Tema I

El acto administrativo (1). Concepto, clases y elementos

Concepto de acto administrativo Resolucin de Conocimiento, juicio, voluntad o deseo Realizado por una AAPP En ejercicio de potestades advas Control de la J c-a Clases de actos administrativos Reglamentos (actos-regla) y actos Actos polticos o de gobierno: G, CdeM, son controlables los d fundamentales, elementos reglados, resp patrimonial Actos reglados: deber, la Admn tiene todos los trmites, requisitos, , en la norma. No discrecin. Actos discrecionales (vs. Conceptos jurdicos indeterminados, definicin imprecisa, caso concreto, una nica solucin, atacables en va c-a) o Control de la discrecionalidad: elementos reglados (competencia, procedimiento, fin, ), hechos determinantes, PGD (LRJ competencia, proc, fin plbico), motivacin, proporcionalidad (especialmente sancionadores). Actos generales (pluralidad de personas, pero se agotan) y actos concretos o singulares (para una persona). Actos que causan estado o agotan la va administrativa Actos que no agotan la va adva Actos no firmes Actos firmes o consentidos: no recurribles en adva o c-a, han pasado plazos, sentencia firme, se cumplen voluntariamente + o Actos reproductorios o confirmatorios: reiteran o confirman actos anteriores firmes. TS, excepto actos reiterados de aplicacin de reglamentos, {hechos, sujetos, derecho} nuevos, nulos de pleno d, falta de notificacin correcta. Actos simples y actos complejos (varias AAPP) Actos unilaterales y bilaterales Actos definitivos Actos de trmite Actos favorables: o declarativos de d, amplan la esfera jurdica de los particulares. Fciles dictar, difciles de revocar. Pueden ser excepcionalmente retroactivos. Admisin, concesin (servicio pblico, demanio), autorizaciones y aprobaciones. Actos de gravamen: Limitan libertad, imponen sanciones, efecto retroactivo prohibido por LRJ y C. Fcil revocacin, si no es contrario a ley o contraria a igualdad, al OJ o al inters pblico). rdenes, expropiaciones, sanciones, revocaciones, Actos expresos: la Admn dicta una resolucin por escrito u otra forma que permite tener constancia. Actos presuntos: la Admn no dicta resolucin expresa en proc iniciados de oficio o a instancia de interesado.

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Regulacin del silencio administrativo Regulaciones L 30/92, 4/99 y Ley 25/2009, mnibus. Obligacin de resolver de manera expresa. Plazos para resolucin o entender desestimada una resolucin: o El que indique la ley o reglamento de aplicacin, pero o Si no se dice nada es 3 meses o Un reglamento podra establecer un plazo de hasta 6 meses o Slo por norma con rango de ley se puede fijar un plazo superior. Regla general (+), pero el silencio es negativo en los siguientes casos: o Norma comunitaria o ley por razones imperiosas de inters general. o D de peticin de CE 29 o Transferencia de facultades de dominio pblico o de servicio pblico o De impugnacin de actos y disposiciones (salvo caso especial para recurso de alzada) El plazo para resolver + notificar da lugar a silencio. Efectos de finalizacin del proc: o Iniciados por particular: Estimacin por silencio: resolucin expresa posterior slo confirmadora Desestimacin por silencio: no vincula a la Admn si resuelve posteriormente. o Proc iniciados de oficio: no exime de obligacin de resolver, pero el silencio Actos de gravamen: caducidad Reconocimiento o constitucin de derechos: desestimacin. Certificado de silencio: o cualquier prueba vlida en d, si se pide se conceder en 15 das. Elementos del acto administrativo Cmo (forma), qu (contenido), quin (titular), porqu (causa), para qu (fin) Elementos subjetivos del acto El Titular del rgano administrativo o Autoridad o funcionario del que emana el acto, a travs de quin acta la Admn o Tiene que ser nombrado y no darse las causas de abstencin o recusacin o Competencia: por norma, impersonalmente, no posibilidad de renuncia, pero puede delegar o ser avocado. Son incompatibilidades manifiestas la de materia y territorio, y no, la jerrquica. Elementos objetivos del acto La causa y los presupuestos de hecho o La causa jurdica o inmediata es que el contenido se ajustar a lo dispuesto por el OJ o La causa natural o remota es que el contenido ser determinado y adecuado para los fines de los actos o La causa, el porqu, de un acto son los antecedentes de hecho y los fundamentos de derecho, que preexisten. o La motivacin errnea puede dar lugar a la convalidacin: principios de convalidacin y de conversin Los mviles. La desviacin de poder. o Los mviles son el fin del acto, el para qu. o Deben adecuarse a los fines pblicos para los que se ha atribuido la competencia. o Desviacin de poder. Ejercicio de potestades advas para fines distintos de los fijados en el OJ. Produce anulabilidad de los actos advos y por lo tanto la estimacin de recursos c-a. Debe compararse la finalidad o intencin del legislador y la realmente perseguida por el autor del acto: o Ejemplos de DDP: fraude de ley, dictados a favor de una persona o grupo, motivos electorales, multas recaudatorias o C 106 Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la actividad de la Admn, as como el sometimiento de sta a los fines que la justifican. Contenido y elementos accidentales de los actos. El qu. o Zanobini: lo que el acto de la autoridad dispone, ordena, permite, certifica o Contenido natural: la propia manifestacin que encierra el acto. o Contenido implcito: comprendido en el acto por estarlo en la regulacin legal. o Contenido accidental o eventual (slo cuando la Admn usa potestades discrecionales, y no se opone al OJ): Trmino: inicial, cuando adquiere eficacia, o final, cuando deja de tener efecto. Condicin: clusulas adicionales, no impuestas por la ley, que subordinan el comienzo o cese de actividad Modo: Carga especfica impuesta al interesado exigindole un determinado comportamiento. 2

Elementos formales del acto (el cmo) Procedimiento administrativo o Conjunto de actividades preparatorias, conducentes al acierto y eficacia, garantizando derechos y libertades o Requisito esencial CE: regulacin por ley, exclusivo Estado, actos a travs de proc Forma de la declaracin. o Regla general por escrito, constancia, prueba, seguridad jurdica (salvo naturaleza exija otra ms adecuada). o Forma verbal (no resoluciones), escriba, autorizacin de conjunto por firma. Contenido de la resolucin. o Puede ser muy diverso, pero siempre: Identificacin del acto Autoridad o funcionario Mandato, aprobacin, resolucin Fecha Motivacin Pie de recurso: procedente, rgano de interposicin, plazo, sin perjuicio o Denominacin: puede ser muy diversa: Resolucin, Acuerdo, incluso RRDD. Motivacin. Sucinta referencia a hechos y referencias de derecho: o Actos que limitan d subjetivos e intereses legtimos o Resuelven proc de revisin de oficio, recursos advos, reclamaciones previas, arbitrajes, o Se separan del criterio de anteriores o de los dictmenes de rganos consultivos o Acuerdos de suspensin de actos y de medidas provisionales o Acuerdos de tramitacin de urgencia o de ampliacin de plazos o Ejercicio de potestades discrecionales o Deban serlo por disp legal o reglamentaria expresa o Los que resuelven procesos selectivos o de concurrencia competitiva Notificacin del acto administrativo Notificacin: comunicacin individual, deber de la Admn, requisito de eficacia del acto Publicacin (pluralidad indeterminada, considera Admn que individual es insuficiente, proc selectivos y de concurrencia) o Diario oficial de la AAPP, s/ mbito territorial. o Texto ntegro o somera identificacin lugar Notificacin por anuncios: interesados desconocidos o fallo en notificacin. o Tabln Ayuntamiento o Consulado, y Diario oficial de la AAPP, s/ mbito territorial. o Texto ntegro o somera identificacin lugar Medios telemticos: Ley 11/2007, de acceso electrnico de los ciudadanos a los Servicios Pblicos o Sealar medio como preferente y consentido. Acreditacin fecha y hora. Momento de acceso al contenido o 10 d naturales rechazo notificacin, salvo imposibilidad. El acceso a las contenido de las actuaciones notificacin Rechazo notificacin o Especificar circunstancias, se da por efectuado trmite y contina proc. Firma del cartero. No vale si est ausente.

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Tema II1.

El acto administrativo (2). Validez, eficacia y ejecutoriedad

Presuncin de validez Los actos se perfeccionan cuando contienen todos sus elementos (esenciales y accidentales, en su caso). Los actos de las AAPP sujetos al D Advo se presumirn vlidos y producirn efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa carga de la prueba en quien lo impugne. Nulidad slo por propia Admn o Tribunales. Presuncin de validez: actas de inspectores, acuerdos de Tribunales y organismos tcnicos, actos definitivos No la tienen: no todos los actos de trmite, informes tcnicos de rganos advos. Los actos y acuerdos privados tambin son vlidos, pero no tienen la ejecutoriedad de los actos adavo. Ejecutividad puede ser sinnimo de validez para algunos, pero la ejecutoriedad es un paso ms: la Admn puede llevar a efecto el mandato de sus actos sin intervencin de los Tribunales

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La eficacia de los actos administrativos. Demora en la eficacia e irretroactividad Significa que producen efectos jurdicos, que generan derechos y obligaciones, desde que se dicten. Para parte de la doctrina esta es la ejecutividad. La JP la distingue de validez (tener todos los elementos) de la eficacia (que produce efectos, aunque pueda quedar demorada o tener eficacia retroactiva). Demora de los actos advos: o Porque as lo exija la naturaleza del acto (nombramiento). o Porque una condicin accidental establece una condicin o trmino inicial o Porque falta notificacin, publicacin o aprobacin superior Se deja de tener efectos cuando se produce la suspensin,. Las sanciones no son ejecutivas hasta que no se agota la va adva (excepcin a la ejecutividad) Retroactividad: o Regla general irretroactividad. o Retroactividad prohibida: actos de gravamen o limitativos de derechos o Posible pero excepcional en actos favorables, si existan los presupuestos de hecho y no se lesionan d o intereses legtimos de 3 o TS admite la retroactividad de actos resolutorios de recursos o de sentencias judiciales: acto que hubiera debido

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La ejecutoriedad de los actos administrativos

