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EVALUACIÓN DE LOS PLANES

EDUCATIVOS DE ENTORNO 2005-2009

Resumen ejecutivo Versión a 12 de enero de 2011

Evaluadores principales: Jaume Blasco y David Casado

Equipo de trabajo: Jordi Sanz (Analista de Ivàlua) Lluís Ferrer Carolina Costa

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1. Introducción Los Planes Educativos de Entorno (en adelante, PEE) fueron concebidos como instrumentos para dar una respuesta integrada y comunitaria a las necesidades educativas, mediante la coordinación y dinamización de la acción educativa en los distintos ámbitos de la vida de los niños y los jóvenes. En este sentido, el diseño y desarrollo de un PEE pretendían inducir una nueva cultura organizativa de aprendizaje en red, basada en los principios de corresponsabilización, participación e implicación de todos los agentes educativos, que proporcionara continuidad y coherencia a las acciones de los distintos agentes educativos que operan en el ámbito familiar, de la educación formal, no formal e informal de un territorio. En último término, la consolidación de esta nueva cultura de funcionamiento debía conducir a la consecución de los dos objetivos estratégicos del programa: el éxito educativo para todo el alumnado y la cohesión social.

Definidos por primera vez en el año 2005 en un anexo del Plan para la Lengua y la Cohesión Social (Plan LIC), la implementación de los PEE se inició en una fase experimental de pilotaje durante ese mismo curso 2004-2005 (con 31 PEE en 26 municipios). Durante los dos años posteriores, la implementación de los planes de entorno se extendió territorialmente, hasta alcanzar los 95 planes en 80 municipios que se encuentran activos a fecha de 2010.

2. Análisis comparativo de las políticas educativas de entorno

Existen referentes internacionales para las políticas educativas de entorno. Aunque ningún programa incluye todos los elementos de los PEE, existe una amplia variedad de experiencias internacionales que, de forma parcial, reproducen algunos de sus componentes, como puedan ser la promoción de redes de actores locales, las actividades de estudio asistido o los servicios de apoyo a las familias.

Las motivaciones de los programas educativos de entorno son diversas. Mientras que algunos se centran en incidir sobre los mecanismos por los cuales el entorno social y familiar determina el rendimiento educativo de los alumnos, otros se orientan hacia la creación de capital social, hacia el fortalecimiento de una capa de gobernanza local de la educación o hacia el logro de una mayor conexión entre el currículum escolar y el entorno social y cultural donde se encuentra el colegio.

Los resultados de las evaluaciones de los programas educativos de entorno son ambiguos en lo que respecta a su capacidad para incrementar el rendimiento académico. Los resultados de las investigaciones son coherentes a la hora de identificar el capital formativo y las características socioeconómicas de la familia (no tanto del barrio o de la comunidad) como los determinantes más importantes del rendimiento educativo del alumno. Sin embargo, la evidencia sobre la capacidad de las políticas públicas para influir positivamente en el entorno educativo no son concluyentes: las evaluaciones y metaanálisis revisados tienden a identificar resultados entre nulos y muy moderados de las intervenciones de entorno sobre el rendimiento académico de los alumnos.

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Los intentos de crear redes para facilitar la acción cooperativa en torno a la educación han obtenido resultados mixtos. Algunas evaluaciones destacan el buen funcionamiento de redes entre conjuntos de colegios, autoridades educativas locales y proveedores de servicios, con una orientación marcadamente profesional. Sin embargo, estas redes han contado, generalmente, con una escasa participación de entidades y de los grupos con riesgo de exclusión social a quienes pretendían beneficiar. La percepción de los miembros del entorno (familias y comunidades) como beneficiarios más que como participantes activos y la resistencia que muestran los profesionales de la educación a someter a debate su experiencia ha hecho que los programas evolucionen hacia la provisión de servicios más que hacia la creación de capas de gobernanza locales o de redes participativas.

Diversas evaluaciones atribuyen los malos resultados a un diseño excesivamente débil de los programas. Entre los elementos que han lastrado el funcionamiento de los programas se mencionan la definición de objetivos demasiado genéricos, un abanico de actuaciones excesivamente amplio, que incluye algunas mal definidas y sin una relación clara con la consecución de los objetivos, un proceso de selección de las zonas o colegios beneficiarios poco claro y objetivo y la falta de mecanismos para evaluar los programas e identificar y diseminar las buenas prácticas.

