Responsabilidad empresarial por siniestralidad

laboral: régimen sancionatorio

Ferran Camas Roda (e-mail: Fernando.Camas@udg.es)

Universitat de Girona

XVI Jornadas Catalanas de Derecho Social

La responsabilidad laboral del empresario: siniestralidad laboral

http://www.uoc.edu/symposia/dretsocial/esp/index.html

Febrero de 2005

SUMARIO: PRESENTACIÓN DEL TRABAJO PREVIO A LA PONENCIA; 1.

LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES APLICABLES AL DERECHO

SANCIONADOR: EL RÉGIMEN SANCIONADOR DE CARÁCTER

ADMINISTRATRIVO EN MATERIA DE PREVENCIÓN DE RIESGOS

LABORALES. 1.1 El principio de legalidad y de tipicidad; 1.2 El principio de

culpabilidad; 1.3 El principio de proporcionalidad; 1.4 El principio de non bis in idem;

1.5 La prescripción de las infracciones; 2. EL RÉGIMEN SANCIONADOR

ADMINISTRATIVO POR LAS INFRACCIONES DEL EMPRESARIO EN

MATERIA DE PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES; 2.1 Ámbito subjetivo del

Derecho administrativo sancionador en materia de prevención de riesgos laborales; 2.2

El concepto de infracciones administrativas en materia de prevención de riesgos

laborales; 2.3 La calificación de las infracciones administrativas en materia de

prevención de riesgos laborales; 2.4 Tipos y contenidos de sanciones contenidas en la

LISOS en materia de prevención de riesgos laborales; 3. ALGUNAS CONCLUSIONES

PRESENTACIÓN DEL TRABAJO PREVIO A LA PONENCIA

La organización de las XVI Jornadas Catalanas de Derecho Social me ha atribuido el

trabajo de realizar una ponencia sobre La responsabilidad empresarial por

siniestralidad laboral: régimen sancionatorio el día 3 de marzo de 2005, atribución que

agradezco tanto por la oportunidad que supone participar de esta forma en unas jornadas

de tanto recorrido en el ámbito iuslaboralista catalán y español, como por la propia

importancia del tema encomendado, que es el estudio del ius puniendi del Estado en

materia de seguridad y salud en el trabajo, y por tanto el análisis de la potestad

administrativa sancionadora en materia social y de la protección penal, anclada en el

ámbito de la jurisdicción correspondiente, de los delitos y faltas contra los derechos de

los trabajadores en materia de seguridad y salud laboral.

A modo de avance de lo que será la ponencia, he pretendido ofrecer a la

organización de las Jornadas un análisis sobre la primera de las manifestaciones citadas

del ius puniendi en materia social: la potestad administrativa sancionadora, que dicho

sea de paso, es donde reposa el sistema represor por el incumplimiento de la normativa

2

de prevención de riesgos laborales. Además, y para enfatizar aún más la importancia de

la responsabilidad administrativa en materia de prevención de riesgos laborales, se ha de

tener en consideración que este tipo de infracciones son las que, dentro de las que

forman las relaciones laborales, mayor atención reciben por parte de la Administración

laboral y de los Tribunales Contencioso-Administrativo: no en vano, las infracciones

relativas a la prevención de riesgos laborales vienen a ocupar un 75% del conjunto de

las sanciones resueltas por la Autoridad laboral competente1.

1. LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES APLICABLES AL DERECHO

SANCIONADOR: EL RÉGIMEN SANCIONADOR DE CARÁCTER

ADMINISTRATRIVO EN MATERIA DE PREVENCIÓN DE RIESGOS

LABORALES.

La asunción por la Administración Pública de la potestad de imponer sanciones

administrativas en materia de siniestralidad laboral se vinculó históricamente con el

carácter tuitivo que informaba la legislación de trabajo en cuanto necesario

complemento a la observancia de las prescripciones contenidas en la misma, pero

también en el interés social de que dicho ordenamiento se cumpla, al amparo de la

Constitución Española de 1978 (en adelante CE)2.

Justamente, los arts. 25, ap. 1 y ap. 3 CE, según los cuales «nadie puede ser

condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no

constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en

aquél momento», y «la Administración civil no podrá imponer sanciones que, directa o

subsidiariamente, impliquen privación de libertad», respectivamente, implican un

reconocimiento de la potestad sancionadora de la Administración pública en general, y

consecuentemente, en materia del orden social en particular, refrendado por el Tribunal

Constitucional desde su temprana STC 77/1983, de 3 de octubre.

1 Ver un análisis sobre estos datos en CAMAS RODA, FERRAN: «Las infracciones y sanciones administrativas del empresario en el Orden Social». Estudios Financieros. Trabajo y Seguridad Social. Recursos Humanos. Revista Mensual Núm. 254, Mayo de 2004, p. 3-62.

2 MARTÍNEZ ABASCAL et al…, hacen descansar la potestad sancionadora de la Administración Pública en el soporte jurídico-conceptual que le brinda la actividad de policía en orden a la atribución de aquella potestad (Vid., MARTÍNEZ ABASCAL, V.; PÉREZ AMORÓS, F.; ROJO TORRECILLA, E.; “La potestad sancionatoria de la Administración en el Marco de las Relaciones Laborales. La Ley 8/1988 de 7 de abril, sobre Infracciones y Sanciones de Orden Social”, Revista Técnico-Laboral, núm. 39, de 1989, p. 14).

3

En este sentido, la STC 77/1983, de 3 de octubre, aunque partió inicialmente de la

afirmación de que en un sistema en que rigiera de manera estricta y sin fisuras la

división de los poderes del Estado, la potestad sancionadora debería constituir un

monopolio judicial y no podría estar nunca en manos de la Administración, acabó

resolviendo «que un sistema semejante no ha funcionado nunca históricamente y es

lícito dudar que fuera incluso viable, por razones […] entre la que se pueden citar la

conveniencia de no recargar en exceso las actividades de la Administración de Justicia

como consecuencia de dotar de una mayor eficacia al aparato represivo en relación con

ese tipo de ilícitos y la conveniencia de una mayor inmediación de la autoridad

sancionadora respecto de los hechos sancionados. Siguiendo esta línea, nuestra

Constitución no ha excluido la existencia de una potestad sancionadora de la

Administración […] aunque como es obvio, sometiéndole a las necesarias cautelas, que

preserven y garanticen los derechos de los ciudadanos».

En función de ésta argumentación, de un posible debate cuyo eje podía estar

representado por la ruptura o no de un monopolio judicial en la imposición de

sanciones, se pasa a confirmar la existencia de una potestad administrativa

sancionadora, cuyo máximo problema es concretar los límites de su ejercicio3. En este

sentido la propia STC 77/1983, extendiendo en algunos casos las garantías previstas en

el propio art. 25 CE, manifiesta que los límites que la potestad sancionadora encuentra

en función de este precepto son: «a) la legalidad, que determina la necesaria cobertura

de la potestad sancionadora en una norma con rango legal, con la consecuencia del

carácter excepcional que los poderes sancionatorios en manos de la Administración

presentan; b) la interdicción de las penas de privación de libertad, a las que puede

llegarse de modo directo o indirecto a partir de las infracciones sancionadas; c) el

respeto de los derechos de defensa, reconocidos en el art. 24 de la Constitución, que son

de aplicación a los procedimientos que la Administración siga para la imposición de

sanciones; y d) finalmente, la subordinación a la Autoridad judicial» (F.j. 3).

3 Como dice A. NIETO, el problema actual de la potestad sancionadora de la Administración «no es el de la existencia de la potestad sancionadora, y ni siquiera el de su justificación, sino mucho más sencillamente –y también mucho más eficazmente- el de su juridificación. No se trata ya (en otras palabras) de devolver a los Jueces potestades indebidamente detentadas por la Administración sino conseguir que ésta ofrezca en su ejercicio la mismas garantías que los Jueces y procesos penales. Y así, la «despenalización» de las materias se corresponde con una «jurisdiccionalización» de los procedimientos

4

Éste último reconocimiento implica un rechazo de toda posible herencia anterior

respecto a una pretendida independencia de la potestad sancionadora de la

Administración respecto a la jurisdicción, afianzándose la posición de subordinación de

la primera respecto al a segunda y debiendo arbitrarse la tutela judicial efectiva ante las

decisiones administrativas en el ámbito sancionador4. Ahora bien, esta interpretación

puede pecar de obvia, ya que, la sujeción al control de los Tribunales Contencioso-

Administrativos es una característica esencial de todo acto y disposición administrativa,

de la que no podría exceptuarse, por tanto, la sanción administrativa5. La apelación de la

sentencia citada a la «Autoridad judicial», debe entenderse más bien como una

subordinación de la Administración sancionadora a los Tribunales penales, aunque ésta

afirmación puede tener varias consecuencias de carácter diverso. Por una parte sostener

que la referencia implícita del límite de la potestad sancionadora pública a la

Jurisdicción penal ha de entenderse en el sentido que la subordinación de la potestad

administrativa sancionadora no opera en el ámbito del control a posteriori sino, de

manera mucho más tenue, en el del non bis in idem. Como aclara NIETO, en esta

perspectiva, la potestad administrativa sancionadora no está en modo alguno

subordinada materialmente a la potestad punitiva penal, aunque desde una perspectiva

procesal, su ejercicio aparezca condicionado por el ejercicio previo de la potestad

punitiva jurisdiccional6.

No es esta interpretación sobre la subordinación de la potestad administrativa

sancionadora a la Jurisdicción penal la que es admitida mayoritariamente por la

jurisprudencia constitucional, sino que, se realiza otro tipo de construcción jurídica. El

punto de partida que se toma es que la legitimación de la potestad administrativa

sancionadora ya no se encuentra en la actividad de policía del que dispone la

Administración, que en materia laboral estaría encuadrada como una actividad de

policía especial que tiene por objeto reprimir actos contrarios al interés propio de dicha

normativa, sino más bien, en la tesis de que ambas potestades sancionadoras, la penal y

y garantías» (Vid., Derecho Administrativo Sancionador, Segunda Edición Ampliada, Madrid, 1994, p. 84).

4 DEL REY GUANTER, S.: Potestad sancionadora de la Administración y Jurisdicción penal en el Orden social, op. cit., p. 46.

5 NIETO, A.:Derecho Administrativo Sancionador, op. cit., p.89. 6 Ibidem, p.89.

5

la administrativa, se configuran como ramas o manifestaciones de una unidad superior:

el «ius puniendi» del Estado. Si por tanto, existe un único ordenamiento punitivo

estatal, aunque con dos ramificaciones, y además, la potestad sancionadora

administrativa está subordinada a la Autoridad judicial, léase Jurisdicción penal, la

consecuencia es inmediata, los principios del Derecho penal son a priori trasladables al

ordenamiento administrativo sancionador. La STC 18/81, de 8 de junio, expresa está

argumentación de la manera siguiente: «los principios inspiradores del orden penal son

de aplicación, con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador, dado que

ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, tal y como refleja la

propia Constitución (art. 25, principio de legalidad) y una muy reiterada jurisprudencia

de nuestro Tribunal Supremo (Sentencia de la Sala Cuarta de 29 de septiembre, 4 y 10

de noviembre de 1980, entre las más recientes), hasta el punto que un mismo bien

jurídico puede ser protegido por técnicas administrativas o penales, si bien en el primer

caso con el límite que establece el propio art. 25.3, al señalar que la Administración

Civil no podrá imponer penas que directa o indirectamente impliquen privación de

libertad» (F.j. 2).

La configuración legal del derecho administrativo sancionador en materia social se

halla en la actualidad en el R.D. Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, por el que se

aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones del Orden Social,

que derogó la Ley 8/1988, de 7 de abril (en adelante, LISOS), que ajusta la potestad

administrativa de sancionar en materia social a los principios constitucionales de los

arts. 25 y 24 CE, incorporando como propias las garantías punitivas del Estado, y que

incorpora un Capítulo específico dedicado al Procedimiento Sancionador, el cual, según

establece su art. 51, debe ajustarse a lo previsto en la propia LISOS, siendo de

aplicación subsidiaria las disposiciones de la Ley 30/1992, que regula el Régimen

Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Se ha de tener en cuenta que la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen

Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común

(en adelante Ley 30/92), se ocupa en su Título IX (arts. 127 a 138) «De la potestad

sancionadora», abarcando en su Capítulo I normas con un carácter material («Principios

de la potestad sancionadora»), mientras que en su Capítulo II regula los aspectos

formales o procedimentales de dicha potestad («Principios del Procedimiento

sancionador»), con el objetivo, manifestado en la propia Exposición de Motivos, de

6

regular «los principios básicos a que debe someterse el ejercicio de la potestad

sancionadora de la Administración y los correspondientes derechos que de tales

principios se derivan para los ciudadanos extraídos del texto constitucional y de la ya

consolidada jurisprudencia sobre la materia».

La Ley 30/92 parte de una vocación de aplicabilidad prevalente de la legislación

general de procedimiento administrativo, eliminando cualquier previsión procedimental

dimanante de la legislación sectorial, salvo que exista remisión específica por parte de la

propia ley7, cosa que ocurre con la Disposición Adicional Séptima de la Ley 30/92,

donde se manifiesta que «los procedimientos administrativos para la imposición de

sanciones por infracciones del orden social y para la extensión de actas de liquidación

de cuotas de Seguridad Social» que «se regirán por su normativa específica y,

subsidiariamente, por las disposiciones de esta Ley».

La doctrina iuslaboralista tiende a ver en esta norma que la Ley 30/92 no trató de

unificar la totalidad de la norma procedimental, sino que admite la existencia de

especialidades que parten tanto del reconocimiento de la potestad organizativa de las

distintas Administraciones, como de la necesaria conexión entre las normas adjetivas y

las normas sustantivas, conexión que justifica las especialidades en distintos sectores de

la acción administrativa8.

No obstante, el contenido de la D.A. Séptima ha abierto un debate sobre el grado de

aplicabilidad en el Orden social, no de los Principios procedimentales que se contienen

en el Cap. II del Título IX de la Ley 30/92, que como el propio precepto dispone son de

aplicación subsidiaria, sino de los propios principios de la potestad sancionadora de la

Administración pública en la forma en la que están contenidos en el Cap. I de aquél

Título (legalidad, tipicidad, culpabilidad…).

7 OLIVAN DEL CACHO, J.: Procedimiento Sancionador y Estado Autonómico. Cedecs Editorial, S.L., Barcelona, 1996, p. 53

8 MERCADER UGUINA, J.; TOLOSA TRIBIÑO, C.: Derecho Administrativo Laboral, Valencia, Tirant lo blanch, 2000, p. 565; también CAVAS MARTÍNEZ, F.: “La tutela sancionadora en materia laboral: de la Ley 8/1988, de 7 de abril, sobre infracciones y sanciones en el orden social, al Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, que aprueba el texto refundido de la ley de infracciones y sanciones en el orden social (y II)”. Aranzadi Social, núm. 15, Diciembre de 2000, p. 15.

7

En general, la doctrina mantiene de forma mayoritaria que los principios sustantivos

del Cap. I del Título IX de la Ley 30/1992, son de aplicación directa en el Orden social

y despliegan plenamente sus efectos, informan y configuran su ejercicio con relación a

la imposición de sanciones en esta materia especial9; en otros términos, los preceptos

que positivizan los principios de la potestad sancionadora (Cap. I del Título IX de la

Ley 30/92) resultan de aplicación prioritaria, por encima de la legislación sectorial, a

diferencia de los principios relativos al procedimiento sancionador (Cap. II de aquel

Título), que tienen el carácter de supletorios con respecto a la legislación social.

Sin poner en duda la aplicabilidad de los principios constitucionales relativos a la

potestad sancionadora de la Administración pública por el hecho de estar incardinados

directamente en la Constitución, ante aquella tesis relativa a la aplicación directa de

éstos principios en la forma en que están contenidos en la Ley 30/1992 en el ámbito del

Orden Social, hay que observar que en el momento de aprobarse esta norma, ya estaba

vigente la “primera” LISOS (la Ley 8/1988, de 7 de abril, que vino a ser derogada por el

R.D. Legislativo 5/2000), y que contenía la misma disposición sobre el carácter

subsidiario de los principios en materia sancionadora de la Ley de Procedimiento

Administrativo de 1958 (de hecho, la Ley 8/1988, había servido de referencia a la Ley

30/1992, para esta específica materia). Este dato, junto a la características de que la

LISOS era ya una norma bastante completa en materia sancionadora lleva a pensar que

el alcance de la D.A. Séptima de la Ley 30/1992 sobre la exclusión parcial del

procedimiento sancionador común en el Orden social abarcaba todo el Título IX de la

ley jurídico-administrativa (y consiguientemente, tanto su Cap. I como el Cap. II), sin

perjuicio, naturalmente, de su aplicación subsidiaria10.

9 MERCADER UGUINA, J.R.; TOLOSA TRIBIÑO, C.; Derecho Administrativo Laboral, op. cit., p. 589. De la misma forma, CABERO MORAN y GARCÍA TRASCASAS, para quienes los Principios de la potestad sancionadora de las Administraciones públicas definidos en el Capítulo I del Título IX de la Ley 30/92 son aplicables directamente en materia social, y despliegan plenamente sus efectos, informan y configuran su ejercicio en relación a la imposición del orden social (Vid., su comunicación titulada “El procedimiento para la imposición de sanciones en el Orden Social: una interpretación integradora de la Disposición Adicional 7ª- LRJPAC”, en ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE DERECHO DEL TRABAJO Y DE LA SEGURIDAD SOCIAL: Aspectos laborales de la Ley de Procedimiento Administrativo. V Congreso Nacional de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social (Obra coordinada por J. GARCÍA BLASCO), Edita y distribuye Centro de Publicaciones del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Madrid, 1996, pp. 165 y ss.).

10 En el año 1994, GARCÍA BLASCO enunciaba como reglas del Título IX de la Ley 30/92 aplicables al procedimiento administrativo sancionador ya que la LISOS/88 no decía nada sobre ellas, a las siguientes: reconocimiento de la responsabilidad a título de simple inobservancia (art. 130); los

8

Subsidiariedad que debe interpretarse, en el sentir de la doctrina científica que ha

abordado este asunto, no como que los principios de la potestad sancionadora

contenidos en la Ley 30/92 sólo resulten vigentes en materia de procedimiento

administrativo sancionador en el orden social mientras no exista una normativa

específica que lo regule, sino que se debe hacer una interpretación en términos

equivalentes a la supletoriedad, lo que supone que, pese a estar aprobada esta normativa,

la Ley 30/92 puede ser aplicable en aquellas reglas esenciales en materia sancionadora

que no estén contenidas en la ley o el reglamento específico que regulen el

procedimiento administrativo sancionador en materia social11. De hecho, la previsión

contenida en la D.A. Séptima de la Ley 30/1992 ha sufrido una «suave rectificación»12

por vía reglamentaria, ya que el art. 1.3 del R.D. 1398/1993, de 4 de agosto, por el que

se aprueba el Reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora, establece que

dicho Reglamento tiene carácter supletorio de los procedimientos para la imposición de

sanciones por infracciones en el orden social.

En las páginas siguientes va a abordarse la vertiente material del Derecho

administrativo sancionador, en particular, estudiando el modo como la normativa social

ha integrado los principios constitucionales que ampara la potestad sancionadora de la

derechos del presunto responsable del art. 135; el alcance de la presunción de inocencia del art. 137, con vinculación de los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales; la exigencia de motivación en la resolución que ponga fin al procedimiento, así como su congruencia (art. 138); las reglas de compabilidad de la responsabilidad administrativa con otras responsabilidades del art. 130); el principio de proporcionalidad del art. 131; la realización de actividades previas al inicio del procedimiento del art. 12 del Real Decreto 1398/93, de 4 e agosto, que desarrolla la Ley 30/92; la responsabilidad en la tramitación del procedimiento conforme al art. 14.2 del Real Decreto 1398/93; y la posibilidad de adoptar medidas de carácter provisional sobre la eficacia de la resolución administrativa previstas en el art. 15 de dicho reglamento (Vid., ”Aspectos laborales de la Ley de Procedimiento Administrativo”, en ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE DERECHO DEL TRABAJO Y DE LA SEGURIDAD SOCIAL. Aspectos laborales de la Ley de Procedimiento Administrativo. V Congreso Nacional de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, op. cit., pp. 44-45).

11 VALDÉS DAL-RE es muy crítico con el uso legal de la subsidiariedad. A su parecer, la D.A. Séptima encierra el contrasentido de hacer de los institutos del procedimiento común previstos en la Ley 30/1992, elementos subsidiarios, en lugar de permanentes, de los procedimientos particulares. En opinión del autor, «la solución, sin embargo, habría de ser la contraria: aquéllos habrían de haber reconducido a éstos a un mínimo institucional común». También expresa los problemas que implica dotar al término subsidiariedad de una noción equivalente a supletoridad: en tal caso, «la remisión operada por la tan citada Disposición Adición 7ª a la normativa específica de los procedimientos laborales a los que se refiere no comportaría una exclusión, sino, tan sólo, una más o menos severa reducción de la eficacia aplicativa de las reglas procedimentales comunes» (vid., VALDES DAL-RE, F.: “El ámbito de aplicación del procedimiento administrativo común en los procedimientos administrativos laborales”, Relaciones Laborales, 1994-I, pp. 28 a 34).

12 Ibidem.

9

administración laboral, mientras que por lo que se refiere a la vertiente estrictamente

procedimental, se deja su estudio para el Capítulo siguiente.

1.1 El principio de legalidad y de tipicidad.

La formulación constitucional de estos principios corre paralela a la del

reconocimiento de la propia potestad sancionadora de la Administración en el art. 25.1

CE, y consecuentemente, constituyen los fundamentos ordenadores de la potestad

sancionadora estatal en todo Estado de derecho.

Con respecto al principio de legalidad, en particular, en su vertiente penal, la STC

8/1981, de 30 de marzo de 1981, manifestó que su constitucionalización «prohibe que la

punibilidad de una acción u omisión esté basada en normas distintas o de rango inferior

a las legislativas», y además, «que la acción u omisión han de estar tipificadas como

delito o falta en la legislación penal (principio de tipicidad) y, asimismo, que la ley

penal que contenga la tipificación del delito o falta y su correspondiente pena ha de

estar vigente en el momento de producirse la acción u omisión». Añadiendo, la STC

133/1987, de 21 de julio de 1987, que el principio de legalidad penal «se vincula ante

todo con el imperio de la ley como presupuesto de la actuación del Estado sobre bienes

jurídicos de los ciudadanos, pero también con el derecho de los ciudadanos a la

seguridad (STC 62/1982, fundamento jurídico 7º), previsto en la Constitución como

derecho fundamental de mayor alcance, así como la prohibición de la arbitrariedad y el

derecho a la objetividad e imparcialidad del juicio de los Tribunales, que garantizan el

art. 24.2 y el art. 117.1 de la CE, especialmente cuando éste declara que los Jueces y

Magistrados están sometidos únicamente al imperio de la ley» (F.j. 4)13.

Esta misma sentencia ya avanzó, lo que de modo más amplio recogió posteriormente

la STC 42/1987, de 7 de abril de 1987, a saber, que la regla del art. 25.1 CE incorpora la

regla nullum crimen nulla poena sine lege, extendiéndola incluso al Ordenamiento

sancionador administrativo, y comprende una doble garantía: «la primera, de orden

material y alcance absoluto, tanto por lo que se refiere al ámbito estrictamente penal

como al de las sanciones administrativas, refleja la especial trascendencia del principio

13 La remisión que realiza el TC a la STC 62/1982, de 15 de octubre de 1982, debe matizarse en el sentido que el F.j. 7º de ésta última conecta el principio de seguridad jurídica específicamente con el principio de tipicidad.

10

de seguridad en dichos ámbitos limitativos de la libertad individual y se traduce en la

imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las

sanciones correspondientes». Por tanto, sólo en el ámbito del poder punitivo del Estado

puede tener aplicación el principio de legalidad «penal» expresado en el art. 25.1 CE,

así como al extensión del mismo, con las matizaciones que posteriormente se

expresarán, al ordenamiento sancionador administrativo. En este sentido, es interesante

la doctrina contenida en la STS de 18 de septiembre de 2001, en la que, ante la

reclamación expresada por un Órgano de una Unión territorial de un sindicato de que el

despojo de sus funciones llevado a cabo por el Consejo confederal al que pertenece, ha

infringido el art. 25.1 CE al constituir una sanción sin la observancia del procedimiento

punitivo establecido, el TS desestima dicha pretensión al afirmar que «el art. 25.1 CE

limita claramente su campo de acción al derecho punitivo del Estado, y su aplicación

analógica está vedada en el ámbito de las organizaciones y asociaciones privadas, en las

que no concurre en este punto identidad de razón con los poderes públicos, y que han de

atenerse en el ejercicio de sus facultades disciplinarias a normas y procedimientos de

control sensiblemente diferentes de los que rigen para el poder punitivo del Estado».

La segunda garantía de la que se hace eco la STC 42/87 es de carácter formal, y se

refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y

reguladoras de estas sanciones por cuanto, como señala el TC, «el término “legislación

vigente” contenido en dicho art. 25.1, es expresivo de una reserva de ley en materia

sancionadora… aquel precepto constitucional determina “la necesaria cobertura de la

potestad sancionadora de la Administración en una norma de rango legal (…) habida

cuenta del carácter excepcional que los poderes sancionadores en manos de la

Administración presentan» (F.j. 2º).

Esta argumentación es posteriormente asumida también por la STC 3/1988, de 21 de

enero, con lo que tomando en bloque esta jurisprudencia constitucional procede afirmar

que el principio de legalidad comprende una doble garantía, en primer lugar, de orden

formal, relativa al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y

reguladoras de aquellas sanciones, según la cual, tanto la cobertura de la potestad

sancionadora, como la predeterminación de las conductas ilícitas y las correspondientes

sanciones deben estar contenidas en una norma con rango legal.

11

Ahora bien, en este aspecto, la aplicación de los principios ordenadores del orden

jurídico-penal al Derecho administrativo sancionador debe hacerse con ciertos matices:

como se afirma tanto en la STC 42/1987, de 7 de abril, y en la STC 3/88,de 21 de enero,

«el alcance de esa reserva de ley no puede ser tan estricto en relación con la regulación

de las infracciones y sanciones administrativas como por referencia a los tipos y

sanciones penales en sentido estricto, bien por razones que atañen al modelo

constitucional de distribución de las potestades públicas, bien por el carácter en cierto

modo insuprimible de la potestad reglamentaria en ciertas materias, bien por último, por

exigencias de prudencia o de oportunidad que pueden variar en los distintos ámbitos de

ordenación territoriales o materiales»14. Lo que enlaza con la segunda garantía que

incluye el art. 25.1 CE, de orden material y alcance absoluto, consistente en la

predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones

correspondientes, que en el ámbito del derecho administrativo sancionador, puede

cederse al desarrollo reglamentario, siempre que la ley haga una determinación de la

predeterminación o una determinación de primer grado, esto es, que si no fija directa e

inmediatamente infracciones y sanciones, sí establezca un marco lo suficientemente

preciso para el desarrollo reglamentario, de forma que siga imperando el principio de

legalidad que el art. 25.1 CE exige15.

