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REPÚBLICA DE HONDURAS
C O M I S I Ó N E S P E C I A L PA R A E L A N Á L I S I S Y C O N T R O L D E L A S E X E N C I O N E S, E X O N E R A C I O N E S, Y F R A N Q U I C I A S
A D U A N E R A S
Informe final
RESUMEN EJECUTIVO
M I E M B R O S D E L A C O M I S I Ó N N o m b r e Organización que representa
Marco Ramiro Lobo Representante del Poder Ejecutivo
( Presidente de la Comisión)
Miriam Guzmán IAIP (Secretaria Técnica)
Alberto Solórzano Confraternidad Evangélica
Amanda Cruz Meléndez COHDESSE
Carlo Magno Núñez Iglesia Católica
Claudio Perdomo Congreso Nacional
Enrique Núñez MIPYMES
Guillermo Matamoros COHEP
José Lizardo Reyes FENAGH
Miguel Ángel Aguilar Centrales Obreras
Nery Conrado Cerrato AMHON
Mauricio Díaz Burdett FOSDEH
Pedro Guevara Organizaciones campesinas
Arnaldo Bueso FOPRIDEH
E Q U I P O T É C N I C O
Johanna Mejía SEFIN
Pablo Fúnez SEFIN
Rolando Valladares Consultor
Julio González Consultor COHDESSE
Rodulio Perdomo Consultor FOSDEH
Í N D I C E
Introducción / 4
A. Hallazgos resultantes del proceso de análisis e investigación
documental / 5
Inventario de exoneraciones fiscales / 5
Estimación del impacto en materia de competencia desleal / 6
B. Conclusiones / 10
Recomendaciones / 12
C O M I S I Ó N E S P E C I A L P A R A E L A N Á L I S I S Y C O N T R O L D E L A S E X O N E R A C I O N E S , E X E N C I O N E S Y F R A N Q U I C I A S A D U A N E R A S
I N T R O D U C C I Ó N
El presente resumen ejecutivo contiene los principales hallazgos y conclusiones de
la Comisión Especial para el Análisis y Control de Exenciones, Exoneraciones y
Franquicias Aduaneras, resultado del trabajo desarrollado por este organismo
conforme a los objetivos para los cuales fue creado, de acuerdo con el Decreto
Legislativo 220-2012. Asimismo, plantea recomendaciones puntuales para
promover la inmediata resolución de los problemas encontrados, mediante leyes
que propicien un ordenamiento y cambios significativos en la gestión de todas las
instituciones involucradas.
Cabe señalar que, de acuerdo con información oficial, no se ha registrado un
rendimiento fiscal adicional por la suspensión de 60 días de las exoneraciones y la
posterior ampliación del período de la Comisión, que concluyó el pasado 13 de
mayo. En el mes de marzo de 2013 se constató una disminución de 186 millones de
lempiras de ingresos fiscales en comparación a marzo de 2012. Esto podría implicar
que las empresas y entidades beneficiarias postergaron las compras de bienes
exonerados para después del período de suspensión, como también,
probablemente, a la incidencia de un ciclo recesivo corto en la producción y
consumo.
Luego de reuniones sostenidas con el Presidente de la República, la Comisión se
enfocó en la búsqueda de criterios apropiados para afianzar y fortalecer el nuevo
marco legal que se requiere impulsar. Actualmente, existen casi 200 Leyes cuyo
contenido no solo plantea contradicciones con la Constitución de la República y el
Código Tributario, sino además un manifiesto sesgo de los incentivos fiscales hacia
grandes empresas de capital extranjero o nacional.
Los informes de cada una de las cinco subcomisiones se encuentran consolidados en el informe general, que aglutina procedimientos, consultas y procesamiento de
la información aportada por las empresas y organismos no gubernamentales que
concurrieron y cumplieron lo dispuesto en el Decreto 220-2012.
Ha sido muy grato para cada uno de los miembros de la Comisión poder contribuir con este esfuerzo para democratizar las oportunidades de crecimiento económico y un desarrollo social más equitativo.
