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UNIVERSIDAD DE MÁLAGA

DEPTO. DE HISTORIA MODERNA Y CONTEMPORÁNEA,

FACULTAD DE FILOSOFÍA Y LETRAS. UNIVERSIDAD DE MÁLAGA

“REPRESENTACIÓN FAMILIAR EN LA ÉPOCA DE

FRANCO (1945-1974). UN CASO EN LA EVOLUCIÓN

DE UN RÉGIMEN AUTORITARIO”

Pedro Cobo Pulido

SIGLAS MÁS UTILIZADAS

AC Acción Católica

ACE Archivo De Las Cortes Españolas

ACN DE P Acción Católica Nacional De Propagandistas

AGA Archivo General De La Administración

ADP Archivo De La Diputación De Málaga

AGCM Archivo Del Gobierno Civil De Málaga

BOCE Boletín Oficial De Las Cortes Españolas

BOE Boletín Oficial Del Estado

BOJDN Boletín Oficial De Las Juntas De Defensa Nacional

DNA Delegación Nacional De Asociaciones

FET DE LAS JONS Falange Española Tradicionalista Y De Las Juntas De Ofensiva Nacional-Sindicalista

FHUN Fondo Histórico De La Universidad De Navarra (En Catalogación)

HOAC Hermandades Obreras De Acción Católica

INE Instituto Nacional de Estadística

JOC Juventudes Obreras Católicas

LC Ley De Cortes

LACF Ley De Asociaciones De Cabezas De Familia

LOE Ley Orgánica Del Estado

LOM Y SU CN Ley Orgánica Del Movimiento Y Su Consejo Nacional

LRF Ley De Representación Familiar En Cortes

MIT Ministerio de Información y Turismo

PG Ministerio De Presidencia De Gobierno

PI Política Interior (Dependiente De Gobernación)

SGM Secretaría General Del Movimiento

UNAF Unión Nacional De Asociaciones Familiares

UNAS Unión Nacional de Apostolado Seglar

INDICE

PRIMERA PARTE: CONCEPTOS, PRESUPUESTOS

METODOLÓGICOS,CONTEXTO HISTÓRICO Y JURÍDICO

INTRODUCCIÓN................................................................................................ 1

CAPITULO I : LAS ELECCIONES NO COMPETITIVAS................................... 12

1. Definición Del Concepto ............................................................................... 12

2. Los Estudios De Las Elecciones No-Competitivas Y Sus

Funciones ......................................................................................................... 13

3. Propuestas Metodológicas En El Estudio De Las Elecciones No-

Competitivas..................................................................................................... 18

CAPITULO II : LOS REGÍMENES AUTORITARIOS Y SU

EVOLUCIÓN. EL RÉGIMEN DE FRANCO .............................. 22

1. Los Regímenes Autoritarios ......................................................................... 22

2. El Franquismo: Un Régimen Autoritario ....................................................... 27

3. Las Fases En La Evolución De Los Regímenes Autoritarios........................ 29

3.1. La implantación ................................................................................. 31

3.2.La normalización ................................................................................ 31

3.3. La liberalización................................................................................. 32

4. Factores Influyentes En La Evolucion De Los Regímenes

Autoritarios. Estado De La Cuestion................................................................. 34

4.1. El factor económico. .......................................................................... 34

4.2. De las estructuras a los actores. ....................................................... 37

4.3. La influencia internacional. ................................................................ 39

4.4. La religión. ......................................................................................... 40

4.5. La Sociedad Civil. .............................................................................. 41

4.6. La legitimidad. ................................................................................... 43

CAPITULO III : LA REPRESENTACIÓN FAMILIAR: CONTEXTO

HISTÓRICO Y FUNDAMENTOS JURÍDICOS ......................... 44

1. Contexto Histórico ........................................................................................ 44

1.1. La época de la Guerra Civil y de la Segunda Guerra

Mundial: poniendo las bases para una nueva representación

política. ..................................................................................................... 49

1.2. Del ostracismo al Plan de Estabilización: se regula la

representación municipal.......................................................................... 59

1.3. Los intentos por llevar la representación familiar a las

Cortes. ...................................................................................................... 67

1.4. La LOE: la representación familiar llega a las Cortes. ....................... 73

1.5. El Estatuto de Asociaciones de 1974 ................................................ 77

2. Fundamentos Jurídicos De La Representación Familiar: El Cabeza

De Familia ........................................................................................................ 79

2.1. Los antecedentes. ............................................................................. 79

2.1.1. El cabeza de familia en el siglo XIX .................................. 79

2.1.2. La Ley de Maura ............................................................... 80

2.1.3. El Estatuto Municipal de 1924........................................... 81

2.1.4. La ley Municipal de 1935................................................... 82

2.2. El cabeza de familia durante el Franquismo...................................... 82

3. El Significado Político Del Concepto Cabeza De Familia ............................. 85

4. La Representación Familiar Como Vía De Apertura Del Régimen ............... 86

SEGUNDA PARTE:

LA LENTA EVOLUCIÓN DE LA REPRESENTACIÓN FAMILIAR

MUNICIPIOS, ASOCIACIONES FAMILIARES Y CORTES

CAPITULO IV: LAS CORTES FRANQUISTAS META DE LA

REPRESENTACIÓN FAMILIAR............................................... 85

1. La Representación Familiar Y Las Cortes .................................................... 85

2. Origen De Las Cortes Franquistas ............................................................... 86

3. La Evolución De Las Cortes Durante La Dictadura ...................................... 88

3.1. Las Leyes referentes a las Cortes. .................................................... 88

3.2. El Reglamento de las Cortes y su evolución. .................................... 92

3.2.1. El Reglamento provisional de 1943 y la

modificación de 1946. ................................................................. 93

3.2.2. El Reglamento de 1957..................................................... 94

3.2.3. La puesta en práctica del espíritu de la LOE: el

Reglamento de 1967................................................................... 94

3.2.4. La tibia modificación de 1971............................................ 97

4. La Fiscalización En Las Cortes .................................................................... 97

5. Las Funciones De Las Cortes En La Dictadura.......................................... 102

6. La Llegada De Los Familiares A Las Cortes: Un Incierto Futuro................ 110

CAPÍTULO V: LA REPRESENTACIÓN FAMILIAR EN LOS

MUNICIPIOS: INICIOS Y LIMITADA EVOLUCIÓN DE

UN AMAGO DE APERTURA.................................................. 112

1. La Evolución De Las Elecciones Municipales............................................. 112

1.1. La administración local en los primeros años del

franquismo: la supeditación al poder Central.......................................... 112

1.2. La ley de bases del régimen local de 1945: la búsqueda de

la legitimación a través de las urnas....................................................... 113

1.3. La ley de los derechos de la mujer y las elecciones del

tercio familiar .......................................................................................... 115

1.4. El anteproyecto de ley de elecciones municipales del

Ministerio de la Gobernación. Un fallido intento aperturista.................... 116

1.4.1. Las asociaciones de cabezas de familia en el

anteproyecto de ley de elecciones municipales ........................ 119

2. Algunos Resultados De Las Elecciones Municipales ................................. 125

2.1. El informe de los resultados de las elecciones de 1966 .................. 127

2.2. El informe de las últimas elecciones municipales del

franquismo: 1973.................................................................................... 129

3. Funciones Control Y Control De Las Elecciones Municipales .................... 132

3.1. Las funciones de las elecciones municipales en la literatura........... 133

3.1.1. Las elecciones municipales en la primera mitad

de la dictadura........................................................................... 133

3.1.2. Las elecciones municipales en la segunda mitad

de la dictadura........................................................................... 136

3.2. Funciones y control de las elecciones municipales vistas

por la SGM. ............................................................................................ 133

3.2.1. El informe sobre las elecciones de 1960 .............................. 136

3.2.2. El informe sobre las elecciones de 1966 .............................. 138

CAPITULO VI: LAS ASOCIACIONES DE CABEZAS DE FAMILIA

COMO CAUCE DE REPRESENTACIÓN:UN

FALLIDO INTENTO DE APERTURA DEL RÉGIMEN............ 140

1. Las Asociaciones De Cabezas De Familia Como Via De Apertura

Del Régimen................................................................................................... 140

2. El Decreto De Asociaciones De 1941: Origen De Las Fricciones

En El Control Por El Asociacionismo.............................................................. 141

3. La S.G.M. Y El Inicio Del Movimiento Asociativo Familiar .......................... 145

3.1. La creación de la DNA: el punto de partida. ............................ 145

3.2. El Proyecto de Estatuto de Asociaciones del

Movimiento y la oposición del Ministerio de la

Gobernación. .................................................................................. 147

3.3. El Anteproyecto de Decreto de las Asociaciones de

Cabezas de Familia dependientes de la SGM................................ 149

3.4. La reorganización de la DNA, la creación del Consejo

Nacional de Asociaciones y el I y II Congreso de la Familia

Española......................................................................................... 153

3.5. El Servicio de Asociaciones Familiares y la Secretaría

Permanente de los Congresos de Familia...................................... 155

4. Representación Familiar Y Expectativas Políticas En La "Nota De

Orientación Política" Elaborada Por La S.G.M. .............................................. 157

5. Creación Y Regulación De Las Asociaciones De Cabezas De

Familia. ........................................................................................................... 160

6. El Proyecto De Ley De Asociaciones De Cabezas De Familia................... 162

6.1. El Anteproyecto de la Comisión Permanente de los

Congresos de Familia..................................................................... 162

6.2. El Consejo Nacional del Movimiento y la

representación pública de la familia. .............................................. 164

6.3. La oposición de los ministerios al Anteproyecto de

Asociaciones de Cabezas de Familia elaborado por La

S.G.M. ............................................................................................ 164

6.4. El Proyecto remitido a las Cortes por el Gobierno................... 168

6.5. La supuesta oposición de las H.O.A.C. ................................... 170

6. 6. La oposición de la Jerarquía al Proyecto de Ley. ................... 171

6.7. Las enmiendas al Proyecto de Ley y el informe de la

Ponencia......................................................................................... 176

6.9. Sigue la oposición de la Jerarquía........................................... 180

6.10. El IV Curso de Problemas Familiares de 1965 ...................... 184

6.11. La reunión de los Presidentes de las Federaciones

Provinciales de Asociaciones Familiares: 1 de febrero de

1966. .............................................................................................. 186

7. Las Federaciones Provinciales Y La Unión Nacional De

Asociaciones Familiares. ................................................................................ 188

7.1. La Unión Nacional de Asociaciones Familiares (UNAF).................. 189

8. Las Asociaciones De Cabezas De Familia En Los Anteproyectos

De La L.R.F. ................................................................................................... 191

8.1. Las asociaciones familiares en los anteproyectos de la

SGM y la oposición de Gobernación y Presidencia................................ 194

8.2. Las asociaciones como cauce de representación y las

Leyes Fundamentales. ........................................................................... 196

8.3. Las Asociaciones y los partidos políticos......................................... 200

8.4. Las Asociaciones que podrían presentar candidatos. ..................... 202

9. La Importancia Real De Las Asociaciones De Cabezas De

Familia, Sus Federaciones Y La U.N.A.F. ...................................................... 206

10. El Estatuto De Las Asociaciones Políticas Y Las Asociaciones

Familiares ....................................................................................................... 209

TERCERA PARTE:

LA REPRESENTACIÓN FAMILIAR EN LAS CORTES

ELABORACIÓN DE LA LRF Y SU PUESTA EN PRÁCTICA

CAPíTULO VII : LA LEY DE REPRESENTACIÓN FAMILIAR EN

CORTES: UNA APERTURA INCOMPLETA .......................... 210

1. El Desarrollo De La L.O.E.: Una Intensa Etapa Legislativa ........................ 212

2. La Laboriosa Tramitación De La L.R.F. ...................................................... 217

3. Importancia De La L.R.F.: El Gobierno Y La Prensa .................................. 223

3.1. El Gobierno...................................................................................... 225

3.2. La Prensa. ....................................................................................... 226

3.2.1. Arriba: elogios a una Ley que no gustaba. ...................... 227

3.2.2. ABC, críticas adornadas.................................................. 228

3.2.3. Madrid, una postura prudente. ........................................ 230

3.2.4. Ya, un gran interés. ......................................................... 232

3.2.5. El Alcázar: contra la "vieja política". ................................ 237

4. Fundamentos Teóricos De La LRF: Buscando El Futuro

Manteniendo El Pasado.................................................................................. 240

4.1. Respeto a la Religión Católica......................................................... 242

4.2. Identificación con la doctrina política nacional................................. 245

4.3. Fidelidad a la trayectoria legislativa del Régimen............................ 246

5. Las Discusiones En Torno Al Articulado De La L.R.F................................. 249

5.1. El título de la Ley. ............................................................................ 249

5.2. Los electores: los cabezas de familia y las mujeres

casadas. ................................................................................................. 253

5.2.1. Los Requisitos................................................................. 253

5.2.1.1. Ser cabeza de familia........................................... 253

5.2.1.2. Las mujeres casadas y el voto femenino. ............ 254

5.2.1.3. La edad para votar. .............................................. 256

5.2.1.4. El goce de los Derechos Civiles. .......................... 258

5.2.2. Las incapacidades........................................................... 259

5. 2.3. El Censo Electoral.......................................................... 260

5. 3. Los candidatos. .............................................................................. 262

5.3.1. Los requisitos: la vinculación a la provincia y la

adhesión a los Principios Fundamentales del

Movimiento................................................................................ 263

5.3.2. Las incapacidades........................................................... 267

5.3.3. Las incompatibilidades. ................................................... 268

5.3.3.1. Sentido político de las incompatibilidades............ 273

5.3.4. Los cauces para la presentación de candidatos. ............ 274

5.4. Las circunscripciones electorales: el artículo 4º y el 9º.................... 282

5.5. La convocatoria de las elecciones. .................................................. 286

5.5.1. ¿Cuándo se convocaban? .............................................. 286

5.6. La proclamación de los candidatos. ................................................ 287

6. La Regulación De La Campaña Electoral................................................... 289

6.1. ¿Qué se entendía por campaña electoral?...................................... 290

6.2. Los actos públicos. .......................................................................... 291

6.3. La propaganda impresa................................................................... 292

6.4. La Radio y la Televisión................................................................... 293

6.5. El coste de la campaña. .................................................................. 294

6.6. Los gastos prohibidos...................................................................... 296

6.7. Los delitos electorales. .................................................................... 296

6.8. La prensa y la campaña electoral. ................................................... 297

7. El Decreto De Convocatoria De Las Elecciones......................................... 302

8. La Junta Provincial Del Censo Electoral Y Las Mesas Electorales:

Dos Controles En Manos Del Poder Local ..................................................... 303

9. La Votación................................................................................................. 305

9.1. La obligatoriedad del voto................................................................ 305

9.2. La proclamación de los procuradores.............................................. 306

9.3. Proclamación sin elección: un tema confuso................................... 309

9.4. Los recursos. ................................................................................... 311

CAPÍTULO VIII: EL TERCIO FAMILIAR EN LAS CORTES LAS

ELECCIONES DE 1967 Y 1971 ............................................. 314

1. Las Elecciones De 1967: Expectación Y Muchos Candidatos

Oficiales.......................................................................................................... 314

1.1. El Control de las elecciones por parte de Gobernación................... 314

1.2. La SGM y las elecciones. ................................................................ 314

1.3. Candidatos, resultados y prensa nacional. ...................................... 317

1.4. La prensa internacional: muchas críticas, algunas

alabanzas. .............................................................................................. 322

2. Las Elecciones De 1971: La Pérdida De La Ilusión.................................... 324

2.1. Preparando las segundas elecciones. ............................................. 325

2.2. Candidatos, resultados y prensa nacional. ...................................... 328

2.3. La prensa internacional: sólo críticas............................................... 331

EPÍLOGO:

FUNCIONES DE LAS ELECCIONES

A PROCURADORES EN CORTESDEL TERCIO FAMILIAR

1. Las Elecciones: Una "Batalla Electoral" Entre Las Familias Del

Régimen. ........................................................................................................ 335

2. Las Funciones De Las Elecciones Según La Literatura Y La

S.G.M. ............................................................................................................ 337

2.1. El Informe de 1965: "Posibles medidas de Actuación

Política". ................................................................................................. 338

2.2. "La Concurrencia Política" de febrero de 1967................................ 340

2.3. "El Movimiento Nacional Ante las Elecciones" de

septiembre de 1967................................................................................ 341

CONCLUSIONES ........................................................................................... 348

FUENTES UTILIZADAS ................................................................................. 362

Pedro Cobo Pulido: Representación Familiar En La España De Franco (1945-1974)

Un Caso En La Evolución De Un Régimen Autoritario

1

INTRODUCCIÓN

DETERMINACIÓN DEL OBJETO DE ESTUDIO

Es frecuente en muchas investigaciones que el resultado final sea muy

distinto de aquello que se pretendía descubrir en los inicios. El descubrimiento de

hechos que demuestran equivocada la hipótesis de partida, la falta de documentos

o el hallazgo de otros más interesantes, entre otros muchos motivos, son los

terremotos intelectuales de diversa intensidad que obligan a cambiar el enfoque de

una investigación; o, a veces, la investigación misma. Sin llegar a ese último

extremo, en cierta forma es lo que ha sucedido con este trabajo. La idea original

pretendía investigar las elecciones a procuradores en Cortes por el Tercio Familiar

en Andalucía, en las dos convocatorias existentes de 1967 y 1971.

Estas elecciones habían sido estudiadas de forma bastante satisfactoria a

escala nacional, tanto en su legislación como en sus resultados. La monografía de

Vanaclocha1 y la tesis inédita de Ruiz de Azúa2 son un buen ejemplo de ello.

También habían sido analizadas, enmarcándolas dentro de todas las elecciones del

franquismo, por Martínez Cuadrado3, y han sido comparadas con las elecciones de

la II República, como hiciera Guy Hermet4. Todos ellos, desde perspectivas

diferentes, han ayudado a desvelar las causas que llevaron a convocar las

1 Vanaclocha, F.J., Las Elecciones de Representación Familiar en las Cortes Españolas (1967-1974) Como Elecciones No Competitivas, Cuadernos Económicos del ICE, Nº 1, 1977, págs. 9-43. 2 Ruiz de Azúa, Miguel Ángel, Las Elecciones a las Cortes de Franco 1942-1975, tesis inédita, Madrid, julio 1987. 3 Martínez Cuadrado, M., "Representación. Elecciones. Referéndum", Fraga, M., y otros, La España de los 70, Madrid, 1970, vol. III, tomo I, págs. 1371-1432. 4 Hermet, G., "Electoral Trends in Spain: an Appraisal of The Polls Conducted Under the Franco Regime", Iberian Studies, Vol. III, Nº 2, Autumn 1974, págs. 55-59.



2

elecciones, así como los mecanismos defensivos que utilizó el Régimen autoritario

para evitar que la confrontación electoral, establecida entre los distintos grupos

situados en el poder, desbordara los límites previstos.

Por su parte, los trabajos de Miguel Ángel Aguilar5 y de Bernardo Díaz Nosty6

han estudiado adecuadamente la influencia dinamizadora que supuso la llegada de

ese nuevo tercio en la anquilosada vida de las Cortes. Estos trabajos han analizado

la legislación, el número de personas que pretendieron ser candidatos, los que

llegaron a serlo, la propaganda electoral, los resultados, su influencia en la vida

política del país, etc.

Todos los textos que he citado son trabajos excelentes, sin embargo; y

debido a las fechas de su publicación, ninguno de ellos pudo haber utilizado

documentación de los propios ministerios encargados de convocar las elecciones, ni

resolvían la cuestión de cómo se había sufragado la campaña, a qué candidatos

habían apoyado cada una de las "familias" del Régimen, etc.; y ese era mi

propósito: pretendía conocer, a través de sus propios documentos, cuáles habían

sido las funciones buscadas por cada una de las corrientes políticas integradas en

el poder en ese momento, y qué medios concretos habían utilizado cada de las

“familias” para conseguirlas.

El ámbito geográfico elegido había sido Andalucía, y no por cuestiones de

proximidad. Las tierras andaluzas tienen una tradición histórica de caciquismo

incuestionable: ningún lugar mejor –en teoría, al menos- para abordar la importancia

relativa de las familias del franquismo, ya que su reflejo en éstas latitudes sería más

neto y claro que en otras comunidades de mayor tradición democrática.

Después de haber leído alguna bibliografía y estudiado detenidamente la Ley

de Representación Familiar en Cortes (LRF), la investigación se inició en el Archivo

del Gobierno Civil de Málaga7 (AGCM). Allí se encontró parte de lo buscado, ya que

5 Aguilar, Miguel Ángel, Las Últimas Cortes del Franquismo, Avance, Madrid, 1972. 6 Díaz Nosty, B., Las Cortes de Franco: 30 Años Orgánicos, DOPESA, Barcelona, 1972. 7 Aunque actualmente esta denominación ha desaparecido por la de Subdelegación del Gobierno, prefiero utilizar la de Gobierno Civil, ya que todas las referencias documentales, como es evidente, la denominan así. Además, esa era la denominación en el momento de empezar esta investigación.



3

existían circulares del Ministerio de la Gobernación, en donde se ofrecían

orientaciones acerca de los objetivos que se pretendían alcanzar con las elecciones,

las medidas a tomar ante la propaganda abstencionista, la clasificación política de

los candidatos, etc. También se pudieron consultar algunas circulares de la

Secretaría General del Movimiento (SGM), con instrucciones acerca de cómo se

tenían que presentar las enmiendas a la Ley de Representación Familiar en Cortes

y cómo se debía llevar a cabo la campaña electoral. Aunque el material no era

mucho, los primeros documentos encontrados reafirmaban la suposición de que en

los archivos ministeriales se encontraría lo buscado.

Animado por los hallazgos, consulté el Archivo General de la Administración

(AGA) en Alcalá de Henares, y busqué en los archivos de los distintos ministerios

implicados en las elecciones estudiadas –Presidencia del Gobierno (PG),

Gobernación, Información y Turismo y SGM-, y descubrí que en éstos no se

encontraba la documentación que buscaba. Pude comprobar que existía

abundantísima documentación acerca de muchas de las elecciones municipales,

provinciales y nacionales realizadas, pero apenas dos pequeñas carpetas con muy

poca información acerca de las elecciones a Cortes de representación familiar.

Entre los legajos de la SGM, sí se encontraron la calificación política de algunos de

los candidatos, y propuestas para que algunas personas, dependientes de ese

ministerio, se presentasen a las elecciones para procuradores del tercio familiar. Sin

embargo, esas listas se limitaban a un par de docenas de posibles candidatos, por

lo que no eran suficientes para hacer una investigación de conjunto.

Ante la falta de documentación, me dirigí al Archivo del actual Ministerio del

Interior. En éste, lo catalogado acerca de las elecciones del tercio familiar en Cortes

eran las dos carpetas ya vistas y remitidas a AGA. La última posibilidad para

continuar la investigación por la línea prevista era visitar todos los Gobiernos Civiles

de Andalucía en busca de información. Con ese propósito me dirigí a Granada, en

donde descubrí que la documentación de 1967 no constaba, y la de 1971 se

limitaba a los resultados de las elecciones, desglosados por municipios; pero no se

hallaban las calificaciones políticas de los candidatos, como había encontrado en

Málaga, u otros datos que me pudieran interesar. Ante la dificultad de encontrar



4

documentación idónea, decidí abandonar la línea de trabajo que me había

propuesto al inicio de la investigación.

Al mismo tiempo que buscaba la documentación en AGA, mis visitas a la

Biblioteca Nacional y a la Hemeroteca Municipal de Madrid me permitieron hacer un

vaciado de los periódicos nacionales que consideré más relevantes para mi estudio:

Madrid, El Alcázar, Arriba, Ya y ABC, así como de la mayoría de los diarios

provinciales de Andalucía: ABC de Sevilla, Sur, Ideal, Jaén, Córdoba, y La Voz de

Almería, además de numerosos periódicos internacionales. Gracias a éstos

descubrí que el tema central de todas las discusiones acerca de la LRF había sido

la conveniencia o no de que las asociaciones familiares se utilizasen como cauce de

presentación de candidatos.

En AGA había localizado abundante material acerca de las asociaciones

familiares, y pude comprobar que las discusiones en torno a este tema no se

limitaban a los debates en torno a la LRF, sino que procedían desde finales de los

cincuenta y se prologaban hasta llegar al Estatuto de Asociaciones Políticas de

1974. Todo ese material, si no servía para esclarecer qué calificación política tenían

los candidatos presentados en las elecciones a Cortes por el tercio familiar de 1967

y 1971, y quiénes les apoyaron, sí que eran una muestra clara de la larga e intensa

lucha que se había librado para abrir este cauce. Pugna en la que participaron

distintos ministerios, la Jerarquía Eclesiástica y algunos movimientos católicos, a la

que se sumaron la totalidad de los periódicos nacionales.

Por otra parte, numerosos informes acerca de la situación política española

de los cincuenta y sesenta, junto con otros que versaban sobre la importancia de las

elecciones del tercio familiar, tanto a municipios como a Cortes –también hallados

en AGA-, aportaban suficiente material documental para esclarecer cuáles habían

sido las causas de que en 1967 se permitiera la entrada de 108 procuradores en

Cortes elegidos a través de un sufragio que se acercaba al universal, y cuáles

habían sido las funciones buscadas por el Régimen con su convocatoria. Por lo

tanto, era suficiente articular toda la documentación reunida en torno a un tema

central para contestar a algunas de las preguntas que se hicieron al inicio de la

investigación: cuáles fueron las causas y las intenciones en el momento de



5

convocar esas elecciones, y cuál fue la posición de cada una de las familias en

torno a las mismas, y siempre, por supuesto, utilizando la propia documentación de

los interesados. Pero a esas alturas del trabajo, todavía no contaba con un hilo

conductor que pudiese unificar esa documentación dispersa.

El hilo conductor llegó gracias al libro de Elisa Chuliá, La Evolución

Silenciosa de las Dictaduras8, proporcionado por el director de la tesis. En él,

utilizando la prensa como “método del caso", se había estudiado la evolución de la

prensa diaria a través de la dictadura y las razones de esa evolución. Decidiéndome

a seguir sus pasos, he utilizado la representación familiar como "caso" de la

evolución del Régimen autoritario de Franco. Si de la política de prensa se puede

decir, con toda razón, que "constituye uno de los indicadores más sensibles en la

evolución de las autocracias”9, por nuestra parte se puede afirmar, sin caer en la

exageración, que la ampliación de los estrechos márgenes de representación en la

que se desenvuelven este tipo de regímenes, es el indicador que más tardíamente

recibe los influjos descompresores. Por lo que, cuando un régimen de estas

características permite que exista una cierta confrontación para ocupar

determinados puestos políticos de relieve nacional -aun cuando esos puestos nunca

sean claves para el control político del Estado- incorporando a sectores hasta ese

momento alejados del poder, significa necesariamente que el régimen está en un

estadio avanzado de evolución. Por eso, el estudio diacrónico de la ampliación de la

representación nos puede ayudar a comprender la dinámica interna de la evolución

de este tipo de regímenes, a la vez que nos muestra tácitamente sus

contradicciones internas. Contradicciones puestas de relieve en la constante

búsqueda de legitimidad a través de las urnas, sin que en ningún momento se

ofrezca una verdadera alternativa de Gobierno, o incluso de estilo de gobernar.

Junto al estudio de la documentación descrita, el análisis de los debates en

las Cortes referentes a distintas leyes relacionadas con la representación familiar, la

utilización de la prensa (en especial, a partir de la "Ley Fraga" de 1966), y el uso de

8 Chuliá, Elisa, La Evolución Silenciosa de las Dictaduras. El Régimen de Franco Ante la Prensa y el Periodismo, Centro de Estudios Avanzados en Ciencias Sociales, Madrid, 1997. 9 Chuliá, Elisa, La Evolución Silenciosa..., op. cit., pág. 3.



6

las memorias de los protagonistas, me han permitido trazar un recorrido que

discurriría desde el primer documento que propone la necesidad de incorporar

representación familiar a las Cortes (proyecto de constitución de Aunós en 1945)

hasta el Estatuto de Asociaciones Políticas de 1974 (donde las asociaciones de

cabezas de familia tuvieron la posibilidad de convertirse en asociaciones políticas),

con lo que abarco prácticamente toda la dictadura. Haber pasado de un estudio que

se limitaba en un inicio a un espacio temporal de apenas cinco años, a otro que

engloba prácticamente toda la dictadura, me ha permitido ofrecer una visión de

conjunto, no hecha hasta el momento, de lo que supuso la representación familiar

en la época de Franco; además ha posibilitado llegar a unas conclusiones más

seguras, y ha propiciado el descubrimiento de valiosos datos acerca de la evolución

del Régimen de Franco.

Por lo dicho, este estudio difiere fundamentalmente de los citados más

arriba, ya que, aunque se estudian los mismos campos, nos acercamos a ellos con

una visión diacrónica10, basada fundamentalmente en la percepción que tenían de

ellos los actores más directamente implicados. Junto a esto, otra novedad radicaría

en la abundante utilización de prensa, tanto nacional como internacional. Con

respecto a la primera, el estudio de la línea editorial de las principales cabeceras

nacionales del momento y sus evidentes relaciones con las familias en el poder, nos

proporcionan mayores datos, además de los ya conocidos, de cómo la pluralidad de

mentalidades existentes dentro de la élite gobernante pretendía divulgarse entre la

población; a la vez que nos ayudan a un mejor conocimiento de la prensa en los

inicios de su liberalización. Por su parte, la utilización de la prensa extranjera,

utilizada por primera vez para el caso concreto de la representación familiar en

Cortes, nos ofrece una visión de cómo fue percibida, en el ambiente internacional, la

evolución en la representación franquista; y, por lo tanto, se pueden establecer

conclusiones acerca de si ésta representó un efecto legitimador en los países de la

órbita occidental. Finalmente, y también por primera vez, se han estudiado, a modo

10 Carlos Huneeus, recogiendo la metodología acerca de las elecciones autoritarias, utiliza también una perspectiva diacrónica en el estudio del Régimen de Pinochet, partiendo de las elecciones celebradas bajo ese Régimen. Cfr. Huneeus, Carlos, "Elecciones No-Competitivas en las Dictaduras Burocrático-Autoritarias en América Latina", Revista Española de Investigaciones Sociológicas, 13, enero-marzo 1981, págs. 101-139.