Sobre la naturaleza y caracteres de esta inicial predeterminación que la ley debe

hacer, la STC 3/88, de 21 de enero, afirma que «el mandato del art. 25.1 determina la

necesaria cobertura de la potestad sancionadora de la Administración en una norma con

rango legal, pero no excluye que esa norma contenga remisiones a normas

reglamentarias, siempre que en aquélla queden suficientemente determinados los

elementos esenciales de la conducta antijurídica (de tal manera que sólo sean

infracciones las acciones u omisiones subsumibles en la norma con rango de ley) y la

naturaleza y los límites de las sanciones a imponer. El artículo 25.1 CE, pues, prohibe,

la remisión al Reglamento que haga posible una regulación independiente y no

claramente subordinada a la Ley (TC S 83/84, de 24 de julio), pero no impide la

colaboración reglamentaria en la normativa sancionadora». En definitiva, esta

14 Ibidem. 15 ALONSO OLEA, M.; “Sobre la «Doble garantía… material [y]… formal… para la imposición de

sanciones administrativas» a empresarios en materia laboral”. Revista Española de Derecho del Trabajo, 1989-39, p. 370.

12

matización es, en éste ámbito, la más importante16, ya que se viene a posibilitar una

colaboración ley-reglamento en la tipificación de las infracciones, a fin de que en este

último se cubran los espacios que expresa o implícitamente le autoriza la ley

(tipificación abierta con colaboración reglamentaria)17.

Por lo que se refiere al principio de tipicidad, es común sostener que se trata de una

vertiente o garantía del principio de legalidad e implica la necesidad de que las acciones

u omisiones consideradas como infracciones se delimiten en la norma de forma precisa,

de forma tal que los preceptos legales se desprenda con la máxima claridad posible cual

es la conducta prohibida o la acción ordenada18.

Con respecto al principio de tipicidad en su vertiente penal, la STC 62/1982, de 15

de octubre de 1982, afirmó, como ya se ha avanzado anteriormente, que la consagración

de este principio en el art. 25.1 CE está íntimamente conectado al de seguridad jurídica,

y en consecuencia, el legislador, para conseguir la finalidad protectora que persigue el

Derecho penal, debe hacer el máximo esfuerzo posible para que la seguridad jurídica

quede salvaguardada en la definición de los tipos (vid., F.j. 7º), cosa que a tenor de la

STC 61/1990, de 29 de marzo, no se produciría si se realizase una formulación abierta

de los ilícitos mediante cláusulas generales o indeterminadas de infracción puesto que

permitirían al órgano sancionador actuar con un excesivo arbitrio y no con el prudente y

razonable que permitiría una adecuada especificación normativa.

Ahora bien, en su traslación al ámbito administrativo sancionador la jurisprudencia

constitucional ha admitido una atenuación del rigor de su aplicación, y una mayor

flexibilidad al respecto que en el ámbito penal. En este sentido, la STC 69/89, de 20 de

abril, ha reconocido la necesidad de entender flexiblemente el principio de tipicidad, en

tanto que no es necesario una absoluta definición, cuando es posible lograr una

demarcación del tipo mediante técnicas ya tan consolidadas como es la de los conceptos

jurídicos indeterminados. Para ello han de concurrir las siguientes circunstancias: a) su

concreción sea razonablemente factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de

16 BLASCO PELLICER, A.; Sanciones administrativas en el Orden Social. Tirant lo blanch, Valencia, 1998, p. 23.

17 Ibidem, págs. 25-26. 18 BLASCO PELLICER, A.; Sanciones administrativas en el Orden Social, op. cit., p. 26.

13

experiencia; b) su redacción permita prever, con suficiente seguridad, la naturaleza y

características esenciales de las conductas constitutivas de la infracción tipificada19.

La doctrina iuslaboralista se ha mostrado plenamente acorde con esta jurisprudencia

constitucional, por cuanto es preciso que, a la hora de la tipificación de las infracciones

administrativas, la configuración del tipo pueda realizarse mediante la utilización de

técnicas que permitan una flexibilidad en la delimitación de ilícitos que se resisten, por

su extensión, complejidad e imprevisibilidad, a ser recogidos en un precepto con

exhaustividad20. Precisamente porqué con técnicas como la de los conceptos jurídicos

indeterminados o las de reenvío a un grupo normativo se sigue operando en el ámbito

estrictamente jurídico, las decisiones de la Administración siempre van a poder seguir

siendo objeto de control jurisdiccional21.

La Ley 30/1992 se ha hecho eco de esta construcción jurídica, al establecer que, si

bien, «sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones en el

Ordenamiento Jurídico previstas como tales infracciones por una Ley» (art. 129.1),

determina en su ap. 3, que «las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán

introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de infracciones o sanciones

establecidas legalmente, que sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la

naturaleza o límites de las que la Ley contempla contribuyan a la más correcta

identificación de las conductas o la más precisa determinación de las sanciones

correspondientes». La norma ampara, por tanto, el uso de la técnica de la remisiones

decir, la tipificación por la ley de una infracción que puede contener una definición o un

concepto jurídicamente indeterminado y, que por ello, ha de remitirse a otra norma

administrativa material de carácter reglamentario o incluso convencional, que ha

impuesto una determinada obligación o prohibición.

19 Ibidem, págs. 29-30. 20 DEL REY GUANTER, S.; “Los principios de legalidad y tipicidad en las infracciones del orden

social”, Relaciones Laborales, 1991-II, p. 491; también MATEOS BEATO, A.; GONZÁLEZ DE LENA, F.; “El Texto Refundido de la LISOS. Orígenes, orientaciones y contenido”. Relaciones Laborales, Núm. 6, Marzo 2001, p. 40

21 DEL REY GUANTER, S.; “Los principios de legalidad y tipicidad en las infracciones del orden social”, op. cit, p. 491.

14

Con la intención de delimitar el objeto de ambos principios, emanados en todo caso

del art. 25.1 CE, y objeto de delimitación conceptual por el TC22, cabe decir que

mientras el principio de legalidad exige que toda acción u omisión que pretenda ser

sancionada por la Administración, debe estar recogida en una ley, sin perjuicio de que

esta pueda remitir al reglamento su regulación aunque siempre de forma limitada y

subordinada a la cláusula autorizante de la norma legal, el principio de tipicidad impone

que dichas conductas, para poder ser sancionadas, deban de estar delimitadas de forma

precisa en la legislación administrativa, de forma tal que de las infracciones tipificadas

se desprenda con la máxima claridad posible cual es la conducta prohibida o la acción

ordenada23, aunque no sea necesario que el precepto legal realice una definición

absoluta cuando la conducta ilícita que se pretende perseguir se resista, por su

extensión, complejidad e imprevisibilidad, a ser regulada con exhaustividad24, bastando

cuando ello ocurra con el uso de otras técnicas de regulación, como lo constituyen los

conceptos jurídicos indeterminados, o el reenvío a otros grupos normativos.

En cumplimiento de estos principios, en concreto, de lo impuesto por el principio de

legalidad, la LISOS establece en su art. 1 que «constituyen infracciones administrativas

en el orden social las acciones u omisiones de los distintos sujetos responsables

tipificadas y sancionadas en la presente Ley y en las leyes del orden social»; en este

sentido, el precepto ofrece una idea básica: en lo referente a las infracciones laborales

en sentido amplio, en la LISOS no están todas las que son, aunque si son todas las que

están, y como consecuencia de ello, la técnica sancionadora de la Administración

Pública no sólo va a activarse sobre lo que aparece tipificado y es objeto de sanción en

la Ley, sino que también puede extenderse a otras infracciones que vengan previstas en

otras leyes del orden social.

En lo relativo al principio de tipicidad, la LISOS se caracteriza por hacer una

configuración precisa de la mayoría de las conductas sancionables. No obstante,

22 Véanse sus STC 8/1981, de 30 de marzo; STC 133/1987, de 21 de julio; STC 3/1988. de 21 de enero; STC 42/1987, de 7 de abril, STC 69/1989, de 20 de enero.

23 BLASCO PELLICER, A.; Sanciones administrativas en el Orden Social. Tirant lo blanch, Valencia, 1998, p. 23.

24 DEL REY GUANTER, S.; “Los principios de legalidad y tipicidad en las infracciones del orden social”, Relaciones Laborales, 1991-II, p. 491; también MATEOS BEATO, A.; GONZÁLEZ DE LENA,

15

también hace un uso, ciertamente moderado en todo caso, de tipos infractores abiertos o

que remiten a la norma reglamentaria y a la convencional para su completa

comprensión: así por ejemplo, el art. 6.4, que califica como infracción leve, con expresa

remisión al reglamento, «no informar por escrito al trabajador sobre los elementos

esenciales del contrato y las principales condiciones de ejecución de la prestación

laboral, en los términos y plazos establecidos reglamentariamente»; o el art. 10.4, que

define como infracción administrativa no garantizar a los trabajadores desplazados a

España las condiciones de trabajo previstas en la ley, en las disposiciones

reglamentarias o en los convenios colectivos aplicables.

Una atención particular merecen, en este sentido, los tipos infractores de la LISOS

en materia de seguridad y salud en el trabajo, ya que plantean unos problemas

especiales. En primer lugar, también en el conjunto de tipos relativos a prevención de

riesgos laborales se encuentran infracciones que para completarse necesitan la

concurrencia de reglamentarias, v. gr., el art. 13.7, que considera infracción muy grave

«no adoptar, los empresarios y los trabajadores por cuenta propia que desarrollen

actividades en un mismo centro de trabajo, las medidas de cooperación y coordinación

necesarias para la protección y prevención de riesgos laborales, cuando se trate de

actividades reglamentariamente consideradas como peligrosas o muy peligrosas». En

este caso, la falta de una reglamentación específica sobre las actividades que deben

considerarse como peligrosas o muy peligrosas llevan a que el tipo no pueda ser

aplicable, cuestión en todo que también es objeto de debate en la actualidad25. Piénsese

en todo caso que en el Acuerdo al que llegaron el Gobierno y los interlocutores sociales

sobre Siniestralidad Laboral el 30 de diciembre de 2002, ha venido a establecer como

uno de sus objetivos la adopción de una normativa que establezca que trabajos son

peligrosos o con riesgos especiales, teniendo presentes el Anexo I del R.D. 39/1997,

sobre Servicios de Prevención, y el Anexo II del Real Decreto 1627/197, sobre

disposiciones mínimas de seguridad en las obras de construcción.

F.; “El Texto Refundido de la LISOS. Orígenes, orientaciones y contenido”. Relaciones Laborales, Núm. 6, Marzo 2001, p. 40.

25 Para FERNÁNDEZ DOCAMPO deben considerarse como actividades peligrosas o muy peligrosas las previstas en el Anexo I del R.D. 39/1997 -en relación con el Anexo II del R.D. 1627/1997 (vid., Seguridad y Salud laboral en las obras de construcción: obligaciones y responsabilidades. Edita Thomson Aranzadi, Pamplona, 2002, p. 303). De la misma forma, GONZÁLEZ ORTEGA, S.;

16

Por otra parte, y ya para acabar con este apartado, se ha de tener presente que en

materia de prevención de riesgos laborales la LISOS utiliza mayores tipos de carácter

abierto en comparación con las restantes infracciones de carácter laboral. Así por

ejemplo, y sin perjuicio de que sea objeto de mayor detalle con posterioridad, la ley

utiliza conceptos jurídicos indeterminados para calificar, de forma general, las

infracciones en leves, graves y muy graves: así recoge como infracciones leves a

aquellas que carezcan de «trascendencia grave» para la integridad de los trabajadores; a

las infracciones graves, las que consecuentemente supongan «un riesgo grave para la

actividad física o la salud de los trabajadores afectados»; y finalmente, a las infracciones

muy graves, como aquellas conductas empresariales que supongan un riesgo «grave e

inminente» para la seguridad y salud de los trabajadores.

En este marco, uno de los problemas que se debe solventar es el relativo a la

utilización por la LISOS de la técnica conocida como «norma sancionadora en blanco»,

consistente en que la infracción sólo puede completarse con el complemento de la

norma sustantiva correspondiente: en este sentido, puede traerse a colación como

prototipo de lo anterior al art. 12.16 de la LISOS, conforme al cual se considera

infracción muy grave aquella conducta que incumpla «la normativa de prevención de

riesgos laborales» un riesgo grave para la seguridad de los trabajadores, y como

consecuencia de ello se cree un riesgo grave para la seguridad de los trabajadores Una

primera lectura del precepto llevaría a pensar que dentro de esa «normativa» se incluiría

cualquier incumplimiento de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de

Riesgos Laborales (en adelante, LPRL), de alguno de sus reglamentos de desarrollo, de

los convenios colectivos y también de la denominada como normativa jurídico-técnica

de carácter administrativo; ahora bien, ello no es así de ya que dentro de ese bloque

jurídico cuyo incumplimiento puede dar lugar a la aplicación de la infracción en materia

de seguridad y salud correspondiente no se encuentra la reglamentación de carácter

técnico, la cual, se encuentra excluida del sistema de responsabilidad previsto en la

LISOS: conforme a lo previsto en el art. 9.1a) de la LPRL, la Inspección de Trabajo y

Seguridad Social sólo puede proponer la imposición de una sanción laboral a la

Autoridad Laboral respecto de las infracciones a la normativa laboral de prevención de

MORENO MARQUEZ, A.; FERNÁNDEZ PERDIDO, F.: Comentarios al Reglamento de los Servicios de Prevención. Tirant lo Blanch, Valencia, 1997, pp. 8 y ss.

17

riesgos laborales, no de la específica normativa técnica. Desde luego, la Inspección de

Trabajo puede comunicar las infracciones detectadas sobre las reglas técnica (por

ejemplo de carácter industrial) a la Autoridad laboral para que ésta lo ponga en

conocimiento de la Administración competente no laboral, a efectos de la posible

concurrencia de una sanción de tipo específicamente administrativo, pero obsérvese, al

margen del régimen de responsabilidades y sanciones de la LISOS, ya que el ámbito

normativo especifico para que este último actúe es la Ley, los reglamentos laborales que

la desarrollen y los convenios colectivos.

1.2 El principio de culpabilidad.

El principio de culpabilidad, como ha resuelto el TC en varias de sus resoluciones,

deriva directamente de la norma suprema, al haber afirmado que «la CE consagra sin

duda el principio de culpabilidad como principio estructural básico del Derecho Penal».

Así, por ejemplo, en la STC 150/1991, de 4 de julio, en la que manifiesta que «la C.E.

consagra sin duda el principio de culpabilidad como principio estructural básico del

Derecho Penal, de manera que no sería constitucionalmente legítimo un derecho penal

«de autor», que determinara las penas en atención a la personalidad del reo y no según

la culpabilidad de éste en la comisión de los hechos». Ahora bien, también añadió en

esta misma sentencia el TC que «la consagración de este principio no implica en modo

alguno que la Constitución haya convertido en norma un determinado modo de

entenderlo, como es el de la normalidad de la motivación [categoría jurídico-dogmática

según la cual no puede el Estado imponer a sus ciudadanos penas en virtud de normas

que aquéllos no pueden aprehender motivando su conducta con arreglo a las mismas]»

(F.j. 4).

El principio penal de culpabilidad, puede ser conceptuado, al modo como lo hace

MIR PUIG, como un límite al Ius puniendi, que exige, como presupuesto de la pena,

que pueda culparse a quién la sufra del hecho que la motiva26. Para ello es preciso, que

no se haga responsable al sujeto por delitos ajenos: principio de personalidad de las

penas, y que no pueden castigarse formas de ser, personalidades, puesto que la

responsabilidad de su configuración por parte del sujeto es difícil de determinar, sino

26 Vid., Derecho Penal. Parte General (Fundamentos y Teoría del delito). PPU Promociones Publicaciones Universitarias, Barcelona, 1985, p. 79.

18

sólo de conductas, hechos: principio de responsabilidad por el hecho27; mas no basta

requerir que el hecho sea materialmente causado por el sujeto para que pueda hacérsele

responsable de él, es preciso además que el hecho haya sido querido (doloso) o haya

podido preverse o evitarse (que pueda existir culpa o imprudencia), y que

tradicionalmente es la expresión más clara del principio de culpabilidad28. Finalmente,

para que pueda considerarse culpable del hecho doloso o culposo a su autor ha de poder

atribuírsele normalmente a éste, como producto de una motivación racional normal:

principio de atribuibilidad o de culpabilidad en sentido estricto29, si bien, como ha

resuelto el TC respecto de éste último principio, no forma parte del contenido del

principio de culpabilidad tal y como ha sido constitucionalizado (véase el ya expresado

F.j. 4º de la STC 150/1991, de 4 de julio).

Desarrollando la doctrina constitucional anteriormente estudiada relativa a la

aplicación matizada de los principios inspiradores del orden penal al Derecho

sancionador administrativo, el TC ha ratificado que, en concreto, el principio de

culpabilidad rige también en materia de infracciones administrativas en la medida en

que la sanción de dicha infracción es una de las manifestaciones del Ius puniendi del

Estado, si bien, se debe operar con mucha cautela cuando se traba de trasladar garantías

constitucionales extraídas del orden penal al derecho administrativo sancionador (vid.,

el F.j. 2 de la STC 246/1991, de 19 de diciembre, y el F.j. 4 de la STC 76/1990, de 26

de abril).

La vigencia del principio constitucionalizado alcanza, por tanto, a todos los sectores

del Derecho Sancionador Administrativo, al margen de que el legislador ordinario

guarde silencio o no sobre su exigibilidad, ya que es la Constitución (en la

interpretación del TC) quien lo ha declarado ya de una vez y para siempre, con lo cual,

la ley que disponga lo contrario es inconstitucional30.

27 Idem (las palabras en cursiva se corresponden con las utilizadas por el autor en el libro de referencia).

28 MIR PUIG, S.: Derecho Penal. Parte General (Fundamentos y Teoría del delito), op. cit., p. 79. 29 Ibidem. 30 NIETO, A.; Derecho Administrativo Sancionador, op. cit., p. 344. DE PALMA DEL TESO, A.;

El principio de culpabilidad en el Derecho Administrativo Sancionador. Tecnos, S.A., Madrid, 1996, p. 53.

19

En este sentido, en la STC 76/1990, de 26 de abril, en concreto en el fundamento

jurídico en el que se examina la eventual constitucionalidad de la reforma introducida

por la Ley 10/1985 en el art. 77.1 de la General Tributaria, el TC al comparar la

evolución de esta ley administrativa con el art. 1 del Código Penal en su reforma de

1983 índica que «es cierto que, a diferencia de lo que ha ocurrido con el Código Penal,

en el que se ha sustituido aquel término [«voluntarias»] por la expresión «dolosas o

culposas», en la Ley General Tributaria se ha excluido cualquier adjetivación de las

acciones u omisiones constitutivas de infracción tributaria. Pero ello no puede llevar a la

errónea conclusión de que se ha suprimido en la configuración del ilícito tributario el

elemento subjetivo de la culpabilidad para sustituirlo por un sistema de responsabilidad

objetiva o sin culpa. En la medida en que la sanción de las infracciones tributarias es

una de las manifestaciones del Ius puniendi del Estado, tal resultado será inadmisible en

nuestro ordenamiento».

Con esta doctrina, el TC no sólo ratifica la exigibilidad del principio de culpabilidad

en el ámbito de las infracciones administrativas aunque en el caso concreto la Ley

General Tributaria lo silencie (razón por la cual el contenido de dicha norma es

constitucional), sino que establece explícitamente la aplicación en el Derecho

sancionador administrativo del principio de dolo o culpa. Como se afirma en su STC

76/1990 «sigue rigiendo el principio de culpabilidad (por dolo, culpa o negligencia

grave y culpa o negligencia leve o simple negligencia), principio que excluye la

imposición de sanciones por el mero resultado y sin atender a la conducta diligente del

contribuyente».

La adaptación de esta doctrina constitucional al ámbito especial de la legislación de

infracciones administrativas del orden social no es fácil desde el momento en el que,

como afirmó NIETO con respecto a la LISOS, esta prescindía de forma implícita,

aunque inequívoca, de la exigencia de culpabilidad como presupuesto para la

imposición de un sanción31. De hecho, mientras que en el ámbito penal, la culpabilidad

forma parte del tipo del injusto, la misma no se ha considerado normalmente en materia

social como componente esencial en la configuración legal de la infracción

administrativo, desarrollando su influencia en el momento sancionatorio. Como

31 NIETO, A.; Derecho Administrativo Sancionador, op. cit., p. 336.

20

manifiesta en este sentido la STS de 15 de julio de 1985 (Ar. 4220), «la voluntariedad

del resultado del acción no es elemento constitutivo esencial de la infracción

administrativa sino elemento modal o de graduación de la sanción administrativa».

De esta manera, en la actual TRLISOS (siguiendo los mismos pasos que la LISOS

en materia de responsabilidades y sanciones en el orden social) establece en su art. 39

que «calificadas las infracciones, en la forma dispuesta por esta Ley, las sanciones se

graduarán en atención a la negligencia e intencionalidad del sujeto infractor…, como

circunstancias que pueden agravar o atenuar la graduación a aplicar a la infracción

cometida». Además, y en el marco estricto de las infracciones en materia de prevención

de riesgos generales, el art. 39, ap. 3 TRLISOS obliga a tener en cuenta para la

graduación de las sanciones, entre otros criterios, «la conducta general seguida por el

empresario en orden a la estricta observancia de las normas en materia de prevención de

riesgos laborales» (párrafo h).

En todo caso, la propuesta de reducir el campo de acción del principio de

culpabilidad al momento de graduar la sanción económica, en función de los preceptos

citados, no responde al esquema propuesto por la STC 76/1990 y la STC 246/91,

conforme a la cual es inadmisible en el ordenamiento sancionador administrativo un

régimen punitivo de responsabilidad objetiva o sin culpa. En desarrollo de esta

jurisprudencia constitucional, la STS de 22-2-1992 (Ar. 852) señala, frente a los

criterios tradicionales de exigencia de una mera responsabilidad objetiva, que «en todo

acto sancionador se requiere para ser conforme a derecho, que en la conducta del sujeto

pasivo se den los elementos para que sea sancionable, siendo uno de esos elementos, en

aplicación de la teoría del delito, la culpabilidad dolosa o culposa desplegada por el

individuo que sea contraria a la misma y antijurídica, para efectuar correctamente el

reproche administrativo». En definitiva no basta la formal identificación objetiva de una

conducta, activa u omisiva determinada, con el tipo abstractamente previsto en la norma

jurídica sancionadora, sino que se necesita, además, que tal conducta sea imputable, a

título de dolo o culpa, a una persona física o jurídica determinadas32.

32 MERCADER UGUINA, J.R.; TOLOSA TRIBIÑO, C.; Derecho Administrativo Laboral, op. cit., p. 589. Para estos autores, la aplicación de esta exigencia de la culpabilidad en el derecho sancionador laboral ha sido constante y permanente, siendo de destacar su aplicación en los supuestos en que las conductas obedecen a discrepancias legítimas en la interpretación de las normas, esto es, a posturas

21

No obstante, la adaptación de esta construcción doctrinal a la potestad sancionadora

administrativa en materia social adquiere una gran complejidad debido a la existencia de

un presupuesto que no puede pasar desapercibido: en el Derecho administrativo

sancionador en general, y en el TRLISOS en particular, se configuran de forma

mayoritaria infracciones de peligro abstracto, donde no existe ni un daño real, ni un

peligro concreto sino únicamente estadístico o hipotético33; y dentro de ellas, se

encuentra generalizada la tipificación de infracciones de mera conducta o de omisión de

tales obligaciones formales, siendo una excepción las infracciones de resultado34. Esto

tiene una muestra evidente en las infracciones en materia de prevención de riesgos

laborales previstas en el TRLISOS, cuya característica principal radica precisamente en

que la infracción administrativa, que en general tipifica incumplimientos de

obligaciones del empleador de actividad o de medios, se completa exclusivamente con

la mera inobservancia de la norma de seguridad y salud en el trabajo correspondiente,

con entera independencia de que la conducta infractora produzca o no resultados

dañosos o perjuicios materiales en el trabajador y con autonomía respecto a las

responsabilidades que pudieran concurrir en los otros órdenes jurisdiccionales, civil,

penal e incluso laboral35.

La operatividad del principio de culpabilidad en este tipo de infracciones

administrativas tiene así una característica especial: las infracciones de mera conducta

tienen su origen en prestaciones a cargo del empresario calificables también como de

actividad o de medios, donde el contenido de la prestación del deudor del facere se

agota en el despliegue o desarrollo de una actividad o conducta diligente, con lo que, en

consecuencia, lo que en verdad tipifican estas infracciones es la propia imprudencia o

falta de diligencia del empresario en la consecución del fin perseguido por la norma. Por

enfrentadas entre Administración y administrados sobre el sentido y aplicación de un determinado precepto, concluyéndose que, tales casos, no pueden sin más ser objeto de sanción administrativa cuando se basan en planteamientos razonables, perfectamente defendibles en Derecho (Ibidem, p. 590).

33 PEMÁN GAVÍN, I.; El Sistema Sancionador Español. Hacia una teoría general de las infracciones y sanciones administrativas, Cedecs Editorial, S.A., Barcelona, 2000, pp. 296-297; también DE PALMA DEL TESO, A.; El principio de culpabilidad en el Derecho Administrativo Sancionador, op. cit., p. 138.

34 PEMÁN GAVÍN, I.; El Sistema Sancionador Español. Hacia una teoría general de las infracciones y sanciones administrativas, op. cit., pp. 296-297; también DE PALMA DEL TESO, A.; El principio de culpabilidad en el Derecho Administrativo Sancionador, op. cit., p. 138.

35 STS (Sala 3ª), de 2 de julio de 1996 (A. 5605); STS (Sala 3ª) de 17 de mayo de 1995 (A. 4145); STS (Sala 3ª) de 23 de febrero de 1994 (A. 2225); STS (Sala 3ª) de 17 de septiembre de 1991 (A. 7175).

22

esta razón, la exigencia de dolo o culpa en la realización de la infracción no hay que

referirla con respecto a un resultado antijurídico, ya que éste falta en el tipo de

infracciones referidas, sino más bien, a la previsibilidad y evitabilidad de la propia

acción u omisión que ha supuesto el incumplimiento de la norma.

La cobertura legal de esta construcción tiene su fundamento en el art. 130.1 de la

Ley 30/1992, según el cual «sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de

infracción administrativa las personas físicas y jurídicas que resulten responsables de

los mismos aún a título de simple inobservancia». El precepto ampara,

consiguientemente, la existencia de una infracción administrativa imprudente cuyo

supuesto de hecho consista en la simple inobservancia de la conducta prevista en la

norma, aún cuando no se produzca con ello ni una mutación del mundo exterior ni la

efectiva lesión del bien jurídico36.

En estos casos, la culpa y el dolo se refieren exclusivamente a esta inobservancia

legal, en concreto, el grado de culpa que el art. 130.1 de la Ley 30/92 acoge lo es a título

de «simple inobservancia», lo que equivale a la culpa levísima del infractor37, es decir, a

la más pequeña falta de diligencia.