Es la potestad de la Admn para ejecutar sus propios actos, sin acudir al juez, incluso contra la voluntad y propiedad particulares (es la autotutela ejecutiva). Esta, y no la validez, es la verdadera diferencia con los actos privados (no eran los jueces los que juzgaban y ejecutaban?) Si el interesado acata no es necesaria actuacin material. Es lo normal. Pero los administrados si deben recurrir J c-a El privilegio de ejecutoriedad no es propiamente la autotutela de bienes patrimoniales o demaniales; no hay quiebra derechos particulares Es necesario que el acto advo imponga deberes de hacer o de no hacer al particular El TC dice que es consecuencia del principio de eficacia de la Admn. Regulacin triple en LRJ: Los actos advos son ejecutivos con arreglo a la ley Los actos advos son inmediatamente ejecutivos salvo suspensin o disp cautelar o disposicin establezca contrario o necesite aprobacin o autorizacin. Las AAPP, previo apercibimiento, pueden proceder a ejecucin forzosa, salvo ley o C exijan intervencin judicial Condiciones para la legitimidad de la ejecutoriedad Existencia de acto, fundamento jurdico Que el acto sea plenamente eficaz (plazos, autorizaciones, ) Apercibimiento, adems de la notificacin Que la ley no haya prefigurado actuacin judicial. Medios de ejecucin Voluntario por el interesado, en general la no necesidad de ejecucin forzosa Forzosa: ocupacin, apremio sobre el patrimonio, ejecucin subsidiaria, compulsin directa o indirecta (sanciones multas coercitivas). 4

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La colaboracin judicial en la ejecucin de los actos administrativos No se suele someter a control el acto advo, la Admn se vale de la fuerza del poder judicial. La ley puede exigir la intervencin de los Tribunales en determinados casos La Magistratura de Trabajo para cuotas impagadas de la SS Autorizacin de entrada a domicilio, consentimiento del titular o autorizacin judicial (J c-a) de entrada a domicilio

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Cuestionamiento constitucional

CE 117.3 jyT juzgar y hacer ejecutar lo juzgado CE 25.3 reconoce potestad sancionadora a las AAPP TC CE 103 principio de eficacia TC principio de autotutela, respetando los d fundamentales de los sujetos pasivos de la ejecucin. 7. Suspensin de efectos del acto administrativo La regla general es la eficacia desde que se dictan, pero por inters pblico, se podr: o En actos de gravamen, por supuesto o En actos favorables. Suspensin automtica en: o Procedimiento econmico-administrativo o Procedimiento sancionador: hasta que es firme en va administrativa Se puede dar suspensin en los siguientes casos contemplados por nuestro D: o Revisin de oficio de actos advos. Se acuerda suspensin si pueden producirse perjuicios de imposible o difcil reparacin. o Interposicin de recursos advos. La interposicin del recurso no suspende automticamente Se acuerda por rgano competente para resolver Con ponderacin razonada de perjuicios a terceros, interesado o inters pblico De oficio o a solicitud de interesado Slo si: se provocaran perjuicios de imposible o difcil reparacin, se impugna por una de las causas de nulidad. Si no se deniega expresamente en 30 das se entiende suspendida Si la suspensin puede producir perjuicios: caucin, entre otras posibles medidas cautelares Publicacin si afecta pluralidad indeterminada de personas Puede extenderse a la va J c-a si se interpone recurso c-a y se solicita su mantenimiento. o A interponer un recurso c-a. El tribunal puede acordarla entre otras medidas cautelares, cuando la ejecucin pueda hacer perder la finalidad legtima al recurso. Si se hubiera suspendido en va adva, sta se mantiene hasta la resolucin del incidente de suspensin contencioso-administrativo. o Normas que establecen la suspensin automtica: LBRL: suspensin de actos por la AGE LOTC: Impugnacin de actos y disposiciones automticas por el Estado En las reclamaciones econmico advas: si se presta fianza. 8. Los medios de ejecucin forzosa

Salvo la ocupacin, todas en LRJ 96. Principios o lmites para su aplicacin: Proporcionalidad en su ejecucin Menos restrictiva de la libertad individual Entrada en domicilio: consentida o juez Medios de ejecucin forzosa: 1. Ocupacin de bienes demaniales o patrimoniales. Interdictum propium. La ocupacin de otros bienes sin soporte es una actuacin constitutiva de va de hecho, y sujeta a interdictos en va c-a y civil 2. Apremio sobre el patrimonio. o Tenga que satisfacerse cantidad lquida o Soporte legal o Procedimiento recaudatorio en va ejecutiva

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Ejecucin subsidiaria. o Actos no personalsimos o Realiza Admn o persona ajena contratada o Despus o antes se exige el coste de la ejecucin 4. Multa coercitiva (compulsin indirecta). o Soporte legal o Multa repetitiva, independiente y compatible con las sanciones advas o No puede usarse para conseguir una declaracin contra s mismo o Casos en que aplica: Personalsimos, en que no proceda la compulsin Procede compulsin, pero la Admn no la considera procedente Ejecucin pueda ser encargada por el interesado a otro 5. Compulsin directa. o Obligacin personalsima de: Hacer: daos y perjuicios apremio sobre el patrimonio No hacer o Soporte legal o Respeto a la dignidad y a los derechos constitucionales. Reprise: Actos personalsimos o no. Actos personalsimos o Compulsin directa sobre las personas o Multa coercitiva (si no procede la compulsin). Actos no personalsimos o Ejecucin subsidiaria o Apremio sobre patrimonio o Multa coercitiva. 9. Limites y control judicial de los actos de ejecucin. Su recurribilidad: terceras de dominio e impugnacin contenciosa

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La ejecucin no puede ir ms all del propio acto, sin alterar ni transformar sus contenidos. Posibilidad de impugnar en va c-a No se pueden lesionar derechos de terceros ajenos al acto. Los embargos y apremios deben limitarse a los bienes del apremiado. Para salvaguardar las titularidades de terceros no sujetas al procedimiento de ejecucin se ha arbitrado, a semejanza del proceso civil, el incidente de tercera de dominio o de mejor derecho en la fase de ejecucin adva. Esta reclamacin, o tercera, provoca la suspensin del procedimiento de apremio en cuanto a los bienes y derechos controvertidos, hasta que se resuelve. La sustanciacin de la tercera tiene una primera fase en va adva y otra ante el Juez civil, a quien corresponde decidir finalmente. Las terceras son de dos clases: 1. Las de dominio, que se fundan en la titularidad de un derecho sobre los bienes embargados al deudor y cuya interposicin lleva consigo la suspensin automtica de la ejecucin, y 2. Las de mejor derecho, fundadas en el derecho del tercerista a ser reintegrado de su crdito con preferencia al perseguido en el expediente de apremio. En este caso, la suspensin se condiciona al depsito por el tercerista del dbito y costas del proc. La tercera se interpone por escrito razonado, dirigido a la Agencia Estatal de la Administracin Tributaria que conozca del proc de apremio, debiendo resolverse en 3 meses, entendindose desestimada por silencio si no es resuelta en dicho plazo a los efectos de promover la correspondiente demanda ante el Juez civil (Reglamento General de Recaudacin, aprobado por RD 939/5). En resumen, los lmites a la utilizacin de los medios de ejecucin son: 1. Proporcionalidad en cuanto a eleccin del medio y su propia utilizacin. 2. Respeto a derechos de terceros 3. Enjuiciabilidad de los mismos por la J c-a.

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Tema III1.

El acto administrativo (3). Invalidez, anulacin y revocacin

La invalidez y sus clases

Invalidez: falta o vicio o defecto en alguno de los elementos del acto. Se puede superar por el paso del tiempo, por la convalidacin, ... o no, en el caso de los nulos de pleno d Las clases de invalidez son: Nulidad de pleno d (nico caso en C.C. 3, salvo disp en contra) Anulabilidad: cualquier infraccin del OJ, incluso la desviacin de poder y ver ms abajo los defectos de forma. Irregularidad no invalidante Inexistencia del acto 2. La inexistencia (del acto administrativo) no confundir con la inactividad de la administracin.

Cubierta por la nulidad absoluta hoy da, difcil distincin de sta. Para los franceses el la actuacin constitutita de va de hecho. JP inaceptabilidad del acto inexistente y carencia de efectos sin necesidad de declaracin adva o judicial, otras asimilan a nulo, pero no rgimen jurdico diferenciado. 3. La nulidad de pleno derecho. Anlisis de los supuestos legales. Art. 62

El acto no puede producir efecto alguno y, si lo produce, puede ser anulado en cualquier momento. A) Actos que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional Intencin: reforzar la proteccin de los d fundamentales. No hay plazo pero 10 das en r c-a. Permanentes e imprescriptibles. B) Actos dictados por rgano manifiestamente incompetente por razn de la materia y del territorio Materia: otros poderes como judicial o legislativo, u otro rgano advo misma Admn. Invasin territorio. Jerarqua, casos de flagrante y grave incompetencia jerrquica. C) Actos de contenido imposible Falta el sustrato personal, material o jurdico. Cosas o servicios imposibles, ambiguos, ininteligibles. D) Actos que sean constitutivos de infraccin penal o se dicten como consecuencia de sta Delitos cometidos por autoridad o funcionario pero no la Admn. Debe hacer la calificacin prejudicial la J c-a? E) Actos dictados con falta total y absoluta de procedimiento. El alcance invalidatorio de los vicios de forma Si el defecto es muy grave nulidad absoluta; en otro caso puede ser: Defecto de forma determina anulabilidad en: o Carece de requisitos formales indispensable para alcanzar su fin o D lugar a indefensin (nulidad, s/ STC). Irregularidad no invalidante: o Fuera de tiempo, si no lo impone la naturaleza del trmino o plazo. o Carece de requisitos de forma que ni impiden alcanzar el fin o no producen indefensin. Defectos de forma que dan lugar a nulidad: prescindir absolutamente del proc, la desviacin de proc, en sancionadores y arbitrales y no hay vista (indefensin), falta de constancia escrita y firma titular. F) Actos dictados con infraccin de las reglas esenciales para la formacin de la voluntad de los rganos colegiados Para JP: convocatoria, cuestiones no en el orden del da, composicin del rgano, qurum de asistencia y votacin, ... G) Actos expresos o presuntos contrarios al OJ por los que se adquieren facultades o derechos sin los requisitos esenciales Actos presuntos por silencio positivo que reconocan d, considerados nulos por la JP, especialmente urbanstica. Hay que estar al caso concreto. Caso de funcionario que no tena ttulo pero aprob oposiciones. Las leyes especiales puede establecer otro rgimen. H) Cualesquiera otros que se establezcan expresamente en una disposicin legal Leyes estatales o autonmicas, decretos-leyes, decretos legislativos; es una opcin del legislador o Gobierno. 4. La imprescriptibilidad de la accin de nulidad de pleno derecho

