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i

ÍNDICE

TITULO PAG.

AGRADECIMIENTOS……………………………………………………........................ 1

INTRODUCCIÓN…………………………………………………………………………. 2

DEFINICIONES Y ABREVIATURAS…………………..……………………………….. 4

CAPÍTULO 1. SÍNTESIS Y PANORAMA GENERAL DEL DESARROLLO URBANO - CRECIMIENTO LEGAL E ILEGAL………………………………………....................

5

1.- PERIODO DE LA COLONIA 1538 A 1810…………………………………………... 6

1.1.- Datos Históricos Generales…………………………………………...................... 6

1.2.- Panorama del proceso de desarrollo urbano, haciendo énfasis en el crecimiento físico legal e ilegal……………………………………………………………………… 6

1.3.- Descripción de antecedentes normativos a nivel Distrital y Nacional………………………………………………………………………………… 7

2.- PERIODO DE LA REPÚBLICA 1810 – 1910………………………………………... 10




2.4.- Acciones preventivas y policivas para el control y sanción de la urbanización ilegal……………………………………………………………………………………. 17

3.- PERIODO DE 1910 A 1930…………………………………………………………… 18




ii

4.- PERIODO DE 1930 A 1950…………………………………………………………… 21




4.4.- Paralelo entre la norma urbana expedida y el crecimiento urbano legal e ilegal…………………………………………………………………………………….

28

4.5.- Antecedentes en programas y acciones de legalización…………………………... 28


5.- PERIODO DE 1950 A 1970…………………………………………………………... 32




5.4.- Paralelo entre la norma urbana expedida y el crecimiento urbano legal e ilegal……………………………………………………………………………………. 41


5.6.- Antecedentes en procedimientos de legalización…………………………………. 45


6.- PERIODO DE 1970 A 1980…………………………………………………………... 49



iii






7.- PERIODO DE 1980 A 1990…………………………………………………………... 68








8.- PERIODO DE 1990 A 2000…………………………………………………………... 85

8.1.- Datos Históricos Generales……………………………………………………….. 85



iv





9.- PERIODO DE 2000 A 2007…………………………………………………………... 110








CAPÍTULO 2. DIAGNOSTICO………………………………………………………….. 138

1.- Situación Histórica de las áreas desarrolladas informalmente………………………… 138

2.- Cuantificación del problema de los desarrollos de origen informal…………………... 141

3.- Cifras consolidadas sobre la duración de los procedimientos de legalización………… 144

4.- Acciones urbanísticas asumidas por la administración distrital en el tema de legalización………………………………………………………………………………... 146

4.1.- Administración Alcalde Jaime Castro Castro (1992 – 1995)……………………... 146

4.2.- Administración Alcalde Antanas Mockus Sivickas (1995 – 1997)………………. 146

4.3.- Administración Alcalde Enrique Peñalosa Londoño (1998 – 2000)……………... 147

v

4.4.- Administración Alcalde Antanas Mockus Sivickas (2001 – 2003)………………. 148

4.5.- Administración Alcalde Luís Eduardo Garzón (2004 – 2007)……........................ 148

CAPÍTULO 3. POSIBLES CAUSAS Y CONSECUENCIAS DE LA EXISTENCIA DE ASENTAMIENTOS INFORMALES…………………………………………………….. 149

1.- CAUSAS………………………………………………………………………………. 149

1.1.- Crecimiento de la población………………………………………………………. 151

1.2.- Falta de políticas de vivienda popular…………………………………………….. 153

1.3.- Aspectos económicos en la oferta………………………………………………… 157

1.4.- Aspectos culturales en tenencia de la tierra………………………………………. 158

1.5.- Falta de control y sanciones a los urbanizadores ilegales………………………… 158

2.- CONSECUENCIAS…………………………………………………………………… 160

2.1- Altos costos en legalización y mejoramiento de barrios…………………………... 160

2.2.- Escasez de espacio público y desarticulación urbana…………………………….. 161

2.3.- Imagen de ciudad marginal y paupérrima………………………………………… 162

CAPÍTULO 4. SITUACIÓN ACTUAL DE LAS ÁREAS CON ASENTAMIENTOS INFORMALES Y CON POTENCIALIDAD DE SERLO……………………………….. 163

1.- Espacialización y UPZ de Mejoramiento Integral…………………………………….. 163

2.- Procesos de legalización actuales……………………………………………………… 166

3.- Estructura administrativa a la cual le corresponde adelantar las políticas y las acciones con relación a los desarrollos de origen informal……………………………….. 167

3.1.- Sector Planeación……………………………………………………………………. 167

3.2.- Sector Hábitat………………………………………………………………………... 168

3.2.1.- Concepto de Hábitat en el POT…………………………………………………. 169

3.2.2.- Estructura del Sector Hábitat……………………………………….................... 170

3.3.- Comparación de funciones entre el la SDP y la SDH……………………………….. 171

vi

CAPÍTULO 5. DEFICIENCIAS DEL POT EN EL MANEJO DE LAS ÁREAS INFORMALES……………………………………………………………………………. 174

CAPÍTULO 6. INSTRUMENTOS QUE EXISTEN PARA EL MANEJO DE LA GESTIÓN URBANA……………………………………………………………………... 177

1.- Actuaciones Urbanísticas……………………………………………………………… 179

2.- Instrumentos de planeamiento…………………………………………………………. 179

3.- Instrumentos de gestión………………………………………………………………... 181

CAPÍTULO 7. RECOMENDACIONES ORIENTADAS A MEJORAR O SOLUCIONAR EL PROBLEMA DE LA LEGALIZACIÓN O REGULARIZACIÓN DE LOS DESARROLLOS DE ORIGEN INFORMAL…………………………….......... 184

1.- Propuesta de políticas…………………………………………………………………... 183

1.1.- Política de Integración de Ciudad………………………………………………... 184

1.2.- Política de borde de Ciudad………………………………………………………. 185

1.3.- Política de fortalecimiento institucional para la generación de VIS……………………………………………………………………………………… 186

1.4.- Política de información unificada…………………………………........................ 186

1.5.- Fortalecimiento de la escala de barrio…………………………….......................... 187

2.- Propuesta de estrategias………………………………………………………………... 187

2.1.- Corredor ecológico de borde………………………………………........................ 188

2.2.- Cambio en el manejo de las modalidades del tratamiento de mejoramiento integral……………………………………………………….......................................... 188

2.3.- Cambio en el concepto de legalización y regularización…………………………. 189

2.4.- Generar una nueva escala en la estructura socio-económica y espacial…………………………………………………………………………………. 190

3.- Propuesta de procedimientos…………………………………………………………... 191

1

AGRADECIMIENTOS

A las personas que confiaron en mí, me colaboraron e hicieron posible la elaboración de este

estudio y a la ciudad de Bogotá, por permitirme conocerla un poco más y plasmar una parte de su

historia en este documento.

2

INTRODUCCIÓN

La Dirección de Legalización y Mejoramiento Integral de Barrios, de la Subsecretaria de

Planeación Territorial de la Secretaría Distrital de Planeación, en el año 2007, en su interés de

consolidar en un documento el panorama general - desde sus inicios hasta el presente – bajo

todos los puntos de vista que cubre el tema urbano, de aquellas áreas que durante todo el

transcurso de la evolución física de la ciudad de Bogotá han contado con la presencia de

situaciones informales en su desarrollo, haciendo énfasis en las destinadas a vivienda o uso

residencial, encarga la realización de este trabajo de consultoría e investigación

El presente trabajo tiene como objetivo principal presentar la síntesis de la problemática de las

áreas desarrolladas informalmente, proponer estrategias y acciones frente al tema.

De conformidad con el Diccionario de la Real Academia Española, el termino – Informal - tiene

como significado: “que no guarda las formas y reglas preventivas”. Urbanísticamente las áreas

desarrolladas informalmente son aquellas cuyo proceso de desarrollo se configuró desde la

clandestinidad, la espontaneidad, el mercantilismo urbano o la necesidad de vivienda, pero

guardan como común denominador la contravención de los reglamentos relacionados con el

crecimiento de la ciudad, el perímetro urbano o de servicios, los controles policivos o

administrativos y los lineamientos urbanísticos y arquitectónicos; sin dejar de mencionar

aquellos relacionados con los temas de titularidad y posesión de tierras.

Este trabajo se propone conocer los siguientes aspectos:

El área urbana de Bogotá para el año 2007 es de 38.430 Has (POT), de las cuales se han

desarrollado de manera informal 7.275,42 Has, esto corresponde al 18,93%. Lo cual significa que

la quinta parte del Área Urbana Total, se ha desarrollado informalmente.

El desarrollo informal surge por la década de los años 20, cuando empiezan a desarrollarse los

llamados barrios obreros, los que eran lugar de residencia de los estratos populares u obreros, de

los trabajadores de las clases burguesas y de los artesanos o de los comerciantes. Estos barrios se

conformaron como la sumatoria de lotes construidos individualmente, conservando el paramento

de calles y andenes que se extendían de la ciudad central. Los puntos de periferia donde surgieron

3

estos barrios fueron los sectores de San Cristóbal al sur de Las Cruces y al occidente de San

Victorino. Por lo tanto, en adelante el término de barrios obreros, debe entenderse para la lectura

del documento, con una connotación de informalidad, ilegalidad y algo de espontaneidad en su

creación y localización.

Tan solo, hasta el año 1963 a través del Acuerdo 22, se reconoce que existen algunos barrios que

no obtuvieron su aprobación o la respectiva licencia, por lo tanto, para corregir esta anomalía o

irregularidad se crea el programa de habilitación (mas adelante se describe). Tuvieron que pasar

40 años para que el tema de la legalidad de los asentamientos informales quedara reconocido en

una norma, que establecería la manera como debían regularse o “Legalizarse”.

Se parte del precepto que todos los barrios, desarrollos o asentamientos de origen informal se

localizaron y se localizan, en áreas de la ciudad donde la viabilidad de las estructuras que

soportan el desarrollo es precaria, deficiente e irregular. Son áreas nuevas con tendencia a ser

urbanizables o por el contrario son áreas que definitivamente por estar en zonas de riesgo por

inundación o deslizamiento o en zonas pertenecientes a sistemas hídricos o de infraestructura de

servicios no son viables para contener desarrollos humanos.

El presente documento pretende establecer un seguimiento histórico, compilatorio, de referencia

urbanística en el cual se plasma el crecimiento urbano de Bogotá con énfasis en las áreas

desarrolladas espontáneamente en sus inicios, informalmente en tiempos posteriores y

subnormalmente en las ultimas décadas con presencia fuerte de negociantes urbanos que obtienen

sus ganancias en las deficiencias de las políticas de vivienda social a nivel nacional y distrital;

desarrollándose procesos paralelos de planeación urbana desde las áreas periféricas y marginales

de la ciudad, lugar de establecimiento de familias de bajos recursos, emigrantes de zonas

deprimidas económicamente del país y victimas de los procesos de desplazamiento violento en

Colombia.

El estudio plantea el reto de establecer propuestas alternativas, creativas y novedosas para mitigar

o eliminar los procesos de desarrollo urbano informales o subnormales con base en todos los

instrumentos definidos en las normas (leyes y decretos) de reforma urbana, además de entregar

herramientas para poder adelantarse a los procesos de desarrollo informal con el fin de consolidar

una política seria de largo plazo en el proceso de crecimiento y ordenamiento de la ciudad.

4

Poco control, permisividad, falta de políticas de vivienda de interés social, bajo desarrollo e

implementación de herramientas de gestión para la planeación y la transformación ordenada de la

ciudad, pueden ser las causas para que existan desarrollos informales, incrementando de manera

obligada las inversiones en desarrollo social y mejoramiento de barrios.

Los capítulos 1 y 2, se abordaran de manera cronológica, de forma tal, que se pueda llevar un

recorrido de la imagen y la transformación física de la ciudad, las normas que influyeron en su

crecimiento y desarrollo, la influencia de estas normas en el desarrollo ilegal, los programas y

acciones de legalización, las normas sobre procedimientos que se adoptaron sobre el tema y los

controles y las sanciones establecidas para darle paso a los temas relacionados con el diagnostico.

Los capítulos posteriores relacionados con las causas y consecuencias de los asentamientos

informales, la situación actual de los mismos, las deficiencias del POT en el manejo de estas

áreas y las recomendaciones finales se manejan de manera temática e individual.

DEFINICIONES Y ABREVIATURAS

A continuación se hace una definición de las abreviaturas que se encuentran en el documento:

Tabla1: Abreviaturas

ANU Área Neta Urbanizable CVP Caja de la Vivienda Popular DAAC Departamento Administrativo de Acción Comunal DACD Departamento Administrativo de Catastro Distrital DADEP Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público. DAMA Departamento Administrativo del Medio Ambiente DANE Departamento Administrativo Nacional de Estadística DAP Departamento Administrativo de Planificación DAPD Departamento Administrativo de Planeación Distrital DPAE Dirección de Prevención y Atención de Emergencias EAAB Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá EEB Empresa de Energía de Bogota ETB Empresa de Telecomunicaciones de Bogota ICT Instituto de Crédito Territorial PMIB Programa de Mejoramiento Integral de Barrios POT Plan de Ordenamiento Territorial SCV Subdirección de Control de Vivienda SDH Secretaría Distrital del Hábitat

5

SDP Secretaría Distrital de Planeación SOP Secretaría de Obras Publicas SOPM Secretaría de Obras Publicas Municipales UPZ Unidad de Planeamiento Zonal VIP Vivienda de Interés Prioritaria VIS Vivienda de Interés Social

CAPÍTULO 1

SÍNTESIS Y PANORAMA GENERAL DEL DESARROLLO URBANO -

CRECIMIENTO LEGAL E ILEGAL

Con el fin de hacer una síntesis del panorama en los aspectos que se relacionan con el desarrollo

urbano y el crecimiento físico tanto legal como ilegal, haciendo énfasis en éste ultimo, en el

presente Capítulo se aportaran aspectos relevantes para configurar un panorama histórico de cada

uno de los periodos descritos a continuación: Periodo de la Colonia que va desde la fundación de

Bogotá (1538) y el año de independencia (1810); posteriormente el Periodo Republicano entre

1810 y 1910; luego los periodos de tiempo se dividen cada veinte años entre 1910 y 1970 y

finalmente los periodos se dividen en décadas entre 1970 y 2007. En cada uno de estos periodos

se analizaran los siguientes aspectos:

Datos históricos generales, entre los que están: dimensión del área urbana, habitantes,

alcaldes o gobernantes.

Panorama del proceso de desarrollo urbano, haciendo énfasis en el crecimiento físico legal e

ilegal.

Descripción de antecedentes normativos a nivel Distrital y Nacional. <Ver Tabla Anexa

No. 19>

Paralelo entre la norma urbana expedida y el crecimiento urbano legal e ilegal

Antecedentes en programas y acciones de legalización.

Antecedentes en procedimientos de legalización

Acciones preventivas y policivas para el control y sanción de la urbanización ilegal

Ordenes legales a nivel nacional para expedir por parte de los municipios Planes de

Desarrollo Urbano.

6

1.- PERIODO DE LA COLONIA 1538 A 1810

1.1.- Datos Históricos Generales

Año Área Urbana (Has.)

Habitantes Alcaldes o Gobernantes

1539 20 500 Gonzalo Jiménez de Quesada y Jerónimo de Lainza 1600 36 1.300 Gómez Suárez de F, Gaspar López Salgado y Gonzalo

de León Venero 1670 129 3.000 Jorge Valera 1720 150 20.000 José Salvador de Ricaurte y José Vicente de Londoño

Salgado 1800 170 22.000 Fernando Zuleta, Fernando Rodríguez, Nicolás de

Ugarte y Hierro y Juan José Tobar y Buendía 1801 170 21.394 Carlos Burgos, Vicente Rojo, Francisco Domínguez y

Castillo y Lucas de Erazo y Mandigaña

1.2.- Panorama del proceso de desarrollo urbano, haciendo énfasis en el crecimiento físico

legal e ilegal

Fuente: CREDENCIAL HISTORIA, edición 133 enero de 2001, Panorámica de Bogotá en 1772

7

En el año 1523 Calos I de España perteneciente a la Casa de Austria, expidió las primeras Leyes

de Indias, en las cuales se indicaba la manera como debían conquistarse, administrarse y fundarse

las tierras descubiertas en el nuevo mundo (América), ordenanzas que fueron ejecutadas y

cumplidas por Gonzalo Jiménez de Quesada en La Fundación de Santafé de Bogotá en el año

1538; en un documento electrónico de la Universidad Distrital se describen los siguientes apartes

con relación a la fundación:

La expedición de Quesada llegó por el norte invadiendo los pueblos de la sal, que eran Nemocón, Tausa y Zipaquirá; el 22 de marzo de 1537, Quesada y sus hombre tuvieron ante sí el espectáculo sabanero, llegaron a Chía y el 5 de abril a los Cerros de Suba.

La expedición estaba conformada por 750 hombres, de los cuales 166 eran soldados. Desde Suba, Quesada divisó una empalizada que se llamaba Muaquetá o Bogotá, y que desde 1819 se llamó Funza.

En busca de esmeraldas y oro el recorrido de la expedición conquistadora se extendió por Tunja, Sogamoso, Neiva y Bogotá; después de someter a los indígenas y llenarse de riquezas Gonzalo Jiménez de Quesada procedió a la fundación de Bogotá, comenzando con 12 ranchos pajizos y una Iglesia situada en la Plaza de la Hierbas, el que es ahora el Parque de Santander, llamada la Capillita del Humilladero, allí Fray Pedro Simón realizó la primera misa de Santa Fé de Bogotá.

Aunque se ha puesto en duda la fecha de la fundación se dice que fue el 6 de agosto de 1538, y que la Fundación Jurídica de Santa Fé se realizó el 27 de abril de 1539.

La dualidad que representaron estas dos fundaciones trajo inicialmente como consecuencia un inconveniente fenómeno de bipolaridad, ya que mientras el centro de la ciudad era la Plaza de las Hierbas (sitio del mercado), el centro oficial era la Plaza Mayor. Esta situación se mantuvo hasta que en la década de los 50 el obispo Juan de los Barrios, impulsó el traslado de los centros de la urbe hacia la Plaza Mayor.1

1.3.- Descripción de antecedentes normativos a nivel Distrital y Nacional

Para el año 1573, mas precisamente para el 13 de julio, Felipe II, expide las Ordenanzas de

Descubrimiento o también llamadas Ordenanzas de Poblaciones, modificando de esta manera

aquellas ordenanzas expedidas en el año 1523 por Carlos I. Estas ordenanzas de Felipe II se

encuentran recopiladas en el Cedulario Indiano, numeral 111 y siguientes, el nombre exacto en el

español antiguo era: “El Orden que de ha de tener en Descubrir y Poblar”(Ordenanzas de

1 UNIVERSIDAD DISTRITAL FRANCISCO JOSÉ DE CALDAS. Bogotá, Historia. <http://www.udistrital.edu.co/colombia/bogota/historia.php> [citado en 14 de abril de 2007]

8

descubrimiento, nueva población y pacificación de las Indias), el siguiente es un extracto de las

ordenanzas y un comentario de María Luisa Rodríguez de Montes:

"Se haga la planta del lugar repartiendola por sus plaças calles y solares a cordel y regla, començando desde la plaça mayor, y desde allí sacando las calles a las puertas y caminos principales... La plaça mayor de donde se ha de començar la poblacion, Siendo en costa de mar deue hazer al desembarcadero del puerto, y siendo en lugar mediterraneo, en medio de la poblacion, la plaça sea en quadro prolongada que por lo menos tenga de largo vna vez y media de su ancho, porque este tamaño es el mejor para las fiestas de a cauallo, y qualesquier otras que se ayan de hazer...De la plaça salgan quatro calles principales, vna por medio de cada costado de la plaça, y dos calles por cada esquina de la plaça...Toda la plaça a la redonda y las quatro calles principales que dellas salen tengan portales, porque son de mucha comodidad para los tratantes que aquí suelen concurrir..."

Aunque muchas de las disposiciones contenidas allí no se tuvieron en cuenta debido a que en 1573 ya habían sido fundadas muchas ciudades y poblaciones en los territorios conquistados por España, de todas maneras sí es notable el deseo de fundar las poblaciones ordenándolas desde un principio a regla y cordel, como fue lo general y como todavía se puede apreciar en cualquiera de nuestras ciudades y poblaciones de origen colonial.2

Se dice que estas ordenanzas representaban el primer Código de Urbanismo, en el se consagran

las modalidades de ocupación territorial y las definiciones doctrinales y jurídicas producidas en el

siglo XVI (Segunda fase del Renacimiento, o Cinquecento en Europa).

Según lo señalado por Jaime Salcedo Salcedo “Gonzalo Jiménez de Quesada aplico a santa fe la

traza limeña en 1539 (Un año después de la fundación) y, después de el siguieron su ejemplo los

fundadores de las otras ciudades y villas del Nuevo Reino de Granada; Tunja, Pamplona,

Leiva”3

Con relación a la fundación de pueblos, las Ordenanzas de Felipe II, entre otras cosas, establecían

lo siguiente:

a. Poner nombres a toda la tierra, a cada provincia a montes y ríos.

2 CEDAL - Centro de Comunicación Educativa Audiovisual, María Luisa Rodríguez de Montes. Dialectología y Urbanismo. < http://interaccion.cedal.org.co/29/dialectologia.htm> [citado en 28 de mayo de 2007] 3 SALCEDO SALCEDO, Jaime. Urbanismo Hispano-Americano Siglos XVI, XVII y XVIII: El modelo urbano aplicado a la América española, su génesis y su desarrollo teórico y práctico. Segunda Edición. Bogotá: CEJA, 1996. p 69.

9

b. No elegir sitios para pueblos en lugares marítimos por peligro de los corsarios.

c. Tener buenas entradas y salidas por mar y por tierra, para comerciar y gobernar, socorrer

y defender.

d. Elegir la provincia, comarca y tierra que se ha de poblar teniendo consideración a que

sean saludables.

e. Que fueran fértiles y abundantes de todos frutos y mantenimientos, y de buenas tierras

para sembrarlos y cogerlos, de muchas y buenas aguas para beber y para regadíos.

Según lo expuesto anteriormente, la forma del asentamiento desarrollado para Bogotá se

caracteriza por la presencia de los siguientes elementos urbanos:

a. Existencia de una malla reticular conformada por las vías que a su vez delimitan las

manzanas y los solares.

b. Organización espacial Norte – Sur para las Carreras y Este – Oeste para las calles.

c. Plaza mayor con iglesia en el marco de la plaza, propio de las ciudades en territorios

andinos.

d. Solares o lotes que median en principio ¼ de la manzana con frente sobre calle y carrera.

e. Demarcación con hilo y escuadra para la continuidad de calles y manzanas.

f. Existencia de una plaza menor para el desarrollo de actividades de merado.

La imagen urbana de la Bogotá colonial no dista mucho de cualquier poblado pequeño

desarrollado bajo la influencia de las ordenanzas españolas, con una fuerte presencia del icono de

la iglesia católica generando espacios públicos y privados alrededor de las iglesias y estas

asumiendo el papel de organizador social a través de las parroquias. Ciudad compacta, que no

contaba con más de 170 manzanas, con edificaciones que en su gran mayoría eran de un piso, en

materiales no industrializados como tapias pisadas, bahareque y teja de barro y algunas con

cubiertas de paja.

El 12 de febrero de 1774, se expide la cedula real, en la que se establece que la ciudad debe ser

dividida en cuarteles y barrios, lo que supone que Santafé de Bogotá para finales de este periodo

Colonial, tenía la siguiente conformación: la parroquia de La Catedral se convirtió en cuartel,

dividida en 4 barrios (La Catedral, El Palacio, El Príncipe y San Jorge); la parroquia de Las

10

Nieves en 2 cuarteles (Oriental y Occidental), y se sumaron los cuarteles de Santa Bárbara y San

Victorino.

<Ver Planos 1, 2, 3, 4, 5, 6 y 7>

2.- PERIODO DE LA REPÚBLICA 1810 A 1910




1832 170 28.341 Joaquín Gómez Hoyos, Tiburcio Pieschacón y Miguel Delgadillo

1835 170 39.442 Rafael Mendoza 1843 170 40.086 Agustín de Francisco, Luís María Silvestre, Agustín de

Francisco e Ignacio Ospina 1848 170 52.393 Fernando Caicedo Santamaría 1850 170 49.603 José María Baraya y José María Malado 1851 200 49.649 J. A. Uricoechea 1859 210 52.393 Ramón Espina, Mateo Sandoval y Bernardino Trimiño 1866 250 53.000 Fernando Ponce, Guillermo Fraser y Francisco de P.

Liévano 1870 250 70.833 Luís González Vásquez, Bruno Arias y Federico Garay 1881 250 84.723 Alejandro Borda, Elías Jaímes y Alejandro Borda 1884 270 95.813 Cenón Figueredo, Manuel Solanilla y Higinio Cualla 1898 280 98.000 Higinio Cualla, Constantino Castañeda y Leonidas Posada

Gaviria 1900 300 100.000 Higinio Cualla, Cipriano Cárdenas y Ricardo Morales

Tobar 1905 306 100.000 Julio D. Portocarrero y Jorge Vélez 1907 306 100.000 Jorge Vélez

11


legal e ilegal

En el periodo Republicano Bogotá pasa de ser una ciudad Colonial a Burguesa o Moderna, este

concepto lo explica Mejía Pavony, así: “El concepto que usamos de ciudad burguesa

corresponde en sus características como en su cronología a lo que otros estudiosos llaman

ciudad moderna. Sin embargo, preferimos no usar la denominación de moderna por las

implicaciones ideológicas que este concepto tiene, en particular al contener la idea de progreso,

de origen liberal”4

La ciudad Burguesa se caracteriza por el desarrollo de actividades comerciales, principalmente

bancos, artículos importados y comercio de bienes básicos que llegaban de las regiones

4 MEJÍA PAVONY, Germán Rodrigo. Los años del cambio Historia urbana de Bogotá 1820 – 1910. Segunda Edición. Bogotá: CEJA, 2000. p 22.

Fuente: Periódico El Tiempo, Domingo 19 de agosto de 2007, Panorámica de 1886, Autor: Alphons Stübel

12

localizadas alrededor de Bogotá, acompañan a estos espacios, algunos servicios como cafeterías,

cafés, hoteles y clubes.

En la primera mitad de este periodo, Bogotá, mantuvo su forma, ocupación e imagen urbana,

compacta y de baja altura, rodeada en su periferia hacia la parte llana por haciendas, donde se

destacaba la explotación agrícola.

<Ver Planos 8 y 9>

En la segunda mitad, la ciudad sufrió una densificación acelerada, debido al crecimiento

poblacional, a la venta de propiedades y la subdivisión de viviendas, destacando que su área

urbana no creció en la misma proporción. La población popular se asentaba en las primeras

viviendas sociales que existieron y que se denominaron inquilinatos, en ellos existían los espacios

denominados “tiendas de habitación”, que servían de vivienda a familias completas con la

ausencia total o parcial de servicios de lavado y sanitarios, causando problemas de sanidad

pública y desaseo debido a que las calles se convertían en letrinas y botaderos de basura. A

finales del año 1872, el hacinamiento en los inquilinatos era tal que se determino otorgarle la

facultad a la ciudad para expropiar algunos terrenos destinados en su momento a mantener

caballos, sembrar pastos y hortalizas y localizados al interior de las manzanas del área urbana;

con el fin de ser entregados para la construcción de edificaciones de vivienda para el albergue de

familias sin alojamiento. Otras normas que refuerzan la necesidad de utilización de los predios

con beneficio para la ciudad fue la expedición de las leyes de desamortización de bienes de

manos muertas la cuales obligaban a la venta de predios de propiedad de la iglesia que en su

momento se encontraban por fuera del mercado inmobiliario.

<Ver Plano 10>

La tendencia de crecimiento de la ciudad en esta segunda mitad del periodo, se orientaba hacia el

sur-este, teniendo como limite el río San Cristóbal y como causa las actividades artesanales que

allí se sucedían. Se destacaban las actividades de minería y de canteras debido a la existencia de

carbón, roca, arenas y arcillas, por lo que los caminos que conducían hacia este sector sur-este

iniciaron un poblamiento con casas humildes de familias que laboraban en la actividad de

extracción, razón por la cual, la imagen de los cerros para aquella época y hasta mediados del

13

siglo XX se caracterizaba por su deterioro y erosión, ausencia de la capa vegetal y destrucción de

su topografía, daños que a la fecha aun se perciben. Otra población que a finales del siglo XIX, se

localizó por fuera del casco urbano en las áreas de periferia, fueron los indios, quienes dieron

origen a un sector que fue denominado “los pobres de la ciudad”, tal como lo relata Mejía

Pavony:

Viviendo fuera del casco construido o concentrados en los extramuros, salvo algunas excepciones, los indios conformaron a todo lo largo del siglo una masa de población en permanente movimiento. No fueron totalmente urbanos, pero sobre sus espaldas recayó gran parte del funcionamiento diario de la ciudad. Sin embargo, en la medida en que la sobrevivencia de muchos de ellos dependió cada vez mas de sus ataduras a dichos oficios, pues la alternativa era migrar y convertirse en peones de las lejanas haciendas, un gran segmento de la población indígena termino por quedar incluida permanentemente en lo que se denomino, a fines del periodo de transición, los pobres de la ciudad.5

<Ver Planos 11 y 12>

Otro aspecto para resaltar, es el hecho de la necesidad que existía de ofrecer vivienda popular

(llamada en esa época barrios obreros), en la “Guía Practica de la Capital”, publicación que se

editaba por aquella época (finales del siglo XIX), se mencionaba lo siguiente: “……Ya en 1902,

una guía de la ciudad anotaba la necesidad de que el gobierno destinara “una suma de dinero

suficiente para construir en San Cristóbal, Chapinero y Paiba, barrios de obreros y de gente

pobre, con habitaciones adecuadas y aseadas, facilitando a los inquilinos la adquisición de

esas habitaciones en propiedad, con el pago de cuotas mensuales”…6

Considerando la abundancia y calidad de materiales de cantera existentes, los elementos

constructivos cambiaron, así como el aspecto arquitectónico de la ciudad. Con la creación de

algunas empresas de ladrillos y elementos de arcillas, las edificaciones se empezaron a construir

en muros de ladrillo y teja de barro, además de tuberías de desagüe en gres y en alturas de 2 pisos

en su mayoría y 3 pisos en algunos casos; materiales que además ayudaron a mejorar las

comunicaciones y la infraestructura vial con la construcción en este periodo de más de 25 puentes

sobre los ríos y quebradas que rodeaban y cruzaban en ese momento la ciudad.

5 MEJÍA PAVONY., Op. cit., p. 263. 6 MEJÍA PAVONY., Op. cit., p. 305.

14

La red de caminos que comunicaban a Bogotá con la región, de manera lógica orientó el

desarrollo urbano a lo largo de los mismos y en todos los puntos cardinales, hacia el Norte el

camino que comunicaba con Zipaquirá, cruzando los municipios de Usaquén, Chía y Cajicá;

hacia el Sur, el camino que conducía a Chipaque y a Usme; hacia el Este, el camino que conducía

a Guasca, cruzando por La Calera; y, hacia el Oeste, el camino que conducía a Facatativa,

cruzando el municipio de Fontibón. Las comunicaciones al interior de la ciudad se vieron

beneficiadas con la construcción del tranvía cuya primera línea se inauguro a finales de 1884, la

cual se complementó con otras líneas (L.), que a principios del siglo XX sumaban 5 (L.

Chapinero, L. Central, L. Estación de La Sabana, L. Estación del Norte y L. San Cristóbal).

En el año 1863 la ciudad se divide en parroquias, de conformidad con cada una de las iglesias

importantes de la ciudad. Inicialmente fueron 4 Distritos Parroquiales, luego en 1890, se amplio a

8 Distritos y en el año 1898, como consecuencia del aumento de población y el control policial

que esto demandaba, la ciudad se redistribuyo en 5 Secciones de Policía.

<Ver Planos 13, 14, 15 y 16>

El proceso de crecimiento urbano se puede mirar desde dos puntos de vista. Primero, el

crecimiento de la población que para los últimos años de este periodo, había aumentado casi 3

veces con relación al inicio del mismo (1810); segundo, el aumento en el área urbana (en ese

momento no existía el concepto de perímetro urbano) la superficie creció 1,8 veces pasando de

170 Has. a 306 Has., este incremento en el área urbana lo explica Mejía Pavony de la siguiente

manera:

En términos generales, la expansión en superficie significo, de una parte, primero, la conformación de las antiguas pero despobladas parroquias de Santa Bárbara y San Victorino en verdaderos núcleos residenciales de la ciudad, fenómeno que ocurrió durante la primera mitad del siglo XIX. Segundo, la incorporación de los arrabales de oriente (Egipto y Las Aguas) y del sur (Las Cruces) como nuevas zonas urbanas, lo que sucedió durante las décadas de 1850 a 1880. Tercero, finalmente, la formación de nuevos suburbios: Chapinero y San Diego al norte y el sector de San Cristóbal al sur de Las Cruces, hecho que comenzó a tomar forma hacia el final del siglo XIX y la primera década de la siguiente centuria.7

7 MEJÍA PAVONY., Op. cit., p. 300.

15

Esta dinámica de crecimiento que caracteriza el final de este periodo, sumado a la ausencia de

políticas de vivienda popular o barata, llevó al aumento de las tiendas habitacionales en los

nuevos barrios de la periferia como San Cristóbal al sur y Antonio Ricaurte, al Occidente así

como al asentamiento de casas en materiales poco adecuados, llamadas “ranchos”. Del total de

viviendas que existían al final del siglo XIX y comienzos del XX cuya suma llega a 15.700

unidades, el 53% corresponde a viviendas para personas de bajos recursos, residenciadas en

tiendas de habitación o ranchos. Esta situación nos presenta un panorama muy similar a la

proporción que existe hoy en día (año 2007), entre las viviendas formales e informales, o dicho

de otra forma, entre las viviendas legales e ilegales.


En 1861, el presidente provisorio de los Estados Unidos de Nueva Granada, Tomas Cipriano de

Mosquera, dicta el denominado Decreto No. 1, estableciendo el Distrito Federal de la Ciudad de

Bogotá, donde reside la Capital de los Estados Unidos, y con los siguientes linderos: por el Norte:

Río Arzobispo, por el Sur: Río Fucha, por el Este: Cima Montes Orientales y por el Oeste: Río

Funza. Terminando además con toda la autoridad del Estado de Cundinamarca.

<Ver Plano 13>

Para 1863, se dicta la Ordenanza 11 (Octubre 14), por parte del Gobernador del Distrito Federal

Valerio Barriga, siendo esta ordenanza la primera Ley Orgánica de la ciudad y en la que se

determina la división del territorio en 4 Distritos Parroquiales: la Catedral, las Nieves, San

Victorino y Santa Bárbara. Además se establece la estructura administrativa de la municipalidad,

los juzgados, el Jefe Municipal, la Tesorería del Distrito, los Notarios y los Registradores de

Instrumentos. La Ordenanza 11, deroga la Ordenanza 2 (Mayo 23) del mismo año en la que

también se reglamentaba el tema del Estatuto Orgánico de la ciudad.

<Ver Plano 14>

En el año 1887, se expide el primer Código Civil, mediante la Ley 57 y reformada en ese mismo

año por la Ley 157, en el se manejan todos los temas civiles, relacionados con la convivencia.

Para el caso de la aplicación de algunas normas urbanísticas y constructivas, se hace una

16

descripción muy precisa sobre todos los tipos de servidumbres, tema que se tratará más adelante,

cuando se analicen las políticas y acciones preventivas y de policía.

En 1890, se amplían los barrios de la ciudad a ocho, con la suma de tres más, de conformidad con

lo establecido en el Acuerdo 20, los barrios anexados son las parroquias eclesiásticas de las

Aguas, Egipto y las Cruces.

<Ver Plano 17 y 18>

El Acuerdo 22 de 1898, “Orgánico de Inspecciones de Policía”, determina que a partir del día 1

de Enero de 1899, el Municipio de Bogotá se dividirá en cinco secciones de Policía, que se

denominarán: 1, ó barrio de La Catedral; 2, ó barrio de Las Nieves: 3, ó barrio de San Victorino;

4, ó barrio de Santa Bárbara; y 5, ó barrio de Chapinero.

<Ver Plano 19>

En 1902 se expide el Acuerdo Municipal No. 10, el que se convierte en la primera norma que

reglamenta de manera clara todo el procedimiento para la expedición de las licencias para

construcción y las normas particulares para la urbanización de terrenos y la construcción de

edificaciones, entre las que se encuentran la categorización de 4 tipos de vías vehiculares que

iban desde los perfiles de 6 Mts hasta más de los 20 Mts, la altura de las edificaciones las

determinaba el ancho de la vía. Se reglamenta un capítulo especial sobre las urbanizaciones de

ensanche y extra-radio de la ciudad, lo que significa que aquellos barrios que se pretendían

desarrollar por fuera del “Perímetro Urbano”, se permitían bajo la premisa, que el urbanizador

era el responsable de adelantar todas las obras de infraestructura para conectar estos sectores con

vías, andenes y redes de acueducto, alcantarillado y energía eléctrica.

<Ver Plano 20>

Posteriormente en el mismo año se expide el Acuerdo 11, el cual legaliza un contrato entre el

personero de la ciudad, el ingeniero de la municipalidad y el señor Jorge Pombo para que este

entregase un plano topográfico de la ciudad levantado en el año 1848, el cual serviría de base

para realizar las actualizaciones de las nuevas vías y manzanas que se irían incorporando a la

ciudad.

17

Se expide el Acuerdo Municipal 7 de 1913, en el cual se otorgan facilidades a los urbanizadores,

dando claridad en la apertura de nuevas vías, las cuales debían tener un perfil de 12 Mts y

posteriormente se debía ampliar esta exigencia en los nuevos barrios a un perfil de 15 Mts. Una

vez fueran dadas en servicio las vías, se incorporaban a catastro los nuevos proyectos para efectos

del impuesto predial, aspecto muy importante en la medida que los mayores ingresos que tenía el

Tesoro Municipal correspondían a este impuesto.

2.4.- Acciones preventivas y policivas para el control y sanción de la urbanización ilegal

Código Civil

El Código Civil, como se anoto anteriormente, fue plasmado en la Ley 57 de 1887, siendo

adicionado, modificado y reformado por la Ley 153 de 1887 y otras leyes complementarias de

conformidad con la manera como se han venido surtiendo las actualizaciones tecnológicas y los

cambios culturales del estado, la sociedad, la ciudad y la Constitución Nacional, básicamente el

Código Civil, en cuanto al tema que nos ocupa, trata todo lo relacionado con las Servidumbres,

entre las que se cuentan: de paso, de luz, de medianería, de aguas etc., convirtiéndose en normas

de amigable habitar con elementos comunes como caminos, quebradas, linderos, iluminación,

que son básicos para las buenas relaciones y la convivencia entre propietarios e inquilinos de

inmuebles.

Otros aspectos que se regulan en este Código son: 1- la prohibición para que algunos elementos

arquitectónicos sobresalgan de la fachada a una altura inferior de 3,00 Mts. 2- los bienes públicos

o de uso público o como se denominan allí, bienes de La Unión, regulando principalmente la

prohibición de construir en los bienes de usos público sin el respectivo permiso de la autoridad, lo

cual lleva a deducir que por la época existían ciertos aspectos que requerían algún tipo de

licencia.

Es importante destacar que el en Acuerdo 10 de 1902, se hace la advertencia de que nadie podrá

hacer nuevas construcciones, reconstrucciones, demoliciones, ni obras de ninguna especie, sino

después de haber solicitado el permiso de que trata el artículo 368 del Código de Policía.

18

3.- PERIODO DE 1910 A 1930




1912 306 116.951 Manuel María Mallarino 1918 400 144.000 Gerardo Arrubla y Santiago de castro 1927 1.200 224.127 José María Piedrahita 1928 1.958 235.000 José María Piedrahita


legal e ilegal

Luego de que en la ciudad se produjera ese proceso de transición de una población pequeña a una

ciudad “Burguesa” o Moderna, en el periodo Republicano; en este periodo la población crecería

Fuente: BOGOTÁ SIGLO XX Urbanismo, Arquitectura y Vida Urbana, Alberto Saldarriaga Roa.

19

más de dos veces y el área o perímetro de la ciudad donde se desarrollaban las actividades

urbanas en mas de 6 veces, obligándola a iniciar procesos de planeación en los campos del

urbanismo y la infraestructura de servicios públicos y transporte.

Con el inicio de la regulación urbanística (Norma urbana) para desarrollar terrenos, de acuerdo

con las exigencias internacionales de las corrientes planificadoras, al final de este periodo (1925),

surge el plano de “Bogotá Futuro”, con el fin de ejercer por parte de la administración los

criterios para controlar y adoptar la forma urbana de la ciudad. El desarrollo del plano de Bogotá

Futuro lo adelanta Joaquín E. Cardozo, director en es época de la oficina de Obras Publicas, la

base de esta cartografía fueron los trabajos de levantamiento topográfico de los alumnos de la

Escuela de Ingeniería.

En este plano se incorporarían como desarrollos los barrios Sucre, San Cristóbal, Primero de

Mayo y algunos desarrollos al norte entre Bogotá y Usaquén y al occidente, el barrio Obrero de

Puente Aranda. Uno de los objetivos de este plano o estudio en cuanto a la generación de espacio

público y privado consistía en definir la proporcionalidad entre área libre y área construida que

debía cumplirse, determinándose que el 65% correspondería a área construida y el 35% a área

libre distribuida en un 20% para vías, 10% para parques y 5% para plazas. Se planeó la ciudad

para que pudiera albergar un millón de personas en un área que correspondía a 4.800 Has,

equivalente a 4 veces el área de ese momento.

Estas son algunas propuestas relacionadas con la manera como debía desarrollarse la ciudad con

este plan: Generar una malla vial diagonal girada 45º con respecto a las vías construidas;

Reservar un bosque en las faldas de los cerros de Monserrate y Guadalupe; Definición,

caracterización y perfil de las vías; alguna vías que se construyeron con base en este plano fuero:

Av. Caracas, Av. El Dorado, Av.- Calle 63 y Carrera 30.

Al final de la década de los años 20, se creó el Departamento de Urbanismo de Bogotá,

dependencia adscrita a la Secretaria de Obras Publicas Municipales con el objetivo de elaborar un

plan de reordenamiento de la ciudad el cual debía resumirse en un “Plan Regulador” y un

“Código de Urbanismo”. En el año de 1929 se nombra al Arq. Kart Brunner como director del

Departamento de Urbanismo pero solo toma posesión hasta el año 1933.

20

<Ver Plano 21>


En el año 1914 se traza uno de los primeros “Perímetros Urbanos”, a partir de la expedición del

Acuerdo 6, “Por el cual se dictan reglas de urbanización”, en él se determina que a partir de la

fijación de ese polígono las propiedades serán tratadas como predios urbanos. Aparte del

cuadrilátero (polígono) trazado, se crean unos corredores urbanos, llamados “Fajas” que

corresponden a los predios que acompañan a lado y lado áreas delimitadas por vías principales.

Al parecer el primer Barrio Obrero fue “Antonio Ricaurte” por cuanto esta incluido como una

faja que se localizaba al Oeste de la ciudad de manera independiente sobre la vía que conectaba

con el municipio de Fontibón. Como se señalo inicialmente, fue un barrio que surgió

informalmente por la necesidad de solucionar el problema de vivienda a las clases trabajadoras u

obreras de bajos recursos. Este polígono fijado también determinaba el límite hasta donde podían

ir las tuberías de acueducto y alcantarillado. Dentro de las reglas de urbanización establecidas en

esta norma, estaba la orientación que debían conservar las nuevas vías (continuación del trazado

ortogonal), con un ancho mínimo de 15 Mts y la dimensión de las manzanas de 100 x 100 Mts.

<Ver Plano 22>

En 1917 Se expide el acuerdo Municipal No. 17, en el que se establece el perímetro urbanizable

de la ciudad, enmarcado entre los siguientes limites: Por el norte, el limite del Municipio; Por el

oriente, la cima de la cordillera, desde la quebrada de la Vieja hasta el río San Cristóbal; Por el

sur, el río San Cristóbal, aguas abajo hasta su intersección con la carrera 3º, y una zona de terreno

de quinientos metros de ancha al sur del mencionado río; y Por el occidente, desde la intersección

del río con la carrera 3º, en línea recta imaginaria, hasta el límite norte del Municipio.

<Ver Plano 23>

El Primer Plan de Desarrollo Urbano de la ciudad, se adopta a través del Acuerdo 74 de 1925,

denominado plano “Bogotá Futuro”; cuyos antecedentes los expone el comerciante antioqueño

Ricardo Olano en su tabloide editado en la ciudad de Medellín titulado “La Ciudad Futuro”, en

el que se esbozaban criterios urbanísticos como las teorías del City Planning ingles y la necesidad

21

de cambio que debían implementar las ciudades con la adopción de un plano que representara las

ideas y las hipótesis de crecimiento que tenían las administraciones municipales.

<Ver Plano 24>

4.- PERIODO DE 1930 A 1950

<Ver Plano 25>




1938 2.514 330.312 Manuel A. Rueda Vargas, Francisco Arévalo, Gustavo Santos, Francisco Arévalo y Germán Zea Hernández

1940 2.833 372.000 Germán Zea Hernández


legal e ilegal

Fuente: Archivo Distrital: Construcción Funicular, 1935.

22

Periodo con grandes preocupaciones urbanísticas, de infraestructura, ambientales y migratorias,

como consecuencia de la acumulación de todas estas problemáticas surgen grandes ideas e

inquietudes urbanas, que se plasman en varios estudios y planes, como los aportados por Kart

Bruner (1934), Alfredo Bateman y Jorge Soto (1944), la Sociedad Colombiana de Arquitectos

(1945) y Le Corbusier (1950).

Las propuestas urbanas de Kart Brunner, o Plan Brunner, planteadas entre 1934 y 1944 que

fueron desarrolladas cuando se encontraba al frente de la dirección del Departamento de

Urbanismo, en respuesta a los problemas que encontró reflejados en una ciudad central con una

infraestructura de servicios públicos limitada y una periferia que se identificaba por el desarrollo

de algunos barrios obreros con infraestructura incompleta y con edificaciones con parámetros de

construcción muy bajos, acentuados por los problemas de la tasa de crecimiento poblacional de

Bogotá, como consecuencia de la magnitud de migraciones, originando que al final de este

periodo la ciudad sobrepasara los 700.000 habitantes. Se puede decir que fue un periodo en el que

surgieron una serie de iniciativas Municipales y Distritales que estuvieron orientadas mayormente

a solucionar los problemas de vivienda popular.

En lo anotado por Saldarriaga Roa, Brunner planteo intervenciones en cuatro sectores de Bogotá:

El sector Oriental del Paseo Bolívar y alrededores, que abarcó las zonas comprendidas desde el barrio San Cristóbal hasta el barrio Egipto, el barrio La Concordia, el parque de la Independencia y el nuevo Parque Nacional. Incluyo planes de arborización, localización de urbanizaciones para obreros y otros estratos, localización de equipamiento urbano y la ampliación de algunas vías.

El sector Sur, localizado a diez cuadras de la Plaza de Bolívar. Brunner trato de dar a este sector un carácter propio mediante la localización de edificios públicos y la construcción de viviendas y equipamiento.

El sector Occidental, localizado entre la estación del ferrocarril y el Cementerio Central. Brunner lo considero como una zona industrial, propuso el traslado de la estación y la comunicación, prolongación y regulación de algunas vías entre las cuales se encontraba la avenida Caracas.

23

El sector Norte, incluyo los barrios de La Magdalena, Teusaquillo, Marly y Chapinero. Brunner busco integrar estos barrios mediante nuevas avenidas.8

La ciudad crece en este periodo a lo largo de la carrera séptima y la avenida caracas hacia el sur

consolidando el área comprendida entre el río San Cristóbal y Tunjuelito y hacia el norte

consolidando el área hasta Usaquén con una prolongación hacia el occidente por la calle 80. Al

final de este periodo aparece el Plan Soto – Bateman, adoptado por el Acuerdo 21 de 1944, el

cual se describe mas adelante.

Finalmente en los últimos años de este periodo y cumpliendo con las exigencia establecidas por

la Ley 88 de 1947, contratan con el arquitecto Le Corbusier, el denominado “Plan Piloto”,

analizado en el siguiente periodo.


En el año de 1931, se expide el Acuerdo 59, “Sobre Plan de Fomento de Bogotá y construcción

del nuevo Acueducto municipal”, básicamente se establece la estructura de temas que debía

contener el desarrollo de la ciudad, señalando que cada uno de estos temas debía desarrollarse

con los técnicos especializados y culminar con la expedición de un Acuerdo para la

implementación del mismo. En su artículo 2, el Acuerdo establecía que el Plan comprendería los

siguientes asuntos: 1. Abastecimiento de aguas, 2. Alcantarillado, 3. Planeamiento de la ciudad,

4.Pavimentación, 5. Política educativa, acción social, higiene y asistencia pública, 6.

Habitaciones para obreros, 7. Organización y servicios administrativos, 8. Edificios públicos, 9.

Embellecimiento urbano. Fundamentalmente comprendía la hoja de ruta para las acciones

administrativas que se deberían tomar para un desarrollo de la ciudad armónico y consecuente.

En el año 1932 se expide el Decreto Municipal 156, en el que el alcalde establece o identifica los

barrios obreros y sobre los cuales se deben aplicar las tarifas para la prestación del servicio de

energía eléctrica. Se puede interpretar esta norma como el primer listado de barrios populares,

obreros o espontáneos a los que se les establecieron unas tarifas preferenciales de energía, por su

condición popular.

8 SALDARRIAGA ROA, Alberto. Bogotá Siglo XX Urbanismo, Arquitectura y Vida Urbana. 2 ed. Bogotá: Departamento Administrativo de Planeación Distrital, 2006. p 97.

