaría de Estado deAdministración Pública, es el órgano rector delempleo público, y de los distintos sistemas yregímenes previstos por dicha ley, del fortalecimientoinstitucional de la Administración Pública, y de losprocesos de evaluación de la gestión institucional.

Organización dE laAdministraciónPública


PresentaciónEs la oportunidad de presentar el

cuarto número de la Revista deAdministración Pública, la cual sin dudaha venido a llenar un vacío en lacomunidad jurídica y administrativa denuestro país, respecto de las reflexiones quedeben darse en torno a las corrientesdoctrinarias que han de acompañar losprocesos de reforma y modernización queoperan en las esferas estatales. Estamosseguros de que en ese orden el esfuerzo estallenando su cometido.

El presente número ha sido dedicado aun tema de crucial importancia para elfuncionamiento del Estado, el cual esobjeto de una gran dedicación doctrinariaen todos los países, tanto como de unaabundante atención por parte del derechopositivo. Se trata del tema de laOrganización Administrativa, que es elque ofrece los medios conceptuales, técnicosy jurídicos para que los órganos quecomponen la Administración Pública seancreados, conformados y dispuestosrespondiendo a los principios queconstituyen su esencia.


En esta versión se recoge un trabajorelativo a los Principios de la OrganizaciónAdministrativa, dado como contribucióninternacional por la consultora francesaLaure Ortiz, quien colabora con nosotrosen la redacción del proyecto de LeyOrgánica de la Administración Pública;Laure aporta sus conocimientos teóricosy prácticos de la temática, aplicándolos ala realidad concreta de nuestro país, puesse ha adentrado en el conocimientoprofundo de la organización y funciona-miento de nuestras instituciones.

También forma parte del contenido unarticulo dedicado al Acto Administrativo,el cual es un aporte de Rafael Dickson,donde aborda los aspectos generales de lacompleja concreción de la actuación de laAdministración Pública, así como loscauces y las formalidades que revisten deeficacia dicha actuación. Presenta el autorlas topologías y características generalesde los actos administrativos, así como supapel central en la organización yfuncionamiento de la AdministraciónPública.

El tercer trabajo ha sido elaborado porGregorio Montero, y esta dedicado a laOrganización Administrativa desde laperspectiva de la propuesta de LeyOrgánica de la Administración Públicaque ha sido elaborada y que en los próximos

días será sometida formalmente, luego deque sea compatibilizada con el nuevo textode la Constitución Política. En el mismoel autor expone la base doctrinaria yconceptual en la que se sostiene dichapropuesta, esbozando las distintas tesis queen el desarrollo histórico del DerechoAdministrativo se han expuesto.

Como se sabe, la Asamblea Revisoraacaba de aprobar un nuevo y revolucionariotexto constitucional, ya este número de laRevista se encontraba en imprenta, dichaConstitución da un tratamiento especiala la Administración Pública; como nuncaantes, la Carta Magna dedica a esteimportante componente varios artículosque procuran dar orden y coherencia a losdistintos aspectos que la conforman.Podemos afirmar con júbilo que el EstadoDominicano cumple con la sociedad unadeuda histórica, la deuda de colocar en laConstitución una perspectiva que le dapreponderancia y visión de integralidad ala Administración Pública.

En lo que respecta a la OrganizaciónAdministrativa la Constitución hace ungran aporte, pues, por un lado el artículo138 establece los principios de laAdministración Pública como son el deeficiencia, jerarquía, objetividad, igualdad,transparencia, economía, publicidad ycoordinación. Por otro lado, el mismo


artículo dispone que la ley deba regular loscauces o procedimiento que deben seguirsepara la producción de los actosadministrativos.

Además, la Constitución atribuyeincluso a las leyes orgánicas una categoríasuperior a las leyes ordinarias, así pues elartículo 112 dispone que para suaprobación o modificación se requiere elvoto favorable de las dos terceras partes delos presentes en ambas cámaras. Todo estocoloca a nuestro país en la ruta delconstitucionalismo moderno, en lo que atopologías normativas concierne.

En el mismo orden, la disposicióntransitoria decimosexta reza: “la ley queregulará la organización y adminis-tración general del Estado dispondrálo relativo a los ministerios a los quese refiere el artículo 134 de estaConstitución. Esta ley deberá entrar envigencia a más tardar en octubre del2011, con el objetivo de que las nuevasdisposiciones sean incorporadas en elPresupuesto General del Estado parael siguiente año”.

Como vemos, para la cuestión de lasleyes orgánicas, y de manera particular, lade la Administración Pública, se inaugurauna nueva etapa en el país, pues ahora nosolo cuenta con arraigo constitucional,sino que el mandato resulta categórico;

nuestro Ministerio deberá ahora, junto alas demás instituciones que corresponda,emplearse a fondo para culminar el procesoque iniciamos hace varios años con mirasa la aprobación de la ley Orgánica de laAdministración Pública, proceso que seencuentra en su punto máximo demaduración.

La idea es pues que este nuevo númerode la Revista de Administración Públicanos acompañe en esta fase final de reflexióne intercambio de ideas, lo cual nos ayudaráa estructurar conceptualmente una ley quetome en cuenta los más modernos ydiversos enfoques que sobre organizaciónestatal y administrativa hoy se debaten enel mundo.

Cada vez es mayor nuestro convenci-miento de que la Administración Públicadominicana vive su mejor momento detoda la historia administrativa, estándadas las condiciones para dar el gran saltoen los distintos ordenes, profesionalizaciónde la función pública, gestión de calidad,procedimientos administrativos, controljurisdiccional de la administración, y elque sirve de marco a este numero de laRevista, la organización de la administra-ción pública.

El llamado es a que no dejemos pasaresta gran oportunidad y, aprovechando el


Sentido de la Eficacia en el AmbitoAdministrativo

La eficacia “es el grado en que sealcanzan los objetivos propuestos otambién la actuación para cumplir talesobjetivos” en tanto que la eficiencia“significa hacer bien las cosas”.1 Laeficacia busca el resultado de la acción,la realización efectiva, real, de losobjetivos deseados o programados. Laeficiencia se centra en el logro delresultado de la manera más óptima ymenos costosa posible.

En lo que respecta a la AdministraciónPública, la eficacia orienta el ejercicio dela función administrativa, tanto en lo que

Eduardo Jorge Prats*

nuevo contenido constitucional, demoscontenido legal a todos los aspectos que nospermitirán construir la base de unaAdministración Pública moderna, eficaz,ágil, garantista, enfocada en losciudadanos.

Lic. Ramón Ventura Camejo,Ministro de Administración Pública

Febrero 2010.-

Laure Ortíz*

Los principios fundamentales deorganización de la Administraciónpública son los que refuerzan lainstitucionalidad del Estado ygarantizan el cumplimiento eficaz yeficiente de sus fines.

La institucionalidad del Estado esasunto de derecho y de tiempo. Progresaa medida que se solidifica el sistema deórganos, normas y procedimientos porlos cuales se expresa la potestad públicay se realiza lo que justifica a la vista delos administrados que estos leobedezcan: la fe que el Estado, en suestructura, está organizado para larealización del bien común, entendido,a nuestro juicio, como tendencia haciael ideal democrático. No hay Estadohasta que el poder no sea regulado porel Derecho -no un galimatías de normasdictadas a la voluntad de mayoríasmomentáneas, sino un corpus de

Los Principios de la

Organización Administrativa


normas organizadas con el correr deltiempo, en un sistema coherente.

De la calidad y estabilidad delsistema jurídico se deducen lacredibilidad, previsión, fiabilidad de losórganos del Estado; sin institucionalidadfuerte del Poder, una sociedad políticano tiene perspectiva de desarrollosostenible; en vez de la continuidad delEstado, reina el eterno caos vinculado ala discontinuidad de las mayoríaspolíticas; se sacrifica el profesionalismoen la Función Pública sobre el altar delclientelismo. Sin institucionalidad fuerte,la soberanía del Estado suele ser unsimulacro porque los hombres son másfácilmente corruptibles o subyugablesque los pueblos.

Durante la última década, los paísesdesarrollados han hecho del tema de laeficacia de la Administración Pública ydel Derecho un requisito de lacompetitividad de sus economías.Reevalúan la organización de susAdministraciones públicas y legislacio-nes a consideración de los valores deseguridad y fiabilidad para elfuncionamiento de los mercados ytambién para el respeto de los derechossubjetivos. Las organizaciones de lasNaciones Unidas también estánapuntando la relación de causalidad

existente entre el subdesarrollosocioeconómico y la institucionalizacióndébil de los aparatos estatales.

Después de décadas de incitación ala privatización de los servicios públicos,la Declaración del Milenio para elDesarrollo contempla que “laAdministración Pública desempeña unpapel fundamental para promover ycoordinar el proceso de desarrollo sostenibley prevenir los conflictos”. El escaso gradode institucionalidad del Estado es elprimer factor de fracaso de las políticasde reforma en los paísessubdesarrollados. Planteando los retos dela reforma constitucional, el PresidenteLeonel Fernández dijo que “esadimensión institucional es parte íntima,indisoluble de una estrategia de desarrollosostenible” (Discurso del 9 de octubre de2006, Aula Magna de la UniversidadAutónoma de Santo Domingo). Porcierto, la conciencia de la relevancia delas políticas organizativas en laAdministración Pública y la necesidadde su ordenación en normas jurídicasclaras y sólidas ha favorecido, enAmérica Latina como en Europa, laemergencia de bases constitucionalespara la organización administrativa y enadición, la adopción de “leyes orgánicasde la Administración Pública”,jerárquicamente superiores a las leyesordinarias.

“La AdministraciónPública desempeña unpapel fundamentalpara promover ycoordinar el proceso dedesarrollo sostenible yprevenir losconflictos”.


La República Dominicana tambiénestá comprometida en un proceso defortalecimiento institucional del Estado.En materia de Administración Pública,la propuesta de revisión constitucionalpromueve al rango constitucional los“principios de eficacia, jerarquía,objetividad, igualdad, transparencia,economía, publicidad y coordinación, consometimiento pleno al ordenamientojurídico del Estado”. También asume lanecesidad de estabilizar el sistemaadministrativo mediante las LeyesOrgánicas, las cuales requieren para suaprobación, modificación o derogación,una votación calificada de las dos terceraspartes de los votos de ambas cámaras.Bajo los auspicios de la Secretaría deEstado de la Administración Pública ydel Consejo Nacional de Reforma delEstado, con el apoyo de la UniónEuropea, un anteproyecto de LeyOrgánica de la Administración Públicabastante consensuado se está finalizando,y al cual he tenido el honor de contribuir.

Este anteproyecto concierne solo losaspectos organizativos de la Administra-ción Pública bajo dependencia del PoderEjecutivo; pero la noción de LeyOrgánica de la Administración Públicano existe en la propuesta constitucionalo, más bien, desapareció a favor de leyesorgánicas sectoriales. Esta omisión

En materia deAdministraciónPública, la propuestade revisiónconstitucionalpromueve al rangoconstitucional los“principios deeficacia, jerarquía,objetividad, igualdad,transparencia,economía, publicidady coordinación, consometimiento plenoal ordenamientojurídico del Estado”.

puede ser perjudicial en el futuro, porquela Administración Pública dominicanasufre graves defectos que no se podránresolver con leyes parciales y sectoriales.Al contrario, el sistema institucionaldominicano, por lo menos en la rama delPoder Ejecutivo, que me interesa en elpresente artículo, merece una ordenaciónglobal y una regulación permanente.

La Ley Orgánica de la Adminis-tración Pública es un reto estratégicopara racionalizar un sistema adminis-trativo dominicano desmesuradamentefragmentado, desvinculado y confuso; lafragmentación de la estructuraadministrativa es la consecuencia de lasedimentación, en el transcurso de lahistoria de la República, de órganosadministrativos que se crearon parasatisfacer necesidades de circunstanciasu objetivos coyunturales y, a caso,intereses particulares o partidarios. Ladesvinculación resulta de la propensióncomprobada de las administracionesdominicanas a reivindicar másautonomía y a debilitar el control quedebería acompañar toda delegación deprerrogativas o recursos públicos.

La confusión orgánica debida a laredundancia de los órganos adminis-trativos se agrava con la inobservaciónpor cada uno de los límites de sus


atribuciones; como archipiélagos a laderiva, los órganos temporalespermanecieron, los órganos consultivosse dotaron de una administraciónejecutiva, los órganos de coordinaciónsustituyeron a los que debían coordinar,en fin, con la profusión de conceptos,denominaciones y estatutos, reina lamayor discrepancia entre los especialistasy protagonistas de la AdministraciónPública en torno a los conceptos básicosdel Derecho Administrativo y no se puedeconsensuar fácilmente el alcance jurídicode éstos en la organización adminis-trativa (autonomía jurídica, autonomíaadministrativa y presupuestaria,adscripción, jerarquía, descentralización,desconcentración y otros más).

Ya hace más de un siglo, en Europa,particularmente después de la segundaguerra mundial, que los serviciospúblicos son cumplidos mediante unagran diversidad de órganos públicos oprivados y de modos de gestión. En todoslos países, la Administración pública esun conjunto complejo de órganos quepresentan una gran heterogeneidaddesde el punto de vista de su misión,función, estatuto, composición interna,financiación, patrimonio, autonomíaadministrativa. Este proceso deindividualización y organizaciónespecífica de las funciones adminis-

trativas suele responder a la divisióntécnica del trabajo, orientada a labúsqueda de mayor eficacia; pero ladiversidad viene también de lógicascorporativas.

El Estado reconoció la legitimidad degrupos sociales para colaborar al interésgeneral, con el derecho de manejar ellosmismos sus actividades medianteórganos propios, autonomía y autarquía.Es el caso de la Universidad. Con losMunicipios, el pluralismo institucional esla resonancia, en la esfera adminis-trativa, del pluralismo político, social ycultural de la Nación; sin embargo, sinmás coherencia que la de huir de lasdificultades del estatuto público obeneficiarse de las facilidades del derechode las empresas privadas, aparecieron,al compás de los años, organismoshíbridos, jurídicamente indeterminados,acompañando una intrincación cada vezmás fuerte de las esferas privada ypública.

Se diversificaron las maneras decumplir los servicios públicos, proveer lasprestaciones públicas, construir ygestionar las obras públicas. A ladiversidad orgánica se añadió, entoncesla complejidad de los tipos de gestión enlos cuales están involucrados los órganosadministrativos. Hoy día, cambiamos de

En todos los países, laAdministraciónpública es unconjunto complejo deórganos que presentanuna granheterogeneidad desdeel punto de vista desu misión, función,estatuto, composicióninterna, financiación,patrimonio,autonomíaadministrativa.

Con los Municipios,el pluralismoinstitucional es laresonancia, en laesfera adminis-trativa, delpluralismo político,social y cultural de laNación.


rumbo: el dogma liberal acelera elmovimiento de desmembramiento delEstado y afecta todas las misiones yregalías públicas. En nombre de lacalidad y eficacia del servicio, de la librecompetencia y transparencia delmercado, de la protección de los derechoshumanos, todos los países sufren unapresión intensa para que liberen de latutela pública o excluyan del controlpolítico los servicios más necesarios a laciudadanía. Los países subdesarrolladoslo sienten más que todos todavía, puesson presas cómodas, una vez loscontroles jurídicos y políticos internos sondescartados.

La República Dominicana halogrado, durante estos últimos años,progresos prometedores en el ámbitolegislativo; pero le falta mucho todavía.Debido a las características específicas dela Administración Dominicana, quisierasubrayar los retos mayores de la LeyOrgánica de Administración Pública, enel ámbito del Poder Ejecutivo. Son de dostipos: el primero se refiere directamentea la consistencia institucional del Estadoy consiste en garantizar la unidad de laAdministración Pública contra sutendencia a la fragmentación ydesvinculación; el segundo consiste enadaptar el conjunto de los órganosadministrativos a los imperativos de

flexibilidad que requiere una gestiónracional, eficaz y eficiente.

I- El principio de unidad de laAdministración Pública

La Administración pública actúa pormedio de un conjunto de órganos,personas, organismos y entidades, cono sin personalidad jurídica propia, queresultan tanto de la sedimentaciónhistórica como de la inercia burocráticay también de la evolución natural de lassociedades complejas. Fortalecer lainstitucionalidad del Estado requieresometer esta complejidad orgánica a laLey común y restaurar una regulacióncentral de los órganos administrativosproporcionada a la autonomía que se lesquiere dar.

A- La unidad orgánica de laAdministración Pública

Para conseguir la unidad orgánica dela Administración Pública, trescondiciones son necesarias.

Una definición incluyente de los órganosadministrativos.

La primera condición es elegir ladefinición más incluyente de lo que esun órgano administrativo y reducir la


masa prolífica de los entes adminis-trativos a algunas categorías jurídicasclaras y sencillas. En esa perspectiva,conviene considerar como órganoadministrativo toda persona física oentidad jurídica, cualquiera que sea suorigen por ley o decreto, denominación,función y atribución, autonomíajurídica, administrativa o presupues-taria, que, de modo permanente,ocasional o provisional, a títuloprofesional, benévolo u honorífico, ejerzauna de las actividades civiles de serviciopúblico o de interés general, bajo unahabilitación del Poder Ejecutivo o de losMunicipios hecha de conformidad conel principio de legalidad. Del mismomodo, se recomienda considerar comofunción pública toda misión, atribución,actividad o competencia de interésgeneral, otorgada conforme al principiode legalidad para definir, orientar,regular, implantar y controlar las normasy políticas públicas o suministrar losservicios públicos, aunque tengan éstosun carácter industrial o comercial.

La vinculación sistemática de los órganosadministrativos.

La segunda condición es incorporarbajo el poder jerárquico o adscribir bajoel poder de supervisión del Ministeriocompetente en el sector, todo órgano

administrativo, cualquier sea sudenominación, estatuto o autonomía. Esuna consecuencia lógica del principiodemocrático: el mandatario debe asumirla responsabilidad del Poder Ejecutivoque le ha sido otorgado, vinculando bajosu autoridad y vigilancia a todo órganoadministrativo que ejerce el menor ápicede la función.

El poder jerárquico y el poder devigilancia integran un abanico depotestades que van de la transmisiónprevia de los actos de los supeditados ala autoridad rectora, a las prerrogativasde anulación o de sustitución previa delos mismos por la autoridad rectora,pasando por la autorización previa o larevisión de los actos de los subordinados.En ambos casos, es posible proporcionarlas prerrogativas al grado de autonomíao de apremio en el cual se quiere colocarel órgano administrativo. Igual sepueden modular o proporcionar, segúnel modo de gestión del servicio público,en cual órgano administrativo esrequerido.

Para determinar cual de los dos tiposde vinculación es idóneo, el mejor criterioes preguntarse: ¿quién asume laresponsabilidad de la actuación? Si elórgano administrativo no lo puedeporque no tiene personalidad jurídica


propia, distinta del Estado, entonces, elórgano concernido estará obligatoria-mente incorporado bajo jerarquía. Se lepodrá otorgar una autonomía adminis-trativa funcional mediante unadelegación de competencia, pero esto nosupone alteración de la titularidad de lacompetencia. Es solo “desconcentra-ción”, esto es: autonomía siempre muyrelativa en el seno de la mismapersonalidad jurídica.

Al revés, se establecerá una relaciónde supervisión cuando se confiere lagestión del servicio público a un órganoque goza de personalidad jurídica propiay actúa comprometiendo su personajurídica propia. En efecto, el otorga-miento de la personalidad jurídica a unórgano significa que este posee loselementos ligados a sus responsabilida-des: la existencia de órganos propios concapacidad de asumir presupuesto ypatrimonios propios; atribuciones ycompetencias; las potestades jerárquicasnecesarias a su organización yfuncionamiento y capacidad de actuaren justicia. Este tipo de órganoadministrativo permite realizar la“descentralización”.

Sin embargo, incluso en este caso, laautonomía real del órgano debe estarproporcionada a su responsabilidad

efectiva. La vinculación de los órganosnecesita fijar el concepto de personalidadjurídica, así como también el régimenjurídico de cada tipo de gestión de losservicios públicos en el cual estáninvolucrados los órganos administrati-vos, y para que la tipificación no seanominalismo puro también se necesitacolmar la carencia de un verdaderorégimen jurídico de la responsabilidadadministrativa.

El carácter irrenunciable de ciertasprerrogativas del Estado.

La tercera condición para garantizarla unidad de la Administración Públicaes admitir que en ningún caso el Estadopodrá transferir a órganos conpersonalidad jurídica distinta lascompetencias que conforman susatribuciones esenciales y particular-mente las siguientes: el mantenimientodel orden público- lo cual incluye laprotección de la dignidad de la personahumana, salubridad, tranquilidad yseguridad públicas y de las buenascostumbres; el poder de supervisión y decontrol de la actuación de los órganosautónomos, descentralizados y contra-tantes de la Administración Pública; ladeterminación de las infracciones penaleso administrativas y sus sanciones; ladeterminación de nuevas tasas,

La vinculación de losórganos necesita fijarel concepto depersonalidad jurídica,así como también elrégimen jurídico decada tipo de gestiónde los serviciospúblicos en el cualestán involucrados losórganos administrati-vos.


impuestos o todo tipo de contribucionessin contrapartida de servicio que no seanautorizados por ley. También formaparte de las prerrogativas irrenunciablesdel Estado la determinación de lascondiciones esenciales de organizacióny de funcionamiento de los serviciospúblicos.

Estas son las normas que garantizanlos principios fundamentales de losusuarios: principio de igualdad de accesoy de tratamiento; continuidad delservicio público; normas básicas decalidad en la prestación del serviciopúblico; normas de remuneración de laprestación del servicio público.Igualmente, son normas esenciales delservicio público las que garantizan lasupervisión del servicio por el Estado. Enefecto, la autonomía jurídica, adminis-trativa o presupuestaria que puedangozar los Municipios y los ÓrganosAutónomos o Descentralizados no losexime del control irrenunciable delEstado. Cuando se necesita confiar laregulación de mercados o la protecciónde derechos humanos a entidadesindependientes de los poderes políticosy públicos, es preciso para la unidad delEstado limitar la transferencia deprerrogativas a lo estrictamentenecesario y sustituir el controljurisdiccional por el controladministrativo.

La conclusión estriba en la necesidadde llevar a cabo un trabajo doctrinal denaturaleza jurídica susceptible deresumir una realidad administrativaconfusa en un cuadro jurídicosimplificador y coherente, tomando encuenta las prácticas del país y lasreferencias a nivel internacional. De todaforma, lo que importa es fijar conceptosestables; no hay unidad de laAdministración Pública sin política desistematización del derecho administra-tivo nacional.

B-La unidad normativa de laAdministración Pública

La unidad orgánica de laAdministración pública se concretizacon la sumisión de los órganosadministrativos a los principiosorganizativos fundamentales y a normascomunes. Estos principios son de dostipos: unos principios condicionan lalegalidad de los actos administrativos,otros sirven de criterio para la evaluaciónde la eficacia y eficiencia de laAdministración Pública. Pero, en amboscasos, la aplicación respalda en lajerarquía de las normas, no solamentela jerarquía entre las leyes y losreglamentos sino - y más bien - en lajerarquía interna a cada categoría. Ahorabien, la jerarquía interna de los actos


reglamentarios parece demasiado débile incierta en República Dominicana;lástima, porque la jerarquía de los actosreglamentarios expresa la unidad delpoder reglamentario y en ella seconcretiza la unidad normativa delEstado. Además, la teoría del poderreglamentario constituye un instru-mento indispensable para racionalizar ladistribución de las atribuciones ycompetencias en la AdministraciónPública.

La unidad del poder reglamentario

El poder reglamentario parece ser unpunto oscuro de la teoría constitucio-nalista y administrativista dominicana,que se trate de evaluar la amplitud delpoder reglamentario del Presidente de laRepública en su calidad de Jefe delEstado o Autoridad Máxima de laAdministración Pública o que se trate dedistribuir el poder reglamentario dentrode la Administración Publica. En cuantoa la organización administrativa,observamos que la Constitución de laRepública Dominicana no proporcionaal Presidente de la República el poderque suelen conceder los regimenespresidencialistas y hasta los regímenesparlamentarios al Ejecutivo, para queeste organice las administraciones queactúan en su ámbito.

Debido a las décadas de autorita-rismo que el país sufrió, toda laorganización administrativa dominica-na permanece en el dominio de la ley.Muchos piensan que el poder delPresidente de la República, comoautoridad máxima de la AdministraciónPública, se limita al nombramiento yremoción de los titulares, sin discutir laoportunidad de la distribución de lacompetencia organizativa entre la ley yel reglamento, no parece muy realistauna visión tan estrecha del rolpresidencial. El Presidente de laRepública, en su calidad constitucionalde garante de la unidad, integridad ypermanencia del Estado, ejerce lasprerrogativas no solamente explícitassino implícitas que necesita la vigilanciade los órganos administrativoscumpliendo las políticas públicas y lasmisiones que le han sido encomendadas.

Esta responsabilidad la ejerce nosolamente mediante el poderreglamentario de aplicación de la ley, sinomediante el poder reglamentario queemana directamente de la Constitución,y este poder es deber. El Presidente de laRepública es responsable de laracionalidad de la AdministraciónPública y de la sumisión de la misma alos principios fundamentales de unidad,eficacia, eficiencia y celeridad. En base

El Presidente de laRepública esresponsable de laracionalidad de laAdministraciónPública y de lasumisión de la mismaa los principiosfundamentales deunidad, eficacia,eficiencia y celeridad.


a su calidad de Jefe del Ejecutivo y titulardel poder reglamentario, le incumbe fijarlas normas útiles para orientar laorganización y actuación de los órganosadministrativos. La única reserva a laextensión de su poder de organizaciónpuede ser, lo hemos dicho, el casoparticular de las AutoridadesIndependientes, esto es: órganosadministrativos que merecen tener unaautonomía reforzada en razón de supapel casi-jurisdiccional de protección dederechos fundamentales de las personas.

El principio de unidad del poderreglamentario proporciona al Presidentede la República las herramientas paraimplementar sus políticas organizativas.Ahora bien, la complejidad orgánica dela Administración Pública debería incitarel Presidente de la República adeterminar su política organizativamediante un Reglamento General de laAdministración Pública; este ReglamentoGeneral fijaría las normas directrices enmateria de procedimientos, criterios,metodología e indicadores de evaluacióncualitativa y cuantitativa de losresultados de la actuación de laAdministración Publica. Sería oportunoque cada ministro se responsabilizaraante su Administración y todas lasinstancias adscritas a su sector bajojerarquía o supervisión, con la

implementación de los instrumentos yprocedimientos que le permitiráncumplir con las normas directrices delReglamento General de la Administra-ción Pública, mediante Reglamentos deaplicación sectorial.

La Constitución de la RepúblicaDominicana no rige el ejercicio del poderreglamentario, faculta al Presidente dela República para “expedir decretos,reglamentos e instrucciones cuando fuerenecesario”. Pero, la ley puede otorgarpotestades reglamentarias a otrosórganos; la atribución por ley a personasmorales distintas del Estado de un podernormativo, con alcance general oparticular, parece posible sin límite deobjeto, de materia, de función, denaturaleza jurídica de la persona moral.En la práctica, los titulares del poderreglamentario son más numerosos yreina mucha confusión acerca del usolegal de tal o cual instrumentoreglamentario: resoluciones, delibera-ciones, decisiones.

Salvo los decretos, únicamentefirmados por el Presidente de laRepública, no se sabe con certeza queórgano puede usar cual instrumentojurídico, ni cual es el alcance respectivode cada uno, ni los criterios de jerarquíaentre ellos. Con todo, la unidad del poder

La Constitución de laRepúblicaDominicana no rige elejercicio del poderreglamentario, facultaal Presidente de laRepública para“expedir decretos,reglamentos einstrucciones cuandofuere necesario”.


reglamentario, corolario de la unidad delorden jurídico, exige que la atribuciónde prerrogativas reglamentarias aautoridades autónomas o descentrali-zadas del Estado sea estrictamenterestringida a lo necesario para elcumplimiento de su función, y de todasformas, los actos administrativos de estostitulares quedan dirigidos por los actosreglamentarios de las autoridadescentrales, so pena de una desmem-bración del Estado.

Entonces, es urgente determinar ladistribución del poder normativo en laAdministración Pública y fijar unamisma nomenclatura coherente yjerarquizada para la denominación desus actos administrativos, seanunilaterales o convencionales, concriterios precisos de jerarquía ydeterminación del alcance de cada uno.Para lograrlo, me parecería oportunoreconocer, bajo la reserva de lacompetencia que la Constitución de laRepública reserva a la ley en la materia,que el Presidente de la República gozadel poder reglamentario de principio enmateria de creación, organización yreestructuración de los órganos de laAdministración Pública y que los otrosórganos administrativos, descentra-lizados o autónomos gozan únicamentede un poder reglamentario derivado ycondicionado.

A nuestro juicio, la AdministraciónPública podría ganar más racionalidady flexibilidad modificando la fronteraentre la ley y el reglamento, con beneficiodel poder reglamentario, en materia deorganización de la AdministraciónPública dependiente del PoderEjecutivo. Pero la contrapartida sería queel Poder Ejecutivo ofrezca garantías másfuertes de seguridad jurídica y decoherencia política. Por esta razón,lamentamos la ausencia de institucio-nalización del Consejo de Gobierno, enla propuesta de revisión constitucional;sin Consejo de Gobierno instituido porla Constitución, nunca se podráestablecer una verdadera jerarquíadentro de las normas reglamentarias,porque nunca se podrá imponerrequisitos de forma a los decretospresidenciales; nunca se podrá imponeruna reglamentación deliberadacolectivamente y que se imponga a todaslas autoridades administrativasempezando por la máxima; nunca sepodrá garantizar al nivel reglamentariola estabilidad que se pretende aseguraral nivel legislativo con las leyes orgánicas.