La LRJ no resuelve los efectos de las distintas categoras de invalidez, pero de la misma se desprenden: a) La nulidad es automtica, la anulabilidad es rogada. Son nulos, frente a son anulables. b) Posibilidad de convalidacin, subsanando defectos, de los actos anulables, y su imposibilidad en el caso de los actos nulos. c) Plazos de caducidad para recurso advo es la misma. Pero revisin de actos nulos puede hacerse en cualquier momento; los actos anulables declarativos de derechos deben ser recurridos en lesividad en el plazo de 4 aos. d) Mayor facilidad para la suspensin de nulos, cuando son impugnados y al margen de que ocasione o no perjuicios de imposible o difcil reparacin. Diferencia relativa de reg. Jurdico. El carcter imprescriptible de los actos nulos. La Admn debe declarar de oficio los nulos. 7

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Anulabilidad e irregularidad no invalidante

Anulabilidad es la regla general: cualquier infraccin del OJ, incluso desviacin de poder. Los vicios de anulabilidad son convalidables por superior jerrquico o paso del tiempo de recursos advos o por el de 4 aos (lesividad). Hay infracciones del OJ que no dan lugar a la anulabilidad. Los supuestos (forma) de irregularidad no invalidante: Fuera de tiempo, si la validez no est impuesta por la naturaleza o plazo. Posible responsabilidad funcionario. El acto no carece de requisitos indispensables para alcanzar su fin o no producen indefensin de los interesados. Los de extrema gravedad son, en realidad vicios que originan la inexistencia o nulidad de pleno d. 6. El principio de restriccin de la invalidez: convalidacin, incomunicacin y conversin

Convalidacin: subsanacin de vicios de actos anulables. Efectos slo desde subsanacin, salvo que se justifique con reglas generales de retroactividad. No se puede subsanar la omisin de informes o propuestas preceptivas. Incompetencia jerrquica por superior. Principio de incomunicacin de la nulidad: es una restriccin a la convalidacin. La invalidez de un acto ni implica la de los actos sucesivos independientes. La invalidez de parte no implica la de otra parte independiente, salvo que la viciada sea tan importante que el acto no se hubiera dictado. Principio de conservacin: se conservan los actos o trmites cuyo contenido se hubiera mantenido de no haberse realizado la infraccin origen de la nulidad. Conversin: un acto invlido puede producir efectos vlidos distintos de los previstos. En propiedad interino. 7. Anulacin por la Administracin de los actos invlidos. El proceso de lesividad Revisin de actos y disposiciones nulos de pleno d Declaracin de lesividad de actos anulables Revocacin de actos desfavorables B) Favorables o desfavorables Favorables Desfavorables o favorables, no invlidos Causen estado o firmes

Son proc que la Admn, de oficio o por solicitud, utiliza para anular actos advos, sin necesidad de recursos advos. Los proc son:

Rectificaciones de errores La anulacin directa de actos y disposiciones nulos de pleno derecho (102) (Revisin de ...) Este proc se puede iniciar en cualquier momento (no hay limite de tiempo). Iniciativa: propia o solicitud de interesado Se pueden inadmitir solicitudes (sera recurrible en J c-a), sin necesidad de dictamen favorable de CdeE, cuando: o No se basen en las causas de nulidad de 62. o Carezcan manifiestamente de fundamento o Se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales Requisito: dictamen favorable del Consejo de Estado Requisito: que sean actos nulos de pleno d (62); favorables o desfavorables Actos que hayan puesto fin a la va adva o que no hayan sido recurridos en plazo (que causen estado o sean consentidos) Actos o disp: las AAPP pueden fijar en la misma resolucin las indemnizaciones Proc: dura 3 meses, o caducidad si es de oficio o desestimacin si es por solicitud. Iniciado el proc, el rgano puede suspender la ejecucin, si puede causar daos de imposible o difcil reparacin. La declaracin de nulidad de los actos anulables declarativos de d o favorables a los interesados. El proceso de lesividad Actos anulables (los nulos se revisan de oficio) favorables, slo que fueran lesivos para el inters pblico. Primero se declaran lesivos, despus se impugnan en J c-a. Potestad de las AAPP, que ejercen por iniciativa propia. El plazo de declaracin acaba a los 4 aos desde que se dicto el acto. Audiencia obligatoria de cuantos aparezcan en el mismo. Plazo de resolucin: 6 meses, caducidad

C)

AGE y CCAA, el rgano competente, CCLL plenos D) Lmites y efectos de la declaracin de nulidad LRJ 106. Lmites de la revisin. Las facultades de revisin no podrn ser ejercitadas cuando por: prescripcin de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias,

su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al d de los particulares o a las leyes.

Se pretende que la anulacin del acto NO engendre una situacin ms injusta que la originada por el propio acto invlido. Los efectos invalidatorios sobre d reconocidos no est resuelta en la LRJ. (Se habla de indemnizacin en la revisin de nulos) 8

8.

La revocacin de los actos administrativos

Eliminacin o derogacin por motivos de oportunidad o de conveniencia adva. El acto es legal, pero no se acomoda a los intereses pblicos y la Admn decide dejarlo sin efecto. Encuentra un lmite en el respecto de los derechos adquiridos. Se admite en trminos amplios: organizacin adva o perjudiciales o gravosos para particulares. Pudiera ser ilegal si contrariase normas prohibitivas o la revocacin lesionase los intereses pblicos o de otras personas. LRJ 105. La Admn puede revocar en cualquier momento sus actos desfavorables si no es dispensa no permitida por leyes o contraria a principio de igualdad, inters pblico u OJ. Problemas de la revocacin cuando se pretende revocacin de actos declarativos de d, autorizaciones, nombramientos, etc. Aun siendo legtima puede dar lugar a indemnizacin. Lmites de la revisin como los anteriores. La revocacin, contra d de los particulares que el propio acto reconoce, es admisible cuando est prevista en acto o norma soporte, rescate de concesiones. Tendr o no derecho a indemnizacin. No se indemniza la retirada de a/a por incumplimiento de requisitos. Si es indemnizable cuando hay nuevos criterios de apreciacin sobre el inters pblico. 9. Rectificacin de los errores materiales y aritmticos

El error de hecho es un defecto de los supuestos de hecho sobre los que se ejercita la potestad adva. El mismo efecto anulatorio lo tienen los errores de derecho (como cuando se aplica una norma derogada). Ambos tipos de errores darn lugar a la anulabilidad pero, adems el error material o aritmtico, legitima una inmediata rectificacin de oficio por la Admn: Las AAPP pueden rectificar de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritmticos existentes en sus actos. TS deben ser ostensibles, manifiestos e indiscutibles, o procedimiento de anulacin. En cuanto a correcciones de errores de disp advas (BOE), slo son lcitas cuando el error se ha producido en la imprenta, durante el proceso de impresin del boletn; es un abuso para alterar sustancialmente disp y actos anteriores no afectados por tales errores. Reprise: invalidez de disposiciones administrativas de carcter general

nicamente pueden ser vlidas o nulas de pleno derecho: Vulneren C, o ley o disp de rango superior Regulen materias reservadas a ley Establezcan retroactividad de disp sancionadoras no favorables o restrictivas de d individuales Anulacin de disp nulas de pleno d: De oficio, dictamen favorable del Consejo de Estado; las AAPP pueden fijar en el mismo acto las indemnizaciones, en su caso. Los actos dictados en aplicacin de la misma subsisten, salvo resolucin expresa. Declaracin de lesividad de disp anulables: no hay disposiciones anulables; o son nulas o vlidas. Revocacin (derogacin): motivos de oportunidad o conveniencia. Atencin a la irretroactividad que no es posible en caso de sancionadoras o limitadoras de d. No regulado explcitamente en LRJ, se saca una nueva y se deroga la anterior. La derogacin: No puede ser exencin no permitida por las leyes o contraria al OJ Puede dar lugar a indemnizacin (no tan claro como en el caso de actos). Correccin de errores: no abusar, no alteraciones sustantivas. Publicacin en mismo peridico oficial.

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Tema IV.1.

El procedimiento administrativo

Significado y origen del procedimiento administrativo

Secuencia de actuaciones de las AAPP a travs de la cual se originan los actos advos. Evitar arbitrariedad. Las resoluciones finales son, en principio las nicas impugnables. Principio fundamental del D advo: CE 105.3 la ley regular el proc a travs del cual se producen los actos advos, garantizando cuando proceda la audiencia del interesado. El proc es a la actuacin adva lo que el proceso es a la judicial. El expediente es el conjunto de documentos generados durante el PA. LRJ derechos de los ciudadanos: conocer el estado de tramitacin de los proc y acceder a ellos, obtener copias de los documentos, no presentarlos cuando ya se encuentren en poder de la Admn actuante, utilizar la lengua de su CA, identificar a las autoridades y al personal que tramiten los proc y exigirles responsabilidades, d a ser tratados con respeto y deferencia. 2. La regulacin del proc administrativo. Antecedentes, contenidos, mbito de aplicacin y desarrollo reglamentario

CE 149.1.18, el Estado tiene competencia exclusiva sobre el PAC, sin perjuicio especialidades organizacin CCAA Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las AAPP y del Procedimiento Administrativo Comn mbito de aplicacin de la LRJ Todas las AAPP: la AGE, las AAPP de las CCAA y de las EELL; Entidades de D Pblico con personalidad jurdica propia vinculadas o dependientes de ellas cuando ejercen potestades advas, resto de actividad a lo que dispongan sus normas de creacin (art. 2). Tambin el ejercicio de las potestades advas de las Corporaciones Pblicas (DT 1.). En defecto de normas expresas, la actividad adva o gubernativas de poderes pblicos C: CGPJ y la Admn electoral, etc. Subsidiariamente a proc tributarios, de seguridad social y desempleo y al ejercicio de la potestad disciplinaria en las relaciones contractuales (DT 5., 6. y 8.). Desarrollo de la LRJ Amplio, destacando Reglamentos de carcter general. responsabilidad patrimonial, sancionador (RD 1398/93), y a/a (RD 1778/94). 3. Clases de procedimiento administrativo Procedimiento triangular: la Admn se sita en una posicin de independencia e imparcialidad frente a dos o ms administrados con intereses contrapuestos. Este es el caso de la actividad adva arbitral. Procedimiento lineal: mayora de los casos, es un proc sumarial en el que la Admn es parte y rgano decisor al mismo tiempo, estando en ellos comprometido el inters pblico que la Admn representa. GIANINI, por otra parte hace una clasificacin similar a la de los actos advos: a) Procedimientos declarativos y constitutivos. Los declarativos con finalidad de atribuir cualificaciones jurdicas a personas, cosas o relaciones, Los constitutivos producen el efecto jurdico de nacimiento, modificacin o extincin de situaciones subjetivas. b) Procedimientos ablatorios o expropiatorios, concesiones y autorizativos, clases de proc constitutivos. c) Procedimientos simples y complejos, clases de los proc constitutivos. Son simples en los que se persigue nico inters pblico, como en la expedicin de una licencia de caza. Complejos: varios intereses pblico como en la aprobacin de los PGOU. d) Procedimientos organizativos, que son manifestaciones de dicha potestad, como los que tienen por objeto la creacin, modificacin o extincin de personas jurdicas o de rganos advos, la actividad de control, etc. e) Procedimientos sancionadores, que son aquellos a travs de los cuales la Admn ejercita la potestad sancionadora. f) Procedimientos ejecutivos, en los que se materializan los contenidos de los actos advos. 4. Los sujetos en el procedimiento administrativo. El titular de la competencia. Abstencin y recusacin