7

de ejemplo, las elecciones de procuradores en Cortes del Tercio Familiar en una

provincia determinada, lo que, aunque con evidente parcialidad, nos puede ayudar a

entender mejor cómo se llevaron a cabo las elecciones a escala local.

ESTRUCTURA, METODOLOGÍA Y FUENTES

Con todas estas premisas, el trabajo se ha estructurado en tres bloques. El

primero reúne una serie de conceptos y estados de la cuestión acerca de dos

asuntos: la utilidad del estudio de las elecciones en los estados autoritarios, por un

lado; los regímenes autoritarios en sí mismos y de su evolución, por otro. Sobre

estos presupuestos metodológicos, como sobre dos ejes, se ha desarrollado desde

el punto de vista metodológico la investigación. Este bloque estaría completado con

un breve contexto histórico de la época estudiada y el análisis de los presupuestos

ideológicos y jurídicos sobre los que estaba sustentada la representación familiar.

El segundo bloque está dedicado a la evolución de la representación familiar

en los municipios, iniciada en 1945, y al frustrado intento por conseguir que las

asociaciones familiares pudiesen proponer candidatos a distintas instituciones

representativas del país (municipios, diputaciones, Cortes, Consejo Nacional del

Movimiento, etc.) por ese tercio. Intento que abarcó desde 1957 hasta 1974. Dentro

de este bloque se ha incluido un estudio de la evolución de las Cortes, con el fin de

comprender, en la medida de lo posible, qué finalidad podía tener, para aquellos

que lo proponían, que se abriese un nuevo cauce de promoción hacia la Cámara

Parlamentaria.

En el tercer bloque se analiza la laboriosa tramitación de la LRF, así como su

puesta en práctica en las dos convocatorias electorales de 1967 y 1971.

Finalmente, a modo de epílogo, se analizan las causas que llevaron al

Régimen a convocar las elecciones, así como las funciones buscadas con ellas por

sus gobernantes.

El primer bloque se estructura, a su vez, en tres capítulos. El primero versa

sobre el estado de la cuestión en los estudios acerca de las elecciones en los

estados autoritarios: estudios empíricos y metodológicos que intentan dar repuesta



8

al porqué de las elecciones en un tipo de regímenes en donde el resultado es

conocido de antemano, y en los que se sugieren propuestas de análisis con las que

abordar la investigación de este tipo de elecciones. Esos estudios están muy poco

actualizados, ya que la mayoría son de los años setenta, y no ha existido apenas

producción literaria con posterioridad. Por otro lado, si a partir de esas fechas la

escasez de estudios empíricos es apreciable, son inexistentes en lo que respecta a

los estudios metodológicos11.

En el capítulo segundo se aborda la bibliografía referida a tres puntos: la

evolución del concepto de régimen autoritario, la calificación política del Régimen de

Franco, y, finalmente, la evolución de este tipo de regímenes. Con respecto a este

último tipo de estudios, existen ya varias síntesis publicadas12; pero, a diferencia de

ellas, no he analizado la extensa literatura mediante un análisis cronológico, sino

que he preferido agruparla temáticamente. Además, se ha añadido bibliografía

reciente que, por motivos de fechas, no podía estar incluida en esos estudios

bibliográficos.

El capítulo tercero, tiene como finalidad enmarcar el trabajo de investigación

desde el punto de vista histórico y jurídico. Para el contexto histórico se ha utilizado

como hilo conductor las leyes que fueron institucionalizando el franquismo. El

motivo de esta elección ha surgido de unificar el punto de partida de la investigación

y los documentos analizados: la existencia de luchas entre las “familias”13 del

franquismo y su deseo de hacerse con el número mayor de escaños posible en la

Cámara Legislativa. La documentación utilizada nos demuestra que esas

diferencias “familiares” se dejaban notar en todas y cada una de las leyes

11 La única salvedad sería el citado estudio de Carlos Huneeus. 12 Se pueden ver, entre las más recientes, Bermeo, N., "Rethinking Regime Changing", Comparative Politics, Volume 22, Number 3, April 1990, págs. 350-377; Agüero, Felipe, Torcal, Mariano, "Élites, Factores Estructurales y Democratización: una Discusión de Aportes Recientes en la Literatura", Revista de Estudios Políticos, Nueva Época, nº 80, abril-junio 1993, págs.329-350; Colomer, José María, "Teorías de la Transición", Revista de Estudios Políticos, Nueva Época, nº 86, octubre-diciembre 1994, págs. 243-253. Chuliá, Elisa. La Evolución Silenciosa...,op. cit., págs. 9-53. 13 La utilización de la palabra “familias” para referirse a las distintas tendencias presentes en los gobiernos de Franco, como es bien conocido, es una de las más habituales en la historiografía. Como en este trabajo la palabra “familia” se utilizará en numerosas ocasiones con el sentido original –padres, hijos etc.- utilizaré esa palabra entre comillas para referirme a las tendencias del franquismo siempre que se encuentre aislada. No



9

estudiadas; después, esas diferencias entre los ministerios se trasladaban a las

enmiendas, y de allí a las Comisiones. Por ese motivo, y con el fin de encuadrar

históricamente la investigación, he intentado describir la influencia que cada una de

las familias tuvieron en la redacción de las Leyes políticas más importantes del

franquismo, con el fin de que sirvieran de fondo para entender las diferencias que

existieron entre esas “familias” con respecto a la regulación jurídica de la

representación familiar. Junto a este contexto histórico se hace a un breve recorrido

histórico acerca de la evolución del concepto de "cabeza de familia", sobre el que

descansa toda la representación familiar.

De la función de las Cortes, de su importancia real y de las perspectivas que

se tenía, desde dentro del Régimen, acerca de su evolución, en los finales de los

sesenta y principios de los setenta, trata el capítulo cuarto. Entiendo que es

fundamental ahondar en este tema para comprender toda la labor desplegada en

favor de la ampliación de la representación familiar, ya que el debate principal de

toda esta representación giraba en torno a cómo se iba a legislar la incorporación de

ese nuevo tercio a las Cortes. Todos los trabajos de cada una de las partes

implicadas estaban encaminados a favorecer a su grupo; y si éstos pretendían

conseguir esos escaños, era porque las Cortes tenían algo más que una función

ornamental. Si los interesados hubieran entendido que las Cortes carecían de poder

real, tanto en su momento como en el futuro, las luchas durante más de quince años

por conseguir más hombres afines en esa Cámara, hubiera carecido de sentido.

El capítulo quinto está dedicado a las elecciones municipales, en donde por

primera vez se permitieron elecciones directas para un tercio de los concejales. Un

breve estudio de la legislación nos mostrará la escasa evolución de este tipo de

representación, que permaneció prácticamente inalterada desde su inicio, en 1945,

hasta 1973, fecha de las últimas elecciones municipales celebradas durante el

Régimen de Franco.

El sexto capítulo está dedicado a las asociaciones familiares y al intento de

que pudiesen promocionar candidatos a distintas instituciones representativas, y ha

utilizaré comillas, en cambio, cuando seguida de otras que la identifiquen claramente, como por ejemplo:



10

sido elaborado básicamente a partir de documentos hasta ahora desconocidos. En

él se trata brevemente de la Ley de Asociaciones de 1941 y sus implicaciones con

respecto al asociacionismo familiar. Posteriormente, se estudian los intentos para

aprobar los proyectos de Ley que pretendían llevar a cabo ese deseo. Esos intentos

van desde la llegada de Fraga a la Delegación Nacional de Asociaciones (DNA) en

1957, hasta la aprobación del Estatuto de Asociaciones Políticas en 1974; en ese

momento, el objetivo es alcanzado, pero ya otras vías de participación política más

amplias inutilizaban, de hecho, todo el trabajo realizado. En este capítulo he

decidido incluir las discusiones referentes a las asociaciones de cabezas de familia

y su representación en las Cortes, que se produjeron en torno a la tramitación de la

LRF. Desgajándolas de su contexto natural, ya que el estudio de la LRF se hace en

un capítulo distinto, entiendo que se percibe mejor todo el proceso en los esfuerzos

por conseguir que esas asociaciones pudiesen promocionar políticos a las Cortes.

El tercer bloque está dividido en dos capítulos. La LRF, a excepción de las

discusiones en torno a las asociaciones, se analiza en el capítulo septimo. Esta ley

ha sido estudiada pormenorizadamente: desde los primeros anteproyectos a su

redacción definitiva aprobada en el Pleno de las Cortes; se han analizado asimismo

las enmiendas, las discusiones en la Comisión y la opinión que de ella tenía la

prensa. El motivo de este énfasis, que puede parecer excesivamente prolijo, se

debe a que la LRF era la meta buscada desde hacía más de veinte años; por lo que

su estudio minucioso nos permite, como ninguna otra fuente, entender cuáles eran

las verdaderas intenciones de las distintas familias integradas en el Ejecutivo con

respecto a la ampliación en la representación de la España de Franco.

El capítulo octavo, dedicado al estudio del desarrollo de las elecciones a

procuradores en Cortes del tercio familiar en sus dos convocatorias, es el mejor

estudiado por la literatura existente. Además de las obras ya citadas, numerosos

artículos de la época, excelentes en cuanto a su extensión y profundidad analítica,

han dejado constancia de cómo se desarrollaron. Mi aportación al respecto ha

consistido en una mayor utilización de las fuentes hemerográficas, especialmente

familias del franquismo.



11

las internacionales, así como la incorporación de algunos nuevos datos procedentes

de las memorias de los políticos que más implicados estuvieron en las mismas.

También se ha utilizado alguna documentación procedente de los archivos de los

distintos ministerios, pero como se ha dicho, esta ha resultado muy escasa.

Por último, el epílogo analiza las causas y funciones que tuvieron las

elecciones para el Régimen. Me he basado para este estudio en tres documentos

internos elaborados por la SGM entre 1965 y 1967. Documentos que versan acerca

de la necesidad de evolución del Régimen, de las medidas necesarias para que esa

evolución se produzca y de las funciones de las elecciones a procuradores en

Cortes del tercio familiar. Las afirmaciones vertidas en esos documentos se han

contrastado con la literatura existente -estudiada en los capítulos primero y

segundo, acerca de las funciones de las elecciones en los regímenes autoritarios y

de las causas de la evolución de este tipo de regímenes políticos.

Es cierto que con este trabajo el tema no se ha agotado, ya que, por

ejemplo, no se han estudiado las actas de las elecciones municipales referentes al

tercio familiar, así como los análisis políticos de los resultados de las mismas14.Y

también seguimos sin conocer cuáles fueron los candidatos promocionados por

cada una de las familias del Régimen en las distintas provincias, así como los medio

concretos de cómo lo llevaron a cabo. Aun teniendo en cuenta lo anterior, creo que

este trabajo, al haber analizado la representación familiar desde sus inicios -con las

elecciones municipales- hasta sus últimos momentos -con la posibilidad de que las

asociaciones familiares pudiesen convertirse en Asociaciones políticas- aporta datos

nuevos acerca de qué papel representó la representación familiar en la paulatina

liberalización del Régimen de Franco, y ofrece una visión de conjunto no realizada

hasta el momento.

14 Con respecto a estos, se han podido localizar algunos informes de la SGM referentes a las elecciones de 1960, 1966 y 1973.

Pedro Cobo Pulido: Representación Familiar En La España De Franco (1945-1974).


11

PRIMERA PARTE: CONCEPTOS,

PRESUPUESTOS METODOLÓGICOS,

CONTEXTO HISTÓRICO Y JURÍDICO



12

CAPITULO I

LAS ELECCIONES NO COMPETITIVAS

1. DEFINICIÓN DEL CONCEPTO

Las elecciones celebradas en los regímenes de corte autoritario o totalitario

han sido denominadas como "no competitivas"1, "sin elección", o "no como las

otras". Esas tres definiciones, hechas desde una óptica que entiende la democracia

como el parámetro ideal, contienen una calificación negativa o de carencia: a estas

elecciones les falta algo para ser lo que deben ser unas auténticas elecciones; por

lo tanto, debemos saber qué caracteriza a las elecciones competitivas, con

posibilidad de elección o democráticas, si queremos definir como su contrario a las

no democráticas.

Las elecciones democráticas se caracterizarían2 por el sufragio universal,

limpieza en la votación (secreta, ausencia de fraudes en el recuento de votos, sin

coacción), capacidad de organizar partidos políticos que puedan proponer a sus

propios candidatos libremente, lo que permitiría a los votantes elegir entre varias

opciones y, por lo tanto, la posibilidad de que cambien los gobernantes. Por el

contrario, las elecciones no competitivas se definirían, según Guy Hermet3, por estar

controlas por el Estado, la limitación en el voto -sin sufragio universal y por las

coacciones sobre los votantes- y por la incapacidad de éstas de afectar a la

composición del Gobierno. Siendo más sintéticos, y siguiendo a Rouquié4 , se

podrían definir como:

1 Esta es la denominación más habitual en la escasa literatura. 2 Cfr. Özbudum, E., "Studies on Comparative Elections", Comparative Politics, Volume 21, Number 2, January 1989, págs. 237-238. 3 Cfr. Hermet, G., "Las Elecciones en los Regímenes Autoritarios", Hermet, G., Rouquie, A., Linz, J.J., ¿Para qué Sirven las Elecciones?, FCE, México, 1982, págs. 20-26. 4 Rouquié, A., "El Análisis de las Elecciones No Competitivas: Control Clientelista y Situaciones Autoritarias", Hermet, G., Rouquie, A., Linz, J.J., ¿Para qué Sirven las Elecciones?, op. cit., pág. 58.



13

"...una consulta cuyo resultado se conoce con anterioridad. No en razón de la preferencia constante y

clara de la mayoría de los electores, sino por la manipulación del poder central, o por las coerciones

extrapolíticas casi insalvables."

A pesar de estas definiciones, muchas veces no es fácil distinguir entre las

elecciones competitivas y las que no lo son, por lo que entre esa dicotomía se ha

insertado un nuevo tipo: las semicompetitivas. Éstas se caracterizarían por permitir

cierta libertad en alguno de los elementos esenciales para ser competitivas:

competencia real por los escaños y/o libertad de voto; pero no en la capacidad para

alterar el Gobierno. Las elecciones no competitivas o semicompetitivas, a la vez, se

pueden clasificar en clientelistas y excluyentistas5. Las primeras serían las

realizadas bajo un régimen caciquil, habitual en la Europa Meridional del siglo

pasado y primer tercio del siglo XX, y en Latinoamérica durante casi todo este siglo6.

Dentro de las segundas estarían las elecciones en donde varios grupos luchan por

el poder, pero quedan excluidos aquellos que puede significar un peligro real de

pérdida de poder para las élites. Como se verá en este trabajo, las elecciones del

tercio familiar realizadas bajo el franquismo se pueden incluir por méritos propios

dentro de este último tipo.

2. LOS ESTUDIOS DE LAS ELECCIONES NO-COMPETITIVAS Y SUS FUNCIONES

Los estudios electorales han proliferado enormemente en el último medio

siglo, y se ha creado dentro de la Ciencia Política y de la Sociología una

especialidad con entidad propia. Estos trabajos, basados casi exclusivamente en las

denominadas democracias liberales, han descuidado prácticamente el estudio de

las elecciones en los países autoritarios y totalitarios, donde la limpieza en algunas

de las fases del proceso electoral no está garantizada. El motivo de esta carencia

sería fundado si en estos estudios se pretendiese conocer cómo y de qué manera

pueden influir unas determinadas campañas electorales en el voto, cómo influyen

las leyes electorales en la formación de los partidos7, cuáles son los efectos de las

5 Cfr. Hermet, G., "Introducción", Hermet, G., Rouquie, A., Linz, J.J., ¿Para qué Sirven las Elecciones?, op. cit., pág. 13. 6 Esto no quiere decir que actualmente el clientelismo, en forma más moderna, no exista. 7 Un clásico en este campo es Duverger, Maurice, Los Partidos Políticos, FCE, México, 1979, sexta reimpresión.



14

votaciones sobre el Gobierno etc. Con esa metodología, necesariamente llegamos a

la conclusión de que el estudio de este tipo de elecciones carece de interés: los

candidatos en su mayoría son nombrados por el Gobierno, las votaciones muchas

veces son manipuladas, y, si no lo están, la ley electoral está diseñada de forma

que la oposición no tiene verdaderas posibilidades de triunfar, por lo que las

elecciones no tienen efecto alguno sobre la composición del Gobierno. Desde esta

perspectiva, las elecciones no competitivas se verían como mucho, con toda razón,

como una patología de un tipo ideal8.

Pero si despreciamos el estudio de las elecciones en los países no

democráticos, no llegaríamos a comprender un aspecto importante de la historia de

la mayoría de las democracias actuales. Hasta hace menos de un siglo, las

elecciones en las democracias con más rancio abolengo -Gran Bretaña, Estados

Unidos o Francia-, estaban reguladas de tal forma que hoy día difícilmente

podríamos considerarlas como verdaderas elecciones democráticas: la limitación

del voto a un determinado número de personas según sus ingresos, la exclusión de

la mujer hasta muy entrado el siglo XX, la posibilidad de que una misma persona

pudiese tener varios votos, el clientelismo, etc., ha sido la norma habitual durante

mucho tiempo. En la actualidad, algunas de éstas "anomalías" electorales persisten

en países de larga tradición democrática. Baste como ejemplo recordar el

clientelismo existente en el sur de los Estados Unidos o la zona sur de Italia.

Además, el olvido de las elecciones en los estados autoritarios y totalitarios

nos llevaría a la imposibilidad de conocer las razones últimas que tuvieron, o tienen,

los gobernantes de esos regímenes para convocarlas, lo que equivaldría a

despreciar un importante campo de la Ciencia Política. El hecho de que en la

inmensa mayoría de los países no democráticos existan elecciones quiere decir

algo9: como han reconocido los principios funcionalistas en las ciencias sociales: si

algo existe, debe tener una causa para hacerlo, o por lo menos lo tuvo en un tiempo

8 Cfr. Rouquié, A., "El Análisis de las Elecciones No- Competitivas...", op. cit., pág. 54. 9 Guy Hermet señala que en 1963, de los 90 países que celebraban elecciones de forma regular, sólo 43 se podían incluir entre los competitivos y pluralistas, Cfr. Hermet, G. "Introducción", op. cit., pág. 10. También en Linz, J.J., "Funciones y Disfunciones de las Elecciones no Competitivas: los Sistemas Autoritarios y Totalitarios", ¿Para qué Sirven las Elecciones?, op. cit., págs. 96-97. Hoy día, a 25 años del inicio de la "Tercera Ola" democrática, el número de países democráticos ha aumentado, pero todavía hay numerosos países que distan mucho de ser considerados como tales -africanos, Sudeste Asiático, Oriente Medio, etc.- y en donde se celebran elecciones.



15

pasado. Siguiendo esta argumentación, Guy Hermet10 afirma: "las elecciones nunca

constituyen un acto gratuito del poder establecido"; o, como afirma Linz:

"Si hay elecciones debe haber algunas funciones desde el punto de vista de los líderes del país, y

algunas consecuencias para el sistema político, y los votantes deben tener alguna razón para

participar en ellas." 11

Por lo tanto el estudio de este tipo de elecciones no es un trabajo estéril,

pues a partir de ellos podemos comprender algunas características de este tipo de

regímenes que de otra forma nos sería sumamente difícil de realizar12 o, siendo más

atrevidos, se puede afirmar que el estudio de las elecciones es el principal medio

para comprender las estructuras más profundas de un determinado Régimen13.

Para conocer las funciones y sus consecuencias es necesario hacer un

estudio con una correcta metodología adecuada, porque no es que existan

elecciones que sean inservibles para un estudio político, sino que lo inservible sería

una metodología inadecuada14: no se puede pretender aplicar los mismos métodos

de estudio para las elecciones democráticas que para las no competitivas.

Aunque no sea excesivo el número de estudios acerca de las elecciones no

competitivas, en los años sesenta y principios de los setenta se realizaron

investigaciones de algunas de las elecciones celebradas en los estados

comunistas15 y en países ex coloniales16; sin embargo se utilizó una metodología

descriptiva paralela a la utilizada para las elecciones democráticas, lo que impidió

una interpretación sociopolítica y una reflexión metodológica apropiada17. Sólo en

los años setenta, partiendo de los estudios electorales en el África Subsahariana, se

10 Cfr. Hermet, G., "Las Elecciones en los Regímenes Autoritarios", op. cit., pág. 44. 11 "if there are elections they must have some functions from the point of view of the leadership of the country, and some consequences for the political system, and the voters must have some reason to participate in them", Linz, J.J., "Non-Competitive Elections in Europe", Elections Without Choice, op. cit., pág. 44. 12 Cfr. Hermet, G., "Las Elecciones en los Regímenes Autoritarios", op. cit., pág. 35. 13 Cfr. Özbudum, E., "Studies on Comparative Elections", op. cit., pág. 237. 14 Cfr. Rouquié, A. "Conclusión", Hermet, G., Rouquie, A., Linz, J.J., ¿Para qué Sirven las Elecciones?, op. cit., pág. 147. 15 Cfr. Huneeus, C., "Elecciones No-Competitivas en las Dictaduras Burocrático-Autoritarias...", op. cit., págs. 101-138. 16 Cfr. Hermet, G., "Las Elecciones en los Regímenes Autoritarios", op. cit., pág. 39. 17 Cfr. Hermet, G., "Las Elecciones en los Regímenes Autoritarios", op. cit., pág. 39.



16

empieza a esbozar una metodología propia18. Uno de los pioneros en estos estudios

fue el Centre d´Études et de Recherches Internationales de París, quien en 1976

organizó un Congreso donde fueron presentadas 16 comunicaciones que han sido

publicadas en distintos libros y revistas19. Esas comunicaciones trataron las

elecciones no competitivas tanto desde el punto de vista teórico como práctico, y es

de lamentar que las aportaciones teóricas presentadas en ese Congreso sean

prácticamente las únicas existentes hasta el momento20. Con algunas honrosas

excepciones, prácticamente lo mismo se puede decir con relación a los trabajos

empíricos.

Para Guy Hermet21, quien escribió la introducción de la publicación de varias

de las comunicaciones citadas, las funciones de las elecciones se podrían

concretar, fundamentalmente, en cuatro, englobadas en dos grandes grupos: un

primer grupo estaría basado en la relación entre la población y los gobernantes en

donde las funciones buscadas se concretarían en la legitimidad, el papel educativo

o anestesiante y al papel comunicativo; un segundo grupo estaría relacionado con la

esfera interna del poder, refiriéndose a la competición larvada por el poder por parte

de las élites. El papel legitimador sería buscado tanto en el ámbito nacional como

internacional. El anestesiante estaría también relacionado con la legitimación: al

igualarse las capas sociales en cuanto al voto, las elecciones servirían para crear

una conciencia de la capacidad del pueblo de elegir a sus gobernantes, a la vez que

legitimaría al régimen. El papel comunicativo consistiría en la oportunidad única, por

parte del Gobierno, de hacer llegar a todo el pueblo una serie de mensajes que en

otras circunstancias serían casi imposibles. Pero el nivel de estudio más importante,

y a veces el único importante, que propone Guy Hermet, es el relativo a las luchas

18 Cfr. Hermet, G., "Las Elecciones en los Regímenes Autoritarios", op. cit., págs. 37-38. Y también en Huneeus, C., "Elecciones No-Competitivas en las Dictaduras Burocrático-Autoritarias...", op. cit., pág. 108. 19 La mayoría de las comunicaciones se publicaron en 1978 en dos libros: Hermet, G., Rose, R., Rouquié, A., Elections Without Choice, The Macmillan Press LTD, London and Basingston, 1978, y en Hermet, G., Rouquie, A., Linz, J.J., ¿Para qué Sirven las Elecciones?, op. cit. El primero de ellos recoge 10 comunicaciones; cuatro de ellas tratan las elecciones desde un punto de vista teórico y el resto estudian las elecciones en Camerún, Kenia, Tanzania, Siria, Portugal y en los países comunistas. El segundo libro recoge tres de los cuatro estudios teóricos publicados en el primero, más una introducción y conclusión. Además, tanto algunas de las comunicaciones publicadas en esos dos libros, como otras que no lo fueron, se publicaron en Revue Française de Science Politique. Entre el segundo grupo estarían los estudios sobre Irán e Indonesia en el Volumen 27, nº1 de febrero de 1977. 20 Tanto es así, que los trabajos de Carlos Huneeus y E. Özbudum citados anteriormente, al referirse a los aspectos metodológicos se remiten a estos trabajos casi exclusivamente.



17

entre las camarillas situadas en las esferas del poder. En este caso, las elecciones

servirían para ratificar acuerdos tomados de antemano en el seno de las élites;

también pueden servir para recuperar a sectores menos dóciles, para contrarrestar

opositores con la promesa de una reforma desde dentro, o incluso para represaliar

a los disidentes una vez que se hayan manifestado22.

La variedad de funciones buscadas con las elecciones dependerán del tipo

de régimen o del momento en que se celebren. Así para Pravda23, en los países

totalitarios la legitimación nacional sería más importante que la internacional, ya que

las élites gobernantes buscarían fundamentalmente la masiva participación de la

población con el fin de reflejar la "autenticidad" de la democracia popular. Por el

contrario, y siguiendo a Linz24, en las elecciones en los regímenes autoritarios no se

pretende buscar la legitimidad interna, sino que las funciones buscadas se

concretarían en la confirmación los intereses oligárquicos de las facciones del

régimen, en la búsqueda de la legitimidad internacional; en la apariencia de

representación en la base, que permitiría a los administrados negociar ciertos

conflictos sociales -especialmente en el caso de elecciones sindicales-, lo que

proporcionaría cierta información acerca de los problemas de las diferentes capas

sociales. Además estas elecciones tendrían, siguiendo con Linz, otras funciones no

buscadas por el Gobierno que convoca las elecciones: excesiva abstención con la

consiguiente deslegitimación del régimen, posibilidad de que algunos líderes

atraviesen el "cerco" del Gobierno y se conviertan en una amenaza para el sistema,

etc.

Ratificarían las hipótesis vistas arriba varios estudios empíricos. El caso del

Camerún confirmaría que la función buscada era reforzar la posición de algunas

facciones dentro de las élites, en donde el Gobierno favoreció a los centralistas a

expensas de los federalistas25. De forma análoga sucedería con las elecciones en el

Irán preJomeini e Indonesia, donde las elecciones se celebraron para restar fuerza

21 Cfr. Hermet, G., "Las Elecciones en los Regímenes Autoritarios" op. cit., pág. 44. 22 Los factores que pueden influir en convocar las elecciones se pueden ver también en Huneeus, C. "Elecciones No-Competitivas...", op. cit., pág. 109. 23 Cfr. Pravda, A., "Elections in Communist Party States", Elections Without Choice, op. cit., pág. 170. 24 Cfr. Linz, J.J., "Funciones y Disfunciones...", op. cit., págs.127-137.



18

a los islamistas26. El Portugal de Salazar fue un caso típico de elección para eliminar

opositores, ya que una vez concluidas las elecciones, y habiendo salido a la luz

pública la oposición, fue represaliada27. En el caso de España, como iremos viendo

más adelante, también se pueden ver algunas de estas funciones, tanto en las

elecciones municipales, como en las de procuradores en Cortes.

3. PROPUESTAS METODOLÓGICAS EN EL ESTUDIO DE LAS ELECCIONES NO- COMPETITIVAS

Los estudios electorales –realizados en todo tipo de regímenes políticos- se

pueden hacer como una variable dependiente o como independiente28. Si lo

hacemos como una variable dependiente nos servirá para conocer el tipo de

Régimen que estamos analizando y su capacidad de inclusión en el Gobierno de

pocos o muchos sectores sociales; al mismo tiempo nos permitirá reflexionar acerca

de las profundidades sociales e ideológicas en una determinada comunidad política.

Si lo hacemos como variable independiente deberemos estudiar su influencia sobre

la vida política del país y más concretamente en la capacidad de provocar un

cambio de gobierno, o cuando menos, un giro en la política de un determinado

gobierno. Parece evidente que partiendo de esta clasificación, las elecciones no

25 Cfr. Leguil, J.F., Les Élections en Afrique: le Cas du Camerun, Centre D' étude des Relations Internationales, 1975, citado por Hermet, G., "Las Elecciones en los Regímenes Autoritarios", op. cit., pág. 49. 26 Cfr. Banisard, A.H., Ghazanfarpour, Vieille, P., "Les Élections et leurs Fonctions en Iran", Revue Française de Science Politique, Volume 27, nº 1, fevrier, págs. 34-63. Cayrac-Blanchard, F., "Les Élections de l'Odre Nouveau Militaire en Indonésie (1971), Ibídem, págs. 64-91. 27 Cfr. Schmitter, P., "The Impact and Meaning of 'Non-Competitiv, Non-free and Insignificant' Elections in Authoritarian Portugal, 1933-1974, Hermet, G., Rose, R., Rouquié, A., (eds.), The Elections Without Choice, The Macmillan Press, London and Basingstoke, Hon Kong,1978, págs. 145-168. 28 Cfr. Özbudum, E., "Studies on Comparative Elections", op. cit., pág. 237.



19

competitivas se deben estudiar esencialmente como variables dependientes, ya que

su capacidad para influir en la vida política del país sería escasa.