24

Este decreto en su artículo único determina los siguientes barrios como obreros:

1. Santa Inés (entre carreras 4ª Este y 7ª Este y calles 26 Sur y 30 Sur).

2. Quiroga (ente carreras 13-A y 27 y calles 12 Sur y 22 Sur).

3. Libertador (entre carreras 25 y 28-A y calles 30 Sur y 32 Sur).

4. Soledad (entre carreras 29 y 32 y calles 34 Sur y 35 Sur).

5. Santa Lucia (entre carreras 13 y 21 y calles 41 Sur y 45 Sur).

6. Sudamérica (entre calles 4ª y 6ª y carreras 25 Sur y 29 Sur).

7. San Luís (entre carrera 11 Este y Paseo Bolívar y 30 Sur y calles 18 y 19).

8. La fragua (entre carreras 32 y 33 y calles 19 y 22).

9. Puente Aranda (entre carreras 6º y 66 y calles 13 y camino rural).

10. Gaitán (entre carreras 14 y 29 y calles 74 y camino de Suba).

11. San Fernando (entre carreras 39 y 57 y calles 69 y 75).

12. González Gooding (entre carreras 18 y 20 y calles 68 y 71).

13. La Providencia (entre carreras 37 y 46 y calles 76 y 81).

14. San Felipe (entre carreras 18 y Ferrocarril del Norte y calles 72 y 76).

15. Olaya Herrera y Carlos E. Restrepo, comprendidos dentro de la situación del barrio

Quiroga.

<Ver Planos 26 y 27>

En 1932 con el Acuerdo 61, se crea el Instituto de Acción Social, con personería jurídica,

tomando las funciones de “La Junta de Habitaciones para Obreros”, cuyo objeto principal era

atender la difusión de la pequeña propiedad urbana y el fomento de las habitaciones baratas,

además organizar la “Liga del Pedazo de Tierra y Habitación” en la forma aconsejada por la

Oficina Internacional del Trabajo. Primer programa o política de estado para atender a las

personas menos favorecidas y generan un plan de vivienda social.

En el año 1940 se expide el Acuerdo Municipal No. 15, “Por el cual se crea el perímetro

urbanizable de Bogotá”. En esta norma se amplia el perímetro urbano de la ciudad, en el se

incluyen sectores como San Fernando al Nor-Oeste, el barrio Ricaurte al Sur-Oeste y Chapinero

al norte, además se habla del limite ejercido por la quebrada San Cristóbal y las calles 26 y 7ª sur

incluido el Barrio Libertador. Establece que el perímetro tiene un término de cinco años.

25

En la redacción de la norma se percibe el concepto o la existencia ilegal para algunos desarrollos,

por cuanto en el artículo 7º, se menciona que aquellos barrios existentes y aprobados por la

SOPM, por fuera del perímetro, se consideran incorporados dentro de dicho perímetro para los

efectos de prestación de servicios públicos, similar como sucedería 30 años después con aquellos

desarrollos que se aprobaron como “Planos de Localización” por fuera del perímetro y con

anuencia del Concejo de Bogota. Además en el artículo 8º, se menciona que los barrios por fuera

del perímetro y que se hayan desarrollados de hecho, sin prospecto alguno y contraviniendo las

disposiciones de higiene deberían ajustarse a esas disposiciones en el menor término. Por lo tanto

se estaba otorgando la posibilidad de legalizarse o regularizarse.

Los proyectos urbanísticos, se consideraban aprobados una vez el interesado construyera las

obras de saneamiento y ornato. En esta norma se encuentra descrita una frase famosa, que se

tenía que dejar como constancia en el plano oficial de Bogotá, una vez la SOPM encontrara

aceptable el plano del desarrollo y es la siguiente: “La aceptación del proyecto no constituye

autorización al urbanizador para enajenar parcela”, esto sólo será viable una vez aprobada por

la SOPM las obras de urbanización.

En este Acuerdo se aclara que siempre regirá el concepto de las curvas piezométricas fijadas por

la Empresa de Acueducto para permitir el desarrollo de urbanizaciones, razón por la cual se

implementó y dicha constante perduró en el tiempo, razón por la cual dicha empresa era la que

determinaría el perímetro urbano y sus criterios técnicos pesaban más que los criterios

urbanísticos que se quisieran implementar para el desarrollo de la ciudad.

<Ver Plano 28>

Se expide el Decreto Nacional 380 de 1942 “Sobre fomento de las industrias de edificación y

mejoramiento de la vivienda popular”. Una de las justificaciones para la expedición de este

decreto fueron las condiciones de la vivienda popular en Colombia, las cuales eran por todos los

aspectos deplorables y exigían una labor de transformación mucho mas intensa de la que hasta la

fecha se había podido cumplir; en la norma se reglamentan los siguientes aspectos:

Prestamos para la construcción de barrios populares.

26

Condiciones mínimas que debían reunir los barrios populares modelos, entre las que se

encontraban lugares con fácil accesibilidad, localizados al interior del área urbanizable y

con servicios de alcantarillado, acueducto y energía eléctrica, además de capilla para el culto

católico, escuelas primarias, sala-cuna, centro cultural, plaza de mercado e inspección de

policía.

Administración y adjudicación de las viviendas populares.

Facilidades para la adquisición de las viviendas y fomento del ahorro popular.

<Ver Plano 29>

En el año 1944, a través del Acuerdo 21, se adopta el segundo Plan de Desarrollo Urbano de la

Ciudad, con la implementación del “Plan Soto-Bateman”, llamado así por que fue desarrollado

por el ingeniero Alfredo Bateman, secretario de obras públicas de la administración del alcalde

Jorge Soto del Corral, este plan contemplaba la zonificación urbana, la ampliación de algunas

vías y la implementación de un plan de valorización. Uno de los objetivos de este plan era

descongestionar el centro de la ciudad de Bogotá.

Este plan contempló dividir la ciudad en siete (7) zonas y a cada una de ellas se le determinaban

los usos permitidos y los prohibidos, además se establecía la edificabilidad expresada en alturas,

porcentaje de áreas construidas, empates, aislamientos, asimismo se incluyó una amplia gama de

definiciones de términos urbanísticos y arquitectónicos.

De acuerdo con Saldarriaga Roa, este plan fue analizado por el comité técnico de la Sociedad

Colombiana de Arquitectos y al respecto describió: “El comité dictamino que el plan no estaba

de acuerdo con el desarrollo de Bogotá en ese momento y que era necesario elaborar otro con

un mayor alcance que atendiera debidamente las necesidades futuras de la capital”.9

<Ver Plano 30>

Se expide el Acuerdo Municipal 41 de 1946 “Por el cual se ordena la ejecución del control

Geodésico y el Ajuste del Plano de la ciudad de Bogotá”. El control geodésico ordenado por este

Acuerdo tenía como objetivo servir de base para la planificación general del desarrollo futuro de

9 SALDARRIAGA ROA, Op. cit., p 104.

27

Bogotá; según lo ordenado por el legislativo, el Alcalde con posterioridad a la expedición de este

acuerdo procedería a la ejecución del Control Geodésico y el ajuste del plano de la ciudad.

Además se creaba la oficina del control Geodésico como una dependencia de la SOPM. La

expedición de este tipo de normas denota la necesidad de implementar todas las herramientas

técnicas y científicas disponibles para reflejar en documentos la realidad física de la ciudad y

poder planearla y controlarla efectivamente.

Luego, el mandato de la Ley 88 de 1947, ordena la planificación urbana en Colombia y establece

por primera vez en la historia de la legislación urbana que todos los municipios con más de

10.000 habitantes, deben delimitar los perímetros urbanos y definir la nomenclatura, además de

establecer las normas para que las nuevas construcciones no perjudiquen la alineación de las

calles. Es la primera vez que a nivel nacional se maneja el tema de la planificación urbana y se

ordena a los municipios la adopción de los perímetros urbanos y la nomenclatura.

El Concejo Municipal expide el Acuerdo 88 de 1948, “Por el cual se crea la sección que ha de

elaborar el plano regulador de la ciudad y se dictan otras disposiciones”. Este Acuerdo le

ordenaba al Alcalde estructurar y crear el Departamento encargado de elaborar el Plano

Regulador de la ciudad, el cual se denominaría “Oficina del Plano Regulador de Bogotá”,

además el Alcalde procedería a contratar personal técnico colombiano e internacional para tal fin,

a continuación se transcribe el artículo 3:

Artículo 3º. El alcalde contratara los servicios de un técnico de alta reputación internacional, quien dirigirá bajo su responsabilidad y durante el tiempo que sea necesario, la elaboración y aplicación del plano regulador de Bogotá en el desarrollo de la ciudad, siguiendo las normas del presente Acuerdo. El contrato que se celebre con el técnico mencionado solo requiere para su validez la aprobación de la Junta Asesora y de Contratos de la Administración Municipal.10

A partir de esta facultad otorgada al Alcalde, la ciudad contrata al Arq. Le Corbusier y a los

urbanistas y técnicos Wiener y Sert.

En el año 1949, se regula nuevamente el perímetro urbano, con la expedición del Acuerdo

Municipal No. 11 “Por el cual se señala la zona urbanizable de la ciudad, y se dictan otras

10 Acuerdo Municipal 88 de 1948, artículo 3.

28

disposiciones”. La zona urbanizable se determinaba como la comprendida dentro de los limites

del municipio de Bogotá (no dice mas, ni determina linderos), además facultaba al Municipio

para adquirir los terrenos urbanizables localizados fuera del perímetro de la zona urbana, para

construir por su cuenta, barrios de empleados y obreros, o para contratarlos con firmas

particulares o para revenderlos, asegurando unos precios máximos por metro cuadrado construido

y un criterio social de distribución. Esta facultad es muy interesante, por cuanto establece una

política clara para la promoción y construcción de vivienda social, la anterior facultad, es similar

al objetivo por el cual se conformó la empresa Metrovivienda en el año 1998, en la

administración de Enrique Peñalosa.

4.4.- Paralelo entre la norma urbana expedida y el crecimiento urbano legal e ilegal

En este periodo es difícil establecer la influencia ejercida por la norma urbana, en los procesos de

desarrollo de la ciudad tanto legales como ilegales, por cuanto en este lapso de 20 años, apenas se

empezaba a pensar en la ciudad futura, para que contara con buen urbanismo y con desarrollo de

potencialidades para ser planificada. Lo que si se puede establecer es que ya existían desarrollos

urbanos informales, localizados en la periferia, principalmente en el sector sur y sur-oeste,

correspondientes a los llamados barrios obreros, caracterizados por tener deficiencias en la

infraestructura de servicios públicos y en transporte.

4.5.- Antecedentes en programas y acciones de legalización

A lo largo del proceso de desarrollo de la ciudad, principalmente a partir de la tercera década del

siglo XX, Bogotá inicio la implementación de políticas de vivienda obrera, como consecuencia

del aumento de población, debido a dos aspectos fundamentales enmarcados dentro de la

migración del campo a la ciudad, como son, el proceso de industrialización en Colombia y la

violencia política. El proceso de necesidad por la vivienda lo describe Puente Burgos, así: “En la

medida en que las ciudades crecen, los recién llegados buscan solucionar su problema de

vivienda a través de la libre iniciativa y sus estándares se reducen al mínimo nivel necesario de

supervivencia”11.

11 PUENTE BURGOS, Carlos. Urbanización Clandestina: La discusión Teórica. Documento de Trabajo, AGDT/DT 005-03. Bogotá: CENDEX, 2003, p. 4.

29

Bogotá entre los años 1900 y 1930, paso de tener 100.000 habitantes a tener 250.000 y su área

urbana creció de 328 Has a 2.000 Has aproximadamente, esto significa que su población se

triplico en números gruesos y el área urbanizada se multiplico por 6.

Según lo describe Torres Carrillo, Bogotá a principio del Siglo XX contaba con los siguientes

desarrollos:

Barriadas populares coloniales (Egipto, Belén, La Peña, San Diego) y las de comienzos del siglo XX (Perseverancia, Las Cruces, Ricaurte) y además (20 de julio, Santa Inés, Santa Lucia, San Isidro) y hacia el Nor-occidente (Ferias y Estrada).

La construcción de viviendas populares entre 1928 y 1938 represento el 28% del total de viviendas en Bogotá. Entre 1938 y 1951 esta proporción aumento en un 54,10%.12

Con la expedición del Acuerdo Municipal 61 de 1932, "Por el cual se crea el "Instituto de Acción

Social de Bogotá", como un ente sin animo de lucro, y bajo su responsabilidad se asigna la “Junta

de Habitaciones para Obreros”, de esta manera se legalizaba un contrato entre la Nación y

Bogotá, con el fin especifico de atender la difusión de la pequeña propiedad urbana y el fomento

de las habitaciones baratas, conforme al artículo 5 de la Ley 19 de 1932, y además organizar la

Liga del Pedazo de Tierra y Habitación en la forma aconsejada por la Oficina Internacional del

Trabajo.

En este mismo Acuerdo se reconocía la existencia de Urbanizaciones Obreras que infringían las

normas legales tal como lo establece en el Art. 4 de dicha norma, así:

ARTICULO 4. Las autoridades municipales procederán, de conformidad con las disposiciones vigentes, a revisar las urbanizaciones obreras que se han construido con infracción de las normas legales, y darán cuenta de las que estén en estas circunstancias al "Instituto de Acción Social de Bogotá", para los fines propios de tal institución, y a la Dirección Municipal de Higiene, con objeto de que se hagan efectivas las sanciones del caso.13

La administración Municipal ya reconocía para esta fecha que existían algunos desarrollos

informales desarrollados con infracción de las normas existentes y se tomaban los correctivos

para sancionar a los infractores y adelantar las acciones para mejorar las condiciones de los

12 TORRES CARRILLO, Alfonso. La Ciudad en la Sombra, Barrios y Luchas Populares en Bogotá 1950-1977. Bogotá: CINEP, 1993. 13 Acuerdo Distrital 61 de 1932, artículo 4.

30

barrios o las habitaciones. Acordémonos que en el año 1925, se aprueba el plano de Bogotá

Futuro, en el cual se establece un polígono dentro del cual se consideraban los predios como

urbanos. Por lo tanto eran fácilmente identificables los desarrollos o barrios obreros construidos

por fuera del perímetro urbano.

Para finales del periodo en estudio, Bogotá contaba con 1.648.000 habitantes y un área urbana de

8.084 Hectáreas, la ciudad cuadruplica su crecimiento, en comparación con las tres décadas

precedentes. Al final de la década de los 50: “empieza a ser reiterativo en la prensa capitalina el

hablar de “El drama de los barrios fantasmas, marginales o subnormales”14.

Es importante el siguiente dato, aportado por Torres Carrillo, el cual refleja, el inicio de la

problemática de vivienda popular o social en la ciudad: “Bogotá aporta, al déficit de vivienda en

el país para el año 1958 el 30,5% de 260.000 calculadas para Colombia”.15 Lo cual corresponde

aproximadamente a 79.300 viviendas.

Con la expedición del Acuerdo Municipal 20 de 1942, se hacen algunas modificaciones al

Acuerdo 61 de 1932 y se obliga al municipio a invertir el dinero otorgado en préstamo por la

nación para los siguientes fines: Construcción de barrios populares modelos e instalación y

sostenimiento en estos barrios de los servicios sociales y de asistencia pública. En una

modificación del contrato se establece al final de esta norma que el Instituto de Acción Social

creado por Acuerdo No. 61 de 1932, sea reemplazado por la Caja de la Vivienda Popular, con

personería jurídica autónoma. De esta manera se salda el préstamo-contrato asumido con la

Nación y se institucionaliza la política de vivienda en la ciudad con la creación de la CVP.

En 1942 con la creación del Instituto de Crédito Territorial, se confirma la necesidad de

implementar y consolidar una política de Vivienda Popular, así lo describe el INURBE, en un

recuento histórico:

El Instituto de Crédito Territorial se creó por medio del Decreto Ley 200 de 1939. La Ley 46 facultó al ICT para emitir cédulas o bonos garantizados por el Estado, con el fin de aumentar el capital.

14 TORRES CARRILLO, Op. cit. 15 TORRES CARRILLO, Op. cit.

31

Mediante Decreto Ley 1579 de 1942, se reorganizó el ICT y se creó la Sección de Vivienda Urbana, cuyo fin lo constituyó el préstamo de dinero a municipios para la construcción de barrios populares. Posteriormente estos préstamos se ampliaron a las cooperativas de empleados y obreros en virtud de la Ley 53 de 1942 y en 1948 el ICT inició la construcción y adjudicación directa de viviendas.

En 1958 el ICT inició sus planes de "autoconstrucción" de vivienda urbana dirigido a familias de ingresos mínimos. Ya en 1961 para efectos de continuar con este propósito obtuvo créditos externos, gracias a la constitución de “Alianza para el Progreso” y se emprendió la construcción de 14.000 viviendas en Ciudad Techo, hoy ciudad Kennedy. Así mismo, inició el programa de "terceras partes" comúnmente los llamados P3 y de préstamos a propietarios de lotes.

El Gobierno Nacional en 1963, nombró al ICT como órgano consultivo en materia de vivienda de interés social. En este mismo año el ICT completó diez sistemas de operación diferentes, que incluyeron como innovaciones los planes de "mejoramiento de áreas subnormales" y de "erradicación de tugurios".16


Acuerdo 20 de 1940

Es la primera norma que dispone que todo tipo de construcción debe obtener una licencia escrita

por parte de la Secretaria de Obras Publicas Municipales y además el interesado debe cancelar el

impuesto de delineación.

En esta norma se determina además la imposición de multas sucesivas a aquellos propietarios que

inicien obras o modifiquen un proyecto sin la licencia. Así mismo se les impondrían multas a

aquellos arquitectos, ingenieros o constructores que dirigían las obras iniciadas o reformadas sin

licencia “…… y en caso de reincidencia, serán eliminados del registro a que se refiere la

Resolución 100 de 1939, dictada por la Secretaría de Obras Públicas Municipales”17

16 INURBE. Historia del INURBE. < http://www.inurbe.gov.co/nuestraCasa/11_his_inur.htm> [citado el 8 de julio de 2007] 17 Acuerdo 20 de 1940, artículo 7.

32

5.- PERIODO DE 1950 A 1970

<Ver Plano 31>



Habitantes Alcaldes

1951 5.026 660.000 Santiago Trujillo 1956 7.615 1.000.000 Andrés Rodríguez Gómez 1958 8.084 1.130.000 Fernando Mazuera Villegas y Juan Pablo Llinas 1964 14.615 1.794.852 Jorge Gaitán Cortés


legal e ilegal

Fuente: Archivo Distrital: Barrio Pilicarpa, 1964.

33

Para el inicio de este periodo (1950) el desarrollo urbano de Bogotá estaba claramente

delimitado, de la siguiente forma: al Norte por la calle 87, al Sur por el río Tunjuelito, al Este las

carreras 3ª, 5ª y 7ª. y al Oeste la Avenida 30 (Av. Ciudad de Quito). El desarrollo del sector sur se

caracterizaba por la implantación de barrios dispersos. La cobertura del área urbanizada era de

3.700 hectáreas.

En la década de los años 50, el área urbanizada se incrementó en 3.400 hectáreas. Las principales

áreas desarrolladas con vivienda se localizaron en el sur de la ciudad modificando la destinación

de tierra agrícola a tierra urbanizable, estableciendo un control y una modificación de los cuerpos

de agua y los humedales para el efecto. La urbanización de terrenos se fue extendiendo por las

faldas de los cerros orientales en el sector de San Cristóbal al Sur-Este y al Sur del río Tunjuelito

por la margen izquierda del río. En el norte de la ciudad la tierra urbanizada creció hasta la calle

95 y también se expandió hacia el occidente por las calles 13 y 80.

En el año 1954 se anexaron a la ciudad los municipios de Usme, Usaquén, Fontibón, Bosa,

Engativá y Suba desarrollándose urbanísticamente las áreas de periferia de estos municipios,

creándose una conurbación al final de este perdió entre la ciudad consolidada de Bogotá y los

cascos antiguos de los municipios de Usaquén, Bosa y Engativá. El casco urbano de Fontibón

quedó separado urbanísticamente por la zona industrial propuesta al occidente por el Plan Piloto

de Le Corbusier.

En la década de los años 60 se urbanizaron cerca de 6.000 hectáreas, principalmente las áreas al

occidente de la carrera 30 hasta la Av. 68 o Av. Del Congreso Eucarístico, el sector de Kennedy y

la conexión entre Este y Oeste por las calles 68 y 80 hasta el antiguo casco urbano de Engativá.

Para el final de este periodo y con base en los datos estadísticos que hacen parte del estudio de

Fase I, se estimaba que existían 282.400 viviendas ocupando un suelo de 8.197 hectáreas, con

una densidad promedio 35 Viv./Ha bruta.

La dinámica urbana de la ciudad en este periodo esta ligada también a la implementación de

cuatro Planes de Desarrollo expedidos para regular el proceso de crecimiento y establecer unos

criterios de planeación, estos son: el Plan Piloto en 1951, el Plan Vial Piloto en 1961, el Estatuto

de Ordenamiento Físico en 1967 y el Plano Oficial de Zonificación General en 1968.

34


El distrito cumpliendo con lo ordenado por la Ley 88 de 1947, contrata al arquitecto Le

Corbusier, y se adopta el Plan Piloto, estudio desarrollado por este arquitecto y adoptado a través

del Decreto Distrital 185 de 1951. Esta norma se convierte en el tercer “Plan de Desarrollo

Urbano” de la ciudad. El objeto del contrato realizado con el arquitecto Le Corbusier consistía en

realizar un Plan Modelo de ciudad o “Plan Director” para que posteriormente los consultores

americanos Wiener y Sert lo ampliaran y particularizaran en un plan regulador.

La manera como se vivía por aquella época la zozobra de los acontecimientos del 9 de abril de

1948 y la transición urbanística que sufría la ciudad a principios del siglo XX, es descrita de la

siguiente manera el Arq. Calos Arbeláez Camacho, director en el año 1951 de la oficina del Plan

Regulador, así:

El transito de la vida tranquila y sin complicaciones del Siglo XIX a la congestión humana del Siglo XX, trajo, lógicamente, un trastorno que ataco todos los ordenes de la vida y fue de una trascendencia inmensa en el desarrollo de las ciudades.

En cumplimiento de lo anterior (congestión urbana y cambio de patrones del S. XIX al S. XX) y a raíz de los acontecimientos del 9 de abril (1948) que asolaron el centro de Bogotá, un numeroso grupo de arquitectos se hizo vocero del pensamiento del gremio, y, a base de un gran tesón, logro convencer a las autoridades sobre la necesidad de poner orden al caos, de componer lo dañado y de purificar la carcoma.

Se le explico a la autoridad cual era el modus operandi, y una vez aceptados estos puntos de vista fue creada la Oficina de Bogotá, por gestiones realizadas ante el Concejo Municipal por el entones alcalde Fernando Mazuera. El Concejo aprobó el Acuerdo 88 de 1948 que autorizaba al ejecutivo para crear la Oficina en forma técnica y contratar con técnicos extranjeros de reconocida fama internacional los ante-proyectos de regulación, así como la asesoría para la organización interna de la oficina.18

El Decreto Distrital 185 de 1951, establece tres aspectos fundamentales tomados del estudio de

Le Corbussier, que son: 1. La adopción del perímetro urbano; 2. La zonificación de la ciudad de

acuerdo a sus tendencia en la consolidación de usos principales y 3. La adopción de un plan vial.

18 ARBELÁEZ CAMACHO, Carlos, Arq. Director de la Oficina del Plan Regulador. El Plan Piloto de Bogotá, Registro Municipal 1951, Hechos y Notas. p. 182 A 190.

35

En relación con las áreas de vivienda que se desarrollaron de manera informal, pero quedaron en

aquel momento localizadas por fuera del perímetro urbano, el Arq. Arbeláez Camacho, describe

la manera como fue tratado este tema por el Plan Piloto y la Oficina del Plan Regulador a su

mando:

Con relación a los sectores de habitación que por las razones ya expuestas quedaron fuera del perímetro, el plan en si propone soluciones practicas, que en ningún caso quieren mortificar o perjudicar intereses. Dichas zonas están siendo estudiadas con detenimiento por la Oficina, con el objeto de verificar su situación actual su futura orbita de saturación, sus posibilidades en cuanto a servicios y las obras de servicios sociales que el Municipio deberá realizar, para que esos núcleos de habitación tengan su vida propia sin interferir para nada el desarrollo de la ciudad.

Tales elementos urbanos hace muchos años que existen y tienen sus habitantes derechos adquiridos, que nadie ha puesto en duda. Sin embargo ha servido esta situación para crear mal entendimientos, debido a que no ha sido comprendido lo que se quiere llevar a cabo.19

<Ver Plano 32>

Se expide el Decreto 414 de 1951, en el cual se le da claridad a aquellas áreas desarrolladas que

quedaron por fuera del perímetro urbano establecido por el Decreto 185 de 1951 (Plan Piloto).

Allí se establece que para algunos barrios que quedaron por fuera del perímetro urbano señalado

por el decreto 185 de 1951, era necesario fijar un limite de desarrollo dentro del cual pudieran

permitirse las edificaciones y suministrar los servicios públicos. Los barrios con sus limites a los

que se refiere este decreto son; Las Ferias, San Fernando, Rionegro, La Perseverancia, El Guavio,

Egipto y Girardot. De alguna manera se convertía en el primer acto administrativo que

incorporaba y legalizaba algunos barrios de tal forma que su desarrollo pudiera continuar

normalmente y la administración Municipal prestara los servicios públicos. Tal como lo se

describió en el Periodo de 1930 a 1950, por el año de 1932 ya se habían identificado algunos

“Barrios Obreros” desarrollados con infracción a las leyes existentes.

<Ver Plano 33>

En este mismo año (1951), se expiden dos decretos mas relacionados con el tema urbano. Uno es

el Decreto Municipal 480, por medio del cual se establece la categorización de las vías, creando

19 ARBELAEZ C., Op. cit., p. 186.

36

cuatro tipos de vías y dándoles el nombre de V-1 a V-4, estableciéndoles a la vez su rol

respectivo, según el perfil y las áreas que comunicaba, así: V-1, enlace regional, V-2, transito

rápido, V-3, vías de delimitación de sector y V-4 de penetración a sectores, estableciendo además

la construcción de algunos rond-point (glorietas) en cruces especiales de la ciudad. La segunda

norma es de carácter nacional y corresponde al Decreto 693, norma dictada en la administración

del presidente Laureano Gómez, con el objetivo de validar los estudios que las ciudades de

Bogotá, Medellín y Cali contrataron con expertos urbanistas extranjeros, facultando a los alcaldes

de estas ciudades para que adoptaran los Planes Pilotos resultado de tales contratos, así como

también los planes reguladores que a futuro se debían contratar con base en los Planes Pilotos.

Igualmente facultaba a los ejecutivos para que dictaran las normas sobre urbanismo y servicios

públicos aplicables y reglamentadoras de dichos planes. Este Decreto Nacional establecía la

creación de la “Junta de Planificación” en cada ciudad.

Se anexan al Municipio de Bogota los Municipios de Fontibón, Bosa, Usme, Suba, Usaquén y

Engativá a través de la Ordenanza Departamental 7 de 1954.

<Ver Plano 34>

Se expide el Decreto Nacional 3640 de 1954, mediante el cual se crea un régimen administrativo

especial y se establece que la Ciudad de Bogotá, se convierta en Distrito Especial, dando

cumplimiento a lo señalado en la Constitución Política.

<Ver Plano 35>

Se expide el Acuerdo Distrital 1 de 1961, norma en la que se hace un reparto orgánico del

territorio para lograr una mejor organización política y administrativa como consecuencia del

cambio de régimen de Municipio a Distrito Especial, sumándole algunos problemas urbanos,

como la dispersión de las áreas en una extensión de 5.600 Hectáreas, además de ofrecer un mejor

desarrollo urbano a los llamados “Barrios Abandonados”. El territorio de la ciudad de Bogotá es

dividido en ocho Circuitos Urbanos y ocho Términos Rurales; los circuitos son divididos en

sectores, generando un total de 288 Barrios reconocidos. Las áreas pertenecientes a los cascos

urbanos y zonas rurales de los municipios anexados a Bogotá a excepción de Fontibón se

encuentran dentro de los “Ocho Términos Rurales”.

37

Esta norma esta actualmente vigente y se utiliza en la SDP (año 2007), como sustento para

determinar cuales barrios fueron reconocidos como tal en el año 1961, con el fin de catalogarlos

como: “Barrios Legales sin plano urbanístico”, de tal forma que cualquier trámite que se solicite

a la Dirección de Cartografía, debe tener como sustento urbanístico el plano catastral, como

consecuencia de la inexistencia del plano de loteo o del plano urbanístico.

<Ver Tabla Anexa No. 1>

<Ver Plano 36>

El “Plan Vial Piloto” aprobado mediante el Acuerdo 38 de 1961, corresponde al cuarto “Plan de

Desarrollo Urbano” de la ciudad. En él se mantienen los principios viales contenidos en los

planes de Le Corbusier y Wiener – Sert.

<Ver Plano 37>

Se expide al Acuerdo Distrital 68 de 1961 donde se abre tácitamente la posibilidad de

legalización de algunos barrios en Bogotá, se puede decir que es la primera vez que el tema de la

legalización se toca directamente, no así, el nombre dado al mismo tramite: “Incorporación”, el

cual lleva implícito, la elaboración de los planos por parte del Departamento Administrativo de

Planificación del Distrito Especial de Bogotá, la autorización al Departamento de Catastro para la

confección y colocación de la nomenclatura y desenglobe de las escrituras de lotes. Al Personero

le autorizan “Legalizar” las escrituras y recibir las zonas de terreno que los urbanizadores estén

obligados a entregar y por ultimo a las Empresas de Energía Eléctrica y de Acueducto y

Alcantarillado para elaborar los planos de las redes respectivas. En total se incorporan 34 Barrios,

divididos en 17 Barrios pertenecientes a 7 Circuitos Urbanos y 17 Barrios pertenecientes a 6

Términos Rurales, lo que indica que el 50% de los barrios “Incorporados” (Legalizados), se

encontraban por fuera del perímetro urbano.

<Ver Plano 38>

En 1963 se expide el Acuerdo 22, el cual se orienta a subsanar aquellos desarrollos que no

cumplieron el proceso de lotificación (Urbanización de terrenos), establecido en el Acuerdo 30 de

1961, y que no obtuvieron la aprobación ni la licencia correspondiente, lo que origina el

38

programa especial de gobierno denominado “Habilitación de Barrios”, implementándose de esta

manera el segundo “Programa”, para solucionar los problemas de norma, titularidad y

elaboración de planos, en últimas problemas relacionaos con la llamada vivienda social o

popular.

Se encarga al Departamento Administrativo de Planificación el procedimiento para adelantar el

“Programa de Habilitación”, involucrando a La Subsección de Planos de Barrios para revisar o

elaborar el plano de lotificación, y a La Sección de Zonificación para que estableciera la

reglamentación interna (normas urbanísticas y arquitectónicas), esta reglamentación seria

legalizada por Decreto. Se faculta además al Alcalde del Distrito para que por medio de Decreto

fije los linderos precisos de los terrenos donde se adelanten urbanizaciones o parcelaciones, sin

cumplir con las disposiciones del Acuerdo 30 de 1961, en este sentido se facultaba al

burgomaestre la incorporación de terrenos que técnicamente no eran viables o por el contrario

podía entenderse que “políticamente” si era conveniente su incorporación.

Lo anterior constituye una manera arbitraria bajo el mando político-administrativo del Alcalde de

poder ordenar la legalización de barrios. Sin embargo la medida se matiza, por cuanto la

legalización implicaba también la imposición del impuesto de “Acción Urbana” para estos

desarrollos que se incluyeran dentro del “Programa de Habilitación”.

De conformidad con un trabajo de investigación en el archivo del otrora llamado DAPD se

encontró que la aplicación de este Acuerdo 22, generó la oficialización a través de comunicados

dirigidos a los interesados que los 110 desarrollos informales identificados en esta época (año

1963), fueran catalogados o rotulados de oficio como: “Legalizados mediante el Acuerdo 22 de

1963”, clasificación errónea por cuanto, lo que establecido en la norma fue un procedimiento

para adelantar un programa de habilitación y no una orden de legalización. La situación real de

estos desarrollos se sintetiza a continuación:

De la información obtenida en el archivo y en la planoteca del DAPD (junio de 2006), de cada

una de las carpetas y planos de estos desarrollos, se pudo conformar tres categorías o tipologías

en las cuales se podían clasificar de la siguiente manera: 7 Desarrollos con Decretos aprobatorios,

por lo tanto se ajustaron al procedimiento establecido en el Acuerdo 22 de 1963 o al Acuerdo 21

de 1972; 29 Desarrollos con Resolución de legalización, por lo tanto surtieron un procedimiento

39

creado con posterioridad al acuerdo 21 de 1972 y por ultimo, 74 Desarrollos sin acto

administrativo de legalización pero con aprobación del plano de loteo y asignación del numero

que los identifica en la planoteca, lo que significa que adelantaron parte del procedimiento

establecido en el Acuerdo 22 de 1963, pero no concluyeron con la expedición del Decreto por

parte del Alcalde Mayor.


<Ver Plano 39>

El Acuerdo 27 de 1966, crea un Fondo especial en la Caja de la Vivienda Popular denominado

“Fondo para Sustitución de Tugurios” el que por objeto principal tenía obtener aportes

destinados a la sustitución o erradicación de tugurios. Lo anterior indica que empieza a crearse

una dispersión de responsabilidades y acciones en diferentes entidades del distrito, que hace

perder el liderazgo requerido para implementar programas de vivienda “obrera”, “Barata” o

“Programas de habilitación” y en últimas estrategias para la solución de vivienda social.

<Ver Plano 40>

Se expide el quinto “Plan de Desarrollo Urbano” de la Ciudad, a través del Acuerdo 65 de 1967,

que a su vez corresponde a un “Estatuto para el Ordenamiento Físico”, y en él se hace mención

por primera vez de las normas para el desarrollo mínimo (Por etapas, progresivo o norma

mínima) de una urbanización, en la cual se construían los servicios comunales básicos y una vía

de acceso, por lo menos. Esta norma trata por primera vez en la legislación urbanística, entre

otros aspectos, los siguientes temas: Áreas Libres con destinación especial de propiedad comunal,

las mismas que hoy en día se denominan “Equipamiento Comunal Privado”, Licencias de

Urbanismo Provisionales, Incorporación del Plano Topográfico y desarrolla al final un capítulo

especial de sanciones.

En el año 1968 a través de la Ley 66, se encarga a La Superintendencia Bancaria para que realice

todas las actividades de inspección y vigilancia de las actividades relacionadas con la enajenación

de inmuebles destinados a vivienda y sobre el otorgamiento de créditos para la adquisición de

lotes o viviendas o para la construcción de las mismas

40

En el año 1968, se expide el Decreto Distrital 1119, (“Por el cual se adopta el Plano Oficial de

Zonificación General de la ciudad, se señala un nuevo perímetro urbano y se dictan unas normas

sobre urbanismo”). La adopción del Plano se sustenta en la facultad establecida en el Acuerdo 51

de 1963 y que a su vez tiene como base los estudios realizados para la implementación del Plan

Director y Regulador de Le Corbusier y Wiener – Sert, respectivamente y otros más realizados

desde 1964 por el Departamento Administrativo de Planificación Distrital. Este Plan corresponde

al Sexto “Plan de Desarrollo Urbano para Bogotá”.

El plano oficial divide a Bogotá en ocho zonas, incluida en una de ellas los cerros orientales

como “Zona Verde”, zonificación que tiene como base los conceptos de “Zoning” emanados de

la arquitectura moderna de los años 30 y 40. León Krier en su crítica a esta zonificación desde

una visión europea, la caracteriza como: “la manera más eficaz de destruir la enorme

complejidad del tejido y la estructuración social y física de comunidades urbanas pre-

industriales”.

Esta norma de zonificación describe adicionalmente el perímetro urbano como una línea

envolvente, donde hacen parte del mismo, las cabeceras de los Municipios anexados a Bogotá, las

urbanizaciones residenciales autorizadas con anterioridad y los barrios “regularizados”. Hacen

parte también de este perímetro las áreas urbanas de los “Barrios de Desarrollo Incompleto”

definidos según las condiciones estipuladas por el Acuerdo 22 de 1963. Estos barrios se

consideran como rurales mientras que no sean “Regularizados” palabra que se utiliza por primera

vez en una norma. Otras áreas identificadas en la delimitación del perímetro son aquellas

“Residenciales Periféricas” en Bogotá como en los municipios anexados, que al estar por fuera

del perímetro descrito y sin posibilidad de servicios de acueducto y alcantarillado se consideran

como zonas rurales, hasta que esta condición de servicios cambiara. Se delimita el Casco Urbano

de los municipios anexados de Suba, Engativá y Usme.

La implementación del antejardín en toda la ciudad se consolida, estableciendo así una tipología

urbana y de espacio público particular. Otra alternativa para mejorar el espacio público hubiera

sido aumentando el perfil de las calles con algún elemento natural o verde en vez de exigir el

antejardín que para las áreas comerciales o con vocación de comercio se pierde, lo “invaden” o

construyen.

41

El Decreto se divide la clasificación de usos en: Principal, Complementario, Compatible (Hoy

restringido POT). Y se ordena la “Legalización” (palabra que se usa por primera vez en una

norma) de los lotes con dimensiones inferiores a las establecidas por esta norma, siempre y

cuando los usos sean permitidos y se respeten los aislamientos posteriores y antejardines.

<Ver Plano 41>

Con la expedición del Decreto Nacional 3133 de 1968, se cumple la orden constitucional del

Art.199, que determina que la ciudad de Bogotá se organice como Distrito Especial, sin sujeción

al régimen municipal ordinario. Las atribuciones administrativas pasan de la Asamblea y

Gobernador a Concejo y Alcalde, continuando con el estatus de capital del departamento de

Cundinamarca.


Este periodo estudiado, corresponde a las dos décadas de crecimiento acelerado más grandes que

ha tenido la ciudad en cuanto a población y a la ampliación en hectáreas urbanas, en el, la ciudad

creció en más de 25.000 Has. y la población aumento en más de 2.000.000 de habitantes, lo que

significa que cada años de este periodo la ciudad se extendió en 1.250 Has. y aumento su

población en 100.000 habitantes.

La norma urbana fue muy prolífica en este periodo, se expidieron cuatro Planes de Desarrollo, la

ciudad paso de la categoría de Municipio a Distrito Especial, se crearon la Caja de la Vivienda

Popular y los fondos para los barrios obreros, se empezó a ejercer un control, por lo menos así

estaba consignado en las normas, del desarrollo urbano y se normalizaron y ajustaron a una

realidad creciente las normas mínimas para el desarrollo de proyectos de barrios obreros o

vivienda popular.

Consolidando la información aportada por la Dirección de Legalización y Mejoramiento Integral

de Barrios de la SDP, en estas dos décadas se legalizaron 1.048,40 Has, correspondientes a 124

desarrollos o barrios, para el aporte de estos datos prevalece la estadística oficial suministrada por

esta Dirección sobre otros datos de autores y fuentes diversas, citados en este estudio y que varían

42

en la cantidad de barrios legalizados y las hectáreas de cada un de ellos, a continuación se

presenta la tabla que consolida los datos por localidad en el periodo de 1950 a 1970:

Tabla 2: CONSOLIDACIÓN DE ÁREAS LEGALIZADAS POR LOCALIDADES

DÉCADAS 1950-1970 LOC. # LOCALIDAD

ÁREA TOTAL HAS. HAB. APROX.

1 USAQUÉN 62,49 24.9962 CHAPINERO 0,00 03 SANTA FE 4,21 1.6844 SAN CRISTÓBAL 340,71 136.2845 USME 41,26 16.5046 TUNJUELITO 50,74 20.2967 BOSA 73,35 29.3408 KENNEDY 0,00 09 FONTIBÓN 41,01 16.40410 ENGATIVÁ 153,03 61.21211 SUBA 172,11 68.84412 BARRIOS UNIDOS 0,00 013 TEUSAQUILLO 0,00 014 LOS MÁRTIRES 0,00 015 ANTONIO NARIÑO 0,00 016 PUENTE ARANDA 13,20 5.28018 RAFAEL URIBE 21,85 8.74019 CIUDAD BOLÍVAR 74,44 29.776

ÁREA URB. INFORMAL 1.048,40 419.360,00

Es difícil determinar con certeza si la expedición de la norma que regulaba el desarrollo legal o

formal de los futuros barrios sumada a la norma que incorporaba u obligaba a adelantar algún

proceso de habilitación o legalización, desato o trajo como consecuencia la proliferación o el

aumento de las urbanizaciones informales o ilegales, lo que si es cierto es que primero se

desarrollaron los barrios informales o con algunas infracciones a la norma y luego se expidió la

norma que definía el perímetro urbano, la reglamentación de las condiciones mínimas para la

vivienda obrera y aquella norma que legalizaba u obligaba a que se realizaran los ajustes

necesarios a las urbanizaciones con relación a los parámetros en esa época. Dicho de otra manera,

primero la población o los “Mercantilistas Urbanos” solucionaron el problema de falta de

Fuente: SDP., Dirección de Legalización y Mejoramiento Integral de Barrios, junio de 2007

43

vivienda en la ciudad y posteriormente la administración Municipal o Distrital asumió los

controles y las acciones de reglamentación.


En el año 1963, se expide el Acuerdo Municipal 22, se implementa la segunda política de la

Administración de la ciudad, a través del programa “Habilitación de Barrios”, reconociéndose la

existencia de algunos barrios desarrollados con anterioridad a la expedición del Acuerdo 30 de

1961, que no obtuvieron la aprobación ni la licencia correspondiente. Esta norma encarga al DAP

el procedimiento para adelantar el programa de habilitación responsabilizando particularmente a

la Subsección de Planos de Barrios para revisar o elaborar el plano de lotificación y a la Sección

de Zonificación para que estableciera la reglamentación interna (Normas urbanísticas y

arquitectónicas); esta reglamentación se adoptaría por Decreto y daría solución a los problemas

de norma, titularidad y elaboración de planos. Con base en este programa de habilitación se

adelanta la legalización de mas de 110 desarrollos, de los cuales 7 culminaron satisfactoriamente

con todo lo exigido en este Acuerdo y 74 culminaron solo con la aprobación del plano de loteo.

A finales de este periodo casi el 50% del área urbana de Bogotá (13.985 Has), presenta

desarrollos informales, lo que corresponde a más de 6.500 Has. “Para 1972 existían 206

asentamientos humanos espontáneos de los cuales 89 habían surgido en el lapso de 1968 a

1972”20.

En la administración del Alcalde Virgilio Barco Vargas (1966 – 1969), se impulso la promoción

de vivienda popular, para el efecto el Concejo Distrital, considerando que era de apremiante

necesidad resolver el problema de las invasiones y tugurios que se venían formando en el

territorio del Distrito por escasez de viviendas baratas, expidió el Acuerdo 27 de 1966 con el fin

de crear un Fondo, administrado por la Caja de Vivienda Popular y destinado a la “Sustitución de

Tugurios” para urbanizaciones construidas bajo la orientación de los planes y programas de

vivienda, elaborados por el DAP con cooperación de la SOP y las Empresas Distritales

Descentralizadas.

20 TORRES CARRILLO, Op. cit.

44

Los desarrollos de origen informal o espontáneos, que inician su consolidación en la década de

los años 60, los describe Jiménez Mantilla, así:

En los años 60 se enfatiza la tendencia anterior y se abren 4 nuevos frentes: 1.- En el costado sur de la ciudad en la cuenca alta del Río Tunjuelito en la zona de Usme, distante 12 Kms del centro tradicional, separado de este por un área de morfología accidentada y muy degradada por la explotación del subsuelo, por varias empresas industriales, aislando aun mas el área. 2.- En el costado Sur-occidental, desarrollándose en el área inclinada de Meissen, cruzando el Río Tunjuelito, sometida a explotación del subsuelo por canteras de arcilla y arenas. 3.- En el costado Sur-Occidental a 12 Kms del centro tradicional en la cuenca baja del Río Tunjuelito, correspondiente a la zona de Bosa en terrenos fértiles y muy planos. Su relación física con el casco urbano se logra a través de las redes preexistentes de la estructura urbana colonial de Bosa. 4.- En el costado Nor-Occidental, distante 8 Kms del centro de Chapinero y 15 Kms del centro tradicional, esta aislado de la ciudad por el cerro de Suba, el Río Juan Amarillo y el Río Bogotá, es un área muy fértil, siendo sus únicas conexiones con la ciudad el cruce por el oriente entre los cerros norte y sur de Suba y un puente en el costado sur sobre el Río Juan Amarillo.21

El programa de “Sustitución de Tugurios” se destaca como el pionero en la Ciudad de Bogotá,

promovía la Vivienda Barata (popular) y la eliminación de los desarrollos informales o los

llamados “Tugurios”.

En el año 1968, se expide el Decreto Distrital 1119, por el cual se adopta el Plano de

Zonificación General, en el se describe que dentro de los límites del casco urbano se incluyen los

“Desarrollos Incompletos” definidos en el Acuerdo 22 de 1963, los que se consideraban rurales,

hasta tanto no fueran “Regularizados”.

En esa época las políticas para el desarrollo de vivienda popular eran muy escasas y la necesidad

de vivienda muy alta, “el ICT y la CVP de las 57.214 soluciones ofrecidas hasta mediados de los

70 solo el 21,8% fueron a dar a sectores de ingresos bajos”22. Por lo tanto en el año 1972 se

expide el Acuerdo distrital 21 “Por el cual se adopta un plan de mejoramiento de áreas urbanas

de desarrollo incompleto”, corresponde a la tercera política establecida para la legalización de

desarrollos informales, este “Plan de Mejoramiento”, contemplaba la aplicación de tres acciones

específicas: Habilitación, Legalización y Regularización.

21 JIMÉNEZ MANTILLA, Luís Carlos. Urbanización Espontánea y Medio Ambiente – El Caso de Bogotá -. En: VIII CONGRESO NACIONAL DE PLANIFICACIÓN: Bogotá 1985. 22 TORRES CARRILLO, Op. cit.

45

5.6.- Antecedentes en procedimientos de legalización

En esta parte, se hará una descripción esquemática de cada una de las etapas que componían los

procedimientos para adelantar el trámite de legalización de desarrollos informales con los cuales

se trabajó en este periodo.

Normas que reglamentan el procedimiento de legalización en este periodo:

1. Acuerdo 68 de 1961, “por el cual se incorporan dentro del plan general del Distrito

Especial de Bogotá algunos barrios y se dictan otras disposiciones”.

2. Acuerdo 22 de 1963, “Por el cual se establece el procedimiento para realizar programas

de habilitación en barrios de la ciudad, cuyo desarrollo haya sido incompleto”.

Acuerdo 68 de 1961

NOMBRE O PLAN DE DESARROLLO QUE REGLAMENTABA O HACIA PARTE

Plan Vial Piloto, Acuerdo 38 de 1961, políticas de Le Corbusier y Wiener - Sert NOMBRE DADO A LOS "DESARROLLO INFORMALES"

Barrios NOMBRE DEL PROCEDIMIENTO

Incorporación ACTO ADMINISTRATIVO CON EL QUE CULMINABA EL TRÁMITE

Levantamiento de planos DEPENDENCIA RESPONSABLE DEL PROCEDIMIENTO

Departamento Administración de Planificación del Distrito Especial de Bogotá NOVEDADES

Se involucra a Catastro para la confección, colocación de placas y desenglobe de escrituras y a la Personería para la legalización de las escrituras

ETAPAS TIEMPO (MESES)

Levantamiento de planos N.D. Autorización a Catastro para elaborar placas y desenglobar N.D. Autorización al Personero para legalizar escrituras N.D. Recibir por parte del Personero las zonas que están obligados los urbanizadores N.D.

Ordenar a las Empresas de Energía Eléctrica y de Acueducto y Alcantarillado elaborar los planos de las redes respectivas N.D.

46

Acuerdo 22 de 1963


Plan Vial Piloto, Acuerdo 38 de 1961, políticas de Le Corbusier y Wiener - Sert NOMBRE DADO A LOS "DESARROLLO INFORMALES"

Barrios de Desarrollo Incompleto o Lotificaciones NOMBRE DEL PROCEDIMIENTO

Programa de Habilitación ACTO ADMINISTRATIVO CON EL QUE CULMINABA EL TRÁMITE

Decreto del Alcalde Mayor DEPENDENCIA RESPONSABLE DEL PROCEDIMIENTO

Departamento Administración de Planificación del Distrito Especial de Bogotá NOVEDADES

A partir de la solicitud realizada por la Junta de Acción Comunal, el DAP, debía proceder a elaborar el plano de lotificación, si las vías no correspondían al mínimo exigido por la norma, el plano contemplaría la ampliación de las mismas


Solicitud de elaborar el plano de lotificación, realizada por la Junta de Acción Comunal, al DAP. N.D.

Revisión de la solicitud por parte de la Subsección de Planos de Barrios y elaboración del mismo con base en las normas del Acu. 30 de 1961. N.D.

Envió a la Personería de tres copias del plano definitivo para protocolizarlo en la Notaria N.D.

Envió de una copia del plano a Catastro para que fije la nomenclatura y efectué los desenglobes N.D.

Preparación de la reglamentación por parte de la Sección de Zonificación del DAP. N.D.

Audiencia con la Junta de Acción Comunal y, una vez aprobada por la Junta de Planificación, será legalizada por medio de Decreto N.D.


A pesar de que la expedición de normas para controlar la acción de urbanizadores ilegales o

informales fue grande, sobre todo en la segunda década de este periodo, estas normas no estaban

compaginadas con los planes y programas para la generación de vivienda formal, además apenas

se iniciaba la formación de cultura para adelantar los procesos constructivos y de urbanización de

terrenos enmarcándose en normas que expedía la administración Distrital, por lo tanto algunas

47

persona y urbanizadores seguían construyendo espontáneamente. Las siguientes son las normas

de control y sanción que se expidieron en este periodo:

Acuerdo 30 de 1961

Esta norma regulaba principalmente la manera como se debían adelantar las Lotificaciones

(Urbanizaciones) y los procedimientos para la expedición de los permisos. En el capítulo de

“Normas Generales”, se establece que la persona que realice una urbanización o parcelación sin

el cumplimiento de las normas de este Acuerdo seria sancionada de acuerdo a las disposiciones

vigentes, a través de una resolución dictada por el Alcalde Mayor.