A menos que el poder judicialadmita, por vía jurisprudencial y endefinitiva, lo que ningún Estado deDerecho democrático se atrevería anegar: aun cuando la Constitución no lo

A nuestro juicio, laAdministraciónPública podría ganarmás racionalidad yflexibilidadmodificando lafrontera entre la ley yel reglamento, conbeneficio del poderreglamentario, enmateria deorganización de laAdministraciónPública dependientedel Poder Ejecutivo.


ha previsto explícitamente, se imponenal ejercicio del Poder Ejecutivo todos losrequisitos de forma y de fondocontenidos implícitamente por lasalvaguardia de los principiosorganizativos y los derechos de laspersonas constitucionales. El DerechoAdministrativo conoce, en todos lospaíses democráticos una evolución muyfuerte unida al impacto organizativo dealgunos derechos fundamentales de laspersonas, tal como los derechos deigualdad, imparcialidad, integridad,seguridad, objetividad y o de debidoprocedimiento. Por ejemplo, el derechode libre acceso a los actos administrativosimplica registros y archivos; el derechode las personas de conocer la tramitaciónde los procedimientos en los que tenganla condición de interesados o el derechode información y orientación sobre losrequisitos jurídicos o técnicos que lasdisposiciones vigentes impongan a losproyectos, actuaciones o solicitudes quese propongan realizar.

Lo que da fuerza concreta a losprincipios fundamentales de laAdministración Pública es el derecho delos administrados de exigir lasresponsabilidades de los órganosadministrativos y del personal a suservicio, cuando así correspondalegalmente. Proclamar la necesidad de

profesionalismo en la AdministraciónPública, sólo lo puede conseguir elsistema de carrera. Estos principios nose pueden cumplir sin atar y limitar elpoder; pero también es cierto que nosirve para nada multiplicar los principiosjurídicos, éticos, políticos, pedagógicos ygerenciales, a nivel constitucional,legislativo o reglamentario, si no acabanpor recibir una sanción jurisprudencial.En un país donde la Suprema Corte deJusticia no se atreve forjar el derechosistémico que necesita la consolidacióndemocrática, vale mejor explicitar losrequisitos del poder presidencial.

La coherencia de las atribuciones ycompetencias

La estructura de la AdministraciónPública y la estructura de la legalidadestán íntimamente ligadas a través de lajerarquía de las normas reglamentarias,condicionando el sistema de reparticiónde las atribuciones y competencias. Acada órgano de la AdministraciónPública le corresponde un conjunto deatribuciones, esto es el ámbito materialy funcional de actuación del órgano. Elconcepto de competencia es más preciso,designa la capacidad jurídica del órganoadministrativo y se reserva específi-camente a la facultad de adoptarnormas que modifiquen el ordenamientojurídico con un alcance general o

El DerechoAdministrativoconoce, en todos lospaíses democráticosuna evolución muyfuerte unida alimpacto organizativode algunos derechosfundamentales de laspersonas, tal como losderechos de igualdad,imparcialidad,integridad, seguridad,objetividad y o dedebido procedimiento.


particular. El ejercicio de las atribucionesy competencias otorgadas constituye undeber para su titular, salvo las facultadesde delegación de firma o decompetencias previstas en la ley. Cadaórgano debe atenerse a la realizaciónestricta de la competencia que le ha sidoasignada, cuyas dimensiones (finalidad,ámbito material, temporal y territorial)constituyen los criterios de la legalidadde sus actos.

La unidad normativa exige que laasignación de las atribuciones ycompetencias se haga con respeto a losprincipios organizativos fundamentalesde unidad, legalidad, racionalidad,eficacia y eficiencia de la AdministraciónPublica. El principio de unidad delEstado implica la prohibición detransferir la actividad normativareguladora en el sector a entidades decarácter mercantil, aún fueran éstas dederecho público. Las consecuencias delos principios de eficacia y eficiencia sonabundantes y por lo menos lassiguientes: adecuación de la naturaleza,tamaño y estructura interna de losórganos con relación a los fines ypropósitos que les han sido asignados asícomo la erradicación de las duplica-ciones de órganos o competencias.

Al revés, de la correcta regulación delsistema de distribución de atribuciones

y competencias depende la efectividadde los principios organizativos, porejemplo: la transparencia de la gestiónadministrativa, garantizada por laseparación orgánica de las actividadesde regulación y las actividades degestión; la racionalización de laestructura administrativa, garantizadapor la erradicación de las duplicacionesde órganos o competencias; elordenamiento de la actividadadministrativa a sus fines, garantizadopor la determinación de objetivos yresultados en el marco de planes oprogramas para guiar el ejercicio de lascompetencias; la eficiencia en laasignación y utilización de recursospúblicos y responsabilidad fiscal,garantizada por la prohibición de crearnuevos órganos o entes en laAdministración Pública que impliquenun aumento en el gasto corriente oendeudamiento del Estado o de losMunicipios sin que se creen o preveannuevas fuentes de ingresos ordinarios deigual o mayor magnitud a la necesariapara permitir su funcionamiento; elrespeto de la naturaleza de las misionespúblicas, garantizada por la prohibiciónde transferir la actividad normativareguladora en el sector a entidades decarácter mercantil, aún fueran éstas dederecho público.


En base al principio de especialidadque caracteriza todos los órganosadministrativos funcionales, deberíaprevalecer una concepción restrictiva dela competencia y, teóricamente, estadebería impedir las derivas observadasa menudo, tal es la conversiónespontánea de órganos consultivos enórganos ejecutivos u órganos decoordinación en órganos ejecutivos. Si nolo es, es que falta un enfoque global queestructure la Administración Públicacomo un sistema. La distribución de lasatribuciones y competencias entre losórganos administrativos debe hacersecon una visión global de laAdministración en base a una definiciónestricta de las atribuciones ycompetencias de cada órganoadministrativo. Y esta política exige unainstitución rectora de la AdministraciónPública.

II - El principio de racionalidad,eficacia y eficiencia de la Administra-ción Pública

La racionalidad de la AdministraciónPública significa garantizar laorganización más adecuada alcumplimiento de su finalidad de servirel interés general, las políticas y losservicios públicos. La Administración

Pública lo ejecuta -y solo lo puedeejecutar- mediante una pluralidad deórganos e instituciones administrativascon estatutos heterogéneos. Paragarantizar la implementación de losprincipios fundamentales de eficacia,efectividad y celeridad, no basta conproclamarlos; aún es necesariopreguntarse como darles una suerte deconcretización en el contexto decomplejidad que atañe hoy día a laAdministración Pública. Organizar unaAdministración Pública racional, eficaz,eficiente y rápida significa hoy día, enprimer lugar, conciliar la flexibilidadnecesaria de la gestión moderna con elprincipio de unidad y, en segundo lugar,regular el conjunto mediante unapolítica de coordinación, evaluación ycontrol.

A- La flexibilidad de la Administra-ción Pública

Conciliar la flexibilidad y la unidadde la Administración Pública significafacilitar la diversidad institucional de laésta insertándola dentro de conceptos ycategorías jurídicas reducidas,establecidas a partir de criterios jurídicosclaves. Al revés de la tradicióniberoamericana demasiado descriptiva,parece más conveniente evitar ratificaren el mármol de la ley la realidad

La distribución de lasatribuciones ycompetencias entrelos órganosadministrativos debehacerse con unavisión global de laAdministración enbase a una definiciónestricta de lasatribuciones ycompetencias de cadaórganoadministrativo.


confusa que se quiere reformar. Más valeinventar conceptos que reduzcan laAdministración Pública a un esquemageneral sencillo y regulable, fijar elalcance jurídico de los términos usadosy borrar las dificultades de interpretaciónque favorecen las contradicciones y eldebilitamiento de las leyes. En estaperspectiva, los dos conceptos jurídicoscentrales para llevar a cabo toda latipificación de los sistemas de gestiónvigente en la Administración públicadominicana son la personalidad jurídicay la competencia.

La personalidad jurídica

La teoría de la personalidad jurídicade los entes administrativos es conociday aplicada a nivel internacional.Significa, lo hemos dicho, la capacidadde una institución administrativa deactuar en nombre propio comprome-tiendo su responsabilidad, administra-tiva, civil y penal, incluso su capacidadde actuar en justicia. La atribución de lapersonalidad jurídica supone laasignación de los elementos ligados a suresponsabilidad: demarcación de lasmisiones, atribuciones y competenciasconferidas; órganos en situación deasumir; presupuesto y patrimoniopropios.

En primer lugar, el criterio de lapersonalidad jurídica permitedeterminar el tipo de relación que seestablece con el Poder central, Estado oMunicipio. Solo los órganos administra-tivos dotados de personalidad jurídicadistinta de la del Estado gozan deautonomía jurídica, pero si bien lapersonalidad jurídica permite salir de lajerarquía de la Administración delEstado o de la Administración local, noexime al órgano administrativo provistode personalidad propia de controladministrativo; permanece vinculado alMinisterio competente en el sector bajoel poder de supervisión del mismo. Laautonomía jurídica de un órganoadministrativo, sea persona u organismode derecho privado, nunca debeobstaculizar el poder de supervisión delEstado. En segundo lugar, la personali-dad jurídica permite circunscribir lasatribuciones y competencias de losórganos administrativos, pues lapersonalidad de derecho público es porprincipio incompatible con unaactividad lucrativa industrial ocomercial, salvo autorización legal deejercer actividades accesorias ycomplementarias de la misión principal.En tercer lugar, el criterio de lapersonalidad jurídica permitediscriminar la autonomía jurídica de lasimple autonomía administrativa y/opresupuestaria.


No bastan, en ningún caso, paraconferir autonomía jurídica ni ladelegación explícita, por el Estado o elMunicipio, atribuciones y competencias(autonomía administrativa), ni laatribución por él mismo de capacidad yresponsabilidad de gestión deapropiaciones presupuestariasglobalizadas para cubrir los gastos defuncionamiento o inversión que necesitala función administrativa delegada(autonomía presupuestaria). Losórganos beneficiarios de autonomíaadministrativa y/o presupuestariaquedan incorporados bajo jerarquía a laAdministración Pública del Estado oAdministración Local; son órganosdesconcentrados. En fin, el criterio de lapersonalidad jurídica permite distinguirlos órganos centralizados o desconcen-trados del Estado o de los Municipios,por una parte y los órganos autónomoso descentralizados del Estado o de losMunicipios, por otra parte. Los primerosactúan siempre en nombre del Estado odel Municipio bajo jerarquía directa, lossegundos actúan por principio ennombre propio, bajo el poder devigilancia del Estado o del Municipio.

La distinción dominicana entre “losórganos descentralizados” y “losórganos autónomos” es muy incierta,pero parece ser que los “Órganos

Autónomos” integran institucionescorporativas que gozan de personalidadjurídica de derecho público conprerrogativas de autoorganización,elección de sus titulares con poderes deautarquía; mientras los “ÓrganosDescentralizados” integran otros tiposde personas morales de derecho públicoo de derecho privado. De toda forma, losórganos descentralizados y autónomoscumplen la descentralización funcional,lo que implica fundamentalmente quesus atribuciones y competenciaspermanecen en titularidad del Estado (odel Municipio si se habla de laAdministración Municipal). Los órganosdescentralizados funcionalmente sonesencialmente operadores del Estado;según el nivel de autonomía política queles reconoce la Constitución de un país,las colectividades locales pueden ser deotra naturaleza.

La competencia

Ya se ha definido la competenciacomo la capacidad jurídica de un órganoadministrativo de adoptar normas quemodifiquen el ordenamiento jurídico enel ámbito de las atribuciones que le seanasignadas; la noción de competenciaincluye la de atribución, al revés, unaatribución no incluye necesariamentecompetencia normativa. De esto se

Los órganosbeneficiarios deautonomíaadministrativa y/opresupuestariaquedan incorporadosbajo jerarquía a laAdministraciónPública del Estado oAdministraciónLocal; son órganosdesconcentrados.


puede deducir, por ejemplo, la distinciónentre órganos de decisión y órganosconsultivos o asesores.

Los conflictos de competencia seregulan tomando en cuenta cuatrocriterios: a) la base legal de lacompetencia, b) el órgano titular de lacompetencia, c) el objeto y fin de lacompetencia, d) el alcance territorial dela competencia; desmenuzando lacompetencia de los órganos, se definenlas categorías suficientes para acogertodo tipo de órgano administrativo:Administración del Estado y Adminis-tración local, Administración general otransversal y Administración sectorial ointersectorial, Administración central yterritorial del Estado, servicio públicosadministrativos y servicios públicosindustriales y comerciales o empresaspúblicas. Partiendo de las dos teoríascombinadas de la personalidad jurídicay de la competencia, se ciernen tambiéntodos los sistemas de gestión de laAdministración Pública: gestióncentralizada y desconcentrada, gestióndelegada, gestión descentralizadaterritorialmente, gestión descentralizadafuncionalmente.

El carácter operativo del concepto decompetencia supone previamenteprecisar la distinción entre titularidad y

ejercicio de la competencia. El titular esel órgano unipersonal u organismoinvestido de la competencia porConstitución, ley o decreto; los quecontribuyen a su ejecución o aplicaciónde la competencia actúan en su nombre:son órganos subordinados jerárquica-mente u órganos beneficiarios dedelegación de competencia, subordi-nados o no; a caso pueden ser dotadosde personalidad jurídica distinta deltitular pero beneficiarias solo dedelegación. La distinción entre latitularidad y el ejercicio de lacompetencia desemboca en dosregímenes de organización de lasatribuciones y competencias usados: ladelegación de la competencia y latransferencia de competencia.

En efecto, en los derechosadministrativos contemporáneos, ladelegación de competencia esunánimemente definida comodelegación de ejercicio sin alteración dela titularidad. Al contrario, la noción detransferencia de competencia significa latransferencia de titularidad de lacompetencia. En ambos casos laconsecuencia jurídica es clara. Los actosadministrativos y jurídicos del“delegatario” son realizados en nombrede la persona jurídica del Delegante. Eltitular conserva prerrogativas de


avocación, reformación y anulaciónprevia de los actos del delegatario. En latransferencia de competencia, el órganobeneficiario actuará como nuevo titular,en nombre propio, autónomojurídicamente del titular originario. Latransferencia supone dualidad depersonas jurídicas, la delegación decompetencias no lo necesita, ademáscuando existe, la neutraliza.

La transferencia de competenciarealiza la descentralización, ladelegación de competencia realiza ladesconcentración; en síntesis, con ladesconcentración el titular no renunciaa su misión, pero con la “descentra-lización” no se puede decir que el titularla abandona, sino que la concede. Enefecto, hay que distinguir dos tipos muydiferentes de descentralización, ladescentralización funcional, cuyosbeneficiarios son los “órganosdescentralizados o autónomos” y ladescentralización territorial, cuyosbeneficiarios son los Municipios yentidades similares. La descentralizaciónterritorial cumple el principio de libreadministración que reconoce laConstitución a las colectividades localescomo división político-administrativa delterritorio o como forma histórica deorganización local de la nación. Se puedeconcebir sin dificultad la transferencia

de titularidad de competencia en elmarco de la Administración local, porquelos Municipios son “una manera de serdel Estado”, como lo decía MauriceHauriou, y además, en un Estadounitario permanecen bajo unasupervisión estrecha del Estado central.

Sin embargo, siempre que no sea lavoluntad de privatizar el servicio público,es mucho más difícil admitir unatransferencia de titularidad son beneficiode órganos distintos por motivosfuncionales; tal visión conduciría aldesmembramiento del Estado. Hay queadmitir que el concepto de descentra-lización funcional es bastante tramposo,cubre formas de gestión pública muyheterogéneas: las unas movilizandoinstituciones con verdadera autonomíay responsabilidad y otros organismoscon autonomía ficticia, titularesnombrados por el Presidente de laRepública, sin responsabilidad auténtica.De toda forma se debería reservar elconcepto de descentralización funcionala la gestión cumplida por un órganoprovisto de personalidad jurídica propia,cuando este asume efectivamente laresponsabilidad de la gestión del serviciopúblico. Se podría llamar gestióndelegada a la gestión cumplida por unórgano provisto de personalidad propia,cuando no la asume.

Se puede concebir sindificultad latransferencia detitularidad decompetencia en elmarco de laAdministración local,porque los Municipiosson “una manera deser del Estado”.


El control de la diversidad de losórganos, organizaciones y sistemas queintegran la Administración públicasupone un doble trabajo de tipificación:a nivel de los órganos administrativos ya nivel de los modelos de gestión, ya queno se puede necesariamente deducir elrégimen jurídico de la gestión de unservicio público del estatuto del órganoque lo cumple, y recíprocamente.

B- La regulación organizativa de laAdministración Pública

Debido al carácter polimorfo,policéntrico e indudablemente complejode sus sistemas administrativos, losEstados democráticos modernos debenestablecer mecanismos sofisticados decoordinación, evaluación y control de laejecución de las políticas públicas; perono perdamos de vista que el éxito de laspolíticas públicas se juega esencialmentea nivel de la organización administra-tiva. Tanto así, que la organizaciónadministrativa se ha convertido hoy díaen una política pública central en laestrategia de intervención pública.Definir los ejes de una reorganización dela Administración Pública es todo elprograma de la actual “Revisión Generalde las Políticas Públicas” que, en Francia,forma parte de la “Política de Reformadel Estado”. Eso quiere decir, muy

claramente, que no habrá garantía deeficacia de los principios fundamentalesde organización de la AdministraciónPública sin una política pública quetenga precisamente la organizaciónadministrativa por objeto. Laracionalidad y la eficacia de laorganización administrativa suponen lareconciliación dialéctica de la Política yel Derecho.

La coordinación de las políticas públicas

La racionalidad y eficacia de laorganización administrativa supone quela actividad administrativa cotidiana sesustente en una estrategia sostenible dedesarrollo económico y social de largoplazo, expresada en “políticas públicas”,esto es: fines y objetivos determinados enel marco de planes o programas decarácter general o sectorial y nacional oterritorial. Pero si la AdministraciónPública necesita políticas públicas, eléxito depende de la capacidad del Estadode adecuar la organización administra-tiva a los fines de las mismas.

En primer lugar, se necesitansistemas de coordinación política, centraly territorial, la coordinación políticaimplica la creación de sistemasnormativos e institucionales (principios,normas, órganos y procesos) a nivel de

La racionalidad yeficacia de laorganizaciónadministrativasupone que laactividadadministrativacotidiana se sustenteen una estrategiasostenible dedesarrollo económicoy social de largoplazo, expresada en“políticas públicas”


la planificación e inversiones públicas,vinculados con el sistema deadministración financiera del Estado, elmismo, integrado por los principios,normas, órganos y procesos que haganposible la captación de los recursospúblicos y su aplicación para elcumplimiento de los fines del Estado. Laley orgánica de Administración públicadebería fijar las líneas directrices paraordenar lógica y jurídicamente losinstrumentos de planificación, a nivelhorizontal y vertical, indicando elalcance normativo respectivo de cadauno y el carácter de compatibilidad o deconformidad de sus interrelaciones.

Al nivel central, el más necesario delos órganos de coordinación política esel Consejo de Gobierno, como ya lohemos dicho; además, el Consejo deGobierno puede integrar los gabinetesintersectoriales y así por lo menos evitala multiplicación de entes que al finalduplican las administraciones que solíancoordinar. La coordinación de laAdministración Pública tambiénrequiere organizarse al nivel territorial.Parece ser que en RepúblicaDominicana, como lo fue en Franciaantes de la creación de lascircunscripciones regionales en 1964,cada Secretaría de Estado define superímetro de coordinación territorialpara desarrollar lo suyo, sin

armonización con las circunscripcionesde las otras secretarías. Los sistemas deplanificación, elaboración e implemen-tación de las políticas públicas seenmarcan en foros de concertaciónsocial, facilitando la formación deórganos a todos los niveles que, amenudo en República Dominicana,acaban por permanecer, cruzarse yduplicarse inútilmente.

La racionalidad administrativa pasatanto por la subdivisión administrativacomo política del territorio en regiones,y por lo menos, por la reunión en sesionesregulares de trabajo en cada provincia oregión de los Gobernadores Civiles y delos jerarcas de los órganos descon-centrados o descentralizados del Estadooperando a nivel de la circunscripción.Para reforzar la coherencia y eficacia dela gestión local también serían útilesprotocolos de colaboración entre losmismos y los municipios y los órganosautónomos o descentralizados en elámbito de sus respectivas competencias.

En segundo lugar, el instrumentofundamental de coordinación de laAdministración Pública es laarquitectura presupuestaria, piezamayor de la estrategia de Reforma delEstado llevada a cabo esta última décadaen todos los países desarrollados.Además de los principios tradicionales de

La coordinación de laAdministraciónPública tambiénrequiere organizarseal nivel territorial.


unidad, equilibrio y anualidad delpresupuesto, el presupuesto se establecesegún una lógica de resultado, de talmodo que se pueda medir la eficacia yla eficiencia de la Administración Publicaen la ejecución de cada política pública.Las apropiaciones abiertas por las leyesde finanzas para cubrir cada una de lascargas presupuestarias del Estado estánagrupadas por misión - conjunto deprogramas que concretan una políticapública -, aunque pueda depender deuna o más Secretarías u órganosadministrativos autónomos.

Los órganos administrativosencargados de los sistemas de políticasmacroeconómicas de planificación,ordenamiento territorial, inversionesnacionales y sistema integrado deadministración presupuestaria yfinanciera del Estado, deben actuar enbase al principio de subsidiaridad y encolaboración leal con cada Ministerio. ElMinisterio, a su vez, en calidad de unidadbásica del sistema administrativo, debegarantizar la coordinación de laactividad desarrollada por los órganosque le sean subordinados o adscritos.

La evaluación y el control de laAdministración Pública

De conformidad con los principiosorganizativos, todos los componentes de

la Administración Pública deben estarsometidos, en todos los aspectos de suactuación y gestión, a la evaluación y alos controles internos o externos denaturaleza administrativa, técnica,política y jurisdiccional. La medida dela eficacia y eficiencia de los órganosadministrativos descansa sobreindicadores de evaluación cualitativa ycuantitativa de sus resultados ymecanismos de sanción. Incumbe a lasnormas presupuestarias y, de modo másgeneral a la Ley Orgánica de Adminis-tración Pública y sus ReglamentosGenerales y Sectoriales, instituirlos. Elcontrol administrativo supone laorganización en los ministerios deunidades dedicadas a la implementacióninterna de los procesos de la evaluacióny control y encargadas de la recupera-ción o producción de los documentos derendición de cuentas. En base a losinformes transmitidos por los ministerios,el Presidente de la República deberíapresentar una memoria sobre suactuación en materia de organizaciónadministrativa ante el Congreso.

Pero, la efectividad de la evaluaciónestriba en la posible sanción de laviolación de los principios, por esosugerimos que la Ley orgánica deAdministración Pública encargue alMinisterio de la Administración Pública

En base a los informestransmitidos por losministerios, elPresidente de laRepública deberíapresentar unamemoria sobre suactuación en materiade organizaciónadministrativa anteel Congreso.


iniciar, sobre la base de los resultadosobservados, un plan de revisiónperiódica de la organizaciónadministrativa. En esta perspectiva, espreciso que la Ley orgánica deAdministración Pública y susReglamentos de aplicación dicten lasdirectrices de reforma orgánica para lossectores cuya organización no les hapermitido cumplir con efectividad sumisión.

También sugerimos, para erradicarla propensión de la Administracióndominicana a crecer de maneradesmesurada, subordinar la creación,fusión, supresión y reestructuración detodo órgano administrativo al control dela existencia de requisitos determinadosque constituyan condiciones sustancialesde su legalidad, tales como: lamotivación explícita en base a laevaluación de la racionalidad orgánicadel sector. Para racionalizar la creaciónpor ley de los órganos administrativossería oportuno que las Cámaras o elCongreso implementaran en paralelo lastécnicas de evaluación prospectiva yretrospectiva de oportunidad de la ley.Esta disciplina reciente -“la Legística”-encontraría en materia administrativaun terreno de aplicación muy fértil.

Sin embargo, está claro que laorganización de la Administración

Pública debe ser objeto de una verdaderapolítica pública, organizada, coordinaday garantizada por un Ministeriodedicado a la regulación de laAdministración Pública. Este órganoRector debería encargarse de laelaboración de las normas directrices delReglamento General de la Adminis-tración Pública, de conformidad con losprincipios establecidos por la ley y lasorientaciones que dicte el Presidente dela República; diseñaría las políticas dereestructuración de la AdministraciónPública y propondría, en el marco de losplanes nacionales de desarrollo y de losrecursos presupuestarios disponibles, lasreformas de las estructuras orgánica yfuncional de la Administración Pública;emitiría, con carácter obligatorio,dictámenes sobre los proyectos decreación, fusión y supresión de todoórgano administrativo de ámbitonacional; propondría la eliminación delas duplicaciones; establecería losesquemas de coordinación transversalentre los órganos administrativos,impulsando una cultura de transpa-rencia y responsabilidad de la gestiónpública; diseñaría, ejecutaría y evaluaríametodologías, técnicas y sistemas deevaluación de la gestión institucional, asícomo tecnologías de informática ytelemática; determinaría las necesidadescualitativas y cuantitativas del personal


de la Administración Pública einformaría de ello al Presidente de laRepública.

La propuesta de revisión de laConstitución Dominicana prevéaumentar el poder organizativo delPresidente de la República, ya que en elartículo 114 se estipula la posibilidad decrear “por Decreto los Viceministerios deEstado que se consideren necesarios parael despacho de los asuntos de laAdministración Publica…, así como lasdependencias, de conformidad con la ley,que se consideren oportunas para elcumplimiento de las funciones del PoderEjecutivo”. En la Constitución vigente,la organización, incluso interna, de lasSecretarías de Estado esta bajocompetencia legislativa. aunque seapruebe la revisión constitucional, elPresidente de la República se quedarácon mucho menos prerrogativasorganizativas que cualquiera de losEjecutivos de los Estados europeos.

En nuestros países, la leydesempeña, en materia de organizaciónadministrativa, un papel que se limita ala protección de los derechos de losciudadanos, administrados, usuarios,servidores públicos y colectividadeslocales, cuando la organizaciónadministrativa incide en estos derechos

y en estos casos únicamente. El Gobiernogoza por principio de competencia paraorganizar la administración de losasuntos del Poder Ejecutivo, salvoreserva de no alterar los principiosconstitucionales, especialmente elprincipio de unidad del Estado. Claro,con el movimiento de promoción de losderechos humanos, el papel de la Leyva creciendo.

Sin embargo, no parece oportunoque la Ley salga demasiado de suslímites, más bien dicho, la flexibilidad dela Administración pública - entendidacomo la adaptación de la organizaciónadministrativa a la evolución continuade las demandas de los ciudadanos y lasnecesidades de las políticas públicas-milita por el aumento de lasprerrogativas organizativas del PoderEjecutivo. Pero, en un país traumatizadopor la dictadura e infectado por elclientelismo político (forma desnatura.-lizada del “spoil system”), ¿como sepodría acrecentar el poder del Presidentede la República sin garantías fuertes alnivel de los principios fundamentales dela organización administrativa; al nivelde las competencias ministeriales,descentralizadas y autónomas; al nivelde la racionalidad del trabajogubernamental? ¿Cómo se podríaacrecentar el poder sin elevar el nivel de


institucionalidad del Estado? En el siglodiez y ocho, el poeta Foscolo dijo: “Allídonde la Religión no penetró las leyes ylas costumbres de un pueblo, laadministración de los cultos sólo estienda”. Así vamos todavía: Cuando lareligión del Derecho no penetra las leyesy las costumbres, toda Administraciónes tienda.

* La autora es Catedrática de Derecho Público, Directoradel Instituto de Ciencias Políticas de Toulouse, ExpertaInternacional.

Gregorio Montero*

La Organización de laAdministración PúblicaDominicana a la Luz de laPropuesta de Ley Orgánica

Introito

Todas la teorías relacionadas con elEstado, generalmente aceptadas,apuntan a que la estructura orgánicaestatal debe garantizar, fundamental-mente, el desarrollo de actividades queprocuran el bienestar de sus ciudadanos,de ahí que la organización del Estadoasuma de manera progresivadimensiones que de más en más estánsiendo abordadas con mucho rigorcientífico-técnico. Cada función supremadel Estado requiere a su vez de unaarquitectura que le permita desarrollarcon éxito sus encargos con miras al biencomún.

“El ciudadano espera de laAdministración que gestione de la mejor


manera posible los objetivos que tiene asu cargo…” Nieto (2008), ahí radica eldesafío del Estado moderno, el cual debeafrontar la complejidad y diversidad delas demandas de servicios de losciudadanos, así como la solución a losniveles de conflictividad que presenta lasociedad actual. El Estado y la sociedadde hoy no son el Estado y la sociedad deayer.

En este orden, la FunciónAdministrativa o la AdministraciónPública, responsabilidad en principio delPoder Ejecutivo, para cumplir con sumisión de satisfacer intereses colectivosde manera concreta y permanente,requiere de una organización especialbasada en principios, normas, técnicasy procesos que le impriman a suactuación coherencia y agilidad,enfocada de manera inequívoca en losintereses de los ciudadanos. Todos estoselementos han conformado teorías ydoctrinas internacionales que hanservido de base para que casi todos lospaíses en el mundo hayan conformadosu norma positiva al respecto.

Contrario a lo que acontece en lageneralidad de los países de la región,nuestro país no cuenta con una Ley deOrganización de la Administración

Pública1, lo que provoca incoherencia ydesacierto, no solo en la creación yestructuración de las instituciones, sinotambién en la actuación y funciona-miento de estas; a diario se puedeverificar en nuestra AdministraciónPública los efectos negativos de laausencia de una Ley Orgánica, a partirde actuaciones contradictorias,duplicidad de órganos, solapamiento defunciones, debilidad del sistema deresponsabilidad de los funcionarios,entre otros.