Pero aún teniendo en cuenta lo anterior, hay que hacer una observación: no

siempre se puede despreciar la influencia de las elecciones no competitivas en

determinados regímenes, porque si no tienen un efecto inmediato de apertura, sí lo

pueden tener a largo plazo como se ha podido demostrar para los casos de

Tanzania y Egipto de finales de los setenta29, para el Brasil de la segunda mitad de

los sesenta30 y en menor medida se espera que hagan algo parecido las elecciones

municipales en China, iniciadas hace apenas diez años31.

Para el estudio de las elecciones como variable dependiente, Guy Hermet32

sugiere un acercamiento desde una perspectiva que incluiría: un análisis descriptivo

-legalidad, frecuencia, camarillas, coerciones, relaciones de las élites con el poder,

tradición democrática o no, nivel socioeconómico y cultural, etc.-; y un segundo

paso que consistiría en el estudio de la capacidad movilizadora del Gobierno y las

abstenciones, así como la comparación entre las elecciones autoritarias, y las

anteriores y posteriores a las mismas33. Por su parte, Rouquié34 propone que se

estudien las campañas electorales, los factores de dominación, el clientelismo

29 Hermet, G. "Introducción", op. cit., pág. 17. 30 Cfr. Lamounier, B., "Opening Through Elections: Will the Brazilian Case Become a Paradigm?", Governement and Opposition, Volume, 19, number 2, spring 1984, págs. 167-177. El autor defiende que a pesar de las numerosas manipulaciones, los líderes se propusieron, desde 1964, tener un calendario y unas normas electorales capaces de hacer sobrevivir a la oposición, y asegura que en Brasil, "the electoral process and conventional representative institutions have preserved their potential as a vehicle for an ordely and peaceful transition", págs.169-170. 31 Un estudio hecho acerca de las elecciones municipales en China, iniciadas éstas a finales de los ochenta, asegura que, "the democracy that is slowly growing in Chinese villages is likely to have implications as profound as the changes in economic organization that created the demand for it". Manion, M. "The Electoral Connection in the Chinese Countryside", American Political Science Review, Vol. 90, Nº 4, december 1996, pág. 745. 32 Cfr. Hermet, G., "Las Elecciones en los Regímenes Autoritarios", op. cit., pág. 38-44. 33 En este sentido, el propio Guy Hermet estudió las elecciones de la dictadura franquista analizando las abstenciones por provincias y comparándolas con los resultados de los partidos de izquierdas de las últimas elecciones de la República. Cfr. Hermet, G., "Electoral Trends in Spain: an Appraisal of The Polls Conducted Under the Franco Regime", op. cit., págs. 55-59. En este trabajo se llegó a la conclusión de que estudiando el voto por provincias, existía una relación directa entre la abstención de la época franquista y el voto de izquierdas. Por su parte, Valenzuela y Scully han estudiado las votaciones antes y después de la dictadura en Chile, llegando a la conclusión de que la dictadura fue incapaz de cambiar las tendencias. Cfr. Valenzuela, J.S., and Scully, T.R., "Electoral Choices and Party System in Chile: Continuities at the Recovery of Democracy", Comparative Politics, Vol. 29, nº 4, July 1997, págs. 511-525. 34 Cfr. Rouquié, A., "El Análisis de las Elecciones no Competitivas: Control Clientelista y Situaciones Autoritarias", ¿Para qué Sirven las Elecciones?, op. cit., pags 87-88.



20

político, la importancia de los intermediarios políticos, la financiación y las

recompensas que se esperan de esa ayuda

Linz35 sugiere que, además de preguntarse por la función que tienen las

elecciones, en la investigación se debería tener en cuenta las consecuencias no

buscadas por los dirigentes, la motivación del elector y si ésta corresponde a lo

buscado por el Gobierno. Finalmente, propone el mismo autor, habría que investigar

las consecuencias buscadas por los candidatos durante todo el proceso electoral, y

las obtenidas independientemente de sus deseos.

Finalmente, el trabajo de Carlos Huneeus36, sobre las elecciones realizadas

en el Chile de Pinochet, recoge básicamente las ideas de los anteriores, pero

también incorpora metodología utilizada en los estudios realizados acerca de las

transiciones hacia la democracia en los estados autoritarios. De esta forma se

añade un elemento importante, pues se concibe a estos regímenes, no como

situaciones estáticas, sino dinámicas, por lo que en su estudio analiza algunos

elementos, tanto internos como externos, que influyeron en su evolución. De esta

forma, a través del estudio de las elecciones durante la dictadura chilena, intenta

comprender mejor diversas variables sociopolíticas de ese régimen concreto, al

considerar que:

"El estudio de las elecciones no competitivas puede ayudar a esclarecer diversos problemas políticos,

en este tipo de régimen, tales como el tipo de regulación de conflicto que existe en el sistema y en los

subsistemas, los grupos sociales y élites que están o se siente representados en el gobierno, cuál es

la estructura y dinámica de la semi-oposición y sus diferencias o coincidencias con la oposición, el

papel de los militares como factor de estabilidad o el cambio en el régimen, etcétera. En síntesis,

mediante la concentración del análisis en un aspecto específico es posible comprender la estructura

dinámica de estos regímenes."

En nuestro estudio hemos recogido algunas de las sugerencias vistas

anteriormente: contexto histórico, legislación electoral, evolución del número de

votantes, participación en las distintas elecciones, fuerzas políticas instaladas en las

esferas del poder que las impulsaron el proceso evolutivo electoral y el conflicto

entre ellas, las formas de control de las elecciones y los resultados, etc. En la

medida que lo han permitido los escasos documentos localizados, se ha estudiado

35 Cfr. Linz, J.J., "Funciones y Disfunciones...", op. cit. , págs. 129-137. 36 Huneeus, C., "Elecciones No-Competitivas en las Dictaduras Burocrático-Autoritarias...", op. cit., pág. 107.



21

el papel de la "semi-oposición" y de la oposición. De estos datos hemos obtenido

unas conclusiones en donde exponemos las funciones buscadas con su

convocatoria, tanto por parte de los gobernantes que las convocaban, como por

parte de aquellos que se presentaban. Así mismo, se han visto las consecuencias

no buscadas por parte de los gobernantes, y todo ello enmarcado dentro de la

evolución del régimen autoritario que vio a las elecciones como una forma de

abrirse en momentos en donde se estaba cuestionando su legitimidad.



22

CAPITULO II

LOS REGÍMENES AUTORITARIOS Y SU EVOLUCIÓN.

EL RÉGIMEN DE FRANCO

1. LOS REGÍMENES AUTORITARIOS

En los primeros años cincuenta de nuestro siglo, existía un consenso

generalizado en cuanto a la calificación de los de regímenes políticos. Se entendía

que todos los sistemas políticos se debían incluir dentro de dos tipos considerados

como opuestos: democracia-totalitarismo1. Entre los defensores de esta división

dicotómica destacaron especialmente Friedrich y Brzezinsky2; y, en los años

sesenta, con ciertas matizaciones con respecto a los anteriores, Samuel

Huntington3 y Robert A. Dahl4. Sin embargo, algunos politólogos, a finales de los

cincuenta y principios de los sesenta, fueron conscientes de que esta clasificación

era poco precisa, por lo que era necesario ampliar el abanico de conceptos, lo que

dio lugar a otros modelos taxonómicos. Entre éstos estuvieron los de Hannah

Arendt -democracia-dictadura-totalitarismo-, los de Crick -autocracia-república-

totalitarismo5- y los de Linz -democracia-autoritarismo-totalitarismo-6. Hoy día se

puede decir que ha cobrado carta de naturaleza la clasificación de Linz.

1 Cfr. Linz, J.J., "Una Teoría de Régimen Autoritario. El Caso de España", Fraga Iribarne, M., Velarde, J., Del Campo, S., La España de los Años 70, Vol. III, tomo 2, Editorial Moneda y Crédito, Madrid, 1974, pág. 1467. 2 Cfr. Agüero, Felipe., y Torcal, Mariano, "Élites, Factores Estructurales... ", op.cit., págs. 329-350. 3 Huntington clasificó a los distintos regímenes en autoritarios y democráticos. Cfr. Huntington, S., Authoritarian Politics in Modern Society, New York, Basic Books, 1970, pág. 509. 4 Dahl, utilizando una terminología distinta, los dividiría entre hegemónicos y poliárquicos. Cfr. Dahl, R., Poliarchy, Participation and Opposition, New Haven, Yale University Press, 1971 -uso la versión española Poliarquía, Tecnos, Madrid, 1989. 5 Cfr. Hermet, G. "Dictature Bourgeoise et Modernisation Conservatrice: Problèmes Méthodologiques de lÁnalyse des Situations Autoritaries", Revue Française de Science Politique, Vol. XXV, nº 6, december 1975, pág. 1033 (no da referencias bibliográficas) y también -para Arendt y Crick, con referencias bibliográficas- en Rouquié, A., "L´Hypothèse 'bonapartiste'...", op. cit., pág. 1078. 6 Linz, J.J.,"Una teoría de Régimen Autoritario...", op cit., págs. 1467-1531.



23

En la literatura hay acuerdo unánime en considerar a Linz como el primer

investigador que dio una definición precisa de Estado Autoritario. Su definición se

publicó en su muy conocido trabajo "An Authoritarian Regime: Spain", de 19647, y

que desarrollaría con más profundidad en 19758. Sin embargo, como el propio Linz9

reconoce en el primero de éstos trabajos, ya otros autores, como A. Inkels,

Raymond Aron y G. Almond, habían planteado la necesidad de hablar de un nuevo

concepto para referirse a los regímenes como el de Japón, España, Portugal y la

primera fase de la Francia de Vichy, que no encajaban dentro del rígido esquema de

democracia-totalitarismo. Pero fue Linz el primero que precisó el concepto al definir

a los Estados Autoritarios como sistemas políticos con un pluralismo político

limitado, no responsable, sin una ideología elaboradora y directora, pero con

mentalidad peculiar, carentes de una movilización política intensa y en donde el

líder ejerce su poder dentro de unos límites formalmente mal definidos, pero

bastante predecibles. Estas características definitorias han permanecido

prácticamente inalterables en sus trabajos posteriores10. Entre los que más han

ayudado a difundir esta tipología, matizándola a veces, se encuentran Guy

Hermet11, S.G. Payne12, la obra conjunta de O´Donell, Schmitter y Whitehead sobre

las transiciones desde un gobierno autoritario13, y el mismo Huntington en obras

7 Cfr. Linz, J.J.,"Una teoría de Régimen Autoritario...", op cit., págs. 1467-1531. 8 Cfr. Linz, J.J., "Totalitarian and Authoritarian Regimes", en F.I. Greenstein, Polsby N.W., The Handbook of Political Science, Macropolitical Theory, vol. 3, Reading, Massachusset: Wesley, págs. 175-411. 9 Cfr. Linz, J.J. "Una Teoría del Régimen Autoritario..., ", op. cit., pág.1474. 10 Como botón de muestra se puede comprobar en algunos de sus escritos más modernos: Linz, J.J., "Transiciones a la Democracia", Revista Española de Investigaciones Sociológicas, Julio-Septiembre 1990, págs. 7-33, y en Linz, J.J., Stepan, A., Problems of Democratic Transition and Consolidation: Southern Europe, South America, and Post-Communist Europe, The Johns Hopkins University Press, Baltimore and London, 1996, pág. 38. 11 Cfr. Hermet, G., en sus obras "Dictature Bourgeoise et Modernisation Conservatrice..." op. cit.; "Espagne: Changement de la Societé, Modernisation Autoritaire et Démocratie Octroyée", Revue Française de Science Politique, numéro 4-5, aoüt-octobre 1977, págs. 582-600; En las Fronteras de la Democracia, FCE, 1989, págs. 126-136, ¿Para qué Sirven las Elecciones?, FCE, 1982, págs. 18-53, etc. 12 Cfr. Payne, S.G., J.J., El Fascismo, Alianza Editorial, Madrid, 1995 págs. 143-164, 13 Utilizo la obra que reune los cuatro tomos iniciales: Transitions from Authoritarian Rule, The John Hopkins University Press, Baltimore and London, 1986.



24

posteriores a la citada arriba14. En cuanto a los españoles destacarían Amando de

Miguel15 y Tusell16, entre otros muchos.

Por otra parte, no sólo se ha aceptado la definición de Linz, sino que son

numerosos los estudios de regímenes autoritarios que han partido de esa definición,

pues ha sido considerado como "de contrastada relevancia para su clasificación"17.

Entre los numerosos países que han sido estudiados desde esta perspectiva

Linziana, sin pretender ser exhaustivos, estarían Portugal18, Brasil19, Grecia,

Argentina, Perú20, España21, etc.

Esta nueva clasificación no se impondría en la literatura sino tras largos y

agudos debates. Al término autoritario se le hicieron críticas de tres tipos: por ser un

término que se le podía aplicar a cualquier tipo de régimen, por que se entendía que

el nuevo término venía a dulcificar el componente peyorativo de la palabra fascista

y, finalmente, en la medida que aumentaron los estudios sobre esos países, porque

se vio que en un momento de grandes transformaciones sociales y políticas, la

nueva clasificación no servía para explicar la variedad de tipos de regímenes.

En cuanto a que el concepto de "régimen autoritario" era aplicable a

cualquier tipo de régimen, la crítica provino principalmente de las escuelas basadas

14 Cfr. Huntington, S., La Tercera Ola: la Democratización a Finales del Siglo XX, Paidos, Barcelona-Buenos Aires-México, 1991. Este último, aunque, en su ya clásica obra La Tercera Ola, sigue dividiendo a los países entre democráticos y no democráticos aceptó con entidad propia los gobiernos con las características definidas por Linz, y consideró la distinción entre países autoritarios y totalitarios como "crucial para comprender la política del siglo XX", pág. 25. 15 Cfr. De Miguel, A., Sociología del Franquismo: Análisis Ideológico de los Ministros de Franco, Editorial Euros, Barcelona, 1975. 16 Cfr. Tusell, J., "Familias Políticas del Franquismo", Santos Juliá (coord.), Socialismo y Guerra Civil, Editorial Pablo Iglesias, Madrid, 1987, págs. 177-187. 17 Agüero, Felipe. y Torcal, Mariano, "Élites, Factores Estructurales...", op. cit., pág. 344. 18 Cfr. Durao Barroso, José, "El proceso de Democratización: una Tentativa de Interpretación a Partir de una Perspectiva Sistemática", Revista de Estudios Políticos, Nueva Época, nº. 60-61, abril- septiembre 1988, págs. 29-58. 19 Linz, J.J., "The Future of an Authoritarian Situation or the Institutionalization of an Authoritarian Regimen: The Case of Brasil", Stepan, A. (ed.), Authoritarian Brazil: Origins, Policies, and Future, New Haven-London, Yale University Press, 1973, págs. 233-254. 20 Estos tres últimos estudios en O´Donell, Schmitter, Whitehead, Transitions from Authoritarian Rule, op. cit. Para Grecia, Nikiforos Diamandouros, P., "Regime Change and the Prospects for Democracy in Greece: 1974-1983", Part. I, págs. 138-164. Para Argentina Cavarozzi, M., "Political Cycles in Argentina Since 1985", Part II, págs. 19-48. Para Perú, Cotler, J., "Military Intervetions and "Transfer of Power to Civilians" in Peru", Part II, págs. 148-172. 21 El caso de España se verá más detenidamente en las siguientes páginas.



25

en Max Weber y de las que tenían una influencia marxista22. Las primeras

consideraban que todo poder, independientemente del tipo que fuera, implicaba la

autoridad de los gobernantes sobre los gobernados. De forma similar los marxistas

consideraban que cualquier régimen burgués -democrático o totalitario- no era más

que una relación de autoridad entre las clases dominantes y dominadas. Pero las

críticas que durante más tiempo han permanecido, por tener una fuerte carga

emocional, fueron hechas por aquellos que consideraban que la nueva

denominación no era más que un maquillaje que pretendía esquivar la fuerte carga

semántica que tenía el término fascista23. De esta forma, se pensaba que estos

regímenes a los que se les había hado la denominación de autoritarios no eran más

que "pura, simple y cruelmente regímenes fascistas"24. Entre los grandes

defensores de conservar el término fascista se encontraron principalmente los

intelectuales marxistas25. Quizá para entender esta actitud no haya que olvidar lo

que escribió Furet, quien opinaba que "el marxismo prolongó su atractivo gracias a

su antifascismo"26.

La crítica más fundamentada al modelo de Linz vino por la necesidad de

precisar mucho más el término. Así, de entre los regímenes existentes en los años

60, estudiados por Dahl27, sólo 23 estaban dentro del grupo de las no poliarquías o

cuasipoliarquías, lo que implica que el resto, incluyendo todos los no estudiados por

Dahl, entrarían dentro de los otros dos grupos –regímenes autoritarios o totalitarios-.

Por este motivo se intentaron distintos modelos para afinar en la taxonomía, con el

fin de aumentar la comprensión de estos dos últimos tipos de regímenes políticos.

Entre ellos estuvo el de Rouquié28, quien propuso la denominación de sistemas "no

competitivos" o "bonapartistas" para aquellos regímenes que no eran democráticos,

22 Cfr. Hermet, G. "Dictature Bourgeoise et Modernisation Conservatrice..." op. cit., págs. 1031-1036. 23 La utilización del término fascista como crítica, más que como categoría política, son descritas en Esteban Navarro, M.A., "La Categorización Política del Fraquismo. Un Análisis de las Principales Aportaciones Historiográficas", Cuadernos de Investigación Histórica: BROCAR, nº 13, dicembre de 1987, pág. 14, y en Hermet, G., En las Fronteras..., op. cit. págs. 110-111. 24 Fontán, Nidia M., "Regímenes Autoritarios: el Coloquio de Barcelona", Sistema, nº 14, julio 1976, pág. 147. 25 Cfr. Furet, François, El Pasado de Una Ilusión, FCE, 1995, primera reimpresión en español, págs. 242-305. 26 Ibídem, pág. 36. 27 Cfr. Dahl, A. La Poliarquía, op. cit. págs. 85-86. 28 Rouquié, A., "L´Hypothèse 'Bonapartiste'...", op. cit., pág. 1080.



26

pero que tampoco se podían asimilar a los autoritarios según el modelo de Linz. El

autor francés englobaba dentro de esta nueva categoría a los sistemas políticos en

donde los gobernantes permitían el libre desarrollo de fuerzas sociales y políticas

independientes, siempre que no interfirieran en el núcleo central del poder. Esta

clasificación, según Rouquié29, sería diferente "por naturaleza tanto del sistema

autoritario (J. Linz, G. A. Aldmond) como del tipo representativo pluralista". Un

intento parecido fue el que, en los primeros años setenta, realizó Guillermo

O´Donell30 para definir de forma clara los distintos regímenes de corte militarista que

estaba surgiendo en Sudamérica durante esos años. A esta nueva clasificación se

la denominó autoritarismo-burocrático con el fin de distinguirlos "de otros tipos de

autoritarismo tradicional, totalitarismo, y regímenes fascistas"31.

Por otra parte, el mismo Linz32 reconoció que a pesar de que su clasificación

tripartita fue útil en su momento, cuando se intentó aplicar a los regímenes de los

años 60, el resultado fue "sorprendente": había más regímenes autoritarios que

democráticos y totalitarios juntos, por lo que él mismo vio la necesidad de mejorar

su propia clasificación, ya que, según sus propias palabras, la clasificación no sólo

había perdido su utilidad, sino que se estaba convirtiendo en un obstáculo, tanto

para los teóricos como para los políticos democráticos33. Debido a lo anterior, y a

que la desaparición de los sistemas comunistas en los países del Centro y Este de

Europa habían introducido nuevas variables, propuso una nueva división que fuera

útil para su estudio. Así, convirtió el terceto en un quinteto, incluyendo dos nuevas

categorías: el sultánico, y el postotalitario. El sultánico, basándose en la sociología

weberiana, serviría para definir a aquellos regímenes en los que el gobernante,

sustentado en los intereses creados entre él y unos pocos colaboradores, ejercería

29 "par nature aussi bien du système "autoritairie" (J. Linz, G.A. Almond) que du type représentatif pluraliste." 30 Cfr. Schamis, Hector E. "Reconceptualizing Latin American Authoritarianism in the 1970´s", Comparative Politics, Volume 23, Number 2, January 1991. Estos regímenes, según O´Donell, se caracterizarían por la búsqueda de una consolidación de la estructura productiva gracias a la ayuda de las multinacionales, por el aumento del aparato burocrático, la exclusión de la participación de los grupos políticos previos, la incorporación al Estado de los sindicatos y por la reducción del consumo interno. Cfr. págs. 203-204. 31 "from other kinds of traditional authoritarian, totalitarian, and fascist regimes". Schamis, Hector E., "Reconceptualizing Latin American Authoritarianism in the 1970´s", op. cit., pág. 203. 32 Linz, J.J. & Stepan, A., Problems of Democratic Transititon and Consolidation…, op. cit., pág. 39. 33 Ibídem, pág. 39.



27

el poder de tal manera como si el país fuera su propia finca34. Dentro de la categoría

de regímenes postotalitarios incluiría aquellos que recientemente emergidos de un

Estado Totalitario y que transitaban hacia una apertura, pero que todavía

conservaban el lastre de una ideología clara y de la influencia predominante,

aunque en descomposición, de un partido único. Dentro de esta tipología estarían

incluidos la inmensa mayoría de los países que permanecieron bajo la influencia de

la antigua URSS35.

Resumiendo, podemos decir que el término más utilizado en la literatura para

designar a los regímenes no democráticos es el de autoritario en el sentido que le

da Linz, aunque a veces se utiliza en sentido amplio para referirse a todos los no

democráticos. También ha arraigado el término de regímenes autoritario-

burocráticos, para referirse a los regímenes militares con intención desarrollista de

América Latina de los años sesenta y setenta. Ha quedado superada la

denominación de fascista, reservándose ésta denominación casi exclusivamente a

Italia, Alemania y ciertos regímenes en Centro Europa en el periodo de

entreguerras. Otros términos, como el de semi-competitivo no ha llegado a tener

excesivo éxito y, finalmente, los términos sultánico y postotalitario, aunque se

utilizan a veces, no están demasiado extendidos todavía, quizá debido al poco

tiempo transcurrido desde que se definieron sus características con exactitud.

2. EL FRANQUISMO: UN RÉGIMEN AUTORITARIO

Si hay un régimen al que se le puede aplicar este término, es sin lugar a

dudas al Régimen de Franco, pues Linz, quien lo diseccionara en sus partes

componentes, lo hizo basándose en la vida política y social de la España bajo la

dictadura de Franco.

34 Cfr. Linz, J.J., "Transiciones a la Democracia", op. cit., págs. 10-11, y Linz, J.J. & Stepan, A., Problems of Democratic Transititon and Consolidation..., op. cit., págs. 51-54; Stepan, A., "Democratic Opposition and Democratization Theory", Government and Opposition, Vol. 32, number 4, autumn 1997, págs. 657-673. 35 La descripción de esta nueva tipología y su diferencia con los regímenes sultánicos, totalitarios y autoritarios se puede ver en Linz, J.J. & Stepan, A., Problems of Democratic Transititon an Consolidation..., op. cit., págs. 40-51.



28

La aplicación de este término para España fue aceptada por Guy Hermet36 ,

quien, aunque con matizaciones, ha sido uno de sus máximos divulgadores; por

Amando de Miguel37 -aunque este pronto prefirió el término de "bonapartismo"38-, y

por otros muchos autores entre los que se podría nombrar a Carr y Fusi, Payne,

Tusell, Maravall y Garrorena Morales39.

Al igual que la validez del concepto había sido discutida, no lo sería menos

su aplicación a la España de Franco: dos congresos sobre el fascismo y el

autoritarismo en Pau40 y en Barcelona41, ambos en 1976, dejaron de manifiesto que

no había consenso acerca del calificativo para la realidad española y que la

aplicación del término autoritario no llegaba a convencer. El termino preferido para

los oponentes del régimen había sido el de fascista42, aunque este término pronto

dejó de tener vigencia debido en parte a los mejores conocimientos de la realidad

del Régimen de Franco; así, Payne43 en 1980 podía afirmar rotundamente que

"(c)asi ningún analista riguroso afirma que el régimen de Franco o de Salazar fuera

jamás plena ni siquiera intrínsecamente fascistas, y algunos niegan que tuvieran en

36 Cfr. Hermet, G. "Dictature Bourgeoise et Modernisation. ..", op. cit.; "Espagne: Changement de la Societé...", op. cit., En las Fronteras de la Democracia, op. cit. 37 Cfr. De Miguel, A., Sociología del Franquismo..., op. cit. 38 Oltra, B. y De Miguel, A., "Bonapartismo y Catolicismo. Una Hipótesis Sobre los Orígenes Ideologicos del Franquismo", Papers. Revista de Sociología, Barcelona, nº 8, págs. 53-100. Hay que notar que A. Rouquié, uno de los defensores de esta tipología política rechazó en su momento que España pudiera incluirse dentro de los regímenes autoritarios. Cfr. Rouquié, A., "L´Hypothèse "bonapartiste"...", op. cit., pág. 1102. 39 Cfr. Carr, R. y Fusi, J.P., España, De La Dictadura a La Democracia, Barcelona, 1979, págs. 60-67. Payne, S.G., El Régimen de Franco, Alianza Editorial, Madrid, 1987, Prefacio, pág. i. Tusell, J. "Familias Políticas del Franquismo", op. cit., págs. 177-187. Maravall, J. M. y Santamaría, J., "Crisis del Franquismo, Transición Política y Consolidación de la Democracia en España", Sistema, nº 68-69, noviembre, 1985, págs. 79-129. Angel Garrorena Morales aborda el estudio de las Cortes Españolas , partiendo de la definición de Linz en Autoritarismo y Control Parlamentario en las Cortes de Franco, Publicaciones del Departamento de Derecho Político, Universidad de Murcia, 1977. 40 Las ponencias fueron publicadas en Tuñon de Lara y otros, VII Coloquio de Pau. De la Crisis del Antiguo Régimen al Franquismo, Barcelona, 1977. 41 Algunas de las ponencias fueron publicadas en la revista Papers. Revista de Sociología, Barcelona, nº 8. Para ver un resumen de estas jornadas se puede ver Fontán, Nidia M. "Regímenes Autoritarios: ..", op. cit. 42 Entre los autores más destacados que preferían este término estaban Tuñon de Lara, Tamames, C. Rama, Marsal y otros. Cfr. Jerez Mir, Miguel, Élites Políticas y Centros de Extracción en España, 1938-1957, Centro de Investigaciones Sociologicas, Madrid, 1982, pág. 30. 43 Payne, S. G., El Fascismo, op. cit.,1995 pág. 143. Sin embargo la discusión siguió como lo demuestra una mesa redonda, celebrada en Florencia en 1982. Asistieron a la misma, entre otros Linz y De Felice. Un resumen de los debates en Chueca, R.L., "Mesa Redonda Sobre Autoritarismo Y Fascismo en Los Países Latinos", Revista de Estudios Políticos, Nueva Época, nº 30, noviembre-diciembre 1982, págs. 191-195.



29

absoluto que ver con el fascismo", y, con respecto al de Franco, Furet44 opina lo

mismo que el anterior. Otra de las denominaciones más utilizada sigue siendo la de

dictadura con sus adjetivos "militar", "ideológica", "constituyente", "clerical fascista",

"de la burguesía", etc. Finalmente podemos denominar al régimen de Franco a

través de las fuentes ideológicas que lo inspiraron, calificándolo de "Estado

Corporativo"45.

En este trabajo utilizaremos preferentemente la definición de régimen

autoritario. Esta definición para la España de Franco tiene dos ventajas claras: por

una parte el concepto está lo suficientemente desarrollado como para poder

contrastarlo con la realidad y, por otra, hay un gran número de bibliografía que ha

estudiado los regímenes autoritarios partiendo o aceptando, aunque sólo sea

parcialmente, la definición de Linz, lo que hace posible un análisis comparativo sin

grandes riesgos de utilizar parámetros distintos.

3. LAS FASES EN LA EVOLUCIÓN DE LOS REGÍMENES AUTORITARIOS

La evolución de los regímenes autoritarios era un suceso que se venía

observando desde los años setenta, y de hecho, esa evolución interna sirvió como

un rasgo distintivo más entre regímenes autoritarios y totalitarios46. La caída de los

regímenes comunistas, tras una evolución interna de los mismos, ha demostrado

44 Cfr. Furet, F., El Pasado de Una Ilusión, op. cit., pág. 287. 45 Trinidad Sánchez, M. La Gestación del Estado Corporativo y la Polémica Sobre Costa, Madrid, Universidad Complutense (Col. Tesis Doctorales, nº 89/83), 1983. Citado por Esteban Navarro, Miguel A., "La Categorización Política..", op. cit., págs. 13, 24, 25, 26. 46 Cfr. Colomer, J.M., "Teorías de la Transición", op. cit., pág. 250, y Di Palma, G., "Legitimation from The Top To Civil Society", op. cit., pág. 52. Este último cita entre los defensores de esta teoría a Kirkpatrick, "Dictatorships and Double Standars", Commentary, november 1979, y a Linz, J.J., "Epilogue", Hermet (ed.), Totalitarismes, Paris, 1984. Por su parte, en McSeweeney, Dean, Tempest, Clive, "The Political Science of Democratic Transition in Eastern Europe", Political Studies, volume XLI, number 3, september 1993, pág. 412, se cita la obra de Huntington, "Will More Countries Become Democratics?", Political Science Quarterly, summer 1984, en donde éste afirmaba que "the likelihood of democratic development in Eastern Europe is virtually nil", pág. 224.