Acuerdo 36 de 1962, Código de Policía

Este primer Código de Policía fue modificado por el Acuerdo 65 de 1967 “Por el cual se señalan

las normas y el procedimiento que deben cumplirse para urbanizar terrenos en el área del

Distrito Especial de Bogotá y se dictan otras disposiciones”, en el su capítulo 5, trata el tema de

las sanciones para las personas, técnicos o profesionales en construcción que inicien o adelanten

una construcción, urbanización o parcelación.

Acuerdo 22 de 1963

En este Acuerdo únicamente se determina que las urbanizaciones o parcelaciones que se inicien

en condiciones anormales incumpliendo las normas del Acuerdo 30 de 1961, quedarían gravadas

con el impuesto a la Acción Urbana, reglamentado por el decreto Nacional 374 de 1962,

reglamentario a su vez de la Ley 81 de 1960 reorgánica del impuesto sobre la renta. Este

impuesto fue el que antecedió al gravamen denominado actualmente como “Impuesto de

Delineación y Construcción”

Acuerdo 65 de 1967

El objetivo principal de este Acuerdo era señalar las normas y los procedimientos para la

urbanización de terrenos en el Distrito. En el Capítulo V, se trata el tema de las sanciones y allí se

hace referencia a la modificación de algunos artículos del Acuerdo 36 de 1962 (Código de

Policía), los cuales mencionan la imposición de sanciones para los siguientes casos:

48

Quien inicie o adelante una urbanización o parcelación, o ejecute obras de urbanismo y

saneamiento sin el cumplimiento de los requisitos exigidos. Incurriendo en multas sucesivas

hasta obtener la aprobación correspondiente o sino fuera posible entonces procederá la

demolición.

Quien adelante edificación o introduzca en ella reforma sin amoldarse a las condiciones de la

licencia, incurrirá en multa convertible en arresto.

El arquitecto, Ingeniero, constructor o maestro de obra que dirija o administre obra cuya

construcción se inicie o se reforme sin sujeción a las condiciones anotadas en la licencia,

incurrirá en multa.

Quien ejecutara obra en vía o terrenos de uso público sin permiso de la Secretaría de Obras

Públicas del Distrito.

La persona propietaria de urbanización o parcelación que enajene solar sin haber obtenido la

licencia respectiva de las obras de urbanismo, o que habiéndola conseguido la deje vencer

sin haber cumplido con las obligaciones contraídas con el Distrito Especial de Bogotá,

incurrirá en multa.

Quien construya o modifique acera sobre vía pública con violación a reglamentos de la

Alcaldía incurrirá en multa.

La persona que adelante un programa de urbanización o parcelación que en su propaganda

no mencione la situación exacta de la etapa de tramitación en que se encuentra el proyecto

respectivo, incurrirá en multa.

Ley 66 de 1968

A través de ésta Ley se le otorga a la Superintendencia Bancaria, entidad creada en el año 1923,

mediante la Ley 45, las facultades de inspección y vigilancia de las actividades relacionadas con

la enajenación de inmuebles destinados a vivienda y el otorgamiento de créditos para la

adquisición de lotes o viviendas o para la construcción de las mismas.

Esta Ley pretendía ejercer el control para quien enajenara más de 4 lotes de un globo de mayor

extensión, situación que fue aprovechada por los “mercantilistas inmobiliarios” para hacer

subdivisiones de predios de 4 en 4, así evitaban el control de las autoridades, convirtiéndose en

49

una de las maneras mediante las cuales se consolido el desarrollo de urbanizaciones informales y

la venta de lotes sin permisos.

Posteriormente se expide el Decreto-Ley 78 de 1987, en el cual se le asigna a Bogotá las

funciones de intervención que ejercía la Superintendencia Bancaria. Luego con la expedición del

Decreto Distrital 1330 de 1987, se crearía una dependencia asignada a la Alcaldía Mayor,

denominada “Dirección de Urbanización y Vivienda”, encargada de manejar las funciones que

ejercía dicha Superintendencia, actualmente esta dependencia se denomina Subdirección de

Control de Vivienda y hace parte de la estructura de la SDH.

50

6.- PERIODO DE 1970 A 1980

<Ver Plano 42>


Periodos Área Urbana (Has.)

Habitantes Alcaldes

1970-1973 30.423 2.861.913 Carlos Albán Holguín 1973-1974 Aníbal Fernández de Soto 1974-1975 Alfonso Palacio Rudas 1975-1976 Luís Prieto Ocampo 1976-1978 30.886 3.500.000 Bernardo Gaitán Mahecha 1978-1982 Hernando Durán Dussán


legal e ilegal

Fuente: Museo de Desarrollo Urbano, CD: Bogotá en imágenes 1940-2000, foto: Saul Orduz, 1970.

51

Ciudad de crecimiento constante, acelerado, periodo que se destaca por la construcción de

numerosas urbanizaciones legales de estratos altos, medios y bajos y se consolidaron

urbanizaciones informales en los sectores de Santa Fe, Puente Aranda, Tunjuelíto y Chapinero,

además en las localidades de Usme, Kennedy, Bosa, Suba y Ciudad Bolívar se empezaron a

descubrir procesos de urbanización ilegal.

Debido a este auge de la construcción y a este acelerado crecimiento de la ciudad se hicieron

varios intentos para implementar técnicamente los modelos de planeación, para el efecto a

comienzos de esta década se contrataron los estudios denominados Fase I y II, con el objetivo

especifico de generar un patrón de crecimiento y establecer un criterio de movilidad para el

mejoramiento de la infraestructura vial y de transporte público, para el efecto se realizaron

numerosos estudios técnicos, económicos y sociales, sobre los cuales la administración distrital y

el Concejo pudieron poder de acuerdo, razón por la cual el Alcalde Aníbal Fernández de Soto

adopto por Decreto 154 de 1974 una normatividad general para todas las zonas de la ciudad

incluyendo algunas recomendaciones de los estudios de Fase I y II, sin embargo no dio los frutos

esperados, la normativa no era clara y al final del periodo se realizo otro esfuerzo por entregarle a

la ciudad una normatividad que reflejara la situación economía y social e implementara los

instrumentos para el desarrollo físico de esta, por lo tanto el Concejo, expide al Acuerdo 7 de

1979, denominado “Plan de Desarrollo Integrado”.

A continuación se profundiza en la descripción de los estudios denominados Fase I y II, los

cuales nunca fueron adoptados por normativa alguna, sin embargo sirvieron de base para que

muchísimos profesionales en planificaron urbana, los analizaran y determinaran las mejores

alternativas para la ciudad en cuanto a zonificación, localización de vivienda de interés social,

movilidad e infraestructura de servicios públicos.

Entre los años 1970 y 1972, Bogotá contrata con la firma Inglesa Freeman, Fox, Wilbur, Smith y

Associates y la empresa colombiana Luís Restrepo Umaña Restrepo y Uribe Ltda., el

Denominado estudio “Fase I”, el cual técnicamente llevaba el nombre de “Bogotá – Estudio del

Transporte y Desarrollo Urbano. Fase I”, en el se describió el diagnostico de la ciudad y

concluyo con algunas recomendaciones sobre infraestructura y organización vial, posteriormente

a través del Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas, con supervisión del Banco

52

Internacional de Reconstrucción y Fomento, se contrato la denominada “Fase II”, este contrato

tenia como objetivo la elaboración de un plan estructural para una ciudad de 5.100.000 habitantes

en el año 1980, cuyo horizonte final de crecimiento para el año 1990 debía albergar a 8.500.000

habitantes. Este contrato de “Fase II” se presentó en un documento titulado “Estudio de

Desarrollo Urbano”.

El Estudio de Fase I, consistió en preparar, examinar, probar y evaluar cinco patrones alternativos

de planeamiento y la definición de los sistemas de transporte que guardan relación con los

mismos, con el objetivo de ayudar al gobierno a seleccionar uno o mas patrones alternativos de

desarrollo para una posible investigación posterior en la Fase II del estudio, que sirviera como

base para la elaboración de un plan detallado de desarrollo para la región de Bogotá.

De los cinco patrones examinados, se consideró que el “Patrón de Expansión hacia el Occidente”

era el más conveniente para su adopción. “El patrón de Expansión de Occidente forma una

extensión lógica del desarrollo urbano existente y posee un mejor equilibrio entre las áreas

residenciales y las áreas de empleo”23.

Los estudios de Fase I y II, se convirtieron en documentos importantes para definir el

ordenamiento que tendría la ciudad por el rápido crecimiento que se estaba evidenciando,

principalmente en los ejes norte (Hacia chapinero y Usaquén), occidente (hacia Fontibón) y sur

(hacia el costado sur aguas abajo del río Tunjuelíto). Así mismo era evidente en esa época la

proliferación de vivienda denominada de “Autoconstrucción”, la cual surgía espontáneamente y

de manera informal respondiendo a la alta cuota de crecimiento poblacional proveniente de las

grandes migraciones del campo a la ciudad; el siguiente aparte del estudio de Fase I describe la

situación que se vivía en esa época:

Sobre las laderas empinadas al sur y detrás de la ciudad, grandes aglomeraciones de vivienda autoconstruida sin planeamiento alguno han aparecido. Pero el efecto más grande del rápido crecimiento de la ciudad en los últimos años ha sido su extensión sobre la Sabana.

23 Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo como Agencia Ejecutiva para el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas. Bogotá, Estudio Del Transporte y Desarrollo Urbano, Fase: I. 1969. Volumen I: Capítulos 1-6. p. 2.

53

La importancia de la migración en el crecimiento de Bogotá se evidencia rápidamente de las cifras presentadas en el censo nacional de 1964. En esta ocasión, la inmigración contabilizo los 750.000 habitantes, es decir el 45% de la población total de la ciudad. La tasa de migración ha sido particularmente alta en el último periodo ínter censal de 1951 – 1964.24

El Estudio de Desarrollo Urbano Fase II, se contrato con la firma Llewelyn – Vavies Weeks

Forestier – Walter & Bor in association with Kates Peat Marwick & Co. Coopers & Lybrand y

Consultecnicos Ltda. El objetivo del estudio era identificar los sistemas y medios para lograr una

ciudad más atractiva, conveniente y eficiente tanto en términos socio-económicos como en

características ambientales para todos los ciudadanos. Para esa época (año 1973), Bogotá estaba

creciendo a un ritmo aproximado de 250.000 habitantes por año. Casi un 45% de este

crecimiento estaba conformado por migrantes, la mayoría de los cuales eran jóvenes provenientes

de pueblos y zonas rulares de Cundinamarca, Boyacá y Tolíma.

De acuerdo con Saldarriaga Roa en este Estudio de “Fase II”, se identifican cinco planteamientos

importantes:

1. La búsqueda de condiciones satisfactorias para todos los ciudadanos, proporcionando un medio ambiente aceptable, vivienda apropiada, empleo adecuado, buenos niveles de educación, salud, recreación y demás servicios.

2. La consideración de urbanización como elemento importante del proceso de desarrollo.

3. La consideración del transporte como instrumento esencial para lograr estos objetivos.

4. El desarrollo de programas de vivienda y su infraestructura, la creación de industrias y el aumento de las fuentes de empleo en la construcción de vivienda.

5. La conveniencia de formar centros o ciudades autosuficientes dentro del área metropolitana.25

El patrón y modelo de vivienda encontrado en el año de 1973, reflejaba la grave problemática

urbana causada por la ausencia de políticas de vivienda y la falta de un documento guía y

ordenador del proceso de desarrollo urbano que toda ciudad debería haber tenido para su

planeación física, económica y social. Este patrón de vivienda existente hace énfasis en la

magnitud del problema de las áreas sub-normales, descrito en el estudio de la siguiente manera:

24 ESTUDIO FASE I, Op. cit., p. 2.12. 25 SALDARRIAGA ROA, Op. cit., p. 127.

54

Para el caso especifico de Bogotá, objeto del presente estudio y de acuerdo a la encuesta de hogares de Fase II, se encuentra que para un total de 502.796 hogares existentes en 1972 se cuenta con una existencia de 407.351 viviendas, de las cuales un 28% o sean 116.081 pueden ser clasificadas bajo el termino de Viviendas Sub-normales.

De acuerdo a lo anterior se podría decir que existe un déficit cuantitativo – cualitativo de vivienda de 211.5226 unidades, lo cual nos enseña que para un 42% de la población de la ciudad las condiciones de habitacionabilidad son sub-normales.

Esta situación es claramente reflejada en los patrones de desarrollo existentes; solo un porcentaje cercano al de la mitad de la totalidad de la población de Bogotá se encuentra albergado en condiciones normales en áreas desarrolladas de acuerdo a las normas de desarrollo vigentes para la ciudad, con dotación de servicios públicos y de transporte adecuados y dentro de condiciones ambientales aceptables. El otro sector de la población se encuentra habitando en áreas de la ciudad en viviendas en parcial o total estado de deterioro o desarrollando grandes áreas en los alrededores de la misma de carácter sub-normal en los llamados Barrios Piratas, dentro de condiciones de alto grado de hacinamiento, carencia total o parcial de los servidos básicos y condiciones ambientales inaceptables.26

Por ultimo, el estudio de Fase II, propuso que la ciudad debería crecer, hacia tres puntos:

Fontibón, Suba y Soacha.

<Ver Plano 43>


El Concejo Distrital expide el Acuerdo 18 de 1972, “Por el cual se dictan normas sobre el

proceso de planificación en el Distrito Especial de Bogotá”, en este Acuerdo se establecían las

normas que se debían tener en cuanta en el proceso de planificación del Distrito Especial de

Bogotá y facultaba al DAPD y a la Junta de Planeación para que presentara los anteproyectos del

“Plan General de Desarrollo del Distrito Especial”, documento importante y guía de la planeación

y el ordenamiento de la ciudad, en el que se debía incluir un conjunto de normas que

establecieran la política del Distrito encaminada a crear y mantener las condiciones sociales

económicas y físicas necesarias para el normal funcionamiento y el desarrollo de la comunidad.

26 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas, Estudio de Desarrollo Urbano, Fase I. Patrones de Vivienda, Bogotá, 1973. p. 3.

55

Los elementos principales que debían componer el Plan eran: la zonificación y reglamentación

del uso de la tierra; los planos viales, de transportes y de áreas comunales; la orientación y

regulación de las actividades economías; el plan de inversiones; la división del territorio

municipal; y la organización política administrativa. Además se determinaba que los organismos

planificadores en el Municipio de Bogotá, Distrito Especial eran La Junta de Planeación y el

Departamento Administrativo de Planeación Distrital.

Con la expedición del Acuerdo 20 en el año 1972, se adopta el complemento y ampliación de la

norma contenida en el Acuerdo 65 de 1967 relacionada con las “Urbanizaciones de Desarrollo

Progresivo”. Se cita una frase muy particular en este Acuerdo 20: “La administración aplicara

en lo posible, los procedimientos encaminados a asegurar la cesión a titulo gratuito, de las áreas

destinadas a zonas verdes y comunales”, lo que indicaba, que los urbanizadores no estaban

dejando las áreas de cesión exigidas en las normas o había dificultad en la entrega real y legal de

las mismas. También en este año se expide al Acuerdo 21, norma muy relevante en el tema que

nos ocupa, por cuanto corresponde al “Plan de Mejoramiento de Áreas de Desarrollo

Incompleto”, este es el tercer Plan que se adopta por la administración para el manejo de las áreas

ocupadas por vivienda social o popular de manera informal. La importancia de esta norma radica

en que es la primera vez que se aplican los conceptos de: Habilitación, Legalización o

Regularización. Estas actividades se definen en el Acuerdo de la siguiente manera:

Habilitación: es la dotación de los servicios públicos mínimos, provisionales y colectivos y de

acceso vehicular, elementos considerados indispensables para una subsistencia digna.

Legalización: consiste en la adopción de las medidas administrativas establecidas por normas,

necesarias para reconocer oficialmente la existencia de un asentamiento; esto es, la aprobación

del plano y la expedición de la reglamentación respectiva.

Regularización: es la actividad conjunta de la Administración y de los habitantes, con el

propósito de obtener la dotación adecuada y completa de los .servicios públicos previstos en las

reglamentaciones urbanísticas, y la solución de las necesidades de la comunidad mediante

programas de mejoramiento que deberá contemplar las condiciones particulares de cada

asentamiento en lo físico- económico y social.

56

Con esta norma se inicia la reglamentación del procedimiento que se debía adelantar en el

Departamento Administrativo de Planeación Distrital para el trámite o la actividad de

Habilitación la cual culminaba con la expedición de un Decreto por parte del Alcalde. En este

mismo año, pero con el Acuerdo 22, se adopta el procedimiento para la urbanización de terrenos.

En el año 1972 se expide el Acuerdo 26, mediante el cual se establece una nueva organización

territorial del Distrito Especial de Bogotá, con la creación de 16 circuitos, denominados Alcaldías

Menores, estas correspondían a: Usaquén, Chapinero, Santa Fe, San Cristóbal, Usme, Tunjuelito,

Bosa, Kennedy, Fontibón, Engativá, Suba, Barios Unidos, Teusaquillo, Los Mártires, Antonio

Nariño y Puente Aranda.

<Ver Plano 44>

En 1975 se expide el Acuerdo 1, en el, se determina la estructura orgánica del Departamento

Administrativo de Planeación Distrital y se constituye en un ente directo de la Alcaldía Mayor y

asesor del Concejo; se le otorga la función principal de ser un organismo investigativo y definidor

de planes, programas y políticas en los campos del desarrollo físico, económico y social del

Distrito. En cuanto a las funciones especificas de este departamento, relacionadas con el tema de

desarrollos informales están:

Elaborar planes y programas de mejoramiento urbano en las áreas subnormales o

incompletas de la ciudad y coordinar y controlar su ejecución con las entidades y empresas

encargadas de realizarlos.

Asesorar a las comunidades en los trámites que se adelantan ante las entidades de La

Administración y sus organismos descentralizados para el mejoramiento urbano y

comunitario.

Estudiar y decidir sobre las solicitudes de subdivisión de la tierra.

Expedir la reglamentación urbanística para las diversas zonas del Distrito con sujeción a las

normas vigentes, previo concepto de la Junta Distrital de Planeación.

Fijar las demarcaciones en las zonas desarrolladas de la ciudad.

Colaborar con las comunidades en el diseño y elaboración de planes de urbanización con el

objeto de regularizar, si fuere el caso, barrios subnormales.

57

Expedir las Resoluciones y Licencias sobre urbanizaciones, agrupaciones y edificaciones

que hayan de adelantarse dentro del Distrito Especial.

Dentro de las dependencias que se crean al interior del DAPD para el manejo de los temas

urbanos están las unidades de Desarrollo Urbanístico y Mejoramiento y Coordinación de Barrios.

Las funciones mas destacadas relacionadas con el tema que nos ocupa encargadas a estas

Unidades están:

1. En la Unidad de desarrollo urbanístico: “La realización de estudios tendientes al

mejoramiento de barrios en sus etapas de habilitación y regularización dentro de los

programas de normas mínimas y adecuación de barrios”.

2. En la Unidad de Mejoramiento y Coordinación de Barrios: “Preparar la reglamentación

interna de los desarrollos urbanos incompletos para su aprobación y legalización por

medio de resolución dictada por la Dirección del Departamento Administrativo de

Planeación Distrital”.

Además en el mismo año 1975, el Concejo de Bogotá expide el Acuerdo 3, con el objetivo de

dictar las medidas para resolver el problema socio-económico de los habitantes del Barrio

Salvador Allende. En esta norma se declarara el área del barrio como de utilidad pública y se

ordena la expropiación para realizar las negociaciones con los propietarios de los terrenos y

legalizar la situación de los actuales poseedores.

La expedición de esta norma tuvo como causa la aparición de barrios subnormales mediante el

proceso de invasión, Torres Carrillo, lo describe de la siguiente manera:”la totalidad de las

invasiones surgieron durante la década del 60, algunas de ellas se hicieron famosas por su nivel

de organización y lucha exitosa frente a los intentos de desalojo por parte del gobierno, como es

el caso de los barrios Policarpa, Quindío y Salvador Allende”.27

En este mismo año a través del Acuerdo 25, se adopta un nuevo perímetro urbano y sanitario para

el Distrito Especial de Bogotá. Con la expedición de esta norma se inicia la consolidación del

concepto de una “Paraplaneación” donde el crecimiento urbano de la ciudad se rige por la


58

disponibilidad técnica de La Empresa de Acueducto y Alcantarillado y no por los lineamientos

técnicos y urbanísticos del DAPD.

El Perímetro Urbano en este Acuerdo se define como la línea que enmarca el área urbanizable y

apta para la instalación y suministro de servicios públicos. Dentro de ese limite están

comprendidas las zonas desarrolladas y sin desarrollar para las cuales existe la posibilidad

inmediata de prestar los servicios básicos de infraestructura. Además del área delimitada, también

se consideraban integrantes del Perímetro Urbano y Sanitario los desarrollos existentes a la fecha

de expedición y localizados por fuera de este Perímetro, con el fin de que posteriormente sean

incluidos en el proceso de mejoramiento progresivo establecido por el Acuerdo 21 de 1972.

En el año 1978 se expide la Ley No. 61, por la cual se adopta la Ley Orgánica de Desarrollo

Urbano, en ella se establecían dos temas importantes: el primero, determinaba la política de

desarrollo urbano y el equilibrio que debía haber entre las diversas regiones del territorio (zonas

rurales, urbanas y de conservación ecológica). El segundo, establecía que todo núcleo urbano con

más de 20.000 habitantes debía formular su respectivo Plan Integral de Desarrollo, con base en

las técnicas modernas de Planeación Urbano-Regional. Convirtiéndose en la segunda vez en que

se ordenaba a los municipios expedir una norma relacionada con el Desarrollo y la Planeación

Urbana.

Se adopta el séptimo “Plan de Desarrollo Urbano”, a través del Acuerdo 7 de 1979, el cual

corresponde a un “Plan de Desarrollo Integrado”. El criterio general de este Plan era tener un

proceso de planeación permanente orientado a coordinar las acciones del sector público y

privado, teniendo como meta el progresivo mejoramiento de la calidad de la vida de las gentes

que habitan la ciudad, estableciendo unas políticas de crecimiento y estructura interna de la

misma, así:

Crecimiento: se debe orientar hacia el sur y occidente, con una conformación semi-circular hacia

el costado occidental.

Estructura Urbana: se crea un área de Actividad Central conectada a través de ejes lineales de

actividad con áreas de multicentros, áreas de centros de municipios anexados (Suba, Usaquén,

59

Usme y Fontibón) y áreas de otros centros menores a lo largo de los ejes de actividad,

estructurando las áreas de tipo residencial alrededor de estos centros.

Se destacan algunos conceptos nuevos que surgieron con este Plan: Índice de Habitabilidad,

Legalización, Mejoramiento Urbano, Multicentro, Norma mínima, Normalización y Reloteo, a

continuación se transcriben algunos términos importantes para el tema de esta investigación:

Legalización: Es el procedimiento mediante el cual se adoptan las medidas administrativas establecidas por normas, con el fin de reconocer oficialmente la existencia de un asentamiento o edificio, esto es, la aprobación del plano y la expedición de la reglamentación respectiva.

Mejoramiento urbano: Es un proceso mediante el cual las áreas deterioradas de la ciudad son adecuadas o rehabilitadas, utilizando instrumentos como la Renovación Urbana y la Regularización de Barrios.

Norma Mínima: Es el conjunto de disposiciones, estudiadas sobre la base de la reducción de las especificaciones urbanísticas y técnicas de servicios públicos, según las cuales se puede adelantar desarrollos residenciales con localización definida de su equipamiento comunal correspondiente.

Normalización: Es el proceso mediante el cual, las actividades o desarrollo que se apartan o carecen de patrones de control, son sometidos al cumplimiento de disposiciones que encauzan y regulan su funcionamiento.28

Existe en este Plan un titulo especial para definir y describir, perfectamente el “Perímetro de

Servicios”, se unifica el concepto de tener un Perímetro que contenga el crecimiento, bajo el

criterio de generar una línea que indica hasta donde es posible el suministro de los servicios

públicos. Además se incluyen 56 desarrollos de vivienda popular situados por fuera del Perímetro

descrito en el Art., 13 de este Plan, los cuales se consideran parte integrante del área urbana y

serán incorporados al Plano de Zonificación. Aclarando que existen más desarrollos por fuera del

perímetro de servicios y serán incorporados, previo estudio y delimitación de los mismos por

parte del DAPD. A continuación se transcriben los asentamientos incorporados al perímetro

urbano por el Acuerdo 7 de 1979:

Parágrafo 2: Los asentamientos de vivienda popular situados por fuera del perímetro urbano descrito en el Artículo 13 del presente Acuerdo, se consideran como parte integrante del área comprendida dentro de este perímetro y están incorporados al

28 Acuerdo Distrital 7 de 1979, Artículo 11.

60

Plano de Zonificación, a escala 1:25.000, del Distrito Especial de Bogotá, de que habla el Artículo 35 del presente Acuerdo.

Tabla 3: Desarrollos de vivienda popular situados por fuera del Perímetro descrito en el Art., 13 del Acuerdo 7 de 1979

Alcaldía Menor de San Cristóbal: 3. El Paraíso* 1. Ciudad de Londres 4. El Tintal* 2. Juan Rey 5. Gran Britalia 3. San Manuel 6. Llano Grande* Alcaldía Menor de Usme: 7. Patio Bonito II 1. ALASKA 8. Patio Bonito III* 2. Casa Rey * 9. Pinar del Río* 3. El Porvenir 10. Saycedak* 4. Monte Blanco 11. Tayrona* 5. La Regadera* 12. Tintalito* 6. Usminia 13. Tocarema* Alcaldía Menor Rafael Uribe Uribe: Alcaldía Menor de Engativá: 1. La Fiscala 1. Villa Gladys 2. Palermo Sur Alcaldía Menor de Suba: Alcaldía Menor de Tunjuelito: 1. La Aguadita 1. Naciones Unidas 2. Miraflores 2. Villa Gloria 3. Tuna Alta 3. Vista Hermosa 4. Tuna Alta Bellavista Alcaldía Menor de Bosa: Alcaldía Menor de Usaquén: 1. El Llano Fandiño 1. Cerros del Norte 2. Hortelanos de Escocia 2. El Codito 3. Humberto Valencia II Sector 3. Horizontes* 4. La Cabaña y la Suerte 4. San Isidro 5. La Libertad I y II 5. San Luís del Cabo 6. La Libertad (La Magnolia) 6. Santa Cecilia 7. La Palestina 7. Soratama 8. La Paz Alcaldía Menor de Chapinero: 9. Parcela 33 El Porvenir 1. Juan XXIII 10. Parcelas 17ª y 17B El Porvenir 2. Mariscal Sucre 11. San Pedro 3. Pardo Rubio 12. Sectores Gran Colombianos I,II y III 4. San Martín Alcaldía Menor de Ciudad Kennedy: Alcaldía Menor de Santa Fe: 1. Campo Hermoso* 1. El Consuelo 2. El Llanito*

*Asentamientos posteriores al Acuerdo No. 25 de 1975.

Parágrafo 3º: Los demás desarrollos existentes a la fecha de expedición del presente Acuerdo y situados por fuera del perímetro de servicios descrito por el Artículo 13, se incorporarán al área comprendida dentro de este perímetro, previo estudio y

61

delimitación de los mismos por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital y aprobación de la Junta de Planeación.29

Este Acuerdo reglamenta además los temas relacionados con las áreas de tratamiento, sus

diferentes categorías, la clasificación de los usos permitidos y prohibidos en cada una de las

zonas y la forma de desarrollar las urbanizaciones, bien sea por desarrollo normal o por

desarrollo progresivo.

<Ver Plano 45>


En cuanto al desarrollo urbano y los planes de ordenamiento expedidos y tratados en esta década,

apenas se formularon dos: primero el Decreto 1119 de 1968 adopto el plano general de

zonificación de la ciudad (basado en los principios de Le Corbusier, Wiener y Sert) y segundo al

expedición del Acuerdo 7 de 1979 o Plan General de Desarrollo Integrado, en el que se maneja

directamente todo el tema de los desarrollos de vivienda popular localizados por fuera del

perímetro y la manera como se pueden legalizar e incorporar. Los demás estudios, principalmente

los denominados Fase I y II, trataron temas de crecimiento físico-económico, la manera como se

podían promover y ejecutar proyectos de vivienda popular y las normas y parámetros mínimos

que se deberían cumplir para el efecto, sin embargo, no fueron adoptados por ningún acto

administrativo.

Todos los proceso de legalización que se llevaron a cabo en este periodo se ejecutaron bajo la

norma establecida en el Acuerdo 21 de 1972, analizando la tabla de consolidación de áreas

legalizadas, se determina que en esta década se legalizaron 595,74 Has., correspondientes a 78

desarrollos, la cantidad de barrios y las hectáreas legalizadas disminuyo en casi un 50% con

relación al periodo estudiado anteriormente.

Aunque ya se había institucionalizado un proceso de Mejoramiento, el cual tenia tres etapas:

habilitación, legalización y regularización, a partir del acuerdo mencionado, aun no eran claras y

contundentes las normas para la urbanización de terrenos y menos aun las normas para ejercer los

29 Acuerdo Distrital 7 de 1979, Artículo 13, Parágrafos 2 y 3.

62

controles y las sanciones para quienes construyeran ilegalmente, además los planes de vivienda

popular para los estratos mas bajos eran muy pequeños y la válvula de escape que correspondió

manejarla a los urbanizadores ilegales o “piratas” funcionaba perfectamente, a continuación se

presenta la tabla completa de consolidación de áreas legalizadas:

TABLA 4: CONSOLIDACIÓN DE ÁREAS LEGALIZADAS POR LOCALIDADES

DÉCADA 1970-1980 LOC. # LOCALIDAD

ÁREA TOTAL HAS.

HAB. APROX.

1 USAQUÉN 57,41 22.964 2 CHAPINERO 0,00 0 3 SANTA FE 0,00 0 4 SAN CRISTÓBAL 55,88 22.352 5 USME 11,03 4.412 6 TUNJUELITO 0,76 304 7 BOSA 85,08 34.032 8 KENNEDY 72,97 29.188 9 FONTIBÓN 34,49 13.796 10 ENGATIVÁ 56,58 22.632 11 SUBA 86,30 34.520 12 BARRIOS UNIDOS 0,00 0 13 TEUSAQUILLO 0,00 0 14 LOS MÁRTIRES 0,00 0 15 ANTONIO NARIÑO 0,00 0 16 PUENTE ARANDA 0,00 0 18 RAFAEL URIBE 30,77 12.308 19 CIUDAD BOLÍVAR 4,47 1.788 ÁREA URB. INFORMAL 495,74 198.296,00


En este periodo la ciudad paso de tener una población de 2.845.000 habitantes a 3.500.000

habitantes, localizados en un área urbana correspondiente al inicio del periodo de 30.423 Has y

para el final había crecido a 30.886 Has., en cuanto a la magnitud de los desarrollos informales,

en el periodo en cuestión surgieron 130 asentamientos con mas de 700 Has.


63

Con el acuerdo 7 de 1979, se reconoció la existencia de 56 desarrollos de vivienda popular

situados por fuera del delimitado “Perímetro de Servicios”, en la misma norma se aclaraba que

para la fecha de expedición de este Acuerdo, existían mas desarrollos que los cuantificados

anteriormente y que los mismos podrían ser incorporados, previo trámite de un estudio y

delimitación por parte del DAPD.

Este Acuerdo adopta el primer estatuto de zonificación y normas de la ciudad y se convierte en el

marco para la expedición del Decreto Distrital 2489 de 1980 “Por medio del cual se reglamenta

el Proceso de Urbanización por Desarrollo Progresivo”, convirtiéndose en la cuarta acción de

legalización, en él, se define la clasificación de los desarrollos progresivos dentro de los cuales se

encontraban los asentamientos informales, además, se reglamenta mediante este decreto el

procedimiento y las condiciones para adelantar el “Proceso de Mejoramiento” el cual se dividió

en tres categorías: Habilitación, Legalización y Regularización.

El proceso de Mejoramiento por Legalización se le aplicaba a los asentamientos ubicados tanto

al interior como por fuera del perímetro urbano, en las denominadas “Áreas de Actividad

Agrológica III” (AAA III), existentes a la entrada en vigencia del Acuerdo 7 de 1979, siempre y

cuando estuvieran listados en el Art., 13 de dicho Acuerdo, los demás asentamientos situados por

fuera de éste perímetro, se incorporarían previo estudio y delimitación del DAPD. Cualquier

nuevo desarrollo posterior a la puesta en vigencia del Acuerdo 7 de 1979 podría adelantar el

proceso de Mejoramiento por legalización, previo concepto favorable de la Comisión de

Mejoramiento Urbano.

En esta época se destaco el programa distrital de gobierno denominado PIDUZOB “Programa

Integrado de Desarrollo Urbano de la Zona Oriental de Bogotá”, el cual se describe a

continuación:

PIDUZOB, 1972 - 1979

Programa ejecutado en las administraciones de los Alcaldes Aníbal Fernández de Soto (1973-

1974), Alfonso Palacio Rudas (1974-1975), Luís Prieto Ocampo (1975-1976), Bernardo Gaitán

Mahecha (1976-1978) y Hernando Durán Dussán (1978-1982).

64

El PIDUZOB es el resultado de un empréstito concedido a la nación por parte del Banco

Interamericano de Desarrollo (BID) y a su vez al Distrito Especial, desarrollado entre los años

1972 y 1979, este programa estaba compuesto por los siguientes subprogramas:

Subprograma No. 1: Pavimentación de vías locales.

Subprograma No. 2: Construcción y dotación de clínicas y centros de salud

Subprograma No. 3: Construcción y dotación de centros comunales

Subprograma No 4: Construcción de viviendas

Subprograma No. 5: Construcción de un sistema de alcantarillado

Subprograma No. 6: Construcción de sistemas de transmisión y distribución de energía

eléctrica.

Subprograma No.7: Construcción de escuelas y colegios

Subprograma No. 8: Obras viales

Subprograma No. 9: Mejoramiento Institucional.

En este programa se pretendía atender las Alcaldías Menores del Oriente de la ciudad,

correspondientes a Usaquén, Chapinero, Santa Fe, San Cristóbal y Rafael Uribe con una

población potencialmente beneficiaria de 635.000 habitantes y una inversión total de 85 millones

de dólares. Los subprogramas descritos, hacen referencia a inversiones orientadas a mejorar las

condiciones de vida de los barrios marginales ubicados en esta periferia. Sin embargo a lo largo

de su ejecución, éste programa tuvo muchos contradictores, entre ellos los habitantes de algunos

barrios, debido a que las obras de infraestructura requerían la expropiación y el desalojo de

algunas áreas habitadas por población asentada de manera informal, que en algunos casos se

hicieron a través del mecanismo de la invasión.

En el año 1971 se planea la construcción de la Avenida Circunvalar como parte del PIDUZOB,

estructurada sobre algunos de los barrios de origen obrero, lo que generó la oposición de varios

vecinos de la zona y de sectores políticos del país, tras años de negociaciones y concertación con

la comunidad afectada se logró construir en 1981 parte de la avenida en áreas aferentes a los

barrios Pardo Rubio y El Paraíso. Al respecto Torres Carrillo describe la siguiente situación:

“Durante los años 1972 a 1974, los habitantes de 31 barrios populares localizados al oriente de

65

la capital, protagonizaron una lucha contra el Plan Integral de Desarrollo Urbano de la Zona

Oriental de Bogotá (PIDUZOB), conocido como el “Plan Cerros”30.

Dentro de los proyectos relacionados con la vivienda popular, Janssen describe lo siguiente:

En 1972, también el BID aprobó un proyecto de auto construcción en etapas para Colombia. Se diseño el barrio “Guacamayas” que formara parte del “Programa para el desarrollo Urbano Integrado de la Zona Oriental de Bogotá” (PIDUZOB). El plan comprendía 2.246 lotes con construcción mínima (servicios públicos); se preveía la terminación de las casas por medio de la autoconstrucción, bajo la orientación y según las normas del ICT y en última instancia del BID. La contribución del BID alcanzo los US$ 2.4 millones de dólares.31


Norma que reglamenta el procedimiento de legalización en este periodo:

Acuerdo 21 de 1972, “Por el cual se adopta un plan de mejoramiento de áreas urbanas de desarrollo incompleto y se dictan normas de procedimiento”.

Acuerdo 21 de 1972


Acuerdo 65 de 1967, normas generales para urbanizar terrenos NOMBRE DADO A LOS "DESARROLLO INFORMALES"

Asentamiento o Desarrollo Incompleto NOMBRE DEL PROCEDIMIENTO

Proceso de mejoramiento, mediante la Habilitación, Legalización o Regularización Legalización: Aprobación del plano y expedición de la reglamentación respectiva ACTO ADMINISTRATIVO CON EL QUE CULMINABA EL TRÁMITE

Decreto del Alcalde Mayor DEPENDENCIA RESPONSABLE DEL PROCEDIMIENTO

Departamento Administración de Planeación Distrital NOVEDADES

30 TORRES CARRILLO, Op. cit. 31 JANSSEN, Roel. Vivienda y Luchas Populares en Bogotá. Bogotá: Ediciones Tercer Mundo, 1984. p. 55

66

Se crea un proceso de Mejoramiento, que involucra tres actividades diferentes: Habilitación, Legalización y Regularización. Habilitación: Dotación de los servicios públicos mínimos provisionales Regularización: dotación adecuada y completa de los servicios públicos Se crea la Comisión de Mejoramiento Urbano


El DAPD, de oficio o a solicitud de la Junta de Acción Comunal u otra asociación cívica elabora, revisa o actualiza el plano de loteo N.D.

Remisión de tres copias del plano a Catastro Distrital para que fije la nomenclatura y realice los desenglobes N.D.

Elaboración de la reglamentación interna del asentamiento con audiencia del solicitante y aprobada por la Junta de Planeación N.D.

Definición por parte del DAPD de las obras de mejoramiento de barrios con base en el Plan General de Desarrollo N.D.

Preparación de la reglamentación por parte de la Sección de Zonificación del DAP. N.D.

La División de Procuraduría de Bienes recibirá o aprehenderá, las zonas destinadas al uso público, una vez aprobado el plano N.D.


Las siguientes fueron las normas que se expidieron para el control y sanción de las actuaciones de

particulares en el desarrollo ilegal o informal de urbanizaciones o construcciones, las cuales

resultaron inocuas por cuanto no frenaron el proceso de urbanización clandestina:

Ley 61 de 1978, Ley Orgánica de Desarrollo Urbano

Aquí en esta Ley se establecían las normas generales que regulaban el desarrollo de las áreas

urbanas; en su parte inicial, correspondiente a las “Facultades Extraordinarias” se mencionaba

que se debían adoptar medidas necesarias para fortalecer y hacer efectivos los mecanismos de

vigilancia y control de las empresas dedicadas a las actividades de urbanización, construcción,

compraventa y arrendamiento de vivienda.

Acuerdo 7 de 1979. Plan General de Desarrollo.

En el Capítulo II del Titulo XI, se trata el tema de las sanciones y en el se describen claramente

las diferentes contravenciones en las que podrían incurrir las personas que necesitando permiso

67

para acometer la ejecución de obras de urbanismo, edificación o modificación, las iniciaran sin el

debido cumplimiento del trámite y expedición de la licencia o contraviniendo las normas

urbanísticas establecidas en este Acuerdo. Además le otorgaba facultades a los Alcaldes Menores

y a los Inspectores de Policía para el conocimiento de las infracciones y las medidas correctivas

que se debían imponer siguiendo el procedimiento señalado en el Decreto - Ley 1355 de 1970

(Primer Código Nacional de Policía).

68

7.- PERIODO DE 1980 A 1990



Habitantes Alcaldes

1978-1982 30.886 3.500.000 Hernando Durán Dussán 1982-1984 Augusto Ramírez Ocampo 1984-1985 31.419 4.302.943 Hisnardo Ardila Díaz 1985-1986 Diego Pardo Koppel 1986-1986 Rafael de Zubiría. 1986-1988 Julio César Sánchez 1988-1990 31.952 4.925.075 Andrés Pastrana Arango


legal e ilegal

La ciudad de Bogotá, se rigió para su desarrollo urbano, bajo las normas establecidas en el

Acuerdo 7 de 1979 y los decretos reglamentarios, norma muy criticada y calificada de

Fuente: www.amerika-live.de/kolumbien/kolumbien.htm, 1985.

69

pretenciosa, debido a que fue denominada por el Concejo de la ciudad como el “Plan de

Desarrollo Integrado”, y simplemente se limito a un ordenamiento urbano basado en la

zonificación de la ciudad a la manera de la planeación urbana desarrollada en los años 30 y

beneficiando y fortaleciendo principalmente al mercado inmobiliario, que en esa época se

presentaba como prospero y muy novedoso con la entrada de la Unidad de Poder Adquisitivo

Constante (UPAC).

Este Acuerdo promovió el crecimiento de Bogotá hasta sus últimos limites, perímetro del Distrito

hacia el Norte, río Bogotá al Oeste, cota 2.700 al Sur y al Este, conectando las diferentes áreas

zonificadas a través de un centro expandido mediante los ejes viales y/o ejes de actividad,

encargados de comunicar las diferentes áreas de actividad generadas. Para el manejo de estas

áreas de actividad se implementaron cuatro diferentes tratamientos, que cruzados con los usos

permitidos, formaban la famosa matriz que solucionaría cualquier tipo de desarrollo urbano o

constructivo.

Sin embargo esta norma se torno confusa y sus decretos reglamentarios se limitaron a ser tan

casuísticos, que se requería de muchos procesos, esfuerzos y recursos administrativos para poder

reglamentar cualquier área, sin una coherencia entre los desarrollos que se iban formando en la

ciudad. Esta norma fue complementada por el Acuerdo 2 de 1980, mediante el cual se adopto el

Plan Vial y se reglamentaron nueve categorías de vías, cada una caracterizada por su perfil y por

su funcionamiento y relación con la movilidad de la ciudad. Los criterios y los trazados

establecidos en este Acuerdo perduraron hasta el año 2000, cuando se adopto el POT.

Al final de este periodo se expidió la primera Ley de Reforma Urbana (Ley 9 de 1989), suceso

legislativo muy importante, por cuanto era la primera vez que los congresistas se pronunciaban

respecto al ordenamiento urbano de todos los municipios de Colombia y se establecían criterios

claros sobre la manera como cada administración local debía organizar el territorio urbano,

haciendo énfasis en el desarrollo y la promoción de VIS y en algunos instrumentos de gestión

urbana novedosos, como: el Banco de Tierras, los Bonos de Reforma Urbana, la Enajenación

Voluntaria, la Expropiación sin indemnización o por motivos de equidad, la Integración

Inmobiliaria y el Reajuste de Tierras.

70


En el año 1980, se expide el Acuerdo Distrital No. 2, adoptando el Plan Vial, norma

complementaria del Acuerdo 7 de 1979, este Plan Vial duró vigente hasta la expedición del POT

en el año 2000.

<Ver Plano 46>

Además en este mismo año (1980), a través del Decreto 2489, se reglamenta el proceso de

Urbanización por Desarrollo Progresivo, norma indispensable por cuanto el Acuerdo 7 de 1979,

reconoció la existencia de Desarrollos Subnormales los cuales entran en la categoría del

Tratamiento de Desarrollo, en la Subcategoría de Desarrollo Progresivo en sectores de Desarrollo

Incompleto. Entre otros aspectos, se reglamenta mediante éste Decreto el procedimiento y las

condiciones para adelantar el “Proceso de Mejoramiento” el cual tiene tres categorías, así:

Habilitación: consiste en la acción coordinada entre la Administración y la Comunidad,

tendiente a dotar al Desarrollo de servicios públicos mínimos, provisionales y colectivos y de

acceso vehicular, elementos considerados indispensables para una subsistencia digna, es una

medida aplicable únicamente para ayudar a las comunidades que se encuentran en situación de

emergencia. En ningún caso exonera al urbanizador responsable de adelantar el proceso de

Mejoramiento por legalización.

Legalización: consiste en la acción coordinada entre a urbanizador responsable del Desarrollo y

la Administración por la cual aquel, previo el cumplimiento de las obligaciones administrativas,

urbanísticas y de saneamiento establecidas por normas, obtendrá el reconocimiento oficial del

asentamiento mediante Resolución expedida por el DAPD.

Regularización: consiste en la acción coordinada entre la Comunidad y la Administración,

previa legalización del Desarrollo tendiente a la complementación de los servicios públicos y del

equipamiento comunitario, mediante programas que deberán contemplar las condiciones

particulares de cada asentamiento en lo físico, económico y social.

Estas categorías son muy similares a las definiciones establecidas en el “Plan de Mejoramiento

de Áreas de Desarrollo Incompleto” adoptado por el Acuerdo 21 de 1972.

71

Lo reglamentado en esta norma, correspondería a la cuarta vez que de manera particular se

adopta una política para el manejo de las áreas de desarrollo informal y el trámite a seguir, en ella

se precisa paso a paso (primera vez) el procedimiento interno, los documentos y las actividades

que se debían adelantar en el DAPD para realizar el trámite de Legalización. Además se

reglamentan las áreas mínimas de cesión para zonas verdes y comunales y el lote mínimo.

En el año de 1984, se expide el Decreto 890, en el que se adoptan los programas de inversión

correspondientes al Proyecto “Ciudad Bolívar”, para el que se tenía presupuestada una inversión

de 115 Millones de Dólares. La mayoría de programas relacionados en este proyecto se

relacionan con la construcción de infraestructura en vías y servicios públicos, a excepción del

programa No. 7, Denominado “Definición y Planes Complementarios” éste presupuesta la

elaboración de los estudios de planificación de la ocupación del suelo y revisión de los limites de

las áreas Agrológicas (AAA III) para prever mecanismos de control y la reglamentación integral

del desarrollo urbano. El numeral 7.4 del programa mencionado, establece la estrategia de

“Legalización Masiva de Barrios”, en la que se incluyen las siguientes actividades:

Levantamiento de planos topográficos para 700 hectáreas aprox. y legalización de la situación

urbanística de los desarrollos clandestinos existentes en el área.

En otro aparte del Decreto se menciona la ejecución del Subprograma No. 7, el que se

desarrollaría con recursos del empréstito e incluye de nuevo la estrategia de legalización masiva

de barrios, y dentro de las actividades a desarrollar está la elaboración de 120 planos topográficos

para aprox. 700 hectáreas en escala 1:10.000, con el objeto de obtener la aceptación cartográfica

de los mismos.

Esta norma refleja el esfuerzo de la administración distrital en dirigir los esfuerzos de inversión

en la zona de Ciudad Bolívar, como consecuencia de la cantidad de asentamientos subnormales

con pésima infraestructura vial, de servicios públicos, sociales e institucionales existentes.

<Ver Plano 47>

En 1985, se expide el Decreto Distrital 1191, el cual adoptaba el “Proyecto de Desarrollo

Integral de Asentamientos Populares”, perteneciente al programa de gobierno del alcalde

Hisnardo Ardila, y cuyo objetivo principal era el de impulsar el mejoramiento de las condiciones

72

de vida de todos los asentamientos populares urbanos de Bogotá, D.E. Se entendía en ese

momento por asentamientos populares: aquellos en los que la mayor parte de la población se

ubicaba dentro de la denominada "línea de pobreza”, criterio que de conformidad con la

definición realizada por la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y por el SIJU (Sistema

Nacional de Información sobre la Situación y Prospectiva de la Infancia y la Juventud en

Colombia) la Línea de Pobreza (LP) representa el ingreso mínimo necesario para comprar una

canasta de bienes y servicios que se considera como básica. Para las zonas urbanas en Colombia,

la LP se ha estimado como dos veces la Línea de Indigencia (2LI). Y la Línea de Indigencia (LI)

representa el valor de una canasta familiar que permita satisfacer las necesidades básicas de

alimentación, es decir, los requerimientos mínimos de calorías, proteínas y otros nutrientes

(estimados según la metodología de FAO, OMS y ONU) en un momento y en un lugar que debe

poseer un hogar para no ser considerado como extremadamente pobre.

Las áreas definidas por el proyecto eran: 1.- Alcaldía Menor de Suba, sectores DANE Nos. 9201

a 9210; 2.- Alcaldía Menor de Santa Fe, sectores DANE Nos. 3201 a 3216 y 3.- Alcaldía Menor

de Ciudad Bolívar, sectores DANE Nos. 2513 a 2519, 2523, 2525 y 2530; y los proyectos

consistían en la ejecución de obras integrales (Infraestructura física, espacios públicos y

equipamiento comunal), acciones “Semilla” (Servicios de Apoyo a la Comunidad) dentro de los

cuales estaba la “Legalización de asentamientos”.

En 1986, se expide el Acuerdo No. 1, “Por el cual se ordena la legalización de unos desarrollos

urbanísticos y se dictan normas y procedimientos para el desarrollo progresivo en el Distrito

Especial de Bogotá”. Con este acto administrativo el Concejo de Bogotá, ordenó la legalización

de 341 barrios o desarrollos clandestinos en diferentes Alcaldías Locales. Además la norma

determina en algunos artículos las medidas para controlar la expansión de los desarrollos sobre

áreas no edificables, controles a la urbanización ilegal y sanciones para los que incurran en estas

conductas. Así mismo crea la denominada “Gaceta de Urbanismo y Construcción de Obra”.

