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sobreC8ntroaméri.ca

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BIBL.IOTECA

Eduardo Lizano

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Tresensayos

sobreCentroamérica

330.9728L73-e Lízano Faít, Eduardo, 1934-

TreB enBayoB sobre Centroamérica._.1. ed. _. San JOBé : FLACSO, 1990.

232 p.

ISBN 9977-68-016-7

I.Economia - América Central. 2. Politica • Améri·ca Central. 3. Mercado Común Centroamericano. I.Titulo.

Proce.amiento de Testo:Vilma Herrera P.

t

e Facultad Latinoamericana de Ciencias SocialesFLACSO.

Primera edición: .etiembre de 1990Facultad Latinoamericana de Ciencia. Sociale. - nACIlO

Secretaria General. Apartado 6429. San Jo.é, Co.ta Rica

PREFACIO

Convencido sin duda, como Myrdal, que no hayproblemas económicos sino solamente prob lem aa,los ensayos de Eduardo Lizano enriquecen el pensa­miento social centroamericano de Varillal mane­ras. Primero, porque se trata de un conjunto dereflexiones de un buen economista pero luego por­que afortunadamente no sólo razona como tal. Laslimitaciones profesionales siempre atentan contrael conocimiento y el que se queda dentro de susfronteras se vuelve aldeano, tosco, elemental.

El ensayo que mejor representa la riqueza delanálisis social es el primero, justamente porquebusca en la historia centromericana la dinámicaeconómica del desarrollo sociopolitico, o propia­mente el movimiento de los diversos componentesde la sociedad que conduce a la crisis global en ladécada de los ochenta. Factores económicos en laevolución sociopoUtica de Centroamérica tiene unadimensión histórica que conduce a la coyuntura ac­tual y que finaliza buscando opciones para superareste terrible desastre en el que nos encontramos.Hay en este trabajo de Lizano una tensión perma­DeD te en tre la historia y la teoría y por momentos

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se experimenta la sensación de que aquella se reali­za como una lógica deducida de esta. La explicaciónes satisfactoria porque concuerdan hiator ía y teo­ría, voluntades e hipótesis. Los penaadores In glesesy escoceses de los Siglos XVIIl y XIX combinan IiU

autoridad con autores contemporáneos, en el mane­jo que con propiedad y oportunidad hace el autor.Este trabajo constituye un momento importante enla historia de las ideas en Centroamérica.

Cuando el conocimiento se vuelve saber popularse produce un doble movimiento en el campo inte­lectual. Mejora sin duda el sentido común pero seenfren ta el terrible riesgo de la obviedad cien Ufica,de la repetición improductiva. Sobre el mercadocomún, la integración económica o la colaboraciónregional se ha gastado, inútilmente, mucha tinta.El Mercado Común Centroamericano en una épocade turbulencia fue escrito en 1983, como todos lostrabajos que ahora publicamos. Y mantiene, pese asu edad, vigentes las preguntas fundamentales quetodavía ahora se hacen. Conserva, en consecuencia,actualidad.

¿Cómo puede seguir funcionando el MCCA enesta época de crisis? ¿Cuáles opciones reales enfren­tan los actores políticos para recrear su mermadaexistencia? Cuando los gobiernos y otras fuerzas sedesentendieron del proyecto de Tratado de la Co­munidad Económica y Social (CE8CA), que bubieraconstituído la mayor prueba de madurez políticapara evitar la crisis, toda medida posterior resultainsuficiente. Las consideraciones que el autor hacesobre el programa transitorio podrían aún ser pro­vechosas. Harían bien los que toman duciaiones enreleer este texto.

El trabajo final, es una cuidadosa larga síntesissobre las posibilidades, ventajas y déficits que pue-

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den ocasionar los mecanismos de in tegración cuan­do de diversos niveles de desarrollo se trata. Losmecanismos de la integración no son buenos ni ma­los por si mismos y todo depende del mundo políticodonde operan. Hay aquí una prueba de que la eco­nomía discurre por carriles políticos. O que la polí­tica es la madre de la economía. En los países demenor desarrollo económico relativo en la Integra­ción Latinoamericana Lizano revela que las medi­das puestas en práctica para proteger den tro delsubdesarrollo a los mas atrasados, no fueron sufi­cientes. O que las instituciones funcionaron de ma­nera poco satisfactoria. La utilidad del esquemacomparativo vuelve provechosa, hoy día, la síntesisque comentamos.

En este breve espacio no es posible agregar nadamás que la satisfacción de la Secretaría General dela FLAceo al publicar esta selección de ensayos deEduardo Lizano. Se cumple así el propósito de estaColección sobre temas económicos de difundir elpensamiento aociul que se origina en una visiónresponsable sobre Centroaméric:u.

EDEI.BEH'rO 'J'OHRE8-RIVA8.

Costa Rica, octubre 1900.

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FACTORES ECONOMICOSEN LA EVOI~UCION

SOCIOPOLITICA DECENTROAMERICA

Es necesario primero proceder a delimitar el al­cance de este trabajo. Su propósito es restringido, asaber: examinar algunos de los factores económicosque en el largo plazo, ban incidido en la evoluciónde la situación de Centroamérica. En una primerasección se trata de explicar por qué el tema es rele­vante. En la segunda sección se analiza la evolucióncentroamericana a la luz de la dotación de los fac­tores de la producción, especialmente en lo que hacea la disponibilidad de tierra y de trabajo. En latercera se examina la inserción de Centroaméricaen la economía in ternacional y sus consecuencias.En la sección cuarta se plantea el tema de las pers­pectivas de Centroamérica a la luz de la relaciónrecíproca en tre ciertos fenómenos de carácter socialy la evolución de los hechos económicos.

No se pretende determinar el origen de los pro­blemas ni tampoco establecer las relaciones de cau­sa y efecto de un proceso tan complejo como elcambio social en Centroamérica. Se trata de un ob­jetivo más limitado: precisar algunos elementos,factores y circunstancias que han ejercido una in­fluencia apreciable en la situación centroamericana

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y cuyo estudio puede ser útil para entender el pre­sente y examinar las perspectivas futuras. No setrata, por consiguien te, de encon trar ni la teoría nila causa que explicarían por sí solas los aconteci­mientos de América Central. Se busca comprendermejor los fenómenos y decir con Keynes: "1 do nothope to be rig h t, 1 hope to make p rog ress", I

Centroamérica es una de las regiones que másacapara, en la actualidad, la atención pública. Díatras día, las noticias sobre los países centroameri­canos ocupan una posición privilegiada en los me­dios de información. Esta es una situación nueva,ya que, hasta hace pocos años, la región centroame­ricana no llamaba la atención de la com unidad in­ternacional. Este hecho podría atribuirse a laevolución que ha experimentado recientemente laeconomía de estos países. Efectivamente, ésta havenido muy a menos: la producción no solo se estan­có, sino que disminuyó; el promedio de ingreso porhabitante se ha contraído; la situación del sectorexterno es muy precaria; el endeudamiento ha au­mentado significativamente e igual ha sucedido conel desempleo. Sin embargo, este no es el problemafundamental, ya que numerosos países subdesarro­llados hacen frente a prob lem as económicos serne­jan tes. Más bien, es el drumático panorama polílicolo que atrae el in te rés sobru América Central. Lacon vu laión cívico-militar que azota a var-ios de 108

1. Elizabetb J. -Johuson und l:furry n. JObDllOD, The Sh usl uu: o]'Keyne«, Bfackwe l l, 1!*7H, p. 16.

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pafses de la región, la cifra cotidiana de muertes, laviolación constante de los derechos humanos y lagran destrucción a que estén sometidas estas pobla­ciones, todo ello representa un cuadro realmentepatético. Hay razón, pues, para que Centroaméricaesté de moda; pero, por desgracia, no se debe alos éxitos alcanzados, sino a los fracasos evidentes.¿Cómo se ha llegado a una s ituación tan calam itosa?

En el perfodo 1950-1975 Cen t roamérica experi­mentó un progreso econ ómico apreciable. ~n eatosaños, tanto el ingreso por habitante como la poblu­ción se muItipl icaron por dos, lo cual significa quela producción aumentó al cúadruple. La expanaió nde las ex por t aciones fue austancia l, el proceao deidustrialización avanzó y (!I sector man uf'act ure rollegó a representar aproximadamente e120% del PIS

regional y, por otra parte, el programa de integra­ción económica regional sirvió de ejemplo para otrospafses en vías de desarrollo. A pesar de los logrosalcanzados, algunos problemas fundamentale~ per­sistieron. Las economías centroamericanas se ca­racterizaban, a mediados de la década de los años70, por los siguientes factores: (i) la pobreza, dadoel volumen de bienes y servicios diapon ib'lea; (ii) ladesigualdad, debido a la diat.r ibución del ingreso y ala marginalidad de una proporción elevada de lapoblación; (Hi) la vulnerabilidad, en vista de la pe­queñez, la apertura y la estr uctura del comercioexterior. Por otra parte, acordes con el comporta­miento de la economía internacional, a partir de laprimera crisis petrolera, est.as frágiles economíassufrieron fuertes impactos: el aumento del precio delas importaciones, la diam in ución del precio de lasexportaciones y la elevución de las tasus de i nt.er és ,

Si bien en el campo económicu pueden se ñ ala raealgunos avances, eate nofuc el caso en el aspecto

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político. El crecimiento económico no fue acompa­ñado por el progreso político. La relativa moderni­zación económica ocurrió sin cambios políticossignificativos. El retraso político, con la excepciónde Costa Rica, fue la norma de la región. En lasegunda parte de la década de los 70, la situaciónpolítica se hizo insostenible y se produjeron cambioscualitativos importantes. La solución de los proble­mas políticos, sociales y económicos, largamenteacumulados, no pudo seguir posponiéndose. Lasfuerzas sociales acalladas por décadas comenzarona aflorar. El conflicto social, con mayor o menorviolencia, por diferentes caminos y con diveraos ma­tices, fue surgiendo de país en país, de manera casiinexorable. La crisis que actualmente impera enCentroamérica no es el resultado de contradiccioneso disputas dentro de la clase social dominante, sinomás bien "una abierta lucha de clases que pone encuestión las bases mismas de la dominación burgue-

~san. Esta lucha se ha gestado lentamente a lo largode los años y es consecuencia de una compleja seriede factores. Algunos de ellos son de origen interno;otros, externo. Unos son de carácter estructural;otros, coyun turaI. U nos tienen relación con el estan­camiento y el statu quo; otros, con el proceso decrecimiento y de modernización.

Como se indicó anteriormente, en las páginassiguien tes se trata de analizar algunos factores quecondicionan la evolución de la situación centroa­mericana, a saber: la dotación de factores de laproducción, el comportamiento de la economía in­ternacional y la relación recíproca entre el procesode crecimiento económico y el de cambio social.

2. Edelberto 'I'orres-Rívas, Crisis de Poder en Cen troamérica,IWUCA, 19tH, p. 88.

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II

En la literatura económica se acostumbra clasi­ficar a los países de diferente manera, de acuerdocon la mayor o menor dotación de factores de laproducción que posean. A continuación presentamosun resumen de esta clasificación.

Factor

Enfoque

NeoclásicoKeynesClásico, Lewis 1

2Helleiner

3Brecher

Tierra

escasoabundanteescasoabundanteabundante

Trabajo

escasoabundanteabundanteescasoabundante

Capital

escasoabundanteescasoescasoescaso

1. W. Arthur Lewis: "Economic Development with unlimitedsupply of Labour", Manchester School, vol. 22, No. 2, 1954.

2. Gerald K. Helleiner: "Typology in development theory: theland aurplua economy (Nigeria)", Food Reaearch Studiea,vol. VI, No. 2, 1966, Standord University.

3. Richard A. Brecher: "The labor-and-land aurplua economy(Ghana)", Economic Growth Center, Yale University, 1972.

¿Cuál ha sido el estado de cosas en Centroaméri­ca y cuál la consecuencia de esta situación? Como entantos otros aspectos América Central no presentauna situación homogénea. Algunos patses co rno N i­caragua, Honduras y en particular Costa Rica, co­rresponden al enfoque No. 4, mientras Guatemala yespecialmente El Salvador corresponden al enfoqueNo. 3. Es importante analizar las diferencias quepresentan ambos casos, ya que sus consecuencias

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sociales y políticas son muy significativas. ~l casode Costa Rica siempre se curacterizó por una mar­cada escasez de trabajo en relación con una relativaabundancia de tierra. Desde los tiempos colonialesla población indígena fue muy pequeña y los coloni­zadores españoles tampoco fueron atraídos en grannúmero debido a las pocas riquezas. No fue posiblepor consiguiente, asignar a los colonos un númeroapreciable de indios para ex plotar la tierra, ya fueramediante el procedimiento de las "encomiendas" ode los "repartimientos". Los colonos españoles tuvie­ron que dedicarse ellos mismos a cultivar sus parce­las para producir su propia alimen tación. Así, lalimitación principal para el desarrollo de la colonia,dejando de lado la falta de metales preciosos, fue laescasa población. Se trataba de un espacio geográfi­co relativamente despoblado, colonizado por pocosinmigrantes extranjeros (españoles) relativamentepobres. La situación que fue surgiendo en el trans­curso del tiempo presentó varias características dig­nas de mencionarse:

a. No se formaron latifundios que marcaron enmucho la estructura agrariu y la evolución social ypolítica de varios pa Iaes latinoumericanos. En efec­to, la poca población indígena no permitía la explo­tación de grandes extensiones de tierra, sino queforzó, desde el comienzo, la formación de pequefiasparcelas de propiedad individuul.

b. Fincas de mayor tamaño, "grandes", pudieronformarse solo en tanto que los parceleros pequeños(y sus familiares) estuvieran dispuestos a dedicarparte de su tiempo a trabajar en tierras ajenas acambio de un sulario. Así, la oferta de trabajo estuvodeterminada, en gran parte, por el comportamien tode los pequeilos parceleros.

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c. En el mercado de trahajo, las remuneracionesresultaron superiores al salario de simple subsisten­cia. Dos factores explican este hecho: primero, laescasez relativa del factor trabajo y, segundo, laproporción elevada de quienes ofrecían trabajo que,a la vez, eran propietarios de la tierra. Esto elevabael salario ya sea, como lo indicó Preiser, 3 por cuan tola elasticidad de la oferta disminuye, ya, como loseñala Pen," por cuanto el poder económico del fac­tor trabajo aumenta.

d. Este hecho tiene dos consecuencias importan­tes. Primera, la distribución del ingreso es másigualitaria, y el desarrollo resulta ser menos exclu­yente. Segunda, la mayor proporción de los salariosen el ingreso nacional no implica necesariamente unmayor consumo y un menor ahorro nacional, ]0 cualafectaría el tamaño del excedente y las posibilida­des de acumulación. Esto se debe a que quienesreciben los salarios son, a la vez y en buena parte,propietarios con una propensión al ahorro similarno a la de los asalariados, cuyo ingreso proviene ensu totalidad de los salarios percibidos, sino a la delos empresarios agrícolas, cuyo ingreso lo obtienenprincipalmente de las ut í lidades."

3. E. Preiur: "Property and Power in the Theory of Distribu­t io n", In tern ation at Ecnnom ia Pupe rs , No. 2, 1952.

4. Jan Pen: "The role of power in the d iet r ibut ion of personalincome: some ilustrative numbers", en Krel1e, W. and Sho­rrocks, A.F. (e da.) , Pereonul Incom e Distribution, North­Holland, 1971L

5. La situación es diferente a la de 1011 modelos en Jos cualesle supo ne que la propenaió n u ahorrar de qu ie nes recibensalario tllI cero. (L. Pdllinolt i: "Rut e of l'rofit and IncomeD istribut ion in Reldt ion t o t h .. Itute of Economic (j rowt h",Reuieui o( ECO'WlfIll: StU¡JI"'~' Oct. 196:'0. Máll bi e n la s it.u a­ción se IUlemeja d una en 111 cuu l el í ng re so de un gru po 110­

c iu] importante proviene, un pu rt e del trabajo (1l1t!UriO) y un

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e. La evolución de la situación, es decir, la diná­mica del modelo, depende básicamente de tres fac­tores: primero, el crecimiento demográfico, queincide en la oferta de trabajo; segundo, la disponibi­lidad y la calidad de las tierras, es decir, de lafrontera agrícola, lo cual determina la productivi­dad de los pequefios finqueros marginales, la elasti­cidad de la oferta de trabajo y, por ende, el nivel delsalario; tercero, el ritmo de acum ulación de las fin­cas grandes, consecuencia de las utilidades que al­cancen, función, a la vez, del progreso tecnológico y

del precio de venta de IOH bienes produc idos porellas. Así, en Costa Hica la colon iz ación espon t án eude tierras b al d ías fue ampliando la frontera agríco­la. Diferentes regiones del puís se fueron incorpo­rando pa u lu t i nu rne n t.e a la producción, conforme lapoblación creció." ~I crecimiento de la producciónfue así el resultado de dos hechos: en las fincaspeq uefias, de la incorporación de nuevas tierras; yen las fincas grandes, la aplicación de nuevas tecno­logías. El crecimiento demográfico forzó la utiliza­ción de nuevas tierras de calidad inferior, lo quetendió a disminuir los salarios. El progreso tecnoló­gico en las fincas grandes, por su parte, hacía dis­min uir también los salar ios."

parte de las utilidades (propiedad) (J. Meade, The GrowingEconomy, Allen and Unwin, 196M, p. 44-4K.

6. Una exposición detallada del caso de Costa Rica se encuen­tra en Carlos Sáenz, Pup ulu uo n g ro urth , econom u: p rog res s

an d oppo rt un tt ces un th e lútul: th e cas e uf Cos ta Ricu , Ph.D. 'I'hee ia, University of Wi»conllin, 1969.

7. El obstáculo más importante para aumentar la producciónen Costa Rica fue la escasez de trabajo. 1'anto es as t, que sibien Costa Rica comenzó Ii exportar clifé antes que El Salva­dor y Guatemala, la producción y exportación de estos últi­mos pa ts ea sobrepasó la del primero. Esto se originó en unacombinación de los siguientes factores: lento crecimiento

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Cuando la calidad de las tierras disponibles o suubicación (costos de transportes) no permitieron au­mentar el nivel de vida de los pequeflos finquerosmarginales, entonces la corriente migratoria sevolcó a las ciudades, y el proceso de urbanizaciónse acentuó. En las ciudades las oportunidades detrabajo implicaron una crecien te proletarización(industrialización) o una mayor burocratización(empleo gubernamental) ;es decir, menos propieta­rios y más asalariados. En el gráfico 1 puede obser­varse la relación entre la incorporación de nuevastierras, la productividad en la frontera agrícola, laoferta de trabajo disponible en las fincas grandes yel nivel de salario pagado por las fincas grandes.Así, cuando se explota la cantidad de tierra A, laproductividad en las fincas pequeflas (es decir, en lafrontera agrícola) es de B, la oferta de trabajo de cy el salario pagado en las fincas grandes de D. Alincorporarse nuevas tierras, al pasar de OA a OF,

tierras de inferior calidad se ponen a producir demanera que la productividad de los pequeños fin­queros marginales disminuye de OB a OG. Esto, a lavez, aumenta la oferta de trabajo a disposición delos finqueros grandes de oc a OH y, por consiguien­te, el nivel del salario cae de OD a OK.

f. Es importante observar que los finquerosgrandes tienen interés en estos hechos: (i) que elproceso de colonización prosiga, a fin de llegarcuanto antes a explotar las tierras de inferior cali­dad y así frenar la tendencia de los salarios a au­mentar; y (ii) que la productividad de Jos finqueros

demográfico, amplia disponibilidad de tierras de buena cali­dad, poco desarrollo tecnológico, escaso esfuerzo de los fin­queros grandes por hacer inversiones para mejorar laproductividad.

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GRÁFICO I

Productividad en frontera agr (cola

Fronteraaqr ícota

F A

o e H Oferta detrabajo enfincas grandes

KI---+--,r

Salario en fincas grandes

pequeños no mejore, ni como consecuencia de nuevatecnología (fertilizantes) ni gracias a una mejoreducación. Existe así una contraposición de intere­ses entre el grupo social de los pequeños finquerosy el de los gr-andes."

En el caso de El Salvador y, en parte, en el deGuatemala, la situación fue muy diferente: la dispo­nibilidad de trabajo ha sido muy abundante y la dela tierra relativamente escasa. De los diferentesenfoques mencionados anteriormente, se trata del

8. Se llega u1 a un reaultado aemejante al que aeAala BentHanaen ("Colonial Economic Development with UnlimiteclSupply oC Land: A Ricardian Caae", Economic Deuelopmentand Cultural Change, jul. 1979, p. 619). Sin embargo, debeobservarae que el modelo de este autor es diferente al casode Costa Rica, ya que en éste último no se cli6 ni la cliferen­cia entre abor1genes y colonos, ni entre los finqueros pe­quenos dedicados a la agricultura de subsistencia de bajaproductividad y los Cinqueros grandes dedicados a la pro­ducci6n de bienea de exportaci6n de alta productividad. EnCoata Rica, pequeAoa Cinqueroa también ae dedicaron a pro­ducir caCé, ea decir. el producto de eaportaci6n,ai bien auproductividad Cue inCerior a la de loa Cinqueroa grandes.

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tercero, es decir el modelo familiar de los clásicos yde Lewis. En este modelo es posible aum en t.ar laproducción sin neceaidad de incremen tar los sa la­rios, ya que la ofer t.a do t rabajo es pract ioam en teilimitada. Los satarios permanecerán a un n ivulmuy bajo, el excedente será elevado y los pro pie t.a­ríos de la t ier ra lo podrán retener en una proporciónmuy apreciabJe. Las utf lrdades y el ahor-ro seríanconsiderables, lo cual permitiría financiar las inver­siones y la acumulación de capital. El desarrollotecnológico beneficiaría a los terratenientes. Comopuede observarse en el gráfico 2, la oferta de trabajoes absorbida paulat.inamente." En efecto, cuando elempleo es de OM la producción es de ROMT, distribui­da en OMTS de los trabajadores y STR de los terrate­nientes. Al invertirse el excedente, la demanda detrabajo pasa de OM a OM1, el nivel de salario (os) noaumenta, pero el excedente se eleva a R1STl. Esto,a la vez, permite llevar a cabo nuevas inversiones,lo cual conduce a un mayor volumen de empleo(OM2) y a un mayor excedente (R2ST2), y así sucesi­vamente hasta agotar la disponibifidad de trabajo.Si esto ocurriera, el saJario no podría mantenerse enos, sino que aumentaría; las utilidades, el ahorro ylas inversiones disminuirían y tenderían a cero, sino hubiera desarrollo tecnológico. 10

Se estableció así en estos países una lucha sorda,desde un comienzo, por el control y la posesión delfactor escaso: Ja tierra. Este tipo de modelo requiriósatisfacer dos condiciones básicas para poder fun­cionar adecuadamente.

9. W. A. LewÍI: Economic tieoelupmen t with un lim ited 8Up­

plie» of labou r, Tbe Mancheater School, mayo 1954, p. 152.

10. Jan M. D. Little, "Economic Development, Tbeory, Policyand International Re lat í ons". Bas ic Book s , 19H2, p. 91-92.

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GRAFICO 2

Cantidad de trabajo

T2III

O I

M Ml M2

Salario yproductividaddel trabajo

R2Rl

R

En primer lugar, fue necesario que la tierra lle­gara a ser realmen te un factor de la producción,pudiera asegurarse su propiedad y transferirse li­bremente. El propósito era aumentar la disponibili­dad del factor de la producción más escaso yasegurar su usufructo. Este no fue un proceso sen­cillo, ya que significó una lenta y penosa evolución:el cambio de instituciones y la modificación de orga­nizaciones heredadas desde los tiempos coloniales.Durante la colonia, buena parte de la tierra habíasido inmovilizada debido a los terrenos ejidales ycomunales, a las propiedades de la Iglesia y de cier­tas cofradías. En consecuencia, una proporción ele­vada de la tierra disponible estaba prácticamenteinmovilizada y no formaba parte del mercado de losfactores de la producción, no estaba integrada acti­vamente al proceso de producción y de acumula­ción. l l Lograr el control de la tierra ocasionó luchassociales y políticas importantes con tra el sector de

l l. Como indica un decreto legal salvadoreño de 1881, "la ellÍs­tencia de tierras bajo propiedad de las comuutdades no "ola­mente inhibe el desarrollo de la agricultura "ino queobstruye la circulaci6n de la riqueza ...". Citado por Torre"Rivas: "Slnte"is hillt6rica del proceso polltico" (p. 66), enTorres Rivas (ed.), Cen troamé rum Hoy, Siglo XXI. 1975, p,9-118.

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economía de subsistencia, la Iglesia y las municipa­lidades. Sólo así se pudo convertir la tierra en unfactor de producción y de acumulación.P De estamanera, se logró consolidar la gran propiedad de latierra; esta estructura agraria marca indeleblemen­te la historia política, social y económica de estospaíses.

En segundo lugar no solo había necesidad decontrolar la tierra, era necesario también disponerde trabajo. En efecto, de poco hubiera servido elcontrol de la tierra si no se disponía de trabajo paraponerla a producir. Por consiguiente, en forma pa­ralela con las disposiciones para apropiarse de latierra, se tomaron medidas para asegurar una ofer­ta suficiente de trabajo. Esto se logró mediantediversos procedimientos: la destrucción de la econo­mía de subsistenc¡a, la eliminación de las t ierrascomunales y ejidales, la liquidación de los pueblosindígenas; todo ello forzó la dispon ib il idad de manode obra. Además, se adoptaron medidas para obligara los indios a trabajar en las fincas grandes, aúnmediante el uso de la fuerza pública, y se procediótambién a la creación de "rancherías" dentro de lospropios latifundios para disponer de trabajo "in si­tu". De esta manera se logró una amplia oferta detrabajo, la cual permitió al modelo funcionar duran­te largas décadas. Así, la concentración de la tierra,la disponibilidad abundante de trabajo barato y laexistencia de productos de exportación, fueron lostres elementos esenciales del esquema de produc­ción y de acumulación. Las consecuencias económi­cas son bien conocidas: un crecimiento económicoexcluyente con una distribución del ingreso muy

12. Torres Rivas tiene una clara exposición de este proceso enCentroamérica en "Sinlesis ... ", p. 46-59.

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desigual y niveles de vida sumamente precarios pa­ra un porcentaje elevado de la población. En algunospaíses como El Salvador, la situación llegó a extre­mos tales, que los levantamientos rurales son inter­mitentes; la insurrección campesina de 1932, si bienla más conocida, no fue sino uno de los tantos alza­mientos ocurridos.

Las consecuencias sociales y políticas de ambosmodelos son muy diferentes. En Costa Rica surgióun importante grupo social de pequeíios propieta­rios dedicados, en parte, a la agricultura de expor­tación, el cual logró participar en el proceso deacumulación. De otra parte, en vista de la escasezdel factor trabajo, los salarios fueron suficiente­mente elevados como para evitar una situación demiseria generalizada. La expansión y la acumula­ción de los Cinqueros grandes dependieron de la con­secución de trabajo asalariado, el cual fue siempreescaso, a pesar de múltiples medidas (ley contra lavagancia, por ejemplo) adoptadas para aumentar sudisponibilidad. Esta mejor distribución de la rique­za y del ingreso nacional incidieron en una mayormovilidad social y una mayor participación política.La evolución fue hacia un sistema político con ca­racterísticas y rasgos democráticos. En el caso de ElSalvador se produjo una alta concentración de lapropiedad de la tierra y un nivel de salarios suma­mente bajo. Esto llevó a una gran desigualdad en ladistribución de la riqueza y del ingreso nacionales,con la consiguiente pauperización generalizada. Laevolución tendió a crear tensiones sociales que sepusieron en evidencia en los levantamientos campe­sinos a que se hizo referencia anteriormente. Estastensiones condujeron a la formación de un Estadorepresivo,alejado de las prácticas de la democraciarepresentativa. El resultado fue la explotación eco-

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nómica, la marginalidad social y la represión políti­ca de una parte muy considerable de la población.

Los dos modelos -amplia disponibilidad de tierray amplia disponibilidad de trabajo- deberían tendera agotarse, conforme se acaba, en el primer caso, lafron tera agrícola, y se absorba el trabajo disponible,

13en el segundo caso. En los países cen troamerica-nos no ocurrió ni lo uno ni lo otro, durante largasdécadas. El desarrollo tecnológico representó un pa­pel importante para posponer el agotamiento de am­bos modelos. En efecto, las nuevas tecnologías seaplicaron principalmente en las fincas grandes, conlo cual aumentó la productividad y también se sus­tituyó trabajo por capital. Así, el desarrollo tecnoló­gico permitió mantener los costos marginales de lasfincas grandes por debajo de los de las fincas peque­ñas, requerir una menor cantidad de trabajo y, porconsiguiente, impedir el aumento de los salarios.

Ambos modelos han experimentado,sin embar­go, transformaciones significativas. En Costa Ricase acabaron las tierras de buena calidad y de fácilcolonización, ya que las tierras libres que han que­dado se encuentran en la región del trópico húmedo,de difícil manejo técnico y de un alto costo parahabitarlas. La frontera agrícola, en estricto sentido,no se agotó, pues en muchas fincas grandes existentierras aún sin explotar o poco utilizadas; pero lapresión demográfica no puede encontrar en ellasuna salida, por cuanto son propiedad privada. Suplanteó así en Costa Rica una diay unt iva de difícilsolución. De una par te, podr ían bU8CÜr¡;U nuevasoportunidades de empleo en otros aectores de la

13. 8e paaaria aai a un modelo nlloclállico en III que todoa loaCactorea de la producción aon llllcaaoa y en el cual III proceaode acumulación y de diatribúción del ingreao ae llevan a ca­bo por otroa procedimientoa.

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economía, impedir la disminución de los salarios yevitar así las presiones sociales y sus consecuenciaspolíticas. De otra parte, podría permitirse que lossalarios se redujeran, aumentar el excedente de lasfincas grandes y acelerar el proceso de acumulación.Se optó por el primer camino: se prefirió preservarla estabilidad política, aun cuando se sacrificara laacumulación de capital. 1 4 La salida que se dio paraabsorber el crecimiento demográfico que ya no en­cuentra ocupación en la frontera agrícola, fue laexpansión de las funciones del Estado (incluyendoel sistema educativo) y la industrialización. Las dosactividades ampliaron las oportunidades de empleourbano. Las corrientes migratorias que antes se di­rigían a las tierras marginales de colonización, aho­ra se vuelcan a las ciudades. Esto a la vez, tieneconsecuencias sociales (surgimiento de nuevos gru­pos sociales, como la burocracia de clase media y elproletariado industrial incipiente) y políticas (nece­sidad de nuevas alianzas entre grupos sociales yaparición de nuevos conflictos de interés).

En relación con El Salvador, los terratenientesencontraron la salida, al igual que en Costa Rica, enla expansión de las funciones del Estado (incluyen­do las fuerzas armadas) y la industrialización. Debeseñalarse, sin embargo, una salida adicional, cual esla emigración, especialmente a Honduraa.i " Esto no

14. Otra opción, que no 8e 8iguió, hubiera conaist idc en aumen­tar la productividad de la8 tierra8 marginale8.

15. La8 relacione8 entre El Salvador y Hondur-as se e8tablecie·ron, en se nt ido inve rao al que era de espeear, entre un polode crecimiento y 8U área de influencia. Se hubiera espe radoque El Salvador, con mayor capacidad empre8arial, má8ahorro y una indu8trialización má8 avanzada, habrla ejerci­do una fuerza centrlpeta sobr-e 108 fact ores de la produccióndel pa ís vecino; pero ocurrió lo contrario:El Salvador tran8­firió trabajo, ahorro y capacidad empre8arial a Hondu eas ,E8te pal8 resu lt o 8er el "hinterland", el e8pacio vacfo, para

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fue suficiente y, al no adoptarse medidas adicio­nales,18 las tensiones aumentaron y las contradic­ciones se profundizaron. Paulatinamente la únicaopción abierta fue intentar modificar el modelo porla vía de la convulsión social.

Un aspecto que deliberadamente se ha dejado delado se refiere a la incidencia del comportamientode la economía internacional sobre la formación, elfuncionamiento, el agotamiento y las opciones delos dos modelos examinados. Su crecimiento, estabi­lidad y apertura tienen una influencia decisiva enla situación y evolución de las economías centroa­mericanas. Debido, precisamente, a la gran trascen­dencia de este tema, la próxima sección se dedica asu análisis.

III

Ados antes de la independencia, las provinciasde la Capitanía General de Guatemala intentaron

los empresarios y los trabajadores salvadoreños, hasta quesobrevino la "guerra del fútbol". No ha sido satiafactoria·mente aclarado por qué los grupos económica y poUticamen­te dominantea salvadoreños permitieron a los militares desu pals matar la gallina de los huevos de oro.

16. )hade, en un caso aemejante (gran concentración de rique­za y del ingreso, acompañado de una gran presión demográ­fica) contempla dos posibles alternativas: modificar laestructura de la propiedad (ya sea mediante la estatizacióno la división de fincas grandes en pequeñas parcelas) o pro­ceder a conceder subsidios estatales para reducir el preciode los alimentos, otorgar beneficios de seguridad social oayudar a las empresas privadas que crean nuevas oportuni­dades de empleo. ("Mauritius: A case study in MalthusianEconomics". Economic Juurnal, Sept. 196 I) Pero estas op­ciones no encontrarían acogida política en El Salvador.

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participar en la economía internacional. Se hicieronesfuerzos considerables, pero los resultados fueroninfructuosos. En efecto, los intentos llevados a cabopara exportar tabaco, coco, añil, grana y mineralestuvieron resultados poco halagüeños. No se pudoestablecer una sólida economía de exportación, auncuando la experiencia acumulada fue valiosa. Huboque esperar varias décadas después de la inde­pendencia, a mediados del siglo XIX, para encontrarun producto que permitió una inserción permanentede los países centroamericanos en la economía in­ternacional: el café. Varios hechos positivos se con­jugaron. Del lado de la demanda: la gran expansióndel mercado europeo, consecuencia del mejora­miento del nivel de vida, resultado, a la vez, de laRevolución Industrial. Del lado de la oferta: la exis­tencia, en varias regiones de Centroamérica, de ex­celentes condiciones de producción (suelos, clima),así como la disponibilidad creciente de medios detransporte entre el Istmo y Europa. En el últimocuarto del siglo XIX, Centroamérica consolidó suparticipación en la economía internacional, graciasa un nuevo producto: el banano, debido a razonesmuy semejantes a las que se habían presentado enel caso del café: un mercado en plena expansión enlos Estados Unidos y excelentes recursos naturalespara su producción. El rápido crecimiento económi­co en Europa y en los Estados Unidos permitió así,casi podría decirse que forzó, el "take ofr del desa­rrollo apreciable experimentado por Centroaméricadurante el medio siglo antes de la Primera GuerraMundial.

La gran expansión económica europea y nortea­mericana se transmitió al resto del mundo por muydiversos mecanismos: (i) el mejoramiento generali­zado del nivel de vida, acompañado de una gran

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disminución de las tarifas navieras, lo que expandiódramáticamente el tamaño del mercado; (ii) los mo­vimientos migratorios de Europa a zonas templadasrelativamente vacías y de población hindú y china aregiones asiáticas, (Iit) la exportación de capaci­dad empresarial, espíritu de riesgo y conocimien­to tecnológico; (ív) las inversiones extranjeras,especialmente para financiar obras de infraestruc­tura (ferrocarriles y puertos) a fin de facilitar elcomercio exterior; y (v) el efecto de "demoatr ación"y otras formas culturales que incidieron en la imi­tación en la periferia, de las pautas de consumo y delas técnicas de producción de los países desarrolla­dos. En diferentes grados y de diferentes, manerasestos factores determinaron en mucho las oportuni­dades y las posibilidades de desarrollo de las zonastropicales, como Centroamérica.

En el caso de los países centroamericanos, elfactor más importante fue la ampliación del merca­do. Además, debe setialarse la disponibilidad de fi­nanciación para la construcción de ferrocarriles, laparticipación de algunas familias inmigrantes en laproducción del café, en especial en Guatemala y ElSalvador, así como el hecho de que en Costa Rica yHonduras la producción de banano siempre estuvoen manos extranjeras, el efecto de demostracióntambién tuvo cierto efecto en cuanto a las pautas deconsumo.!" Sin embargo, no hubo inmigracionesmasivas ni aportes tecnológicos extranjeros impor­tantes (los europeos no sabían producir café ni losnorteamericanos, banano).

17. Ejemplo notable fue la construcción del Teatro Nacional enCosta Rica, imitación de teatros europeos, financiado me­diante contribuciones de los productores y exportadores decafé.

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La incidencia de la evolución de la economíaeuropea, y luego de la norteamericana, se ha expli­cado de muy diversas maneras. Si bien no es esta laoportunidad de terciar en las diferen tes in terpreta­ciones que se han dado, es importante recordarlasal menos suscintamente, ya que ellas tienen conse­cuencias sociales y políticas m uy disímiles. En pri­mer lugar, se mencionan los efectos de "triekledoum" (Hirschman) y de "spread effects" (Myrda1),de acuerdo con los cuales la expansión de los gran­des centros industriales se desborda hacia las demásáreas, aún lejanas geográficamente, para abaatecerel aumento de la demanda que se da en dichos cen­tros industriales. En segundo lugar, se hace refer­encia al esquema "centro-periferia" basado en elintercambio desigual, de acuerdo con el cual unaparte importante de los frutos del desarrollo tecno­lógico es transferida de la periferia a los cen tros. Entercer lugar, se hacen planteamientos,según loscuales, los "cen tros" capitalistas se ven condenadosa crisis recurrentes de subconsumo (consecuenciade una pauperización creciente) y a una disminu­ción persistente de la tasa de plusvalía; para evitarambos fenómenos, los "centros" deben expandirsehacia la periferia (Frank), para aumentar sus ven­tas (evitar la crisis de subconsumo) y obtener mate­rias primas abundantes y baratas, todo lo cualequivale a una explotación sistemática de la perife­ria por parte de los "cen tros". En el primer caso, larelación recíproca entre el "centro" y la periferiasería mutuamente beneficiosa; en los otros dos, elresultado sería un juego de suma cero, en el cual laganancia de los "centros" sería a expensas y en per­juicio de la periferia. Independientemente de cuálde las diferen tes tesis se acoja, el hecho importan teque debe retenerse es que el considerable crecimien-

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to económico experimentado por Centroamérica du­rante la segunda mitad del siglo XIX hasta la Prime­ra Guerra Mundial, se debió fundamentalmente a laexpansión económica de Europa y de Estados Uni­dos. La inserción en la economía in ternacional y elaumento de las exportaciones fueron el motor delcrecimiento económ ico.Í "

La expansión de la demanda externa y la amplia­ción del mercado presentaban nuevas oportunida­des. Ahora bien, ¿qué permitió a Cen troaméricaaprovecharlas? Deben señalarse varios factores: (i)

La disponibilidad de recursos naturales (suelo, cli­ma, agua), aptos para producir café y banano. (ii) Elcon trol del uso de la tierra por parte de un gruposocial interesado en promover el proceso de acumu­lación de capital. (iii) La oferta de trabajo abundan­te en algunos países como Guatemala y El Salvador,relativamente escasa en Costa Rica. (iv) La estruc­tura política que propició gobiernos decididos a apo­yar las actividades de exportación, con medidaspara asegurar la propiedad de la tierra, aumentar la

18. Este ha sido, según Harry Johnson, el mecanismo medianteel cual se difunde el proceso de desarrollo de los "centros" ala periferia as1 "... tbe residenta of the peripbery beco melinked to the specialization and division of labor of tbe cenoter and participate in the rising incomes generated at thecenter... ", Bconom ic Poticy Toward Lees Developed Coun­tries, Tbe Brookinga Institution, 1967, p. 49. Otro autorconsidera que "trade does much more than provide a marketand encourage the growth or reallocation of the resourcesnecessary in order to supply it. It aIso transmita experienceand ideas, change attitudes and institutions, and blows upobstacles to furtber development". A. K. Cairncro88, Eaetorsin Bcunom ic Deuetopmeet; ABen and Unwin, 1964, p. 20a.Una posición diferente se encuentra en Irving B. Kraus:"Trade as a Handmaiden of Growth: Similarities betweenthe Nineteenth and Twentieth Centuries", Eeonom ic Jo ur­n al, dec. 1970, cuando afirma que "Export ex panaion did notserve in the nineteenth century to differentiate successfulfrom unsuccessful countries" (p. 850).