30

como poco válido la utilización de ese parámetro para distinguir ambos tipos de

regímenes, pero, a la vez, ha ratificado que un régimen que intenta limitar las

libertades individuales, en un mundo en donde la movilidad social y las

comunicaciones son cada vez mayores, tiene grandes dificultades para permanecer

inalterable en cuanto al control social se refiere. Esto en gran parte, como afirma

Ferrando Badía47, se debería a la incapacidad que tienen estos regímenes de

incorporar y asimilar los cambios producidos en el entorno social, político e

ideológico:

"...el sistema autoritario (...) es transitorio por esencia, pues el sino de todo régimen autoritario es, en su futura evolución, transformarse en un régimen democrático-pluralista o en uno totalitario. Esta afirmación se basa, entre otras razones, en el carácter de la élite autoritaria. Debido a la impermeabilidad de la misma, junto a la existencia de un substrato social plural, están abocados a una radical transitoriedad. Su duración dependerá de la vida del "fundador" y de élite instalada con él en el poder"

En cambio, como afirma Linz48, la democracia es capaz de incorporar estos

cambios, bien por la adaptación del Gobierno que, tras observar la realidad,

evoluciona para no perder el poder, o bien por el recambio de los gobernantes tras

unas elecciones.

Por lo tanto, todo régimen autoritario, e incluso totalitario, por represor que

sea, con el paso del tiempo49 tiende a un cierto relajamiento en las medidas de

presión, debido, bien a la incapacidad de controlar unos medios de comunicación

cada vez más sofisticados o, mucho más frecuentemente, por una pérdida de fe

dentro de la élite en los ideales que inspiraron el nacimiento del régimen, lo que

hace que el régimen evolucione. Siguiendo a Chuliá50, quien utiliza una visión

diacrónica para el estudio de los regímenes autoritarios, se podrían distinguir tres

fases en la evolución de éstos: implantación, normalización y liberalización. El paso

de uno a otro se produciría cuando el espacio público se desliza desde unas

posiciones prácticamente nulas, a unas en donde, poco a poco, se van creando

áreas en donde es posible un cierto debate, contrastes de opiniones, ciertas

47 Ferrando Badía, J., El Régimen de Franco, Tecnos, Madrid, 1984, pág. 6. 48 Cfr. Linz, J.J., " Transiciones a la Democracia", op. cit., pág. 14. 49 Con respecto a la importancia que tiene el tiempo en los cambios en los régimes autoritarios, se puede ver Linz, J.J. , "Il Fattore Tempo nei Muttamenti di Regimi", Teoría Política, 1, 1986, págs. 3-48. 50 Chuliá, E., La Evolución Silenciosa..., op. cit., págs. 9-23.



31

libertades de prensa, de reunión, de participación política, etc. Estas divisiones, y el

paso de unas a otras, son difícilmente percibidas, ya que no siempre viene

precedido de una norma legal, sino que muchas veces una legislación que

teóricamente permitiría un aumento de las libertades no se pone en práctica,

mientras que, por el contrario, sin cambios legales significativos se puede disminuir

sustantivamente el cerco estatal a las libertades públicas, gracias a una mayor

tolerancia por parte de la burocracia o de las fuerzas de orden público.

3.1. La implantación

Cuando un gobierno autoritario toma el poder, especialmente si se da en un

país con cierta tradición democrática, lo primero que hace es la depuración de los

elementos que considera peligrosos para la propia supervivencia del régimen;

después, limita los derechos de reunión y de expresión, controlando los medios de

comunicación de masas y promueve, o bien una masiva incorporación al partido

único, o fomenta una despolitización mediante medidas represivas.

Esta fase, roto el sistema legal anterior, y sin uno nuevo que lo haya

sustituido, se caracteriza por la discrecionalidad administrativa, que hace que la

población se disuada a la hora manifestar cualquier crítica a los nuevos gobernantes

ante el temor de ser represaliados.

3.2. La normalización

El nuevo gobierno progresivamente se provee de un cuerpo legal que

garantiza, al menos teóricamente, una serie de derechos básicos, a la vez que va

estructurando unas instituciones que, aunque no dejen de ser una fachada,

permiten dar una imagen de Estado asentado en una legalidad institucional y no en

la voluntad caprichosa de sus dirigentes. Por otra parte, se pasa de las grandes

depuraciones a la persecución selectiva: se celebran juicios y se juzga según unas

leyes aprobadas por el Gobierno o, en algunos casos, por el Parlamento. Este paso

del estado de medidas, al estado de normas51, no significa que el terror y la

arbitrariedad hayan desaparecido, pero implica una mayor predictibiliad en la

51 Fraenkel, Ernst. Der Doppelstaat, Frankfurt, A.M./ Köln: Europäische Verlagsanstalt. Citado por Chuliá, La Evolución Silenciosa..., op. cit., pág. 17.



32

actuación de los aparatos represivos del estado52. Este cambio se debe en parte a

que, una vez ganado el poder y eliminados mediante muerte o exilio a la mayoría de

los oponentes al nuevo régimen, se hace más difícil justificar una represión

indiscriminada ante los organismos internacionales e incluso ante los más

moderados del Gobierno. Por otra parte, ya no es necesario para controlar los

resortes del Estado grandes esfuerzos represivos como antaño, ya que el miedo

instaurado en la población es uno de los mejores aliados de los nuevos

detentadores del poder: unas purgas selectivas a las que se les haga la debida

propaganda del juicio, junto a la condena, servirán para mantener vivo el recuerdo

de las mejores épocas de la represión.

3.3. La liberalización

El tercer paso hacia la democracia, si no hay regresión, es la liberalización.

El concepto de liberalización ha sido objeto de distintas interpretaciones, que van de

concederle al término un significado muy restrictivo, considerando que cualquier

cambio por pequeño que fuese dentro de un régimen autoritario se podría calificar

de liberalización, hasta una definición que sería tan amplia que se podría confundir

con la fase de transición. Junto con Chuliá53, considero que entre las definiciones

que exigen demasiadas condiciones para calificar una fase como liberalización

estarían las de Di Palma, Przeworsky y la de O´Donell y Schmitter, a los que

nosotros le podríamos añadir a Dahl54. Todos ellos, con distintos matices,

entenderían que la fase de liberalización, entre otras cosas, incluiría la posibilidad

de poner en cuestión la hegemonía del poder político.

Más acertada, que la de los anteriores, me parece la definición de

Huntington55, al ser menos exigente en la enumeración de los requisitos necesarios

52 Simecka, Milan, Le Rétablissement de l´Ordre, París, Maspero, 1979. Citado por Di Palma, G., "Legitimation from the Top Civil Society", Bemeo, N, Liberalization and Democratization: Change in the Soviet Union and Eastern Europe, The Johns Hopkins University Press, Baltimore and London, 1992, pág. 59. En el libro de Di Palma se puede ver la diferencia entre la normalización en los países autoritarios del Oeste y los totalitarios del Este. 53 Cfr. Chuliá, La Evolución Silenciosa..., op. cit., págs. 17-19. 54 Cfr. Dahl, R., La Poliarquía, op. cit., págs. 41-46 55 Huntington, S., La Tercera Ola..., op. cit., pág. 22. Chuliá (La Evolución Silenciosa, , op. cit., pág. 15) citando la definición de Hungtington pero no los contenidos específicos, critica a este de que no "despeje las dudas



33

para conocer que se ha llegado a esta fase. Para este, la liberalización se

entendería como "la apertura parcial de un sistema autoritario, sin que se elijan

líderes gubernamentales a través de unas elecciones libremente competitivas"; esta

apertura parcial podría consistir, según Huntington, en liberar presos políticos, abrir

algunas instancias para el debate público, atenuar la censura, permitir elecciones

para puestos que tienen escaso poder, etc.

Aunque hemos dicho que O'Donell y Schmitter por una parte, y Przeworski

por otra, pedían demasiados requisitos. Estos hablaron de ciertas características

que pueden dar luz acerca de este concepto. De esta forma, Przeworski56,

consideraba que uno de los rasgos definitorios de la liberalización era la de ser una

situación, o un proceso, que implicaba la capacidad de "controlar los resultados ex

post'". Esta característica ha sido aceptada por Chuliá57 y por Bova58. Generalmente

el paso a la liberalización es difícil de medir porque muchas veces no hay más señal

que la sensación de una mayor libertad que se puede sentir en la calle, en la plaza,

o en los medios de transporte, con respecto a un pasado inmediato. A este

respecto, Timor Kuran59, refiere una anécdota sucedida en Alemania del Este poco

tiempo antes de la caída del Muro: dos personas totalmente desconocidas coinciden

en el tren y, delante de otras muchas personas, empiezan a criticar abiertamente al

Gobierno. Ante esto, Kuran afirma que este pequeño sucedido nos puede llevar a la

conclusión de que "Alemania del Este estaba obviamente alcanzando su punto de

ebullición". Por lo que entiendo que la liberalización se puede ver reflejada en la

contestación realizada a escala individual, pero de forma pública, ante la sensación

de que la represión cotidiana ha disminuido, y eso incluso en el caso de no haberse

producido ningún cambio legal significativo.

sobre qué contenidos específicos incluye ésta", como se ve por la cita parafraseada a continuación, Huntington sí que los define. 56 Cfr. Przewosky, A, "La Democracia Como Resultado Contingente de los Conflictos", Zona Abierta, 39-40, abril-septiembre, 1986, pág. 3. 57 Cfr. Chuliá, E., La Evolución Silenciosa..., op. cit., pág. 18. 58 Cfr. Bova, R., "Political Dynamics of the Post- Communist Transtition: a comparative Perspective", Bermeo, N., Liberalization and Democratization: Change in the Soviet Union and Eastern Europe, The Johns Hopkins University Press, Baltimore and London, 1992, pág. 19. 59 "East German was obviosuly reaching its boiling point", Kuran, Timor,"Surprise in the East European Revolution", Bermeo, N., Liberalization & Democratization, op. cit., pág. 15.



34

4. FACTORES INFLUYENTES EN LA EVOLUCION DE LOS REGÍMENES AUTORITARIOS. ESTADO DE LA CUESTION

El estudio de las transiciones desde un Estado Autoritario a uno democrático

ha sido una de las constantes en la Ciencia Política de los últimos cincuenta años.

El cómo, el cuándo, quiénes y el porqué se han producido en unos países y no en

otros, en un tiempo y no en el anterior, etc., han sido una y otra vez analizados

sacando a la luz gran variedad de hipótesis que han sido refutadas o ratificadas por

estudios empíricos. En estas páginas esbozaremos algunos de los trabajos que han

tenido más repercusión en el campo científico y que han marcado la pauta para

posteriores estudios.

4.1. El factor económico.

Los estudios de Lipset que relacionaron como causante y causado al

crecimiento económico y a la democracia, tanto para promoverla, como para

sustentarla60 -lo que se ha llamado la teoría de la modernización- ha sido uno de los

temas más debatidos el campo de la política comparada61. Partiendo de esta

premisa causal, los defensores de esa teoría han creído en la necesidad de unas

precondiciones para que un régimen pueda llegar a ser una democracia. Así, la

condición previa de la industrialización serviría de catalizador de todo el proceso,

cuya secuencia lógica sería: industrialización, urbanización, expansión de la

educación con un aumento del nivel cultural, aumento de los medios de

comunicación de masas y de transporte que favorecerían la formación de una

amplia clase media y un aumento de concienciación política lo que provocaría un

60 Cfr. Lipset, Seymour M., "Some Social Requisits of Democracy: Economic Development and Political Legitimacy", The American Political Science Review, 53, March 1959. Utilizo la traducción castellana en Batllé, A. (ed.), Diez Textos Básicos de Ciencia Política, Ariel, Barcelona 1992, págs. 113-150. 61 Cfr. Przeworsky, A., Limongi, F.,"Modernization: Theories and Facts", World Politics, Volume 49, number 2, January 1997, pág.155.



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mayor implicación en la vida pública. Ante estos cambios, más o menos extendidos

en el tiempo, los detentadores del poder percibirían la perdida de su legitimidad y

paulatinamente irían cediendo terreno político deslizándose hacia una sociedad

democrática.

Entre los estudios recientes que avalan de la teoría de la modernización,

estarían los de Ross E. Burkhart y Michael S. Lewis-Beck62, y los de John B.

Londregan y Keith T. Poole63. Los primeros llegan a la conclusión de que el

crecimiento económico mejora las perspectivas democráticas de un país, aunque

esas posibilidades disminuyen en la medida que un país está más alejado de los

países desarrollados; así, por ejemplo, España y Portugal se han podido

democratizar con un nivel económico inferior al que lo pueda hacer Indonesia. En

cuanto a los segundos, sus investigaciones apoyarían la anterior tesis, pero

consideran que la causa económica no es exclusiva, sino que otros factores han

influido poderosamente para que un país pueda pasar de un gobierno autoritario a

uno democrático.

Pero no todos los estudiosos han estado o están de acuerdo con las

hipótesis arriba apuntadas. El primer politólogo que se acercó al campo de la

política comparada, apartándose en parte de una visión determinista, fue Dunwart

Rustow64. Este defendió la influencia de una multitud de factores en el camino hacia

la democracia65, dando de esta forma nuevas esperanzas a países del tercer

mundo, que por sus bajos ingresos veían lejana la democracia según las teorías de

la modernización.

62 Burkhart, R.E., Lewis-Beck, M.S., "Comparative Democracy: The Economic Development Thesis", American Political Science Review, Vol. 88, nº 4, December 1994, págs. 903-910. En este estudio se pueden ver distintos trabajos que apoyan y refutan esta teoría. 63 Londregan, J.B., Poole, K.T., "Does Income Promote Democracy?”, World Politics, Volume 49, Number 1, october 1996, págs. 1-30. 64 Rustow, D., "Modernization and Comparative Politics. Prospects in Research and Theory", Comparative Politics I, October 1968, 37-51, y en "Transitions to Democracy: Toward a Dynamic Model", Comparative Politics, XI, april, 1970, págs. 337-363. 65 Así defendía que, "a dynamic model or the transition must allow for the possibility that different groups, e.g., now the citizens, now the rulers, now the forces in favor of change, and now those eager preserve the past, may furnish the crucial pulse to democracy", "Transitions to Democracy..", op. cit., pág. 345.



36

Aparte de Rustow, quizá haya sido Dahl66 el que haya criticado más

duramente la teoría de la modernización. Este, aunque admite la existencia de

umbrales económicos por encima de los cuales es más fácil que exista una

democracia, o una poliarquía según su terminología, asegura que esa realidad no

es matemática y que existen países con alto nivel económico que no son

poliarquías, y países con bajo nivel que sí lo son. Estas observaciones también

fueron hechas por Diamond, Linz y Lipset67, que percibieron como en Latinoamérica

se habían dado casos de gran desarrollo democrático en países con una estructura

muy rural, como el Chile de los años 30, mientras que otros países bastante

desarrollados como Uruguay o Argentina cayeron en manos de un gobierno

autoritario. Los autores explican esta indeterminación, incorporando al proceso

democratizador más variables, entre las que destacaron el papel de las élites todo el

proceso.

A finales de los años setenta, la caída de algunos regímenes de tipo

autoritario-burocrático en América Latina, obligó a replantearse el pretendido

determinismo entre economía y régimen político, incluso para autores anteriormente

defensores de la necesidad de unas precondiciones. El crecimiento económico

había favorecido tanto la aparición de la democracia como de la dictadura y, a la

vez, las crisis económicas habían ayudado a la caída de ambas. Schmitter y

O´Donell68, al estudiar estas supuestas contradicciones, se alinearon con la tesis de

Dahl al afirmar que no se podía establecer una correlación entre aumento de

riqueza económica y democracia. Huntington, también olvidó en parte su

determinismo económico al afirmar que, aún habiendo una relación entre desarrollo

económico y democracia, "ningún nivel o modelo de desarrollo es en sí mismo

necesario ni suficiente para llevar a la democracia69.

66 Dahl, R., La Poliarquía, op. cit., pág. 72. 67 Diamond, Linz, Lipset (eds.), Democracy in Developing Countries: Latin America, Volume IV, Lynne Rienner Publishers, Boulder, Colorado, 1989, págs. 68 y 69. 68 "Nor can de timing of an opening toward liberalitazion be correlated predictably with the perfomance of authoritarian rulers in meeting socioeconomic goals. Both relative succes and relative failure have characterized these moments", O´Donell, G., Schmitter, P. C., "Opening Authoritarian Regimes", Transitions from Authoritarian Rule..., op. cit., pág. 20. 69 Huntington, S. La Tercera Ola..., op. cit., pág. 65.



37

Que no siempre que hay desarrollo económico hay transición hacia la

democracia, lo parece probar el estudio hecho por Adam Przeworsky y Fernando

Limongi70, que ha abarcado, entre 1950 y 1990, a 135 países con una suma total de

224 regímenes distintos -101 democráticos y 123 autoritarios- llegando a la

conclusión de que los dictadores sobreviven durante años en países ricos,

cualquiera que sea el supuesto umbral económico previsto para que esos

regímenes desaparezcan.

En apoyo de la tesis no determinista, estaría también el estudio de David

Martin Jones acerca de Asia, en donde el autor defiende que en países de esa zona

que han tenido aumento económico por encima del 7 por ciento anual entre 1960 y

1995 y un considerable aumento de la clase media, "even moderate

"decompression" seems improbable"71.

Concluyendo, podríamos decir que el aumento económico, estadísticamente

favorece la aparición la democracia, pero que no parece existir un umbral por

encima del cual se pueda decir que la democracia es "inevitable"; el número de

excepciones es tan alto que, si bien el desarrollo económico favorece

significativamente su aparición, es necesario que este vaya acompañado de otros

factores coadyuvantes como pueden ser el estar situado en una zona

geoestratégica determinada, la actuación de las élites, la intervención externa, una

determinada cultura en parte relacionada con la religión predominante, etc.

4.2. De las estructuras a los actores.

Rustow, como queda dicho, fue el primero que hizo una crítica del

estructuralismo determinista volviendo a poner en el centro de los cambios políticos

a los actores individuales, concretándolos en las élites. Entre los primeros que

siguieron la línea marcada por Rustow se encuentran Linz y Stepan72, en varias de

70 "dictatorships survived for years in countries that were wealthy. Whatever the treshold at wich development es supposed to dig the grave for authoritarian regimes, it is clear that many dictatorships passed it in good health", Przeworsky, A, Limongi, F. "Modernization...", op. cit., pág. 160. 71 Martin Jones, David, "Democratization, Civil Society, and Iliberal Middle Class Cultura in Pacific Asia", Comparative Politics, Volume 30, Number 2, January 1998, págs.147-169. 72 Cfr. Linz, J. J., La Quiebra de las Democracias, Alianza, Madrid, 1987, especialmente en la Introducción, págs. 11-31. En apoyo a esta visión, se puede ver Ertman, Thomas, "Democracy and Dictatorship in Interwar Western Europe Revisited", World Politics, Volume 50, Number 3, april 1998, págs.474-505. En este trabajo se



38

sus obras. En Breakdown of Democracies, al estudiar el alto nivel de paro y las

crisis económicas en la Europa de entreguerras -especialmente Alemania e Italia

por una parte, y Holanda y Noruega por otra- llegaron a la conclusión de que las

malas condiciones económicas y sociales sirvieron de precondiciones para que

aparecieran gobiernos autoritarios en los dos primeros países, pero no eran

condiciones totalmente necesarias, como lo demostrarían los casos de Holanda y

Noruega, que poseían similares condiciones socioeconómicas y no sufrieron

estados autoritarios. Ante esa evidencia, resaltaron el papel de factores

estrictamente políticos en los cambios de tipo un tipo de régimen a otro, como eran

la capacidad de liderazgo con habilidad ante las situaciones adversas y la debilidad

o la fuerza de las organizaciones políticas.

Por su parte, O´Donell, Schmitter y Whitehead73, olvidándose los dos

primeros de su anterior visión demasiado centrada en la causalidad desarrollo

económico-democracia, concedieron un puesto privilegiado a las élites. Entendían

que llegado a un punto, las élites de los regímenes autoritarios se dividirían entre los

"blandos" y los "duros"; los primeros desearían promover una cierta liberalización

política acercándose a las posturas de los moderados de la oposición, mientras que

los duros verían en todo intento de apertura, por mínima que fuese, un peligro para

la supervivencia del Régimen. Estas divisiones serían cada vez más intensas y,

llegado un momento, la situación se decantaría hacia una democracia o hacia un

fortalecimiento de las medidas represivas74.

Por otra parte, Linz junto con Diamond75 en sus trabajos sobre América

Latina, aunque defensores de la importancia de los actores en los procesos

evolutivos de los regímenes, darían más importancia que los anteriores a los

factores estructurales, como era el grado de institucionalización de un determinado

demuestra cómo, de las 12 democracias europeas durante el periodo de entreguerras, sólo en cuatro -España, Portugal, Alemania e Italia- fracasó la democracia, en contra de las otras ocho -las tres monarquías escandinavas, Suiza, Francia, Gran Bretaña, Bélgica y Holanda- a pesar de los factores económicos adversos. 73 O´Donell, G., Schmitter, P., " Opening Authoritarian Regimes", Transitions from..., part IV, op. cit., pág. 19. 74 Cfr. Przeworsky, A., "Problems in The Study of Transition to Democracy", en O´Donell, Schmitter, Whitehead, Transitions from Authoritarian Rule, op. cit., Part. III, pág. 53, se puede ver un análisis teórico de este proceso. Casi todos los autores del libro conjunto, utilizan la división duros-blandos para analizar las transiciones en países concretos.



39

régimen. Esta es la misma visión que tienen Linz y Stepan76, en su obra conjunta

Transitions and Consolidation, en donde vuelven a insistir en la importancia de

diversos factores en el inicio del cambio de las dictaduras y dan especial relevancia

a "who initiates and who control the transitions". Por su parte, Hungtington en la

Tercera Ola, resalta el papel de los actores, pero señalando que debían partir de

unas condiciones generales favorables, situándose en la línea de Linz, Diamond y

Stepan77.

4.3. La influencia internacional.

Entre los defensores de las causas endógenas, minimizando las exógenas

en el camino a la democracia, se encuentra la obra colectiva de O´Donell, Schmitter

y Whitehead78, y más recientemente Rusell Bova79. Con respecto a la obra colectiva

sobre las transiciones, Schmitter en la introducción al tomo acerca del sur de

Europa, afirma que los resultados del trabajo colectivo eran que las transiciones a la

democracia debían ser explicadas en clave interna, siendo los factores externos

muy marginales. Por su parte, Rusell Bova afirma que cuando se produjeron los

cambios hacia la democracia en España, Portugal y la URSS no existían amenazas

significativas desde el exterior.

Sin embargo, en posteriores obras conjuntas, los autores de Transiciones a

la democracia reconocieron un papel primordial de la influencia internacional en las

transiciones hacia la democracia en los países del Centro y Este de Europa80.

Apoyando esta última visión, estaría Hungtington81, quien al estudiar las transiciones

75 Diamond, Linz, Lipset (eds.), Democracy in Developing Countries: Latin America, Volume Four, Lynne Rienner Publisher, Boulder, colorado, 1989, pág. 44. 76 Linz, J.J., Stepan, A., Problems of Democratic Transition and Consolidation..., op. cit., especialmente en el capítulo "Actors and Context", págs. 66 y ss. 77 Hungtington, S., La Tercerra Ola...,op. cit., pág. 105. También en este sentido se pueden ver las págs. 281-282. 78 Cfr. Schmitter, P.C., "An introduction to Southern European Transitions", O´Donell, Schmitter y Whitehead, Transitions.., op. cit., part. I, pág. 4. 79 Bova, Rusell, "Political Dynamic of the Post-Communist Transition...", op. cit., pág. 123. 80 Así lo afirman, sin citar fuentes, Linz, J.J. y Stepan, A., Problems of Democratic.., op. cit., pág. 73. 81 Hungtington, S., La Tercera Ola.., op. cit. págs. 87-104. Como se vio anteriormente, los trabajos de Ross E. Burkhart y Michael S. Lewis-Beck y los de John B. Londregan y Keith T. Poole, en cierta forma llegaron a la misma conclusión: el factor internacional unido al factor económico multiplicaba las posibilidades de una transición a la democracia.



40

en tres grandes áreas de influencia internacional -la antigua CEE, Estados Unidos y

la antigua URSS- distingue que ésta puede actuar a través de acciones concretas

(declaraciones, ayuda militar a la oposición democrática, sanciones económicas,

etc.) y a través de un efecto, difícilmente medible, pero no menos efectivo: el efecto

de la bola de nieve o efecto dominó. Este efecto se produciría en el momento en el

que una transición desde un régimen autoritario realizada con éxito en un país,

influiría en un régimen autoritario vecino, por la ayuda de los nuevos gobernantes

democráticos a la oposición del país todavía autoritario.

Por su parte, Linz y Stepan82 distinguen entre tres aspectos de la influencia

internacional en favor de la democratización: política internacional de algunos

imperios, formales o informales, como el Imperio Británico después de la II Guerra

Mundial en sus ex colonias, la URSS en sus antiguos aliados, los Estados Unidos y

la CEE; la zeitgeist, o el espíritu de los tiempos que facilita el que haya una

democracia, o dictadura, si hay una tendencia generalizada hacia ese tipo de

régimen83 y, finalmente, la difusión; ésta se diferenciaría de la zeitgeist, en que ésta

última se refiere a eras mientras que la difusión bien puede darse en semanas o

días. Finalmente, también valoran como importantes los factores internacionales

Przeworsky y Limongi84.

4.4. La religión.

La importancia que se le pueda dar a las religiones a la hora de catalizar

cambios en los regímenes autoritarios variará mucho dependiendo de la perspectiva

que se haya tomado desde el principio al analizar las transiciones a la democracia.

Así, una visión que considera fundamental la creación de una cultura cívica para la

llegada de la democracia, siguiendo a Almond y Verba85, les concederá especial

relevancia, mientras que si tomamos como referencia de estudio casi

82 Linz, J.J., Stepan, A., Problems of Democratic...,op. cit., págs. 72-76. 83 Sin embargo, esto no significa que acepten la famosa tesis de Fukuyama sostenida en "The End of the History", National Interest 16, Summer 1989, págs. 3-18, sino que, por el contrario, la rechazan explícitamente. 84 Cfr. Przeworsky, A, Limongi, F., Modernization, op. cit., pág. 165, para el caso concreto de Taiwan.



41

exclusivamente a los actores, en el sentido que lo hicieron los autores de

Transitions from Authoritarian Rule, la religión quedará bastante relegada86.

Huntington87 llega a la conclusión de que la religión, entendida como cultura,

juega un papel importante en las transiciones a la democracia, y defiende que, en

términos generales, el protestantismo y el catolicismo -este después del Concilio

Vaticano II- la favorecen, mientras que la religión ortodoxa, el confucianismo y el

Islam la frenan88. Sin embargo no concede un valor absoluto a la religión, pues cree

que lo mismo que en un momento determinado se vio al catolicismo como

incompatible con la democracia, como sugirió Lipset, e incompatible con el

capitalismo, según la conocida tesis de Weber, con el tiempo ambas afirmaciones

se han demostrado falsas. Por lo tanto, Huntington concluye que si bien puede

parecer que el islamismo y el confucianismo tienen más valores en contra que a

favor de la democracia, eso no impediría que, en un momento determinado, los

elementos que ambas religiones tienen a favor de la democracia puedan surgir,

ahogando al conjunto de postulados teóricos en contra de ella. Coinciden

básicamente con el anterior Linz y Stepan89.

4.5. La Sociedad Civil.

El estudio de la sociedad civil ha sido considerado en la literatura de los

últimos veinte años como un elemento clave para entender los procesos de cambio

en los estados autoritarios. Siguiendo a Pérez Díaz90 podemos distinguir dos tipos

de sociedad civil: la primera, tomada en sentido lato, se referiría al conjunto de

instituciones sociopolíticas que incluye un gobierno limitado operando bajo la ley, un

conjunto de instituciones sociales -mercados u otros órdenes espontáneos- y una

esfera pública en donde los dos anteriores debaten acerca de los asuntos de interés

85 Cfr. Sani, Giacomo, "The Political Culture of Italy: Continuity and Change", The Civic Culture: Revisited, op. cit., págs. 295-297 y 313-314. 86 Es significativo que en el tercer y cuarto tomo de ese libro, en donde se tratan los aspectos generales de las transiciones no se haga ninguna referencia a la religión. 87 Cfr. Huntington, S., La Tercera Ola..., op. cit., págs. 53, 72-87, 266-277. 88 Cfr. Huntington, S., La Tercera Ola..., op. cit., págs. 276-277. 89 Cfr. Linz, J.J., Stepan, A., Problems of Democratic..., op. cit., págs. 260-261. 90 Cfr. Pérez Díaz, V., La Primacía de la Sociedad Civil, Alianza Editorial, Madrid, 1994, segunda edición, págs. 76-102.



42

público. En sentido estricto, la sociedad civil se reduciría a las instituciones sociales,

como son los mercados y asociaciones, en donde se incluiría la esfera pública, pero

con la exclusión quedarían de las instituciones estatales.

Si intentamos aplicar el concepto de sociedad civil a los estados autoritarios,

debemos utilizar a la sociedad civil en el sentido restrictivo, ya que todo estado

autoritario, por definición, intenta limitar la circulación libre de ideas y asociaciones

que podrían poner en peligro la estabilidad misma del régimen, por lo que no intenta

dialogar con ellas sobre el interés público. Por eso, la sociedad civil en estos países,

a diferencia de lo que sucede en las democracias, en donde la expansión natural de

ésta forma parte del sistema, no sólo no incluiría a las instituciones estatales, sino

que se articularía a sus espaldas y a menudo en contra de ellas91.