EQUIPO TÉCNICO
Mayo de 2013
4
I N F O R M E F I N A L / R E S U M E N E J E C U T I V O
A. H A L L A Z G O S R E S U LTA N T ES
D E L P R O C E S O D E A N Á L I S I S E
I N V E S T I G A C I Ó N D O C U M E N TA L 1. Inventario de exoneraciones fiscales
El objetivo específico de realizar un levantamiento del inventario de las exoneraciones fiscales fue interpretado por parte de la Comisión como si tratase de una respuesta integrada por tres componentes:
1.1 Inventario de leyes de exoneración vigentes
Las cinco subcomisiones de análisis encontraron cerca de 200 leyes y decretos vigentes, sin incluir exoneraciones puntuales concedidas a proyectos de entidades estatales como el Fondo Hondureño de Inversión Social (FHIS), la Empresa Nacional de Energía Eléctrica (ENEE), la Secretaría de Obras Públicas y Transporte (SOPTRAVI), etc., y otras concedidas a comienzos del siglo XX a empresas transnacionales del sector agrícola y minero. (Ver listado de leyes en anexo del Informe general.)
1.2 Inventario de beneficiarios de leyes de exoneración
Se identificaron 1,706 empresas mercantiles beneficiarias de los diferentes regímenes de exoneración fiscal (LIT, ZIP, ZOLT, ZOLITUR, ZOLI, RIT), 298 municipalidades y todo el conjunto de 37 entidades del sector gubernamental. En lo concerniente a cuerpo diplomático, organismos internacionales y proyectos ejecutados con recursos de estos organismos, se identificó un total de 804 beneficiarios entre embajadas, organismos internacionales y misiones consulares. En el sector de organizaciones de sociedad civil se estima un total de 11,322 potenciales beneficiarios, puesto que no todas hacen uso de beneficios fiscales, según cifras aportadas por la Unidad de Registro de Sociedades y Asociaciones Civiles (URSAC), incluyendo iglesias, fundaciones, asociaciones étnicas, etc. (Ver anexo del Informe general.)
1.3 Inventario del monto de exoneraciones fiscales concedidas
Para fines de cuantificar el monto de exoneraciones fiscales, denominado también como “gasto tributario”, se dispuso de estimaciones realizadas recientemente por el BID, según las cuales para el año 2012 dicho monto era de 23 mil millones de lempiras, equivalentes al 6.57% del PIB1 y al 42% de la recaudación total de impuestos.
Las cifras de exoneraciones fiscales aportadas por la Dirección Ejecutiva de Ingresos (DEI) y la Secretaría de Finanzas (SEFIN) son considerablemente inferiores, debido a
1/ Estimaciones realizadas en otros países de América Latina abarcan proporciones de 2.20% hasta 8.6% del PIB (cfr. Banco Interamericano de Desarrollo (BID): Recaudar no basta, 2013, p. 22).
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que estas instituciones no cuentan con sistemas informáticos apropiados para medir el impacto fiscal de las exoneraciones fiscales de cada año.
Por su parte, las cifras de exoneraciones aportadas por las empresas mercantiles y organismos no gubernamentales que acudieron a la Comisión2 alcanzaron en 2012 un total de 12 mil millones de lempiras. Es importante precisar que dicha cifra incluye solamente 1,222 empresas mercantiles y 314 organismos no gubernamentales que entregaron documentación de soporte.
Concretamente la estructura porcentual del conjunto de beneficiarios, en 2011 y 2012, descansa en las empresas mercantiles las que monopolizan más del 96 y 97% del total exonerado.
Cuadro 1. Participación porcentual de beneficiarios de exoneraciones fiscales en 2011 y 2012
(monto en lempiras)*. Tipo de Beneficiarios 2011 % 2012 %
Empresas mercantiles 13,845,883,908.21 97.21 12,198,001,143.66 96.4
ONG e Iglesias 102,004,812.08 0.72 104,654,346.48 0.8
Municipalidades 169,361,994.17 1.19 146,013,119.66 1.2
Cooperativas 125,766,037.37 0.88 208,196,385.67 1.6
Total 14,243,016,751.83 100.00 12,656,864,995.47 100.0
* A partir del registro realizado por la comisión
2. Estimación del impacto en materia de competencia desleal
En el decreto 220-2012 se establece para la comisión la tarea de estimar el impacto o
perjuicio causado por las exoneraciones fiscales. Al respecto, se consigna que no se
dispuso de documentación, ni de entidades gubernamentales ni de cámaras empresariales,
sobre aspectos como la quiebra de empresas, merma de la actividad productiva o
desempleo causado a empresas no beneficiarias. A pesar de ello, la Comisión considera
oportuno señalar, dado el impacto sobre la competencia local, la necesidad de revisar la
cifra de 5% de producción de maquila textil que puede introducirse en el mercado
nacional.