La implementación de los programas es un elemento importante que merece mucha atención. Más allá del diseño de los programas, las evaluaciones han tendido a identificar elementos de la implementación que determinan la calidad en la provisión y explican la frecuente heterogeneidad en los resultados de una misma intervención, como pueda ser la tasa de asistencia y la retención de los participantes, la orientación académica o recreativa de las actividades para los alumnos, la excesiva rotación de personal, la coordinación entre las actuaciones de entorno y la educación formal o la existencia de un gestor-coordinador del programa.

La multiplicidad de programas es una alternativa a las intervenciones comprensivas. Además de los programas con vocación de intervención integral (como Education Action Zones y Excellence in Cities), en el Reino Unido se han desarrollado en los últimos años diversas iniciativas que, desde distintas perspectivas, intentan potenciar la apertura de la escuela hacia el entorno. Este proceso de diferenciación permite una mayor claridad en los objetivos y en la dirección sobre el uso de los recursos por parte de la administración del sistema educativo, mientras que a escala local permite optar por un programa u otro, según las necesidades y prioridades específicas.

La presencia de experiencias similares en otros países indica que las políticas de entorno del Departamento de Educación están alineadas con la agenda educativa internacional. Al mismo tiempo subraya la conveniencia de que los gestores de los PEE estén atentos a los desarrollos y evaluaciones de estas iniciativas internacionales para importar ideas y aplicar sus conclusiones a la mejora continua del programa.

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3. Los PEE en cifras

En 2009, los PEE abarcaban 80 municipios y 710 centros educativos públicos y privados de educación primaria y/o secundaria obligatoria, en los que estaban matriculados 317.177 alumnos. Esto representa un 8,5% de los municipios de Cataluña, un 24,8% de los centros y un 29,3 % de los alumnos de educación primaria y ESO.

El PEE es un programa predominantemente urbano. El porcentaje de municipios, centros y alumnos con un PEE aumenta a medida que lo hace la población del municipio, alcanzando a un 78,0% de los municipios mayores de 30.000 habitantes. Por el contrario, destaca que ninguno de los 482 municipios de Cataluña con menos de 1.000 habitantes participa en un PEE.

La implantación del programa por demarcaciones territoriales es muy desigual. El programa se ha extendido especialmente en el Ámbito Metropolitano y en Terres de l’Ebre, con un 18,3% y un 11,5%, respectivamente, del total de municipios. La presencia de los PEE es mínima en la provincia de Lleida (un 2,7% de los municipios de Ponent y un 1,3% de los de Alt Pirineu i Aran). Por proporción de centros y de alumnos, la prevalencia de los PEE es máxima en Terres de l’Ebre y en las Comarcas de Girona, las únicas demarcaciones donde supera el 40% del alumnado.

En términos generales, la selección se ha producido con un criterio compensatorio. Así, los municipios participantes se encuentran, predominantemente, por encima de la media del porcentaje de alumnos inmigrantes y de la media de becarios de libros del conjunto de municipios de Cataluña. Sin embargo, destaca que uno de cada cuatro municipios participantes se sitúa por debajo de la media de las dos variables.

A su vez, los centros educativos participantes se distinguen del resto por acoger a un alumnado con mayores dificultades educativas y socioeconómicas. Concretamente, la inspección educativa tiende a asignarles un indicador de nivel socioeconómico más bajo, tienen mayores porcentajes de alumnos inmigrantes y de becarios, así como un peor rendimiento en las pruebas de competencias básicas realizadas con anterioridad al inicio del programa.

Además, los centros participantes en un PEE tienen valores significativamente superiores al resto de centros para algunas variables que pueden estar indirectamente relacionadas con la calidad o el dinamismo del centro (concretamente, una menor rotación del profesorado, una mayor demanda de matrículas en P3 o una mayor participación en el Plan de Autonomía de Centros).

Igualmente, los criterios territoriales han influido notablemente en la selección de los centros: a igualdad de características, un centro educativo de una ciudad de más de 150.000 habitantes tiene menos probabilidades de entrar en el programa que uno de una población más pequeña; y un centro educativo de la ciudad de Barcelona tiene menos opciones de estar en un PEE, mientras que un centro de Terres de l’Ebre tiene una probabilidad particularmente alta.

La variación en los criterios de selección de centros a lo largo de los tres años en que se incorporaron nuevos planes al programa ha sido notable, de tal manera que el año 2004 destaca por la influencia de los resultados obtenidos en las pruebas de competencias básicas y el nivel socioeconómico del centro, con

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un efecto poco intenso todavía de las variables territoriales; el año 2005 destaca por el efecto de la presencia de alumnos inmigrantes y el incremento de la intensidad de los criterios territoriales; y el año 2006 destaca porque los criterios territoriales son prácticamente los únicos significativos.