El PAC no es formalizado, es flexible, general, no formalizado o rgido. Luego se particulariza:

El sujeto activo es la Admn. Pasivos: interesado o la propia o distinta Admn. Abstencin y recusacin, para asegurar la imparcialidad del titular del rgano, (103 CE La Administracin Pblica sirve con objetividad los intereses generales y acta ...). Causas de abstencin: a) Inters personal en el asunto de que se trate o relacionado; ser administrador de entidad interesada, o tener cuestin litigiosa pen- diente con interesado. b) Parentesco de consanguinidad 4 o afinidad 2 interesados, administradores de entidades interesadas o sus asesores o representan- tes que intervengan, o compartir despacho profesional o estar asociado con stos en asesoramiento, representacin o mandato. c) Amistad ntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en el apartado anterior. d) Perito o como testigo en el procedimiento. e) Relacin de servicio con persona interesada directamente, o prestado en 2 ltimos aos servicios profesionales. La no abstencin dar lugar a la responsabilidad, pero no implicar, necesariamente, la invalidez de los actos. Mismas causas, interesados podrn promover la recusacin del titular en cualquier momento del proc, hacindolo por escrito, en el que se expresar la causa o causas en que se funda, procedindose entonces de la siguiente forma: 10

-

Da siguiente, el recusado a su superior si se da o no en l la causa. 1 caso, superior podr acordar su sustitucin inmediata.

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5.

Si el recusado niega la causa de recusacin, el superior resolver en 3 das, previos informes y comprobaciones. No cabe recurso contra esta pieza separada. Los interesados en el procedimiento administrativo. Capacidad, representacin y asistencia tcnica

El interesado Tanto a quienes instan el proc como a quienes, en general, pueden resultar perjudicados por l. Se considera interesados a: a) Quienes los promuevan como titulares de derechos o intereses legtimos individuales o colectivos. Las asociaciones y organiza- ciones representativas de intereses econmicos y sociales son titulares de intereses legtimos colectivos segn ley. b) Los que sin haber iniciado el proc tengan d que puedan resultar directamente afectados por decisin que en el mismo se adopte. c) Aquellos cuyos intereses legtimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolucin y se personen en el procedimiento en tanto no haya recado resolucin definitiva. Derechos subjetivos e intereses legtimos CE 24 (d tutela judicial efectiva) todas las personas tienen el derecho a obtener tutela efectiva de los Jueces y Tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legtimos, sin que en ningn momento pueda producirse indefensin. Derecho subjetivo: el poder de exigencia de una prestacin frente a otro sujeto, tenga o no un contenido patrimonial, y cualquiera que sea el ttulo (legal, contractual, extracontractual) en que tenga su origen. Los titulares de derechos son siempre interesados necesarios. Inters (legtimo) JP, de llegar a prosperar la accin entablada originara un beneficio jurdico o material a favor del actor, sin que sea necesario que ese inters encuentre apoyo en precepto legal concreto y declarativo de derechos; o bien aquel inters que deriva del eventual perjuicio que pudiera crear al ciudadano el acto combatido en el proceso. Despus de la C, cubre toda clase de inters moral o material que pueda resultar beneficiado con la estimacin de la pretensin ejercitada, siempre que no se reduzca a un simple inters a la legalidad (STS 84). De no excluirse el simple inters por la legalidad se confundira la legitimacin por inters con la accin pblica abierta a todos los ciudadanos pertenecientes al mbito de una Admn territorial. Capacidad de obrar Para estar y actuar en el PA, adems ser interesado es necesario tener capacidad de obrar. Adems de D civil, los menores de edad en el ejercicio y defensa de aquellos d e intereses cuya actuacin permita el OJ advo sin asistencia. Se excepta el supuesto de menores incapacitados, cuando la extensin de la incapacidad afecte al ejercicio y defensa de los derechos e intereses de que se trate. Representacin y su acreditacin No es obligatoria, pero se admite, la representacin, se entendern las actuaciones advas, salvo manifestacin expresa en contra del interesado. Representacin voluntaria no profesionalizada: cualquier persona con capacidad de obrar. Si varios interesados figuran en una solicitud entendindose entonces las actuaciones con aquel que lo suscriba en primer trmino, de no expresarse otra cosa. Forma de acreditar la representacin variable. Para de mero trmite se presume la representacin. Pero para formular reclamaciones, desistir de instancias y renunciar derechos en nombre de otra persona, deber acreditarse la representacin por cualquier medio vlido en D que deje constancia fidedigna o, mediante declaracin en comparecencia personal del interesado, poder apud acta. La insuficiente acreditacin no impedir que se tenga por realizado el acto, siempre que se aporte aquella o se subsane el defecto dentro del plazo de 10 das que deber conceder a este efecto, o superior cuando las circunstancias del caso as lo requieran. Asesores profesionales La asistencia de un profesional (en Derecho u otra especialidad), no es preciso como regla general ante la Admn. La ley no la impone, la permite: los interesados podrn actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en defensa de sus intereses. Se dan supuestos especiales en que la asistencia tcnica se exige para determinadas actuaciones, informes tcnicos avalados por los profesionales (proyectos por ingenieros, hojas de apreciacin en la expropiacin forzosa,). En base a CE 24 por lo menos en los PA sancionadores de los que puedan derivarse responsabilidades penales. Responsabilidad de las actuaciones del asesor En general, y aunque la Ley no diga nada al respecto, hay que entender que son actos de la parte a la que asisten. Salvo revocacin. 6. Principios y cuestiones bsicas del procedimiento administrativo ***

La doctrina ... no hay acuerdo sobre los mismos, al haber respuestas distintas en los distintos tipos de PA. A) Los principios del contradictorio e inquisitivo en el procedimiento administrativo

El principio del contradictorio atribuye el protagonismo y la iniciativa a las partes, de manera que es a instancia de stas como se va pasando de una fase a otra y practicando las diversas diligencias. En el PA espaol se tiene la iniciacin del procedimiento por instancia de parte, adems del inicio de oficio; el derecho a formular alegaciones; a tomar vista y audiencia del expediente; y, en fin, el pedir que se practiquen actos de instruccin y proponer pruebas. La contradiccin e igualdad entre las partes se impone de forma expresa cuando concurren varios interesados en posiciones enfrentadas LRJ 85.2: el rgano instructor adoptar las medidas necesarias para lograr el pleno respeto a los principios de contradiccin e igualdad de los interesados en el proc. 12

Pero el instructor del PA no es impasible ante la actividad de las partes, ni vinculado rgidamente por sus peticiones de impulsin del proceso, de peticin de pruebas y de rgida congruencia con las pretensiones deducidas. Toma toda clase de iniciativas y configura los trmites segn las necesidades propias de cada forma de actividad adva que se formaliza en el proc.

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Por ello, el PA se conduce ordinariamente por el principio inquisitivo y de impulsin de oficio. Nuestra LRJ atempera el principio del contradictorio con el inquisitivo, que prevalece en diversos preceptos. As, los que establecen la iniciacin y la impulsin de oficio del proc en todos sus trmites; el desarrollo, de oficio, de los actos de instruccin adecuados para la determinacin, conocimiento y comprobacin de los datos, en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolucin; la apertura de un periodo de prueba sin necesidad de peticin de los interesados y, por ltimo los que permiten que el rgano competente, en aras del inters general pueda extender el contenido de su decisin a todas las cuestiones planteadas por el expediente y aquellas otras deriva- das del mismo (art. 89), al margen, de que hayan sido o no planteadas por los interesados. El principio inquisitivo y la impulsin de oficio tienen como una de sus finalidades conseguir la mayor celeridad y economa en el procedimiento. Para ello el instructor dispone de facultades para acordar en un solo acto todos los trmites que por su naturaleza admitan una impulsin simultnea; la acumulacin de procedimientos anlogos; repudiar las pretensiones de suspensin del proc; y, en fin, dar por precluidos los trmites establecidos a favor de los interesados cuando stos no los evacuen en plazo. B) El principio de publicidad

Hay un conflicto entre el d de los interesados en conocer las actuaciones y el derecho de los ciudadanos interesados por curiosidad democrtica en la transparencia de la actividad adva. La LRJ reconoce a los interesados el derecho a conocer en cualquier momento el estado de la tramitacin de los procedimientos, y a obtener copias de documentos contenidos en los mismos (art. 35.a). Otra cuestin es el d general de los ciudadanos a conocer el contenido de los PA. C 1978, reconoce el d de los ciudadanos, no slo de los interesados, al acceso a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, y a la averiguacin de los delitos [art. 103.b)]. LRJ 37, establece los ciudadanos tienen derecho a acceder a los registros y a los documentos que, formando parte de un expediente, obren en servicios advos, cualquiera que sea la forma de expresin, grfica, sonora o en imagen, o el tipo de soporte material en que figuren, siempre que tales expedientes correspondan a procedimientos terminados en la fecha de la solicitud. Pero el d de acceso que no puede ejercitarse sobre proc o expedientes en tramitacin, puede ser denegado, tratndose de expedientes ya terminados, cuando la informacin pueda afectar a la intimidad de las personas, cuando prevalezcan razones de inters pblico, o por intereses de terceros ms dignos de proteccin, o en fin, cuando as lo disponga una ley, debiendo en estos casos el rgano compe- tente dictar resolucin motivada. El derecho de acceso no puede ser ejercido en ningn caso respecto de actuaciones del Gobierno del Estado o de las CCAA en el ejercicio de sus competencias constitucionales, los que contengan informacin sobre la Defensa Nacional o la Seguridad del Estado, los tramitados para la investigacin de los delitos o las necesidades de las investigaciones que se estn realizando, los relativos a las materias protegidas por el secreto comercial o industrial, y los relativos a actuaciones advas derivadas de la poltica monetaria. En todo el acceso, que conlleva el de obtener copias o certificados de los documentos, deber ser ejercitado por los particulares de forma que no se vea afectada la eficacia del funcionamiento de los servicios pblicos, debindose, a tal fin, formular peticin individual de los documentos cuyo examen sea autorizado por la Admn, deber ser ejercitado de forma que no se vea afectada la eficacia del funcionamiento de los servicios pblicos, debindose, formular peticin individualizada de la docu que se desee consultar, sin que quepa, salvo para su consideracin con carcter potestativo, formular solicitud genrica sobre una materia o conjunto de materias. Hay que tener en cuenta otras regulaciones: materias clasificadas, datos sanitarios personales de los pacientes, archivos de la legislacin electoral, archivos estadsticos, Registro Civil y Central de Penados y Rebeldes, de los Diputados y Senadores y miembros de las Asambleas legislativas de las CCAA o de las CC.LL. y, finalmente, sobre los Archivos Histricos. Pero la Ley 38/1995 sobre el derecho de acceso a la informacin en materia de medio ambiente, que transpone una Directiva, reconoce el derecho a acceder a expedientes en tramitacin sin que para ello sea obligatorio probar un inters determinado, fijando un plazo mximo de 2 meses para que la Admn facilite la informacin solicitada. C) La gratuidad del procedimiento