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oferta de trabajo, construir obras de infraestructu­ra y mantener el orden público; el Estado resultó serasí, en buena parte, un instrumento de la burguesíaagraria que se formó paulatinamente gracias a laeconomía de exportación; desde este punto de vistalos gobiernos centroamericanos no correspondieronal concepto expresado por Lewis. 19 (v) El surgimien­to de una clase empresarial integrada en su mayoríapor población autóctona, descendiente directa de losantiguos colonizadores españoles; este grupo socialno permaneció como simple latifundista usufruc­tuando el prestigio y la renta de sus tierras; tam­poco se dedicó a la producción agrícola para elmercado local, prefirió el riesgo y el reto que signi­ficaba producir para los mercados internacionales.Cómo surgió este grupo empresarial, que en últimainstancia es el factor que explica el aprovechamien­to de las nuevas oportunidades a disposición de Cen­troamérica, es un tema aún abierto a una mayorinvestigación.

La labor mediante la cual se transmitió, a travésdel comercio internacional, la evolución de la situa­ción económica de los "centros" a la región centroa­mericana fue, en términos generales, eficiente.Cuando el comercio internacional se expandió rápi­damente, las exportaciones centroamericanas si­guieron la misma pauta; tal es el caso de las décadasanteriores a la Primera Guerra Mundial y a los 25años posteriores a la Segunda Guerra Mundial.Cuando el comercio internacional pasó por períodosde crisis, las exportaciones de Centroamérica tam­bién lo hicieron; por ejemplo, durante la gran crisis

19. W. A. Lewis afirma en efecto "The Latin American gove rn­ment8 were committed to the intere8t. of their backwardlandowning ari8tocracy ... ", Tropical Deoelopment 1880­191.1, Northwe8tern Univ. Pre88 1970, p.29.

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de los años 30 y, en la actualidad, a partir de lacrisis petrolera. Es importante tener presente queel tipo de inserción basada en el modelo agroexpor­tador tiene un efecto, en la periferia, mayor duranteel período descendente del ciclo económico que du­rante el ascendente. Esto se debe a la especializa­ción que conduce a una alta concentración de lasexportaciones en unos pocos productos -café y bana­no- en el caso de Centroamérica, a las marcadasfluctuaciones de los precios y a la contracción de losflujos de capital, ya sea de inversiones directas yade préstamos; además, a la necesidad de transferiruna parte del PIB de la periferia a los "cen tros" porrazón de las remesas de utilidades de inversionesextranjeras y del pago de interés por concepto de ladeuda externa. De manera que las crisis de los "cen­tros" golpean fuertemente a la periferia. 2 0

La inserción de Centroamérica en la economíain ternacional no se ha llevado a cabo sin ciertasdificultades. No se trata, en efecto, de un modelo"uen t for surp lue" a la Mynt, en el cual la producciónde un excedente exportable se puede lograr sin sa­crificar la producción de algunos bienes. 21 En Cen­troamérica no fue necesario reducir la producciónartesanal o industrial, como sucedió en otros paí­ses,22 pero sí se restringió la producción agrícola

31. W. A. Lewia, The Evolution uf the In tern átiotuü EconomicOrder, Prineeton Univ. Preaa, 1978, p. 47.

21. Hla Mynt: "The 'Claaaieal Theory' oC International Tradeand the UDderdeveloped Countriea", Bconom ic Jo urn al, ju­nio 1958 y Richard E. Cavea: "VeDt for Surplua' Modela ufTrade and Growth", En R. E. Haldwin et. al. (eda.) T'rtul e,Growth and tñe Balance uf Paymen ts , Rand McNally andCo., 1965.

2'.l. Sheila Smith: "An Elttenaion oC the vent for aurplulI modaliD relatioD to long-run atructural change in Nigllria", 0%·ford Econumic Papers , nov., 1976, David Feeny: "Competing

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para el mercado local para poder aumentar las ex­portaciones, primero, de café y banano, luego, dealgodón, azúcar y carne de vacuno.

Al considerar los mecanismos de ajuste de laseconomías centroamericanas ante las fluctuacionesexternas, deben distinguirse dos casos: el primero,cuando se trata de economías agroexportadoras y, elsegundo, cuando las economías se encuentran en unproceso de industrialización basada en la sustitu­ción de importaciones Os n, ya que los procesos deajuste y las consecuencias sociales y políticas sondiferentes. El mecanismo de ajuste durante el perío­do de auge anterior a 1914 y durante el de la crisisde los años 30, corresponde casi exactamen te alsistema del patrón oro (gold standard): cuando lasexportaciones aumentan (contraen), las reservasmonetarias internacionalee- se acumulan (disminu­yen), con lo cual los ingresos, la demanda nacional,el ahorro y las inversiones tienden a incrementarse(contraerse); así, el empleo y el nivel de vida seelevan (se reducen). La crisis afecta principalmentelas actividades agrícolas de exportación y se pone demanifiesto no tanto en el incremento del desempleoabierto, sino en el aumento del subempleo y en ladisminución de los salarios; así, las repercusiones secentran especialmente en las zonas rurales. 23

El mecanismo de ajuste ha sido diferente en lacrisis actual, cuando los países centroamericanostenían ya veinte años de poner en práctica una ISI

Hypothesis oí Underdevelopment: A Thai Case Study", Jour­nal uf Econom ic His tary , marzo 1979 y Stephen A. Resnick:"The Decline oí Rural Industry under Ezport Ezpansion: AComparison among Burna, Philippines and Thailand, 1870­19:i8", Jo urno l uf Eeonom ic Hietory , marzo 1970.

23. Las huelgas bananeras en Costa Rica y las revueltas campe­sinas en El Salvador son ejemplos típicos de los problemasque se presentaron en los años :i0 en Centroamérica.

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al amparo de un programa de integración regional.En estas circunstancias, la contracción comienza,como de costumbre, en el sector agroexportador;pero, como ahora una proporción significativa de losbienes industriales son producidos en Centroaméri­ca, la disminución del ingreso y de la demanda afec­ta al sector manufacturero. La crisis entonces no sehace sentir solo en las zonas rurales (aumento delsubempleo y reducción de los salarios), sino tambiénen las zonas urbanas, debido a un aumento del de­sempleo abierto; además, el gasto público en educa­ción, salud y bienestar social también tiende arestringirse, debido a las dificultades fiscales queengendra la misma crisis. 2 4

La participación de los países centroamerica­nos en la economía internacional ha tenido efectosimportantes: unos de carácter económico, otros denaturaleza política. Entre ambos hay estrechas re­laciones recíprocas, sin embargo, por razones analí­ticas se examinan, seguidamente, por separado.

El proceso sostenido de desarrollo, como indicaLewis, no surge tan sólo del aumento de la produc­ción exportable en respuesta a un incremento de lademanda externa. Depende de otros factores, entreellos, el ahorro nacional que se logra generar y eldestino que se de al excedente. 2 6 Hubo países subde­sarrollados que lograron aprovechar las oportunida-

24. 8e ha insistido con cierta frecuencia en que la ISI dificultala política económica cuando sobreviene una crisis externaya que la producción nacional del sector industrial ha decontraerse, lo cual e. dificil de aceptar, dado el desempleourbano que resultaria. Sin embargo. no se paran mientes enque el modelo agroellportador, ante una cri.i. ellterna, tam­bién ocasiona una disminución del nivel de vida y de la de­manda de trabajo en la. actividades agricolas deexportación.

25. Tropical Development ...• p.32

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des que abrió la gran expansión económica europeay estadounidense y, sin embargo, no llegaron a eata­blecer las bases de un desarrollo económico perma-

C . 28 N bnente, Tal fue el caso de entroamérica. o ca eduda de que los países centroamericanos mejoraronsu nivel de vida; la población aumentó, la infraes­tructura mejoró, los servicios se expandieron. Perono se crearon las condiciones para promover el de­sarrollo económico sostenido. Hay que esperar has­ta la segunda mitad del siglo xx para encontrar unintento en este sentido con la IBI y el programa deintegración regional. Centroamérica aprovechó lasoportunidades del comercio internacional, pero deuna manera particular: la exportación de unos pocosproductos agrícolas (café y banano). Esto se debe avarias razones: (i) Centroamérica no diversificó susexportaciones agropecuarias, sino hasta después de1950 cuando, a la par del café y banano, comenzó aexportar algodón, azúcar y carne de vacuno, en al­gunos casos por falta de recursos naturales paraproducir otros bienes (trigo y arroz) o a la falta decompetitividad (algodón). (ií) Centroamérica nopudo aprovechar las oportunidades que ofrecía uncreciente comercio internacional de productos ma­nufactureros, porque carecía de las materias pri­mas básicas (carbón y mineral de hierro), en losque se basaba la industrialización de la época, ytampoco disponía de las aptitudes, instituciones ytecnologías necesarias para el proceso de industria­lización,21 junto con las grandes dificultades para

26. Eato aconteci6 no a610 a p8iaea en viaa de deaarrollo. Eapa.ña uaufructu6 au imperio y, ain embllrgo, aUal tiqunlla nolaa utilil6 para eatablecer laa baaea de un deaarrollo eeoae­mico autoaoatenido.

'n. W.A. Lewia, Growth an d Fluctuatiun UJ70-191:J, AlIen andUnwin, 1978 p.200.

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iniciar un proceso industrial sin contar con un mer­cado nacional ímpor tante.i" El excedente que gene­ró el modelo agroexportador tampoco se canalizó nia la industrialización hacia adentro, ya que los mer­cados centroamericanos, aun cuando en expansión,eran muy reducidos, ni al mejoramiento de la pro­ductividad de la agricultura para el mercado local.El grupo social agroexportador no estaba interesadoni en lo uno ni en lo otro. Es más, le atemorizaba elposible efecto de dichas medidas en la oferta detrabajo, en el nivel de salarios y en el aumento delprecio de los bienes manufacturados localmente. illAsí, la clase exportadora consideró que la mejormanera de proteger sus in tereses consistía en po­ner todos los huevos en un solo canasto: el modeloagroexportador; esa clase percibía otras posibilida­des, pero no correspondían a sus intereses.

28. W.A. Lewis indica que "it is hard to begin industrializationby exporting manufacturea" (The Buolution. .... p. 10) y A.Hirachman por su parte, afirma que "It would be unrealisticto expect an industry to become an exporter belore it hastruly taken root in the country through a variety of the mo­re obvious backward linkage inveatment" (The PoliticalEconomy of Import-Substituting Industrialization in LatinAmerica". Quarterly Journat uf Bconomics, febo 1968. p.26).

29. Esto significó que las posibilidades de "backward linkagea"no solo eran escasas desde el punto de vista económico, sinotambién encontraban oposición poUtica de parte de losagroexportadorea (A. Hirschman: The Potiticat Ecunomy ....p. 17). En otras palabras, en el caso de Centroamérica losagroexportadores percibían que tanto los "backward Irn ka­ges" (debido al efecto en el precio de los insumos), como los"forward linkages" (debido al tamaño reducido del mercadolocal). resultarían más en obstáculo que un factor positivopara el desarrollo económico. Este es un caso particular dela situación general contemplada por A. Hirschman: "A Ge­neralized Linkage Approach to Development, with SpecialReference to Staples", Bconom ic Deuelopmen t an d CulturaOhange, Supplement 1977, p. 88-89.

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Esta situación cambió sustancialmente despuésde la Segunda Guerra Mundial, cuando en la décadade los años 50 Centroamérica comenzó un procesode ISI, el cual ya se había iniciado en varios paíseslatinoamericanos a raíz de la crisis de los años 30. 3 11

La clase política y económicamente dominante -E:lgrupo agroexportador- acepta la ISI y el programade integración regional, aun cuando podría verseperjudicada desde diferentes puntos de vista: (i) Elexcedente de la actividad agroexportadora se con­traería, ya que el costo de los insumos, antes impor­tados y ahora producidos localmente, aumentaríandada la protección arancelaria y la pequetlez delmercado. (ii) Surgiría el riesgo de propiciar la for­mación de un nuevo grupo social -la burguesía in­dustrial-, la cual bien podría disputar la hegemoníadel control y ejercicio del poder. (iii) Los requeri­mientos de trabajo del proceso de industrializaciónpodrían ocasionar aumentos en el nivel de salarios.Sin embargo, estos peligros y riesgos eran, en efec­to, más aparentes que reales. (i) La idustrializaciónno fue obra de un nuevo grupo social, sino princi­palmente de la misma clase agroexportadora. Fueella la que utilizó parte de su excedente, de susrecursos financieros y de su capacidad empresarialpara crear el nuevo sector industrial; no se formóun nuevo grupo social competidor, sino que fue elmismo grupo agroexportador quien procedió a diver­sificar su cartera de inversiones. Por ello se afirmaque "la imagen de fracciones terratenientes versusgrupos industriales, como clases en pugna contra­dictoria no corresponde a la realidad centroameri-

30. Carla. F. Diaz-Alejandro: "Latin America in Depreaaion,1929-19:i9" en Mark Genovitz et al. (ed•. ), The Theury andBxperien ce of Bcon om ic De uelopmen t, E••ay. in Honor orSir W. Arthur Lewi., Allvn and Unwin, 1982.

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cana" .31 Así, la ISI en Centroamérica respondía auna política deliberada32 basada en los in tereses delgrupo dominante e impulsada también por funciona­rios internacionales (CEPAL) y técnicos naciona­les. 33 (ii) La posible reducción del excedente de lasactividades agroexportadoras podía ser compesadacon las utilidades obtenidas en el sector indus­trial. 3 .. OiD El crecimien to demográfico, el grado dedesempleo abierto y de subempleo y las medidasadoptadas para subsidiar el costo del capital3 6 ga­rantizaban que difícilmente el nivel general de sa­larios aumentaría como consecuencia de la ISI.

31. Edelberto Torre.-Riva. y Vinicio Gonz61ez:" ... Naturaleza yCri.i. del Poder en Oent roamér íca", Bstuüio« Socuüe» Cen­troamericanos, .et-dic. 1972, p. 16. El primero de e.to. au­torea afirma también que "el trAn.ito de la burgueBl1l ruraldominante a burgueala ccmercral-Induat.eíel ea largo y demo­rado pero, .obre todo, .in contradrcc iones como u na clasecompetidora", Slntesis histórica ... , p. llH. Sin embargo, unpunto de vi.ta contrario .e encuentra en Miguel A. Murillo:"El núcleo de contradrcciones del proceao integracioni.tacentroamericano", Estudios Sociales Centroamericanos, en.·abr., 1972.

32. A. Hir.cbman (The Politica Economy ... , p. 5) aeñllla cuatrocau.a. de la ISI: dificultade. de aba.tecimiento debido aguerra., problema. de balanza de pago., ampliación delmercado local y polftica. deliberadu; en Centroamérica laúltima fue la cau.a fundamental.

33. baac Coben, Regional In tegration in Cen tral America, Le­:ldngton Book., 1972.

34. E.ta no fue la opinión del grupo agroexportador de Co.taRica, el cual logró bloquear, en un comienzo, la participa­ciÓn de e.te paía en el proceso de integración regional. Lo.argumento. e.grimido. y su refutaciÓn Be encuentran enJorge Borbón y Raúl He ••. Co.ta Rica y la Integración Eco­nÓmica de Centroamérica. ANn:. Serie Problemas Naciona­lee No. 12, 1961.

35. Entre elll11, valga mencionar: ta.a. de interé••ubaid iadas,e~oneración de impue.to. de importación para biene. de ca­pital, e~encione. del impue.to scbre la renta cuando la. ut i­Hdadea .e reinvierten en biene. de capital y .i.tema.preferenciale. de depreciación.

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Aún queda por explicar por qué el grupo agroex­portador que durante décadas se había opuesto adiversificar sus inversiones, decidió proceder a ha­cerlo a partir de 1950. La tesis avanzada de Lizanose basa en la hipótesis de que la burguesía agroex­portadora se cansó de estar sometida al riesgo y a laincertidumbre de los mercados internacionales, so­bre los cuales no tenía ninguna influencia, y buscórefugio en un mercado regional relativamente cau­tivo, el cual sí podía controlar políticamente. No setrataba de abandonar las actividades agroexporta­doras, sino de complementarlas con la ISI, lo cualpermitiría extraer un nuevo excedente del consumi­dor cen troamericano. 36

Ahora bien, ¿cuáles han sido las consecuenciassociales y políticas de la inserción de los paísescentroamericanos en la economía internacional? Enefecto, el crecimiento económico,es decir la produc­ción de ciertos bienes (café, banano), si bien nodetermina por sí mismo el acontecer socio-político,sí imprime al proceso características propias.f"

Al respecto, es necesario señalar algunos aspec­tos concretos.

a. El funcionamiento del modelo agroexportadoren Cen troamérica no propició la formación de unaoligarquía terrateniente, cuyo interés, prestigio ypoder se centraría en la posesión de la tierra y en laobtención de rentas (alquiler) de la producción agrí­cola para el mercado local. Más bien surgió unaburguesía agrícola, cuyo interés, prestigio y poderse centraba en el aumento de la productividad, el

36. Eduardo Lizano: "Integración Económica e Ideo1og1a••obreel Desar-rollo", Revista Mexict""a de Bociologta, abr.-jun.1980.

37. A. Hí rechman: "A Generalieed Linkagl! Appraach ...", p. 98.

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mejoramiento tecnológico y la adopción de nuevastécnicas para acrecentar el excedente y acelerar laacumulación de capital. Centro- américa ha llegadoa alcanzar niveles de producción por hectárea, encafé, banano y algodón, muy elevados desde el puntode vista internacional.

b. Como se indicó en la sección anterior de estetrabajo, el factor más importante para asegurar elsurgímíento y el fortalecimiento de la burguesíaagrícola fue el control de la tierra y la disponibili­dad del trabajo. Este proceso doloroso y complejofue diferente en cada país. En algunos casos (ElSalvador, Guatemala), condujo a una proletariza­ción de las masas agrarias al pasar de la economíade subsistencia a la producción para la exportación,o a la formación de una clase de pequeños propieta­rios agrarios (Costa Rica) que producían bienes deexportación y, a la vez, vendían parte de su trabajoa las fincas grandes.

c. La participación extranjera en la propiedad delos medios de producción ha sido muy importante,pero ha variado según la actividad. En el caso delbanano, la empresa extranjera de propietarios au­sentistas ha dominado tradicionalmente esta activi­dad; se ha tratado de verdaderos enclaves en lospaíses (Costa Rica, Honduras, Guatemala). En rela­ción con el café, la producción se desarrolló de ma­nera diferente, ya que los propietarios nacionalesrepresentaron el papel principal, si bien familiasextranjeras tuvieron un desempeño significativo enGuatemala, El Salvador y, en menor proporción, enCosta Rica; pero se trató de extranjeros que se radi­caron en los países centroamericanos y se integra­ron social y políticamente a sus comunidades. Laincorporación posterior de nuevos productos agro-

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pecuarios de exportación (algodón, azúcar, carne devacuno) estuvo principalmente en manos de empre­sarios centroamericanos. Los extranjeros, por suparte, participaron activamente en las actividadesde comercialización y de financiamiento de las acti­vidades de exportación.

d. Los grupos agroexportadores, tanto naciona­les como extranjeros, requirieron el control políticopara promover sus intereses, salvaguardar su pres­tigio y ejercer el poder. Para ello se han utilizadodiversos procedimientos: desde la simple imposición(compañías bananeras en Honduras) y las compo­nendas a través de partidos políticos (Costa Rica),hasta acuerdos con las fuerzas armadas (El Salva­dor, Guatemala). De esta manera el Estado ha lle­gado a ser, en buena medida, un instrumento alservicio de los intereses agroexportadores, y lapolítica gubernamental se orientó en mucho, a pro­teger y propiciar esos intereses, mediante el mante­nimiento del orden, el derecho de la propiedad, laconstrucción de infraestructura y la política de librecambio.

e. El modelo agroexportador no llevó a la forma­ción de organizaciones laborales, salvo en el caso delos enclaves bananeros que fueron la cuna de losprincipales sindicatos de la región. Los trabajado­res, en realidad, no lograron organizarse para tra­tar de mejorar su participación en la distribucióndel ingreso nacional. Realmente surgió un sistemaque permitió a la burguesía agrícola resolver satis­factoriamente, aunque de manera temporal, el pro­blema de cómo generar y distribuir el excedente yde cómo acelerar el proceso de acumulación de capi­tal. El sistema se caracterizó por el equilibrio de

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explotación,38 la marginalización social y la caren­cia de participación política de una elevada propor­ción de la población. Sin embargo, debe sefl.alarseque, durante la crisis de los años 30, no solo huborevueltas campesinas (El Salvador), sino también,en algunos países como Costa Rica, comenzó la for­mación de sindicatos, se gestaron importantes huel­gas bananeras y se fundó el Partido Comunista.

f. La situación cambió drásticamente con el pro­ceso de IBI y el programa de integración económicaregional, iniciados en la década de los años 50. Seabría así otra opción a la burguesía agroexportado­ra, al complementarse el proceso de generación delexcedente y de la acumulación de capital con laexplotación del mercado nacional y regional. El gru­po agroexportador amplió sus actividades al canali­zar parte de su excedente al sector industrial y asídispuso de dos fuentes de acumulación. Sin embar­go, los dos factores dinámicos del Mercado ComúnCentroamericano (MCCA) tendieron a agotarse ha­cia la mitad de la década de los aüos 70: las opor­tunidades adicionales de inversión y la proteccióndel mercado regional de la competencia externa.En efecto, las nuevas oportunidades de inversiónprovenían de tres fuentes: la sustitución de impor­taciones, el reemplazo de la producción artesanalpor producción fabril de empresas "grandes" y laexpansión del mercado interno, consecuencia del

38. Eduardo Lizano, El Mercado Comán y la Distribución delIngreso, EDUCA, 1970, p. 146-148. El excedente .e generabasr..cias a bajos .alario. y a la concentración de la propie­dad, no babfa neceaídad de reinvertir el excedente para am­pliar el mercado nacional, porque podfa invertirle en elextranjero, 8If la tan de rentabilidad dependfa del grado deexplotación interna y de la. condicione. del mercado finan­ciero externo.

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aumento de las exportaciones tradicionales al mer­cado in ternacional.

Los dos primeros factores tendieron a su Umi­te,31l y el tercero perdió dinamismo, debido a lacrisis Internacíonal.t" En cuanto a la protección delmercado, resultó ser muy precaria. Esto, por dosmotivos: primero, los inversionistas extranjeroslograron, una y otra vez, saltar la barrera protec­cionista y establecer nuevas empresas dentro delmercado regional " o bien procedieron a comprarempresas ya establecidas, propiedad de inversionis­tas locales y, segun do, los con fHctos en tre los gru­pos industriales centroamericanos afloraron comoresultado de la competencia intrarregional. Así, larentabilidad de las inversiones regionales, objetivoprimordial de la ISI y del programa de in tegración,no resultó tan elevada como se bahía previato y sedesvaneció enel transcurso del tiempo.

La evolución de la IBI y del programa de integra­ción económica ha obligado a la burguesía agroex­portadora cum industrial a buscar otra salida. Estase ha centrado en negociar con los inversionistas

39. En el planteamiento de la C¡';PAl. aobre la integración econó­mica, ae aupone que la auatitución de importacionea no aeagotarfa, por cuanto el proceao de ampliación del mercadoregional proaeguirfa ininterrumpidamente mediante la in­corporación de otroa pafaea o mediante acuerdoa entre loadiferentea eaquemaa de integración.

40. Eate factor fue deciaivo. Realmente la integración avanzóen tanto laa uportacionea tradicionalea (café, banano, al­godón, asúcar, carne de vacuno) tuvieron un comportamien­to (cantidad y precio) aatiafactorio. Se eatableció unarelación dinámica entre uportacionea tradicionalea e Inte­gració; éata dependfa de aquéllaa, ya que el mercado regio­nal no llegó a alcanzar una dimenaión auficiente paragenerar por af aolo un crecimiento autoaoatenido.

41. El MCCA nunca pudo eatablecer un eatatuto para regular lainveraión utranjera en la región.

46

extranjeros la cesión de una parte del mercado re­gional a cambio del apoyo necesario (asistencia téc­nica, financiera y acceso a mercados) para promoverla exportación de productos industriales fuera delMCCA."~ De esta manera, se logró diversificar aúnmás la cartera de inversiones del grupo social domi­nante: actividades agroexportadoras, IBI y exporta­ciones de productos notradicionales fuera del MCCA,

además de la inversión tradicional de una parte delexcedente en el extranjero. Así, la burguesía asegu­ró para sí diferentes tipos de renta: la provenientedel control de la tierra (Ricardo), la del aprovecha­miento de las ventajas comparativas (exportacionesfuera del MCCA), las originadas en el proteccionismoarancelario (Hamilton) y en el cambio tecnológico,consecuencia de la sustitución de la producción ar­tesanal por la producción fabril (Schumpeter).-faAdemás, disfrutaba de la renta financiera, al inver­tir una parte del excedente fuera de Centroamérica.La clase social dominante encontraba así una válvu­la de escape sin necesidad de resolver el conflictoentre los grupos burgueses industriales centroame­ricanos y sin tener que proceder a adoptar una polí­tica de redistribución del ingreso nacional paraaumentar la demanda interna.

g. Las consecuencias sociales y políticas de la IBI

y del programa de integración, así como de la bo­nanza generalizada de la economía internacional enel período 1950-1975, fueron, hasta cierto punto,inesperadas.

42. Eduardo Lizano. Bscrito« sob re Integración Bconomica,Editorial Costa Rica, HUI 2 , p. 5:1.

43. Clark W. Reynolds. ¿Fi88ures in th e Yolcuno t: Central Ame­rican Bconomlc Prospec ts , mim., 1976.

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• El proceso de proletarización urbana se acentuómarcadamen te, debido, primero, a la transfor­mación de artesanos (productores inde­pendientes) en obreros fabriles y, segundo, a lainmigración de trabajadores rurales a las ciuda­des a laborar en las fábricas y servicios urbanos.

• Se dio un crecimiento muy acelerado de las cla­ses medias profesionales y burocráticas. Esto seoriginó en el aumento del tamaño del Estado,tanto al diversificar sus funciones (promocióndel crecimiento económico) como al absorber em­pleo, ante la incapacidad del sector privado degenerar suficientes oportunidades de trabajo.Por otra parte, la industrialización y la urbani­zación también requirieron más empleo de cuelloblanco para administrar las empresas producto­res de bienes industriales y de servicios (finan­cieros, transportes, seguros).

• Los militares ya no son solo como guardianes delstatus quo sino como nuevos actores deseosos departicipar también en la distribución del exce­dente yen el proceso de la acumulación del capi­tal. Quizás el caso más típico al respecto es el dela familia Somoza en Nicaragua, pero igual fenó­meno se da también en Guatemala y El Salvador.

Factores externos de dos tipos vinieron a añadir­se a esta situación. Primero, el trasiego de Ideas,gracias al mejoramiento de los medios de comunica­ción social, relacionadas con tópicos tales como losderechos humanos, la participación polftica, las for­mas diversas de organización social, el concepto dedesarrollo integral, la relación indisoluble entre de­sarrollo económico, progreso social y democracia:todo ello fue permeando, lenta pero seguramente, el

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ambiente. La iglesia y los intelectuales tuvieron unpapel destacado en el proceso de difusión de estasideas. Segundo, la crisis económica internacional,que partir del primer aumento del precio del petró­leo, ha conducido a los cinco países centroamerica­nos al estancamiento y al retroceso económ icos.YEsto ha reducido las esperanzas de mejoramientoque habían sido alentadas por 25 años de crecim ien­to económico ininterrumpido y ha exacerbado la per­cepción de las desigualdades. En épocas de bonanzaeconómica las desigualdades pueden ser aceptadascon mayor facilidad y hacerse más llevaderas, sinpresiones sociales o perturbaciones políticas, auncuando se profundicen, porque el progreso permiteatender parcialmente las demandas de todos los gru­pos sociales, de manera que aun entre los más des­poseídos hay esperanza. 46

44. "...Be ha regiatrado una progreaiva deaaceleraci6n, haatallegar en 1982 a taaaa negativaa en cada uno de loa paíaea.Eata aituaci6n no encuentra precedente en el período depoaguerra, por su duraci6n, intenaidad y caracter1ati<!aa pe­culiarea. Baata aeAalar que traa treinta añoa de expanai6nen el ingreao por habitante de loa cinco paíaea, con int e­rrupcionea aolo eaporidicaa, ae regiatra un deaplome gane­ralizado en el último quinquenio", el!:I'AL, La crisis enCen troamérica: orígenes. alcances, consecuencias. EICE·PALIMEX/1983/R.3, p. 19.

45. Eate ea el "tunnel effect" de Hirachman, por lo que eate au­tor no debería aorprenderae de au funcionamiento ("Theturn to authoritarianiam in Latin America and the aearchfor ita economic determinanta" en su obra ESlJaYIJ in Tras­pauing. Bconomics to politte« and beyon d , Cambridge Univ.Preaa, 1981, p. 130). Sin embargo, debe tenerae preaenteque laa preaionea y reivindicacionea de los grupos aocialea,eapeciaJmente Jaa de loa grupoa de cIaae media, ae multipli­can en laa épocaa de ripido crecimiento econ6mico, porcuanto ea mia ficiJ aatiafacerlaa, aun cuando aea parcial­mente; por el contrario, en épocaa de crisis, el eapectro deldeaempleo airve de freno a laa aapiracionea de eaoa grupoa.

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Todo lo anterior ha alentado a diferentes grupossociales -proletariado urbano, clases medias, mili­tares- a pretender aumentar su participación en ladistribución del ingreso nacional y en el proceso dela toma de decisiones políticas. La reacción de laclase dominante ha sido en dos sentidos: de unaparte, cortejar a ciertos grupos de la clase media yde los militares a fin de buscar su apoyo mediantealianzas políticas y alguna participación en el exce­dente, sin llegar al populismo para manipular lasmasas urbanas, y, de otra parte, acrecentar el carác­ter represivo del Estado, con lo cual se han polari­zado las posiciones y profundizado aún más lasdesigualdades seculares. El uso de la violencia comomedio de incorporación y de participación en la vidaeconómica, social y política se ha planteado comouna de las opciones reales, quizás la única en el casode algunas comunidades cent.roemerfcanas.Y Se hapasado de una situación caracterizada por disputasentre facciones de la clase dominante, a una de unabierto conflicto entre diferentes clases sociales. 47

No es de extrañar, pues, que, "a comienzos de ladécada de los ochenta, la región se encuentra simul­táneamente en la más profunda depresión económi­ca y en la mayor convulsión política de los últimoscincuenta años". 411 Así, la crisis actual de Centroa­mérica es consecuencia, tanto de elementos sur-gí­dos del propio status quo que tienen su origen en laexplotación económica y la marginalidad social, co­mo de factores relacionados con la evolución de laeconomía internacional, la cual, algunas veces, hapromovido el crecimiento económico y, otras, lo huobstaculizado.

46. Torrea-Rivas. Crisis del Poder .... p. 97.

47. Torrea-Rivaa, Crisis del Poder...• p. 88.48. CEPAL. La crisis en Cen troamérica ... , p. 1.

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IV

Ahora bien, ¿cuáles son las perspectivas de lasituación centroamericana? Toda comunidad, comoes bien sabido, evoluciona a través de los conflictosy las contradicciones. La lucha por el poder y porcontrolar aquello que en diversas épocas es fuentedel poder (tierra, agua, armas, fina nz as, conoci­miento), con el propósito de imponer ideas y prote­ger intereses, es una de las caracterfst.icasesenciales de la historia humana. Los intentos deunos grupos de la sociedad por explotar económica­mente y por marginar políticamente a otros gruposcontinuarán Ininterrumpidamente.Y Centroaméri­ca no es una excepción. Lo realmente lamentable, enel caso centroamericano, es que la situación hayaevolucionado en forma tal, que los conflictos y lascontradicciones, tanto los originados en el statusquo como aquellos otros surgidos del crecimientoeconómico, no se resuelvan en forma civilizada, val­ga decir, mediante el diálogo y la participación, lanegociación y la concesión. Más bien la posposiciónsecular de la solución de importantes problemas y larepresión creciente han agudizado las desigualda­des y han polarizado las poaicíoues de los grupossociales, dejando, paulatinamente, la violencia casicomo el único procedimiento para tratar de encon­trar una salida al proceso de cambio social.

Es importante recordar que, dadas las circuns­tancias y viat.as las ca ruct.erfst.icus de lu evuluciónde Centroamérica, el haber desernbucudu en UDa ..a­tuación tan calamitosa y precaria, r ea lm en te dril-

49. John E. Roemer: "Ellplotation, Alternativ811 and Bocía lísm",Economic Jo urn al ; marzo 1982.

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mática si se toma en cuenta el costo cotidiano entérminos de vidas, no debería, por lo demás, sor­prender. El resultado obtenido y la situación creadaeran, en gran medida, previsibles. Así lo sugierenlos planteamientos hechos por los pensadores esco­ceses e ingleses desde el siglo XVIII y el siglo XIX;

ellos explicaron cómo las desigualdades económicasextremas y la opresión política persistente no eransuelo fértil para que el proceso (económico, poltticu,cutturut) pudiera florecer. hU

Dos consideraciones metodológicas son necesa­rias antes de abordar directamente el tema de lasperspectivas:

a. La situación dramática que vive hoy en díaCentroamérica es harto compleja. En ella se encuen­tran íntimamente entrelazados factores de muy di­versa índole, lo cual invalidaría cualquier intentode llevar a cabo un análisis basado en un solo puntode vista, sea político, económico o sociológico. Enrealidad, como indica Myrdal, "there are no econo­m ic p rob leme, there are simp ly p rob lem s, and thereare comp lex"; lo importante es lograr determinar losfactores relevantes para analizar un problema da­do. 61Esto plantea entonces la necesidad de enfocar

50. A. Smith indicaba "No societ)' can be fiurishing and happ)'of which the far greater part of the membera are poor andmiserable" (Weallh o] Nation s, Glasgow edition, vol. J, p.96); D. Hume, por su parte afirmaba: "A too great dispro­portion among the citizens weakens an)' state ... where therichea are in Cew hands, there must elijo)' aU the power,and will readil)' cona pire to la)' the whole burden on thepoor" (Of. Cam m e rce v y un siglo después, J.E. Cairnea decía"...the rich will be growing richer; and the poor, at leaat re­latively, poorer. It seama to me ... that t hese tire n ot condi­tiona which furniah a aolid baaia for a progreasive atate"(LeacJinl/ Pr incip les uf Political Bconomy , p. li40).

51. Gunnar Myrdal, The ChaUenge oC World Poverty, Pen-

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la situación multidisciplinariamente, es decir, recu­rrir a diversas especialidades. Reconocido lo ante­rior, es necesario, sin embargo, ser cauteloso y noesperar resultados y conclusiones claras y precisasaun del trabajo interdíacípttnarfo.""

b. Igualmente, debe evitarse la trampa del deter­minismo histórico. Poppert ha puesto en guardiasobre la imposibilidad de una historia teórica, por locual no es posible establecer leyes del desarrollohistórico que sirvan de fundamento para hacer pro­fecías o previsiones. 6 3 No hay leyes de desarrollohistórico que hayan condenado a Centroamérica nia la paz, ni a la guerra; ni al progreso, ni al estan­camiento.

El análisis de las perspectivas no puede, por con­siguiente, pretender aprehender la complejidad dela realidad en su totalidad, ni tampoco prever el

Books, 1970, p. 30, ya ante. A. Maraball hab ía reconocidoque ·.ocial pbenomena acting and reacting 011 une anot he r,tbey connot rigbtly be underatood apart ... " (Princ:iJ1les, IHh.ed. Macmillan, p. 771).

52. •... economic cau.e. are intermingle. witb ct he es in .0 manydillerent way •• that exact .cientilic rea.oning will seldombring u. very lar on tbe way to tbe concluaíon lor wbicb weare .eeking... •• A. Mar.hall, Principies, 8th. ed. Macmillan,p. 779. Leontiel también tiene dudaa sobre laa po.ibilidade.de la labor interdi.ciplinaria: "one of tbe mo.t .eriou.error. committed by .ome ol the contemporary proponenhol tbe doctrine of unity ol se ience and many promotera olinterdi.ciplinary co-operation i. that they lorget t bat theideal age i. not yet here. Far lrom being membera ol a well·integrated lamily ol.cienc... the individual discípltne••tillretain lor the mo.t part their .overeignty·. Note on the p lu­rali.tic interpretation ol hi.tory and the problem ol inter­di.ciplinary co-operation, en su obra Essays Bconom ics ,vol. l. Ba.U Blackwell. 1966, p. 11.

53. Karl R. Popper, The Pouerty o{ Hietoricism , Routledge andKegan Paul, 1957.

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desenvolvimiento futuro, con base en pretendidasleyes de desarrollo histórico. Debe procederse conmayor cautela y humildad. Asimismo, hay que evitarla discusión acerca de lo que debería ser el futuro deCentroamérica; al respecto existe una amplia gamade utopías para que cada quien pueda escoger. Basteseñalar un objetivo de carácter general, sobre elcual no es difícil establecer un consenso general, asaber: promover el mejoramiento material de la po­blación y reducir sustancialmente Jas desigualdadeseconómicas flagrantes de la actualidad, así comoestablecer procedimientos para dirimir los conflic­tos sociales que inevitablemente surgen en todacomunidad humana, de manera democrática (par-

\ ticipación, diálogo, negociación, concesión). N o sepretende alcanzar ninguna utopía, sino crear unasociedad que permita una existencia humana digna,como lo han podido hacer muchas ot.rus comunida­des en otras latitudes.

En el gráfico 3 se trata de mostrar la relaciónentre a lgunas de JUIt prtncipales vuriobles. D

• Par­tiendo de la ait uaeión en e l cuudran tu inj uat i­cta/deaigualdad, se obse r va que a l au mun t.ar ladesigualdad -al pasar de d a t la iujuat icta y laopresión se acentúan y la participación disminuye.Se pasa así de la situación A a la situación B. Llegaun momento, sin embargo, en que la desigualdad yla falta de participación alcanzan un nivel tal -Iasposiciones m y g- que la opresión y la injusticia danun salto (¿catástrofe negativa?) respectivamente alas posiciones s y c. La opresión y la injusticia semultiplican. Si la pugna, "civilizada" o no, logradismin uir la desigualdad y aumen tar la participa-

M. E.ta idea fue sugerida originalmente por Jorge MI. Dengo yla formalización gráfica fue hecha po.teriormente por Lui.René Cácere., baaada en la teoría de la. caté.trole•.

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ORAFICO 8

Injusticia social

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Opresiónpoiítica

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ción en la comunidad, entonces la opresión y lainjusticia también tienden a reducirse. Al comienzoel proceso es lento, pero, al alcanzar la desigualdadel pun to d y la participación el pun to f, ocurre otrosalto (Zcat.ást rofe positiva?), y la opresión pasa rá­pidamente de s a w, y la injusticia de e a h.