Si se mantiene la integración del elemento de culpabilidad en la definición de las

infracciones administrativas, de forma que la presencia de culpa o dolo sea también

relevante para la misma posibilidad de sancionar el ilícito administrativo, es necesario

dotar de una función precisa al hecho de que la concurrencia de culpa o dolo en la

infracción haya sido prevista en el TRLISOS a efectos de graduación de la sanción en

sus arts. 39.2 y 39.3.

Hay que citar que la Ley 30/1992, también recoge en sede del principio de

proporcionalidad la existencia de intencionalidad en la infracción como criterio para

graduar la sanción administrativa (art. 131.3a). La razón última del precepto es dar una

respuesta al papel secundario que el dolo posee en el ámbito del Derecho administrativo

sancionador, aspecto que se compensa regulando que su concurrencia sea un criterio

36 DE PALMA DEL TESO, A.; El principio de culpabilidad en el Derecho Administrativo Sancionador, op. cit., p. 138.

37 Ibidem, pp. 134-137.

23

para agravar las sanciones38. En este sentido, sólo en el caso de que el dolo sea elemento

subjetivo del tipo, y por tanto, imprescindible para la existencia de infracción, no podrá

ser criterio para agravar la sanción, pues el legislador ya ha previsto su comisión

dolosa39.

Esta teoría sustenta la regulación del art. 39.2 TRLISOS en el que se enumeran los

criterios generales a tener en cuenta para la graduación de las sanciones, más aún,

cuando el propio art. 39.5 establece que dichos criterios «no podrán utilizarse para

agravar o atenuar la infracción [como después se verá, sería mejor que la norma dijese

sanción, y no infracción] cuando estén contenidos en la descripción de la conducta

infractora o formen parte del propio ilícito administrativo».

Ahora bien, junto a lo previsto en el art. 39.2 TRLISOS, el art. 39.3 recoge otros

criterios exclusivamente aplicables al campo de la prevención de riesgos laborales, en el

que ya no se recoge la intención o dolo específico del infractor, sino de forma más

amplia, «la conducta general seguida por el empresario en orden a la estricta

observancia de las normas en materia de prevención de riesgos laborales» (párrafo h).

El hecho de que el art. 39.3h) considere la conducta general del empleador en la

estricta observancia de las normas preventivas como criterio de graduación de la

sanción, no contradice el mantenimiento de una responsabilidad administrativa del

empleador de carácter subjetivo, y por tanto, la exigibilidad de culpa o negligencia en el

incumplimiento de la normativa de seguridad. Por la misma razón explicada con

relación al art. 39.2 TRLISOS, la operatividad del criterio de graduación de la sanción

consistente en la «conducta general del empresario» es subsidiario, a tenor del art. 39.5

TRLISOS, de la exigencia del dolo o la culpa en el propio tipo infractor contenido en la

ley. Si el criterio previsto en el art. 39.3h) TRLISOS no estuviera propiamente

contenido en la descripción de la conducta infractora, es cuando podría operar como

criterio de graduación de las sanciones: en este sentido, la principal conclusión a la que

cabe llegar es que el campo de aplicación principal del criterio de graduación de la

sanción consistente en «la conducta» del empresario es cuando la infracción cometida

38 DE PALMA DEL TESO, A.; El principio de culpabilidad en el Derecho Administrativo Sancionador, op. cit., págs. 129-131.

39 Ibidem, p. 134.

24

responde a una infracción de resultado y no de actividad, que en el marco de la

seguridad y salud en el trabajo tienen un carácter minoritario.

El mantenimiento de esta doctrina basada en la exigibilidad del principio de

culpabilidad en la conceptualización de las infracciones administrativas, necesita

además, ser adaptada a otros aspectos del derecho administrativo sancionador: por

ejemplo, en lo relativo al principio non bis in idem, y también sobre la cuestión de la

responsabilidad administrativa de las personas jurídicas en éste ámbito, precisamente

como consecuencia de la no-exigibilidad de culpabilidad, elemento sólo predicable de

las personas físicas y que lleva a que éstas sean las únicas responsables directas en la

esfera penal40.

a) El principio de culpabilidad con relación a la posibilidad de imponer una sanción

administrativa a las personas jurídicas

De la misma forma que el art. 130.1 de la Ley 30/92 constituye a las personas

jurídicas como posibles sujetos activos de las infracciones administrativas, el art. 2

TRLISOS manifiesta que «son sujetos responsables de la infracción las personas físicas

o jurídicas y las comunidades de bienes que incurran en las acciones u omisiones

tipificadas como infracción en la presente Ley…». En ambos casos la ley no toma en

cuenta que el principio de culpabilidad personal, en el sentido de la necesidad del

elemento subjetivo de la culpa o el dolo para la existencia de la infracción, y como

corolario de ello, la exigencia de que la sanción se imponga a quién ha realizado la

acción u omisión infractora41 (personalidad de las sanciones o responsabilidad por

hechos propios), sólo es susceptible de imputarse a seres humanos, y no a personas

jurídicas42.

40 DEL REY GUANTER, S.; Potestad sancionadora de la Administración y Jurisdicción penal en el Orden social, op. cit., p. 74.

41 Para PÁRAMO MONTERO la responsabilidad de las personas jurídicas puede chocar con el principio de personalidad que debe regir en un régimen punitivo de cualquier orden (vid., “Puntos conflictivos en torno al poder sancionador de la Administración Laboral”, Relaciones Laborales, núm. 11, Junio 2001, p. 39).

42 NIETO, A.; Derecho Administrativo Sancionador, op. cit., p. 352.

25

No obstante, la declaración legal está amparada por el TC, quién en su sentencia

246/1991, de 19 de diciembre, reconoció capacidad infractora a las personas jurídicas,

sin que para el caso de las infracciones cometidas por las mismas se suprima el

elemento subjetivo de la culpa. En este sentido, su F.j. segundo expresa que el

reconocimiento constitucional del principio de culpabilidad «no impide que nuestro

Derecho Administrativo admita la responsabilidad directa de las personas jurídicas,

reconociéndoles, pues, capacidad infractora. Esto no significa, en absoluto, que para el

caso de las infracciones administrativas cometidas por personas jurídicas se haya

suprimido el elemento subjetivo de culpa, sino simplemente que ese principio se ha de

aplicar necesariamente de forma distinta a como se hace respecto de las personas físicas.

Esta construcción distinta de la imputabilidad de la autoría a la infracción a la persona

jurídica nace de la propia naturaleza de ficción jurídica a la que responden estos sujetos.

Falta en ellos el elemento volitivo en sentido estricto, pero no la capacidad para infringir

las normas a las que están sometidos. Capacidad de infracción y, por ende,

reprochabilidad directa que deriva del bien jurídico protegido por la norma que se

infringe y la necesidad de que dicha protección sea realmente eficaz (en el presente caso

se trata de un riguroso cumplimiento de las medidas de seguridad para prevenir la

comisión de actos delictivos) y por el riesgo que, en consecuencia, debe asumir la

persona jurídica que está sometida al cumplimiento de dicha norma».

Como resultado de esta doctrina, se reconoce la exigencia del elemento subjetivo de

culpa en las infracciones administrativas cometidas por personas jurídicas, ahora bien,

se la hace actuar de un modo distinto a como se hace respecto de las personas físicas: a

través de teoría de la imputación de la autoría, de tal forma que si la persona jurídica se

beneficia de todos los actos provechosos realizados a través de los órganos que la

componen, igualmente debe responder de todos los actos perjudiciales.

En el ámbito social, y sin perjuicio de un estudio más desarrollado posteriormente en

el apartado correspondiente, en la TRLISOS se ha ampliado el abanico de sujetos

responsables de infracción administrativa, y en particular, en lo que se refiere a personas

jurídicas y comunidades de bienes, sin que hayan regulado posibilidades de

26

individualización de la responsabilidad administrativa en el caso de infracciones

cometidas por dichas entidades43.

El Ordenamiento español no se ha previsto más responsabilidad penal que la del

empresario individual, es decir, el pequeño empresario, lo que ha tenido su ejemplo más

visible en el ámbito de la responsabilidad penal, dejando la responsabilidad del gran

empresario en el marco de la sanción económica administrativa44. En este sentido, en

materia de responsabilidad administrativa no ha emergido una doctrina profusa sobre el

reparto de responsabilidad entre el empresario y sus delegados, aunque en materia penal

si que se vislumbra, sobre todo con relación a la seguridad y salud en el trabajo, una

importancia cada vez mayor de la imputabilidad a mandos intermedios de la persona

jurídica.

Finalmente, debe comentarse que la aplicación diversa del principio de culpabilidad

cuando se trata de personas jurídicas puede tener efectos distintos también en lo se

refiere a la posibilidad de que la responsabilidad administrativa que haya adquirido una

empresa cedente sea transmisible a otra empresa en virtud de un proceso de absorción o

de fusión.

Un antecedente judicial ante esta problemática puede encontrarse en el caso resuelto

por la STS de 18 de abril de 1994 (Ar. 3375), en la que se reconoce que la multa

impuesta a una Mutua por impago de cuotas a la Seguridad Social, debe ser liquidada

por la empresa que la ha absorbido. El Tribunal de Instancia había entendido que la

sanción administrativa había de recaer sobre el responsable de la infracción y no sobre

las personas sucesoras de sus obligaciones. Sin embargo, el TS declara que la exigencia

de responsabilidad a la empresa absorbente es acorde con «el principio de derecho,

inherente en el orden punitivo, de que el infractor de una norma no puede por su

voluntad eludir que se haga efectiva la responsabilidad; como sucedería si a las personas

jurídicas en el ámbito del ejercicio de sus facultades pudiera a través de un proceso de

fusión y en concreto de absorción voluntario dejar sin efecto unas sanciones frente a las

cuales pudo la absorbente formular el pertinente recurso administrativo, y el

43 PÁRAMO MONTERO, P.: “Puntos conflictivos en torno al poder sancionador de la Administración Laboral”, op. cit., p. 41.

44 Ibidem, p. 40.

27

jurisdiccional que entró a conocer del fondo de la cuestión y la eximió de

responsabilidad por un motivo no aducido en el escrito de la demanda; no siendo

equiparable el hecho extintivo de las personas físicas que conlleva la de la

responsabilidad derivada de las infracciones penales y administrativas que no puede

afectar al sucesor sin perjuicio de la responsabilidad indemnizatoria civil que sí es

trasladable al heredero: «Los herederos suceden al difunto por el hecho solo de su

muerte en todos sus derechos y obligaciones»; toda vez que la extinción de una persona

jurídica da lugar a un proceso de liquidación de todas sus obligaciones o la sucesión de

aquella que se subroga en los mismos».

Algunas voces, sobre todo en el ámbito iuslaboralista han criticado esta postura,

algunas con apoyo en el art. 44 de la LET ya que en él no se autoriza a extender la

responsabilidad de las infracciones administrativas a la empresa cesionaria45, y otras, en

función del reparto injusto de responsabilidad entre personas que en modo alguno han

participado en la comisión de la infracción46.

No obstante, y partiendo de la operatividad distinta que el principio de culpabilidad

posee en materia de personas jurídicas, producto de la propia naturaleza de ficción

jurídica a la que responden estos sujetos, cabría plantearse de modo afirmativo la

posibilidad abierta por la STS de 18 de abril de 1994. Téngase en cuenta que en los

casos de fusión de una empresa o sociedad, si bien puede desaparecer formalmente la

persona jurídica que la individualiza por otra nueva, la ficción a la que respondía la

primera sigue perviviendo. Si la persona jurídica absorbente pasa a incluir conforme a la

legislación mercantil a los socios de la sociedad extinguida en función de la

participación de la que disponían, la nueva sociedad debe hacer frente también a las

sanciones administrativas de la empresa absorbida por formar parte, en este caso, del

pasivo del patrimonio que se transmite a la nueva sociedad47.

45 BLASCO PELLICER, A.: Sanciones administrativas en el Orden Social, op. cit., págs. 44-45. 46 PARAMO MONTERO: “Puntos conflictivos en torno al poder sancionador de la Administración

Laboral”, op. cit., p. 40. 47 Para DE PALMA DEL TESO, tanto en el caso de una fusión, como en el caso de una disolución

de la sociedad, los socios de las sociedades extinguidas pueden participar en la nueva sociedad en función de sus respectivas participaciones en un caso, o habrán de esperar a repartirse la masa social hasta la satisfacción de los acreedores en el segundo, con lo que en ambos supuestos, las deudas provenientes de sanciones administrativas forman parte del pasivo del patrimonio que de una u otra forma se transmite a los socios, en proporción a su participación en el haber social. Con ello no se produce una lesión del

28

b) La conjugación del principio de culpabilidad con la exigencia de responsabilidad

solidaria

La exigencia del principio de culpabilidad como elemento operativo en el tipo

infractor llevaría a priori a negar la posibilidad de reconocer una responsabilidad de

carácter solidario o extender la responsabilidad administrativa a una pluralidad de

sujetos. En ésta órbita se movió la STS de 16 de febrero de 1990 (Ar. 777), al

considerar que el art. 153 de la Orden de 9 de marzo de 1971, por la que se aprobaba la

Ordenanza General de Seguridad e Higiene en el Trabajo48, conforme al cual la empresa

principal respondía solidariamente con los contratistas y subcontratistas del

cumplimiento de las obligaciones previstas en la propia Ordenanza, era contrario a la

Constitución, y en particular a las exigencias emanadas del principio de culpabilidad, si

era interpretado en el sentido de que tal precepto establecía una extensión de la

infracción al empresario principal por los incumplimientos del contratista. Para el TS el

principio de culpabilidad supone «la exigencia primero de individualización de la propia

conducta y después las de carácter doloso o culposo de la conducta infractora. Tales

exigencias se oponen a criterios de responsabilidad establecida en razón de previsiones

estrictamente objetivas, basadas tal vez en implícitas presunciones ex lege de culpa, que

son contrarias al derecho fundamental de presunción de inocencia, como ha destacado el

Tribunal Constitucional en su Sentencia 105/1988, de 8-6», con lo cual, «la exigencia

de culpabilidad en la infracción y presunción de inocencia suponen una barrera

infranqueable a normas infraconstitucionales que establezcan supuestos de

responsabilidad por una infracción, al margen de la propia conducta personal» (F.j.

Segundo). En este sentido, la resolución finaliza afirmando que si se interpreta que la

principio de personalidad de las sanciones, ya que al responder la sociedad de las infracciones administrativas nada impide que dicha responsabilidad se transmita a quienes perciban su patrimonio en proporción a lo recibido: «tengamos en cuenta que bajo la ficción de la persona jurídica existe una realidad: los socios. Y éstos no van a responder con todo su patrimonio, pues la Administración, al exigir el pago de la sanción, no puede ir más allá del valor de los bienes adjudicados como pago de las cuotas de liquidación». (vid., El principio de culpabilidad en el Derecho Administrativo Sancionador, op. cit., p. 87).

48 Bajo el título «Responsabilidad patrimonial de las empresas», el art. 153 de la Ordenanza decía: «Las responsabilidades empresariales de contenido económico recaerán directa e inmediatamente sobre el patrimonio individual o social de la empresa respectiva, sin perjuicio de las acciones que en consideración a dichas responsabilidades pueda, en su caso, ejercitar la empresa contra cualquier persona. La empresa principal responderá solidariamente con los contratistas y subcontratistas del cumplimiento de las obligaciones que impone esta Ordenanza respecto de los trabajadores que aquéllos ocupen en los centros de trabajo de la empresa principal».

29

responsabilidad solidaria de la que habla el art. 153 OGSHT supone una extensión de la

infracción, y por tanto del pago de la sanción, al empresario principal, ello «resulta

difícilmente conciliable con el sentido propio de un régimen sancionador, en el que lo

lógico es que el Estado sancionador imponga la sanción a todos y cada uno de los

sancionados, y no a cualquiera de ellos (lógicamente al más solvente si llegara a primar

una concepción recaudadora), a reserva de que luego en el ámbito de sus relaciones

internas se aplique entre ellos el resarcimiento propio de la mancomunidad. La

solidaridad tiene sentido aplicada a la responsabilidad civil, y en relación con ella a las

posibles prestaciones a favor de los trabajadores devenidas del evento en que se haya

producido la infracción de medidas de seguridad; más no en relación con la sanción

misma».

En función de esta doctrina judicial sobre el principio de culpabilidad, podía

sostenerse la nulidad de diversos preceptos de la LISOS49, como el art. 15.7, que

extendía al empresario principal la responsabilidad sobre las infracciones cometidas por

el empresario contratista o subcontratista por dar ocupación a trabajadores beneficiarios

de pensiones y otras prestaciones periódicas de Seguridad Social incompatibles con su

trabajo50, el art. 29.3.5 que regulaba lo mismo pero en referencia específicamente a la

prestación por desempleo51, y el art. 40, segundo párrafo, conforme al cual y en términos

generales, la empresa principal respondía de las obligaciones establecidas en materia de

seguridad e higiene de la empresa contratista o subcontratista52, si bien en este último

caso podía justificarse su adecuación al principio de culpabilidad por el hecho de que la

49 BLASCO PELLICER, A.; Sanciones administrativas en el Orden Social, op. cit., pp. 41-42. 50 El primer art. 15.7 de la LISOS, antes de pasar a ser el ap. 8 a raíz de la Ley 50/1998, de 30 de

diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social expresaba en su tercer párrafo que «los empresarios que contraten o subcontraten la realización de obras o servicios, correspondientes a la propia actividad, responderán solidariamente de las infracciones a que se refiere el número 1 anterior, cometidas por el empresario contratista o subcontratista durante todo el período de vigencia de la contrata».

51 En el art. 29.3.5 de la LISOS se establecía que «los empresarios que contraten o subcontraten la realización de obras o servicios, correspondientes a la propia actividad, responderán solidariamente de la infracción, consistente dar ocupación a trabajadores titulares o solicitantes de prestaciones por desempleo cuando no se les haya dado de alta en la Seguridad Social, cometida por el empresario contratista o subcontratista durante el período de vigencia de la contrata».

52 El art. 40, segundo párrafo de la LISOS regulaba que «los empresarios que contraten o subcontraten la realización de obras o servicios correspondientes a la propia actividad responden del incumplimiento de las obligaciones establecidas en materia de seguridad e higiene durante el período de vigencia de la contrata, siempre que la infracción se haya producido en el centro de trabajo del empresario principal, aun cuando afecte a los trabajadores del contratista o subcontratista»

30

responsabilidad establecida en este precepto era una responsabilidad directa, y no

solidaria, del empresario principal, ya que la normativa sustantiva establecía una

obligación a cargo de éste último de garantizar la seguridad de los trabajadores del

contratista o subcontratista, en la que lógicamente seguía siendo necesaria la existencia

de culpa o dolo como elemento imprescindible para que pudiese ser tenida por tal y

sancionada la infracción administrativa53.

No obstante, y frente a la concepción restrictiva mantenida por la STS de 16 de

febrero de 1990, la STC 76/1990 aceptó la constitucionalidad de la responsabilidad

solidaria en el Derecho administrativo sancionador al manifestar que «no es trasladable

al ámbito de las infracciones administrativas la interdicción constitucional de la

responsabilidad solidaria en el ámbito del Derecho penal, puesto que no es lo mismo

responder solidariamente cuando lo que está en juego es la libertad personal que hacerlo

a través del pago de una cierta suma de dinero en la que se concreta la sanción tributaria

siempre prorrateable a posteriori entre los distintos responsables individuales». El TC

declara la constitucionalidad del art. 38.1 de la Ley General Tributaria cuando señala

que «responderán solidariamente de las obligaciones tributarias todas las personas que

sean causantes o colaboren en la realización de una infracción tributaria», al afirmar

«que el precepto no consagra una responsabilidad objetiva sino que la responsabilidad

solidaria allí prevista se mueve en el marco establecido con carácter general par los

ilícitos tributarios por el art. 77.1, que gira en torno al principio de culpabilidad. Una

interpretación sistemática de ambos preceptos permite concluir que también en los casos

de responsabilidad solidaria se requiere la concurrencia de dolo o culpa aunque sea

leve»54.

En el ámbito del Orden social, el TRLISOS contiene varias previsiones en materia

de responsabilidad solidaria. En primer lugar, y de la misma forma que los antiguos arts.

15.7 y 29.3.5 LISOS, el nuevos art. 23.2 (tercer párrafo) establece que los empresarios

que contraten o subcontraten la realización de obras o servicios correspondientes a la

propia actividad, responderán solidariamente de las infracciones consistentes en dar

53 BLASCO PELLICER, A.; Sanciones administrativas en el Orden Social, op. cit., pp. 41-42. 54 Para MERCADER UGUINA y TOLOSA TRIBIÑO, en función del contenido de esta sentencia

en los supuestos de responsabilidad solidaria en materia sancionadora no se excluye la exigencia de

31

ocupación como trabajadores a beneficiarios de pensiones u otras prestaciones

periódicas de la Seguridad cuyo disfrute sea incompatible con el trabajo por cuenta

ajena, cuando no se haya dado de alta en la Seguridad Social con carácter previo al

inicio de la actividad, y dichas infracciones se cometan por el empresario contratista o

subcontratista durante el período de vigencia de la contrata.

También en el art. 42.3, primer párrafo, se dice que «la empresa principal responderá

solidariamente con los contratistas y subcontratistas a que se refiere el apartado 3 del

artículo 24 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales del cumplimiento, durante el

período de la contrata, de las obligaciones impuestas por dicha Ley en relación con los

trabajadores que aquéllos ocupen en los centros de trabajo de la empresa principal,

siempre que la infracción se haya producido en el centro de dicho empresario

principal».

Este precepto tiene la misma redacción del art. 42.2 de la LPRL al que deroga, el

cual, a su vez, había anulado el antiguo art. 40.2 LISOS con una redacción que

empeoraba la de éste último texto, ya que, mientras el art. 40.2, refiriéndose

directamente al supuesto de infracciones, imputaba al empresario principal que contrate

con contratistas o subcontratistas la responsabilidad por incumplimiento de las

obligaciones en materia de seguridad y salud aun cuando afecten a los trabajadores de

dichos contratistas, el actual art. 42.3 TRLISOS, mezcla varios conceptos al imputar a la

empresa principal la responsabilidad solidaria con los contratistas y subcontratistas del

cumplimiento de las obligaciones impuestas por la LPRL en relación con los

trabajadores que aquellos ocupen en el centro de trabajo de la empresa principal, para

añadir a continuación, que ello se producirá siempre que «la infracción» se haya

producido en el centro de trabajo de dicho empresario principal. Si se observa

detenidamente, podría considerarse que, a tenor de la primer idea citada, el precepto no

establece la necesidad de extender la sanción al empresario principal, sino que la

solidaridad se refiere sólo al cumplimiento de las obligaciones que impone la LPRL a

las empresas contratistas que realicen obras o servicios correspondientes a la propia

actividad de la empresa principal, en aras a la protección de los trabajadores, y el pago

de una multa no es una obligación con respecto a estos sino respecto al Estado

culpabilidad, lo que sin duda permitirá a los Tribunales modular la exigencia de responsabilidad solidaria

32

sancionador. En todo caso, esta conclusión es difícil de asumir ya que el art. 42.3

TRLISOS se encuentra en el Capítulo relativo a Responsabilidades empresariales y

sanciones, incluido además en una ley cuyo objeto principal es el régimen de

infracciones administrativas y sanciones en el orden social.

La interpretación del art. 42.3 TRLISOS se complica además por el hecho de que

mientras el antiguo art. 42 LPRL delimitaba las responsabilidades administrativas del

empresario individual (art. 42.1) de la responsabilidad solidaria (art. 42.2) limitada al

supuesto del apartado del art. 24.3 LPRL en cuanto a la vigilancia del cumplimiento por

los contratistas y subcontratistas de la normativa de prevención de riesgos laborales, el

art. 42.3 TRLISOS entra directamente a regular la responsabilidad de la empresa

principal en los términos ya vistos. En definitiva, el TRLISOS no delimita bien las

infracciones imputables al empresario principal por no cumplir los deberes que le

impone el art. 24.3 LPRL, y las infracciones directas del contratista o del subcontratista,

y tampoco aclara bien en qué medida puede operar la solidaridad en esta materia de

responsabilidad administrativa55.

Para una aproximación al objeto del art. 42.3 TRLISOS se ha de empezar por

estudiar la remisión de este artículo al art. 24.3 LRPL. Este último precepto forma parte

del más general art. 24 LPRL, en el que se regulan diversos fenómenos de concurrencia

de empresas, anudando a éstas, en función de cual sea el grado de conexión entre unas y

otras, una serie de obligaciones conjuntas en materia de prevención de riesgos laborales.

En desarrollo de esta regulación, el art. 24.3 impone el deber a un empresario principal

que contrate o subcontrate con otras empresas la realización de obras o servicios

correspondientes a su propia actividad, y que se desarrollen en sus propios centros de

trabajo, de vigilar el cumplimiento por dichos contratistas y subcontratistas de la

normativa de prevención de riesgos laborales.

Si se interpreta que el art. 42.3 TRLISOS parte de la existencia de obligaciones

compartidas en materia de seguridad y salud laboral por la empresa principal y por las

contratistas y subcontratistas, y por tanto de cumplimiento conjunto o mancomunado de

(vid., Derecho Administrativo Laboral, op. cit., pp. 590 y ss.).

33

éstas, la regla de solidaridad del precepto (sólo ejercitable cuando se trate de una propia

actividad de la empresa principal y los trabajadores de la empresa contratista realicen

sus trabajos en el centro de la primera) conecta con la que se dispone en el art. 130.3

LRJPAC, conforme al cual «cuando el cumplimiento de las obligaciones previstas en

una disposición legal corresponda a varias personas conjuntamente, responderán de

forma solidaria de las infracciones que, en su caso, se cometan y de las sanciones que se

impongan»56.

Ahora bien, cabe también interpretar que el art. 24.3 LPRL impone, más que una

serie de obligaciones conjuntas entre empresas contratantes y contratistas, un deber “in

vigilando” que corresponde directamente y en primer grado a la empresa principal, si

bien, y a diferencia del art. 40.2 LISOS, la responsabilidad administrativa por el

incumplimiento de ese deber no es directa y exclusiva de la empresa principal, sino

solidaria con la de los contratistas y subcontratistas. En este sentido, la regla de

responsabilidad solidaria del art. 42.3 TRLISOS conecta con el art. 130.3, pár. 2 de la

Ley 30/92, conforme al cual «serán responsables subsidiarios o solidarios por el

incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Ley que conlleven el deber de

prevenir la infracción administrativa cometida por otros, las personas físicas o jurídicas

sobre las que tal deber recaiga, cuando así lo determinen las Leyes reguladoras de los

distintos regímenes sancionadores»57. Mediante esta fórmula, al igual que se permite a

los trabajadores afectados presentar una reclamación directa frente a la empresa

principal, presupone también que la responsabilidad deriva en su raíz de la empresa

55 Dictamen del CONSEJO DE ESTADO sobre el Proyecto de Real Decreto Legislativo por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, emitido el 27 de julio de 2000 (Material Inédito), pp. 26 y ss.