La LRJ no tiene precepto sobre gratuidad, pero se desprende del carcter inquisitivo predominante, lo que es obvio en los procedimientos sancionadores, limitativos o extintivos de derechos. No obstante, la LRJ impone el pago de los gastos que ocasionen las pruebas propuestas por el interesado, cuyo abono podr serle exigido, incluso anticipadamente, a reserva de la liquidacin definitiva (LRJ 81). Adems, la DA 4 prev que se puedan imponer tasas en algunos proc, de acuerdo con la norma que los regule. 7. La iniciacin del procedimiento

Inicio del procedimiento: iniciativa y acuerdo de inicio El PA se inicia: de oficio (acuerdo, orden o denuncia), o a peticin o denuncia de un particular o de otra Admn. La iniciacin de oficio comienza por el acuerdo del rgano competente, actuando por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, peticin razonada de otros rganos o por denuncia. Antes del acuerdo de inicio el rgano competente puede abrir un periodo de informacin previa para conocer las circunstancias del caso y la conveniencia de iniciar el PA. 14

Solicitudes de inicio de procedimiento Cuando el proc se inicia a instancia de parte mediante instancia o solicitud, hay que incluir los extremos sealados en el art. 70.11. Las solicitudes que se formulen debern contener: a) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente, as como la identificacin del medio preferente o del lugar que se seale a efectos de notificaciones. b) Hechos, razones y peticin en que se concrete, con toda claridad, la solicitud. c) Lugar y fecha. d) Firma del solicitante o acreditacin de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio. e) rgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige. 2. Cuando las pretensiones de una pluralidad de personas tengan un contenido y fundamento idntico o sustancialmente similar, podrn ser formuladas en una nica solicitud, salvo que las normas reguladoras de los procedimientos especficos dispongan otra cosa. 3. De las solicitudes, comunicaciones y escritos que presenten los interesados en la Admn, podrn stos exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha de presentacin, admitindose como tal una copia en la que figure la fecha de presentacin anotada por la oficina. 4. Las AAPP debern establecer modelos y sistemas normalizados de solicitudes cuando se trate de proc que impliquen la resolucin numerosa de una serie de proc. Estarn a disposicin de los ciudadanos en las dependencias advas. Los solicitantes podrn acompaar los elementos que estimen convenientes para precisar o completar los datos del modelo, que debern ser admitidos y tenidos en cuenta.

Lugar de presentacin de la solicitud (art. 38) Lo normal es su presentacin en la sede del rgano que ha de resolverla, pero la LRJ facilita en los Registros de cualquiera de las AAPP (AGE, de las CCAA o de las EELL [en este caso si han suscrito el convenio correspondiente]). Tambin en Correos en la forma que reglamentariamente se establezca. En el caso de espaoles en el extranjero pueden cursar ante las Representaciones diplomticas o consulares correspondientes. Tambin telemticamente, cuando se crean los registros telemticos para la recepcin (y salida) de solicitudes, escritos y comunicaciones. Permitirn la presentacin de solicitudes, escritos y comunicaciones todos los das del ao, durante las 24 h. La recepcin en un da inhbil para el rgano o entidad se entender efectuada en el primer da hbil siguiente. Incluso la presentacin de solicitudes, comunicaciones y documentacin complementaria puede ser impuesta obligatoriamente por Orden Ministerial para las empresas de ms de 100 trabajadores o tengan la condicin de gran empresa a efectos del IVA. Tal obligatoriedad puede extenderse a cualesquiera personas fsicas, organizaciones o asociaciones, siempre que la OM vaya precedida de un informe de las AAPP (Ley 24/2001 de medidas). Subsanacin y mejora de la solicitud Recibida la instancia el rgano puede, si el escrito de iniciacin no rene los requisitos anteriores (el DNI exigido desde 1962, que se ha eliminado recientemente por RD 522/2006 en la AGE y sus Organismos pblicos) requerir al solicitante que proceda a subsanar la solicitud o acompaar los documentos preceptivos, con la indicacin de que, si as no lo hiciere, se archivar el expediente. Se da un plazo de 10 das, dando al interesado por desistido de su peticin, con resolucin. Se puede ampliar hasta 15 das. En los proc iniciados por solicitud, el rgano puede recabar modificacin o mejora de la solicitud. Acta en el proc. Medidas provisionales Un efecto inmediato de la presentacin de la solicitud es el deber del rgano competente de adoptar las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolucin que pudiera recaer, siempre y cuando existieren suficientes elementos de juicio para ello, y dichas medidas no causen perjuicios irreparables a los interesados, o impliquen violacin de los derechos amparados por las leyes. El rgano puede, de oficio o a instancia de parte, en casos de urgencia adoptar medidas provisionales en casos previstos por ley. Estas medidas prov deben ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de inicio, que deber efectuarse en los 15 das siguientes a su adopcin. Estas medidas quedan sin efecto si no se inicia el proc en dicho plazo o el acuerdo de inicio no se pronuncia sobre ellas No se pueden adoptar medidas prov en caso de que puedan causar perjuicios de difcil o imposible reparacin a los interesados o que impliquen violacin de d amparados por las leyes. Las medidas prov pueden ser alzadas o modif. durante la tramitacin, de oficio o a instancia de parte en virtud de circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de adopcin del acuerdo de inicio. Las medidas prov se extinguen con la eficacia de la resolucin adva que pone fin al proc correspondiente.Artculo 73. Acumulacin. El rgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento, cualquiera que haya sido la forma de su iniciacin, podr disponer su acumulacin a otros con los que guarde identidad sustancial o ntima conexin. Contra el acuerdo de acumulacin no proceder recurso alguno.

8.

Tramitacin e instruccin

Iniciado el proc, la Admn desarrollar de oficio los actos de instruccin necesarios para la determinacin, conocimiento y comprobacin de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolucin. Estos actos se realizarn de oficio por el rgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervencin o constituyan trmites legal o reglam establecidos (art. 78). No implica que en todo proc se den todos los actos de instruccin de la ley, a veces se dicta la resolucin directamente como respuesta a la propia instancia de solicitud del interesado. La constatacin de datos y hechos se lleva a cabo mediante: alegaciones de los interesados, trmite de informacin pblica, informes, 15

pruebas y trmite de audiencia.

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A)

Alegaciones escritas y aportacin de documentos, vista oral y trmite de informacin pblica

Las alegaciones son afirmaciones de conocimiento de hechos y razonamientos jurdicos, en su caso, que formulan los interesados en cualquier momento del procedimiento, y siempre con anterioridad al trmite de audiencia (art. 79). Deben ser tenidos en cuenta por el rgano competente. Los interesados pueden alegar, en cualquier momento, defectos de tramitacin, los que supongan paralizacin, infraccin de plazos u omisin de trmites, todos ellos que puedan ser subsanados antes de la resolucin definitiva. Estas alegaciones pueden dar lugar a responsabilidad disciplinaria. La LRJ no regula una vista oral, pero no impide al instructor configurarlo: reunir a los interesados en un solo acto, contrastar sus puntos de vista, pruebas y fundamentos jurdicos. El trmite de informacin pblica puede considerarse en esta fase en vez de en la de informes. En este trmite se llama pblicamente a opinar sobre cuestiones de hecho o de D a cualquier persona, aunque no sea interesada en el proc. Se abre cuando la naturaleza del proc as lo requiere (o lo diga una ley). Se publica en los peridicos oficiales, sealando el lugar de exhibicin y plazos de alegaciones de mnimo 20 das. Quienes presentan alegaciones u observaciones tienen d a obtener respuesta razonada, que puede ser comn para las cuestiones parecidas, pero no otorga la condicin de interesado. Los interesados pueden interponer los recursos procedentes aunque no comparezcan en la info pblica. No es infrecuente que las regulaciones sectoriales impongan este trmite con carcter imperativo, como en expropiaciones, urbanismo, energa, ... B) Informes

Son actuaciones advas a cargo de rganos especializados que sirven para asesorar al rgano decisor. Son manifestaciones de juicio, jurdico o tcnico, pero no de voluntad; no se consideran actos advos impugnables. LRJ autoriza al instructor para pedir, adems de los informes que sean preceptivos por cuestiones legales, todos los que se juzguen necesarios para resolver (art. 82). En un principio, salvo disp expresa, son facultativos y no vinculantes. Se evacuan en 10 das o disp o proc permita o exija uno mayor. Si no son vinculantes se puede continuar el proc, interrumpindose el plazo de los trmites sucesivos. Si el informe es de una AP distinta, y va sobre competencias, se pueden proseguir las actuaciones si el informe no se emite, pero si se emite podr no ser tenido en cuenta. Si son vinculantes la voluntad del rgano decisor est hipotecada: competencia compartida. Ntese que la falta de informe preceptivo no es un vicio no convalidable. C) La prueba