Uno de los primeros estudios sobre las transiciones que resaltaron la

importancia de la sociedad civil, en los cambios evolutivos de los regímenes

autoritarios, fue el de Transitions from Authoritarian Rule. Los autores consideraron

que la sociedad civil tuvo una gran influencia en las transiciones, especialmente en

el sur de Europa92. Sin embargo, relegan su influencia a un segundo plano, una vez

que el proceso de liberalización del régimen ha empezado y los moderados se

imponen a la línea dura del régimen. Sólo en ese momento sería cuando se

produciría la "resurrección de la sociedad civil"93. Levine94, partiendo de su visión

crítica a la escisión que se había hecho entre los estudios de las transiciones y

democratizaciones, hizo notar que por una parte los autores de Transitions from

Authoritarian Rule daban poca importancia a la sociedad civil como catalizadora de

cambios relegándola al estímulo de las élites aperturistas y, por otra, que se

hablaba casi siempre en términos abstractos, sin concretar su vinculación con las

élites y los incipientes partidos políticos, lo que impedía explicar, una vez finalizada

91 El sindicato Solidaridad, fue el primero que se autoaplicó el término en este sentido y pronto se extendió, significando para muchos la decencia en la lucha contra el Estado y la oposición al despotismo, buscando encontrar espacios más tolerables para la existencia. Cfr. Hall, J.A., "In Search of Civil Society" en Hall, J.A. (ed.), Civil Society: Theory, History, Comparison, Polity Press, Cambrigde, 1995, pág. 1. 92 Cfr. Schmitter, P., "An Introduction to Southern European Transitions", O'Donell, Schmitter, Whitehead, Transitions from Authoritarian Rule..., Part I, op. cit., págs. 6-8. 93 Cfr. O´Donell, G., Schmitter, P., "Tentative Conclusions About Uncertains Democracies", Transitions from Authoritarian Rule..., Part IV, op. cit., págs. 48-56. 94 Cfr. Levine, D., "Paradigm Lost to Democracy", World Politics, Volume XL, number 3, april 1988, pág. 379.



43

la transición, la vinculación entre sociedad civil y los nuevos partidos emergentes.

Pérez Díaz95, tampoco estaría de acuerdo con O´Donell y Schmitter, e invertiría los

términos al afirmar que serían los actores políticos los que irían a remolque de la

presión ejercida por la sociedad civil, y no al contrario.

Apoyando la tesis de Levine, que destacaba la necesidad de vinculación

entre la sociedad civil y los partidos políticos para preservar la democracia, es de

destacar el estudio de Thomas Ertman96 sobre las dictaduras y democracias en el

periodo de entreguerras. En él se concede gran importancia a la relación entre

sociedad civil, a través de las asociaciones, y los partidos políticos. En esta línea,

Diamond y Linz97 han destacado la gran influencia entre el asociacionismo existente

en América Latina y la probabilidad de que una democracia sobreviva en sitios en

donde existe una larga tradición asociativa.

Por otra parte, la influencia de la sociedad civil no ha sido valorada en todas

las transiciones por igual. En este sentido están los estudios de Nancy Bermeo98,

quien señala que "diferentes tipos de regímenes empiezan con diferentes tipos de

sociedades civiles, lo que provoca diferentes grados de libertad para distintos

grupos"; los de Di Palma99, quien distingue entre la sociedad civil en los estados

autoritarios y los totalitarios; y el de David Martin Jones100, en donde hace notar que,

en los países del Sudeste Asiático, debido a las características culturales, es muy

difícil que surja una sociedad civil opositora a los regímenes autoritarios.

4.6. La legitimidad.

95 Cfr. Pérez Díaz, V., op. cit., págs. 21-22. 96 Cfr. Ertman, T. " Democracy and .Dictatorship in Interwar in Wetern Europe Revisited.", World Politics, 50, number 3, april, 1998, pág. 449. 97 Cfr. Diamond, Linz,, " Introduction: Politics, Society, and Democracy in Latin América", Diamond, Linz, Lipset (eds.) Democracy in ..., op. cit., págs.35-36. 98 Bermeo, N., "Democracy and Lessons of Dictatorship", Comparative Politics, Volume 24, Number 3, april, 1992, pág. 287. "(d)ifferent types or regimes start with different types of civil societies and then accord different degrees of freedom to different groups". 99 Cfr. Di Palma, G., "Legitimation from the Top to Civil Society", Bermeo, Nancy, Liberalization & Democratization, op. cit., págs. 49-80. 100 Cfr. Martin Jones, D., "Democratization, Civil Society, and Iliberal Middel Classe Cultura in Pacific Asia", Comparative Politics, Volume 30, number 2, January 1998, págs. 163-164.



44

El estudio de la legitimidad, de un tipo de régimen u otro, ha sido

considerado como uno de los temas esenciales para entender los regímenes

autoritarios en la segunda mitad del siglo XX101, pero es, a la vez, uno de los

conceptos más difusos en ciencia política, ya que se basa, más que en datos

objetivos, en afectos y valores102.

Lipset fue uno de los primeros que relacionó legitimidad y eficacia

económica103. Este defendía que, en la medida que un régimen satisface las

expectativas económicas de la masa de población, ésta aceptaría como legítimo el

régimen; por el contrario, cuando se produjera una crisis económica, la legitimidad

se perdería y haría caer el régimen104. Otros muchos autores han puesto desde

entonces énfasis en la importancia de la legitimidad para la perdurabilidad o la caída

de un régimen autoritario; pero, en la medida que los estudios se alejaban del

determinismo economicista, destacaron que la relación éxito económico y

legitimidad no era un binomio inseparable y que la pérdida de legitimidad podía

deberse a otros factores. Linz105 apuntó que, aún teniendo en cuenta la gran

relación entre la legitimidad y eficacia, esta relación estaba lejos de ser transitiva y

lineal, y que, en gran parte, la supervivencia de un sistema político en momentos de

crisis, dependía del compromiso inicial de la población con ese tipo de régimen,

provocando de esta manera un movimiento de retroalimentación entre legitimidad y

eficacia. En obras posteriores106, señaló que algunos sistemas autoritarios habían

tenido una gran eficacia desde el punto de vista económico, y sin embargo no

habían podido traducir esa efectividad en legitimidad política al igual que lo hacían

101 Cfr. Huntington, S., La Tercera Ola..., op. cit., pág. 54. 102 Cfr. Lipset, S.M., "Desarrolo Económico y Legitimidad Política", op. cit., pág. 130. 103 Cfr. Linz, J.J., La Quiebra de las Democracias, op. cit., pág. 42, nota 17. 104 Cfr. Lipset, S.M., "Desarrolo Económico y Legitimidad Política", op. cit., págs. 130-142. Esta es la tesis central de Lipset, pero el mismo reconoce que, "(l)os grupos considerarán un sistema político legítimo o ilegítimo según coincidan con sus valores primarios los valores de este sistema" (pág. 130), y pone por ejemplo la República de Weimar, en donde los aristócratas consideraron ilegítimo al gobierno, no porque fuera ineficaz, sino porque no coincidía con su escala de valores. Sin embargo, Lipset no desarrolla esta idea y se centra en la relación de causalidad eficacia-legitimidad. 105 Cfr. Linz, J.J., La Quiebra de las Democracias, op. cit., págs. 36- 52 y 86-92. 106 Cfr. Linz, J.J., "Transiciones a la Democracia", op.cit., págs. 12-15.



45

las democracias. Por su parte, Salvador Giner107, al estudiar la caída de las

dictaduras en el Sur de Europa, analiza las causas de pérdida de legitimidad pero

no lo hace sólo basándose en criterios económicos sino que fija su atención

también en los culturales: intelectualidad, religión, movilidad al extranjero, etc.

Uno de los que más ha puesto en duda la importancia de la perdida de

legitimidad como causa de la caída de los estados autoritarios ha sido

Przeworsky108. Este considera que la eficacia de un régimen autoritario es

importante para su legitimidad, pero a la vez señala que si el fracaso económico

puede llevar a la pérdida de legitimidad y, por lo tanto, al colapso del sistema

político, también puede suceder que la alta eficacia en los objetivos prometidos en

el inicio de instauración del régimen, ya sean de tipo económico, social o de orden

público, pueden llevar a los que apoyaron al régimen a verlo ya como innecesario.

De esta manera perdería su legitimidad y provocaría su colapso. Apoyan la tesis del

anterior, Chull Shin109 y Rusell Bova110 entre otros.

107 Cfr. Giner, Salvador, " Political Economy, Legitimation, and the State", Transitions from Authoritarian Rule, Part I, op. cit. págs. 11-44. 108 Cfr. Przeworsky, A., "Some Problems in the Study of Transitions to Democracy", Transtitions from Authoritarian Rule..., Part III, op. cit., págs. 47-63. 109 Cfr. Chull Shin, Doh, "On the Third Wave of Democratization: A Synthesis and Evaluation of Recent Theory and Research", World Politics, Volume 47, number 1, october 1994, pág. 152. 110 Cfr. Bova, Russell, "Political Dynamics of The Post-Communist Transtition...", op. cit., págs. 122-126.



44

CAPITULO III

LA REPRESENTACIÓN FAMILIAR:

CONTEXTO HISTÓRICO Y FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. CONTEXTO HISTÓRICO

Al estudiar la naturaleza política de un régimen determinado, así como su

evolución, es de gran utilidad el recurrir a su historia constitucional. Estudiando

cómo se han legislado las relaciones entre los tres poderes clásicos y la

participación o la ausencia de los gobernados en el proceso de selección de sus

gobernantes, podemos obtener no sólo conocimientos jurídicos, sino también los

substratos ideológicos que esa legislación lleva implícita, siendo esto último lo que

puede ser más útil a la Ciencia Histórica, a la Ciencia Política y a la Sociología. Si

este tipo de estudio se realiza en países democráticos, esa legislación será reflejo

de la evolución histórica de las fuerzas políticas que plasmaron sus respectivas

ideologías en la Carta Magna y de la mentalidad de los gobernantes en el poder en

ese momento y, teóricamente, de una porción importante de la población que ha

colaborado en situar en el poder a un determinado grupo político. Pero si el caso

estudiado es un gobierno autoritario, la perspectiva metodológica debe cambiar

necesariamente. Los estados autoritarios se caracterizan por el casi ilimitado poder

de los gobernantes sin ningún tipo de fiscalización a su labor, lo que implica que los

textos legales, por una parte no son el reflejo de una tradición constitucional -que no

ha existido o se ha roto con la irrupción del nuevo régimen- y, por otra, no tienen por

qué reflejar necesariamente el sentir de una porción importante de la población.

Además, como sucede con frecuencia en este tipo de regímenes, las normas

legales emanadas desde el poder autoritario no tienen que ser respetadas por el



45

mismo poder, si no que, a menudo, se produce un incumplimiento de la propia

legalidad1.

Otra de las características de los Estados autoritarios, es la existencia de

cierta pluralidad política entre los gobernantes. En el caso español esa pluralidad

procedería de la amalgama de fuerzas que apoyaron la insurrección del dieciocho

de julio: carlistas, falangistas, monárquicos alfonsinos, militares sin ideología, líderes

procedentes de la CEDA, "acenedepistas", etc. Estas fuerzas que se unieron con el

objetivo común de acabar con la República -por la que nunca tuvieron muchas

simpatías- no dejaron de tener una perspectiva política que difería, en muchos

casos, de lo defendido por los otros grupos. El estudio de este pluralismo, ha

constituido en numerosos estudios una fuente importante para la comprensión del

Régimen de Franco2, ya que todas ellas intentaron participar en la creación del

nuevo Estado. Y de hecho, todas participaron en mayor o menor grado tanto en

personal político, como en sus respectivas mentalidades que quedaron plasmadas

en forma de textos legales. Todas partían de un principio básico: la fidelidad al

dictador y estar apoyadas por un electorado potencial3, pero a la vez, ya desde el

principio y de forma mucho más clara con el paso del tiempo, tenían un equipo

directivo, unos cuadros, una mentalidad peculiar que las distinguía de las otras

familias, unos periódicos y fuentes de financiación que les hacían poderosas dentro

del régimen. Por eso, no es extraño que las pugnas entre ellas afloraran de vez en

cuando y, en especial, en los momentos de significativa relevancia institucional

(Fuero de los Españoles, Ley de Sucesión, Ley Orgánica del Estado, nombramiento

de sucesor, etc.). A este respecto afirma Aguiar de Luque4:

1 Para un estudio general de la evolución "constitucional" del régimen de Franco utilizo, siguiendo un orden cronológico, a Fernández Carvajal, R., La Constitución Española, Madrid, 1969; Solé Tura, J., Introducción al Régimen Político Español, Ediciones Ariel, Barcelona, 1971; De Esteban, J., "Desarrollo Político y Régimen Constitucional Español", Sistema, nº 2, mayo de 1973, págs. 77-99; Zafra Valverde, J., Régimen Político de España, EUNSA, Pamplona, 1973; Arias-Salgado y Montalvo, R., "Polémica Sobre la Interpretación de las Leyes Fundamentales: Dimensión Política y Dimensión Técnico-Jurídica", Sistema, nº 5, abril de 1974, págs. 93-101; Beneyto, J., La Identidad del Franquismo: del Alzamiento a la Constitución, Ediciones del Espejo, Madrid, 1979; Ferrando Badía, J. , El Régimen de Franco, Tecnos, Madrid, 1984 y "La Evolución Institucional del Régimen de Franco", Historia General de España y América, tomo XIX-2, Rialp, Madrid, 1987; Solé Tura, J., Régimen Político Franquista, Editorial Gráficas Signo, Barcelona, 1988. 2 Cfr. Tusell, J., "Familias Políticas del Franquismo", op. cit., págs. 177-187. 3 Cfr. Linz, J.J., Una Teoría del Régimen Autoritario..., op. cit. págs. 1477-1478. 4 Aguiar de Luque, L., Democracia Directa y Estado Constitucional, EDERSA, Madrid, 1977, pág. 255.



46

"Cada una de las Leyes Fundamentales, constituye una adecuada expresión de la

correlación de fuerzas en el seno de las diferentes corrientes que integran el Movimiento,

correlación que en gran medida viene determinada por la situación internacional y por el

desarrollo interior, con primacía de la primera hasta 1953, y de la segunda en el periodo

siguiente."

De esta suerte, y teniendo en cuenta que las distintas crisis ministeriales5

nunca anularon del todo a ninguna de las familias, el estudio de las luchas familiares

y el relativo éxito de una de ellas a la hora de plasmar su peculiar visión de lo que

debían ser las leyes "constitucionales", nos puede servir de guía para estudiar la

evolución del régimen de Franco6. Es cierto que si estudiamos estos tipos de

regímenes sólo a través de su legislación nos quedaremos muy lejos de saber cómo

se plasma esa ideología sobre la sociedad7, pero no por eso se puede despreciar el

estudio de la legislación de este tipo de regímenes, y no sólo como medio para

descubrir la mentalidad subyacente en ella, si no que el estudio del proceso de

elaboración de las distintas leyes nos puede ser muy útil para indagar las causas de

la evolución de los regímenes autoritarios.

Si las pugnas entre las distintas fuerzas que integraban el franquismo se

hicieron notar en la plasmación de sus respectivas mentalidades en las leyes, esas

luchas no podían faltar en el momento de perfilar la representación, y muy

especialmente la representación familiar que era la única que permitía la elección de

cargos políticos a través del sufragio directo. La representación es uno de las fibras

más sensibles en cualquier tipo de régimen, y no lo es menos en un Estado

autoritario. En el caso concreto del franquismo, el régimen sufrió una sensibilidad

casi enfermiza a todo aquello que afectare, o se suponía que podía afectar, a la

regulación de la misma. Al igual que pasó con otras muchas leyes, las familias se

enfrentaron con respecto a su regulación especialmente a partir de los años

cicuenta, si bien en este momento las diferencias se mantuvieron dentro de los

estrictos límites de los despachos ministeriales. Ya en los sesenta llegaron a las

5 Amando de Miguel prefiere hablar , más que de crisis , de relevos de un único Gobierno. Cfr. Sociología del Franquismo..., op. cit. 6 Cfr. Fernández Carvajal, R., "Las Cortes Españolas en la Ley Orgánica del Estado", Revista de Estudios Políticos, nº 152, marzo-abril de 1967, págs., 57-95. 7 Cfr. Linz, J.J., Una Teoría del Régimen Autoritario..., op. cit., pág. 1471.



47

Cortes y saltaron, gracias a la relativa apertura a partir de la llamada Ley Fraga, a

la prensa.

Sin embargo al hablar de "luchas familiares" en la concepción y concreción

del tipo de Estado que cada una de ellas deseaba es necesario hacer una

observación para no incurrir en errores metodológicos: hay poco parecido entre las

“familias” que iniciaron la sublevación y las que llegaron hasta la muerte de Franco.

En plena guerra estas corrientes se diferenciaban claramente en el tipo de Estado

que querían levantar, pero todas ellas pasaron por alto sus diferencias en favor de

una mayor efectividad en el principal objetivo: derrotar a las tropas republicanas.

Una vez terminada la Guerra Civil e iniciados tímidos intentos de disidencia con el

fin de imponer una programática concreta -carlistas, falangistas, monárquicos-,

éstos fueron convenientemente reprimidos, bien con el destierro, bien con la

destitución de sus cargos. Los costes de la disidencia habían sido demasiado altos

como para que la oposición pudiera ser claramente manifestada. Terminada la II

Guerra Mundial, con el consiguiente repudio internacional y una economía

destrozada, la permanencia de Franco en el poder significaba para la mayoría de

los líderes de esas familias su propia supervivencia, lo que les llevó a cerrar filas en

torno al dictador. Sólo iniciados los sesenta, cuando el régimen estaba asentado,

reconocido internacionalmente -aunque no legitimado- y la economía empezaba a

recuperarse, empezó de nuevo la discrepancia entre las familias. Es, en ese

momento, y a principios de los setenta cuando intentaron pasar de la condición de

matices difusos a la de "cuadros bien definidos y organizados"8. Sin embargo, en

ese momento las ideologías habían cambiado tanto que difícilmente se podrían

reconocer a las familias franquistas de estos años con las de los años cuarenta9: el

carlismo había perdido sus bases populares, y se alejaba del tradicionalismo

caminando por derroteros cercanos al socialismo; el falangismo había sido

despojado de sus antiguos fervores estatalistas y sus sedes se encontraban vacías;

los católicos de la ACN de P estaban profundamente divididos y algunos

8 Zafra Valverde, J., El Régimen Político de Franco, op. cit., pág. 155. 9 A este respecto afirma Tusell que "la paradoja del tardofranquismo es que cuando se planteó la posibilidad de existencia de un asociacionismo político los grupos que empezaron a formarse no tenían ni siquiera el contenido ideológico de las familias originarias.", Tusell, J., "Familias Políticas del Franquismo", op. cit., pág. 186.



48

empezaban a pedir una apertura siguiendo los nuevos aires posconciliares;

finalmente los monárquicos habían renunciado, aunque no de buena gana, a la

entronización de don Juan de Borbón, poniendo las sus esperanzas en el hijo de

éste. A finales de los sesenta, por lo tanto, más que "familias" con diferentes

mentalidades, lo que nos encontramos es con clientelas, al más puro estilo español,

que desean alcanzar poder, sin que existan grandes diferencias entre unas y otras

en cuanto a la organización del Estado10.

10 Cfr. Montero, J., "El Franquismo: Planteamiento General", Paredes, J. (coord.), Historia Contemporánea de España (Siglo XX), Ariel Historia, Barcelona, 1998, pág. 659. Se puede ver confirmada por los estudios de Baena del Alcázar y García Madaira, "Élite Franquista y Burocracia en las Cortes Actuales", Sistema, n 28, enero 1979, en donde afirman que la totalidad de los procuradores de la élite franquista que pasaron a ser diputados en las primerra legislatura de la democracia, pertenecían o bien a Alianza Popular o a la UCD, con sólo tres excepciones, (pág. 18).



49

1.1. La época de la Guerra Civil y de la Segunda Guerra Mundial: poniendo las bases para una nueva representación política.

El concepto de representación política es, dentro del campo de la teoría

política, uno de los grandes temas a debate. Las posiciones de los estudiosos han

ido desde considerar a cualquier tipo de régimen como representativo de la

comunidad política que gobierna, a la de afirmar que no existe ningún régimen que

pueda ser considerado como representativo11. Sin entrar en ese debate, que se

escapa del propósito de este trabajo, los miembros de la Junta de Defensa Nacional

debieron entender la representatividad como algo intrínsecamente unido a cualquier

tipo de régimen, ya que en la primera norma jurídica emanada del recién estrenado

Gobierno rebelde se afirmaba que ella era la que "representa legítimamente al país

ante las potencias extranjeras"12. Ya, desde el mismo 18 de julio, Franco prometió

un orden nuevo una vez alcanzada la victoria13. Esta tardaría en llegar. Mientras

tanto, se iniciaron unos tímidos tanteos en espera de articular ese nuevo orden.

Nuevo orden que implicaba liquidar el antiguo sistema representativo de la

República: el día 13 de septiembre se prohibían los partidos políticos que habían

participado en el Frente Popular14 y el 25 del mismo mes, se prohibían, "mientras

duren las actuales circunstancias, todas las asociaciones políticas y las sindicales

obreras y patronales de carácter político"15. Así, la representación ejercida por el

Jefe del Estado y su Gobierno quedaría totalmente desvinculada, desde el punto de

vista jurídico, con el pueblo que decía representar.

Anulados los sistemas representativos anteriores era necesario crear una

nueva legalidad que sustituyera a la antigua. El decreto de 29 de septiembre de

1936 resolvería la difícil cuestión de quien sería el responsable máximo del poder:

Franco recibió el cargo de "Jefe del Gobierno del Estado Español", y de máximo

11 Cfr. Pitkin, Hanna Fenichel, El Concepto de Representación, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1985, págs. 1-14. 12 Decreto nº 1 de 24 de julio de 1936, Boletín Oficial de la Junta de Defensa Nacional (BOJDF), 25 de julio de 1936. 13 Cfr. Thomas, Hugh, La Guerra Civil Española, Vol. I, Grijalbo-Mondadori, Barcelona,1996, pág. 243. 14 Decreto nº 108, 13 de septiembre de 1936, BOJDN, 16 de septiembre de 1936. 15 Decreto nº 13, 25 de septiembre de 1936, BOJDN 28 de septiembre de 1936.



50

responsable de los tres ejércitos16. El 1 de octubre se constituiría la Junta Técnica,

embrión de lo que sería el posterior Consejo de Ministros, pero no fue hasta febrero

de 1937, con la llegada a la zona nacional de Serrano Suñer, cuando se empezó a

vertebrar jurídicamente al Estado. Fue él quien redactó el Decreto de Unificación17 y

el encargado de crear el primer boceto de la Administración del Estado18, en donde

Franco tendría una función privilegiada. Tanto que, nunca antes que él un

gobernante español había acumulado tanto poder, siendo una dictadura personal

más directa que las de la Unión Soviética, de la fascista Italia o la de la Alemania

nazi19.

Los estatutos de las FET de las JONS, el Fuero del Trabajo y la Ley de Prensa

Con el decreto de Unificación, en abril de 193720, cuando se definió cómo se

iba a articular la relación entre el Estado y el Pueblo. Según su preámbulo esa

relación se realizaría a través de “una sola entidad”:

"Es necesario recoger el calor de todas las aportaciones para integrarlas, por vía de

superación, en una sola entidad política nacional, enlace entre el Estado y la Sociedad,

garantía de continuidad política y de adhesión viva del pueblo al Estado".

Esa entidad se concretaría en la recién iniciada FET de las JONS, que sería,

según el artículo 1º del Decreto de Unificación, una organización "intermedia entre

la Sociedad y el Estado", y que tendría la misión principal de "comunicar al Estado

el aliento del pueblo y de llevar a éste el pensamiento de aquél a través de las

virtudes político-sociales, de servicio, jerarquía y hermandad" (art. 1). De esta forma

simple y rudimentaria, se establecía el monopolio de la FET de las JONS que

serviría de correa de transmisión entre el Estado y la Sociedad. Pero esta primera

legislación, hecha al calor de la contienda, era en sí misma provisional como decía

su propio preámbulo:

16 Las maniobras que llevaron a tal cúmulo de poder en Franco, se puede ver en Thomas, Hugh, La Guerra Civil Española, Volumen I, op. cit., págs. 457-460. 17 Cfr. Ruhl, Klaus-Jörg, Franco, Falange y III Reich, Akal, 1986, pág.15. Traducción del original de 1975. 18 Cfr. Saña, Heleno, El Franquismo sin Mitos: Conversarciones con Serrano Suñer, Grijalbo, Barcelona, 1982, págs. 62-64. 19 Cfr. Payne, S. G. El Régimen de Franco, op. cit., pág. 247. 20 Decreto de Unificación de 19 de abril de 1937, BOE 20 de abril de 1937.



51

"(...) el movimiento que conducimos es precisamente esto más que un programa, no será

cosa rígida ni estática, sino sujeto, en caso, al trabajo de revisión y mejora que la realidad

aconseje".

Esta provisionalidad e indefinición llevaría a crear enfrentamientos durante

más de treinta años entre aquellos que consideraban que el Movimiento –como se

le denominó a la FET de las JONS- debía ser el único cauce de participación

política y los que lo entendían como un cauce más, entre todos los demás.

Franco, quien ya tenía bajo su mando todas las fuerzas armadas, y todos los

resortes del Estado, consiguió también el apoyo moral de la Iglesia Católica. Esta

llegó en agosto de 1937 en forma de carta pastoral, en la que la inmensa mayoría

de los obispos españoles apoyaban el llamado Alzamiento Nacional. Como dirían

Carr y Fusi, la Iglesia "ante los asesinatos de curas y monjas, no tuvo más remedio

que apoyar a Franco"21.

En febrero de 1938 se constituyó el primer Gobierno propiamente dicho;

constaba de 12 carteras ministeriales, donde estarían representados monárquicos,

falangistas y carlistas. Este primer gabinete ministerial tuvo la virtud de conseguir la

absorción de la Falange22, y representó más a la antigua derecha que a los

nacionalsindicalistas23. No hubo ningún representante "católico" procedente de la

ACN de P, como sería lo habitual en posteriores cambios ministeriales. La razón

pudo deberse al recelo que se tenía hacía los hombres del Debate, que habían

defendido la contemporización con la República, siguiendo la doctrinas Pontificias24.

Entre la actuaciones más relevantes de este primer gobierno estaría la

promulgación del Fuero del Trabajo y de la Ley de Prensa.

El Fuero del Trabajo se elaboró basándose en la Carta del Lavoro del

régimen fascista italiano25 -abril de 1927-. Según Juan Beneyto, uno de los

principales ideólogos del franquismo, este Fuero significaba una transacción entre

21 Cfr. Carr, R., Fusi, J.P., España de la Dictadura a la Democracia, op. cit., pág. 43. 22 Cfr. Ellwood, S., Prietas las Filas,..., op. cit., pág. 110. 23 Cfr. Payne, S. G., El Régimen de Franco, op. cit., págs. 192. 24 Para ver la poca estima que el Régimen tenía a los hombres formados bajo la tutela de Herrera Oria en estos primeros años, se pueden ver los primeros capítulos de Montero, Mercedes, Historia de la Asociación Católica Nacional de Propagandistas: la Construcción del Estado Confesional: 1936-1945, Tomo II, EUNSA, Pamplona, 1993. 25 Cfr. Ferrando Badía, J., "La Evolución Institucional del Régimen de Franco", op. cit., pág. 369.



52

las doctrinas falangistas y las tradicionalistas, sin embargo, la mayoría de sus

inspiradores y redactores procedían de las filas de los primeros por lo que influyó

más decisivamente ésta ideología26. El Fuero del Trabajo puso bajo la égida de la

FET de las JONS todo el sistema sindical y, un mes después de promulgado, las

organizaciones de empresarios y trabajadores se fusionaron en un único organismo

(CNS). A ésta se incorporaron también, por la ley de la fuerza, los sindicatos

católicos (Confederación de Sindicatos Católicos Obreros). Siendo este suceso uno

más de los muchos enfrentamientos que tendría la Iglesia española con la Falange.

La Ley de Prensa, a diferencia del Fuero del Trabajo, satisfizo a todos los

ministros del nuevo gabinete. Fue, al igual que el Fuero, una mezcla de elementos

fascistas y legado del pasado, donde convivían elementos de la nueva ideología con

otros, a través de los cuales se podía entrever la difícil relación que había existido

entre la prensa y Estado español desde el siglo XIX27.

La modificación de los Estatutos de la FET de las JONS y la Ley de Asociaciones

Una vez ganada la guerra, los principales esfuerzos de Franco en esos

primeros años fueron destinados a reafirmar su poder personal, eliminando, por una

parte a todos aquellos que de una manera u otra habían apoyado al bando

republicano, y por otra no permitiendo las fisuras en el interior de los grupos que le

apoyaron. En agosto de 1939 se formó el primer gabinete de la paz en donde

convivían los falangistas -Serrano, Muñoz Grandes, Yagüe, Gamero del Castillo,

Sánchez Mazas- con monárquicos antifalangistas - Vigón, Galarza-, con carlistas

como Esteban Bilbao y católicos de la ACN de P como Ibáñez Martín o Larraz. Se

puede decir que, en términos generales, era un gobierno falangista, y consiguieron

algunos de sus objetivos, como fue la concesión para el SEU, en septiembre de

1939, del monopolio de la organización de estudiantes universitarios, lo que implicó

la desaparición de la Confederación Nacional de Estudiantes Católicos,

26 Cfr. Beneyto, J., La Identidad del Franquismo, op. cit., págs. 31-32. También está de acuerdo con el carácter de compromiso, aunque considera que se llevó la mejor parte el ideario de la Falange, Sheelagh Elwood. Cfr.Prietas las Filas,..., op. cit., págs.117-120. En ésta se puede ver de forma suscinta los distintos pasos que se tuvieron que hacer para la elaboración del Fuero. Por su parte, Fernández Cuesta afirma que "recogía en gran parte -y no sólo teóricamente- la sustancia social y económica contenida en la norma programática de Falange Española de las JONS". Fernández Cuesta, R., Testimonios, Recuerdos y Reflexiones, DYRSA, Madrid, 1985, pág. 195. 27 Cfr. Chuliá, E. La Evolución Silenciosa .., op. cit. 104.



53

dependientes de la ACN de P. En julio de ese mismo año se promulgaron los

estatutos de FET de las JONS28, a la que se adjudicarían una serie de servicios (art.