No obstante, desde hace más de diezaños se han desplegado esfuerzos pordotar a la Administración Públicadominicana de una normativa queestablezca las bases de su organizacióny funcionamiento; a partir del 2006 estosesfuerzos se han sistematizado y handado como resultado la elaboración deuna propuesta de Ley, con lacolaboración de la consultora francesaLaure Ortiz2. Dicha propuesta en lospróximos días estará lista para ser llevadaa discusión con los distintos actoressociales y ser remitida posteriormente alPoder Ejecutivo para su sometimientoformal al Congreso de la República.

1 Lo más próximo que existe es la Ley No. 4378, Orgánica de Secretarías de Estado, de fecha10 de febrero de 1956, la cual está totalmente desfasada.2 La SEAP y el CONARE, con los auspicios de la Unión Europea, contrataron a Laure Ortiz,del Instituto de Ciencias Políticas de Toulouse, Francia, especialista en Derecho Público, quienjunto a técnicos dominicanos preparó la propuesta.

“El ciudadano esperade la Administraciónque gestione de lamejor manera posiblelos objetivos que tienea su cargo…”


Delsa Tactuk*

Es esta propuesta la que sirve demarco al presente trabajo, en el cualabordaremos las líneas generales de sucontenido, desde el prisma de lasreflexiones teóricas, conceptuales ydoctrinarias actuales más recurridas enel ámbito de la Administración científicay el Derecho Administrativo, siempredesde una perspectiva práctica, quepermita operar el tema más allá de losconceptos, tomando en cuenta la realidadconcreta de la República Dominicana,pues es preciso incorporar al debatenuestras condiciones jurídicas, políticas,administrativas y culturales, para que lasnormas positivas que resulten en materiade organización se correspondan con lascaracterísticas de nuestro entornoadministrativo.

Concepto de Organización Adminis-trativa

El concepto de organizaciónadministrativa está condicionado por elconcepto de Administración Pública, lacual se puede analizar tanto desde unpunto de vista funcional como de unpunto de vista orgánico; es este últimopunto de vista el que determinaconcretamente el enfoque conceptualque interesa en este trabajo. Además,influye en la conceptualización de laorganización administrativa la Teoría

del Órgano, el cual, como sabemos, sedesdobla en órgano individuo y órganoinstitución3, es este último el que interesaal presente trabajo.

Este enfoque identifica al órgano conlas distintas reparticiones públicas, lascuales tienen sus esferas de competenciasasignadas por las normas, y cuyavoluntad es expresada por medio depersonas físicas. Méndez (1949)considera el órgano institución como unaporción funcional nominada y definida.4

El concepto de OrganizaciónAdministrativa supone un conjunto denormas, técnicas, procesos y formas quedeterminan la estructuración yfuncionamiento de los órganos queconforman la Administración Pública,así como el correlacionamiento que debedarse entre ellos, y su interacción con losadministrados. La OrganizaciónAdministrativa tiene un contenidotécnico y un contenido jurídico, que seexpresan fundamentalmente en lacreación, estructuración, funcionamientoy asignación de competencias de lasinstituciones públicas.

3 La teoría del órgano establece que el concepto debe ser asumido desde el punto de vistainstitucional (órgano institución) y desde el punto de vista individual (órgano persona).4 Aparicio Méndez, La Teoría del Órgano, 1949.

El concepto deOrganizaciónAdministrativasupone un conjuntode normas, técnicas,procesos y formas quedeterminan laestructuración yfuncionamiento de losórganos queconforman laAdministraciónPública.


La idea de Organización Adminis-trativa está asociada a la idea deactuación racional y correcta de laAdministración Pública, la cual a su vezse asocia con la satisfacción de lasnecesidades ciudadanas, es decir que laestructuración de la AdministraciónPública tiene como objetivo viabilizar,por mediación de los servicios públicos,el fin de bien común del Estado. Esto hallevado a una gran parte de lostratadistas a exponer que la organizaciónadministrativa, tomando en cuenta laestructura del órgano, puede serburocrática, colegiada y autárquica;otros entienden que puede sercentralizada, descentraliza, desconcen-trada, etc.

Principios de la OrganizaciónAdministrativa

La Organización Administrativa sefundamenta en principios generales quele imprimen coherencia a la estructura-ción de los órganos y los conectan conlos postulados de un Estado Democráticode Derecho, garantizando así lasostenibilidad de la institucionalidadpublica a través del tiempo y más alláde los cambios políticos, sociales yeconómicos que se puedan producir.Estos principios se encuentran reguladosen el marco del Derecho Administrativo;

cabe destacar algunos de los másimportantes:

1. Principio de Unidad. Permiteestructurar la AdministraciónPública desde una perspectivaunitaria, evitando atomizacionesinnecesarias y la creación de espaciosadministrativos al margen del controlestatal; reconoce las reparticionesadministrativas descentralizadas ysus ámbitos de independencia, perolas somete a la regulación y controldel poder central, por medio de latutela administrativa.

2. Principio de Legalidad. Obligaa que la creación, estructuración yfuncionamiento de los órganospúblicos respondan al mandato deuna norma de existencia previa, lacual debe atender a criterios deobjetividad y respeto a los derechosde las personas. Este principio tomamayor relevancia en la medida enque el reto de consolidar el Estado dederecho se hace más latente.

3. Principio de Eficacia yEficiencia. Este principio exige quela Organización Administrativa seenfoque sin duda en los derechos delos ciudadanos, a partir defuncionarios públicos competentes,

La OrganizaciónAdministrativa sefundamenta enprincipios generalesque le imprimencoherencia a laestructuración de losórganos y losconectan con lospostulados de unEstado Democráticode Derecho.


capaces de llevar a cabo la misióninstitucional, y valorando criterios decalidad y oportunidad de los serviciospúblicos, transparencia yracionalidad administrativa, asícomo la responsabilidad de losfuncionarios por los ilícitos quepuedan cometer en el ejercicio de susfunciones.

4. Principio de Jerarquía.Reconoce que en la organizaciónadministrativa existen órganossuperiores y órganos subordinados,como forma de potenciar la relaciónde supervisión que debe producirse,pues no se concibe un sistema deadministración pública donde todoslos órganos (individuo o institución)tengan el mismo rango.

Estos principios están propuestos enel Anteproyecto de Ley Orgánica en elTítulo II, y entendemos que suconsagración sería de gran utilidad parael ordenamiento jurídico de laAdministración Pública, toda vez quesomos concientes de que existen espaciosadministrativos en los cuales no solo severifica cierta incongruencia eirracionalidad organizacional, sino quese consideran fuera del alcance de lasnormas positivas y de la regulación ysupervigilancia estatal.

Órganos de la AdministraciónPública

Uno de los más grandes desafíos dela Administración Pública dominicanase presenta con la tipificación y creaciónde los órganos o instituciones, lo cual enla actualidad sucede al margen de losmás mínimos criterios, lo que genera enla práctica situaciones de contrariedadadministrativa que colocan al EstadoDominicano en condiciones precarias,incluso de espalda a los contextosjurídicos internacionales, con elconsecuente cuestionamiento que estotrae en relación con la seguridad jurídicaen el país5.

La doctrina internacional ha sentadotesis respecto de la competencia paracrear, estructurar, fusionar y suprimirórganos en la Administración Pública,dejando claro que es de la competenciadel Poder Ejecutivo6, en tanto respon-sable de la actividad administrativa delEstado, a partir de los principios ynormas generales fijados por ellegislador; se entiende que corresponde

5 Es sabido que los procesos de globalización imponen unos estándares mínimos en relación conel funcionamiento de determinadas instituciones de la Administración Pública, que resultangarantes del funcionamiento adecuado del Estado y de la confianza de los ciudadanos yextranjeros que se relacionan con él.6 Independientemente de que es la doctrina más socorrida, persisten contestaciones por partede quienes entienden que la creación de órganos superiores de la Administración Pública debeser potestad del legislador.

La doctrinainternacional hasentado tesis respectode la competenciapara crear,estructurar, fusionary suprimir órganos enla AdministraciónPública, dejando claroque es de lacompetencia del PoderEjecutivo.


al Ejecutivo establecer de maneradiscrecional los ministerios o secretaríasde Estado que entienda pertinentes parallevar a cabo su obra de gobierno; estoes lo que se conoce en DerechoAdministrativa como zona de reserva dela Administración Pública.

De igual manera, se reconocefacultad a las Secretarías de Estado parasu organización interna por medio de losmanuales institucionales. Además, sereconoce la facultad de autoorganizacióndel ámbito municipal, con apego a losreferidos principios y normas generales7.

También se ha pronunciado ladoctrina en relación a la tipología de losórganos, estableciendo que pueden serunipersonales y colegiados, atendiendoa su integración, de decisión, deejecución, de asesoría y consultivos,atendiendo a la naturaleza de susfunciones, y órganos centralizados,descentralizados o autárquicos, descon-centrados, autónomos y empresaspublicas, atendiendo a su naturalezajurídica y fines, entre otros.

En el sentido de lo expuesto en esteepígrafe, la propuesta de Ley recoge los

aspectos centrales de la doctrina,haciendo las matizaciones correspon-dientes al entorno administrativodominicano8; de manera específica, estánrecogidos en el Título III, en el cual sepropone además la sectorización de laAdministración Pública, atendiendo a laafinidad de los distintos órganos. Sepropone también la posterior aprobacióndel Reglamento General de laAdministración Pública, el cual deberárecoger los distintos aspectos delfuncionamiento de esta.

Formas de Organización Adminis-trativa

Las formas en que se puedeorganizar la Administración Públicaocupa un lugar de importancia en elDerecho Administrativo, ya que estas serefieren básicamente a las modalidadesde relacionamiento de los órganos delEstado, entre ellos y con los ciudadanos,así como a sus competencias, naturalezajurídica y los niveles de responsabilidadde los funcionarios que los dirigen eintegran. La clasificación de los órganosestá predeterminada por ciertos criterios,como son división político administrativadel territorio, personalidad jurídica,

7 Recientemente fue promulgada la Ley No. 176-07 del 17 de julio de 2007, la cual estableceel nuevo régimen de Organización Municipal.

8 Es preciso tomar en cuenta que en el país existen muchos órganos que no responden en lapráctica a la naturaleza que las leyes les asignan, lo cual implica que la regulación orgánica debaabordarlo con un criterio de gradualidad.


modalidad de distribución decompetencias, modo de gestión de losservicios públicos, entre otros.

Mucho se ha escrito y debatido sobreeste particular, especialmente sobre lasdistintas formas en que se presenta laorganización administrativa, pero ladoctrina converge de forma mayoritariaen que estas se reducen básicamente ala modalidad centralizada y ladescentralizada, las cuales tienencaracterísticas jurídicas diferenciadas.Con esta cuestión el derecho positivodominicano tiene una notoria deudapendiente, se sabe que reina una enojosaconfusión que lleva al extremo laimposibilidad de hacer un análisisjurídico racional de las estructurasorganizativas de las institucionespúblicas; el principio de unidad de laAdministración Pública constituye ennuestra práctica cotidiana algo más queun sueño.

Koldo Echebarría (2008)9 afirma“Las patologías de la estructuraorganizativa de la AdministraciónPública se pueden interpretar fácilmentedesde el marco conceptual de la

centralización y la descentrali-zación”, esto, para explicar losconstantes niveles de tensión a los quese enfrenta el Estado moderno, puesse mueve entre dos posiciones queresultan extrema; hay quienesentienden que la cuestión de laeficacia radica en una mayorcentralización de la actividad estataly quienes entienden que el quid delasunto es generar cuantasmodalidades de gestión descen-tralizadas sean posibles.

A este respecto Alejandro Nieto(2008) nos dice “…la opcióndescentralizadora ha agravado elproblema de la descoordinación… ladescoordinación ha terminadoconvirtiéndose en una pesadillaadministrativa…” Por su parte,Metcalfe y Richards (1987), citadospor Echebarria (2008), sostienen “Laresistencia a descentralizar el poderde decisión ha sido unánimementeconstatada como uno de losprincipales obstáculos para elejercicio de la responsabilidad en lagestión pública.

En este contexto, la propuesta deley, en su Título III, procura corregiruna falla histórica de la Administra-ción Pública dominicana, no solo

9 Trabajo publicado bajo el título “Los dilemas del diseño organizativo en la gestión publica” enLos Escenarios de la Gestión Pública del Siglo XXI, editado por Francisco Longo y TamykoYsa.

“…la opcióndescentralizadora haagravado el problema dela descoordinación… ladescoordinación haterminado convirtiéndoseen una pesadillaadministrativa…”

“Las patologías de laestructuraorganizativa de laAdministraciónPública se puedeninterpretar fácilmentedesde el marcoconceptual de lacentralización y ladescentralización”.


disponiendo los criterios de clasificaciónde los órganos, sino haciendo unesfuerzo por diferenciar jurídicamentelos conceptos de administración centraly local, organización centralizada,descentralizada y desconcentrada yautonómica. Todo esto es determinantepara el funcionamiento armónico de laAdministración del Estado.

Como consecuencia de lo anterior,determinados principios y criteriosorganizativos de la AdministraciónPública comenzarían a tomar formajurídica en nuestro país y facilitarían laactuación de los órganos, apuntalandola seguridad jurídica de los ciudadanosen su relación con los órganos estatales.Así, se clarifica lo relativo al principio dejerarquía, al poder de supervisión y larelación de adscripción de ciertosórganos10 con el nivel central.

De estos tres aspectos, como yahemos señalado, el de mayor cuidado enla actualidad es el referido a laadscripción, producto de la diversidad denormas existentes relacionadas con losdenominados órganos autónomos y

descentralizados11, las cuales, al noresponder a criterios uniformes, creanuna seria confusión en el ordenamientojurídico de las instituciones públicas, yen consecuencia, en su actuación. Se hapretendido que los órganos del ámbitodescentralizado no están sometidos aningún poder de supervigilancia porparte del Estado, asumiendo así lascaracterísticas de “estados paralelos”.

Es relevante la forma en que elfenómeno de la globalización impactaen la organización y funcionamiento delEstado, lo hace más complejo comoconsecuencia de las demandas crecientesde la población y a la vez dinamiza suinteracción con los ciudadanos, serecrudece la necesidad de profundizarel Estado de Derecho desde unaperspectiva social y democrática.

En esto los servicios públicos, que sonla unidad de medida de la calidad delEstado, y que por desgracia carecen delegislación concreta en el país, adquierenuna dimensión mayor, por lo que loscriterios de universalidad, igualdad deacceso, continuidad, calidad, etc., queorientan la organización y funciona-miento de los mismos, deben estar

10 Siendo la relación de adscripción de los órganos del nivel descentralizado una figura jurídico-administrativa de gran relevancia para la organización administrativa y la tutela de los órganoscon personalidad jurídica distinta de la del Estado, en nuestro país no se encuentra debidamentedefinida en el ordenamiento jurídico.

11 En los últimos años han proliferado en ciertos sectores nuevos tipos de órganos de estanaturaleza que se expresan básicamente en las denominadas superintendencias.

Se ha pretendido quelos órganos del ámbitodescentralizado noestán sometidos aningún poder desupervigilancia porparte del Estado,asumiendo así lascaracterísticas de“estados paralelos”.


debidamente garantizados en lalegislación; esto es parte de lo que seintenta hacer en la propuesta de LeyOrgánica.

Personalidad Jurídica y Distribuciónde Competencias

Históricamente se ha expresado queel Estado tiene una doble personalidad,una pública y una privada, la doctrinamoderna se ha encargado de contestary derrotar esta tesis, asumiendo que elEstado actúa en el marco de una solapersonalidad jurídica, y que esta seadecua según se trate de una actuaciónen el ámbito público o en el ámbitoprivado. Para Giannini (1950) lapersonalidad jurídica del Estado es unode los temas más discutidos en elDerecho Administrativo.

En lo que no existe discusión es en laimportancia que reviste la personalidadjurídica en el marco del funcionamientodel Estado, pues, dado que existenpersonas jurídicas publicas y personasjurídicas privadas, los regímenes jurídicosvarían en este mismo sentido, lo cualafecta el régimen funcionarial, elrégimen financiero, el régimen decontrol administrativo, el régimenjurisdiccional, etc.

Esta cuestión de la personalidadjurídica ha generado y sigue generandoconfusión en el ordenamientoinstitucional dominicano, pues acualquier tipo de órgano y de cualquiermanera12 se le atribuye personalidadjurídica distinta de la del Estado, sinatender a los criterios ya fijados para sudeterminación, y más aun, no está clarocómo se ejerce la personalidad jurídicadel Estado ni cuáles son sus elementoscaracterísticos.

Cuando estos criterios no sonasumidos con rigor se cae en el error deandar repartiendo personalidad jurídicacual festival, confundiendo yatomizando así no solo el rol del Estado,sino los elementos que le sonconsustanciales; es preciso recordar queel principio de unidad de laAdministración Pública es la máximaorientación que garantiza la eficacia deesta, y que la personalidad jurídica delEstado debe expresarlo sin ambages.

En este sentido, se proponen criteriosuniformes en cuanto a la forma ycompetencia para asignar personalidadjurídica distinta de la del Estado,estableciendo de forma taxativa que es

12 En nuestro ordenamiento es usual que se doten órganos de personalidad jurídica distinta de ladel Estado por vía de decretos presidenciales, cuando es sabido que en buen derecho esto debeser atribución del legislador.

Históricamente se haexpresado que elEstado tiene unadoble personalidad,una pública y unaprivada, la doctrinamoderna se haencargado decontestar y derrotaresta tesis, asumiendoque el Estado actúa enel marco de una solapersonalidad jurídica,y que esta se adecuasegún se trate de unaactuación en elámbito público o en elámbito privado.


facultad del legislador, y limitando laposibilidad de otorgarla a órganoscaracterizados por atribuciones ycompetencias particulares, quecomprometen su propia responsabilidad,capaces de asumir responsabilidad porpresupuesto y patrimonio propios, conpotestades jerárquicas y de auto-organización, así como con capacidadpara actuar en justicia.

De estas propuestas, formuladastambién en el Título III, se desprendenotras relacionadas, por un lado, con losconceptos y principios de autonomíasjurídica, administrativa y presupuesta-ria, y por otro lado, con el principio dedelegación de competencias, atribu-ciones y firmas. Todos estos son temaspendientes en el ordenamiento jurídicode la Administración Pública de nuestropaís, lo que sin duda ha afectadonegativamente el desarrollo político einstitucional del Estado y la seguridadjurídica.

En este mismo orden, se hacenecesario que la distribución decompetencias de los órganos de laAdministración Publica sea abordadacon la seriedad que amerita, pues losproblemas que resultan de lasuperposición de funciones, la duplicidadorgánica, la ausencia de coordinación

interorgánica, el oscurecimiento de larelación de jerarquía, entre otros, tornanal Estado caótico e inoperante13. Ladoctrina14 recomienda partir de unaclasificación general para la distribuciónde competencias15, a saber: en razón dela materia, en razón del grado, en razóndel territorio y en razón del tiempo.

Además se deben tipificar los actosdel Presidente de la República,particularmente los que estánrelacionados con su poder normativo16,el cual siempre aparecerá complejo enla práctica, pues no hay duda de que enmayor o menor medida afecta elordenamiento jurídico existente.

La propuesta de Ley Orgánicapresenta aportes significativos en elsentido de la personalidad jurídica y ladistribución de competencias, los cualescontribuirían a dar racionalidad ycoherencia a la estructuración yfuncionamiento de las instituciones delEstado.

13 Si analizamos el organigrama del sector publico, a simple vista nos percatamos de una granausencia de racionalidad organizativa, la cual se expresa en la práctica cuando vemos algunossectores donde están ausentes los principios de coordinación, supervisión, etc., como es el casodel sector construcción, transporte, social, y otros.14 Miguel S. Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Pág. 585.15 La materia determina la actividad que debe desarrollar un órgano en específico, el grado estavinculado a la jerarquía que tiene el órgano en un ámbito funcional, la competencia territorialse refiere a una circunscripción administrativa concreta y el tiempo predetermina el lapso enque tiene efecto el ejercicio de la actividad de que se trate.16 Una de las cuestiones más complejas en la materialización de la distribución de competenciaslo constituye el poder normativo del Presidente de la República, el cual se expresa básicamentepor vía del reglamento, pero que en nuestro país requiere aun de una adecuada regulación.


Lic. Frank González*

Introducción

En las ultimas dos décadas se ha observadoun creciente interés de los profesionales deRecursos Humanos en involucrarse en laplanificación estratégica de las organiza-ciones como una forma de reforzar suimportancia en estas. Al mismo tiempo,los ejecutivos-directivos expresan expecta-tivas de un profesional de recursoshumanos proactivo y significativamentedinámico en la planeación estratégica quepueda jugar un rol de liderazgo, ayudandoa su organización a atraer, retener ydesarrollar el capital humano; el cual esun factor de éxito indiscutible en todoambiente competitivo.

Desde la perspectiva de las organizacionespúblicas, la planeación estratégica derecursos humanos tiene un papel crucial,si se toma en cuenta que los desafíos a loscuales debe responder toda entidad pública

Actos Administrativos

La doctrina se ha encargado deconvertir en un axioma el hecho de quela actuación de la AdministraciónPública requiere de cauces y formas quedeterminan su materialización jurídicay los consecuentes efectos jurídicos; estoscauces y formas representannomenclaturas, procedimientos yjerarquías que es preciso regular y tienensu nombre: Acto Administrativo, el cualpara el derecho público tiene la mismatrascendencia que tiene el acto jurídicode derecho privado, pues constituye laforma por excelencia en que laAdministración Pública expresa suvoluntad.

Los actos administrativos, diceSánchez Morón (2008), constituyen unade las áreas clásicas de estudio delDerecho Administrativo; no solo existeuna amplia doctrina al respecto, sino queha sido objeto de regulación enprácticamente todos los países. No seconcibe una Administración Pública quese precie de moderna sin una pertinenteregulación para su adecuada actuación,pues todo el complejo de atribucionesque le son propias se cristaliza a travésde esa referida categoría jurídico-administrativa.

Si bien los actos administrativos,naturalmente, son objeto de regulaciónpor parte de una ley de procedimientoadministrativo17, la ley orgánica debecontener los principios que hacenrelación entre los actos administrativosy la organización administrativa; de ahíque el Título III de la propuesta establecelos principios, como el de legalidad, lostipos de actos, su jerarquía, suclasificación: materiales, unilaterales,bilaterales o convencionales, entre otros.

Gestión Administrativa

La distribución de competencia en laAdministración Pública, junto a lasformas en que esta se organiza,determinan una distinta categoríajurídica, a la cual se le denomina GestiónAdministrativa18; esta encuentra sufundamento en el principio de que a losórganos del Estado les correspondeejercer de manera directa lasatribuciones y misión asignadas por elordenamiento jurídico, pero, porexcepción, y por mandato de la Ley,estos pueden confiar parte de susatribuciones a otros órganos o personas

17 Se ha redactado una propuesta titulada “Ley que Regula la Actuación de la AdministraciónPública y su Control por los Tribunales”, la cual agrupa el contenido de todo lo relativo a losprocedimientos administrativos y lo contencioso administrativo.18 La Gestión Administrativa toma esencia del deber de buena gestión en la AdministraciónPública, el cual implica que los órganos y sus funcionarios deben valerse de todos los mediosjurídicos y administrativos lícitos a su alcance para llevar a cabo su cometido institucional.


dotados de personalidad jurídica distintade la del Estado, pudiendo ser estos dederecho público o de derecho privado.

Esto plantea la existencia de distintasmodalidades de gestión de los serviciospúblicos, siempre en procura de quedichos servicios sean entregados alciudadano con calidad y prontitud. Deahí que la propuesta en análisis, en elTítulo IV, da forma jurídica a la cuestión,recogiendo la gestión directa e indirecta,según el Estado y los municipiosdesarrollen el servicio público por simismos o con intermediación de órganoscon personalidad jurídica distinta,respectivamente.

La propuesta también recoge lamodalidad de gestión administrativacentralizada, la cual supone que lasfunciones se ejercen por vía de órganosadministrativos que están en relación dejerarquía subordinada, y la descon-centrada, que implica que el Estado ylos municipios confían sus funciones aórganos administrativos integrados aellos, pero con autonomía administrativay presupuestaria. La gestión descon-centrada procura básicamente imprimirmayor eficacia y eficiencia alfuncionamiento de los órganosresponsables de la ejecución de laspolíticas publicas; se propone que tanto

la ley como el decreto puedan establecerla gestión desconcentrada.

Una cuestión que se pretenderesolver con la propuesta de LeyOrgánica es la delegación en laAdministración Pública19, por lo que seplantea la gestión administrativadelegada, la cual permitiría que losórganos del Estado deleguenactividades, durante un tiempo limitado,en otros órganos que actúan en nombredel Estado, solo que la responsabilidadrecae siempre en el órgano delegante. Ladelegación deberá ser aprobada por actolegislativo, atendiendo al principio deunidad de la Administración Pública ya partir de las prerrogativas del delegantefrente al delegatario, vinculadas al poderde supervisión, de dirección e instrucción,avocación, anulación o reformación delos actos, modificación y rescisiónunilateral de la habilitación, etc.

En este mismo sentido, la propuestacontempla la modalidad descentralizadade gestión administrativa, la cual se basaen que órganos con personalidadjurídica, de derecho público o privado,distinta de la del Estado y los municipios,realizan actividades relacionadas con la

19 La delegación de funciones es un tema no agotado en el ordenamiento jurídico de laAdministración Pública, lo cual genera dificultades institucionales en el funcionamiento delEstado.


gestión de servicios públicos, bajo supropia responsabilidad; la propuestaclasifica esta modalidad en funcional oterritorial, según se refiera solo alejercicio de las competencias o al ejercicioy la titularidad de éstas. La adminis-tración descentralizada debe serautorizada por ley y observará lapotestad de supervigilancia que sobreella tiene la administración central.

Cuando analizamos la estructuraorganizativa del sector públicodominicano, distinto a lo que acontececon los sectores públicos de otrasnaciones, nos damos cuenta de quetenemos serias deficiencias en lo querespecta a los niveles de coordinación yplanificación del Gobierno20, lo cual,como es lógico que suceda, se manifiestaen la ineficacia e ineficiencia de lagestión. La propuesta de ley procurasolventar este déficit definiendo losniveles de coordinación Política,Territorial, Presupuestaria e Institu-cional.

En el ámbito de la coordinaciónpolítica se proponen el Consejo de

Gobierno, los Gabinetes Intersectorialesy la Conferencia Sectorial; Lacoordinación territorial contiene losprincipios de Unidad del Territorio, lasRegiones, la Conferencia AdministrativaRegional, los Consejos de Desarrollo ylos Protocolos de Colaboración entre losdistintos niveles de administración.

En el marco de la coordinaciónpresupuestaria se plantea el criterio deUnidad del Presupuesto, el Equilibrioque este debe representar, la Estructuradel mismo, así como los criterios decoordinación de la PlanificaciónEconómica y Presupuestaria. Lacoordinación institucional establece unÓrgano Rector de la Política Institucionaly un Órgano Rector de la CoordinaciónNormativa.

En otro orden, en el interés de quesea observado el ciclo de la planificaciónen la gestión pública, la propuesta recogelos sistemas de Evaluación y Control; así,se establece el Control Administrativo, através de los controles internos; el ControlPolítico, a partir de los informes delPresidente de la República, de lasmemorias de las Secretarías de Estado ydel control del Congreso; el ControlJurisdiccional, por medio de los órganoscompetentes del sistema de justicia.

20 Si bien desde el año 1965 en el país se intentó poner en marcha un sistema de planificaciónsocial, económica y administrativa, en la actualidad esto no ha sido posible, lo que ha afectadosensiblemente el desarrollo sostenible del Estado; recientemente se ha adoptado un nuevoSistema de Planificación Económica e Inversión Pública, el cual ordena la aprobación de unaEstrategia Nacional de Desarrollo. Entendemos que esta estrategia, combinada con las normaspropias de la Ley Orgánica, sería la clave para resolver la problemática de manera definitiva.

Cuando analizamosla estructuraorganizativa delsector publicodominicano, distintoa lo que acontece conlos sectores públicosde otras naciones, nosdamos cuenta de quetenemos seriasdeficiencias en lo querespecta a los nivelesde coordinación yplanificación delGobierno


La Reforma Constitucional en Curso

En la actualidad el Congreso de laRepública se encuentra constituido enAsamblea Revisora, conociendo una delas propuestas de reforma constitu-cional21 más ambiciosa de las que hantenido efecto durante nuestra vidarepublicana. Para algunos, dentro de losque se inscribe el autor de este trabajo,se trata más bien de una nuevaConstitución Política, si se toma encuenta su alcance y contenido.

Dado que es seguro que la nuevaConstitución afectará la organización dela Administración Pública, lospromotores de la propuesta de leyOrgánica hemos decidido esperar por eldesenlace de la reforma. Esto así, porquela Constitución, no importa el enfoqueconceptual que oriente nuestra reflexiónteórica (racional-normativo, histórico-tradicional o sociológico), está asociadaa la organización y limitación del poderpolítico por medio de preceptos jurídicos.

En esto la organización de laAdministración Pública es determinante,dada la importancia de esta en la puesta

en funcionamiento del aparato estatal;la organización de la AdministraciónPública, si bien no se agota con elmandato constitucional, requiriendo deleyes adjetivas que la desarrollen, precisade principios y normas generalesconstitucionales que la sustenten.