Actividad dentro del proc para acreditar la realidad de los hechos, su vigencia y existencia de normas aplicables, cuando todo ello es ineludible para dictar la resolucin. Son objeto de pruebe los hechos controvertidos. En cuanto a las normas, se supone que el funcionario estar al da de las normas vigentes (en el momento de producirse los hechos). No debe despreciar el interesado citar las normas que cree que le son de aplicacin, en particular: normas consuetudinarias, normas comunitarias, nacionales no publicadas en BOE, ... No hay reglas especficas en cuanto a la carga de la prueba. LRJ 80.2 que cuando la Admn no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del proc lo exija, el instructor acordar un perodo de prueba de 10-30 das. ste slo puede rechazar las que sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolucin motivada. La Admn comunicar a los interesados con suficiente antelacin el inicio de las pruebas, con lugar, fecha y hora, indicando al interesado que puede estar asistido por tcnicos. Puede exigir al interesado el anticipo de los gastos de las pruebas pedidas por el interesados, a reserva de liquidacin. En los proc sancionadores la prueba debe ser de quien acusa, as como en todos los proc limitadores o de gravamen. En los proc arbitrales o triangulares, la Admn es neutral, y la carga de la prueba debe repartirse. LRJ 80.1 dice que los hechos relevantes pueden acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en D. Luego son admisibles todos los medios de prueba previstos por el Cdigo Civil (art. 1.215 las pruebas pueden hacerse por instrumentos o documentos, por confesin, por inspeccin personal del Juez, por peritos, por testigos y por presunciones), as como los medios probatorios establecidos en las LEC y LECr. En principio es el instructor quien deber acordar la prctica de las pruebas que crea oportunas; en cuanto a las propuestas por los interesados, slo las podr rechazar cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolucin motivada. Un medio de prueba muy generalizado, especficamente advo, lo constituyen las inspecciones a cargo de funcionarios. La LRJ impone con rigor el principio de legalidad, obligando a los administrados a facilitar a la Admn informes, inspecciones y otros actos de inves- tigacin, slo en la forma y los casos previstos por la Ley, o por disposiciones dictadas en virtud de la misma. Asimismo, a los efec- tos de la prctica de pruebas u otras diligencias, los ciudadanos slo estn obligados a comparecer ante las oficinas pblicas cuando as est prevista en una norma con rango de ley (art. 40). 17

D)

El trmite de vista y audiencia

LRJ 84: instruidos los proc, e inmediatamente antes de redactar la propuesta, el instructor habr de poner el expediente de manifiesto a los interesados, para que stos puedan alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes. Esenciadsimo y hasta sagrado por la JP, que considera su omisin causa de nulidad en cuanto produce indefensin de los interesados. Slo se puede prescindir cuando no figuren en el proc ni sean tenidos en cuenta en la resolucin otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado. Finalidad: permitir la presentacin de alegaciones (que se puede hacer en cualquier momento anterior), facilitar el conocimiento de la totalidad del expediente para defensa eficaz y completa de sus intereses. El plazo conjunto para examinar expediente y formular alegaciones, 10-15 das, pudiendo darse por realizado el trmite si antes del vencimiento los interesados manifiestan su decisin de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones (84.3). E) Los plazos

Regla general: los trminos y plazos obligan tanto a las autoridades y personal al servicio de las AAPP competentes para la tramitacin de los asuntos, como a los interesados en los mismos (47). Pero los interesados podrn solicitar, y serles otorgado, una ampliacin que no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y no hay perjuicio de tercero. Asimismo, la Admn puede acordar excepcionalmente mediante motivacin clara la ampliacin del plazo establecido (47 y 48). En todo caso si residencia en extranjero. El computo, cuando es por das, y si por ley no se dice otra cosa, son hbiles (quitar domingos y festivos). Si son naturales se hace constar en las notificaciones. Meses y aos, enteros, de da a da, desde el siguiente a la notificacin o publicacin o (des)estimacin por silencio. Si no hay da en el mes se considera el ltimo. En general si el ltimo es inhbil pasa al siguiente. Inhbil cuando lo es en la sede del rgano y municipio donde reside el interesado. Calendarios de das inhbiles: publicar. No se pueden ampliar plazos vencidos. Tramitacin de urgencia: razones de inters pblico, oficio o solicitud, plazos a mitad, salvo presentacin de solicitudes y recursos. 9. La terminacin del procedimiento ***

LRJ 87 y 88 regulan como formas o causas de finalizacin del proc: - La resolucin - El desistimiento - La renuncia al derecho en que se funda la solicitud - La declaracin de caducidad - La imposibilidad material de continuar el procedimiento por causas sobrevenidas - La terminacin convencional La renuncia, el desistimiento, la caducidad y la imposibilidad de continuar suponen que el proc no ha dado respuesta al proc. La resolucin (expresa o presunta) y la terminacin convencional implican que se ha cumplido la finalidad. A) El desistimiento y la renuncia

El proc puede terminar, antes de llegar a su fin, por desistimiento; porque el interesado desista de su peticin o instancia, lo que significa el apartamiento del proc, pero no la renuncia del derecho ejercitado a travs de l.Seccin 3 Desistimiento y renuncia Artculo 90. Ejercicio. 1. Todo interesado podr desistir de su solicitud o, cuando ello no est prohibido por el Ordena-miento Jurdico, renunciar a sus derechos. 2. Si el escrito de iniciacin se hubiera formulado por dos o ms interesados, el desistimiento o la renuncia slo afectar a aquellos que la hubiesen formulado. Artculo 91. Medios y efectos. 1. Tanto el desistimiento como la renuncia podrn hacerse por cualquier medio que permita su constancia. 2. La Administracin aceptar de plano el desistimiento o la renuncia, y declarar concluso el procedimiento salvo que, habindose personado en el mismo terceros interesados, instasen stos su continuacin en el plazo de diez das desde que fueron notificados del desistimiento. 3. Si la cuestin suscitada por la incoacin del procedimiento entraase inters general o fuera conveniente sustanciarla para su definicin y esclarecimiento, la Administracin podr limitar los efectos del desistimiento o la renuncia al interesado y seguir el procedimiento.

A diferencia del desistimiento, la renuncia va ms all e implica la declaracin de abandono del derecho, pretensin o inters en el proc que se haba ejercitado, razn por la cual el proc mismo deja de tener sentido. Por lo dems, el rgimen de desistimiento y la renuncia tienen los siguientes elementos 18

comunes:

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1. Todo interesado podr desistir de su solicitud o, cuando ello no est prohibido por el OJ, renunciar a sus derechos. 2. Si el escrito se hubiera formulado por dos o ms interesados, el desistimiento o la renuncia slo afectar a aquellos que la hubie- sen formulado. 3. Tanto el desistimiento como la renuncia podrn hacerse por cualquier medio que permita su constancia (90). 4. La Admn aceptar de plano el desistimiento o la renuncia, y declarar concluso el proc, salvo que, habindose personado en el mismo terceros interesados, instasen stos su continuacin en el plazo de 10 das desde que fueron notificados del desistimiento. Tambin continuar el proc si la cuestin suscitada por la incoacin entraase inters general o fuera conveniente sustanciarla pa- ra su definicin y esclarecimiento, en cuyo caso la Admn podr limitar los efectos de desistimiento al interesado, siguindose el proc. B) La caducidad

Causa de terminacin por falta de actividad en el proc. La caducidad se produce en proc iniciados a solicitud de interesado si se paralizan a causa de ste. La Admn le advertir de que transcurridos 3 meses se producir sta, con archivo de las actuaciones. Pero el proc puede seguir, si hubiese terceros interesados o la cuestin afectase al inters general o fuera conveniente suscitarla para su esclarecimiento. Hay que resolver declarando caducidad, contra lo que se puede recurrir. Pero la inactividad del interesado permite continuar el proc, se contina, y ste pierde su d a dicho trmite slo. Esta caducidad no produce la prescripcin de las acciones del particular, aunque tampoco interrumpe su plazo. En los proc iniciados de oficio, donde la Admn ejerza potestad sancionadora o en general de efectos desfavorables o de gravamen, la falta de resolucin expresa da lugar a la caducidad. Pero la LRJ no resuelve el supuesto de proc iniciados de oficio en que puedan producirse efectos favorables a los interesados, como seleccin de funcionarios o subvenciones, etc. En principio estos proc no caducan, dado el inters tanto pblico como de los participantes en los mismos. Pero la Admn, por razones de inters pblico (p.e., innecesariedad en la cobertura de las plazas de funcionarios o de los contratos previstos) acuerde dar por finalizado el proc por causas sobrevenidas. En cuanto a los efectos, no implica siempre la correlativa prdida o extincin del d que en dicho proc se estaba ejercitando o pretendiendo, pues la caducidad no producir por s sola la prescripcin de las acciones del particular o de la Admn, pero los proc caducados no interrumpirn el plazo de prescripcin. Por ello en los proc iniciados de oficio en que se ejercen facultades sancionadoras o de intervencin es posible que la declaracin de caducidad pueda ser seguida del inicio de otro proc con la misma finalidad si no ha prescrito la infraccin. En cualquier caso, la caducidad no produce efecto alguno en el supuesto de que la cuestin suscitada afecte al inters general o cuando fuere conveniente sustanciarla para su definicin o esclarecimiento (92.3 y 4). C) La resolucin expresa o presunta (por silencio administrativo)

La resolucin expresa es el acto advo propiamente dicho, que implica una manifestacin de voluntad que, segn el principio de congruencia, decidir todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo. Cuando se trata de cuestiones conexas que no hubieran sido planteadas por los interesados, el rgano competente podr pronunciarse sobre las mismas, ponindolo antes de manifiesto a los interesados por un plazo no superior a 15 das, para que formulen las alegaciones que estimen pertinentes y aporten, en su caso, los medios de prueba. La LRJ impone tambin la prohibicin de la reformatio in peius, es decir, que con motivo de una peticin o recurso a la Admn se pueda agravar la situacin inicial del interesado, sin perjuicio de que la Admn pueda incoar de oficio un nuevo proc, si procede. Las resoluciones contendrn la decisin que ser motivada, en los casos a que se refiere el art. 54 LRJ (necesidad de motivacin). De existir informes o dictmenes, stos servirn de motivacin a la resolucin cuando se incorporen al texto de la misma. Las resoluciones expresarn, adems, los recursos que contra la misma procedan, el rgano advo o judicial ante el que se hubieran de presentar y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen procedente. La LRJ asimila la resolucin expresa a la no resolucin en los plazos establecidos y le atribuye determinado sentido, positivo o negativo, como se ve en un tema anterior.Seccin 2 Resolucin Artculo 89. Contenido. 1. La resolucin que ponga fin al procedimiento decidir todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo. Cuando se trate de cuestiones conexas que no hubieran sido planteadas por los interesados, el rgano competente podr pronunciarse sobre las mismas, ponindolo antes de manifiesto a aqullos por un plazo no superior a quince das, para que formulen las alegaciones que estimen pertinentes y aporten, en su caso, los medios de prueba. 2. En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolucin ser congruente con las peticiones formuladas por ste, sin que en ningn caso pueda agravar su situacin inicial y sin perjuicio de la potestad de la Administracin de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si pro-cede. 3. Las resoluciones contendrn la decisin, que ser motivada en los casos a que se refiere el artculo 54. Expresarn, adems, los recursos que contra la misma procedan, rgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjui- cio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno. 4. En ningn caso podr la Administracin abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales

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aplicables al caso, aunque podr resolver la inadmisin de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el Ordenamiento Jurdico o manifiestamente carentes de fundamento, sin perjuicio del derecho de peticin previsto por el artculo 29 de la Constitucin. 5. La aceptacin de informes o dictmenes servir de motivacin a la resolucin cuando se incorporen al texto de la misma.