23)29 dependientes directamente del Secretario General (Art. 43). De esta forma se

creaba una estructura paralela al Estado -muy acorde con las prácticas totalitarias-

lo que provocaría con el paso del tiempo continuas fricciones con el resto de los

ministerios.

La modificación de los estatutos de la FET de las JONS venía a ratificar, en

su artículo primero, la misma idea exclusivista al afirmar que: "Falange Española

Tradicionalista y de las JONS es la disciplina por la que el pueblo unido y en orden

asciende al Estado". Pero, aunque disponía lo relativo a la afiliados a la Falange, no

preveía ningún mecanismo electivo para los miembros del Consejo Nacional o de la

Junta Política de la nueva -y única- organización política existente en el Régimen,

quienes eran elegidos directamente por el Jefe del Estado. De esta forma, existía un

hiato, no sólo real, sino también legal, entre la Sociedad y el Gobierno que decía

representar a la primera. No sería hasta 1942, con la Ley de creación de las Cortes

Españolas, cuando nacería, desde el punto de vista jurídico, la primera institución

representativa del nuevo Estado.

A las normas jurídicas dictadas durante la contienda para lograr la

desaparición de la democracia liberal -fin de partidos políticos y sindicatos

existentes hasta ese momento, y unificación de las “derechas” en la FET de las

JONS-, se le añadió la Ley de Asociaciones de 1941, que revocaba la hasta ese

momento vigente de 1887. Esta nueva ley dependía para su aplicación de

Gobernación pero excluía de su ámbito a dos organizaciones: la FET de las JONS y

la Iglesia. Ambas serían las únicas que podrían tener sus asociaciones sin tener que

supeditarse a la fiscalización del Ministerio de la Gobernación. La Iglesia utilizó este

cauce para fomentar sus asociaciones destinadas al apostolado seglar, en especial

la Acción Católica y la ACN de P. La Falange aprovechó esta situación de privilegio

para crear asociaciones que abarcaban casi todas las actividades referidas al bien

28 Decreto de 31 de julio de 1939, BOE 3 y 4 de agosto de 1939. 29 Estos servicios eran: Exterior, Educación, Prensa, Sección Femenina, Obras Sociales, Sindicatos, Organización Juvenil, ex Combatientes, ex cautivos, Justicia, Comunicaciones y Transportes, Tesorería, Información e investigación.



54

público. De esta sencilla forma se sembró lo que sería el origen de continuos

conflictos entre los falangistas, que ansiaban crear un Estado totalitario, y el resto

de los ministerios que veían como los anteriores se inmiscuían reiteradamente en

materias de su competencia.

La Ley de Cortes: un intento integrador de las familias del franquismo

Iniciada la Segunda Guerra Mundial, Franco ya no sólo tuvo que hacer

esfuerzos por aglutinar las distintas fuerzas políticas en torno a su persona, sino

que, con la caída de Francia en poder de los alemanes, debió dirigir la política

interna teniendo en cuenta lo que sucedía más allá de los Pirineos. Serrano poco a

poco fue perdiendo poder y fue sustituido en 1941 en Gobernación por el

antifalangista Galarza y en la Secretaría General de la FET de las JONS por Arrese,

quien se encargaría de domesticarla30. La llegada de Galarza a Gobernación

permitió la llegada a la Subsecretaría de Presidencia de Carrero31, en sustitución del

anterior, dándose un paso que, sin gran importancia en apariencia, tendría gran

trascendencia política con el paso de los años.

A pesar de su progresiva pérdida de poder, Serrano pretendía seguir siendo

un punto de referencia en la vida política del régimen, y en ese mismo año de 1941,

presentó un Proyecto Constitucional, en donde definía al Estado "como un

instrumento totalitario al servicio de Patria". A este se opuso frontalmente el

tradicionalista Esteban Bilbao ya que consideraba "peligrosa la intromisión

sistemática del Partido en el área propia de la gobernación del Estado..."32. El

mismo Franco, siempre receloso de aquellos que pretendían mermar su poder,

rechazó el Proyecto33.

Por su parte, los monárquicos Varela y Kindelán, en enero de 1941, pidieron

la restauración monárquica a Franco, a la vez que mantenían contactos con los

30 Cfr. Payne, S. G., El Régimen de Franco, op. cit., pág. 302. 31 Fue nombrado el cinco de mayo de 1941. Cfr. Tusell,J., Carrero, la Eminencia Gris del Régimen de Franco, Temas de Hoy, Madrid, 1993, segunda edición, pág. 47. 32 Cfr. López Rodó, L., Memorias, Cambio 16/Plaza y Janés, Barcelona, abril 1990, págs. 46-47. En las págs. 601-606 se pueden ver el Proyecto constitucional de Serrano y la carta de Esteban Bilbao. 33 Cfr. Payne, S.G., El Régimen de Franco, op. cit. , pág. 275.



55

ingleses para un posible derrocamiento de éste y la restauración monárquica en la

figura de Don Juan. Sin embargo éste prefería apoyar su causa a través de los

alemanes llegando a mandar un intermediario a Berlín en abril de 194134.

En 1942, las tensiones entre militares monárquicos y falangistas aumentaron

en intensidad, demostrando que la crisis de mayo de 1941 no había satisfecho a

ninguno de los bandos enfrentados. Los incidentes de Begoña en agosto de 1942,

donde se produjeron enfrentamientos entre falangistas y carlistas, precipitó los

acontecimientos. En septiembre, Serrano fue separado de la presidencia de la Junta

Política, para ocuparse de ella el mismo Franco, y del Ministerio de Asuntos

Exteriores; Varela, implicado en los enfrentamientos, fue sustituido por Asensio

Cabanillas, y Galarza por el Falangista Pérez González.

El hecho de que se dimitiera al anglófilo Varela, apoya la tesis de que la

sustitución de Serrano no fue debida a un cambio en la política exterior española en

favor de los aliados35, sino, a la oposición interna y muy especialmente a la

influencia de Carrero36 y a la animadversión de Arrese hacia Suñer37.

Tampoco parece que la creación de las Cortes, en julio de 1942, se debiera

a una concesión hecha a los países liberales, ya que por una parte en el ánimo del

Gobierno español no se calibraba la posibilidad de que el Eje perdiese la guerra38 -

la prensa no varió su tono favorable al Eje hasta meses después39- e incluso las

mismas Cortes, todavía en 1943, defendían de forma oficial que el mejor Estado era

el totalitario, confiando en la derrota de los aliados40. Por lo tanto estoy de acuerdo

con la afirmación de Tusell41 referente a que la creación de las Cortes se debe, más

34 Cfr. Ruhl, Klaus-Jörg, Franco, Falange y III Reich, op. cit., pág. 66-67. 35 Cfr. Ellwood, S., Prietas las Filas..., op. cit., pág. 153. Cita para apoyar su tesis a Dionisio Ridruejo y a Serrano en sus Memorias. 36 Cfr. Saña, H., El Fanquismo sin Mitos..., op. cit., págs. 271-272. 37 Cfr. Payne, G., El Régimen de Franco, op. cit., pág. 317. 38 Cfr. Chuliá,E., La Evolución Silenciosa.., op. cit., pág. 61. En Saña, H., El Franquismo sin Mitos..., op. cit., pág. 281, Serrano afirma que empezó a creer en la caída de Eje después de la batalla de Stalingrado. Ésta no empezó hasta agosto de 1942 y no pareció volverse contra los alemanes, sino meses después. Por su parte, Bennasar afirma que Carrero, a finales de 1942, todavía creía en la victoria del Eje. Cfr. Bennasar, B., Franco, EDAF, Madrid, 1996, pág. 147. 39 Cfr. Ellwood, S., Prieta las Filas..., op. cit., pág. 153. 40 Gómez Pérez, R., El Franquismo y la Iglesia, op. cit, pág. 88. 41 Cfr. Tusell, Javier, Carrero..., op. cit., pág. 91.



56

que a las presiones externas, a la necesidad de aparentar una pluralidad en la

composición del régimen.

Pero antes de la creación de las Cortes, se presentaron dos proyectos

"constitucionales" que intentaron paliar de algún modo la clara deficiencia con

respecto a la representación. El primer intento fue el ya citado de Serrano y el

segundo, en 1942, el Conde de Rodezno42. El Proyecto de Serrano preveía la

creación de las Cortes con una composición parecida a la que después se

establecería en 1942, pero sin ningún tipo de acceso a la Cámara a través de

elecciones, y sin representación del tercio familiar. A la vez, este Proyecto proponía

que la Junta Política de la FET de las JONS tuviera importantes atribuciones acerca

de todo aquello que pudiera afectar a la composición del Gobierno y sus funciones,

tanto legislativas como ejecutoras. Esta intromisión del Partido en la esfera del

Estado no fue bien recibida, entre otros, por los tradicionalistas, quienes liderados

por Esteban Bilbao –que sería durante muchos años Presidente de las Cortes- se

opusieron al Proyecto43.

El Proyecto del Conde de Rodezno44 recogía las ideas tradicionalistas y, en lo

concerniente a la representación, preveía la participación directa de la población al

asegurar que:

"La participación directa e indirecta de todos los ciudadanos en el régimen y gobierno del

Estado es el principio básico del mismo, consustancial a su funcionamiento y garantía de su

permanencia..."

y proponía que se regulase un mecanismo electoral para asegurar "la

representación y participación libre y auténtica de todos los españoles en el Poder,

a través de las Cortes y en los Consejos".

La representación en las Cortes, según este Proyecto de Constitución, se

llevaría a cabo según las ideas corporativistas, y donde tampoco se hacía ninguna

referencia a la representación familiar. En cuanto al régimen municipal, sugería "la

institución del Referéndum para la ratificación o revocación de acuerdos de

42 La síntesis de este Proyecto se puede ver en López Rodó, L., Memorias, op. cit., págs. 47-48. Y un estracto en las páginas 606-609. 43 Cfr. López Rodó, L., Memorias, op. cit., págs. 46-47.



57

importancia excepcional y de grave trascendencia para el patrimonio de la

municipalidad".

Ninguno de los dos proyectos recibió la aprobación de Franco, aunque es

posible que influyeran en el Jefe del Estado para que éste se decidiera a promulgar

la Ley de Cortes en julio de 1942. La Cámara Parlamentaria franquista, como reflejo

de una concepción orgánica de la sociedad, incorporaría a ella a dos de los tres

tercios joseantonianos: los sindicatos y el municipio, pero dejaba de lado a la

familia, que era, junto a los otros dos, uno de los componentes básicos de la

sociedad según la bien conocida teoría política del fundador de la Falange.

No parece que la falta de representación de uno de los tercios en las Cortes

preocupase mucho a Franco ni tampoco a los dedicados al derecho político

español. Estos últimos justificaron esta ausencia recurriendo a interpretaciones de la

legalidad vigente, en la que estaría subsumida, según ellos, la representación

familiar. De esta forma Sánchez Agesta aseguraba que45:

"[Las Cortes] de una parte son una institución pública que representa al pueblo como su

órgano superior de participación en las tareas del Estado. No hay ninguna razón para dudar

que le sea aplicable el precepto general del principio VIII: El carácter representativo del orden

político es principio básico de nuestras instituciones públicas."

Como el principio VIII de las Leyes Fundamentales incluía a la familia como

uno de los cauces de participación, podemos deducir que Sánchez Agesta entiende

que la familia está de alguna forma representada en las Cortes, aunque no explica

la forma concreta de realizarlo. Más explícito sería Fernández Carvajal46, quien, al

tratar la falta de representatividad de la familia en la Ley de Cortes de 1942,

aseguraba que:

"La familia (..) no alcanza procuración separada e independiente; se entiende, sin duda, de

conformidad con la doctrina del tradicionalismo, que siendo el Municipio una agrupación de

cabezas de familia corresponde a éste asumir en escala nacional su representación.”

44 Tomo las citas de López Rodó, L., Memorias, op. cit., anexo 3, págs. 607-609. 45 Sánchez Agesta, L., "Representación Política...", op. cit., pág. 413. 46 Fernández Carvajal, R. La Constitución Española, op. cit., pág. 92.



58

Esta interpretación debía de estar bastante extendida, ya que fue la que

utilizó el Ministerio de la Gobernación47 en 1966, en contestación a la SGM, cuando

ésta última propuso crear un cauce para que la familia estuviese representada en

las Cortes. Así decía Gobernación:

"La sociología cristiana considera el Municipio como una 'familia extensa', como asociación

natural de las familias de una misma vecindad, y esta concepción ha sido siempre reflejada

en la legislación positiva nacional. Por ello, es a través del municipio y no a través de

artificiosas estructuras, como debe insertarse la familia en el cauce representativo. De aquí

que la familia goce de representación directa en el municipio y de representación de segundo

grado en la provincia, en las Cortes, en el Consejo del Reino, etc. De esta manera la

representación política está debidamente jerarquizada partiendo desde la familia a través del

Municipio, pasando por la Diputación provincial y llegando hasta las Cortes y el Consejo del

Reino."

Estas interpretaciones podían ser válidas si nos atenemos a la propuesta de

Proyecto constitucional del Conde de Rodezno, vista arriba; pero era difícilmente

conciliable con el municipio franquista en donde todo el consistorio estaba

fuertemente condicionado por la discrecionalidad de la Administración Central. Por

lo tanto, al no estar realmente representada la familia en el municipio, difícilmente

podía la representación de éste en las Cortes incluir a la familia.

Las Cortes, aunque aprobadas en el verano de 1942, no se reunieron por

primera vez hasta marzo de 1943. Estas estuvieron influidas, al igual que en el

Fuero del Trabajo, por la Italia fascista, siendo muy parecidas la Ley de Cortes con

la Legge sulla Camera dei fasci e delle corporazioni de la Italia de Mussolini48.

Franco utilizando las prerrogativas que le concedía la Ley de Cortes, nombró a

numerosos monárquicos para dar unas ciertas esperanzas a los defensores de la

restauración.

Aunque desde el primer momento las Cortes fueron un elemento dócil, no

faltaron ciertas tensiones. De esta forma, en junio de 1943, 27 procuradores

monárquicos solicitaron la restauración. La respuesta no se hizo esperar: fueron

cesados como procuradores, a la vez que tuvieron que dimitir de sus cargos

47 "Nota al Anteproyecto de Ley Regulando las Asociaciones Familiares de Cabezas de Familia", realizado por el Ministerio de la Gobernación, AGA, SGM, caja 395. 48 Cfr. Ferrando Badía, J., "La Evolución Institucional..." op. cit., pág. 269.



59

políticos49. En septiembre de ese mismo año serían los Generales los que pedían la

vuelta de la monarquía. Franco lo resolvió hablando personalmente con ellos y

prometiéndoles que promulgaría en breve la Ley de Sucesión50. Por su parte, los

hombres de la ACN de P en 1943 y 1944 arreciaron en su crítica al totalitarismo

estatal, a la vez que solicitaban la desaparición de la Falange y la vuelta de la

monarquía51. Si Franco no estaba dispuesto a ceder ante las peticiones de los

católicos, lo que hubiera implicado que él debería desaparecer como principal

ejecutor de la política española, sí era consciente que debía cambiar de política ante

la dura realidad, para el Gobierno español, de que sus "aliados" estaban perdiendo

de forma clara la contienda. Con este fin se tomaron algunas medidas en previsión

de la posguerra: se volvió a la posición de "estricta neutralidad" en octubre de

194352, se disolvió la División Azul, se hicieron tratados con Estados Unidos y Gran

Bretaña por los que España se comprometía a disminuir la cantidad de Wolframio

vendido a Alemania y la prensa se mostró más favorable a los aliados53.

1.2. Del ostracismo al Plan de Estabilización: se regula la representación municipal.

Poco antes de que finalizara la Guerra Mundial, Don Juan, apoyado por los

aliados y consciente de la debilidad internacional de Franco, hacía público el

manifiesto de Laussane, en donde pedía que se restableciera la monarquía en su

persona. El aspirante al trono español tropezó con la posición numantina de Franco

y de Carrero, quien se estaba convirtiendo en el máximo colaborador del Jefe del

Estado. El primero afirmaría: "Yo no dimito, de aquí al cementerio"54, mientras que

Carrero en un informe sugería: "Orden, unidad y aguantar"55. Favorecida por el

cierre de filas de la élite del Régimen56 esa fue la política seguida, especialmente

apoyada por los dirigentes falangistas, quienes veían en la pervivencia de Franco la

49 El texto y los procuradores que lo solicitaron se pueden ver en López Rodó, L., La Larga Marcha Hacia la Monarquía, Plaza y Janés, Barcelona, 1979, págs. 41-43. 50 Cfr. López Rodó, L., La Larga Marcha Hacia la Monarquía, op. cit., págs.49-51. 51 Cfr. Montero, M., Historia de la Asociación..., op. cit., págs. 276-279 y 330-338. 52 La declaración del Gobierno se puede ver en Pereira, J.C., Martínez, P.A. "Política Exterior, 1939- 1975", op. cit., pág. 734. 53 Cfr. Chuliá, E., La Evolución Silenciosa..., op cit., pág. 62. 54 Cfr. Bennassar, B., Franco, op. cit., pág. 157. 55 Cfr. Tusell, J., Carrero..., op. cit., pág.130.



60

suya propia57. A pesar de estas declaraciones, la élite del régimen era consciente

de la necesidad de cambios, por mínimos que fuesen.

Los proyectos constitucionales de Aunós: aparece por primera vez la representación familiar

Aunós presentó un proyecto constitucional en 194558, donde por primera vez

aparecía la representación familiar. En ese Proyecto se propuso que las Cortes

deberían constar de cuatrocientos procuradores; como mínimo cincuenta serían

nombrados directamente por el Jefe del Estado y trescientos cincuenta por elección.

Estos últimos serían elegidos de la siguiente forma: cien por los Corporaciones y

Sindicatos; doscientos por los "electores incluidos en el censo de cabezas de

familia; y cincuenta por los "electores comprendidos en el censo de calidades". Para

este último grupo se dividirá la Provincia en "diferentes circunscripciones, que se

procurará que sean unipersonales". En el censo de calidades, además de distintas

personalidades, estarían incluidas los padres de familias numerosas.

El proyecto de Aunós no recibió la aprobación de Franco, pero sí que se

empezaron a tomar una serie de medidas que podríamos llamar, con todas las

reservas necesarias, liberalizadoras: ya en 1944 se habían celebrado las primeras

elecciones sindicales y en 1945 se publicaron varias leyes con el fin de aminorar el

repudio internacional: se derogó la Ley de Responsabilidades Políticas, se promulgó

el Fuero de los Españoles59, una nueva Ley de la Administración Local permitiría

que un tercio de los concejales fueran elegidos de forma directa por los cabezas de

familia y, a finales de año, se promulgó la Ley de Referéndum. En el Fuero de los

Españoles se reconocían, entre otros, los derechos a "participar en las funciones

públicas de carácter representativo, a través de la Familia, el Municipio y el

Sindicato, sin perjuicio de otras representaciones que las Leyes establezcan " (art.

10), a "expresar libremente sus ideas" (art. 12) y a "reunirse y asociarse libremente

para fines lícitos" (art. 16). Precisamente, sería la inserción de los artículos 12 y 16,

los que provocarían la mayor oposición por parte de Arrese, y serían la base jurídica

56 Cfr. Arrese, J.L., Una Etapa Constituyente, Planeta, 1982, pág. 194. 57 La percepción de la realidad era tan pesimista que el ministro de Industria, Demetrio Carceller pidió ayuda a Girón para huir hacia Portugal, Cfr. Girón de Velasco, Si la Memoria no me Falla, Planeta, 1994, págs. 107-108. 58 El texto se puede ver transcrito de forma parcial en López Rodó, L., Memorias, op. cit., págs. 609-625. 59 Ley de 17 de julio de 1945, BOE, 18 de julio de 1945.



61

en la que se apoyarían años después los defensores de una mayor libertad en el

asociacionismo60.

En el mismo BOE que se publicó el Fuero de los Españoles, apareció

publicada la Ley de Bases del Régimen Local61, por la que, por primera vez en el

Régimen de Franco, se permitiría la participación de los cabezas de familia en la

elección de un tercio de los concejales. Es muy significativo que ambas leyes fueran

publicadas juntas -inmediatamente una tras otra- en el BOE: el Gobierno, en plena

campaña por congraciarse con las potencias Aliadas, les venía a decir a éstas que

si el Fuero de los Españoles abría la puerta de la participación directa a través de la

familia, no era una mera declaración de principios, sino que, éstos se plasmaban en

la vida del país a través de la Ley de Régimen Local al permitir cierta

democratización en la elección de los miembros de las gestoras municipales. El que

las primeras elecciones para el tercio de concejales familiares no se celebrasen

hasta 1948, refuerza la idea de que la unión de estas dos leyes no fue fruto de la

casualidad, sino consecuencia del deseo de ofrecer una imagen menos totalitaria,

sin que existiera verdadero deseo de convocar esas elecciones inmediatamente. Si

las elecciones no se celebraron hasta tres años después fue, muy posiblemente,

por la necesidad de esperar el desarrollo de los acontecimientos tanto nacionales

como internacionales. No hay que olvidar que estos años fueron, con gran

diferencia, los más conflictivos para Franco y su Gobierno. Sólo cuando el

panorama político empezaba a cambiar, y se entendió que la situación estaba

suficientemente controlada, el Gobierno decidió dar el paso de convocar las

elecciones. Esta forma de actuar daría la razón a Przeworsky62 cuando afirmaba

que una de las características de la "liberalización"63 en los regímenes autoritarios

60 Arrese afirmó que esos dos artículos fueron introducidos en el último momento por el Instituto de Estudios Políticos. Cfr. Arrese, J.L., Una Etapa Constituyente, op. cit., pág. 216. Aunque, según Payne, parece ser que el responsable de que se introdujera el artículo 12, fue Castiella, Cfr. Payne, S.G., El Régimen de Franco, op. cit., pág. 363. 61 Ley de 17 de julio de 1945, BOE, 18 de julio de 1945. 62 Cfr., Przeworsky, A., "La Democracia Como resultado Contingente de Conflictos", op. cit., pág. 19. 63 Hay que notar que la palabra "liberalización", no es utilizada aquí en su contexto, ya que el citado autor, junto con muchos otros, la aplican en el momento anterior a la transiciones democráticas; pero creo, que aunque se pueda aplicar sólo propiamente en ese momento, se le puede aplicar por analogía, y con todas las restricciones necesarias, a la apertura que pueda introducirse en estos regímenes en fases anteriores. Ver al respecto el segundo capítulo de este trabajo.



62

era el control ex post de los cambios introducidos. Es decir, sólo cuando el Régimen

estuvo seguro de que podía controlar los posibles resultados negativos de unas

elecciones, fue cuando se decidió a dar el tímido paso aperturista.

El 22 octubre de 1945 se daba un paso más en la participación directa de los

españoles con la promulgación de la Ley de Referéndum64. En ésta se preveía la

posibilidad de que el Gobierno pudiese consultar al país "cuando la trascendencia

de determinadas Leyes lo aconseje o el interés público lo demande" (art. 1). En el

Referéndum podrían participar todos los españoles, hombres o mujeres, mayores

de 21 años (art. 2º).

El mismo día de la publicación del Fuero de los Españoles -el simbólico día

del 18 de julio- hubo cambio de Gobierno y se nombró como Ministro de Asuntos

Exteriores, en sustitución de Lequerica, con afinidades con las potencias fascistas, a

un hombre de la ACN de P y presidente de la Acción Católica: Martín Artajo. La

decisión de que participara un alto miembro de la asociación católica en el Gobierno

provocó una división interna en el seno de la ACN de P entre colaboracionistas y los

que se oponían a apoyar a Franco65. Por otra parte, se dejó vacante la SGM, se

suprimió la obligatoriedad del saludo fascista y se dio una consigna a la prensa para

que no identificara el Régimen con otros que "pudieran parecer similares, ni menos

aún extraer consecuencias de pretendidas adaptaciones ideológicas extranjeras a

nuestra Patria"66. En octubre se envió a las Cortes un Proyecto de Ley de

Asociaciones, para poner en práctica el artículo 16 del Fuero de los Españoles, pero

encontró la oposición de Arrese y sus partidarios: el Proyecto no fue aprobado67.

Por otro lado, la prensa pasó de las manos de la SGM a las del Ministerio de

Educación, en donde seguía al “católico” Ibáñez Martín68.

El momento, una vez derrotado el fascismo europeo, parecía propicio para

que los hombres de la ACN de P consiguieran un giro en la representación política,

64 Ley de 22 de octubre de 1945, BOE 24 de octubre de 1945. 65 Cfr. Montero, M., Historia de la Asociación Católica..., op. cit., pág. 343. 66 Texto tomado de Beneyto, Juan, La Identidad del Franquismo..., op. cit., pág. 156. 67 Cfr. Arrese, J.L., Una Etapa Constituyente, op. cit., págs. 69-70. 68 Las vicisitudes de este cambio de competencias se pueden ver en Chuliá, E., La Evolución Silenciosa..., op cit., págs. 136-138.



63

proponiéndose conseguir la unidad política de todos los católicos españoles69. Ese

sería el propósito con el que llegó Martín Artajo al Gobierno, quien, según Andrés-

Gallego70, intentó trasponer a España el planteamiento político que predominó en

Francia a finales del XIX y en Italia en la segunda mitad de los cuarenta con la

democracia cristiana. Y de hecho, algunos democratacristianos italianos vieron en la

llegada de la ACN de P al Gobierno como el equivalente italiano a su propia

postura71. Si quizá esa interpretación pueda parecer atrevida, sí existen datos del

deseo, por parte de Martín Artajo, de impulsar la representatividad del Régimen.

Así, en un documento de julio de 1945, el nuevo ministro afirmaba: “Se trata de

restablecer en España un régimen representativo sin disimular la autoridad”72. Lo

cierto es que habría que esperar más de veinte años para que ese deseo se

convirtiera, muy parcialmente, en realidad.

De poco sirvieron todos los cambios liberalizadores: el 12 de diciembre, la

ONU recomendó la retirada de los embajadores extranjeros en Madrid. Esto, unido

a la intensificación de las actividades monárquicas en el exterior, las dificultades en

contentar a las masas falangistas y las dificultades económicas, hicieron de estos

años los más difíciles del régimen. Sin embargo, el inicio de la Guerra Fría no

tardaría en dar sus frutos. El 5 de marzo de 1946, en Missouri, Churchill avisaba del

peligro que suponía la extensión del Comunismo en el mundo, lanzando una frase

que se haría famosa por su triste realidad: "From Sttetin in the Baltic to Trieste in the

Adriatic, an iron curtain has descended across the Continent"73, y en marzo de 1947,

Truman hizo su particular declaración de Guerra Fría, al pedir a los americanos que

se unieran en una lucha global contra el comunismo, lo que permitió que a finales

69 Cfr. Andrés-Gallego, J., "Entre la Religión y la Política", op. cit., págs. 99-101. 70 Cfr. Andrés-Gallego, J., "Entre la Religión y la Política", op. cit., pág. 101. 71 Cfr. Andrés-Gallego, J., La Iglesia en la España Contemporánea (1936-1998), Ediciones Encuentro, Madrid, 1999, pág. 81. 72 Frase reproducida en Tusell, J., Franco y los Católicos. Política Interior Española entre 1945-1957, Alianza Editorial, Madrid, 1984, pág. 85. 73 Recogida en LaFeber, Walter, America, Russia and the Cold War, 1945-1990, McGraw Hill, Inc., New York, 1991, pág. 38.



64

de los 40 se iniciara una corriente de opinión favorable entre los políticos

americanos hacia España74.

La Ley de Sucesión: un reino representativo

La Ley de Sucesión se promulgaría en 1947, declarando a España como un

reino católico, social y representativo, a la vez que se creaba el Consejo del Reino y

el de Regencia. El artículo 10 declaraba como Leyes Fundamentales, a manera de

una Constitución, el Fuero de los Españoles, el Fuero del Trabajo, la Ley de Cortes,

la Ley de Referéndum y la propia Ley de Sucesión. La Ley de Sucesión sería

convenientemente aclamada de forma plebiscitaria mediante referéndum. La

decisión de promulgarla partió de principios de 1946, después de hacer una

auscultación de la población acerca del Régimen75. La encuesta confirmaba la

solidez del Estado Autoritario, al estar un sesenta y tres por ciento de la población

de acuerdo con el mismo. Franco, tras los resultados favorables, constituyó una

ponencia para redactar un Proyecto en donde participaron Arrese y Martín Artajo.

Mientras el primero era partidario de una consulta exclusivamente plebiscitaria, el

segundo prefería un texto más institucionalizador. Carrero, por su parte, fue

partidario de la segunda opción, pretendiendo que se redactara una verdadera

Constitución, en donde se incluyera la monarquía como la sucesora de Franco. El

texto definitivo se parecía mucho a lo propuesto por el Subsecretario de

Presidencia. A pesar de que el texto definitivo no agradó en absoluto a Arrese y a

los falangistas, éstos utilizaron toda su extensa maquinaria publictario con el fin de

conseguir una amplía mayoría de votos afirmativos en el Referéndum76.

El cese del repudio internacional:

Siguiendo con las tímidas medidas liberalizadoras, en 1948 se celebraron

por primera vez las elecciones de concejales por el Tercio Familiar, según la forma

prevista en la Ley de Régimen Local de 1945. En 1950 la ONU revocó la resolución

de diciembre de 1946, permitiendo la entrada de organizaciones internacionales en

74 George Kennan observó que la doctrina Truman implicaba una nueva visión acerca de la España de Franco, asímismo numerosos políticos del Departamento de Defensa americano se decantaban hacia esta opción. Esto debió influir en Truman, que era poco favorable a Franco, especialmente por el tratamiento que se daba a los protestantes en España. Sobre el informe de Kennan, en LaFeber, Walter, America, Russia and the Cold War..,, op. cit., págs. 127-128. 75 Cfr. Tusell, J., Carrero..., op. cit., págs. 159-176.