En cuanto a fortalezas y debilidades organizacionales e institucionales, la Comisión identificó las siguientes:
2.1. Escaso nivel de coordinación interinstitucional
No existe coordinación entre las dependencias responsables de la concesión,
seguimiento y administración de las exenciones, exoneraciones y franquicias aduaneras.
Las entidades públicas con competencias sobre exoneraciones (Dirección General de
Control de Franquicias Aduaneras, DEI, URSAC, Secretaría de Relaciones Exteriores,
Secretaría de Industria y Comercio), operan aisladamente y concediendo énfasis principal
al trámite administrativo y casi ninguna prioridad al control, evaluación y seguimiento de
las exoneraciones.
2/ La Comisión no contó con tiempo ni recursos técnicos para estimar las exoneraciones de la Canasta Básica Alimentaria, las cuales, según el BID, ascienden a 8 mil millones de lempiras.
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2.2. Desconocimiento sobre el impacto económico y social de las exoneraciones
Es evidente la imposibilidad práctica de poder evaluar, objetivamente, si las
exoneraciones han generado importantes volúmenes de empleo o si, en el caso de
los organismos no gubernamentales, se han utilizado exclusivamente o
mayoritariamente en programas y proyectos de beneficio social.
2.3. Carencia institucional de sistemas de evaluación
La falta de mecanismos de coordinación interinstitucional y la propia ausencia de sistemas robustos de evaluación impiden conocer si los beneficiarios de las exoneraciones no causan, a su vez, distorsiones graves a nivel de la sociedad y el mercado.
Se conocieron evidencias documentales en las que se consignan como varias empresas mercantiles han intentado introducir artículos suntuarios como diamantes, joyas y otros bajo el amparo de las leyes de exoneración fiscal.
2.4 Ausencia de sistemas de inteligencia fiscal que relacionen la elusión fiscal con las
exoneraciones
La Comisión constató la existencia de prácticas de elusión fiscal vinculadas a
“fundaciones” de empresas mercantiles que realizan obras sociales y rebajan el
pago de impuestos amparadas en Leyes vigentes de exoneración fiscal para
fundaciones por ejemplo, solicitud de monedas a compradores de supermercados
para realizar obras sociales generadoras de crédito fiscal, lo cual, a la postre,
disminuye el pago de impuestos directos como el Impuesto sobre la Renta.
2.5. Ocurrencia de prácticas ilícitas en algunos regímenes de exoneración fiscal4
La introducción de combustibles sin pago de impuestos, el clonaje de dispensas
para introducción de vehículos y la exención de impuestos a bienes escasamente
relacionados con la actividad de empresas y organismos no gubernamentales son, a
título de ejemplo, prácticas ilegales relacionadas con la ausencia de controles y
regímenes apropiados de sanción y cancelación por excesos o abusos.
2.6. Desvíos de mercancías violando el principio de exoneraciones personalísimas
En el marco legal específico de exoneraciones del Código Tributario, se establece
la exigencia de que las exoneraciones sean personalísimas e intransferibles. No
obstante, la Comisión encontró claros indicios de violación en venta de bienes y
servicios por medio de supermercados de Islas de la Bahía sin el correspondiente
pago de impuestos. La comisión indagó con encargados del régimen de ZOLITUR y
ellos aceptaron que efectivamente había problemas de interpretación de la ley, ya
que varios de los hoteles y restaurantes que se aprovisionan en dichos
supermercados son beneficiarios de este 3/ La información aportada por empresas mercantiles y organismos no gubernamentales no se considera total-mente fiable, ya que la sumatoria de empleos directos creados asciende a 2.5 millones y a 11.5 millones de empleos indirectos. Esta situación revela, principalmente en algunos sectores empresariales, situaciones contrastantes: una arrendadora de vehículos declaró la creación de 172 mil empleos directos, mientras una transnacional del banano 3,700 empleos. 4/ Esta información, originada en los propios técnicos gubernamentales participantes en las subcomisiones, fue con-firmada por los propios empresarios que acudieron a la Comisión, a quienes se les solicitó información y detalles de estas prácticas. No obstante, negaron que en el presente se estuviesen registrando estos delitos porque, según ellos, eso solo ocurría en el pasado, cuando no existían regímenes de incentivación fiscal.