La reforma que conoce la AsambleaRevisora, de aprobarse como se hapropuesto, introduciría cambiossignificativos en el ordenamientoinstitucional dominicano, y afectaríasensiblemente la cuestión de laorganización administrativa. Porejemplo, se introduce la figura delMinisterio y del Vice-ministerio,otorgándole al Presidente de la Repúblicala facultad de disponer la creación deestos últimos según estime conveniente22.

La propuesta de reforma prevétambién principios23 que orientan laorganización de la AdministraciónPública, como son: legalidad, eficacia,jerarquía, economía, coordinación, entreotros. Además, se establece la figura deadscripción de los órganos del niveldescentralizado24 a los Ministerios quecorrespondan.

21 El Presidente de la República, Dr. Leonel Fernández Reyna, luego de que la comisión dejuristas por el designada para tal efecto le presentara la propuesta, y luego de someterla a unproceso de consultas, envió al Poder Legislativo una propuesta de Reforma a la Constituciónque afecta prácticamente todo el contenido de la misma.

22 Artículo 114 de la propuesta de reforma constitucional sometida por el Presidente de laRepública.23 Artículo 116 de la propuesta.24 Artículo 118 de la propuesta.


Como se puede apreciar, estaspropuestas le darían mayor fuerza a laLey Orgánica de la AdministraciónPública, pues suponen el sustentoconstitucional de una cuestióntrascendente, no solo para laracionalidad, eficacia, eficiencia y controlde la Administración Pública, sinotambién para la consolidación del EstadoSocial y Democrático de Derecho ennuestro país.

No nos cabe duda de que estapropuesta conduciría el constituciona-lismo dominicano por una ruta distintaa la que hasta ahora se ha conocido, y sibien esta probablemente no llene lasexpectativas de muchos, se estaríancreando las condiciones para que cadavez mas nos acerquemos al ideal de unaConstitución que recoja el sentir de lamayoría de los ciudadanos y que puedaser, como debe ser, un instrumento alservicio de desarrollo nacional, o por lomenos cuando, al decir de Hostos25 : “elpueblo sea una verdadera entidad dederecho, que es quien efectivamenteretiene la soberanía… la reforma de unaconstitución en definitiva es un caso dereconsideración de la soberanía y nadie,excepto el pueblo, puede hacer efectivo,eficaz e indiscutible este trabajo.”

Notas Bibliográficas

- Fraga, Gabino, Derecho Administrativo.Novena Edición, Editorial Porrua, S. A.,México, 1962.

- Longo, F. e Ysa, Tamyko, Los Escenariosde la Gestión Pública del Siglo XXI, EdicionesBellaterra, Barcelona, 2008.

- Marienhoff S., Miguel, Tratado deDerecho Administrativo, Tomos I, II y III-A.Tercera Edición, Abeledo-Perrot, BuenosAires.

- Molas, Isidre, Derecho Constitucional,Cuarta Edición, Editorial Tecnos, Madrid,2008.

- Nieto, Alejandro, El Desgobierno de loPúblico, Editorial Ariel, S. A. Barcelona, 2008.

- Sánchez Morón, Miguel, DerechoAdministrativo, Parte General. CuartaEdición, Editorial Tecnos, Madrid, 2008.

- Manual de Organización del SectorPúblico Dominicano, Ediciones ONAP, SantoDomingo, 2004.

- Constitución Política Dominicana.

- Ley No. 4378, de Secretarías de Estado.25 Eugenio María de Hostos, citado por José del Castillo Pichardo en artículo publicado bajo eltítulo “Actualidad Política de Hostos”, en el periódico Diario Libre del 29-08-09.

“El pueblo sea unaverdadera entidad dederecho, que es quienefectivamente retienela soberanía… lareforma de unaconstitución endefinitiva es un casode reconsideración dela soberanía y nadie,excepto el pueblo,puede hacer efectivo,eficaz e indiscutibleeste trabajo.”


- Ley No. 176-07, de OrganizaciónMunicipal.

- Propuesta de Ley Orgánica de laAdministración Pública.

- Propuesta de Ley que Regula laActuación de la Administración Pública y suControl por los Tribunales.

- Propuesta de Reforma Constitucional.

* El autor es Abogado, Polítologo, CatedráticoUniversitario y ocupa el cargo de Vice-Ministro deFunción Pública.

Rafael R. Dickson Morales*

Nociones GeneralesSobre la Teoría del ActoAdministrativo

Introducción histórica del signifi-cado y alcance de los actos adminis-trativos.

El surgimiento del DerechoAdministrativo, como disciplina jurídicaque procura el estudio de la actuacióndel Estado y la protección del ciudadanofrente a esa actuación, se encuentraíntimamente vinculado con el Estado deDerecho, que implica la subordinaciónde la autoridad pública al ordenamientojurídico preestablecido.

La subordinación de la actuación dela autoridad pública al ordenamientojurídico, a través del principio delegalidad, se encuentra conformado porun bloque de normas jurídicasencabezadas por el denominado “Bloque


de Constitucionalidad”1, la ley adjetiva,los reglamentos y los demás actosnormativos dictados por las propiasautoridades administrativas dentro delámbito de sus respectivas competencias,que serían los actos administrativos. Laexistencia de este principio conlleva parala Administración Pública la obligaciónde actuar conforme al Derecho2. Es porello, que el estudio y análisis de los actosadministrativos tiene una vitalimportancia para determinar el grado delegalidad de las actuaciones que realizaun Estado.

La función administrativa del Estadosupone la búsqueda y satisfacción delinterés público. Ahora bien, para poderllevarse a cabo de manera efectiva, serequiere la inmediatez de la actividadadministrativa. Esta actividad puede serrealizada mediante hechos o declara-ciones de voluntad del Estado destinadasa producir efectos jurídicos.

La noción de acto administrativotiene una importancia fundamental parael estudio del Derecho Administrativo,como lo tiene la teoría del acto jurídicopara el Derecho Privado, toda vez queel acto administrativo es el mecanismo

más utilizado por la AdministraciónPública para expresar su voluntad.

En derecho administrativo, contrarioa lo que ocurre en el derecho privado, laAdministración Pública actúa medianteactos unilaterales. La figura de loscontratos, aunque también es utilizadaqueda relegada a un segundo plano3.

A través del acto administrativo, laAdministración Pública puede cumplirun conjunto de leyes que rigen sufuncionamiento, y que pueden tener ono un efecto para los administrados. Siel acto produce efectos jurídicos alexterior, desde el momento en que el actoes dictado, es susceptible de impugna-ción administrativa o jurisdiccional. Porello se sostiene que el acto administrativosólo puede existir en un Estado deDerecho, en donde las instituciones delEstado se sometan al ordenamientojurídico.

La doctrina administrativistasostiene que uno de los primerosobstáculos que presenta el estudio delacto administrativo es su significado yalcance4. En sus inicios, el concepto de

1 La Constitución de la República, Tratados Internacionales de Derechos Humanos, OpinionesConsultivas y Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, JurisprudenciaConstitucional emanada de la Suprema Corte de Justicia en ejercicio del control directo de laconstitucionalidad de las normas.2 Vedel, George, Derecho Administrativo, Biblioteca Jurídica Aguilar, Pág. 219.

3 En la actualidad, esta posición tradicional se encuentra evolucionado, en la medida que laAdministración va cambiando su manera de actuar unilateralmente por convenios o contratoscon los particulares para colaborar con la consecución de los fines públicos.4 Eduardo García de Enterraría y Tomás-Ramón Fernández y Juan A. Santamaría Pastor.

La funciónadministrativa delEstado supone labúsqueda ysatisfacción delinterés público.


acto administrativo surge en Francia trasla Revolución Francesa, con motivo delprincipio de la separación de Poderes. Enesta etapa, su concepción tiene uncarácter puramente procesal, ya quetenía la intención de excluir de lacompetencia de los jueces civiles todoslos asuntos en los que la AdministraciónPública fuera parte. Es decir, que servíapara definir la competencia de locontencioso-administrativo.

Se trataba de que el actoadministrativo estuviera exento de larevisión judicial, por ser producto de laactividad administrativa. En ese sentido,se encontraba sólo sometido al controlde ésta, a través de los órganoscontencioso-administrativos, queinicialmente se encontraban sometidosal control de la propia AdministraciónPública. En Francia, este planteamientosigue vigente en virtud de la distinciónque sigue existiendo entre la jurisdicciónjudicial y la jurisdicción contencioso-administrativa.

La segunda etapa en la concep-tualización del acto administrativo tuvosu origen en la noción de acto autoritarioy su similitud con la sentencia judicial.El administrativista alemán Otto Mayerformulaba la teoría del acto adminis-trativo sobre el modelo de la sentencia

judicial, como acto que decideautoritariamente la situación jurídica deladministrado en un caso individual.Luego, el acto por excelencia de los juecessería una sentencia, mientras que parala Administración Pública lo sería el actoadministrativo. Por otro lado, y no muydistinta a la concepción expuestaanteriormente se encuentra la teoría dela “decisión ejecutoria”, sostenida por elFrancés Maurice Hauriou.

La doctrina administrativista sostuvoque ambas teorías para conceptualizarel acto, tenían una base fundamental enel aspecto procesal, ya que la noción delacto administrativo estaba relacionadacon aquellas decisiones que ponían fin aun procedimiento administrativo, comolo hacía una sentencia judicial. No cabendudas, que la concepción teóricaseñalada anteriormente redujonotablemente la noción de actoadministrativo. No obstante lo anterior,se decía que ambas tenían elinconveniente de ser imprecisas einsuficientes para abarcar enteramentela noción y el alcance que actualmentese le otorga al acto administrativo.

La construcción teórica que tendríamayor difusión sería la concebida en losaspectos sustanciales del actoadministrativo, tomando como base la


doctrina privatista del negocio jurídico.Esta teoría consistía en la elaboración deun concepto de acto administrativotomando la figura del negocio jurídicocomo modelo. Aquí, lo primordial era elestudio de los elementos, clases, eficacia,nulidades o invalidez y extinción del actoadministrativo.

Concepto de Acto Administrativo

La tesis expuesta anteriormenteculmina con la famosa definición de actoadministrativo por el italiano GuidoZanobini: “cualquier declaración devoluntad de deseo, de conocimiento o dejuicio realizada por un sujeto de laAdministración Pública en ejercicio deuna potestad administrativa”.

En República Dominicana no existeuna disposición legal que regule laactuación de la Administración Pública,y en consecuencia defina de maneraprecisa el acto administrativo. Es por ello,que en la práctica se requiere la asistenciade la doctrina y jurisprudencia paraconceptualizar el acto administrativo.

Para García de Enterría el actoadministrativo sería la declaración devoluntad, de juicio, de conocimiento o dedeseo realizada por la AdministraciónPública en ejercicio de una potestadadministrativa distinta de la potestad

reglamentaria5. Por su parte, EnriqueSayagués Laso lo define como: “todadeclaración unilateral de voluntad de laadministración, que produce efectossubjetivos”6.

Julio Comadira define el actoadministrativo como: “toda declaraciónde un órgano del Estado, o ente noestatal, emitida en ejercicio de la funciónadministrativa, bajo un régimen jurídicoexorbitante, productora de efectosjurídicos directos e individuales respectode terceros”7.

Para Agustín Gordillo el actoadministrativo es: “una declaraciónunilateral realizada en ejercicio de lafunción administrativa que produceefectos jurídicos individuales en formainmediata”8. Finalmente, Marienhoff lodefine como toda declaración,disposición o decisión de la autoridadestatal en ejercicio de sus propiasfunciones administrativas, productorade un efecto jurídico9.

5 García de Enterría, Eduardo; y Fernández, Tomás Ramón. Curso de DerechoAdministrativo, Tomo I, Editorial Thomson, Civitas, 12va., Edición, Madrid, España.Pág. 550.6 Sayagués Laso, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I, Editorial Fundaciónde Cultura Universitaria, 8va. Edición, Montevideo, Uruguay. Pág. 388.7 Comadira, Julio. Derecho Administrativo. Acto Administrativo. ProcedimientoAdministrativo. Otros Estudios. Editorial LexisNexis, Segunda Edición, Buenos Aires,Argentina. Pág. 4.8 Gordillo, Agustín. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo III., Editorial Porrúa,7ma. Edición, México. Pág. 135.9 Marienhoff, Miguel. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II. Editorial AbeledoPerrot, Buenos Aires, Argentina. Pág. 237.

En RepúblicaDominicana no existeuna disposición legalque regule laactuación de laAdministraciónPública, y enconsecuencia definade manera precisa elacto administrativo.Es por ello, que en lapráctica se requiere laasistencia de ladoctrina yjurisprudencia paraconceptualizar el actoadministrativo.

Para AgustínGordillo el actoadministrativo es:“una declaraciónunilateral realizadaen ejercicio de lafunciónadministrativa queproduce efectosjurídicos individualesen forma inmediata”.


Existen muchas otras definiciones deacto administrativo, pero todas tienenelementos comunes que analizaremosmás adelante. Lo importante es tener encuenta que el acto administrativo seríacualquier manifestación de voluntad queproduzca efectos jurídicos, dictado en elejercicio de una función administrativa,por cualquier órgano del Estado y hastapor particulares, en ciertos casos.

Características del concepto deActo Administrativo.

a) Declaración de voluntad

De las definiciones de actoadministrativo se colige debe existir unamanifestación de la AdministraciónPública, es decir, una declaración, comomecanismo de exteriorizar su voluntadintelectual o de pensamiento, a través delórgano-persona (funcionario o servidorpúblico). Ahora bien, para que éstasdeclaraciones sean catalogadas como unacto administrativo se requiere quetengan efectos jurídicos inmediatos. Delo contrario, estaríamos en presencia deun acto de la administración. Unejemplo de esto sería el acto que emite laAdministración Pública, cuando invitaa una persona física a que asista a unaactividad estatal. Poco importa, si elparticular decide acudir o no a la

invitación de la Administración Pública.Lo importante, es que ello no generaríaefecto jurídico alguno, por lo que no seconsideraría un acto administrativo, sinomás un acto de la AdministraciónPública que expresa su intención.

Es importante diferenciar el acto delhecho administrativo. Como hemos vistoanteriormente, cuando estamos enpresencia de un acto administrativo,implica necesariamente la exterioriza-ción de la voluntad de la AdministraciónPública o el Estado. Es por lo tanto, algomás que una simple conducta física.

El cumplimiento de los fines públicosimplica a la vez elaborar actos jurídicosque fijan derechos y obligaciones de laspersonas públicas y de los particulares(Ej. reglamentos, actos administrativos,contratos administrativos); asimismo,implica cumplir con las distintasactividades materiales e intelectuales queexige la satisfacción del interés general.El hecho administrativo o acto materialsería las actuaciones materialesrealizadas en el ejercicio de la funciónadministrativa por la AdministraciónPública.

Un ejemplo de lo expuestoanteriormente, sería la orden deparalizar una construcción, (esto sería un


acto administrativo, ya que declara laconducta a seguir). La ejecución prácticade la paralización sería el acto materialo el hecho.

b) La declaración debe ser unilateral

El acto administrativo es un actounilateral. En consecuencia, se imponepor la voluntad exclusiva de laAdministración Pública, sin necesidaddel consentimiento de los administrados.

c) Debe emanar de la administración yen ejercicio de una función administrativa

Mucho se ha discutido si el PoderLegislativo y Judicial puede emitir actosadministrativos. En la actualidad, granparte de la doctrina sostiene que estosórganos pueden emitir actosadministrativos, siempre que realicenuna actividad inherente a la funciónadministrativa, entendiéndose como tal,toda actividad que realizan los órganosadministrativos y la actividad querealizan los órganos legislativos yjurisdiccionales, excluidos respectiva-mente los actos y hechos materialmentelegislativos y jurisdiccionales, como asítambién las funciones de poder jurídicoo económico ejercidas por particulares amerced de una potestad conferida por elEstado10.

La Suprema Corte de Argentina, noobstante partir del principio de la noenjuiciabilidad de sus decisionesadministrativas, ha aceptado que eseprincipio no se aplica cuando el acto quetraduce aquella actividad importa unaviolación del derecho de defensa delagente judicial afectado.

Las personas jurídicas no estatalestambién pueden emitir actosadministrativos, siempre que tenganatribuido el ejercicio de una determinadaporción de la función administrativa, yque actúen en el ejercicio de dichafunción. Esta circunstancia fue señaladaen Francia como un signo de la tendenciaextensiva del derecho administrativo, yha sido aceptada en ciertos casos enEspaña y Argentina.

d) Efecto jurídico subjetivo e inmediato

De la definición de acto adminis-trativo se desprenden varias caracte-rísticas, una de ellas es que el acto genereefectos jurídicos subjetivos e inmediatos.Esto significa que todos los actospreparatorios quedarían excluidos delconcepto stricto sensu de actoadministrativo. Son entonces, actos detrámite, que también pueden serimpugnados.10 Gordillo, Agustín. Ob. Cit., Pág. 26.

El actoadministrativo es unacto unilateral. Enconsecuencia, seimpone por lavoluntad exclusiva dela AdministraciónPública, sin necesidaddel consentimiento delos administrados.


Generalmente se ha reconocido laexistencia de actos administrativos dealcance general, si a este concepto se leatribuye estrictamente el significado deproducto o resultado de la funciónadministrativa. Sin embargo, para poderdeterminar un régimen jurídico único,al que se encuentren sometidos los actosadministrativos, debe distinguirse entrelos actos generales y los individuales.

Los actos de alcance general poseenciertas particularidades que impidenasimilar el régimen jurídico que les esaplicable al de los actos individuales. Sólohay que tomar como ejemplo ladiferencia en el procedimiento deelaboración de ambos tipos de actos(reglamento y acto administrativo), elmodo de adquisición de eficacia, laextinción o impugnación de los mismos.Además, podemos señalar comoelemento característico la posiciónjerárquica que ocupa el acto generalsobre el individual, elemento que quedaconsagrado en el principio de laInderogabilidad Singular del Regla-mento. Así que, desde el punto de vistaestricto del concepto jurídico, los actosgenerales no serían considerados actosadministrativos.

Clasificación de los Actos Adminis-trativos.

En vista de las distintas actuacionesque realizan los órganos del Estado, ladoctrina ha realizado múltiplesclasificaciones de actos administrativos.Los administrativistas realizan estaclasificación tomando en cuenta ciertosfactores.

Si revisamos la clasificaciónrealizada por Santamaría Pastor11,vemos que este autor, toma enconsideración dos elementos, el caráctermaterial del acto y el carácter procesal.En consecuencia, clasifica los actosadministrativos en simples, complejos,singulares, generales, decisorios, nodecisorios, favorables y ablatorios12. Deacuerdo a la clasificación procesal, losactos administrativos pudieran serdefinitivos o de trámite, actos que poneno no fin a la vía administrativa,originarios y confirmatorios.

Las distintas clasificaciones de losactos administrativos, realizadas por losdoctrinarios de esta rama del derechopúblico no son excluyentes sino

11 Santamaría Pastor, Juan A. Principios de Derecho Administrativo General. Tomo II. EditorialIustel, 2004. Madrid, España. Pág. 109 y siguientes.12 Estos son actos administrativos que imponen una carga o gravamen o en definitiva tienenalgún efecto desfavorable para el administrado.

Los actos de alcancegeneral poseen ciertasparticularidades queimpiden asimilar elrégimen jurídico queles es aplicable al delos actos individuales.


complementarias. De ahí que existenmuchas otras clasificaciones de actos,como serían los actos de imperio, degestión, de gobierno, de administración,discrecionales y reglados, entre otros.

Atributos de los ActosAdministrativos

Los actos administrativos tienenciertos atributos que permiten que losórganos del Estado puedan satisfacer elinterés público. Quizás los atributos másimportantes son la presunción delegalidad, obligatoriedad y ejecutorie-dad, ya que se relacionan directamentecon la eficacia y ejecución práctica de ladecisión adoptada por la AdministraciónPública.

§ Presunción de Legalidad

Una vez el acto administrativo esdictado por un órgano del Estado,cumpliendo con el ordenamientojurídico existente, se presume legal yconforme al Derecho. Esta presunción esiuris tantum, lo que significa que operasolamente en tanto no se demuestre ycompruebe la invalidez o nulidad delacto, por cualquier medio jurídico-procesal que exista en el ordenamientojurídico, principalmente a través de losrecursos administrativos y contencioso-administrativos.

La presunción de legalidad del actoadministrativo constituye el fundamentode la actividad de la AdministraciónPública, y también contribuye aestructurar los otros atributos del acto,como es la obligatoriedad y ejecutorie-dad. Este principio implica por lo tanto,la suposición relativa de que el acto hasido emitido con arreglo al ordenamien-to jurídico. De este atributo, se derivanuna serie de consecuencias:

a) No es necesario que jueces decla-ren la legitimidad de los actos ad-ministrativos.

b) Los actos no podrían ser anuladosde oficio por los jueces13.

c) Es necesario, siempre, alegar yprobar la ilegalidad.

§ Obligatoriedad y Ejecutoriedad

Se sostiene que la ejecutoriedad es lafacultad atribuida por el ordenamientoa los órganos estatales que ejercen lafunción administrativa, para disponerpor sí solos, la realización o elcumplimiento del acto administrativo,sin la necesidad de intervención judicial,empleando para ello de ser necesario,procedimientos de ejecución forzosa14.

13 Esto también es una consecuencia de la separación de los poderes.14 Comadira, Julio R. El Acto Administrativo. Editorial La Ley. Buenos Aires, Argentina. Pág.141.

La presunción delegalidad del actoadministrativoconstituye elfundamento de laactividad de laAdministraciónPública, y tambiéncontribuye aestructurar los otrosatributos del acto,como es laobligatoriedad yejecutoriedad.

Los actosadministrativostienen ciertosatributos quepermiten que losórganos del Estadopuedan satisfacer elinterés público.


Este atributo persigue afianzar laposibilidad de que el acto surta efectos ysea de obligatorio cumplimiento para losparticulares, una vez se efectúen losrequisitos de eficacia, como sería lanotificación o publicación. En otraspalabras, permite que una vez el acto sehaya perfeccionado, se pueda cumplir lafinalidad del mismo.

Cuando se dice que el actoadministrativo es ejecutorio, significaque la Administración Pública tiene laposibilidad de que ella misma, sin queexista una declaración judicial, puedaejecutar su acto15. No obstante lo anterior,para muchos actos se requiere laejecución judicial, sobre todos aquellosque impliquen la afectación delpatrimonio de los administrados16. No sedebe confundir el concepto de títuloejecutorio con la ejecutoriedad del actoadministrativo. Existen actos adminis-trativos que son títulos ejecutorios (Ej.Certificado de Deuda expedido por laDirección General de ImpuestosInternos), y en consecuencia, sebenefician de los procedimientosejecutorios establecidos en el ordena-miento jurídico dominicano, pero notodos tienen esa característica. La Ley

debe indicar si el acto gozará de esebeneficio.

Elementos Esenciales de los ActosAdministrativos

En todo acto administrativo existenelementos esenciales, de los que dependesu validez y eficacia. En la doctrina,existen posiciones encontradas sobredichos elementos, pero esas diferenciasno son sustanciales.

El primer elemento sustancial, resultaobvio, y es el hecho de que el acto debeemanar de la Administración Pública, esdecir de un órgano estatal actuando enfunción administrativa. La competenciadel órgano, es otro elemento a considerarpara la emisión de actos administrativos.Esta competencia puede ser en razón dela materia, como sería la atribución deciertos asuntos a órganos especializadosdel Estado (Ej. Superintendencia deBancos, el Instituto Dominicano de lasTelecomunicaciones, etc.). La competen-cia puede ser limitada en razón deltiempo, lugar o territorio, como sería elcaso de los Ayuntamientos o JuntasMunicipales.

No basta que el acto proceda de laAdministración Pública y sea dictadopor el órgano competente, también es

15 Brewer-Carías, Allan. Principios del Procedimiento Administrativo en América Latina.Editorial Legis. Bogotá, Colombia 2003. Pág. 239.16 Ídem.


necesario que la persona física actuante17,es decir el funcionario, tenga lainvestidura legal correspondiente paraemitir validamente el acto adminis-trativo. En otras palabras, que haya sidodebidamente nombrado por laautoridad competente.

En adición a lo expuesto anterior-mente, el objeto del acto administrativoconstituye otro elemento esencial. Elobjeto o contenido del acto consistiría enlo que decide, certifica u opina, mediantela declaración de voluntad de laAdministración Pública 18. Al igual queocurre con el objeto en el negocio jurídicodel Derecho Privado, el objeto de los actosadministrativos debe ser lícito, cierto ydeterminado, posible, razonable ymoral19.

Por otro lado, para que la declaraciónde voluntad del órgano administrativosea captada por el derecho, y enconsecuencia, se traduzca en un actojurídico, se requiere la exteriorización delmismo. La forma del acto es otro de suselementos para su validez.

La forma por excelencia dedocumentar el acto administrativo, es la

escrita, que constituye la regla general.En la actualidad, debido a los avancestecnológicos, la forma escrita puedepresentarse por distintos medios,pudiendo abarcar cualquier soportefísico que la tecnología permita alcanzar,siempre y cuando el mismo permitatener algún grado de certeza sobre elacto.

Lo planteado anteriormente noimplica que los actos administrativos nose puedan presentar de otras formas enciertas ocasiones. Por ejemplo, en el casode los actos dictados por laAdministración para su funcionamientointerno, (una circular), nada impide queel mandato otorgado por el órganosuperior se realice de forma verbal.

De igual manera, los actosadministrativos deben contener mencióndel lugar, fecha, número y órgano dequien emanó. Estas exigencias, enalgunos casos pueden ser subsanadascon posterioridad. Por ejemplo, si un actoadministrativo no contiene la fecha y espublicado, tendría por fecha, aquélla enque ha sido publicado o notificado.

El análisis es distinto, cuando se tratadel órgano o entidad que dictó el actoadministrativo, ya que debe haber unamención expresa que especifique

17 García de Enterría, Eduardo; y Fernández, Tomás Ramón. Ob. Cit. Pág. 556.18 Cassage, Juan Carlos. Derecho Administrativo. Tomo II. 7ma. Edición. EditorialLexisNexis. Buenos Aires, Argentina. Pág. 105.19 Marienhoff, Miguel. Ob. Cit. Pág. 345 y siguientes.


Por Gregorio Montero y José Mejía*

claramente qué órgano dictó el acto.Existen varios mecanismos parasatisfacer este requisito, como sería ladeclaración expresa en el texto deldocumento, membrete del órgano (enciertos casos y con limitaciones) o selloaclaratorio de la firma.

El acto administrativo puedepresentarse también bajo forma tácita,cuando el mismo produce efectos frentea los terceros. En este escenario operaríala figura del silencio administrativo20.

Motivación de los ActosAdministrativos

Anteriormente, no existía unaobligación generalizada de que laAdministración Pública fundamentara omotivara sus decisiones, salvo que untexto de manera específica dispusiera locontrario. Esto constituía una grandiferencia con las decisiones judiciales,que siempre debían estar debidamentemotivadas. Sólo frente al juezadministrativo existía la posibilidad deque éste exigiera al autor del actoimpugnado motivar la razón por la quefue dictado.

Sin embargo, en la actualidad, esprácticamente universalmente aceptadoque los actos administrativos deben estardebidamente motivados. Esta obligaciónes fundamental, ya que es un parámetrode legalidad del acto, que mide si elmismo ha sido emitido con arbitrariedado no. La motivación constituye unelemento necesario para observar elPrincipio de Legalidad en la actuaciónde la Administración Pública, y setraduce en una mayor protección de losparticulares o administrados de conocerlas razones que justifiquen la emisión delmismo.

En ese mismo sentido, indicaGordillo que: “La garantía de lafundamentación del acto no es unacuestión secundaria, instrumental,prescindible, subsanable. Así como unasentencia no es tal si no está fundada enlos hechos y en el derecho, la decisiónadministrativa inmotivada es abuso depoder, es arbitrariedad, sistemaautoritario de gobierno, si no tiene lasimple y humilde explicación que lacoloca por debajo del derecho y no porencima de los hombres”21. Continúaseñalando lo siguiente: “La omisión deexplicar las razones de hecho y dederecho que fundamentan la decisión20 Para García de Enterría, el silencio administrativo opera ante la ausencia de una voluntad

administrativa expresa, y la Ley sustituye por sí misma esa voluntad inexistentepresumiendo que, a ciertos efectos, dicha voluntad se ha producido con un contenido,bien negativo o desestimatorio, bien positivo o afirmativo. Ob. Cit. Pág. 600. 21 Gordillo, Agustín. Ob. Cit. Pág. 235 y siguientes.

El actoadministrativo puedepresentarse tambiénbajo forma tácita,cuando el mismoproduce efectos frentea los terceros.


debería determinar, por regla, la nulidaddel acto. Pero a veces se lo ha consideradosimplemente anulable por confundirloimpropiamente con un vicio solamenteformal, cuando en verdad, según vimos,la falta de fundamentación implica nosólo vicio de forma sino también yprincipalmente, vicio de arbitrariedad,que como tal determina normalmente lanulidad del acto.”

Con relación a la manera que deberealizarse la motivación, indica el mismoautor que: “En cada caso seráindispensable explicar clara y acabada,exhaustivamente, cuáles son los hechosprobados, cuál es su prueba, quévaloración reciben, qué relación existeentre tales hechos y lo que el actodispone, qué normas concretas son lasque se aplican al caso (no bastando,según quedó dicho, la genéricainvocación de una ley y por qué se lasaplica, etc. Esto demuestra que lafundamentación o motivación no es unproblema de forma, sino de fondo y quesu presencia u omisión no se puedejuzgar desde un punto de vista formalpues hace al contenido del acto y a larazonabilidad de la decisión”.