56 Según NIETO, este precepto está contemplando una infracción mancomunada, puesto que la obligación incumplida corresponde a varias personas conjuntamente, sólo que según el precepto, la responsabilidad no es mancomunada sino solidaria, y su contenido único, de tal manera que el pago realizado por uno de los responsables libera a los demás sin perjuicio de sus relaciones internas (vid., Derecho Administrativo Sancionador, op. cit., pp. 377-378).

57 Según NIETO, en este precepto se recoge la figura del garante, el cual, por su deber de prevenir la infracción administrativa contra una obligación principal, resulta responsable si la infracción tiene lugar. Si el garante actúa con dolo o culpa la responsabilidad es completa. Ahora bien, si el garante actúa con diligencia exquisita, es muy duro endosarle la responsabilidad. En todo caso, su responsabilidad únicamente surge si ha habido culpabilidad por parte del otro, es decir, del infractor. En resumidas cuentas: en los supuestos de responsabilidad solidaria o subsidiaria, es claro que tiene que mediar culpabilidad por parte del autor; pero, en cambio, queda abierta la cuestión de si también es exigible alguna variedad de ella por parte del garante (vid., Derecho Administrativo Sancionador, op. cit., pp. 378-379).

34

contratista o subcontratista (la empresa del trabajador), y que la empresa principal sería

garante de la misma, que es por lo demás, el juego típico de la solidaridad en las

obligaciones laborales58.

En desarrollo de esta tesis, la siguiente cuestión a debatir es si a la empresa principal

ha de haber actuado con dolo o culpa para que sea factible dicha responsabilidad

solidaria. A la luz de la doctrina del TC la respuesta habría de ser positiva ya que, lo que

en ningún caso puede estar basada esta regla es en una responsabilidad objetiva, sino

que debe verse modulada por el principio de culpabilidad59. En consecuencia, la

responsabilidad solidaria solamente puede estar referida a sujetos que efectivamente

hayan realizado una actuación infractora o colaborado en su realización de forma

culposa o dolosa.

Una última dificultad en el reconocimiento de la operatividad de la responsabilidad

solidaria en el Derecho administrativo sancionador, constituye la adaptación de este tipo

de responsabilidad, basada en el Orden civil, en la posibilidad del acreedor de dirigirse

contra cualquiera de sus deudores solidarios en reclamación de la totalidad de la deuda,

sin perjuicio de la acción de reembolso que el deudor que haya abonado la cantidad

tiene frente a los restantes, con relación a la principios propios de la responsabilidad

administrativa, en la que, junto a aquél requisito de actuación culposa, se exige no el

pago de un débito sino de una sanción al Estado, que además, no es posible

compartimentar.

El criterio más utilizado en la práctica administrativa permite a la Administración

expedientar únicamente a uno de los responsables solidarios legalmente establecidos,

imponiéndole, como consecuencia de este expediente, la cuantía correspondiente a una

58 GARCÍA MURCIA, J.: Responsabilidades y Sanciones en Materia de Seguridad y Salud en el Trabajo. Aranzadi Editorial, S.A., Pamplona, 1998, pp. 174 y ss.

59 En el marco general del Derecho administrativo sancionador, y en contra de esta postura, se encuentra NIETO para quién mientras la autoría o imputación de la infracción exigen culpabilidad, no así la imputación de responsabilidad realizada ex lege. El fundamento jurídico de esta tesis está en el art. 130 de la Ley 30/1992, según el cual «sólo podrán ser sancionados de hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas que resulten responsables de los mismos aun a título de simple inobservancia». El autor interpreta este precepto en el sentido de que en él no se hace ninguna referencia al autor de la infracción (al cual le es exigible su culpabilidad), sino a los responsables no autores. No obstante, como reflexiona también en desarrollo de su tesis, la responsabilidad objetiva del responsable no autor choca con la exigencia de culpabilidad para el responsable solidario que declara la STC 76/90 (Vid., Derecho Administrativo Sancionador, op. cit., pp. 392 y ss.).

35

sola multa (no la suma de tantas multas como posibles autores), sin perjuicio de la

acción de regreso que el pagador tenga frente a los restantes responsables solidarios60.

Esta solución es criticada por la doctrina, ya que entre otras consecuencias, si la

sanción es siempre única y el que ha abonado la multa puede reclamar la parte

proporcional a los restantes responsables, la cantidad que finalmente se paga depende

del número de participantes existentes.

Estas razones han llevado a concluir que, lo que se califica en la ley como

responsabilidad solidaria es en verdad una responsabilidad plural que puede extenderse

o generalizarse a varios sujetos, pero que recae individualmente sobre cada uno. Como

consecuencia, cada uno de los sujetos responsables, aún cuando estén conectados por

esos vínculos de solidaridad, responderá por la integridad de la sanción económica que

corresponda a su participación en el incumplimiento que da lugar a la sanción, o por las

consecuencias accesorias que ello lleve aparejado (cierre, inhabilitación…), sin que sea

posible un reparto interno de la misma, ni repetir frente a otro lo abonado en concepto

de multa61.

1.3 El principio de proporcionalidad.

La inserción en la Constitución del principio de proporcionalidad que hace contraria

a Derecho toda sanción manifiestamente desproporcionada ha sido una cuestión

discutida por la doctrina y la jurisprudencia; sin embargo, partiendo de su falta de

reconocimiento expreso en la Norma fundamental, si que hay unanimidad en

considerarlo implícito en ella, al ser constituir un principio que emana directamente del

valor superior de justicia proclamado en el art. 1 CE62, y de la interdicción de

arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3 CE)63.

60 Véanse los pros y contras de esta práctica en PEMÁN GAVÍN, I.; El Sistema Sancionador Español. Hacia una teoría general de las infracciones y sanciones administrativas, op. cit., pp. 388 y ss.

61 GARCÍA MURCIA, J.; Responsabilidades y Sanciones en Materia de Seguridad y Salud en el Trabajo, op. cit., p. 177; también PEMÁN GAVÍN, para quién, pese a que ésta cuestión no pueda considerarse definitivamente aclarada, apuesta por un tipo de responsabilidad independiente de cada responsable, ya que éste sistema permite imponer tantas sanciones como responsables, frente a la única sanción de la responsabilidad solidaria (vid., El Sistema Sancionador Español. Hacia una teoría general de las infracciones y sanciones administrativas, op. cit., pp. 388 y ss.

62 DOMÍNGUEZ VILA manifiesta, a partir de las disquisiciones que se efectúan en la STC 65/1986, que el hecho de que provenga del valor superior justicia, como todos los derechos fundamentales, y en el

36

En desarrollo de éstas premisas el principio de proporcionalidad ha sido consagrado

por el art. 131 de la Ley 30/1992, y por los arts. 39, 40 y 41 del TRLISOS (como en su

día fueron los arts. 36, 37 y 38 LISOS, pioneros en adaptar el principio de

proporcionalidad al ámbito del Derecho administrativo sancionador).

El principio de proporcionalidad, incardinado sistemáticamente en el ámbito de las

sanciones, mejor que en el da las infracciones64, incluye, merced al art. 131 de la Ley

30/1992 a principios que han ensanchado su ámbito de aplicación, como la interdicción

de la imposición de penas privativas de libertad por sanciones administrativas, ni directa

ni subsidiariamente (art. 131.1), aspecto reiterativo, y ocioso, de lo ya prohibido en el

art. 25.3 CE. El segundo apartado del art. 131 recuerda también un aspecto del principio

de proporcionalidad que, en virtud de sus términos literales, parece estar dirigido al

momento de la resolución sancionadora por la Administración, y conforme a la cual «el

establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión de las

infracciones tipificadas no resulte más beneficioso para el infractor que el cumplimiento

de las normas infringidas», es decir, que la sanción impuesta a consecuencia del ilícito

tipificado resulte más gravosa para el infractor que el beneficio que éste podría obtener

como resultado de la infracción65.

No obstante es en el ap. 3 del art. 131 donde se recoge el sentido nuclear del

principio de proporcionalidad al decir que «en la determinación normativa del régimen

sancionador, así como en la imposición de sanciones por las Administraciones Públicas

marco de las condiciones de ejercicio de los mismos que supone el art. 10, la conjunción de los principios o derechos fundamentales a la igualdad ante la ley, art. 14, la prohibición de penas o tratos inhumanos o degradantes del art. 15, art. 17.2 duración estricta de la detención y art. 17.4 sobre la duración de la prisión provisional, con la consecuente observancia de todo lo anterior en la regulación de todos los derechos fundamentales y, por lo tanto, la legalidad del ius puniendi del Estado (art. 25.1), hacen plausible el reconocimiento del principio de proporcionalidad por el Derecho Administrativo Sancionador (vid., Constitución y Derecho Sancionador Administrativo, Marcial Pons, Madrid, 1997, pp. 291-292.

63 RODRÍGUEZ-PIÑERO, M.; Prólogo a la obra de S. DEL REY GUANTER, Potestad sancionadora de la Administración y Jurisdicción penal en el Orden social, op. cit., pp. 13 y ss.; también, del mismo autor, “Potestad sancionadora y non bis in idem”, Relaciones Laborales, 1990-II, (Editorial), pp. 48 y ss.

64 NIETO, A.; Derecho Administrativo Sancionador, op. cit., p. 243. 65 CABERO MORAN, E.; GARCÍA TRASCASAS, A.; “El procedimiento para la imposición de

sanciones en el Orden Social: una interpretación integradora de la Disposición Adicional 7ª- LRJPAC”, en ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE DERECHO DEL TRABAJO Y DE LA SEGURIDAD SOCIAL. Aspectos laborales de la Ley de Procedimiento Administrativo. V Congreso Nacional de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, op. cit., pp. 165 y ss.

37

se deberá guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la

infracción y la sanción aplicada, considerándose especialmente los siguientes criterios

para la graduación de la sanción…». Producto de esta regulación, el principio de

proporcionalidad opera en dos esferas, en primer lugar, en la predeterminación

normativa de las infracciones y sanciones, donde se debe realizar una adecuada

integración entre la gravedad de la conducta infractora y la sanción impuesta,

impidiendo sanciones desproporcionadas en atención a los bienes jurídicos que se tratan

de proteger, a cuyo fin la ley se sirve de criterios de graduación de la sanción, y en

segundo lugar, en el ámbito de la propia imposición de la sanción por la Administración

pública, ya que el principio de proporcionalidad debe inspirar tanto la resolución

concreta sobre la sanción aplicable, como el criterio de los Tribunales en vía de revisión

jurisdiccional de ésta última66. En este sentido, puede afirmarse, como manifiesta DEL

REY, que donde el principio de proporcionalidad desarrolla su plena potencialidad es

cuando, por imposibilidad de una total concreción de la medida administrativa a adoptar

y de sus presupuestos fácticos, el Ordenamiento establece una cierta discrecionalidad en

los poderes administrativos o utiliza técnicas flexibilizadoras como la de los conceptos

jurídicos indeterminados en la descripción de los criterios de graduación a los que ha de

sujetarse la Autoridad sancionadora67.

Así, el art. 131.3 de la Ley 30/1992 opta por la fórmula de establecer criterios

generales de graduación de la sanción que ha merecido diversas críticas, tanto por no

recoger a otros que también podrían cumplir con dicha función, como la discutibilidad

de algunos de los que están, principalmente por los problemas interpretativos que

causan en otros principios sancionadores como el de la culpabilidad68 (sobre todo, el

criterio de graduación de las sanciones relativo a la intencionalidad del infractor, o

como también ya ha sido objeto comentario anterior, y estrictamente en el ámbito del

TRLISOS, el criterio correspondiente a la conducta seguida por el empresario en

materia de prevención de riesgos laborales). En todo caso, los criterios recogidos en la

ley administrativa son: «a) existencia de intencionalidad o reiteración; b) naturaleza de

66 MERCADER UGUINA, J.R.; TOLOSA TRIBIÑO, C.; Derecho Administrativo Laboral, op. cit., pp. 578 y ss.

67 DEL REY GUANTER, S.; Potestad sancionadora de la Administración y Jurisdicción penal en el Orden social, op. cit., pp. 69-70.

68 NIETO, A.; Derecho Administrativo Sancionador, op. cit., p. 246.

38

los perjuicios causados; c) la reincidencia, por comisión en el término de un año de más

de una infracción de la misma naturaleza, cuando así haya sido declarado por una

resolución firme».

En el ámbito de la TRLISOS, a partir de la calificación de las infracciones en leves,

graves y muy graves, el principio de proporcionalidad se aplica a través de la

introducción de concretos mecanismos de graduación de las sanciones en grados,

mínimo, medio y máximo en cada una de aquellas calificaciones, atendiendo a unos

criterios de graduación, en algunos casos, no previstos en la ley 30/92. Por ejemplo, de

forma general, el art. 39.2 acoge, además de la intencionalidad o negligencia del

infractor, o de los perjuicios causados y cantidad defraudada con la infracción, el de

fraude o connivencia, el incumplimiento de las advertencias previas y requerimientos de

la Inspección, la cifra de negocios de la empresa, o el número de trabajadores o de

beneficiarios afectados en su caso. Como dice MERCADER UGUINA et al… haciendo

referencia a la STSJ (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de Cantabria de 12-10-

1995, la Administración no es libre de imponer las sanciones en el grado que bien le

parezca, sino que ha de sujetarse con precisión a la invocación y prueba de alguna de las

circunstancias recogidas en dicho precepto, ya que, de lo contrario, se vulnera el

principio de culpabilidad, así como el de proporcionalidad, que impone el acomodo de

los actos administrativos a la importancia y características del presupuesto de hecho que

se viene a regular. La absoluta falta de concreción de circunstancia alguna equivale en

la práctica, a la ausencia de toda posibilidad de agravar la posición jurídica del

administrado, a partir del grado mínimo, no necesitado de específica prueba de

concurrencia de factor agravatorio alguno69.

No obstante, lo que no deja de resultar peculiar en el Orden social es que estos

criterios de graduación resulten diferentes en función de si se han de aplicar al

Ordenamiento laboral y de Seguridad Social en general, o a la materia de prevención de

riesgos generales de otra70. Conforme al art. 39.3 TRLISOS, la imposición de las

69 Vid., Derecho Administrativo Laboral, op. cit., pp. 578 y ss. 70 MERCADER UGUINA y TOLOSA TRIBIÑO ya habían criticado, aún vigentes la LISOS y la

LPRL en lo que se refiere a su capítulo de responsabilidades y sanciones, la distinta regulación de criterios de graduación de las sanciones en función de los distintos cuerpos sancionadores existentes en el campo laboral, más aún cuando ambos también eran diferentes de los contenidos en el art. 131 de la Ley 30/92 (Vid., Derecho Administrativo Laboral, op. cit., p. 579).

39

sanciones en uno de los tres grados ha de hacerse con arreglo a los siguientes criterios

legales: peligrosidad de las actividades desarrolladas en la empresa o centro de trabajo,

la permanencia o transitoriedad de los riesgos inherentes a dichas actividades, la

gravedad de los daños producidos o que hubieran podido producirse por la ausencia o

deficiencia de las medidas preventivas necesarias, el número de trabajadores afectados,

las medidas o elementos de protección colectiva o individual adoptadas por el

empresario y las instrucciones impartidas en orden a la prevención de tales riesgos, el

incumplimiento de las advertencias o requerimientos previos de la Inspección, la

inobservancia de las propuestas realizadas por los servicios de prevención, los

delegados de prevención o el comité de seguridad y salud de la empresa para la

corrección de la deficiencias legales existentes, y la conducta general seguida por el

empresario en orden a la estricta observancia de las normas en materia de prevención de

riesgos laborales.

En todo caso, tanto en el caso de los criterios generales de graduación, como los

específicos de prevención de riesgos laborales, «no podrán utilizarse para agravar o

atenuar la infracción cuando estén contenidos en la descripción de la conducta infractora

o formen parte del propio ilícito administrativo» (art. 39.5). Este precepto debe ser

entendido, no en el sentido de que los criterios de graduación pueden atenuar la

calificación de la infracción ya que dichos criterios no operan en ese terreno: dicha

calificación la hace el legislador y no la Autoridad laboral, a la que corresponde sólo

subsumir los hechos en alguna de las infracciones tipificadas y clasificadas en la triple

categoría señalada71. Los criterios que se establecen en el art. 39.2 y 39.3 TRLISOS lo

son de graduación de las sanciones correspondientes a cada grupo de infracciones, y no

de las infracciones mismas72.

Como señala CASAS, la finalidad de este tipo de normas es evitar el efecto

duplicador de determinadas circunstancias, que no sólo gradúan la sanción, sino

también, previamente, la infracción, cuestión que si bien es encomiable en la mayoría de

supuestos, no lo es en algunos casos en materia de prevención de riesgos laborales,

71 CASAS BAAMONDE, M.E.; «Derecho público y salud laboral: el régimen jurídico sancionador». En AA. VV., Seguridad y salud en el trabajo. El nuevo Derecho de prevención de riesgos profesionales, (Obra coordinada por CASAS BAAMONDE, M.E.; PALOMEQUE LÓPEZ, M.C.; VALDÉS DAL-RÉ), F.; La Ley-Actualidad, S.A., Madrid, 1997, pp. 172-173.

40

como por ejemplo, en lo criterios relativos a la peligrosidad de las actividades

desarrolladas o la gravedad de los daños potenciales por la ausencia de medidas

preventivas, ya que los riesgos que se quieren evitar forman parte integrante del

deber/derecho transgredido y son el elemento de medición central, que, por lo mismo,

debe servir tanto para clasificar la infracción como para graduar la sanción73. De esta

forma, pese a coincidir el criterio de graduación de la sanción con los elementos del tipo

infractor, la Administración debería tener un mayor margen de actuación para que el

criterio de graduación aún sirviese para escalonar la sanción correspondiente a la

infracción tipificada y calificada.

No obstante, este argumento no es seguido por la STS (Sala 3ª, de lo Contencioso-

Administrativo) de 12 de noviembre de 2001, que estima el recurso de una empresa

contra una sanción administrativa que le había sido impuesta en el grado máximo en

virtud de una infracción muy grave en materia de prevención de riesgos laborales, y la

disminuye a su grado medio, por cuanto, en líneas generales, los criterios de graduación

tomados para agravar la sanción ya habían servido para calificar la propia infracción, sin

que por ello, se pudiera reduplicar sus efectos. De los antecedentes de hecho de la

sentencia se observa como se impone una infracción muy grave por la contravención de

prescripciones legales, reglamentarias o convencionales que originan un riesgo grave e

inminente para la integridad de los trabajadores (conforme a la Ordenanza de 1970, de

la Construcción, Vidrio y Cerámica), y se la sanciona en el grado máximo

correspondiente a dicha infracción en función del número de trabajadores de la empresa,

y en los riesgos inherentes a la operación laboral que se realizaba (criterios también

incluidos en dicha Ordenanza). En desacuerdo con esta actuación, el TS disminuye la

sanción a su grado medio ya que «el número de trabajadores afectados por los daños

ocasionados a consecuencia de la falta de precauciones reglamentarios no consta que

haya excedido de dos lesionados, ni que la falta de dichas precauciones se hubiese

extendido a otras personas de la plantilla», y por otra parte «tampoco cabe apreciar

como circunstancia de agravación los riesgos inherentes a la operación que se estaban

realizando, ya que precisamente ha sido la inminencia de esos riesgos la que ha servido

72 Idem. 73 Ibidem.

41

para calificar de muy grave la falta cometida, sin que quepa reduplicar sus efectos

imponiendo esa falta muy grave en su grado medio».

Finalmente, y como ya se visto anteriormente, además de la intencionalidad y de la

naturaleza de los perjuicios causados, el art. 131.3 de la Ley 30/1992 toma como criterio

de graduación el de la reincidencia, carácter que no posee en el marco del TRLISOS, en

el que se regula que, en caso de ser apreciada, se incrementará la cuantía de la sanción,

atribuida ya en un grado determinado, hasta el duplo del grado de la sanción

correspondiente a la infracción cometida. Por esta razón, se deja su estudio para el

apartado de este trabajo correspondiente a las sanciones previstas en la ley.

1.4 El principio de non bis in idem.

Según la definición ofrecida por DEL REY, el principio non bis in idem «es un

principio general del Derecho, que sobre la base de los principios de proporcionalidad y

cosa juzgada prohibe la aplicación de dos o más sanciones o el desarrollo de dos o más

procesos o procedimientos, sea un uno o más órdenes jurídicos sancionadores, cuando

se dé una identidad de sujetos, hechos y fundamento –de sujetos, objeto o causa

material y de acción o razón de pedir, si nos referimos a la perspectiva procesal-, y

siempre que no exista una relación de supremacía especial de la Administración

respecto al sujeto en cuestión»74. El amparo en el principio de proporcionalidad y en el

de cosa juzgada se justificaría, en referencia al primero de ellos en una premisa jurídica:

el desconocimiento de dicho principio no significaría otra cosa que una agravación de la

sanción75, mientras que en función de su apoyo en el principio de cosa juzgada, de

donde el non bis in idem deriva originalmente, produciría inicialmente como efecto la

imposibilidad de poder seguirse un proceso posterior cuando se haya resuelto con

firmeza otro anterior sobre el mismo objeto procesal. No obstante, según el autor que se

está estudiando, el proceso evolutivo seguido por el principio non bis in idem habría

llevado a que «de su vertiente claramente procesal haya pasado a presentar un

componente eminentemente sustancial –imposibilidad de sancionar dos veces un mismo

hecho, con independencia de si ello implica la existencia o no, de un proceso judicial y

74 DEL REY GUANTER, S.; Potestad sancionadora de la Administración y Jurisdicción penal en el Orden social, op. cit., pp. 111 y ss.

75 Idem.

42

su reproducción- y de su ámbito preferente de aplicación, que ha sido tradicionalmente

el de infracción/sanción jurídico penal, y que ha pasado a ser de aplicación a toda rama

jurídica en la que exista potestad sancionadora»76.

En todo caso, en el ámbito laboral, hasta la Constitución de 1978, la posibilidad de

imponer simultáneamente sanciones de carácter administrativo y penal, por el en la

propia normativa vigente en aquél momento, como el antiguo art. 155 de la OGSHT,

conforme al cual «salvo precepto legal en contrario, las responsabilidades que exijan las

autoridades del Ministerio de Trabajo o que declare la Jurisdicción laboral por

incumplimiento de disposiciones que rijan en la materia de Seguridad e Higiene en el

Trabajo serán independientes y compatibles con cualesquiera otras de índole civil, penal

o administrativa, cuya determinación corresponda a otras jurisdicciones o a otros

órganos de la Administración Pública», o como el art. 68.3 de la entonces vigente Ley

de Seguridad Social según el cual «el empresario que habiendo efectuado tal descuento

[la denominada cuota obrera] no ingrese dentro del plazo la parte de cuota

correspondiente a sus trabajadores, incurrirá en responsabilidad ante ellos y ante las

Entidades Gestoras afectadas, sin perjuicio de la responsabilidad penal y administrativa

que procedan», sino que había otras causas que coadyuvaban a la inaplicación del

principio non bis in idem, como las tesis teóricas sobre la diferente naturaleza jurídica

entre las infracciones administrativas y las penales, la valoración preeminente del rol de

la Administración en la represión de las lesiones a bienes laborales con relación al papel

que debería corresponderle en este punto a la jurisdicción penal, y finalmente, la poca

presencia en el ámbito jurídico y social de aquél principio, ya que los mandatos del

Código penal solían no aplicarse a ser en casos de condenas por imprudencia, ello

llevaba a que el número de casos en los que sobre unos mismos hechos se podría

plantear una sanción administrativa y una sanción penal eran muy reducidos en base a la

inaplicación de esta última77.

76 Ibidem. 77 DEL REY GUANTER, S.; Potestad sancionadora de la Administración y Jurisdicción penal en

el Orden social, op. cit., pp. 88 y ss.; en el mismo sentido, MARTÍINEZ GARRIDO, L.R.; “Tutela judicial de la salud laboral. Responsabilidad y recargo de prestaciones por falta de medidas de seguridad. El principio “non bis in idem y la problemática de su aplicación”. Trabajo presentado a las II Jornadas de Derecho Laboral, sobre El accidente de trabajo (cuestiones de actualidad), organizadas por la Confederació sindical de comissions obreres del País Valencià, Unió Comarcal de l’Alacantí, celebradas en Alicante, el 3 y 4 de junio de 1999 (Material inédito).

43

Tras la aprobación de la Constitución, y pese a su silencio aparente del principio de

non bis in idem, la jurisprudencia del TC se encargó de desarrollar la técnica de su

aplicación, incluyéndolo en el art. 25.1 CE. En este sentido, como se encargó de señalar

la STC 2/1981, de 30 de enero de 1981: «el principio general del derecho conocido por

non bis in idem supone, en una de sus más conocidas manifestaciones, que no recaiga

duplicidad de sanciones –administrativa y penal- en los casos en que se aprecie la

identidad del sujeto, hecho y fundamento sin existencia de una relación de supremacía

especial de la Administración –relación de funcionario, servicio público, concesionario,

etc.- que justificase el ejercicio del «ius puniendi» por los Tribunales y a su vez de la

potestad sancionadora de la Administración. [Este principio], si bien no se encuentra

recogido expresamente en los artículos 14 a 30 de la Constitución […], no por ello cabe

silenciar que, como entendieron los parlamentarios en la Comisión de Asuntos

Constitucionales y Libertades Públicas del Congreso al prescindir de él en la redacción

del art. 9 de Anteproyecto de la Constitución va íntimamente unido a los principios de

legalidad y tipicidad de las infracciones recogidos principalmente en el artículo 25 de la

Constitución. Por otro lado, es de señalar que la tendencia de la legislación española

reciente, en contra de la legislación anterior, es la de recoger expresamente el principio

de referencia» (F.j. 4º).

De la misma forma, la STC 159/1985, de 27 de noviembre de 1985 ratifica la

conexión íntima entre el principio non bis in idem y los principios de legalidad y

tipicidad de las infracciones recogidas en el art. 25 CE, pese a que ello no aparezca

expresamente consagrado en la norma fundamental. El Tribunal manifiesta que el

principio non bis in idem impide que por autoridades del mismo orden, y a través de

procedimientos distintos, se sancione repetidamente la misma conducta. Para el TC,

semejante posibilidad entrañaría «una inadmisible reiteración en el ejercicio del ius

puniendi e inseparablemente, una abierta contradicción con el mismo derecho a la

presunción de inocencia, porque la coexistencia de dos procedimientos para un

determinado ilícito deja abierta la posibilidad, contraria a aquel derecho, de que unos

mismos hechos, sucesiva o simultáneamente, existan o dejen de existir para los órganos

del Estado… es claro, sin embargo, que por su misma naturaleza el principio non bis in

idem sólo podrá revocarse en el caso de duplicidad de sanciones, frente al intento de

sancionar de nuevo, invocarse desde la misma perspectiva de defensa social, unos

hechos ya sancionados o como medio para obtener la anulación de las sanciones

44

posteriores» (F.j. 3)78. El TC sin embargo, deja abierta una puerta para la inaplicación

del principio non bis in idem al señalar también, en este mismo fundamento jurídico,

que esta regla «no siempre imposibilita la sanción de unos mismos hechos por

autoridades de distinto orden, y que los contemplen, por ello, desde perspectivas

diferentes (por ejemplo, como ilícito penal y como infracción administrativa o laboral)»,

lo que como se verá, puede tener transcendencia en materia de seguridad y salud en el

trabajo.