En el curso 2009-2010, el presupuesto total del programa para los 80 municipios participantes fue de 14.455.890 euros (incluyendo la asignación del programa PROA y la cofinanciación por parte de la administración local). Dado que aquel mismo curso había 274.927 alumnos matriculados en los centros participantes de los planes de entorno, los recursos adicionales derivados del programa ascendieron, de media, a 52,6 euros por alumno.

La variabilidad del presupuesto por alumno entre municipios es bastante elevada, desde un máximo de 896 euros por alumno en el Prat de Llobregat hasta un mínimo de 27,5 en Girona. Esta variabilidad se explica parcialmente por el número de alumnos de los centros participantes en planes de entorno (a mayor número de alumnos tiende a disminuir el presupuesto por alumno) y por el porcentaje de alumnos con beca de libros (el presupuesto por alumno aumenta ligeramente a medida que lo hace el porcentaje de becarios), lo cual indica que el alumnado con mayores necesidades socioeconómicas resulta ligeramente favorecido en la distribución de recursos. No obstante, la asignación presupuestaria aparece totalmente desligada del porcentaje de alumnos inmigrantes.

El objetivo «Incrementar el éxito académico» es el que tiene asignado un mayor presupuesto (casi cuatro millones de euros, que suponen un 30% del presupuesto total); seguido de «Potenciar los espacios de convivencia y el compromiso cívico» (21,1%) y «Potenciar la equidad y la participación» (13,2%). Por otra parte, el objetivo que acumula más actuaciones es «Potenciar los espacios de convivencia y el compromiso cívico», con un 24,9% del total de 2.608 actuaciones previstas para el curso 2009/2010, seguido de «Potenciar el trabajo y el aprendizaje en red» (16,8%) e «Incrementar el éxito académico» (16,7%).

4. La implementación de los PEE Diseño y racionalidad

Una gran parte de los entrevistados no han identificado una lógica consecutiva y coherente entre las necesidades educativas locales, las actuaciones de los PEE y la consecución de sus objetivos estratégicos: la cohesión social y el éxito educativo de todo el alumnado. En general, los entrevistados no han sabido concretar cuáles son las necesidades específicas que intenta cubrir el PEE y cuáles son los mecanismos por los cuales las actuaciones deberían conseguir sus objetivos, y tendían a responder mencionando conceptos muy genéricos.

Las entrevistas no muestran que en la mayoría de los PEE se haya producido un proceso de diagnóstico de necesidades educativas locales previo a la incorporación del municipio al programa. Esta falta de diagnóstico no ha permitido operativizar los objetivos de los PEE y adaptarlos a la realidad local.

En las entrevistas realizadas no se detecta que los PEE hayan promovido la formación de unas agendas educativas locales diferenciadas en los

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municipios beneficiarios, dado que los municipios de control (es decir, sin PEE, pero de características similares) expresan prioridades y refieren actuaciones parecidas a las de los participantes en los PEE.

Las actuaciones de los PEE: ¿qué se hace en el marco de un PEE?

Las actuaciones incluidas en los PEE son de naturaleza muy heterogénea. Entre las actividades mencionadas por los entrevistados constan: actividades de ocio educativo, deportivas, artísticas y culturales, patios y bibliotecas abiertos, talleres de refuerzo educativo, charlas y talleres, dinamización de las AMPA, fiestas escolares, formación de adultos, apoyo financiero a las familias para la participación en casals y colonias, materiales para el conocimiento del entorno físico y las tradiciones locales, programas de radio, huertos urbanos, actividades en fiestas mayores, actividades de ocio para padres, entre otras.

El principal motivo para la variabilidad de actuaciones parece ser la ambigüedad de los objetivos estratégicos, que facilita que pueda justificarse la inclusión de actividades muy diversas en un PEE, a pesar de que el argumento sobre cómo una actuación logra su objetivo esté poco definido.

Los bloques de actuaciones de refuerzo educativo, de ocio y de deporte son los mejor valorados por los entrevistados. La característica común es que en estos tres bloques los entrevistados perciben una relación clara entre la actuación y el objetivo estratégico del PEE correspondiente. El ejemplo más recurrente es el taller de estudio asistido, orientado a paliar el fracaso escolar.