Tres observaciones son importantes: (i) La si­tuación A es la deseable y, por consiguiente, la quedebería tratar de alcanzarse. En efecto, en ella lalibertad y la participación son relativamente abun­dantes, mientras que la injusticia, la desigualdad yla opresión son reducidas, (Ii) Las relaciones recí­procas entre las variables están muy lejos de serlineales; por el contrario, abundan los "saltos", las"tierras de nadie" y la8 "sorpresas" ("lu~~y sete"), demanera que los procesos no son ni suaves ni de ter­minísticos. (iii) Siempre habrá fuerzas que tiendana obstaculizar el proceso para alcanzar la situaciónA, o bien para alejarse de esa posición; en otraspalabras, siempre habrá oposición al progreso.

En lo que sigue se analizarán algunos fuct orea,cuya incidencia en la evolución de la situación cen­troamericana será importan te:

1. Los conflictos entre los grupos sociales conti­nuarán desarrollándose y determinarán, en m u­cho, las perspectivas centroamericanas. Enesencia, el problema consiste en la disputa por ladistribución del excedente que se genera en cadapaís. Algunos de estos conflictos ameritan men­cionarse específicamente.

• Entre los grupos socia lea urbanos y 108 rurales,independientemente del nivel de ingreso, semantendrá un conflicto permanente. Este selleva a cabo, principalmente, mediante la mani­pulación de los precios la cual perjudica frecuen-

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temente los bienes producidos en las zonas rura­les (alimentos, materias primas agrícolas) y fa­vorece los bienes prod ucidos en las zonasurbanas, en la mayoría productos industriales;además, el gasto público y, en general, la políticagubernamental están sesgados en favor de lazona urbana. Así se atraen factores de la produc­ción (recursos humanos, ahorro, capacidad em­presarial) del campo a la ciudad.f"

• La disputa entre los trabajadores de la ciudad ylos trabajadores del campo, como parte de lalucha mencionada en el párrafo anterior, persis­tirá. En efecto, los in tereses de los primeros losllevan a buscar que el precio de los bienes manu­facturados sea lo más alto posible para aumentarlos salarios y el empleo urbanos, lo cual, a la vez,perjudicaría el ingreso de los trabajadores rura­les; por la misma razón, estos últimos tratan deque los precios de los productos agrícolas seanelevados para mejorar las remuneraciones y elempleo rurales; pero ello perjudicaría la situa­ción de los trabajadores urbanos.

• Existe un conflicto de interés entre los grupossociales (empresarios y trabajadores) que vivenal amparo del proteccionismo arancelario (agri­cultura para el mercado local, IsI) y aquellosotros orientados al mercado internacional(agroexportadores tradicionales, exportadoresde productos no tradicionales). Los agroexporta­dores se opusieron durante décadas a la prolife-

55. "Poor eoun tries could have raised ineame per perlan Binee1945 mueh [aeter lhan lhey did, if atlocatiue urban biaB hadbeen redueed", Michael Lipton, Why Poor People atay Poor,Urban bias in World Development, Australian NationalUniv. Pre88, 1977, p. 70.

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ración de actividades productivas al amparo delproteccionismo, especialmente la ISI. Ella oca­sionaría, efectivamente, aumentos en los costosde producción (alimentos y salarios, así comomaterias primas agrícolas e insumos industria­les) de los bienes agrícolas de exportación. Lasituación ha cambiado, como se indicó anterior­mente, puesto que se ha desarrollado una grancoincidencia de intereses entre los agroexporta­dores y los industriales, ya que en la realidadpuede hablarse de un mismo grupo social. No hasucedido así en lo que se refiere a la agriculturapara el mercado local, respecto a la cual el con­flicto de intereses persiste. El grupo agroexpor­tador ha diversificado sus actividades en variasdirecciones: 1SI, nuevos productos agrícolas deexportación (algodón, azúcar, carne de vacuno)y, recientemente, exportaciones no tradiciona­les, pero no ha dedicado ni esfuerzo, ni recursosa la agricultura para el mercado local (maíz,frijoles) .

• Conforme se promueva la exportación de produc­tos industriales fuera de Centroamérica, puedesurgir un conflicto entre este grupo de industria­les y el otro dedicado a la ISI. El primero de estosgrupos, para poder ser competitivo fuera deCentroamérica, necesita adquirir sus materiasprimas y productos intermedios a precios inter­nacionales; por su parte, el segundo difícilmentepuede aceptar esto. Sin embargo, el conflictoentre ambos grupos bien podría no presentarsesi la exportación de bienes industriales se lleva­ra a cabo utilizando como base las empresas in­dustriales que abastecen el MCCA, de manera queel mercado centroamericano relativamente ca u-

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tivo permitiría cubrir 101:1 costos fijos y, así, laexportación fuera de Centroamérica podría ha­cerse al costo marginal.

• Los grupos de clase media desean obtener unaparte en la distribución del ingreso que les per­mita imitar, al menos parcialmente, las pautasde consumo y el modo de vida de los grupos dealtos ingresos. En el tanto logre este objetivo, nohabría conflicto de intereses con los grupos do­minantes, sino más bien una alianza política en­tre ambos grupos: pero sí existiría conflicto conlos grupos de bajos ingresos, en los cuales laclase media vería un competidor en la distribu­ción de] ingreso nacional. La situación sería ala inversa si la clase media no pudiera alcanzarsu objetivo. En este caso, entraría en conflictoabierto con los grupos dominantes y buscaría e]apoyo político de los grupos de bajos ingresos.

• Los militares en Centroamérica, con excepciónde Costa Rica, desean obtener cierta participa­ción en la distribución de] ingreso, a través de]gasto público: salarios, creación de empleo yadquisición de armamentos, todo ello indispen­sable para mantener e] orden y ejercer la repre­sión. Esto abre la posibilidad de un conflicto deintereses con los grupos de ingresos medios ybajos, los cuales obtienen también ingresos pro­venientes de] gasto público. Por otra parte, en Iaactualidad, los militares también aspiran aparticipar en e] excedente, no solo en formadirecta (presupuesto nacional), sino indirecta­mente (propiedad de Jos medios de producción).Esto crea la posibilidad de conflictos con ]08

grupos dominantes, los cuales, sin embargo, es­tán dispuestos a ceder un tanto a cambio de que

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los militares se hagan cargo de mantener el sta­tus quo.

Esta amplia gama de conflictos, disputas y esci­siones se dan simultáneamente en diferente grado.Algunos de ellos encuentran una salida rápida,otros quedan latentes por largos períodos, y el for­cejeo perdura. Algunas veces las "victorias" son pí­rricas, ya que el grupo "vencido" logra, al pocotiempo, la adopción de medidas compensatorias. Enla evolución de la situación es común la tendencia aque unos grupos sociales instrumentalicen a otros.Es interesante señalar dos ejemplos: primero, lamanera como los grupos dominantes utilizan la dis­tribución del ingreso para asegurarse el apoyo polí­tico de las clases medias y la protección de losgrupos militares y, segundo, la forma como los agri­cultores grandes utilizan a los finqueros pequeñospara reinvindicar aumentos de precios con base enlos costos unitarios de estos últimos, lo cual incre­menta las utilidades de los grandes agricultores,cuyos costos unitarios son generalmente inferioresa los de los pequeños; así, la existencia de los Cin­queros pequeños, su apoyo y protección, resulta seren realidad una inversión altamente remunerativapara los agricultores grandes.

2. Dentro de la lucha de intereses, el control delEstado representa un papel de primordial importan­cia. Los grupos dominantes siempre han encontradoen el control del Estado un instrumento propiciopara ejercer el control del poder, tanto ec:onómicocomo político. En épocas paaadas, ya se mencionócómo el Estado habta adopt udo med idas puru rueili·tar el control de la tierra y la d iapon ib il id ad d etrabajo. En los t iempos contemporáneos esto hu con­tinuado, el Estado toma medidas para mantener el

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"orden" aún por medio de la represión. Otros aspec­tos de la acción estatal también tienen el mismoobjetivo, por ejemplo: las obras de infraestructura(energía, caminos y carreteras) que disminuyen loscostos de producción; los gastos en salud y educa­ción técnica que mejoran la disponibilidad del tra­bajo; la política de impuestos, aranceles aduanerosy subsidios que tiende a ayudar a los grupos domi­nantes; la política de socializar las pérdidas de lasempresas privadas (las instituciones bancarias yfinancieras estatales asumen las pérdidas de em­presas privadas en dificultades f'inancieras o 11:11:1

compran) y de privatizar Ias ganancias (una cargatributaria relat.ivamente reducida). Así podrían se­guirse enumerando medidas tomadas por el Estado,que no buscan el bien común abstracto o el bienestargeneral de la comunidad, sino más bien responden alos intereses de la clase dominante. En algunas eir­cunstancias, la burocracia y los técnicos estataleshan dado muestras de cierta autonomía y margen demaniobra, pero esto ha sido la excepción más que laregla. lí 6

3. Los recursos naturales con que cuenta Cen­troamérica, pueden permitir, en el largo plazo,alcanzar un nivel de vida aceptable para toda la

56. Aún el capitali.mo eatatal, pueato de moda con la creaci6nde corpcracíones est at ales de inverai6n, copiada. de otro.paí.e. como NAFIM de Méllico y eORFO de Chile, no pre.entanece.ariamente conflicto de interé. con el grupo dominante.En efecto, el cesto de la. empre.a. promovida. por el E.ta·do que fraca.an e••ufragado por toda la comunidad (pre.u.puest c nacional), y la. que tengan ézito .e tra.pa.an aempre.ario. privado•. A.í, e.ta. corporacione., .on en re­alidad, una manera de reducir el rie.go y lo. co.to. del .ec­tor privado. Si el E.tado no e.tuviera controlado y al..rvicio del grupo dominante, la .ituaci6n .ería, evidente·mente, diferente.

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población. La relación entre los recursos naturalesy la población no presenta graves problemas, quizáscon la excepción del caso de El Salvador. Algunos deestos recursos no son abundan tes, otros si lo son. b7

Algunos se han explotado en muy poca escala, comolos recursos marinos y los minerales. Es más, losproblemas técnicos que en la actualidad impiden unadecuado uso de estos recursos, podrían ser resuel­tos en un futuro previaiblev'" Sin embargo, debetenerse presente que las posibilidades de aprove­char estos recursos, por parte de los países cen troa­mericanos, dependen en gran medida del desarrollotecnológico y de la situación económica de los gran­des centros industriales. En efecto, estos dos facto­res determinan el valor de los recursos al abrir yrestringir posibilidades, al crear y eliminar venta­jas comparativas. Así, las perspectivas de Centroa­mérica dependerán, en mucho, de la posibilidad deaprovechar sus recursos naturales y de la eficienciacon que se logre hacerlo.

4. Otro factor que afectaría la evolución de lasituación centroamericana es la diversidad de sis­temas políticos y económicos que existen simul­táneamente en la región. Tradicionalmente, enCentroamérica las dictaduras que habían existido,así como el régimen democrático de Costa Rica, nohabían sido deliberadamente expansionistas. Bási-

57. "L'Isthme américain est un des domaines tropicaux lesmieux dotés du monde ... ", Pierre Gourou, Terree de bonneespérance le monde tropical, Plon, 19M2, p. 325.

58. Andrew M. Kamarck, indica que "... the same charac­teristics that now hinder the Tropics may then give themadvantages over the Temperate Zones ... , the Tropics shouldmake tropical agriculture more productive than that oC theTemperate Zones", The Tropics an d Econom ic Deuelopm en t,The Johns Hopkins Univ. Press, 1976, p. 90-91.

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camente, cada régimen existía dentro de sus fronte­ras y dejaban existir a los demás. Ahora la situaciónha cambiado: primero, la diversidad de sistemas po­líticos y económicos ha aumentado con el caso nica­ragüense; segundo, los regímenes, tanto 01 burguésrepresivo como el dictatorial de partido, conaíderanque su sobrevivencia depende, no solo de lo situa­ción interna, sino también, en gran med ida, de losacontecimientos que ocurran en los países circunve­cinos; y tercero, la experiencia democrática y liberalcostarricense representa no un ejemplo a seguir,sino más bien un peligro que debe procurar evitarse.Cómo convivir de manera civilizada en una áreageográfica relativamente pequefia, con sistemaseconómicos y regímenes políticos tan diversos, es unproblema que incidirá, a no dudarlo, en la situacióncentroamericana. ¿Será la única opción una paz ar­mada, garantizada por la presencia permanente depotencias extrarregionales, como es el caso de Euro­pa? ¿o será acaso posible que estos pequeños paísescentroamericanos logren una convivencia construc­tiva y fructífera, dentro de una pluralidad de enfo­ques, de sistemas y de regímenes económicos y

políticos? ¿Será posible que el comportamiento decada actor en este escenario sea suficientementecauteloso para mantener un equilibrio, al menosprecario, entre la necesidad de dar a conocer supropio modelo y la prudencia de evitar "exportarlo"y, menos aún, intentar imponerlo a los demás paísesde la región? No cabe duda de que la disparidad desistemas y de regímenes dificulta la coordinaciónpara resolver ciertos problemas regionales y parallevar a cabo ciertos-programas conjuntos. Un casoespecífico se refiere al funcionamiento del MCCA. Yason conocidas las dificultades prácticamente insolu­bles que se han presentado en otros esquemas de

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integración (Grupo Andino, Comunidad Económicade Africa del Este) a consecuencia de las diferenciaseconómicas y políticas muy marcadas entre sus es­tados miembros. Al respecto, los países centroame­ricanos tendrán que aprender cómo llevar adelanteun programa de in tegración económica y proyectosde cooperación regional ante la presencia de unadiversidad de sistemas económicos (de mercado, deplanificación central,economía mixta)y de regíme­nes políticos (democracia, dictadura de partido, re­presión burguesa).

5. Los factores externos, para bien o para mal,tendrán una influencia de primordial importanciaen la evolución de la situación centroamericana.Esto, independientemente de la escuela de pensa­miento a la cual cada quien se adhiera: dependencia,capitalismo periférico, neomarxismo, neolibera lis­mo. En efecto, los factores económicos y políticosexternos determinarán en mucho, la suerte de estaseconomías tan pequeñas y tan abiertas. Algunos deestos factores sou especialmente importantes.

• El ritmo de crecimiento económico de los paísesaltamen te desarrollados. Las posibilidades deaumentar las exportaciones dependen de ello.Asimismo, el grado de apertura de estos paí­ses será muy importante, ya que las prácticasproteccionistas vigentes represen tan un serioobstáculo para aumentar y diversificar las ex­portaciones cen troamericanas.

• El grado de estabilidad económica que muestrenlas economías de los países altamente desarro­llados. La incapacidad que han mostrado estospaíses para adecuadamente sus economías setrasluce en altas tasas de inflación y de desem-

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pleo. Ambos fenómenos perjudican las perspecti­vas de Centroamérica; la inflación, por cuantoaumenta el precio de las importaciones y elevalas tasas de interés en los mercados financierosinternacionales; el desempleo, porque disminuyela demanda interna y, por ende, las importacio­nes (las exportaciones) de los países desarrolla­dos (subdesarrollados).

• Las facilidades para que los "centros" puedantransferir capital y conocimientos a la perife­ria. El desarrollo económico de Centroaméricadependerá por muchos años más de recursos fi­nancieros y de conocimientos tecnológicos pro­venientes del exterior, para complementar elesfuerzo interno.

• La naturaleza del desarrollo de la cíencia y de latecnología. De una parte, valoriza algunos recur­sos naturales y crea ventajas comparativas; pe­ro, de otra, reduce la utilidad de ciertos recursoanaturales y modifica también las ventajas com­parativas. Así, el avance de la ciencia y la tecno­logía abre posibilidades, pero a la vez imponelimitaciones.

• Desde el punto de vista político, el aspecto fun­damental es si Centroamérica se convertirá encampo de batalla de las grandes potencias. Deser este eJ caso, las posibilidades de superar pro­blemas actuales se desvanecerían, ya que la po­larización interna se agudizaría aún más. Si nose transforma en campo de batalJa,Centroaméri­ca formará parte, muy posiblemente,del área deinfluencia de alguna de las potencias. La formacomo esta potencia administre sus relacionescon los países de su área de influencia puede ser

65

directa (bilateral o regionalmente) o indirecta(encargando a ciertos países la administraciónde determinada porción del imperio). ~9 Cuál deambos procedimientos se ponga en práctica ten­drá una influencia marcada en Centroamérica,ya que determinará los límites y los grados delibertad que los países disponen para maniobrar.Así, la influencia, tanto la económica como lapolítica, de los "centros" en Centroamérica serápositiva algunas veces, contraproducente otras,pero estará siempre presente.

6. Centroamérica por su tamaño y su aperturacontinuará siendo campo fértil para la discusión ytrasiego de ideas relativas a las diversas maneras depromover el desarrollo económico, el progreso socialy la participación política. Los intentos permanen­tes por adoptar y aplicar algunas de estas ideaspermearán el ambiente e influirán en la situacióncen troamericana.

En el campo del desarrollo económico continua­rá la discusión sobre diversas estrategias, tales co­mo el "goteo" ("trickle down"), las necesidadesbásicas, la pobreza, la revolución verde, la 181, elfuncionamiento correcto del mercado ("gelting pri­ce. right"), así como el papel que ha de desempeñarel mercado y el plan. En el campo social se discutiráacerca de los modelos alternativos de organiza­ción, entre ellos los de carácter estatal, colectivo,comunitario e individual, y sobre dtveraos tfpos depropiedad: privada, estatal, colectiva, administradapor los trabajadores ("labour managed"), mixta. En

69. Helfo Jaguaribe: "Dependencia y Autonomh. tlD América. Lit­tina", tlD Helio Jüguaribe et. aL, La Dependencia Putttico­Económica de Amlrica Latina, 8iglo XXI, 1969.

66

el campo político proseguirá la discusión de los po­sibles escenarios, entre ellos, la alternativa demo­crática pluralista, la dictadura de partido y ladictadura burguesa¡ el papel del Estado en cada unode ellos será tema de discusión ininterrumpida.

Así, todas estas ideas y planteamientos económi­cos, políticos y sociales (además de los nuevos queciertamente surgirán) con sus modelos, escenariosy estrategias, estarán presentes simultáneamente.Sus adeptos tratarán, con denuedo, de demostrar labondad, ventaja y superioridad y sus adversariostratarán, con ahínco, de probar las limitaciones,desventajas e inconvenientes. La discusión sobreopciones, posibilidades y alternativas no será, comono lo ha sido, un asunto exclusivo de académicos,sino que influirá decididamente también en los hom­bres de acción: líderes políticos, empresariales, la­borales o comunales. Al fin y al cabo, parodiando aKeynes, puede afirmarse que todo hombre de acciónes esclavo de alguna teoría.

Además de la diversidad de ideas, existe la diver­sidad de actitudes ante estas ideas. Hay quienespromueven el cambio, otros le tienen temor; hayquienes propician cambios globales, otros se incli­nan por avances pequeños (-peacemeal")¡ hay quie­nes desean el cambio rápido aunque riesgoso, otrosprefieren el cambio lento pero seguro¡ hay quienesaceptan el diálogo y la concesión, otros son intole­rantes y luchan por imponer su criterio.

v

Algunos de los temas abordados en las páginasanteriores no tienen aún una explicación suficiente-

67

mente satisfactoria. Esto plantea y sugiere la nece­sidad de profundizar la reflexión y de con tin uar suestudio. A continuación se encuentra una agendacon algunos de los temas principales:

1. Se ha señalado que los países centroamerica­nos atraviesan una crisis de grandes magnitudes.Sin embargo, asalta la duda de hasta dónde AméricaCentral no ha vivido realmente en una crisis per­mantente. ¿Por qué la crisis actual es un fenómenoque acapara, hoy en día, buena parte de la atencióninternacional? Varias razones podrían aventurarse:primera, un sistema de telecomunicaciones más efi­ciente, lleva rápidamente noticias de una parte aotra del mundo; segunda, un mayor interés en losproblemas relativos a los derechos humanos; terce­ra, el hecho de que, por primera vez, haya en laregión gobiernos y organizaciones político-militaresideológicamente opuestos a la política oficial de losEstados Unidos; cuarta, el istmo ha llegado a seruna pieza en la estrategia global de las superpoten­cias en su lucha por la supremacía.

2. Se ha insistido en la importancia de las dife­rencias en cuanto a la dotación de factores de laproducción, principalmeote tierra y trabajo. Cabepreguntarse si estas diferen eius son, en ef'ect.o, tanimportantes al tratar de ex pltcar el deaar rutlu suciu ly político de los países cen t.roam er icauus. Hiun pu­dría argüirse que la mo vrl idud del factor t r abujo deun país a otro y el comercio int.rar regio oa l, reduci­rían la diferencia en el precio de los factores de laproducción entre los países. Habría entonces queprofundizar para determinar hasta dónde la falta delibre movilidad de los factores y de libre comerciopueden explicar las diferencias en el costo de los

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factores y, por ende, algunas de las consecuenciassociales y políticas que se atribuyen a este hecho.

3. Los dos modelos analizados: amplia diaponibi­lidad de tierra con escasez de mano de obra y caren­cia de tierra con abundancia de trabajo, ambosdeberían agotarse en el transcurso del tiempo. Losfactores que pospusieron su agotamiento son relai\­vamente bien conocidos: desarrollo tecnológico enla agricultura, industrialización, urbanización y ex­pansión de las actividades del gobierno, además dela emigración. Sin embargo. subsiste una importan­te laguna en cuanto a determinar la importa~a

relativa de estos diferentes factores en los paisescentroamericanos.

4. Centroamérica aprovechó las nuevas oportu­nidades que le ofrecía la economía internacional demanera muy acentuada especialmente en la segundamitad del Siglo XIX. Ahora bien, quedan aún tresaspectos importantes sin una respuesta satisfacto­ria. Primero, ¿cómo se formó en estos países ungrupo social interesado en la acumulación de capitaly por lo tanto. dispuesto a asumir los riesgos quesignificaba la inserción en la economfa internacio­nal? En efecto, al parecer, posesión de la tierra y elcon trol de la mano de obra no se llevó a cabo con elpropósito de aumentar el prestigio. sino con el finde generar mayores ingresos y acumular capital.Segundo, ¿por qué solo se aprovecharon algunas delas nuevas oportunidades (café) y no la amplia gamade otras posibilidadea (man uf'act urus, diversifica­ción agrícola, servicios) que brindaba la gran t!xpalhsión que experimentó lu economía internacional?;¿fue tan solo reau ltado de lUI:I ven tajus eompurat í vaa;o bubo ot r os factores determ iuan tes? Tercero, ¿bus-

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ta dónde el caso centroamericano corresponde almodelo "uen t for eurp lue" de H. Mynt?

5. Después de la Segunda Guerra Mundial co­mienza el proceso de industrialización basado en lasustitución de importaciones (IsI) y en el programade integración regional (MCCA). Dos puntos no tie­nen todavía una explicación satisfactoria. En pri­mer lugar, desde el punto de vista sociológico, ¿porqué el grupo social agroexportador permitió la for­mación de otros grupos sociales -los industriales­que significaban una competencia en la distribucióndel poder?; ¿se trataba, en realidad, de dos grupossociales diferen tes, o más bien de la transformacióny ampliación del primero de ellos? Este tema esimportante, ya que podría encerrar la explicación debuena parte de la historia social contemporánea delIstmo. En segundo lugar, desde el punto de vistaeconómico, ¿en qué medida la conducción de la polí­tica económica es más difícil y compleja en el casode un modelo agroexportador que en el de uno dondese conbinan las actividades agroex por t adurua con la181?

6. Al observar la situación económica, social ypolítica de los países centroamericanos, se puedendeterminar diferencias sustanciales. En el caso deCosta Rica, el crecimiento económico ha estado vin­culado con cierto grado de progreso social y de par­ticipación política, mientras que en otros países dela región este no ha sido el caso. Esto plantea variasinterrogantes importantes. Habría que ahondarconcretamente en dos aspectos: (i) ¿Por qué algunasveces los grupos sociales dominantes tienen la cla­rividencia de percibir que, en el largo plazo, unamejor distribución del ingreso, una mayor movilidadsocial y una participación política más acti va son

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una excelente inversión y por qué, en otros casos,sucede lo contrario, a saber: la concentración delpoder económico y la marginación social y política?(ii) Las relaciones recíprocas entre los aspectos eco­nómicos, sociales y políticos en el proceso de cambiono están aún suficientemente dilucidadas, a pesardel progreso que se ha logrado hacer en este campo.

La realidad es demasiado compleja para poderentenderla a cabalidad. La historia enseña impor­tantes lecciones para mejor comprender el presentey el futuro, pero tiene evidentes limitaciones porcuanto las circunstancias y los valores se modificanen el transcurso del tiempo. El futuro es indescifra­ble, porque el hombre es siempre capaz de lo inima­ginable, de lo inédito. Cada paso en la historia es enparte previsible y en parte inesperado. La razóndebe tomar un lugar destacado al procederse al aná­lisis de las perspectivas, pero el racionalismo nopuede elevarse al rango de una ideologíajllO ha deconcederse un amplio margen a los factores fortui­tos, a los elementos inesperados.

Centroamérica presenta ciertamente una situa­ción lastimosa, pero a la vez ofrece oportunidadesreales a sus habitantes. ¿Logrará resolver sus pro­blemas, al menos parcialmen te, para superar la pre­caria situación actual y ofrecer mejores condicionesde vida a su población? ¿Cuáles son las perspectivas,hacia el final del siglo xx, de estas cinco comunida­des pequeñas, pobres, abiertas a una gran influen­cia y dependencia (económica, cultural, política ytecnológica) externas, caracterizadas además poruna profunda desigualdad económica, una violentarepresión política y una marcada marginalidad so-

60. L....k Kolakow.ki, El Racionali.mo como ideolollla y ~tica

.in c6dillo, Edicion•• Ariel, 1970.

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cial? ¿Serán viables estas comunidades? No puedepredecirse; sólo el futuro lo dirá. Lo que sí es claro,de una parte, es que un pesimismo exagerado o unoptimismo infundado empeorarían la situación envez de aliviarla y, de otra, que en Centroamérica ,como en todos los rincones del planeta, debe tenersepresente que -nil novi sub sote",

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EL MERCADO COMUNCENTROAMERICANO EN UNA

EPOCA DE TURBULENCIA

I

INTRODUCCIÓN

El tema que ayer acaparó la atención de quienesse interesaban en el proceso de integración econó­mica en Centroamérica, era el efecto del programaen el desarrollo de la región, en su conjunto, y decada país participante, en particular. Al respecto,se hicieron múltiples investigaciones, y la biblio­gr~ffa resultó abundante." El balance es bastanteclaro: primero, la integración fue la mejor opciónque se ofrecía a los paises centroamericanos a) prin­cipio de la década de los cincuentas para acelerar sucrecimiento económico." segundo, si bien todos los

l. Véanae lo. trabajo. citado. en 81ECA, El desarrollo integra­do de Cen troamérica en la presente d~cada, INTALIUIl), 1973,tomo J, p. 17, Y en Eduardo Lizano y Maritaa Huert as,"Biblio.rafia sobre el Mercado Común Centroamericano",Estudios Sociales Centroamericanos, núm. 24. aeptiembre­diciembre de 1979. pp. 271-330; ademb, W. Cline y E. Del·lado (comp.), Economic lntesration in Central Ameri(:a,The Brookinl. Jn.titution, 1978.

2. Ennio Rodrfpez conaidera que la participación en el MCCAera la mejor de laa opcionea diaponiblea en términoa de creocimiento, empleo, diatribución del inlreao y eatabilidad poU­tica. "la Dependency Alwaya Bad? Coata Rica -A Caae lorDependent Development", lnstitute of De uelopmen t StudieaBulletin, vol. 12, núm. 1, diciembre de 1980, pp. 29-34.

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países obtuvieron beneficios importantes del proce­so, aquellos que mostraban un menor desarrollorelativo, como Honduras, lo hicieron en una propor­ción menor que los países miembros más avanzadoseconómicamente;" tercero, la integración ha tenidoefectos positivos,como lo fue el de promover el cam­bio de la estructura de la producción gracias al pro­ceso de industrialización; sin embargo, también sele apuntan efectos negativos, entre ellos: el protec­cionismo arancelario excesivo, el acento desmedidoen las actividades industriales y un relativo olvidode las agrícolas, la concentración del ingreso y de lariqueza y la transnacionalización de las empresas."

Hoy dos temas bullen en la mente de quienestodavía se interesan en la evolución del MercadoComún Centroamericano (MCCA). En primer lugar,se plantean las preguntas de cómo ha sido posibleque el programa de integración, aún cuando maltre­cho y haciendo agua, pueda continuar funcionando,

S. "...10. cinco paias. de la regi6n han obtenido beneficio. ne­to. del proceao y su crecimiento econ6mico fue mayor den­tro del Mercado Común de lo que hubiera re.ultado fuerll de.11, aÍln cuando alguno. de lo. paiae••e beneficiaron relati­vamente mil I que otro...." (p. 32), "...en término. ab.oluto.la e:lpan.i6n del producto interno bruto de Hondura. re.ul­t6 inferior a la de lo. dem"" (p. 33), IillCCA, op. cit. W. Cliney E. Delgado por su parte afirman: "only for the ca.e ofHondura. can an unambiguou. caas be made that the .harein gain. from integration were low" (p. 112). Bin embargo,e.timacione. reciente. hecha. por otro. autore. indican c6­mo también Hondura. obtuvo beneficio. importante. delprograma de integraci6n: Lui. René Ctcere. y Btephen F.Seninger, "Endogenou. Chan¡e in an Interre¡ional Sy.temof Growth Center.: An AppJication of the Central AmericanCommon Market", Rellional Studie8, vol. 14, 1980, pp. 1-18.

4. Banco Mundial, Central America, Special Report on theCommofl Marlcet, Report núm. 2326b.CA, aeptiembre de1980, y Edelberto Torre., "La inte¡raci6n econ6micll cen­troamericana y su impacto re¡ional", Reui8ta Mexicana deSocio 1011la , 1976, pp. 631-6/)4.

76

y cómo ha podido resistir los embates de las catás­trofes naturales (terremotos en dos países, huraca­nes en otro) y los efectos de la convulsión política(guerra entre dos países miembros, revolución y vio­lencia en otros dos). En segundo lugar, surge eltema acerca de cuáles son las perspectivas del pro­grama de integración en el futuro inmediato. ¿Esviable? ¿Es acaso conveniente continuar con él?

El primero de estos dos problemas no se analiza­rá en esta oportunidad. Baste recordar que, si bien,por una parte, el programa de integración ha queda­do políticamente huérfano, ya que no hay grupossociales importantes en Centroamérica con podersuficiente para apoyarlo y hacerlo marchar haciaadelante, por otra parte han surgido poderosos inte­reses que estén dispuestos a luchar pertinazmentepor evitar la destrucción del MCCA, puesto que de suadecuado funcionamiento depende la sobrevivenciade un sinnúmero de empresas en cada uno de lospaíses miembros. Si avanzar es difícil, retrocedertambién lo es. 6 Este artículo dirige la atención másbien hacia el otro de los problemas apuntados, asaber: las perspectivas del MCCA. Está dividido entres secciones. En la primera, se se6alan los princi­pales factores que explican los cambios ocurridos enCentroamérica y se analizan sus efectos en el desen­volvimiento del programa de integración. En la se­gunda, se examinan las posibilidades futuras delMCCA. En la tercera, se analizan los campos prio­ritarios en los cuales debería ponerse especialatención.

6. Eduardo Lizano, "Refledonea en torno al proyecto de Trata­do de la Comunidad Económica y Social Centroamericana".El Trimeetre Económico, abril-junio de 1979, p. 282.

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11

FACTORES DE CAMBIOEN CENTROAMERICA

Las posibilidades de un adecuado funcionamien­to del MCCA dependen de las condiciones in ternas yexternas a las cuales tienen que hacer frente lospaíses miembros. Los cambios ocurridos en estascondiciones, tanto en las de largo plazo (estructu­rales) como en las de corto plazo (coyunturales),han sido significativos. Estos cambios han ocasio­nado tensiones sociales, políticas y económicasmuy importantes.

l. Elementos internos

Entre estos elementos, los que siguen debenmencionarse específicamente:

a. El procedimiento puesto en práctica tradicio­nalmente por los países centroamericanos para 10­gar el ajuste de sus economías ante las fluctuacionesde la economía internacional, se ha modificado sus­tancialmente. Antes de la Segunda Guerra Mundialy del programa de integración centroamericana,es­tas pequeñas economías agroexportadoras seguían apiejuntillas el procedimiento de viejo cuño típico depatrón oro. En efecto, al presentarse un debilita­miento de la demanda externa, consecuencia de lascrisis recurrentes y cíclicas de los grandes centrosindustriales, la disminución del valor de las ex por­taciones se trasmitía automáticamente al resto dela economía, con la consecuente contracción de la

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producción y los consabidos efectos en las remune­raciones y en el volumen del empleo. De esta ma­nera, la actividad interna se reducía, lasimportaciones hacían otro tanto y así se restable­cían el equilibrio interno y el externo. Muchos paí­ses subdesarrollados, especialmente en la AméricaLatina, trataron de sustraerse a este mecanismosegún el cual la evolución económica de la perife­ria estaba a merced de las fluctuaciones cíclicas delos centros industriales. No fue sino basta despuésde la Segunda Guerra Mundial cuando los paísescentroamericanos, dado su retraso y su peque6ez,este problema. 11 La diversificación del aparato pro­ductivo (industrialización) y la mayor actividad eco­nómica del Estado fueron los medios utilizados paraintentar reducir la vulnerabilidad externa en loscinco países centroamericanos.

b. Los países han puesto en vigencia, asimismo,programas de modernización. En buena parte, estoha sido resultado del deseo de diversificar las acti­vidades de producción, lo cual ha exigido elaborarprogramas, tales como los de educación, y llevar acabo inversiones públicas para mejorar la infraes­tructura. A la par de estos programas de moderni­zación, debe mencionarse el crecimiento económicoapreciable que experimentaron los países centroa­mericanos en las décadas de los añoe cincuentas ysesentas. Este crecimiento económico resultó delaumento sostenido de las actividades agroexporta­doras, como respuesta a la expansión sin prece-

6. Una e&po.ición I(¡cida sob re lo. erecto. de la. nuctuacione.de la econom1a internacional vn la evolución de hl bi.toriaeconómica de Centroamérica ae encuentra en Cario. M. C•••tillo, Growth aná Intesratiun &11 Central America, Prae.er,1966.

79

dentes de la economía mundial y a la crecienteindustrialización, resultado del programa de inte­gración. Ahora bien, tanto los programas de moder­nización como el crecimiento económico tuvieronconsecuencias significativas, ya que promovieron elsurgimiento de nuevos grupos sociales, como las cla­ses medias, la burocracia estatal, el incipien te pro­letariado industrial urbano y los grupos gerencialesque han gravitado en la evolución social y políticade estos países.

c. En años recientes, varios países centroameri­canos han sido afectados por catástrofes naturalesde gran magnitud. Tal es el caso de los terremotosen Guatemala y Nicaragua y del huracán que azotóa Honduras.

d. La convulsión y la violencia civil han sidootros elementos que han tenido una profunda in­fluencia en no pocos países (Nicaragua, El Salvador,Guatemala> y han repercutido en toda la región.

Las consecuencias de estos elementos internoshan sido de muy variada naturaleza, pero no se hanhecho esperar:

• Los intentos por reducir la vulnerabilidad exter­na han reducido los grados de libertad de losgobiernos al disminuir la posibilidad de hacerrecaer el costo del reajuste de la economía endeterminados grupos sociales, lo cual ha retarda­do y dificultado, desde el punto de vista econó­mico, el reajuste necesario.

• Los programas de modernización y el crecimien­to económico han traído aparejados demandas yexpectativas sociales crecientes, muchas de lascuales no han podido ser satisfechas.

80

• Las catástrofes naturales y la turbulencia civilhan tenido como efectos la destrucción parcialde factores de la producción (públicos y priva­dos) y de la capacidad de producción, la emigra­ción de buena parte de los grupos empresarialesy el decaimiento de la inversión. Esto, a la vez,ha redundado en una contracción económica yenla reducción del nivel de vida de amplios sectoresde la población.

2. Elementos externos

Las economías cen troamericanas se caracteri­zan por su notable apertura. Los acontecimientos yla evolución de la economía internacional influyenmarcadamente en la situación económica de estospaíses. La expansión de la economía mundial endécadas recien tes ha sido un factor m uy favorablepara Centroamérica, pero, igualmente, las seriasdificultades que aquejan la economía internacionalen los últimos años repercuten negativamente enlos países centroamericanos. Concretamente debenseñalarse los tres hechos siguientes:

a. La recesión económica de los principales paí­ses industrializados tiene dos efectos adversos: poruna parte, debilita la demanda de los productos deexportación de Centroamérica y, por la otra, aumen­ta la resistencia en los países industrializados porparte de trabajadores y empresarios a eliminar losobtáculcs al comercio y poder así abrir sus mercado..a los productos provenientes de los países centroa­mericanos.

b. La inflación mundial tiene también conse­cuencias perniciosas, al menos desde dos puntos de

81

vista. Primero, la inflación de los países ricos setrasmite a países como los centroamericanos al in­corporar el aumento de precios en sus productos deexportación, y, segundo, la inflación repercute en laelevación de las tasas de interés, con lo cual lospaíses centroamericanos tienen que hacer frente agastos financieros en divisas por montos crecientes.

c. El aumento en el precio del petróleo ha sidootro factor importante, ya que estos países, con ex­cepción de Guatemala, no son productores de petró­leo. Los gastos por concepto de importación depetróleo y sus derivados se han elevado vertiginosa­mente en los últimos años,

Ante estas circunstancias externas, como apun­ta Chenery, se pueden adoptar cuatro caminos:incrementar las exportaciones, aumentar el endeu­damiento externo, reducir el ritmo del crecimientoeconómico o restringir el consumo de petroleo." Lospaíses centroamericanos optaron por aumentar suendeudamiento externo y, cuando llegaron a límitesque difícilmente podían sobrepasarse, no tuvieronmás remedio que disminuir la tasa de crecimientoeconómico. Esto último, alentado también por laevolución de los cambios de origen interno men­cionados anteriormente. La traslación de una pro­porción significativa del ingreso generado por lospaíses centroamericanos al exterior (empeoramien­to sistemático de los términos de intercambio y au­mento de los intereses de la deuda externa) ha sidouno de los factores importantes que explican la evo­lución económica y social de estos países en los últi­mos años.