En todo caso, en virtud de esta doctrina constitucional el principio del non bis in

ídem quedaba conectado con los principios de legalidad y tipicidad recogidos en el art.

25 CE, con lo que, en consecuencia, pasaba a ser considerado como una de las garantías

fundamentales aplicables al ejercicio de la potestad sancionadora pública, y en

particular de la de carácter administrativo79. En este sentido, por ejemplo, la STS de 22

de mayo de 1996 (Ar. 2396) aplicó el principio non bis in idem aunque el precepto

aplicable al supuesto planteado ante el tribunal, el art. 155 OGSHT, previera la

compatibilidad de las sanciones administrativa y penal. En dicha sentencia se anula una

sanción administrativa superpuesta a una penal aun a conciencia de que el art. 155 de la

OGSHT de 1971 lo autorizaba sin vacilaciones, por considerar que tal precepto «debía

reputarse decaído en su vigencia y aplicabilidad, por su enfrentamiento con el artículo

25 de la Constitución». Para el TS «el derecho fundamental que tal principio entraña

sería vulnerado si a consecuencia de la comisión de un solo y único hecho se imponen a

la persona autora y responsable del mismo una duplicidad de sanciones, a saber, una

mediante resolución del órgano de la Jurisdicción Penal, y otra merced a acuerdo de

órgano administrativo. Y tal es lo sucedido en el caso de autos, en el que una de las

sanciones fue impuesta por sentencia dictada por la Audiencia Provincial competente,

por entender cometido el delito de imprudencia temeraria, generador de muertes,

previsto y penado en el artículo 565-1º del Código Penal, en relación con el art. 407 del

78 Véase también el Auto del TC 289/1994, de 31 de octubre, en cuyo fundamento tercero se manifiesta que «en cuanto a la vulneración del principio non bis in idem, que prohibe que por autoridades del mismo orden y por distintos procedimientos se sancione repetidamente una conducta…, y asimismo impide la duplicidad de sanciones administrativas y penales respecto de unos mismos hechos…, salvo que exista una relación administrativa de sujeción especial y el fundamento de cada una de las sanciones no sea coincidente».

79 RODRÍGUEZ-PIÑERO, M.; Prólogo a la obra de S. DEL REY GUANTER, Potestad sancionadora de la Administración y Jurisdicción penal en el Orden social, op. cit., pp. 13 y ss.

45

mismo ordenamiento, y la otra sanción lo fue por el acuerdo administrativo aquí

impugnado, pero en ambos casos la única conducta que se reprocha al sancionado fue la

de abstenerse de adoptar medidas de precaución exigibles por la normativa aplicable y

atinente a la construcción de pozos, normativa incoada tanto en uno como en otro

procedimiento».

a) El acogimiento del principio de cosa juzgada como fundamento del principio non

bis in idem.

Como se ha comprobado, el TC acogía con estas resoluciones la influencia ejercida

en el non bis in idem por el principio de cosa juzgada en el ámbito procesal, en

concreto, en la necesaria concurrencia de una identidad en el caso resuelto por una

sentencia anterior y aquél en que sea invocada entre las causas de pedir, los sujetos, y la

calidad con que lo fueron (art. 1252 del Código Civil).

No obstante, la traslación de esta conexión del principio de cosa juzgada con el non

bis in idem ofrece tantas dificultades que han llevado a proclamar su falta de

justificación dogmática (sin olvidar que en el caso del Derecho administrativo

sancionador el non bis in idem opera incluso entre dos sanciones administrativas, es

decir, sin que medie sentencia ni cosa juzgada). Razón por la cual, NIETO ha apostado

por la búsqueda de una elaboración propia por el Derecho administrativo sancionador de

una dogmática propia, aunque se encuentre inicialmente inspirada por la estructura de la

cosa juzgada80. De hecho la triple identidad exigida por el principio de cosa juzgada se

ha intentado salvar a través de un proceso de redefinición y adaptación de tales

identidades para que respondan a la autentica función del non bis in idem en ambos

ordenamientos sancionadores y a sus propias particularidades81.

En primer lugar, una de los principales peculiaridades se presenta en relación a los

sujetos, en concreto, cuando se trata de personas jurídicas, ya que mientras en el

Derecho Sancionador Administrativo pueden ser responsables en calidad de sujetos

80 Vid., Derecho Administrativo Sancionador, op. cit., p.84. 81 DEL REY GUANTER, S.; Potestad sancionadora de la Administración y Jurisdicción penal en

el Orden social, op. cit., p. 129.

46

activos, no sucede lo mismo respecto del Derecho Penal (societas delinquere non

potest). De este modo, su presencia imposibilita el establecimiento de una identidad de

sujeto activo desde el momento en que su responsabilidad a efectos administrativos no

va a coincidir con el responsable a efectos penales –personas físicas del directivo o

representante-. El principio non bis in idem no puede impedir la aplicación de una

sanción penal y otra de carácter administrativo en tanto, que, incluso dándose todas las

demás condiciones para su aplicación en la relación entre ambos ámbitos sancionadores,

falta uno de sus elementos fundamentales como la identidad subjetiva82. Para DEL REY,

esta exclusión del principio non bis in idem nace del hecho de que, en la sanción

administrativa, el elemento subjetivo de la culpabilidad no forma parte del ilícito

administrativo, sino que se admite la responsabilidad objetiva de manera que la

presencia de aquélla tiene efectos meramente en la graduación de la sanción, mientras

que en la sanción penal sí se da la pertenencia de dicho elemento en la configuración

misma del tipo de delito o falta83. De hecho, afirma aquél profesor, la necesidad de que

exista este elemento subjetivo de culpabilidad es lo que en principio permite que unos

mismos hechos se encuentren recogidos como infracciones en términos similares en la

normativa penal y administrativas84. Esta tesis no es compartida, como se ha visto

anteriormente, por la jurisprudencia constitucional, que en su STC 246/1991, de 19 de

diciembre, que reconoce la operatividad, aunque de manera distinta a como sucede con

respecto a las personas físicas, del principio de culpabilidad en las personas jurídicas.

Además, como se ha manifestado por NIETO, de aceptarse aquella postura no sólo se

haría se haría depender al principio de non bis in idem de un elemento tan frágil como

es la ausencia no de culpabilidad, sino que ello podría significar la arbitrariedad más

absoluta –la falta total de criterios- en la política legislativa85.

El TC ha simultaneado así el reconocimiento de la exigibilidad el principio de

culpabilidad en las personas jurídicas con la posibilidad, como recuerda PÁRAMO

82 Vid., Potestad sancionadora de la Administración y Jurisdicción penal en el Orden social, op. cit., pp. 133 y ss.; también GARCÍA MURCIA, J.; Responsabilidades y Sanciones en Materia de Seguridad y Salud en el Trabajo, op. cit., pp. 90 y ss.

83 Vid., Potestad sancionadora de la Administración y Jurisdicción penal en el Orden social, op. cit., pp. 133 y ss.

84 Ibidem, pp. 125 y ss.. 85 Vid., Derecho Administrativo Sancionador, op. cit., pp. 404-405.

47

MONTERO aportando el Auto del TC 454/1986, de 21 de mayo de 1986, de sancionar

en vía administrativa a las personas jurídicas cuyos administradores, representantes o

directivos hayan sido condenados penalmente al no darse identidad de sujeto, aunque sí

de hecho u objeto86. Justamente, dicha complementariedad ha sido criticada por éste

autor de incoherente, ya que por un lado se exige un criterio de culpa en la imputación

administrativa a una persona jurídica, elemento subjetivo que ha de referirse a una

persona física responsable de la infracción, y por otro se considera irrelevante la

absolución o condena de los responsables físicos en el proceso penal, que normalmente

coincidirán87.

No obstante, no se debe infravalorar el hecho de que pese a exigirse la culpabilidad

tanto en la persona física como en la jurídica, su forma de manifestarse en ambos

supuestos es diferente, ya que mientras en el primer caso no admite dudas la propia

naturaleza personal del principio, en el segundo se parte de una ficción jurídica, en

cuanto se le hace responsable por ser la beneficiada de los hechos cometidos por otros.

En este sentido, considero que no es posible asimilar ambos modelos de actuación del

principio de culpabilidad para la aplicación del principio non bis in idem en un supuesto

de concurrencia de sanciones a la persona jurídica y a su representante, ya que en ambos

casos sigue faltando la identidad de sujetos. Así, por ejemplo, se manifiesta la STS (Sala

3ª, de lo Contencioso-Administrativo), de 12 de julio de 2001. Los principales hechos

del conflicto planteado ante el TS son los siguientes: tras abrirse un expediente

sancionador a una empresa constructora por una infracción laboral en materia de

prevención de riesgos laborales, se paraliza hasta que se dicta una sentencia penal

condenatoria del Ingeniero Técnico director de la obra, tras lo cual, reanudado el

expediente sancionador, recae sobre la empresa una sanción administrativa por los

mismos hechos. Ante las alegaciones de la empresa recurrente, el TS afirma que para

aplicar el principio de non bis in idem, no sólo debe existir una identidad de hechos, o

fundamentos, objeto y causa material o punitiva, sino también de sujetos, cosa que no

sucede en el caso de autos, «pues la sentencia penal condeno al Ingeniero Técnico

86 Vid., “Puntos conflictivos en torno al poder sancionador de la Administración Laboral”, op. cit., p. 49.

87 Para PÁRAMO MONTERO no es muy asumible una doble sanción administrativa y penal por los mismos hechos y vinculando a la misma persona culpable, pues los principios retributivos y preventivos

48

director de la obra, mientras que la sanción administrativa recae sobre la empresa por la

no adopción de medidas de seguridad en el trabajo».

En todo caso, en aquellos supuestos en que se sanciona administrativamente a una

persona jurídica, y de forma simultánea se condena penalmente por los mismos hechos

a su representante, cosa que le acarrea, además de una pena de privación de libertad, el

pago de una multa administrativa, podría alegarse, para disminuir el coste sancionador

imputado, no tanto el principio non bis in idem, sino más exactamente, el principio de

proporcionalidad, conforme al cual podría ser atenuada o absorbida la sanción

administrativa de la persona jurídica por la condena penal impuesta a la persona física,

aunque de esa incompatibilidad quedarían salvaguardadas las denominadas como

sanciones accesorias (cierres de empresa, suspensiones, paralización de los trabajos), ya

que se trata de medidas complementarias y compatibles entre el Orden penal y el

administrativo88. De hecho, como se verá posteriormente, el art. 3 TRLISOS permite

adoptar ciertas medidas de carácter administrativo incluso en los casos en que el

empresario quede sujeto a un procedimiento penal.

En segundo término, otras peculiaridad de la adaptación del principio de cosa

juzgada en la concurrencia de sanciones administrativas y penales se encuentra en lo

costoso que puede suponer la búsqueda de la identidad entre los hechos, más aun en el

campo específico de lo laboral, ya que una misma conducta incumplidora, pero de

carácter complejo, puede desgajarse en diversos supuestos fácticos contemplables

aisladamente a efectos de su sanción, incluso por ordenes jurídicos distintos89, o

también, a la hora de enjuiciar la violación del non bis in idem en las infracciones

continuadas o en los casos de reincidencia, que se tratarán con posterioridad.

Por último, se ha pensar también que la identidad del fundamento o causa de pedir

que ordena el principio de cosa juzgada es difícil de incardinarla entre los ámbitos penal

y administrativo puesto que siempre serán distintos, en este sentido, y como dice DEL

REY, «apelar a la necesidad de un idéntico fundamento jurídico-positivo en estos casos

de la sanción se cumplirán con la sola sanción de cualquiera de los dos órdenes jurisdiccionales (Vid., “Puntos conflictivos en torno al poder sancionador de la Administración Laboral”, op. cit., pp. 49-50).

88 GARCÍA MURCIA, J.: Responsabilidades y Sanciones en Materia de Seguridad y Salud en el Trabajo, op. cit., págs. 96 y ss.

89 RODRÍGUEZ PIÑERO, M.; «Potestad sancionadora y non bis in idem», op. cit., pp. 48 y ss.

49

sería como invalidar de entrada la aplicación del principio en cuestión, dado que la

sanción penal la sanción administrativa y tendrían siempre una base en normas

distintas»90), razón por la cual, considera que cuando se hace referencia a un idéntico

fundamento se está haciendo referencia más bien, a un mismo bien jurídico protegido91.

Pese a estas dificultades, el TC ha fundamentado el principio del non bis in idem en

la cosa juzgada, atribuyéndole además un efecto especial: la subordinación de la

autoridad administrativa a la resolución judicial (penal). Según la STC 77/1983, de 3 de

octubre, uno de los límites que la los límites que la potestad sancionadora de la

Administración encuentra en el artículo 25.1 de la Constitución es la subordinación a la

autoridad judicial. Según se expresa en su fundamento jurídico tercero: «la

subordinación de los actos de la Administración de imposición de sanciones a la

autoridad judicial exige que la colisión entre una actuación jurisdiccional y una

actuación administrativa haya de resolverse en favor de la primera». En función de esta

premisa, el TC entiende no sólo que dicha subordinación debe entenderse como un

sometimiento de la Autoridad administrativa a la jurisdicción Contencioso-

administrativa, sino que la extiende a «la imposibilidad de que los órganos de la

Administración lleven a cabo actuaciones o procedimientos sancionadores en aquellos

casos en que los hechos puedan ser constitutivos de delito o falta según el Código Penal

o las leyes penales especiales, mientras la autoridad judicial no se haya pronunciado

sobre ellos». Además, de ello, el tribunal manifiesta que, en todo caso, la resolución

administrativa debe ceder ante la sentencia judicial «por la necesidad de respetar la cosa

juzgada. La cosa juzgada despliega un efecto positivo, de manera que lo declarado por

sentencia firme constituye la verdad jurídica y un efecto negativo, que determina la

imposibilidad de que se produzca un nuevo pronunciamiento sobre el tema»92.

90 Vid., Potestad sancionadora de la Administración y Jurisdicción penal en el Orden social, op. cit., p. 136.

91 Ibidem. 92 En virtud de la STC 24/1984, de 23 de febrero de 1984, estas reglas no son aplicables al supuesto

de expedientes sancionadores en materia laboral conocidos por la Jurisdicción social. En esta resolución el TC declaró constitucional que el art. 77 de la Ley de Procedimiento Laboral, que disponía que en ningún caso podía suspenderse el procedimiento laboral por seguirse causa criminal sobre los hechos debatidos. Piénsese además, que entre la contradicción de una sentencia laboral (de despido en el supuesto de hecho planteado ante el Tribunal), y la sentencia penal por esos hechos, no puede concurrir el principio non bis in idem, «ya que el ámbito de operatividad del art. 25.1 CE se reduce a la imposición de

50

Puesta esta doctrina de la subordinación de la Autoridad administrativa a la

autoridad judicial (entendida como prevalencia de la jurisdicción penal ante la sanción

administrativa) en conexión con el principio non bis in idem da como consecuencia que:

en primer término, la autoridad administrativa no puede concluir un procedimiento

sancionador respecto a hechos tipificados como delitos o faltas sin que antes haya

conocido de ellos la jurisdicción penal, de forma que habrá de remitir el caso a esta

última, suspendiendo el procedimiento administrativo93, y en segundo lugar, que la

potestad sancionadora de la Administración deba respetar cuando actúe «a posteriori» el

planteamiento fáctico que el Orden penal haya realizado. De esta forma, sólo una vez

que el proceso penal haya concluido, dicho procedimiento puede reiniciarse y entonces

la relación entre el orden sancionador penal y el administrativo se especificará no sólo

respecto al efecto negativo de la cosa juzgada –en tanto que, en caso de condena, el

procedimiento administrativo habrá de darse por concluido-, sino también mediante la

subordinación del segundo al primero por lo que se refiere a la apreciación de

componente fáctico de la infracción94.

Esta doctrina fue asumida en el art. 3 de la LISOS95, el cual, bajo el epígrafe

«concurrencia con el orden jurisdiccional penal» regulaba el principio del non bis in

idem de forma indirecta: no establecía directamente la prohibición de sancionar

doblemente existiendo una identidad de sujeto, hecho y fundamento, pero sí regulaba el

supuesto en el que, no existiendo una condena penal previa, pudiese proceder una

sanción administrativa: en ese caso, la Administración continuaría el expediente

sancionador en base a los hechos que el Tribunal Penal hubiese considerado probados.

condenas penales o de sanciones administrativas y no puede extenderse a aquellas sanciones que en virtud del ordenamiento privado pueda ser adoptadas por quién esté legitimado para ello» (F.j. 2).

93 DEL REY GUANTER, S.; Potestad sancionadora de la Administración y Jurisdicción penal en el Orden social, op. cit., p. 121.

94 Ibidem. 95 Según el art. 3 de la LISOS:

«1. En los supuestos en que las infracciones pudieran ser constitutivas de delito, la Administración pasará el tanto de culpa al órgano judicial competente o al Ministerio Fiscal y se abstendrá de seguir el procedimiento sancionador mientras la autoridad judicial no dicte sentencia firme o resolución que ponga fin al procedimiento. 2. De no haberse estimado la existencia de delito la Administración continuará el expediente sancionador en base a los hechos que los Tribunales hayan considerado probados. 3. En todo caso deberán cumplirse de modo inmediato las medidas administrativas adoptadas para salvaguardar la seguridad e higiene de riesgo inminente».

51

Lo que hacía este precepto era no sólo respetar el planteamiento seguido

previamente en el órgano judicial, sino que también, venía a ratificar la prioridad del

proceso penal con respecto al procedimiento administrativo. Piénsese que la

Administración sólo podía continuar el expediente sancionador tras no haberse estimado

la existencia de delito por el Tribunal penal si previamente lo había paralizado. Y esa

obligación de paralización, a tenor del primer apartado del art. 3, la tenía que llevar a

cabo siempre que considerase que la infracción observada pudiese ser delito, de forma

que no podía continuarse el mismo con la argumentación de que pudiese desembocar en

una decisión no sancionadora o que, en caso afirmativo, la sanción se suspendería; lo

que se suspendía era el procedimiento, no una posible sanción administrativa96.

Estas reglas han sido las igualmente acogidas en el art. 3 TRLISOS, aunque con un

aporte sustancial: haciendo suya la regulación del art. 133 de la Ley 30/1992, el art. 3.1

establece de forma directa la imposibilidad de sancionar los hechos que hayan sido

sancionados penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad de

sujeto, de hecho y de fundamento.

En todo caso, esta prohibición de una doble sanción viene a unirse a la regla ya

tradicional desde la LISOS de prohibir también un doble enjuiciamiento simultáneo. En

este sentido, y producto del acogimiento del principio de cosa juzgada como

fundamento del principio non bis in idem, se continua manteniendo la prioridad del

Orden penal en el supuesto de concurrencia de procedimientos sancionadores. En los

únicos supuestos en los que no se establece la obligación de la Administración de

paralizar sus actuaciones ante una infracción, y pasar su conocimiento al ámbito del

proceso penal, es justamente en aquellos aspectos procedimentales previstos en el ap. 4

del art. 3 TRLISOS: las medidas tomadas para el cumplimiento de las medidas de

paralización de trabajos adoptadas en los casos de riesgo grave e inminente para la

seguridad o salud del trabajador, la efectividad de los requerimientos de subsanación

formulados, o los expedientes sancionadores sin conexión directa con los que sean

objeto de las eventuales actuaciones jurisdiccionales del orden penal.

96 DEL REY GUANTER, S.: Potestad sancionadora de la Administración y Jurisdicción penal en el Orden social, op. cit., pp. 228 y ss.

52

La mecánica de estos pasos está especificada con más detalle en el art. 5 del R.D.

928/1998: el órgano administrativo se abstendrá de seguir el procedimiento hasta que el

Ministerio Fiscal resuelva no interponer la acción o sea firme la resolución judicial que

deniegue la responsabilidad penal o sobresea las actuaciones; también se suspende el

procedimiento administrativa cuando, no mediando dicha comunicación, se venga en

conocimiento de la existencia de actuaciones penales por los mismos hechos y

fundamentos en relación al mismo presunto responsable; se salvaguarda, pese al

traslado de actuaciones, el cumplimiento de la paralización de trabajos ni los

requerimientos formulados; la condena penal excluirá en sentencia firme la imposición

de sanción administrativa por los mismos hechos que hayan sido considerados probados

siempre que concurra, además, identidad de sujeto y fundamento, sin perjuicio de la

liquidación de cuotas a la Seguridad Social y demás conceptos de recaudación conjunta,

y de la exigencia de reintegro de las ayudas, bonificaciones o de las prestaciones

sociales indebidamente percibidas, si procediese.

No obstante, la doctrina de la prevalencia del Orden penal sobre el procedimiento y

la resolución administrativa debe de matizarse a tenor de la STC 177/1999, de 11 de

octubre de 1999, que, en virtud del principio non bis in idem anuló una condena por

delito ecológico impuesta al directivo de una empresa que había realizado vertidos

gravemente contaminantes en un río, ya que la empresa había sido anteriormente

sancionada por la Junta de Aguas de Cataluña con una multa administrativa.

Como presupuestos que ayudan a entender la sentencia cabe citar en primer lugar,

que dicha empresa fue sancionada por carecer de autorización para llevar a cabo

vertidos contaminantes, y los realizados sobrepasar los límites de contaminación

previstos en es en la Ley 29/1985, de 2 de agosto. Conforme al art. 112 de esta norma

sectorial «en los supuestos en que las infracciones pudieran ser constitutivas de delito o

falta, la Administración pasará el tanto de culpa a la jurisdicción competente y se

abstendrá de proseguir el procedimiento sancionador mientras la autoridad judicial no se

haya pronunciado […]. La sanción de la autoridad judicial excluirá la imposición de

multa administrativa», no obstante lo cual la Administración remitió el conocimiento de

los hechos constatados a la Jurisdicción penal, una vez impuesta la sanción

administrativa a la empresa.

53

En segundo término, cabe decir también que el Juzgado de lo Penal que conoció del

caso, condenó al consejero delegado y director de la empresa como autor de un delito

contra la salud pública y el medio ambiente, y rechazó la queja de éste relativa a la

posible vulneración del principio non bis in idem con base en la preferencia de la

actuación jurisdiccional respecto de la administrativa, pues, aun reconociendo que

existía dualidad de procedimientos sancionadores, gubernativo y penal, por los mismos

hechos, la no paralización por la Administración del expediente sancionador y la

imposición de la sanción administrativa no podía significar la destipificación penal de

los hechos, dada la preferencia de la vía jurisdiccional. No obstante, a fin de evitar la

doble sanción por los mismos hechos, el Juzgado de lo Penal imputó al pago de la multa

penal la cantidad antes satisfecha en la vía administrativa.

Finalmente, y lo que a la postre resulta ser fundamental para la resolución del caso

en vía de amparo por vulneración del Derecho fundamental de la prohibición del non bis

in idem, el TC no entra a revisar, en virtud del art. 44.1b) LOTC los hechos de la causa,

y por tanto, según la interpretación que del precepto hace el tribunal, no estudia la

identidad que debe existir respecto del sujeto, hechos y fundamentos de la conducta

que había sido administrativamente sancionada en relación con la sometida a

enjuiciamiento penal, o lo que es lo mismo, no entra ni a valorar la posible inexistencia

de una identidad de sujetos en la causa por la responsabilidad, en un caso, de una

persona jurídica, y en el otro de una persona física, ni tampoco la diversidad de

fundamentos jurídicos que llevan a las sanciones públicas: por un lado, la violación de

una norma administrativa al haberse realizado vertidos sin autorización, que superaban

además los límites previstos por la legislación sobre las aguas continentales y, en

especial, sobre la calidad de las aguas superficiales destinadas a producir agua potable,

y por otro, la lesión del bien jurídico de salud pública previsto en el Código Penal97.

97 En el voto particular formulado por PEDRO CRUZ VILLALÓN Y M.E. CASAS BAAMONDE, y contrario a la sentencia, el fundamento motor de la discordancia con el TC es en el diferente fundamento de la sanción administrativa y la penal en el caso: para dichos magistrados, la infracción administrativa cometida con quebranto de la legislación de aguas, por la que fue multada la empresa del recurrente, consistía esencialmente en realizar «vertidos que puedan deteriorar la calidad del agua o las condiciones de desagüe del cauce receptor, efectuados sin contar con la autorización correspondiente» [como señalan los preceptos que fundaron la sanción administrativa]. La infracción penal, por el contrario, consistía en una conducta más grave y más difícil de acreditar, como es normal en la gradación entre Derecho administrativo sancionador y Derecho penal: realizar vertidos «que pongan en peligro grave la salud de las personas, o puedan perjudicar gravemente las condiciones de la vida animal, bosques, espacios naturales o plantaciones útiles» (art. 347 bis, párrafo 1º, del Código Penal de 1973,

54

De esta forma, el TC sólo se encarga de revisar la aplicación que el Juzgado de lo

Penal ha realizado del criterio de prevalencia de la Jurisdicción Penal sobre la potestad

administrativa sancionadora. Con esta premisa, la STC 177/1999, de 18 de noviembre,

introduce algunas modificaciones a la doctrina establecida en la STC 77/1983, al

manifestar que, el principio non bis in idem, «no puede depender del orden de

preferencia que normativamente se hubiese establecido entre los poderes

constitucionalmente legitimados para el ejercicio del derecho punitivo y sancionador del

Estado, ni menos aún de la eventual inobservancia, por la Administración sancionadora,

de la legalidad aplicable, lo que significa que la preferencia de la jurisdicción penal

sobre la potestad administrativa sancionadora ha de ser entendida como una garantía del

ciudadano, complementaria de su derecho a no ser sancionado dos veces por unos

mismos hechos, y nunca como una circunstancia limitativa de la garantía que implica

aquel derecho fundamental» (F.j. 4º).