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D)

La terminacin convencional

Las AAPP pueden celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos, con personas de d pblico o privado, si: No son contrarias al OJ Versan sobre materias susceptibles de transaccin Tengan por objeto satisfacer el inters pblico que tengan encomendado Pero deben estar regulados en una disp de carcter general que establecer el alcance, efectos y rgimen jurdico. Puede tener la consideracin de finalizador del PA, o insertarse con carcter previo incluso no vinculante a la resolucin. Estos instrumentos deben establecer como mnimo la identificacin de las partes intervinientes, el mbito personal, funcional y territo- rial, y el plazo de vigencia, debiendo publicarse o no segn su naturaleza y las personas a las que estuvieran destinados. Estos acuerdos no supondrn alteracin de las competencias atribuidas a los rganos administrativos ni de las responsabilidades que correspondan a las autoridades y funcionarios relativas al funcionamiento de los servicios pblicos.

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Tema V1.

Las formas de la actividad administrativa. La actividad de polica o limitacin

Las clases de la actividad administrativaLa actividad adva se manifiesta a travs de actos, reglamentos, contratos, subvenciones, ... Las clases o formas de actividad son: Limitacin o polica Fomento o incentivacin Prestacin o servicio pblico Sancionadora Arbitral Mismo fin pblico sustituirse o combinarse distintos tipos; principio de intercambiabilidad de las tcnicas de intervencin adva.

Aparte de clasificaciones por fines, sectores o materias, atendiendo al efecto que tiene sobre libertad y derechos de los particulares: Limitacin o polica: restringe la libertad, los derechos o la actividad de los particulares. Fomento o incentivacin: estimula mediante premios o apoyos el ejercicio de la actividad de los particulares, para que la orienten al cumplimiento de determinados fines de inters general. Prestacin o servicio pblico: cuando Admn suministra prestaciones a los particulares (sanitarias, docentes, transporte, ...) La Admn espaola est investida de funciones de carcter judicial, ms all de las actividades de limitacin o de polica, aadir: Sancionadora: no puede considerarse de limitacin, ya que hay una conducta contraria a D. Tiene naturaleza garantizadora de cualquier otro tipo de actividad adva; es un especie de autotutela (de 2 grado). La actividad de mediacin entre los intereses y derechos de los particulares: Arbitral: decide o arbitra entre pretensiones contrarias de los particulares, actuando como arbitro mediador. Como juez civil. 2. Los principios que condicionan la actividad administrativa legalidad, igualdad, proporcionalidad, buena fe, confianza legtima e inters pblico. A) El principio de legalidad o de norma previa Implica que toda la actuacin de las AAPP est sujeta a la ley, se puede hacer slo lo que permite la ley, no todo lo que no prohbe. La necesidad de norma previa es imprescindible en las actividades de limitacin y sancionadora, pero debe entenderse que hace falta al menos reglamentos ejecutivos para las actividades de fomento y de prestacin. Y tambin en la arbitral. CE 103 la Admn acta con sometimiento pleno a la ley y al D legalidad CE 53, derechos, slo por ley, que respetar su contenido esencial, podr regularse su contenido esencial. Luego si se afectan derechos como en las potestades de limitacin o sancionadora es necesaria una ley. No toda la actividad puede ser regulada detalladamente por ley margen a los reglamentos. Basta una simple previsin o apode- ramiento legal en las actividades de fomento y de servicio pblico. B) El principio de igualdad CE 14 igualdad ante la ley, sin discriminacin alguna. Las diferencias de trato se deben justificar adecuadamente. Este principio se aplica por igual a todas las actividades de la Admn. C) Proporcionalidad y favor libertatis Los medios empleados se tienen que corresponder con los fines perseguidos. LRJ entre los medios de ejecucin forzosa el menos restrictivo de la libertad individual. La ejecucin forzosa siempre respetando el principio de proporcionalidad. LRJ adecuacin entre la gravedad del hecho que es infraccin y la sancin aplicada Aplica a toda la actividad adva, pero con ms aplicacin en las actividades de limitacin y sancionadoras.

Toda la actividad adva, est sujeta a determinados principios:

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D)

La buena fe y la confianza legtima La buena fe es un pgd ya en la LRJ. Rectitud, honradez, expectativas de la otra parte, no abuso de posiciones de dominio. Las exigencias de la buena fe en el CC. La confianza legtima tambin se ha positivizado en la LRJ. Es una especialidad de la buena fe, no cambiar de criterios precedentes, es una manifestacin del criterio ms general de seguridad jurdica. JP comunitaria, condiciones para su aplicacin: Una accin de la Admn que justifique las legtimas expectativas de los administrados. Que las expectativas puedan ser objetivamente reconocidas por un observador neutral, y Que los intereses de los afectados no sean contrarios a los intereses pblicos preponderantes.

E)

El inters pblico Sirve de justificacin a toda la actividad adva. Es pblico cuando favorece a una fraccin importante de sus miembros (pero respeto a minoras). Puede coincidir con el privado, pero, en general el inters de uno o algunos individuos no es de naturaleza pblica. La falta de abstencin, cuando concurre el inters privado, sin embargo no es motivo de invalidez en general. Limitaciones: no se puede, en funcin del inters pblico, reglamentar los derechos fundamentales y libertades pblicas.

3.

La actividad administrativa de limitacin

Forma de intervencin mediante la cual la Admn restringe la libertad o d de los particulares, sin sustituir con su actuacin la actividad de stos. Tambin se denomina de polica (confusin, antes era intervencionismo, fuerzas de seguridad, polica judicial) GARRIDO lo identifica con el de coaccin, es el conjunto de medidas coactivas utilizables por la Admn para que el particular ajuste su actividad a un fin de utilidad pblica. Pero ni la coaccin ni la sancin presuponen una situacin ilegitimidad y antijuricidad del particular. Cuando se sanciona no se limitan derechos, se est restableciendo el orden jurdico perturbado. SANTAMARA utiliza el trmino actividad de ordenacin, del que excluye la actividad sancionatoria, pero incluye la arbitral y la de dacin de fe pblica y registros sobre derechos privados. Es un exceso: la actividad arbitral es cuasijudicial, anloga a la sancionadora y la actividad registral sobre derechos privados (Registro de la Propiedad, Registro de Fundaciones, ...) no hay limitacin ni ordenacin de la actividad de los particulares, sino prestacin de un servicio pblico: el de seguridad jurdica. 4. Los grados de limitacin en la libertad y derechos de los particulares

La actividad de limitacin de la Admn tiene distintos grados: 1. El grado menor se limita a la simple comunicacin a sta de determinados comportamientos o la simple identificacin, o soportar inspecciones. 2. Un grado intermedio, donde para la realizacin de determinadas actividades es necesaria la autorizacin de la Admn. Es la constatacin reglada de los requisitos para una actividad. 3. Uno superior que llega a la prohibicin (de abrir un local), de una accin obligatoria (vacunacin) o de la propia expropiacin de un d sin contraprestacin alguna (prestaciones obligatorias). La expropiacin forzosa es tambin una limitacin de la propiedad, aunque ahora con indemnizacin.

5.

Las tcnicas de la actividad de limitacin. La reglamentacinLa reglamentacin es ms que una forma de actividad, un requisito (adems de la correspondiente previsin legal) previo a la propia actividad de limitacin. Estos reglamentos pueden exigir autorizaciones, ordenar o prohibir conductas, ..., por lo que la potestad reglamentaria se suele remitir a la teora de las fuentes del D advo, negndose a la reglamentacin el carcter de limitacin en s misma. En Francia, y en nuestra legislacin local, la reglamentacin es la 1. forma de intervencin adva

Ms que una actividad propiamente dicha, es el requisito (desarrollando leyes mayormente) previo a la propia actividad de limitacin. Es una potestad de todas las AAPP territoriales. No pueden ir en contra de las leyes. Se pueden considerar ms una fuente del d, que una tcnica de limitacin o intervencin. Pero los reglamentos pueden establecer necesidad de autorizacin, imponer prohibiciones, ... 6. La autorizacin

A) El concepto de autorizacin La autorizacin (permiso, licencia, carn, ...) es la reina de las tcnicas de limitacin. Se han enfrentado dos concepciones, segn se considere que el derecho del administrado a desarrollar la determinada actividad existe o no antes de la propia autorizacin adva: 24