7. Hollia B. Chenery, Res truct uring the WurLd Ecunomy:Round Il, Foreing Affaira 59(5), pp. 1102-1120.

82

3. Consecuencias

La concurrencia simultánea de los factores in­ternos y los externos que se acaban de mencionar haagravado sobremanera la situación de los paísescentroamericanos en general y específicamente, ladel programa de integración económica.

a. En cuanto a los países, debe apuntarse lo si­guiente: primero, la disminución de la capacidad deproducción en varios de los países miembros debidoa la destrucción y a la emigración de factores de laproducción; segundo, la falta generalizada de con­fianza, que ha redundado en una contracción de lainversión privada, tanto la de origen nacional comola externa; tercero, la disminución violenta de latasa de crecimiento económico, con efectos negati­vos importantes en el nivel de vida de la población;cuarto, la dificultad creciente de ejecutar una polí­tica económica y social congruente, en vista del me­nor grado de libertad para utilizar los instrumentosdisponibles y de la necesidad de canalizar una cre­ciente proporción de recursos a gastos de seguridadnacional.

b. En relación con el MCCA, los efectos han sidotambién graves. Deben seAalarse los siguientes:

• El estancamiento económico de la región ha teni­do resultados perjudiciales: Primero, el creci­miento del comercio intrazonal ha disminuidosensiblemente, aun en t.érminos monetarios. Enefecto, mientras en 1980 el valor del comercioen tre los países cen troam ericanos fue de 1.160millones de dólares, la estimación preliminar

83

84

para 1981 llega a 1.018 miJJones. Asimismo, laproporción del comercio intrazonal dentro del co­mercio exterior total de la región tiende a dismi­nuir. Segundo, los países han tomado medidasunilaterales para restringir y obstaculizar el li­bre comercio dentro de Centroamérica con el pro­pósito de defender, por una parte, su produccióninterna y, por la otra, de evitar la importación dela inflación de otros países miembros. Entre lasmedidas más comúnmente adoptadas, se encuen­tran el cierre temporal de las fronteras, el esta­blecimiento de cuotas de importación y deexportación y la fijación de impuestos discrimi­natorios contra los productos importados, inclu­yendo los de procedencia centroamericana.Tercero, las dificultades crecientes de pagos. Enefecto, la cancelación de los saldos del comerciointrazonal ha llegado a ser un problema grave; lafalta de pago oportuno representa también ungrave obtáculo al comercio entre los países. Unaparte de estos saldos ha sido documentada, pe­ro otra sigue al descubierto. Además, el papel dela Cámara Centroamericana Compensación, quetan dest scado fue para el buen funcionamientodel MCCA, se ha reducido, ya que, en vista de lasdificultades de los países acreedores para obte­ner el pago de sus saldos, un porcentaje cada vezmayor del comercio intrazonal se efectúa fuerade los canales de la cámara. Cuarto, la cr iaisfinanciera interna que afrontan varios de los paí­ses miembros del MCCA les impide versar oportu­namente los aportes requeridos para asegurar elfortalecimiento financiero de las institucionesregionales, que es el caso del BCIE, así como pagarlas cuotas para el sostenimiento de los organis­mos permanentes del MCCA, como la 8IECA.

• La turbulencia política ha tenido también conse­cuencias importantes para el funcionamiento delMCCA. Efectivamente, las perturbaciones de or­den político en varios de los países centroameri­canos (El Salvador, Nicaragua, Guatemala) hanconvulsionado las bases mismas de la vida nacio­nal. Por una parte, los regímenes políticos nosatisfacen dos condiciones fundamentales, a sa­ber: la pluralidad (participación activa de todoslos grupos sociales en el quehacer político) y laconstitucionalidad (estado de derecho que ga­rantiza instancias múltiples, legislativas y judi­ciales) para dirimir conflictos y discrepancias.'Por otra parte, es igualmente cuestionable, envista de la ruptura tan profunda que ha ocurridoentre los diferentes grupos sociales, si en esospaíses se dan realmente las condiciones necesa­rias para crear un consenso social mínimo, sin elcual la vida en común es prácticamente imposi­ble. Es difícil, en efecto, encon trar los elemen tosconstitutivos básicos de un aiatema social. Enrealidad no existe ni un acuerdo sobre los objeti­vos mínimos que deben tratar de alcanzarse, nila aceptación de los instrumentos y medios quepueden ser utilizados. En consecuencia no sepueden establecer las relaciones entre las dife­rentes partes o subsistemas del sistema, ni tam­poco las jerarquías respectivas. El resultado esuna acentuada fragmentación, que impide esta­blecer tareas, repartir recursos y controlar re­sultados. La gestión del sistema es así imposible.

8. Raymond Aron, "Remarquea aur la Cl..aification dea Réli­mea Politiquea", en la obra de l miamo autor, Etudea Poli ü­

que«, Ed. Gallimard, 1972, pp. 33l).:-141.

85

Para efectos prácticos no existe aiatema." Estasituación política tiene graves consecuencias pa­ra el funcionamien to normal y el posible progre­so del programa de integración económica. Lospaíses miembros se ven obligados a concentrartodos sus esfuerzos en la solución de los proble­mas in ternos. Se encierran en sí mismos y se lesdificulta mucho poder aceptar compromisos re­gionales que, en alguna manera, limiten, totalo parcialmen te, el uso de los instrumen tos depolítica de que disponen. Los países desean man­tener el máximo control sobre todos los instru­mentos de acción en vista de la situación internaprevaleciente. Esto significa un grave obstáculopara el programa de integración, ya que esterequiere precisamente un conjunto creciente decompromisos por parte de los países miembrosque les imponen limitaciones a la hora de ac­tuar, de manera tal que no pocas decisiones de­berían pasar de la esfera nacional a estar"sometidas a procedimiemtos institucionaliza­dos" .10 La voluntad y la posibilidad de negocia­ción se ven así drásticamente reducidas y, porende,el programa de integración, en buena medi­da, imposibilitado de funcionar.

9. Jacques Attali, L08 modelos poluieo s, Editorial Labor ]974,ellpecialmente el cap. 7.

10. Iaaac Cohen, "El concepto de integración", Reuiu ta ü« la c:¡,:

PAL, diciembre de ]91i], pp. 149- ]59. 1.

86

III

PERSPECTIVAS DEL PROGRAMADE INTEGRACION

Ante la compleja y difícil situación que se pre­senta a los países centroamericanos, cabe la pre­gunta acerca de cuáles son las perspectivas y lasposibilidades del programa de in tegración económi­ca. Dos aspectos son de especial interés. En primerlugar, es necesario examinar dicho programa a laluz de las opciones disponibles y, en segundo lugar,plantear los principales temas que demandan unaatención inmediata. En esta sección se analiza elprimero de esos aspectos; en la siguiente, el segundode ellos.

1. Abandonar el programade integración

La posibilidad más evidente que se presenta con­sistirá en abandonar el programa. De esta manerase desmantelaría el MCCA, tanto desde el puntojurí­dico como desde el institucional. Se intentaría asíregresar a la situación vigente antes de la puesta enmarcha del programa de integración; valga decirque cada país fijaría su propio arancel externo conel resto del mundo, incluyendo los an t iguos miem­bros del MCCA. Esta opción tiene pocas poaibf Iidadeade adoptarse debido a razones de carácter generalvinculadas con el proceso de desarrollo económicode países pobres como los de Centroamérica, altícomo por motivos relacionados específicamente con101i países centroamericanos.

87

a. En cuanto a los aspectos de carácter general,valga mencionar los siguientes:

• Con frecuencia se deja de lado el hecho funda­mental de que la mayoría de los países subde­sarrollados que participan en programas deintegración económica, antes de hacerlos ya te­nían en vigencia una política arancelaria protec­cionista para proteger el mercado nacional de lacompetencia externa y así promover las activida­des productivas (agrícolas, industriales, etcéte­ra). De manera que la verdadera al ternat.iva noes entre el libre comercio y la integración econó­mica, sino entre esta última y el proteccionismonacional. Por ello, si bien la in tegración discri­mina generalmente a los países no miembros,permite, no obstante, una ampliación del merca­do. Está conscien te, a su vez, una mayor especia­lización de la que se lograría en cada uno de losmercados nacionales tomado por separado. J I

Los países, por lo general, no están dispuestos apermitir un acceso completo a su mercado y aparticipar plenamente en la economía interna­cional, pero sí han aceptado abrir parcial y pau­latinamente su mercado nacional dentro deprogramas de integración económica entrepaíses subdesarrollados; en vez de aumentar ladiscriminación en las relaciones económicas in­ternacionales, más bien disminuyen las distor­siones al reducir el proteccionismo nacional ysustituirlo por uno de carácter regional.

11. R.F. Mikeaell, The Theury uf Common Markelll all Applied luRegional Arragemen ts AmunlJ Deuelop in g Coun tries, R.F.Harrod y D.C. Hague (comp.), Isuemation at T'rade Theoryin a DevelupinlJ Wurld, Macmillan, 1963, pp. 205-229.

88

• Nunca está por demás recordar, como se acos­tumbra hacerlo desde el tiempo de Adam Smith,el papel de primordial importancia que desempe­ña el tamaño del mercado en el proceso de desa­rrollo económico. La integración, al forzar laampliación del mercado, aumenta las posibilida­des de alcanzar economías de escala (derivadasde unidades de producción de mayores dimensio­nes y de una mejor utilización de la capacidadinstalada).I~De esta manera se lograría una di­visión del trabajo más pronunciada. J:I

• La integración ofrece la oportunidad a los paísesmiembros de disponer del tiempo requerido pa­ra aprender a producir eficientemente y llegara competir con éxito en mercados fuera del áreade integración. Se trata del conocido argumentode las industrias nacientes ("infant industries").En otras palabras, en estos países muchas acti­vidades productivas, no solo industriales sinotambién agrícolas y de servicios, no podrían co­menzar sus operaciones si desde el inicio tuvie­ran que competir abiertamente en los mercadosinternacionales; de ahí la necesidad de cierto

12. Recientemente .e ha tratado de cuantificar eate efecto enScott R. Pearaon y William D. Ingram, "Economiea of Scale,Domeatic Divergencea and Potential Gaina from EconomicIntegration in Ghana and the Ivory Coaat", Journal o] Poli­tical Ecuflomy, octubre de 1980.

13. "... economic integration reCera baaically to diviaion 01labour...", Frita Machlup, A Ili.tury o] Thoullhl IIfI EC:OfW­

mic In tegratum , Macmillan, 1977. p. 14. Véaae ha explica­ción, de hace caaí ya hea décadaa, de H. Makawer y G.Morton, "A Contribution Towllrda a Theory oC CuatomaUníonll", EllUflumic Journal, mano de 1953, aeg(ln la cual hacurva de poaíbílidadea de prudllcción deJ campo de,,-i~.sr~.

ción reaulta aer auperior a la auma de la curv._ .corié4"o~- :diente de cada uno de loa palaea que la forman.

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grado de protección temporal. I ~ Ahora bien, es­ta protección podría ser menor y por un tiempo,más breve, cuando se trata de un programa deintegración (mercado formado por varios paí­ses), que si se llevase a cabo en cada país porseparado.

b. En relación con las circunstancias referidasespecíficamente a Centroamérica es necesario seíía­lar las siguientes:

• La producción de origen industrial representa yaaproximadamente el 20% del producto internobruto de la región centroamericana. Esta activi­dad ha crecido principalmente como resultadodel programa de integración y depende en unalto grado del dinamismo del comercio intrazo­nal. Si este llegara a disminuir la situación demuchas empresas, se tornaría muy difícil. Ahorabien, los países no están dispuestos a poner enpeligro la situación de la industria manufactu­rera, dada la importancia que ha alcanzado encuanto a la producción nacional, las exportacio­nes no tradicionales y el volumen de empleo.Asimismo, los grupos empresariales defiendencon ahínco el libre comercio intrazonal, ya

14. Para una discusión, véase el capitulo 6 ("Infant IndustryArguments for A8IIitance to Industries in tbe Setting ofDymamic Trade Tbeory") de la obra de H. Mynt, Econom icTh eary an th e Und erdeueloped Co un tries, Oxford, 1971. Apesar de las severas criticas que Ha r ry J ohnao n bace a losacuerdos comerciales entre pafses subdesarrollados, en vis­ta del proteccionismo que generalmente los caracteriza, su­giere, como un mal menor, que el GA1"1' llegue a aceptar aestos pafses y elltablecer una protección aduanera, siempreque no sobrepase un det.er m inado Itmite, Econo m ic PolicyTo urard Lees De oeloped Coun triee, Brookings, 1967, p. :¿11.

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que de él depende la sobrevivencia de muchasempresas.

• La in tagración ha permitido comenzar UD proce­so de diversificacióD del aparato productivo apartir de UDa base esencialmente agroexporta­dora. De esta manera, se evita poner todos loshuevos en UD solo canasto. Esta diversificacióDpodría llegar a mejorar la posibilidad de reducirel costo de los reajustes que las f'luctuecionesperiódicas de la econom ía ínternacional impo­DeD a los países een troamericanoa. ED efecto, entanto dicha diversificacióD permita UDa gradualy crecien te participacióD en el comercio in terna­cional, la experiencia muestra que los países es­tán mejor capacitados para hacer frente al tipode reajustes mencionados an ter iormen te, JI>

• Pinalmente, el mercado centroamerfcano se COD­cibe como UDa plataforma de lanz amrento paraDuevas etapas del desarrollo económico de estospaíses. Después de haber Inten rado promover eldesarrollo den tro de las f'ronteras nacionales, sepasó al espacio geográfico regional. La expe­r ien cia empresarial, la capacit.ación de recursoshumanos y la acumulación de capital y de CODO­cimien tos tecnológicos, todo ello serviría de basepara íntciar UDa tercera etapa de mayor alíen to,cual es la promoción de exportacionea a merca­dos fuera de Cen troam ér ica. El mercado regio­nal, relativameDte protegido, ha desempeñadoUD papel determínante y tambiéD tandr á que de­sempeñarlo en el futuro Inmediato: cubrirá UDa

15. Frederic& Z. J Ilaperaeu, "Adjuatmeut Experieuce andGrowtb Proapecta 01 tbe Semi-Iuduatrial Ecouomiea", WorldBank Staf{ WorkinlJ Paper uúm. 477, 1981, p. 72.

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alta proporción de los costos fijos de produccióny permitirá exportar básicamente al costo mar­ginal <salarios y costo de materias primas). Estesubsidio, sufragado por el consumidor centroa­mericano, ya sea mediante precios o impuestosmás elevados, tendría que disminuir en el trans­curso del tiempo, pero al comienzo es inevitable.

En vista de los argumentos apuntados, pareceríapoco probable, además de inconveniente, que lospaíses centroamericanos optaran por abandonar elprograma de integración. Pero ¿cuál es la viabilidadreal del proceso, dada la situación prevaleciente?

2. Restablecer el procesode in.teg racián

En este caso se trataría de regresar a los años deoro de la integración, es decir, a la manera en quefuncionaba el MCCA y en que progresaba el proceso deintegración en los años de la década de los sesentas,antes del conflicto bélico entre El Salvador y Hondu­ras. No es que no hubiera im perfecciones, lagunas yproblemas; pero en aquella época se trataba de unproceso que avanzaba satisfactoriamente y que llegó aconsiderarse como el más fructífero de los esquemasde integración económica entre países subdesarrolla­dos. 1II En efecto, el libre comercio y el arancel externocomún abarcaban la gran mayoría de los productos, elcomercio intrazonal representaba una proporción cre­ciente del comercio exterior de cada uno de los paísesmiembros, el sistema regional de pagos cumplta su

16. Gerald M. Maiar, Leading' Iss ues in Economic Deuelupmen t,2a. ed., Odord, 1970, p. 561L

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cometido a cabalidad y tanto la organización insti·tucional como el conjunto de disposiciones jurídi­cas se consolidaban paulatinamente. Se tenía así unprograma en marcha; existía, con altibajos, la vo­luntad política de perfeccionarlo y una clara con­cepción de la relación entre el avance del procesode in tegración y el desarrollo económico de lospaíses centroamericanos.

La posibilidad de regresar al pasado que se acabade señalar no es una opción realista. Esto, debido avarias razones, en tre las cuales las más significati­vas son las tres siguientes:

a. Aun cuando no hubieran ocurrido los hechosinternos y externos que han dado al traste con eldinamismo del proceso de in tegración, era eviden teque el programa necesitaba ser revisado. Así lo con­sideraban los países y fue esta posición la que dioorigen al llamado estudio de la década de la SIECA,

en el cual se llevó a cabo una evaluación del MCCA yse propusieron los lineamientos de un plan de acciónpara perfeccionarlo. J 7 El libre comercio in trazonalse ha considerado el pilar fundamental del progra­ma. Precisamente en relación con él han surgidograves dificultades entre los países miembros. Se hapuesto en tela de juicio la idoneidad del libre comer­cio como un instrumen to adecuado para aseguraruna distribución equitativa de los costos y de losbeneficios de la integración.i" Existe el temor de

17. 811!:CA, El desarrotlo in tegraüo de Cen troamérica en lap resen te década: Ballea y p ropueetu» para el perfecciona­miento y la reeetructurucián del Mercado ComÍÁn Centroa­mericano, UIlJII N'J'A i., 1973-1974, 13 vol.

lH. Un anéli.i. de lo. diferent81 cueationamientoa a que ha ai­do .ometido el libre comtlrcio irre'Uicto en el MC CA ae en­cuentra en Alfredo Guerra B., Mercomún: Stalu quo,diBsresación o n ue uo esquema, mimeolrafiado, Co1elio de

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que los efectos de consumo (adquisición de bienesproducidos en la región a precios superiores a losinternacionales) y los efectos de producción (con­centración geográfica de la actividad productiva, enespecial la industrial), tiendan a perjudicar a lospaíses de menor desarrollo relativo. En efecto, sibien el libre comercio intrazonal podría promover elcrecimiento económico del área en su conjunto, po­dría también ampliar las disparidades existentesentre los países miembros en detrimento de aque­.aos más retrasados económicamente. Se debería,por consiguiente, modificar en forma sustancial es­te aspecto del programa de integración. La impor­tancia preponderante que se ha dado al librecomercio debería ceder para poner el acento tam­bién en los programas regionales de in versión y pro­ducción como instrumen toe básicos del proceso dein tegración. El comercio in trarregional sería resul­tado, tanto de los acuerdos de producción para algu­nos bienes como del acuerdo de libre comercio paraotros. Se buscaría así una distribución equitativa delos sacrificios del consumo y de los beneficios de laproducción mencionados an teriormen te, entre lospaíses miembros.

b. El problema de la distribución de los costos yde los beneficios de la integración no se circunscribeal problema de los efectos del libre comercio intra­zonal, sino se refiere también a otros aspectos. Esteproblema, que se percibió desde el comienzo del pro­ceso de integración centroamericana, ha repre­sentado un difícil obstáculo, ya que los paísesperciben de manera diferente los costos en que in-

Economistas, Contadores Públicos y Administradorea deEmpresa de Guatemala, septiembre de 1979, pp. 6·tL

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curren y los beneficios que reciben. Algunos autoreshan afirmado que el proceso de integración debeayudar a disminuir las disparidades entre los paísesm íembrosr'" otros opinan en forma diferente y con­sideran como aspecto esencial que todos los paíseslogren estar mejor dentro del proceso de integraciónque fuera de él. 20 Sin embargo, el tema está erizadode complicaciones y se torna harto complejo cuandoel concepto abstracto de "país" se concibe como unconjunto de grupos sociales con diversos interesescontrapuestos y diferentes cuotas de poder. Enton­ces "bien podría acontecer que un país permanecie­ra en un programa de integración, aun cuando susbeneficios sean exiguos, siempre y cuando la inte­gración reditúe en forma sustancial a los gruposhegemónicos·. 2 1 No cabe duda de qua una de lasnecesidades más sentidas en el MCCA es lograr unacuerdo entre los países miembros para determinarlos costos y los beneficios derivados de la integra­ción, y un procedimiento de aceptación general parasu distribución equitativa.

c. Finalmente, debe hacerse referencia al efectoque tienen los cambios ocurridos en el sistema eco­nómico de uno de los países miembros en el progra­ma de integración. Tradicionalmente las economíasde los cinco países centroamericanos, aunque mix­tas, han sido básicamente economías de mercado. Elproceso de integración en Centroamérica trataba de

19. M. Wionczek, Latin Ameri(:an Economic In tegratiun ,Praeger, 1966, pp. 9-10.

20. R. Harrod, "Rele6a labre la obra de 8idney Del1, TradeBlocks and Common Marketl", Ecollomic Journ al, diciembrede 196a, p. 708.

21. E. Lis ano, "Desarrollo equilibrado y paíles de menor desa­rrollo relativo, UDa vez m's", l n tegruc ián. Económica, n6m.39, septiembre de 1979, pp. 15·2a, p.21.

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construir un mercado común entre economías demercado. Los acontecimientos acaecidos reciente­mente en Nicaragua han modificado el panorama,ya que en ese país la tendencia hacia una economíade dirección central es definida. En ella el plansustituye el mercado como instrumento básico paratomar las decisiones económicas. Es importante re­cordar que los problemas debidos a diferencias muymarcadas entre el sistema econóDiico de los paísesmiembros de un esquema de integración han resul­tado insuperables. Este fue el caso de la Comunidadde Africa del Este y de la participación de Chile enel Grupo Andino. La dificultad central reside en quea los países participantes les resulta muy difícilaceptar en el ámbito regional aquello que no lo esdentro de sus propias fronteras. Así, un país que noacepta ni la planeación central ni el funcionamientoirrestricto del mercado como instrumentos princi­pales de la organización económica, difícilmente es­tarían de acuerdo en propiciar un programa deintegración basado respectivamente en el plan o enel mercado. Si se trata de países con economías detipo mixto, estos procurarían que el proceso de inte­gración tuviera la misma orientación e igual fisono­mía. Por ello, pretender crear un esquema deintegración fundado en principios de política econó­mica sustancialmente diferentes de aquellos en quelos países miembros basan su propia política econó­mica interna, es ilusorio. En cuanto al caso especí­fico de las economías de dirección central debentenerse presentes dos características: primera, 108

precios reflejan las preferencias de los planeadoresy no las de 101:J consumidores; segunda, el Estadotiene el monopolio del comercio exterior, y las deci­siones de importar y exportar no dependen de losprecios internacionales, sino de consideraciones de

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otra índole. Estas características plantean proble­mas de difícil solución para el funcionamiento delprograma de integración, especialmente si otrospaíses miembros tienen un sistema económico demercado:

• El plan determina la composición de las impor­taciones y de las exportaciones de acuerdo conprioridades prestablecidas, u de manera que lasempresas de los demás países miembros no po­drían comprar ni vender libremente dentro delcampo de integración y, con ello, se afectaría ellibre comercio intrazonaI.

• Las corporaciones comerciales estatales en elpaís de economía de dirección central, al realizarlas compras y las ventas, podrían discriminar enfavor de la producción nacional y en contra delos bienes producidos en los demás países miem­bros, u con lo cual se estarían perjudicando gra­vemente las posibilidades de especialización.

• Las corporaciones comerciales estatales, al ha­cer sus compras y ventas, pueden discriminar enfavor de países que no participan en el programa

22. Mike Pournarakia: "Economic Inte¡ration of Developin¡Economiea with 8milar and Different Economic 8yatem",Economia In tern asionale, febrero de 1979, pp. 112·126.

2.1 Dbaram P. Gbai, El comercio estata! y la inte/lración econó­mica regional entre patse« en desarrollo, Nacionea Unidaa1973, TD/8/436, p. 19 Y Artbur Hadewood: "The End of tbeEaat African Community: Wbat are tbe Le..ona for ReSio­nal Inte¡ration 8chemea?", Journ a! of Cummon Ma,.lcet St",­die», aeptiembre de 1979, pp. 40-61i. A1gunoa aAoa antea,eate último autor babia indicado que "there ia no doubt tbatatate tradin¡ providea a potentially effectiva melina to livecomplete protection to domeatic producen". Beonom i«In tegra tion: The Eallt African E"perience, Londr-es, 1976, p.126.

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de integración. De esta manera, se atentaríacontra el arancel externo común.

• La posibilidad de coordinar o armonizar las polí­ticas económicas de los países miembros se difi­culta en gran medida. Esto se debe, no tan to a ladisparidad de objetivos, ya que esta se da dehecho también entre economías de mercado, sinomás bien en cuanto a los instrumentos disponi­bles para alcanzar los objetivos. En efecto, losinstrumentos más importantes de política econó­mica (política monetaria y crediticia, fiscal, deprecios y subsidios de bienes y f'act ores de laproducción) de las economías de mercado, tienenun significado muy diferente en las economías dedirección central. A la vez, el instrumento demayor significado en estas últimas -la planea­ción- no desempeña el mismo papel en Iae econo­mías de mercado.

En vista de las dudas referentes al libre comer­cio, a las dificultades en cuanto a la distribución decostos y beneficios y a los problemas previsiblesderivados de las diferencias de los sistemas econó­micos, no es dable esperar que los países centroame­ricanos traten de restablecer el MCCA tal comofuncionaba en 1969, antes de la guerra entre ElSalvador y Honduras.

3. Proceder a un nuevoordenamiento del MCCA

Esta opción consistiría en la elaboración de unnuevo tratado que sustituya al actual programa ydar así vida a un esquema de integración diferente.

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Esto fue precisamente lo que intentó hacerse cuan­do, en 1972, se creó el Comité de Alto Nivel para elPerfeccionamiento y Reestructuración del MercadoComún Centroamericano (CAN). El CAN se dedicó alcumplimiento de su cometido de manera concienzu­da y, en 1976, presentó a los gobiernos el resultadode sus labores en un Proyecto de Tratado de laComunidad Económica y Social Centroamericana(CESCA). Se proponía una modificación significativadel MCCA y dar un nuevo enfoque al proceso de inte­gración centroamericana. A pesar de la tarea reali­zada, que se reflejó en los 311 artículos del proyectode la CESCA, los gobiernos no le dieron la debidaconsideración. El intento resultó fallido. 1I4

En las circunstancias que atraviesa Centroamé­rica en la actualidad, la opción de proponer un cam­bio integral y radical del programa de integraciónno pareciera tener posibilidades de éxito ni ser tam­poco lo más conveniente.

En cuanto a las posibilidades de éxito, debe te­nerse presente que, en vista de la turbulencia polt­tica que azota a varios de los países miembros, elprograma de integración ha sido relegado a un se­gundo plano. Los países concent.ran sus esfuerzos ycanalizan sus recursos a resolver sus problemas in­ternos; se trata de una lucha por la sobrevivencia.Esto daría al traste con cualquier intento que obli­gue a estos países a participar en largas y complejasnegociaciones para la aprobación de un nuevo trata­do de in tegración, el cual, ciertamen te, restringiríaen alguna medida el uso de no pocos de loa instru­mentos nacionales de poHt.ica económica.

24. Para un análi.i. de la CI!:~CA véa.e Eduardo Lísanc, "Re­nexione. en torno al proyecto de tratado de la ComunidadEconómica y Social Centroamericana", El Trimestre Econó­m ico, abril·junio de 1979, pp. 255·284.

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La modificación com pleta del esquema no sólo noes factible, sino tampoco conveniente. En efecto, elprograma de integración es parte de un proceso másamplio de cambio social y desarrollo económico. Co­mo tal, es preferible irlo adecuando paulatinamenteconforme lo indique la experiencia acumulada y loaconsejen las necesidades que surjan del mismo pro­ceso. Más que modificaciones globales y profundasque se lleven a cabo de manera muy espaciada en eltiempo, el proceso requiere un procedimiento paraadoptar en forma permanente cambios graduales.

4. Establecer unprograma transitorio

Desechadas las tres opciones anteriores: abando­nar el programa de integración, regresar a la si­tuación prevaleciente antes de 1969 y crear unnuevo esquema, es necesario proceder a examinaruna cuarta posibilidad. Consiste en la adopción deun programa de acción para un período de tranai­ción, por ejeznplo de tres o cinco años de duración.

Esta opción es la que presenta mayores posi­bilidades de ser adoptada ya que permitiría compa­tibilizar dos objetivos de los países, al parecercontradictorios, a saber: por una parte, no echar porla borda y abandonar el programa de integración y,por la otra, no asumir com prom isos que, dadas lascircunstancias prevalecientes, no podrían cumplir­se por resultar excesivos o indeterminados. Un pro­grama transitorio presenta ventajas y creaproblemas. A continuación se detallan unas yotros.

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a. Entre las ventajas valga mencionar:

• Que los países sabrían por anticipado el plazodurante el cual asumen compromisos y tendríanun horizonte relativamente concreto. Esta certe­za podría incrementarse aún si se aceptaran dosmedidas complementarias: el establecimiento decláusulas de salvaguardia, previamente negocia­das, y el funcionamiento de un procedimientoexpedito para dirimir conflictos entre los paísesmiembros. El proceso de integración tendría asídos características básicas señaladas recien te­mente por Cohen: primera, el programa seríaen buena parte negociado permanentemente y,segunda, el proceso no requeriría un compro­miso de los países sobre una meta final, porejemplo: la creación de una unión política o deuna unión económica, sino que tendría objetivoaIimitados.\!6

• Que los paíaes asumirían compromisos parclalesy específicos, no generales e indeterminados.Se trataría así de buscar consensos limitados yaprovechar coincidencias concretas, usando laexpresión de Tomassini.l!t1 La integración seorientaría a promover y profundizar la interde­pendencia entre los países miembros mediantela determinación de campos de beneficio re­ctproco.V Las "pretensiones abarcadoras" y los

25. Iaaac Coben, IIIJ. cit : p. 155.

26. Luciano Tomall8ini, "Elementoa para un eatudio aobre loaproceaoa de integración y otrltll formaa de cooperación enAmérica Latina", Comercio E:cterior, febrero de 1977, pp.179-lK4.

'no Iaaac Coben, op . cit ., p. )()4. Alfredo Guerra B., op . ctr., porsu parte, conaidera que la tarea de la integración ea "es­tablecer interdependenciaa" (p.12) e indica que el W(;CA de

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"compromisos formales" cederían lugar a las"acciones in tegradoras" .l!1l

• Que se abriría la posibilidad de asegurar unacoordinación adecuada entre las estrategias na­cionales de desarrollo (fijación de metas y selec­ción de instrumentos) de los países y el procesode integración, de manera que este resultaracomplemento de aquellas. El programa transito­rio permitiría así a los países posponer para unfuturo indeterminado la discusión de cómo al­canzar una estrategia regional de desarrollo quevenga a englobar o a suat ituir las estrategias decarácter nacional. 211 De esta manera, se eliminadel camino uno de los mayores temores que obs­taculizan el progreso de la mayoría de los esque­mas de integración económica.

• Que, en tanto el programa transitorio tuvieraéxito, sería seguido probablemente por otros desemejante naturaleza. El largo plazo estaría for­mado por una serie de acuerdos provisionalesque fueran ampliando y profundizando paulati­namente el proceso de integración mediante unasucesión de pasos cortos, pero firmes, en vez desaltos indefinidos. Estos avances, basados en la

be buscar y crear nueVIUI formus de vinculuci6n que permi­tan conjugar simultáneamente varios eatiloa de integraci6n(p. 17).

28. Isaac Cohen O. y Gert Rose nt ba l, "Reflexiones sobre el mar­co conceptual de la integrución económica ce nt r oume r icu­na", Revista de tu ¡;~;I·tH., primer semestre de 1977, pp.as.s 1, p. 4:i.

~9. Ernesto Tironi, "Estrategias de desarrollo II integraci6n: laadivergencias andinas", Ernllstll 1'ironi (comp.) Pacto AfHJi·no, carácter y perepectiuas, Instituto de Elltudios Peruanos,197M, pp. 242-292.

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experiencia y las circunstancias, crearían la po­sibilidad de tomar en cuenta los cambios de ob­jetivos de 108 países miembros y de incorporarlos nuevos conocim ien tus (causas y efectos) quese fueran acum ulando.

• Que un programa transitorio daría el tiempo ne­cesario y la oportunidad para hacer frente a 108

problemas (estructurales) propios del modelo deindustrialización, basado en la sustitución deimportaciones, adoptado en el MCCA y a aquellosotros (coyunturales) surgidos de la crisis econó­mica (inflación y recesión) que sufren los gran­des centros industriales. El efecto combinado deestos dos fenómenos ha sido perjudicial para lospaíses centroamericanos y se ref'leja en gravesdesequifibrf os externos, evidentes deaequtlibr-iosinternos yen la reducción del crecimiento econó­mico. Para encarar estos problemas, se buscaría,esencialmente, en primer lugar, integrar mejorel MCCA a la economía internacional a fin deaumentar las posibilidades de crecimiento queofrece un mercado ampliado, lo cual exige reo­rientar el aparato productivo centroamericano ala producción de bienes y servicios para exportarfuera de Centroamérica; en segundo lugar, ase­gurar un mayor financiamiento interno del desa­rrollo económico y .así depender en menor gradodel ahorro y del endeudamiento externo. 3 0 Lasmedidas concretas tendrían que abarcar diver­sas políticas: arancelaria, cambiaria, monetariay de precios y subsidios de los factores de la

::10. En la terminolog1a de JlUlperllon top . cit, pp. 14-15), se tra­ta de tomar medida. tendiente. a lograr el crecimiento eco­nómico, la reorientación de la producción (lIwilchinS) y lareducción de la tendencia al consumo (abllorlion red uction r,

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producción y de los bienes; asimismo, tomaría enconsideración el tamaño y el financiamiento delSector Público.

b. El programa transitorio no deja de presentarproblemas:

• Un programa de este tipo podría resultar insufi­cien te desde el pun to de vista de las decisionesde los empresarios. El horizonte podría ser muyreducido para los inversionistas. Como indicaLara, un programa como el que se comenta quizáno genere impulsos integracionistas adecuadospara promover el proceso de in tegración .1I1

• Establecer los procedimientos para negociar yejecutar un programa transitorio entre los paí­ses interesados es una tarea compleja. Un pro­grama transitorio es, en realidad, lo que Haasdenomina un "régimen", o sea, el conjunto denormas, procedimien tos y regulaciones acorda­das entre varios países para regular un tema deinterés reciproco. ;i2 Cómo llegar a construir unrégimen y cuál sea su estabilidad depende devarios factores. aa En primer lugar, de la opciónque favorezca a cada país en cuanto al est ilocognoscitivo (pragmático, racional, ecléctico oescéptico), o sea, el ordenamiento que cada unode ellos haga del conocimiento disponible y desus objetivos; de estos cuatro estilos, los dos

31. Cristóbal Lara, "ComeDturio sobre el articulo de Cuhen yRoseothal", op. cit., Reins u: de ta CIr:I'IlL, primllr aemeatrll de1977, pp. 52-MI.

32. Eroest B. Hall, "Why Collaborate? Iasue-Ltnkage aod ID­teroatíooal Regimes", Wurld Potitic», abril de 19KO, pp.367-405, p. aMI.

33. Haas, op . cit ., p. :i79.

104

primeros ofrecen mejores perspectivas que 1016

otros dos para generar un "régimen" estable. Ensegundo lugar, los procedimientos para encade­nar (Wlinking W) los tem as que forman parte del"régimen" pueden ser varios <táctico, fragmen­tario o sustantivo); de el los, unos ayudan a lo­grar un "régimen" estable, tal como lo es elenfoque sustantivo, mientras que otros no lo per­miten. Si bien es imposible poder prever cuálserá el "régimen" que en definitiva se llegue aescoger en un proceso de negociación, es impor­tante tener presente las limitaciones que cadauno de ellos tiene antes de tomar una decisión alrespecto.

• Dadas las circunstancias imperantes actual­mente en Centroamérica, el programa tranaí to­rio debe llenar cier-tas cond iciones: primera, I6U

contenido ha de ser flexible y así dar cabida alos diversos estilos de integración (de mercado,desarrollo integrado, por proyectos) ;:i4 segunda,debe considerar el problema de la coordinaciónde la política económica de los países miembrostanto en sus aspectos negativos como en lospositivos;36 tercera, tiene que tomar en consi­deración la escala de preferencias de cada paísmiembro,36 de manera que puedan proponer los

M. CoheD y RoaeDtbal, op, cit., p. 24.

36. Jacquea Pelkml:lDa, "EcoDomic Theoritla of IDttlgrltliun Rev i­aited", Jaurna! uf Cummon Mar'et Studiell, jUDiu de 191UI.pp. :-Ia:-I-:-I64.

:'16. Eduardo Liaano, "La diatribuci6D de beDeficioa y coatoa dI!la iDtegraci6D ecoD6mica, UD procfldimieDto alttlJ'Dativo",Revillta de la ln tegracian, D6m. 16, eDtlro de 1974, pp. 7·26,Y Napole6D P'ineda-Lu piec, Le débat sur lea colltll et te»avantalle. de l'int1llratiun économ ique en Amé rique Centra­le, Thbe, UDiveraité de Lausanne, 191U, pp. :-191·:-194.

105

campos prioritarios según su interés y el tipo yla naturaleza de los compromisos que están dis­puestos a aceptar; cuarta, debe considerar el ca­so especial de los países de menor desarrollorelativo, a efecto de asegurar su participaciónpositiva y su apoyo decidido a la integración. Elprograma transitorio consistiría, en gran medi­da, en la compatibilización de los planteamien­tos nacionales. Cada paíH actuaría movidopor su propio interés, pero a la vez debería poderpercibir que no podría alcanzarlo si no es me­diante el proceso de integración. 3 7 El programatransitorio está lejos de una situación óptima; alo sumo, es un "segundo mejor", pero es lo únicoviable. Deja mucho que desear, pero representalo posible. Intentar ir más allá sería irreal eilusorio y conduciría rápidamente a la desazón yal fracaso, lo cual vendría a empeorar una situa­ción de por sí ya harto compleja y dificil. Elprograma transitorio permitiría a los paisesmiembros continuar con el programa del MCCA ysentar las bases de un nuevo enfoque de interde­pendencia regional, el cual quizás ayudaría aalcanzar en un futuro indeterminado una etapamás avanzada del proceso de integración, en vis­ta de la amplitud de los aspectos tomados encuenta, de la profundidad de los compromisosadoptados y de los beneficios obtenidos por cadauno de los paises participan tes.

37. Una discuaion ¡Jo 1011 prllldpioll IIUtl dub e rfu u lIur OhlltlrVlIdoll

por los países part icí punt es puru Hev ar u¡Jlllllntu UDU l~OUI"

patibiJización de lllltll t ipo, 110 e ucue nt ru en Wllltur ll1ur¡J yTony E. ~mith; "On t he KOllolution of Conf!icts Amon" Ktlo¡ions of a SYlltoUI", Ktlgiunltl ~cif:lnco Auocilttion,Pup"rll,volxVII,1966,pp.19·4.

106

IV

CAMPOS PRIORITARIOSDEL PROGRAMA DE TRANSICION

El programa transitorio pondría el acento, al me­nos, en los aspectos que se analizan a continuación.

1. El comercio in trazonal

No existe posibilidad poltt ica, en el corto plazo,de establecer al libre comercio intrarregional comopilar fundamental del proceso de integración. Sinembargo, el comercio entre 108 países miembros si­gue representando uno de los aspectos esencialesdel esfuerzo integracionista centroamericano. Porello, la revisión del funcionamiento de la zona delibre comercio es indispensable, ya que "de no otor­garse prioridad a esta tarea, serta prácticamen teimposible definir polft.icas de integración o de armo­nización o cooperación, puesto que no se contaríacon el ámbito económico al cual referirse". a8 Han deconsiderarse varios puntos:

a) El comercio intrazonal debe ser normado porvarios regímenes diferen res que coexistan en formasimultánea. Concretamente, podrían considerarselos aiguien tea regímenes:

aH. tlll!:CA, "Conlideracionel de la Secretaria Permanante sobrealpectol importllntel da la rallt ructuraciÓn del Mercado Co­mún Centroamericano", Seminllrio sobre el proceso cantroa·mericano de integracióD económica, PanamA, octubre de19H1,p.21. :.

107

• Comercio restringido para el in tercambio comer­cial de ciertos productos conaideradoe comosensitivos. Es el caso de algunos bienea, porejemplo: los tex t i les, las prendas de vest ir y elcalzado, que son trpicoe de las primeras etapasde industrialización y que representan oportu­nidades impor-tantes para los pafaes de menordesarrollo relativo dentro de la región. La ba­se del libre comercio reat r ingido co ne iat.i r ía enel establecimiento (anual o semestral) de lími­tes o cuotas voluntarias de compras y ventasintrazonales.