La regulación que el art. 112 de la Ley de Aguas hace del principio del non bis in

idem al hacer prevalecer la jurisdicción penal sobre la Administrativa no es la única ni

la más esencial desde el punto de vista de la función garantizadora que cumple el

principio non bis in idem. En este sentido, el TC manifiesta que «la articulación

procedimental del «ne bis in idem» (recogido con carácter general en el art. 133 de la

Ley 30/1992, y desarrollado en los arts. 5 y 7 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de

agosto, por el que se aprobó el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la

Potestad Sancionadora), se orienta, esencialmente, no tan sólo a impedir el proscrito

resultado de la doble incriminación y castigo por unos mismos hechos, sino también a

evitar que recaigan eventuales pronunciamientos de signo contradictorio, en caso de

permitir la prosecución paralela o simultánea de dos procedimientos -penal y

administrativo sancionador- atribuidos a autoridades de diverso orden…», y en este

sentido, añade el Alto Tribunal que, «de lo anterior se desprende que, en el ámbito

introducido por la Ley Orgánica 8/1983). Para ambos magistrados, además, no comparten la opinión del resto de miembros del TC de que, como justificación para no entrar a revisar la identidad de fundamentos, se aportase como dato que la Jurisdicción penal que conoció del caso no negara dicha identidad. Según el voto particular, la sentencia del Juzgado de lo Penal aportó nuevos hechos que no fueron objeto de la sanción administrativa que son los que le permiten afirmar la existencia del delito. Finalmente, VILLALON Y CASAS BAAMONDE muestran su disconformidad con el alcance dado al art. 44.1b) LOTC, ya que la apreciación de si las sanciones administrativas yu penales comparten identidad de sujeto, objeto y fundamento no es de carácter fáctico, sino jurídico: « se trata de calificar y valorar jurídicamente los hechos, a la luz de la Constitución (cuando prohíbe el «bis in idem» en su art. 25.1), y por ende de interpretar y aplicar el Texto Fundamental» (F.j. 1, del Voto particular).

55

constitucional cuya determinación nos incumbe, a la hora de tutelar adecuada y

eficazmente el derecho fundamental a no ser doblemente castigado («ne bis in idem»)

que ostentan los ciudadanos y garantiza el art. 25.1 CE, la dimensión procesal antes

referida no puede ser interpretada en oposición a la material, en tanto que esta última

atiende no al plano formal, y en definitiva instrumental, del orden de ejercicio o

actuación de una u otra potestad punitiva, sino al sustantivo que impide que el sujeto

afectado reciba una doble sanción por unos mismos hechos, cuando existe idéntico

fundamento para el reproche penal y el administrativo, y no media una relación de

sujeción especial del ciudadano con la Administración» (F.j. 4º). En consecuencia el TC

entiende vulnerado el principio non bis in idem por la sentencia condenatoria del

Juzgado de lo Penal, al haberse resuelto cuando con anterioridad a aquélla ya existía una

sanción administrativa firme.

En definitiva, el TC establece una regla limitativa a la aplicación del principio de

cosa juzgada, y por derivación de carácter procesal, del principio de subordinación de la

Autoridad administrativa a la Jurisdicción penal. Como advierte el voto particular

contrario a la sentencia, con la argumentación seguida por el TC, se invierte esta regla

mantenida desde la STC 77/1983, basada en la premisa de que en caso de colisión entre

la actuación judicial y la administrativa siempre se ha de resolver a favor de la primera,

ya que, en función de la nueva resolución constitucional, se viene a impedir la actuación

de la jurisdicción penal, desde el momento mismo en que ya se haya impuesto una

sanción administrativa. En sentido advierte el Voto particular formulado por CRUZ

VILLALÓN y CASAS BAAMONDE, «al blindar ante la Ley Penal a los ciudadanos

que sufren una multa por parte de una Administración pública, se resuelve en favor de

las autoridades administrativas la posible colisión que pudiera producirse entre sus

actividades y la de los órganos de la Justicia Penal. Resultado que rompe la estructura

básica del Estado de Derecho configurado por nuestra Constitución».

La STC 177/1999, se resuelve en el marco de un conflicto entre la potestad

sancionadora administrativa y el Orden penal, que tiene como base, la aplicación al caso

de una norma administrativa y otra penal. La ley de carácter administrativo que late en

el fondo del asunto contiene, en todo caso, una norma de carácter parecido aunque no

idéntica a la prevista por el art. 3 TRLISOS, en lo que se refiere a las reglas de

prevalencia de la Jurisdicción penal con respecto a la autoridad administrativa, y

56

consiguientemente, la prioridad cronológica atribuida al proceso penal con respecto al

procedimiento administrativo.

En todo caso, la orientación de la STC 177/99 se ha visto profundamente

modificaca con la STS 2/2003, de 16 de enero, hasta el punto de reelaborar la doctrina

generada sobre el principio non bis in idem. La resolución tiene su origen en un recurso

de amparo promovido contra varias sentencias de la jurisdicción penal por las cuales se

había condenado al recurrente como autor de un delito contra la seguridad del tráfico, ya

que estas incurrían, a juicio del demandante de amparo en la infracción del principio

non bis in idem, por cuanto había sido sancionado por los mismos hechos en via

administrativa antes de dictarse sentencia condenatoria en el proceso penal. Se ha de

tener en cuenta, en todo caso, que en la última de las sentencias condenatorias, el

Tribunal anuló las resoluciones administrativas sancionadoras al compensar en forma de

descuento en la propia condena impuesta la multa impuesta y el tiempo de privación del

carné de conducir que ya le habían sido impuestas en sede administrativa.

Para el TC, y frente a lo sostenido en la STC 177/1999, no basta la mera

declaración de la imposición de la sanción si se procede a su descuento y a evitar todos

los efectos negativos anudados a la resolución administrativa sancionadora para

considerar vulnerado el derecho fundamental a no padecer más de una sanción por los

mismos hechos con el mismo fundamento: en el caso en concreto, el TC advierte que no

encuentra superposición ni adición efectiva de una nueva sanción y que el derecho

reconocido en el art. 25.1 CE en su vertiente sancionadora no prohíbe el “doble

reproche aflictivo”, sino la reiteración sancionadora de los mismos hechos con el mismo

fundamento padecida por el mismo sujeto (F.j. 6). Y es más, el TC advierte que el

principio non bis in idem no supone como consecuencia inmediata la anulación de la

segunda sanción que se impone, ya que también a diferencia de lo que dice la STC

177/1999, la cuestión atinente a cuál es el órgano sancionador que actúa en primer lugar

tiene relevancia constitucional: por un lado, porque la potestad sancionadora de la

Administración sólo puede ejercerse si los hechos no son paralelamente constitutivos de

infracción penal, pues en estos casos de concurrencia normativa aparente, de

disposicions penales y administrativas que tipifican infracciones, sólo la infracción

penal es realmente aplicable, lo que determinad que el único poder público con

competencia para ejercer la potestad sancionadora sea la jurisdicción penal; y por otro,

porque la declaración de responsabilidad penal se efectúa en un proceso en el que rigen

57

garantías específicas integradas en el derecho a un proceso con todas las garantías (art.

24.2 CE), que repercuten en el contenido del derecho al a presunción de inocencia,

mientras que en la declaración de responsabilidad por infracción administrativa se

realiza en un procedimiento en el que tal derecho se aplica de forma moralizada, motivo

por el cual, en caso de dualidad de ejercicio de la potestad sancionadora del Estado, por

la Administración y la Jurisdicción penal, las resoluciones dictadas en éste no pueden

ceder antes las dictadas en aquélla. Ello lleva a que en el caso planteado ante el TC, no

observe la vulneración de la prohibición de non bis in idem, en cuanto a la perspectiva

del derecho a no ser sometido a un nuevo procedimiento punitivo por los mismos

hechos (art. 24.2 en relación con el art. 25.1 CE), ya que el procedimiento

administrativa sustanciado no es equiparable a un proceso penal a los efectos de este

derecho fundamental.

b) El supuesto de concurrencia entre el Orden jurisdiccional Contencioso-

administrativo y el laboral.

Como se recordará al estudiar la jurisprudencia constitucional sobre el principio non

bis in idem, la STC 159/1985, de 27 de noviembre de 1985 manifiesta que dicho

principio sólo puede invocarse en el caso de duplicidad de sanciones, frente al intento

de sancionar de nuevo, desde la misma perspectiva de defensa social, unos hechos ya

sancionados o como medio para obtener la anulación de las sanciones posteriores. Junto

a ello, reconocía, también que el non bis in idem no siempre imposibilita la sanción de

unos mismos hechos por autoridades de distinto orden y los contemplen por ello, desde

perspectivas diferentes.

Esta doctrina constitucional sirve de amparo para mantener la compatibilidad entre

la imposición de una sanción administrativa por una infracción empresarial a la

normativa de prevención de riesgos laborales, y la posible concurrencia, derivada entre

otros factores de dicha infracción, del recargo de prestaciones en materia de Seguridad

Social y la sanción. En primer término, una medida y otra tienen fundamentos jurídicos

diversos, y son revisadas también por Ordenes jurisdiccionales distintos, que a su vez,

parten de situaciones y perspectivas diferentes (mera infracción en el caso de la sanción,

y accidente causado por un incumplimiento empresarial de adopción de medidas de

58

seguridad laboral que ocasiona una incapacidad del trabajador, en el segundo). Y

además, tanto el recargo como la sanción no contemplan el hecho acaecido desde «la

misma perspectiva de defensa social», pues mientras el recargo crea una relación entre

empresario-perjudicado, la sanción administrativa se incardina en la potestad estatal de

imponer sanciones a los trabajadores98.

El art. 413 LPRL reconoce la compatibilidad entre la imposición al empresario de

ambas medidas. Incluso en el caso de concurrencia entre una empresa usuaria y una

empresa de trabajo temporal el art. 42.3 TRLISOS regula que, en estos supuestos «la

empresa usuaria será responsable de las condiciones de ejecución del trabajo en todo lo

relacionado con la protección de la seguridad y la salud de los trabajadores, así como

del recargo de prestaciones económicas del sistema de Seguridad Social que puedan

fijarse, en caso de accidentes de trabajo o enfermedad profesional que tenga lugar en su

centro de trabajo durante el tiempo de vigencia del contrato de puesta a disposición y

traigan su causa de falta de medidas de seguridad e higiene».

Admitida legalmente la compatibilidad, el art. 42.5 TRLISOS contiene una regla,

exclusivamente aplicable en materia de prevención de riesgos laborales99, que pretende

solucionar la concurrencia de dos expedientes administrativos: por un lado la sanción

administrativa derivada de la comprobación de infracciones a la normativa de seguridad

y salud en el trabajo, y por otro, la imposición por la Jurisdicción social del recargo de

prestaciones de Seguridad Social, por el acaecimiento de un accidente de trabajo

producto también de aquella infracción. En este sentido, el precepto establece la regla

de la vinculación para el Orden social «en lo que se refiere al recargo, en su caso, de la

prestación económica de Seguridad Social», de la declaración de hechos probados que

contenga una sentencia firme del Orden Contencioso-administrativo, relativa a la

existencia de una infracción a la normativa de prevención de riesgos laborales.

98 MARTÍINEZ GARRIDO, L.R.; “Tutela judicial de la salud laboral. Responsabilidad y recargo de prestaciones por falta de medidas de seguridad. El principio “non bis in idem y la problemática de su aplicación”». Trabajo presentado a las II Jornadas de Derecho Laboral, sobre El accidente de trabajo (cuestiones de actualidad), ya citado, (Material inédito).

99 De haberse extendido esta regla al conjunto de infracciones previstas en la TRLISOS, el CONSEJO DE ESTADO dice que ello hubiera constituido, con toda claridad, un supuesto de ultra vires gubernamental al haber realizado el texto refundido (vid., Dictamen sobre el Proyecto de Real Decreto Legislativo por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, emitido el 27 de julio de 2000 (Material Inédito), p. 24.

59

Sobre el art. 42.5 TRLISOS se ha pronunciado la STSJ de Cantabria de 25 de mayo

de 2000 (As. 2453), para quién esta norma (más exactamente, el antiguo art. 42.5 de la

LPRL de la que proviene), «es una manifestación de primacía establecida por el

ordenamiento jurídico conforme a la prejudicialidad vinculante autorizada en la tan

citada sentencia 158/1985, de 26 de noviembre, del Tribunal Constitucional… El

supuesto que pretende evitar es el mismo que contemplaba dicha sentencia: la

apreciación diferenciada en el orden contencioso y laboral de un comportamiento

transgresor de la normativa de seguridad (a propósito de la correspondiente sanción y

recargo de prestaciones)»

Ahora bien, pese a este reconocimiento, el Tribunal rebaja dicha vinculación al

manifestar que en determinados supuestos la declaración de infracción efectuada por el

Orden Contencioso-administrativo puede no implicar de forma automática la

imposición del recargo. El TSJ de Cantabria se sirve de la cláusula del art. 42.5 LPRL

(y que mantiene el homónimo del TRLISOS), según la cual, la vinculación del Orden

social se produce en materia del «recargo, en su caso, de la prestación económica del

sistema de Seguridad Social», para considerar que el legislador ha querido mantener un

cierto respeto por la independencia judicial en aquellos casos en los que no se produzca

«un verdadero automatismo» en el pronunciamiento del juez de lo social porque ha de

partir de la anterior apreciación judicial y de orden distinto. En concreto, el Tribunal

fundamenta así que se rebaje la imposición del recargo de prestaciones, pese a la

conducta incumplida empresarial, en función de la actuación del trabajador en el

accidente producido.

En todo caso, hay que mencionar que la doctrina ha manifestado que la regla del art.

42.5 es de previsible escasa aplicación práctica, al ser difícil que una sentencia firme en

el Orden Contencioso sea dictada en fecha anterior a que se juzgue y decida en el Orden

Social la demanda de los trabajadores solicitando el recargo de prestaciones por

infracción a la normativa de prevención de riesgos laborales, más aún cuando debido a

la prevista atribución a la Jurisdicción Social de esta materia, se deje sin efecto esta

previsión legal100.

100 MATEOS BEATO, A.; GONZÁLEZ DE LENA, F.; “El Texto Refundido de la LISOS. Orígenes, orientaciones y contenido”, op. cit., p. 81.

60

c) La Infracción continuada y el non bis in idem.

El régimen de las infracciones continuadas se prevé en el art. 39.7 TRLISOS,

conforme al cual «se sancionará en el máximo de la calificación que corresponda toda

infracción que consista en la persistencia continuada de su comisión». Este precepto

supone un atemperamiento de la máxima tot crimina, tot poenae, y por lo tanto, puede

sostenerse que constituye un avance, más muy corto, en relación con un definitivo

destierro de inicuas fórmulas de cúmulo material de la sanción (tantas sanciones como

infracciones) en los supuestos de concursos homogéneos y heterogéneos de

infracciones, identidad de naturaleza o continuidad en su comisión, en los que, por

tanto, es precisa la aplicación de un criterio de cúmulo jurídico (única sanción

agravada)101.

Más crítica ha recibido no obstante, el art. 7.4 del R.D. 928/98, según el cual «no

podrán sancionarse los mismos hechos que hayan sido objeto de anterior resolución

administrativa, cuando concurra identidad de sujeto, de hechos y de fundamentos, salvo

que así lo disponga expresamente dicha resolución y persista el infractor de forma

continuada en los hechos sancionados». Así, se ha dicho que esta norma atenta contra el

principio de tipicidad al expresar la discrecionalidad del órgano resolutorio, ya que

cuando los hechos se prolongan o mantienen a lo largo del tiempo, son sancionables

sólo porque así lo establezca la ley y no porque lo decida el órgano resolutorio102.

El art. 7.4 del R.D. 928/98 está, en todo caso, en sintonía con el art. 4.6 del R.D.

1398/93 que establece que «no se podrán iniciar nuevos procedimientos sancionadores

por hechos o conductas tipificados como infracciones en cuya comisión el infractor

tenga prevista de forma continuada, en tanto no haya recaído una primera resolución

sancionadora de los mismos con carácter ejecutivo». Lo que se pretende evitar en el

precepto administrativo es que se inicien expedientes por una infracción única como es

la infracción continuada. De acuerdo con este sistema, sólo una vez recaída la primera

101 PÁRAMO MONTERO, P.; “Puntos conflictivos en torno al poder sancionador de la Administración Laboral”, op. cit., p. 42.

102 Ibidem, p. 50.

61

resolución sancionadora, se rompe la unidad de acción y empieza una nueva

infracción103.

1.5 La prescripción de las infracciones.

La prescripción de las infracciones implica la atribución a las Administraciones

públicas de la obligación de sujetar el ejercicio de su potestad sancionadora a unos

determinados plazos, finalizados los cuales el ilícito deberá quedar impune o inexigible

la sanción impuesta, generando tal obligación, correlativamente, el derecho subjetivo

del infractor a no ser imputado o a que no le sea exigida la sanción, una vez

transcurridos los plazos fijados104.

El régimen de prescripción de infracciones se encuentra actualmente previsto en el

art. 4 de la LISOS, cuyo primer apartado establece, sin diferenciar entre la calificación

de las infracciones, que todas las correspondientes al Orden social a las que se refiere la

propia ley «prescriben a los tres años contados desde la fecha de la infracción, salvo lo

dispuesto en los números siguientes», en los que si que diversifica el plazo de

prescripción, entre las infracciones en materia de Seguridad Social, de prevención de

riesgos laborales y de sociedades cooperativas.

En general, los estudios de carácter laboral sobre este régimen conectan el inicio del

cómputo de la prescripción comienza desde la comisión de la infracción, (no desde el

inicio del expediente sancionador), reconociendo como momento de la comisión de la

infracción con el tipo de obligación incumplida: así si se trata de una infracción de mera

actividad con la realización de la conducta imprudente, y cuando se trata de una

infracción de resultado, con el agotamiento de los actos que dan lugar a la producción

del resultado pretendido. Por ejemplo, en la STS (Contencioso-Administrativo), de 27

de febrero de 1998 (Ar. 2086), se expresa, en relación con el art. 28.3 de la antigua Ley

8/1988, según el cual, es infracción muy grave «obtener o disfrutar indebidamente de

exenciones, bonificaciones o reducciones de las cuotas de Seguridad Social…», que la

infracción administrativa se consuma con la mera obtención del derecho a obtener el

beneficio económico, sin que sea necesaria esperar a obtenerlo físicamente. Finalmente,

103 Vid., Derecho Administrativo Sancionador, op. cit., p. 84.

62

en el caso de infracciones permanentes, que son aquellas cuya consumación se prolonga

en el tiempo, no se inicia el cómputo de la prescripción hasta que cese la

consumación105.

Las causas de interrupción de la prescripción se recogen en el art. 7.2 del R.D.

928/1998: a) por cualquiera de las causas de interrupción de la prescripción admitidas

en Derecho; b) por el acta de infracción, requerimiento u orden de paralización de la

Inspección de Trabajo y Seguridad Social, debidamente notificada; c) por iniciación del

procedimiento de oficio; d) por el inicio de actuación administrativa con conocimiento

formal del sujeto pasivo conducente a la comprobación de la infracción; e) por cualquier

actuación del sujeto responsable que implique reconocimiento de los hechos

constitutivos de la infracción; f) por la interposición de la reclamación o recurso de

cualquier clase por parte de los afectados o sus representantes; y g) por la comunicación

de la autoridad laboral trasladando el tanto de culpa al órgano judicial competente o al

Ministerio Fiscal, cuando las infracciones pudieran ser constitutivas de delito,

interrumpe la prescripción hasta que se notifique a la Administración la resolución

judicial que recaiga, o hasta que el Ministerio Fiscal comunique su decisión de no

ejercitar la acción penal. Además, según el ap. 2 del art. 132 de la Ley 30/1992,

interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del

procedimiento sancionador, reanudándose el plazo de la prescripción si el expediente

sancionador se hubiera paralizado durante más de un mes por causa no imputable al

presunto responsable.

Para finalizar se ha de hacer constar que la LISOS contiene el régimen de

prescripción de las infracciones, no de las propias sanciones administrativas, cuya

laguna se ha de cubrir con la regulación establecida en el art. 7.3 R.D. 928/1998, a cuyo

tenor las sanciones prescriben a los cinco años. El plazo de prescripción comienza a

contar desde el día siguiente a aquel en que adquiera firmeza la resolución por la que se

impone la sanción. En todo caso, interrumpirá la prescripción la iniciación, con

104 BLASCO PELLICER, A.: Sanciones administrativas en el Orden Social, Tirant lo blanch, Valencia, 1998, p. 113.

105 BENEYTO CALABUIG, D.: Las Infracciones Laborales y el Procedimiento Sancionador. CISS PRAXIS Profesional, S.A., Primera Edición de diciembre de 2000, con contenido actualizado a octubre de 2000, Barcelona, 2000, pp. 224 y ss.

63

conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir el

plazo si aquél estuviese paralizado más de un mes por causa no imputable al infractor106.

2. EL RÉGIMEN SANCIONADOR ADMINISTRATIVO POR LAS

INFRACCIONES DEL EMPRESARIO EN MATERIA DE PREVENCIÓN DE

RIESGOS LABORALES.

2.1 Ámbito subjetivo del Derecho administrativo sancionador en materia de

prevención de riesgos laborales

El art. 2 de la LISOS recoge una cláusula general sobre cual es el ámbito subjetivo al

que se aplica, al definir como sujetos responsables a aquellas personas físicas o jurídicas

y las comunidades de bienes que incurran en las acciones u omisiones tipificadas como

infracción en la ley, y una referencia particularizada, a modo de declaración constitutiva

y en forma de lista, de los sujetos pasivos que pueden ser objeto de sanciones

administrativas (empresarios, trabajadores por cuenta propia, Mutuas, transportistas,

etc…), posiblemente para reforzar la seguridad jurídica de los afectados por la cláusula

general, de forma que los que aparecen directamente relacionados son los que deben

considerarse como sujetos responsables de las infracciones tipificadas y no otros107.

El primer sujeto que aparece mencionado en el listado de sujetos responsables es el

empleador. Conforme a la LISOS, en el marco de la relación jurídico-laboral, la

potestad sancionadora de la Administración se centra únicamente en una de las partes de

la relación contractual: la empresarial108; en consecuencia, la ley mantiene la

consideración histórica del empleador como posible y único infractor del régimen de

derechos y deberes contractuales de carácter laboral109, asentado en el fundamento de

106 BLASCO PELLICER, A.; Sanciones administrativas en el Orden Social, op. cit., p. 138. 107 Para GARCÍA BLASCO, en un comentario sobre la Ley 8/1988 dice que no existen otros sujetos

pasivos de la potestad sancionadora que lo que expresa o implícitamente aparecen o son susceptibles de incluirse en el artículo 2 de la Ley (Vid., Infracciones y sanciones en materia laboral. Un comentario a la Ley 8/1988, de 7 de abril, Editorial Civitas, S.A., Madrid, 1989, p. 57).

108 Ibidem, p. 58. 109 Para MONTALVO CORREA, en uno de sus estudios sobre la antigua Ley 8/1988, el hecho de

que esta ley sólo considerase como infractor al empresario, y no al trabajador parecía ignorar, a su juicio, que el trabajador, con independencia de sus conductas constitutivas de un incumplimiento contractual, «puede realizar actos u omisiones contrarios al interés o el orden público, actos, en consecuencia, justificativos, per se, de una respuesta de la Administración social o de otros poderes públicos, sin dejarlos a la discrecionalidad en su aplicación a los propios empresarios. Piénsese, por ejemplo, en buena

64

que es aquél, en cuanto titular y responsable de la empresa quién ha de velar por el

cumplimiento de normativa laboral en los establecimientos sometidos a su control, así

como la idea de que el Derecho del trabajo es un ordenamiento básicamente instituido

para la tutela del trabajador110. Además, la ley sigue previendo como responsabilidad

personal la del empresario individual, manteniendo, por otra parte, cuando se trata de

una persona jurídica o de las comunidades de bienes, la responsabilidad de la propia

entidad mercantil, sin que de esta forma, hayan emergido las tesis que, de lege ferenda,

apuestan por un reparto de responsabilidades entre el empresario y sus delegados, o

entre la sociedad y sus directivos111.

Es a partir del segundo apartado del art. 2 de la LISOS cuando ya se denota la

importante transformación que en materia de infracciones y sanciones en el Orden

social se ha operado con respecto a la Ley 8/1988 a la que deroga: no sólo se ha

engrosado extraordinariamente el colectivo de sujetos responsables112, sino que se les ha

extendido su responsabilidad a materias que con la norma antigua no se hallaban

previstas113.

De hecho, en materia de seguridad y salud en el trabajo es donde más se visualiza la

extensión de los sujetos responsables del bloque de normativa laboral, al añadir, además

del empleador, a los servicios de prevención ajenos, las empresas auditoras del sistema de

prevención de las empresas, las entidades que desarrollen o certifiquen la formación de

parte de las acciones contrarias a los derechos sindicales de otros trabajadores, que podrían ser tolerados por el empresario, y que, aparte de su eventual tipificación penal, pueden suponer una clara infracción de carácter público» (vid., “La Ley 8/1988, de 7 de abril, sobre infracciones y sanciones en el orden social”, Documentación Laboral, núm. 25, 1988-II, p. 271).

110 Véanse las ideas expuestas por MONTOYA MELGAR en 1969, al referirse al empresario como sujeto responsable del incumplimiento o infracción del ordenamiento jurídico-laboral, en “El procedimiento de imposición de sanciones por infracción de la legislación laboral”, Documentación Administrativa, 1969, nº. 129, p. 36; véase también GARCÍA BLASCO, quién, con respecto a la Ley 8/1988, manifiesta que dicha intervención administrativa únicamente frente al empresario choca frontalmente con la celosa e insistente defensa sindical de la autonomía de los interlocutores sociales en otras materias (vid., Infracciones y sanciones en materia laboral. Un comentario a la Ley 8/1988, de 7 de abril, op. cit., p. 66).

111 PARAMO MONTERO, P.: “Puntos conflictivos en torno al poder sancionador de la Administración Laboral”, Relaciones Laborales, núm. 11, Junio 2001, pp. 39 y ss.

112 CAVAS MARTÍNEZ, F.: “La tutela sancionadora en materia laboral: de la Ley 8/1988, de 7 de abril, sobre infracciones y sanciones en el orden social, al Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, que aprueba el texto refundido de la ley de infracciones y sanciones en el orden social (y II)”, Aranzadi Social, núm. 15, Diciembre de 2000, págs. 14 y ss.

65

prevención de riesgos laborales, los promotores en las obras de construcción y a los

trabajadores por cuenta propia. De esta forma, la LISOS configura un sistema pluralista de

responsabilidad, es decir, la existencia no de una única responsabilidad sino de varias y

con diferente fundamento cada una, que agrupan a un conjunto diverso de obligaciones de

responder por un determinado acto jurídico, comportamiento o situación ante la justicia y

asumir sus consecuencias. De esta forma, mientras al empleador le incumbe responder por

las infracciones tipificadas que emanan del incumplimiento de su deber de protección de la

seguridad y salud de los trabajadores (art. 14.1 LPRL), los servicios de prevención ajenos,

las empresas auditoras, o las entidades formativas sólo pueden ser objeto de

responsabilidades administrativas en función de otras conductas ilícitas desligadas de

aquella obligación empresarial de garantizar la seguridad y salud de los trabajadores.

Según el art. 2.8 de la LISOS, ya reformada por la Ley 54/2003, de 12 de diciembre,

pueden ser sujetos responsables los promotores, los propietarios de obra, los empresarios

titulares de centro de trabajo y los trabajadores por cuenta propia que incumplan las

obligaciones que se deriven de la normativa sobre prevención de riesgos laborales. La

inclusión por la Ley 54/2003 de "los empresarios titulares de centro de trabajo" junto a "los

promotores y los propietarios de la obra" supone introducir un factor discordante en dicha

cláusula, ya que está pensada para el sector de la construcción, y en este ámbito, es el

promotor quién puede ocupar dicha calificación de empresario titular de centro de

trabajo, aunque también es cierto que con la reforma llevada a cabo se consigue

mantener una coherencia con el régimen de responsabilidades administrativas en el

sector productivo de la construcción, en las que aparecen diferenciadas las posiciones

del promotor (como empresario de las obras de construcción o no), de acuerdo con lo

que se comentará posteriormente.