La naturaleza y ámbito de las actuaciones desarrolladas por los PEE han sido el aspecto del programa más frecuentemente mencionado como problemático por las personas entrevistadas, aunque el sentido de sus críticas ha sido diverso. Entre las actuaciones consideradas impropias se han mencionado:

1. La realización de actividades que mantienen una relación muy débil con los objetivos de los PEE, como los bailes de salón, los talleres de ornamentación floral y otras actuaciones consideradas más propias de un centro cívico. A juicio de los entrevistados estas actuaciones, si bien son relativamente anecdóticas, dañan especialmente la imagen de los PEE.

2. Actividades estructurales de los centros educativos que han pasado a ser financiadas por el PEE, como es el caso del mantenimiento de las bibliotecas escolares.

3. Actuaciones que se orientan a promover el éxito educativo y la cohesión social dentro de cada centro educativo, sin llegar al mezclar a los alumnos o familias de centros distintos, realizando las actividades dentro del propio recinto escolar, y con una escasa orientación a abrir el centro educativo hacia el entorno.

El efecto sustitución

La percepción más generalizada es que se ha producido un cierto efecto sustitución, por el cual se estarían financiando actuaciones que ya se realizaban anteriormente con recursos de la administración local, pero que este efecto ha sido parcial. La mayoría de los entrevistados afirman que, además de las actividades nuevas derivadas de los PEE, el programa financia actividades que antes eran

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sufragadas por los ayuntamientos o los centros escolares, si bien en general ha permitido mejorarlas, consolidarlas económicamente o aumentar el número de beneficiarios.

La sostenibilidad de los PEE

La percepción generalizada de los entrevistados es que si desaparecieran los PEE dejarían de hacerse muchas de las actuaciones y buena parte de las estructuras desaparecerían, ya que su principal razón de ser es la selección, coordinación y seguimiento de las actividades. La opinión mayoritaria es que se seguirían haciendo las actuaciones cofinanciadas por otros planes, como PROA o el Plan Catalán del Deporte, o las que el ayuntamiento venía impulsando antes del PEE. No obstante, los entrevistados advierten de que una reducción de los recursos económicos recortaría el alcance de estos programas y, por tanto, supondría una restricción del acceso y la participación de las familias con menos recursos, generalmente de origen inmigrante, a las actividades deportivas y de ocio.

La organización y el funcionamiento de los PEE

En la mayoría de los casos, los PEE tienen una estructura organizativa en comisiones compuesta según el modelo que les ha proporcionado el Departamento de Educación (una comisión representativa, una comisión operativa o técnica y grupos de trabajo). En algunos PEE, sin embargo, no existen grupos ni comisiones de trabajo, y el funcionamiento se limita a las comisiones operativa y representativa.

Los entrevistados identifican que detrás del funcionamiento de la estructura de comisiones suele haber un técnico dinamizador y/o un grupo de dos o tres personas que impulsa activamente el desarrollo del plan y que funciona de nodo mediador entre intereses distintos. En este grupo, suele desempeñar un papel clave el asesor LIC, el técnico municipal y, si los hay, los dinamizadores de los PEE. En algunos PEE la función clave de los agentes LIC y de los técnicos municipales se ha visto perjudicada por la elevada rotación de personas que han ocupado estos puestos.

Algunos informantes expresan su preocupación por lo que consideran una excesiva centralización de los PEE en la comisión operativa, que aleja los planes de entorno de su objetivo de convertirse en una red en la que participan todos los agentes educativos.

El funcionamiento de los PEE está dificultado por el desconocimiento sobre lo que quiere decir, exactamente, trabajar en red, con una cierta confusión derivada de la dualidad del concepto del trabajo en red como una finalidad en sí misma y como un instrumento para poder conseguir eficazmente los objetivos estratégicos del programa. La percepción generalizada es que las redes han derivado excesivamente hacia una estructura formal de comisiones y grupos de trabajo creada con el objeto de elaborar un catálogo de servicios educativos municipales no académicos, en lugar de constituir una verdadera red participativa de agentes educativos locales, abierta a otras cuestiones más allá de decidir el uso de los recursos económicos derivados del PEE.

El sistema de comisiones a menudo se considera poco inclusivo, especialmente en lo que se refiere al tercer sector, los docentes no directivos y las

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familias. Generalmente, se reconoce que las entidades del tercer sector se implican poco en el PEE y, cuando lo hacen, se concentran en la provisión de algún servicio y a partir de una demanda concreta. Igualmente, los informantes coinciden en afirmar que los docentes no directivos quedan a menudo en un segundo término: muchos profesores solamente conocen el programa después de que el centro se implique en alguna actividad concreta del PEE, pero no tienen un conocimiento global del plan de entorno ni participan en la estructura de comisiones. En lo que respecta a la participación de las familias, en general son percibidas como beneficiarias de las actuaciones más que como participantes activas en el diseño de las acciones, en la definición de objetivos, en las evaluaciones o en las propuestas de mejora. Las iniciativas para intentar implicar a las familias y comunidades en papeles más activos y estratégicos han tenido poco éxito.