a) Existencia previa del derecho subjetivo a la actividad por el sujeto autorizado. La autorizacin es un acto declarativo (frente a la concesin, que otorga derechos no preexistentes del concesionario), que se limita a constatando que se cumplen las condiciones para su ejercicio y no es contraria al inters pblico, y que removiendo los lmites o condiciones establecidos para su ejercicio. b) Derecho subjetivo a la actividad por el sujeto autorizado, despus de la autorizacin. PARADA, la potestad autorizatoria se limita a la simple valoracin fctica, no debiendo reconocerse ningn margen de discrecionalidad en el otorgamiento o denegacin de autorizaciones: no existen las autorizaciones o licencias discrecionales. B) Diferencia con la concesin En la concesin el derecho no es preexistente; es el propio acto concesional el que lo otorga. Pero en ocasiones la diferencia es difcil, como cuando la autorizacin recae sobre actividades que la legislacin limita (o la realidad impone) a unos pocos sujetos (como farmacias), lo que el OJ debera prever a travs de un procedimiento que garantice la igualdad de oportunidades como en el caso de las concesiones. La regla de intrasmisibilidad de las concesiones se aplica (o debera aplicarse) tambin a los casos de autorizaciones en que se limita su nmero, ya que ms se parece a un privilegio que la Admn crea para un privilegiado. En resumen, el concepto de autorizacin debera limitarse a los supuestos en que no hay limitacin en el n de beneficiarios del d o actividad, ni discrecionalidad en el otorgamiento (son regladas), remitiendo al concepto de concesin los dems supuestos en que la legislacin permite claramente la discrecionalidad en el otorgamiento o limita el nmero de beneficiarios del ejercicio del dcho o actividad en funcin de condiciones legalmente definidas. C) Las autorizaciones de efecto continuado PARADA opina que la autorizacin no justifica otras intervenciones sobre el sujeto autorizado, salvo que se estn pasando por autorizaciones otros supuestos de concesin. Los actos posteriores a la autorizacin deben encontrar su legitimacin no en el acto de autorizacin, sino en otras potestades que la ley o los reglamentos reconozcan a la Admn sobre la actividad autorizada. D) Otorgamiento, condicionamiento, transmisin y extincin de las autorizaciones Las autorizaciones se otorgan a solicitud de los interesados. El RD 1778/94, por el que se adecua a la Ley 30 las normas de los procedimientos de otorgamiento, modificacin y extincin de las autorizaciones, impone el silencio positivo con carcter general, dando en su Anexo una lista tan amplia de casos de silencio negativo (desde 99 por ley) que la regla general queda en agua de borrajas. Se regula la terminacin convencional, por acuerdo entre el autorizado y la Admn, que se admite nicamente cuando, por naturaleza de la actividad, las normas reguladoras de la autorizacin as lo prevean, garantizndose el inters pblico. En caso de limitacin de licencias (que podra considerarse concesin), se impone un proc (licitacin, sorteo, ...) que garantice de forma competitiva el principio de igualdad entre los solicitantes. En cuanto a las determinaciones accesorias (condicin, modo y trmino), siendo la autorizacin un acto reglado, no se pueden aceptar ni modular discrecionalmente (como si se puede hacer en el caso de las concesiones), sino que las condiciones para las licencias deben limitarse a las previstas en la propia normativa. No obstante, todas las a/a se suelen otorgar con la clusula sin perjuicio de tercero, que limita el efecto de la a/a al mbito de las relaciones entre la Admn y el sujeto autorizado, sin que suponga alteracin alguna en las relaciones jurdico-privadas que subyacen en el otorgamiento de la autorizacin. De esta forma la autorizacin: no supone reconocimiento de titularidades privadas de unos sujetos frente a otros (caso de licencia de construccin que se expida a quien no es dueo del solar edificable), ni es un salvoconducto de irresponsabilidad contra los eventuales fraudes que pudiera envolver u ocasionar la actividad privada (autorizacin del Protectorado de Fundaciones para una Fundacin disponga de sus bienes).

La transmisibilidad de una autorizacin supone que puede ser transmitida de un sujeto a otro, sin intervencin de la Admn. Su admisin o no, depende del grado de personalizacin de la actividad autorizada. En las autorizaciones otorgadas a una persona concre- ta no es posible la transmisin (p.e. la licencia de armas o el permiso de conduccin). En otros casos, cuando la autorizacin se da para actuar sobre determinados objetos, la autorizacin va pegada al objeto en s, como en las licencias de construccin sobre una finca urbana, cuando se transmite el objeto se transmite la licencia. La extincin de las autorizaciones puede producirse por: - Ejecucin de la actividad autorizada, p.e. una licencia de obra. - Transcurso del plazo para el que fueron otorgadas, p.e. el carn de conducir, si no es renovado. - Por su revocacin o anulacin. La revocacin o anulacin puede producirse si se incumplen las condiciones a que estuvieran subordinadas o desaparezcan las circunstancias que motivaron su otorgamiento o sobrevinieren otras que hubieran justificado la denegacin. Si se revoca una a/a con fundamento en nuevos criterios de apreciacin o error administrativo pueden comportar el resarcimiento de daos y perjuicios. 7. Ordenes, mandatos y prohibiciones

Otras modalidades de la limitacin: rdenes positivas, mandatos que obligan al administrado a una determinada actividad, as como las rdenes negativas o prohibiciones absolutas que impiden al sujeto a realizar cierta actividad (frente a las relativas, que necesitan de autorizacin).

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Las rdenes son actos de la Admn, sobre la base de la potestad de supremaca, que obligan al sujeto un deber de conducta positiva (mandato) o negativo (prohibicin), y cuya inobservancia expone al obligado a una sancin en caso de desobediencia (o a la ejecucin forzosa, digo yo). Dichas rdenes pueden venir establecidas de forma general por una norma, sin necesidad de acto advo posterior, o requerir para su efectividad un acto de la Admn. La rdenes, que siempre han de justificarse una norma legal, pueden estar legitimadas por una potestad de supremaca general que afecte a todos los ciudadanos, como las previstas en las leyes de orden pblico, sanitaria, de proteccin civil, o por una relacin de supremaca especial (concesionarios o contratistas de la Admn, usuarios de un servicio, etc.), o por una relacin jerrquica (funcionarios o militares), aunque en este ltimo caso la orden no tiene efecto limitativo sobre los derechos. Donde ms se manifiesta el carcter limitativo de derechos es en las relaciones de supremaca general:a) c) En la Ley Orgnica de Proteccin de la Seguridad Ciudadana: disolucin de reuniones, manifestaciones y espectculos pblicos. b) En la Ley 14/1986, General de Sanidad: imponiendo medidas de desinfeccin y desinsectacin, vacunacin obligatoria, ... En la normativa de proteccin civil, que permite imponer obligaciones a ciudadanos y medios de comunicacin.

El efecto de la orden de polica debidamente notificada o comunicada consiste en la obligacin de obedecer conforme a su contenido. Las rdenes (mandatos o prohibiciones) tienen un amplio sistema garantizador, normalmente ms enrgico en las rdenes dictadas en una relacin de supremaca especial. El problema de los trminos y lmites de la obediencia debida, que exonera al inferior por el cumplimiento de la orden legal del superior. En el caso de rdenes dictadas en relaciones de supremaca general, se puede llegar a sanciones no slo advas, sino penales.

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Tema VI1.

La actividad administrativa de fomento

Concepto y evolucin de la actividad de fomento

Modalidad de intervencin adva que consiste en dirigir la accin de los particulares hacia fines de inters general mediante incentivos No se usa aqu la limitacin, ni la creacin de nuevos servicios pblicos Gran despliegue estatal, hasta el repliegue por las ONG Marco general de regulacin de las subvenciones en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. C78 alude en numerosos preceptos a esta actividad; los poderes pblicos fomentarn o promovern: La formacin profesional y la seguridad e higiene en el trabajo. La educacin sanitaria, la educacin fsica y el deporte. Las organizaciones de consumidores y usuarios. Las sociedades cooperativas. El desarrollo econmico de la Comunidad Autnoma (148.1.13.) La investigacin cientfica y tcnica (149.1.15.) 2. Las modalidades de la actividad de fomento y su naturaleza reglada

Atendiendo a las ventajas que se otorgan a los particulares incentivados: 1. Honorficas. Condecoraciones, ttulos nobiliarios, ttulos acadmicos, ... 2. Econmicas. Primas, subvenciones, desgravaciones fiscales, ... 3. Jurdicas. Beneficiarios de la expropiacin forzosa, otorgamiento de concesiones mineras a sus descubridores, ... Hay medidas honorficas que dan lugar a ventajas econmicas (pensiones) o jurdicas (preferencias en adjudicacin de plazas de funcin pblica). No puede ser clasificada de reglada o discrecional, ya que depende de diversas regulaciones y procedimientos: A veces es claramente discrecional, como la concesin de ttulos honorficos o condecoraciones civiles. A veces es claramente reglada, como las becas para el estudio, que tienen reglamentaciones muy precisas. Debe descartarse en cualquier caso el carcter discrecional de la concesin de subvenciones econmicas junto con los beneficios de carcter jurdico asociados, como el beneficio de la expropiacin forzosa. Aunque sea a veces con dificultad, se pueden valorar las circunstancias de hecho concurrentes y se puede realizar un control judicial sobre los actos de concesin o denegacin; hay un d subjetivo a su reconocimiento y una legitimacin para oponerse a su concesin a un 3 invocando mejor d o tratamiento desigual. 3. Los incentivos econmicos

Orientacin de los particulares hacia fines de inters general, orientando y corrigiendo el sistema de mercado. Tambin ttulo habilitante para que la Admn pueda intervenir, ordenar y controlar las actuaciones privadas apoyadas por ayudas pblicas. Las exenciones y desgravaciones fiscales suponen para la Admn una prdida de ingresos. Los anticipos (prstamos reintegrables con bajo inters o sin l) suponen gasto efectivo para la Admn, as como los premios o primas (funcin de determinados niveles productivos), y los seguros de beneficios industriales (garantizan un nivel mnimo determinado para sus beneficiarios). Desde una perspectiva temporal, las ayudas econmicas pueden ser: Previas. antes del cumplimiento de la actividad incentivada (becas, prstamos o anticipos a bajo inters, subv en general), o Posteriores a la actividad desarrollada. Las ayudas econmicas pueden tener por destinatarios: Particulares. Personas o empresas. Personas o entidades que tienen encomendadas funciones de servicio pblico, como las ONGs. Administraciones, normalmente inferiores. Est sujeta a los principios de legalidad (consignacin de las subv en los presupuestos; obligacin legal de gastos de acuerdo con las leyes) y de igualdad.El principio de legalidad es una consecuencia de la consignacin expresa obligatoria en los presupuestos de las Administraciones.

Las LGP y LGT reiteran lo dicho en CE 133.3. Las subvenciones deben consignarse expresamente en los presupuestos; si no lo estn no se pueden exigirse, y si los realizaran seran nulos de pleno d los actos advos y disposiciones generales que supongan compromisos de gastos por importe superior a los crditos presupuestados. (El beneficiario de buena fe, tendr, sin embargo derecho a una accin de responsabilidad contractual o extracontractual para exigir de la Admn daos.) En cuanto al principio Cde igualdad, obliga a tratar por igual a los presuntos beneficiarios de la accin de fomento y a distribuir las ayudas a travs de proc basados en las reglas de transparencia, publicidad y libre concurrencia, como se ve ms adelante. 22

4. A)

La subvencin Concepto amplio y estricto de subvencin

Segn la doctrina deben distinguirse las subvenciones de otras ayudas econmicas (concepto estricto de subvencin): a) Es una atribucin patrimonial a fondo perdido, se excluyen, por lo tanto, las exenciones fiscales, las devoluciones de impuestos y los crditos subvencionados. b) El otorgante es