Se muestra como paradójico lo manifestado y ordenado por este Acuerdo, por que en una primera

instancia ordena la legalización de desarrollos clandestinos en áreas dentro y fuera del perímetro

de servicios y posteriormente manifiesta la idea de fortalecer los planes de Vivienda a través de la

CVP y los controles y las sanciones a quienes permitan o ejerzan la actividad de urbanizar sin los

73

debidos permisos y con el cumplimiento de las normas. Esta disparidad es el resultado del

siguiente comportamiento descrito por Torres Carrillo:

La legalización se convierte en una tarea prioritaria para los habitantes, por que con ella podían conseguir legalmente los servicios de acueducto y alcantarillado. Al Concejo Distrital, según actas del mismo, llegaban numerosas cartas para que fueran incorporados algunos barrios al Plano de Bogotá y los Concejales padrinos de algunos barrios presentaban proyectos de Acuerdo en ese sentido.32

De esta manera se evidencia claramente un manejo equivocado y una duplicidad de funciones,

cuando por un lado el DAPD, tiene la función principal de investigar y definir planes, programas

y políticas en los campos del desarrollo físico, económico y social del Distrito (Acuerdo 1 de

1975), por otro lado el Concejo Distrital ordena el reconocimiento y la legalización de desarrollos

de vivienda informales y desde otro ángulo la EAAB determina el “Perímetro Urbano o de

Servicios”.

En 1986, el presidente de la republica, Belisario Betancourt, expide el Decreto 1333, denominado

Código de Régimen Municipal. Este Código regulaba toda la función administrativa pública de

los entes municipales, en él se manejaban los siguientes temas: el Municipio como entidad

territorial; condiciones para su creación, deslinde y amojonamiento; Planeación Municipal;

Concejos; acuerdos; alcaldes; personeros; tesoreros; entidades descentralizadas; bienes y rentas

municipales; presupuesto; contratos; personal; control fiscal; divisiones administrativas de los

Municipios; asociaciones de Municipios; áreas metropolitanas; participación comunitaria y

disposiciones varias.

En el Titulo de “Planeación Municipal”, se abordan los temas de Planes de Desarrollo,

Urbanismo y Zonas de Reserva Agrícola. Se ordena a los municipios mayores de 100.000

habitantes y al Distrito Especial de Bogotá formular su respectivo Plan de Desarrollo de

conformidad con la política nacional y departamental, las técnicas modernas de planeación

urbana y con fundamento en los acuerdos de coordinación del desarrollo urbano - regional.


74

Con la expedición de este Código, no se modificaron ni afectaron las reglamentaciones

urbanísticas existentes hasta la fecha en Bogotá, ni tampoco, la manera de intervenir los

desarrollos subnormales.

Se expide el Decreto-Ley 78 de 1987, asignándole a la ciudad de Bogotá las funciones de

intervención que ejercía La Superintendencia Bancaria, relacionadas con el otorgamiento de

permisos y registros para desarrollar actividades de enajenación de inmuebles destinados a

vivienda. Posteriormente y a través del Decreto Distrital 1330 de 1987, se crearía una

dependencia de la Alcaldía Mayor, denominada “Dirección de Urbanización y Vivienda”,

encargada de manejar las funciones que ejercía la Súper-Bancaria, la cual posteriormente se

convertiría en la Subdirección de Control de Vivienda, hoy en día (año 2007), dependencia

adscrita a la Secretaria Distrital de Hábitat.

El Alcalde Mayor Julio Cesar Sánchez, expide el Decreto 751 de 1987, “Por el cual se

reglamenta la expedición de las licencias de construcción en el Distrito Especial de Bogotá”,

constituyéndose en la primera norma que se expide en el Distrito reglamentando exclusivamente

el trámite de licencias de construcción. Con esta reglamentación se pretendía enfrentar la

creciente demanda de trámites con mecanismos ágiles. El Decreto mantiene en cabeza de la SOP

el trámite de licencias de construcción y al DAPD se le asigna la función de elaborar las

demarcaciones y la aprobación de los anteproyectos arquitectónicos.

A partir de la expedición del Decreto Distrital 212 de 1988 se reglamenta el trámite y la

expedición de permisos para el desarrollo de planes o programas de vivienda por el sistema de

autoconstrucción. La actividad de autoconstrucción comprende la recepción de dineros de los

afiliados para el desarrollo del plan, la adquisición del terreno en donde se desarrollará, los

trámites de aprobación del mismo ante las autoridades respectivas y un programa de trabajo

comunitario para la realización de obras de urbanismo, dotación de servicios públicos y

construcción de vivienda. En esta norma se establecen los requisitos jurídicos y técnicos para

solicitar el permiso para desarrollar un programa de vivienda por autoconstrucción, viable

únicamente para Asociaciones, Fundaciones, Fondos de Empleados, Juntas de Acción Comunal y

Sindicatos. El objetivo fundamental de esta norma consistía en conformar el registro e inscripción

de este tipo de asociaciones para captar dinero y reglamentar el control de las inversiones que se

75

hicieran con los dineros captados cuyo fin únicamente debería ser el plan de vivienda aprobado,

obteniendo previamente las respectivas licencias de urbanismo y construcción.

En 1988, se lanza el Programa de Desarrollo Integrado de La Zona Occidental de Bogotá, que se

denominaría "PLAN BOGOTA 450 AÑOS", a través de la expedición del Decreto Distrital 901,

ésta norma configuraba toda la estructura jurídica y administrativa para que se pudiera

implementar un Plan Sectorial integrado al Plan General de Desarrollo del Distrito, bajo las

técnicas modernas de planeación urbana y de coordinación urbano-regional.

El Plan se implementaría en aquellas zonas marginales que requerían de la acción gubernamental

para procurar el ordenamiento del desarrollo urbano al oriente del río Bogotá, de manera que se

consolidara un área de vocación urbana capaz de ofrecer infraestructuras de servicios públicos y

de transporte, áreas verdes y recreativas en proporción holgada y una red de servicios y

equipamiento comunal para toda la futura población, teniendo como meta la consolidación del

área urbana de la periferia occidental de la ciudad.

Con el fin de generar un plan de acción interinstitucional se dividen las actividades en diferentes

áreas de trabajo según los temas, lideradas por diferentes entidades distritales, departamentales y

regionales dirigidas el DAPD, las áreas de intervención correspondían a: servicios públicos;

coordinación Urbano-Regional; infraestructura vial; conservación y control del medio ambiente;

fomento y creación de reservas de tierras; construcción y promoción de vivienda popular;

servicios de salud, educación, cultura, recreación popular y deportes; y relación de Bogotá con

los municipios de la sabana.

Dentro de los documentos que se deberían producir con la implementación de este programa

estaban: El Plan Piloto, que corresponde al cuerpo de normas generales que enuncian la política

urbanística a largo plazo y la reglamentación específica de las zonas.

Esta es la primera propuesta estatal para abordar parcialmente el tema de los bordes de la ciudad,

concretamente el Borde Occidental, donde se localizaban mas del 50% de las áreas desarrolladas

informalmente. Posteriormente sería implementado el Plan de Ordenamiento Físico del Borde

Occidental, a través del Decreto 319 de 1992, reglamentario del Acuerdo 6 de 1990, que luego,

fue modificado por el Acuerdo 26 de 1996.

76

Se expide la Ley 9 de 1989, llamada comúnmente “Ley de Reforma Urbana” modificada a través

de las normas consagradas en las Leyes 2 de 1991, 3 de 1991 y 388 de 1997, entre otras.

Esta Ley aborda de manera integral el problema del ordenamiento urbano, orientando a los

municipios y distritos para que implementaran todos los estudios para la adopción de los Planes

de Desarrollo, enmarcados en los temas relacionados con la redefinición del derecho de

propiedad, la competencia pública del urbanismo, la gestión integral del suelo y la prevalencia

del interés general sobre el particular. Al respecto Lemus Chois comenta:

Dentro de este contexto surgió la Ley 9 de 1989, como norma fundamental para desarrollar instrumentos concretos de reforma urbana que limitaran el ejercicio desmedido del mercado del suelo. Procuró realzar la función social de la propiedad, establecida en la Constitución de 1886 desde la reforma de 1936. Adicionalmente, la disposición trató de unificar la producción normativa fragmentada e inconexa en materia urbanística, pues hasta esa fecha, el plan de ordenamiento urbano no había podido ser un instrumento eficaz que sirviera para delimitar el ejercicio de los derechos de propiedad.33

Esta Ley modifica algunos artículos del Decreto-Ley 1333 de 1986 (Código de Régimen

Municipal), establece la obligatoriedad para que el Distrito Especial formule un “Plan de

Desarrollo”, que dentro de otros aspectos generales, debía incluir:

1. Un plan y un reglamento de usos del suelo, cesiones obligatorias gratuitas, así como

normas urbanísticas específicas.

2. Un plan Vial, de servicios públicos y de obras publicas.

3. Un programa de inversiones.

4. La reserva de tierra urbanizable para atender adecuada y oportunamente la demanda de

vivienda de interés social y para reubicar los asentamientos humanos que presentan

graves riesgos.

5. La asignación en las áreas urbanas de actividades, tratamientos y prioridades para

desarrollar los predios.

6. Un Plan para la incorporación de los inmuebles constitutivos del espacio público.

En el Artículo 44, se reglamenta el concepto de Vivienda de Interés Social V.I.S, así:

33 LEMUS CHOIS, Víctor David. Planificación y Control Urbanístico en Bogotá: Desarrollo Histórico y Jurídico. Bogotá: Editorial Universidad del Rosario. 2006, p. 91.

77

Entiéndese por viviendas de interés social todas aquellas soluciones de vivienda cuyo precio de adquisición o adjudicación sea o haya sido, en la fecha de su adquisición:

a) Inferior o igual a cien (100) salarios mínimos legales mensuales en las ciudades en las cuales, según el último censo del DANE, cuenten con cien mil (100.000) habitantes o menos;

b) Inferior o igual a ciento veinte (120) salarios mínimos legales mensuales en las ciudades en las cuales, según el último censo del DANE, cuenten con más de cien mil (100.000) pero menos de quinientos mil (500.000) habitantes;

c) Inferior o igual a ciento treinta y cinco (135) salarios mínimos legales mensuales en las ciudades en las cuales, según el último censo del DANE, cuenten con más de quinientos mil (500.000) habitantes.

Lo anterior no obsta para que el Instituto Geográfico "Agustín Codazzi" o la entidad que cumpla sus funciones, a petición de cualquier persona o entidad, establezca mediante avalúo si una vivienda o un grupo de viviendas tiene o no el carácter de vivienda de interés social.

En las áreas metropolitanas el intervalo aplicable se determinará por la población del municipio mayor.

Entiéndese por sistema de financiación de vivienda de interés social aquél cuya tasa de interés anual no exceda el porcentaje del último reajuste del salario mínimo y su incremento anual de cuotas de amortización no supere el cincuenta por ciento (50%) del mismo índice de reajuste.

Los municipios deberán reservar en sus planes de desarrollo o planes de desarrollo simplificados un área suficiente para adelantar estos planes de vivienda34.

De ésta manera y por primera vez se define y estructura la otrora llamada despectivamente,

“Vivienda Popular”, bajo el concepto de Vivienda de Interés Social, de esta manera determinó las

pautas a seguir en materia de clasificación de la VIS y los instrumentos de enajenación voluntaria

y expropiación, para entre otras, destinarlos a los siguientes fines: 1.- Ejecución de planes de

vivienda de interés social. 2.- Provisión de espacios públicos urbanos. 3.- Legalización de títulos

en urbanizaciones de hecho o ilegales. 4.- Reubicación de asentamientos humanos ubicados en

sectores de alto riesgo y rehabilitación de inquilinatos. Instrumentos novedosos y controversiales

en la legislación urbana pero que hasta la fecha continúan vigentes y en proceso de evolución y

reglamentación. 34 Ley 9 de 1989, artículo 44.

78

En el capítulo V de esta Ley, se reglamenta el tema de la “Legalización de títulos para la

Vivienda de Interés Social”, y particularmente en el Art. 47, se protege el derecho a toda persona

o grupo de personas a solicitar y obtener todos los servicios públicos con la sola prueba de

habitación y solo se podrá negar este derecho por razones de carácter técnico. Situación que

obliga al Distrito a entregarle los servicios públicos básicos en cualquier caso de informalidad

urbana, a excepción de zonas de alto riesgo no mitigable o por imposibilidad técnica para

otorgarlos.

El Artículo 48, maneja el tema de la “Legalización”, así:

Los concejos, el consejo intendencial y las juntas metropolitanas podrán delegar en los alcaldes e Intendente de San Andrés y Providencia la legalización de las urbanizaciones constituidas por viviendas de interés social. La legalización implicará la incorporación al perímetro urbano o de servicios y la regularización urbanística del asentamiento humano.

Parágrafo.- Los asentamientos urbanos de viviendas de interés social, por fuera del perímetro urbano actual de los municipios, que existieran el 28 de julio de 1988, desarrollados por las organizaciones contempladas en el artículo 62, recibirán el mismo tratamiento que los incorporados al perímetro urbano y de servicios, serán regularizados urbanísticamente y podrán por consiguiente solicitar la prestación de servicios en los términos contemplados en el artículo 47 de la presente Ley35.

En el capitulo VI, se reglamentaba el tema de las licencias y las sanciones urbanísticas.

Es conveniente destacar que en el Art. 58 se establece una fecha (28 de julio de 1988), como

limite para determinar que los predios fiscales de las entidades públicas ocupados ilegalmente

con vivienda de interés social se escrituren a favor de los ocupantes.

En el Art. 62, se reglamentan las organizaciones populares de vivienda, estableciendo que éstas,

deberán ejecutar los planes de vivienda en terrenos aptos para el desarrollo urbano y de

conformidad con las normas técnicas vigentes.

Existen una serie de instrumentos novedosos en el tema del desarrollo y la gestión urbana, los

cuales más adelante se desarrollaran con más detenimiento.

35 Ley 9 de 1989, artículo 48.

79


Las cifras establecidas en la tabla de consolidación de áreas legalizadas indican que estas zonas

crecieron en ésta década un 100% con relación a la década anterior, al parecer las normas para el

desarrollo de la ciudad y las reglamentaciones para ejercer un control e impartir unas sanciones

motivaron a los urbanizadores ilegales a multiplicar los procesos informales de desarrollo de la

ciudad, la causa de esto correspondía a la falta de integración entre las políticas nacionales y

distritales para la oferta de vivienda de interés social y las normas que debían aplicarse a los

particulares, propietarios urbanizadores o promotores de VIS en procura de cubrir la demanda de

vivienda para los estratos mas bajos de la población, la cual era cubierta con diferentes proyectos

por urbanizadores clandestinos (Mercantilistas Inmobiliarios), con la anuencia soterrada de las

administraciones como formula para cubrir el déficit de vivienda para la población que crece y se

traslada o migra hacia Bogotá. A continuación se presenta la tabla completa de consolidación de

áreas legalizadas:



ÁREA TOTAL HAS.

HAB. APROX.

1 USAQUÉN 82,96 33.184 2 CHAPINERO 2,67 1.066 3 SANTA FE 0,00 0 4 SAN CRISTÓBAL 88,79 35.516 5 USME 89,34 35.736 6 TUNJUELITO 54,39 21.756 7 BOSA 135,24 54.096 8 KENNEDY 326,24 130.496 9 FONTIBÓN 12,09 4.836 10 ENGATIVÁ 11,30 4.520 11 SUBA 74,25 29.700 12 BARRIOS UNIDOS 0,25 100 13 TEUSAQUILLO 0,47 188 14 LOS MÁRTIRES 0,00 0 15 ANTONIO NARIÑO 12,93 5.172 16 PUENTE ARANDA 0,00 0 18 RAFAEL URIBE 56,01 22.404 19 CIUDAD BOLÍVAR 32,94 13.176 ÁREA URB. INFORMAL 979,87 391.946,00


80


Programa “Ciudad Bolívar”, Decreto 890 de 1984

Programa desarrollado en las administraciones de los Alcaldes: Hisnardo Ardila Díaz (1984-

1985), Diego Pardo Koppel (1985-1986), Julio César Sánchez (1986-1988), Andrés Pastrana

Arango (1988-1990), Juan Martín Caicedo Ferrer (1990-1992) y Jaime Castro Castro (1992-

1995). Este Programa nace del concepto de disminución o eliminación de “tugurios”, termino

utilizado en la década de los años 60 para referirse a los desarrollos informales o marginales, su

ejecución se centraba en la Alcaldía Menor de Ciudad Bolívar. El Programa nace realmente en el

año 1983, con la expedición del Acuerdo 11, en el cual se facultaba al alcalde mayor a contratar y

negociar una operación de crédito hasta por 115 millones de dólares. En el año 1984, a través del

decreto 890, se estructura administrativamente la participación de cada una de las entidades

Distritales involucradas en el Programa, dentro de las obras de inversión a ejecutar se

encontraban, las siguientes actividades:

Construcción, rectificación y pavimentación de vías.

Ejecución de obras de infraestructura de acueducto y alcantarillado.

Desarrollo y rehabilitación de barrios.

Construcción y dotación de establecimientos de salud; Servicios Comunitarios y Educativos.

Estudios y planes complementarios, como el ordenamiento físico incluido el plan vial y

demás elementos de espacio público, así como las normas de usos de la tierra, intensidad y

densidad de los mismos, normas urbanísticas, arquitectónicas y de servicios y la estrategia

de “legalización masiva” de barrios mediante nuevos mecanismos y procedimientos

técnicos, financieros y jurídicos.

Proyecto de Desarrollo Integral de Asentamientos Populares. Decreto Distrital 1191 de

1985.

Programa desarrollado en las administraciones de los Alcaldes: Hisnardo Ardila Díaz (1984-

1985) y Diego Pardo Koppel (1985-1986). Consistía en promover en el Distrito Especial la

realización de un conjunto de acciones integradas para el mejoramiento de las condiciones de

vida en algunos asentamientos populares y evaluar la eficiencia de tales acciones, con el apoyo

81

institucional de la ONU. En aquella época se denominaban “asentamientos populares”, aquellos

que se encontraban dentro de la “línea de pobreza”. Las áreas objeto del programa eran: Alcaldía

Menor de Suba, sectores DANE 9201 a 9210, Alcaldía Menor de Santa Fé, sectores DANE 3201

a 3216 y Alcaldía Menor de Ciudad Bolívar sectores DANE 2513 a 2519, 2523, 2525 y 2530.

Acciones de legalización

Para éste periodo la ciudad paso de tener una población de 4.227.000 habitantes al comienzo del

mismo a 5.469.000 habitantes para el final de los años 90, localizados en un área urbana,

correspondiente, al inicio del periodo de 30.886 Has y para el final había crecido a 31.952 Has.

Lo que significa que el ritmo de crecimiento percibido en los periodos anteriores disminuye a un

20%. Los desarrollos informales que surgieron en este periodo se aproximadamente a los 330, en

un área de 1.300 hectáreas.

En el año 1986, se expide el Acuerdo Distrital No. 1, por el cual se ordena la legalización masiva

de 341 desarrollos ubicados en las Alcaldías Menores de la periferia de la ciudad y se

determinaba un procedimiento para adelantar dicha actuación en cabeza del DAPD.

Convirtiéndose en la quinta actuación de legalización, y para esta ocasión tenía como base

normativa el Acuerdo 7 de 1979.

En 1989, con la expedición de la Ley 9, se obliga al Distrito a formular un “Plan de Desarrollo”.

Además se reglamenta el concepto de Vivienda de Interés Social (VIS) y en uno de sus capítulos

se maneja el tema de la legalización de desarrollos.



Decreto 2489 de 1980, “Por medio del cual se reglamenta el Proceso de Urbanización por

Desarrollo Progresivo”.

82

Decreto 2489 de 1980


Acuerdo 7 de 1979, Plan General de Desarrollo Integrado NOMBRE DADO A LOS "DESARROLLO INFORMALES"

Asentamiento, Desarrollo Incompleto o Barrios Subnormales NOMBRE DEL PROCEDIMIENTO Proceso de Urbanización por Desarrollo Progresivo, Proceso de Mejoramiento por Habilitación, Legalización o Regularización, para situaciones de hecho. Legalización: Reconocimiento oficial del asentamiento por parte del DAPD ACTO ADMINISTRATIVO CON EL QUE CULMINABA EL TRÁMITE Resolución del DAPD La Resolución Aprobatoria contemplara la Reglamentación respectiva y la aprobación del Plano Definitivo DEPENDENCIA RESPONSABLE DEL PROCEDIMIENTO Departamento Administración de Planeación Distrital NOVEDADES Se crea un proceso de Mejoramiento, que involucra tres actividades diferentes: Habilitación, Legalización y Regularización. Habilitación: Dotación de los servicios públicos mínimos provisionales Regularización: Complementación de los servicios públicos En este proceso, el interesado, debe adelantar primero la Habilitación y luego la Legalización, son dos actos administrativos diferentes Se continua con la Comisión de Mejoramiento Urbano y se crea el Comité de Coordinación y Colaboración entre la Administración Distrital, la Superintendencia Bancaria


Solicitud ante la Unidad de Mejoramiento y Coordinación de Barrios, para adelantar el proceso de Mejoramiento por Legalización N.D. Para poder adelantar la Legalización debe haber culminado el proceso por Habilitación radicando los siguientes documentos: Formulario de Regularización, Plano Topográfico, Segundos Originales, Copias Heliográficas, Reducciones fotográficas, Cartera de Campo, Escritura del Predio, Certificado de Libertad, Promesas de Venta, Constancia de la Secretaría de Obras Públicas y de las Empresas de Servicios Públicos sobre la correcta ejecución de las Obras de Urbanismo y Saneamiento. N.D. Conminación al Urbanizador para que cumpla con todas las obligaciones N.D.

Asesoría del DAPD al Urbanizador para la elaboración del plano definitivo del desarrollo N.D. Entrega por parte del urbanizador de las Zonas de Uso Público, máximo 60 días después de ser expedida la Resolución de Legalización N.D. La División de Procuraduría de Bienes recibirá o aprehenderá, las zonas destinadas al uso público, una vez aprobado el plano. El urbanizador tenia la posibilidad de entregar lotes no vendidos en lugar de las zonas de uso público o en su defecto pagarlas al "Fondo Rotatorio de Zonas Verdes y Comunales" 2

83



particulares en el desarrollo ilegal o informal de urbanizaciones o construcciones:

Acuerdo 1 de 1986

Este Acuerdo reglamenta dos temas íntimamente relacionados pero opuestos, por un lado ordena

la legalización de 341 desarrollos, pero al final del mismo, se reglamentan dos aspectos

relacionados con contravenciones que deben ser corregidas y sancionadas conforme al Código de

Policía, estas situaciones son: primero, la urbanización de áreas destinadas a espacio público,

zonas verdes y comunales y segundo, la ejecución de cualquier obra de las que trata el Acuerdo 7

de 1979. Además le da competencia a la Secretaria de Gobierno, Obras Publicas, DAPD,

Alcaldes Menores, Inspectores de Policía e Inspectores de Zona para que denuncien ante la

Superintendencia Bancaria a las personas que ofrezcan, promuevan y enajenen bienes inmuebles

para acometer ejecución de obras o para iniciar las mismas, sin el cumplimiento de los requisitos

exigidos.

Decreto Distrital 1330 de 1987

Asumiendo la nueva función determinada por el Decreto-Ley 78 de 1987, el Distrito crea,

mediante esta norma la dirección de Urbanización y Vivienda, dependencia adscrita a la Alcaldía

Mayor, con el fin de atender las funciones de control de las actividades de enajenación de

inmuebles destinados a vivienda en Bogotá.


En esta norma, se establecen los requisitos jurídicos y técnicos para solicitar el permiso para

desarrollar un programa de vivienda por autoconstrucción, esto solo es viable para Asociaciones,

Fundaciones, Fondos de Empleados, Juntas de Acción comunal y Sindicatos. El objetivo de esta

norma era el registro y control de este tipo de asociaciones que en su actividad inicial de

promoción captan dinero, por lo tanto debía garantizarse de manera institucional que la

inversiones de esos dineros fueran realizadas únicamente para el plan aprobado, obteniendo

84

previamente las respectivas licencias de urbanismo y construcción. El permiso para la

escrituración y la enajenación debía solicitarse una vez concluidas las obras de urbanismo.

La expedición de este Decreto se presto para que mucha gente fuera engañada por algunas

“Asociaciones de Vivienda” que con la promesa de obtener una vivienda propia o un lote de

terreno, entregaban dineros a cambio de promesas de compra-venta en proyectos que bajo la

fachada de ser formales y legales resultaban siendo desarrollos ilegales, que no cumplían con

ninguna norma, por lo tanto, la gente terminaba siendo estafada y en medio de un litigio legal, sin

obtener la solución de vivienda prometida, así mismo algunos urbanizadores informales fueron

identificados y sancionados, como es el caso de los señores Rafael Forero Fetecua y Mariano

Porras.

Ley 9 de 1989, Reforma Urbana

En esta ley particularmente en el Capítulo VI, denominado “De las Licencias y de las Sanciones

Urbanísticas”, se trata el tema relacionado con el tipo de actuaciones urbanas que necesitaban de

licencia, quien las expide y cuales son las sanciones para las personas que infrinjan estas normas,

es la primera vez que se hace una relación en paralelo, entre las licencias que se deben expedir y

las sanciones que se deben aplicar a quienes no soliciten estas licencias.

85

8.- PERIODO DE 1990 A 2000



Habitantes Alcaldes

1990-1992 31.952 4.925.075 Juan Martín Caicedo Ferrer 1992-1995 32.485 5.898.000 Jaime Castro 1995-1996 33.018 6.276.428 Antanas Mockus Sivickas 1996-1997 Paul Bromberg 1998-2000 Enrique Peñalosa Londoño


legal e ilegal

Fuente: DAPD, 1998. Sector de San Cristóbal, cerros de Guacamayas y Juan Rey

86

Década en la que rige en pleno la Ley 9 de 1989 (Reforma Urbana) y todas sus normas

reglamentarias, además impulsa la expedición del Acuerdo Distrital 6 de 1990, constituyéndose

en el Estatuto para el Ordenamiento Físico que regirá en el Distrito Especial de Bogotá en este

periodo, al final de esta época esta norma es modificada a través de la expedición de Ley 388 de

1997, la cual obligaría a la administración Distrital a asumir la elaboración de todos los estudios y

documentos técnicos de soporte para expedir en la década siguiente, el primer Plan de

Ordenamiento Territorial.

Al principio de éste periodo se promulga una nueva Constitución Política para Colombia, la cual

enfatiza en el criterio democrático de otorgarle una función social a la propiedad. El cambio

importante que se le dio a este concepto surgido desde La Constitución de 1936, es que la

propiedad paso de tener un concepto absolutista del propietario a otorgarle un interés social,

prevaleciendo el interés general sobre el particular, implementando el criterio de la equidad a

través del instrumento de gestión denominado “distribución equitativa de las cargas y los

beneficios”, buscando con esto el beneficio social y económico, tanto para el dueño como para la

comunidad.

La ciudad cada vez va consumiendo y agotando las áreas urbanas dispuestas para el desarrollo.

Para finales de este periodo las áreas libres al interior del perímetro urbano sumaban 7.000 Has

aprox., asimismo los procesos de legalización continúan, sin embargo los controles y las

sanciones se fortalecen al punto que la acción de urbanizar ilegalmente es declara delito penal a

través de la Ley 308 de 1996, en la cual se tipifica como conducta delictiva la invasión de tierras

o edificaciones y la urbanizaron ilegal, modificándose de esta manera el Código Penal.

El procedimiento de legalización se consolida y se asume como una actuación mas de la

administración distrital para solucionar un problema urbano, de paso normaliza las

irregularidades fiscales, económicas y sociales que esto conlleva, la legalización conlleva el

inicio de un proceso de Mejoramiento de Barrios en donde la administración presupuesta e

invierte en obras para mejorar la calidad de vida de los habitantes.

La legalización de los desarrollos informales deja de ser una responsabilidad exclusiva del DAPD

a ser una actividad compartida con entidades como las empresas de servicios públicos, la oficina

de prevención de desastres, el Departamento de Acción Social, Catastro Distrital, la Caja de

87

Vivienda Popular, la Subdirección de Control de Vivienda entre otras, esto con el fin de otórgale

a los habitantes de los barrios o desarrollos informales un acompañamiento integral en la solución

de sus problemas de hábitat.


La década de los años 90 inicia con la expedición del Acuerdo 6 de 1990 “Por medio del Cual se

adopta el estatuto para el ordenamiento físico del distrito especial de Bogotá y se dictan otras

disposiciones”. La calidad de estatuto, significa que en Bogotá se dictaba una Ley básica para el

régimen de una región como el Distrito Capital, en materia de planificación urbana.

Con este Acuerdo se cumple con lo determinado en la Ley 9 de 1989, y se reordenan las normas

urbanísticas en un solo cuerpo de disposiciones; se definen las políticas de Desarrollo Urbano y

se adoptan las reglamentaciones urbanísticas destinadas a ordenar el cambio y el crecimiento

físico de la ciudad.

Dentro de los objetivos generales de este estatuto relacionados con los desarrollos informales se

encuentran los siguientes:

9ª La incorporación como áreas urbanas de los sectores de las áreas de actividad agrológica que hayan perdido o pierdan su vocación como suelos agrícolas y adquieran en cambio vocación urbana, en virtud de su accesibilidad, posibilidad de instalación y prestación de servicios públicos para el desenvolvimiento de usos urbanos a costos razonables, cercanía de los centros de trabajo, inminente integración con otras áreas urbanas y en general, por causa de todos aquellos factores que determinen que el uso urbano sea el más indicado para satisfacer las necesidades sociales, acelerar la generación de riqueza, fortalecer y regular el mercado inmobiliario e incrementar los ingresos fiscales del Distrito Especial de Bogotá.

12ª Reserva de tierras urbanizables para atender la demanda de Vivienda de Interés Social, en áreas previstas para la actividad residencial y en barrios obreros dentro de las zonas industriales o en áreas adyacentes a los centros generadores de empleo, siempre que no se afecte la salud de los habitantes36.

Se destacan algunos Aspectos Administrativos de las políticas de desarrollo urbano relacionadas

con los desarrollos informales, como: “culminación de las actuaciones y gestiones para la

36 Acuerdo 6 de 1990, artículo 8.

88

expedición de los actos de legalización de las zonas, asentamientos, barrios y desarrollos,

ordenados por los Acuerdos Nos. 21 de 1972, 7 de 1979, 1 de 1986 y por la Ley 9 de 1989”37.

Este Estatuto establece tres niveles de zonificación con el fin de sectorizar el territorio distrital y

darles una escala de prioridades a los diferentes elementos de la estructura urbana y los

instrumentos para su reglamentación y orientación, así.

Primer Nivel: Elementos naturales, patrimonio cultural, espacio público, infraestructuras de

servicios públicos, estructura para servicios al público, usos institucionales,

Segundo Nivel: Zonificación para la implementación de usos urbanos y no urbanos en la

sectorización por tipos de áreas (Urbana, Suburbana, Rural y Reserva Agrícola), reglamentación

de usos y estructuras en sectores de renovación, habilitación y adaptación de terrenos.

Tercer Nivel: Zonificación de las áreas en actividad múltiple y especializada, zonificación para

la división de las áreas de actividad especializada en zonas residenciales, industriales y cívicas o

institucionales.

Por lo anterior prevalecen las normas de los niveles superiores sobre las que regulan aspectos

propios de los niveles inferiores.

Es importante resaltar que dentro de los aspectos de la estructura urbana que regula el Segundo

Nivel de Zonificación están: los planes y programas de Renovación Urbana, de Redesarrollo,

Habilitación y Regularización, así como la instalación y prestación de los servicios públicos

básicos. Estos programas están supeditados a las reglamentaciones del Primer Nivel de

Zonificación por lo tanto para la reglamentación de los programas mencionados se deberán

respetar las normas que tutelan los valores de la estructura urbana correspondientes al Primer

Nivel de Zonificación, y además al siguiente párrafo que se extrae de la norma:

…..cuando por la fuerza de los hechos, las reglamentaciones urbanísticas contenidas en los actos de legalización de barrios, asentamientos o desarrollos en general, no puedan ajustarse a las normas del Primer Nivel de Zonificación, la manera como se dé cumplimiento paulatino a las mismas, será prevista dentro de los Programas de


89

Habilitación o Regularización correlativos, conforme a lo previsto en el presente Acuerdo38.

Este Acuerdo hace una descripción de las áreas consideradas como urbanas, dentro de las cuales

se encuentran las establecidas en el Art. 13 del Acuerdo 7 de 1979 y aquellas situadas al exterior

del área urbana principal y en áreas no urbanizables dentro de la misma, correspondientes a los

barrios, asentamientos y desarrollos legalizados de conformidad con lo ordenado por los

Acuerdos Nos. 21 de 1972, 25 de 1975, 7 de 1979 y 1 de 1986

Además se aclara que los asentamientos urbanos de vivienda de interés social situados por fuera

del perímetro urbano y de servicios definidos por el Art. 13 del Acuerdo 7 de 1979, que existieran

el 28 de julio de 1988, desarrollados por las organizaciones mencionadas en el artículo 62 de la

Ley 9 de 1989, los cuales recibirán el mismo tratamiento que los existentes al interior de las áreas

urbanas del Distrito, serán regularizados urbanísticamente y podrán por consiguiente solicitar la

prestación de servicios públicos. En el Art., 176 se aclara cuales son los límites geográficos de las

áreas que han sido incorporadas por efecto de la “Legalización”, y que hacen parte del área

urbana.

Investigando la fecha anotada en el párrafo anterior (28 de julio de 1988), no se ha encontrado la

razón por la cual existe esta referencia de temporalidad, sin embargo, con relación a lo

establecido en el Art. 58 de la Ley 9 de 1989, en una información de la Presidencia de la

Republica se encontró que han sido titulados y legalizados 2.000 predios, en cumplimiento de

esta norma.

Posteriormente se definen las áreas Suburbanas, que son las susceptibles de definir su desarrollo

en usos urbanos, dentro de estas áreas se encuentra una gran cantidad de desarrollos, legalizados,

en proceso de legalización o con orden de legalización de conformidad con las siguientes normas:

Art. 13 Acuerdo 7 de 1979, Acuerdo 1 de 1986, Acuerdo 21 de 1972 y Art., 48 de la Ley 9 de

1989, se aclara que algunos desarrollos ya legalizados pueden modificar los limites realizando

reformas a los actos administrativos.


90

Es importante transcribir el alcance jurídico de incorporar como nuevas áreas urbanas los sectores

de desarrollos subnormales de conformidad con lo establecido en el Artículo 192:

Alcance jurídico de la incorporación como áreas urbanas de determinados sectores de las áreas suburbanas del Distrito Especial de Bogotá. La incorporación como áreas urbanas de determinados sectores de las áreas suburbanas, supone la definición de su desarrollo en determinados usos urbanos, con sujeción a una reglamentación específica, con la consiguiente posibilidad de instalación y prestación regular de servicios públicos apropiados como soporte de tales usos.

Por tanto, la incorporación de sectores del territorio distrital como áreas urbanas, es requisito previo, o por lo menos concomitante, para:

a. Darle curso a procedimientos tendientes a obtener licencias de urbanización en terrenos sin urbanizar que se ubiquen en los sectores objeto de incorporación.

b. Darle curso a procedimientos tendientes a obtener licencias de construcción, adecuación, modificación, ampliación o demolición de edificaciones en terrenos urbanizados que se ubiquen en los sectores objeto de incorporación.

c. Adoptar programas de habilitación en aquellos sectores donde se ubiquen desarrollos ilegales o incompletos.

La incorporación como áreas urbanas de los desarrollos ilegales constituye, además, en sí misma, con la denominación de Legalización, uno de los aspectos esenciales de la acción estatal de mejoramiento de barrios y asentamientos humanos, junto con los programas de habilitación....”39

Se deduce que existía una política estatal denominada “Mejoramiento de Barrios”, con un

programa de “Habilitación” y una acción de “Legalización”.

Existe una excepción dentro de las áreas descritas como No susceptibles de ser incorporadas y

son aquellas zonas, barrios, asentamientos y desarrollos urbanos cuya legalización hubiere sido

ordenada por el Concejo Distrital. De esta manera se le otorga mucha fuerza al procedimiento de

legalización de barrios subnormales en este Estatuto.

Los capítulos X, XI y XII, se constituyen en normas muy importantes para las zonas, barrios,

asentamientos y desarrollos ilegales. El capitulo X, se denomina “LEGALIZACIÓN DE

DESARROLLOS URBANOS”, en él se define el termino de legalización, se delega en el

Alcalde Mayor la potestad de “Ordenar la Legalización de barrios” a través de un decreto,

determinando que la iniciativa para adelantar el procedimiento mencionado es del DAPD, pero 39 Acuerdo 6 de 1990, artículo 192.

91

que pueden solicitar el inicio de éste proceso, otras entidades publicas o personas o grupo de

personas; al Alcalde Mayor le corresponde la etapa de expedir la reglamentación del

procedimiento y los deberes de comunicar y formar los expedientes de cada uno de los procesos

de legalización.

El Capitulo XI, se denomina “LA LEGALIZACIÓN COMO SISTEMA DE INCORPORACIÓN

DE SECTORES DEL TERRITORIO DISTRITAL COMO NUEVAS ÁREAS URBANAS” ,

aquí se determina que los barrios legalizados dentro de las áreas suburbanas, se consideran

incorporados como nuevas áreas urbanas.

El Capitulo XII, se denomina “PROGRAMAS DE HABILITACIÓN”, definiendo, que es el

instrumento de transformación urbana encargado de desarrollar las acciones adelantadas

oficialmente para dotar a las áreas urbanas legalizadas de los espacios para uso público,

equipamiento comunal, infraestructura vial y servicios públicos apropiados. Luego de establecer

la deficiencia del asentamiento se genera un “Plan de Habilitación” las acciones de Habilitación

se adelantaran a través de “Programas de Habilitación”, involucrando a la comunidad a través de

las Juntas de Acción Comunal. Para el efecto existen tres fases de habilitación: 1.- acciones de

emergencia en infraestructura de servicios públicos. 2.- servicios públicos domiciliarios, vías de

acceso, amoblamiento de espacio público en especial las vías y las áreas recreativas. 3.-

Regularización: consiste en emprender y ejecutar acciones para equiparar las condiciones del

asentamiento con las del promedio del resto del área urbana.

El conjunto de acciones compuestas por la gestión de Legalización y los Programas de

Habilitación y Regularización conforman lo que se denomina un “Programa de Mejoramiento

Urbano de Desarrollos Ilegales”.

Posteriormente se reglamenta el procedimiento para desarrollar los programas de habilitación,

dentro de los cuales esta la conformación de la Comisión de Mejoramiento Urbano.

Luego, en el Titulo Quinto, se trata el tema de los servicios públicos y en su Capítulo II, se

reglamenta el tema de la prestación de los servicios públicos en desarrollos que se encuentren en

proceso de legalización, relacionados con el Art., 47 de la Ley 9 de 1989, allí se mencionan las

excepciones que tienen algunos desarrollos sobre la orden de legalización impartida por el

92

Alcalde Mayor para adelantar el procedimiento de legalización, así como otros procedimientos

dentro del tramite respectivo ante el DAPD.

Los títulos posteriores, relacionados con desarrollos informales, de este Estatuto reglamentan los

siguientes temas:

Titulo Octavo: Normas para el proceso de desarrollo de las áreas urbanas y de los sectores de las

áreas suburbanas que se incorporen como nuevas áreas urbanas, dentro de los temas se

encuentran las definiciones para la Modalidad de Desarrollo Normal y Progresivo y la

conformación de los sistemas públicos de áreas verdes y de equipamiento comunal en las

urbanizaciones, determinando la proporción de las cesiones Tipo A que variaban entre el 10% y

el 25%, según la localización en Bogotá y el uso del suelo. Además de la proporción que se debía

mantener entre el sistema recreativo y el de equipamiento comunal, que variaba entre el 75% y

25%, respectivamente del total de las cesiones.

Titulo Décimo: Disposiciones Finales, allí se le otorgaban facultades al Alcalde Mayor para entre

otros aspectos debía elaborar un plan para el borde occidental y otro para la conservaron del

borde oriental de la ciudad.

<Ver Plano 48>

En el año 1991, se crea el Banco de Tierras del Distrito, a través del Decreto 305, esta entidad

tiene como funciones principales las de adquirir por enajenación voluntaria, cesión gratuita,

expropiación o extinción del dominio, los inmuebles necesarios para adelantar programas de

adaptación de terrenos suburbanos, de legalización, habilitación y renovación urbana. Además

promover y gestionar directamente programas de adaptación de terrenos suburbanos, de

legalización y habilitación.

La iniciativa para la creación de este Banco, tenía como objetivo importante mantener una

reserva de tierras para que el Distrito pudiera adelantar diferentes programas, mas adelante esta

entidad desapareció y no cumplió con sus objetivos.

Se expide el Decreto 700 de 1991, “Por el cual se reglamenta el procedimiento para tramitar la

legalización urbanística, la prestación provisional de los servicios públicos, y el reconocimiento

93

de existencia de inmuebles determinados”, configurándose en el segundo Decreto que reglamenta

claramente el Procedimiento de Legalización, cumpliendo con lo determinado por el Acuerdo 6

de 1990, particularmente por los artículos 241 y 365.

El Art. 3 establece algunas definiciones, dentro de las cuales esta la de “ASENTAMIENTO”:

conjunto de construcciones localizadas en un predio, subdividido o no, destinadas a vivienda y

sus usos complementarios, ubicadas en áreas urbanas y/o suburbanas”40, son equivalentes los

términos: "loteo", "zona", "barrio" o "desarrollo”.

Para adelantar el procedimiento de legalización, se establecieron tres (3) etapas al interior del

DAPD, a saber: Prediagnostico, Diagnostico y Formalización:

Prediagnostico: Comprende los siguientes procesos: estudio inicial, estudio vial, localización en

el mapa de riesgos, asignación de nomenclatura (por parte del DACD), estudio geotécnico por

parte de la SOP en el caso de que el asentamiento se encontrara en zona de alto riesgo, envío a las

empresas de servicios públicos para que se pronunciaran sobre la disponibilidad técnica de

servicios, colocación en cartelera de los oficios de las empresas. La duración del proceso de

Prediagnostico, para casos sin inconvenientes era de seis meses y quince días.

Diagnostico: Comprende los siguientes procesos: presentación a la Junta de planeación de los

casos en los cuales no hay posibilidad de servicios públicos, elaboración del decreto por parte del

Alcalde Mayor autorizando la legalización previo concepto de la Comisión de Mejoramiento

Urbano y la Junta de Planeación, estudio urbanístico (afectaciones, cuadro de áreas, definición

con la comunidad de zonas de uso público, entrega a la Procuraduría de Bienes de las zonas

publicas, preparación de la reglamentación urbanística, definición de deficiencias del desarrollo

en cuanto a servios públicos y calidad del espacio público); dentro de esta etapa se buscaba la

manera de involucrar a los urbanizadores responsables. La duración del proceso de Diagnostico

para casos sin inconvenientes era de cinco meses.

Formalización: comprende los siguientes procesos, presentación a la Comisión de Mejoramiento

Urbano del estudio urbanístico, ajustes según recomendaciones de la Comisión, proferir la

40 Decreto 700 de 1991, artículo 3.

94

Resolución motivada. La duración del proceso de Formalización, para casos sin inconvenientes

era de dos meses.

En términos generales y si el asentamiento o desarrollo no llegaba a tener inconvenientes el

procedimiento de legalización tendría que una duración máxima de un año, un mes y quince días.

Una situación que hacia incurrir en demoras en el proceso, correspondía a los tramites adicionales

ante las Empresas de Servicios Públicos, para obtener por parte de los interesados la viabilidad de

los servicios de energía eléctrica, teléfonos, recolección de basuras y acueducto y alcantarillado.

Además se debían presentar pruebas de carácter jurídico, de tenencia de la propiedad, de

existencia del asentamiento a una fecha determinada y pruebas de habitación.

Quedaban exceptuados de la presentación del plano, cuando se trataba de asentamientos cuya

legalización urbanística estuviera ordenada por el Acuerdo 1 de 1986.

El 4 de julio de 1991, se promulga la actual Constitución Política de Colombia, por parte de la

Asamblea Constituyente, en el artículo 58, se establece la función social de la propiedad, criterio

que es de relevante importancia, para el manejo de los temas urbanos y de las herramientas de

gestión del suelo, por lo tanto se transcribe este artículo:

ARTICULO 58. <Artículo modificado por el artículo 1o. del Acto Legislativo 1 de 1999. El nuevo texto es el siguiente:> Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social.

La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica.

El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad.

Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine

95

el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa - administrativa, incluso respecto del precio.41

En 1992, con la adopción del Acuerdo 2, el territorio del Distrito Capital se divide en 20

Localidades y en cada una de ellas funcionará un Alcalde Local y una Junta Administradora

Local.

<Ver Plano 49>

Se crea el Sistema de Vivienda de Interés Social, a través del Decreto Distrital 558 de 1992, tiene

como objetivo principal coordinar las acciones de las entidades públicas y privadas que tienen a

su cargo en el Distrito la planeación y ejecución de programas de vivienda de interés social.

El gobierno nacional expide el Decreto-Ley 1421 de 1993, adoptando el régimen especial para el

Distrito Capital, este Estatuto Político, Administrativo y Fiscal tiene por objeto dotar al Distrito

de los instrumentos que le permitan cumplir las funciones y prestar los servicios a su cargo;

promover el desarrollo integral de su territorio; y contribuir al mejoramiento de la calidad de vida

de sus habitantes. Es importante en materia de planeación por que separa las autonomías del

Concejo y de la Administración central representada por el Alcalde Mayor y sus secretarios y

jefes de departamento, de esta manera el DAPD se convierte en un ente independiente adscrito

exclusivamente a la Alcaldía y deja de ser asesor del Concejo Distrital.

Se adopta el Código de Construcciones, a través del Acuerdo 20 de 1995, con el propósito de

establecer un conjunto de normas básicas a las cuales deben ceñirse las edificaciones y obras de

infraestructura en cuanto a su realización, alteración y uso para que garanticen la estabilidad y

resistencia y preserven la seguridad, la salubridad y el bienestar de la comunidad.

En 1995 se modifica la estructura administrativa del DAPD a partir de la expedición del Decreto

800, en lo que respeta al manejo de los desarrollos informales, el proceso de legalización y

habilitación dentro de esta nueva estructura paso a ser responsabilidad de la Subdirección de

Proyectos Suburbanos, que dentro de sus funciones estaban: formular, desarrollar y hacer

seguimiento a los proyectos zonales de la periferia de la ciudad incluyendo los procedimientos de

incorporación de predios libres en áreas suburbanas, legalización, habilitación y elaboración de

41 Constitución Política de Colombia, 1991, artículo 58.

96

planes de ordenamiento. Además informar a las entidades competentes acerca de la existencia o

iniciación de asentamientos ilegales a fin de que actúen de conformidad con la Ley.

En el años 1995 se expide el Decreto Nacional 2150 de 1995, denominado “Decreto Antitrámite”

tiene como objetivo fundamental promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de

los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, mediante la eliminación de

toda regulación, trámite o requisito que dificulte el ejercicio de las libertades ciudadanas.

En su capitulo IV, se desarrolla el tema de las licencias de urbanismo y construcción y se crea la

figura del “Curador Urbano” para los municipios con población superior a 100.000 habitantes.

El Curador Urbano es un particular con funciones publicas, encargado de estudiar, tramitar y

expedir las licencias de urbanismo o de construcción, a petición del interesado en adelantar

proyectos de urbanización o de edificación, en las zonas o áreas de la ciudad que la

administración municipal le haya determinado como de su jurisdicción.

Al respecto Lemus Chois comenta: “Sin embargo, ante la ineficacia del DAPD en la expedición

de licencias de urbanismo y construcción entre otras muchas razones, la Administración

Nacional decidió asignar esta función publica a los particulares”.42

En 1996 se expide el Decreto Distrital 688, modificatorio del Decreto 700 de 1991, adoptando un

nuevo procedimiento de legalización, esta modificación consistió en aclarar que la legalización es

solo para los asentamientos urbanos (desarrollos o barrios) se incluyen todos los desarrollos que

aporten pruebas como aerofotografías o una simple inspección ocular, sin establecer una fecha

determinada, y se excluye las simples edificaciones.

Se tipifica por primera vez como conducta delictiva la Invasión de tierras o edificaciones y la

Urbanizaron ilegal, de esta manera, se modificaba el Código Penal particularmente el artículo

367, a través de la expedición de la Ley 308 de 1996. En ésta se determinan como conductas

penales la invasión de tierras y edificios y la urbanización ilegal. Esta norma es modificada en el

año 2000 mediante la Ley 599.

42 LEMUS CHOIS, Op. cit., p. 101

97

Se expide la Ley 388 de 1997, la cual modifica la Ley 9 de 1989 (Reforma Urbana), ésta es la

última ley que hasta la fecha (año 2007) a sido expedida por el cuerpo legislativo, otorgando

todas las herramientas y los conceptos para que se haga una verdadera reforma urbana, en cada

uno de los entes territoriales del país a través de la expedición de los Planes de Ordenamiento

Territorial (POT), los cuales rigen en la jurisdicción de cada uno de los municipios y distritos de

Colombia.