El Tribunal Constitucional Españolha establecido: “Como expresaba unaSTC de 17 de julio de 1981, no es un

simple requisito de carácter meramenteformal, sino que lo es de fondo eindispensable, cuando se exige, porquesólo a través de los motivos pueden losinteresados conocer las razones quejustifican el acto, porque son necesariospara que la jurisdicción contencioso-administrativa pueda controlar laactividad de la Administración, y porquesólo expresándolos puede el interesadodirigir contra el acto las alegaciones ypruebas que correspondan según lo queresulte de dicha motivación que, si seomite, puede generar la indefensión”22.

En definitiva, la motivación de losactos administrativos es un requisito sinequa non que tiene como objetivofundamental que el órgano que emite elacto, exponga las razones de suactuación expresando los antecedentesde hecho y de derecho que preceden yjustifican su emisión.

Procedimiento de Elaboración de losActos Administrativos

El acto administrativo debe seguirun procedimiento que legitima sucontenido. No surge de la nada, sinosiguiendo una serie de trámites yformalidades cuya finalidad es la

22 Sentencia del Tribunal Constitucional Español de fecha 20 de enero de 1998.


emisión del acto. Entonces, podemosdecir, que el procedimiento administra-tivo es el conjunto de actos, diligencias otrámites realizados en los órganosadministrativos, tendentes a la emisiónde un acto administrativo23.

Tal y como sostiene, Brewer-Caríasel acto se encuentra sujeto alprocedimiento24. En ese sentido, enaquellos países donde existenlegislaciones que regulan la actividad dela Administración, se dispone que el actoadministrativo deberá dictarse previocumplimiento de todos los trámitessustanciales previsto al efecto25. Lasreglas de procedimiento administrativopara la emisión de actos, tienen unaimportancia indudable, ya que sucumplimiento condiciona generalmentela validez de los actos dictados.

La mayoría de los actos administra-tivos deben seguir un procedimiento queen algunos casos puede ser complejo,mientras que en otros no existenmayores exigencias, bastaría con que laAdministración Pública exprese su

voluntad. Un ejemplo de esto sería laaprobación de algún registro de nombrecomercial o marca de fábrica o el trasladode un funcionario por razones deservicios.

Sin embargo, tal y como afirmaSayagués Laso, aun en aquellos casosdonde no existe un procedimientoobligatorio es común y recomendableque la Administración Pública realiceuna serie de diligencias (informes,contestaciones, etc.), formándose unexpediente, con el objetivo de documen-tar los hechos y circunstancias quejustificarán el acto a dictar26.

En algunos casos, dentro de lasformalidades del procedimiento previodel acto, se encuentra la celebración deuna audiencia pública, para que losinteresados puedan expresar su parecersobre el acto que se pretende adoptar.Asimismo, para los actos administrativosque restrinjan los derechos de losparticulares, existe un procedimientoadministrativo, con mayor rigurosidad,que incluye la celebración obligatoria deuna audiencia, prueba del interesado,dictamen jurídico, notificaciones previas,entre otros trámites; todo esto ligado alconcepto del debido proceso.

23 El procedimiento administrativo igual aplica a los reglamentos y otras actuaciones dela Administración.24 Brewer-Carías, Allan. Ob. Cit. Pág. 220.25 Artículo 129 de la Ley de Costa Rica. En ese mismo sentido, las legislaciones deArgentina, Perú, Honduras, Venezuela, España, entre otras, tienen disposiciones relativasa la necesidad de que la Administración cumpla con el procedimiento establecido paradictar actos administrativos. 26 Sayagués Laso, Enrique. Ob. Cit. Pág. 465.


Las reglas de control previo del actoadministrativo pueden ser facultativas,cuando no son impuestas comoobligatorias por el texto legal, que es loque ocurre en la mayoría de los casos.Sin embargo, puede darse también queel ordenamiento jurídico prevea esasreglas como obligatorias, constituyéndo-se las mismas en verdaderas garantíaspara los particulares. En estos casos, laomisión de estas reglas conlleva laanulación del acto, si es presentada frentea un juez, por vicio de forma.

Un ejemplo de esto sería la fecha, quepuede resultar importante paradeterminar la invalidez de un actocuando está ligada al ejercicio temporalde una competencia. Por supuesto quesi la fecha en que se dictó es posterior altérmino establecido a su competencia, elacto sería inválido; si no consigna lafecha, podrá resultar que también fuedictado fuera de término, con igualconsecuencia; o, aunque indique la fechaformalmente, podrá también probarseque dicha fecha es falsa y que el acto fueantedatado. Muchas legislaciones prevénla posibilidad de que cuando se trate deun procedimiento no obligatorio, peroque su omisión cause un estado deindefensión al particular, la fecha seráconsiderada como sustancial, y en

consecuencia, el acto administrativo seríanulo27.

Finalmente, como garantía a losparticulares, existen procedimientos odiligencias posteriores a la formación delacto administrativo que su incumpli-miento conllevaría su invalidez. En esesentido, luego de dictado el acto, esobligatorio notificarlo o publicarlo, segúncorresponda. Si la AdministraciónPública no cumple con este requisito, seconsidera que el acto administrativo noes eficaz, y en consecuencia no surtiríaefectos jurídicos a los particulares.

En República Dominicana existendisposiciones legales que prevén ciertoprocedimiento administrativo quegarantiza la realización de unprocedimiento participativo. Principal-mente, para las normas de caráctergeneral28. No obstante lo anterior, ennuestro país, no existe una regulaciónprecisa y general de la actividadadministrativa y en consecuencia de losactos y del procedimiento administra-tivo. A pesar de existir algunos proyectosde esa naturaleza no llegaron aconvertirse en Ley.

27 Entre los países que establecen disposiciones de este tipo se encuentra México, CostaRica, Perú, Argentina, España.28 Nos referimos a la Ley General de Libre Acceso a la Información Pública No. 200-04que establece un procedimiento participativo para las normas de carácter general quesean dictadas por los poderes públicos.


La Suprema Corte de Justicia hareconocido la incorporación del debidoproceso al ámbito administrativo, alexpresar lo siguiente: “Que a fin deasegurar un debido proceso de ley, laobservancia de estos principios y normases imprescindible en toda materia, paraque las personas puedan defenderseadecuadamente y hacer valer suspretensiones del mismo modo ante todaslas instancias del proceso. Que estasgarantías son reglas mínimas que debenser observadas no sólo en los procesospenales, sino, además, en los queconciernen a la determinación de losderechos u obligaciones de orden civil,laboral, administrativo, fiscal, disciplina-rio o de cualquier otro carácter, siempreque estas sean compatibles con la materiade que se trata”29. En consecuencia, elincumplimiento del debido proceso porparte de la Administración para laelaboración de sus actos, conllevaríanecesariamente la invalidez de losmismos, que sería declarada por elTribunal Contencioso Tributario yAdministrativo, previo apoderamientode un recurso contencioso administrativoen nulidad del acto viciado.

Invalidez de los Actos Administra-tivos y Extinción

Luego de haber realizado un breveexamen de los elementos del acto comorequisitos para su validez, a continuaciónexpondremos algunas ideas sobre elsistema de nulidades del actoadministrativo.

Como las disposiciones relativas a lasnulidades del Código Civil no sonaplicables al sistema de nulidad de losactos administrativos, aunque existenprincipios generales que se aplican tantoal derecho civil como al público, resultanecesario realizar algunas aclaracionessobre el sistema de nulidad de los actosadministrativos, antes de señalar algunosvicios que pudieran afectarlos.

Debido a la inexistencia de disposi-ciones expresas que regulen el sistemade nulidad de los actos administrativos,la doctrina y jurisprudencia se haencargado de elaborar los principios enesta materia. En sentido general, lasdistintas corrientes doctrinales handistinguido tres tipos de reglas sobre lasirregularidades de los actos administrati-vos30. En tal sentido, se habla de actosinexistentes, nulos y anulables.

29 Resolución No. 1920-2003 dictada por la Suprema Corte de Justicia de la RepúblicaDominicana.

30 Ver Sayagués Laso, Enrique. Ob. Cit. Pág. 496 y siguientes; García de Enterría,Eduardo; y Fernández, Tomás Ramón. Ob. Cit. Pág. 617 y siguientes.


La doctrina y jurisprudencia predo-minantes aceptan la posibilidad del actoadministrativo inexistente31. La diferen-ciación práctica entre la inexistencia deun acto administrativo y el grado deinvalidez del mismo, es importante, yaque el acto inexistente carece de todaapariencia de legitimidad, en consecuen-cia no se beneficiaría de la presunciónde legalidad que tienen los actosadministrativos, pudiendo entonces serdesconocido por los particulares. Se tratapues de una violación completamentegrosera, como sería la emisión de unDecreto por un particular o unaresolución que establezca que el sol nosalga.

La nulidad de pleno derecho del actoadministrativo se produce exclusivamen-te en los supuestos previstos por las leyes.Tal y como hemos señalado anteriormen-te, en nuestro país no existe una ley queregule la actuación de la Administración,por lo que no existen disposiciones queestablezcan los distintos tipos de viciosde los actos administrativos que tendríancomo sanción la nulidad de plenoderecho. En consecuencia, la doctrina yjurisprudencia, hasta tanto se dice unaley en ese sentido, juega un papeldeterminante en identificar los vicios queacarrearían esta sanción.

En España32, los supuestos para lanulidad de pleno derecho son:

a) Los actos que lesionen los dere-chos y libertades susceptibles deamparo constitucional.

b) Los dictados por órgano mani-fiestamente incompetente por ra-zón de la materia o del territorio.

c) Los que tengan un contenido im-posible.

d) Los que sean constitutivos de in-fracción penal o se dicten comoconsecuencia de ésta.

e) Los dictados prescindiendo totaly absolutamente de procedimien-to legalmente establecido o de lasnormas que contienen las reglasesenciales para la formación dela voluntad de los órganos cole-giados.

f) Los actos expresos o presuntoscontrarios al ordenamiento jurídi-co por los que se adquieren facul-tades o derechos cuando se carez-ca de los requisitos esenciales pa-ra su adquisición.

g) Cualquier otro que se establezcaexpresamente en una disposiciónde rango legal.

La anulabilidad o nulidad relativa delos actos administrativos se establece en

31 Waline, Jeze, Sayagués Laso, García de Enterría, entre otros.32 Artículo 62 y siguientes de la Ley No. 30/1992, sobre Régimen Jurídico de lasAdministraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.


el ordenamiento jurídico en beneficioexclusivo de los particulares afectadospor el acto viciado33. Es una sancióngeneral que recae sobre los actos de laAdministración Pública que seencuentran afectados de ciertasirregularidades no sustanciales.

Los efectos propios de la declaraciónde un acto como anulable son similaresa los de nulidad de pleno derecho, conciertas particularidades, tal y comoseñala Santamaría Pastor34:

a) Los actos anulables son, por defi-nición, convalidables mediante lasubsanación a posterior de los vi-cios de que adolezca.

b) Los actos anulables sanan por eltranscurso del tiempo, es decir,cuando los plazos establecidospara la interposición de los distin-tos recursos administrativos hantranscurridos. Si transcurre elplazo sin que se interpongan losrecursos disponibles, el acto seríainatacable, convirtiéndose en unacto firme35.

De las diversas leyes deprocedimiento administrativo, se puedecolegir los efectos del sistema denulidades de los actos administrativos,entre los principales podemos citar lossiguientes:

1. El acto viciado de nulidad absolu-ta o el inexistente no puede presu-mirse legítimo, por lo que la Ad-ministración no puede ordenarsu ejecución. Ahora bien, si setrata de una nulidad relativa regi-ría el principio de la presunciónde legalidad, mientras no sea de-clarada su nulidad por un tribu-nal.

2. La ejecución de los actos viciadosde nulidad absoluta, comprome-tería la responsabilidad del fun-cionario actuante.

3. La nulidad absoluta no puede sersubsanada por la Administración,mientras que la nulidad relativasí.

4. La nulidad absoluta produceefectos ex tunc, es decir, declara-tivos y retroactivos a la fecha delacto, por lo que se consideraríaque nunca se ha dictado. Encambio, la nulidad relativa pro-duce efecto ex nunc, es decir, sólopara el futuro, salvo ciertas ex-cepciones.

33 García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás Ramón. Ob. Cit. Pág. 646.34 Santamaría Pastor, Juan A. Ob. Cit. Pág. 142 y siguientes.35 No se debe confundir la firmeza de los actos administrativos con la cosa juzgada.Sostiene Brewer-Carías que:“La definición precisa de la firmeza de los actos administrativos normalmente no seencuentra en textos legales expresos. En general, como se dijo, está vinculada al conceptode inimpugnabilidad del acto administrativo; aquel que ya no es recurrible”. Ob. Cit. Pág.238.


Dentro de los distintos tipos deirregularidades o vicios que pueden tenerlos actos administrativos en suvoluntad36, podemos encontrar lassiguientes:

Finalmente, los efectos del actoadministrativo se extinguen por diversascausas, como sería la consumación de susefectos o la desaparición definitiva delobjeto sobre el cual recae el acto37.También, los actos se extinguen pordecisión o conducta del particular. Comosería el caso de la renuncia de unparticular a ciertos derechos que hansido conferidos por la Administración

Pública (licencias, permisos, concesiones,entre otros) o la renuncia de losservidores públicos.

La anulación de los actos administra-tivos es otra manera de extinguirlos. Asípues, la sentencia dictada por el TribunalContencioso Tributario y Administrativoque declara la nulidad del acto, es unamanera de extinguirlo.

La extinción de los efectos de losactos administrativos también puedeproducirse por una decisión del propioórgano que dictó el acto. Es lo que sedenomina revocación. Esta puede ser pormotivos de legalidad, revisión de oficioo por motivos de oportunidad. De igualmanera, la Administración Públicapuede revocar sus decisiones a través delos recursos administrativos habilitadospara tales fines.

Reflexiones Finales

Los particulares cuentan con unaserie de instrumentos y procedimientoslegales, que les permite revisar laactuación de la Administración Pública.Un elemento que constituye una de esasprotecciones es, precisamente, elprocedimiento que debe seguir laAdministración Pública al momento deexpresar su voluntad, siempre que éstagenere efectos jurídicos.

En el origen de lavoluntad

En la preparación de lavoluntad

Vicios de tipo subjetivoen la voluntad

UsurpadorFuncionario de hecho

Defensa en juicioAudiencia PúblicaDictamenLicitación

Desviación de PoderFinalidad personal, beneficiar atercero o a la propia AdministraciónArbitrariedadSin hechos, que no deciden oilógicamente motivadosError, Dolo, Violencia o Simulación

36 Para abundar sobre el buen uso del término voluntad de la Administración, ver aGordillo, Agustín, Ob. Cit. Pág. 293 y siguientes.37 Santamaría Pastor, Juan A. Ob. Cit. Pág. 154.


Es por ello, que el estudio de la teoríade los actos administrativos constituyeun tema fundamental para el DerechoAdministrativo, ya que es la figura másusada por la Administración Públicapara expresar su voluntad. El actoadministrativo debe observar las reglasy procedimientos establecidos en elordenamiento jurídico, siendo lamotivación un elemento de vitalimportancia, ya que mediante ésta sepuede realizar un control del grado delegalidad de la decisión adoptada por laAdministración Pública.

Nuestro país no cuenta con una leyque regule la actuación administrativa,pero eso no significa que laAdministración Pública pueda emitiractos sin apegarse a los principiosexpuestos anteriormente, ya que deberespetar los principios generales delderecho administrativo y el debidoproceso.

Aún cuando no contamos con unaley reguladora, debemos resaltar que enlos últimos años el DerechoAdministrativo ha tenido grandesavances en la República Dominicana,con la promulgación de varias leyes,como la Ley No. 200-04, Ley No. 13-07,Ley de Compra y Contrataciones, Leyde Función Pública, entre otras. De todas

maneras, sigue pendiente en la agendalegislativa la aprobación de una ley queregule la actuación de la AdministraciónPública y su procedimiento, tal y comosucede en la mayoría de los países.

Finalmente, en la medida que lasinstituciones públicas respeten elprocedimiento de elaboración y emisiónde los actos administrativos, contaremoscon una Administración Pública másinstitucionalizada y eficiente, lo que setraduciría en un fortalecimiento en elEstado de Derecho de la RepúblicaDominicana.

* El autor es abogado y catedrático universitario.

Nuestro país nocuenta con una leyque regule laactuaciónadministrativa, peroeso no significa que laAdministraciónPública pueda emitiractos sin apegarse alos principiosexpuestosanteriormente, ya quedebe respetar losprincipios generalesdel derechoadministrativo y eldebido proceso.


APENDICE:ANTEPROYECTO DE LEY ORGANICA DE

LA ADMINISTRACION PUBLICA


TÍTULO IDISPOSICIONES PRELIMINARES

Artículo 1.- Objeto de la ley.La presente ley establece los principios y normas de organización

y funcionamiento que rigen el conjunto de órganos en que se materializa lafunción administrativa del Estado mediante el Poder Ejecutivo y losMunicipios.

Artículo 2.- Ámbito de la ley.Integran la Administración Pública, en el sentido de la presente ley,

todos los órganos administrativos de carácter civil del Poder Ejecutivo y losMunicipios.

Párrafo I:Sin desmedro de lo dispuesto en la Constitución de la República,

los órganos administrativos de las Fuerzas Armadas estarán regidos por losprincipios previstos en la presente ley orgánica, siempre que sean compatiblescon la especificidad de la función militar.

Párrafo II:Los Municipios estarán regidos por la presente ley sin desmedro

de lo dispuesto en la Constitución de la República y las leyes municipales.La presente ley orgánica contempla en la categoría de los Municipios: elDistrito Nacional y las asociaciones de municipios que beneficien del mismorégimen jurídico que éstos. Se contemplará en la categoría de las leyesmunicipales: las leyes orgánicas que rigen respectivamente los municipios,el Distrito Nacional y las asociaciones de municipios que se los asimilen.

ANTEPROYECTO DE LEY ORGANICA DELA ADMINISTRACION PUBLICA


Artículo 3.- De los órganos administrativos.Se considerará como órgano administrativo toda persona física o

entidad jurídica, cualesquiera que sean su origen por ley o decreto,denominación, función y atribución, autonomía jurídica, administrativa opresupuestaria, que, de modo permanente, ocasional o provisional, a títuloprofesional, benévolo u honorífico, ejerza una de las actividades civiles deservicio público o de interés general, bajo una habilitación del Poder Ejecutivoo de los Municipios hecha de conformidad con el principio de legalidad

Artículo 4.- De la función administrativa.Se considerará como función administrativa toda misión, atribución,

actividad o competencia de interés general, otorgada conforme al principiode legalidad para definir, orientar, regular, implementar y controlar las normasy políticas públicas o suministrar los servicios públicos, aunque tengan éstosun carácter industrial o comercial.

Artículo 5. De los instrumentos de aplicación de la ley.Los principios y normas de organización y funcionamiento de la

Administración Pública establecidos en la presenta ley orgánica estarándesarrollados en los instrumentos jurídicos designados por la misma:Reglamento General de la Administración Pública y Reglamentos deAplicación Sectorial.

El Reglamento General de la Administración Pública y losReglamentos de Aplicación Sectorial constituirán un conjunto coherente denormas imperativas de referencia de toda la Administración Pública delEstado y de los Municipios.

TÍTULO IIDE LOS PRINCIPIOS ORGANIZATIVOS.

Artículo 6.- Del principio de unidad de la Administración Pública.En base al principio de unidad del Estado y en su calidad

constitucional de Autoridad máxima de la Administración Pública, el o laPresidente de la República garantizará la unidad de la Administración Pública,lo cual implica el carácter irrenunciable de las prerrogativas de regulacióny de control de la actividad administrativa y de los órganos que lecorrespondan.

Sin perjuicio de la autonomía que se reconoce a los Municipios enla Constitución de la República, todos los órganos administrativoscontemplados en la presente ley estarán regidos por los principios y normasque garantizan el principio de unidad de la Administración Pública y elcumplimiento de sus fines. La autonomía jurídica, administrativa opresupuestaria de que puedan gozar, por ley o decreto, los ÓrganosAutónomos y Descentralizados y Órganos Desconcentrados, no los eximedel poder de supervisión irrenunciable del Estado.

Para estos fines, y cualquiera que sea el modo de gestión elegido,incumbirá a las autoridades del Estado determinar las condiciones y normasesenciales de la organización y del funcionamiento de los órganosadministrativos y de los servicios públicos; igualmente disponer de un poderde supervisión y, cuando proceda, de substitución para garantizar laprotección del interés general y de los derechos de las personas.

Artículo 7- Del principio de legalidad.La organización administrativa y distribución, asignación y ejercicio

de las atribuciones y competencias entre los órganos administrativos deberánresponder, con sometimiento pleno a los principios de igualdad, imparcialidad,integridad, financiera y tecnica. mia = independenciael mismo tratamientolegal de descentralizacioo.Estado organizar la prestacion seguridad yobjetividad, a todas las exigencias que condicionan la legalidad y validez delos procedimientos y de los actos administrativos, con el objetivo de garantizarla efectividad de los derechos de las personas.

Se garantizarán, particularmente, con eficiencia, los siguientesprincipios:

1. De privilegio de ejecución: La Administración Pública dicta actosque tienen efectos sobre los ciudadanos y ejecutará por sí mismaestos actos, sin perjuicio del control judicial posterior.

2. De buena fe: En la relación de los particulares con laAdministración Pública, la confianza, la cooperación y la lealtad enla actuación de los servidores públicos y de los ciudadanos,orientarán el procedimiento administrativo.

3. De imparcialidad: Los órganos administrativos actuarán endefensa del interés general, evitando todo género de discriminacióno diferencia entre los administrados.


4. De proporcionalidad: Las decisiones de los órganosadministrativos, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones,impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados,deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida ymanteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y losfines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a loestrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.

5. Del debido procedimiento: Los administrados gozan de todoslos derechos y garantías inherentes al debido procedimientoadministrativo, que comprende el derecho a exponer susargumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisiónmotivada y fundada en derecho.

6. De contradictoriedad: Los interesados podrán, en cualquiermomento del procedimiento, aducir alegaciones y aportardocumentos u otros elementos de juicio. Además, podrán, encualquier momento, alegar defectos de tramitación, especialmentelos que supongan paralización, infracción de los plazos señalados ola omisión de trámites que pueden ser subsanados antes de laresolución definitiva del asunto.

7. De eficacia: Todo procedimiento administrativo debe lograr sufinalidad, evitando dilaciones indebidas. Los procedimientosadministrativos se desarrollarán con economía, simplicidad yceleridad, evitando la realización de trámites, formalismos odiligencias innecesarias.

8. De transparencia y de publicidad: El procedimientoadministrativo se realizará con transparencia, de manera quepermita y promueva el conocimiento, contenidos y fundamentos delas decisiones que se adopten en él. La actividad y actuación de laAdministración es pública, salvo que ésta u otras leyes la limiten.

9. De gratuidad: Los particulares sólo estarán obligados a realizarprestaciones personales o patrimoniales en favor de laAdministración Pública, cuando la Ley o norma jurídicaexpresamente lo establezca.

10. De escrituración: El procedimiento administrativo y los actosadministrativos a los cuales da origen, se expresarán por escrito opor medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija o permitaotra forma más adecuada de expresión y constancia.

Artículo 8.- Del principio de eficacia y eficiencia.

La Administración Pública deberá garantizar la organización másadecuada al cumplimiento de su finalidad de servir las políticas, los interesesy los servicios públicos que le estén encomendados con objetividad, eficaciay eficiencia. En base a esta finalidad deberá asegurar:

1. La efectividad de los servicios públicos, garantizada por sucobertura continua y la calidad de éstos;

2. El profesionalismo del servicio público, garantizado por laestabilidad de los servidores públicos reclutados en base a criteriosobjetivos de mérito;

3. La transparencia de la gestión administrativa, garantizada porel acceso a la información acerca de las normas y procedimientosde gestión; de la estructura y ejecución presupuestaria; y de lalibertad e igualdad de competencia en el acceso a la contrataciónpública en materia de obras y prestación de servicios; y garantizadapor la separación orgánica de las actividades de regulación y lasactividades de gestión;

4. La coherencia de la actividad administrativa, garantizada porel cumplimiento de las atribuciones y competencias asignadas conrespecto a sus objetivos y limites, así como por lacomplementariedad y coordinación de las misiones, atribuciones ycompetencias de los órganos administrativos;

5. La racionalización de la estructura administrativa, garantizadapor la adecuación de la naturaleza, tamaño y estructura interna delos órganos con relación a los fines y propósitos que les han sidoasignados así como por la erradicación de las duplicaciones deórganos o competencias;

6. El ordenamiento de la actividad administrativa a sus fines,garantizado por la determinación de objetivos y resultados en elmarco de planes o programas de carácter general o sectorial ynacional o territorial para procurar el desarrollo;

7. La eficiencia en la asignación y utilización de recursospúblicos y responsabilidad fiscal, garantizada por la prohibición decrear nuevos órganos o entes en la Administración Pública queimpliquen un aumento en el gasto corriente o endeudamiento del


Estado o de los Municipios sin que se creen o prevean nuevasfuentes de ingresos ordinarios de igual o mayor magnitud a lanecesaria para permitir su funcionamiento;

8. La evaluación de la eficiencia y eficacia, garantizada por larendición de cuentas y la implementación de controlesadministrativos y contenciosos;

9. El respeto de la naturaleza de las misiones públicas,garantizada por la prohibición de transferir la actividad normativareguladora en el sector a entidades de carácter mercantil, aún fueranéstas de derecho público.

10. La responsabilidad de la Administración Pública, garantizadapor la existencia de recursos jurídicos, administrativos ycontenciosos, para corregir errores, omisiones, excesos de poder ydaños o perjuicios.

Artículo 9.- Derechos de las Personas.La Administración Pública establecerá la organización que

garantizará la plena efectividad de los principios y reglas del Derechodominicano que condicionan la legalidad de los actos administrativos conrelación a los derechos de las personas, cualquiera que sea la situaciónjurídica en que éstas se encuentren: administradas, usuarias, servidoraspúblicas o ciudadanas.

La organización de la Administración Pública se conformará conlos requisitos de los principios de igualdad de acceso a los servicios públicosy tratamiento dentro de éstos; de transparencia de la gestión y decisiónadministrativas y de participación de la ciudadanía en la formación de laspolíticas públicas y en el control de la gestión administrativa o del uso de losfondos públicos. Además, conseguirá, con eficiencia, los siguientes derechosde las personas:

1. Al libre acceso a los actos administrativos, registros yarchivos, garantizado por la consignación y archivo de lastramitaciones que afecten derechos, recursos y bienes públicosprotegidos por la Constitución de la República y la presente ley.

2. A dirigir instancias y peticiones, garantizado por la resoluciónexplícita de todas las solicitudes presentadas y la notificación alinteresado, dentro del plazo legal, de la respuesta por escrito salvoen aquellos procedimientos de aprobación automática.

3. A conocer la tramitación de los procedimientos, garantizadopor la expedición de la información y copia de documentos quesoliciten con relación al estado de tramitación de los procedimientosen los que tengan la condición de interesados; así como por laidentificación pública de los servicios y servidores de laAdministración Pública bajo cuya responsabilidad se tramiten losprocedimientos.

4. A la información y orientación jurídica, garantizado por laexpedición, a tiempo, de la información y la orientación acerca delos requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentesimpongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que sepropongan realizar.

5. A exigir las responsabilidades de la Administración Públicay del personal a su servicio, cuando así corresponda legalmente.

TÍTULO IIIDE LA ORGANIZACIÓN RACIONAL DE LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

CAPÍTULO IDE LA ESTRUCTURA.

SECCION 1 – DE LOS TIPOS DE ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS Y SU ALCANCE

JURÍDICO.

Artículo 10.- De los criterios de clasificación de los órganosadministrativos.

Los órganos administrativos se tipificarán, cualquier sean susdenominaciones, según los siguientes criterios: división político-administrativadel territorio; personalidad jurídica; titularidad de las atribuciones ycompetencias; autonomía reforzada; competencia normativa; competenciamaterial o funcional; competencia territorial; objeto de la actividadadministrativa; estructura interna del órgano y modo de gestión del serviciopúblico.

En base a la presente tipificación y en complemento de las leyesque les correspondan, el Reglamento General de la Administración Pública


conformará los procedimientos y régimen jurídico de la actividad yresponsabilidad de los órganos administrativos con los principios establecidosen la presente ley.

Artículo 11.- De la Administración del Estado y la AdministraciónLocal.

Según el criterio de la división político-administrativa del territoriose distinguen la Administración del Estado y la Administración Local.

Conformarán la “Administración del Estado”, en el sentido de lapresente ley, los órganos administrativos habilitados a ejercer, bajo jerarquíao supervisión del Poder Ejecutivo, atribuciones y competencias del Estado.Conformarán la “Administración Local”, los órganos administrativoshabilitados a ejercer, bajo jerarquía o supervisión de los Municipios,atribuciones y competencias asignadas a los Municipios.

Artículo 12.- De los Órganos Centralizados y ÓrganosDesconcentrados

Según el criterio de la personalidad jurídica del órgano, se distinguenlos Órganos Centralizados o Desconcentrados del Estado o de los Municipios,y los Órganos Autónomos o Descentralizados del Estado o de los Municipios.Son Órganos Centralizados y Desconcentrados, los órganos sin personalidadjurídica propia, que actúen en nombre del Estado o del Municipio, recayendola responsabilidad de su actuación en el Estado o el Municipio. Conformarándicha categoría los siguientes órganos:

1. Los “Órganos Centralizados”, esto es: los órganos que actúen bajojerarquía directa, sin delegación de competencias.

2. Los “Órganos Desconcentrados”, esto es: los órganos, creados porley o decreto, que gocen autonomía administrativa y presupuestariapara cumplir, en nombre del Estado o del Municipio, una función de-legada.