• Comercio negociado para aquellos productos ori­ginados en programas regionales de inversiónpor ramas de actividad. El comercio negociadosería irrestricto, una vez que los países se pusie­ran de acuerdo sobre la ubicación geográfica delas unidades de producción dentro del área cen­troamericana. as

• Comercio condicionado para ciertos prod uctosde origen agropecuario, por ejemplo granos b áai­C08, olea-tinosaa y productos lácteos. En este ca­so, se trataría de dar preferencia al mercadoregional, de manera que el comercio intrazonalfuera resultado de los exceden tes y los faltan tesque se llegaran apresen tar en la región. 40

39. Este planteamiento guarda cierta similitud con las llama­das "industrias de integración" en el p roc eao de integracióncentroamericana y con la propuesta denominada "packagedeal" en el caso de ASI!:AN, según lo explican H. W. Arndt yRoas Garnaut: "Asean and tbe Industrialization oC EastAsia", Ju u rnu l o] Commo/l Mllrket Stuüies , marzo de 1979,pp. 191-212.

40. Véase el estudio, preparado por Invars ionea y EstudiosEconómicos (Tegucigalpa), intitulado La modificación o

108

• Comercio irrestricto para todos los demás pro­ductos originarios de la zona, no contempladosen los tres casos an terrores.

El comercio intrazonal sería así resultado tantodel enfoque de la integración mediante la consolida­ción de los mercados nacionales, como del de laintegración mediante programas regionales de in­versión. Para que este esfuerzo sea fructífero esnecesario, primero, asegurar los req uisitos que per­mitan el buen funcionamiento del mercado (reglasde origen, neutralidad fiscal y sana competencia) ysegundo, formar una decisión sobre el arancel exter­no común. 4J

2. El arancel externo común

El arancel externo común reviste una gran im­portancia ya que, conjuntamente con las disposicio­nes relativas al comercio intrazonal, es la medidabásica que configura la unidad del mercado centroa­mericano. Las segundas amplían el mercado, el pri­mero lo protege. A pesar del progreso significativoque se logró en el MCCA en cuanto al establecimiento

42de un arancel externo común, los países centroa-

/lu/ltitución del protoeolu eenecia] sobr« ,lranu/l (protocolode Limón), 1977 (1), pp. 36·37.

41. SIECA"ConaidbrllcioDbll ... ", up . e:il., p. 20.

42. ".. .Ia tarifa ellterDI:I COIDún du Centroaméricll frente III rell­to del mundo Cjued6 prácticuwbDt8 elltllbhtcidll el a I de IIgOII­

to de 1966", Porfirio Morbrll, "El arancel de Ildullnlla delMercado Común Centroamericuno". Hacia una tu rifa exter­na cumún en la Aml!rica Latinu, HII)f(N'\'AI., 1969, pp. 296­320, p. 297.

109

mericanos han venido trabajando en los últimosaños en la elaboración de un nuevo régimen arance­lario. Dos hechos los indujeron a tomar esta deci­sión: primero, el arancel v igen le ha llegado II serobsoleto, ya que no fue r eajuat.ado para tomar encuenta los cambios experimentados en lu estructurade la producción (induetrtaliaación) de la región;segundo, se rompió la unidad del ar-ancel en vista dela serie de disposiciones (recargos, tasas, sobreta­sas, derechos, impuestos de consumo, exoneracioueearanoelarias) que los paíaes adopt.aron con el correrde los años, Jas cuales, en realidad, aign if'icaronmodificaciones y alteraciones unilaterales del aran­cel externo común. La nueva política arancelariapropuesta "se ha disefiado por servir de modo prin­cipal como instrumento de deaar r ol lo, despojándose­le así de f'unciones fiacales o de defensa de balanzade pagos". 4;1 Tiene tres raagos pr íncipales:

a. La nueva tarifa: i ) sust ituye todos aque l losderechos, recargos, taaas y sobretasas nacion ales oregionales; ii) elimina las exoner-aciones arunce la­r ias nacionales concedidas al amparo del ConvenioCentroamericano de Incentivos F'iace les al Deaarro­110 Industrial; iii) impide II los pa íses eatablecerimpuestos de consumo diferenciales que recaigan enmayor medida en bienes importados de f'uer a de lazona. La nueva tarifa se rransf'orm a así en el único"estímulo neto que deben recibir las actividadesproduct ivaa'T'"

4:-1. ~ll!:¡;~, "Informe fj na l de lit reunión de coortlinudurtlll e nc a r­gadoa de rev isa r lit poltt ica aru nce lu era ce nt rouwuricunu",19tH, p. ~.

44. ~II!:C~, "Informe...", op . eit . p. a.

]]0

b. Se sugiere crear un procedimiento que permi­ta ajustar en el futuro, de manera flexible y oportu­na, el arancel externo común."1I

c. La nueva tarifa reduce el proteccionismo delarancel externo vigente y disminuye la dispersión delas tarifas actuales; se busca así no sólo proteger alconsumidor centroamericano, sino también ayudar alas empresas del MCCA a capacitarse para emprenderel difícil camino de promover las exportaciones a ter­ceros mercados fuera de Centroamérica.

3. Las medidas de salvaguardia

La necesidad de establecer cláusulas de salva­guardia en los programas de integración económicase ha considerado un requisito indispensable y hasido una aspiración muy sentida."& El MCCA no hasido históricamente la excepción."7 En las circuns­tancias actuales este tema cobra aún mayor impor­tancia. En efecto, tanto las medidas ccncernfen tesal ordenamiento propuesto para el comercio intra­zonal como las relativas a la nueva política arance­laria, requieren un alto grado de flexibilidad. Porello, es indispensable ofrecer a los países la posibi­lidad de modificar los compromisos inicialmente

4á. 11l1!:CA...ConsiderRCiontill ...... op. cit., p. 26.

46. En el callo de IR a nt igua Ol!:~;t: vétille Report un tñ e pUllllibi­litY uf l:reatwl/ 11 Free T'ruüe Arl!1l in Euro/Je. ()~:I!:C:. 1967,tillpticitilmanta 11.\11 pp. 14·16 Y 4:i·5:0!.

47. El proyecto de Ia ¡:~;:SCA conaideea UDIl lIariti de cláullulltll delIalvRguardia conreuídas en lo. Itrtll. 212. 2:ia, 261 y 267. Unanáli.ill critico de 1011 alcances da aaltRII dillpollicionell lIe en­cuent ru en Eduardo Lizano...RuCleltÍones ...... op . cit., pp.274-276.

111

adquiridos, es decir, establecer cláusulas de salva­guardia. Este procedimiento debe satisfacer ciertascondiciones para ser r ea lme n t e efectivo, a saber:primera, especificar las acciones que IOIi paises po­drían tomar; segunda, eatahlecer las circunstancíaeen las cuales se podría in vocar la aplicación de lascláusulas de salvaguardia; tercera, concretar el pro­cedimiento que debe seguirse al solicitar dicha apli­cación. En cuanto al primer punto, las acciones sereferirían especialmente a la posposición de las fe­chas de cumplimiento previamente convenidas parala adopción de determ inadas medidas; en relacióncon el segundo punto, las circunetanciaa serían devariada naturaleza, por ejemplo: desorganizaciónde mercados, def'ic iencias de abastecimiento, crisisde balanza de pagos, ait uacion es de fuerza mayor(catástrofes na tur-ales) ; en cuanto al tercer puntodebe evitarse que el procodimiento adoptado se baseen decisiones umlareeales y, más bien, centrarse enmecanismos de carácter regional.

4. El sistema regional de pagos

Entre los problemas actuales del MecA, uno delos más críticos se refiere al funcionamiento inade­cuado del sistema regional de pagos, el cual se en­cuentra en graves dif'icu ltadee debido al marcadodebilitamiento económico que padecen los paísescentroamericano. En efecto, la crisis de balanza depagos se ha generalizado, .Y esto ha impedido a lospaíses miembros pagar en forma oportuna los saldosoriginados en el comercio intrazonal. La conaecuen­cia ha sido el retraso en los pagos y la acumulaciónde saldos insolutos. De esta manera, el sistema decompensación multilateral, creado para reducir el

112

uso de divisas escusus en el comercio in t r azon a l, seha transformado en un mecanismo de crédito parael financiamiento de los saldos deudores de los paí­ses deficitarios. Como era de preverse, esta situa­ción ha desembocado en la adopción de medidasunilaterales que obstaculizan el comercio dentro dela región y, por tanto, perjudican el programa deintegración. Los países se han visto así apremiadosa adoptar una serie de disposiciones con el propósi­to de paliar la situación creada. Entre ellas, valgamencionar las tres siguien tes:

• La consecución de recursos externos para conce­der créditos a los países deficitarios a fin deamortizar sus saldos deudores. Así, el BancoLatinoamericano de Exportaciones concedió unpréstamo de 50 millones de dólares, para cuyaadministración fue necesario crear un nuevo me­canismo institucional en el DelE, a saber: el Fon­do Centroamericano del Mercado Común.

• La firma de acuerdos bilaterales de crédito, gra­cias a los cuales los países deudores documentansus deudas y los acreedores pueden considerarestos pagarés como parte de sus reservas mone­tarias internacionales.

• La concertación de acuerdos bilaterales de com­pensación de pagos. Este procedimiento permitea los exportadores recibir con mayor rapidez elimporte de sus ventas, con lo cual se resuelve elproblema del estancamiento de su capital de tra­bajo. A pesar de estas medidas, los saldos acumu­lados e insolutos no cesaron de aumentar. Aprincipios de 1982 alcanzaron el apreciable mon-

113

to de 211 millones de dólures.:" Esto plan t ea unusituación insostenible para los países acreedoresy obliga a buscar nuevas sol uciones. En tre ellas,podrían considerarse las siguientes:

• Renegociar el mon to máximo de los saldos deu­dores que los países están dispuestos, efectiva­mente, a pügar .

• Acortar el plazo para llevar a cabo las liquidacio­nes en la Cámara de Compensación Centroame­ricana (ccc).

• Realizar las liquidaciones en la eee con base enlos saldos que cada banco acreedor tiene concada banco deudor y no de acuerdo con elsaldo multilateral; esto significa, tal como lo hadecidido recien temen te el Consejo MonetarioCentroamericano, que el país acreedor, en lo su­cesivo, otorgará crédito con el fin de promoversus propias exportaciones, pero no para finan­ciar el comercio intrazonal en general.

• Participar en el llamado Acuerdo de Santo Do­mingo, suscrito por los bancos centrales de lospaíses de ALADI, lo cu a l abr ir ía una n uevafuente de recursos pa r a el Consejo Mon ete r ioCen troam ericano.

Dos observuclon ea ad iciunulea son pertinentes.Primera: las medidas men e iun ad aa, tun to IHIi yuadopt.adas como las suger idaa, r eau l t ar á n ins uf'i-

4K. Los paflles ac reed ores e ru n G Hui em a la ( 1ati nril loue s de dó­lares), VOlita Ricu (flK nu llo nes ) y Ho ndu r as (17 11I111011UIII,

1011 deudores e ran Nicurugull (147 millones) y ~I lilllvudor(64 millones) .•'u e nt e : COII»ujo MOlltltllrio Cuut r ouurer icuuo.

114

cien tes en tanto los países miembros no logren re­ducir la disparidad del ritmo de inflación que existeentre ellos. Si el ritmo de inflación es muy disímil ylos tipos de ce mbio no se reajustan con suficienterapidez, la acum ulación de los saldos es inevitable.Segunda: al establecer las obligaciones y los dere­chos de los países deudores y de los acreedores esindispensable considerar la ait uación global de labalunza de pagos de cadu pats. En efecto, un paísacreedor en el MCCA bien podría tener un déficitglobal en su balanza de pagos, y, en sentido con t ru­rio, un país podr-ía ser deficitario en el MeCA y, sinembargo, disf'rutar de un superávit global.

5. El programa operativo especial

A solicitud de los patses del MCCA y de Panamá,el Banco Interamertcano de Desarrollo (BID) propi­cia en la act uafidad el Programa Operativo ~special

para apoyar el desarrollo económico y social de Cen­troamérica y Panam á.?" Este hace hincapié en larealización de proyectos específicos de inversión,especialmente en los sectores de energía, transpor­tes y telecomunicaciones. Se divide así: primero, enel plan de inversión de corto plazo, que incluye al­rededor de 50 proyectos por un monto aproximadode mil millones de dólares para ser llevados a caboen el período 1982-1985 (3.11); segundo, en un planbásico de preinversión de mediano plazo, y tercero,en un plan básico de preinversión de largo plazo.

49. Ellta sección ellté bailada en el documentu del IIIIl "PrugramaOperativu Ellpecial para apoyar el dellarrollo económicu yaocial de Centroamérica y Panamá", mimeugrafiado, 19M1,p. 75. Laa citall correaponden a párrafoa de dichu trabaju.

115

Estos dos últimos tienen el propósito de generarproyectos para los próximos años y dar un sentidode orientación al desarrollo futuro de Centroaméri­ca, así como de ampliar el ámbito geoeconómico delMCCA (3.53).

En esencia, el programa responde a la "necesi­dad de llevar adelante un esfuerzo especial que des­taque el grado de unión existente entre los paísesdel área, su fundamental comunidad de intereses ysu ingente capacidad de generación de proyectosde desarrollo en beneficio del conjunto de los paí­ses" (1.05). Se trata así no solo de reactivar laseconomías centroamericanas con nuevas in versio­nes financiadas con recursos externos, sino princi­palmente de fortalecer la integración y demostrarque la cooperación regional puede rendir beneficiosa cada uno de los países. Esta iniciativa es digna deencomio y debe apoyarse, ya que su realización ten­dría efectos positivos para el proceso de in tegra­ción, a saber:

• Se trata de un conjunto ("paquete") de proyectosque permite a cada uno de los países individual­men te ol-tener beneficios y, a la vez, a la regiónen su conj un to; la distribución de los beneficiosderivados del programa se resuelve desde el co­mienzo.

• Es una acción concreta que puede rendir benefi­cios tangibles a muy corto plazo, contrariamentea otras propuestas imprecisas cuyos resultadosson inciertos.

• Se conocen a ciencia cierta los compromisos y losriesgos que los países asumen -no se trata de unsalto en el vacío-, lo cual les permite una parti­cipación más decidida.

116

• Se avanza poco a poco; se progresa paso a paso.Esto facilita a los países aquilatar las ventajasdel programa y fortalecer paulatinamente la redya existente de intereses recíprocos.

6. Otros campos de coop erac ián

Dadas las circunstancias difíciles que atraviesael MCCA, es indispensable buscar nuevos campos decooperación que, aun cuando no se refieran a losaspectos esenciales del proceso de integración, rep­resenten avances para reforzar y profundizar la tra­ma de intereses comunes. Al escoger estos camposde cooperación, han de satisfacerse ciertas condicio­nes: primera, no deben implicarse compromisos po­líticos significativos; segunda, no han de requerirsecomplejas negociaciones técnicas; tercera, no debendemandarse recursos (humanos, f'in ancieros, insti­tucionales) ingentes: cuarta, han de gene rarue bene­ficios tangibles en un plazo relativamente corto. Acontinuación se mencionan algunas posibilidades.

a. Agricultura. Las actividades agropecuar-ias o­frecen perspectivas interesantes de cooperación enaspectos como 10/:i aiguieutes: sanidad animal y ve­getal, producción de semillas mejoradas, almacena­miento de granos, información sobre condiciones demercado (pronóstico de cosechas, precios), sistemasde asistencia técnica y organización institucional. bO

50. Para una enumeración más dutallada de lall pOllibilidlldesde cooperación en el ámbit o Illlropecuario, véase 11La coope­ración regional y el inhrcambio de productos agrlcolas enCentroamérica. Resumen y conc lue iones", Cuaderno« de luSIECA, núm. 7, octubre-diciembre de 1977.

117

b. Recursos naturales. Se trata de un campofructífero para la realización de inventarios, talescomo suelos, recursos hídricos, forestales, minera­les y marinos, fuen tes de energía y posibilidades deriego.

c. Elaboración de proyectos. La form ulación y laevaluación de proyectos debe transformarse en unatarea permanente dentro del MCCA. Para ello convie­ne secundar los esfuerzos del BCIE tendientes acrear el Fondo Regional de Preinversión, el cualserviría de apoyo financiero para establecer un Sis­tema de Promoción y Preparación de Programas yProyectos. Esta acción guardaría estrecha relacióncon el programa del BID mencionado anteriormente.

d. Intercambio de información. Sería muy conve­niente que los países miembros establezcan procedi­mientos a fin de mejorar sus sistemas estadísticos,así como unif'ormur los cen sos y las encueataa. Sinembargo, esta labor no debería l im it.arse al inter­cambio de esto tipo de infurmución, sino abarcarotros campos un formu aisf.em é t ica, como por ejem­plo; la salud, la segur idud soe ial , la educación y Iaviviendu. El intercambio i uctu ir ía informudón so­bre las políticas seguidue, las fuentes de financia­miento, la formación de recursos humanos y laorgunización ínet.it.uciunal.

e. Investigación. Dos (:llIUPOS son proprcros paruestrechar la cccperacion reg io n a l, En primer Iugar,la in vestigación agrícola y pecuar-ia, y en segundolugar, los estudios sobre modelos mucroeconcm icosya comenzados por el Io;CII>. Ambos campos abren la

118

posibilidad de implicar 8 IOH orgun ismoa n acion alusde inveat.ígución. 1>1

f. Prevención de cat áat rufes naturales, Se trata­ría de establecer en cada paíe inatalacicnea diaeña­das de manera tul, que furmen una red regionul. Laacción se centraríu principalmente en el cumpo dela sismología y de la cl im atalogfa. Las acciones quepodrían desarrullarse en los diversos ámbitos señ a­lados pueden concebirse, como lo indica la CEPAL,

como un esfuerzo por impulsar la integración desdeabajo hacia arriba, Se trataría de "acciones conjun­tas -con la participación de los cinco paíeea- pararesolver problemas comunes, básicamente a travésde la ejecución de proyectos y progrumas". u La im­portancia de esta estrategia "es la posibilidad deestablecer a través de ella y en un futuro inmediatouna plataforma de acuerdos y programas parcialessin llegar forzosamente a la adopción formal previade un programa global de restructuración del mer­cado común-,I>:i

7. La cooperacién internacional

La comunidad internacional, especialmente lospaíses vecinos, se ha preocupado recientemente porel destino de Centroamérica. Ejemplos de etita in­quietud han sido las reuniones entre el Canadá, loa

f)l. Enrique Delgado, LII illlJf!stIIlIlC:i611 ec:unómicII Clumu req u is i­tu pu ra id aoun ce del p rugrumu de in tegrucié n C!c:ullómic:acen truame rieunu , SI ¡';C:Al7f)/"~;SIl ~:/:i9, 1975.

5~. C:~:"AI., "Reactivación del Mercado Común Cent roamerfcano",Cuiulern os ele la CIl:¡JAt. núm. lü, 1976, p. :U.

53. C¡';PAI., ib ul .

119

Estados Unidos, México y Venezuela, así como lainiciativa del presidente Reagan sobre la cuenca delCaribe. Las propuestas que surgen de estas preocu­paciones son importantes para el futuro del MCCA,

ya que significan recursos financieros adicionalesy una ampliación unilateral del mercado, lo cualmultiplica las posibilidades de exportación de Cen­troamérica. Sin embargo, todo ello resultaría in­suficiente si los países del MCCA no se organizaninternamente. La cooperación externa es indispen­sable, pero debe con ceb irae como un com pleme n t odel esfuerzo interno. Est.e debe or ien t arse, por unaparte, a la elaboración de una posición conjun t acentroamericana que tome en cuenta los interesesde corto plazo y los de largo plazo, y, por la otra,a la capacitación para aprovechar las nuevas opor­tunidades que se presenten. Para ello, es indis­pensable que la organización institucional del MCCA

funcione con cierto grado de eficiencia. También esnecesario crear los mecanismos institucionales me­diante los cuales el MCCA pueda participar activa­men te en el proceso de la toma de decisionesrespecto a las medidas concretas de cooperación in­ternacional. Desde este punto de vista, es necesarioexaminar cuidadosamente la propuesta de crear unforo "en el que se pudiera sostener un diálogo mul­tilateral entre usuarios y las fuentes potenciales decarácter bilateral o m ultilateral". 64

El programa de acción de transición tendría va­rias ventajas: buscaría vencer la incertidumbre rei­nante y romper el ambiente de desconfianza,permitiría ampliar y fortalecer la gama de interesescomunes y generaría beneficios tangibles a cada uno

54. C¡':PA1., Is tm o Cen troamericano: el carácter de la crisis eco­nómica actual, lo« deeufto« que p lun tea y la cuo pe ruc iáti in­te rn ac ionu l que demanda, ¡':¡C¡':PAL¡CCI!:/402, 19tH, p. 19.

120

de los países miembros. De esta manera, se facilita­ría construir el porvenir: sería más fácil aceptarsacrificios y hacer concesiones recíprocas en el pre­sente en aras de ventajas futuras. Se ubicaría así elproceso de integración en su perspectiva correcta yse evitarían, tanto las expectativas desmedidas co­mo las frustraciones Indebidaa.f" La integración sepercibiría como un elemento importante, quizá in­cluso como una condición necesaria para promoverel desarrollo económico y asegurar la sobrevivenciapolítica de las peq ueñas naciones cen rroamerica­nas, pero no como una condición suficiente.

CONCLUSIONES

1. Mantener el programa de integración econó­mica es imprescindible para los países cen troame­ricanos. Los problemas políticos y económicosinmediatos no deberían impedir a los países delMCCA percibir claramente la escasa viabilidad quecada uno de ellos, tomado por separado, tiene en elmundo contemporáneo. Pero, a la vez, es necesarioreconocer los grandes obstáculos internos y las nu­merosas limitaciones externas que hoy en día sepresentan para el normal funcionamiento y el pro­greso sostenido del MCCA.

Las circunstancias actuales son poco propicias.No puede esperarse mucho de la integración, perolas opciones son aún menos halagüeñas. Por ello, si

55. CI!:PAI., Reflexiune» sobre 1(1 situlU:ión ac tuu l .Y lus perspect i­UlIS del proceso üe in tegraa lon cen troum eriuun u, ~:ICI!:

PAL/eCI!:/403, 19l51, p. 14.

121

bien es poco lo que puede alcanzarse, urge ponermanos a la obra e intentar lograrlo cuanto antes.

2. Buscar un nuevo modus operandi es una ta­rea en la cual deben hacer hincapié los países delMCCA. En efecto, las circunstancias externas (con­frontación política internacional, crisis económicamundial) e internas (convulsión cívica) obligan amodificar la forma en que se ha desarrolJado el pro­ceso de in tegración. Es necesario asegurar la con vi­vencia de países con diferen tes tipos deorganización política y de sistema económico. Estoexige buscar procedimientos para hacer compatibleel enfoque de la integración mediante la consolida­ción de mercados nacionales con el de la integra­ción mediante programas regionales de inversión

d ió 66y pro UCCI n.

3. Elaborar y poner en marcha un programa deacción para un período de transición parecería serla opción más realista en la situación actual. Loscompromisos políticos que asumirían los países noserían significativos, sino más bien limitados y es­pecíficos. Los países sabrían así a qué atenerse y losbeneficios serían tangibles para cada uno de ellos.

4. Perfeccionar la organización institucional delMeCA es un requisito muy sentido. Los países po­drían así llegar a concertar los acuerdos necesa­rios para conciliar el planteamiento basico delargo plazo (cooperar para sobrevivir, in tugrur ae pa­ra progresar) con los requerimientos (pol ít icus y

56. Se tratada así de un proceso de integración que incorpora­ría e lement os del esquema de integraci6n tipo I , así comodel tipo 11, de la clastf'icac ién de W. And rew Axline en IIU

obra Cu ribb eun. ln tegru uon, The Pnl it ics o] ReguUlulislII,1979, pp. 42-47.

]22

económicos) inmediatos de corto plazo. El mayor omenor equilibrio que se logre entre los intereses delargo y de corto plazo sería la medida del éxito delproceso de integración. Los países aceptarían asíparticipar en un juego cuyo resultado, aún en elcorto plazo, no es de suma cero y del cual se puedenesperar beneficios netos muy apreciables para cadauno de los participantes en el mediano y el largoplazo. Baste recordar, para concluir, que los enemi­gos más temibles y enconados de esta posibilidadson el nacionalismo arrogante y el unionismo utópi­co, que impiden practicar la solidaridad basada enla aceptación de las diferencias y en el respeto a ladiversidad. 6 7

57. Denia de Rougemont, Rappo rt IIU pe up le e ropéen sur L'étatde t'un ion de t'Burope 1979, Edition. Stock, 1979, p. 166.

123

LOS PAISES DE MENORDESARROLLO ECONOMICO

RELATIVO y LA INTEGRACION ENAMERICA LATINA

lNTRODUCCION

El tema de los países de menor desarrollo econó­mico relativo (PMDER) ha sido uno de los problemasprincipales que se ha presentado en la gran mayoríade los esquemas de integración económica, tanto losformados por países desarrollados, como por aque­llos en que participan países en vías de desarrollo.El caso latinoamericano no ha sido la excepción. Enefecto, en los diversos programas de integruciónregional y subregional, se trate de la antigua ALALC,

del acuerdo de Cartagena o del Mercado Común Cen­troamericano, éste ha sido uno de los aspectos quemás ha retenido la atención de los países. Es más,ha llegado a ser uno de los obstáculos principalespara el normal funcionamiento y progreso de losprogramas de integración.

Con no poca frecuencia, los problemas plantea­dos por los PMDER han recibido una importanciamayor de la que en realidad tiene. Esto se ha debidoa varios motivos. En algunas oportunidades, se haquerido exagerar un tanto la situación con el propó­sito de obtener ventajas adicionales. En otras, sehan puesto esperanzas indebidas en los programasde integración como medio para resolver los obsté-

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culos al desarrollo económico nacional. En otroscasos, en fin, en aras de asegurar la participaciónde algunos países, se asumieron compromisos ba­sados en una solidaridad realmen te inexisten te, locual creó expectativas que resultaron fallidas unavez confrontadas con las realidades política y eco­nómicas. Dicho lo anterior, no cabe duda que losPMDER presentan problemas importantes, difícilesde analizar y aún más difíciles de solucionar, en losesquemas de integración económica. Existe, efecti­vamente, el peligro que los efectos de la integraciónresulten nocivos para el desarrollo económico deestos países o bien que los beneficios sean tan insig­nificantes que válidamente surja la duda acerca dela ventaja real de su participación. Ello depende demúltiples factores tales como las disparidades origi­nales, las condiciones objetivas de los diferen tespaíses, de la concepción y funcionamien to del pro­grama de integración, así como de las nuevas opor­tunidades que ofrece el programa y la capacidad delos PMDER para aprovecharlas adecuada y oportuna­mente. Es por ello entonces necesario indagar enqué manera se podría apoyar a los PMDER para quela integración sea efectivamente un elemento posi­tivo para acelerar su desarrollo económico.

Este es el tema de la primera parte del presen teestudio. Comienza en el primer capítulo con algunasconsideraciones generales acerca de los PMDER. Enel segundo capítulo, se trata de analizar la situaciónde los PMDER en los esquemas latinoamericanos dein tegración económica. No se pretende un examenpormenorizado de las diferentes medidas e instru­mentos utilizados, esta tarea ya ha sido realizadapor otros autores, sino más bien ordenar los resul­tados ya obtenidos y discutir las conclusiones a quese ha llegado. El capítulo tercero, se aboca a consi-

128

derar los aspectos más importantes de un posiblesistema de apoyo a los PMDER, para lo cual se echamano de los planteamientos, propuestas y sugeren­cias que sobre el tema se han hecho recientemen­te. El enfoque general del trabajo está orientado aotear el futuro más que a enjuiciar el pasado. De ahíel énfasis que se ha puesto en la presentación denuevas opciones y posibilidades, sin que ello seaóbice para reconocer la necesidad de tomar la expe­riencia ya acumulada como elemento indispensablepara llevar a cabo el estudio.

129

CAPITULO I

LOS PAISES DE MENOR DESARROLLOECONOMICO RELATIVO:

CARACTERISTICAS y NATURALEZADE SUS PROBLEMAS

CONSIDERACIONES GENERALES

Dos aspectos preliminares han de considerarseprimeramente, a saber: ¿cómo determinar cuálesson los países de menor desarrollo económico rela­tivo? y ¿a qué se deben los problemas que estospaíses plantean en los esquemas de integracióneconómica?

LOS PAISES DE MENORDESARROLLO ECONOMICO RELATIVO

En términos generales los PMDER son aquellosque muestran dos características fundamentales:un menor grado de desarrollo y una menor dimen­sión de su mercado interno, en comparación con losde los demás países participantes en el respectivoesquema de integración. Para determinar concreta­mente cuáles de los países miembros deberían sercalificados como PMDER varios elementos de juicio

131

han sido sugeridos y utilizados. Moneada' mencionalos siguientes:

o Producto interno bruto por habitante.

o Proporción del PIB generado por los principa­les sectores de la producción.

o Proporción de la población económicamenteactiva dedicada a las principales actividadesproductivas.

o Distribución de la población entre poblaciónurbana y rural.

o Coeficiente de alfabetización.

o Número de médicos, automóviles y teléfonospor mil habitantes.

'I'amanes'' por su parte, en su estudio sobre losPMDER, se refiere a lo siguiente:

o Mon to del PBN

o PNB por habitante

o Formación bruta de capital, exportaciones eimportaciones como proporción del PBN.

o Consumo de electricidad (Kwh/hab.), y

o Número de teléfonos, automóviles y televiso­res por mil habitantes.

Finalmente, Palomino Roedel 3 utiliza cuatro cri­terios, a saber:

• Diferencias en los principales indicadores econó­micos y sociales (PIB, PIB industrial per cápita,

1. Moneada (1969).

2. Tamame. (1972).

3. Palomino Roedel (1982).

132

PIB industrial básica per cápita, exportacionesper cápita, exportaciones no tradicionales percápita, CWH per cápita, consumo cemento percápita, esperanza de vida al nacer, mortalidadinfantil, tasa de alfabetización).

• Diferencias en cuanto al volumen y diversifica­ción de sus estructuras productivas (poca impor­tancia relativa del proceso de industrialización).

• Diferencia en cuanto al tamaAo del mercado (de­finido como el PIB más las importaciones menoslas ex portaciones).

• Diferencias en cuanto a la dotación de recursostécnicos y financieros (promedio anual de inver­siones, ahorro nacional, ahorro externo, inver­sión per cápita, ahorro nacional per cápita,proporción de la inversión financiada con ahorronacional, deuda externa como porcentaje del PIB,

alumnos del sistema formal de enseAanza, ense­fi.anza secundaria, técnica y superior como por­centaje de la población total).

Algunas observaciones son pertinentes: prime­ra, no existe un criterio o un conjunto de índicesúnico y bien definido para determinar el menor de­sarrollo relativo de un país, más bien se echa manode una serie de criterios e índices de diversa natu­raleza; segunda, se presentan dificultades estadísti­cas, de manera que al comparar las diferenciasentre los países miembros surgen ambigüedades ine­vitables, y, tercera, el uso de promedios nacionalesesconde el hecho de que en importantes regiones osectores de los países de mayor desarrollo relativopersistan situaciones semejantes a las prevalecien­tes en los PMDER o peores aún.

188

En lo que hace a la América Latina, en ningunode los esquemas de integración se ha procedido aestablecer una metodología detallada para clasifi­car a los paises. En ninguno de los programas sellevaron a cabo estudios detallados con este propó­sito. Se llegó, más bien, a un consenso. Las razonespara proceder de esta manera fueron básicamentedos, a saber: una consideración de orden político,resultado del proceso de negociación entre los paí­ses, y otra, de carácter técnico, que consistía en que,a pesar de los rasgos propios de cada país, eranevidentes las disparidades y desniveles entre lospaises, lo cual hacía innecesario hacer investigacio­nes especiales. Fue así como en América Latina sellegaron a considerar como PMDER los siguientespaíaes:"

o en la ALALC: Bolivia, Ecuador y Par-aguay,

o en el Acuerdo de Cartagena: Bolivia yEcuador,

o en el MeCA: Honduras.

LA NATURALEZA DELPROBLEMA DE LOS PMDER

¿Por qué la presencia de los PMDER, es decir, dedisparidades sustanciales y desniveles marcados en­tre los países m iemb ros, ha originado situacioneseonf'Iict ivas que hun puuatu un pulrgru ul funciona­miento y aun 111 aobruv ivunctu m ism a de lu~ esque-

4. Ea intereaante notar la coincidencia con la claaificación aque llegaba, para otroa finea, la C~~l'AI. máa de una década,CKPAL, (1972).

134

mas de integración? Debe recordarse que el procesode integración favorece el crecimiento económicogracias a la ampliación del mercado, lo cual a la vezcrea nuevas oportunidades de inversión, de comer­cio y de especialización. Ahora bien, el beneficio quecada país en concreto logra obtener depende, prin­cipalmente, de su capacidad para percibir y aprove­char prestamente estas nuevas oportunidades. Ladificultad de los PMDER reside precisamente en sureducida capacidad, en comparación con la de lospaíses de mayor desarrollo relativo, para poderaprovechar dichas oportunidades y, por consi­guiente, el riesgo que corren de obtener beneficiosexiguos o, aún peor, de salir perjudicados con suparticipación en el programa de integración. ¿A quése debe esta poca capacidad de los PMDER para to­mar las nuevas oportunidades? Varios factores de­terminan esta situación. Algunos de estos factoresse relacionan con el esquema de integración en sutotalidad, otros se refieren directamente a losPMDER.

En cuanto a los factores del programa de inte­gración que afectan negativamente a los PMDER,

mencionaremos los siguientes:

a. La tendencia a cifrar expectativas desmedidas.Así, se exageran las posibilidades que ofrecen los pro­gramas de integración para reducir las disparidadesque aquejan a los PMDER. Estos programas puedenrepresentar, en el largo plazo, un elemento útil parabeneficiar a los PMDER y así mejorar sus perspectivasde desarrollo económico, pero debe evitarse el error decreer que mediante la integración podrá resolverse lasituación de los desniveles entre los países miembros.Asimismo, se da la tendencia con cierta facilidad dehacer recaer sobre el programa de integración la res-

135

ponsabilidad del surgimiento de disparidades que yaexistían aún antes del comienzo del programa. Se es­tablecen así, con frecuencia, objetivos que los esque­mas de integración simplemente no pueden cumplir, locual crea tensiones permanentes, incompatibles con labuena marcha del proceso de integración.

b. El tema de la distribución de los costos ybeneficios de la integración se hace más complejo delo que ya es. En efecto, en el proceso de integraciónexisten dos problemas los cuales deben diferenciar­se. Uno se refiere a la necesidad de adoptar proce­dimientos para permitir una distribución equitativade los costos y beneficios que genera el mismo pro­ceso, y, de esta manera, que todos los países miem­bros al participar en él logren alcanzar uncrecimiento económico más elevado que si no lo hi­cieran. Otro se relaciona con la necesidad de esta­blecer un sistema de apoyo en favor de los PMDER

con el fin de mejorar su situación. El primero deestos dos problemas debe enfrentarse desde el iniciodel proceso de integración, el otro podría esperar unpoco. Sin embargo, cuando las disparidades en trelos países miembros son muy marcadas, los dos pro­blemas tienden a entremezclarse. Esto se debe a quelos PMDER no pueden esperar mucho tiempo los re­sultados del programa y están ansiosos por lograrcuanto antes efectos positivos para justificar así suparticipación en el programa. Cuando prevalecenestas circunstancias, entonces es casi inevitable quedesde el comienzo mismo del programa se adoptenmedidas para tratar de alcanzar ambos objetivos (ladistribución equitativa de los costos y beneficios yla reducción de disparidades) simultáneamente. Yeste mismo hecho impide a todos los países miem-

136

bros percibir adecuadamente los resultados del pro­grama de integración.

c. El menor desarrollo relativo de algunos paísesmiembros se pone en evidencia no sólo al observarlos indicadores económicos y sociales, sino tambiénen una insuficiente capacidad de negociación. Poruna parte, la organización institucional de los go­biernos resulta inadecuada para tomar las decisio­nes concernientes con el esquema de integración.Además, los funcionarios públicos y los grupos ge­renciales no existen, ni en la cantidad ni en la cali­dad necesarias, para llevar a cabo las negociacionesque requiere permanentemente el proceso de inte­gración.De ahí el grave peligro de llegar a aprobartratados y convenios irreales y de formular regla­mentos y directrices inconvenientes, lo cual obsta­culiza el funcionamiento de programas equitativospara todas las partes contratantes.

En cuanto a los factores que surgen directamen­te de la situación de los PMDER, se señalan a conti­nuación los siguientes:

a. El tamaño del mercado." Este es un elementomuy importante, ya que las disparidades en cuantoa la dimensión del mercado de cada país miembrodeterminan, en gran parte, las nuevas oportunida­des que crea y ofrece el proceso de integración. Así,por ejemplo, si la integración se lleva a cabo entreeconomías de tamaño semejante, entonces la am­pliación del mercado resultará parecida para todasellas, pero éste no sería el caso si el programa deintegración se realiza entre países de mercadosmuy dispares. En efecto, para aquellos relativamen-

5. Tomado de Lizano (1982). p.34-35.

137

te "grandes" bastaría un esfuerzo marginal (ponersus empresas a trabajar algunas horas extras) parahacer frente al incremento de la demanda regional,en cambio el país "pequeño" tendría que hacer unesfuerzo considerable (ampliar algunas de sus uni­dades de producción o construir otras nuevas)para aprovechar las nuevas oportunidades.... Ade­más, debe recordarse que las unidades de produc­ción del país de mercado relativamente "grande"incurren en riesgos menores, ya que una aita pro­porción de su producción es vendida en el mercadonacional y por lo tanto dependen en menor medidadel curso del programa de integración. Las unidadesde producción del país "pequeño", por el contrario,dependen en mucha mayor medida de sus exporta­ciones a los demás países miembros, así el riesgo queasumen es elevado en vista de las posibles vicisitu­des del proceso de integración. En síntesis, el paísde mercado "grande" puede aprovechar con relativafacilidad las economías de escala. El país de merca­do "pequeño" puede disfrutar de mayores oportuni­dades adicionales, pero, a la vez, las dificultadespara aprovecharlas son apreciables.

b. La inelasticidad de la oferta. Los países, alparticipar en un programa de integración, aceptanel sacrificio que significa el adquirir bienes produ­cidos dentro del área de integración, a precios supe­riores (o de calidad inferior), a los que antespagaban al importar dichos bienes de los mercadosinternacionales. La sustitución de importacionesacarrea así un costo a los países miembros. Se supo­ne que este costo sería compensado con creces gra­cias a las nuevas oportunidades de incrementar lasexportaciones al área de integración. Ahora bien,el problema para los PMDER consiste en el relativo

138

retraso de su base productiva, especialmente in­dustrial, lo cual acompañado de otros factorestales como la escasa capacidad empresarial, la in­fraestructura precaria y el desconocimiento sobre ladisponibilidad de recursos naturales, explica queeJltos países difícilmen te tengan una oferta de bie­nes nacionales relativamente elástica y, por ende,no puedan aprovechar con rapidez las nuevas posi­bilidades de exportación. De ahí el riesgo de generarasimetrías en las corrientes del comercio intrazo­nal: los PMDER incrementarían sus importacionesprovenientes del área de integración, pero no po­drían aumentar pari passu sus exportaciones. Estoocasionaría un costo neto, cuya cuantía depende dela magnitud de la desviación de comercio y de ladiferencia entre los precios internacionales y losprevalecientes en el área de integración. Si setratara de sustituir producción nacional relativa­mente cara de los PMDER por bienes más baratosproducidos por los países miembros de mayor de­sarrollo relativo, entonces podrían existir ciertasventajas derivadas de la creación de comercio, perosurgiría la necesidad de reorientar el uso de losfactores de la producción de las empresas afectadasen los PMDER. Lo anterior plantea una dificultadadicional, ya que las disposiciones que norman ellibre comercio intrazonal deberán tomar en conside­ración el grado de las disparidades entre los paísesmiembros.

c. Las tendencias a la "pnlar isación". Las estruc­turas productivas 00 se ubican en un área geográfi­ca dada de manera homogénea. Perroux" y Myrdal1

6. F. PerrouK (1961).

7. G. Myrdal (191)7).

139

entre otros, han indicado que en cada país se formanpequeñas zonas de desarrollo -polos de crecimien­to-, en las cuales el progreso económico es muyacelerado e imponen el ritmo de crecimiento al restode la zona, o sea la periferia. En un programa deintegración, al consolidarse los mercados naciona­les y crearse un nuevo espacio económico, se correel riesgo de una repetición de la tendencia a lapolarización que se observa en cada país en particu­lar. Es más, según algunos autores, esta tendenciaes más pronunciada, cuanto mayores sean los des­niveles iniciales entre los países m iembros." Estoimpone nuevas limitaciones al programa de integra­ción, ya que este peligro debe contemplarse e incluirlas medidas y procedimientos que protejan los in te­reses válidos de los PMDER. De no ser así, es muypoco probable que estos países acepten el riesgo departicipar en un esquema de integración en que lospaíses de mayor desarrollo relativo obtengan losbeneficios de los polos de crecim ien too

Si bien debe reconocerse que las disparidadesentre los PMDER y los.. dem ás países miembros plan­tean una serie de problemas en los esquemas dein tegración, bien podría argumen tarse que no esnecesario adoptar medidas específicas para redu­cir dichos desniveles, por cuanto éstos tenderíana desaparecer paulatinamente conforme avance elgrado de desarrollo económico de los PMDER. Sinembargo, esta es una posición poco realista por va­rias razones:

• Debe tenerse presente que el proceao de i n tegru­ción podría perjudicar a los PMOER, con lo cuallas disparidades más bien tenderían a agravarse.