Armoniza y actualiza la Ley 9 de 1989 con la nuevas (para la época de expedición de esta Ley)

normas establecidas en La Constitución Política de 1991, teniendo como objetivo principal la

aplicación del Art. 58 de La Constitución, al garantizar que la utilización del suelo por parte de

sus propietarios se ajuste a la función social de la propiedad y permita hacer efectivos los

derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios, y velar por la

creación y la defensa del espacio público, así como por la protección del medio ambiente y la

prevención de desastres

Esta Ley obliga a que el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) se estructure por tres

componentes: General, Urbano y Rural. En el componente Urbano es importante el criterio para

definir el Perímetro Urbano, el cual nunca podrá ser mayor que el perímetro de servicios, con el

fin de evitar que pueda haber zonas urbanas sin posibilidad de servicios. Además del tema

relacionado con los asentamientos informales, cuya estrategia de manejo la describe el Art. 13 de

la Ley, así:

5. La estrategia de mediano plazo para el desarrollo de programas de vivienda de interés social, incluyendo los de mejoramiento integral, la cual incluirá directrices y parámetros para la localización en suelos urbanos y de expansión urbana, de terrenos necesarios para atender la demanda de vivienda de interés social, y el señalamiento de los correspondientes instrumentos de gestión; así como los mecanismos para la reubicación de los asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo para la salud e integridad de sus habitantes, incluyendo la estrategia para su transformación para evitar su nueva ocupación.43

Uno de los mecanismos que garantizan la igualdad de los ciudadanos ante las normas y el

cumplimiento del Art. 58 de la Constitución, son las unidades de actuación, la compensación y la

43 Ley 388 de 1997, artículo 13

98

transferencia de derechos. Además se reglamenta la Participación en plusvalía por las acciones

urbanísticas, dándole alcance y ampliación al Art. 82 de la Constitución Política, así:

De conformidad con lo dispuesto por el artículo 82 de la Constitución Política, las acciones urbanísticas que regulan la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano incrementando su aprovechamiento, generan beneficios que dan derecho a las entidades públicas a participar en las plusvalías resultantes de dichas acciones. Esta participación se destinará a la defensa y fomento del interés común a través de acciones y operaciones encaminadas a distribuir y sufragar equitativamente los costos del desarrollo urbano, así como al mejoramiento del espacio público y, en general, de la calidad urbanística del territorio municipal o distrital.44

Nuevamente se define el concepto de Vivienda de Interés Social, como aquella que se desarrolla

para garantizar el derecho a la vivienda de los hogares de menores ingresos, modificando también

los procedimientos de prescripción ordinaria y extraordinaria de dominio para los procesos de

pertenencia de V.I.S.

Al tema de Licencias y Sanciones urbanísticas se le dedica un Capítulo especial, particularmente

los Arts. 103 y 104, se dedican a las infracciones y sanciones urbanísticas, para el caso específico

de los desarrollos informales existen las siguientes determinaciones: multas sucesivas y demás

sanciones a quienes urbanicen y construyan en terrenos no urbanizables o urbanizables. Así

mismo existe un Capítulo que reglamenta lo relacionado con los Curadores Urbanos, figura

novedosa desarrollada como mencionamos anteriormente a partir del Decreto Antitrámite 2150

de 1995, encargada de ejercer funciones publicas, para el conocimiento y expedición de todo tipo

de licencias de urbanismo y construcción.

En la Administración de Enrique Peñalosa (1998-2000) y mediante el Acuerdo 15 de 1998, Se

crea la empresa denominada Metrovivienda, la cual tiene entre sus objetivos: Promover la oferta

masiva de suelo urbano para facilitar la ejecución de proyectos integrales de VIS. Además

desarrollar las funciones propias de los Bancos de Tierras o Bancos Inmobiliarios para proyectos

VIS y promover la organización comunitaria de familias de bajos ingresos para facilitar su acceso

al suelo destinado a este tipo de vivienda. Este fue el último programa de gobierno creado para

ejecutar la política de VIS en el Distrito y “competir” contra la oferta ilegal de los mercantilistas

inmobiliarios, programa que hasta la fecha (año 2007), sigue vigente.


99

En este mismo año (1998), se expide el Decreto Nacional 1052, reglamentario de las leyes de

Reforma Urbana (L. 9/89 y L. 388/97), en los aspectos relacionados con la expedición de las

licencias de urbanismo y construcción y manejo de los Curadores Urbanos. Esta norma derogo el

Decreto Nacional 2111 de 1997, el cual se convirtió en el primer decreto que reglamentaba a

nivel nacional la expedición de licencias de urbanismo y de construcción, además incorporaba la

reglamentación del ejercicio de Curador.

En el Decreto Nacional 1052/98, se reglamenta el tema de las legalizaciones de la siguiente

manera:

LEGALIZACIONES. Corresponde exclusivamente a las administraciones municipales o distritales legalizar, si a ello hubiere lugar, las urbanizaciones y barrios. La acción de legalizar es el procedimiento mediante el cual la entidad competente del municipio o distrito adopta las medidas administrativas tendientes a reconocer la existencia de una urbanización, asentamiento o barrio, a dar la aprobación de los planos correspondientes, a expedir la reglamentación respectiva y a la aprobación y prestación de los servicios públicos. Los barrios, asentamientos o urbanizaciones objeto del proceso de legalización deberán haberse desarrollado y ejecutado antes del 9 de agosto de 1996.45

No es claro, por que se establece al final de este artículo la fecha del 9 de agosto de 1996, lo

cierto es que, es la segunda vez que se impone una fecha para poder iniciar algún tramite de

legalización, la norma anterior que había impuesto una fecha referida al 28 de julio de 1988, fue

la Ley 9 de 1989.

Con el fin de regular lo relacionado con el concepto de espacio público se expide el Decreto

Nacional 1504 de 1998, es importante esta norma, dentro de los procesos de regularización o de

mejoramiento de asentamientos o barrios, por cuanto refuerza el principio fundamental de la

legalización, que es el reconocimiento urbano de la situación de hecho, buscando la generación

de espacios públicos encaminados a mejorar la calidad de vida de los habitantes, principalmente

se refleja esto en los programas de mejoramiento o los en procesos de regularización.

En esta norma se resalta el deber del estado de velar por la protección e integridad del Espacio

Público; y define al mismo, como:…”el conjunto de inmuebles públicos y los elementos

arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados destinados por naturaleza, usos o

45 Decreto Nacional 1052 de 1998, artículo 82.

100

afectación a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que transcienden los límites de los

intereses individuales de los habitantes”.46

Desde el año 1996, se expiden varios Decretos Distritales, que tenían como objetivo único,

ordenar la Legalización de algunos desarrollos informales por parte del Alcalde Mayor, lo

anterior con el fin dar cumplimiento con el requisito establecido en el Acuerdo 6 de 1990 (Art.

237) y en el Decreto 700 de 1991 (Art. 19).

Artículo 237º.- Delegación en el Alcalde Mayor de Bogotá. Delegase en el Alcalde Mayor de Bogotá la potestad de ordenar la legalización de barrios, asentamientos y desarrollos en general, la cual será ordenada mediante Decreto.

Una vez ordenada la legalización, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital deberá iniciar y concluir el proceso de legalización con arreglo a lo previsto en el presente Acuerdo.47

El listado de estos Decretos que ordenaron la legalización en cumplimiento de dicha norma son:

1. Decreto 689 de 1996, se ordena la legalización de 122 desarrollos de las Localidades de

Usaquén, San Cristóbal, Usme, Bosa, Kennedy, Fontibón, Engativá, Suba, Puente Aranda,

Rafael Uribe y Ciudad Bolívar.

2. Decreto 683 de 1998, se ordena la legalización de 22 desarrollos de la Localidad No. 8 de

Kennedy.

3. Decreto 684 de 1998, se ordena la legalización de 8 desarrollos de la Localidad No. 11 de

Suba.


Usme, Kennedy y Fontibón.


Usaquén, Usme, Bosa, Suba y Ciudad Bolívar.


San Cristóbal, Usme, Bosa, Kennedy, Suba, Rafael Uribe y Ciudad Bolívar.

46 Decreto Nacional 1504 de 1998, artículo 2. 47 Acuerdo 6 de 1990, artículo 237.

101


Usaquén, San Cristóbal, Usme, Bosa, Kennedy, Fontibón, Engativá, Suba, Rafael Uribe y

Ciudad Bolívar.

<Ver Plano 50>


Los procesos de desarrollo informal, desde que el urbanizador ilegal toma la decisión de

adelantar clandestinamente el desarrollo de un proyecto hasta obtener una consolidación de las

edificaciones y de la infraestructura vial y de servicios para que posteriormente se produzca la

legalización, puede llevar a tener una duración entre 5 y 10 años, por lo tanto, la mayoría de

procesos de legalización adelantados y culminados en esta década, surgieron durante la

hegemonía del Acuerdo 7 de 1979 y sus decretos reglamentarios. Analizando solo las cifras de la

tabla de consolidación de áreas legalizadas, se puede afirmar que en este periodo se realizaron la

mayor cantidad de legalizaciones y supera por mas de tres veces a los demás periodos, por lo

tanto, y solo en el campo de la divagación a priori, se puede establecer que la norma y toda la

reglamentación urbanística vigente en el periodo anterior (1980 – 1990), impulso aceleradamente

los procesos de urbanización informal o ilegal.

Sin embargo, es importante destacar que el volumen tan representativo de los desarrollos y las

áreas legalizadas, también tiene como causa, la importancia que le han dado las administraciones

distritales en los últimos periodos (1990–2000 y 2000–2007) a los procesos de legalización, por

lo tanto, este esfuerzo ayudo a desatascar y a darle celeridad a los tramites de legalización, todo,

en la medida, que las ultimas administraciones distritales surgieron del voto popular y deben

producir resultados medibles con indicadores precisos y entregarle cuentas a la ciudadanía y a los

electores, situación que no se veía cuando los gobernantes de la ciudad eran escogidos por el

Presidente de la Republica, mas adelante analizaremos cada uno de los resultados que lograron

las diferentes administraciones distritales a partir del año 1992, este tema lo describiremos en el

capítulo 2. Diagnostico, Numeral 4. “Acciones urbanísticas asumidas por la administración

distrital en el tema de legalización”.

102

La mayoría de los sectores de periferia de la ciudad en donde se desarrollaron los procesos de

urbanización informal corresponden a las llamadas áreas de Actividad Agrológica, denominadas

así en el Acuerdo 7 de 1979, es posible que el manejo ambiguo que desde un inicio se le dio a

estas áreas, que presentaban una doble condición, estaban por fuera del perímetro urbano, tenían

una vocación urbana, pero, sobre un criterio forzado por mantener una condición agrológica que

de hecho se estaba perdiendo, por lo tanto el manejo diferenciado y a la espera de que los

urbanizadores formales pudieran desarrollar proyectos allí, con el condicionante de la

infraestructura de servicios públicos por se deficiente o inexistente fue un ambiente confuso pero

propicio para los “Mercantilistas Inmobiliarios” en la promoción de urbanizaciones informales,

clandestinas y algunas espontáneas, en tierras que se adquirían a bajos costos se negociaban por

hectáreas y luego se loteaban y venidas por metro cuadrado, adquiriendo un valor muy grande.

Analizando la tabla de consolidación de áreas legalizadas, se observar que en este periodo se

legalizaron 3.982,37 Has, correspondientes a 838 desarrollos, consolidándose las áreas

potencialmente “disponibles” para la urbanización ilegal en las localidades de Chapinero,

Tunjuelito, Engativá, Suba, Barrios Unidos, Los Mártires y Antonio Nariño, a continuación se

presenta la tabla completa:

103


DÉCADA 1990-2000

LOC. # LOCALIDAD ÁREA TOTAL HAS.

HAB. APROX.

1 USAQUÉN 134,85 53.940 2 CHAPINERO 29,84 11.936 3 SANTA FE 157,69 63.076 4 SAN CRISTÓBAL 284,35 113.740 5 USME 544,97 217.988 6 TUNJUELITO 16,94 6.776 7 BOSA 550,53 220.212 8 KENNEDY 277,74 111.096 9 FONTIBÓN 82,67 33.068 10 ENGATIVÁ 296,37 118.548 11 SUBA 508,45 203.380 12 BARRIOS UNIDOS 0,52 208 13 TEUSAQUILLO 0,00 0 14 LOS MÁRTIRES 0,11 44 15 ANTONIO NARIÑO 4,16 1.664 16 PUENTE ARANDA 3,10 1.240 18 RAFAEL URIBE 249,66 99.864 19 CIUDAD BOLÍVAR 840,42 336.168 ÁREA URB. INFORMAL 3.982,37 1.592.948,40


Desmarginalización, 1998 - 2000

Este programa se desarrolló en la Administración del Alcalde Enrique Peñalosa Londoño (1998 –

2000), corresponde a una de sus siete estrategias formuladas en el Plan de Desarrollo, adoptado

mediante el Acuerdo 6 de 1998, en el artículo 4 de esta norma (Plan de Gobierno), se define la

Desmarginalización, como la manera de: “Elevar la calidad de vida de la población residente en

barrios con deficiencias en infraestructura y servicios sociales, a través de la intervención sobre

104

aquellos aspectos que permitan superar dichas deficiencias y dinamizar en la comunidad la

apropiación de la construcción de su destino”.48

Dentro de las metas para este programa estaba la legalización de 450 barrios subnormales,

intervenir 1.700 Has. y se beneficiar a 700.000 habitantes, con una inversión de 500 millones de

dólares. Esta inversión esta representada en obras de construcción, adecuación, ampliación y

mejoramiento de infraestructura vial, servicios públicos, salud, educación, servicios

comunitarios, espacio público e infraestructura recreativa.


A partir de la expedición de la Ley 9 de 1989, el Distrito expide el Acuerdo 6 de 1990 o Estatuto

de Ordenamiento Físico de Bogotá, por medio de este Acuerdo se definen las políticas de

desarrollo urbano y se adoptan las reglamentaciones urbanísticas orientadas a ordenar el cambio y

el crecimiento físico de la ciudad, dentro de esta normativa se determinaba la manera como se

incorporarían y legalizarían los desarrollos informales.

En el año 1991, a través del Decreto 700, se reglamenta el Acuerdo 6, en lo que respeta al

procedimiento para tramitar la legalización urbanística, y cumpliendo con la orden establecida en

el Art. 237 de dicho Acuerdo el distrito expide entre los años 1996 y 2000, siete (7) Decretos

ordenando la legalización de 425 desarrollos, estos se describieron en los antecedentes

normativos. De esta manera el Distrito Capital adoptaba la sexta actuación urbanística, dirigida a

la legalización de desarrollos informales.

Con la expedición de la Ley 388 de 1997 (modificatoria de la Ley 9 de 1989), en la cual se hace

énfasis en la función social de la propiedad y a su vez acentúa las herramientas para que las

entidades públicas y privadas promuevan VIS, consecuente con esta norma el Distrito crea en el

año 1998 la empresa Metrovivienda, con la creación de esta empresa, el distrito se apresta a

afrontar con mas decisión el problema de la vivienda en los estratos mas bajos y se convierte en

un programa que genera una competencia en la oferta de vivienda con los desarrollos informales,

bajo la estrategia de comprar tierra urbanizable en grandes cantidades, desarrollar el urbanismo y

venderla a los promotores de VIS para la construcción de las soluciones de vivienda en el rango


105

mas bajo de VIS o VIP. De otra parte, se fortalecen a nivel distrital y nacional las leyes y los

organismos de control y sanción.


Normas que reglamentan el procedimiento de legalización en este periodo:

1. Decreto 700 de 1991, “Por el cual se reglamenta el procedimiento para tramitar la

legalización urbanística, la prestación provisional de los servicios públicos, y el

reconocimiento de existencia de inmuebles determinados”.

2. Decreto 688 de 1996, “Por el cual se reglamenta el proceso de legalización o

reconocimiento oficial de desarrollos, asentamientos o barrios localizados al interior o

exterior del Área Urbana del Distrito Capital”.

Decreto 700 de 1991


Acuerdo 6 de 1990, Estatuto para el Ordenamiento Físico del Distrito NOMBRE DADO A LOS "DESARROLLO INFORMALES"

Asentamiento NOMBRE DEL PROCEDIMIENTO Legalización Urbanística ACTO ADMINISTRATIVO CON EL QUE CULMINABA EL TRÁMITE Resolución del DAPD La Resolución Aprobatoria contemplara la Reglamentación respectiva y la aprobación del Plano Definitivo DEPENDENCIA RESPONSABLE DEL PROCEDIMIENTO Departamento Administración de Planeación Distrital NOVEDADES

Se Divide el procedimiento de legalización en tres etapas: Prediagnostico, Diagnostico y Formalización


El DAPD, deberá iniciar el proceso de oficio o a solicitud de interesado que acredite interés jurídico N.D. Radicación del Formato oficial de legalización urbanística N.D.

106

Anexar a la radiación los siguientes documentos: Formatos de prestación de servicios, Identificación de la persona responsable del trámite, Prueba del interés jurídico que asiste al peticionario, Prueba de la existencia del asentamiento a una fecha determinada, Prueba de habitación, Plano del asentamiento, Certificación de que se trata de vivienda de interés social, Copias heliográficas, Foto- reducciones, Carteras de campo. N.D. Verificación de la documentación y estudio cartográfico 1 Requerimiento al interesado por documentación faltante 2 Estudio vial y localización en plano de riesgos 0,5

Envío al DACD, para la actualización de las cedulas catastrales y asignación de nomenclatura 2

Si el asentamiento esta en zona de alto riesgo pasa a la SOP, para que elabore el estudio geotécnico N.D. Envío de documentación a las Empresas de Servicios Públicos para que certifiquen la existencia de redes y elaboren los presupuestos de obra requeridos 3 Fijación en cartelera del oficio remitido a las ESP N.D. Elaboración del Estudio Urbanístico, sino procede la Legalización, el estudio deberá indicar las medidas para la reubicación del asentamiento 2 Presentación del Estudio Urbanístico a la Comisión de Mejoramiento Urbano N.D. Elaboración y Expedición de la Resolución motivada de Legalización N.D.

107

Decreto 688 de 1996


Acuerdo 6 de 1990, Estatuto para el Ordenamiento Físico del Distrito NOMBRE DADO A LOS "DESARROLLO INFORMALES"

Desarrollos, Asentamientos o Barrios NOMBRE DEL PROCEDIMIENTO

Proceso de Legalización o Reconocimiento Oficial de Desarrollos ACTO ADMINISTRATIVO CON EL QUE CULMINABA EL TRÁMITE Resolución del DAPD DEPENDENCIA RESPONSABLE DEL PROCEDIMIENTO

Departamento Administración de Planeación Distrital NOVEDADES

Elimina todos los procesos de Prediagnostico, Diagnostico y Formulación del Decreto 700 de 1991. Elimina la solicitud de planos y escrituras. Deja en manos del DAPD, la elaboración del plano del asentamiento Elimina, todos los procesos administrativos para con el urbanizador. Elimina tiempos mínimos para adelantar el proceso.


El DAPD, deberá iniciar el proceso de oficio o a solicitud de interesado que acredite interés jurídico N.D. Radicación de la solicitud N.D.

Anexar a la radiación los siguientes documentos: Pruebas relacionadas con la existencia y habitación, como aerofotografías o inspección ocular, N.D.

Enviar a Catastro Distrital, para que asigne la nomenclatura vial y las cédulas catastrales por manzana 1

Los interesados tramitaran ante el DACD las cedulas catastrales por lote, una vez se expida la resolución de legalización por parte del DAPD N.D.

El DAPD enviará a las empresas de servicios públicos domiciliarios, a la CAR y al DAMA cuando sea pertinente, la documentación del tramite N.D.

Los interesados deberán tramitar ante las empresas de servicios públicos la instalación o conexión definitiva de los mismos, luego de expedida la Resolución del DAPD N.D. Elaboración y Expedición de la Resolución motivada de Legalización N.D.

108



particulares en el desarrollo ilegal o informal de urbanizaciones o construcciones:

Acuerdo 6 de 1990, Estatuto para el Ordenamiento Físico de Bogotá

En concordancia con la Ley 9 de 1989, marco normativo para la expedición de este Acuerdo, en

el Titulo Noveno, se reglamenta todo lo relacionado con las licencias para urbanización,

construcción, ampliación, modificación, adecuación, reparación y demolición de edificaciones,

sin embargo no reglamenta el tema de las sanciones, sino que remite a la Ley 9 de 1989 como

instrumento de mayor jerarquía para proceder en consecuencia. Por ultimo este Acuerdo faculta

al Alcalde Mayor, para delegar las funciones de policía de que trata el Artículo 66 de dicha ley,

en los secretarios u otros funcionarios.

Decreto – Ley 1421 de 1993

En este Decreto se establece el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá;

delegando en los Alcaldes Locales, dos funciones relacionadas con el control a las normas

urbanísticas y las sanciones a imponer correspondientes.

Ley 308 de 1996

Esta Ley es muy importante, ella, modifica el Código Penal, y tipifica como delito la Invasión de

Tierras o Edificaciones y además eleva a la categoría de delincuente al “Urbanizador Ilegal”

describiéndolo, como aquel que desarrolla, promueve, patrocina, induce, financia, facilita, tolera,

colabora o permite la división, parcelación de inmuebles, o su construcción sin el lleno de los

requisitos de ley. En su momento la Ley fue calificada de fuerte por algunos urbanizadores y

personas relacionadas con proyectos de VIS, sin embargo otros, manifestaron que se quedo corta

en las sanciones, lo que si es cierto es que se convirtió en un herramienta para frenar de alguna

manera la actividad de estos “mercantilistas inmobiliarios”. Posteriormente el nuevo Código

Penal (Ley 599 de 2000), deroga esta Ley, pero recoge el mismo concepto en el Capítulo 3,

denominado “Urbanización Ilegal”, perteneciente al Titulo X, “De Los Delitos Contra el Orden

Económico y Social”.

109

Ley 388 de 1997, Modifica la Reforma Urbana

Ley que ordena a todos los municipios y distritos a expedir el Plan de Ordenamiento Territorial,

presenta en Capítulo XI un tratamiento minucioso de las Licencias y las Sanciones urbanísticas,

describiendo, los tipos de licencia, la entidad que las expide (Planeación Municipal o los

curadores para municipios con población superior a 100.000 Habitantes), además clasifica todas

las infracciones urbanistas posibles, los tipos de sanciones y el monto a pagar por cada una,

llegando hasta la demolición de la edificación, restitución del inmueble de conservación y

restitución de elementos de espacio público; al final del capítulo establece que los Concejos

Municipales serán quienes reglamenten las instancias de la administración municipal encargadas

de ejercer la vigilancia y control.

Decreto Nacional 1052 de 1998

Este es el primer Decreto que reglamenta todos los aspectos relacionados con la expedición de

licencias de urbanismo y de construcción, e incorpora la reglamentación del ejercicio de Curador

Urbano, además establece la entidad que debía adelantar el control y determinaba las sanciones

urbanísticas que se debían aplicar. Esta norma fue modificada por el Decreto 1379 de 2002.

110

9.- PERIODO DE 2000 A 2007



Habitantes Alcaldes

2001-2003 38.305 6.437.842 Antanas Mockus Sivickas 2004-2007 38.430 6.944.398 Luís Eduardo Garzón


legal e ilegal

Fuente: DAPD, Edición POT

111

Periodo actual, donde la ciudad continúa con la exploración de consolidar un nuevo modelo de

ordenamiento, a partir de la exigencia realizada por la Ley 388 de 1997 a todos los municipios de

Colombia para que adoptaran el Plan de Ordenamiento Territorial. Uno de los requisitos de la

Ley para el modelo de ciudad deseado, es la incorporación del criterio de hacer ciudad bajo la

premisa de que debe primar el bienestar general sobre el particular, apoyado en el pilar de la

constitución que establece la función social de la propiedad, además todas las propuestas de

ordenamiento y crecimiento físico, deben estar ligadas con los planes y programas de inversión

incluidos en los Planes de Desarrollo de cada administración.

En el momento se avanza en el proceso de desarrollar e implementar todos los conceptos de la

reforma urbana y todos los criterios de ordenamiento urbano, plasmados en el POT, aun no se ha

terminado de reglamentar toda el área urbana de la ciudad, hace falta la adopción de las normas

particulares que regirían en 31 UPZ, lo cual corresponde al 26% del área urbanizable, para estas

zonas aun siguen vigentes las normas del Acuerdo 6 de 1990.

El POT de Bogotá, retoma las vocaciones de las áreas construidas y las redirecciona, permitiendo

consolidar un centro expandido, interrelacionado con centralidades locales, al interior de un

tejido residencial que envuelve el resto de la ciudad, consolida y fortalece algunas zonas

industriales, otras se suprimen, además incentiva los desarrollos comerciales y de servicios en los

principales ejes de movilidad, con el fin de implementar un sistema de sustentación de las

actividades terciarias en las zonas de vivienda.

Los barrios o los desarrollos de origen informal, adquieren el tratamiento de Mejoramiento

Integral, con el fin de establecer allí programas de transformación urbana que fortalecen las

inversiones sociales y de infraestructura. En algunos casos estas áreas se orientan a la

reestructuración de algunas zonas con vocación diferente al de vivienda social, todo esto con el

fin de lograr una integración entre las áreas de la ciudad central, las centralidades y las áreas

marginales de periferia en donde se asientan todos los desarrollos informales.

Acompañan y enmarcan la actividad de ordenamiento urbano de la ciudad algunas normas que

tratan directamente el tema de los desarrollos ilegales, estableciendo los procedimientos

generales para su legalización, los controles que se deben ejercer y el limite final aceptable para

que un desarrollo pueda ser legalizado, esto ultimo se consagra en la Ley 810 de 2003, en la cual

112

se exceptúan de sanciones urbanísticas aquellos desarrollos informales que se gestaron con

anterioridad al 16 de junio de 2003, fecha en la cual entro en vigencia la Ley.


En el año 2000, luego de cumplir una larga etapa de estudios, concertaciones y requisitos

técnicos, jurídicos y ambientales se expide el primer Plan de Ordenamiento Territorial (POT),

adoptado mediante el Decreto 619, posteriormente, tal como lo preceptuaban la Leyes 388 de

1997 y 810 de 2003; y los Decretos 932 de 2002 y 2079 de 2003, el POT se somete a una

revisión y como resultado de esto se expide el Decreto Distrital 469 de 2003. Estas dos normas se

compilan en el Decreto Distrital 190 de 2004, con el fin de garantizar los principios de

simplicidad y transparencia establecidos en el artículo 100 de la Ley 388 de 1997.

Por lo anterior se describirá esta norma en lo que se refiere al tema de desarrollos informales mas

adelante cuando se aborde el Decreto 190 de 2004.

En el año 2002, se expide el Decreto Nacional 1379, Mediante esta norma se modifican algunos

artículos del Decreto 1052 de 1998, en especial el de legalización el cual quedo así:

Artículo 82. Legalizaciones. Sin perjuicio del cumplimiento de las normas legales vigentes, corresponde exclusivamente a las administraciones municipales o distritales legalizar, si a ello hubiere lugar, las urbanizaciones, asentamientos o barrios. La acción de legalizar es el procedimiento mediante el cual la entidad competente del municipio o distrito adopta las medidas administrativas tendientes a reconocer la existencia de una urbanización, asentamiento o barrio, a dar la aprobación de los planos correspondientes, a otorgarle la nomenclatura urbana, a expedir la reglamentación urbanística respectiva, tendientes a la aprobación y prestación de los servicios públicos. Todo de conformidad con las normas y procedimientos que para el efecto se adopten en el respectivo municipio o distrito.49

Se elimina de la parte final del artículo la fecha límite, la cual estaba prevista para el 9 de agosto

de 1996.

En el 2002, de conformidad con la asignación establecida en el Decreto Distrital 124, se le

entrega a la Caja de Vivienda Popular la coordinación del Programa de Mejoramiento Integral de

Barrios (PMIB). En el POT, corresponde al Subprograma de Mejoramiento Integral, el cual hace 49 Decreto Nacional 1379 de 2002, artículo 3.

113

parte del Programa de Vivienda de Interés Social, conformando así los programas estructurantes

del mismo.

El PMIB, tiene por objeto orientar las acciones de complementación, reordenamiento o

adecuación, requeridas tanto en el espacio urbano como en las unidades de vivienda que

conforman los asentamientos de origen ilegal en la periferia de la ciudad. La CVP, promoverá de

manera interinstitucional las acciones, mecanismos y recursos de las diferentes entidades

distritales que intervienen en áreas de la ciudad, conformada por barrios incompletos e

inadecuados o de origen ilegal.

En el año 2003 mediante el Acuerdo Distrital 117, se modifican y precisan los límites de las

localidades de Santa Fe, San Cristóbal, Tunjuelito, Antonio Nariño, Candelaria y Rafael Uribe

descritos en los acuerdos 8 de 1977, 14 de 1983 y 15 de 1993.

El Distrito Capital con el fin de fortalecer el programa de reasentamiento de familias localizadas

en zonas de alto riesgo, crea la figura, asimilable a un subsidio, denominada Valor Único de

Reconocimiento (VUR), mediante la expedición del Decreto 94 de 2003. El VUR, es el

instrumento económico que posibilita el reasentamiento de las familias de estratos 1 y 2 que

habitan predios ubicados en áreas declaradas como de alto riesgo no mitigable, para garantizar su

inclusión en los programas de vivienda del Distrito, en cumplimiento de los objetivos del

subprograma de reasentamiento por alto riesgo no mitigable.

El VUR solamente será aplicable cuando el avalúo fijado para la adquisición no permita que la

familia sujeto de reasentamiento pueda ser incluida en programas de vivienda. En la mayoría de

los caso, se puede concluir que en un porcentaje muy alto, este instrumento esta dirigido a

aquellas familias residentes de desarrollos informales, establecidos en zonas de pendientes muy

alta, fallas geológicas o zonas de preservación del sistema hídrico.

En el año 2003, se expide el Decreto Distrital 230, dando cumpliendo al artículo 13 de la Ley 388

de 1997, reglamentando la disposición de mecanismos para la reubicación de asentamientos

localizados en zonas de alto riesgo. Esta norma establece las funciones de la DPAE y de la CVP,

para adelantar los programas de reasentamiento de familias localizadas en estas zonas. Además

en este mismo año y como complemento de estos programas de reasentamiento, se expide el

114

Decreto Distrital 328 de 2003, creando la Red Interinstitucional para la Prevención y Control de

los Desarrollos Ilegales en el Distrito, esta norma tiene como principio fortalecer las acciones

distritales encaminadas a prevenir y controlar el desarrollo de asentamientos ilegales. El objetivo

de la RED es coordinar y verificar entre si y con organismos del orden nacional y regional, las

acciones necesarias para evitar, prevenir y detener el desarrollo ilegal en el Distrito, La dirección

de la RED es ejercida por la Subdirección de Control de Vivienda de la Secretaría General. Mas

adelante cuanto se profundice sobre el tema de las políticas y acciones preventivas y policivas, se

describirán las actividades que desempeña esta RED.

Se expide la Ley 810 de 2003, esta norma modifica algunos artículos de la Ley 388 de 1997, en

lo referente a sanciones urbanísticas, además se genera una excepción para los casos de predios

en procesos de legalización o regularización, para una mayor claridad se transcribe el Art. 6 de

esta Ley:

ARTÍCULO 6o. PROCESOS DE LEGALIZACIÓN Y REGULARIZACIÓN URBANÍSTICA. Las multas y sanciones urbanísticas a las que se refiere el artículo 2o de la presente ley no serán aplicables tratándose de poseedores de viviendas en programas de legalización y regularización urbanística de asentamientos de vivienda de interés social existentes a la entrada en vigencia (16 de junio de 2003) de la presente ley que adelanten las administraciones municipales o distritales competentes, siempre que dichas actuaciones administrativas se ajusten a lo dispuesto en el Plan de Ordenamiento Territorial o los instrumentos que lo desarrollen.50. (subrayado y paréntesis fuera de texto).

Otro aporte importante de esta Ley es la restricción a los Notarios y Registradores para que no

autoricen ni registren ninguna escritura de división de terrenos o parcelación de lotes, sin que se

acredite previamente el otorgamiento de la licencia urbanística, que deberá protocolizarse con la

escritura pública. Por lo tanto, se presume que las normas sobre sanciones serian aplicables a los

desarrollos o asentamientos informales que se gestaron después del 16 de junio de 2003.

Estableciéndose de esta manera por tercera vez una fecha en el texto de las normas, que genera

un límite en el tiempo, para poder adelantar procesos de legalización.

En el año 2004, se expide el decreto Distrital 190 o Plan de Ordenamiento Territorial (POT)

adoptado mediante el Decreto Distrital 619 de 2000, en cumplimiento de lo dispuesto por la Ley


115

388 de 1997, de acuerdo con lo presupuestado por esta Ley, se reviso el POT y se adoptaron las

respectivas modificaciones mediante la expedición de los Decretos 1110 de 2000 y 469 de 2003.

El Decreto 190 de 2004, particularmente lo que hace es compilar las normas de los Decretos

Distritales 619 de2000 y 469 de 2003.

A continuación se hará un recorrido por toda la norma, destacando los temas o los artículos que

son relevantes para el avance en la investigación que nos ocupa. En ésta síntesis se destacaran los

aspectos relacionados con la Vivienda de Interés Social los programas de Mejoramiento Integral,

la Legalización y la Regularización de asentamientos informales, reglamentados en el POT.

La parte inicial de este Decreto se compone de cinco (5) títulos, denominados, así:

Titulo I: Hacia la construcción compartida de la Región Bogota Cundinamarca:

Compromisos del Distrito Capital

Titulo II: Ajustes en el Modelo de Ordenamiento del Distrito Capital en la Perspectiva de

Consolidación de la Red de Ciudades

Titulo III: Estrategia Integral de Aplicación de los Instrumentos de gestión del Suelo

Previstos en las Leyes 9 de 1989 y 388 de 1997.

Titulo IV: Participación de las Alcaldías Locales en la gestión, Aplicación, Ejecución

Seguimiento, Evaluación y Control Social del POT en Bogotá.

Titulo V: Inversión y Ejecución Prioritaria del POT

Posteriormente se retoman los títulos originales de los Decretos 619 de 2000 y 469 de 2003 que

se denominan así:

Titulo I: Componente General del POT

Titulo II: Componente Urbano

Titulo III: Componente Rural.

Titulo IV: Proyectos de Corto, Mediano y Largo Plazo (Derogado por el Art. 286 del

Decreto 469 de 2003)

Titulo V: Instrumentos de Gestión Urbana

Titulo VI: Disposiciones Finales

116

Dentro de las políticas de Hábitat establecidas en el Art. 9, correspondiente al Titulo II de la

primera parte se destacan, las siguientes:

Promover la urbanización legal mediante acciones preventivas orientadas a ofrecer

alternativas económicas viables que compitan con la oferta ilegal de vivienda en la red de

ciudades, con base en el ahorro derivado por la reducción de los costos de la legalización y

del mejoramiento integral de barios en zonas no propicias para la urbanización.

Combatir y eliminar el desarrollo de urbanizaciones o desarrollos ilegales, compitiendo con

los mercantilistas inmobiliarios, ofreciendo o promoviendo viviendas económicas. De esta

manera, se refuerza la idea que es más costoso, realizar procesos de legalización sumado a

la inversión en Mejoramiento, que ofrecer VIS en los rangos más bajos en proyectos nuevos

de vivienda formal.

Para reforzar la política descrita anteriormente y de conformidad con la Personería Distrital y la

CVP, la comparación de los costos de un programa de mejoramiento contra los costos de la

urbanización forma o legal es la siguiente:

COSTOS DÓLARES Pesos Colombianos en el año 2007Mejoramiento por Unidad de vivienda 3.500,00 6.825.000,00Urbanización legal por unidad de vivienda 1.535,00 2.993.250,00

Otras políticas de hábitat son las siguientes:

Equidad entre: Urbanizadores, Constructores, Compradores de Vivienda y La Ciudadanía

mediante la distribución de las cargas y los beneficios para reducir el monto de la inversión

pública destinada al mejoramiento integral de barrios de origen ilegal.

Desarrollar investigación a fin de definir programas, para promover que las viviendas y que

los barrios mejoren sus condiciones ambientales, sanitarias y de ecoeficiencia.

Dentro de las políticas sobre recuperación y manejo del Espacio Público establecidas en el Art.

13 están las siguientes:

La necesidad de ofrecer lugares de convivencia y ejercicio de la democracia ciudadana y de

desarrollo cultural, recreativo y comunitario.

117

Responder al déficit de zonas verdes de recreación pasiva y activa en las diferentes escalas:

local, zonal y regional.

A continuación se destacan dos objetivos establecidos en el Art. 28 perteneciente al Capitulo I:

“Sistemas de gestión Integrada” del Titulo III de la primera parte, las cuales le entregan al

planificador a manera de estrategias unas herramientas que con su desarrollo, evolución e

implementación pueden ofrecer alternativas para la solución de los asentamientos informales,

esta son:

Establecer condiciones para el desarrollo de proyectos urbanísticos, que en un marco de

prevalecía del interés colectivo estimulen la vinculación y diversificación de los

inversionistas a los procesos de desarrollo territorial.

Crear mecanismos sostenibles de oferta de suelo y de control que frenen efectivamente la

urbanización ilegal y garanticen el acceso al suelo y a la vivienda digna de los sectores más

pobres de la población, sobre todo aquellos pertenecientes al llamado sector informal.

Es importante transcribir, en su totalidad el Art. 30, para comprender cuales son los Instrumentos

de gestión del Suelo, los cuales complementan las herramientas para la planificación integral de

la Ciudad:

Artículo 30. Instrumentos de Gestión de Suelo (artículo 30 del Decreto 469 de 2003). Los instrumentos de gestión del suelo que serán aplicables para alcanzar los objetivos de ordenamiento adoptados en el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá son: los planes parciales, las unidades de actuación urbanística, los reajustes o integración inmobiliaria y la cooperación entre partícipes; los sistemas de reparto equitativo de las cargas y beneficios en la forma indicada en el artículo anterior; el derecho de preferencia, la declaratoria de desarrollo y construcción prioritarios y la enajenación forzosa en pública subasta que de ellos se deriva; los procesos de adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria, expropiación administrativa o judicial; los bancos de tierras, los distintos mecanismos de participación Distrital en las plusvalías, la transferencia de derechos de construcción y los mecanismos de compensación, estímulo y beneficios en el caso de los tratamientos de conservación histórica o arquitectónica y para la protección ambiental.51


118

Dentro del Titulo IV, de la primera parte, se describen en el Art. 61, los Programas Prioritarios de

Ejecución del POT, dentro de los cuales esta el de: “Aumento del índice de Seguridad Humana”,

Dentro de este programa, se encuentran relacionados lo siguientes proyectos:

Vivienda nueva en suelo urbanizado y equipado.

Mejoramiento Integral de Barrios Legalizados

Titulación de predios en desarrollos legalizados.

Construcción y adecuación de parques y andenes en estratos 1, 2 y 3.

Reasentamiento de familias localizadas en zonas de alto riesgo no mitigable.

Una herramienta importante para el control de la expansión formal e informal, que se encuentra

en el Art. 99 del Titulo I, de la segunda parte, corresponde a la creación y consolidación de los

corredores ecológicos, dentro de los cuales se encuentran los “Corredores Ecológicos de Borde”:

correspondientes a una franja de 50 a 100 metros de ancho en suelo rural contigua y paralela al

perímetro urbano. Este concepto es perfectamente aplicable a los bordes de ciudad con

asentamientos informales, que pretenden continuar con su crecimiento hacia las zonas rurales,

esta herramienta podría convertirse en un instrumento de planeamiento en la medida en que haga

parte de un programa de control y prevención integral.

Dentro del Subtítulo 6. Clasificación del Suelo, se encuentra la definición de Suelo Urbano,

correspondiente a las áreas del territorio Distrital destinadas a usos urbanos que cuentan con

infraestructura vial, redes primarias de energía, acueducto y alcantarillado, posibilitándose su

urbanización y edificación, según sea el caso. Pertenecen a esta categoría aquellas zonas con

procesos de urbanización incompletos, comprendidos en áreas consolidadas con edificaciones, al

igual que las áreas del suelo de expansión que sean incorporadas. Las llamadas zona con procesos

de urbanización incompletos, son precisamente las áreas que se han desarrollado informalmente

en la periferia de la ciudad.

Dentro de las políticas establecidas en el POT y particularmente en su componente urbano se

destaca la “Política Habitacional”: que se refiere a la promoción, oferta y generación de suelo en

el marco de acuerdos con la región para buscar un equilibrio en los procesos de asentamiento de

población, que permitan el desarrollo de programas de vivienda de interés social y prioritaria para

119

disminuir y eliminar la producción informal de vivienda en los estratos más pobres de la

población. Esta política se dirige hacia las siguientes acciones:

1.- Prevención y control: Prevenir y controlar la urbanización y la construcción ilegal, facilitando alternativas habitacionales adecuadas a la capacidad de ingreso de los grupos de población, fomentando una cultura de la prevención y del cumplimiento de normas con participación ciudadana, la adecuada información mediante el desarrollo de tecnología para el monitoreo y control de los procesos de urbanización y mejoramiento de la capacidad de reacción y control urbano.

2.- generación de suelo: Se apoyara el acceso a la vivienda a partir de promover y facilitar el acceso a suelo urbanizado, incentivando la operación del mercado del suelo mediante la disponibilidad de volúmenes suficientes y acordes con la capacidad de ingreso de los segmentos más pobres de la población.

3.- Tenencia: Se apoyaran los procesos de legalización de títulos de propiedad, con el fin de buscar una mayor equidad e igualdad de oportunidades, mejorar la seguridad del patrimonio familiar, enriquecer el stock inmobiliario y su mercado.

5.- Mejoramiento integral y optimización del inventario inmobiliario en áreas de origen ilegal: El Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, desarrollara sus acciones a partir de dos dimensiones: la social y la territorial, bajo dos estrategia transversales: la primera, de participación ciudadana que busca aumentar la capacidad de gestión colectiva, la cultura democrática y el capital social en el territorio y la segunda, de coordinación interinstitucional y fortalecimiento de la gestión local. Se promoverá el mejoramiento de las viviendas existentes con el fin de atender el déficit cualitativo asociado a condiciones estructurales, de hacinamiento, deficiencias en infraestructura y condiciones de habitabilidad de las viviendas.

8.- Reasentamiento de población: Se atenderá la población localizada en áreas de alto riesgo no mitigable identificadas por la DPAE, buscando salvaguardar la vida de la población allí localizada y fortaleciendo las acciones distritales orientadas a la prevención y control de desarrollos ilegales.52

En el Subcapítulo 8 “Otras normas de Espacio público” del Capitulo 10 “Sistemas de Espacio

Público Construido”, se encuentra el Art. 276, relacionado con la asignación al uso público de

las áreas que para tal fin quedaron demarcadas en los planos correspondientes a las licencias de

urbanización, si se hace el ejercicio conceptual de homologar esta norma aplicándola a la parte

que determina que esto mismo será aplicable para los desarrollos objeto de legalización en la

medida que el urbanizador responsable o la comunidad interesada en la legalización “PUEDA”

realizar las cesiones de las áreas publicas.


120

Dentro de los programas estructurantes enunciados en el Art. 284, se encuentra el “Programa de

Vivienda de Interés Social”, en el que se identifica como objetivo fundamental, fortalecer el

derecho al acceso a una “Vivienda Digna”, a través de la planeación y la gestión desde una

perspectiva de productividad urbana.

Para el desarrollo de este programa, se establecen cuatro subprogramas:

1.- Producción de Vivienda Nueva, en sus objetivos esta desincentivar la producción ilegal

de suelo urbano.

2.- Fortalecimiento y Consolidación de Barrios residenciales.

3.- Mejoramiento Integral de Barrios.

4.- Reasentamiento por alto riesgo no mitigable.

El subprograma de “MEJORAMIENTO INTEGRAL DE BARRIOS”, merece dentro de este

trabajo una mención mas detallada por lo tanto los aspectos más relevantes relacionados con: el

objetivo general, las metas, las estrategias, los instrumentos normativos y las normas especiales

se mencionan a continuación:

OBJETIVO GENERAL: Orientar las acciones de complementación, reordenamiento o

adecuación requeridas tanto en el espacio urbano como en las unidades de vivienda que

conforman los asentamientos de origen ilegal. Lo anterior para corregir las diferencias físicas,

ambientales y legales generadas por su origen fuera de las normas urbanas y permitir que sus

habitantes accedan a la calidad de vida urbana.

METAS: El Subprograma se aplicará a zonas ocupadas con asentamientos de origen ilegal, se ha

definido la intervención prioritaria en aquellas UPZ del tipo 1 (de Mejoramiento Integral), las

cuales presentan condiciones críticas de pobreza.

ESTRATEGIAS: sistematizar la experiencia de los programas de anteriores administraciones

denominados “Desmarginalización” y “Programa Mejoremos el Barrio y la Casa”, para

continuar el desarrollo de proyectos y programas. La Caja de Vivienda Popular ejercerá la

coordinación del programa de reasentamientos en lo concerniente a familias en alto riesgo no

mitigable definidas por la DPAE.

121

Otra estrategia es la legalización e incorporación de los espacios urbanos existentes y aun no

legalizados, aplicando los instrumentos de planeación actuales, para la adecuación de las

situaciones de hecho. Además la vinculación directa y efectiva del promotor, propietario o gestor

del desarrollo al proceso de legalización e incorporación, con el fin de que cumpla con las

obligaciones urbanísticas.

INSTRUMENTOS NORMATIVOS: Las zonas donde se aplicará el Subprograma de

Mejoramiento Integral se regirá por el Tratamiento de Mejoramiento Integral, los usos y

normatividad particular para cada UPZ se desarrollaran en las fichas normativas reglamentarias o

en los “Procedimientos de Regularización y Legalización”.

Lo anterior significa que están en el Nivel 2 de Jerarquía de Instrumentos de Planeamiento, de

conformidad con lo expresado en el Art. 44 del Capitulo 2, “Otros Instrumentos de

Planeamiento”, del Titulo I, de la Segunda Parte. Tanto la reglamentación de las UPZ como los

actos administrativos que concluyan con los procedimientos de regularización y legalización.

NORMAS ESPECIALES: En las zonas donde se aplique el Tratamiento de Mejoramiento

Integral y según las definiciones de la estructura urbana de la UPZ se adelantaran los “Procesos

de Regularización y Legalización”.

Existe la siguiente mención en el Subprograma de Reasentamiento, importante para el manejo del

tema que nos ocupa y es que en los procesos de reconocimiento y regularización urbanística, los

responsables del mismo gestionaran ante la CVP (Responsable del Subprograma) las condiciones

del reasentamiento, requisito sin el cual no podrán obtener la “Licencia de Urbanismo por

Reconocimiento”. Licencia que no esta regulada hasta el momento en ninguna norma.

Posteriormente se reglamentan los usos y los tratamientos asignados al Suelo Urbano,

deteniéndonos en los conceptos establecidos en el Subcapítulo 5, para el “Tratamiento de

Mejoramiento Integral”, particularmente lo relacionado con: la definición del tratamiento, las

modalidades, la generación de espacio público, las fichas normativas y la habitabilidad,

sintetizados a continuación:

122

DEFINICIÓN DEL TRATAMIENTO: es aquel que rige las actuaciones de planeamiento para

la regularización de los asentamientos humanos de origen informal, para su conveniente

integración a la estructura de la ciudad.

MODALIDADES:

1.- Intervención Reestructurante: sectores que requieren generar condiciones de

accesibilidad, dotación de equipamientos e infraestructura de escala urbana o zonal,

mediante proyectos específicos que integren varias intervenciones y acciones sectoriales.

2.- Intervención Complementaria: sectores que requieren completar y/o corregir las

deficiencias urbanísticas, mediante la continuación de procesos ya iniciados que apuntan a

construir y cualificar el espacio público, las dotaciones y las infraestructuras locales.

GENERACIÓN DE ESPACIO PÚBLICO: En este tratamiento se debe regular el aspecto de

cesiones públicas para parques y equipamientos en lo relativo a la deficiencia y las metas a

lograr, definidas en metros cuadrados por habitante.

FICHAS NORMATIVAS: con el objeto de establecer las intervenciones respectivas y

reglamentar urbanísticamente las situaciones existentes, se adoptaran fichas normativas para cada

uno de los subsectores resultantes del planeamiento definido en las UPZ del tipo 1, tratando de

consolidar áreas homogéneas en los siguientes aspectos: morfología de la zona, relación con

sistemas y operaciones estructurales, usos predominantes, condiciones topográficas y grado de

consolidación.

HABITABILIDAD: se reglamentan algunos aspectos de edificabilidad y de condiciones

mínimas como por ejemplo que todos los espacios de la vivienda deben ventilarse e iluminarse

naturalmente o por medio de patios, los baños y las cocinas podrán ventilarse por ductos y el lado

mínimo de los patios de iluminación y/o ventilación será el equivalente a un tercio (1/3) de la

altura total del edificio desde el nivel de tierra. Este lado nunca podrá ser inferior a 3 metros.

Se transcriben los Art. 458 y 459 pertenecientes al Subcapítulo 3, Capítulo 5. “Procedimientos”

del Titulo V, “Instrumentos de Gestión Urbanística”, en los cuales se tratan los procedimientos

123

de Legalización y Regularización, con el fin de entender el alcance de estos procedimientos en el

POT:

Subcapítulo 3. Legalizaciones

Artículo 458. Definición (artículo 495 del Decreto 619 de 2000).

La legalización es el procedimiento mediante el cual la Administración Distrital, reconoce aprueba planos, regulariza y expide la reglamentación, para los desarrollos humanos realizados clandestinamente, que sin perjuicio de lo dispuesto en el régimen de transición, a la fecha de expedición del presente Plan, cumplan con las condiciones exigidas por la normatividad nacional.

El procedimiento de legalización de desarrollos debe ajustarse a las siguientes disposiciones:

1. Se podrá iniciar de oficio por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, o a solicitud de cualquier entidad Distrital, por el urbanizador, enajenador, comunidad afectada o propietario del globo de terreno, siendo imprescindible la participación de este último para la entrega de las zonas que conformarán el espacio público al Distrito Capital.

2. El procedimiento y demás requisitos se establecerán mediante decreto reglamentario expedido por el Alcalde Mayor.

3. El proceso de reconocimiento y la regularización, culminará con la expedición del acto administrativo por parte del Departamento Administrativo de Planeación Distrital (DAPD), mediante el cual se efectúe el reconocimiento.

4. El Departamento Administrativo de Planeación Distrital y la Subsecretaría de Control establecerán las obligaciones urbanísticas y los mecanismos para su cumplimiento.

5. (Modificado por el artículo 278 del Decreto 469 de 2003) La definición de las obligaciones urbanas en términos de afectaciones y áreas de reserva las fijará el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, con base en lo establecido en el presente Plan y serán consignadas en la ficha normativa a la que pertenece el desarrollo en reconocimiento.