Artículo 13.- De los Órganos Autónomos y ÓrganosDescentralizados.

Son Órganos Autónomos y Descentralizados, los órganosadministrativos con personalidad jurídica distinta del Estado o del Municipio,

siempre que actúen en nombre de su propia persona jurídica, comprometiendosu responsabilidad. Conformarán dicha categoría los siguientes órganos:

1. “Órganos Autónomos”, esto es: órganos administrativos provistospor ley, para cumplir una función administrativa o un servicio público,de personalidad jurídica de derecho público que gocen de una auto-nomía administrativa incluyendo prerrogativas de autoorganizacióny elección de todas sus autoridades.

2. “Órganos Descentralizados” esto es: órganos administrativos provis-tos por ley, para cumplir una función administrativa o un servicio pú-blico, de una personalidad jurídica de derecho público o de derechoprivado.

Artículo 14 .- De la Administración Descentralizada.Por principio, salvo el caso de la descentralización territorial a

favor de los Municipios, la transferencia de atribuciones y competencias aun órgano administrativo no afectará nunca la titularidad de las mismas.

En base a este principio, conformarán la Administración Públicadescentralizada territorial, los órganos de la Administración Local, siempreque cumplen atribuciones y competencias municipales; y la AdministraciónPública descentralizada funcional, los otros órganos autónomos ydescentralizados.

Artículo 15.- De las Autoridades Independientes y Reguladoras.Según el criterio de la autonomía reforzada, se considerarán

“Autoridades Independientes y Reguladoras”.Son “Autoridades Independientes y Reguladoras”, los órganos

administrativos, uninominales o colegiados, del Estado, provistos o no depersonalidad jurídica, que gocen, a razón de la misión otorgada, garantíasespecíficas de independencia al nivel de su composición; elección odesignación y garantías estatutarias de sus miembros; organización yfuncionamiento del órgano; y supervisión jurisdiccional directa de suactuación.

Son “Autoridades Reguladoras”, las Autoridades Independientesprovistas de personalidad jurídica de derecho público para cumplir la misiónde regulación normativa y técnica de un sector.


Conforme con el principio de transparencia, las autoridadesreguladoras nunca podrán ejercer actividad de prestación de servicio,productiva, industrial y comercial, y lucrativa.

Artículo 16.- De los Órganos de decisión y Órganos consultivos.Según el criterio de la competencia normativa del órgano se

distinguen los Órganos de decisión y los Órganos consultivos.Son “Órganos de decisión”, los órganos administrativos con

capacidad de emitir actos jurídicos que hacen nacer directamenteobligaciones o derechos para los administrados y terceros. Conforman dichacategoría los órganos administrativos, unipersonales o colegiados, dedirección, ejecución o control así como de planificación, regulación ocoordinación, siempre que respondan a este criterio jurídico.

Son “Órganos Consultivos”, los órganos administrativos que tengansólo facultad de opinar, recomendar o proponer, sea de oficio o a solicitudde un órgano competente. Integran dicha categoría los órganos asesores.

Artículo 17.- De la Administración General o Transversal y laAdministración Sectorial o Intersectorial

Según el criterio de la competencia material o funcional, sedistinguen la Administración General o Transversal y la AdministraciónSectorial o Intersectorial del Estado.

Conformarán la “Administración General o Transversal” del Estado,los órganos administrativos habilitados a ejercer atribuciones y competenciasen todo el ámbito de la competencia material o funcional del Estado, o losórganos administrativos encargados de una misión de coordinación quetrasciende la división de la Administración Pública en sectores.

Conformarán la “Administración Sectorial o Intersectorial” delEstado, los órganos administrativos habilitados a ejercer atribuciones ycompetencias circunscritas a una misión administrativa material yfuncionalmente determinada del Estado; o los órganos administrativosencargados de coordinación de las funciones administrativas asignadas adiferentes sectores de la Administración Pública.

Artículo 18 .- De la Administración Central y Territorial del Estado.Según el criterio de la competencia territorial del órgano

administrativo se distinguen la Administración Central y la AdministraciónTerritorial del Estado.

Conformarán la “Administración Central” del Estado, los órganosadministrativos que ejercen, en nombre del Estado, una competencia dealcance nacional o en el ámbito nacional.Conformarán la “Administración territorial del Estado”, los órganosadministrativos que ejercen, en nombre y plaza del Estado, una competenciaa vocación local o de alcance localizado.

Artículo 19.- De los Servicios Públicos Administrativos y ServiciosPúblicos Industriales y Comerciales o Empresas Públicas.

Según el criterio del objeto de la actividad administrativa, sedistinguen los Servicios Públicos Administrativos y los Servicios PúblicosIndustriales y Comerciales o Empresas Públicas.

Conformarán los “Servicios Públicos Administrativos” los órganosadministrativos que ejercen una actividad administrativa sin finalidadlucrativa, aún cuando cumplen actividades de este tipo de forma accesoriao complementaria a su misión principal. Conformarán los “Servicios PúblicosIndustriales y Comerciales” o “Empresas Públicas” las entidades de derechoprivado, productora de bienes o servicios, comercializadora o financiadota,en la cual el Estado es propietario o accionario único o tiene participaciónaccionaría mayoritaria.

Artículo 20.- De los Órganos colegiales y Órganos unipersonalesSegún el criterio de la estructura interna del órgano, se distinguen

los Órganos colegiados y los Órganos unipersonales.En todas las entidades dotadas de personalidad jurídica propia, los

órganos contarán, por lo menos, un órgano colegiado de decisión. ElReglamento General de la Administración Pública contemplará las normasy procedimientos relativos a la organización y el funcionamiento de losórganos colegiados que garanticen la validez de sus deliberaciones.

Artículo 21.- De la Administración Centralizada, Desconcentrada,Delegada y Descentralizada.

Según el criterio del modo de gestión del servicio público en cualesta involucrado el órgano administrativo, se distinguen la AdministraciónPública Centralizada, Desconcentrada; Delegada y Descentralizada delEstado o del Municipio.


1. “Administración Centralizada” esto es: gestión directa de un serviciopúblico por el Estado o el Municipio; así como el conjunto de losórganos administrativos que cumplen dicha modalidad de gestión.

2. “Administración Desconcentrada”, esto es: gestión directa de unservicio público del Estado o del Municipio, mediante órganosadministrativos, sin personalidad propia, que gocen delegación decompetencias para cumplir la función delegada; así como el conjuntode los órganos que cumplen dicha gestión.

3. “Administración Delegada” , esto es: gestión indirecta de un serviciopúblico del Estado o del Municipio, mediante órganos administrativosque, aunque gocen personalidad jurídica propia, cumplen la funcióndelegada en nombre y bajo la responsabilidad del Delegante; asícomo el conjunto de los órganos administrativos que cumplen dichamodalidad de gestión.

4. “Administración Descentralizada”, esto es: gestión indirecta de unservicio público del Estado o del Municipio, mediante órganosadministrativos provistos de personalidad jurídica propia, siempreque actúen en su nombre y bajo su propia responsabilidad; así comoel conjunto de los órganos administrativos que cumplen dichamodalidad de gestión.

SECCION 2- DE LA ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA DEL PODER EJECUTIVO

Artículo 22.- De los sectores administrativos.La Administración Pública se divide en los siguientes sectores:

Administración PúblicaBienestar socialCulturaComunicacionesDeportesDerechos de la MujerEconomía y planificaciónDesarrollo agropecuarioDesarrollo industrial y productivoEducaciónEnergía

Fuerzas Armadas Hacienda

Interior y policíaInvestigación y innovación científica y técnicaJusticiaMedio ambienteObras públicasRelaciones ExterioresSaludSeguridad socialPara mejorar la eficacia de la actividad administrativa, lasSecretarías de Estado podrán encabezar varios sectores.

Artículo 23.- De las Secretarías y subsecretarías de Estado.Las Secretarías de Estado constituyen órganos de dirección,

planificación coordinación, ejecución, evaluación y control de un determinadosector y, en tal condición, las unidades básicas de la función administrativa.

Los órganos administrativos se incorporarán a las Secretarías deEstado, en base a un criterio funcional, y serán regidos por el principiojerárquico bajo la autoridad superior de los Secretarios de Estado.

Los órganos autónomos y descentralizados estarán adscritos a unaSecretaría de Estado, según el mismo criterio, bajo el poder de supervisióndel Secretario de Estado.

En las Secretarías de Estado habrá las Subsecretarías de Estadoque sean necesarias para dirigir, coordinar, evaluar y controlar un subsectorde actividad administrativa homogénea. El Subsecretario será directamenteresponsable ante el Secretario de Estado por el desarrollo de su gestión y elcumplimiento efectivo de sus competencias.

Artículo 24 .- De la Presidencia de la RepúblicaPara el desarrollo de sus competencias, el Presidente de la República

contará, además de la colaboración de las Secretarías de Estado, con unaSecretaría General de la Presidencia. Dentro de los límites de las dotacionespresupuestarias aprobadas por el Congreso, la Secretaría General de laPresidencia incluirá unidades y personal de apoyo técnico y políticonecesarios al seguimiento de las políticas transversales y a la coordinacióndel trabajo gubernamental así como los secretariados administrativosnecesarios para el debido funcionamiento de la Casa presidencial.


La organización interna de la Secretaría General de la Presidenciaserá establecida mediante decreto presidencial.

Párrafo I: Cuando, por la materia, no sea posible identificar conprecisión la cartera ministerial de adscripción de un órgano administrativo,éste estará adscrito, a titulo excepcional, a la autoridad de la SecretaríaGeneral de la Presidencia.

Párrafo II: Los consejos nacionales consultivos, con vocacióntransversal, estarán adscritos a la misma conformándose a las normas deorganización y funcionamiento establecidas por la Constitución o por la ley.

SECCION 3- DE LA COMPETENCIA ORGANIZATIVA.

Artículo 25.- Del objeto y alcance de la competencia organizativa.La competencia organizativa integra las prerrogativas siguientes:

a) creación, fusión, supresión y estructuración interna de órganosadministrativos o reestructuración orgánica de un sector;

b) distribución de las atribuciones y competencias entre órganosadministrativos;

c) designación de la autoridad de adscripción de los órganosadministrativos;

d) determinación del modo de gestión, centralizada, desconcentrada,delegada o descentralizada, de la función administrativa;

e) determinación de las modalidades de control jerárquico o desupervisión de órganos administrativos.

Artículo 26.- De la reserva legal de competencia organizativa.La ley fijará el número y el área de competencia de las Secretarías

de Estado y Subsecretarías correspondientes así como los órganosautónomos o descentralizados que le sean adscritos, bajo el estricto criteriode homogeneidad de la actividad administrativa de sus respectivos sectores.Corresponde a la ley las competencias organizativas siguientes:

1. Establecer y determinar los principios y normas generales deorganización y funcionamiento de las funciones administrativas quetengan por objeto la aplicación de derechos fundamentalesgarantizados por la Constitución;

2. Crear administraciones reguladoras con autonomía reforzadaconformes a la Constitución u otorgar, a órganos existentes conpersonalidad jurídica propia, prerrogativas de potestad pública, talcomo un poder reglamentario, prerrogativas de control, deregulación o de sanción administrativa respecto de personas ajenasal servicio;

3. Crear órganos administrativos con personalidad jurídica propia yespecificar las modalidades de ejercicio del poder de supervisiónde los mismos ;

4. Autorizar actividad pública con carácter lucrativo, industrial ocomercial;

5. Autorizar la transferencia al sector privado de acciones en lasempresas públicas cuando afecta de manera substancial el controlpúblico de dicha empresa.

Todas las otras competencias organizativas son de naturareglamentaria.

Artículo 27.- De la competencia organizativa del Presidente de laRepública.

En su calidad constitucional de Autoridad máxima de laAdministración Pública, el Presidente de la República ejercerá el poderreglamentario originario en materia de creación, organización yreestructuración de los órganos de la Administración Pública, bajo la reservade la competencia que la Constitución de la República reserva a la ley en lamateria.

Mediante los requisitos que establecerá el Reglamento General dela Administración Pública previsto en la presente ley orgánica, el Presidentede la República garantizará la racionalidad de la organización administrativaconforme a los fines del Estado y a la implementación y a la ejecución delas políticas públicas. El Reglamento General de la Administración Publicafijará las normas generales de estructuración básica de las Secretarías deEstado.

Todos los órganos administrativos del Estado, descentralizados,autónomos o no, aún fueran constituidos por ley o por decreto, ejercerán,por principio, un poder reglamentario derivado, condicionado por las normasque impulse el Presidente de la República en el marco de la presente ley.


Artículo 28.- De la competencia organizativa de los Secretarios deEstado.

El Reglamento General de la Administración Pública determinarálas competencias que el Presidente de la República juzgue útil delegar a losSecretarios de Estado o Secretarias de Estado para que puntualicen,completen y /o adapten la estructura administrativa a la especificidad delos sectores, siempre que estén en conformidad con los principios y lasreglas establecidos en la presente ley.

Artículo 29.- De la competencia organizativa de los Municipios.En base a los principios de unidad, eficiencia y transparencia, y sin

que se les pueda restringir las prerrogativas de autoorganización que lesreconozcan la Constitución y la Ley Orgánica Municipal, los Municipios seresponsabilizarán, comprometiéndose con los órganos del Estado, en laracionalización y coherencia de sus estructuras administrativas, conformecon los principios de la presente ley y su reglamento.

Artículo 30.- De la competencia organizativa de los otros órganosadministrativos.

Por delegación explicita del Presidente de la República, delSecretario o Subsecretario de Estado del que dependan bajo jerarquía osupervisión, los titulares de los otros órganos administrativos ejercerán,mediante actos de carácter general, las prerrogativas organizativas y defuncionamiento que incidan en los derechos fundamentales de los usuarios,salvo el caso que la competencia organizativa se fundamente en ley.

Por delegación implícita, ejercerán, en base a su normativaconstitutiva, las demás prerrogativas inherentes a su poder jerárquico.

Los órganos colegiados en que participen organizacionesrepresentativas de intereses sociales, así como aquéllos compuestos porrepresentaciones de distintos órganos públicos, podrán establecer ocompletar sus normas de funcionamiento interno.

SECCIÓN 4 - DE LA CREACIÓN, FUSIÓN O SUPRESIÓN Y REESTRUCTURACIÓN DELOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS.

Artículo 31.- De los requisitos de creación, fusión o supresión yreestructuración de los órganos administrativos.

Corresponde tanto a la Administración Pública del Estado como ala Administración Local delimitar, en su propio ámbito competencial, las

unidades administrativas que requiere el cumplimiento de su misión. Noobstante, la creación de cualquier órgano administrativo exigirá, comocondición substancial de su legalidad, el cumplimiento de los siguientesrequisitos:

a) Determinar su forma de integración en la Administración Públicade que se trate y su dependencia jerárquica.

b) Delimitar sus funciones y competencias.c) Dotar de las apropiaciones necesarias para su puesta en marcha y

funcionamiento.d) Motivar explícitamente la creación en base a sus fines, objeto,

régimen jurídico y medida de resultado;e) Establecer la procedencia de los recursos financieros, humanos o

materiales públicos transferidos.

Toda creación, fusión o supresión y reestructuración de un órganoadministrativo se fundamentará en base a la evaluación de la racionalidadorgánica del sector. No podrán crearse nuevos órganos que suponganduplicación de funciones de otros órganos ya existentes. Toda duplicaciónimplicará necesariamente y al mismo tiempo la supresión de órgano orestricción de competencias.

Los grados de especialización funcional o territorial, así como ladesconcentración, descentralización o autonomía no justificarán duplicidadesinnecesarias, disfunciones o contradicciones con los principios contempladosen la presente Ley.

Las competencias y la estructura interna de los órganosadministrativos deberán estar relacionadas y proporcionadas conforme conla misión asignada. En base a este principio de asignación, los órganosconsultivos y/o de coordinación no podrán disponer de unidades deadministración o competencia ejecutivas.

La creación de órganos temporales, consejos, comisiones ocomisionados consultivos o decisorios, estará condicionada por una cláusulade caducidad automática al cabo del cumplimiento de su misión y por laausencia de atribución de recursos propios.

Artículo 32.- De de los órganos consultivos.El Poder Ejecutivo propondrá la reestructuración de los órganos

consultivos nacionales, suprimiendo las duplicidades existentes, con pleno


respeto a las competencias de los órganos consultivos constitucionales. Aestos fines, podrá proponer la reestructuración de los órganos consultivosen comisiones de trabajo intersectoriales, temporales o permanentes.

Artículo 33.- De los consejos, comisiones o comisionados.La participación en consejos, comisiones o comisionados consultivos

o decisorios estará regida por el principio de gratuidad y sólo podrá darlugar al reembolso de los gastos incurridos en el ejercicio de la función.

SECCION 5 - DE LOS INSTRUMENTOS JURÍDICOS ORGANIZATIVOS.

Artículo 34.- Del Reglamento General de la Administración Pública.El Presidente de la República concretará su política organizativa

mediante el Reglamento General de la Administración Pública que fijarálas normas directrices de la implementación de los principios y normasorganizativas establecidos en la presente ley.

El Reglamento General de la Administración Pública estaráaprobado por el Presidente de la República después de ser deliberado en elConsejo de Gobierno.

El Reglamento General de la Administración Pública fijará losrequisitos de forma y de fondo para la elaboración de los Reglamentos deAplicación Sectorial por los Secretarios o Secretarias de Estado.

Artículo 35.- Del alcance del Reglamento General de laAdministración Pública.

El Reglamento General de la Administración Pública determinarálas normas directrices en materia de procedimientos, criterios, metodologíae indicadores de evaluación cualitativa y cuantitativa de los resultados de laactuación de la Administración Pública.

En base a los informes de resultados transmitidos por las Secretaríasde Estado, el Presidente de la República iniciará, por lo menos cada tresaños, un plan de revisión periódica de la organización administrativa y dictarálas directrices de reforma orgánica para los sectores cuya organización noles ha permitido cumplir con efectividad su misión.

Artículo 36.- De los Reglamentos de Aplicación Sectorial y suimplementación.

Cada Secretario o Secretaria de Estado y Subsecretario oSubsecretaria de Estado se responsabilizará, ante su Administración y todas

las instancias adscritas a su sector bajo jerarquía o supervisión, con laimplementación de los instrumentos y procedimientos que le permitiráncumplir con las normas directrices del Reglamento General de laAdministración Pública.

Los indicadores de medición de eficiencia cuantitativa y cualitativarequeridos por el Reglamento general de la Administración Publica estaránespecificados en los Reglamentos de Aplicación Sectorial, adoptados por elSecretario o Secretaria de Estado de la cartera correspondiente.

Para permitir al Presidente de la República cumplir la misión deevaluación organizativa, todos los órganos administrativos incorporados porjerarquía o adscritos por supervisión a una Secretaría de Estado, rendiráncuenta anualmente de los indicadores y resultados vía un informe tramitadoa través de la Secretaria de Estado correspondiente.

Artículo 37.- De la implementación de las normas organizativaspor los Municipios.

En base al principio de unidad del Estado, y sin que se les puedarestringir las prerrogativas de autoorganización que les reconozcan laConstitución y la Ley a los Municipios, el Reglamento General deAdministración Pública preverá las normas de aplicación de su objetivo enel ámbito territorial. Este Reglamento podrá distinguir las obligaciones a lascuales estarán sujetos los Municipios según el tamaño de su población.

Para la evaluación de la eficacia y eficiencia de su gestiónadministrativa, los Municipios transmitirán al Órgano Rector de laorganización de la Administración Pública los datos que éste les requiera ycualquier otro que juzguen útiles. Comunicarán una síntesis de desempeñode su gestión a la ciudadanía por los medios de comunicación de masa.

El Presidente de la República apoyará, coordinará y supervisará labuena ejecución del Reglamento General de Administración Pública por laAdministración Municipal.

CAPÍTULO IIDEL PODER JERARQUICO Y DEL PODER DE SUPERVISION

SECCION 1- DE LAS RELACIONES ENTRE LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS

Artículo 38.- El principio rector de las relaciones ínter-orgánicas.Para asegurar la preeminencia de los intereses del Estado y

garantizar la integración y la coordinación interna de la gestión pública,


tanto entre las organizaciones como entre los individuos, primará o bien unarelación jerárquica o bien una relación de supervisión, que nunca podráconstituirse en un obstáculo para la efectividad de la gestión o para establecerla responsabilidad jurídica de los actores institucionales.

Artículo 39.- De la adscripción.Las Secretarías de Estado estructurarán la actividad orientadora,

normativa, ejecutiva, de supervisión o de control del Estado.Todo órgano administrativo se encontrará incorporado bajo jerarquía oadscrito bajo supervisión a la Secretaría o Subsecretaría de Estado encargadade las materias correspondientes a sus atribuciones y competencias, salvolos casos en que su carácter de coordinación eminentemente intersectorialjustifique su incorporación o adscripción directa a la Secretaría General dela Presidencia de la República.

Párrafo: Los órganos administrativos, ejecutivos o consultivos,asegurando una función de coordinación de las políticas públicas o misionestransversales de apoyo, evaluación, regulación o control de la AdministraciónPública podrán ser adscritos a la Secretaria General de la Presidencia dela República.

Párrafo: Los órganos colegiados en que participen organizacionesrepresentativas de intereses sociales, así como aquéllos compuestos porrepresentaciones de distintos órganos administrativos, cuenten o no conparticipación de organizaciones representativas de intereses sociales,quedarán incorporados o adscritos a la Secretaría de Estado que corresponda,conforme con la presente ley.

Artículo 40.- De la Jerarquía.Se establecerá una relación jerárquica entre superior y subordinado,

al nivel funcional, cuando el segundo desempeñe funciones, atribuciones ycompetencias cuya titularidad y responsabilidad en la ejecución pertenecenal primero, actuando ambos en nombre de la misma personalidad jurídica.

Se establecerá una relación jerárquica entre superior y subordinado,al nivel orgánico, cuando el segundo desempeñe su función bajo el poder denominación y/o de sanción disciplinaria del primero.

Artículo 41.- De la supervisión.Se establecerán modalidades de supervisión por el Estado, al nivel

funcional, con relación a todo órgano administrativo provisto de personalidadjurídica distinta del Estado, sea autónomo, descentralizado o contratante;

sea la persona de derecho público o de derecho privado; sea el servicioadministrativo o industrial y comercial, siempre que el órgano administrativoconsiderado actué en nombre y bajo la responsabilidad de su propiapersonalidad jurídica.

Sin perjuicio de las disposiciones constitucionales y legalesconcernientes a los Municipios, el poder de supervisión y de control de losórganos que integran la Administración Pública constituye una competenciairrenunciable del Estado.

Artículo 42.- De la supervisión de los Municipios.Las modalidades de supervisión por el Estado con relación a los

Municipios así como las modalidades de supervisión y eventual adscripcióna los Municipios con relación a sus órganos internos estarán reguladas porla Ley Orgánica Municipal.

Artículo 43.- De la supervisión de las Autoridades Independientesy Reguladoras.

Por excepción al ejercicio del poder de supervisión de los órganosadministrativos por el Poder Ejecutivo, los actos administrativos de lasAutoridades Independientes y Reguladoras estarán sometidos directamentea control jurisdiccional, por medio de recursos ante la jurisdiccióncontencioso-administrativa o la Suprema Corte de Justicia según dispongala ley de creación.

SECCION 2 -DE LAS PRERROGATIVAS DEL PODER JERARQUICO Y DEL PODER DE

SUPERVISION

Artículo 44.- De las prerrogativas jerárquicas.El superior jerárquico ejercerá, en todo momento, de oficio y sin

habilitación expresa, las prerrogativas siguientes:

a) Dar órdenes, instrucciones, orientaciones o recomendaciones ytodas las medidas necesarias para ajustar la conducta del órganosubordinado a la ley y a la buena administración;

b) Vigilar, avocar, revocar, anular o reformar, a priori o posteriori, deoficio o en virtud de un recurso administrativo, las medidas delsubordinado, basándose tanto en aspectos de oportunidad como delegalidad;


c) Resolver los conflictos de competencia y de cualquier otra índoleque se produzcan entre órganos subordinados.

d) Sustituir al órgano administrativo subordinado, desconcentrado odelegado, en casos de inercia culpable.

El superior jerárquico procederá al nombramiento de los servidoresen sus cargos, conforme con las leyes que rigen la materia y ejercerá lapotestad disciplinaria, cuando disponga de estas prerrogativas.

De no excluirse expresamente, los administrados, los usuarios ylos servidores públicos podrán ejercer un recurso administrativo jerárquicocontra todo acto del órgano subordinado.

El ejercicio del conjunto de estas prerrogativas por parte del Estadoo del Municipio será irrenunciable cuando el órgano administrativo no gocede la personalidad jurídica propia.

Artículo 45.- De las prerrogativas de supervisión.Se entenderá por poder de supervisión el conjunto de prerrogativas

que ejercerán las autoridades superiores de la Administración Pública delEstado para vigilar la legalidad de la actuación del órgano administrativoadscrito y garantizar una buena administración de su actuación.

Las prerrogativas de supervisión son las siguientes:1. Emitir observaciones o recomendaciones para la

implementación en el sector de nuevas normativas legales oreglamentarias;

2. Emitir observaciones o recomendaciones sobre el modo deejercicio de las funciones, tanto en aspectos de oportunidad yconveniencia como en aspectos de legalidad;

3. Condicionar, si se necesite, la ejecución de los actos jurídicosde mayor relevancia, tales como: los actos presupuestarios;inversiones; préstamos; nominación y revocación de los titulareso servidores públicos, que adoptará el órgano administrativoadscrito. Este poder se ejercerá mediante aprobación,modificación, anulación y revocación;

4. Prever disposiciones provisionales y conservatorias paragarantizar la continuidad del servicio público, en casos de peligrodel servicio público y/o de inercia culpable del órganoadministrativo, autónomo, descentralizado o contratante de laAdministración Pública.

5. Entregar la responsabilidad judicial y extrajudicial del órganosupervisado en el marco de un proceso contencioso en contralos actos contrarios a la Ley. El órgano adscrito podrá intentarun recurso administrativo y jurisdiccional contra todo acto deltitular del poder de supervisión.

Las Autoridades Supervisoras ajustarán sus prerrogativas según laautonomía jurídica del órgano administrativo y en función de las modalidadesde gestión administrativas elegidas en conformidad con el Capítulo III delTítulo II de la presente Ley, tomando en cuenta que el poder de supervisiónsolo se podrá ejercer en base a una norma escrita específicamente en Ley.

El Reglamento General de Administración Pública determinará losrequisitos básicos de forma y de fondo del ejercicio de las prerrogativas desupervisión.

Artículo 46.- Del carácter irrenunciable de las prerrogativas desupervisión.

En ningún caso, el Estado podrá renunciar o transferir, a órganoscon personalidad jurídica distinta del Estado, las prerrogativas que conformanel poder de supervisión en materia de Administración Pública, lo cual implicala determinación de las condiciones esenciales de la organización y delfuncionamiento del servicio público definidas en el artículo 44 de la presenteley.

Conforme con la Constitución de la República, la transferencia dela titularidad de atribuciones y competencias en beneficio de laAdministración local nunca podrá constituir un obstáculo al ejercicio delpoder de supervisión del Estado.

Artículo 47.- De las condiciones esenciales de la organización y delfuncionamiento de los servicios públicos.

El Estado y los Municipios siempre se reservarán la determinaciónde las siguientes condiciones esenciales de organización y de funcionamientode los servicios públicos:

1. Normas que determinen la aplicación de los principios de igualdadde acceso y de tratamiento de los usuarios, lo cual implica el controldel sistema tarifario;


2. Normas que determinen la continuidad del servicio público;3. Normas básicas de calidad en la prestación del servicio público;4. Normas de remuneración de la prestación del servicio público

garantizando el cumplimiento de los principios constitucionales derazonabilidad y de proporcionalidad;

5. Normas que garanticen la supervisión del servicio por el Estado olos Municipios.

La determinación de estas normas concierne a todos los serviciospúblicos aunque estos servicios sean delegados a una empresa privada.

SECCION 3 -DE LA AUTONOMÍA DE LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS.

Artículo 48.- De la autonomía jurídica.La autonomía jurídica de un órgano administrativo resultará de la

atribución de una personalidad jurídica distinta de la personalidad del Estadoo de los Municipios; lo cual supone que responde al conjunto inseparable delos elementos siguientes:

a) Capacidad de realizar y adoptar actos jurídicos en nombre propio,comprometiendo con su actuación su responsabilidad administrativa,civil y penal;

b) Capacidad de actuar en justicia;c) Órganos rectores, nombrados o elegidos, con prerrogativas de auto-

organización y nombramiento por el titular de los subordinados,conforme con la Ley de Función Pública;

d) Presupuesto propio con capacidad de generar ingresos propios, sindesmedro de los subsidios que pueda recibir de otras fuentes;

e) Patrimonio propio.

Los órganos administrativos del Estado o de los Municipios quegocen autonomía jurídica estarán adscritos bajo una relación de supervisióna la Administración Pública Central o a la Administración Municipal.

La autonomía jurídica de un órgano administrativo, sea persona oorganismo de derecho privado, nunca podrá obstaculizar el poder desupervisión del Estado.

Artículo 49.- De la autonomía administrativa.La autonomía administrativa de un órgano administrativo resultará

de la delegación explícita, por el Estado o el Municipio, de atribuciones ycompetencias para cumplir la desconcentración de una funciónadministrativa o un servicio público, sin que, en ningún caso, este actoconfiera autonomía jurídica. Estos órganos desconcentrados quedaránincorporados bajo jerarquía a la Administración Pública del Estado o a laAdministración Local.