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Régimen; no así la población en general y los turistas, nacionales e internacionales, que acuden a tales establecimientos.
2.7. Bienes suntuarios incluidos en la canasta básica
La Comisión discutió ampliamente con técnicos gubernamentales y productores locales lo
referente a disminuir la lista de productos exentos de pagar Impuesto Sobre Ventas. La
opinión obtenida por consenso es no castigar a los sectores de menores ingresos, y más bien
asegurarse de que varios bienes suntuarios incluidos en la canasta básica, principalmente
importados, fuesen los exclusivamente gravados.
2.8. Armonización del Sistema de Exoneraciones Fiscales respecto a los sistemas legales vigentes en Centroamérica
En el seno de la Comisión se estableció la necesidad de conocer cómo los países de la región
están armonizando y reestructurando sus respectivas legislaciones, con el fin de racionalizar su
aplicación y promover mayores impactos económicos y sociales. Esta actividad comparativa
sirvió de base para proponer recomendaciones específicas a nivel global y sectorial.
2.9. Las leyes de exoneración fiscal contravienen el Código Tributario y la Constitución
de la República
En la revisión se constató que la mayoría de leyes de exoneración contravienen lo dispuesto en el Código Tributario y la Constitución de la República en lo relativo a plazos, destino, monto y cantidades de bienes elegibles de ser exonerados.
2.10. Varias modalidades administrativas de concesión de exoneraciones
La Comisión constató la existencia de varias modalidades administrativas de concesión de
exoneraciones, tales como: “órdenes de compra exenta”, talonarios, devolución de impuestos
y otros, bajo esquemas de registro manual que facilitan su violación y transferencia del
beneficio a otras personas. Los propios técnicos gubernamentales indicaron la pérdida
frecuente de centenares de talonarios de compra exenta, en el caso específico de las
municipalidades.
2.11. La imprecisión en la descripción de los bienes exonerados contribuye a la
discrecionalidad y abuso en la concesión de los beneficios fiscales
Algunos decretos legislativos y ejecutivos no especifican los bienes que son objeto de
exoneración. Como ejemplo se cita el caso de la importación de vehículos de lujo que no se
justifican en función del uso que se les dará a estos bienes. Esto ocurre frecuente-mente en
proyectos de gobierno y de organizaciones civiles sin fines de lucro, donde se consigna la
expresión “exoneración de bienes” sin indicar la inclusión de carros de lujo y otros bienes
suntuarios.
2.12. Ocurrencia de prácticas de evasión fiscal asociadas a entidades beneficiarias de
exoneración
La realización de espectáculos públicos, la introducción de cereales importados como arroz, maíz y
artículos que compiten con los producidos localmente y a precios inferiores a los que rigen en el
mercado, es frecuentemente vinculada a beneficios que se conceden a
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fundaciones sin fines de lucro. Esta situación, al final, impacta la base tributaria de captación de impuestos y perjudica a firmas y productores nacionales.
2.13. Ausencia de presupuestos para actividades de control y evaluación de las
exoneraciones El personal de la DEI responsable del control de las exenciones, exoneraciones y
franquicias aduaneras es insuficiente para ejercer un buen control de las mismas. Por
otra parte, la DEI no cuenta con una asignación presupuestaria suficiente que permita
des- plegar operativos de inspección y vigilancia en las zonas de influencia en donde
operan las empresas acogidas a ZOLITUR y a otros regímenes. Para el caso, esta
Comisión tuvo conocimiento que en los operativos de la DEI, sus auditores pudieron
constatar que en algunos supermercados de las Islas de la Bahía se expenden
electrodomésticos y pro- ductos varios de abarrotería, a precios inferiores a los que
rigen en La Ceiba, Tegucigalpa o San Pedro Sula, debido al régimen de exoneración
antes mencionado.