En materia vial la legalización urbanística reconocerá los trazados y perfiles viales existentes, garantizando los requerimientos que las empresas de servicios públicos hagan para una adecuada prestación de los mismos. En todo caso para los perfiles viales de conformación de corredores de movilidad local deben garantizarse los retrocesos y paramentos que permitan el desplazamiento del transporte público colectivo, rutas de Transmilenio y los componentes de la seguridad social y pública.

124

Las comunidades a través de sus representantes podrán hacerse parte con propuestas que presentaran para su estudio y aprobación del Departamento Administrativo de Planeación Distrital.

6. Las zonas verdes y comunales que conformaran el espacio público deben plantearse en relación directa con el desarrollo de vivienda. De no ser posible esta condición, podrán compensarse en otro sector, pero siempre dentro de la Unidad de Planeamiento Zonal a la que pertenece el desarrollo.

7. El responsable del trámite puede comprometerse, en forma independiente del propietario del terreno, a entregar las zonas verdes y comunales que conformarán el espacio público.

8. En ningún caso se reconoce la ocupación de cualquier uso urbano en zonas definidas como parte de la Estructura Ecológica Principal o las áreas de afectación de los sistemas generales definidos en el presente Plan.

9. Hasta tanto se surta el proceso de legalización, las entidades prestadoras de los servicios públicos pueden prestar en forma provisional los mismos a los ocupantes de los lotes de los desarrollos de hecho, siempre y cuando las condiciones técnicas lo permitan y no se encuentre en condición de alto riesgo según el concepto emitido por la Dirección de Prevención y Atención de Emergencias. Para estos efectos, el responsable del asentamiento debe presentar ante las empresas el acta de iniciación del proceso suscrita entre el Departamento Administrativo de Planeación Distrital y la Subsecretaría de Control de Vivienda.

10. El proceso de legalización no se aplica a los asentamientos localizados en los suelos de expansión, ni a los rurales definidos por el presente Plan de Ordenamiento, salvo que se hubiere desarrollado antes del término previsto en la normatividad nacional.53

En el 2005, se expide el Decreto Distrital 367, reglamentario del POT en lo que respeta al

procedimiento de Legalización, mas adelante se describirá.

Artículo 459. Regularización de desarrollos (artículo 496 del Decreto 619 de 2000, modificado por el artículo 279 del Decreto 469 de 2003).

Es el instrumento de planeamiento por el cual se realizan los ajustes urbanísticos y normativos a los desarrollos de origen ilegal que fueron sometidos a procesos de legalización y cuentan con plano aprobado y acto administrativo de reconocimiento, en los cuales hay alteraciones en sus espacios públicos originalmente determinados.

Los planes de regularización de desarrollos culminan con la expedición de una resolución del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, reglamentaria


125

por unidad de estudio (barrio o UPZ) que adoptará el (los) nuevo(s) plano(s) urbanístico(s), contendrá la norma urbanística y las acciones a desarrollar dentro del tratamiento correspondiente.

El procedimiento para aplicar los planes de regularización será reglamentado por el Alcalde Mayor mediante decreto. En el mismo se determinará los lineamientos para la modificación de los planos urbanísticos, vinculación del propietario, promotor o en su defecto a la comunidad, a fin de determinar el cumplimiento de las obligaciones urbanísticas que se deriven del mismo.

Los planes de regularización serán adelantados de oficio por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital -DAPD- o por solicitud de cualquier entidad de la Administración Distrital, sin perjuicio de que el propietario o comunidad lo puedan iniciar. En todo caso el Departamento Administrativo de Planeación Distrital determinará la viabilidad de aplicar el instrumento.

Dentro de los planes de regularización, la ejecución de acciones que propendan por la generación de espacio público adicional al existente, o de cambios de uso, se adelantarán mediante el sistema de reparto de cargas y beneficios entre la Administración y los responsables del desarrollo. Este procedimiento se ejecutará de conformidad con lo dispuesto en el presente Plan y en los instrumentos que lo desarrollen.

Lo anterior, sin perjuicio de que los beneficiarios puedan efectuar el pago como compensación de las áreas de uso público requeridas.

Las áreas de ronda de río, de alta amenaza natural, de riesgo no mitigable o de reservas no contempladas en terreno, serán descontadas hasta en un 50% del total de las zonas de uso público requeridas. En ellas no se permite el desarrollo de usos urbanos diferentes al asignado. La Administración adelantará juicios de responsabilidad contra los vendedores de dichos predios.54

Al final del POT en el Art., 478 “Régimen de Transición” se hace una aclaración para los

Procesos de Legalización, allí se determina que los asentamientos que de conformidad con lo

dispuesto en el artículo 237 del Acuerdo 6 de 1990 que cuenten con orden de legalización

proferida por el Alcalde Mayor en la fecha de entrada en vigencia del POT (28 de julio de 2000),

podrán iniciar y concluir el proceso bajo las normas del Acuerdo 6 de 1990 y sus decretos

reglamentarios, salvo que los interesados manifiesten por escrito su deseo de acogerse a las

normas contenidas en el POT.


126

En el 2004, el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial, expide el Decreto

Nacional 2060. En el cual se establecen las normas mínimas para el desarrollo de vivienda de

interés social VIS, Tipos 1 y 2 (Según el valor), en lo que respecta a la proporción de los lotes,

frente mínimo, aislamiento posterior y cesiones urbanísticas gratuitas para espacio público y

equipamiento. Es la primera vez que se expide una norma a nivel nacional regulando estos temas

mínimos para la VIS. Posteriormente se hacen algunas modificaciones por errores

mecanográficos y de forma adoptados mediante el Decreto 2083 de 2004.

<Ver Plano 51>

En el año 2005 se expide el Decreto Nacional 1600. Esta Norma deroga el Decreto 1052 de 1998

y establece los nuevos procedimientos para la expedición de las Licencias de Urbanismo y

Construcción en sus diferentes modalidades. En la parte final del Decreto se asigna un titulo

especial (TITULO III), para el tema de “Legalización de Asentamientos Humanos”, es la primera

vez que el gobierno Nacional asume el tema con tanta claridad y desarrolla la manera específica

como se deben adelantar los procesos de legalización. En este titulo se reglamenta

particularmente lo relacionado con: la definición y la improcedencia de la legalización que a

continuación se sintetizan:

DEFINICIÓN: Es el proceso mediante el cual la administración Distrital reconoce la existencia

de un asentamiento humano constituido por VIS. Antes del 27 de junio de 2003. Es la cuarta vez

que en una reglamentación relacionada con el tema de legalización se involucra una fecha. Se

concluye que esta fecha podría asimilarse a la expedición de la Ley 810 de 2003, la cual se

público el 16 de junio de 2003.

IMPROCEDENCIA: Se determina que no es procedente adelantar la legalización a aquellos

desarrollos ubicados en suelo de protección.

Posteriormente se reglamenta la manera como se debe adelantar el Proceso de Legalización; y

luego la manera como se debe adelantar el Tramite de Legalización al interior de la entidad

encargada. Al sumar los tiempos máximos permitidos consignados en el decreto, adicionándolos

con aquellos que conlleva los requerimientos, las comunicaciones y otras trámites administrativos

el tiempo final que tomaría una legalización seria de 8 meses.

127

Aparece el siguiente concepto, novedoso en una norma: “…….El acto administrativo mediante el

cual se aprueba la legalización hará las veces de licencia de urbanización, con base en el cual se

tramitarán las licencias de construcción de los predios incluidos en la legalización o el

reconocimiento de las edificaciones existentes”.55

El Distrito expide el Decreto 367 de 2005, mediante el cual se reglamenta el procedimiento para

la legalización de los desarrollos humanos realizados clandestinamente. Después del Decreto 700

de 1991, es la segunda vez que La Administración Distrital expide una norma detallando

perfectamente el procedimiento y demás requisitos para la legalización de los desarrollos

informales, dando cumplimiento a lo establecido en el Art. 458 del Decreto 190 de 2004 (POT) y

en el marco del Decreto Nacional 1600 de 2005. No se puede desconocer que en el Distrito se

han expedido otras normas para adelantar el procedimiento de legalización como se describió a lo

largo de este capítulo y en cada uno de los periodos estudiados, sin embargo el D. 700/1991 y el

D. 367/2005 reglamentan los temas con una mayor profundidad.

En términos generales esta normativa reglamenta los siguientes aspectos:

1. Procedencia e Improcedencia para legalizar.

2. Definiciones.

3. Funciones del DAPD en el procedimiento.

4. Creación del Comité Técnico de Legalización.

5. Orden de legalización y pruebas dentro del proceso.

6. Generación de Espacio Público y tipos de intervención.

7. Tramite de la legalización.

8. Acta de entrega de zonas de uso público.

El eje fundamental de esta norma se centra en la generación del espacio público requerido y la

recuperación de aquel espacio público generado y aun no reconocido, de aquellos desarrollos

informales que adelanten procedimiento de legalización.

Al final de la norma se hace la aclaración que solamente se resolverá el procedimiento de

Legalización para aquellos desarrollos que al 27 de junio de 2003 hubieran tenido radicado ante

55 Decreto 1600, artículo 66.

128

el DAPD el plano de loteo de la situación de hecho. Esta fecha se mantiene respetando la

regulación establecida en el decreto Nacional 1600 de 2005. Además se manifiesta en iguales

términos al definir que la: “…..expedición de la Resolución de Legalización hace las veces de la

licencia de urbanismo y no constituye título traslaticio de dominio o modo de adquisición del

derecho de propiedad”.56

En el año 2006, se expide el Decreto Nacional 564. Esta norma, modifica y amplia

sustancialmente lo establecido en el Decreto Nacional 1600 de 2005, y reglamenta en términos

generales los siguientes temas: licencias urbanísticas, con una descripción detallada de toda la

gama de licencias que existen, procedimientos aplicables para la expedición de las licencias,

reconocimiento de la existencia de edificaciones, y desarrolla de manera extensa el tema de las

Curadurías Urbanas y la función del curador.

En el tema de Legalización no se modifica nada de lo expresado en el decreto 1600 de 2005.

En el año 2007, se expiden dos normas relacionadas con el trámite de reconocimiento

administrativo y legal que deben adelantar las edificaciones construidas en los inmuebles

destinados a VIS, particularmente las viviendas localizadas en desarrollos de origen informal, que

surtieron el proceso de legalización y como etapa posterior deben “Legalizar cada una de las

edificaciones”. Estas normas son: primero, Resolución No. 205 de 2007 a través de la cual la

SDP, establece las normas específicas para que los inmuebles localizados en UPZ con

tratamiento de Mejoramiento Integral o en predios con el mismo tratamiento se sujeten al

reconocimiento de inmuebles destinados a VIS, se determina que las líneas de retroceso

establecidas en los planos de legalización y que demarcan la malla Vial Local ideal, no se tendrá

en cuenta y se acepta el paramento de fachada existente, siempre y cuando la vivienda se

encuentre construida dentro de las medidas establecidas en la escritura, este trámite de

reconocimiento lo debe adelantar el interesado ante las Curadurías Urbanas; segundo, Decreto

Nacional 990 de 2007, de MinAmbiente, en el se determina que las solicitudes de reconocimiento

también pueden radicarse ante la oficina de planeación cuando así lo determine el alcalde

mediante acto administrativo. Se entendería con esta norma que el Alcalde Mayor, tiene la

potestad de ordenar que se adelante el tramite, ante la SDP, si así lo considera necesario.

56 Decreto Distrital 367 de 2005, artículo 13.

129

En el año 2007, se expide el Decreto Distrital 271 reglamentario del Acuerdo 257 de 2006 (por

medio del cual se modifica la estructura organizacional y funcional del Distrito Capital), en éste

Decreto se cambia el nombre y la categoría al Departamento Administrativo de Planeación

Distrital por el de Secretaria Distrital de Planeación (SDP).


Como se menciono anteriormente, la norma actual que rige los destinos físicos y el ordenamiento

urbano, es el POT, adoptado mediante el Decreto 619 de 2000, modificado mediante el decreto

469 de 2003 y compilado en una sola norma a través del Decreto 190 de 2004, apenas han pasado

cuatro años en la evolución e implementación del nuevo orden normativo, es muy prematuro

determinar si ésta norma tiene o tendrá alguna repercusión en los procesos de desarrollo urbano

legal o ilegal.

Los desarrollos informales que se han legalizado en este periodo se han gestado bajo la vigencia

del Acuerdo 6 de 1990, esta norma, le otorgaba el polígono de actualización a aquellos barrios de

origen ilegal tuvieran o no acto administrativo de legalización, con la condición de que se

localizaran al interior del perímetro urbano. Fue una norma, que a pesar de que contemplaba el

proceso de legalización como una forma de incorporar o normatizar un área o un desarrollo,

nunca se estableció un tratamiento especial para su manejo diferenciado, entregaba toda la

responsabilidad del trámite de legalización al DAPD, para luego se adelantar el proceso de

habilitación. Al observar las planchas de asignación de polígonos de reglamentación del Acuerdo

6 de 1990, no se puede identificar, cuales de estas áreas con polígono de actualización eran de

origen clandestino, estaban en proceso de legalización o ya habían sido legalizadas.

Otro factor que influyo de manera negativa, en la proliferación de desarrollos informales radicó

en la duración de los tramites de expedición de licencias de urbanismo y construcción que

adelantaba en su momento el DAPD, los cuales eran largos, engorrosos y con dificultades legales,

lo que hacia desistir a algunos urbanizadores para adelantarlos y cumplir con todos los

requerimientos, prefiriendo tomar el camino del desarrollo ilegal.

Si se analiza la tabla de consolidación de área legalizadas, en este periodo se han adelantado la

legalización de 653,95 Has, correspondientes a 180 desarrollos, destacándose un volumen

130

importante en las localidades de: Usme, Kennedy y Ciudad Bolívar, lo cual indica que en estas

áreas aun existen terrenos que son susceptibles de ser desarrollados informalmente, a

continuación se presenta la tabla completa:



ÁREA TOTAL HAS.

HAB. APROX.

1 USAQUÉN 2,31 924 2 CHAPINERO 0,00 0 3 SANTA FE 2,76 1.104 4 SAN CRISTÓBAL 34,25 13.700 5 USME 71,91 28.764 6 TUNJUELITO 0,69 276 7 BOSA 64,21 25.684 8 KENNEDY 106,59 42.636 9 FONTIBÓN 26,24 10.496 10 ENGATIVÁ 29,04 11.616 11 SUBA 31,54 12.616 12 BARRIOS UNIDOS 0,00 0 13 TEUSAQUILLO 0,00 0 14 LOS MÁRTIRES 0,00 0 15 ANTONIO NARIÑO 0,00 0 16 PUENTE ARANDA 0,20 80 18 RAFAEL URIBE 31,08 12.432 19 CIUDAD BOLÍVAR 253,13 101.252 ÁREA URB. INFORMAL 653,95 261.580,00


Mejoramiento Integral, 2000 - 2007

Dentro del modelo de ciudad esperado y proyectado por la Ley 388 de 1997 (Modificación de la

Ley 9 de 1989 - Reforma urbana), se plantea que uno de los componentes urbanos de los Planes

de Ordenamiento Territorial sea, ……”la estrategia de mediano plazo para el desarrollo de

programas de vivienda de interés social, incluyendo los de mejoramiento integral….”57,

estrategia orientada a que las ciudades en Colombia tengan una configuración compacta (No


131

dispersa), este criterio lo refuerza el documento COMPES No. 3305, el cual establece lo

siguiente:

El modelo de ciudad planteado es una ciudad "compacta", que mediante procesos de densificación controlados permita la concentración de actividades, la disminución de los desplazamientos entre áreas residenciales, servicios urbanos y el empleo, la reducción de la presión sobre el poco suelo urbanizable y la protección de áreas con valor ambiental. Las siete estrategias para desarrollar el modelo son: Impulso a la Renovación y redensificación urbana, mejorar las condiciones de los asentamientos precarios, promover mecanismos de generación, mejoramiento y sostenibilidad del Espacio Público, mejorar la movilidad de las ciudades, prevención y mitigación de Riesgos ambientales urbanos, mejorar la calidad de las áreas de Expansión Urbana y Ajuste institucional y normativo.58

El programa de Mejoramiento Integral de Barrios, queda plasmado en el POT del Distrito, como

parte de la Política Habitacional, la cual se dirige entre otras al:

Mejoramiento integral y optimización del inventario inmobiliario en áreas de origen ilegal: El Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, desarrollará sus acciones a partir de dos dimensiones: la social y la territorial, bajo dos estrategias transversales: la primera, de participación ciudadana que busca aumentar la capacidad de gestión colectiva, la cultura democrática y el capital social en el territorio y la segunda, de coordinación interinstitucional y fortalecimiento de la gestión local. Se promoverá el mejoramiento de las viviendas existentes con el fin de atender el déficit cualitativo asociado a condiciones estructurales, de hacinamiento, deficiencias en infraestructura y condiciones de habitabilidad de las viviendas.59

Además corresponde a un subprograma del Programa de Vivienda de Interés Social, el cual tiene

por objeto impulsar el acceso a una vivienda digna, dando prioridad a las familias que se

encuentran en situación de pobreza, a través de la planeación y el desarrollo armónico de la

ciudad en los aspectos ambiental, habitacional, de suelo, de renovación urbana y mejoramiento

integral.

El programa de Mejoramiento Integral de Barrios no es novedoso en el país, ya en otras

oportunidades, se ha implementado, con nombres diferentes como el de Desmarginalización,

Habilitación o Regularización y buscan siempre el mismo objetivo, disminuir las desigualdades

sociales, acortar o eliminar la marginalidad, desarrollar acciones e inversiones para culminar las

58 Departamento Nacional de Planeación. Lineamientos para Optimizar la Política de Desarrollo Urbano. En: Documento COMPES. 3305, agosto de 2004. 22 p. 59 Decreto Distrital 190 de 2004, artículo 58.

132

etapas del desarrollo progresivo, y de esta manera, igualar en la medida de lo posible el nivel de

vida de los habitantes de estos desarrollos informales con los de origen formal.


En el año de 1998, el Gobierno Nacional, consigna por primera vez la forma como se deben tratar

a nivel nacional los proceso de legalización de desarrollos informales, con la expedición del

Decreto 1052, luego es modificado por el Decreto 1379 de 2002, y posteriormente es derogado

por el Decreto Nacional 1600 de 2005, en el cual se hace un desarrollo detallado, del tema de

legalización y la operatividad que debe seguirse para que las oficinas de planeación cumplan con

los preceptos de legalización y de incorporación legal de la vivienda de interés social,

posteriormente se expide el Decreto 564 de 2006, modificando algunos concepto referidos a las

licencias y las Curadurías, pero el tema de legalización no cambia.

Con el fin de armonizar las políticas, estrategias, programas y conceptos establecidos en la Ley

388 de 1997, el POT Distrital (Decreto 190 de 2004) y el Decreto Nacional 1600 de 2005, en

materia de legalización, la administración distrital expide el Decreto 367 de 2005. Los desarrollos

informales, legalizados con la aplicación de este último Decreto Distrital suman hasta la fecha 31

barrios.

Es importante destacar el esfuerzo de la administración Distrital, a través del otrora DAPD,

cuando en el año 2005, mediante el Contrato de Consultoría 223 del 15 de noviembre, se

adelantaron los estudios y se culmino con un Proyecto de Decreto que tenia como objeto la

reglamentación del procedimiento de Regularización, cumpliendo con el criterio establecido en el

Art. 459 del Decreto Distrital 190 de 2004. Este procedimiento de regularización, tal como lo

define el mencionado artículo: “Es el instrumento de planeamiento por el cual se realizan los

ajustes urbanísticos y normativos a los desarrollos de origen ilegal que fueron sometidos a

procesos de legalización y cuentan con plano aprobado y acto administrativo de reconocimiento,

en los cuales hay alteraciones en sus espacios públicos originalmente determinados”60. Es

importante destacar que lo que el POT busca, con este concepto es ordenar definitivamente

aquellos desarrollos que a pesar de que su condición de informalidad se supero, continuaron con


133

nuevas acciones de informalidad en áreas sobrantes o de espacio público y que para el efecto de

este procedimiento es fundamental la intervención del Distrito para devolver aquel espacio

público perdido, en especial el destinado a zonas verdes o parques. Sin embargo hasta la fecha,

no se ha adoptado ninguna norma reglamentaria para este procedimiento.



Decreto 367 de 2005, “Por el cual se reglamenta el procedimiento y demás requisitos para la

legalización de los desarrollos humanos realizados clandestinamente, de conformidad con el

artículo 458 del Decreto Distrital 190 de 2004”.

Decreto 367 de 2005


Decreto 190 de 2004, Compilación POT NOMBRE DADO A LOS "DESARROLLO INFORMALES"

Desarrollos Humanos realizados clandestinamente NOMBRE DEL PROCEDIMIENTO

Procedimiento de Legalización ACTO ADMINISTRATIVO CON EL QUE CULMINABA EL TRÁMITE Resolución del DAPD DEPENDENCIA RESPONSABLE DEL PROCEDIMIENTO

Departamento Administración de Planeación Distrital (año 2005), Secretaria Distrital de Planeación (año 2007) NOVEDADES Establece que solo será viable la legalización para los asentamientos consolidados o desarrollados antes del 27 de junio de 2003, fecha limite señalada por el artículo 66 del Decreto Nacional 1600 de 2005. Se crea el Comité Técnico de legalización Los desarrollos ubicados en suelo rural o de expansión requerirán orden de legalización expedida por el Alcalde Mayor mediante Decreto Para que la legalización sea viable se deberá ceder área para equipamiento comunal público mínimo del 25% del ANU. o en su defecto, pagarlas al Fondo de Cesiones Publicas para Parques y Equipamiento. El acto administrativo de legalización hace las veces de licencia de urbanización. Se deben expedir dos actos administrativos si el proceso de legalización es viable, uno para la iniciación y otro para la culminación. El plazo total para adelantar el tramite de legalización es de 8 meses

134


Radiación del Formato Oficial N.D. Adjuntar a la radicación los siguientes documentos: Plano de loteo, Nombre completo e identificación del, Escritura matriz del globo de mayor extensión, Escrituras o promesas de compraventa de cada uno de los lotes, Certificado de Tradición y Libertad Acta de conocimiento y aceptación del plano de loteo. N.D. Estudio Preliminar para establecer la viabilidad técnica y jurídica del trámite 0,5 Si el trámite no es viable se expedirá un acto administrativo motivado N.D. Estudio cartográfico y vial 2 Solicitar al DACD, remita copia del plano catastral del asentamiento, y la identificación del propietario del o los inmuebles sobre los cuales se encuentre ubicado. N.D.

Si la legalización es viable, se debe expedir un acto administrativo de iniciación del trámite N.D.

Realizarán un taller con la comunidad, para ilustrarla sobre cual es la situación en que se encuentran, los derechos que tienen frente al titular, promotor o gestor del desarrollo N.D. Realización de un acta con los compromisos asumidos con la comunidad N.D. El interesado instalará de una valla informativa del proceso que se adelanta N.D. Presentación al Comité Técnico de legalización 1 Definición de las condiciones urbanísticas y Estudio Urbanístico Final por parte del DAPD 2 Publicidad del Estudio Urbanístico Final, ante los interesados 0,3 Elaborar la Resolución de legalización N.D. Notificación del acto administrativo de legalización N.D. Nota: Este Decreto fue expedido con posterioridad al Decreto Nacional 1600 de 2005, por lo tanto recoge íntegramente todas sus normas, preceptos y procedimientos.


Las siguientes son las normas vigentes para el control y sanción de las actuaciones de particulares

en el desarrollo ilegal o informal de urbanizaciones o construcciones:

Acuerdo 79 de 2003, Código de Policía Distrital

A lo largo de la vida jurídica de Bogotá, han existido varios Códigos de Policía, como el Acuerdo

36 de 1962 y el que sucedió a este, adoptado mediante Acuerdo 18 de 1989. Estos códigos

manejan muchos temas, son muy extensos y compiten con el Código Nacional de Policía

(Decreto – Ley 1355 de 1970) y con los Códigos Civil y Penal, en épocas remotas, fueron los

instrumentos idóneos para el manejo de las contravenciones, sanciones y procesos relacionados

135

con la urbanización o construcción ilegal, sin embargo su aplicación actual ha sido un poco

dispendiosa por la manera procedimental con que abordan cada caso.

Sin embargo en el capítulo 8 del Titulo 1, se manejan los temas relacionados con las

construcciones, indicando los procedimientos y normas que se deben guardar y respetar para

evitar las contravenciones.

Decreto 328 de 2003. Creación de la Red

Los objetivos específicos de La Red Interinstitucional para la Prevención y Control de los

Desarrollos Ilegales en el Distrito, son los siguientes:

a) Fortalecer la capacidad de prevención y control de las actividades ilegales de urbanismo, construcción y enajenación.

b) Apoyar el crecimiento ordenado de la ciudad.

c) Organizar y dar coherencia a los esfuerzos y responsabilidades de las entidades encargadas de prevenir los desarrollos ilegales del suelo, u otras actividades que promuevan la realización de desarrollos ilegales, así como de aquellas que actúan judicialmente frente al delito.

d) Proteger la estructura ecológica principal

e) Proteger la vida de las personas que han ocupado suelo en amenaza.

f) Fomentar la cultura de la prevención y el cumplimiento de normas urbanas a través de la participación ciudadana.

e) Mejorar el flujo de información de las actividades de urbanización, construcción y enajenación entre entidades públicas, privadas y la comunidad.

f) Racionalizar los recursos dirigidos a la garantía de la vivienda digna y desarrollo urbano de la ciudad.

g) Contribuir a la gobernabilidad, con el fin de lograr una relación sostenible entre los desarrollos urbanísticos y el entorno natural y crear las condiciones para un hábitat digno.61

61 Decreto 328 de 2003, artículo Segundo.

136

Es importante resaltar los anteriores objetivos, por que denotan el esfuerzo que quería emprender

la administración del Alcalde Antanas Mockus, en el tema de la prevención, el control y la

preservación de algunos elementos de la estructura ecológica principal, y lo mas importante

proteger la vida de aquellas personas que ocupan áreas de desarrollo informal en sectores de

amenaza. Esta misma política se identifica en Plan de Desarrollo: “Bogotá para vivir todos del

mismo lado”.

En un Boletín de la SCV del año 2004, se manifiesta la creación de una Red de Prevención de la

Ocupación Ilegal del Suelo, conformada por la CVP, la DPAE, la EAAB, el DAMA y las

Alcaldías Locales, la cual se encargaba de monitorear los puntos de posible desarrollo ilegal y

otras áreas de alto riesgo.

Ley 810 de 2003

Esta norma se convierte en un referente importante porque modifica algunos artículos de la Ley

388 de 1997, en los temas de sanciones urbanísticas y principalmente genera una excepción para

los casos de predios en procesos de legalización o regularización.

Además es perentoria con los Notarios y Registradores ordenándoles que no autoricen ni

registren, ninguna escritura de división de terrenos o parcelación de lotes, sin que se acredite

previamente el otorgamiento de la licencia urbanística, que deberá protocolizarse con la escritura

pública.

Decreto 190 de 2004, POT

El POT, desarrolla en el Titulo VI, las denominadas “Disposiciones Finales”, haciendo algunas

menciones sobre los tipos de control que pueden ejercer diferentes personas o entidades, entre los

cuales se encuentran el control posterior y las veedurías ciudadanas, a continuación se explican

cada uno de estos controles:

Control Posterior: Los Alcaldes Locales podrán conferir a organizaciones o agremiaciones de

profesionales idóneas, el control posterior de los proyectos que han sido objeto de la expedición

de licencias de urbanización y construcción, en cualquiera de sus modalidades.

137

Veeduría Ciudadana: Las organizaciones cívicas debidamente reconocidas por las agrupaciones

de vivienda o barrios ejercerán acciones de veeduría ciudadana, de manera que se garantice el

respeto y acatamiento de las disposiciones de ordenamiento territorial que rigen en el respectivo

sector.

Decreto Nacional 1600 de 2005

Este decreto Derogó el Decreto Nacional 1052 de 1998, su objetivo principal es reglamentar

todos los aspectos relacionados con las licencias urbanísticas, reconocimiento de edificaciones y

legalización de asentamientos humanos, y únicamente se refiere al tema de control, cuando

determina que éste es competencia del Alcalde Mayor.


Este decreto regula el trámite de legalización de conformidad con el POT, incluye un artículo en

el que se reglamenta la prevención y el control, en el se refuerza la función de la Red

Interinstitucional para la Prevención y Control de los Desarrollos Ilegales y se le otorga la

función periódica, para que informe a la comunidad, mediante talleres y prensa hablada y escrita

de amplia circulación, sobre los siguientes temas:

La situación de ilegalidad en que se encuentran.

Obligaciones urbanísticas que tiene el enajenador, gestor, promotor o propietario.

Obligaciones urbanísticas que les correspondería asumir en el evento que no las cumpla el

enajenador, gestor, promotor o propietario.

Socializar o dar a conocer las áreas de amenaza y riesgo y ofrecer orientación sobre el

manejo adecuado del sector con el fin de reducir el riesgo y/o evitar el deterioro del sector.

138

CAPÍTULO 2

DIAGNOSTICO

1.- Situación Histórica de las áreas desarrolladas informalmente

<Ver Planos 52>

El Procedimiento de Legalización existe, por que responde al retraso en las políticas de vivienda,

tanto Nacionales como Distritales; a la ciudad de Bogota han llegado en diferentes periodos de

tiempo emigrantes, como consecuencia de factores económicos, de violencia o en busca de

mejores ingresos, la capacidad de albergar la nueva población en la ciudad ha quedado reiterativa

y sistemáticamente rezagada. Castells aseguraba en la década de los 80 que: “el proceso de

urbanización mas rápido y espectacular de la historia humana se esta produciendo en los

asentamientos urbanos populares y en los tugurios de las áreas metropolitanas de los países en

desarrollo”62.

Es importante aquí, traer el criterio de la oficina del Hábitat de las Naciones Unidas, acerca de la

“importancia” o la trascendencia que han tenido los mercados ilegales de tierra, y

particularmente los gestores de estos que en este documento se han denominado “mercantilistas

inmobiliarios”, al afirmar que ellos han suministrado la mayor cantidad de lotes y área para la

desproporcionada expansión de las ciudades; “condición que se refleja en el crecimiento

incontrolado del espacio construido de las grandes ciudades latinoamericanas al darles una

morfología propia que ha llevado a que las entidades a cargo de la formulación de políticas

urbanas en cada país adopten, agobiados por la magnitud del fenómeno, una actitud mas

permisiva y tolerante, cuando no de complicidad, frente al asunto”63, lo anterior confirma que al

parecer la mejor política para afrontar el problema de promoción y construcción de vivienda

popular es la permisividad otorgada al “mercantilista inmobiliario” para que aporte a la

disminución del déficit de vivienda construyendo y gestionando Desarrollos Informales.

62 CASTELLS, Manuel. La ciudad y las masas: Sociología de los movimientos sociales urbanos. Madrid: Alianza, 1986. p. 245. 63 UN HABITAT – UNITED NATIONS CENTRE OR HUMAN SETTLEMENS, HABITAT. An urbanizing world : Global report on human settlements 1996. Oxfort : Oxfort University Press, 1996. p. 247.

139

Por lo anterior, la única actuación administrativa posible hasta el momento, para que los

desarrollos de origen informal puedan cambiar su condición de precariedad y además contribuyan

en un gran porcentaje a disminuir la demanda de vivienda, así no sea digna, es el Procedimiento

de Legalización

Si se toma como referencia el año 1900, coincidiendo con el comienzo del Siglo XX y con la

revolución industrial en Colombia, Bogotá tenia todas las connotaciones de una ciudad pequeña

y con rasgos de asentamiento colonial a excepción del barrio Chapinero, que ya iniciaba su

proceso de crecimiento al norte de la ciudad bajo características modernas, en aquel año la

Ciudad contaba con 100.000 habitantes distribuidos en 328 Has, sin embargo en las tres décadas

siguientes la ciudad paso a tener 235.000 habitantes en 1.958 Has, es allí cuando los

asentamientos denominados barrios populares inician su aparición.

Tal es el auge de la vivienda popular, que en el año 1936, se crea el Fondo de Vivienda Obrera,

que posteriormente se convertiría en la Caja de Vivienda Popular y en el año 1939 se crea el

Instituto de Crédito Territorial, cuyo objetivo inicial fue el préstamo de dinero a los municipios

para la construcción de barrios populares y para el año de 1951 inicia los planes de

autoconstrucción de vivienda en los cascos urbanos.

Sin embargo los esfuerzos no van compaginados con la necesidad de vivienda, así lo demuestra

el balance crítico y desalentador que presenta Janssen, cuando manifiesta que las cifras reales en

la gestión de estas dos entidades para finales de la década de los 60 son muy deficientes:

Las realizaciones de la CVP de Bogotá son como una gota de agua en el océano: 2.673 viviendas en el periodo que va de 1942 hasta finales de 1974. El ICT construye, es verdad, veinte veces mas (54.541 viviendas hasta finales de 1973), pero la producción total durante toda la existencia del ICT no ha sido sino una cuarta parte del déficit de vivienda de Bogotá en el año de 1972. Las dos terceras partes (66,0%) de los esfuerzos del gobierno se hacen en beneficio de las clases medias; 13.2% de las actividades se destinan a las clases altas; y en cambio, solo una quinta parte (21.8%) beneficia a las clases de escasos ingresos, mientras que la participación en ella de los estratos más bajos es supremamente reducida: solo el 4.0%.64

64 JANSSEN, Op. cit

140

Dando una mirada general a las cifras que presentan la proporción de las áreas con desarrollos

informales frente a las áreas con desarrollos formales por décadas a partir de los años 60, se

obtiene una relación porcentual entre estos dos tipos de crecimiento urbano:

Tabla 8: Proporción de asentamientos informales y formales contra el total de la ciudad

DÉCADAS 1960-1970 1970-1980 1980-1990 1990-2000 2000-2007

ÁREA URBANA 13.985,00 % 24.046,00 % 29.308,00 % 32.000,00 % 35.232,00 %

ÁREA URBANA INFORMAL 1.048,40 7,50 1.544,14 6,42 2.524,01 8,61 6.506,38 20,33 7.160,33 20,32

ÁREA URBANA FORMAL 12.936,60 92,50 22.501,86 93,58 26.784,00 91,39 25.493,62 79,67 28.071,67 79,68

Cuando este panorama se mide desde el punto de vista poblacional y se compara la

proporcionalidad que existe entre los habitantes que se ubican en áreas informales y los que se

ubican en áreas formales se obtiene la siguiente relación:

Tabla 9: Proporción de habitantes en asentamientos informales y formales contra el total de la

ciudad

DÉCADAS 1960-1970 1970-1980 1980-1990 1990-2000 2000-2007 HAB. A. URBANA 2.845.000 % 3.500.000 % 5.469.000 % 6.000.000 % 6.824.000 % HAB. A. INFORMAL 288.310 10,13 424.638 12,13 698.083 12,76 1.793.235 29,89 1.973.072 28,91 HAB. A. URB. FORMAL 2.556.690 89,87 3.075.361 87,87 4.770.916 87,24 4.206.764 70,11 4.850.927 71,09

En términos generales se observa que la cifra de desarrollos informales surgidos y legalizados en

la década de los años 90, es muy significativo y sobrepasa en mas del doble la tendencia historia

de crecimiento que tenia, una de las causas de este comportamiento, pudo haber sido la política

de las administraciones de hacer o culminar procesos de legalización masivos y evitar la

legalización a cuenta gotas o uno a uno.

141

2.- Cuantificación del problema de los desarrollos de origen informal

Haciendo un corte a junio de 2007, la SDP estima que se han desarrollado y legalizado 7.275,42

Has. de asentamientos de origen informal lo cual corresponde aprox. al 20% sobre del área total

de suelo urbano clasificado por el POT, a continuación se presenta una tabla que consolida los

desarrollos legalizados por localidades:

Tabla 10: Desarrollos legalizados y negados hasta junio de 2007

DESARROLLOS LEGALIZADOS Y NEGADOS HASTA JUNIO DE 2007

LOC. #

LOCALIDAD NOMBRE

ÁREA TOTAL

HAS. TOTAL LOTES

POBLACIÓN ESTIMADA

DENSIDAD LOT/HA

ÁREA ZV Y C HAS.*

1 USAQUÉN 340,02 11.985,00 64.718,60 35,25 161.433,002 CHAPINERO 32,51 1.049,00 5.664,60 32,27 36.443,003 SANTA FE 134,45 6.237,00 6.550,46 46,39 220.901,004 SAN CRISTÓBAL 803,98 30.259,00 162.051,10 37,64 492.751,005 USME 758,51 43.103,00 230.322,25 56,83 767.320,006 TUNJUELITO 123,52 6.064,00 32.745,60 49,09 32.463,007 BOSA 908,41 55.055,00 290.194,11 60,61 443.207,008 KENNEDY 783,54 53.036,00 279.515,70 67,69 733.456,009 FONTIBÓN 196,50 10.493,00 56.518,06 53,40 49.382,0010 ENGATIVÁ 546,32 30.515,00 164.440,77 55,86 383.050,0011 SUBA 872,65 49.050,00 264.511,34 56,21 360.950,00

12 BARRIOS UNIDOS 0,77 77,00 415,80 100,00 0,00

13 TEUSAQUILLO 0,47 28,00 151,20 59,57 0,0014 LOS MÁRTIRES 0,11 10,00 54,00 90,91 0,00

15 ANTONIO NARIÑO 17,32 872,00 4.708,80 50,35 6.949,00

16 PUENTE ARANDA 16,50 365,00 1.971,00 22,12 4.743,00

18 RAFAEL URIBE 389,37 25.640,00 135.974,90 65,85 451.360,00

19 CIUDAD BOLÍVAR 1.205,40 65.928,00 355.422,40 54,69 1.308.261,60

DESARROLLOS NEGADOS 145,07 8.538,00 46.105,20 58,85 34.291,00

TOTAL 7.275,42 398.304,00 2.102.035,88 54,75 548,70

* ZV y C (Zonas Verdes y Cesiones)

<Ver Tablas Anexas No. 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15 y 16>

Fuente: Dirección de legalización y Mejoramiento Integral de Barrios SDP, Junio de 2007

142

Las localidades que presentan mayores áreas desarrolladas informalmente son: Ciudad Bolívar

con el 16,5% del total, le sigue Bosa, con el 12,4% y en tercer lugar esta Suba con el 11,9% del

total.

Retomando los costos mencionados en el Capítulo anterior, extraídos de estudios de la Personería

Distrital y la CVP, la inversión que el distrito estaría obligada a comprometer en inversiones para

el mejoramiento de infraestructura de servicios públicos, vías y equipamiento comunitario en

estas áreas informales, es la siguiente:

Total de Viviendas Informales

Costo en Dólares por Unidad de Vivienda informal

Total de la Inversión

398.304,00 3.500,00 1.394.064.000,00

Con este mismo dinero, se hubieran podido ofrecer mediante políticas serias y responsables de

vivienda de interés social, las siguientes soluciones:

Total de la Inversión

Costo en Dólares por Unidad de Vivienda en la Urbanización legal de Terrenos

Posibilidad de soluciones ofertadas

1.394.064.000,00 1.535,00 908.185

Lo anterior significa que se hubieran podido ofrecer tres veces mas soluciones de vivienda

formal, que la cantidad de unidades de vivienda surgidas de los procesos informales de

urbanización.

Uno de los aspectos que diferencian la urbanización formal e informal, es la magnitud de áreas

generadas para parques y equipamiento comunal, mientras en la primera se genera el 25% del

área neta urbanizable en la segunda esta cifra escasamente llega al 7,5% y la mayoría de estas

áreas se localizan en zonas inadecuadas urbanísticamente para el desarrollo de actividades

recreativas o para la construcción de un edificio comunitario (uso dotacional), por cuanto

corresponden a zonas clasificadas como alto riesgo, hacen parte de áreas del sistema hídrico (ríos,

quebradas o humedales) o presentan alta pendiente; el “mercantilista inmobiliario” localiza estas

zonas en los lotes resultantes o pertenecientes a aquellas áreas que no pudo vender y son el

residuo con poco valor de aquella tierra urbanizada informalmente, por lo tanto, sus proporciones

(cabida y linderos), corresponden a configuraciones geométricas dentro de las cuales es difícil

realizar una actividad publica o comunitaria.

143

De conformidad con la Subdirección de Control de Vivienda, y particularmente con los

resultados obtenidos en la actividad de monitoreo de áreas con posibles desarrollos ilegales

desarrollada hasta el año 2006, se detectaron 148 puntos los cuales suman 1.107 Has, a

continuación se presentan las magnitudes por localidades:

Tabla 11: Resultados de monitoreo de áreas informales de la Subdirección de Control de

Vivienda

LOC. # LOCALIDAD

NOMBRE ÁREA

TOTAL HAS. 1 USAQUÉN 88,56 2 CHAPINERO 66,42 3 SANTA FE 0,00 4 SAN CRISTÓBAL 199,26 5 USME 166,05 6 TUNJUELITO 11,07 7 BOSA 154,98 8 KENNEDY 99,63 9 FONTIBÓN 11,07 10 ENGATIVÁ 55,35 11 SUBA 99,63 12 BARRIOS UNIDOS 0,00 13 TEUSAQUILLO 0,00 14 LOS MÁRTIRES 0,00 15 ANTONIO NARIÑO 0,00 16 PUENTE ARANDA 0,00 18 RAFAEL URIBE 22,14 19 CIUDAD BOLÍVAR 132,84

TOTAL 1.107,00

Las principales variables identificadas para determinar la vulnerabilidad de los puntos son: la

cercanía a zonas de desarrollo ilegal, la presión urbana sobre suelos de expansión y la proximidad

a los suelos rurales y a áreas donde se han realizado inversiones de Mejoramiento Integral de

Barrios por parte de la Administración Distrital.

Además la SCV informa que teniendo en cuenta el criterio de clasificación del suelo, las áreas

vulnerables a la ocupación ilegal se identifican así: el 47% se ubica en suelo urbano, el 39% en

Fuente: Subdirección de Control de Vivienda, DAMA, Diciembre de 2006

144

estructura ecológica principal; el 11% se encuentra en suelo de expansión y el 3% en suelo rural.

Se destaca que el 31% de los suelos presenta adicionalmente una amenaza media de remoción en

masa, lo cual aumenta los riesgos sobre la vida en el eventual caso de presentarse la ocupación

ilegal de estos predios. La mayor parte de los puntos que se encuentran bajo la actividad de

monitoreo presentan un índice de ocupación menor al 6%, lo cual sugiere que las tareas de

prevención tienen un buen pronóstico. De acuerdo con la SCV los puntos que superen este

indicador serán sujetos de análisis para adelantar las acciones complementarias de control.

Actualmente se adelanta en la SDP, Dirección de Legalización y Mejoramiento Integral de

Barrios el contrato No. 236 de 2006, cuyo objeto es la construcción de la información base para

el Programa de Prevención de Urbanización Ilegal, en las localidades de Usaquén, Chapinero,

San Cristóbal, Usme, Bosa, Kennedy, Fontibón, Engativá, Suba, Rafael Uribe y Ciudad Bolívar;

con este trabajo se actualizaran las áreas monitoreadas y se establecerá con mayor precisión,

cuales predios y en que condiciones, están siendo desarrollados nuevamente de manera

clandestina.

3.- Cifras consolidadas sobre la duración de los procedimientos de legalización

En la tabla siguiente se muestran los datos consolidados que representan el tiempo de duración de

los procedimientos de legalización tomando como muestra tres decretos, a partir del año 1991

hasta el año 2007:

Tabla 12: Consolidado promedio de la duración de los procedimientos de legalización

FECHA LOCALIDAD DESARROLLO INICIO

TRAMITE D/M/A

NUMERO TRAMITE

FIN TRAMITE

DURACIÓN TRAMITE

Decreto 700 de 1991 y Decreto 688 de 1996

MAY 28/92 BOSA BRASIL II SECTOR 07/07/1988 11550 28/05/1992 3 AÑOS 10 MESES

DIC 31/93 SANTA FE EL BALCÓN 14/08/1985 8508735 31/12/1993 8 AÑOS 4 MESES

SEPT 09/94 USME SANTA LIBRADA 06/02/1986 86001187 09/09/1994 8 AÑOS 7 MESES

DIC 27/94 SAN CRISTÓBAL SAN MANUEL 09/11/1987 8715255 27/12/1994

7 AÑOS 1 MES

AGO 16/95 KENNEDY GUADALUPE 14/03/1986 862639 16/08/1995 9 AÑOS 5 MESES


145

FECHA LOCALIDAD DESARROLLO INICIO

TRAMITE D/M/A

NUMERO TRAMITE

FIN TRAMITE

DURACIÓN TRAMITE

MAY 26/95 BOSA BRASILIA I SECTOR 24/11/1989 9015280 26/05/1995 5 AÑOS 6 MESES

AGO 16/95 BOSA SAN EUGENIO 17/12/1990 909624 16/08/1995 4 AÑOS 8 MESES

DIC 18/96 USAQUEN BOSQUE DE LOS PINOS

27/06/1995 9518003 18/12/1996 1 AÑO 6 MESES

DIC 31/97 BOSA BETANIA 02/04/1993 9219368 31/12/1997 4 AÑOS 8 MESES


AGO 20/98 SUBA LISBOA 06/03/1991 9103461 20/08/1998 7 AÑOS 5 MESES

AGO 20/98 ENGATIVA VILLA TERESITA 22/09/1993 9322162 20/08/1998 4 AÑOS 11 MESES

ENE 22/99 CIUDAD BOLÍVAR LA ESMERALDA 19/07/1990 9008067 22/01/1999

8 AÑOS 6 MESES

OCT 11/99 USAQUEN MIRADOR DEL NORTE 08/09/1999

1-1999-17559 16/11/2000

1 AÑO 2 MESES

Decreto 700 de 1991, Decreto 688 de 1996 y Decreto 367 de 2005

DIC 28/01 SAN CRISTÓBAL SANTA ANA 03/03/1997 9703829 28/12/2001

4 AÑOS 9 MESES

ABR 16/03 SUBA CONJUNTO RESIDENCIAL ANDINO 10/12/1991

DIC-8445-91 16/04/2003

11 AÑOS 4 MESES

OCT 01/02 CIUDAD BOLÍVAR JERUSALÉN 21/12/2001

1-2001-31360 01/10/2002 10 MESES

JUN 11/03 CIUDAD BOLÍVAR

RINCÓN DEL DIAMANTE 13/05/1999

1-1999-08183 11/06/2003

4 AÑOS 1 MES

Decreto 700 de 1991, Decreto 688 de 1996 y Decreto 367 de 2005

DIC 20/05 ENGATIVA LA PALMA - EL RECREO 16/04/1998 98-1-29764 20/12/2005

7 AÑOS 8 MESES

DIC 29/05 SAN CRISTÓBAL

RINCÓN DE SAN CRISTÓBAL

05/09/2003 1-2003-23986

29/12/2005 2 AÑOS 3 MESES

DIC 26/06 FONTIBON ATAHUALPA I 15/12/2003 2-2003-

26465 26/12/2006 3 AÑOS 0 MESES

DIC 28/06 USAQUEN LA URIBE 15/12/2003 33867 28/12/2006 3 AÑOS

MAR 27/07 USME EL SALTEADOR 22/10/1999 1-1999-01010 27/03/2007

7 AÑOS 5 MESES

El promedio de duración de un proceso de legalización esta entre 4 y 7 años, sin embargo como

se aprecia en este muestreo, existieron procedimientos que duraron 3 años y otros 11 años

Fuente: Investigación propia del Estudio, Septiembre de 2007

146

4.- Acciones urbanísticas asumidas por la administración distrital en el tema de legalización

Para estudiar este componente del diagnostico, se analizaran las ultimas seis administraciones que

han obtenido el mandato popular de gobernar la ciudad, tratando de establecer las causas y las

consecuencias de sus acciones en el tema de los desarrollos informales y los procedimientos

utilizados para transformarlos en desarrollos formales o involucrarlos en procesos de

mejoramiento o desarrollo progresivo.

4.1.- Administración Alcalde Jaime Castro Castro (1992 – 1995)

El DAPD, lo dirigía el Arq. Louis G. J. Kopec, en este periodo se legalizaron 113 desarrollos

informales, la política adoptada fue la legalización individual uno a uno, bajo las orientaciones

del Acuerdo 6 de 1990 y los decreto Nos. 2489 de 1980 y 700 de 1991 reglamentarios de este

trámite. Esta cifra de desarrollos legalizados es muy baja, teniendo en cuenta que el total de

desarrollos legalizados hasta la fecha (julio de 2007) es de 1.467 asentamientos.

A esta administración le corresponde culminar el Programa “Ciudad Bolívar”, el cual nace con el

Decreto Distrital 890 de 1984, y tenia dentro de las inversiones a realizar la contratación de

estudios y planes complementarios para ejecutar la estrategia de legalización masiva, sin embargo

de 113 desarrollos legalizados solo 21 se localizaron en esta Alcaldía Menor, lo que confirma que

ésta administración no tenia dentro de sus objetivos principales la inversión en áreas de

desarrollos informales ni participar en la oferta de VIS. Con el agravante de tener como marco

normativo para el desarrollo de la ciudad, el Acuerdo 6 de 1990, el cual le dio una gran

importancia al manejo de estas áreas.

4.2.- Administración Alcalde Antanas Mockus Sivickas (1995 – 1997)

En esta administración se adopto el Plan de Desarrollo denominado “Formar Ciudad”, mediante

la expedición del Decreto 295 de 1995, sin embargo en éste Plan no se alude nada sobre el tema

de desarrollos informales.