Otro debate importante lo plantea el tema de la responsabilidad administrativa del

trabajador por cuenta propia. De esta forma, la normativa ha reconocido, a priori, que el

trabajador por cuenta propia pueda ser acreedor de una responsabilidad de naturaleza

administrativa por no adoptar las medidas de cooperación y coordinación necesarias

exigibles a los empresarios que desarrollen actividades en un mismo centro para la

protección y prevención de riesgos laborales, infracción que se considera grave cuando no

113 MERCADER UGUINA, J.R.; “Uso y abuso de las leyes de acompañamiento (y II)…”, op. cit.,

66

esté acompañada de ninguna otra circunstancia (art. 12.13), o muy grave cuando se trate de

actividades reglamentarias consideradas como peligrosas o con riesgos especiales (art.

13.7)114. Ahora bien, podría sostenerse también que la responsabilidad administrativa del

trabajador por cuenta propia en materia de prevención de riesgos laborales tiene unas notas

especiales que llevan a que no pueda imputársele dicha responsabilidad si no tiene la

calificación de empresario, es decir, si no dispone de trabajadores por cuenta ajena a su

servicio115. Obsérvese que en el art. 2.8 subyace la idea de que el ámbito de aplicación en el

que está pensando para la imposición de responsabilidad administrativa para los sujetos

que cita es el de la construcción (no en vano, habla el precepto de promotores y

propietarios de obra, junto a los propios trabajadores por cuenta propia). Se ha de partir,

por tanto, de lo que la normativa reglamentaria establece con respecto a los trabajadores

por cuenta propia, y en este sentido, en el R.D. 1627/1997, de 24 de octubre, relativa a la

seguridad y salud en el trabajo en el ámbito de las obras de construcción, se imputan al

trabajador por cuenta propia un régimen de obligaciones en materia de seguridad y salud

en el trabajo en las que mezclan deberes típicamente empresariales, junto a deberes en

materia de seguridad que sólo corresponden a trabajadores por cuenta ajena (art. 12 del

reglamento). La norma parece pensar, para delimitar el cumplimiento de unas y otras

obligaciones, en la posición contractual que el trabajador autónomo haya asumido con

respecto a su trabajo, así, si ha sido contratado directamente por un promotor, habrá de

cumplir con los deberes típicos de un trabajador por cuenta ajena (en cuyo caso, no podrá

ser sujeto responsable a efectos administrativos), mientras, que si el trabajador autónomo,

págs. 1103-1104. 114 Partiendo de estos mismos preceptos, aunque cuando formaban parte de la LPRL, PÁRAMO

MONTERO observaba que los trabajadores autónomos podían ser objeto de imputación de estas infracciones en relación con el art. 24.5 LPRL, cuya razón de ser tenía su origen en la Directiva 92/57/CEE, de 24 de junio de 1992, relativa a las disposiciones mínimas de seguridad y de salud que deben aplicarse en las obras de construcción temporales o móviles (Vid., “Estudio sobre la responsabilidad empresarial en la Ley de Prevención de Riesgos Laborales”, op. cit., p. 13). Vid., también GARCÍA MURCIA, J.; “Trabajo autónomo y seguridad y salud en el trabajo”, Relaciones Laborales, núm. 7/8, Año XVI, Abril 2000, pp. 146 y ss.

115 Con anterioridad a la LISOS, diversos autores mantenían que únicamente era admisible la responsabilidad administrativa de la parte empresarial por la comisión de infracciones administrativas relacionadas con el incumplimiento de su deber general de protección de los trabajadores frente a los riesgos laborales, y en ningún caso, del trabajador autónomo, dada su imposible calificación como empresario (Vid., GONZÁLEZ ORTEGA, S.; APARICIO TOVAR, J.: Comentarios a la Ley 31/1995, de Prevención de Riesgos Laborales, Editorial Trotta, S.A., Madrid, 1996, p. 282; también APARICIO TOVAR, J.: “Sobre las responsabilidades del empresario según la Ley 31/1995 de Prevención de Riesgos Laborales”, Cuadernos de Relaciones Laborales, nº. 7, 1995, p. 62; por último, consúltese CASAS BAAMONDE, M.E.: «Derecho público y salud laboral: el régimen jurídico sancionador», Seguridad y salud en el Trabajo. El nuevo derecho de prevención de riesgos profesionales. op. cit., pp. 140 y ss.).

67

es contratado por un promotor, pero, dicho trabajador por cuenta propia, asume a su vez la

posición de contratista (es decir, como empresario en la obra de construcción), deberá

cumplir con el deber de protección de los trabajadores frente a los riesgos laborales, y por

tanto, podrá ser sujeto pasivo de la responsabilidad de carácter administrativo.

2.2 El concepto de infracciones administrativas en materia de prevención de

riesgos laborales.

El art. 5 de la LISOS establece, de forma separada a como lo hace para la definición

de infracciones laborales, lo que debe entenderse por Infracciones en materia de

prevención de riesgos laborales116; el precepto las define como “las acciones u

omisiones de los diferentes sujetos responsables que incumplan las normas legales,

reglamentarias y cláusulas normativas de los convenios colectivos en materia de

seguridad y salud en el trabajo sujetas a responsabilidad conforme a esta ley”.

En consecuencia, las conductas que acoge el art. 5 de la LISOS como infracciones

de prevención de riesgos laborales, quedan referidas a las acciones u omisiones

contrarias a un orden normativo de referencia específico: las normas legales, las de

carácter reglamentario, y las cláusulas normativas de los convenios colectivos. Ahora

bien, la afirmación de que las actuaciones contrarias a la legislación o a los convenios

colectivos deben ser consideradas como Infracciones laborales en materia de prevención

de riesgos laborales ha de ser relativizada desde el momento en que ello sólo ocurrirá, y

por tanto, sólo podrá imponerse la consiguiente sanción económica o accesoria, si la

conducta ilícita en cuestión está sancionada y tipificada (“sujeta a responsabilidad”) de

conformidad con la LISOS. Como observó en su momento la doctrina iuslaboralista, la

ley pretende desarrollar una regulación autosuficiente en la tipificación de las

infracciones administrativas en el Orden Social, de forma que parece atribuirse no sólo

un papel fundamental en la regulación de la potestad sancionadora de la

116 El CONSEJO DE ESTADO criticó el Proyecto de LISOS por cuanto incluía como apartado separado las infracciones laborales en materia de prevención de riesgos laborales. A su juicio, «sin son infracciones laborales deben entenderse ya incluidas en el primer párrafo, y si se consideran como algo distinto, no se entiende por qué se las califica de laborales. Sería más consecuente suprimir el segundo apartado, pues su especialidad, en cuanto a los posibles sujetos responsables, se puede tratar de forma específica en la sección segunda» (Vid., el Dictamen sobre el Proyecto de Real Decreto Legislativo por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, emitido el 27 de julio de 2000 (Material Inédito), p. 20).

68

Administración, sino único117. De esta forma se limita fuertemente, en aras de la

seguridad jurídica, el ámbito objetivo de actuación de la ley, lo que a juicio de GARCÍA

BLASCO merece un juicio favorable, habida cuenta que el legislador debe hacer un

esfuerzo por identificar esas conductas o deberes normativos cuyo incumplimiento

merece una sanción, ya que no todas las acciones u omisiones contrarias a las normas de

referencia tienen la misma relevancia jurídica, incluso para merecer la calificación de

infracción sancionable, porque, en definitiva, no todas las disposiciones laborales

exigen previamente unos deberes de conducta precisos a los empresarios118.

La consideración como infracciones laborales, y como infracciones laborales en

materia de prevención de riesgos laborales, de las conductas contrarias a las cláusulas

normativas de los convenios colectivos fue uno de los aspectos más novedosos de la

antigua Ley 8/1988 (piénsese que éste tema, en el contexto de aquel momento, era

cuestión no pacífica119, y la opción del legislador supuso una clara toma de postura

respecto de una polémica interpretativa entonces abierta)120, la cual, frente a uno de los

cambios más profundos en la orientación de la normativa laboral como fue el papel

regulador creciente de la negociación colectiva y la reducción del espacio de regulación

estatal, no tuvo otro remedio que garantizar la efectividad de las nuevas técnicas de

regulación, cosa que llevó a cabo mediante una asimilación de las transgresiones de la

normativa convencional con las correspondientes a la normativa estatal, de forma que

también la infracción de lo regulado en el Convenio era susceptible de sanción desde la

117 DEL REY GUANTER, S.: Potestad sancionadora de la Administración y Jurisdicción penal en el Orden social, op. cit., págs. 174.

118 GARCÍA BLASCO, J.; Infracciones y sanciones en materia laboral. Un comentario a la Ley 8/1988, de 7 de abil, op. cit., p. 65.

119 Véanse argumentos en contra de la inclusión en la LISOS de las cláusulas normativas de los convenios colectivos como normativa cuya infracción puede ser objeto de sanción en GARCÍA FERNÁNDEZ, M.; “La Ley sobre Infracciones y Sanciones de Orden Social”, en La Ley, nº. 2083, 1988, pp. 829 y ss.; para este autor, la inclusión de estas infracciones en la LISOS era «difícilmente compatible, cuanto menos en su espíritu, con el derecho a la negociación colectiva, tal como viene configurado en el art. 37.1 CE, interpretado por la jurisprudencia del TC y del TS. Son las propias partes las que deben establecer los mecanismos adecuados de sanción ante el incumplimiento de un convenio y la supresión de los laudos de obligado cumplimiento se adecuaba a este espíritu (STC de 8 de abril de 1981)» (ibídem, p. 830).

120 Para DEL REY GUANTER esta opción legal asumida por la LISOS de incluir a los convenios colectivos –a su contenido normativo- dentro del ámbito normativo de referencia en la delimitación de la infracción administrativa era coherente con la normativa penal, en tanto que ésta también desarrolla tal inclusión, aunque en este último caso dicho autor no la considerase como acertada (véase, Potestad sancionadora de la Administración y Jurisdicción penal en el Orden social, op. cit., pp. 174).

69

Ley 8/1988121. Por otra parte, la referencia de las infracciones en la LISOS a las

cláusulas normativas de los convenios colectivos, tienen su justificación en el convenio

nº. 81 de la OIT sobre la Inspección de Trabajo, en cuyo art. 27 se reconoce

expresamente que la expresión «disposiciones legales», por cuyo cumplimiento ha de

velar la intervención de la Inspección de Trabajo, incluye, además de la legislación, los

laudos arbitrales y los convenios colectivos a los que se confiera fuerza de ley122.

El hecho de que la LISOS equipare el convenio colectivo a las disposiciones legales,

entendidas en sentido amplio, no sólo tiene trascendencia respecto a su ámbito objetivo

de aplicación, al considerar infracción laboral el incumplimiento de dichos pactos, sino

también persigue reforzar la función de coordinación entre la propia LISOS y el

convenio colectivo, ya que la norma convencional tiene una labor complementaria en el

sentido de actuar como norma que concreta y especifica los diversos tipos construidos

como cláusulas generales de remisión que precisan del desarrollo convencional para

quedar cerrados y completos, constituyendo Ley y convenio colectivo en estos

supuestos, un único bloque normativo tipificador inescindible123.

En todo caso, la intervención del ius puniendi estatal en materia de infracciones a los

convenios colectivos tiene un alcance limitado, ya que su ámbito de aplicación se

circunscribe estrictamente a los convenios colectivos estatutarios, y no a los

extraestatutarios, y dentro de los primeros, a sus cláusulas normativas, y no a las

obligacionales.

121 Con anterioridad incluso a la LISOS, CAMPS RUIZ y SALA FRANCO,, ya habían defendido la inclusión de los convenios colectivos en el ámbito de aplicación del R.D. 2347/1985, en “Legalidad y tipicidad de las infracciones laborales de los empresarios. A propósito de la TS 3ª S 10 noviembre 1986”, op. cit., p. 447; Véase también sobre las motivaciones de la inclusión de las normas convencionales en la legislación de infracciones y sanciones administrativas en el orden social a MATEOS BEATO, A.; GONZÁLEZ DE LENA, F.; “El Texto Refundido de la LISOS. Orígenes, orientaciones y contenido”, op. cit., p. 33.

122 RODRÍGUEZ SAÑUDO, F.: “Nueva Regulación de las infracciones y sanciones en el Orden Social”, Relaciones Laborales, 1988-II, p. 85.

123 En desarrollo de esta idea, LOZANO LARES manifiesta que el convenio colectivo es el tipo de norma que en mejor posición se encuentra para reducir la inseguridad jurídica que supone acudir a la técnica del reenvío de normas, ya que, permite sectorializar la tipicidad, puede ser más conocida que las propias normas legales en sentido amplio, es de carácter dinámico y adaptada al progreso, y supone un ejemplo de autorregulación por los sujetos que los pactan (vid., “El convenio colectivo como fuente complementadora de las infracciones administrativas del orden social”, en AA.VV., (Coord. por J. CRUZ VILLALÓN), Los protagonistas de las relaciones laborales tras la reforma del mercado de trabajo, CES, Madrid, 1995, pp. 259-260).

70

Con respecto a la primera delimitación, la doctrina iuslaboralista mayoritaria ha

interpretado que, aunque la ley, no lo distinga expresamente, la referencia y, por tanto,

el ámbito objetivo de intervención reservado a la técnica sancionadora alcanza sólo a los

convenios colectivos de eficacia general, estatutarios, esto es, a los negociados,

pactados y firmados conforme a las reglas del Estatuto de los Trabajadores de 1995 (en

adelante, LET), y no a los denominados convenios o pactos colectivos extraestatutarios,

esto es, los negociados y celebrados al margen de las prescripciones que en esta materia

contienen los arts. 82 a 92 de la LET y que, por tanto, únicamente exhiben una eficacia

personal limitada a los sujetos pactantes124. No obstante, esta exclusión no ha merecido

una valoración igual de unánime. Mientras que, por una parte, se ha manifestado, a

favor de que las infracciones a los convenios extraestatutarios no puedan ser objeto de

sanciones administrativas, de que dichos convenios carecen, al modo como los delimita

el Convenio nº. 81 de la OIT, de fuerza de ley, de la que sólo disponen los que tienen

una eficacia general, de resultas de lo cual, en caso de reconocerse la tutela

administrativa con respecto a estos convenios de eficacia limitada, podrían introducirse

elementos de discriminación entre los ámbitos sujetos al convenio y los que no lo

están125. En desarrollo de esta idea, se ha enfatizado que la intervención sancionadora

administrativa en los acuerdos extraestatutarios pugna con la elemental idea de estado

de derecho la gendarmización de los acuerdos privados, cuyo amparo, como la de

cualquier otro negocio jurídico privado, vendría garantizado por los tribunales126. Desde

otra perspectiva, se ha planteado que la exclusión de los convenios extraestatutarios es

objeto de preocupación por cuanto devalúa la utilización de un tipo de modalidad

convencional que cumple un papel relevante en el sistema de relaciones laborales, de

124 MARTÍNEZ ABASCAL, V.; PÉREZ AMORÓS, F.; ROJO TORRECILLA, E.; «La potestad sancionatoria de la administración en el Marco de las Relaciones Laborales. La Ley 8/1988 de 7 de abril, sobre Infracciones y Sanciones de Orden Social», op. cit., p. 30; también GARCÍA BLASCO, J.; Infracciones y sanciones en materia laboral. Un comentario a la Ley 8/1988, de 7 de abril, op. cit., p. 71; en contra de esta postura mayoritaria se encuentra VALVERDE ASENCIO, para quién, en la medida en que el legislador acepta la intervención de la Administración en la sanción por los incumplimientos de auténticas obligaciones laborales difícilmente se puede sostener que el límite a su actuación va a depender de las fuentes de dichas obligaciones, con lo que, en consecuencia, el autor admite que el incumplimiento del convenio extraestatutario sea sancionable, incluso aunque posea naturaleza contractual (vid., “El concepto legal de infracción administrativa laboral”, Temas Laborales, núm. 44, pp. 73 y ss.).

125 GARCÍA BLASCO, J.: Infracciones y sanciones en materia laboral. Un comentario a la Ley 8/1988, de 7 de abril, op. cit., p. 72.

126 PÁRAMO MONTERO, P.: “Puntos conflictivos en torno al poder sancionador de la Administración Laboral”, op. cit., p. 43.

71

suerte que al reconocimiento jurisprudencial de una eficacia meramente contractual para

dicha clase de convenios se añada la ausencia de sanciones administrativas por su

incumplimiento127.

Con relación a los pactos colectivos, acuerdos de empresa, o también denominados

pactos colectivos impropios sobre condiciones de trabajo, esto es, aquellos suscritos por

sujetos portadores de un interés colectivo sobre condiciones de trabajo, en sentido

amplio, pero que no se acomoden a los esquemas propios de los convenios colectivos,

sean o no estatutarios, la doctrina iuslaboralista también los ha relegado del marco

jurídico administrativo-sancionador128, aunque no siempre, en concreto, es razonable

que puedan ser objeto de sanción cuando poseen eficacia general129, afecten a lo

establecido en convenio colectivo (como los supuestos de acuerdo de descuelgue o el

propio pacto modificativo de condiciones de trabajo establecidas convencionalmente), y

se cumplan los requisitos de validez en materia de representatividad y legitimación que

establece la propia ley130.

En otro orden de cosas, la LISOS excluye de su ámbito de aplicación las cláusulas

obligacionales de los convenios colectivos, cuestión que supone una dificultad añadida

al reconocimiento de una infracción a una norma convencional, más cuando la

delimitación de unas y otras no es una cuestión clara en el ámbito jurídico doctrinal y

jurisprudencial. La postura doctrinal ante el hecho de delimitar lo que es normativo de

lo que no lo es, viene admitiendo que todas aquellas cláusulas de los convenios

colectivos que modalizan y desarrollan el ejercicio de derechos reconocidos en las

127 MARTÍNEZ ABASCAL, V.; PÉREZ AMORÓS, F.; ROJO TORRECILLA, E.; “La potestad sancionatoria de la administración en el Marco de las Relaciones Laborales. La Ley 8/1988 de 7 de abril, sobre Infracciones y Sanciones de Orden Social”, op. cit., p. 30.

128 ESCUDERO, R.; «El nuevo marco legal de la potestad sancionadora de la Administración en el orden social», Relaciones Laborales, 1988-I, p. 343.

129 GARCÍA BLASCO manifestaba la razonabilidad de sancionar administrativamente el incumplimiento de estos convenios cuando tuviesen eficacia general y se hubiesen negociado siguiendo las reglas de la LET sobre los convenios colectivos, sobre todo legitimación, capacidad convencional, contenido, procedimiento de elaboración del acuerdo (véase Infracciones y sanciones en materia laboral. Un comentario a la Ley 8/1988, de 7 de abril, op. cit., p. 85; también, del mismo autor “La sanción administrativa del convenio colectivo”, Actualidad Laboral, 1989-III, p. 623; o su artículo, “Normas convencionales y alcance del control administrativo sancionador”, Documentación Laboral, núm. 29 de 1989 (II y III), p. 23).

130 VALVERDE ASENCIO, A.J.: “El concepto legal de infracción administrativa laboral”, Temas Laborales, núm. 44, págs. 91 y ss.

72

normas estatales deben considerarse normativas y constituir así un orden de referencia

ante su eventual incumplimiento que pudiera dar lugar a la actuación de la técnica

sancionadora.

2.3 La calificación de las infracciones administrativas en materia de prevención

de riesgos laborales

La infracción administrativa del empleador en materia de seguridad y salud en el

trabajo se considera producida con el exclusivo incumplimiento de la norma, sin que

dependa de la producción de un resultado dañoso131. Así se ha aceptado en diversas

resoluciones del TS, al señalar que lo sancionable en materia de seguridad y salud en el

trabajo es el mero incumplimiento de la normativa preventiva «con entera independencia

de que la conducta infractora produzca o no perjuicios materiales y con autonomía

respecto a las responsabilidades que pudieran concurrir en los otros ordenes

jurisdiccionales, civil, penal e incluso laboral»132. De este modo, la presencia de un daño no

es un elemento determinante en la aparición de la responsabilidad administrativa, aunque

éste no sea ajeno a la sanción en cuanto agravante, como así lo reconoce la propia LISOS

en su art. el art. 39.3c), que expresa como criterio para la graduación de la sanción

administrativa la gravedad de los daños producidos, y sobre su resarcimiento o reparación

civil133.

En este sentido, la naturaleza de la infracción administrativa en seguridad y salud en el

trabajo es de riesgo y no de daño, consecuencia lógica si, como se ha estudiado

anteriormente, la obligación genérica establecida en la LPRL a cargo del empleador de

proteger la seguridad y la salud de los trabajadores (art. 14), cuyo incumplimiento da lugar

a la correspondiente reacción punitiva estatal, no es una obligación de resultado, sino una

131 Véase el estudio de CAMAS RODA, F.; Las obligaciones del empresario en la normativa de prevención de riesgos laborales. La Ley, S.A., Madrid, 2002, pp. 369 y ss.

132 STS (Sala 3ª), de 2 de julio de 1996 (A. 5605); STS (Sala 3ª) de 17 de mayo de 1995 (A. 4145); STS (Sala 3ª) de 23 de febrero de 1994 (A. 2225); STS (Sala 3ª) de 17 de septiembre de 1991 (A. 7175).

133 CASAS BAAMONDE, M.E.; «Derecho Público y salud laboral: el régimen jurídico sancionador», Seguridad y salud en el Trabajo. El nuevo derecho de prevención de riesgos profesionales. op. cit., p. 145.

73

prestaciones de medio y abstracta, ya que, la eventual aparición de la lesión es irrelevante a

efectos de la imputación de la correspondiente responsabilidad134.

La STSJ de Galicia (Sala de lo contencioso-administrativo), de 23 de enero de 1998

(A. 181) ha afirmado expresamente esta postura al señalar que las infracciones en

materia de seguridad e higiene en el trabajo, procedentes de la antigua tipificación de la

LISOS, tienen su fundamento constitutivo en el incumplimiento por parte del

empresario de las disposiciones o prescripciones legales, reglamentarias o

convencionales de prevención de riesgos laborales («infracción de mera actividad, de

riesgo o peligro»), al margen o con independencia de otras responsabilidades por los

resultados que pudieran derivarse, sancionándose en definitiva la vulneración del deber

de protección que pesa sobre el empresario correlativo al derecho del trabajador a que se

le dispense una protección eficaz en materia de seguridad e higiene en el trabajo.

La Sección 2ª del Cap. II de la LISOS aborda las infracciones en materia de

Prevención de Riesgos Laborales, dedicándolas tres preceptos, el art. 11 relativo a las

infracciones leves, el art. 12 a las graves, y el art. 13 a las de carácter muy grave. El

criterio que separa a las tres calificaciones proviene directamente de la LPRL: partiendo

de la premisa de que en virtud de su art. 14, el empleador tiene el deber genérico de

proteger a los trabajadores frente a los riesgos laborales, la propia naturaleza de los

riesgos que deban de prevenirse, desde el punto de vista de su gravedad, se proyecta

necesariamente sobre la calificación de las infracciones, por cuanto esos riesgos son

parte esencial del deber infringido por el empresario; en otras palabras, la gravedad

mayor o menor de los riesgos, y su inminencia, es el limite cualitativo que divide a los

cuadros infractores135.

Antes de hacer un repaso a las principales infracciones que han sido objeto de

atención por los Tribunales de Justicia, hay que hacer mención a que la Ley 54/2003, de

134 SEMPERE NAVARRO, ABR.; GARCÍA BLASCO, J.; GONZÁLEZ LABRADA, M.; CARDENAL CARRO, M.; Derecho de la Seguridad y Salud en el Trabajo, op. cit., p. 39; Vid., también CORDERO SAAVEDRA, L.; «La responsabilidad empresarial por incumplimientos en materia de prevención de riesgos laborales», Chivitas, Revista Española de Derecho del Trabajo, nº. 83, mayo/junio de 1997, p. 426; también CARRERO DOMINGUEZ, M.C.: El régimen jurídico sancionador en prevención de riesgos laborales, La Ley, Madrid, 2001, pp. 183 y ss.

135 CASAS BAAMONDE, M.E.: Seguridad y salud en el Trabajo. El nuevo derecho de prevención de riesgos profesionales, op. cit., pp. 140 y ss.

74

12 de diciembre, de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales,

ha modificado, como su propio título implica, la LPRL y la LISOS, pasando a incluir

como infracciones la no integración de la prevención de riesgos laborales en la empresa

a través de la inexistencia de un plan de prevención de riesgos laborales, la falta de

presencia de los recursos preventivos cuando ello es preceptivo, o, finalmente, el

incumplimiento por una empresa usuaria que utiliza trabajadores enviados por una

Empresa de Trabajo Temporal de permitir el inicio de la prestación de servicios de

dichos trabajadores sin tener constancia documental de que han recibido las

informaciones relativas a los riesgos y medidas preventivas, poseen la formación

específica necesaria y cuentan con un estado de salud compatible con el puesto de

trabajo a desempeñar136.

En todo caso, el elemento más sobresaliente de la reforma de la LISOS está en la

inclusión del régimen sancionador en el ámbito de las obras de construcción como

sector específico en el marco de las actividades productivas. Se pasa así de una

regulación de las infracciones y sanciones de carácter administrativo de carácter

generalista, a un modelo en el que se recogen como un sector específico dentro del

régimen sancionador, los tipos infractores que, en exclusiva, les corresponden a los

sujetos intervinientes en las obras de la construcción, y particularmente, a los

promotores de las operaciones constructivas, cuyo vacío en la normativa reformada

podía dar lugar a su falta de responsabilidad por los incumplimientos de la normativa

acontecidos en el desarrollo de los trabajos.

Con la reforma habida, la LISOS ha pasado a recoger en primer lugar, en el art.

12.23 los incumplimientos en el ámbito de aplicación del R.D. 1627/1997, de 24 de

octubre, para cuya sanción, pese a que el precepto silencie los sujetos responsables, está

refiriéndose a quienes tienen la consideración de empresarios en las obras de

construcción (contratistas y subcontratistas): básicamente, incumplir la obligación de

elaborar el Plan de seguridad y salud en el trabajo, así como el deber de realizar su

seguimiento.

136 Para un estudio del alcance de la reforma de la Ley 54/2003, de 12 de diciembre, véase CAMAS RODA, F.: «El proyecto de Ley de reforma del marco normativo de Prevención de Riesgos Laborales (la seguridad y salud en el trabajo como cuestión prioritaria). Aranzadi Social, núm. 12 de 2003, pp. 79 y ss.