8. R Hansen (1969).

140

• Existen serias dudas que se dé en la realidad unatendencia a la convergencia, de manera que se­ría cuestión de tiempo el reducir los desnivelesiniciales entre los países miembros.

• Para los PMDER resultaría prácticamente impo­sible, desde el punto de vista político, esperar unlargo período para obtener los beneficios del pro­grama de integración, ellos esperarían ventajasconcretas desde las primeras etapas del proceso.

En vista de ello, los esquemas de integración nohan podido cerrar los ojos ni bacer oídos sordosfren te a la situación de los PMDER. En todos losprogramas de integración ha habido necesidad dedar un tratamiento preferencial, de establecer unsistema de apoyo, a favor de estos países con elpropósito principal de ayudarlos a obtener los bene­ficios potenciales del programa y, por consiguiente,crear condiciones más propicias para su futuro de­sarrollo económico.

141

CAPITULO 11

LOS PAISES DE MENOR DESARROLLO

ECONOMICO RELATIVO EN LOSESQUEMAS LATINOAMERICANOS

DE INTEGRACION ECONOMICA

En los programas de integración económica queinteresa analizar -la ALALC/ALADI, el Acuerdo deCartagena y el MCCA-, el tema de los PMDER siempreha sido objeto de gran trascendencia. En los trescasos se han suscrito compromisos y se han tomadouna serie de medidas en favor de dichos países, apesar de lo cual existe una insatisfacción generali­zada a la luz de los resultados obtenidos y no pocafrustración dadas las posibilidades reales de acción.

LOS COMPROMISOS ADQUIRIDOS

1. El caso de la ALALC/ALADI9

La preocupación por los PMDER en el seno de laALALC se encuentra en el preámbulo mismo del Tra­tado de Montevideo, al indicarse "que el desarrolloeconómico debe ser alcanzado mediante el máximo

9. Basado en Camelo (1982) Y Zelada (1973).

143

aprovechamiento de los factores de la produccióndisponibles y de la mayor coordinación de los planesde desarrollo de los diferentes sectores de la produc­ción, dentro de normas que contemplen debidamen­te los intereses de todos y cada uno y que compensenconvenientemente, a través de medidas adecuadas,la situación especial de los países de menor desarro­llo económico re lat ivo". Se trataba así de tomar encuenta en forma explícita la situación de aquellospaíses en condiciones desfavorables dado su nivel dedesarrollo, de manera que el éxito del Tratado deMontevideo dependía en parte, de la disminución delas disparidades entre los países miembros. Difícil­men te el proceso de in tegración podría avanzar silas economías de los PMDER no crecían en formasatisfactoria.

El régimen de normas especiales que se estable­ció en el Tratado de Montevideo, en favor de losPMDER, estaba basado en:

• El reconocimiento de situaciones d ivursu s du 10M

países y condiciones par t.icu lu res, uf gunus deellas desfavorables.

• El deseo de brindar igualdad de oportunidades atodas las partes contratan tes.

• La consecución de un equilibrio permanente en­tre los sacrificios y los beneficios.

• La convicción de que el desarrollo eeonómico delos PMDER contribuiría a la buena marcha delprograma de Integracion.!"

lO. En e l urt ícu lo :i:¿ del Tratado de Mcut ev id eo IIIl ind icu "LusPartes Contratantes, reconociendo que 11.\ co nsecuc ié n de losobjet ivo s del presente Tratado será f'ac rl it a da por el e re-

144

Los países de mayor desarrollo relativo apoya­rían el esfuerzo de los PMDER principalmente en tresformas, a saber: primero, el aumento de las ventajaspotencialmente aprovechables; segundo, la reduc­ción de las exigencias en cuanto al cumplimiento deciertos plazos, y tercero, la concesión de un trata­miento preferencial en los programas de asistenciatécnica y financiamiento. Se buscaba de esta mane­ra dos objetivos principales. En primer lugar, facili­tar la respuesta de los PMDER a las ventajas queabría la liberación del comercio in trazonal. En se­gundo lugar, proteger a las economías de los PMDER

de los efectos adversos que podrían tener las expor­taciones de los demás países miembros en relacióncon: las pérdidas fiscales, el encarecimiento de bie­nes e insumos y la reducción de posibilidades dedesarrollo industrial.

El sistema de apoyo a los PMDER en la ALALC seencuentra centrado en las disposiciones del artículo32 del Tratado de Montevideo. 1 1 De acuerdo con esteartículo se puede beneficiar a los PMDER de diferen­tes maneras:

• Ventajas no extensivas a las demás Partes Con­tratantes para promover la instalación de activi­dades productivas.

• Plazos más extensos que los previstos original­mente para cumplir el programa de disminuciónde gravámenes.

cimiento de la. economja. de lo. paj.e. de menor de.arro·110 económico relativo dentro de la Zona. realizar6n ..fuer·zo. en el .entido de crear condicione. favorable. a e.ecrecimiento" .

11. Adem6. del arto 32••e han tomado varia. re.olucione. quepreci.aron el alcance y normaron su aplicación, entre ella.valsa mencionar la 17 (1) Y la 74 (111).

145

• Posibilidad de aplicar medidas restrictivas al co­mercio intrazonal para proteger la producciónnacional.

• Apoyo a los PMDER para aumentar la producciónmediante programas de asitencia técnica y medi­das de carácter financiero.

En la ALALC las normas en favor de los PMDER

tenían varias características que bien vale mencio­nar: primera, se trataba de medidas transitorias,se suponía llegaría el momento en que serían in­necesarias; segunda, se trataba de un régimen deexcepción con respecto a ciertas disposicionesdel Tratado de Montevideo, pero "no constituyenuna excepción a las disposiciones generales del mis­mo ... R y, por consiguiente, los PMDER "gozarán detodos los derechos y estarán sujetos a todas las obli­gaciones que emanan del Tratado"llI y tercera, lasnormas no son de aplicación automática, sino que esnecesario que el país interesado solicite su condi­ción de PMDER. El Tratado de la ALADI sigue latradición de la ALALC en cuanto al tratamiento pre­ferencial en favor de los PMDER, se establece comosu objetivo principal "promover el desarrollo econó­mico-social armónico y equilibrado de la región";además, se contempla la creación de la Unidad dePromoción Económica, como parte de la SecretaríaGeneral de la ALADI, cuyo propósito es realizar ges­tiones para la obtención de recursos técnicos y fi­nancieros, efectuar estudios y proyectos para elcumplimiento del programa de promoción y elaborarinformes anuales sobre el aprovechamiento efectua-

12. Notaa explicativaa de la Reaolución 17 (1): Aplicaciónde laa diapoaicionea del capítulo VIII del Tratado deMontevideo.

146

do del sistema de apoyo a los países de menor desa­rrollo relativo (art. 46, literal 1).

2. El Acuerdo de Cartagena 1 3

En el Grupo Andino el tratamiento preferencialen favor de los PMDER ha sido parte esencial delprograma de integración. Así, en el Acuerdo de Car­tagena se incorpora, en el capítulo décimotercero,un régimen especial para Bolivia y Ecuador. El ob­jetivo de este régimen especial consiste en: promo­ver el desarrollo equilibrado y armónico, aseguraruna distribución equitativa de los beneficios de laintegración y acelerar el crecimiento de los PMDER

mediante el programa de integración económica. Elprimer párrafo del artículo 91 del Acuerdo de Car­tagena plantea claramente el propósito del RégimenEspecial al decir "con el fin de disminuir gradual­men te las diferencias de desarrollo actualmen teexistentes en la Subregión, Bolivia y el Ecuadorgozarán de un régimen especial que les permitanalcanzar un ritmo más acelerado de desarrollo eco­nómico, mediante su participación efectiva e inme­diata en los beneficios de la industrialización delárea y de la liberación del comercio". Se trata deapoyar a los PMDER, a fin de que la integración lespermita un crecimiento económico tal que se puedanreducir los desniveles entre los países del GrupoAndino al comenzar el proceso de integración. Ladisminución de las disparidades se considera nece­saria en benefico común, ya que la integración notendría posibilidades de éxito si persistieran j ade-

13. Bando en Palomino Roedel (1982) Y Moncada (1969).

147

más, la acción mancomunada es el camino más apro­piado para lograr un crecimiento más acelerado.

La esencia del régimen especial consiste en crearmayores incentivos e imponer menores obligacionesa Bolivia y a Ecuador. En un comienzo las ventajaspara ambos países fueron iguales, más adelante seconsideró que el caso de Bolivia ameritaba un trata­miento diferente y, así, se aprobó un ProgramaEspecial para este país (Resolución No. 119). Elobjetivo central consistía en eliminar los obstáculospara que Bolivia pudiera expandir su producciónindustrial y aumentar sus exportaciones intrazona­les, es decir, aprovechar plenamente las posibilida­des del Acuerdo de Cartagena.

En tre las principales disposiciones adoptadasen el Grupo Andino figuran, según Moncada, u lassiguien tes:

a. Asignación prioritaria de plantas industrialesen los territorios de Bolivia y Ecuador y ventajasexclusivas y tratamientos preferenciales para favo­recer la formación de complejos de industriales.

b. Liberación de gravámenes y restricciones,irrevocable y no extensiva, para listas de productosoriginales de Bolivia y Ecuador, como también elestablecimiento de márgenes de preferencia sobreproductos de especial interés para los dos países.

c. No aplicación de medidas correctivas a lasimportaciones procedentes de Bolivia y Ecuador,salvo en casos debidamente calificados.

ch. Eliminación gradual y más lenta de los gra­vámenes y restricciones de Ecuador y Bolivia, a lasimportaciones de la subregión.

14. Moncada (1969), p. 26-26.

148

d. Adopción del Arancel Externo considerando lanecesidad de preservar leyes de fomento y asegurarla protección efectiva e indispensable para la pro­moción y comercio de Bolivia y Ecuador.

e. Establecimiento de tratamientos diferencialese incentivos suficientes en los dos países y acciónconjunta de los otros países miembros a fin de ase­gurar una atención prioritaria tan to financiera co­mo técnica subregional e internacional, en favor deBolivia y Ecuador.

3. El Mercado Común Cen troamericano'"

Desde los albores mismos del programa de coo­peración económica entre los cinco países centroa­mericanos y durante todo su desarrollo se hatomado en cuen ta la necesidad de ayudar a lospaíses miembros más retrasados del área de integra­ción. Seguidamente, se indica brevemente la tesiscentroamericana sobre este tema.

En la bibliografía sobre la integración econó­mica centroamericana se encuentra con mucha fre­cuencia alusiones al problema de los países demenor desarrollo relativo y a la necesidad de quetodos los países y no sólo algunos de ellos, se bene­ficien con el proceso. A continuación se hacen algu­nas referencias a modo de ejemplo.

• En el informe de R. Prebisch presentado a losministros de Economía del Istmo Centroameri·cano, queda claramente establecido que" la polí-

15. Basado en Lizano ( 1982).

149

tica de in tegración no podría prescindir de unapolítica de reciprocidad en el sentido más amplioposible de este término" I para afíadir, luego, que"en cada uno de los países quedaron ubicadasalgunas industrias de localización óptima in­cluidas en el plan. La industrialización no es unproceso privativo de unos cuantos países sola­mente, sino que, en un sentido amplio, es unrequisito del desarrollo de todos los países deacuerdo con sus circunstancias y recursos de ca­da uno" .16 En otras palabras, la integración debefavorecer también a aquellos países miembros demenor desarrollo relativo.

• En 1952, el Comité de Cooperación Económicadel Istmo Centroamericano, en una de sus pri­meras resoluciones, tomó la decisión de que "laintegración económica debía fundamentarse enuna aplicación amplia del principio de reciproci­dad, teniendo presente la localización de las ac­tividades productivas", Resolución 2 (Ac, 17).

• En la evaluación que realizó la CEPAL, en 1966,sobre la marcha del programa de integracióncentroamericana se indica que "se ha recono­cido desde el comienzo la necesidad de propiciarsimultáneamente un proceso de desasrrollo equi­librado entre países y es éste uno de los objetivoscardinales de la integración económica", y, seafíade, "se ha dotado así al mercado común dedistin tos instrumentos destinados de un lado, agarantizar igualdad de condiciones entre paísesiguales, y de otro, a establecer términos dife­renciales para atenuar las desventajas que po-

16. CEPAL (1952).

150

drían afrontar los miembros de menor desarro­llo re lat ivo". 17

• Igualmente, en ese mismo año de 1966, el Comi­té de Cooperación Económica del Istmo Centroa­mericano, al tomar la resolución 141 (CCE)

sobre el desarrollo equilibrado de Honduras, in­dicaba en sus consideraciones qu~ "el logro deldesarrollo equilibrado en tre países constituyeobjetivo esencial del programa de integracióneconómica cen troamer icana",

• En el Convenio Centroamericano de IncentivosFiscales al Desarrollo Industrial (julio 1962), sedice que este régimen se establece "de acuerdocon las necesidades de la integración y del desa­rrollo económico equilibrado de Centroamér ica".En el Protocolo al Convenio de Industrias deIntegración Centroamericana (enero 1963) seafirma que dichas industrias promoverán ftel cre­cimiento equilibrado entre los países". La MisiónConjunta de Programación para Centroaméricaindicaba que el crecimiento económico del ist­mo "debe condicionarse a uno de los principiosfundamentales del programa de integración eco­nómica, cual es el desarrollo equif ibrado" (se­tiembre 1964).

• En el estudio de la 8IECA sobre El Desarrollointegrado de Centroamérica en la presente déca­da, se insiste en "Ia necesidad de promover unaparticipación razonablemente equitativa de to­dos los países en los beneficios del desarrolloirrtagrado" y que éste es "un aspecto indispensa-

17. CEPAL (1966).

151

ble para mantener la unidad de participación deI 18todas las partes en e proceso".

• Finalmente, en el Proyecto de Tratado de laComunidad Económica y Social Centroamerica­na, presentado por el Comité de Alto Nivel parael Perfeccionamiento y la Reestructuración delMercado Común Centroamericano a los gobier­nos del área en 1976, se estipulaba como uno delos objetivos básicos "promover, en forma armó­nica y equilibrada, el desarrollo económico y so­cial de los Estados miembros y de la región en suconjunto" (art. 2, b).

Puede verse así cómo desde el comienzo y a lolargo de su desenvolvimiento, el problema del desa­rrollo equilibrado y de los países de menor desa­rrollo relativo ha sido una de las preocupacionescentrales del proceso de integración económicacentroamericana.

LAS MEDIDAS TOMADAS

En los esquemas de integración económica la­tinoamericanos son muy variadas las medidas quese han adoptado para apoyar el crecimiento de losPMDER. A continuación se examinan las principalesde ellas.

1. ALALC

En el caso de la ALALC el sistema de apoyo a losPMDER se centra en cuatro áreas principales: la po-

18. SIECA (1973).

152

lítica comercial, el desarrollo industrial, la asisten­cia financiera y la cooperación técnica.

a. Política comercial. Los propósitos de las me­didas comerciales tomadas en favor de los PMDER

son dos: primero, permitir a estos países el accesoal mercado de los demás países miembros de maneraexpedita, y, segundo, posponer la apertura de susmercados nacionales a los otros países miembros. Sesupone que esta ampliación unilateral del mercadosería un elemento favorable para el desarrollo eco­nómico de los PMDER, al permitirles aumentar susexportaciones, sin tener que hacer frente, en suspropios mercados, a la competencia de las importa­ciones procedentes de los otros países participantes.

La base para otorgar un tratamiento comercialpreferencial a los PMDER se encuen tra en el artículo 32del Tratado de Montevideo, en el que se indica a laletra que las Partes Contratantes podrán "autorlsar auna Parte Contratante a conceder a otra Parte Con­tratante de menor desarrolJo económico relativo den­tro de la Zona, mientras sea necesario y con caráctertransitorio, a los fines previstos en el presente artícu­lo, ventajas no extensivas a las demás Partes Contra­tantes, con el fin de estimular la instalación o laexpansión de determinadas actividades preducttvas".Asimismo, en otras resoluciones de la ALALC se en­cuentran disposiciones sobre la base de las cuales sepueden conceder ventajas comerciales a los PMDER, talel caso de los acuerdos de complementación (Res.99-IV) y de los acuerdos subregionales de integración(Res. 222-vlI). Estas posibilidades han dado lugar aconcesiones arancelarias que se han agrupado en lasListas Especiales de Ventajas No Extensivas (LVNE),

que forman parte de la lista consolidada de concesio­nes de cada país. Las LVNE dan así a los PMDER una

153

preferencia transitoria para aumentar sus exporta­ciones y una ampliación anticipada del mercado parapoder expandir su producción exportable.

Las ventajas no extensivas tienen varias carac­terísticas que deben mencionarse:

• No son extensivas, como su nombre lo indica, locual significa que se otorgan específicamente aalgunos de los PMDER, pero no a los demás miem­bros del programa de integración.

• No son permanentes, sino de carácter transito­rio, al principio hasta 1972 y luego, con base enel Protocolo de Caracas, hasta 1980.

• No son automáticas, ya que el PMDER que deseaobtenerlas debe plantear su solicitud y llenar lostrámites respectivos, para determinar si las ven­tajas solicitadas son realmente necesarias.

• El carácter de excepción de las LVNE debe acla­rarse, ya que los PMDER, al obtener estas ven­tajas, no dejan de permanecer plenamentevinculados a las demás obligaciones del Trata­do de M.ontevideo, concretamen te a dar un ca­bal cumplimiento al programa de reducción degravámenes.

• La relación entre las LVNE y la aplicación delprincipio de reciprocidad plantearon ciertasdudas. En efecto, el apoyo a los PMDER seríasocavado en gran parte, si para poder obtenerventajas no extensivas tuviera, simultáneamen·te, que hacer, como contrapartida, concesionesen la lista nacional. Se ha aceptado una reci­procidad más flexible para que los PMDER puedancumplir con este principio, ya que se difiere su

154

aplicación de acuerdo con el aprovechamientoefectivo que haga de las ventajas no extensivas.

• Las concesiones no extensivas no significan so­lamente una reducción de gravámenes, sino tam­bién un adecuado margen de preferencia zonalen relación tanto con los productos importadosde terceros países, como con aquellos producidosen la zona. En realidad, al referirse a las venta­jas no extensivas, debe considerarse el margende preferencia con respecto a terceros países y elmargen de preferencia con relación a la zona. Enaras de la efectividad de la ventaja no extensiva,los márgenes de preferencia establecidos no de­ben ser modificados, ya que, de lo contrario, elPMDER no tendría seguridad al tomar sus decisio­nes. Así, para garantizar la estabilidad de lasventajas no extensivas se dispuso que, al otor­garlas, los países no podrían modificarlas duran­te su duración. (Res. 98-IV).

Dos aspectos adicionales referentes a la políticacomercial han de mencionarse por su importancia:las medidas relativas a las cláusulas de salvaguar­dia y aquellas otras relacionadas con los programasde liberación. En lo que hace a las cláusulas desalvaguardia, además de los dos casos generalesprevistos en el Tratado de Montevideo a los cualestienen acceso todos los países miembros (desequili­brios globales en la balanza de pagos o perjuiciosgraves ocasionados por importaciones procedentesde la zona), los países de menor desarrollo económi­co relativo pueden invocar la aplicación de las cláu­sulas de salvaguardia cuando se trata de proteger laproducción nacional de productos incorporados alprograma de liberación que sean de importancia bá­sica para su desarrollo económico. Sobre la base de

155

la cláusula de salvaguardia, los PMDER pueden to­mar varias medidas: restricciones cuantitativas,control de precios y modificación de gravámenes.Por otra parte, los demás países miembros no po­drán invocar las cláusulas de salvaguardia para al­terar las ventajas no extensivas que han acordado alos PMDER, esto con el propósito ya mencionado, depreservar la permanencia de las concesiones.

En relación con los programas de liberación, losPMDER tienen abierta la posibilidad de cumplir conlas reducciones de gravámenes en condiciones másfavorables que los otros miembros países, o sea,disponer de un plazo mayor para disminuirlos y for­mar sus listas nacionales.

b. Desarrollo industrial. Aún cuando las medi­das comerciales han sido las más importantes enla ALALC, éstas se han considerado insuficientespara promover el mayor desarrollo económico de losPMDER. En el campo industrial pueden distringuirsetres aspectos:

• Los programas especiales de cooperación basa­dos en la resolución 74 (111), en los cuales sepone énfasis en la identificación de industriasque podrían económicamente establecerse en losPMDER para abastecer el mercado de la zona y,por otra parte, se contempla la posibilidad dedesgravaciones anticipadas para ampliar el mer­cado a disposición de los PMDER.

• La formulación de la política zonal de desarrolloindustrial (Resolución lOO-IV) debe poner espe­cial atención en la búsqueda y la asignaciónde proyectos industriales en los PMDER que seande interés para el crecimiento de toda área deintegración.

156

• Las disposiciones relativas a los acuerdos decomplementación (Resolución 99-IV) incluyennormas y procedimientos para dar un tratamien­to preferencial a los PMDER. Así, por ejemplo,estos países podrán beneficiarse de las ventajasque se otorguen a los países que suscriban dichosacuerdos, aún cuando ellos no participen en elacuerdo.

c. Asistencia financiera y técnica. Dos tipos deayuda se prevén en favor de los PMDER. Por unaparte, los países miembros de la ALALC han aceptadoapoyar colectivamente las gestiones que los PMDER

planteen ante organismos internacionales, tales co­mo el BID y las Naciones Unidas, con el fin de obte­ner recursos financieros y asistencia técnica. Porotra parte, los mismos países miembros podrían darsu cooperación financiera y técnica a los PMDER altenor de la Resolución 74 (111).

En cuanto al apoyo financiero se enumeran va­rias posibilidades:

• Suministrar bienes de capital para la ejecuciónde obras de infraestructura.

• Suministrar equipos e instalaciones para escue­las talleres y escuelas agrícolas.

• Suministrar textos, equipos e instalaciones paraestudios técnicos.

• Establecer líneas de crédito para el financia­miento de importaciones desde la zona de bienesdestinados a las actividades básicas de produc­ción de los PMDER.

• Aportar fondos para fortalecer los bancos de fo­men to de los PMDER a fin de financiar acti vida-

157

des productivas de interés zonal. En relación conla asistencia técnica, se prevén a la vez, variasmedidas:

o suministrar expertos, técnicos y profesores pa­ra desarrollar actividades en los PMDER,

o conceder becas a los PMDER para la formaciónde técnicos, obreros calificados y administra­dores de empresas,

o preparar y ejecutar proyectos específicos y

o estudiar mercados e identificar industrias pa­ra promover su localización en los PMDER.

Finalmente, debe mencionarse que, en el campoinstitucional, se decidió la creación de una unidadtécnica de apoyo a los PMDER, como parte de laSecretaría de la ALALC. Esta unidad tiene el R CO ­

metido de asistir a los países de menor desarrolloeconómico relativo en el estudio y determinación delas posibilidades que les ofrezca el mercado zonal yla aplicación de las medidas previstas en su favor enlas Resoluciones de la Conf'erencia".

El tratado de la ALADI sigue la tradición de laALALC al conceder un tratamiento preferencial a lospaíses de menor desarrollo relativo. En efecto, apesar de las marcadas diferencias entre la ALALC yla ALADI que hacen de esta última en realidad unnuevo esquema de integración económica, la preocu­pación por establecer disposiciones específicamenteorientadas a buscar una solución adecuada a losproblemas especiales de los países de menor desa­rrollo relativo, no sólo se mantiene, sino se refuer­za, tanto en cuanto al ámbito de la aplicación de lasmedidas adoptadas como a la naturaleza de los pro­cedimientos propuestos.

158

Los instrumen tos previstos para asegurar untratamiento especial a los PMDER son diversos. Acontinuación se mencionan los principales:

• El acceso preferencial al mercado de los paísesmás avanzados para los productos exportadospor los países de menor desarrollo relativo, sinque los primeros puedan exigir reciprocidad delos segundos; este acceso preferencial consisteen la apertura multilateral de mercados paralistas de productos, especialmente industriales,para las cuales se eliminan los gravámenes adua­neros y demás restricciones al comercio.

• Los acuerdos de comercio que lleguen a estable­cerse entre los países miembros más avanzadosse harán extensivos, sin reciprocidad, a los paí­ses de menor desarrollo relativo.

• Los países más avanzados se comprometen a ne­gociar, con cada uno de los países de menor de­sarrollo relativo, un Programa Especial deCooperación, a fin de promover una efectiva coo­peración colectiva en favor de estos últimos;dentro de las acciones previstas se mencionanlos acuerdos en materia de preinversión, finan­ciamiento y tecnología.

• Los países miembros aceptan establecer normasnegociadas para asegurar, en favor de los paísesde menor desarrollo relativo, la preservación delas preferencias arancelarias, la eliminación delas restricciones no arancelarias y la aplicaciónde cláusulas de salvaguardia.

• Las ventajas que un país miembro llegara a otor­gar a otros países no miembros de ALADI o a ot r as

]59

áreas de in tegración, den tro o fuera de AméricaLatina, se harán extensivas a los países de me­nor desarrollo relativo miembros de ALADI.

Puede así apreciarse cómo el tratado de ALADI

contempla diversos instrumentos, procedimientos ymedidas mediante los cuales se otorga un trato es­pecial a los países de menor desarrollo relativo. Estetratamiento preferencial se llevará a cabo en unmarco muy diferen te del m ultilateralismo rígidoque caracterizaba a la ALALC, el cual ha sido susti­tuido por la flexibilidad de los mecanismos de alcan­ce parcial contemplados en la ALADI.

2. Grupo Andino'"

Los países que suscribieron el Acuerdo de Car­tagena, pudieron aprovechar la experiencia acu­mulada en la ALALC en cuanto al tipo de medidasconsideradas para apoyar a los PMDER, de ahí que laimportancia relativa de los instrumentos utilizadoshaya sido diferente en ambos esquemas, a pesar delas semejanzas existentes.

a. Los mecanismos de carácter comercial. Estasmedidas se refieren a:

• La nómina de apertura inmediata. Se trató deliberar sendas listas de productos a favor de Bo­livia y de Ecuador, de manera in.mediata. El pro­pósito consistía en que estos dos países pudieranbeneficiarse cuan to an tes del libre comercio alpoder exportar bienes que ya producían y utili­zar así la capacidad instalada. El criterio para

19. Basado en Palomino Roedel (1982).

160

elaborar ambas listas fue muy restringido ya quelas posibilidades inmediatas de exportación enlos PMDER no eran muy amplias. La lista de Bo­livia incluyó 62 ítem y la de Ecuador 50, losproductos agrícolas y agroindustriales eran am­pliamente mayoritarios.

• La nómina general de desgravación automática.Los países de mayor desarrollo relativo en elGrupo Andino se comprometieron a eliminar losgravámenes intrazonaJes que afectaban los pro­ductos de Bolivia y Ecuador en un plazo de tresaños mediante un procedimiento de desgravacio­nes automáticas: la única excepción comprendíaaquellos productos incluidos en los acuerdos deprogramación sectorial. De esta manera, la nó­mina inmediata (en realidad un adelanto a lapolítica general de desgravación) y la nóminageneral de desgravación automática fueron ins­trumentos utilizados en favor de los PMDER conel propósito de ampliar el mercado disponiblepara sus exportaciones, sin que ellos se vieranforzados a proceder en igual forma.

• El arancel externo común y el margen de prefe­rencia subregional. Los PMDER han disfrutado deplazos mayores para adoptar el arancel ex ternomínimo común y, además, podrán establecer ex­cepciones al proceso de aproximación de susaranceles nacionales al arancel externo común yasí continuar la aplicación de sus leyes de fomen­to industrial.

• La apertura de los mercados de Bolivia y Ecua­dor. Estos dos países han disfrutado de un mayorlapso para abrir sus mercados a los productos delos otros países miembros del Grupo Andino. Du-

161

rante la primera década del programa de inte­gración, prácticamente no tuvieron que abrir susmercados, con la excepción de los productos delos programas sectoriales (metalmecánico y pe­troquímico) y una lista reducida de bienes noproducidos en el área de integración. Además,los PMDER pueden establecer listas de excepcióncon un máximo de 600 ítem, hasta 1993 y aun pormás tiempo si la situación lo ameritara. De estamanera, Bolivia y Ecuador han mantenido prác­ticamente cerrados sus mercados a los otros paí­ses miembros del esquema de integración.

b. La programación industrial. Las medidas depolítica arancelaria evitarían que las disparidadesentre los países miembros se ahondaran, pero laprogramación industrial sería el instrumento quepermitiría realmente reducir la brecha entre ellos.Este fue el mecanismo que distinguió al Grupo An­dino y más expectativas creó. Fue decisivo para ase­gurar la participación de Bolivia y Ecuador en elAcuerdo de Cartagena.

La política de programación realmente compren­de cuatro mecanismos diferentes pero complemen­tarios, a saber:

• La asignación de productos no producidos en lasubregión; dentro de este programa se hicieron17 asignaciones a Bolivia y 12 a Ecuador.

• La programación sectorial industrial: En estecampo se han llevado a cabo tres programas: elmetalmecánico, el petroquímico y el automotriz.En los dos primeros se asignaron a Bolivia 21actividades y a Ecuador 26. En el caso del pro­grama automotriz, Bolivia recibió la asignaciónde producir dos modelos básicos, formalizó cua-

162

tro convenios de ensamblaje con otros paísesmiembros y participó en un convenio comple­mentario; Ecuador por su parte, obtuvo laasignación de producir dos modelos básicos, for­malizó dos convenios de ensamblaje y participóen un convenio de coproducción.

• Los proyectos integrales de desarrollo consistenen llevar el esfuerzo de programación hasta laelaboración de proyectos específicos y en promo­ver la participación de varios países en la reali­zación de dichos proyectos; de esta manera setrata de solucionar el problema de la falta decapacidad de ejecución de los PMDER. En los es­tudios tendientes a definir los "paquetes" de pro­yectos, se ha dado prioridad a Bolivia y Ecuador.Las acciones comunitarias incluyen el apoyo fi­nanciero de la CAF, el respaldo de la Junta engestiones internacionales para la elaboración ypromoción de los proyectos;

• Los programas de racionalización industrialbuscan el mejoramiento de las industrias yaexistentes; este programa no ha recibido mu­cho apoyo, ya que los esfuerzos se han canali­zado a los otros programas, especialmente el deprogramación sectorial industrial; sin embar­go, ofrece posibilidades in teresan tes para forta­lecer el tratamiento preferencial de los PMDER,

ya que existen ramas industriales tradicionalesen las cuales aún existen oportunidades que bienpodrían asignarse a Bolivia o a Ecuador.

La programación industrial, con sus diferentesacciones complementarias, es el principal instru­mento del Acuerdo de Cartagena para apoyar a 10B

PMDER. Se trata de dar a Ecuador, pero princi-

163

palmente a Bolivia, un tratamiento preferencialmediante asignaciones prioritarias, ventajas ex­clusivas y medidas complementarias para promoveruna industrialización más acelerada de estos dospaíses y asegurar así una distribución equitativa delos beneficios del esquema de integración andina.

c. Los mecanismos de apoyo a la integración fí­sica. La acción en el campo de las com unicaciones,energía y transportes, se ha centrado principal­mente en este último. El progreso ha sido limitadoy referido más a los estudios, en parte porque elAcuerdo de Cartagena en este aspecto no es impera­tivo, sino indicativo. Al elaborarse el plan de acciónsubregional sobre el sistema central de carreteras,se determinó que el problema principal lo constituíaBolivia, ya que las obras necesarias en este paísrepresentaban aproximadamente el 50 por cientodel costo total de la primera etapa. La Junta propu­so luego un programa de acción para mejorar elsistema de transporte terrestre de Bolivia que inclu­ye la creación, en la CAF, de un Fondo de Operacio­nes Especiales para financiar las primeras etapasdel programa. La ejecución de este programa repre­sentaría un primer paso importante en favor de unode los países miembros de menor desarrollo relativo.

ch. Los mecanismos de cooperación financiera yasistencia técnica. De acuerdo con el arto 106 delAcuerdo de Cartagena, los países se comprometen aaunar esfuerzos dentro y fuera del Grupo Andinopara obtener la asistencia técnica y financiera re­queridas para la instalación de plantas induat r i alesen Bolivia y Ecuador. La acción de la CAF y el Pro­grama de Apoyo a Bolivia son dos expresiones con­cretas de dicho compromiso.

164

• La CAF debe otorgar financiamiento prioritarioa los PMDER, a fin de asignar a estos paísesuna proporción relativa mayor de la que debe­rían recibir de acuerdo con sus aportes a dichainstitución.

• El Programa Especial de Apoyo a Bolivia surgióante la serie de problemas específicos plantea­dos por este país, tales como: falta de recursoshumanos e infraestructura física, carencia deproducción exportable, precaria organización in­terna, limitaciones financieras y escasa indus­trialización. El Programa Especial busca de unaparte, realizar un conjunto de proyectos (iden­tificación de oportun idudes de inversiones in­dustriales, promoción dul financiamiento y lagestión de proyectos industriales, furtalecimien­to de la industria ex isten t e, fomento de ex por t a­ciones y formación de personal) con el apoyo dula Cumisión, la J un ta y CAF; do o tra pa r tu, gur a ntizar a Bolivia el acceso efectivo del mercaduandino, para lo cual se autorizaría a este paísreducir el ritmo de las desgravaciones contem­plado en el programa de liberación.

Puede apreciarse cómo en el Grupo Andino elsistema de apoyo en favor de los PMDER no se halimitado a medidas de carácter comercial, sinoque éstas han sido complementadas por un conjuntorelativamente vasto y ambicioso de disposiciones yacciones de otra naturaleza.

3. Mercado Común Centroamericano

En el esquema de integración que se ha llevadoa cabo en América Central se han utilizado varios

165

instrumentos para ayudar al crecimiento de Hondu­ras, el país de la región considerado como de menordesarrollo económico relativo. Los principales sonlos siguientes: la política comercial, las industriasde integración, los incentivos fiscales y el BancoCen troamericano de In tegración Econ om ica (Be lB).

a. La política comercial. Estas medidas han con­sistido en ampliar los plazos a Honduras para: pri­mero, eq uiparar su tarifa aduanera con el arancelexterno común del MCCA y segundo, eliminar losobstáculos al comercio dentro del área de integra­ción, es decir, para establecer el libre comercio in­trarregionaI. De esta manera, se ha beneficiado aHonduras al permitirle un mayor acceso al MCCA y,a la vez, al proteger su mercado de la competenciade los demás países; asimismo, se ha visto favoreci­da también al poder importar productos do t erce­ros países con aforos inferiores, por lo cual laproducción hondureña ha recibido un tratamientopreferencial con respecto a la de los otros paísesmiembros.

b. Las indust.r iae de in regrací ón.f" En 195~ loscinco países suscribieron el Con venio sobre el Ré­gimen de Industrias Centroamericanas de Integra­ción, en la misma ocasión en que se firmó el TratadoMultilateral de Libre Comercio. Esto pone en evi­dencia que los gobiernos no concebían el programade integración como una simple consecución del li­bre comercio intrarregional, por importante queéste sea, sino que consideraban que se requeríanotras medidas para promover el crecimiento de cada

:11país.

20. Tomado de Lizano (197::1).

166

De acuerdo con este Convenio, se establece unalista de industrias de integración que gozan de va­rias ventajas importantes: libre comercio regionalinmediato, protección arancelaria en todo el área deintegración, exenciones de derechos de aduana paraimportar materias primas y otros bienes de terce­ros países. Las industrias de integración se definencomo a quellas "cuya capacidad mínima requiereque tengan acceso al mercado centroamericuno paraoperar en condiciones razonablemente económicas ycompetitivas" (artículo 2). Una vez establecida lalista de este tipo de industrias, ~~ cada país podíasolicitar aquellas que consideraba más convenientespromover; sin embargo, los países convienen en queel desarrollo industrial "deberá efectuarse sobre lasbases de reciprocidad y equidad, a fin de que todosy cada uno de los países centroamericanos obtenganprogresivamente beneficios económicos" (artículo1). Dentro de este espíritu, se decidió, en el artículotransitorio, que no se otorgaría "una segunda indus­tria a un mismo país, mientras a cada uno de loscinco países centroamericanos no se hubiere asigna­do una planta".

Para obtener una industria de integración, elpaís interesado debe presentar una solicitud a laSecretaría de la Comisión Centroamericana de Inte­gración Industrial (creada por el mismo Convenio).La Secretaría estudia la solicitud y eleva un informe

21. Algo parecido sucedíe también en 1960. En forma limulté·nea le aprobaron el Tratado General de Integración Econó·mica Centroamericana y el Convenio Conltitutivo del BancoCentroamericano de lnh,grl1cióll Económica.

22. Al principio 18 elcogieron fllrtilizantel, í nsect icidas, fungi­cidas, diverlol pr-oductos farmacéuticol, llantal y neumáti­COI, pintural, barnicel y tintel, recipientel de vidrio y depláltico, product os de papel y ce lulcaa, acero laminado, pe­tróleo y IUI derivados y fibral artificialel.

167

a la Comisión, la cual puede asesorarse en asuntostécnicos y económicos. Si ésta aprueba en definitivala solicitud, se somete a los países un proyecto deprotocolo para que cada gobierno la sancione. Esteproyecto de protocolo deberá incluir las condicionesrelativas a la capacidad de producción, normas decalidad, participación del capital centroamericano,arancel de aduana común propuesto y otra inform a­ción para asegurar un adecuado abastecimiento delmercado y una debida protección a los intereses delos consumidores.

El Convenio buscaba así dos objetivos principa­les: primero, establecer en el área de integraciónciertas industrias que serían núcleos alrededor delos cuales proseguiría el desarrollo industrial, y se­gundo, evitar la concentración industrial en un solopaís, de manera que todos se beneficiaran. Se trata,según Wionczek, de "introducir en la zona un meca­nismo multilateral de licencias industriales querespondiera tanto a consideraciones de índole eco­nómica como polftica w

•2 3

c. Los incentivos fiscalel:L 2 4 Con el fin de promo­ver el desarrollo industrial, en cada uno de loscinco países centroamericanos regían disposicioneslegales para conceder estímulos de carácter fiscala nuevas actividades rnan ufactureras. Cuando seestabledó el libre comercio intrarregionul, surgióuna gran competencia entre 101:> países miembroscon el fin de atraer nuevas in veraion ea in dust.r iules,para lo cual cada uno de ellos se veía forzado aotorgar mayoreu incentivos fiscales que los demás.