El DAPD, estaba dirigido por Alberto Villate Paris y a pesar de que en el Plan de Desarrollo no

se mencionan acciones para afrontar el tema de los desarrollos informales, al interior de esta

entidad se implemento la planeación integral; fusionando en cada una de las localidades el plan

147

de inversión de obras con el estatuto de ordenamiento físico (Acu. 6 de 1990), de esta manera se

localizaron cada una de las inversiones del sector social y de infraestructura, georeferenciadas a

los planos de la ciudad, con el fin de determinar los sitios mas críticos y las poblaciones

beneficiadas. En esta administración se legalizaron 395 desarrollos, de manera masiva, por que

mas del 95%, culminaron con la expedición de solo tres Resoluciones (1126 de 1996 y 444 de

1997). Esta actuación relacionada con el procedimiento de legalización, se convertía en otra

forma de afrontar y obtener indicadores de gestión administrativa eficientes.

Las legalizaciones se surtieron bajo el marco del Estatuto de Ordenamiento Físico (Acu. 6 de

1990) y el Decreto No. 688 de 1996, reglamentario del procedimiento. En el balance general ésta

administración legalizo cerca del 27% de todos los desarrollos informales existentes hasta ese

periodo en la ciudad.

4.3.- Administración Alcalde Enrique Peñalosa Londoño (1998 – 2000)

El Concejo Distrital adopto mediante el Acuerdo 6 de 1998, el Plan de Desarrollo denominado

“Por la Bogotá que Queremos”, tenia dentro de sus metas, la legalización de 450 barrios

subnormales, los cuales se deberían tramitar bajo el marco normativo del Acuerdo 6 de 1990,

pero la Ley 388 de 1997 obligaba a la expedición de un Plan de Ordenamiento Territorial, por lo

tanto esta administración se dedico entre otras cosas a cumplir con la exigencia y tener listo el

POT para finales de su periodo.

Con este panorama el DAPD bajo la dirección de Carolina Barco de Botero, expido el POT el 28

de julio de 2000 a través del Decreto 619, sin embargo hacia falta su reglamentación y la ciudad

debía regirse aun por el viejo Estatuto. En esta administración se legalizaron 449 desarrollos,

cumpliendo con la meta establecida en su Plan de Gobierno, estas legalizaciones se hicieron

masivas a través de la expedición de una o dos resoluciones por cada una de las localidades

donde estaban ubicados los desarrollos; el trámite de legalización se rigió por lo establecido en el

Decreto 688 de 1996.

En esta administración se llevo a cabo el programa denominado Desmarginalización, descrito

previamente, uno de los requisitos fundamentales para poder aplicar este programa debía ser que

el desarrollo tuviera el estatus o la condición de legalizado y de esta manera se podían realizar las

148

inversiones en infraestructura física y social. Otro de los aportes importantes orientado a la

generación de Vivienda Social fue la creación de la empresa Metrovivienda.

4.4.- Administración Alcalde Antanas Mockus Sivickas (2001 – 2003)

En esta segunda administración se expide el Plan de Desarrollo, denominado “Bogotá para vivir

todos del mismo lado”, en el tampoco se hace ninguna referencia acerca del tema de desarrollos

informales únicamente se refiere a aquellos a los cuales se le invertirían recursos, pero bajo el

estatus de legalizado.

El DAPD, estuvo dirigido por dos directoras, Carolina Barco de Botero, que continuo ejerciendo,

luego de la posesión del Alcalde Mockus y posteriormente por Carmenza Saldias Barreneche. El

POT, ya contaba con algunas reglamentaciones especificas, en especial algunas unidades de

planeamiento zonal, sin embargo se mantiene vigente el decreto que reglamenta el trámite de

legalización (668 de 1996), y de esta manera se legalizaron 32 desarrollos, convirtiéndose en la

administración que menos asentamientos legalizó, posiblemente por que le imprimieron mas

fuerza e importancia al estudio para la reglamentación de las Unidades de Planeamiento Zonal

(UPZ´s) que contenían el Tratamiento de Mejoramiento Integral, a pesar de esto en esta

administración no se reglamento ninguna UPZ, relacionada con este tratamiento.

4.5.- Administración Alcalde Luís Eduardo Garzón (2004 – 2007)

En esta administración se adopto el Plan de Desarrollo denominado “Bogotá sin Indiferencia”,

dentro de las metas correspondientes al “Eje Urbano Regional”, se determino, definirle la

situación jurídica a 173 asentamientos ilegales. Otra de las metas era la de generar 70.000

viviendas nuevas de interés prioritario, instrumento importante para competir y eliminar a los

“mercantilistas inmobiliarios” generadores de barrios informales.

La Dirección del DAPD como se llamo en los primeros años de esta administración estuvo a

cargo de Carmenza Saldias Barreneche y luego de Catalina Velasco Campuzano, posteriormente

se posesiono como Director el Arq. Fernando Rojas, el nombre y el estatus de la institución

cambio a Secretaria Distrital de Planeación. En el año 2005, se expide el Decreto No. 367 que

reglamenta el procedimiento de Legalización, armonizando de esta manera todos los conceptos

149

del POT con la Ley 388 de 1997 y con las normas nacionales que reglamentan el tema de los

desarrollos informales como el Decreto 1600 de 2005 y 564 de 2006.

En esta administración, haciendo el balance hasta Junio de 2007, se han legalizado 93

asentamientos y aun se encuentran en trámite 107. Las políticas adoptadas para adelantar los

procesos han sido la combinación de la metodología del uno a uno (gota a gota) y de manera

masiva a través de una misma resolución, la cantidad de barrios o desarrollos legalizados no se

encuentra acorde con el gran esfuerzo que hace la Dirección de Mejoramiento y Legalización de

Barrios, posiblemente debido a que se le dio mayor interés a la expedición de las UPZ de

Mejoramiento Integral, las cuales pretendían adoptar zonalmente la reglamentación urbanística y

el reconocimiento de los asentamientos informales que se localizaban allí, pero esto, sin

obtenerse este resultado estas UPZ se limitaron a generar subsectores normativos que dejaban

excluidos a los desarrollos informales planteaban en términos generales y a manera de “zoning”

las modalidades de intervención que el POT divide el tratamiento (Reestructurante y

Complementaria), pero sin ocuparse de las herramientas y acciones que el operador privado del

suelo pueda utilizar para lograr que esta normatividad convierta las UPZ en realidades

urbanísticas y en hechos urbanos concretos para un avance significativo en la legalización de

desarrollos informales.

CAPÍTULO 3

POSIBLES CAUSAS Y CONSECUENCIAS DE LA EXISTENCIA DE

ASENTAMIENTOS INFORMALES

1.- CAUSAS

Los problemas habitacionales en Bogotá se remontan a la época de la colonia, la población

flotante en su gran mayoría indígenas, se dedicaban al cultivo de parcelas, a vender los productos

en la nueva ciudad fundada o al transporte de estos productos entre las zonas de cultivo y la plaza

de mercado, para el desarrollo de estas actividades se requerían de espacio de habitación para

pernoctar los días en que se comerciaban estos productos, inicialmente se ubicaron en algunas

casas al interior del casco urbano, posteriormente se fueron creando barrios periféricos, llamados

arrabales (sitios extremos en una población), localizados al oriente del centro poblado, donde hoy

150

se ubican los barrios Egipto, Los Laches y Las Cruces, la razón de que fuera en las partes altas de

la ciudad se relaciona con la inexistencia de vocación agrícola de estas áreas, al contrario de lo

que sucedía en la sabana, la actividad agrícola fue importantísima en la ciudad del siglo XVI.

Para esa época no existía el concepto del desarrollo informal o ilegal, por cuanto no se estaba

contraviniendo ninguna norma especifica, ni para las personas que solucionaban su problema de

vivienda en nuevos asentamientos periféricos, estaban contraviniendo norma alguna, si acaso, lo

único que podrían contravenir era la ordenanza que indicaba que las tierras mas aptas para el

crecimiento de la ciudad eran las planas o de poca pendiente y la alineación de las nuevas vías y

manzanas se debería hacer con relación a la misma línea recta con la que venia creciendo la

ciudad, situación que no ocurría en estos arrabales localizados en zonas de alta pendiente y con

vías irregulares.

Desde la época de la colonia hasta nuestros días ha existido el problema habitacional, la falta de

oferta de vivienda para las comunidades menos favorecidas de escasos recursos económicos en

desarrollos formales que cumplen con los parámetros establecidos por el gobierno nacional o

distrital es muy escasa o los planes de financiación para la compra de estos inmuebles no son

asequibles, por lo tanto, la necesidad y el derecho a la vivienda se sobreponen sobre todos los

marcos legales y es allí donde el mayor beneficiado es el urbanizador ilegal, reiterativamente

llamado en el documento:“Mercantilista Inmobiliario”, que no es otro que el urbanizador

clandestino o pirata, que aprovechándose de este derecho y de esta necesidad ofrece una solución,

generalmente es un lote (subdivisión de terreno) para que por autoconstrucción cada familia

solucione la edificabilidad de su vivienda.

La informalidad existe desde el momento en que las normas urbanísticas crearon los parámetros

para que las nuevas urbanizaciones o barrios se pudieran desarrollar, por lo tanto si algunos

desarrollos se ejecutaron respetando las normas existentes entraban en el circulo de la normalidad

y la legalidad, por el contrario aquellos desarrollos que se ejecutaban por fuera de esas normas

pues obviamente adquirieron el rotulo de ilegales, informales, clandestinos, piratas, subnormales

o en algunos casos desarrollos espontáneos, los cuales se refieren a aquellos que a partir de una

comunidad organizada invadió un terreno para solucionar su habitación, situación escasa en

Bogotá, donde en la mayoría de los casos se identifica un promotor de la “urbanización” y a

través de una compra-venta con o sin sustento jurídico, enajena los inmuebles.

151

Como conclusión se puede establecer que el problema de los desarrollos informales existe por

que existe la necesidad de vivienda. De Soto concluye que: “la informalidad se produce cuando

el Derecho impone reglas que exceden el marco normativo socialmente aceptado, no ampara las

expectativas, elecciones y preferencias de quien no puede cumplir tales reglas y el Estado no

tiene la capacidad coercitiva suficiente”65

A continuación se establecerán las causas mas relevantes que llevan a que surja, se mantenga y se

proyecte la existencia de los desarrollos informales en Bogotá.

1.1.- Crecimiento de la población

Una de las principales causas tanto del crecimiento formal como informal de la ciudad es el

aumento de la población que en algunos casos se desarrollo de manera muy acelerada,

aumentando la demanda de espacios de habitación. En el primer periodo estudiado perteneciente

al de La Colonia, se describió una ciudad compacta con 160 o 170 manzana, cuyo perímetro

aumento muy poco, mientras que la población creció en esa época de 28.000 habitantes que

existían al principio del periodo a mas de 100.000 al final del mismo, lo que indica un

crecimiento de cuatro veces la población mientras que el área urbana solo doblo su tamaño,

entonces donde se localizaban sus habitantes?, en los llamados inquilinatos o tiendas de

habitación, resultantes de la subdivisión de espacios de las grandes casonas coloniales ubicadas

en el casco urbano carentes de los servicios públicos y en algunos caso con escasa ventilación e

iluminación, esta situación se desbordo cuando el problema del hacinamiento era incontrolable,

fue allí el punto de partida para el surgimiento de los arrabales denominados así en esa época o

barrios obreros, tugurios, barrios marginales o subnormales en épocas mas recientes.

Analizando la tabla de crecimiento de población, se destacan seis periodos en los cuales la

población creció en proporciones fuera de lo normal, estos periodos son:

1. 1801-1832, coincido con el periodo de las guerras de independencia hasta los inicios de la

republica.

2. 1870, en el cual se inicia el auge comercial y se dan los primeros indicios de la

industrialización en Bogotá y además es el inicio del periodo de los 9 estados federados.

65 DE SOTO, Hernando. El otro sendero: La revolución informal. Bogotá: Oveja Negra, 1987. p 12.

152

3. 1918 – 1927, etapa posterior a la guerra de los mil días la cual tuvo como consecuencia

grandes migraciones a las principales ciudades.

4. 1938, consolidación de asentamientos de barrios obreros en el sur-este y occidente de la

ciudad, aumento de la población que busca nuevos recursos en las industrias de Bogotá e

inicios de la planificación formal, surgen además los Fondos de Vivienda Obrera y el

Instituto de Crédito Territorial.

5. 1951 – 1956, la década de los 50 se caracterizo por la migración obligada de personas del

campo a la ciudad debido a la violencia política entre los partidos liberal y conservador,

particularmente en Bogotá se suceden acontecimientos violentos como el Bogotazo en

1948.

6. 1964 – 1973, auge en la industria de la construcción, crecimiento acelerado del área

urbana de la ciudad principalmente vivienda para estratos medios y altos y algunas

urbanizaciones para estratos bajos. La ciudad en una década duplica su área urbana.

Adicional a todo esto existe una alta taza de natalidad.

7. 1993, época de recesión en el país, existe migración por violencia (desplazamiento),

búsqueda de mejores oportunidades y pérdida de importancia en las economías

agropecuarias minifundistas.

Tabla 13: Crecimiento de la población en Bogotá por periodos

AÑO Habitantes

Incremento de Hab. % de Crecimiento

ÁREA en has

FUENTE

1670 3.000 130,77% 129 La Ciudad en la Sombra,1950-1977, Alfonso López Carrillo 1720 20.000 566,67% 150

1800 22.000 10,00% 170 1801 21.394 -2,75% 170 Los años del Cambio, Historia Urbana de Bogotá, 1820-1910, Germán Mejía Pavony

1832 28.341 32,47% 170 Constitución de Cundinamarca, junio 7 de 1835

1835 39.442 39,17% 170 Censo de 1835, Constitución de Cundinamarca, Junio 7 de 1835

1843 40.086 1,63% 170 Los años del Cambio, Historia Urbana de Bogotá, 1820-1910, Germán Mejía Pavony - MDU 1848 52.393 30,70% 170

1850 49.603 -5,33% 170 La Ciudad en la Sombra,1950-1977, Alfonso López Carrillo

1851 49.649 0,09% 200

Los años del Cambio, Historia Urbana de Bogotá, 1820-1910, Germán Mejía Pavony

1859 52.393 5,53% 210 1866 53.000 1,16% 250 1870 70.833 33,65% 250 1881 84.723 19,61% 250 1884 95.813 13,09% 270

153

AÑO Habitantes

Incremento de Hab. % de Crecimiento

ÁREA en has

FUENTE

1898 98.000 2,28% 280 1905 100.000 2,04% 306 MDU

1907 106.328 6,33% 306 Los años del Cambio, Historia Urbana de Bogotá, 1820-1910, Germán Mejía Pavony

1912 116.951 9,99% 306 Censo de la República 1912

1918 144.000 23,13% 400 La Ciudad en la Sombra,1950-1977, Alfonso López Carrillo

1927 224.127 55,64% 1.200 MDU

1928 235.000 4,85% 1.958 La Ciudad en la Sombra,1950-1977, Alfonso López Carrillo

1938 330.312 40,56% 2.514 MDU

1940 372.000 12,62% 2.833 MDU

1951 660.000 77,42% 5.026 La Ciudad en la Sombra,1950-1977, Alfonso López Carrillo

1956 1.000.000 51,52% 7.615 MDU

1958 1.130.000 13,00% 8.084 La Ciudad en la Sombra,1950-1977, Alfonso López Carrillo

1964 1.794.852 58,84% 14.615 MDU

1973 2.861.913 59,45% 30.423 DANE

1978 3.500.000 22,30% 30.886 MDU

1985 4.302.943 22,94% 31.419 DANE

1990 4.925.075 14,46% 31.952 DANE

1993 5.898.000 19,75% 32.485 MDU

1999 6.276.428 6,42% 33.018 MDU

2000 6.437.842 2,57% 38.305 DANE

2005 6.840.116 6,25% 38.430 DANE

2006 6.944.398 1,52% 38.430 DANE

2007 7.050.133 1,52% 38.430 DANE

Según Roberto Segre una de las principales causas del aumento de población en las ciudades se

debe a: “La incapacidad de la economía agrícola y las limitaciones del desarrollo industrial

impiden absorber las nuevas fuerzas de trabajo provenientes del desplazamiento masivo de la

población rural a las zonas urbanas, sin vivienda y sin medios de vida que vegetan en las zonas

marginales de las grandes ciudades y cuyas promociones crecen desorbitadamente en muchos

países”66.

1.2.- Falta de políticas de vivienda popular

En términos generales las políticas de vivienda para estratos más bajos ha sido escasa. La forma

semántica como han sido denominados este tipo de soluciones es variado durante el tiempo,

inicialmente se llamo Vivienda Obrera, posteriormente Vivienda Popular y por ultimo a partir de

66 SEGRE, Roberto. “Estructuras Ambientales de América latina” Siglo XXI Editores. 1977. Pág. 56

154

la reforma urbana en el año 1989, con la expedición de la Ley 9, se denominó Vivienda de Interés

Social.

La promoción de vivienda urbana por parte del estado se remonta al año 1936 cuando se crean los

Fondos de Vivienda Obrera por iniciativa del gobierno nacional el cual obliga a destinar el 5%

del presupuesto de inversión a la compra de terrenos y la construcción de infraestructura para la

edificación de vivienda obrera o barata, pero al final estos programas terminaban beneficiando a

las clases medias o medias bajas sin solucionar el problema popular o de base; posteriormente

estos fondos se convierten en las Cajas de Vivienda Popular.

En el año 1939, se crea el I.C.T., para el desarrollo de la vivienda rural, como parte de las

políticas de reforma agraria; y solo hasta mediados de los años 60, se reestructura para el impulso

de la vivienda urbana. A continuación se sintetizan en las tablas 14 y 15 las estadísticas que

recopila Janssen67 relacionadas con la escasez de soluciones de vivienda ofertadas por el estado

contra la magnitud de la problemática de vivienda informal en el periodo 1942 a 1974:

Tabla 14: Soluciones entregadas de vivienda popular

Programa Entidad # de soluciones entregadas PIDUZOB BID - ICT 2.246Garcés Navas ICT – US-AID 1.300Periodo 1942 - 1974 CVP 2.673Varios entre 1960 - 1973 ICT 54.541

TOTAL 60.760

67 JANSSEN, Op. cit

155

Tabla 15: Comparación de habitantes y asentamientos espontáneos contra la ciudad en su

conjunto

Si se calcula que las viviendas están compuestas por una sola familia y que las familias están

compuestas por 5 personas, el total de viviendas en barrios informales (piratas o de invasión)

esta por el orden de las 336.000 unidades para el año 1972, y hasta ese año las entidades

gubernamentales del orden nacional y distrital apenas habían aportado a la solución 60.760

unidades de vivienda. Lo anterior indica que las ofertas de vivienda formal corresponden a un

18% del total de viviendas informales ofrecidas, dicho de otra manera los urbanizadores ilegales

o piratas aportaban a la solución de vivienda popular el 82% del déficit.

Ahora se describirán unas estadísticas mas recientes que tienen como fuente la Subdirección de

Desarrollo Social del DAPD en el año 1998:

Total Viviendas en Bogotá

Estrato 1 Estrato 2 Total viviendas pobres %

1.138.465 79.742 372.942 452.684 39,8

Para el año de 1998 la cantidad de habitantes localizados en barrios o desarrollos legalizados

corresponde a 2.100.000 habitantes o 420.000 viviendas si se maneja la misma relación de 5

personas por vivienda, lo que demuestra que los urbanizadores ilegales aportaron a la solución de

vivienda popular el 92% del total de viviendas pobres.

ESTIMATIVA DEL NUMERO DE HABITANTES Y DE LA SUPERFICIE DE LOS ASENTAMIENTOS URBANOS ESPONTÁNEOS, COMPARADOS CON LA

CIUDAD EN SU CONJUNTO

1970 (DNP)

1972 (DAPD)

Población de los barrios piratas y barrios de invasión 1.268.050 1.682.203Población total de Bogota 2.585.300 2.850.170% de la población en asentamientos urbanos espontáneos sobre el total 49% 59%Superficie de los barrios piratas y barrios de invasión (en Has.) 4.914 5.435Superficie de Bogota (en Has.) 14.161 14.161% superficie de asentamientos urbanos espontáneos sobre el total 35% 38%

156

Viviendas

escrituradas

Viviendas en

Proceso

2004 Periodo

2006-2007

1.Recreo 973 676 1.706 526 3.881 2.664 1.013

2.Porv enir 455 1.142 1.123 2.720 3.587 376 8.046

3.Nuev o Usme 176 204 99 479 415 90 920

4.Campo Verde

5.Op. Nuev o Usme

6.Palestina y Edén

Total General 1.604 2.022 2.829 625 7.080 6.666 466 9.979

Viviendas

escrituradas

2004-2007

Viviendas

promovidas

2007(2)

Potencial

viviendas 2007

(3)

Ciudadela Viviendas

escrituradas

2005

Viviendas

escrituradas

2006

Viviendas

escrituradas

2007 (1)

En el año 1998 a través del Acuerdo Distrital No. 15 se crea la Empresa Industrial y Comercial

del estado denominada Metrovivienda, dentro de sus objetivos generales estaban los siguientes:

Promover la oferta masiva de suelo urbano para facilitar la ejecución de Proyectos

Integrales de Vivienda de Interés Social.

Desarrollar las funciones propias de los bancos de tierras o bancos inmobiliarios, respecto de

inmuebles destinados en particular para la ejecución de proyectos urbanísticos que

contemplen la provisión de Vivienda de Interés Social Prioritaria.

Promover la organización comunitaria de familias de bajos ingresos para facilitar su acceso

al suelo destinado a la Vivienda de Interés Social Prioritaria.

Estas son las cifras consolidadas de la gestión de Metrovivienda entre los años 2004 y 2007:

Tabla 16: Gestión de Metrovivienda entre los años 2004 y 2007

Teniendo en cuenta que el déficit de vivienda para los estratos 0, 1 y 2 es de 40.000 unidades al

año, Metrovivienda estima que va a poder realizar, sumando las viviendas escrituradas y las que

están en potencial de serlo 17.059 unidades en 3 años de gestión, para un déficit consolidado

estimado en este mismo periodo de 120.000 unidades, lo que indica que la gestión del estado solo

le otorga solución de vivienda social al 14% de las familias que lo requieren y los urbanizadores

ilegales aportaron a la solución de vivienda popular el 86 % del total de viviendas pobres

construidas.

Fuente: www.metrovivienda.gov.co

157

1.3.- Aspectos económicos en la oferta

Los aspectos económicos se refieren a los valores por M2 de tierra ofertados por el mercado

inmobiliario formal e informal y la forma de pago que se emplea para cancelar la deuda, para

profundizar mas sobre este aspecto se tomaron los datos recolectados en las encuestas que hacen

parte de los estudios preliminares del Contrato de Consultoría No. 236 de 2006 (Actualmente

vigente y en ejecución), cuyo objeto es: “La construcción de la información base para el

Programa de Prevención de Urbanización Ilegal”. Estos datos demuestran que en los barrios de

origen ilegal se están ofreciendo lotes con precios por M2 que oscilan entre $45.000 y $60.000

pesos, el área de los lotes esta en un promedio de 72 M2 para un costo total que se encuentra en

el rango de $3.240.000 a $4.320.000 pesos, la forma de pago generalmente es a 24 meses por lo

tanto las cuotas no superan los $180.000 pesos,1/3 parte de un salario mínimo, convirtiéndose en

un bien inmueble muy atractivo para cualquier persona de bajos recursos que quiere solucionar el

problema de vivienda, obviamente estos lotes no cuentan con servicios públicos y la

infraestructura vial es precaria y en muchos casos los terrenos donde se localizan son

inapropiados, sin embargo el urbanizador o promotor y el futuro comprador saben que vendrá

posteriormente un proceso de legalización y luego un proceso de mejoramiento de la

infraestructura.

A diferencia de esto, las urbanizaciones que hoy ofrecen VIP (VIS tipo 1 y 2, hasta 70 smlmv), se

encuentran en la modalidad de entregar una casa o apartamento con áreas entre los 43 y 53 M2

con los espacios mínimos básicos y cuyo valor se encuentra promediando los $24.000.000 de

pesos (el salario mínimo para el año 2007 es de 433.700 pesos), con un aporte del estado a través

del subsidio cuyo monto se encuentra entre 14 y 21 smlmv (para el 2007 el subsidio se encuentra

entre los 5.000.000 y 7.000.000 de pesos), financiadas bajo los sistemas de crédito

convencionales que ofrecen las entidades bancarias, se debe aclarar que estas viviendas ofrecen

todos los servicios públicos, y una infraestructura vial y de espacios comunales completa. Sin

embargo no todas las personas de estratos bajos pueden acceder a estas viviendas, por lo tanto

son cautivadas por la oferta de lotes en desarrollos informales.

158

1.4.- Aspectos culturales en tenencia de la tierra

Dentro de la idiosincrasia y la formación cultural de las personas potencialmente clientes de la

vivienda popular se encuentra el valor de poseer tierra, este bien inmueble tan preciado se

encuentra únicamente en proyectos que ofrecen casas unifamiliares o lotes, el producto de la casa

unifamiliar ofrecido a estratos 1 y 2 por promotores legales es escaso por no decir nulo, los

urbanizadores legales incluyendo en este grupo a la administración distrital a través de

Metrovivienda no cuentan dentro de su portafolio de proyectos la modalidad de lotes con

servicios, por lo tanto los únicos que ofrecen “Tierra” son los urbanizadores ilegales, ellos saben

que el valor cultural de poseer un pedazo de tierra es muy grande y utilizan este argumento para

engañar a sus compradores.

Tener tierra es tener implícita la posibilidad de hacer cualquier cosa encima, esto quiere decir que

culturalmente el comprador tiene el conocimiento que teniendo tierra, puede construir la

edificación soñada y con la ventaja que la puede desarrollar por etapas de acuerdo con la

disponibilidad económica que tenga. A continuación extraigo dos conceptos tomados de Torres

Carrillo los cuales reflejan el valor cultural de poseer tierra:

Expresión: “Tener casa no es riqueza, pero no tenerla es la mayor pobreza”, esto se

relacionaba con el concepto de los nuevos residentes de estos barrios, que con la

emigración del campo, traían, conceptos de vida rural “Ruralización de la ciudad”.

Para las familias era importante conseguir tierras para vivir por que según Virginia

Gutiérrez de Pineda para la población del “Complejo Andino”, de la tierra se

desprende su existencia en el campo; a su alrededor se consolidaron su organización

social y muchas de las relaciones de poder que de ellos se derivan.68

1.5.- Falta de control y sanciones a los urbanizadores ilegales

A lo largo del proceso de desarrollo urbano y del crecimiento físico de la ciudad ha existido la

tipificación de la falta o el delito para quien desarrolle la construcción de una edificación o un

proceso de urbanización de terrenos sin la debida autorización, las normas donde se tipifica esta


159

conducta ilegal, se remontan al Código Civil, desde el año 1887, a partir de allí se han ido

mejorando los controles y las sanciones y cerrando las posibilidades de desarrollar este delito, las

normas han ido mejorando su accionar en contra de la persona o empresas que contravienen la

ley, afinando y divulgando el conocimiento de las conductas dolosas en los aspectos urbanos,

además se ha fortalecido la administración pública, en la distribución de funciones a cada una de

las entidades estatales que deben ejercer las actividades de vigilancia, control, iniciar demandas o

querellas e imponer sanciones.

Entonces si existen las tipificaciones de las faltas a las normas urbanísticas, existen las entidades

que ejercen el control y aquellas que deben adelantar los procesos e imponer las sanciones, por

que existen urbanizaciones informales o ilegales?. Existen varias razones que responden a esta

pregunta y se trataran de explicar a continuación:

1. Los periodos de mayor actividad ilegal se encuentran en las 3 ultimas décadas del siglo

XX, años 70, 80 y 90, en los cuales se conocía del delito o la falta por acometer la

realización de urbanizaciones que no estuvieran autorizadas y permitidas por la

administración distrital sin embargo los controles o los monitoreos previos para detectar

los procesos de urbanización ilegal no existían, por falta de tecnología o recursos físicos y

humanos para ejercer y detectar estas irregularidades, las entidades conocían de cada uno

de los casos de barrios ilegales cuando llegaban al DAPD para que fueran legalizados, en

conclusión la administración distrital iba detrás de los procesos.

2. Por ser una válvula de escape al déficit habitacional y por la falta de políticas claras en

programas de vivienda social, la administración se hacia la miope para detectar a tiempo

estas irregularidades, además no disponía de los recursos suficientes para cumplir

efectivamente las funciones encomendadas.

3. En las tres décadas mencionadas, las normas eran confusas, además existía una gran

variedad de entidades nacionales y distritales encargadas de funciones similares, por lo

tanto, era fácil para el urbanizador ilegal acudir a estrategias que burlaban la ley, como la

subdivisión de terrenos en porciones máximas de 4 lotes, utilización de testaferros o

promotores para no implicar al dueño real de los predios sometidos a procesos ilegales,

además conocían que el delito tenia sanciones que se convertían en risibles en

comparación a los beneficios económicos recibidos por la actividad mercantilista

160

inmobiliaria, también sabían que los procesos de demanda o litigios, eran lentos tortuosa

con infinidad de recursos para dilatarlos y prescribirlos.

4. A partir de la Ley 308 de 1996, final del siglo XX, cuando se tipifico como delito penal

entre otros la invasión de terrenos y la urbanización ilegal, así mismo con la Ley 810 de

2003, que reglamento que los Notarios y los Registradores Públicos no podían hacer

ningún trámite relacionado con la subdivisión y urbanización de terrenos hasta tanto no se

contara con la protocolización de las licencias expectativas; se cerraban mucho mas las

puertas de salida para que los urbanizadores ilegales pudieran cometer contravenciones a

las normas urbanísticas y de ordenamiento territorial, pero para Bogotá ya era un poco

tarde por que las áreas con potencialidad en desarrollarse informalmente en vivienda

(zonas periféricas y marginales), se están acabando por lo tanto las acciones efectivas para

frenar estos procesos ilegales llegaron tarde.

2.- CONSECUENCIAS

2.1- Altos costos en legalización y mejoramiento de barrios

Con la existencia de los asentamientos informales, en la ciudad se presentan dos situaciones

desventajosas en materia de ingresos y de inversión. Una fuente importante de ingresos en la

ciudad es el recaudo del impuesto predial el cual corresponde al 18% del total de ingresos del

presupuesto general del Distrito. Analizando la siguiente tabla de distribución de predios por

estrato:

Tabla 17: Distribución porcentual de predios por estratos

PREDIOS POR ESTRATO VIGENTE

TOTAL SIN 1 2 3 4 5 6

Predios 163.940 130.205 455.069 558.478 181.794 71.956 62.151 1.623.593% Participación 10,10% 8,02% 28,03% 34,40% 11,20% 4,43% 3,83% 100,00%

<Ver Plano 53>

Fuente: DACD, Julio 2004

161

% DE PREDIOS POR ESTRATO

10,10%8,02%

28,03%34,40%

11,20%4,43%3,83%

Est. 1

Sin

Est. 2

Est. 6

Est. 4

Est. 3

Est. 5

Se determina que la cantidad de predios correspondientes a los estratos Sin, 1 y 2, corresponde al

46,15% del total de la ciudad (749.288 Und.), indicando que aproximadamente la mitad de

predios se limitan a pagar el 2 por mil del avalúo catastral vigente, mientras que el resto de la

ciudad cancela entre el 5 y el 8 por mil, lo anterior significa que en el supuesto de no existir los

estratos Sin y 1, el recaudo del impuesto predial podría aumentar por lo menos en un 25%.

Como se describió en el Capítulo 2. Diagnostico, y particularmente en el titulo en el que se

analiza la cuantificación del problema de los desarrollos de origen informal, se puede establecer

que al Distrito Capital le cuesta 2,28 veces mas adelantar un proceso de legalización y luego un

proceso de mejoramiento en infraestructura de servicios y social por cada una de las unidades de

vivienda construida en desarrollos ilegales por cada una de las unidades de vivienda

promocionada de forma. Lo que representa que con el dinero que se ha invertido y debe seguir

invirtiéndose en el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios se hubieran podido ofrecer más

de 900.000 soluciones de vivienda de interés social.

2.2.- Escasez de espacio público y desarticulación urbana

La ciudad formal genera en los procesos de urbanización el 25% del Área Neta para destinarse a

parques, zonas verdes y equipamiento, a diferencia de lo aportado por la ciudad informal

legalizada (7.275,42 Has.) con solo un 7,5% del área para zonas verdes y parques, las cuales en

muchos casos están ubicadas en zonas de riesgo por deslizamiento, inundación o en terrenos con

Fuente: DACD, Julio 2004

162

PORCENTAJE POR ESTRATOS

6,86%

36,62%42,95%

7,36%3,03%2,13%

1

2

3

4

5

6

Estrato

pendientes superiores al 25%, lo que indica que la ciudad ha dejado de percibir mas de 1.270

Has. de parques, esta área corresponde a 12 el área del parque Simón Bolívar.

La desarticulación urbana, es el fenómeno de desintegración de una ciudad, en este caso, todas

las áreas marginales o periféricas donde se localizan los desarrollos de origen informal presentan

escasez de vías y sistemas de movilidad y transporte masivo, debido a que los perfiles viales que

se implantan en dichos proyectos son mínimos y en algunos casos escasos, por que predominan

las calles peatonales, además la malla vial arterial es precaria, en algunos casos ha sido eliminada

o los nuevos trazados han tenido que ser modificados y ajustados a los nuevas condiciones. Una

buena movilidad y una buena integración de todos los puntos cardinales de la ciudad,

principalmente entre los bordes y la ciudad central se logra teniendo buenas vías de

comunicación y sistemas de transporte masivo que conecten estos puntos, sin embargo por la

escasez de espacio para vías, la ciudad marginal acentúa su condición y se aísla en la periferia

teniendo como resultado una ciudad desarticulada y desintegrada.

2.3.- Imagen de ciudad marginal y paupérrima

PROPORCIÓN DE POBLACIÓN POR ESTRATOS SOCIOECONÓMICOS BOGOTÁ,

DC. 2001

Analizando el anterior grafico se puede establecer que el 43,48% de la población se encuentra en

los estratos mas bajos (1 y 2) y que el 86,43% se encuentra en la franja de los estratos medio-

Fuente: DAPD, 2001

163

bajos (1, 2 y 3), lo cual indica que es una ciudad pobre, reflejo de esto es la imagen de una ciudad

desarraigada sin consolidar a medio hacer, esta armada por los retazos correspondientes a

desarrollos o barrios sin criterio urbanístico, sin planeación, con el solo criterio mercantilista de

subdividir terrenos en lotes y conectarlos con cualquier clase de vías para que luego llegue la

inversión de la administración distrital que a manera de costura de redes remiende lo que los

urbanizadores informales dejaron a su paso. Aclarando que obviamente, este no es un mal propio

de Bogotá, sino por el contrario es la realidad de todas las ciudades latinoamericanas. Aquí es

donde se puede medir, por un lado el gran daño que le han hecho los urbanizadores ilegales a la

ciudad y por el otro el desinterés del estado y los gobiernos nacional y distrital para el manejo

serio y efectivo de políticas de vivienda social, lo cual a todas luces se revela como escasas y en

algunos periodos del crecimiento de la ciudad casi nulas.

CAPÍTULO 4

SITUACIÓN ACTUAL DE LAS ÁREAS CON ASENTAMIENTOS INFORMALES Y

CON POTENCIALIDAD DE SERLO

En este capítulo se abordará la situación actual de las áreas desarrolladas informalmente,

inicialmente se hará una espacialización del tema referenciándolo geográficamente, relacionando

estas áreas con la normatividad del POT, luego se hará un recuento de la magnitud de los

procesos de legalización que se llevan actualmente, para terminar con una descripción de la

estructura administrativa a la cual le corresponde adelantar las políticas y las acciones con

relación a los desarrollos de origen informal, las áreas cubiertas por el Tratamiento de

Mejoramiento Integral y la Vivienda de Interés Social, para el efecto se describirá el Sector

Planeación y el Sector Hábitat.

1.- Espacialización y UPZ de Mejoramiento Integral

La mayor cantidad de áreas desarrolladas informalmente se encuentran en las zonas de periferia,

excluyendo el limite norte del Distrito contra el municipio de Chía, se destacan por una gran

cantidad de este tipo de áreas las localidades de San Cristóbal, Rafael Uribe, Usme, Ciudad

164

Bolívar, Bosa, Kennedy, Engativá y Suba, ubicadas en los otros tres puntos cardinales de la

periferia (Este, Sur y Oeste), para afrontar esta situación el POT creo el Tratamiento de

Mejoramiento Integral, definido como aquel que rige las actuaciones de asentamientos humanos

de origen informal, para su conveniente integración a la estructura de la ciudad.

La ciudad se divide en Unidades de Planeamiento Zonal, con el fin de estructurar una escala de

ordenamiento que permita trazar todas las estrategias y acciones de planeamiento a una escala

más adecuada que cubra sectores con algún tipo de homogeneidad, la definición de las UPZ se

encuentra en el artículo 49 del Decreto Distrital 190 de 2004, el cual se trascribe a continuación:

Artículo 49. Unidades de Planeamiento Zonal – UPZ (artículo 49 del Decreto 469 de 2003).

La Unidad de Planeamiento Zonal –UPZ-, tiene como propósito definir y precisar el planeamiento del suelo urbano, respondiendo a la dinámica productiva de la ciudad y a su inserción en el contexto regional, involucrando a los actores sociales en la definición de aspectos de ordenamiento y control normativo a escala zonal.

Los procesos pedagógicos y de presentación en las diferentes Unidades de Planeamiento Zonal (UPZ), referidos al diseño de políticas y estrategias, contenidos normativos y diseño de instrumentos de gestión, buscarán cualificar la participación ciudadana, de tal manera que les permita a las comunidades involucradas discernir y valorar las diferentes opciones que se propongan.

Se promueven las Unidades de Planeamiento Zonal (UPZ) como unidades de análisis, planeamiento y gestión para comprender el tejido social y urbano, con el propósito de plantear su estructura, orientar sus dinámicas y sus relaciones para mejorar las condiciones de vida de la población.

Las Unidades de Planeamiento Zonal deben determinar como mínimo, los siguientes aspectos:

1. Los lineamientos de estructura urbana básica de cada unidad, que permitan articular la norma urbanística con el planeamiento zonal.

2. La regulación de la intensidad y mezcla de usos. 3. Las condiciones de edificabilidad. 4. Lineamientos sobre el manejo de ruido acorde con la política ambiental que sobre

el tema expida el DAMA con base en el Decreto Nacional 948 de 1995.69

69 Decreto Distrital 190 de 2004, Art. 49

165

En las áreas donde se encuentran desarrollos de origen informal las UPZ que las contienen se

denominan UPZ de Mejoramiento Integral (Tipo 1), las cuales responden al Subprograma de

Mejoramiento Integral, este se aplica en ocho Localidades. En el siguiente cuadro se presentan

las UPZ de Mejoramiento Integral por Localidades:

Tabla 18: UPZ de Mejoramiento Integral por Localidades

No. Loc. LOCALIDAD UPZ NOMBRE

1 Usaquén 9 Verbenal 11 San Cristóbal Norte

2 Chapinero 89 San Isidro Patios 3 Santafé 96 Lourdes

4 San Cristóbal 32 San Blas 50 La Gloria 51 Los Libertadores

5 Usme

52 La Flora 56 Danubio 57 Gran Yomasa 58 Comuneros 59 Alfonso López

7 Bosa 84 Bosa Occidental 85 Bosa Central

8 Kennedy 81 Gran Britalia 82 Patio Bonito

11 Suba 28 Rincón 71 Tibabuyes

18 Rafael Uribe 53 Marco Fidel Suárez 54 Marruecos 55 Diana Turbay

19 Ciudad Bolívar

66 San Francisco 67 Lucero 68 El Tesoro 69 Ismael Perdomo 70 Jerusalén

Los datos consolidados para estas 26 UPZ de Mejoramiento Integral, se resumen en las siguientes

estadísticas de conformidad con la SDH: las UPZ contienen a 944 Barrios de origen Ilegal con

una magnitud de 5.000 Hectáreas, correspondientes al 13 % Área Urbana (POT), con un total de

281.000 Predios. Aun faltan por legalizar 84 Barrios de 173 que están identificados en la ciudad.

Fuente: Documento Técnico de Soporte POT, año 2000

166

En estas UPZ viven 2.240.295 habitantes, de los cuales 1.971.584 corresponden a población de

estratos 1 y 2.

<Ver Plano 54>

2.- Procesos de legalización actuales

Como se describió anteriormente los barrios de origen ilegal, identificados por la SDH a Junio de

2007, sumaban 173, las áreas monitoreadas por la Subdirección de Control de Vivienda en las

cuales existen inicios de desarrollos informales suman 1.107 Has y de conformidad con la

siguiente tabla que hace parte de las estadísticas de la Dirección de Legalización y Mejoramiento

Integral de Barrios de la SDP, a junio de 2007, existían 107 desarrollos que suman 346,7 Has. y

que en la actualidad adelantan el procedimiento de legalización.

Tabla 19: Existencia de desarrollos informales en trámite en la SDP a Junio de 2007

LOC. # LOCALIDAD

No. de DESARROLLOS

ÁREA TOTAL HAS.

No. de LOTES

HAB. APROX.

1 USAQUÉN 19 33,46 1.396 7.5382 CHAPINERO 9 147,04 2.942 13.9454 SAN CRISTÓBAL 15 49,54 2.932 15.8335 USME 9 9,93 564 3.0467 BOSA 10 3,75 428 2.3118 KENNEDY 1 0,21 20 1089 FONTIBÓN 6 10,44 765 4.13110 ENGATIVÁ 8 3,53 210 1.13411 SUBA 11 20,75 731 3.94818 RAFAEL URIBE 6 4,18 275 1.48519 CIUDAD BOLÍVAR 13 63,64 5.300 28.620 ÁREA URB. INFORMAL 107 346,47 15.563 82.098


Fuente: Dirección de Legalización y Mejoramiento Integral de Barrios. SDP, Junio de 2007

167

Para poder establecer el panorama completo de todos los procesos que se adelantan en la

administración distrital fue necesario consolidar, además aquellos trámites de legalización

iniciados con la nueva SDH, para lo cual se presenta la siguiente tabla consolidada:

Tabla 20: Existencia de desarrollos informales en trámite en la SDH a Junio de 2007

LOC. # LOCALIDAD

No. de DESARROLLOS

ÁREA TOTAL HAS.

No. de LOTES

HAB. APROX.

1 USAQUÉN 2 1,76 79 4274 SAN CRISTÓBAL 3 7,48 362 1.9555 USME 4 2,16 134 7237 BOSA 4 1,73 217 1.1719 FONTIBÓN 3 7,00 423 2.28411 SUBA 1 0,96 94 50818 RAFAEL URIBE 3 1,23 149 80519 CIUDAD BOLÍVAR 1 1,59 148 799 ÁREA URB. INFORMAL 21 23,91 1.606 8.672


La suma de los totales de los anteriores cuadros consolidados, nos da como resultado que existen

128 desarrollos que se encuentran en proceso de legalización, en una magnitud de 370,38 Has. en

los cuales existe una población aproximada de 90.770 habitantes, las localidades donde mas se

encuentran desarrollos son: Usaquén, San Cristóbal, Bosa, Suba y Ciudad Bolívar.

<Ver Plano 55>

3.- Estructura administrativa a la cual le corresponde adelantar las políticas y las acciones

con relación a los desarrollos de origen informal

3.1.- Sector Planeación

A partir de la reforma administrativa llevada a cabo en el año 2006, el Concejo Distrital, expidió

el Acuerdo 257 de 2006, en el cual se adopta la nueva estructura administrativa, el concepto

Fuente: Dirección de Legalización y Mejoramiento Integral de Barrios. SDP, 2007

168

implementado en esta nueva organización es la de dividir las responsabilidades por sectores, para

el efecto se divide el manejo de las políticas y las acciones administrativa en 12 sectores,

descritos a continuación:

1. Sector Gestión Pública 2. Sector Gobierno, de Seguridad y Convivencia 3. Sector Hacienda 4. Sector Planeación 5. Sector Desarrollo Económico, Industria y Turismo. 6. Sector Educación 7. Sector Salud 8. Sector Integración Social 9. Sector Cultura Recreación y Deporte 10. Sector Ambiente 11. Sector Movilidad 12. Sector Hábitat.

Los sectores que manejaran las políticas y las acciones relacionadas con los desarrollos de origen

informal, las áreas con Tratamiento de Mejoramiento Integral y la Vivienda de Interés Social son:

el Sector Planeación y el Sector Hábitat, a continuación se hará una descripción del Sector

Planeación.

De conformidad con esta nueva estructura la Misión del Sector planeación es estudiar y adoptar

las políticas de planeación territorial, económica, social y ambiental con el objetivo de generar

una ciudad equitativa, sostenible y competitiva y garantizar el crecimiento ordenado de la misma,

para el efecto surge una transformación de carácter administrativo, pasando de ser un

Departamento Administrativo a ser una Secretaría.

La diferencia entre Departamento Administrativo y Secretaría, radica en que el primero tiene

como función primordial ser el soporte técnico de las políticas establecidas por la administración

y la segunda tiene como función principal el estudio y la formulación de dichas políticas. La

única entidad que conforma el Sector Planeación es la Secretaria Distrital de Planeación (SDP).

3.2.- Sector Hábitat

El concepto de hábitat, es manejado a partir de las definiciones ecológicas, en términos generales

es el espacio que contiene las condiciones necesarias para que una especie habite. El concepto

169

urbano es muy similar y se refiere a las condiciones ambientales, estructurales, sociales,

económicas, climáticas para que la especie humana habite en un conglomerado, que de acuerdo a

su tamaño y complejidad puede tener varias definiciones o connotaciones (poblado, municipio,

ciudad, metrópoli, etc.). Dentro de éste aparte se describirá de que manera el concepto “hábitat”

esta manejado e interpretado en el POT, y luego la estructuración del Sector Hábitat.

3.2.1.- Concepto de Hábitat en el POT

El concepto de hábitat se orienta en el POT hacia las condiciones mínimas permitidas para vivir o

habitar dignamente un sector de ciudad, por lo tanto todas las referencias o preceptos que se

encuentran en el POT, se relacionan con el mejoramiento y consolidación de una vivienda social

de altas calidades que cumpla con todos los índices de habitabilidad y de seguridad humana, en

un entorno de ciudad servido por todos los sistemas generales urbanos.

Por lo tanto la Política general de Hábitat y Seguridad Humana se define como aquella

encaminada a integrar la vivienda social con los sistemas de movilidad, equipamientos

dotacionales y servicios públicos y dentro de los objetivos para cumplir con esta política, se

encuentran los siguientes:

1. Promover un ordenamiento de la vivienda basado en los principios de seguridad humana mediante una eficiente gestión del suelo y aplicación de los instrumentos financieros.

2. Promover la urbanización legal mediante acciones preventivas orientadas a ofrecer alternativas económicas viables que compitan con la oferta ilegal de vivienda en la red de ciudades con base en el ahorro derivado por la reducción de los costos de la legalización y del mejoramiento integral de barrios en zonas no propicias para la urbanización.

3. Dar seguridad jurídica a los propietarios, poseedores y tenedores de viviendas en barrios ya legalizados, con el fin de integrarlos a la cultura tributaria alcanzada en el Distrito y promover el mejoramiento de sus asentamientos mediante la autofinanciación.

4. Proteger el patrimonio ambiental distrital y regional controlando la localización de asentamientos humanos en zonas de riesgo, mediante la autorregulación.

5. Lograr la equidad entre urbanizadores y constructores, compradores de vivienda y la ciudadanía mediante la distribución de las cargas y beneficios del ordenamiento

170

Cabeza del Sector: Secretaria Distrital del Hábitat

SDH

Entidades adscritas

Vinculación especial

Entidades Vinculadas

Caja de Vivienda Popular

Unidad Administrativa Especial de Servicios

Públicos

Empresa de Renovación

Urbana - ERU

Metrovivienda EAAB - ESP

EEB - ESP ETB - ESP

para reducir el monto de inversión pública destinada al mejoramiento integral de barrios de origen ilegal.

6. Velar por la investigación y definición de programas para promover que las viviendas y los barrios mejoren sus condiciones ambientales, sanitarias y de ecoeficiencia.70

3.2.2.- Estructura del Sector Hábitat

Este sector tiene a su cargo dictar las políticas de gestión del territorio urbano y rural,

encaminadas a aumentar la productividad del suelo urbano, garantizar el desarrollo integral de los

“asentamientos” y establecer las actuaciones urbanas integrales; retomando los conceptos de las

leyes de reforma urbana, por actuaciones se debe entender la parcelación, urbanización y

edificación de inmuebles, para facilitar el acceso de la población a una vivienda digna y articular

los objetivos sociales y económicos de ordenamiento territorial y de protección ambiental.

Se debe aclarar que el término “asentamiento” referido en el párrafo anterior, tiene la

connotación de aquellos desarrollos o barrios que surgieron informalmente o ilegalmente.

La siguiente es la estructura del Sector Hábitat:

70 SECRETARIA DISTRITAL DE PLANEACIÓN. Bogotá, Políticas de Hábitat y Seguridad Humana. <http://www.dapd.gov.co/www/section-2065.jsp> [citado en 10 de octubre de 2007]

171

3.3.- Comparación de funciones entre el la SDP y la SDH

A continuación se establece una comparación entre las Secretarias de Planeación y del Hábitat,

con el fin de determinar si la estructura de ambos sectores estuvo bien concebida o si por el

contrario existen similitud de funciones que puedan llevar a duplicar esfuerzos y que generarían

confusión en los usuarios y competencias inútiles entre las entidades; repercutiendo en el

desfavorecimiento de la administración publica y entorpeciendo la toma de decisiones.

Inicialmente se hará una descripción paralela de las funciones generales y luego una descripción

paralela de las funciones propias de las oficinas o direcciones que tienen bajo su responsabilidad

el tema del manejo de los asentamientos informales:

SECTOR PLANEACIÓN Acuerdo 257 de 2006

SECTOR HÁBITAT Acuerdo 257 de 2006

A.- Formular, orientar y coordinar las políticas de planeación del desarrollo territorial, económico, social y cultural, garantizando el equilibrio ambiental del Distrito Capital.