Artículo 50.- De la autonomía presupuestaria.La autonomía presupuestaria de un órgano administrativo resultará

de la atribución, por el Estado o el Municipio, de la capacidad yresponsabilidad de gestión de apropiaciones presupuestarias globalizadaspara cubrir los gastos de funcionamiento o inversión que necesita la funciónadministrativa que le ha sido delegada.

El Estado o los Municipios podrán otorgar autonomía presupuestariaa un órgano administrativo para cumplir la desconcentración de una funciónadministrativa sin que, en ningún caso, este acto confiera autonomía jurídica.Estos órganos desconcentrados quedarán incorporados bajo jerarquía a laAdministración Pública del Estado o Administración Local.El presupuesto de los órganos administrativos que gocen de autonomíapresupuestaria podrá figurar en el Anexo del Presupuesto General del Estadoo del Municipio del que dependen. En todo caso, los créditos otorgados serecapitularán en el Presupuesto General.

CAPÍTULO IIIDE LAS ATRIBUCIONES Y COMPETENCIAS

SECCION 1- DE LA PERSONALIDAD JURÍDICA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

Artículo 51.- De la personalidad jurídica del Estado.El Estado está dotado de la personalidad jurídica de derecho público

y los órganos que integran la Administración Pública actuarán, en principio,en su nombre.

No obstante, la Ley podrá otorgar a un órgano administrativo unapersonalidad jurídica propia y distinta de la del Estado, bajo las condicionesestablecidas en la presente ley.


Artículo 52.- De la atribución de personalidad jurídica distinta delEstado.

La atribución de la personalidad jurídica confiere al órganoadministrativo la capacidad de realizar el conjunto de misiones, atribucionesy competencias que justifican su existencia, mediante actos administrativosy jurídicos que adoptará en nombre propio comprometiendo con su actuaciónsu responsabilidad.

La atribución a un órgano administrativo de una personalidad jurídicadistinta de la del Estado, requerirá que éste posea los elementos ligados asus responsabilidades: la existencia de órganos propios con capacidad deasumir; presupuesto y patrimonio propios; atribuciones y competencias; laspotestades jerárquicas necesarias a su organización y funcionamiento ycapacidad de actuar en justicia.

La personalidad de derecho público es incompatible con unaactividad lucrativa industrial o comercial, salvo autorización legal de ejerceractividades accesorias y complementarias de la misión principal.

Artículo 53.- Del régimen jurídico de los órganos administrativos.La actividad de los órganos administrativos esta regida por el

derecho público, salvo el caso de las empresas públicas.Las personas jurídicas distintas del Estado o de los Municipios

serán de derecho público cuando sus actos de gestión estén regidos por unrégimen exclusivo o principal de derecho administrativo o actúencomprometiendo la responsabilidad administrativa, civil y penal del Estadoo del Municipio.

Los actos de los órganos de derecho público, encomendados deservicios públicos administrativos permanecerán regidos por el derechopúblico, aunque fueran relativos a la actividad lucrativa accesoria ocomplementaria que le ha sido autorizada.

Los actos de carácter general relativos a la organización y elfuncionamiento del servicio permanecerán regidos por el derecho público,aunque se le otorgue a un órgano administrativo la personalidad de derechoprivado.

SECCION 2- DE LA TITULARIDAD Y DEL EJERCICIO DE LAS ATRIBUCIONES Y

COMPETENCIAS.

Artículo 54.- De las atribuciones y competencias.A cada órgano de la Administración Pública le corresponde un

conjunto de atribuciones que determinará su competencia.Se considerarán atribuciones de un órgano administrativo las

misiones, funciones y responsabilidades que le sean encomendadas.Es competencia de un órgano administrativo su capacidad jurídica

de adoptar normas que modifiquen el ordenamiento jurídico con un alcancegeneral o particular.

La titularidad de las atribuciones y competencias de los órganosadministrativos se fundamenta en la Constitución o en la Ley y esirrenunciable e indelegable, salvo descentralización territorial. En este caso,la transferencia a la Administración Local de competencias, en plenatitularidad y ejercicio, nunca alterará las prerrogativas de supervisión delEstado.

El ejercicio de las atribuciones y competencias otorgadas constituyedeber propio del titular, salvo las facultades de delegación de competenciasprevistas en la presente ley.

Artículo 55.- De la distribución de las atribuciones y competencias.Con respeto a las atribuciones y competencias asignadas a las

Secretarías de Estado y Órganos Autónomos y Descentralizados, perteneceal Poder Ejecutivo racionalizar el ejercicio de las atribuciones y competenciasque le incumban.

El Reglamento General de la Administración Pública establecerálas directrices de distribución de las competencias y atribuciones de modoque cumplan con los principios organizativos establecidos por la presenteley y faciliten el logro de los resultados establecidos en las políticas públicas.Conforme con esta ley y con el Reglamento General de la AdministraciónPública, cada autoridad jerárquica organizará la complementariedad de lascompetencias y atribuciones entre los órganos de su sector.

La distribución de las atribuciones y las competencias de losMunicipios se hará conforme con la Ley Orgánica Municipal.


Artículo 56.- De la delegación de firma.Los titulares del poder normativo, en el ámbito de su competencia,

podrán, de forma expresa, delegar la firma de sus actos administrativos aórganos jerárquicamente subordinados.

La delegación de firma no supone alteración de la titularidad de lacompetencia ni de la responsabilidad de su ejercicio. Los actosadministrativos que se adopten por delegación de firma indicaránexpresamente esta circunstancia y se considerarán dictados por el órganodelegante.

El órgano delegante podrá, en cualquier momento y de oficio,sustituirse al delegatario o anular sus decisiones antes de que éstas seandefinitivas.

Artículo 57.- De la delegación de competencia.Los titulares del poder normativo, en el ámbito de sus competencias,

podrán, de forma expresa, delegar el ejercicio de éstas en otros órganosadministrativos, aún cuando no sean jerárquicamente dependientes.

La facultad de un órgano administrativo de delegar suscompetencias deberá estar prevista expresamente en las disposiciones quele otorgan estas competencias. Las prerrogativas de sustitución del órganodelegante al delegatario, y sus requisitos de forma y de fondo, deberánestar previstas en el acto de delegación. En el caso de delegación de lagestión de un servicio público a una persona jurídica distinta del Delegante,el acto de delegación deberá satisfacer todos los requisitos de fondo y deforma prescritos al Capitulo IV de la presente ley.

La delegación de competencia no supone alteración de la titularidadde la competencia. Sin embargo, en ningún caso, el órgano administrativopodrá delegar la totalidad de sus competencias ni renunciar a su poder desupervisión y de control de la actuación del delegatario.

La delegación de competencia estará establecida en un actoadministrativo unilateral cuando el beneficiario no tenga una personalidadjurídica distinta del delegante, y en un convenio o contrato de derecho públicoen el caso contrario. En todos los casos, los actos jurídicos del delegatarioestarán realizados en nombre de la persona jurídica del Delegante.Párrafo: Para los términos de la presente Ley, será:

a. Autoridad delegante o Delegante, el órgano del Estado o delMunicipio que transfiere el ejercicio de parte de sus atribuciones ycompetencias;

b. Órgano delegatario o Delegatario, el órgano beneficiario del ejerciciode las atribuciones y competencias;

c. Acto delegatorio, el instrumento jurídico, acto administrativounilateral o convenio, que autoriza o realiza la delegación.

Artículo 58.- De las competencias irrenunciables.En ningún caso, el Estado podrá transferir, a órganos con

personalidad jurídica distinta del Estado, las competencias que conformanlas atribuciones esenciales del Estado en materia de Administración Públicay particularmente las siguientes:

1. La definición de las condiciones esenciales de la organización y delfuncionamiento del servicio público definidas en el artículo 47;

2. El mantenimiento del orden público, lo cual incluye la protección dela dignidad de la persona humana, salubridad, tranquilidad yseguridad públicas y de las buenas costumbres;

3. El poder de supervisión y de control de la actuación de los órganosautónomos o descentralizados y contratantes de la AdministraciónPública;

4. La determinación de las infracciones penales o administrativas ysus sanciones penales o administrativas;

5. La determinación de nuevas tasas; impuestos o todo tipo decontribuciones sin contrapartida de servicio que no sean autorizadospor ley.

Del mismo modo, tampoco los Municipios podrán transferir lasatribuciones y competencias irrenunciables mencionadas en el presentearticuló que les correspondan en base a la Constitución.

Sin embargo, se podrán delegar competencias de control y desupervisión a Autoridades Independientes y Reguladores, cuando lo justifiquemayor garantía de transparencia e imparcialidad en la protección de losderechos de las personas o organización y funcionamiento del mercado enun sector, conforme con la presente ley.

Artículo 59.- De la colaboración leal entre titulares de competencias.Los órganos administrativos actuarán y se relacionarán de acuerdo

con el principio de lealtad institucional y, en consecuencia, deberán:


a) Respetar el ejercicio legítimo por los otros órganos yAdministraciones de sus competencias.

b) Ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidadde los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuyagestión esté encomendada a los otros órganos y Administraciones.

c) Facilitar a los otros órganos y Administraciones la información queprecisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de suspropias competencias.

d) Prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activasque los otros órganos y Administraciones pudieran recabar para eleficaz ejercicio de sus competencias.

Las normas y actos dictados por los órganos en el ejercicio de supropia competencia deberán ser observadas por el resto de los órganosadministrativos, aunque no dependan jerárquicamente entre sí o pertenezcana otra Administración.

Los conflictos de atribuciones sólo podrán suscitarse entre órganosde una misma Administración no relacionados jerárquicamente, y respectoa asuntos sobre los que no haya finalizado el procedimiento administrativo.

SECCION 3- DE LOS TITULARES DE LAS ATRIBUCIONES Y COMPETENCIAS

ADMINISTRATIVAS.

Artículo 60.- De las atribuciones y competencias administrativasdel Presidente de la República.

Le corresponde al Presidente de la República, además de suscompetencias constitucionales expresas, determinar el conjunto de políticas,estrategias, sistemas, normas y métodos que ejecutarán las Secretarías deEstado, con el objetivo de maximizar los recursos y asegurar el cumplimientode la misión del Poder Ejecutivo del Estado.

Para garantizar una gestión armónica, eficaz y eficiente, ejercerásus prerrogativas de Autoridad máxima de la Administración Pública conpleno respeto a las atribuciones y competencias de las Secretarías de Estadocreadas por Ley. Impulsará la ejecución, el control y la evaluación de laspolíticas públicas, concertándose con los Secretarios o Secretarias de Estadoen cargo de cartera, en el Consejo de Gobierno.

El Presidente de la República determinará, en el ReglamentoGeneral de la Administración Pública, las materias de naturalezareglamentaria que deberán ser deliberadas previamente en Consejo deGobierno o asesoradas por los órganos rectores del sector concernido.Podrá delegar por decreto las competencias reglamentarias que juzgue útilpara el cumplimiento de las funciones que les asignan las leyes o decretos.

Artículo 61.- De las atribuciones y competencias de los Secretarioso Secretarias de Estado.

Los Secretarios o Secretarias de Estado encargados de una carteradirigen las Secretarías de Estado a nivel de las cuales la ley estructurarálas atribuciones y competencias del Poder Ejecutivo para orientar, normar,ejecutar, supervisar, evaluar o controlar la actividad administrativa del Estado.En esta calidad, le corresponden presentar al Presidente de la Repúblicalos anteproyectos de ley, decretos, acuerdos, resoluciones relativos a lascuestiones atribuidas a su dependencia; y asesorar la Presidencia y el Consejode Gobierno en los mismos asuntos.

En cada Secretaría, el Secretario de Estado, encargado de la carteradefinirá, con la colaboración de los demás órganos de la AdministraciónPública y órganos adscritos a su sector, los principios, sistemas, normas ymétodos de ejecución de las políticas públicas, planes, programas yproyectos nacionales, sectoriales y regionales, atinentes a los intereses yservicios que le sean asignados.

Con respeto pleno a la jerarquía de las normas y principio de buenaadministración, los Secretarios de Estado ajustarán su actuación alcumplimiento de las resoluciones adoptadas por o en Consejo de Gobierno.En su calidad de órgano superior de la Administración Pública en un sectordeterminado, el Secretario de Estado, encargado de cartera, dispondrá delas prerrogativas jerárquicas necesarias para la organización yfuncionamiento de su sector. Salvo en las materias reservadas a decretos,reglamentos o instrucciones presidenciales, ejercerá el poder normativocon alcance general o particular para expedir los asuntos que le han sidodelegados por el Presidente de la República.

Además de las facultades que le atribuya la ley, le corresponderáal Secretario de Estado encargado de cartera:


a) Disponer los gastos y recursos propios de los servicios de suSecretaría, dentro del importe de las apropiaciones y recursosautorizados.

b) Proponer al Presidente de la República el nombramiento y remociónde los funcionarios de confianza en la Secretaría de Estado. En elcaso de los servidores públicos de carrera procederá conformecon los mecanismos y requisitos establecidos en la ley de funciónpública.

Para alcanzar los fines y objetivos que tiene asignados y mejorar laeficacia de su gestión, cada Secretario de Estado, encargado de carterapodrá proceder como sigue:

a) Delegar firma y competencias, dentro de los límites de la ley, en losSubsecretarios de Estado y órganos subordinados odesconcentrados integrados al sector cuando resulte conveniente.

b) Avocar, esto es: volver a conocer, sea para modificar o ratificar, unasunto determinado a cargo de un Subsecretario de Estado, unórgano desconcentrado adscrito o cualquier otro subordinado.

c) Resolver los conflictos surgidos entre las unidades operativassubordinadas y adscritas a su sector.

Artículo 62.- De las atribuciones y competencias de los Municipios.Las atribuciones y competencias de los Municipios estarán

determinadas por la ley orgánica que rige la Administración municipal.La titularidad de las atribuciones y competencias de los Municipios

se establece por la ley que las transfiera y es irrenunciable y indelegable,salvo el caso de la reestructuración eventual de la Administración Local.Incumbe a los Municipios ejecutar por si mismo las atribuciones ycompetencias, salvo los casos de delegación o descentralización funcionalprevistos de conformidad con la presente ley.

El Poder Ejecutivo podrá delegar a los Municipios atribuciones ycompetencias, sin transferencia de titularidad, bajo convenios de gestióndelegada.

Artículo 63.- De las atribuciones y competencias de los ÓrganosAutónomos y Descentralizados.

Los Órganos Autónomos y Descentralizados colaborarán alcumplimiento de los fines del Estado de Derecho Social y Democrático,

mediante los sistemas de gestión indirecta de los servicios públicosestablecidos en el capitulo IV de la presenta ley.

Las atribuciones y competencias de los Órganos Autónomos yDescentralizados estarán delimitadas por la ley que le constituyen enconformidad con los principios y requisitos establecidos en la presente ley.El ejercicio de las atribuciones y competencias conferidas a los ÓrganosAutónomos y Descentralizados del Estado es indelegable y se cumplirábajo el poder de supervisión del Estado.

SECCIÓN 4- DEL PODER NORMATIVO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

Artículo 64.- Del poder normativo del Presidente de la RepúblicaEl Presidente de la República dispone, por principio, del poder

reglamentario de aplicación de la ley, y también, para cumplir los fines delEstado, de un poder normativo autónomo u originario que se fundamenta,aún en ausencia de atribución legal, explícita o implícitamente, en la misiónasignada por la Constitución.

En el ámbito de la Administración Pública, el Presidente de laRepública ejerce su poder reglamentario mediante los siguientes actos:

a) Decretos, con alcance general o particular, los cuales podrán serdeliberados o concertados en Consejo de Gobierno;

b) Reglamentos, los cuales podrán ser deliberados o concertados enConsejo de Gobierno,

c) Instrucciones, para la regulación interna de la AdministraciónPública.

La firma de los decretos y reglamentos deliberados o concertadosen Consejo de Gobierno es indelegable.

En las materias o actuaciones que determine la ley, la consulta delConsejo de Gobierno podrá constituir una condición substancial de legalidadde la formación de los actos administrativos, así como, en aplicación delprincipio de paralelismo de las formas, de la modificación o abrogación delos mismos.

Artículo 65.- Del poder normativo de los Secretarios de EstadoLos Secretarios de Estado habilitados por Ley a regular un sector

disponen, por principio, del poder normativo en este sector, a excepción delas competencias explícitamente atribuidas a otro órgano.


Los actos jurídicos de los Secretarios de Estado se harán deconformidad con los actos jurídicos del Presidente de la República.

En su calidad de Jefe del Poder Ejecutivo y Autoridad máxima dela Administración Pública, el Presidente de la República dispone de lasprerrogativas de avocación de los asuntos para modificar o abrogar losactos de los Secretarios de Estado, con sujeción plena a los principios deseguridad jurídica y de razonabilidad respecto a los derechos en los terceros.En el marco de sus atribuciones y competencias respectivas, los Secretariosde Estado ejercerán su poder normativo mediante reglamentos, resoluciones,las cuales podrán tener un alcance general o determinado, e instrucciones.La firma de los reglamentos es indelegable.

Artículo 66.- Del poder normativo de los Órganos Autónomos yDescentralizados.

En el marco de las atribuciones y competencias que les seanconferidas por ley, los Órganos Autónomos y Descentralizados usarán deun poder normativo, con alcance general o particular, estrictamenterestringido al necesario cumplimiento de la función asignada.

El poder reglamentario es indelegable.

Artículo 67.- Del alcance del poder normativo de la AdministraciónPública.

Para el cumplimiento de su misión, la Administración pública disponedel poder normativo de emitir normas que, sin ser ley ni sentencia judicial,crean unilateralmente obligaciones o derechos para los administrados,servidores o terceros.

El Presidente de la República, los Ministros o Ministras y lasautoridades municipales disponen del poder de emitir reglamentos concarácter general que afectan a los administrados, usuarios o terceros, demodo indeterminado.

Las autoridades jerárquicas de los Órganos Autónomos yDescentralizados disponen del poder de emitir reglamentos que solo afectena los usuarios y servidores del servicio.

Los actos jurídicos de los órganos autónomos y descentralizadosse harán de conformidad con la jerarquía de las normas y según los requisitosprevistos en el Capitulo IV de la presente ley. Cuando constituyen el ejerciciode competencias de gestión de un servicio público funcionalmente

descentralizado, los actos de los Órganos Autónomos y Descentralizadossólo podrán revisarse por vía contenciosa.

Artículo 68.- De los límites de la potestad del Poder Ejecutivo.Los actos jurídicos del Poder Ejecutivo no podrán regular materias

de competencia legislativa ni infringir normas de rango legislativo. Además,sin perjuicio de su función de aplicación de la ley, no podrán restringir losderechos fundamentales de las personas garantizados por la Constituciónde la República ni tipificar delitos, faltas o infracciones de naturaleza penalni establecer penas o sanciones, así como tributos, cánones u otras cargaso prestaciones personales o patrimoniales de carácter penal.

SECCIÓN 5- DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

Artículo 69.- De la nomenclatura de los actos administrativos.La Administración Pública usará una misma nomenclatura

coherente y jerarquizada, para la denominación de sus actos administrativos.El Reglamento General de la Administración Pública determinará, conclaridad, precisión y con un objetivo de estabilidad institucional, los actosadministrativos, los procedimientos de elaboración, requisitos de forma yfondo y puntualizará el rango jerárquico de cada tipo de acto administrativo.

Artículo 70.- Del alcance normativo de los actos administrativos.Cuando los actos administrativos creen obligaciones, al externo o

interno de la Administración, se usará exclusivamente uno de los instrumentosjurídicos siguientes: Decretos; Reglamentos; Resoluciones; Instruccionesy Circulares.

El Reglamento General de la Administración Pública determinarála denominación de los actos administrativos que no crean obligaciones apersonas ajenas al servicio, tales como opiniones, propuestas, o todo tipo deacto previo a la toma de decisión de un órgano administrativo.

Se presumirá que los otros actos administrativos contienenexclusivamente disposiciones interpretativas de las normas vigentes, sinque éstas puedan agregar, en ningún caso, nuevas obligaciones.

Artículo 71.- De la jerarquía de los actos administrativos.Los actos administrativos estarán ordenados jerárquicamente, en

función de los criterios siguientes:


a) el tipo de acto: decreto, reglamento, instrucción, resolución, circular;b) el rango jerárquico del autor en el seno del Poder Ejecutivo:

Presidente de la República; Secretario de Estado; Subsecretariode Estado; Autoridad de un Órgano Autónomo o descentralizado ysubalternos de todos estos;

c) el alcance jurídico a nivel de las personas destinatarias: alcancegeneral, determinado o individual;

d) la naturaleza de las consultas previas a su adopción, las cualesconstituirán formalidades substanciales, aunque el autor no estévinculado por dichas consultas: deliberación o concertación enConsejo de Gobierno o no;

e) el alcance normativo del contenido del acto: acto normativo odecisión ejecutoría; acto no normativo tales como recomendaciones,opiniones, propuestas.

Artículo 72.- De los actos administrativos materiales.La actuación de los servidores públicos se realizará de conformidad

con las normas establecidas en los actos jurídicos, los cuales podrán ser:

1. Actos administrativos unilaterales, que se imponen a susdestinatarios independientemente de su voluntad;

2. Actos convencionales o contractuales de derecho público o dederecho privado, que comprometen la Administración Pública.

Artículo 73.- De los actos administrativos unilaterales.Son actos administrativos unilaterales de carácter general los que

afectan, de forma no individualizada, los administrados, usuarios o servidoresconcernidos por el ámbito de la competencia del órgano autor del acto.Son actos administrativos unilaterales de carácter particular los que afectanuna o varias personas físicas o morales determinadas.

Los actos administrativos unilaterales de carácter particular estaránestablecidos en conformidad con los actos administrativos unilaterales decarácter general.

Artículo 74.- De los actos convencionales.El Reglamento de la Administración Pública dispondrá los requisitos

estándares básicos relativos a los convenios o contractos que autorice.

A fines de protección del interés general, el Reglamento Generalde la Administración Pública tipificará las cláusulas o disposiciones denaturaleza unilateral o exorbitantes que se deberán incluir en los convenioso contractos y que permitan a la Administración Pública contratante ejercer,entre otros poderes de supervisión, la facultad de modificar o revocar enforma unilateral los mismos.

El perjuicio sufrido en razón del poder normativo de laAdministración Pública contratante generará derechos de indemnización ala parte afectada. Por el contrario, los órganos administrativos, dotados depersonalidad jurídica propia, no serán responsables de los perjuiciosgenerados como resultado del ejercicio de las prerrogativas del Estado quepueden haberle causado daño a la parte contratante.

Artículo 75.- De la legalidad de los actos administrativos.

La legalidad de un acto administrativo se determinará por laobservancia de la totalidad de los siguientes criterios:

1. Fundamento jurídico: existencia de una base jurídica y respeto dela jerarquía de las normas;

2. Competencia del órgano autor del acto, delimitada en razón de susatribuciones, del ámbito territorial de su actuación y de la vigenciade su mandato;

3. Conformidad de los objetivos y motivos del acto con los fines quejustifican su institución;

4. Correcta calificación jurídica de la situación de hecho;5. Proporcionalidad de la medida;6. Respeto de las reglas substanciales de forma y de procedimiento,

las cuales contemplarán, además del principio de paralelismo delas formas y del respeto de los procedimientos relativos ainformación, consulta, propuesta, supervisión o control previa oposteriormente a la decisión, todas las reglas formales y tramitesque el Reglamento General de la Administración Pública atribuirácalidad substancial.


CAPITULO IVDE LA GESTIÓN ADMINISTRATIVA

SECCION 1 - DE LOS PRINCIPIOS DE GESTIÓN ADMINISTRATIVA.

Artículo 76.- Del principio rector.El Estado y los Municipios cumplirán en principio por si mismos, en

gestión directa, las misiones y atribuciones que les hayan sido asignadas.Por lo tanto, y únicamente en los casos y según las condiciones

previstas en la presente Ley, el Estado y los Municipios podrán confiarparte de sus funciones a otras personas u órganos dotados de personalidadjurídica distinta, sean estas personas de derecho público o de derecho privado,bajo las condiciones de forma y de fondo enunciadas en este capítulo.

Cualquier sea el modo de gestión de servicio público elegido, elEstado y los Municipios siempre se reservarán la determinación de lascondiciones esenciales de organización y de funcionamiento de los serviciospúblicos, conforme al Artículo 44 de la presente ley.

Artículo 77.- De las modalidades de gestión. La gestión administrativa podrá ser directa o indirecta según loscriterios establecidos por la presente Ley.

Habrá gestión directa, cuando el Estado o el Municipio cumplanpor si mismos un servicio público, confiando el ejercicio de atribuciones ycompetencias inherentes a este servicio a órganos administrativos sinpersonalidad jurídica distinta. La gestión directa puede ser centralizada odesconcentrada.

Habrá gestión indirecta, cuando el Estado o los Municipios cumplanel servicio público mediante otras personas físicas o morales con personalidadjurídica distinta sea de derecho público o de derecho privado. La gestiónindirecta podrá efectuarse mediante delegación o mediante descentralizacióny en este ultimo caso, puede ser por transferencia del ejercicio o de latitularidad de las atribuciones y competencias.

SECCIÓN 2- DE LA GESTIÓN ADMINISTRATIVA CENTRALIZADA.Artículo 78.- De la gestión centralizada

Habrá gestión centralizada cuando el Estado o el Municipio ejerzansus atribuciones y competencias administrativas por medio de órganosadministrativos que le sean jerárquicamente subordinados.

SECCIÓN 3- DE LA GESTIÓN ADMINISTRATIVA DESCONCENTRADA.

Artículo 79.- De la gestión desconcentrada.Habrá gestión desconcentrada cuando el Estado o el Municipio

confíen el ejercicio de un servicio público a un órgano administrativo integradoa su entidad, con autonomía administrativa y/o presupuestaria.

Artículo 80.- De la finalidad y del objeto de la gestión desconcentrada.Conforme al principio de subsidiaridad, la gestión desconcentrada

será, bajo reserva de mayor eficacia y eficiencia, la norma de la organizacióny funcionamiento de los órganos administrativos encargados de la ejecuciónde las políticas públicas y podrá implicar cualquiera atribución y competenciadel Estado o de los Municipios.

Artículo 81.- Del Instrumento de la gestión desconcentrada.La gestión desconcentrada se establecerá por Ley o por Decreto

mediante un acto de delegación de competencias, conforme con los criteriosconsignados en el Capitulo III de la presente Ley.

SECCIÓN 4- DE LA GESTIÓN ADMINISTRATIVA DELEGADA.

Artículo 82.- De la gestión delegadaHabrá gestión delegada cuando el Estado o los Municipios deleguen

el ejercicio de atribuciones y competencias administrativas a un órganoadministrativo que, aún sea provisto de personalidad jurídica propia, actúaen nombre del Estado o del Municipio, recayendo la responsabilidad de suactuación en la persona del Delegante.

En razón de su carácter derogatorio al principio de responsabilidadde las personas morales, la gestión delegada tendrá un carácter excepcionaly razonablemente limitado en el tiempo.

Artículo 83.- Del objeto y finalidad de la gestión delegadaLa gestión delegada podrá tener como objeto: un servicio público

con carácter comercial, industrial o de otra índole; la construcción y lagestión de obras públicas o la gestión de un patrimonio público, siempre querespete las competencias irrenunciables del Estado y de los Municipios.


La gestión delegada de un servicio público tendrá por finalidadgarantizar mayor eficacia y eficiencia del servicio público delegado y sejustificará explicita y motivadamente en conformidad con los principiosorganizativos de la presente Ley y, especialmente, con el principio de unidadde la Administración Pública.

Artículo 84.- De los instrumentos de la gestión delegadaLa delegación de servicio público se establecerá por la ley de

creación del órgano administrativo delegatario o, en el caso de la delegacióna un órgano existente, por aprobación legislativa del convenio de delegaciónde servicio público.

El acto de delegación del servicio público determinará lasobligaciones respectivas del delegante y del delegatario; el sistema tarifario;el término a un plazo razonable de la delegación; eventualmente, lacaducidad del órgano delegatario; y el régimen de retrocesión de los bienes.El mismo preverá las formas y condiciones del poder de supervisión oconsignará las cláusulas exorbitantes que necesiten el Estado o losMunicipios para garantizar el respeto de los principios de igualdad,continuidad y mutabilidad del servicio público.

Artículo 85.- Del poder de supervisión de la gestión delegada.Para garantizar los principios de la Ley y la coherencia de las

políticas públicas, el Estado o el Municipio Delegante ejercerán un poderde supervisión que, al nivel funcional, se podrá asimilar al poder jerárquicoy que, por lo menos, deberá incluir las siguientes prerrogativas:

1. Dirección y instrucción,2. Avocación, anulación o reformación de los actos, a posteriori, en

virtud de un recurso administrativo, basándose tanto en aspectosde oportunidad como de legalidad;

3. Modificación y rescisión unilateral de la habilitación o del conveniode delegación;

4. Información y/o aprobación previa de los actos con relación apresupuesto, tarifa, alineación patrimonial y recursos humanos;

5. Substitución en caso de que el delegatario incurra gravemente enel incumplimiento del servicio público delegado.

SECCIÓN 5 - DE LA GESTIÓN ADMINISTRATIVA DESCENTRALIZADA.

Artículo 86.- De la gestión descentralizadaHabrá gestión descentralizada cuando el Estado o los Municipios

confíen el cumplimiento del servicio público a otra persona física o jurídica,sea de derecho público o privado, la cual compromete con su actuación supropia responsabilidad jurídica y no la responsabilidad del Estado o delMunicipio delegante.

La gestión descentralizada puede ser funcional o territorial, segúnse transfiere sólo e ejercicio de las competencias o el ejercicio y la titularidadde las mismas.