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B. C O N C L U S I O N E S
b.1. Sobre inventario de leyes de exoneración y montos
Constituye una seria y creciente debilidad institucional la proliferación de Leyes y
Decretos Especiales de Exoneración que no solamente dificultan el control y la
apropiada regulación sino que, además, contravienen normativas existentes en la
Constitución de la República y en el Código Tributario.
b.2. Inventario de beneficiarios de leyes de exoneración fiscal
Gran parte de empresas mercantiles y organizaciones no gubernamentales se
acogen a los beneficios de exoneración fiscal, sin cumplir con atributos específicos
de elegibilidad debido a la vaguedad del texto de las Leyes. Así, es frecuente
encontrar beneficios fiscales concedidos a entidades escasamente relacionadas con,
para el caso, atracción de turistas o generación masiva de empleo. En la práctica, se
conceden beneficios fiscales por presunción de que el solicitante cumplirá con lo
que establece determinado régimen.
b.3. Monto creciente del gasto tributario o sacrificio fiscal
Honduras pertenece al grupo de países con considerable gasto tributario como
proporción del PIB (en Argentina representa el 2% del PIB, en Honduras el 6.6% y
en Guatemala el 8%). Esta proporción tiende a crecer debido a los elevados niveles
de lucro que representan para quienes se acogen a alguno de los regímenes
existentes de exoneración fiscal, terminando por hacer del país un “paraíso fiscal”
encubierto que, necesariamente, solo podrá funcionar aplicando más impuestos a
aquellas personas naturales y empresas que sí pagan tributos.
b.4. Desorden y debilidad institucional en control y evaluación
No existe un ordenamiento institucional acorde con la complejidad administrativa
de los diferentes regímenes de exoneración fiscal. La dificultad gerencial de
controlar el apego a las normas y la evaluación del cumplimiento de los objetivos
macroeconómicos, como generación de empleo, divisas, competitividad, etc., se
relaciona directamente con la muy inadecuada arquitectura institucional existente,
que opera de manera atomizada y con énfasis pronunciado en la tramitación
administrativa, y casi nada en la evaluación sistémica de los resultados de estos
regímenes.
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b.5. Promoción estatal de conductas propias de “riesgo moral”
5 en los
agentes beneficiarios de los regímenes de exoneración fiscal
Todos los agentes económicos medianamente informados, incluidos muchos
catalogados como agentes políticos, saben de la incapacidad estatal de controlar y
son impelidos a extralimitarse en lo concerniente a obtener ventajas superiores a
las establecidas en los regímenes vigentes de exoneración fiscal. La evasión fiscal,
tanto como la elusión, incrementan el gasto tributario y promueven mayores
niveles de déficit fiscal.
La inexistencia de sistemas eficientes de control y evaluación favorecen la conducta “ilegal” de diferentes agentes económicos y políticos.
b.6. Las buenas prácticas regionales en materia de regulación de los Regímenes fiscales
de exoneración
La Comisión encontró referencias de marco legal en los países de la región que
contrastan con el desorden legal e institucional prevaleciente en Honduras. El
alineamiento y armonización de la normativa con códigos tributarios y Leyes de
mayor jerarquía es inevitable para fortalecer el sistema de Leyes fiscales de
incentivos. Se identificó que en países como El Salvador, Costa Rica y Nicaragua,
los plazos de exoneración están definidos y diferenciados según se trate de
determinados sitios geográficos.
b.7. Imprecisión en los listados de bienes elegibles y fomento de prácticas de evasión
fiscal en las diferentes modalidades de concesión de exoneraciones
La Comisión encontró un elemento adverso común en las diferentes Leyes y
Decretos: en ninguno se precisan los bienes y servicios elegibles de exoneración
fiscal. Esta situación se vincula en varios casos a las diferentes modalidades
administrativas que facilitan la evasión y desvío de los destinatarios legítimos de
exoneración/incentivación fiscal. b.8. Falta sistemática de dotación presupuestaria para actividades de con-trol, seguimiento
y evaluación
Las cinco Subcomisiones integradas por técnicos gubernamentales coincidieron en
señalar la ausencia de recursos materiales y presupuestarios para ejercer un
adecuado control en los sitios donde operan los regímenes de exoneración fiscal.