65

España, a la vez que ésta se beneficiaba del primer crédito norteamericano de 62,5

millones de dólares. En 1951 acaban abatidos los últimos guerrilleros en Asturias,

Francia retira su apoyo económico al Gobierno en el exilio y, debido al inicio de la

Guerra en Corea, se vislumbra la posibilidad de acuerdos militares con los Estados

Unidos.

El cerco internacional había sido superado. Para responder a la nueva

situación internacional, se produce un nuevo relevo ministerial el 18 de julio de

1951. Carrero intentó delimitar aún más las competencias de la SGM, pidiendo a

Franco que aquélla quedara bajo la dependencia del Ministro de la Gobernación

para así evitar el continuo desgaste que suponía la designación de los

gobernadores civiles, dependientes de Gobernación a la vez que lo eran de la SGM,

por su condición de Jefes Provinciales del Movimiento. Precisamente, ese

enfrentamiento es lo que había hecho a Blas Pérez dejar su cartera ministerial77. A

la vez, Carrero pretendió apartar a Fernández Cuesta de Justicia, a Girón de

Trabajo, sugirió a Camilo Alonso Vega para Gobernación y la destitución de Ibáñez

Martín78. Franco no accedió a las peticiones de Carrero, ya que no sólo no

prescindió de Fernández Cuesta, sino que, sintiéndose más seguro, volvió a dar

rango ministerial a la SGM, siendo Fernández Cuesta su titular; tampoco prescindió

Franco de su siempre leal Girón en Trabajo. Aunque no se tuvieran en cuenta las

observaciones de Carrero, éste gozaba de la confianza plena del Jefe de Estado,

quien lo nombró ministro, al elevar la Subsecretaría de Presidencia a rango

ministerial. Los otros cambios importantes serían el relevo del católico Ibáñez Martín

por el también católico Ruiz-Giménez, y Arias Salgado ocuparía el recién estrenado

ministerio de Información.

En 1952 se suprimieron las cartillas de racionamiento, en Barcelona se

celebró en XXXV Congreso Eucarístico Internacional y el 18 de noviembre España

ingresó en la UNESCO. En 1953 se firmó el Concordato con el Vaticano y Franco

fue condecorado por Pío XII con la Orden de Cristo. En ese mismo año se firma el

76 Cfr. Ellwood, S, Prietas las Filas..., op. cit., pág. 161. 77 Sobre las difíciles negociaciones de Fernández Cuesta con Blas Pérez se puede ver Fernández Cuesta, R., Testimonios, Reflexiones..., op. cit., pág. 236. 78 Sobre las peticiones de Carrero, ver Tusell, J., Carrero..., op. cit., págs. 194-205.



66

acuerdo para establecer bases americanas en España. En 1954 se establece un

acuerdo entre Don Juan y Franco para que el hijo de aquél se eduque en España,

atrayéndose de esta forma la adhesión de muchos monárquicos. Mientras tanto,

Fernández Cuesta continuó con la labor domesticadora de la Falange, a la que se le

ha asignado un papel de corifeo del Régimen, siendo la transmisora del espíritu de

cruzada a través de campamentos, libros, festivales y manifestaciones triunfales.

Así, en 1953 se celebró el I Congreso Nacional de la Falange, a cuya clausura

asistió Franco; al día siguiente se celebró una gigantesca manifestación falangista

en el Santiago Bernabéu con la asistencia de Franco y del Gobierno en pleno, lo

que dio vuelos para pensar que se volvía a dar una preeminencia al Partido79.

Los proyectos constitucionales de Arrese

En ese momento de popularidad, Franco decide dar un paso para impulsar el

proceso institucionalizador y permite a Fernández Cuesta, en marzo de 1955, que

empiece a trabajar en los proyectos para finalizar lo iniciado con la Ley de Sucesión,

a fin de unir irrevocablemente el sucesor de Franco al Movimiento80. La

preocupación por la perfección del proceso constituyente es algo que afectó a todas

las familias del régimen, que presionaron a Franco para que se llevase a cabo. Pero

no pudo ser Fernández Cuesta el que lo impulsara. En febrero de 1956, en una

reyerta entre estudiantes falangistas y estudiantes contrarios al SEU, murió un

estudiante falangista. La responsabilidad del suceso fue atribuida a la política

liberalizadora de Ruiz-Giménez en la Universidad. La situación se resolvió haciendo

dimitir al Ministro de Educación y al Secretario General del Movimiento, siendo

sustituidos por Rubio y Arrese respectivamente.

El 17 de mayo se decidió en la Junta Política, presidida por Franco, la

composición de la Ponencia que tendría que elaborar las Leyes Fundamentales. En

ella estaban, entre otros, Carrero, Iturmendi, el dimitido Fernández Cuesta, Emilio

Lamo de Espinosa y Javier Conde. Al mismo tiempo, Arrese presentó unos

proyectos de Leyes Constitucionales en donde se daba una importancia relevante al

79 Cfr. Fernández Cuesta, R., Testimonios, Recuerdos.., op. cit., pág. 237. Girón, refiriéndose al momento del Congreso, diría que "la falange vivía un instante de oro", Girón, J.A., Si la Memoria no me Falla, op. cit., pág. 154. 80 Cfr. Salgado Araujo, F., Mis Conversaciones Privadas con Franco, Barcelona, Planeta, 1986, págs. 89-90.



67

Movimiento en la vida política del País. A estos proyectos se opusieron Carrero,

Iturmendi, el Presidente de las Cortes, y la mayoría de los Prelados Españoles. La

oposición fue tal, que Franco pidió que retirara sus proyectos, a lo que Arrese se

negó y dimitió81.

La Ley de Principios Fundamentales

En 1958 se promulgaron, sin pasar por las Cortes, la Ley de Principios

Fundamentales, basados principalmente en la doctrina tradicionalista más que en

ninguna otra corriente de pensamiento82. En su elaboración hubo discordancia por

parte de los falangistas, especialmente en el principio VII que proclamaba a España

como una "Monarquía", ya que los falangistas hubieran preferido la palabra "Reino",

al ser esta más ambigua, y en un supuesto principio XIII, propuesto por SGM, donde

se proponía que, "todos los factores de la economía serán encuadrados en el

Sindicalismo nacional". Finalmente este principio no fue aprobado83.

1.3. Los intentos por llevar la representación familiar a las Cortes.

Tras el fracaso de los proyectos de Arrese las expectativas de los falangistas

por controlar los resortes del Estado no cesaron, sino que, por el contrario, buscaron

otras vías para conseguir una mayor presencia de la Falange en todos los

organismos públicos. La llegada de Solís a la SGM, en febrero de 1957, en

sustitución de Arrese, no significó una revitalización de los fracasados proyectos,

pero tampoco el abandono de la vieja ilusión de convertir a la Falange en la pieza

fundamental del Estado que siempre había querido ser. Entiendo que dos fueron las

líneas seguidas para conseguir ese fin: la más importante siguió siendo la de

trabajar para que la futura “Constitución”, que se preveía cercana a aprobarse,

tuviera la impronta que deseaba la SGM, como lo demostrarían los proyectos

81 Los proyectos de Arrese y sus vicisitudes se pueden ver en López Rodó, L., Memorias, op. cit., págs. 53-77. La posición de Carrero respecto a ellos en Tusell, J., Carrero..., op. cit., págs. 217-228. Una crítica a la inoportunidad del momento en que se presentaron los proyectos en Girón, J.A., Si la Memoria no me Falla, op. cit. 169-172, y la versión del principal protagonista en Arrese, J.L., Una Etapa Constituyente, op. cit. , págs. 134- 244. 82 Cfr. Suárez Fernández, L., Francisco Franco y su Tiempo, Fundación Nacional Francisco Franco, Madrid, 1984, Tomo VI, pág. 55. 83 Se puede ver el proceso de elaboración de esta ley en López Rodó, L., Memorias, op. cit., págs. 139-145.



68

presentados en ese sentido por Solís; y, como importante complemento de la

anterior, los falangistas se lanzaron a la promoción de un vasto movimiento

asociativo a partir de los cabezas de familia. Estas nuevas asociaciones de cabezas

de familia tendrían la capacidad de promocionar a políticos afectos a los falangistas

en todos los organismos representativos del país -ayuntamientos, diputaciones,

Cortes, etc.- así como en todas las instituciones que estuvieran relacionadas con la

vida pública, en el ámbito local, provincial o nacional -beneficencia, educación,

cámaras de comercio, etc.-. No se puede decir que este intento fuera del mismo

calibre que los fallidos proyectos de Arrese, que al ser Leyes Fundamentales

hubieran permitido un control total del Estado por parte de los falangistas, pero sí,

que, en parte, son homologables en cuanto a las intenciones: si se aprobaban las

asociaciones y las funciones que deseaban los falangistas para éstas, por la vía de

los hechos tendrían en sus manos prácticamente todo el control del Estado. Por eso

considero que no fue casualidad que el movimiento asociativo diera sus primeros

pasos inmediatamente a continuación de los fallidos proyectos; si éstos hubieran

sido aprobados, las asociaciones hubieran dejado de tener su importancia, ya que la

Falange hubiera tenido controlado los resortes del Estado. Fue, cuando perdió esa

posibilidad, cuando optó por otros medios para conseguir parecidos fines.

La Iglesia española, por su parte, apoyada económica y moralmente por el

nuevo Régimen, gozaba de excelente salud, y sus asociaciones creadas con

independencia de las autoridades del Régimen se desarrollaban a gran velocidad: la

Acción Católica y la ACN de P, junto con otras, actuaban como longa manus de la

Jerarquía, permitiendo que los seglares influyeran donde no llegaban los

eclesiásticos. Contaban estas asociaciones con centenares de miles de asociados y

su acción se hacía notar en casi todos los campos que habían sido tradicionales a

éstas: beneficencia, educación, prensa, mundo laboral, etc.

Ambas instituciones tenían intereses claros e importantes en terrenos

comunes, lo que facilitó que las fricciones fueran relativamente frecuentes. A pesar

del indiscutible apoyo que las asociaciones católicas y sus líderes supusieron para

el Régimen de Franco, no por eso habían olvidado su antiguo deseo: constituir un

verdadero Estado Católico. Este deseo se había hecho en gran parte realidad

gracias a la política de Franco con respecto a la enseñanza de la religión, la ayuda



69

económica a la Iglesia, la autonomía de las asociaciones apostólicas, la legalización

de las HOAC, la inexistencia de la censura previa para las publicaciones de la

Iglesia, etc. Sin embargo, el deseo de promocionar más hombres hacia la política,

unidos a un distanciamiento cada vez mayor de los católicos con respecto del

Régimen a finales de los cincuenta y especialmente en los sesenta, estimulaba a

muchos de sus líderes a luchar en favor de unos cauces más amplios de

representación pública.

El ambicioso proyecto de ambas instituciones - Iglesia española y Falange-

partieron de la creación de unas asociaciones familiares con capacidad de participar

en la política. Las razones de esta elección eran claras, aunque con finalidades

totalmente contrapuestas por parte de unos y otros. La intención de la SGM era

abrir el cauce representativo utilizando los presupuestos políticos del Régimen, que

se autodefinía como un sistema representativo construido a partir de sus

organismos naturales: Familia, Municipio y Sindicato. Los dos últimos, además de

ya estar representados en las Cortes, estaban en gran parte bajo el control directo

de los falangistas: los Sindicatos dependían directamente del Secretario General del

Movimiento, y en cierto modo, sucedía lo mismo con el Municipio, al ser aquél quien,

en la práctica, nombraba a la mayoría de los Gobernadores Civiles84. Por lo tanto, a

la SGM sólo le quedaba un tercio por controlar: el familiar. Si a éste se le daba

representación, y estaba supeditado a la SGM, las Cortes estarían en manos de los

falangistas. Las intenciones de la Jerarquía Eclesiástica y de las asociaciones

apostólicas dependientes de éstas, eran contrarias a estas ambiciones. Querían

promocionar a “católicos” hacia puestos de cierta relevancia política, y las

asociaciones familiares dependientes de la Jerarquía, muy desarrolladas en los

años sesenta, ofrecían unas grandes posibilidades de triunfar en la lucha por ese

nuevo tercio que se abría. Pero deseaban que los cauces articulados con ese fin

fueran relativamente independientes tanto de SGM como del Ejecutivo, lo que les

llevaría a tener agudos enfrentamientos entre ellos.

84 Bardavío afirma que Secretaría General nombraba, aproximadamente, al 80% de los Gobernadores Civiles. Cfr. Bardavío, J., La Estructura del Poder en España: Sociología Política de un País, Ruedo Ibérico, 1969, pág. 94. López Rodó, al referirse a una entrevista con Solís, escribió: "Al terminar la Comisión Delegada me fui con él. Me advirtió del rumor que circulaba sobre la existencia de una lista de Gobernadores que se preparaba en la



70

En los finales de los cincuenta, con el fin de que las asociaciones familiares

tuviesen un cauce seguro en la arena política, la SGM se propuso

fundamentalmente dos metas: la primera consistió en organizar ella misma un

amplio movimiento asociativo familiar, que estuviera estrechamente ligada a su

Secretario General y, en segundo término, una vez conseguido este objetivo, dotar

a esas asociaciones de verdadera capacidad de actuación política mediante leyes.

La primera acción con el fin de articular el movimiento asociativo familiar, se

realizó en 1957, cuando se reorganizaron los "Servicios" de SGM85, que se

denominarían, a partir de ese momento, "Delegaciones Nacionales". A la vez, se

creaba una nueva "Delegación Nacional", la de Asociaciones (DNA), en donde se

integrarían los antiguos "Servicios" de ex combatientes, el SEU, ex cautivos, etc.(art.

8º). Además, se preveía la creación de las "Asociaciones o Entidades de Cabezas

de Familia", que serían las constituidas en todas las poblaciones españolas

mediante la afiliación de los cabezas de familia (art. 9).

En 1958 se reorganizó la DNA86, y se creaba un Registro de Asociaciones

del Movimiento, con la finalidad manifiesta de que esas asociaciones no tuviesen

que ser fiscalizadas por el Ministerio de la Gobernación. En 1959 se dio un paso

más en la reglamentación jurídica de las asociaciones familiares: mediante una

Orden de la SGM se creó, dentro de la DNA, el departamento de Asociaciones

Familiares87. En esa misma Orden, se disponía la creación de la Secretaría

Permanente de los Congresos de Familia, con amplias facultades y medios a su

disposición. En el mismo BOE, que se publicó la anterior Orden, se incluyó el

Reglamento del Consejo Nacional de Asociaciones, con la finalidad de coordinar

todas las cuestiones relacionadas con el asociacionismo encuadrado dentro del

Movimiento.

Presidencia del Gobierno, para asegurar unas Cortes, "juanistas". Yo le dije "¡Pero si a los Gobernadores Civiles los nombras tú!". López Rodó, L, Memorias: Años Decisivos , op. cit., pág. 141. 85 Decreto de 20 de julio de 1957, de SGM, por la que se estructuran los servicios de ésta. BOE, 27 de julio de 1957. 86 BOM, nº 735, del 10 de julio de 1958, BOE 31 de julio de 1958. 87 Orden de SGM, de 31 de marzo de 1959, por la que se reorganiza el Servicio de Asociaciones Familiares. BOM nº 762, del 10 de abril de 1959 y publicado en el BOE del 16 de abril de 1959.



71

De esta forma, la SGM, organizó en dos años todo un complejo y completo

aparato burocrático con el fin de impulsar el movimiento asociativo familiar. Pero la

SGM había organizado toda la estructura asociativa familiar dependiente de ella, a

partir de órdenes salidas de su propio departamento ministerial, lo que era, desde el

punto de vista jurídico, una base poco consistente. Por lo tanto era conveniente, con

el fin dar a estas asociaciones mayor solidez jurídica, que se regulasen por Leyes,

o, al menos, por Decretos firmados en el Consejo de Ministros. Con este fin, la

SGM, elaboró varios anteproyectos en los años 1957 y 1958: un Anteproyecto que

regularía el Estatuto para las Asociaciones dependientes del Movimiento otro

regulando la participación política de las asociaciones familiares y, finalmente, un

Anteproyecto de Ley de Asociaciones Generales. Este último Anteproyecto estaba

destinado a asegurar que las asociaciones familiares dependientes del Movimiento

no estuvieran sujetas a Gobernación. El Anteproyecto del Estatuto, tenía como fin

ratificar lo anterior, a la vez que regulaba los distintos tipos de asociaciones que

existirían dentro del Movimiento. Finalmente, el decreto de Asociaciones de

Cabezas de Familia, definía las facultades que deberían tener éstas en cuanto a la

representación pública.

Ninguno de los tres anteproyectos consiguió llegar al Consejo de Ministros: el

de Asociaciones Generales porque Gobernación consideró que este terreno le

pertenecía y elaboró un anteproyecto propio -que solo fue aprobado años más

tarde-; y los otros dos, por la oposición de distintos ministerios.

A pesar del fracaso de esos anteproyectos, la SGM no cejó en su empeño.

En 1959 y 1960, en colaboración con algunos líderes "católicos" y parte de la

Jerarquía, organizaron sendos Congresos de Familia, con gran difusión en los

medios de comunicación. De esos congresos surgió el propósito de crear una

Comisión Permanente de los Congresos de Familia, constituida por representantes

de los ministerios, algunos falangistas, y algunos líderes del movimiento asociativo

católico. Esta Comisión Permanente elaboró un Anteproyecto de Ley de

Asociaciones de Cabezas de Familia (LACF), que con cierto retraso fue estudiado

en el Consejo Nacional de la Falange en 1963, donde se modificó sustancialmente.

Los cambios introducidos favorecían el monopolio de la Falange al supeditar las

asociaciones de apostolado seglar a la DNA, lo que disgustó mucho a los dirigentes



72

de esas asociaciones y a la Jerarquía Eclesiástica. Finalmente, ese Anteproyecto

modificado tras las observaciones de los distintos ministerios, fue aprobado por el

Gobierno en julio de 1964, sin que entrara en las Cortes hasta diciembre de ese

mismo año. Una vez en las Cortes, debido esencialmente a la oposición de la

Jerarquía Eclesiástica, se paralizó definitivamente, sin que llegase a la Comisión

Especial constituida ad hoc.

Gobernación, contraria a los deseos exclusivistas de la SGM, y recelosa de

las injerencias de los falangistas en el terreno asociativo, celebró la paralización del

Proyecto de Asociaciones de Cabezas de Familia. Pero era consciente de la

necesidad de modificar la Ley de Asociaciones -provisional desde 1941, según

afirmaba la misma Ley - sino quería ver cómo los falangistas, sus competidores más

inmediatos en el terreno asociativo, se hacían con el control jurídico, y, por tanto

político, del mismo, como ya, de hecho, lo habían intentado en 1957. Con este fin,

Gobernación presentó, en ese mismo mes de diciembre de 1964, la Ley de

Asociaciones, difundida como una nueva etapa de libertad asociativa. Entre los

artículos del Proyecto de Ley, obligaba a que los estatutos de las asociaciones del

Movimiento fueran aprobados por Decreto en el Consejo de Ministros; añadido que

no constaba en la Ley de Asociaciones de 1941 y que no podía agradar en absoluto

a los falangistas. La Ley, debido a la oposición de la SGM, no introdujo el añadido al

respecto; finalmente se aprobó con algunas modificaciones más que satisficieron

momentáneamente a los falangistas. La polémica afloró de nuevo en el momento en

el que Gobernación presentó el Decreto que regulaba a esas asociaciones. Entre

las disposiciones del Decreto, se encontraba disimulada una aparentemente

insignificante -la creación de asociaciones de "utilidad pública"-, pero que,

debidamente reglamentada, concedería a Gobernación la capacidad de

promocionar políticos afines a través de asociaciones creadas ad hoc bajo la nueva

Ley, según interpretación de la SGM. El artículo fue modificado, con gran

satisfacción de nuevo para los hombres de la SGM. Los católicos, por su parte,

consideraron la Ley de Asociaciones como lesiva de sus derechos y contraria al

espíritu del Concordato. La Prensa internacional la consideró como lo que era: una

ley sumamente restrictiva que alejaba la más mínima posibilidad a la difundida

nueva etapa en el terreno de la libertad de asociación.



73

1.4. La LOE: la representación familiar llega a las Cortes.

A partir de 1957, con la entrada de los ministros económicos, la economía

tomó otros rumbos alejándose de los planteamientos falangistas que provocaron

una fuerte inflación y la salida del siempre leal a Franco Girón. La entrada de los

tecnócratas, y muy especialmente de López Rodó, confirmaba la solidez de Carrero.

Los relevos ministeriales de 1962 y 1965, aunque con importantes carteras para los

falangistas, demostró que los falangistas cada vez estaban más lejos de plasmar su

ideario. Entre estos dos grupos, una vez debilitada la influencia política de la ACN

de P. y anulados prácticamente los carlistas88, se produciría la lucha que finalizaría

en 1969 con la salida de los ministros afines a la Falange. Las pretensiones de los

falangistas de acumular más poder, se diluyeron totalmente con la Ley Orgánica del

Estado y el nombramiento de Don Juan Carlos de Borbón en 1969. Pero a principios

de los sesenta la batalla no estaba decidida: la derrota de Arrese no había sido

total, sino que, sus proyectos sólo habían sido aplazados89.

Los años sesenta fueron los de mayor crecimiento económico de toda la

historia española. Los cambios estructurales, las modificaciones arancelarias y la

emigración masiva a las ciudades, entre otros factores, convirtieron un país

eminentemente rural en un país industrializado, acercándose poco a poco a los

niveles europeos. Los Planes de Desarrollo –1964/1967 y 1969/1971- dieron su

fruto, y la renta per capita pasó de 362 dólares en 1960 a 1.176 en 197190. La

población urbana pasó del 56,58% en 1960 al 66,10 % en 197091. En el terreno de

la educación se llegó en 1968 a menos del 2% de analfabetismo92, y las personas

con estudios universitarios aumentaron en un 55% entre 1962 y 1966, pasando de

88.352 a 137.68093.

88 Cfr. Clemente, J.C., El Carlismo en la España de Franco: Bases Documentales 1936-1977, Editorial Fundamentos, Colección Ciencia, op. cit., págs.31-74, además de la minuciosa La Larga Marcha hacia la Monarquía de López Rodó. 89 Cfr. Tusell, J., Carrero..., op. cit., págs. 246. 90 Cfr. Martín de la Guardia, R., Pérez Sánchez, G., "La Sociedad Española Durante el Régimen de Franco", Paredes, J. (coord), Historia de España.., op. cit., pág. 787. 91 Cfr. Solé Tura, J., Introducción al Régimen Político Español, op. cit., pág. 106. 92 Cfr. Martín de la Guardia, R., Pérez Sánchez, G., "La Sociedad Española Durante el Régimen de Franco", Paredes, J. (coord), Historia de España.., op. cit., pág. 794. 93 Cfr. Solé Tura, J., Introducción al Régimen Político Español, op. cit., pág. 132.



74

Si los sesenta fueron los años con más movilidad social y económica de la

historia española, también fueron, quizá debido a lo anterior, los años más intensos

en la vida política interna del franquismo. La edad de Franco y a la indefinición del

proceso constitucional, hicieron que las familias franquistas utilizaran todos sus

recursos para decantar la voluntad del dictador en su favor, a la vez que las voces

discordantes empezaban tímidamente a dejarse oír. El que las familias del régimen

estuvieran "gaseosas"94, debido a la dilución de las ideologías, no implicó que la

lucha fue menos tensa. Por el contrario, la definición de quién iba a ser el sucesor

de Franco y qué papel debía tener el Movimiento-Organización y los Sindicatos95,

llevaron a un enfrentamiento vivísimo que llegó a la población gracias a la relativa

apertura iniciada por Fraga con la Ley de Prensa de 1966 y que significó, junto con

la posterior ley de libertad religiosa, el verdadero punto de inflexión de la

liberalización de la dictadura.

A principios de 1965, la Falange había conseguido una relativa victoria al

evitar que sus asociaciones tuvieran que ser fiscalizadas por Gobernación, y había

fracasado por completo en la regulación de la representación pública familiar. El

Proyecto se había paralizado y las conversaciones con la Jerarquía no eran muy

fructíferas. Lo que no impidió que, a través de las órdenes de la SGM, se organizara

en muy poco espacio de tiempo una Asociación de Cabezas de Familia en cada

municipio, unidas posteriormente en las Federaciones Provinciales y en la Unión

Nacional de Asociaciones (UNAF), dependientes todas ellas de la DNA y del

Secretario General del Movimiento. El objetivo de esta ingente labor era poseer una

estructura perfectamente organizada en el momento que se aprobara la LACF, o si

esta no era aprobada, estar preparados cuando se legislara la representación

familiar en Cortes, hecho que se sentía próximo.

A la vez, las familias del régimen intentaron plasmar sus mentalidades en la

futura constitución, que ya se veía cercana. Entre los proyectos más conocidos se

encuentran el de Solís y el de Fraga. En lo que se refiere a la representación, el de

94 Cfr. Romero, E., Cartas al Rey, Planeta, Barcelona, 1973, pág. 106. 95 Los sindicatos tuvieron también su liberalización gracias a la modificación en las elecciones sindicales a partir de 1966. Al respecto se puede ver Estivill, J., de la Hoz, J.M., La cultura Política dels Treballadors a Catalunya:



75

Solís, redactado en 1960, era muy restrictivo siendo de la opinión de "no modificar

en absoluto la Ley de Cortes.."96. El de Fraga, presentado en 1963, era mucho más

liberal que el definitivamente aprobado, pues, además de concederle a las Cortes

importantes atribuciones, sugería: "La Cámara de Procuradores estará integrada por

los que elija el cuerpo electoral, cada cuatro años, a razón de uno por cada 100.000

habitantes, en los términos de la Ley Electoral"97. Una vez más, las posiciones de

Presidencia, concretadas en la labor de López Rodó y González de la Mora, fueron

las que prevalecieron.

Los principales cambios que supuso esta ley, fueron de forma muy resumida,

la eliminación del texto de las palabras poco acordes con los tiempos, como

"totalitario", "Imperio", "Revolución pendiente", etc. que todavía quedaban en las

Leyes Fundamentales; se suprimió la referencia los sindicatos verticales y se

garantizaba la libertad religiosa. En cuanto a las Cortes, se modificó su composición

con la inclusión de los procuradores familiares y la disminución a 25 procuradores

por designación directa del Jefe del Estado; se aumentaron a 10 consejeros el

Consejo del Reino, elegidos entre los distintos grupos de procuradores; la figura del

Regente dejó de estar equiparada a la del Rey. Se legisló la separación de las

figuras del Jefe del Estado y del Gobierno, y se previó la posibilidad de creación de

asociaciones para "encauzar dentro de los principios del Movimiento el contraste de

pareceres", que se convertirían en principal asunto político de los siguientes años.

Los redactores de la Ley se mostraron satisfechos con el resultado final,

trayendo a colación la buena acogida que tuvo en la prensa extranjera98. También

Silva pareció estarlo y, a pesar de que no se admitieron muchas de sus

Estudi sobre les Eleccions Sindicals 1944-1987, Publicacions de la Fundació Jaume Bofill, Barcelona, 1987, págs. 51-63. 96 En extracto del texto se puede ver en López Rodó, L., Memorias, op. cit., págs. 664-667. 97 Se puede ver el texto completo del Anteproyecto constitucional en López Rodó, L., Memorias , op. cit. págs. 732-741. El entrecomillado en la pág. 737. 98 Cfr. López Rodó, Memorias: Años Decisivos , Plaza y Janés/Cambio 16, Barcelona, 1991, págs. 112-113. Es cierto que la prensa internacional acogió con esperanzas la LOE, entre ellos podemos destacar algunos titulares, aparte de los aportados por López Rodó,: "Franco to Liberalize Regime", Herald Examiner de los Angeles, 22-11-66; "Dictator Franco Moves Spain toward Democracy" en Evening Outlook, Los Angeles, 22-11-66, etc., Pero también es cierto que hubo bastantes editoriales críticos, como por ejemplo: "Timeide Réforme vers la démocratisation du régime espagnol", Le Figaro, 23-11-67, "Franco Reform Program Still Bans Political Parties", Herald Tribune, 23-11-67, "Flaw for Franco" (error de Franco), New York Herald Tribune, 30-11-66. etc.



76

observaciones, afirmaría: "se había consolidado la paz para cien años"99. Con

parecidos términos se expresó Girón, poco sospechoso de afinidades con los

tecnócratas, al afirmar que la LOE, "dio a España la garantía absoluta para la

transición en paz"; aunque no estuviera de acuerdo, como era lógico, con el

tratamiento que se le había dado al Movimiento-Organización100. No fue de la

misma opinión Fraga, que consideró que los anteproyectos presentados serían una

base inadecuada a la hora de redactar la LOE101.

Aparte de las voces del franquismo que apoyaron o criticaron a la LOE,

partiendo de su posición política en el momento de la elaboración, quizá una de las

opiniones que me parecen más válidas por su posición crítica, es la de Tierno

Galván102, quien opinó que ya en 1966, Franco había llegado a la conclusión de que

el régimen no podía continuar y había decidido, con la promulgación plebiscitaria de

la ley, favorecer un cambio de régimen poco traumático a la vez que serviría como

anestesiante ante la opinión internacional; o como diría Ferrando Badía103, fue

posiblemente lo más avanzado que se podía conseguir: "fue con la L. O. del Estado

de 1967 cuando se inauguró el máximo nivel de "aperturismo" que podía permitir la

ideología autoritaria del Régimen".

La LOE entró en vigor en enero de 1967, entre septiembre y octubre de 1967

se celebrarían las elecciones para ocupar los más de 500 escaños a las primeras

Cortes de la Ley Orgánica del Estado. Lo más relevante fueron los 108 nuevos

procuradores elegidos por los cabezas de familia y mujeres casadas, que

despertaron verdadero interés en la prensa, aunque pronto defraudaron las

esperanzas puestas en ellos.