A.- Elaborar la política de gestión integral del hábitat en articulación con las Secretarías de Planeación y del Ambiente, y de conformidad con el POT y el Plan de Desarrollo Distrital

B.- Coordinar la elaboración, ejecución y seguimiento del Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas del Distrito Capital y de los planes de desarrollo local

B.- Formular las políticas y planes de promoción y gestión de proyectos de renovación urbana, el mejoramiento integral de los asentamientos, los reasentamientos humanos en condiciones dignas, el mejoramiento de vivienda, la producción de vivienda nueva de interés social y la titulación de predios en asentamientos de vivienda de interés social

C.-Coordinar la elaboración, reglamentación, ejecución y evaluación del Plan de Ordenamiento Territorial

C.- Promover la oferta del suelo urbanizado y el apoyo y asistencia técnicas, así como el acceso a materiales de construcción a bajo costo

D.- Adelantar las funciones de regulación del uso del suelo, de conformidad con la normativa que expida el Concejo Distrital y en concordancia con la normatividad nacional

D.- Gestionar y ejecutar directamente o a través de las entidades adscritas y vinculadas las operaciones estructurantes definidas en el Plan de Ordenamiento Territorial - POT y demás actuaciones urbanísticas

E.- Recopilar, proveer y consolidar la información, las estadísticas, los modelos y los indicadores económicos, sociales, culturales, ambientales, territoriales, de productividad y de competitividad, para la toma de decisiones de la Administración Distrital y que permita la promoción nacional e internacional del Distrito Capital

E.- Formular la política y diseñar los instrumentos para la financiación del hábitat, en planes de renovación urbana, mejoramiento integral de los asentamientos, los subsidios a la demanda y la titulación de predios en asentamientos de vivienda de interés social

F.- Asesorar a la Administración Distrital en la formulación de planes, y proponer criterios de priorización de recursos para la asignación del gasto público a las localidades

F.- Orientar, promover y coordinar las políticas y acciones para la prestación eficiente, bajo adecuados estándares de calidad y cobertura de los servicios públicos domiciliarios, en concordancia con el Plan de Ordenamiento Territorial, el Plan de Desarrollo y el Plan de Gestión Ambiental y velar por su cumplimiento

G.- Liderar conjuntamente con la Secretaría de Desarrollo Económico, la articulación del Distrito Capital con el ámbito regional para la formulación de políticas y planes de desarrollo conjuntos, procurando

G.- Formular la política y diseñar los instrumentos para la cofinanciación del hábitat, entre otros sectores y actores con el nivel nacional, las Alcaldías locales, los inversionistas privados, nacionales y extranjeros, las

172

SECTOR PLANEACIÓN Acuerdo 257 de 2006

SECTOR HÁBITAT Acuerdo 257 de 2006

un equilibrio entre los aspectos económicos, sociales y de medio ambiente inherentes a la región.

comunidades, las organizaciones no gubernamentales ONGs y las organizaciones populares de vivienda - OPVs, en planes de renovación urbana, mejoramiento integral de los asentamientos subnormales, producción de vivienda nueva de interés social y titulación de predios en asentamientos de vivienda de interés social

H.- Coordinar la articulación del Distrito Capital con el ámbito regional para la formulación de políticas y planes de desarrollo conjuntos

H.- Coordinar las intervenciones de las entidades adscritas y vinculadas en los planes de mejoramiento integral, de asentamientos, producción de vivienda de interés social y de renovación urbana

I.- Coordinar la formulación, ejecución y seguimiento de operaciones estratégicas de la ciudad

I.- Diseñar la política de subsidios y contribuciones en la prestación de los servicios públicos, con base en los recursos del Sistema General de Participaciones y otros recursos de financiación definidos en la Ley 142 de 1994, sus reglamentaciones y demás normas concordantes

J.- Coordinar la formulación, ejecución y seguimiento de las políticas y planes de desarrollo urbano y rural del Distrito Capital

J.- Coordinar las gestiones de las entidades distritales ante las autoridades de regulación, control y vigilancia de los servicios públicos domiciliarios

K.- Formular y orientar la política de ciencia, tecnología e innovación del Distrito Capital, en coordinación con los Sectores de Desarrollo Económico y Educación

K.- Coordinar las gestiones orientadas a la desconcentración y descentralización de la gestión de planes de producción o mejoramiento del hábitat en cada jurisdicción, según las competencias asignadas a las alcaldías locales

L.- Formular y orientar las políticas públicas en equidad e igualdad de oportunidades para los habitantes del Distrito Capital y en especial para las mujeres y las poblaciones que han sido discriminadas por razón de edad, etnia, genero y discapacidad visual, auditiva o motora, en coordinación con las entidades distritales competentes y las organizaciones que representan a dichas poblaciones en el Distrito Capital

L.- Promover programas y proyectos para el fortalecimiento del control social de la prestación de los servicios públicos domiciliarios, evaluar los sistemas de atención a los usuarios y orientar las acciones para la mejor atención a las peticiones, quejas y reclamos

M.- Coordinar y articular la cooperación nacional e internacional que gestionen los organismos y entidades del Distrito Capital

M.- Controlar, vigilar e inspeccionar la enajenación y arriendo de viviendas para proteger a sus adquirentes

N.- Formular, orientar y coordinar el diseño y la implementación de los instrumentos de focalización para la asignación de servicios sociales básicos y para la administración del SISBEN

N.- Participar en la elaboración y en la ejecución del Plan de Ordenamiento Territorial, en la articulación del Distrito Capital con el ámbito regional para la formulación de las políticas y planes de desarrollo conjunto, y en las políticas y planes de Desarrollo urbano del Distrito Capital

Ñ.- Formular conjuntamente con la Secretaría Distrital de Planeación y con la Secretaría del Ambiente, la política de ecourbanismo y promover y coordinar su ejecución O.- Definir coordinadamente con la Secretaría Distrital de Ambiente, la política de gestión estratégica, del ciclo del agua, la cual incluye la oferta y demanda de este recurso para la ciudad como bien público y derecho fundamental a la vida P.- Promover y desarrollar los lineamientos ambientales determinados por el ordenamiento jurídico en lo relacionado con el uso del suelo

173

Se identifican unas funciones generales otorgadas por el Acuerdo del Concejo muy bien

discriminadas; es así como para el sector Planeación, se le asignan funciones macro, de escala

metropolitana y regional en los temas del ordenamiento físico y de políticas ambientales, sociales

y económicas, mientras que para el sector Hábitat, las funciones se centran en todos los aspectos

que tienen que ver con la generación de vivienda social y la gestión de las áreas, los desarrollos y

las viviendas que están en situación ilegal o surgieron o tuvieron un origen informal.

A continuación se hace una descripción en paralelo de las funciones asignadas a la Dirección de

Legalización y Mejoramiento Integral de Barrios adscrita a la SDP y a la Subdirección de

Legalización y Regularización de Barrios y Titulación Predial adscrita a la SDH.

Dirección de Legalización y Mejoramiento Integral de Barrios Decreto 550 de 2006

Subdirección de Legalización y Regularización de Barrios y Titulación

Predial Decreto 271 de 2007

A.- Coordinar con la Secretaría de Hábitat la elaboración de los estudios urbanísticos para la legalización o regularización urbanística

A.- Dirigir y coordinar el proceso de legalización y regularización de desarrollos, asentamientos o barrios localizados en el Distrito Capital, conforme a lo dispuesto en la normatividad vigente

B.- Apoyar la red institucional de prevención y control de desarrollos informales en la ciudad

B.- Dirigir y coordinar el proceso de titulación predial, conforme a lo dispuesto en la normatividad vigente

C.- Desarrollar los lineamientos y directrices para el seguimiento y evaluación del Programa de Mejoramiento Integral

C.- Diseñar esquemas de coordinación interinstitucionales que faciliten la intervención de los programas de legalización y regularización de barrios y titulación predial en el Distrito

D.- Definir la estructura y hacer seguimiento y actualización normativa de las UPZ de Mejoramiento Integral

D.- Diseñar e implementar la construcción de la línea de base y los instrumentos de seguimiento y monitoreo de los programas de legalización y regularización de barrios y titulación predial

E.- Alimentar la información geo-referenciada de su competencia

E.- Adelantar las gestiones y asistencia técnica necesarias para realizar el proceso de legalización urbanística de los asentamientos de origen no legal así como para el proceso de regularización de barrios y titulación predial

F.- Diseñar los mecanismos de coordinación para el cumplimiento de la política del Sector Hábitat en cuanto a la priorización de beneficiarios de los planes y proyectos de legalización y regularización de barrios y titulación predial de conformidad con el Plan de Desarrollo Económico y Social y de Obras Públicas G.- Las demás que le sean propias o asignadas de acuerdo con la naturaleza de la dependencia

Estas normas aclaran el panorama de la asignación de funciones para cada sector y

particularmente sobre el tema de las áreas de desarrollo informal, la SDH, es la encargada de

174

dirigir y llevar a cabo el proceso de legalización, regularización y titulación de predios en

desarrollos de origen ilegal y la SDP, a partir de los lineamientos las políticas y las estrategias

que diseñe, en las áreas con Tratamiento de Mejoramiento Integral, coordinara con la SDH los

procesos de legalización o regularización que esta entidad (la SDH) debe llevar a cabo. Sin

embargo actualmente (octubre de 2007), las actividades y las funciones se llevan de manera

contraria con lo ordenado por los decretos que reglamentan la nueva estructura administrativa,

mientras en la SDP se adelantan procesos de legalización y regularización de forma paralela con

algunos que se adelantan en la SDH, los lineamientos y directrices en las áreas de Mejoramiento

Integral los esta direccionando y orientando la SDH, lo que indica que están realizando dobles

funciones y actividades trocadas o cambiadas.

CAPÍTULO 5

DEFICIENCIAS DEL POT EN EL MANEJO DE LAS ÁREAS INFORMALES

Al analizar los objetivos generales establecidos en el POT y que reflejan el modelo de ciudad que

se pretende generar y configurar en un horizonte de 12 años (año 2000 a 2012), no se vislumbra

que la problemática urbana tenga un componente importante para el manejo de las áreas

desarrolladas informalmente. Por la calidad y cantidad de este tipo de áreas pertenecientes a los

estratos 1 y 2 y que corresponden al 43% del área total de la ciudad urbanizada o construida y al

22% del área urbana o perímetro urbano, deberían los objetivos de largo plazo mencionados en el

POT, reflejar esta realidad de marginalidad y pobreza y no estar simplemente ubicados en un

nivel de prioridad similar como cualquier otro elemento urbano perteneciente a la estructura

general de la ciudad.

A continuación se extractan algunos objetivos que se relacionan con el tema de estudio que nos

ocupa:

Será prioritario detener los procesos de expansión sobre áreas de la estructura ecológica principal, especialmente sobre los componentes del sistema hídrico y el sistema orográfico, así como sobre las zonas rurales, para lo cual se promoverá prioritariamente el desarrollo de mecanismos y proyectos de prevención y control de la urbanización.

175

El Distrito Capital desarrollara un marco integral de planeación y gestión urbana destinada a lograr procesos de redistribución de los recursos asociados al desarrollo urbano y en particular para la regulación del mercado del suelo que permita el desarrollo de los objetivos sociales, económicos y de construcción de infraestructura para la satisfacción de las necesidades de la población.

Disminuir los factores que generan pobreza y vulnerabilidad urbana y/o rural, en especial los relacionados con la acumulación de los impactos y la degradaron ambiental.

Disminuir las causas que generan exclusión, segregación socio-espacial y desigualdad de la población.

Fomentar una estructura socio-espacial de la ciudad que favorezca la cohesión social y espacial.

Generar suelo apto para el desarrollo de programas de Vivienda de Interés Social y Prioritaria, conducentes a disminuir el mercado informal.

Atender de forma prioritaria el reasentamiento de familias ubicadas en zonas de alto riesgo.71

Son mas claras las Políticas de Hábitat y Seguridad Humana, establecidas en el POT, donde se

hace énfasis en promover la urbanización legal mediante acciones preventivas orientadas a

ofrecer alternativas económicamente viables que compitan con la oferta ilegal de vivienda, dentro

de los proyectos previstos para aumentar el índice de Seguridad Humana se encuentran:

Vivienda nueva en suelo urbanizado y equipado

Mejoramiento Integral de barrios legalizados

Titulación de predios en desarrollos legalizados

construcción y adecuación de parques y andenes en estratos 1, 2 y 3.

Reasentamiento de familias localizadas en zonas de alto riesgo no mitigable.

Para que un proyecto sea viable debe existir la conjugación de dos componentes importantes en

un plan de inversión y son: primero, la factibilidad económica que arroje números positivos a los

beneficios económicos y sociales; y segundo, que existan los instrumentos de planeación claros y

específicos para poder aplicar todas las herramientas de gestión y actuación urbanística.

71 Decreto Distrital190 de 2004, Art. 1.

176

Lo primero tiene que ver con el manejo inmobiliario, la congelación o la nivelación de precios de

la tierra, acompañado de los sistemas de financiación y de participación económica de actores

inmobiliarios (inversionistas, promotores y gestores de proyectos).

Lo segundo, es el tema que no esta claro y detalladamente tratado en el POT, en el se determina

que las zonas donde están ubicados los barrios de origen informal deben manejarse con la

aplicación del Tratamiento de Mejoramiento Integral; a pesar de que todas las UPZ donde se

ubican estos barrios ya fueron reglamentadas, nunca determinaron el manejo efectivo que se

debería adelantar para las dos modalidades de intervención definidas en el POT (reestructurante y

complementaria) y esto sucede por que el Plan de Ordenamiento no profundizo en la explicación

del criterio para la existencia y el desenvolvimiento de estas dos categorías que supuestamente le

dan un manejo urbanístico diferenciado al Tratamiento de Mejoramiento Integral, tanto es así

que después de 7 años de expedido el POT, aun no se sabe como es el manejo de estas

modalidades y para que sirven específicamente.

Entonces al no existir la claridad para el manejo del Tratamiento de Mejoramiento Integral, no

existe la nitidez urbanística con la cual se puedan aplicar estas modalidades de planeación para el

22% de las áreas de la ciudad las cuales congregan al 43% del total de la población.

Sumado a la inconsistencia anterior, se devela que el POT deja como una rueda suelta los

procedimiento de legalización y regularización los cuales no engranan efectivamente en un

proceso ordenado de planeación, ni en una política de hábitat, estos procedimientos

supuestamente se encuentran en el mismo nivel de jerarquía del instrumento de reglamentación

de las UPZ, sin embargo, la reglamentación de estas ultimas, se apoya en la primera para la

adopción de las normas especificas y el manejo del espacio público de cada uno de los

desarrollos que adelantan la legalización urbanística.

Otro elemento suelto corresponde a las estrategias de integración de las áreas periféricas con las

centralidades y estas con la Ciudad Central, faltó en el POT, categorizar una escala zonal de

integración y de generación de actividades terciarias, dotacionales y de espacio público para que

realmente exista una ciudad compacta, participativa, que integre todas las áreas geográficas y

todas las actuaciones sociales que hacen posible el funcionamiento efectivo de una comunidad

177

urbana y citadina, por que de lo contrario se seguirá entendiendo a la ciudad como una zona

central y otra zona de periferia.

Existe un párrafo dentro del artículo 158 del Decreto 190 de 2004, el cual resume de manera

efectiva todo lo que se debe implementar con las zonas mas pobres de la ciudad y con la vivienda

social, pero que desafortunadamente no se ha hecho, o lo que se viene adelantando esta

desarticulado y cada uno de los actores privados y públicos trata de aportar de manera

independiente una solución a un problema que debe tener un tratamiento integral:

Con el objeto de atender el déficit cualitativo y cuantitativo de las familias pobres del Distrito, se hace necesario desarrollar un conjunto articulado de conceptos, objetivos y acciones de carácter integral que posibiliten una relación idónea entre la población, el proceso de asentamiento y el entorno ambiental de la ciudad, para hacer efectivos los derechos a la vida, a una vivienda digna y a un ambiente sano.72

CAPÍTULO 6

INSTRUMENTOS QUE EXISTEN PARA EL MANEJO DE LA GESTIÓN URBANA

La gestión Urbana corresponde a todos los procedimientos y las acciones encaminadas a estudiar,

evaluar y planear todas las circunstancias y determinantes que inducen a la de toma de decisiones

en asuntos urbanos, llámense políticas, programas o proyectos en donde este involucrado el

crecimiento o transformación de la ciudad o parte de ella.

De conformidad con el artículo 8 de la Ley 388 de 1997, son acciones urbanísticas aquellas

funciones de ordenamiento del territorio distrital ejercidas por la Administración, en este caso en

cabeza de la SDP, entre las que se destacan las siguientes:

1. Clasificar el territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana.

2. Localizar y señalar las características de la infraestructura para el transporte, los servicios

públicos domiciliarios, la disposición y tratamiento de los residuos sólidos, tóxicos y

72 Decreto Distrital 190 de 2007, Art. 158, inciso 4º.

178

peligrosos y los equipamientos de servicios de interés público y social, tales como centros

docentes y hospitalarios, aeropuertos y lugares análogos.

3. Establecer la zonificación y localización de los centros de producción, actividades

terciarias y residenciales y definir los usos específicos, intensidades de uso, las cesiones

obligatorias, los porcentajes de ocupación, las clases y usos de las edificaciones y demás

normas urbanísticas.

4. Determinar espacios libres para parques y áreas verdes publicas, en proporción adecuada

a las necesidades colectivas.

5. Determinar las zonas no urbanizables que presenten riesgos para la localización de

asentamientos humanos, por amenazas naturales, o que de otra forma presten condiciones

insalubres para la vivienda.

6. Determinar las características y dimensiones de las unidades de actuación urbanística.

7. Calificar y localizar terrenos para la construcción de viviendas de interés social.

8. Calificar y determinar terrenos como objeto de desarrollo y construcción prioritaria.

9. Dirigir y realizar la ejecución de obras de infraestructura para el transporte, los servicios

públicos domiciliarios y los equipamientos públicos, directamente por la entidad pública o

por entidades mixtas o privadas, de conformidad con las leyes.

10. Expropiar los terrenos y las mejoras cuya adquisición se declare como de utilidad pública

o interés social.

11. Localizar las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así

como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística.

12. Identificar y caracterizar los ecosistemas de importancia ambiental de común acuerdo con

la autoridad ambiental para su protección y manejo adecuados.

13. Determinar y reservar terrenos para la expansión de las infraestructuras urbanas.

Para que cada una de las actuaciones urbanísticas definidas en la Ley 388 de 1997, tengan

operatividad y sean funcionales y consecuentes con la gestión urbana y con las acciones

establecidas en el POT, se requiere de la aplicación de dos instrumentos: primero, instrumentos

de Planeamiento y segundo, instrumentos o herramientas de gestión existentes en la legislación y

en la actividad inmobiliaria, los cuales repercuten en el desarrollo y formación de ciudad. Estos

instrumentos están basados fundamentalmente en los principios constitucionales relacionados con

la función social y ecológica de la propiedad, de la prevalecía del interés general sobre el

179

particular y con los principios legales de la función publica del urbanismo y la distribución

equitativa de las cargas y los beneficios.

Primero se describirán las actuaciones urbanas que están establecidas en la Ley 388 de 1997, para

luego hacer una descripción de los instrumentos de planeamiento y gestión establecidos en el

POT y en las leyes de Reforma Urbana:

1.- Actuaciones Urbanísticas

La actuación urbanística es toda actividad encaminada a modificar o generar inmuebles que son

susceptibles de incorporar en el mercado inmobiliario, básicamente y de conformidad con el Art.

36 de la Ley 388 de 1997, son actuaciones urbanísticas la parcelación, urbanización y edificación

de inmuebles donde cada una de ellas implica adelantar procedimientos de gestión y formas de

ejecución que están reguladas en el POT.

2.- Instrumentos de planeamiento

De conformidad con el Art. 43 del Decreto Distrital 190 de 2004, los instrumentos de

planeamiento son procesos técnicos que mediante actos expedidos por las autoridades

competentes, contienen decisiones administrativas para desarrollar y complementar el POT. Estos

instrumentos se definen y jerarquizan en la siguiente tabla:

Tabla 21: Instrumentos de Planeamiento

NIVEL INSTRUMENTO DEFINICIÓN

1er Nivel

Planes Maestros

Son instrumentos fundamentales en el marco de la estrategia de ordenamiento ciudad-región, permiten definir las necesidades de generación de suelo urbanizado de acuerdo con las previsiones de crecimiento poblacional y de localización de la actividad económica, para programar los proyectos de inversión en el corto, mediano y largo plazo. Planes Maestros Prioritarios: Movilidad, Servicios Públicos, Acueducto y Alcantarillado, Equipamientos y de Espacio Público.

2o Nivel Planes Zonales

Estos planes definen y precisan las condiciones de ordenamiento de un área determinada, de las infraestructuras, el sistema general de espacio público y equipamientos colectivos, los criterios para armonizar usos y tratamientos

180

NIVEL INSTRUMENTO DEFINICIÓN urbanísticos asignados en el área, los criterios para la precisión o ajuste de la normativa urbanística, así como la delimitación y criterios para la gestión de planes parciales.

Planes de Ordenamiento Zonal

Estos planes aplican los mismos criterios que los anteriores, pero se desarrollan en áreas de expansión y en las áreas urbanas con grandes porciones de suelo sin desarrollar.

Unidades de Planeamiento Zonal

Tienen como propósito definir y precisar el planeamiento del suelo urbano, respondiendo a la dinámica productiva de la ciudad y a su inserción en el contexto regional. Las UPZ, determinan como mínimo: los lineamientos de la estructura urbana básica, la regulación de la intensidad y mezcla de usos, las condiciones de edificabilidad y los lineamientos sobre el manejo de ruido acorde con la política ambiental.

Planes Parciales

Son los instrumentos que articulan de manera especifica los objetivos de ordenamiento territorial con los de gestión del suelo concretando las condiciones técnicas, jurídicas, económico-financieras y de diseño urbanístico que permiten la generación de los soportes necesarios para nuevos usos urbanos o para la transformación de los espacios urbanos previamente existentes.

Planes de Reordenamiento

Es el conjunto de normas adoptadas por decreto del Alcalde Mayor, que tienen por objeto regular las condiciones especiales para actuaciones urbanas especificas, en las que se combinen tanto el reparto de cargas y beneficios entre los propietarios de la zona objeto de intervención, inicialmente destinada a uso dotacional de carácter privado y la adquisición de predios por parte del Distrito Capital para su destinación al uso público.

Legalización y regularización

Aunque dentro de la jerarquía de estos instrumentos no se mencionan como de 2º nivel estos procedimientos, se intuye que pertenecen a este nivel, con la interpretación de lo manifestado en el Art. 299 del Decreto Distrital 190 de 2004, así: “Las zonas urbanas en las cuales se aplica el Subprograma de Mejoramiento Integral se regirán por el Tratamiento de Mejoramiento Integral descrito en el presente Plan. Los usos y normativa urbana particular para cada Unidad de Planeamiento Zonal (UPZ) se desarrollarán en las fichas normativas reglamentarias o en los procedimientos de regularización y legalización que se describen en el presente Plan.”

3er Nivel

Planes de Implantación

Son instrumentos para la aprobación y reglamentación de grandes superficies comerciales o de dotaciones de escala metropolitana y urbana, con el fin de evitar los impactos urbanísticos negativos en las posibles zonas de influencia.

181

NIVEL INSTRUMENTO DEFINICIÓN

Planes de regularización y Manejo

Esta dirigido a los usos dotacionales metropolitanos, urbanos y zonales existentes a la fecha de entrada en vigencia del POT, que no cuentan con licencia o cuya licencia solo cubra parte de sus edificaciones. El plan establecerá las acciones necesarias para mitigar los impactos urbanísticos negativos, así como las soluciones viales y de tráfico, generación de espacio público, requerimiento y solución de estacionamientos y de los servicios de apoyo necesarios para su adecuado funcionamiento.

Planes de Recuperación Morfológica

Son los planes que se realizan en conjunto con los Planes Parciales en áreas de degradación morfológica, como áreas de actividad minera.

3.- Instrumentos de gestión

Son todas aquellas herramientas creadas por la ley, con el fin de que sean usadas una por una o en

conjunto para la concreción de una actuación urbanística, con la aplicación de los instrumentos de

planeamiento mencionados. Estas herramientas surgieron con la Ley 9 de 1989, cundo a través de

ella se crearon las figuras de los Bancos de Tierras y la Integración inmobiliaria, posteriormente

se ampliaron con la Ley 388 de 1997 y luego con la expedición del POT el distrito las acomodo a

sus necesidades y genero otras que ayudan a concretar todas las acciones urbanísticas

establecidas en el POT y sus decretos reglamentarios, concretables únicamente con la

participación activa de los diferentes actores que tienen la función de generar una consolidación y

un crecimiento de la ciudad.

En la tabla siguiente se hará una descripción de cada uno de los instrumentos de gestión

existentes:

Tabla 22: Instrumentos de Gestión

INSTRUMENTO DESCRIPCIÓN Ley 388 de 1997

Unidades de actuación

Es el área conformada por uno o varios inmuebles explícitamente delimitada por las normas que desarrolla el POT que debe ser urbanizada o construida como una unidad de planeamiento con el objeto de promover el uso racional del suelo, garantizar el cumplimiento de las normas urbanísticas y facilitar la dotación con cargo a sus propietarios, de la infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios y los equipamientos colectivos mediante el reparto

182

INSTRUMENTO DESCRIPCIÓN equitativo de las cargas y los beneficios

Transferencia de derechos de construcción y desarrollo

Son derechos transferibles de construcción y desarrollos que permiten trasladar el potencial de un predio con tratamiento de conservación urbanística a un predio definido como receptor de los mismos dentro del POT.

Reajuste de tierras o integración inmobiliaria

Corresponde a una nueva definición predial para una mejor configuración del globo de terreno que conforma la unidad de actuación urbanística, con el fin de realizar y garantizar una justa sectorización del desarrollo del predio y una distribución equitativa de las cargas y los beneficios.

Cooperación entre participes

Cuando no se requiera una nueva configuración predial de la superficie que compone la unidad de actuación urbanística, las cargas y los beneficios de su desarrollo pueden ser repartidos en forma equitativa entre sus propietarios, la ejecución podrá adelantarse a través de sistemas de cooperaron entre los participes.

Compensación en tratamientos de conservación

Como mecanismo para asegurar el reparto equitativo de las cargas y beneficios generados en el ordenamiento urbano y para garantizar el pago de compensaciones en razón de cargas urbanísticas de conservación, la administración distrital podrá constituir fondos, los cuales podrán ser administrados mediante encargos fiduciarios.

Desarrollo y construcción prioritaria

Es una declaratoria que surge por la necesidad que tiene el distrito para la utilización prioritaria de terrenos y que para el efecto de su adquisición se pueden utilizar los mecanismos de enajenación voluntaria o forzosa o de expropiación.

Enajenación forzosa

Es la afectación jurídica que declara la administración distrital contra un predio con el fin de adquirirlo por necesidad prioritaria para el beneficio en el desarrollo de lo establecido en el POT

Enajenación voluntaria

Es la venta voluntaria de un terreno cuando el distrito declare su necesidad para desarrollarlo de conformidad con el POT

Expropiación por vía administrativa

Instrumento que le permite al Estado adquirir para si o a favor de terceros, bienes inmuebles que no han podido ser negociados mediante enajenación voluntaria.

Participación en la plusvalía

Las actuaciones urbanísticas que regulan la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano incrementando su aprovechamiento generan beneficios que dan derecho a las entidades publicas a participar en las plusvalías resultantes de dichas acciones, esta participación se destinara a la defensa y el fomento del interés común a través de acciones y operaciones encaminadas a distribuir y sufragar equitativamente los costos del desarrollo urbano, así como el mejoramiento del espacio público y, en general de la calidad urbanística del territorio distrital.

Decreto Distrital 190 de 2004, POT. Fondos para el pago compensatorio de cesiones y parqueaderos

Son fondos creados en el distrito para la cancelación de cierto tipo de cesiones que por su tamaño o localización resulta más beneficioso para la ciudad reunirlas en un fondo, así mismo el fondo para parqueaderos se crea para la cancelación de cupos de estacionamiento que algunas actuaciones urbanas no logran localizar al interior de los proyectos.

183

INSTRUMENTO DESCRIPCIÓN Sustitución de zonas de uso público

Es la variación de las zonas de usos públicos incluidas en el espacio público, cuya posibilidad esta determinada en los diferentes instrumentos de planeación que se reglamenten, siempre y cuando sean sustituidas por otras de características y dimensiones equivalentes o superiores o mediante un pago compensatorio en los fondos especiales.

Títulos representativos de derechos de construcción y desarrollo

Son títulos valores emitidos por la administración distrital que representan el monto nominal de ciertos derechos de construcción y desarrollo, que tienen como fin otorgarle el derecho para el aumento de edificabilidad de un proyecto con base en aquellos potenciales de edificación que podrían tener otros inmuebles que por razones de conservación u otras no los pueden desarrollar.

Títulos representativos de derechos adicionales de construcción y desarrollo

Son títulos valores similares a los anteriores, pero que la administración distrital emite para que puedan realizarse edificabilidades o aprovechamientos urbanísticos superiores a los topes de las normas básicas con el fin de incentivar algunas áreas y así poder obtener beneficios adicionales tanto el interesado como la administración distrital.

Pagares de reforma urbana

Son títulos valores que la administración emite con el fin de financiar la adquisición de inmuebles que se requieran para la ejecución de las actuaciones urbanísticas declaradas de utilidad publica o de interés social previstas en el POT

Bonos de reforma urbana

Son títulos valores emitidos por la administración distrital con el fin de financiar la ejecución de las actividades referidas en el Art. 104 de la Ley 9 de 1989, las cuales se relacionan con: remodelación urbana, reintegro y reajuste de tierras, construcción, mejoramiento y rehabilitación de viviendas de interés social, construcción, ampliación, reposición y mejoramiento de redes de acueducto y alcantarillado, infraestructura urbana, planteles educativos y puestos de salud, centros de acopio, plazas de mercado y ferias, mataderos, instalaciones recreativas y deportivas, tratamiento de basuras y saneamiento ambiental.

Algunos de estos instrumentos se encuentran reglamentados y en uso, otros están en proceso de

ser reglamentados y puestos al servicio de los procesos para llevar a cabo satisfactoriamente las

actuaciones urbanísticas.

184

CAPÍTULO 7

RECOMENDACIONES ORIENTADAS A MEJORAR O SOLUCIONAR EL

PROBLEMA DE LA LEGALIZACIÓN O REGULARIZACIÓN DE LOS

DESARROLLOS DE ORIGEN INFORMAL

Estas recomendaciones se han dividido en tres aspectos que hacen parte de la estructura de

planeación y ejecución de acciones y actuaciones urbanísticas, por lo tanto en primera se

formularan unas políticas que no se encuentran o no han sido expresadas en los documentos de

planeación y ordenamiento que guían hoy en día el rumbo del modelo de ciudad, posteriormente

se plantearan algunas estrategias encaminadas a manejar las áreas donde se encuentran

desarrollos de origen informal y por ultimo se formularan algunos procedimientos que se deben

implementar al interior de la SDP para el manejo de estas áreas.

1.- Propuesta de políticas

Se entienden como políticas de carácter urbano aquellos lineamientos generales o específicos,

dictados por la autoridad competente para orientar el accionar de la entidad planificadora, con el

fin de cumplir con los objetivos generales del POT. Las políticas propuestas aquí tienen como fin

cubrir las deficiencias del enfoque administrativo que guía los procesos de ordenamiento de las

áreas de origen informal, presentan problemas de ilegalidad o tienen el potencial de que se

conviertan en desarrollos informales y se encaminan a complementar las que existen descritas en

el POT.

1.1.- Política de Integración de Ciudad

La ciudad se encuentra desintegrada y desequilibrada por cuanto presenta una clara separación

espacial entre la ciudad central conectada favorablemente y de manera adecuada con áreas de

vivienda de estratos 3, 4, 5 y 6, sin embargo la conexión con la ciudad localizada en la periferia

sobre todo al sur-este, sur y sur-oeste, correspondiente a las localidades de Santafé, San

Cristóbal, Rafael Uribe, Tunjuelito, Usme, Ciudad Bolívar, Bosa y Kennedy es deficiente, se

encuentra aislada, desconectada y esto se refleja en la falta de vías arteriales de comunicación,

integración con el espacio público, falta de sistemas de transporte masivo, conectividad y

185

facilidad para el aprovechamiento del espacio público masivo y falta de espacios dotacionales en

las áreas de la salud, la educación y la cultura.

Una ciudad tiene áreas marginales por que de una u otra manera no ha sabido desmarginalizarla

en el sentido de eliminar las áreas de margen de periferia y concebirla como una ciudad

compacta, única, unificada por los diferentes sistemas que componen la estructura urbana. La

ciudad vive de las interrelaciones efectivas de aquellos elementos sociales, económicos y

culturales que la conforman, dos de ellos son fundamentales; primero, la ciudad de espacios para

el trabajo y el intercambio comercial y segundo, la ciudad residencia y si estas dos no se

encuentran debidamente conectadas y estructuradas, siempre existirá una ciudad con dificultades

de crecer física y económicamente.

1.2.- Política de borde de Ciudad

El complemento a la política de ciudad-región encaminada a evitar las conurbaciones, debe estar

reforzada por una política de borde de ciudad, así como la ciudad tuvo sus áreas de fundación y

de inicios en el crecimiento urbano, la ciudad debe tener un fin si lo que se quiere es evitar que se

expanda indefinidamente, como pudiera ser otra política, pero se sale de los objetivos del POT.

Por lo tanto si el crecimiento de la ciudad se quiere controlado y definido, debe existir una

política de borde de Ciudad.

Esta política de borde corresponde a la importancia que se le debe dar a los limites de la ciudad

urbana, contra la ciudad rural; a la caracterización que debe tener el borde para que se convierta

en un área de transición entre los usos urbanos y los usos rurales, esta área debe ser una zona que

tenga una doble funcionalidad: satisfaga las necesidades urbanas, pero al mismo tiempo preserve

las actividades rurales, que para la ciudad de Bogotá presenta diferentes estructuras ecológicas y

ambientales en cada uno de los puntos cardinales en que se mire, al Este y Sur-Este, se encuentra

la reserva forestal de los cerros, al Sur se encuentra la conexión con la zona de páramos del

distrito, al Sur-Oeste se encuentran áreas degradadas por canteras, zonas erosionadas y conexión

con el relleno sanitario de Doña Juana y al Oeste se encuentra el río Bogotá que divide la ciudad

urbana y urbanizable con diferentes municipios de la sabana que presentan dentro de sus Planes

de Ordenamiento usos diferentes y disímiles con relaciones viales escasas y sin ningún criterio de

caracterizar la ciudad con la región.

186

1.3.- Política de fortalecimiento institucional para la generación de VIS

El fortalecimiento institucional tiene que ver con una línea de trabajo clara y única para que el

concepto de generación y promoción de VIS sea integral lo que significa que tenga que ver con

aspectos como: reconocimiento, reforzamiento, titulación, ampliación, mejoramiento, generación

de proyectos, compra de tierras, administración de recursos, entrega de subsidios, reasentamiento,

etc. Lo anterior se relaciona con el principio de unificación de entidades, funciones y criterios del

sector hábitat, la ciudad debe encausar los esfuerzos a eliminar la diversidad de entidades que

manejan el tema de VIS, eliminar la duplicidad de funciones para evitar malgastar recursos y

fortalecer tres aspectos fundamentales en la cadena productiva de VIS, que son la planeación de

sectores de ciudad, la elaboración y evaluación de proyectos y la ejecución de programas y

proyectos. Por lo tanto es fundamental reorganizar el sector Hábitat con el fin de fortalecer la

institucionalidad y la política de generación de VIS.

1.4.- Política de información unificada

Se debe implementar la unificación de toda la información cartográfica que existe en diferentes

entidades del distrito, todas las entidades que manejan información geográfica cuentan con

innumerable documentación, con variados sistemas para la presentación tanto para consulta

interna como para consulta externa. El Distrito debe unificar toda su información en una sola

cartografía con todos los niveles y coberturas de información requeridos por las diferentes

entidades, de esta manera y aplicando esta política al tema que nos ocupa es mas fácil y efectivo

adelantar un sistema de monitoreo y georeferenciación de todos y cado uno de los desarrollos de

origen informal, las áreas que se encuentran susceptibles de desarrollarse informalmente y la

localización de todas las actuaciones que se surtan en el distrito a través de la SDP y las

Curadurías. Además la unificación de un sistema de información geográfica ayuda a implementar

una planeación mas integral con la capacidad de cruzar en matrices todas las variables que

intervienen en el ordenamiento urbano y en el desarrollo de los programas de inversión, sumado a

lo importante que sería para los sistemas de seguridad y de prevención y atención de desastres.

187

1.5.- Fortalecimiento de la escala de barrio

El POT, plantea cuatro niveles o escalas de planeación para el manejo de los usos y de las

necesidades de servicios dotacionales, recreativos y comunales, que son: Metropolitana, Urbana,

Zonal y Vecinal, estas escalas no tienen una identidad propia, no corresponden a una zona

geográfica que genera participación y apropiación de sitios, lugares y sectores de ciudad, por lo

tanto es indispensable volver a revivir y revitalizar la unidad fundamental con la cual la ciudad se

estructuro en un conjunto de comunidades heterogéneas pero interrelacionadas y este escala es el

“Barrio”, lugar de nacimiento, convivencia, experiencia de lugar, primera apropiación y

aproximación a la vida de ciudad. Así como el núcleo fundamental de la sociedad es la familia, el

barrio se debe convertir en la escala de identificación y de referencia para generar desde allí una

planeación zonal (conjunto de varios barrios), para luego pasar a una escala sectorial (conjunto de

varias zonal) y luego metropolitana (conjunto de varios sectores).

Si se le devolviera esa importancia al barrio, los factores y las determinantes para planear se

vuelven más participativas por lo tanto las decisiones reflejadas en acciones urbanísticas y

programas y planes de desarrollo e inversión tendrán mayor sustento, carácter y legitimidad.

Además en los desarrollos de origen informal aquella mancomunidad que se gesta para adelantar

todas las labores previas, durante y a lo largo del proceso de legalización se mantienen con el fin

de preservar y mejorar día a día todos los logros y así mismo participar de manera activa en las

decisiones que los afectan. El concepto y la escala de barrio genera pertenencia, identidad urbana,

localización geográfica y estilo de vida, el origen se remonta a las parroquias las cuales utilizando

el poder de la iglesia católica, vinculaban y generaban toda una convivencia de algunas manzanas

alrededor de la capilla, atrio, plaza o parque central, lugar de intervenciones e interrelaciones

sociales y comunitarias.

2.- Propuesta de estrategias

Las estrategias aquí planteadas corresponden a un patrón de actuación que continúa con los

lineamientos generales y los criterios de acción establecidos en el POT con el fin de cumplir las

metas del mismo. Son caminos de participación ya estudiados y recorridos por otras acciones

urbanísticas que llevarían a obtener unos resultados mas efectivos en la idea de mejorar o

188

solucionar el problema de los desarrollos informales. Por lo tanto a continuación se describen las

estrategias que se proponen incluir para lograr aplicar y hacer efectivas las políticas propuestas.

2.1.- Corredor ecológico de borde

Implementar como áreas de desarrollo prioritario con el fin de ampliar la Estructura Ecológica

Principal aquellas que conformarían un corredor ecológico de borde de 100 Mts de ancho mínimo

en suelo rural contiguo y paralelo al perímetro urbano en todas aquellos sectores que se

identifiquen como susceptibles de crecimiento de los desarrollos informales sobre áreas rurales.

Esto con el fin de consolidar la política de borde de ciudad y generar aquel espacio público

destinado a recreación pasiva deficiente en los barrios informales de ésta manera los habitantes se

apropiarían adecuadamente de nuevas áreas e impedirían al mismo tiempo que fueran

susceptibles de ser urbanizadas. Como meta de esta estrategia se encuentra el aumento en los M2

necesarios para espacio publico, además del control y la generación de barreras que impidan el

crecimiento ilegal.

La base normativa para el planteamiento de esta estrategia se encuentra definida en el numeral 3º

del Art. 100 del Decreto Distrital 190 de 2004.

2.2.- Cambio en el manejo de las modalidades del tratamiento de mejoramiento integral

Las áreas a las cuales se les ha asignado el Tratamiento de Mejoramiento Integral, corresponden

al conjunto de barrios de origen informal o aquellos que están en proceso de ser legalizados, al

interior de estos barrios existen áreas libres, susceptibles de ser urbanizadas legal o ilegalmente.

Estos barrios se caracterizan por la deficiencia en infraestructura de servicios, vial y social, por lo

tanto requieren de un manejo adecuado para superar los desajustes urbanísticos y mejorar de esta

manera los índices de calidad de vida y seguridad humana

Las tipologías urbanísticas que se configura a partir del análisis urbano y la descripción anterior

de cada uno de los barrios, ayudan a determinar las diferentes modalidades para el manejo de este

tratamiento, estas tipologías son:

1. Área libre sin reconocimiento urbanístico o área libre al interior de un barrio legalizado.

2. Área desarrollada informalmente, que no ha adelantado proceso de legalización.

189

3. Área desarrollada informalmente, legalizada y que se encuentra delimitada por una vía del

plan vial arterial o por una vía local que corresponde a un corredor de movilidad.

4. Área desarrollada informalmente, legalizada sin ejes viales importantes y donde

predomina el uso de vivienda.

A partir de estas tipologías se generan tres tipos de modalidades para el manejo del Tratamiento

de Mejoramiento Integral:

A. Modalidad de Intervención Prioritaria: la cual implica una intervención del distrito

manejando los conceptos de áreas de desarrollo prioritario, con el fin de orientar un

desarrollo formal o la obtención de áreas publicas para parques o equipamiento

B. Modalidad de Redesarrollo: Se asemeja a las áreas con Tratamiento de Renovación

Urbana y a las cuales se les aplica una modalidad similar, con el objetivo de reordenar

áreas o manzanas para generar un nuevo espacio urbano.

C. Modalidad de consolidación con cambio de patrón: Se asemeja a las áreas con

tratamiento de consolidación urbanística, en las que se pretende a futuro aumentarles las

densidades.

En la siguiente matriz se establece como debe ser la aplicación de cada una de las modalidades

con relación a las tipologías encontradas:

MODALIDADES TIPOLOGÍAS

1 2 3 4 A B C

2.3.- Cambio en el concepto de legalización y regularización

La legalización y la regularización, tienen que dejar de ser unos procedimientos pasivos, que

implican solo el análisis de unos insumos de carácter cartográfico, técnico y jurídico para

terminar única y exclusivamente reconociendo situaciones urbanísticas.

Por el contrario los nuevos procesos deben ser activos en los cuales se interrelacionen y mezclen

diferentes componentes pertenecientes a los instrumentos de planeamiento y de gestión urbana a

190

través de la actuación de otras entidades encargadas de la evaluación de programas y ejecución de

proyectos, lo anterior con el fin de reactivar estas áreas para prepararlas no solo para las

inversiones en infraestructura, que se relacionan con los programas de mejoramiento integral de

barrios, sino también para procesos de cambio inmobiliario como la consolidación, densificación

y redesarrollo.

Es una nueva forma de ver estas áreas, que como se describió anteriormente, corresponden al

22% de toda el área urbana de la ciudad, las cuales pueden convertirse en importantes proyectos

inmobiliarios que ayuden a la consolidación de la ciudad, mejoren la calidad de vida de sus

habitantes y se conviertan en barrios integradores y participes de todo el conjunto urbano.

Por lo anterior en el futuro se deberían eliminar los procesos de legalización y regularización,

para convertirse en proyectos inmobiliarios en los cuales se tenga como objetivo, el

reconocimiento y la incorporación inmobiliaria a la vida económica y fiscal de la ciudad, la

asignación de modalidades de tratamiento, dependiendo de la tipología de cada sector o zona y la

generación de proyectos o insumos inmobiliarios para la ciudad, los inversionistas y las empresas

publicas y privadas promotoras de vivienda social.

Como se describió existen muchos instrumentos de planeamiento y gestión que no se usan,

algunos por falta de claridad en su aplicación y otros por falta de una reglamentación y

complementación con otras acciones urbanísticas que cohesionen unas buenas herramientas de

reconformación e integración de la ciudad.

2.4.- Generar una nueva escala en la estructura socio-económica y espacial

El modelo de ciudad plasmado en el POT, presenta una estructura socio-económica y espacial,

compuesta por el centro y las centralidades, la red de centralidades contempla en primer lugar

aquellas áreas comerciales y de intercambio que existen y en segundo lugar aquellas nuevas

centralidades cuyo nivel de desarrollo actual es bajo pero tienen el potencial de fortalecerse. En

un futuro esta red de centralidades se complementa funcionalmente con otras áreas de actividad

económica y para la localización de equipamientos cuyas funciones principales corresponden a la

escala zonal. Estas centralidades zonales se definen a través de las UPZ. Lo anterior se encuentra

desarrollado en el Art. 23 del Decreto Distrital 190 de 2004.

191

Ampliando y complementando las propuestas de Políticas y Estrategias anteriormente

mencionadas y continuando con el concepto de fortalecer la otra escala de planeación que se ha

denominado el “Barrio”, siendo consecuentes con esto, se deberían generar algunas zonas a

través de la asignación de polígonos de “Redesarrollo” en cada uno de los barrios que conforman

una zona estratégica a manera de eje o sector de comercio y servicios para que se convierta en la

escala mínima de la estructura socio-económica y espacial del centro expandido y las

centralidades.

De esta manera se fortalecen los ejes de comercio, que son muy comunes en este tipo de barrios

populares generando así una economía de escala y una posibilidad espacial para que todas las

actividades comerciales y de servicios tengan un recorrido y una comunicación, fortaleciendo del

concepto de integración de ciudad.

3.- Propuesta de procedimientos

Como se propuso anteriormente el nuevo proceso de “Legalizar”, tiene que ser dinámico, debe

asumirse como un proyecto inmobiliario de escala barrial o zonal, además los procesos deben

buscarse en el terreno haciendo uso de toda la información catastral, económica y social que

exista, con el fin de asumir el control de todas y cada una de las áreas que le son importantes a la

ciudad y que si, se dejan sin intervenir, pueden venir procesos de ilegalidad multiplicando los

problemas y las inversiones futuras, a continuación se presentan algunos procedimientos

generales para establecer por actividades, entidades y tiempos como podrían asumirse los proceso

de reconocimiento y de incorporación, de acuerdo con cada una de las modalidades del nuevo

Tratamiento de Mejoramiento Integral.

Modalidad de Intervención Prioritaria

ACTIVIDAD ENTIDAD TIEMPOMESES

Reconocimiento del terreno o sector a intervenir, ya sea por que existen predios sin desarrollar o con algunas insinuaciones para sospechar que será ilegal o por que el barrio o zona, son aun ilegales

SDP 1

Declaratoria de Desarrollo Prioritario, esto debe estar ligado a una futura inversión por lo tanto debe relacionarse con el

METROVIVIENDA 1

192


Plan de Desarrollo Definir las áreas a intervenir, los propietarios o poseedores SDP Y SDH 2 Cruzar toda la documentación, que se encuentre en el “Sistema Único de Información Geográfica”

SDP, EAAB, DADEP, DPAE,

SDA

1

Definir afectaciones, zonas de riesgo, zonas de preservación y zonas de intervención con usos urbanos e infraestructura


SDA

1

Convocar a la comunidad para establecer las necesidades y presentarles los esquemas urbanos, para el reconocimiento, incorporación e intervención del o los barrios

SDH Y COMUNIDAD

1

Colocar en subasta publica aquellas áreas libes sin desarrollar o que se conviertan en viables o favorables para la localización de áreas verdes, parques o equipamiento.

METROVIVIENDA 2

Definir las áreas para proyectos de renovación urbana, pero con el mismo tratamiento de Mejoramiento Integral y aquellas áreas a las que deba aplicársele la modalidad de consolidación.

SDP 1

Expedir el decreto de asignación de tratamiento y modalidades

ALCALDÍA 1

Iniciar el desarrollo del proyecto METROVIVIENDA 1 TOTAL 12

Modalidad de Redesarrollo


El desarrollo o barrio ya existe, esta legalizado, pero se va a intervenir, para recuperar algunas manzanas sobre ejes viales o de movilidad importantes o de integración con centralidades, por o tanto se tendrá que estudiar que manzanas se van a intervenir.

SDP 1

Declaratoria de Desarrollo Prioritario, esto debe estar ligado a una futura inversión por lo tanto debe relacionarse con el Plan de Desarrollo

METROVIVIENDA 1

Definir las áreas a intervenir, los propietarios o poseedores SDP Y SDH 2 Cruzar toda la documentación, que se encuentre en el “Sistema Único de Información Geográfica”


SDA

1

Convocar a los propietarios para involucrarlos en el proyecto, así como a futuros inversionistas inmobiliarios

SDH, COMUNIDAD Y

METROVIVIENDA

1

Desarrollar esquemas de participación, integración METROVIVIENDA 2

193


inmobiliaria y reparto de cargas y beneficios. Definir las factibilidades, esquemas volumétricos, potencialidad de los desarrollos y evaluaciones financieras

SDP, SDH, METROVIVIENDA E INTERESADOS

3


ALCALDÍA 1

Iniciar el desarrollo del proyecto METROVIVIENDA E INTERESADOS

1

TOTAL 13

Modalidad de consolidación con cambio de patrón


El desarrollo o barrio ya existe, esta legalizado, al cual se le asignara el Tratamiento de Mejoramiento en la modalidad de Consolidación con cambio de patrón.

SDP 1

Definir las áreas a intervenir SDP 1 Cruzar toda la documentación, que se encuentre en el “Sistema Único de Información Geográfica”


SDA

1

Definir afectaciones, zonas de riesgo, zonas de preservación y zonas de intervención con usos urbanos e infraestructura


SDA

1


ALCALDÍA 1

TOTAL 5

retrospectiva asentamientos informales_bogota

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