Sin la posibilidad de realizar giras de verificación y control exhaustivo de las
actividades desplegadas por los beneficiarios de exoneraciones, es prácticamente
imposible corregir y prevenir la ilegalidad y distorsiones generadas por diferentes
actores y entidades beneficiarias.
5/ Riesgo moral es un concepto económico que describe aquellas situaciones en las que un individuo tiene in-formación privada acerca de las consecuencias de sus propias acciones, y sin embargo son otras personas las que soportan las consecuencias de los riesgos asumidos. Los agentes económicos conocen de la incapacidad de control y evaluación por parte del Estado e infringen la ley, generando consecuencias o externalidades negativas para el resto de la población.
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C. R E C O M E N D A C I O N E S
1. Adopción de criterios esenciales en una nueva Ley de Ordenamiento, Armonización, Control y Evaluación de Exoneraciones
Se recomienda adoptar seis criterios esenciales que regirán en el nuevo marco legal, para los fines de conceder, suspender, prorrogar y/o cancelar incentivos fiscales:
1. Criterio de no exonerar actividades extractivas no renovables
Los recursos naturales no renovables de Honduras constituyen la base sustentable del
presente y futuro y no se asume como estratégico destinar recursos fiscales para despojar al
país de la base fundamental del desarrollo para generaciones futuras. No deben exonerarse del
pago de impuestos las empresas dedicadas a la extracción de bienes no renovables.
2. Criterio de no exonerar con plazos superiores a 10 años
La dinámica compleja de la economía internacional y la necesidad de fortalecer las economías
productivas locales, hacen necesario adoptar el criterio de establecer un plazo máximo de 10 años
prorrogables en función del desempeño de sistemas de exoneración en los Estados de la región
centroamericana. La prórroga por cinco años más estará supeditada a que la empresa genere al
menos 5,000 empleos directos anuales.
3. Criterio de exonerar a MIPYMES y sector social de la economía
Es necesario dirigir los incentivos fiscales a aquellas medianas y pequeñas empresas cuya producción se oriente a mercados de la región, de Norteamérica y Europa; entendiendo por MIPYMES a aquellos emprendimientos con uso intensivo de mano de obra y pequeños requerimientos de capital en equipo y uso de mano de obra familiar. En el caso del sector social de la economía, principalmente cooperativas y empresas campesinas, se procurará fomentar la exportación de bienes a nivel regional e internacional.
4. Criterio de promoción de la exportación de bienes con alto contenido de valor agregado nacional
Los incentivos fiscales deben concederse en función de una proporción de 30% o más de valor agregado nacional, indicando con ello la necesidad de promover la producción de bienes nacionales con insumos y mano de obra nacional.
5. Criterio de diversificación productiva y polos alternativos de desarrollo
Se considera estratégico crear varios polos geográficos de desarrollo, alternativos a la región del
Valle de Sula y a la región metropolitana. Los incentivos fiscales deberán graduarse en términos de
plazo según la región geográfica. Se trata de colocar varios incentivos fiscales en regiones con
potencial productivo pero actualmente marginados en relación a los flujos de inversión. En
concordancia con lo anterior, se recomienda que se
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tomen en consideración criterios relacionados con la adopción estratégica de sectores
prioritarios: infraestructura, desarrollo logístico, desarrollo científico y tecnológico,
producción de software y otras opciones existentes en los planes nacionales de
desarrollo.
6. Criterio del Pago de Impuestos Municipales Los miembros de la Comisión consideran de trascendental importancia que las empresas mercantiles que gozan de exoneraciones sean sujetos del pago de impuestos municipales para que sean copartícipes del crecimiento y desarrollo del territorio y población del municipio donde operan. 2. Armonizar el Inventario de Leyes de Exoneración y Montos
Se recomienda una derogatoria general del amplio conjunto de Leyes de Exoneración
y dejar vigente una Ley Marco que ordene y armonice las políticas y objetivos macro-
económicos y de índole social, buscando concordancia con el Plan de Nación - Visión
de País, con base en los seis criterios enunciados. Se recomienda asimismo someter a
revisión el porcentaje de producción que legalmente puede introducirse en el
mercado sin el pago de impuestos.