Algunos actores del sistema educativo formal (especialmente inspectores y servicios territoriales) no han acabado de definir su rol como nexo de unión y bisagra entre el Departamento de Educación y los agentes educativos locales. En general, los entrevistados perciben que esta desconexión se debe a una falta de definición del papel que debe desempeñar el inspector y el servicio territorial en el desarrollo de los PEE. A consecuencia de esta disfunción, los objetivos del programa no se transmiten adecuadamente a todos los territorios y planes de entorno.

Los entrevistados identifican que el funcionamiento de las comisiones está capturado por los centros educativos y/o por los ayuntamientos. Son las respectivas prioridades educativas las que a menudo se emplean para definir el catálogo anual de actuaciones más que los objetivos estratégicos del documento marco de los PEE. El caso más mencionado es aquel en el que el proceso de proposición y selección de las actuaciones está fundamentalmente dominado por los centros educativos, que han tendido a ver el programa como un proveedor de actividades extraescolares o como fuente de financiación para actividades extraescolares que se desarrollan y revierten en el propio centro.

Los actores locales participantes en PEE tienden a reclamar una mayor implicación de los servicios centrales del Departamento de Educación en la difusión de buenas prácticas, el impulso de espacios para compartir experiencias entre distintos territorios, la concreción de metodologías y objetivos y la evaluación de resultados.

5. El impacto de los PEE La estimación cuantitativa de los impactos se ha centrado en diversas

dimensiones del rendimiento académico, como puedan ser las competencias básicas o las tasas de graduación, medidas de forma separada para tres cursos académicos en particular (sexto de primaria, segundo y cuarto de ESO). El hecho de restringir el análisis a variables de rendimiento académico es debido a que, de todas las variables sobre las que los PEE pretenden incidir, son las únicas de las que se dispone de bases de datos bien estructuradas. Los principales resultados de este análisis son los siguientes:

1. El impacto estimado mediante técnicas de evaluación cuasiexperimentales de los PEE sobre el rendimiento académico

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de los alumnos es, generalmente, nulo, ya sea utilizando como indicadores de rendimiento tasas de graduación, resultados en las pruebas de competencias básicas, pruebas generales diagnósticas y pruebas estandarizadas de sexto de primaria, absentismo o abandono. Los únicos efectos significativos que se detectan son sobre las tasas de repetición (aumentan) y acreditación (disminuyen) en cuarto de ESO.

2. La falta de impactos se mantiene cuando se tiene en cuenta el mayor o menor tiempo de exposición al programa de los centros participantes, de tal manera que los efectos tienden en general a ser nulos tanto para los centros que participaron en los primeros PEE (curso 2004/2005) como para los de los planes posteriores.

3. Los resultados obtenidos no revelan efectos diferenciales de los PEE para aquellos centros con situaciones más desfavorecidas. Así, aparte de algunas excepciones ocasionales, los impactos también tienden a ser nulos para los centros con mayores porcentajes de alumnos inmigrantes y de becarios y para los que presentaron peores resultados previos a la intervención (curso 2004/2005) en las pruebas de competencias básicas.

En ausencia de datos sobre otros outcomes que resultan igualmente prioritarios para el programa, como puedan ser mejorar las transiciones colegio-trabajo, incrementar el uso del catalán o mejorar el grado de cohesión social, la evaluación de los impactos sobre estas otras dimensiones se ha basado en las percepciones de los actores relacionados con el programa (directores de centro, inspectores, asesores LIC, técnicos municipales, etc.) expresadas en entrevistas semiestructuradas. Las principales conclusiones de este análisis cualitativo son las siguientes:

1. En general, a los entrevistados les resulta difícil identificar los

impactos del programa debido a que perciben que algunas mejoras no son mensurables, se hacen visibles solamente a medio o largo plazo y el sistema de evaluación y de gestión de conocimiento del programa está poco desarrollado.

2. La percepción del impacto se basa a menudo en indicadores de actividad, especialmente, en el número de participantes. Las dificultades para medir los impactos de los PEE hacen que la asistencia (de alumnos, familias, etc.) a las actividades ofertadas sea el indicador de consecución de los objetivos más mencionado.