75

Pero por otra parte, se ha pasado también a tipificar las infracciones por las cuales

debe responder el promotor de una obra de construcción (en cuanto tal, mas que en

cuanto empresario de las obras de construcción), por el incumplimiento de los deberes

que el R.D. 1627/97, de 24 de octubre, le impone específicamente como son la de no

designar a un Coordinador de Seguridad y Salud en el Trabajo; no elaborar el estudio o

el estudio básico de seguridad y salud laboral, o que los coordinadores no cumplan con

las funciones que les anuda el reglamento anterior, infracción esta última que responde a

la previsión del art. 3.4 del R.D. 1627/97, según la cual, la designación de coordinador

no exime al promotor de sus responsabilidades, y por tanto, se resuelve que el promotor,

habiendo designado al Coordinador, responde administrativamente por el

incumplimiento por éste de sus obligaciones de coordinar; y finalmente, la no adopción

por el promotor de las medidas necesarias para garantizar que los empresarios que

desarrollan actividades en la obra de construcción reciban la información y las

instrucciones adecuadas sobre los riesgos y las medidas de protección, prevención y

emergencia, en la forma y con el alcance y contenido previstos en la normativa de

prevención de riesgos laborales.

Entrando ya en el análisis judicial de los tipos infractores de carácter general de la

LISOS, hay que comentar que, en lo que respecta a las infracciones leves, la LISOS es

continuista de las líneas marcadas por la Ley 8/1988, ya que sigue recogiendo dos tipos

genéricos de conductas empresariales consideradas como tales, por una parte los

incumplimientos empresariales que carezcan de transcendencia grave para la integridad

física o la salud de los trabajadores, así por ejemplo las deficiencias en materia de

higiene que puedan ser detectados en los vestuarios o aseos de los trabajadores137, o la

instalación (contraviniendo la normativa reglamentaria aplicable) de puertas de acceso

en la oficina que no son de vaivén y que se abran hacia el exterior, así como las

deficiencias en la iluminación artificial138; por otra parte, también constituyen

infracciones leves, los incumplimientos de carácter documental siempre que no estén

tipificadas como graves o muy graves (art. 11.5), así como la de no comunicar, o

hacerlo de forma insuficiente, a la autoridad laboral competente la apertura del centro de

137 STS (Sala 3ª) de 3 de noviembre de 1998 (Recurso de Apelación 9673/1992). 138 STS (Sala 3ª) de 15 de junio de 1998 (RJ 1998/5026).

76

trabajo o la reanudación o continuación de los trabajos después de efectuar

modificaciones de importancia.

En relación a las infracciones graves, cabe hacer una par de consideraciones: en

primer lugar, que se integra en este grupo la concurrencia genérica de cualquier

incumplimiento de la normativa de prevención de riesgos laborales que suponga la

creación de un riesgo grave para la seguridad y salud de los trabajadores (art. 12.16),

cuya conversión en una infracción de carácter muy grave residirá, no en la mayor

gravedad del riesgo, sino en el carácter inminente o no de éste (13.10); en segundo

término, las infracciones graves tipifican, en general, el incumplimiento del grueso de

las obligaciones empresariales establecidas en la LPRL, a las que se unen los

incumplimientos de las entidades que actúen como servicios de prevención ajenos a las

empresas o entidades acreditadas para desarrollar y certificar la formación en materia de

prevención de riesgos laborales, de no facilitar correctamente a la autoridad laboral

datos o condiciones de acreditación (12.21), o respecto de los servicios de prevención

ajenos, el incumplimiento de sus obligaciones respecto de sus empresarios (12.22).

Así por ejemplo, las principales acciones u omisiones empresariales en materia

preventiva que han sido calificadas como infracciones graves en el ámbito judicial son

las siguientes: el incumplimiento del deber de evaluación de riesgos laborales en el

centro de trabajo, y para los específicos puestos de trabajo que ocupan los

trabajadores139, o llevar a cabo la evaluación de riesgos laborales pero de forma inválida,

ya sea por realizarla con carencias u omisiones que hacen del documento que la plasma

un medio absolutamente inapropiado para lograr la finalidad perseguida140, ya sea por

haberla efectuado una persona incompetente para ello141 (acciones todas ellas que se

139 STSJ (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de Baleares, de 11 de octubre de 2002 (JUR 2002\286514).

140 STSJ (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de Cantabria, de 8 de noviembre de 2002 (JUR 2003\18489).

141 STSJ (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de Cantabria, de 21 de noviembre de 2002 (JUR 2003\19639). En todo caso, la resolución judicial, pese a confirmar la sanción, la reduce, ya que la ITSS había requerido a la empresa para realizar la evaluación en tres meses, y no fue hasta los tres años cuando se le sancionó sin antes haber realizado ninguna actuación de comprobación de lo requerido. Además, el Informe del Centro de Salud y Seguridad, pese a advertir las deficiencias de la evaluación, no hacía constar la falta de acreditación de la persona que lo había realizado, con la consiguiente quiebra del principio de confianza legítima que debe ser respetado por las Administraciones Públicas en su actuación (art. 3.1 Ley 30/1992, de 26 de noviembre).

77

corresponden con el art. 12.1 de la LISOS); la falta de realización de informes derivados

de la investigación efectuada como consecuencia de los accidentes de trabajo acaecidos

en la empresa, así como su no comunicación a la autoridad laboral (actuación incluida

en el art. 12.3)142; la ausencia del Plan de Seguridad y Salud, o haberlo efectuado de

forma defectuosa al no contemplar todo lo concerniente a los riesgos en el puesto de

trabajo, ni a la formación e información correspondiente a los trabajadores (por ejemplo,

sobre la utilización por estos de los equipos de trabajo de forma segura143), ni tampoco

en orden a las medidas de emergencia y evacuación, ni asignación de recursos humanos,

materiales y económicos para la ejecución de medidas preventivas que en el Plan se

indican144 (actuaciones encuadrables en el art. 12.3); el incumplimiento de la normativa

de prevención de riesgos laborales en relación a la disposición, utilización y

mantenimiento de los lugares de trabajo, por ejemplo, por no existir en caso de trabajos

bajo líneas aéreas de alta tensión de aislamientos, separaciones, barreras y avisos145

(conductas infractoras incluidas en el art. 12.16b); o finalmente, la infracción prevista

en el art. 12.16f) de la LISOS, consistente en la ausencia de medidas de protección

colectiva o individual, en el bien entendido, que los medios de protección colectiva o

general en una empresa son de uso simultáneo con los equipos de protección individual

y no alternativo, es decir, que la utilización de medios de protección general no dispensa

de la utilización de medidas de protección personal146. La doctrina judicial ha

reconocido esta infracción de carácter grave en supuestos como la no utilización de

medios mecánicos en relación a la manipulación de cargas que entrañe riesgos para los

142 STSJ (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de Murcia, de 11 de octubre de 2002 (JUR 2002\283960); STSJ (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de Asturias, de 14 de octubre de 2002 (JUR 2003\10897).

143 STSJ (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de Cantabria, de 18 de octubre de 2002 (JUR 2003\17580). Según esta resolución judicial, la obligación empresarial de informar a los trabajadores sobre la utilización segura de los equipos de trabajo no queda eximida por el hecho de que el trabajador lleve trabajando varios años (situación que lo único que demuestra, según la sentencia. es que el trabajador presta sus servicios de forma inadecuada a falta de la información sobre los riesgos y medidas de prevención y protección adecuadas).

144 STSJ (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de Murcia, de 11 de octubre de 2002 (JUR 2002\283960); STSJ (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de Murcia, de 8 de noviembre de 2002 (JUR 2003\18459); STSJ (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de Murcia, de 29 de noviembre de 2002 (JUR 2003\20333).

145 STSJ (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de Cantabria, de 11 de noviembre de 2002 (JUR 2003\18614).

78

trabajadores147, la falta de medidas de prevención ante los riesgos derivados del ruido148,

o también, por la carencia en una máquina o en un equipo de trabajo de las precauciones

necesarias para evitar accidentes laborales por atrapamiento149.

Justamente, es en el análisis por la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de la

infracción contenida en el art. 12.16f) donde con mayor visibilidad se detecta una

doctrina común: para considerar la improcedencia de la infracción por falta de medidas

de seguridad y salud en el trabajo no basta que el empresario haya puesto el equipo de

protección individual (o colectivo) a disposición de los trabajadores, sino que es

necesario además, que les obligue a usarlo, es decir, que lo perseguido por la normativa

preventiva no es meramente que se cumplan las obligaciones y deberes formales sino

que se adopten, es decir, que se cumplan efectiva y realmente las medidas de seguridad

previstas para evitar los peligros que la actividad laboral en cada caso puede comportar,

y por ello no basta acreditar, que existen o que se han propuesto tales medidas de

seguridad y sí necesariamente que se han adoptado y cumplido150.

Finalmente, y en lo que respecta a las infracciones muy graves, se ha de comentar

que estas se fijan en el art. 13 de la LISOS y tipifican, en general, aquellos

incumplimientos del empresario que causan riesgos graves e inminentes para la

146 Véase esta tesis en la STSJ (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de Castilla-León (Valladolid), de 24 de junio de 1997 (RJCA 1997\1247), si bien en la resolución se utiliza la falta de medidas de protección personal para imponer una infracción muy grave al empleador.

147 STSJ (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de Murcia, de 22 de septiembre de 2002 (JUR 2003\19751).

148 STSJ (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de Cataluña, de 6 de septiembre de 2002 (JUR 2003\17031).

149 STSJ (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de Cataluña, de 26 de junio de 2002 (JUR 2002\260184); STSJ (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de Cantabria, de 18 de octubre de 2002 (JUR 2003\17807); STSJ (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de Cantabria, de 18 de octubre de 2002 (JUR 2003\17580).

150 Véase la STSJ (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de Murcia, de 22 de septiembre de 2002 (JUR 2003\19751), también la STSJ (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de Baleares, de 27 de mayo de 1997 (RJCA 1997\1032); la STSJ (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de Andalucía (Sevilla), de 16 de octubre de 1997 (RJCA 1997\3048); la STSJ (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de Cataluña, de 30 de septiembre de 2002 (JUR 2003\17393), que afirma el empresario no sólo está obligado a que las máquinas estén debidamente homologadas, sino también a velar por la correcta utilización de las mismas, máxime cuando en muchas ocasiones una utilización relajada de las normas de seguridad e higiene en el trabajo provoca un mayor rendimiento laboral; la STSJ (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de Cataluña, de 13 de septiembre de 2002 (JUR 2003\17147), añade además que el empleador debe exigir las medidas de seguridad que haya adoptado por muy responsables que sean los trabajadores a los que les afecte.

79

seguridad y salud de los trabajadores: de hecho, su apartado 10 contiene la cláusula

general que caracteriza a las infracciones muy graves en materia de seguridad y salud

laboral al calificar como tales el «no adoptar cualesquiera otras medidas preventivas

aplicables a las condiciones de trabajo en ejecución de la normativa sobre prevención de

riesgos laborales de las que se derive un riesgo grave e inminente para la seguridad y

salud de los trabajadores». La STS de 3 de noviembre de 2003 (Sala 3ª) ha analizado

este tipo infractor y lo ha definido como una norma en blanco, en cuanto ha de ser

integrada por una norma de prevención de riesgos laborales que establezca una

determinada medida preventiva (en otros términos, que para consumar la infracción no

basta con la presencia de un riesgo laboral en el trabajo, sino que es preciso que éste

obedezca o se derive de algún incumplimiento concreto de preceptos o reglamentos de

seguridad y salud en el trabajo151); y además, añade la misma resolución que se comenta,

el art. 13.10 LISOS configura una infracción omisiva y de riesgo concreto, en cuanto se

consuma por la ausencia o falta de implantación de tal medida preventiva, originándose

con ello un riesgo grave e inminente.

Según la STS de 3 de noviembre de 2003, la determinación de si el riesgo producido

con la omisión de la medida de seguridad es "inminente" debe resolverse no sólo a

través de la observación del tiempo que puede transcurrir desde que la empresa

incumple la medida de seguridad hasta que se produce un accidente laboral, sino que

también, cuando el riesgo laboral tiene carácter permanente, debe tenerse en cuenta el

tiempo de reacción que se dispone para evitar el daño personal o material una vez que se

produce el incidente o la anomalía que causa el siniestro laboral. En todo caso, para

delimitar la concurrencia o no de dicha capacidad de reacción pueden valer

determinados criterios de experiencia, lógica o de carácter técnico que utiliza la doctrina

judicial152, como son, por ejemplo también en el caso sometido a la STS de 3 de

noviembre de 2003 no sólo la inmediatez del siniestro laboral tras la anomalía

producida por la omisión de la medida de seguridad, sino también la existencia

persistente de incidencias o fallos de seguridad con anterioridad al siniestro laboral; o

como ha sido objeto de otras resoluciones judiciales, el lugar específico en que se

151 Véase también la STS (Sala 3ª) de 16 de noviembre de 1999 (RJ 1999/9517). 152 STS (Sala 3ª) de 12 de noviembre de 2001 (La Ley, Núm. 2, Semana del 7 al 13 de enero de

2002).

80

encuentren los trabajadores afectados por el riesgo así como la actividad concreta que

estén realizando, la falta de medidas de protección personal para poder hacer frente al

riesgo laboral153, o la desobediencia por la empresa de requerimientos de la Inspección

de Trabajo y Seguridad Social154.

En todo caso, la creación de un riesgo grave e inminente no es un requisito exigible

a todas las infracciones de carácter muy grave recogidas en el art. 13, de hecho este

precepto integra otras conductas en las que aquellos elementos del tipo no aparecen,

como son la transgresión de las normas de protección de la maternidad, la lesión del

derecho a la intimidad de los trabajadores en lo relativo a su estado de salud, y también,

la lesión de los derechos de seguridad y salud laboral de los menores155.

2.4 Tipos y contenidos de sanciones contenidas en la LISOS en materia de

prevención de riesgos laborales.

El art. 40.2 de la LISOS prevé diferentes multas fijas cuyo importe varia en función

de la calificación de las infracciones en materia de prevención de riesgos laborales

(sanciones económicas que tampoco son una excepción en el ámbito administrativo

sancionador sino que igualan las cantidades de otras leyes sectoriales): por las

infracciones leves pueden suponer una sanción de 30,05 euros como mínimo, hasta

1.502,53 euros como máximo; las graves, de 1.502,54 a 30.050,61 euros; y finalmente

las muy graves, disponen de una sanción económica que oscila entre los 30.050,62 a los

601.012,10 euros.

La LISOS establece también, junto a las multas administrativas, un tipo de

responsabilidades específicas en materia de prevención de riesgos laborales, en concreto

153 Véase la STS (Sala 3ª) de 27 de febrero de 1998 (RJ 1998\2543), o la STJS (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de Castilla-León (Valladolid), de 24 de junio de 1997 (RJCA 1997\1247).

154 STSJ (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de Castilla-León (Burgos), de 17 de enero de 2003 (JUR 2003\22625).

155 La STSJ (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de La Rioja, de 13 de octubre de 1995 (RJCA 1995\1123) anula la sanción a una empresa en la cual un trabajador menor había sufrido un accidente: en el caso, dicho trabajador auxiliaba y colaboraba con otro trabajador adulto que manejaba una máquina, allegándole el primero los materiales necesarios para que el adulto pudiera realizar su trabajo; en determinada ocasión el menor resulta herido al recibir un impacto de un fragmento proyectado por la máquina, no obstante, la sentencia no considera que se haya producido una infracción muy grave en materia de menores ya que no aprecia que el menor trabajase con la máquina, ni que estuviese en contacto con ella.

81

en su art. 42.3, primer párrafo, donde se regula una responsabilidad administrativa de

carácter solidario en materia de seguridad y salud en el trabajo. Según el precepto

anterior «la empresa principal responderá solidariamente con los contratistas y

subcontratistas a que se refiere el apartado 3 del artículo 24 de la Ley de Prevención de

Riesgos Laborales del cumplimiento, durante el período de la contrata, de las

obligaciones impuestas por dicha Ley en relación con los trabajadores que aquéllos

ocupen en los centros de trabajo de la empresa principal, siempre que la infracción se

haya producido en el centro de dicho empresario principal».

En consecuencia, partiendo de que el art. 24.3 LPRL impone un deber “in vigilando”

que corresponde directamente y en primer grado a la empresa principal, el art. 42.3 de la

LISOS debe interpretarse en el sentido de que la responsabilidad administrativa por el

incumplimiento de ese deber no es directa y exclusiva de la empresa principal, sino

solidaria con la de los contratistas y subcontratistas. En este sentido, la regla de

responsabilidad solidaria del art. 42.3 TRLISOS conecta con el art. 130.3, pár. 2 de la

Ley 30/92, conforme al cual «serán responsables subsidiarios o solidarios por el

incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Ley que conlleven el deber de

prevenir la infracción administrativa cometida por otros, las personas físicas o jurídicas

sobre las que tal deber recaiga, cuando así lo determinen las Leyes reguladoras de los

distintos regímenes sancionadores»156. Mediante esta fórmula, al igual que se permite a

los trabajadores afectados presentar una reclamación directa frente a la empresa

principal, presupone también que la responsabilidad deriva en su raíz de la empresa

contratista o subcontratista (la empresa del trabajador), y que la empresa principal sería

garante de la misma, que es por lo demás, el juego típico de la solidaridad en las

obligaciones laborales157.

156 Según NIETO, en este precepto se recoge la figura del garante, el cual, por su deber de prevenir la infracción administrativa contra una obligación principal, resulta responsable si la infracción tiene lugar. Si el garante actúa con dolo o culpa la responsabilidad es completa. Ahora bien, si el garante actúa con diligencia exquisita, es muy duro endosarle la responsabilidad. En todo caso, su responsabilidad únicamente surge si ha habido culpabilidad por parte del otro, es decir, del infractor. En resumidas cuentas: en los supuestos de responsabilidad solidaria o subsidiaria, es claro que tiene que mediar culpabilidad por parte del autor; pero, en cambio, queda abierta la cuestión de si también es exigible alguna variedad de ella por parte del garante (vid., Derecho Administrativo Sancionador, Segunda Edición Ampliada, Madrid, 1994, pp. 378-379).

157 GARCÍA MURCIA, J.: Responsabilidades y Sanciones en Materia de Seguridad y Salud en el Trabajo. Aranzadi Editorial, S.A., Pamplona, 1998, pp. 174 y ss.

82

Por cierto, hay que mencionar finalmente que la Ley 54/2003 ha añadido a la LISOS

la cláusula según la cual «los pactos que tengan por objeto la elusión, en fraude de ley,

de las responsabilidades establecidas en este apartado son nulos y no producirán efecto

alguno» (y a tal efecto, la propia reforma establece como infracción muy grave la

suscripción de dichos pactos). El objeto de esta adición es evitar, entre otros supuestos

de pluralidad de empresarios, la ruptura del principio de responsabilidad solidaria de la

empresa principal con los contratistas y subcontratistas del art. 24.3 de la LPRL, del

cumplimiento, durante el período de la contrata, de las obligaciones impuestas por

dicha Ley en relación con los trabajadores que aquéllos ocupen en los centros de trabajo

de la empresa principal, siempre que la infracción se haya producido en el centro de

trabajo de dicho empresario principal. Así, por ejemplo, el precepto que se está

proyectando tendería a evitar aquella actuación de la empresa principal, puesta de

manifiesto por BERNARDO JIMÉNEZ, consistente en trasladar a la parte contratista la

responsabilidad integra de la infracción mediante la detracción del importe de la sanción

de la liquidación correspondiente al contrato concertado entre ambos158.

En el art. 42.3, segundo párrafo de la LISOS, también se establece una

responsabilidad administrativa de carácter solidario en materia de seguridad y salud en

el trabajo cuando intervienen una ETT. Conforme al precepto mencionado, sin perjuicio

de las responsabilidades (administrativas) de la ETT por el incumplimiento de sus

obligaciones correspondientes, «la empresa usuaria será responsable de las condiciones

de ejecución del trabajo en todo lo relacionado con la protección de la seguridad y salud

de los trabajadores, así como del recargo de prestaciones económicas del sistema de

Seguridad Social que puedan fijarse, en caso de accidente de trabajo o enfermedad

profesional que tenga lugar en su centro de trabajo durante el tiempo de vigencia del

contrato de puesta a disposición y traigan su causa de falta de medidas de seguridad e

higiene».

No obstante, en materia de responsabilidades en materia de seguridad y salud en el

trabajo se ha producido un entrecruzamiento de normativas sancionadoras con

determinados elementos de incoherencia. Así, mientras que han quedado fuera de la

158 BERNANDO JIMENEZ, I.: «La Inspección de Trabajo y Seguridad Social: actuaciones en materia de prevención de riesgos laborales», en AA.VV., La Inspección de Trabajo y Seguridad Social (Coordinada por I. VAZQUEZ GONZÁLEZ), Aranzadi, 1999, PP. 198-199.

83

LISOS las sanciones a los empresarios consistentes en la paralización de trabajos, la

suspensión o cierre del puesto de trabajo, y la imputación de limitaciones a la facultad

de contratar con la Administración, que han quedado fijadas en el Cap. VII (relativo a

Responsabilidades y Sanciones) de la LPRL, en cambio, la actuación, de carácter no

sancionador, consistente en la imposición por la Autoridad competente a las

Administraciones Públicas de medidas correctoras de los incumplimientos que hayan

realizado de la normativa de PRL, no está en sede de la LPRL, sino de la propia

LISOS159.

En otro orden de cosas, junto a esta estructura de responsabilidades empresariales, la

LISOS establece un bloque de sanciones que, sin perjuicio de la imposición de las

multas administrativas, implican la prohibición al sujeto infractor de que realice

determinadas actividades, como por ejemplo, en materia de prevención de riesgos

laborales, la cancelación a las entidades que actúen como servicios de prevención

ajenos, de las personas o entidades que desarrollen la actividad de auditoría del sistema

de prevención de las empresas, y de las entidades acreditadas para desarrollar o

certificar la formación, de las acreditaciones otorgadas por la autoridad laboral (art.

40.3) o la suspensión temporal de las actividades de las empresas de trabajo temporal en

caso de reincidencia en la comisión de una infracción muy grave, que junto a ese efecto,

se le suma la consecuencia de que la autorización que poseía no recupera su eficacia y

tiene que volver a pedirla (art. 41.3), o finalmente, las sanciones previstas para los

empresarios que colaboren voluntariamente en la gestión de determinadas prestaciones

de Seguridad Social, la suspensión temporal de la autorización para colaborar, o incluso

su retirada definitiva (art. 45).

Finalmente pueden referirse algunas sanciones específicas con peculiaridades

específicas, como la sanción consistente en publicar la sanción una vez firme, que se

trata de una medida aplicable exclusivamente cuando se impone una sanción económica

159 Hay que decir, no obstante, que determinado sector de la doctrina considera que las medidas relativas a la paralización de actividades, suspensión o cierre de los centros de trabajo, o las limitaciones para contratar a la Administración no tienen naturaleza sancionadora sino que se trata de medidas preventivas directas y materiales, que tratan de evitar previsibles daños y/o detener el daño causado, siendo éste su objetivo primordial y no el de actuar como función coercitiva frente a posibles incumplimientos e incumplidores (Vid., DURÁN ROMASEWSKYS, S.: “Inexistencia de sanciones ante las infracciones de la Administración pública en materia de seguridad y salud laborales”, Aranzadi Social, 1997-V, Estudios e Índices, pp. 195 y ss.).

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sobre infracciones muy graves en materia de prevención de riesgos laborales, y por

tanto, no es en sí misma una sanción de carácter autónomo (art. 40.2).

3. ALGUNAS CONCLUSIONES

El principal objeto del presente trabajo, sin perjuicio de su enriquecimiento tras la

celebración de las XVI Jornadas Catalanas, se ha centrado en el análisis de la potestad

sancionadora de la Administración pública en el Orden Social en relación a las

infracciones cometidas por la parte empresarial en materia de prevención de riesgos

laborales.

1. Con respecto al primer título de este estudio, dedicado al análisis de la

operatividad de los principios constitucionales del Derecho administrativo sancionador

en el ámbito de la LISOS, se han tratado en primer lugar los principios de legalidad y

tipicidad, y en este marco se ha advertido que es en materia de prevención de riesgos

laborales donde se percibe visiblemente la presencia de infracciones de carácter abierto,

básicamente por la utilización de conceptos jurídicos indeterminados. Además, también

en este bloque de infracciones se recogen algunos tipos en los que se integra el requisito

de incumplir la normativa de prevención de riesgos laborales cuando se trate de

actividades reglamentariamente consideradas como peligrosas o con riesgos especiales,

con lo que, a falta de dicho marco reglamentario, aquellos tipos no pueden resultar

aplicables.

Por lo que se refiere al principio de culpabilidad, y conforme a la doctrina

constitucional, el presente trabajo plantea que la normativa social en materia de

infracciones y sanciones no admite un régimen punitivo de responsabilidad objetiva o

sin culpa, sólo que el modo de operar de dicho principio es distinto que en otros

regímenes punitivos. Por una parte, la exigencia de dolo o culpa en la realización de la

infracción no hay que referirla con respecto a un resultado antijurídico, ya que éste falta

en la mayor parte de infracciones en materia social (aspecto muy palpable en las

relativas a prevención de riesgos laborales), sino más bien, a la previsibilidad y

evitabilidad de la propia acción u omisión que ha supuesto el incumplimiento de la

norma. Así, la comprobación de que el empleador ha actuado de forma dolosa o

negligente es esencial para posibilitar la imposición de una sanción administrativa (de

hecho, para los casos en los que dicho elemento subjetivo no aparece contenido en la

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conducta infractora, la LISOS lo utiliza también como criterio para la graduación de las

sanciones administrativas).

Finalmente, se ha de comentar que cada vez adquiere una mayor relevancia el

principio del non bis in idem en el ámbito del Derecho administrativo sancionador, es

decir, la imposibilidad de sancionar los hechos que ya hayan sido objeto de sanción

penal o administrativa, en los casos en los que concurra identidad de sujeto, fundamento

y hechos, si bien se ha concluido que, en la fase jurídica actual, la aplicación de este

principio en el Orden Social es especialmente difícil por la dificultad que supone

apreciar la triple identidad expresada en una misma conducta infractora. En todo cas, la

STC 2/2003 ha supuesto una reelaboración de la aplicación de este principio.

2. En relación al propio contenido de la LISOS, en materia de prevención de risgos

laborales se ha producido una ampliación de los sujetos responsables, como

consecuencia de las reformas habidas en éstos últimos años.

En este sentido, la Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del marco

normativo de la prevención de riesgos laborales, ha incluido en el ámbito de la LISOS

un régimen sancionador específico sobre las obras de construcción, recogiendo

consiguientemente una serie de tipos infractores que corresponden a los sujetos

intervinientes en las obras de la construcción, y particularmente, a los promotores de las

operaciones constructivas. En este apartado se ha hecho también un análisis detallado

sobre la doctrina judicial habida en torno a las infracciones graves, en concreto ante

aquellas conductas del empresario que "solamente" dispone la utilización de equipos de

protección pero no su utilización efectiva, así como sobre las resoluciones que han

diferenciado entre el régimen de infracciones graves y muy graves, anudando a estas

últimas el requisito de "inmanencia" del riesgo laboral para poder ser apreciadas.

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