3. Cumplimiento de los Deberes de los Beneficiarios de Leyes de Exoneración Fiscal
Se recomienda que en el nuevo ordenamiento legal de las exoneraciones se precisen
claramente las reglas del juego, en el sentido de contener el cierre y la migración no
justificada a otros regímenes fiscales vigentes. De igual forma, se recomienda
establecer sanciones para empresarios que cambien el giro y nombre de la empresa
para acogerse de nuevo al beneficio de exoneraciones fiscales. Es importante también
predefinir la no segmentación de los procesos productivos y asegurarse al mismo
tiempo que después de diez años de exoneraciones fiscales, todos los solicitantes se
obliguen a pagar ISR para renovar un período adicional.
4. Elaboración de un Presupuesto de Gasto Tributario
A fin de contener el crecimiento desmedido del gasto tributario, se recomienda
adoptar como norma preparar, en el mismo período de elaboración del Presupuesto
de Ingresos y Egresos, un Presupuesto de Gasto Tributario con base en el promedio
de tres años continuos de producción de las empresas solicitantes y en las estadísticas
de una entidad especializada en administración y evaluación. Este presupuesto estará
bajo la responsabilidad de la SEFIN y será de libre acceso a toda la población.
5. Superación del Desorden y Debilidad Institucional en Control y Evaluación A fin de superar el actual desorden y debilidad institucional, se recomienda la creación
de una Unidad Especializada en administrar, controlar y evaluar el desempeño de todos
los regímenes de exoneración fiscal. Esta unidad funcionará con recursos presupuestarios
suficientes para elaborar anualmente un informe detallado de la ejecución del gasto
presupuestario de cada período. La reestructuración de la DEI es un paso inherente para
garantizar el fortalecimiento del sistema de incentivos fiscales. 13
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6. Creación de una Veeduría Social de los Regímenes de Exoneración Fiscal
La Comisión recomienda la creación de una veeduría social completamente independiente
integrada por dirigentes de las principales organizaciones de la sociedad civil, poder legislativo
y centros académicos de nivel superior. Esta veeduría tendrá la misión específica de evaluar y
proponer todo lo concerniente al cumplimiento del presupuesto de gasto tributario y velará
por la participación democrática de MIPYMES y cooperativas en diferentes regímenes de
exoneración fiscal. Se recomienda que las organizaciones de sociedad civil del Decreto 220-
2012 sean la base mínima de las instituciones sociales conformantes de la veeduría.
7. Adopción de Buenas Prácticas Regionales en Materia de Regulación de los Regímenes Fiscales de Exoneración
Se recomienda adoptar las buenas prácticas descritas en manuales de gasto tributario producidos por instancias como el CIAT y otros organismos internacionales. Ya existen experiencias de otros países latinoamericanos que han logrado racionalizar el uso de incentivos fiscales sin debilitar las bases tributarias.
8. Superación del problema de imprecisión en los Listados de Bienes Elegibles y
contención de Prácticas de Evasión Fiscal en las diferentes modalidades de Concesión de Exoneraciones
La Comisión recomienda que, para superar la amplia discrecionalidad actual en cuanto a la
naturaleza de los bienes elegibles, en el nuevo marco legal se hará referencia a listados de
bienes elegibles elaborados por técnicos gubernamentales con el apoyo de consultores
internacionales con amplia experiencia en el rubro. Estos listados serán publicados cada año,
con el fin de transparentar y socializar los rubros exonerados del pago de impuestos.
9. Utilización de los Recursos Fiscales provenientes de la Nueva Estructura de Exoneraciones
La Comisión recomienda que los fondos provenientes de la nueva adquisición de tributos,
producto de la suspensión de exoneraciones a ciertos agentes económicos y sociales como
también de los recursos generados por la nueva utilización de exoneraciones, sean utilizados
para una ejecución del gasto presupuestario de la siguiente forma:
50% de los fondos utilizados para el pago de la deuda pública más onerosa, es decir, los contratos suscritos con mayores niveles de intereses y obligaciones,
25% para inversión a nivel de los gobiernos locales, 25% para inversión a nivel de administración central.
Tegucigalpa, M.D.C., junio de 2013.
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