Artículo 87.- Del objeto y finalidad de la descentralización funcional.La gestión descentralizada funcional podrá tener como objeto: un

servicio público con carácter comercial, industrial o de otra índole; laconstrucción y la gestión de obras públicas o la gestión de patrimonio público,siempre que respete las competencias exclusivas del Estado y de losMunicipios.

La descentralización funcional de los servicios públicos medianteórganos autónomos o descentralizados o mediante la colaboración departiculares representados por instituciones de derecho privado tendrá porfinalidad garantizar mayor eficacia y eficiencia del servicio públicodescentralizado y se justificará explicita y motivadamente en conformidadcon los principios organizativos de la presente Ley y, especialmente, con elprincipio de unidad de la Administración Pública.

Artículo 88.- De los requisitos de la descentralización funcional.La gestión descentralizada funcionalmente estará sujeta a los

siguientes requisitos de fondo y/o de forma:

1. Requisitos que conformarán, sin excepción alguna, la legalidad delacto: los requisitos vinculados al principio de continuidad del serviciopúblico; al respeto de los derechos de los usuarios; a las condicionesesenciales de organización y funcionamiento del servicio públicoexigidas por el órgano delegante;

2. Requisitos que conformarán la legalidad del acto, bajo reserva dela apreciación de circunstancias de hecho: la verificación previa de


la existencia suficiente de recursos y fuentes de ingresos propiosdel delegatario, para responder de la cualidad del servicio y de susolvencia en caso de daño a usuarios o terceros.

El Reglamento General de la Administración Pública establecerálos requisitos y condiciones de lugar a ser especificados por la autoridaddelegante.

Artículo 89.- De los instrumentos de descentralización funcional.La descentralización funcional de un servicio público se establecerá,

por Ley, mediante los estatutos de creación del órgano o, en el caso deórganos existentes, aprobación del convenio de colaboración; concesión;asociación en participación, transferencia de propiedad accionaría u otramodalidad contractual, en la forma y con los límites que establezca la ley.

Los estatutos o el convenio de colaboración determinarán lasobligaciones respectivas del Administración Pública Delegante y del órganoencomendado, conforme con el Cuaderno de Cargas Tipo previsto al artículo90 de la presente ley; control del sistema tarifario; el término a plazocompatible con el principio de libre competencia; la caducidad eventual delórgano beneficiario y el régimen de retrocesión de los bienes. El mismopreverá las formas y condiciones del poder de supervisión y consignará, encláusulas exorbitantes, lo que necesite el respeto de los principios de igualdad,continuidad; mutabilidad del servicio público y el principio de seguridadjurídica de los contratos públicos. En base al mismo principio y cuando lojustifique la salvaguardia del servicio publico, la administración delegantepodrá o tendrá que denunciar el convenio, mediante la justa indemnizaciónde su contratante.

Los convenios de colaboración de servicio público y los actossubsecuentes relativos a las relaciones entre la administración delegante yel órgano beneficiario estarán siempre regidos por el derecho público. Losmismos precisarán, entre otros elementos, los compromisos financierosautorizados por ambas partes.

Todos los actos estarán sometidos a principio de publicidad ytransparencia.

Artículo 90.- Del poder de supervisión de la descentralizaciónfuncional.

Para garantizar los principios de la Ley y la coherencia de laspolíticas públicas, el Estado o el Municipio delegante ejercerán un poder desupervisión que incluirá las siguientes prerrogativas:

6. De forma obligatoria: las prerrogativas de modificación y derescisión unilateral de la habilitación o del convenio de colaboracióny las modalidades de salvaguardia en caso de que el órganoadministrativo incurra en un incumplimiento que ponga en peligrola finalidad de la función administrativa.

7. De forma opcional, a la apreciación de la Autoridad delegante: lasprerrogativas de someter determinados actos a su información yaprobación previa.

El Reglamento General de la Administración Pública puntualizarálas normas aplicables a la gestión funcionalmente descentralizada, tipificandolos derechos y deberes de parte del Delegante y del órgano encomendadoen un documento cuya denominación será: Cuaderno de Cargas Tipo de losConvenios de Colaboración de Servicio Publicó. Igualmente, establecerálos principios de indemnización de los cocontratantes de la AdministraciónPública y en específico las condiciones y mecanismos en los cualesintervendrá el Juez administrativo en la materia.

Artículo 91.- De la descentralización territorial.Habrá gestión descentralizada territorialmente cuando el Estado

transfiera la titularidad y el ejercicio de competencias a otra entidad político-administrativa dotada de una personalidad jurídica distinta del Estado,actuando ésta bajo el principio constitucional de libertad de administración,comprometiendo su propia responsabilidad jurídica, administrativa ypresupuestaria.

Artículo 92.- Del objeto de la descentralización territorial.La descentralización territorial podrá tener por objeto la gestión de

servicios públicos con carácter comercial, industrial o de otra índole; laconstrucción y la gestión de obras públicas o la gestión de patrimonio público,siempre que el Estado mantenga la titularidad de sus competenciasirrenunciables y garantice los requisitos establecidos en la presente Ley.


Artículo 93.- De la finalidad y alcance de la descentralizaciónterritorial.

La descentralización territorial tendrá por finalidad otorgar mayorautonomía funcional y profundizar la libertad constitucional de auto-administración de las colectividades locales que arraigan la Ciudadanía,siempre que permita al Estado cumplir con efectividad sus misiones y susfines.

La descentralización tendrá por consecuencia que el Estado puedacompartir el ejercicio de sus competencias exclusivas con la autoridaddescentralizada, siempre que ésta actúe en complementariedad con lasnormas determinadas por el Estado y bajo su poder de supervisión.

TÍTULO IVDE LA EFICACIA Y EFICIENCIA DE LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Capítulo IDe los instrumentos de coordinación de la Administración Pública

SECCIÓN 1- DE LA COORDINACION POLÍTICA

Artículo 94.- De la planificación.La actividad administrativa cotidiana deberá sustentarse en una

estrategia sostenible de desarrollo económico y social de largo plazo. Estaráexpresada, para el mediano plazo, en el Plan Plurianual Integrado del SectorPúblico y sus correspondientes actualizaciones a través de políticas,objetivos y prioridades consistentes, coherentes, viables y con índices deevaluación de su cumplimiento, puntualizados en planes de nivel territorialde suficiente eficiencia y en planes sectoriales, intersectoriales einstitucionales.

La ley fijará el sistema de principios, normas, órganos y procesosnecesarios de planificación e inversiones públicas para lograr estos fines yestablecerá la vinculación de los mismos con el sistema integrado deadministración financiera del Estado integrado por los principios, normas,órganos y procesos que hacen posible la captación de los recursos públicosy su aplicación para el cumplimiento de sus fines.

El sistema de planificación e inversiones públicas se enmarcará enpleno respeto a los principios de concertación social y colaboración leal delos órganos administrativos.

Artículo 95.- Del alcance jurídico de la planificación.Los instrumentos de planificación económica, social y territorial

deberán coordinarse lógica y jurídicamente, a nivel horizontal y vertical.Para mayor eficiencia de la planificación, las leyes adjetivas y el ReglamentoGeneral de la Administración Pública indicarán el alcance normativorespectivo de los instrumentos de planificación y sus interrelaciones.

Los programas o proyectos de inversiones y obras públicas, a nivelnacional y territorial, deberán ser vinculados en base a una relación deconformidad o de compatibilidad.

Artículo 96.- Del Consejo de Gobierno.El Consejo de Gobierno será el órgano colegiado de concertación

y coordinación regular de las políticas públicas y de dirección del trabajogubernamental, bajo el liderazgo del Presidente de la República.

El Presidente de la República, o en su ausencia el Vicepresidentede la República, presidirá la conducción de sus trabajos.Integrarán el Consejo de Gobierno los Secretarios de Estado titulares deuna cartera.

Cuando se considere que así lo justifica el orden del día, podránparticipar al Consejo de Gobierno otros funcionarios, por convocatoriaexpresa del Presidente de la República.

Artículo 97.- De las atribuciones del Consejo de Gobierno.Corresponderá al Consejo de Gobierno:

a) Proponer, discutir, deliberar y aprobar políticas públicas, planes yproyectos estatales, territoriales y sectoriales, así como losprogramas y proyectos de mayor relevancia elaborados por losórganos rectores de la planificación y presupuesto y demásSecretarías de Estado o Gabinetes Intersectoriales que les integren.

b) Proponer acciones para la eficaz y oportuna ejecución,implementación y coordinación de los programas, planes y proyectosnacionales aprobados.


c) Conocer los Proyectos de Decretos de mayor relevancia que elPresidente juzgue útil transmitir.

d) Conocer del informe que el Presidente de la República puedasolicitar a uno o varios Secretarios de Estado sobre algún asuntode interés estatal a fin de coordinar acciones.

e) Resolver los demás asuntos y competencia que le encomiende elPresidente de la República o que le reconozca la ley.

En el Reglamento General de la Administración Pública, elPresidente de la República contemplará las materias decrétales que juzgueútil ser concertadas o deliberadas en Consejo de Gobierno.

Artículo 98.- De los Gabinetes Intersectoriales.El Consejo de Gobierno podrá solicitar la constitución de Gabinetes

Intersectoriales, temporales, para la instrucción y coordinación de asuntosintersectoriales.

Los Gabinetes intersectoriales serán conformados por decreto delPresidente de la República.

Los gabinetes se reunirán bajo la presidencia y conducción delSecretario de Estado que designe el Presidente de la República en el decretode conformación sin desmedro de que dichas reuniones podrán ser presididaspor el Presidente de la República cuando éste lo juzgue oportuno.

Por convocatoria expresa de sus presidentes, podrán participar alos Gabinetes Intersectoriales los funcionarios y personalidades cuya opiniónse considera como pertinente e importante para la información de lossecretarios.

Artículo 99.- De las atribuciones de los Gabinetes Intersectoriales.Corresponderá a los Gabinetes Intersectoriales:

a) Proponer las líneas de políticas públicas, programas, proyectos yplanes sectoriales, las prioridades y acciones de lugar en su área.

b) Preparar y apoyar seguimiento a las decisiones del Poder Ejecutivoen su área.

c) Supervisar la buena ejecución de todos los planes, programas yproyectos de política implementados por el Consejo de Gobiernoen su área de competencia.

Artículo 100.- De la organización y funcionamiento del Consejo deGobierno.

El Secretario de la Presidencia será el secretario ex oficio delConsejo de Gobierno, preparará las sesiones en base a la agenda establecidapor el Presidente de la República, asegurará la relataría de las conclusionesasí como el seguimiento de la ejecución de las mismas.

Las demás reglas relativas a la convocatoria, la organización y elfuncionamiento del Consejo de Gobierno estarán fijadas por el ReglamentoGeneral de la Administración Pública.

Artículo 101.- De la Conferencia Sectorial.Para asegurar la coordinación, evaluación y planificación de las

políticas públicas en su área de competencia respectiva, cada Secretariode Estado reunirá los titulares de los órganos desconcentrados, autónomosy descentralizados adscritos a su sector en sesiones regulares de trabajodenominadas Conferencia Sectorial, sin que esta coordinación justifique lacreación de nuevo órgano.

Las reglas relativas al funcionamiento de las conferenciasadministrativas regionales estarán fijadas por los Reglamentos Sectorialesde la Administración Pública.

SECCIÓN 2- DE LA COORDINACION TERRITORIAL

Artículo 102.- De las regiones.Conforme con los principios de unidad del Estado y de desarrollo

integral y equilibrado de su territorio, la actividad regional de las Secretaríasde Estado se desarrollará y coordinará en el marco de circunscripciones deacción regional armonizadas.

De conformidad con los principios de racionalidad política-administrativa y económica y social, las regiones corresponderán a divisionesadministrativas del territorio eficientes para la elaboración e implementaciónde la planificación de las políticas económicas y sociales de desarrolloterritorial.

Las demarcaciones territoriales de las regiones, comocircunscripción administrativa del Poder Ejecutivo estarán establecidas pordecreto.


Artículo 103.- De la Conferencia Administrativa Regional.Para asegurar la coordinación de las políticas públicas en sus áreas

de competencia respectivas, los Gobernadores civiles de las Provinciasque conforman la región y los jerarcas de órganos desconcentrados odescentralizados del Estado se reunirán en sesiones regulares de trabajodenominadas Conferencia Administrativa Regional, sin que estas sesionesjustifiquen la creación de nuevos órganos.

Las sesiones de la Conferencia Administrativa Regional podránrestringirse a asuntos de carácter intersectorial, con composición reducida,siempre que el pleno se reúna al mínimo una vez por mes.

Las reglas relativas al funcionamiento de las conferenciasadministrativas regionales estarán fijadas por el Reglamento General de laAdministración Pública y decretos adjetivos.

Artículo 104.- De los Consejos de Desarrollo.Con la finalidad de propiciar, con carácter consultivo, la impulsión,

coordinación y evaluación de las políticas públicas de desarrollo provincialen materia económica y social, el Consejo Provincial de Desarrollo integrarálos representantes de los Municipios y titulares de los órganos autónomos odescentralizados del Estado actuando en la provincia así como otros actoreseconómicos, representantes de la sociedad civil que la Ley Orgánica deOrdenamiento territorial contemple. El mismo será presidido por elGobernador provincial.

Para los mismos fines, se constituirá, en cada región, un consejoregional de desarrollo, cuya composición será determinada por Decretosiempre que las regiones no sean división política del territorio. En el casocontrario, la materia será determinada por la Ley Orgánica de Ordenamientoterritorial.

Artículo 105.- De los protocolos de colaboración.Para reforzar la coherencia y eficacia de su actuación, los órganos

de la Administración central y desconcentrada del Estado podrán celebrarprotocolos de colaboración con los Municipios y los órganos autónomos odescentralizados en el ámbito de sus respectivas competencias.Los instrumentos de formalización de los protocolos deberán especificar,cuando así proceda:

a) Los órganos que celebran el convenio y la capacidad jurídica conla que actúa cada una de las partes.

b) La competencia que ejerce cada Administración.c) Su financiación.d) Las actuaciones que se acuerden desarrollar para su cumplimiento.e) La necesidad o no de establecer una organización para su gestión.f) El plazo de vigencia, lo que no impedirá su prórroga si así lo acuerdan

las partes firmantes del convenio.g) La extinción por causa distinta a la prevista en el apartado anterior,

así como la forma de terminar las actuaciones en curso para elsupuesto de extinción

Cuando se cree un órgano mixto de vigilancia y control, ésteresolverá los problemas de interpretación y cumplimiento que puedanplantearse respecto de los protocolos de colaboración.

Cuando los protocolos se limiten a establecer pautas de orientaciónpolítica sobre la actuación de cada Administración en una cuestión de interéscomún o a fijar el marco general y la metodología para el desarrollo de lacolaboración en un área de interrelación competencial o en un asunto demutuo interés se denominarán Protocolos Generales.

SECCIÓN 3- DE LA COORDINACION PRESUPUESTARIA

Artículo 106.- De la unidad del presupuesto.El Presupuesto General del Estado describirá en un documento

único de forma separada el conjunto de los recursos y de las cargaspresupuestarias de la Administración Pública de conformidad con losprincipios de sinceridad, transparencia, exhaustividad de las cuentas yanualidad que garanticen la efectividad del control de las finanzas del Estadopor el Congreso.

El Presupuesto General del Estado podrá asignar directamente afavor de los órganos autónomos o descentralizados un importe determinadode sus ingresos para cubrir cargas que incumben a estos beneficiarios ocompensar exenciones, reducciones o topes de impuestos. Dichas cantidadesaparecerán identificadas, definidas y evaluadas de forma precisa y distinta,tanto en su destino como en su importe en los Anexos al PresupuestoGeneral.


Los documentos que rinden cuenta de la ejecución contable delEstado obedecerán a iguales principios.

Los órganos dotados de autonomía presupuestaria son responsablescivil y penalmente de la exactitud de las cuentas presentadas y del uso delos fondos públicos que se les confían. La apreciación de la exactitud de lascuentas se hará tomando en cuenta la información disponible y las previsionesque pueden razonablemente derivarse.

Artículo 107.- Del equilibrio presupuestarioLos órganos de la Administración Pública respetarán el principio

de equilibrio presupuestario entre ingresos y gastos.Cada préstamo bancario, cualquiera que sea su objeto, efectuado

por un órgano de la Administración Pública requerirá una autorizaciónexplicita previa del órgano rector. En ningún caso el endeudamiento totalde un órgano podrá sobrepasar los límites de un 50% de sus ingresos defuncionamiento.

Artículo 108.- De la estructura del presupuesto.La estructura presupuestaria integrada del Estado se establecerá

según una lógica de resultado de tal modo que se pueda medir la eficacia yla eficiencia de la Administración publica en la ejecución de cada políticapública.

Las apropiaciones abiertas por las leyes de finanzas para cubrircada una de las cargas presupuestarias del Estado estarán agrupadas pormisión, aunque pueda depender de una o más Secretarías u órganosadministrativos autónomos.

Una misión incluye el conjunto de programas que concretan unapolítica pública. Las apropiaciones serán especializadas y atribuidas porprograma o por dotación.

La Ley Orgánica de presupuesto del Sector Publico precisarán lasdisposiciones establecidas por la presente ley.

Artículo 109.- De la coordinación planificadora, económica ypresupuestaria.

Los órganos administrativos integrados a las Secretarías de Estadoresponsables de conducir y coordinar los sistemas y procesos de formulación,gestión, seguimiento y evaluación de las políticas macroeconómicas, de

planificación, ordenamiento territorial, inversiones nacionales y sistemaintegrado de administración presupuestaria y financiera del Estado actuaráncon respeto al pleno cumplimiento del principio de colaboración leal entrelos órganos administrativos.

En base al principio de subsidiaridad, corresponden a cada Secretaríade Estado, con la colaboración de los órganos designados en el acápiteanterior, sin perjuicio de las metas de coherencia y transparencia de lossistemas, formular, dirigir, ejecutar y evaluar las políticas públicas, planes,programas y proyectos nacionales, sectoriales y regionales, de los interesesy servicios nacionales que le corresponden. Asimismo, cada Secretaría deEstado ejercerá la coordinación de la actividad desarrollada por los órganosque le sean subordinados o adscritos, a los cuales evaluarán en sufuncionamiento, desempeño y resultados, de conformidad a lo establecidoen la presente Ley.

SECCIÓN 4- DE LA COORDINACIÓN INSTITUCIONAL

Artículo 110.- Del Órgano Rector de la política institucional.Para hacer más racional y eficaz la organización de la

Administración Pública, la Secretaría de Estado rectora de las políticasorganizativas de la Administración Pública ejercerá las atribucionessiguientes:

1. Elaborar y proponer al Presidente de la República el ReglamentoGeneral de la Administración Pública, los Reglamentos de AplicaciónSectorial y demás reglamentos complementarios a la presente Ley,velando, en cada caso, por la simplificación de los trámites;

2. De conformidad con las orientaciones que dicte el Presidente de laRepública, diseñar las políticas, planes y estrategias nacionales enmateria de reestructuración de la Administración Pública y proponer,en el marco de los planes nacionales de desarrollo y de los recursospresupuestarios disponibles, las reformas de las estructuras orgánicay funcional de la Administración Pública;

3. Emitir, con carácter obligatorio dictámenes sobre los proyectos decreación, fusión y supresión de todo órgano administrativo de ámbitonacional;


4. Proponer programas de flexibilización organizativa, de eliminaciónde duplicación de atribuciones y de promoción de la coordinaciónentre los órganos administrativos así como revisar y aprobar losmanuales de procedimiento y de organización y organigramas queeleven para su consideración los órganos y entidades de laAdministración Pública;

5. Diseñar, ejecutar y evaluar políticas, planes y estrategias para laimplantación de metodologías, técnicas y sistemas de evaluaciónde la gestión institucional. Para ello, promoverá y regulará larealización de evaluaciones periódicas del desempeño institucionalque impulsen una cultura de transparencia y responsabilidad de lagestión pública;

6. Diseñar, ejecutar y evaluar políticas, planes y estrategias deautomatización de sistemas de información y procesos mediante eldesarrollo e implantación de tecnologías de informática y telemática;

7. Determinar las necesidades cualitativas y cuantitativas el personalde la Administración Pública e informar de ello al Presidente de laRepública.

8. Emitir, con carácter obligatorio, dictámenes interpretativos sobrela aplicación de la presente Ley y sus respectivos reglamentos;

9. Todas aquellas necesarias para el mejor cumplimiento de la presenteLey.

Artículo 111.- Del Órgano Rector de la coordinación normativaPara hacer más coherente y eficiente el ejercicio de la facultad

normativa de la Administración Pública, el Presidente de la Repúblicadeterminará el Órgano Rector de los procedimientos jurídicos administrativos,el cual ejercerá las siguientes atribuciones:

1. Dirigir y coordinar el procedimiento de elaboración de los proyectosde Ley, Decreto o Reglamento sometidos al Presidente de laRepública a fines de velar por el fiel cumplimiento técnico de losrequisitos de forma y de fondo que rigen la elaboración de losmismos;

2. Recabar las consultas, informes, opiniones y dictámenes que juzgueconvenientes para garantizar la eficacia y la legalidad del texto olos que sean requeridos por el Presidente de la República;

3. Asistir al Presidente de la República en el desempeño de susatribuciones normativas;

4. Revisar y aprobar los manuales de procedimiento que eleven a suconsideración los órganos y entidades de la Administración Pública.

5. Diseñar sistemas estandarizados de procedimientos administrativosy proponer reformas para mejorar la coherencia del Derechoadministrativo y la coordinación de la actividad normativa de laAdministración Pública;

6. Diseñar, ejecutar y evaluar políticas, planes y estrategias deautomatización de los procedimientos administrativos;

7. Concebir sistemas de información y de simplificación administrativamediante el desarrollo e implantación de tecnologías de informáticay telemática.

8. Establecer una evaluación cualitativa y estadística de la producciónde leyes y reglamentos en los diferentes sectores de laAdministración pública y todos medios de evaluación de la eficaciay eficiencia de las normas que estén establecidas.

Artículo 112.- De la accesibilidad electrónica de las leyes yreglamentos.

Además de las formas de publicidad requeridas para laconstitucionalidad y legalidad de las normas, todas las leyes y reglamentosde aplicación promulgadas o publicados desde el año 2000 estarán accesiblesen su versión actualizada por vía electrónica en el sitio oficial del Presidentede la República dedicado a la información del público.

Artículo 113.- De los Anteproyectos de Ley, Decreto y Reglamento.La remisión al Presidente de la República de todo anteproyecto de

Ley, Decreto o Reglamento iniciado por el Secretario de Estado competenteen la materia, se acompañará, además de la exposición de motivos y de unestudio de impacto previo, del resultado de las consultas, dictámenes uopiniones requeridas para asegurar la coherencia de la actuaciónadministrativa.

El procedimiento de elaboración de los anteproyectos de ley,Decreto o Reglamento estará organizado, coordinado y controlado por elÓrgano Rector de los procedimientos jurídicos administrativos previsto alartículo 112.


Artículo 114 .- De los proyectos de Ley.Todo proyecto de Ley iniciado por el Poder Ejecutivo será

presentado al Congreso nacional acompañado de los siguientes elementos:

1. una exposición de motivos2. un estudio de impacto legislativo lo cual contará: un informe jurídico,

científico y técnico, con un enfoque intersectorial, que justifique lanecesidad y oportunidad del recurso a la Ley y un informeeconómico sobre su impacto o incidencia presupuestaria;

3. una programación de la publicación de los Decretos y Reglamentosnecesarios para la aplicación y ejecución de la Ley;

4. y demás antecedentes necesarios para que el Congreso sepronuncie sobre él, en plenitud de conocimiento del asunto.

Capítulo IIDe la evaluación y de los controles

SECCIÓN 1- DEL CONTROL ADMINISTRATIVO

Artículo 115.- De los controles internos.De conformidad con los principios organizativos establecidos en la

presente Ley, los órganos de la Administración Pública estarán sometidos,en todos aspectos de su actuación y gestión, a evaluación y control internosy externos de naturaleza administrativa, técnica, política y jurisdiccional.

En esta perspectiva, las Secretarías de Estado preverán en suorganización interna unidades dedicadas a la implementación interna de losprocesos de evaluación y control de su eficacia y eficiencia que secoordinarán con los órganos rectores de las políticas transversales y órganosde control administrativo y técnico interesados.

No obstante, el órgano rector de la política institucional establecerálos esquemas institucionales más adecuados para facilitar la cooperaciónentre los órganos interesados en el los procesos de evaluación y controlcon sujeción a los principios establecidos por la presente ley.

Artículo 116.- De los procedimientos de control administrativo.Sin perjuicio de las competencias ejercidas por la Contraloría General

de la República, el Reglamento General de la Administración Pública previsto

en la presente Ley establecerá los procedimientos, criterios, métodos eindicadores que habrán de aplicar los diferentes órganos que conforman laAdministración Pública en materia de control interno respecto de su gestión,quienes rendirán cuenta al órgano del cual dependen.

Cada Secretario de Estado y máxima autoridad de un sector de laAdministración Pública presentará al Presidente de la República unamemoria anual de su gestión así como de la gestión de los organismos queestán bajo su jerarquía.

El Reglamento General de la Administración Pública preverá laforma de las memorias y rendición de cuentas de los órganos interesados.

SECCIÓN 2- DEL CONTROL POLITICO

Artículo 117.- Del informe del Presidente de la RepúblicaA medio término y al final de su mandato, el Presidente de la

República informará al Congreso Nacional de su actuación en materia deorganización de la Administración Pública y pondrá a la disposición delpúblico por los medios de comunicación idóneos, los estudios técnicos querespaldan su evaluación.

A estos fines, los Secretarios de Estado y Municipios transmitiránal órgano rector de la organización administrativa los informes relativos a laevaluación de la eficacia y eficiencia organizativa en su sector.

Artículo 118.- De las memorias de las Secretarías de EstadoA más tardar a finales de enero, cada Secretario de Estado

presentará una memoria explicativa de las actividades de su ámbito decompetencia, la cual acompañará el mensaje que el Presidente de laRepública deposita al inicio de la primera legislatura ordinaria del CongresoNacional

Las memorias de los Secretarios de Estado contendrán laexposición razonada y suficiente de las políticas, estrategias, planesgenerales, objetivos, metas, resultados, impactos y obstáculos en la gestiónde cada Secretaría en el año inmediatamente anterior, así como loslineamientos de sus planes para el año siguiente.

También las memorias informarán anualmente acerca de lasactividades de los entes que estén incorporados a cada Secretaría de Estadoo se encuentren adscritos bajo su supervisión.


La aprobación de las memorias no comprende la de las convenciones yactos contenidos en ellas que requieren especial aprobación legislativa.

Artículo 119.- Del control del Congreso.De conformidad con la Constitución de la República, el Congreso

Nacional ejercerá cada año el control democrático de los actos del PoderEjecutivo, de la ejecución de las políticas públicas que éste habráimplementado, de la eficiencia del gasto público y del uso de los recursosdel Estado. Para estos fines, el Congreso Nacional recibirá el apoyo de laCámara de Cuentas y requerirá toda información que considere oportuna alos demás organismos del Estado.

Sin perjuicio de sus competencias constitucionales, en específicode interpelación a las autoridades administrativas, el Congreso Nacionalrendirá cuenta pública a la ciudadanía de su control.

SECCIÓN 3- DEL CONTROL JURISDICCIONAL

Artículo 120.- De los órganos de control jurisdiccionalDe conformidad con la Constitución de la República y las leyes

que la instituyen, la Cámara de Cuentas ejercerá el control externo delgasto público realizado por los órganos que conforman la AdministraciónPública.

Asimismo, el control de legalidad de los actos administrativos estaráejercido en las condiciones y por los órganos competentes tal como seestablecerá en la ley que regulará los procedimientos administrativos y lajurisdicción contencioso-administrativa.

Artículo 121.- De la responsabilidad de la Administración Pública.La Administración Pública será civilmente y solidariamente

responsable de los daños causados a los administrados y terceros por lafalta de sus servidores en el desempeño de la actividad administrativa,independientemente de las acciones personales que sean intentadas contrael servidor y independientemente de las acciones judiciales que deberáintentar la Administración para resarcirse del perjuicio propio causado porel dolo o la falta grave e inexcusable del servidor.

Los órganos autónomos o descentralizados asumen laresponsabilidad de la actuación perjudicial de sus obras y servidores.

En ningún caso, el principio de colaboración por descentralizaciónpuede ser invocado por los particulares u órganos administrativos encargadosde gestión descentralizada para exonerarse de su propia responsabilidad.

El Estado o el Municipio no podrán comprometer su responsabilidaden razón de los daños cometidos en el ejercicio de la gestión descentralizadade un servicio público, salvo negligencia o carencia culpable en el ejerciciode sus prerrogativas de supervisión.

Pertenece a la jurisdicción competente determinar, tomando encuenta las circunstancias del litigio, el régimen más equitativo deresponsabilidad: responsabilidad por falta o responsabilidad sin falta; faltapresumido o comprobada; falta simple o falta grave; salvo la Ley disponga.Toda reclamación se prescribirá al término de tres anos contados a partirdel hecho que motiva el reclamo, salvo imposibilidad absoluta de suconocimiento demostrado por parte del interesado.

CAPITULO IIIDISPOSICIONES TRANSITORIAS Y FINALES

Artículo 122.- De la implementación de los reglamentos y vigenciade la Ley

Artículo 123.- De las Disposiciones transitorias

Artículo 124.- De las Disposiciones abrogatorias


Se terminó de imprimiren los Talleres Gráficos

de Punto Mágico, S. A., enfebrero del 2010

revista de administracion publica #4.pdf

Documents