2:-1. Wionczek (1966).

24. Tomado de Lizano (1973).

168

Los países se percataron de cuán inconveniente eraesta manera de proceder y, en 1962, suscribieron elConvenio Centroamericano de Incentivos Fiscalesal Desarrollo Industrial, el cual pretendía dar untratamiento igual a las empresas idustriales en loscinco países.

El convenio requería para su correcto funciona­miento la aprobación de los cinco países. Tres aiíosdespués de suscrito, Honduras indicó que no estabaen situación de aprobarlo, a no ser que fuera revisa­da la redacción original. La revisión consistía enotorgar a las industrias que se establecieran en esepaís mayores incentivos por un plazo más extenso.En 1966, se llegó a un protocolo sobre la revisión,pero aún así insumió tres aiíos más hasta su en tradaen vigor.

El aspecto que interesa examinar en esta opor­tunidad no es tanto el contenido del Protocolo, comolas medidas que se contemplan para estimular lainstalación de nuevas industrias en uno de los paí­ses miembros, a saber, Honduras. En sus aspectossustantivos, el Protocolo de 1966 preveía que lasempresas industriales establecidas en ese país reci­birían beneficios superiores y por un plazo mayor alos que podrían conceder los otros países miembros.Esto se refería en especial a exenoiones aduanerassobre las importaciones y el impuesto sobre la ren­ta. De esta manera se atraerían inversiones indus­triales adicionales a Honduras. Se pretendía que losincentivos fiscales compensaran todos les demásfactores que hacían poco atractiva la prod ucclón enHonduras, tales como una insuficiente ofer ta de mu­na de obra calificada, sistemas inadecuados detransportes y de suministro de energía, falta decapacidad empresarial y servicios conexos de pocacalidad.

169

ch. El BCIE fue creado en 1960 simultáneamen­te cuando se firmó el Tratado General de Integra­ción Económica Centroamericana. Se trata de unainstitución con personalidad jurídica propia e inde­pendencia administrativa y funcional. Sus objetivosprincipales son: promover la integración centroa­mericana y propiciar el desarrollo equilibrado de laregión, mediante una creciente complementación delas economías nacionales y la expansión del comer­cio in trarregional. A estos fines, el BCIE está facul­tado para participar en el financiamiento de unaamplia gama de proyectos no sólo industriales, sinotambién de infraestructura, agrícolas, de servicios,siempre que no tengan un carácter local.

El BCIE utiliza principalmente dos instrumentos:el financiamiento y la asistencia técnica. En cuanto alas operaciones crediticias el Banco no está obligadopor sus estatutos a destinar determinada proporciónde sus recursos a cada país miembro, sin embargo, siha quedado clara la obligación de dar la máxima prio­ridad a los proyectos sometidos a su consideración porHonduras. La actividad del BCIE ha pU88tO especialatención en ayudar a la expansión de la capacidad deproducción lÍe los PMDER, para lo cual ha puesto énfa­sis en el financiamiento de la construcción de unainfraestructura adecuada, en especial el sistema vial.En relación con las labores de asistencia técnica, elBCIE orienta su labor a la realización de estudios, conel propósito principal de determinar la localizaciónóptima y el tamaño mínimo de nuevas plantas indus­triales que podrían establecerse en Centroamérica.Ambas acciones ayudan a Honduras a participar en losbeneficios del programa de integración.

d. La resolución 141. A pesar de las medidasmencionadas en los párrafos anteriores para apoyar

170

el crecimiento económico de Honduras, 108 paísesdel MCCA se percataron de que el problema de estepaís era más complejo. Para ayudarlo, se requería,en efecto, una acción más definida. Así fue reco­nocido en 1966, en la novena reunión del Comitéde Cooperación Económica del Istmo Centroameri­cano. En esa oportunidad se aprobó la resolución141, la cual versa sobre el desarrollo equilibrado deHonduras dentro de la integración económica. Estaresolución más que nuevas medidas planteó la nece­sidad de utilizar los instrumentos ya existentes demanera más decisiva en favor de Honduras. Se dis­puso lo siguiente:

• Proceder al señalamiento de las industrias quese establecerían en Honduras al amparo del Con­venio sobre el Régimen de Industrias Centroa­mericanas de Integración.

• Solicitar al BCIE dar prioridad a los proyectospresentados por Honduras y, además, gestionarante el BID y el BIRF un financiamiento global,en el que se daría un tratamiento especial aHonduras.

• Permitir a Honduras conceder mayores incenti­vos fiscales que los demás países a las nuevasempresas industriales.

• Recomendar a los organismos especializadoscentroamericanos elaborar programas específi­cos para Honduras en los campos de la investi­gación, asesoría y formación de recurscshumanos; v) sugerir que la asistencia técnicainternacional que recibe el MCCA de las NacionesUnidas y otros org·anismos internacionales seamplíe y se dedique preferentemente a Hondu-

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ras, sobre todo en lo referente a la preparacióny ejecución de proyectos.

• Solicitar al Consejo Económico que en su próxi­ma reunión adopte las disposiciones para llevara la práctica cuanto antes las recomendacionesan teriores.

4. Observaciones finales

A pesar de la diversidad de medidas adoptadas yde los instrumentos utilizados en los tres esquemasde integración latinoamericanos estudiados, bienpueden determinarse tres ideas básicas comunes atodos ellos y que han orientado la acción en apoyode los P:MDER, a saber:

• La ampliación del mercado se ha consideradouna medida de la máxima importancia, es asícomo se ha permitido reiteradamente un mayoracceso a los P:MDER al mercado regional.

• La necesidad de proteger el mercado nacional delos P:MDER igualmente es una medida recurrente,de manera que el acceso a su mercado ha sidomucho más restringido que el de los demás paí­ses miembros.

• Se ha tratado de crear condiciones propiciaspara canalizar recursos adicionales, principal­mente financieros y de asistencia técnica, hacialos P:MDER a fin de desarro!.lar nuevas activida­des productivas, en especial industriales, así co­mo para la construcción de su infraestructura.

172

Ahora es necesario pasar a examinar cuáles hansido los resultados obtenidos de la aplicación de losdiferente8 sistemas de apoyo que se han adoptadopara ayudar a los PMDER, esto es el tema de lapróxima sección.

LOS RESULTADOS OBTENIDOS

En términos generales, los resultados obtenidosdel esfuerzo emprendido en los tres esquemas deintegración considerados han sido poco satisfacto­rios. Esto se debe principalmente a dos razones:primera, la inadecuación de los medios puestos enpráctica para apoyar a los PMDER: efectivamente, enalgunas oportunidades no se puso suf'icien te aten­ción al análisis de las relaciones causales entre losmedios utilizados y los objetivos propuestos, así seestabJecieron procedimientos y se tomaron medidasque no eran las adecuadas para alcanzar las metasestablecidas, y segunda, Jos magros efectos obteni­dos de la aplicación de los instrumentos de los sis­temas de apoyo, lo cual, a la vez, se ha debido enespecial a tres motivos, a saber: primero, algunos delos compromisos no fueron cumplidos a cabalidadpor los países de mayor desarrollo relativo; se­gundo, aún cuando fueron cumplidos, los PMDER

no tuvieron capacidad para aprovechar las nuevasoportunidades que se les ofrecieron, y, tercero, aúncuando fueron aprovechadas, las consecuencias noresultaron halagüeñas y los efectos en el desarrolloeconómico de los PMDER estuvieron lejos de las ex­pectativas que estos países tenían. Además, los re­suleadoe insatisfactorios también se debieron a lasmedidas de política económica adoptadas por los

173

países que concedían el tratamiento preferencial delos PMDER, las cuales surtieron el efecto, quizá nobuscado, de neutralizar las ventajas originalmenteconcedidas.

A continuación se examinan las diferentes medi­das de apoyo en favor de los PMDER desde el puntode vista de los resultados obtenidos. Para este efec­to se consideran, en primer lugar, las de caráctercomercial, luego, las relacionadas con la programa­ción industrial, para concluir con las referidas a lacooperación financiera y asistencia técnica.

1. Medidas de caráctercomercial

Como se indicó en párrafos anteriores, las me­didas de carácter comercial más importantes serefieren a:

• Desgravaciones arancelarias más aceleradas, aveces inmediatas, por parte de los países miem­bros en favor de los PMDER, lo cual amplía elmercado a disposición de los productores de es­tos últimos países.

• Desgravaciones arancelarias más lentas por par­te de los PMDER en favor de los demás paísesmiembros, con lo cual los primeros países prote­gen su mercado de los productos provenientes delos segundos.

• Adecuación más paulatina de las tarifas aduane­ras de los PMDER al arancel externo común delesquema de integración, lo cual permite a estospaíses adquirir sus importaciones en terceros

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países a precios inferiores a los prevalecien tesdentro del área de integración.

a. Las listas de ventajas no extensivas ha sidoel instrumento más ampliamente utilizado en laALALC. Se han apuntado varias deficiencias a estamedida:

• Los requisitos que han de llenar los PMDER alpresentar su solicitud son excesivos, e implicanprácticamente la implantación de un sistema deprogramación sectorial.

• La incertidumbre debido al hecho de que el pro­cedimiento previsto no representa una obliga­ción inequívoca del país otorgante, sino tan sólouna posibilidad.

• Las LVNE se conciben como una medida excepcio­nal, no como un procedimiento de aplicación ge­neral en favor de los PMDER.

• El carácter bilateral y no multilateral de lasLVNE exige a los PMDER un agotador esfuerzo denegociación para poder llegar a una ampliacióndel mercado que incluya varios países.

• La permanencia precaria de la concesión otorga­da, ya que el país otorgante bien puede alterarel margen de preferencia mediante acuerdos conotros países miembros.

Entre las conclusiones aque llega Camelo sobrelas LVNE en un estudio reciente,21l las siguientespermiten apreciar las posibilidades y problemas deesta medida:

26. Camelo (1982).

175

• Las exportaciones amparadas a las LVNE hanrepresentado una proporción importante de lasexportaciones totales negociadas de Ecuador (60por ciento) y de Bolivia (45 por ciento), lo cualha permitido compensar el déficit comercial re­gistrado en el comercio de las listas nacionales.

• Las LVNE están constituidas en su mayor parte(75 por ciento) por bienes manufacturados dediverso grado de elaboración.

• Las concesiones aprovechadas por ambos paísesfueron pocas (5 por ciento).

• El aumento del comercio a que han dado lugarlas LVNE se registró mayormente con solo unpaís, con frecuencia fronterizo, ya que las conce­siones de cada uno de los ítem de las LVNE sólofueron, en promedio, otorgadas por menos de dospaíses, lo cual ha impedido a los PMDER poderdisfrutar de un mercado más amplio.

• La superposición de las LVNE con las listas nacio­nales afectó a muchas de las concesiones (40 porciento) otorgadas y redujo el margen de prefe­rencia a menos de 10 por ciento en esos casos;cuando no hubo superposición, la evolución delcomercio fue más favorable.

• El volumen del comercio generado guarda rela­ción con el nivel del margen de preferencia, elcual debe ser superior al SO por ciento.

• El margen de preferencia ha resultado ser elfactor determinante para aquellas empresas queutilizaron las concesiones de las LVNE.

176

b. En el caso del Grupo Andino, Palomino haconcluido'" que las ventajas obtenidas por Bolivia yEcuador con la liberaci6n de la primera lista comúnde la ALALC, fue de muy poca importancia; asimis­mo, la n6mina de apertura inmediata result6 sermuy restringida y no ocasion6, en diez años, unaumento importante de las exportaciones ni de Bo­livia (us, 81 millones), (ni de Ecuador us, 300 mi­llones), si bien este último logr6 cierto éxito conalgunos productos de su lista (conservas de atún ysardina, refrigeradoras y cocinas). Por otra parte,es importante recordar que mediante la n6mina dedesgravaciones automática en tres años, se abri6completamente el mercado regional para las expor­taciones de los PMDER, excepto en lo que hace a losbienes reservados por los acuerdos de complemen­taci6n. Esta ampliaci6n tan considerable se espera­ba tuviera importantes efectos en el volumen deexportaciones de Bolivia y Ecuador, sin embargo, noaconteci6 así. Durante muchos años las exportacio­nes de Bolivia, exceptuando el petr61eo y los concen­trados minerales, fueron muy reducidas y recién en1980 alcanzaron us, 10 millones al a60 y en el casode Ecuador, excluyendo de nuevo el petr61eo, elnivel de las exportaciones en 1980 fue un poco supe­rior a us, 30 millones pero también de poca impor­tancia relativa.

Los mercados nacionales de Bolivia y Ecuadorrealmente no se han abierto a la competencia de laregi6n durante la primera década, con la excepciónde los productos de los programas metalmecánico ypetroquímico y un pequeño número de bienes produ­cidos fuera de la subregi6n. De manera que losPMDER no han incurrido en costos adicionales portener que adquirir bienes producidos en el Grupo

26. Palomino Roedel (1982).

177

Andino, sino que los ha podido importar en igualdadde condiciones de fuera del área. Asimismo, en cuan­to al arancel externo común, los PMDER se han vistofavorecidos por los precios más elevados que losdemás países han tenido que aceptar por aquellosproductos de Bolivia y Ecuador cuyo nivel de protec­ción regional se aumentó. Sin embargo, el montode las transferencias máximas probables, durantela primera década, a favor de Bolivia (us, 18 mi­llones) y Ecuador (us, 141) no ha resultado sersignificativo.

En resumen, Palomino considera que "el ambien­te general creado por el Acuerdo cooperó a generarciertas corrientes comerciales pero que como meca­nismo específico efectivo el único que otorgó ciertosdividendos a Ecuador fue el de la apertura inmedia­ta, en tanto que Bolivia no reaccionó prácticamenteante ninguno de allos" .i7

c. En el caso del MCCA las medidas comercialesno han tenido el propósito de favorecer directamen­te a Honduras, sino más bien tratar de evitar posi­bles perjuicios a este país debido al funcionamientodel libre comercio intrarregional. Así, se concedió aHonduras un plazo adicional para equiparar su tari­fa arancelaria al arancel externo común; además, sele permitió eliminar los obstáculos al comercio in­trazonal más lentamente. Los efectos de estas me­didas comerciales no se han podido estimar, ni encuanto a los posibles costos que se evitaron a Hon­duras, ni en cuanto a los posibles beneficios que estepaís pudo haber derivado. Sí pareciera que dichasmedidas difícilmente hayan surtido un efecto apre­ciable para reducir las disparidades entre Hondurasy los demás países centroamericanos.

'no Palomino Roedel (1982), p. 47.

178

2. Medidas de politicaindustrial

a. En el programa de integración de la ALALC sepuso énfasis en los aspectos comerciales, los demás nose ignoraron pero recibieron mucho menos atención.Así, no se encuentran en este esquema medidas ten­dientes a promover directamente el proceso de indus­trialización de los PMDER. En el artículo primero de laResolución 99 (rv), sobre los acuerdos de complemen­tación, se establece como uno de sus objetivos fomen­tar inversiones para acelerar el desarrollo económico;sin embargo, los PMDER no han podido ni siquieraaprovechar las desgravaciones acordadas en este tipode acuerdo, menos aún habrían podido establecer n ue­vas industrias para aumentar su producción exporta­ble. En verdad, como indica Camelo R ••• no sólo la ofertafue inexistente en la mayoría de los productos en quese realizaron los acuerdos, sino que, además, el tipo deempresas y de países intervinientes en los mismosdesalentó todo intento de comenzar a producir bienespara iniciar una competencia escasamente factibleR

•28

b. La programación industrial ha sido, sin duda,el instrumento en el cual se cifraron mayores espe­ranzas en el Grupo Andino, de esta manera "pordecisión autónoma de los gobiernos, se determinaríala localización en cada uno de los países de determi­nadas plantas o proyectos industriales, por acuerdode las partes y no como resultado de las tenden­cias o fuerzas del marcado". 211 Se escogieron lassiguientes ramas industriales; metalúrgica báai-

28. Camelo (1982), p. 4.29. Palomino Roedel (1982). p. 59.

179

ca: minerales no metálicos; química y petroquímica(fertilizantes); madera, celulosa y papel; manufac­tura metalmecánica (partes de industria automotrizy bienes de capitaD; industria eléctrica e industriaalimenticia. El resultado ha sido que -se ejecutómuy poco de lo efectivamente asignado, por lo quelos beneficios que ambos países (Ecuador y Bolivia)recibieron por este concepto son bastante reducidosen comparación con las expectativas in iciales", 30 Delas asignaciones recibidas por los PMDER son pocoslos proyectos que realmente se concretaron, comopuede apreciarse en el cuadro l.

En vista del poco progreso alcanzado con la pro­gramación industrial y las constantes prórrogas delos países, la J unta ha propuesto pasar al Programade Liberación el resto de la nómina no programa­da. Este planteamiento significa el agotamiento delinstrumento "con un balance poco significativo enfavor de los países de menor desarrollo relativo,especialmente en el caso de Bolivia-. 3 l

c. Como se indicó anteriormente, en el MCCA seutilizaron dos instrumentos para propiciar la indus­trialización de los PMDER: las industrias centroame­ricanas de integración y los incentivos fiscales aldesarrollo industrial. Ninguno de los dos dio losfrutos esperados. En cuanto a las industrias de in­tegración, se asignaron a Honduras dos plantas, lade vidrio plano y la de pulpa y papel; .ain embargo,hasta la fecha, ni la una ni la otra han llegado ainstalarse. En relación con la posibilidad de aplicarlas disposiciones contempladas en el convenio de

30. Palomino Roedel (1982), p. 67.

31. Palomino Roedel (1983), p. 104-105).

180

Cuadro 1

PMDER: ASIGNACIONES INDUSTRIALESCONCRETADAS

BOLIVIA ECUADOR

PROGRAMA Asigna Concre- Asigna· Concee­ciones ciones ciones ciones

Productos no producidos

Met almecánico

Petroqulmico

Automotriz

17

10

11

al

5

2

12

11

15

6

7

bl

al El programa no ba avanzado.

bl El programa avanzó satisfactoriamente

Fuente: Palomino Roedel (1982)

incen tivos fiscales para ofrecer mayores ven tajaspor plazos más largos que los demás países, tampocopermitió a Honduras obtener beneficios tangibles.En efecto, la aplicación del convenio sufrió grandesviscisitudes, de manera que este instrumento nuncallegó a aplicarse a plenitud, sino tan sólo a medias. 32

Si bien Honduras ha logrado acelerar el crecimien­to del sector industrial, igual fenómeno ha aconte­cido en los demás países een truumer icanos y a unritmo más pronunciado, por cons iguien te el carác­ter de menor desarrollo relativo de Honduras no hadisminuido.

3'l. Pineda (1981), p. 213-214.

181

3. Otras medidas

De las demás medidas que han sido adoptadas,aquellas relativas a los aspectos financieros sonlas más importantes y han de retener la atención.Dos esquemas de integración -el Grupo Andino y elMCCA- han creado sendos organismos financierosregionales: la Corporación Andina de Fomento (CAF)

y el Banco Centroamericano de Integración Econó­mica (BCIE). En ambos casos desde un comienzo sedio un tratamiento preferencial y prioritario a losPMDER. Las dos instituciones han tratado de cum­plir a cabalidad este cometido. Así, en 1980, el 55por ciento de los préstamos aprobados por la CAF secanalizaron a Ecuador (31 por ciento) y a Bolivia(24 por ciento). En el caso del BCIE, el monto de lospréstamos hechos a Honduras es el más elevado ycorresponde al 22,5 por ciento del total de los prés­tamos concedidos a junio de 1982.

Estas instituciones, a pesar del esfuerzo desple­gado por ayudar a los PMDER, han encontrado seriosobstáculos al desarrollar su labor. Primero, auncuando se tenga el propósito de canalizar recursosfinancieros a un país determinado, no siempre esposible lograrlo dada la escasez de proyectos debida­mente evaluados. Segundo, los recursos de la CAF ydel BCIE les impide jugar un papel importante en elfinanciamiento de proyectos en los PMDER, los paí­ses miembros no han realizado aportes de capital encuantía suficiente para allegar fondos complemen­tarios, de manera que estas instituciones financie­ras sólo pueden hacer un impacto muy limitado.Tercero, la CAF y el BCIE no han contado con unapolítica suficientemente definida para orientar susdecisiones, ya que han hecho falta programas regio-

182

nales de inversión, así como planes nacionales dedesarrollo debidamente coordinados entre sí.

4. ABpectoB generales

En ninguno de los tres programas de in tegraciónlas medidas de apoyo en favor de los PMDER hansurtido el efecto esperado. A continuación se indi­can las principales razones que pueden explicar lasmúltiples dificultades encontradas y la serie de obs­táculos que se han encontrado en el camino. Se hanordenado en cuatro grupos diferentes según hayansurgido de: el sistema mismo de apoyo en favor delos PMDER, las condiciones propias de los PMDER, elcomportamiento de los demás países miembros ocircunstancias imprevistas.

a. Las medidas de los sistemas de apoyo a favorde los PMDER adolecen de una serie de deficiencias,en tre las cuales han de mencionarse las siguien tes:

• Algunas de las medidas son de aceptación y apli­cación voluntaria, no tienen carácter vinculan­te, ni se trata de obligaciones o compromisos.Este trae gran inseguridad en los PMDER, loscuales no saben, a ciencia cierta, a qué atenerse.

• La aplicación de ciertas medidas en favor de losPMDER exige a estos últimos la adopción simul­tánea de otras disposiciones sobre la base delprincipio de reciprocidad. De esta manera se de­bilita en mucho el apoyo a los PMDER.

• Algunas medidas carecen de permanencia, másbien se caracterizan por su naturaleza transito­ria, sin precisarse frecuentemente con suficien-

183

te claridad cuál es el plazo de vigencia de lasmedidas. Esta situación crea incertidumbre en­tre los PMDER.

• Frecuentemente, la aplicación de las medidasexige a los PMDER un esfuerzo desmedido: con­ducción de largas negociaciones, elaboración depropuestas y preparación de proyectos. Esto di­ficulta el aprovechamiento de las oportunidadespor parte de los PMDER, escasos como están derecursos humanos.

• Muchas de las medidas adoptadas y de las deci­siones específicas tomadas sobre la base de esasmedidas, son acciones puntuales, parciales o des­perdigadas que no reflejan un esfuerzo orgánicoy coordinado propio de un verdadero sistema deapoyo.

• Algunas de las medidas apuntan en la direccióncorrecta, pero han resultado insuficientes, noalcanzan la masa crítica indispensable, para de­sencadenar las reacciones necesarias y así gene­rar los resultados deseados. Por ejemplo, unaampliación del mercado puede ser conveniente,pero no resultar suficiente para justificar unanueva inversión, o una exención fiscal puede serun estímulo, pero ser insuficiente para llevar acabo la expansión de la capacidad instalada.

• Se han tomado medidas o utilizado instrumen­tos sin una clara concepción de las relacionescausales entre ellos y el proceso de desarrollo. Seha tratado así de forzar a los PMDER a dar un"aalto tecnológico", sin percatarse de las enor­mes dificultades de cumplir con esta meta. Sehan desperdiciado tiempo y esfuerzo, que hubie-

184

ran dado mejores frutos de haberse propiciadopor el contrario el mejoramiento tecnológico deramas industriales tradicionales.

• Se ha dejado a cargo de los gobiernos la adminis­tración de instrumentos regionales. Así, aconte­ció en el MCCA, cuando la aplicación del conveniode incentivos fiscales para el desarrollo indus­trial no fue ejecutado por los organismos regio­nales, sino por las dependencias públicas de cadapaís. Esto propició una -guerra- de incentivos,cada país trató de superar a los demás a fin deatraer nuevas inversiones, y así el tratamientopreferencial a los PMDER rápidamente cayó enolvido.

• La debilidad institucional de que han hecho galalos esquemas de integración ha representado unobstáculo importante, de manera que no han po­dido suministrar el apoyo complementario quelos PMDER tanto han necesitado y reclamado. Unejemplo se refiere al apoyo en el campo financie­ro: en algunos esquemas no eziste una institu­ción financiera (ALALC), en otros sí (GrupoAndino, MCCA), pero no se las ha podido fortale­cer para desempe6.ar un papel de importancia enapoyo de los PMDER. Igualmente, falta capacidadinstitucional de los programas de integración enaspectos tales como: la asistencia técnica, losprocedimientos para supervisar el cumplimientode los compromisos y el sistema de evaluación.

b) Las circunstancias propias de los PMDER inci­den grandemente en el mayor o menor éxito de lossistemas de apoyo establecidos con el fin de ayudar­los. El problema fundamen tal es la falta de capa­cidad de los PMDER para aprovechar adecuadamente

185

las ventajas que se ofrecen y las oportunidades quese abren, ya se trate de la ampliación del mercado,ya de la asignación de nuevas industrias. Esto seorigina en varios hechos:

• Los PMDER han sobrevalorado su potencialidad,sus posibilidades y su capacidad para aprovecharoportunidades. Se cayó así en la costumbre desolicitar, acaparar y acumular ventajas comer­ciales y asignaciones industriales que no podíanaprovecharse.

• Los PMDER no mostraron suficiente organizacióninstitucional y carecieron de recursos humanospara la promoción y la negociación que impli­caba el aprovechamiento de las nuevas oportu­nidades. Tampoco contaron con la legislaciónnacional y un sistema de incentivos adecuadospara promover nuevas inversiones. En resu­men, no se puso en marcha una verdadera polí­tica de promoción de inversiones (nacionales yextranjeras) y de fomento de las exportacionesintrarregionales.

• La trascendencia del tamaño del mercado confrecuencia se descubría tardíamente. En efecto,aun cuando hubieran existido los medios reque­ridos para llevar a cabo ciertos proyectos, éstosno se hubieran concretado, ya que, al examinarsemás detenidamente, quedaba claro que el merca­do ampliado a disposición de los PMDER, ya seamediante ventajas comerciales o asignacionesindustriales, era insuficiente y no hubiera per­mitido el funcionamiento de los proyectos encuestión.

• Se pasó por alto que el aprovechamiento de unanueva oportunidad depende mucho de la base

186

industrial con que cuente el país. Así, cuandoésta es incipiente, servicios tales como los desuministros, reparación, capacitación, finan­ciamiento y transporte, no son adecuados ytienen que ser asumidos en buena parte por lasempresas, lo cual dificulta su desarrollo o suestablecimiento.

• La falta de capacidad empresarial ha sido unserio obstáculo en los PMDER, lo cual ha dificul­tado la percepción de nuevas oportunidades y sua provechamien too

• La condición insatisfactoria de la infraestructu­ra explica también en parte, la lentitud con quelos PMDER han progresado. Así, el sistema detransporte, el suministro de energía, la capaci­tación de mano de obra, dejan que desear. Igualsucede con la organización de mercados, con elsistema financiero y con los seguros de exporta­ción. Todo lo anterior aumenta los costos de pro­ducción de las empresas, sobre todo cuando setrata de proyectos de tecnología avanzada parala exportación.

c. El comportamiento de los países que han acor­dado las ventajas comerciales y las asignacionesindustriales, ha representado una y otra vez, unserio obstáculo para que los PMDER pudieran aprove­char las nuevas oportunidades.

• El incumplimiento de compromisos de diversanaturaleza ha sido frecuente en relación con: lasrestricciones a las importaciones de productosprovenientes de los PMDER, el fomento de pro­ducción paralela, la reducción de los márgenes

187

de preferencia y la falta de equiparación delarancel externo común.

• Los países han adoptado medidas que conscienteo inconscientemente han neutralizado las venta­jas originalmente otorgadas a los PMDER, hacien­do así nugatoria la acción tomada.

• Una vez hechas las concesiones a los PMDER, losdemás países miembros no han tomado las medi­das efectivas para brindarles el apoyo necesariopara que puedieran aprovechar las nuevas opor­tunidades. Con frecuencia se dio la impresión deque los países al otorgar las ventajas lo hacían asabiendas que no podrían ser aprovechadas.

• Muchas concesiones se hicieron a los PMDER conel fin de asegurar su participación en el esquemade integración, más que con el propósito firmede colaborar en la solución del problema del me­nor desarrollo relativo y de reducir las dispari­dades entre los países miembros. Luego lasin terpretaciones y las negociaciones in termina­bles permitirían posponer la acción, en ciertoscasos indefinidamente. Así, la acción en favor delos PMDER no ha estado basada en una solidari­dad firme y una voluntad clara de cooperar yayudar sino, más bien, según la expresión deZelaya, en una benevolencia pasiva para aceptar

aamedidas excepcionales.

• Debe hacerse mención, asimismo, de cómo medi­das de política económica que han adoptado lospaíses miembros han afectado las posibilida-

33. Zelada (1973). p. 71.

188

des de los PMDER para aprovechar las nuevasoportunidades. Por ejemplo, las políticas de ti­pos de cambio, de subsidios a las exportacionesextrarregionales, la expansión o la restricciónmonetaria, la política salarial, entre otras, inci­den en los costos de producción y en el nivel dela demanda in terna, lo cual a la vez determinala posición competitiva de los bienes exportadospor los PMDER.

ch. Finalmente, es importante referir algunoshechos que, en el período que se examina, han ocu­rrido cuya influencia es innegable en la marcha delos diferentes programas de integración y por endeen el funcionamiento de los sistemas de apoyo enfavor de los PMDER. Acontecimientos como los delretiro de Chile y el ingreso de Venezuela al GrupoAndino, la guerra entre El Salvador y Hondurasen el MCCA, han marcado profundamente estos es­quemas de integración. Otros hechos como el com­portamiento del precio del petróleo, la recesión einflación internacionales ejercen influencia innega­ble en economías pequeñas y medianas como la ma­yoría de las latinoamericanas. Por otra parte,ciertas realidades han de tenerse presentes, tal elcaso del fenómeno de las empresas transnacionales,cuyas políticas de inversión, producción, precios,importaciones y exportaciones determinan en buenaparte, el éxito o fracaso de la política de apoyo a losPMDER.

189

CAPITULO III

LOS PAISES DE MENOR DESARROLLOECONOMICO RELATIVO y EL

FUTURO DE LA INTEGRACIONECONOMICA LATINOAMERICANA

Ante la experiencia hasta aquí acumulada y losresultados obtenidos, debe replantearse el problemade los PMDER en los esquemas de integración econó­mica. Concretamente, es necesario examinar otrasmedidas e instrumentos alternativos que podríanconsiderarse como elementos constitutivos de unsistema de apoyo en favor de los PMDER. Este es eltema central de este capítulo, pero antes de abor­darlo es conveniente desbrozar el terreno y conside­rar dos cuestiones previas, a saber: la actitud actualfrente al problema que plantean los PMDER y losobjetivos del sistema de apoyo.

EL PROBLEMA DE LOS PMDER

La insatisfacción actual sobre el tema de losPMDER no es algo nuevo, sino, por el contrario, hasido un fenómeno permanente y generalizado. Espermanente ya que surgió desde la formación mismade los esquemas de integración, y es generalizado

191

por cuanto está presente en todos los programas deintegración. Si bien desde un comienzo se tomarondisposiciones para apoyar a los PMDER, a medida quelos procesos de integración fueron avanzando hubonecesidad de adoptar medidas, decisiones y progra­mas especiales para hacer frente a los problemasespecíficos que ellos planteaban. Así, por ejemplo,en el Grupo Andino hubo necesidad de establecer unPrograma Especial de Apoyo a Bolivia (1977) y seaprobó, además, un conjunto de Proyectos Andinosde Apoyo a Bolivia; en el caso del MCCA, hubo nece­sidad de tomar la resolución 141 del Comité de Coo­peración Económica (1966) para dar a Honduras untratamiento preferencial dentro de la integracióneconómica. El problema de los PMDER ha generadopersistentemente una tensión que ha resultado per­judicial en los esquemas de integración económica.Así, la gran mayoría de las crisis acaecidas en ellosse han originado precisamen te en este problema. Deahí, entonces, la urgencia y la importancia de bus­car una solución satisfactoria.

Ahora bien, las razones que se adujeron en losinicios de los programas latinoamericanos de in te­gración económica para dar una consideración espe­cial a los PMDER siguen vigentes en la actualidad.En efecto, la integración abre a los PMDER nuevasoportunidades, pero, a la vez, crea nuevos riesgos.Las primeras se relacionan con nuevas posibilidadesde expandir el comercio y de aumentar la produc­ción para abastecer el mercado regional. Los segun­dos tienen que ver con: primero, la desviación decomercio debido al proteccionismo arancelario, elcual obliga a los paises miembros a adquirir losbienes a precios superiores a los de los mer-cadosinternacionales; los PMDER, debido a su poca capa­cidad de producción, podrían llevar la peor parte de

192

los efectos de la desviación de comercio; segundo, latendencia a la "polarización", pone en desventaja alos PMDER, ya que son los países miembros másavanzados económicamente los que ofrecen mayo­res condiciones generales para atraer nuevas in­versiones. En vista de esta situación, siempre seha considerado conveniente adoptar ciertas medi­das específicas a favor de los PMDER para tomar encuen ta las disparidades existen tes y la necesidad decompensar a estos países. Además, siempre se tuvopresente un elemento de carácter político, cual eraque habría sido muy difícil lograr la participaciónde los PMDER eh los programas de integración, de nohabérseles dado un tratamiento preferencial. Asícomo en un principio no fue posible dejar de lado elproblema que planteaban los PMDER, en la actual i­dad tampoco lo es. No es posible esperar a que elcrecimiento económico, en un futuro indetermina­do, se haga cargo de reducir las brechas y de dis­minuir las disparidades. Este no sería unplanteamiento políticamente realista, ni económi­camen te con vincen te.

La experiencia hasta aquí acumulada permitellegar a ciertas concl usiones y sacar ciertas ense­ñanzas:

a. No se deben alentar esperanzas excesivas enlos programas de integración económica. Estos pro­gramas pueden llegar a ser un factor positivo parael desarrollo económico de los países miembros, pe­ro no se puede esperar de ellos la solución de losproblemas básicos del crecimiento económico. Enefecto, la situación económica de 108 países latinoa­mericanos depende principalmente de las relacionesin ternacionales y de las decisiones de política in ter­na que adopten. Aun en el caso del MCCA, en el cual

193

el comercio intrarregionalllegó a representar apro­ximadamente el veinte por ciento del comercio ex­terior total de los cinco países y en donde, enconsecuencia, la interconexión entre las economíasnacionales progresó apreciablemente, el ritmo decrecimiento de cada país miembro, tomado indivi­dualmente, dependió mucho más de otros factores ymenos del programa de integración. 3 4 Por otra par­te, no puede esperarse de los programas de integra­ción más de lo que pueden dar de acuerdo con sumisma orientación original; así, en un esquemaorientado principalmente a la liberalización comer­cial, no puede esperarse que contemple disposicio­nes sobre la asignación de actividades productivasentre los países miembros.

b. Los sistemas de apoyo en favor de los PMDER

no deben crear expectativas desmedidas. Esto porvarias razones:

• No se puede esperar que el sistema de apoyoresuelva el problema del menor desarrollo rela­tivo. Las medidas en favor de los PMDER son decarácter -narginal y excepcional, no debe perder­se de vista, en efecto, que los demás países miem­bros también son países era vías de desarrollo ydeben hacer frente a muy serios problemas inter­nos, de donde se sigue que es poco realista espe­rar de ellos sacrificios importantes en aras de losPMDER.

• El sentimiento de solidaridad no debe sobrevalo­rarse, ya que cada país participa en un programade integración para promover sus intereses yfomentar su propio desarrollo.

M. 81EeA (1973), p. 18.

194

• La solución del problema de los PMDER es delargo plazo, los resultados no podrán percibirserápidamente, de ahí la necesidad de tener queesperar para ver los resultados.

c. No se debe manipular el tema de los PMDER.

Con frecuencia se cae en esta tentación de diferen­tes maneras:

• Se achaca al programa de integración la respon­sabilidad por problemas de los PMDER, que exis­tían antes del esquema o que no tienen relacióncon él.

• Los PMDER utilizan su condición con el propósitode obtener ventajas comerciales, industriales, fi­nancieras y de otra índole más por afán de pres­tigio que por su capacidad de aprovecharlas. Sinpercatarse que de nada o poco sirve a los PMDER

asegurar el acceso al mercado regional si se tra­ta de bienes cuya producción requiere una altadotación de capital, una tecnología avanzada,una mano de obra especializada y una complejacomercialización, ya que precisamente es de es­tos elementos que carece. Por este camino secrean expectativas infundadas que ocasionantensiones y frustraciones perjudiciales para labuena marcha del programa.

• Los demás países miembros ofrecen a los PMDER

más concesiones de las que están efectivamenteen disposición de otorgar, con el propósito deasegurar su participación y permanencia en elesquema de integración.

195

LOS OBJETIVOS DELSISTEMA DE APOYO

Al establecer los objetivos de los programas deapoyo a los PMDER es conveniente desechar algunosde los que se mencionan con ciarta frecuencia en laliteratura sobre este tema. Concretamente los dossiguientes:

• Acelerar el crecimiento económico de los PMDER.

Al respecto, el ritmo de crecimiento económicode la gran mayoría de los países latinoamerica­nos que participan de un modo u otro en esque­mas de integración, no depende, como se indicóanteriormente, de los resultados de estos progra­mas, sino de otros factores relacionados con laevolución de la economía internacional. Efecti­vamente, la situación económica de los paíseslatinoamericanos no depende tanto de los bene­ficios derivados del comercio intrazonal o delmonto de las inversiones que se llevan a cabopara aprovechar las oportunidades creadas porel proceso de integración. Más bien la situacióneconómica y el ritmo de crecimiento dependendel comportamiento (precios y cantidades) de lasexportaciones al resto del mundo. Mal podría,entonces, establecerse como objetivo de los pro­gramas de apoyo a los PMDER acelerar su tasa decrecimiento económico.

• Cerrar la brecha o las disparidades existentesentre los países miembros más avanzados econó­micamente y los PMDER, sobre todo si es me­diante la industrialización de estos últimos. Losprogramas de integración económica son un fac­tor positivo para ayudar al desarrollo económico

196

y dentro de ellos el apoyo que se otorgue a losPMDER es un elemento importante. Sin embargo,sería esperar demasiado pretender que el ritmode crecimiento económico de los PMDER llegue aestar determinado por el sistema de apoyo que seadopte en su favor. Por razones políticas se con­sidera que este objetivo no podría eliminarse delos compromisos políticos ya contraídos, ya quela reacción de los PMDER no se harta esperar,pero no deben cifrarse demasiadas esperanzas depoder alcanzar esta meta.

Como objetivos más realistas ban de considerar­se los siguientes:

• Asegurar una distribución equitativa de los be­neficios y costos de los programas de integraciónde manera que la participación de los PMDER lesresulte favorable. Los beneficios están relacio­nados principalmente con el incremento del co­mercio intrazonal y las oportunidades deinversión para aprovechar las posibilidades queofrece un mercado más amplio. Los costos a lavez, se refieren de una parte, a la obligación deabastecerse a precios relativamente elevados enun mercado protegido, en vez de poder adquirirlas importaciones en los mercados internaciona­les y de otra parte, al efecto que las importacio­nes provenientes del área de integración podríantener en las unidades de producción de los paísesmiembros. Los PMDER están en peores condicio­nes para alcanzar beneficios y para evitar cos­tos. Se trataría, por consiguiente, de adoptarmedidas para ayudar a los PMDER a participarequitativamente en los beneficios y a compensaradecuadamente los costos de la integración. Pa­ra tal efecto, es necesario crear condiciones y

197

capacitar a los PMDER, a fin de aprovechar efec­tivamente las oportunidades que ofrecen los pro­gramas de integración.