3. Los entrevistados están de acuerdo en que el impacto sobre el rendimiento académico y las condiciones de escolarización ha sido limitado. No obstante, son frecuentes las referencias a elementos mediante los cuales los PEE podrían estar contribuyendo de forma indirecta y no inmediata a mejorar el rendimiento académico de los alumnos, tales como una mayor proximidad entre los padres y el colegio, un incremento de las expectativas y aspiraciones educativas de los alumnos y de sus familias, el uso del tiempo extraescolar en actividades de ocio educativo o el uso de nuevas metodologías de enseñanza del catalán basadas en el juego y la diversión.

4. La percepción más generalizada es que los impactos de los PEE se concentran en una mejora de la cohesión social. Los mecanismos

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mencionados por los cuales se produciría este impacto son: los beneficios derivados de una participación en las actividades extraescolares más inclusiva, es decir, la participación en colonias, salidas y excursiones de alumnos que antes quedaban excluidos por cuestiones económicas y/o culturales; el desarrollo de un sentimiento de pertenencia a la comunidad («sentirse parte del municipio») entre los alumnos con mayor riesgo de exclusión social y, fundamentalmente, entre los de familias inmigradas; el desarrollo de un ambiente más favorable a la diversidad cultural, derivado tanto de las actuaciones en las que la población inmigrada participa en igualdad de condiciones que la población autóctona, como de las actuaciones que, de forma explícita, promueven el conocimiento de la cultura y tradiciones de origen de las familias recién llegadas entre la población nativa; y la contención de conflictos por la generación de espacios de ocio controlados (esto es, el patio de los colegios o las instalaciones deportivas en lugar de las plazas y las calles).

5. De manera reiterada, los entrevistados identifican a la población inmigrada como la principal beneficiaria de las actuaciones de los PEE, tanto en términos de mejora del rendimiento educativo como de cohesión social.

6. Las percepciones sobre los beneficios del programa se extienden a otros aspectos instrumentales, relacionados con las formas de trabajar de los profesionales y agentes educativos de un territorio. Concretamente, estas percepciones de mejora incluyen los siguientes elementos: los PEE han permitido consolidar relaciones entre los profesionales del sistema educativo previas a la incorporación del municipio al programa; han sido capaces de vertebrar diferentes actuaciones educativas de un territorio bajo un mismo denominador común; han comportado un incremento de recursos económicos para llevar a cabo actividades educativas; y se ha producido un cambio de mentalidad en los centros, que han abierto un poco más los ojos hacia el entorno, hacia las demás instancias públicas.

6. Recomendaciones

En vista de los resultados obtenidos, y del nuevo contexto generado por la aprobación de la ley 12/09 de 10 julio de Educación, las recomendaciones que sugerimos los evaluadores son las siguientes:

1. Una política de entorno educativo con diversos programas: los Planes Educativos de Entorno se alinean con la agenda educativa internacional en diversos aspectos de su diseño y, muy especialmente, respecto a la extensión de los servicios educativos en horario extraescolar y a la provisión de refuerzo educativo compensatorio a los alumnos y centros con mayores dificultades. En este contexto, la cuestión se centra en identificar la fórmula más adecuada para la provisión de las políticas de entorno. Consideramos que los principales problemas detectados (los cuales tienden a coincidir con evaluaciones previas del programa y con documentos valorativos internos del Departamento de Educación) se derivan de la voluntad de alcanzar objetivos y actuaciones de naturaleza muy diversa (si bien con el denominador común de abordar la educación fuera del horario escolar)

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en un único programa. En este sentido, creemos que sería mejor instrumentar un pequeño número de programas, y que cada uno de ellos abordara unas necesidades concretas, de forma similar a lo que sucede en el Reino Unido. Este proceso de diferenciación permitiría:

Una mayor claridad en los objetivos, con la consiguiente mejora de los mecanismos de rendición de cuentas, gestión y la evaluación.

El establecimiento de criterios de selección de los municipios, zonas educativas o centros educativos ajustados a la naturaleza de cada programa.

Cada municipio o zona educativa podría optar por un programa u otro según sus necesidades y prioridades específicas.

El Departamento de Educación podría establecer prioridades a lo largo del tiempo, bien asignando recursos de forma diferencial a cada uno de los programas, bien creando programas nuevos.

El Departamento de Educación podría ensayar mecanismos de implementación diversos, como la selección directa de los beneficiarios según las necesidades o por procedimientos de concurrencia competitiva, además del establecimiento como contrapartida local del municipio, la zona educativa, los centros educativos o una entidad.