• Ayudar a los PMDER a mejorar sus relacio­nes económicas con el resto del mundo. Comola situación económica de los países lati­noamericanos depende en alto grado de sus rela­ciones económicas fuera del área de integración,los países miembros más avanzados económica­mente podrían ayudar significativamente a losPMDER, si colaboraran con ellos para mejorar lascondiciones en que llevan a cabo sus relacioneseconómicas internacionales (comerciales, fi­nancieras, de asistencia técnica).

Es importante tener presente que los objetivosdel sistema de apoyo dependen de dos elementos, asaber: primero, la amplitud de los objetivos del es­quema de integración, ya que cuanto más apreciablesea ésta, mayor deberá ser también el tratamientopreferencial a favor de los PMDER; así, en un progra­ma de integración cuyo objetivo sea la unidad eco­nómica, el trato a los países de menor desarrollorelativo será más amplio que en otro cuyo objetivosea establecer una área de libre comercio, y, segun­do, el grado de compenetración económica entre lospaíses miembros, es decir la importancia relativadel proceso de integración; cuanto mayor sea latrascendencia del programa de integración, así serátambién el interés en los PMDER, debido a la necesi­dad de mantener la cohesión del grupo.

En cuanto a la amplitud y profundidad de losobjetivos, se plantean dos tesis contrapuestas. Poruna parte, la conveniencia de fijar objetivos rela­tivamente amplios e imprecisos, sin plazos determi­nados para alcanzarlos, daría flexibilidad al

198

programa de integración. Por otra parte, la ventajade establecer objetivos modestos, pero específicos,que pudieran alcanzarse en plazos previsibles, per­mitiría mostrar resultados concretos a todos los paí­ses miembros. Ambos planteamientos tienen validezy pueden compaginarse si los programas de apoyo alos PMDER contemplaran simultáneamente objetivosgenerales (amplios, de carácter político, relativa­mente imprecisos) y objetivos específicos (de carác­ter operativo, concretos).

Los objetivos de los sistemas de apoyo han deser, sin embargo, modestos y realistas. En efecto,deberá buscarse, por una parte, compensar a losPMDER los costos en que incurren como consecuen­cia del programa de integración y por otra, capaci­tarlos para aprovechar mejor las oportunidades queofrece la integración. De esta manera, los PMDER

podrían insertarse mejor y participar más ac­tivamente en el proceso de integración económica.Por otra parte, las medidas que se lleguen a adoptarpara apoyar a los PMDER deberían estar orientadasa atacar las causas de los problemas más que susmanifestaciones. De lo contrario, los problemas nose resolverían y el esfuerzo y los recursos dedicadosa ayudar a los PMDER, en buena medida, no cumpli­rían su cometido.

EL CONTENIDO DELSISTEMA DE APOYO

A continuación se tratan dos temas. En primerlugar, se indaga acerca de las áreas prioritarias quedeberían considerarse en un sistema de apoyo. Ensegundo lugar, se analizan las medidas concretas y

199

los instrumentos específicos que en el ámbito de losesquemas latinoamericanos de integración económi­ca podrían tomarse en consideración.

1. Areas prioritarias

Las áreas que deben retener especialmente laatención se mencionan a continuación:

a. En cuanto a las medidas comerciales para re­forzar el comercio intrazonal se señalan los siguien­tes aspectos:

• Las desgravaciones inmediatas por producto quelos países más avanzados económicamente adap­tarían rápidamente a fin de ampliar el mercadoa disposición de los PMDER.

• La apertura paulatina del mercado de los PMDER

a los productos provenientes del área de integra­ción, ésta mayor competencia obligará a una ma­yor eficiencia en dichos países.

• Las concesiones comerciales a los PMDER son in­dispensables, pero han de ser transitorias, paraasí reducir el proteccionismo y eliminar cuantoantes las posibles distorsiones qUf: pudieran ha­ber ocurrido.

• La necesidad de prestar ayuda a los PMDER en losaspectos relacionados con la promoción de expor­taciones (organización institucional y adminis­tración de servicios públicos).

• La conveniencia de organizar corn pan raa espe­cializadas en la actividad de la exportación (tra-

200

ding companiee), como medio de promover elcomercio exterior, en vista del tamaño general­mente insuficiente de las empresas en losPMDER.

• La posibilidad de utilizar el sistema de cupos deexportación en favor de los PMDER: el caso deUruguay en sus relaciones comerciales bilatera­les con Brasil y Argentina es un ejemplo intere­sante de estudiar.

b. El transporte desempeña un papel clave y sumejoramiento equivale en realidad a una reducciónde las barreras arancelarias. Dos problemas diferen­tes se plantean: primero, las serias deficiencias delsistema de transporte para promover las exportacio­nes especialmente su costo y su irregularidad y se­gundo, la carencia de empresas de t rans por t e paramovilizar las mercadertas es un prublum a uun lilasgrave que las lnsuf'icienciae do lu inf'rueat r uctnru.

c. Las med idas puru asignur udivl.lllduri prtlductivas, especialmente industriales, r e v ief.en ea

pecial importancia. Al respecto caben variasobservaciones:

• Por más que se avance en el campo de las medi­das comerciales, los PMDER necesitan ayudaadicional para poder aumentar su producción ex­portable. En efecto, la tendencia a la "polariz a­ción" representa un serio riesgo para los PMDER

en los esquemas de integración económica. Así,el Grupo Andino y el MCCA difícilmente podríansalir de la situación crítica que afrontan en laactualidad mediante sólo la adopción de medidasde carácter comercial.

201

• La program acron industrial no ha funciooadoadecuadamente en varios programas de iotegra­ción por diferen tes motivos. Pero se corre el ries­go de caer, por un movimiento pendular, en elotro extremo, sea desde6ar en su casi totalidadla programación industrial. Esto es erróneo, locorrecto es reconocer fallas y enmendarlas.

• El énfasis debería ponerse en metas más modes­tas pero factibles de alcanzar, como sería la ela­boración de un conjunto de proyectos que sedistribuiría entre todos los países miembros, pe­ro siempre se otorgaría un tratamiento preferen­cial a los PMDER. En la elaboración de esteconjunto de proyectos se recabaría la opinión delsector privado y en la asignación de dichos pro­yectos a los PMDER se tomaría muy en cuenta lacapacidad real de estos países para llevarlos ade­lante. Así, se asignaría a estos países actividadesindustriales menos complejas desde el punto devista tecnológico, de la capacitación de la ma­no de obra, de los requerimientos de capital yde la complejidad de la comercialización, es de­cir, proy- ctos más acordes con su dotación defactores de la producción. Esta posibilidad es­tá íntimamente relacionada con el proceso de"racionalización" contemplado en el Acuerdo deCartagena, pero hasta ahora poco utilizado. Ladificultad principal de asignar este tipo de pro­yecto a los PMDER reside en la oposición de lospaíses más avanzados económicamente paraabrir sus mercados, ya que, por lo general, setrataría de bienes ya producidos en estos países.

Si bien el enfoque de proyectos estaría centradoen el sector industrial, no habría que excluir a prio-

202

ri, la posibilidad de considerar también proyectos enotros sectores, en especial el agropecuario.

ch. En relación con las medidas de apoyo fi­nanciero varios mecanismos se examinan a conti­nuación:

• Se ha insistido en que uno de los mayores riesgosque corren los PMDER son los perj uicios de ladesviación de comercio ocasionada por el progra­ma de integración. Se podría compensar a losPKDER autorizándolos a establecer una tarifaarancelaria especial sobre todas sus importacio­nes. Esta tarifa, que podría concebirse como unprimer paso en la dirección de una futura uniónaduanera, permitiría a los PKDER por una parte,proteger parcialmente su mercado interno y porotra, recaudar fondos para compensar, al menosen parte, las pérdidas ocasionadas por la desvia­ción de comercio.

• Los países miembros más avanzados económica­mente podrían conceder beneficios impositivos alas empresas nacionales que realicen inversio­nes en los PMDER o que participen en la forma­ción de empresas regionales multinacionales conparticipación de capital proveniente de variospaíses miembros.

• La falta de capacidad para elaborar proyectos yla escasez de capital de riesgo, son problemasserios que padecen los PMDER. Deberían funcio­nar, en los esquemas de integración, institucio­nes financieras semejantes a la IFe del BancoMundial, cuyo propósito fundamental consistiríaen suministrar ayuda a los PMDER para elaborarproyectos de inversión en los sectores producti-

203

vos y participar en el financiamiento del capitalde las empresas que los llevarían a cabo.

d. Finalmente, debe mencionarse el mejoramien­to y fortalecimien to de las relaciones económicasexternas de los PMDER. Los países más avanzadoseconómicamente podrían aunar esfuerzos con losPMDER con el propósito de que estos últimos logrenun acceso más amplio al mercado de los países in­dustrializados tanto dentro del SGP como en los con­venios internacionales de productos básicos, unaayuda financiera internacional en condiciones con­cesionales y una asistencia técnica mayor, por ejem­plo, en los programas del PNUD.

2. Medidas e instrumentos

Los aspectos aeüalados en los párrafos anterio­res deben restringirse a fin de concentrar la acciónen algunas pocas medidas e instrumentos. A conti­nuación se mencionan algunos que abarcan aspectosde especial importancia para los PMDER como: losrecursos financieros, la ampliación del mercado, lacapacidad empresarial, la preparación de proyectosy la asistencia técnica.

a. Impuesto a las importacionee:el caso de 108 PMDER

• Naturaleza de la propuesta. De acuerdo con elitl.lmedida, los PMDER estarían autorizados a esta­blecer un impuesto general de aduanas a las im­portaciones que realicen.

• Caraetertetieae, La tarifa tendría las siguientescaracterísticas: primera, se aplicaría a todas las

204

importaciones, aun a aquellas provenientes delos otros países miembros; segunda, sería relati­vamente reducida, por ejemplo cinco o diez porciento; tercera, sería uniforme es decir igual pa­ra todos los bienes importados.

• Objetivo. Este impuesto permitiría a los PMDER,primero, compensar, al menos parcialmente, laspérdidas ocasionadas por la desviación del co­mercio y atacaría el problema en su raíz al ponera disposición de estos países recursos financie­ros adicionales con los cuales realizar nuevosproyectos de inversión para aumentar la produc­ción exportable y segundo, proteger, durante unplazo mayor, el mercado interno, con ]0 cual seconcedería a las unidades de producción delos PMDER una oportunidad más amplia paraadaptarse a la competencia de los demás paísesmiembros.

• Destino de los recursos. Con el monto recauda­do del impuesto se financiarían los siguientesconceptos:

o gastos de preinversión, para generar nuevosproyectos en los PMDER;

o proyectos orientados a aumentar las exporta­ciones de los PMDER;

o gastos de asistencia técnica para ayudar a losPMDER;y

o aportes para el financiamiento de organismodel esquema de integración, los cuales esta­rían en mejor posición para brindar un mayorapoyo a los PMDER.

205

De esta manera, se trataría de aumentar lacapacidad de producción y exportación de losPMDER y así fortalecer el proceso de integra­ción económica.

• Adm inistración. El producto del impuesto sedestinaría a la formación de un Fondo de Solida­ridad cuya administración en fideicomiso, esta­ría a cargo conjuntamente del BID, del respectivoorganismo de financiamiento de cada esquemade integración (CAF, BCIE) y de los países inte­resados. Así se garantizaría de mejor forma lautilización de los fondos recaudados para lospropósitos ya mencionados anteriormente y, ade­más, se abriría la posibilidad de allegar recursoscomplementarios para reforzar el Fondo de Soli­daridad, ya que las entidades administradorasdel fideicomiso podrían aportar recursos prove­nien tes de otras fuen tes.

• Problemas. Una sugerencia como esta propuestano podría estar exenta de dificultades que ha­brían de examinarse detalladamente. Entre ellasvalga mencionar:

o el procedimiento para garantizar que losPMDER versarán oportunamente los recursosrecaudados mediante el impuesto propuesto alFondo de Solidaridad;

o la moneda en que los PMDER entregarían elproducto del impuesto de importación, ya queéste se cobraría en la moneda nacional de cadapaís recaudador, y sería en esta moneda en quelos recursos serían transferidos al Fondo deSolidaridad. Esto significa que el grueso de lasdisponibilidades estaría constituido por mone­das muy posiblemente inconvertibles;

206

o la necesidad de utilizar los recursos del Fondode acuerdo con las prioridades de desarrolloeconómico de cada uno de los PMDER. De no serasí se presen tarían discrepancias insoslaya­bles entre los PMDER y los administradores delFondo.

• Complemento. Además del impuesto a las impor­taciones propuesto, podría considerarse la posi­bilidad que los países miembros más avanzadoseconómicamente destinen al Fondo de Solidari­dad una proporción reducida de sus ingresos deaduana. De esta manera se reforzaría el Fondode Solidaridad y contaría con una mayor diver­sidad de monedas nacionales, además se avanza­ría en la constitución de una unión aduanera.

b. Impuesto a las importaciones:el caso general.

De acuerdo con esta medida, todos los paísesmiembros transferirían anualmen te al programa deintegración un porcentaje del monto recaudadopor concepto de impuesto a las importaciones. Laproporción en que se aumente cada afio el porcenta­je de los impuestos de aduana que se transferiría alprograma de integración sería relativamente redu­cido. Si fuera por ejemplo, de cinco por ciento, alcabo de un período de veinte años de programa per­cibiría el total de los impuestos de aduana recauda­dos en la subregión. Esto no significa obviamenteque deba aceptarse un compromiso de esta natura­leza desde el inicio de la aplicación de la medida.Podría comenzarse con períodos más cortos, porejemplo, de cinco años, con un porcentaje quizásmenor para los PMDER y revisar la situación al fina­lizar el quinquenio.

207

Los recursos así obtenidos se destinarían a:

o sufragar los gastos de operación de los orga­nismos del esquema de integración,

o fortalecer el Fondo de Solidaridad a que sehizo mención en el aparte anterior,

o aumentar los recursos de los entes financierossubregionales (CAF, DCIE), - financiar proyec­tos específicos de construcción y manteni­miento del sistema de transportes de lasubregión, y

o cubrir el costo de ciertos programas (investi­gación agrícola, sanidad vegetal y animal, ca­pacitación técnica) de alcance regional.

El acuerdo que suscribirían los países miembrospara poner en marcha la aplicación de esta medida,debería evitar establecer detalladamente el destinode los recursos por país o por programa. Esta deci­sión habría de recaer en los organismos comunita­rios del esquema de integración, de esta manera secrearía el embrión de un futuro presupuesto de al­cance subregional.

De esta manera, se establecería un mecanismoque ofrece varias ventajas importantes:

• aumentar el apoyo a los PMDER;

• asegurar el financiamiento de las institucionesdel programa de integración;

• financiar algunos programas y proyectos priori­tarios para la región,

• fortalecer los lazos comunitarios, ya que los paí­ses miembros adoptarían las decisiones sobre el

208

U80 de 108 recursos disponibles en el seno de losorganismos comunitarios de cada esquema dein tegración.

Además, un mecanismo de esta naturaleza pre­senta la ventaja de crear paulatinamente la base dela unión aduanera que permita el libre comerciointrazonal de todos los bienes, incluso aquellos nooriginarios del área de integración. En efecto, elprincipal obstáculo que se esgrime en contra de launión aduanera es la dificultad de establecer unprocedimiento de aceptación general para distribuirlos ingresos de aduana, entre los países miembros.Este problema desaparecería con el sistema pro­puesto ya que cada uno de los países, en el largoplazo, perdería el control sobre los impuestos deaduana recaudados al transformarse estos fondosnacionales en recursos comunitarios. De esta mane­ra se evitaría el tener que diseñar un procedimientopara distribuir los ingresos de aduana entre los paí­ses miembros.

c. Asignacion de actividadesproductivas

Los intentos que se han hecho en el Grupo Andi­no y en el MCCA para ayudar a los PMDER mediantela asignación de actividades productivas no handado los resultados deseados. En efecto, ni la pro­gramación industrial, ni las posibilidades de racio­nalización previstas en el Acuerdo de Cartagenallegaron a funcionar adecuadamente; ni tampoco,las llamadas industrias de integración, en el casodel MCCA, surtieron los efectos esperados. En ambosesquemas de integración las medidas adoptadas nollenaron su cometido, crearon expectativas exagera­das y se transformaron en una fuen te constan te de

209

fricción entre los países miembros. Sin embargo,resultaría muy difícil ampliar y fortalecer la capa­cidad de exportación de los PMDER en los diversosesquemas de integración económica, si no se actúadirectamente en el ámbito de las actividades pro­ductivas, pero debe procederse de manera diferentede como se ha hecho en el pasado. Los errores en quese han incurrido no deben provocar un movimientopendular en la opinión de los técnicos, funcionariosy políticos para abandonar este instrumento y, porconsiguiente, desestimarlo como parte constitutivadel sistema de apoyo en favor de los PMDER. Los doselementos básicos de un nuevo enfoque sobre lasactividades productivas serían la modestia y el rea­lismo. Se trataría de no caer en la trampa de crearesperanzas infundadas, tal como pretender ejerceruna influencia determinante sobre el desarrollo in­dustrial de los PMDER tan sólo mediante las medidasrelacionadas con las actividades productivas. Sebuscaría más bien:

• evitar una programación muy amplia y detalla­da; se elaboraría más bien un conjunto o "paque­te" de pr' j ectos específicos, que se asignarían atodos los países miembros, aun cuando se daríaun tratamiento preferencial a los PMDER;

• estos proyectos incluirían tanto proyectos parala producción de bienes hasta ahora no produci­dos en el área de integración (sustitución de im­portaciones), como proyectos para racionalizarla producción en ramas industriales "tradi ciona­les", como textiles, por ejemplo; de esta manerase abriría la posibilidad a los PMDER no sólo dedar "saltos" tecnológicos, sino también de am­pliar su producción exportable en actividadesque están más a su alcance desde el punto de

210

vista tecnológico, de los requerimientos de manode obra especializada y de los requisitos finan­cieros;

• la asignación debe ser sensata y basarse en granmedida en las realidades económicas; deberá to­marse muy en cuenta elementos tales como: lasventajas específicas de cada país, la capacidadreal de los países para llevar adelante las activi­dades productivas asignadas, los resultados quearrojen los estudios de costos y beneficios y laimportancia de las economías de escala;

• en la elaboración del conjunto de proyectos debe­rían tener una participación activa no sólo loscuadros técnicos de los países y de los organis­mos de integración, sino también los sectoresempresariales, a cuyo cargo estaría, en últimainstancia, en la mayoría de los casos, la respon­sabilidad de llevar a buen término los proyectos.

Finalmente, debe apuntarse que el Fondo de So­lidaridad (apartes a y b) y los cupos de exportación(aparte eh) serían elementos coadyugantes de pri­mordial importancia para el éxito de la política so­bre actividades productivas.

ch. CUp08 de exportaeion

El procedimiento de establecer cupos de exporta­ción se ha puesto en práctica con éxito en algunasoportunidades en América Latina. El propósito hasido ayudar a algún país en especial a resolver algu­na situación anormal surgida en el comercio intra­zonal. Este ha sido el caso por ejemplo, del trato queha obtenido Uruguay en sus tratados comercialesbilaterales con Argentina y Brasil, así fue también

211

el acuerdo formalizado, en el seno del MCCA, pararegular el comercio intrazonal de los productos de­nominados "sensitivos· (textiles, vestuario, hue­vos), cuyo comercio planteaba ciertos problemasespeciales.

Este procedimiento consistiría en la concesiónque los países más avanzados económicamente ha­rían a los PMDER, a fin que estos últimos pudieranexportar anualmente, a los primeros, determinadáscantidades de determinados bienes. Estos cupos po­drían tener ciertas características en cuanto a suplazo de vigencia y en cuanto a su ampliación en eltranscurso del tiempo.

Los cupos de exportación vendrían así a re­presentar otra vía para alcanzar el libre comerciointrazonal. No deberían concebirse como un pro­cedimiento excepcional de las desgravacionesarancelarias, sino más bien como una medida com­plementaria. En efecto, el procedimiento que seaplicaría normalmente a la mayoría de los rubrosdel arancel sería el de las desgravaciones arancela­rias y el de los cupos de exportación se reservaríapara un número reducido de bienes, especialmentecuando se trata de convenios de racionalización, talcomo se los contempla en el Acuerdo de Cartagenao acuerdos sobre asignación de actividades produc­tivas. Precisamente, la oposición de los grupos em­presariales al libre comercio se pone de mayorevidencia en los países más avanzados económica­mente, cuando se trata de abrir el mercado nacionala las importaciones intrazonales de bienes que yason producidos localmente, sobre todo si se refierena productos de las industrias tradicionales (textiles,confección, calzado, muebles, alimentos y bebidas).

Los cupos de exportación abren nuevas oportu­nidades a los PMDER para aumentar sus exporta-

212

ciones sin ocasionar trastornos exagerados en lospaíses más avanzados económicamente, especial­mente cuando existe una disparidad muy marcadaen el tamaflo de los mercados. Efectivamente, unaproporción relativamente pequeña del mercadobrasileflo, argentino o mexicano, puede representaruna posibilidad muy significativa de expandir laproducción y las exportaciones a países como Boli­via, Ecuador, en la ALADl, y a Honduras en el MCCA.

Pero las cuotas de exportación ofrecen ventajas im­portantes también a los países más avanzadoseconómicamente. Debe tenerse presente que la opo­sición de los grupos empresariales en estos países alas desgravaciones arancelarias, se debe a la incer­tidumbre que se crea al no poder precisar anticipa­damente la proporción del mercado nacional quepodrían tomar las importaciones intrazonales y, porende, los posibles perjuicios y ajustes a las empresaslocales. Las cuotas de exportación tienen, por elcontrario, la ventaja de la certeza: los productoresde los países más avanzados económicamente cono­cerían a ciencia cierta, el límite de las iftlportacio­nes procedentes de los PMDER, límite que podríaampliarse conforme se llegue a la conclusión que losposibles perjuicios previstos en realidad no han ocu­rrido o fueron de poca significación. Por ello loscupos de exportación, en ciertos casos calificados,ofrecen una opción conveniente, para establecerpaulatinamente el libre comercio intrazonal en losesquemas de integración económica.

d. Exenciones fiscales

Se trataría de otorgar, a los nacionales (perso­nas y empresas) de los países más avanzados econó­micamente, ciertas exenciones tributarias cuandorealicen inversiones en los PMDER. Esta medida pre-

213

senta dos ventajas para los PMDER, a saber: primera,aumenta la cantidad de recursos financieros dispo­nibles para financiar el desarrollo económico, y, se­gunda, incrementa la disponibilidad de capacidadempresarial en el tanto los inversionistas proceden­tes de los países más avanzados económicamenteaprovechan nuevas oportunidades de inversión y lle­van a cabo nuevos proyectos.

Las exenciones tributarias se otorgarían en va­rias circunstancias: en primer lugar, inversionesdirectas realizadas en nuevos proyectos en losPMDER; en segundo lugar, participación en proyec­tos financiados multinacionalmente por varios paí­ses del esquema de integración; en tercer lugar,adquisición de valores financieros emitidos por elFondo de Solidaridad o por los entes financieros delos esquemas de integración (CAF, BCIE) para finan­ciar proyectos en los PMDER. Algunas de las decisio­nes adoptadas recientemente por el Grupo Andinotienden, precisamente, a promover las inversionescruzadas (inversionistas de unos países participanen proyectos en otros países) dentro del área deintegración. Igualmente, deberían facilitarse losacuerdos entre los países miembros, a fin de evitarla doble imposición tributaria.

e. Filial o subsidiaria del BID

El Banco Interamericano de Desarrollo deberíaconsiderar la posibilidad de establecer una subsidia­ria dedicada al financiamiento de proyectos de desa­rrollo mediante el aporte de capital de riesgo. Seríauna institución semejante a la IFC del Banco Mun­dial. La corporación interamericana de financia­miento podría dar prioridad a los PMDER en losdiversos esquemas de integración latinoamericana.Sin embargo, el único propósito no sería la canaliza-

214

ción de recursos financieros a dichos países sinotambién aportar recursos de asistencia técnica paraayudarlos a elaborar, ejecutar, administrar y eva­luar proyectos de inversión, especialmente en lossectores productivos y de infraestructura.

f. Fortalecimiento de las relacioneseconom icae externas

Los procesos de integración económica, en susprimeras etapas, no pueden tener un efecto signifi­cativo para los países miembros; se requiere ciertotiempo para profundizar y consolidar las relacionesdentro del nuevo espacio económico. Es así comopara la mayoría de los países latinoamericanos susrelaciones económicas con el resto del mundo revis­ten una importancia primordial. Por ello, mientrasse ayude a los PMDER a mejorar sus relaciones eco­nómicas externas fuera del área de integración, sedaría un paso para promover su desarrollo y poner­los en mejor posición de aceptar los compromisosderivados del programa de integración. Los paísesmiembros más avanzados económicamente, así co­mo los organismos del esquema de integración, po­drían prestar su concurso para tal finalidad. Tresáreas serían prioritarias: la consecución de mayoresrecursos de asistencia técnica, por ejemplo, delPNUDj la obtención de recursos adicionales de finan­ciamiento, por ejemplo, del BID y BIRF Y el logro demejores condiciones de acceso al mercado de lospaíses desarrollados para las exportaciones (produc­tos básicos, bienes manufacturados) de los PMDER.

Las diferen tes medidas analizadas en los sieteapartes anteriores pueden resumirse en el cuadro 2.La tesis central consiste en que, en tanto se aumen­ten los recursos financieros, empresariales y deasistencia técnica, se amplíen los mercados y se

215

Cuadro 2

PMDER: MEDIDAS E INSTRUMENTOS

Objetivo.

Medida.

Aumentorecurs oe

financieros

Aumentocapacidadempresarial

Generaci6nproyecto.

Ampliaci6nmercados

Ali.tenciatécnica

Fondo de Solidaridad x x lt

Impueat os de aduana x x lt

Racionalizaci6n ya.ignaci6n de lasactividades product ivas lt

Cupos de exportaci6n x

Exencione. tributaria. x x x

Corporaci6n financierainteramericana x lt

Apoyo a las relacioneeeconémicas externas lt lt

generen mejores proyectos, los PMDER estarán enmejor posición para evitar los riesgos, compensarlos costos y aprovechar las oportunidades que pre­sentan los programas de integración económica.

g. Los requisitos para la aecion

En vista de la insatisfacción generalizada queexiste en los diversos esquemas de integración lati­noamericanos con respecto a los resultados obteni­dos de las medidas adoptadas en favor de los PMDER,

es dable esperar que las perspectivas de los sistemasde apoyo sean poco halagüeñas. El esfuerzo paravencer la desazón y disipar la desconfianza tendráque ser pertinaz. Es necesario satisfacer varias con­diciones para que el sistema de apoyo tenga visosde éxito. A continuación se comentan las más im­portantes.

1. Caracterts ticas delsistema de apoyo

El conjunto de medidas del sistema de apoyo hade tener ciertas características como las siguientes:

• Estar orientadas a atacar la causa de los proble­mas y no sus consecuencias, de otra manera sededicarían esfuerzos y recursos sin resolver re­almente los problemas. El aspecto básico que nodebe perderse de vista es que la causa de losproblemas de los PMDER es su estado de subdesa­rrollo más acen tuado que el de los demás paísesmiembros. Así, las medidas en cierta manera hande dirigirse a corregir, al menos parcialmente,esta situación.

217

• Las medidas han de responder a un orden deprioridad de acuerdo con la importancia relativade los problemas. No todos los problemas puedenatacarse aimul táneamen te, de ahí la trascenden­cia de escoger aspectos tales como el tamaño delmercado, los recursos empresariales y financie­ros y la capacidad de producción.

• El sistema de apoyo, como se ha insistido envarias oportunidades no debe abarcar ni pre­tender demaaiado, sino debe estar basado en laprudencia yen el realismo. Debe evitarse la mul­tiplicidad de medidas, escoger algunos progra­mas poco complejos en cuanto a su aplicación yponer énfasis en su ejecución.

• Si bien debe evitarse la aplicación de un grannúmero de medidas, así como el uso de instru­mentos muy var iados, igualmente no debe cifrar­se toda la esperanza del sistema de apoyo enun solo mecanismo. Si se desea incidir en va­rios aspectos de la economía de los PMDER t lomás aconejable es utilizar a la vez varios instru­mentos.

• Los programas han de escogerse de manera talque al menos algunos de ellos rindan frutos en elcorto plaz o, no necesariamente sustanciales pe­ro sí perceptibles. Este es un aspecto importan teya que las decisiones de los PMDER y también lade los demás países miembros están basadae, engran par te, en la posibilidad de presen tar resul­tados concretos aunque modeatos, a sus respec­tivos gobiernos y a la opinión pública.

218

2. Evaluaci6n delsistema de apoyo

Poco se avanzaría si las medidas que se lleguena adoptar no están sometidas a un proceso de eva­luación para determinar el grado de cumplimientode su aplicación y los resultados derivados de suejecución. Es preferible un sistema de apoyo modes­to, pero evaluado periódicamente, que una serie am­biciosa de medidas sin proceso de evaluación. Elprocedimiento de evaluación ha de ser posiblementediferente en cada esquema de integración, pero cier­tos puntos deben ser comunes, entre ellos valgamencionar los siguientes:

• Debe ser continuo; las labores de evaluación hande realizarse permanente y sistemáticamente.

• No debe ser muy complejo desde el punto de vistatécnico, sino simple, de manera que pueda ser defácil comprensión.

• No debe ponerse énfasis sólo en los aspectos quepueden medirse, como, por ejemplo, el volumeny valor del comercio intrazonal, sino tambiéntomar en consideración los de difícl cuantifica­ción, ya que estos últimos tienen con frecuencia,tanta o más importancia que aquéllos.

• Debe incluir el estudio de casos específicos deempresas que han fracasado así como de otrasque han tenido éxito. Esto es importante en eco­nomías relativamente pequeñas como las de losPMDER, en las cuales los ejemplos tienen un altoefecto m ul tiplicador.

219

• Diferentes aspectos deben evaluarse a plazos di­ferentes. Algunas medidas del sistema de apoyodeben evaluarse de manera inmediata para po­der así actuar rápidamente. Otros aspectos pue­den evaluarse anualmente y aún otros requierenuna evaluación de más largo plazo, quincenalpor ejemplo.

Los resultados de la evaluación deberían ser unelemento de juicio imprescindible al adoptarse lasdecisiones sobre el esquema de integración, tanto enel ámbito regional como en el nacional. Los organis­mos regionales, en los cuales se adoptan decisionessobre el sistema de apoyo a los PMDER, deberíananalizar cuidadosamente las conclusiones de la eva­luación y con base en ella, adoptar disposicionespara enmendar errores y complementar la accióncon nuevas medidas. De poca utilidad resultarían elprocedimiento de evaluación, aun cuando se realicecorrectamente desde el punto de vista técnico, si nose utiliza como uno de los principales elementos dejuicio para formular la política comunitaria sobrelos PMDER.

La responsabilidad de llevar a cabo el proceso deevaluación es un aspecto importante del sistema deapoyo, pues no es posible diseñar un procedimien toque satisfaga los puntos de vista e intereses de todoslos países miembros. Pero, indudablemente, es nece­saria la participación de varias entidades. Tanto losorganismos del esquema de integración como lospaíses miembros tendrán a su cargo diferentes as­pectos de la evaluación. Igualmente, es convenienteprever que ciertos extremos sean evaluados porinstituciones ajenas al programa de integración co­mo las universidades o los centros de investigación,para así contar con puntos de vista independientes.

220

3. Aspectos institucionales

La posibilidad de llevar a buen término el siste­ma de apoyo depende, en buena parte, de la organi­zación institucional que se establezca tanto en elámbito nacional como en el regional.

a. Los organismos de los programas de integra­ción han de fortalecerse y capacitarse para poderbrindar a los PMDER un apoyo adecuado. Dada ladebilidad de estos países en este campo, la pers­pectiva de evitar riesgos y de aprovechar oportuni­dades dependerá, en buenas parte, de la ayuda quelos organismos comunitarios puedan suministrar.Dos puntos revisten especial atención:

• La asistencia técnica, deberá cubrir varios as­pectos, entre ellos: la elaboración y administra­ción de proyectos, la negociación de proyectossobre todo cuando se trata de inversionistasextranjeros, la realización de inventarios derecursos naturales, la determinación de oportu­nidades de producción y en general el proceso deprogramación económica.

• El apoyo financiero, que cubre, a la vez, variosaspectos: la acción de las instituciones financie­ras subregionales (CAF, BCIE), las gestiones anteorganismos financieros internacionales (BID,

BIRF), la formación de consorcios financieros su­bregionales para la ejecución de proyectos conparticipación privada y pública de varios paísesmiembros y la negociación con inversionistas ex­tranjeros.

Así, un aporte important.e del sist.ema de apoyoa los PMDER, consiste en que los demás países miem-

221

bros acepten el fortalecimiento institucional de losesquemas de integración con el propósito explícitode prestar ayuda técnica y financiera a los PMDER.

b. Los países de menor desarrollo económico re­lativo, por su parte tendran que realizar un se r iuesfuerzo interno a fin de adecuar su organizacióninstitucinal a Jos requerimientos del programa dein tegración. Este esfuerzo debe orien tarse en variasdirecciones:

• Contemplar e incluir la posible incidencia delprograma de integración en el plan nacional dedesarrollo.

• Evaluar permanentemente los efectos de la inte­gración en la economía nacional desde el puntode vista de las principales variables macroeconó­micas tales como: la producción, el comercio ex­terior, la balanza de pagos, el volumen deempleo, el comportamiento de los precios y losingresos fiscales.

• Determinar los resultados derivados del sistemade apoyo en relación con las compensacionesacordadas y con las demás medidas que deberíanadoptar los países miembros y las institucionessubregionales de acuerdo con dicho sistema.

• Fortalecer la capacidad de aprovechamiento de lasnuevas oportunidades que abre el programa de inte­gración, este punto reviste especial importancia yaque en este aspecto Jos PMDER han mostrado unamarcada deficiencia; al respecto es indispensablemejorar la organización institucional a fin de perci­bir mejor Ias nuevas oportunidades y para elaborar,negociar y administrar proyectos que permitan elaprovechamiento oportuno de esas oportunidades.

222

c. La participación del sector privado no ha sidosatisfactoria en el proceso de integración. Es nece­sario crear los mecanismos institucionales para lle­nar esta laguna. Este es otro requisito institucionalimportante, especialmente en lo que atañe a la polí­tica relativa a las actividades de producción, sobretodo las de carácter industrial. Los empresarios pri­vados tendrán, en última instancia, la mayor cuotade responsabilidad respecto a las decisiones deinversión para aprovechar las oportunidades de au­mentar la producción y las exportaciones intrazona­les. Este sector debe, en consecuencia, tener laposibilidad de externar sus puntos de vista y apor­tar su experiencia. De no ser así, resultará difícilpara los PMDER llegar a aprovechar a cabalidad lasopciones que ofrece el programa de in tegración.

ch. La necesidad de la coordinación y armoniza­ción de la política económica de los países miembroses otro requisito indispensable. En caso contrariolos países podrían neutralizar o contrarrestar elsistema de apoyo mediante la adopción de determi­nadas medidas de política económica interna. Dedonde se sigue que los países miembros, no sólodeben comprometerse a adoptar ciertas medidas y autilizar ciertos instrumentos, sino también han deaceptar abstenerse de tomar acciones que anularíanlos resultados esperados del sistema de apoyo. Enconsecuencia, la organización institucional del es­quema de integración requiere de mecanismos paraasegurar el seguimiento de la política económica decada uno de los países miembros a fin de corregiraquellas acciones que entorpezcan el sistema deapoyo y por ende la buena marcha del programa dein tegración.

223

4. Con eenso poUtico

El programa de integración económica y el siste­ma de apoyo a favor de los PMDER requieren unconsenso político mínimo entre los países miembrospara su funcionamiento adecuado, de lo contrario niel uno ni el otro podrían perdurar. La base de esteconsenso político reside en reconocer permanente­mente tres hechos:

Primero, los países participan en un esquema deintegración por cuanto conciben que pueden prote­ger y promover sus intereses de mejor forma si per­tenecen a él que si no lo hacen. 3 1i Esto obliga a dejarde lado las frecuen tes declaraciones retóricas y losmúltiples planteamientos ideológicos, para dar pasoal realismo y al pragmat.ismo. Se r ía de percepciónpolítica pretender que los esquemas de integraciónsean un ejercicio de simple solidaridad entre lospaíses miembros.

Segundo, el progrurn a de in tegración no puedeconcebirse como un juego de resultado de suma cero,en que los beneficios de unos países implican pérdi­das para los demás. Más bien la integración es via­ble en tanto ofrezca posibilidades de beneficiosnetos para todos los países partici pan tes. Así, laintegración es un proceso en que se entremezclan lacooperación y la solidaridad entre países, en aras deun mutuo beneficio, 36 y si bien hoyes una tarea muydifícil y compleja de realizar, nunca ha sido tannecesaria, ya que para muchos países Iatinoameri­canos, dada su pequefiez y las circunstancias inter-

35. Lizano (1979b).

36. Lizano (1979a), p. 264-265.

224

nacionales imperantes, no se trata sólo de una sali­da para el crecimiento económico, sino representael camino de la supervivencia.f"

Tercero, los esquemas de integración, al crear unnuevo espacio económico, abren opciones y ofrecenposibilidades pero, a la vez, crean riesgos y presen­tan peligros. Ahora bien, nada garantiza que 108

países puedan aprovechar las primeras y evitar lossegundos. De ahí que la in tegración podría perj udi­car a los países miembros. El consenso político quedebería poderse crear en tanto se tengan presenteslos hechos que se acaban de mencionar tiene ciertascaracterísticas convenientes de recordar:

• El consenso se forma lentamente mediante laampliación y profundización paulatina de unacompleja red de intereses -empresariales, gu­bernamentales y regionales- de muy variada na­turaleza.

• El consenso será siempre limitado, los grandesesquemas y los compromisos globales están ca­ducos, la acción ha de orientarse más a la cons­trucción de acuerdos específicos y decoincidencias concretas.f"

• El consenso es cambiante ya que el interés de lospaíses no es permanente, así los programas dein tegración conocen períodos de f'lorecim ien to,estancamiento y aun de retroceso. Por otra par­te, el énfasis en los diversos objetivos y la acep­tación de las diferentes medidas e instrumentostambién varía en el transcurso del tiempo.

37. Castillo (1982>, p. 2.

38. Tomaaaini (1977).

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• El consenso implica un equilibrio renovado entrelos intereses de corto plazo de los diversos ac­tores (empresariales, gubernamentales y regio­nales) y la perspectiva de largo plazo de ellosmismos.

Esta interacción de intereses crea una tensiónpermanente, la cual desemboca simultáneamente ensituaciones de pugna y conflicto y en acciones desolidaridad y cooperación. En este marco los progra­mas de integración económica han de percibirse co­mo un procese cuyas dimensiones políticas debenser constantemente tomadas en consideración.

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TAL.8EM.24/dt.1.

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INDICE

FACTORES ECONOMICOS EN LA EVOLUCION SOCIOPOLITICA DE CENTROAMERICA 11

EL MERCADO COMUN CENTROAMERICANO EN UNA EPOCA DE TURBULENCIA 73

LOS PAISES DE MENOR DESARROLLO ECONOMICO RELATIVO y LA INTEGRACION EN AMERICA LATINA 125

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Impreso en L1TOGRAF lA COSMOS S.A. en el mes de octubre de 1990 Páginas interiores en papel offset 75 Portada en cartulina barnizable calibre 12 San José, Costa Rica