2. Entendemos que, al menos, esta diversificación debería considerar un programa de refuerzo educativo con unos criterios de selección netamente compensatorios y unos objetivos vinculados al rendimiento académico de los beneficiarios; otro de apoyo a la oferta de servicios extraescolares en los propios centros educativos; y un programa de coordinación y dinamización de las relaciones entre el colegio y el entorno, que combine una mayor orientación hacia la creatividad y la experimentación con la definición de objetivos claros y mecanismos de evaluación que permitan identificar las experiencias de éxito.

La creación de varios programas no debería implicar una pérdida de coherencia de la política educativa de entorno, en tanto que el Departamento de Educación seguiría siendo el responsable de coordinar la cesta de programas que ofrecería a los territorios. En el ámbito local, la conexión entre las distintas actuaciones debería garantizarse mediante el mantenimiento de una contrapartida local de escala superior al centro educativo (es decir, la zona educativa o el municipio), en la que estuvieran representados los distintos agentes educativos (ayuntamiento, centros educativos y representantes del Departamento de Educación, así como representantes de entidades y familias) y que gestionara una bolsa común de recursos económicos para todo el territorio.

Por otra parte, esta reformulación implicaría la eliminación de la dotación abierta actual, sin perjuicio de la posibilidad de que los territorios puedan promover otras actuaciones con recursos propios, o que uno de los programas del Departamento de Educación esté destinado, precisamente, a promover actuaciones de carácter innovador o experimental.

3. Clarificar los objetivos de cada programa: tanto si se mantiene el formato integral de los actuales PEE como si se desarrollan programas nuevos, la conexión entre las actuaciones y los objetivos estratégicos requiere una mayor concreción, al menos en lo que se refiere a la formulación de objetivos operativos (entendidos

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como metas específicas, mensurables y con un horizonte temporal concreto, dirigidas a la consecución de los objetivos estratégicos), y una descripción sucinta de los mecanismos por los cuales se espera que las actuaciones contribuyan a la consecución de los objetivos operativos y, en último término, de los estratégicos. Aunque en los últimos años el programa ha avanzado en la concreción de los objetivos mediante su reformulación y la definición de líneas de intervención, entendemos que sería deseable lograr una mayor precisión con el fin de orientar de manera menos ambigua las actuaciones y facilitar su evaluación y la rendición de cuentas. Esta recomendación no es incompatible con un nivel elevado de apertura a la interpretación local y la elección de actuaciones en cada territorio. Por el contrario, entendemos que es precisamente la conveniencia de mantener un cierto grado de flexibilidad en la implementación del programa lo que requiere una mayor escrupulosidad en la definición de los objetivos a conseguir.

4. Instituir las zonas educativas como el ámbito y el agente responsable de la implementación de las políticas de entorno educativo. Dado que la ley de Educación de Cataluña establece la generalización de las zonas educativas como capa de gobernanza educativa local, consideramos que este es el mecanismo más adecuado para extender la cultura del aprendizaje en red, así como la implicación de la administración local y de los distintos agentes educativos del entorno. En nuestra opinión, las ventajas de esta opción son las siguientes:

Permite generalizar las políticas de entorno educativo en toda Cataluña sin crear estructuras adicionales.

Evita la duplicación de estructuras entre los PEE y las zonas educativas.

Promueve el rol de las zonas educativas como verdadera capa de gobernanza participativa además de como un nivel de descentralización de la administración educativa.

Prevé el posible efecto estigma de las políticas compensatorias, dado que todos los centros educativos están asignados a una zona educativa.

Permite incorporar y mantener las comisiones, los dinamizadores y otras estructuras de los PEE allá donde funcionen satisfactoriamente.

Por otra parte, creemos que habría que reforzar el papel de la inspección educativa y los servicios territoriales en el seguimiento y coordinación de los programas de entorno.

No obstante, ante la posibilidad de que las zonas educativas se acaben concretando en ámbitos territoriales muy superiores al municipio, habría que considerar la opción de mantener las estructuras ad hoc que actualmente rigen los PEE como contrapartida del Departamento de Educación en el territorio y como agente responsable de las políticas de entorno (al menos en las zonas que sobrepasen determinados umbrales de líneas de primaria y secundaria).

En cualquiera de los dos casos (institución de las zonas educativas como referente o mantenimiento de las estructuras actuales) habría que incorporar las correcciones para los problemas detectados en el modelo actual de trabajo en red, que han sido descritos en este capítulo, a saber: la prescripción de un proceso de diagnóstico y planificación, la clarificación de las funciones de los servicios territoriales y la inspección educativa, la incorporación de actores actualmente poco involucrados en los procesos de decisión (especialmente los profesores, las familias y las comunidades); la gestión de una bolsa de recursos única para el

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territorio objeto del PEE, la profundización en la difusión e intercambio de conocimiento entre planes de entorno de municipios diferentes y la rendición de cuentas ante la comunidad local y ante el Departamento de Educación partiendo de unos objetivos específicos. .

5. Promover un proceso de diagnóstico y planificación que no suponga costes excesivos. Creemos que las carencias detectadas en los diagnósticos de necesidades y la planificación de actuaciones no deberían conducir a un proceso indiscriminado de elaboración de diagnósticos y planes locales. La experiencia de otros programas muestra que estos procesos de planificación indiscriminada tienen costes muy elevados, los cuales llegan a paralizar la actuación de los municipios con menos medios, tienden a la reproducción de un modelo estándar prestando muy poca atención a las especificidades locales y comportan un esfuerzo individualizado de diagnóstico ineficiente, en tanto que se repiten tantas búsquedas, consultas y procesamientos de datos como diagnósticos y planes locales se elaboran. A este respecto, sugerimos que el Departamento de Educación realice informes de datos para cada municipio, zona y centro educativo, con un conjunto reducido de indicadores de necesidades educativas (fundamentalmente, de alumnos con necesidades educativas especiales y específicas, receptores de becas, alumnado de nacionalidad extracomunitaria y bajo rendimiento educativo), que permitan a los agentes locales tener una base de información sobre la cual planificar las actuaciones de entorno educativo, en un documento breve, fruto de una reflexión acotada en el tiempo entre los actores locales y con objetivos evaluables.

6. Asignar los recursos económicos según unos criterios explícitos. El uso de las fuentes de datos mencionadas en el punto anterior permitiría al Departamento de Educación seleccionar a los participantes y asignar los recursos objetivamente, cuando el criterio de selección del programa fuera compensatorio (esta metodología de baremación de necesidades, de hecho, se corresponde con la que el Departamento tiene previsto aplicar para los PEE a partir de 2011). Por otra parte, en aplicación del criterio compensatorio, sugerimos que el porcentaje de cofinanciación exigido a los ayuntamientos sea variable según las necesidades educativas locales, de tal manera que la participación del Departamento de Educación sea mayor en los programas de entorno de aquellos municipios con mayores necesidades educativas.

7. Promover la formación de los agentes implicados en las políticas de entorno, ya sea de los representantes de los nuevos territorios que se incorporen a los programas, como de algunos actores que actualmente tienen un conocimiento muy desigual de los mismos (fundamentalmente los representantes de la inspección educativa, los servicios territoriales y los coordinadores y asesores LIC).

8. Reactivar la coordinación con la Subdirección General de la Inspección Educativa y con los servicios territoriales para alinear sus tareas de supervisión y coordinación con los objetivos de las políticas de entorno que establece el Departamento.

9. Profundizar en la difusión del conocimiento entre los agentes responsables de implementar las políticas de entorno, creando mecanismos de retorno de información sobre su rendimiento, y generando más oportunidades para compartir las experiencias y conocimientos con otros planes. La creación de esta red viva interterritorial debería ser el resultado de la combinación del espacio virtual que el Servicio de Lenguas y Entorno prevé activar en el año 2011, y de nuevos mecanismos presenciales de coordinación, de intercambio de experiencias, de evaluación entre iguales y de difusión de las buenas prácticas.

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10. Integrar las bases de datos de centros educativos del Departamento de Educación, incluyendo información, como mínimo, de las bases de datos de matrículas, de la inspección educativa, de becas y ayudas, así como de las pruebas estandarizadas de competencias básicas, y enriquecerlas además con información sobre el nivel socioeconómico del centro (una variable ausente en casi la mitad de los centros educativos), becas de comedor, nivel educativo de los progenitores y participación del centro educativo en los diversos programas del Departamento de Educación, incluyendo la financiación recibida por cada programa.

11. Integrar las bases de datos de alumnos del Departamento de Educación, que permitieran identificar a un mismo alumno a lo largo de los distintos ciclos educativos, además de registrar en ellas la participación del alumno en actuaciones que tengan beneficiarios individuales claros.

12. Realizar un seguimiento periódico de los desarrollos y evaluaciones de los referentes internacionales de las políticas educativas de entorno —como puedan ser la promoción de redes de actores locales, las actividades de estudio asistido o los servicios de apoyo a las familias— que permita importar ideas y aplicar conclusiones para la mejora continua del programa.