El año 1968 no fue especialmente activo desde el punto de vista de la

política interior, aunque cabe destacar las primeras reuniones de los procuradores

familiares, que fueron seguidas muy de cerca por los periódicos, los primeros pasos

de los anteproyectos de la Ley Sindical preparados por Solís, y que recibirían el

99 Cfr. Silva, F., Memorias Políticas, Barcelona, Planeta, 1993, págs. 133-134 y 140. 100 Cfr. Girón, J.A., Si la Memoria no me Falla, op. cit., pág. 204. 101 Cfr. Fraga, M., Memoria Breve..., op. cit., ag. 87. 102 Cfr. Tierno Galván, E., Cabos Sueltos, Bruguera, Barcelona, 1981, págs. 359-361.



77

rechazo de López Rodó y Silva104 y la remisión al Consejo Nacional del Estatuto

Orgánico del Movimiento, que pretendía revitalizar la vida de los falangistas en los

municipios y que preveía la aparición de asociaciones en el seno del Movimiento.

Este último supuesto no se haría realidad hasta 1974. También fue este el año de la

expulsión de España de Don Javier y de Don Carlos-Hugo Borbón Parma.

1.5. El Estatuto de Asociaciones de 1974

A partir de 1968, el debate en torno al asociacionismo familiar estaba

agotado; la esterilidad de los esfuerzos realizados y el desplazamiento de las luchas

intestinas en el Gobierno hacia cuestiones de mayor trascendencia -la LOM y su

CN, el Estatuto Orgánico del Movimiento, el Proyecto de Ley Sindical, el

nombramiento del sucesor de Franco, el escándalo MATESA, y la salida del

Gobierno de todos los implicados por una u otra razón- hicieron que las

asociaciones familiares quedaran relegadas.

En adelante la cuestión de la participación política de las asociaciones

variaría de rumbo, centrándose en la legalización de las asociaciones con clara

finalidad política. Estas asociaciones diferían de las familiares en cuanto que

aquéllas manifestaban claramente su finalidad política; pero no lo eran tanto con

respecto a los fines, que eran semejantes: articular un movimiento asociativo que

abriera unas vías para promocionar hombres a los distintos organismos de cierta

relevancia. Por eso, no es extraño que el Estatuto de Asociaciones Políticas

aprobado en 1974, permitiera que las Asociaciones de Cabezas de Familia

pudiesen, con las debidas modificaciones, acogerse a esta Ley. En 1975 se publicó

el Decreto en el que se especificaban las condiciones que debían tener estas

asociaciones políticas para concurrir a las elecciones105. Éstas podrían participar en

las elecciones para los órganos representativos del Movimiento; para las

corporaciones locales; para las diputaciones; y, finalmente, para las elecciones de

procuradores en Cortes por el Tercio Familiar y el Municipal (art. 2º).

103 Ferrando Badía, J., El Régimen de Franco , Tecnos, Madrid, 1984, pág. 164. 104 Cfr.López Rodó, L., Memorias: Años Decisivos, op. cit., pág. 297. 105 Decreto de 23 de agosto de 1975, BOE, 29 de agosto de 1975.



78

Con la muerte de Franco y la apuesta del rey por la democracia, los

proyectos asociacionistas quedaron olvidados. Atrás quedaron innumerables horas

de trabajo y de debates en las Cortes, en el Consejo Nacional y en la prensa acerca

de la necesidad -según algunos- o de la peligrosidad -según otros- del

asociacionismo. Los seudopartidos que querían llegar a ser las asociaciones

dejaron paso a los verdaderos partidos políticos que inundarían el espacio político

con la recién estrenada democracia.



79

2. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA REPRESENTACIÓN FAMILIAR: EL CABEZA DE FAMILIA

Aunque hemos obviado, en este brevísimo recorrido de la representación en

el Régimen de Franco, los tercios sindical y municipal, se puede ver que en las dos

ocasiones más importantes en cuanto a ampliación del electorado -elecciones

municipales de 1948 y siguientes, y elecciones de procuradores en Cortes de 1967-

se hicieron partiendo del tercio familiar. Por otra parte, todos los intentos de apertura

de la base representativa por parte de SGM, de los movimientos católicos

dependientes de la Jerarquía Eclesiástica y del propio Ministerio de la Gobernación,

se hicieron partiendo de las asociaciones de los cabezas de familia. Si de las

asociaciones de cabezas de familia hablaremos extensamente en un capítulo

dedicado a ellas, es necesario precisar por una parte, quiénes eran los cabezas de

familia, y por otra, por qué razón se eligió ese cauce para aumentar la base de

representación.

2.1. Los antecedentes.

2.1.1. El cabeza de familia en el siglo XIX

Para Bullón Ramírez106 el concepto de "cabeza de familia" tal como se

entendía en el franquismo, procedía de principios de siglo con la Ley Municipal de

Maura, pues entendía que, aunque el término existía desde la primera mitad del

siglo XIX, en ese momento el concepto estaba absorbido en la figura jurídica de

"vecino". La razón para que apareciese la separación entre el concepto "vecino" y el

de "cabeza de familia" se debió a la influencia de las teorías liberales a finales de

finales del XIX. Éstas, al concebir el municipio como la suma de individuos y no de

familias, como lo hacían las doctrinas tradicionalistas, fueron concediendo el título

de "vecino" a todos los mayores de edad, independientemente de que fueran los

representantes de la familia o no. De esta forma un mayor de edad viviendo en el

domicilio de sus progenitores empezó a ser considerado como vecino. Pero como el

tradicional concepto de "vecino" llevaba implícito una serie de deberes y derechos

que sólo tenían los representantes de cada una de las familias, y que no afectaban

106 Cfr. Bullón Ramírez, A., "El Concepto Español de Cabeza de Familia", Revista de Estudios de la Vida Local, marzo/abril de 1946, págs. 185-201.



80

a los mayores de edad no emancipados, era preciso crear un nuevo concepto si se

quería preservar su contenido jurídico, surgiendo así el concepto de “cabeza de

familia”.

Por su parte, Clavero Arévalo107 considera, a diferencia del anterior, que el

concepto de "cabeza de familia" utilizado por Maura no era diferente al del siglo

pasado sino simplemente una adaptación de los conceptos antiguos.

2.1.2. La Ley de Maura

La Ley de Administración Local, impulsada por Maura, se puede considerar

como uno de los hechos más emblemáticos del político conservador, y en el que

puso mayor empeño, y por la que recibió multitud de críticas tanto por parte de los

nacionalistas como de los liberales108. Con respecto a la división administrativa de

los habitantes de una población la Ley, en su artículo 10, decía109

"los habitantes de un término municipal, para lo efectos administrativos, se clasifican en

cabezas de familias, vecinos, domiciliados y transeúntes".

Y en el artículo 11, el Proyecto de Maura definía el concepto de "cabeza de

familia":

"Son cabezas de familia los jefes de casas, mayores de edad, bajo cuya dependencia en

algún modo viven los demás individuos de la casa. Pueden ser o no vecinos, españoles o

extranjeros".

Refiriéndose al Proyecto de Maura, afirmaría Ruiz del Castillo110:

"Rompiendo con la tradición individualista, el Municipio no está concebido ya como una

asociación de personas individuales tan sólo, sino que, al modo aristotélico, se ve en él la

expansión de las familias (..). En consonancia, adquiere vigencia un nuevo concepto: El de

cabeza de familia (.) que asume la representación de la familia para todos los efectos

administrativos."

107 Cfr. Clavero Arévalo, Manuel, "El Concepto de Cabeza de Familia en Maura", Ideario de D. Antonio Maura, Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1954, pág. 450. 108 Cfr. Tusell, J., Antonio Maura. Una Biografía Política, Alianza Editorial, Madrid, 1994, págs. 94-101. 109 Tomo las citas de esta ley de Clavero Arévalo, M., "El Concepto de Cabeza de Familia en Maura", op. cit.. 110 Ruiz del Castillo, Maura y la Reforma Local, Madrid, 1953, pág. 5., citado en Clavero Arévalo, M., "El Concepto de Cabeza de Familia en Maura", op. cit., pág. 441, nota a pie de página nº 1.



81

Teniendo en cuenta lo anterior, no resulta extraño que los liberales

solicitaran que no se insertara este nuevo concepto en el Proyecto de Ley. Merece

la pena hacer referencia a la oposición realizada por Alcalá Zamora a la inclusión de

la definición de “cabeza de familia” en el Proyecto de Maura, ya que, como veremos,

las críticas del futuro Presidente de la República se repitieron con términos

parecidos en 1967 en los debates en torno la LRF. El futuro presidente de la II

República presentó una enmienda al proyecto de111, en donde éste consideraba

que:

"Puede darse el cabeza de familia sin familia, y ello por que la definición no descansa sobre

las relaciones familiares, sino sobre relaciones autoritarias y de mando (..). Puede darse el

caso de que un General del Ejército, un magistrado, un senador que viva en una fonda no es

cabeza de familia, y tiene su personalidad, en este sentido, oscurecida, subordinada a la

personalidad del fondista, según el dictamen de la Comisión".

Esta interpretación era correcta, ya que la Ley consideraba al cabeza de

familia como "el jefe de la casa", por lo que el caso mostrado por Alcalá Zamora

realmente se podía dar. Terminaba Alcalá Zamora: "Yo quisiera que pensarais cuán

innecesario, cuán peligroso y cuán divertido a veces va a resultar ese nuevo

concepto de cabeza de familia". Realmente, el concepto no estaba bien precisado y

provocaría muchos malentendidos al hacer los censos electorales.

2.1.3 El Estatuto Municipal de 1924

El Estatuto Municipal de 1924112 recogió en su artículo 26 el concepto de

cabeza de familia, que coincide básicamente con el artículo 11 del Proyecto de

Maura, pero aumentó la aplicación del concepto a los menores emancipados:

"Son cabezas de familia los jefes de casa mayores de edad o emancipados, bajo cuya

dependencia en algún modo vivan los individuos de la casa si los hubiere. Pueden ser o no

vecinos, españoles o extranjeros, varones o hembras".

111 Los textos de las enmiendas los tomo de Clavero Arévalo, "El Concepto de Cabeza de Familia en Maura", op. cit., pág. 445. 112 Tomo las citas de los artículos del Estatuto Municipal de una recopilación legislativa en AGA, Interior, caja 2752.



82

Entre los derechos que daba este Estatuto a los cabezas de familia estaban,

según el artículo 51, los de sufragio, que también se concedió a las mujeres que

fueran cabezas de familia.

2.1.4 La ley Municipal de 1935

En el Estatuto Municipal de 1924 se sigue considerando a la "casa", no a la

familia, como la que concede el título de cabeza de familia, de tal manera que los

hijos mayores casados y los criados casados que convivan en la casa se verían

privados de ser cabezas de familia. Este último punto fue subsanado en la Ley

Municipal de 1935113 en donde se cambió "individuos de la casa" por “individuos de

la familia", quedando así:

"Son cabezas de familia los jefes de casa mayores de edad o menores emancipados bajo

cuya dependencia vivan en algún modo los individuos de la familia" (art. 31)

De esta forma en una misma casa podría haber dos cabezas de familia, y se

suponía que los matrimonios convivientes, que no fueran los dueños de la casa -

hijos y criados- podrían ser cabezas de familia, cuestión imposible con el Proyecto

Maura.

2.2. El cabeza de familia durante el Franquismo.

En la España franquista existían dos tipos de censos utilizados en las

elecciones: el de "Cabezas de Familia" y el de "Residentes de Mayores de Edad".

El censo de "Residentes de mayores de edad"114 se hacía bajo la inspección

de la Junta Central del Censo Electoral115, y se entendía que los que podían estar

inscritos en este censo eran las personas mayores de 21 años, sin distinción de

sexo, estado o profesión116, a excepción de los excluidos por las leyes117. Este

113 Decreto de 31 de octubre de 1935, Gaceta del 1 de noviembre de 1935, modificado el 3 de noviembre de 1935. 114 La creación de este censo se hizo mediante el Decreto de 24 de diciembre de 1945, "Registro estadístico de residentes mayores de edad", BOE 29 de diciembre de 1945, en el que se preveía que se hiciera por los ayuntamientos una renovación quinquenal de los padrones municipales (art. 1). Las excepciones eran las incluidas en el art. 3 de la Ley Electoral de 1907. 115 Art. 1º del Decreto de 1 de mayo de 1946: "Formación del censo de residentes de mayores de edad", BOE, 2 de mayo de 1946. 116 Cfr. art. 3º del "Decreto de 1 de mayo de 1946: Formación del censo de residentes mayores de edad". 117 Cfr. art. 4 del "Decreto de 1 de mayo de 1946: Formación del censo de residentes mayores de edad".



83

censo se utilizó los referéndum de julio de 1947, para aprobar la Ley de Sucesión, y

de diciembre de 1966, para votar sí o no a la Ley Orgánica del Estado.

El Censo electoral de Cabezas de Familia118 se elaboró con el fin de llevar a

la práctica la elección de concejales por el tercio familiar119. Se consideraban con

derecho a figurar en este último Censo Electoral a:

"los españoles, vecinos y mayores de veintiún años, o emancipados mayores de dieciocho,

varones o mujeres, bajo cuya dependencia convivan otras personas en su mismo domicilio y

que figuren inscritos con tal carácter y que figuren inscritos con tal carácter en el Padrón

municipal de 1940..."120.

El concepto de cabeza de familia sigue implicando dependencia de alguien

hacia el cabeza de familia; sin esta dependencia no existe el concepto. Pero se

puede observar como se ha ido ampliando con el paso del tiempo: en el Proyecto

de Maura, el cabeza de familia sólo podía ser uno por casa y además debía ser

mayor de edad; en el Estatuto de 1924 se le concede a los menores emancipados

la capacidad de serlo, pero también debe ser uno por casa; en la Ley de 1935, el

cabeza de familia ya es el que tiene bajo su dependencia a personas de su propia

familia, con lo que, en una casa puede haber dos familias o más y, por lo tanto,

varios cabezas de familia. Ahora, con el decreto de 1945, ya no hace falta que los

dependientes del cabeza de familia, sean de su propia familia, sino que se amplía a

"otras personas", de tal manera que cabría la hipotética posibilidad de que en una

casa viviese una familia con su correspondiente cabeza de familia y otra persona no

dependiente del primero que tuviera un criado o criada, y que también debería ser

considerado cabeza de familia.

118 En el artículo 1º del Decreto de 29 septiembre de 1945 - "Normas para el censo de cabezas de familia"-, BOE 4 de octubre de 1945, se encomendaba a la Dirección de Estadística la elaboración de este censo que había de "servir para la elección de una tercera parte de los Concejales en los Ayuntamientos que se constituyan con arreglo a la base octava de la Ley de Régimen Local de 17 de julio de 1945". 119 Así se disponía en la base octava de la "Ley de Régimen Local" de 17 de julio de 1945. 120 Art. 5, del Decreto de 29 de septiembre de 1945, '"Censo Electoral. de Cabezas de Familia para Elegir Concejales", BOE, 4 de octubre de 1945.



84

La ampliación del concepto siguió en 1952121, cuando se equipararon las

personas independizadas, viviendo solas, con los tradicionales cabezas de familia a

efectos electorales:

" Art. 82.2. Se equiparan a los Cabezas de Familia, al solo efecto electoral, los mayores de

edad o menores emancipados que vivan solos y con independencia de otras personas, aun

en los casos en que no utilicen servicios domésticos."

En la Ley de Régimen Local de 1955122, en su capítulo II dedicado a la

población municipal y empadronamiento, se especificaba más el tipo de personas

que podían convivir bajo el cabeza de familia. A la vez, añadía un párrafo que

precisaba que en una casa podía haber más de una familia:

"art. 43. 1. A los efectos de esta Ley, serán cabezas de familia los mayores de edad o

menores emancipados bajo cuya dependencia, por razón de parentesco, tutela, adopción,

acogimiento, estado religioso o prestación de servicios domésticos convivan otras personas

en un mismo domicilio.

2. La convivencia de varias familias en una misma casa no privará al jefe de cada una de

ellas de su condición legal de cabeza de familia".

Pero a la vez definía el concepto de vecino como:

"art. 44. (..) los españoles mayores de edad o emancipados que residan

habitualmente en un término y estén inscritos con este carácter en el padrón municipal".

Como se puede observar, la distinción fundamental entre "cabeza de familia"

y "vecino" sería que "bajo cuya dependencia (..) convivan otras personas en un

mismo domicilio", pero al conceder la condición de "cabeza de familia" también a los

independizados, la distinción no era tan clara. Por eso, al utilizar definiciones

distintas de "cabeza de familia", según se refiriera a efectos electorales o a otros

efectos, no es extraño que las confusiones persistieran; por eso, en 1961 Fraga

afirmaba que era necesaria "una definición legal clara del concepto de vecino

cabeza de familia, que hoy no existe..."123. Esta falta de claridad provocó que las

121 Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, Decreto de 17 de octubre de 1952, BOE, 13 de diciembre e 1952. 122 Texto refundido de la Ley de Régimen Local, Decreto de 24 de junio de 1955, BOE, 14 de enero de 1956. 123 Citado en Martínez Marín, A., La Representatividad Municipal Española: Historia Legislativa y Régimen Vigente, Universidad de Murcia, Murcia,1989, pág. 108.



85

discusiones acerca del conflictivo concepto volvieran a surgir en las Cortes durante

la discusión del articulado de la LRF124.

Con la ampliación del concepto de cabeza de familia se había llegado a una

situación en la que se podía poseer esa calificación jurídica, sin tener, estrictu

sensu, familia. Es decir, se mantuvo la expresión, pero desprovista totalmente de su

significado original, lo que es una muestra más de las contradicciones con las que

se encontraron los legisladores de la época de Franco. Contradicciones que fueron

producto del deseo de conservar las formas tradicionales a la vez que se intentaba

adaptar los contenidos a realidades sociales y políticas nuevas.

3. EL SIGNIFICADO POLÍTICO DEL CONCEPTO CABEZA DE FAMILIA

No hay que olvidar que, si bien, el concepto de "cabeza de familia" surgió

como una necesidad frente a la pérdida del valor semántico del concepto "vecino" -

con el consiguiente peligro de la pérdida de su valor jurídico-, este concepto tenía

una clara significación política: sólo los que tienen cargas familiares -según el

Proyecto de Maura- o los que se han independizado -según la evolución posterior

del concepto- pueden votar. Esta posición, queda reflejada en el pensamiento de

Cathrein125:

"De Derecho natural no todos los individuos de un pueblo pueden llamarse con sentido propio

"ciudadanos", sino simplemente los padres de familia, esto es, todos los que actualmente lo

son, o por lo menos, representan virtualmente a la familia, en cuanto tienen aptitud natural

próxima para fundarla. Sólo éstos constituyen inmediatamente como miembros a la ciudad; la

mujer, en cambio, y los hijos, hablando estrictamente, no se insertan en la ciudad, sino por

medio de la familia. Sólo aquellos están inmediata y próximamente habilitados para tomar

parte en el régimen político, que es lo que, en la mente de Aristóteles, constituye, la esencia

del ciudadano que el gran filósofo griego definía como aquél a quien compete la facultad de

participar en el poder, de deliberar, de juzgar'".

Si cambiamos en esta cita la palabra "ciudadano" por la de "elector",

podríamos tener perfectamente la base teórica del voto del cabeza de familia: sólo

aquellos que son responsables de haber formado una familia y, por lo tanto, se les

124 Las discusiones durante las LRF acerca del concepto de “cabeza de Familia” se puede ver en el capítulo dedicado a esta ley. 125 Citado en Simón, Juan Luis, El voto familiar, trabajo inédito sin fecha, pero es posterior a 1943 y seguramente anterior a 1950, en AGA, Interior, caja 2752.



86

supone una cierta madurez y criterio, tendrían derecho a participar en los asuntos

públicos.

4. LA REPRESENTACIÓN FAMILIAR COMO VÍA DE APERTURA DEL RÉGIMEN

El Régimen de Franco fue, según la premisa básica desde donde hemos

partido, un régimen autoritario en donde convivían distintos grupos en pugna por

alcanzar ciertas cuotas de poder. Pero el acceso al poder no tenía unos cauces

claros, y era en gran manera impredecible. Incluso, a diferencia de lo que sucede en

los regímenes totalitarios, la pertenencia al Partido no aseguraba el ascenso y en

muchos casos la dificultaba. En último término, era Franco el que decidía quién y

cuándo se debía ocupar un puesto importante dentro del organigrama del Estado.

Por lo tanto, si se quería poseer una vía más segura hacia el poder que la de la

mera voluntad del Jefe del Estado, era necesario por una parte ampliar el abanico

en cuanto a la representación, y por otra, asegurarse que la legislación que se

aprobara con ese fin, favoreciera a la propia familia política.

A finales de los cuarenta, con un propósito claro de búsqueda de

legitimación internacional, se inició una tímida apertura con respecto a la

representatividad, al permitir que un tercio de los procuradores se eligiese de forma

directa por los cabezas de familia. Estas elecciones permitieron la absorción de las

élites locales pertenecientes al amplio abanico de las derechas tradicionales, a las

que se habían incorporado los falangistas126. La apertura fue del todo insuficiente,

tanto por el número de los puestos sometidos a este tipo de elección como por el

escaso poder decisorio del que gozaban los concejales.

En los años sesenta, la evolución económica, social y religiosa de todo el

país, había influido para que los propios gobernantes percibieran, como una

necesidad perentoria, cierta apertura política. El Gobierno, más por necesidad que

por convicción, se decidió a dar tímidos pasos con el fin de ampliar la base de la

representación política en el ámbito local y nacional; pequeños pasos que

aprovecharon las distintas familias para intensificar sus presiones con el objetivo de

obtener una legislación favorable al propio grupo. El cauce elegido para aumentar la

126 Ver capítulo dedicado a las elecciones municipales.



87

base de representación fue de nuevo el tercio familiar. La causa de esta elección la

debemos ver en la propia dinámica del Régimen y en los supuestos teóricos en los

que estaba basado. El Régimen de Franco, desde los primeros años cuarenta, se

había mostrado a sí mismo como el resultado de las tradiciones españolas, en

donde el corporativismo era visto, por los ideólogos del Régimen, no sólo como el

sistema más acorde con la naturaleza de la sociedad y con las doctrinas de la

Iglesia Católica127, sino, también, como el reflejo más perfecto de las tradiciones

medievales. El discurso de Carrero128, previo a la votación de la LRF en el Pleno de

las Cortes, es un caso paradigmático. En ese discurso se manifestó que existía una

perfecta unión entre las Cortes medievales y las del Régimen de Franco; tradición

sólo rota por un siglo de liberalismo, al que se le consideraba, además de muy

perjudicial, extraño a España.

Partiendo de esa concepción del Estado, es comprensible que se eligiera el

tercio familiar para aumentar la representatividad: los otros dos tercios ya estaban

representados en las Cortes y, además, debido a su probada inoperancia en cuanto

al control del Ejecutivo, estaban desprestigiados, por lo que, si se quería disimular

los aspectos más detestados del Régimen, era necesario ampliar la representación

a partir de otros cauces no ensayados. El tercio familiar era el ideal para ese

propósito: representaba una base electoral suficientemente amplia como para dar

una imagen de apertura y, además, ya se tenía larga experiencia en cuanto al

control se refiere, gracias a las numerosas elecciones celebradas para los

concejales del tercio familiar. De esta forma se cumplía una de las constantes en

toda la evolución del Régimen: apertura lenta y siempre controlada.

127 Acerca de la influencia de los documentos pontificios en la difusión del corporativismo en los años treinta, se puede ver en Redondo, Gonzalo, Historia de la Iglesia en España 1931-1939, Tomo I, Rialp, Madrid, 1993, págs. 99-113. 128 Sesión Plenaria del día 26 de junio de 1967, discurso previo a la aprobación de la LRF. BOCE, nº 971, 26 de junio de 1967.



84

SEGUNDA PARTE:

LA LENTA EVOLUCIÓN DE LA REPRESENTACIÓN FAMILIAR.

MUNICIPIOS, ASOCIACIONES FAMILIARES Y CORTES



85

CAPITULO IV

LAS CORTES FRANQUISTAS:

META DE LA REPRESENTACIÓN FAMILIAR

1. LA REPRESENTACIÓN FAMILIAR Y LAS CORTES

Los numerosos intentos realizados para dotar de una legislación adecuada a

la representación familiar durante el franquismo tenían como fin el que los cabezas

de familia, y a partir de 1961 también las mujeres casadas, pudiesen elegir a sus

representantes en disitintas instituciones –organismos benéficos, escuelas,

diputaciones, Instituto Nacional de Previsión y un largo etcétera-; sin embargo, el

objetivo principal, y para muchos el único objetivo, era lograr que los cabezas de

familia pudiesen elegir a un porcentaje de los procuradores que debían ocupar los

escaños en las Cortes. Baste por el momento, como ejemplo de lo anterior, las

declaraciones de Solís y de Fraga, dos de los políticos más directamente implicados

en todos esos trabajos.

Solís, poco tiempo después de ser nombrado Ministro Secretario del

Movimiento, en declaraciones a ABC1, elogiaba la labor realizada por los concejales

elegidos por el Tercio Familiar, pero reconocía que era necesario llegar más lejos en

la participación pública de la familia:

"Sin embargo, hemos de reconocer que aún queda camino por andar. La ordenación política de una

sociedad no es obra breve, y necesita tesón y el impulso de los interesados y de quiénes por su

vocación se entregan a dicha tarea. Este impulso es el que quiere acoger el Movimiento, para hacerlo

fructificar en una más amplia presencia de la familia en la vida pública. Es necesario que, como ocurre

con la esfera sindical, la esfera familiar llegue a los órganos centrales del Estado, a las Cortes

1 ABC, 4 de diciembre de 1958.



86

Españolas2, a los organismos oficiales. Ello exige una habilitación de cauces orgánicos, y quizá este I

Congreso pueda ayudar a perfilarlos. En todo caso, es necesario que la familia lleve su buen sentido y

su calor a los instrumentos de la administración, cuya actuación ha de afectarle.”

Por su parte, Fraga3, quien ocupó el cargo de primer Delegado Nacional de

Asociaciones en 1957, momento en que se creó la Delegación Nacional de

Asociaciones (DNA) dependiente de la SGM, recordaría en sus memorias:

"Desde allí [Delegación Nacional de Asociaciones] organicé el Primer Congreso de la Familia

Española, que puso en marcha una serie de asociaciones familiares y dio lugar más tarde a la reforma

de las Cortes, con la introducción de los procuradores familiares, los primeros elegidos por sufragio

directo.”

Con el objetivo de entender el porqué de ese interés en que la

representación familiar alcanzase las Cortes, es necesario intentar comprender,

aunque sea de forma rápida, qué funciones tenían las mismas, qué posibilidades de

fiscalización poseían y, lo que es más importante, qué es lo que se esperaba de

ellas en un futuro. Era esta última cuestión estaba en el trasfondo de todas las

acciones encaminadas a la regulación de la representación familiar en las Cortes

Españolas. Para aquellos que deseaban que las Cortes no dejaran de ser la “caja”

de resonancia del Gobierno, la nueva representación era un paso cuando menos

peligroso e innecesario. Otros – especialmente la SGM- deseaban conseguir una

Cámara más dinámica y con verdaderas funciones, pero con intenciones

exclusivistas para su propio grupo, de manera que la influencia que iban perdiendo

en el Gobierno, la recuperasen en el Hemiciclo. Finalmente, unos pocos, entre los

que se encontraron los católicos de la ACN de P y parte de la Jerarquía eclesiástica,

lucharon para que la representación familiar significara una cierta apertura, en

donde el muy difundido "contraste de pareceres" fuera una realidad, aunque

siempre dentro de los estrechos márgenes de la mentalidad del régimen. Es decir,

querían que la pluralidad del régimen tuviera sus cauces para expresarse, pero

siempre salvaguardando las esencias del régimen, lo que implicaba la exclusión

política de gran parte de la población.

2. ORIGEN DE LAS CORTES FRANQUISTAS

2 El subrayado es nuestro. 3 Fraga Iribarne, M., Memoria Breve..., op. cit., pág. 26.



87

Las Cortes de la dictadura se iniciaron gracias a la Ley de Creación de las

Cortes de 17 de julio de 1942 (LC)4 por la que se disponía su creación y funciones.

El preámbulo de la propia Ley, cita como causa de su creación, la necesidad de

crear un "régimen jurídico" con el fin de encuadrar el "orden nuevo en un sistema

institucional con claridad y rigor", y para lograr este fin, sigue el preámbulo, "no

convenía que estuviesen ausentes representaciones de los elementos constitutivos

de la sociedad". Como hemos visto en el contexto histórico, este preámbulo hace

honor en cierta manera a la realidad: la creación de las Cortes no se debió a una

estrategia de acercamiento a las potencias aliadas, sino a la necesidad de iniciar la

institucionalización del nuevo Régimen. Por lo tanto, se puede entender que las

Cortes nacieron con el propósito crear una imagen menos totalitaria del Estado,

dirigida fundamentalmente hacia el interior; a la vez que serviría para proporcionar

un cauce legal que permitiría, en teoría al menos, expresar distintos puntos vista a la

variedad de fuerzas políticas que habían colaborado en la derrota de las fuerzas

republicanas.

La elaboración del Proyecto lo realizó Arrese5 con la colaboración de

personas vinculadas al Instituto de Estudios Políticos -Alfonso García Valdecasas,

Luis Jordana de Pozas, Javier Conde y Carlos Ollero, entre otros -. El preámbulo

fue escrito por el ya poco influyente Serrano, quien también sugirió que se le diera a

los futuros miembros de las Cortes el antiguo nombre de "procuradores"6. Con esta

denominación quedaba resaltada una característica de las Cortes muy alabada por

los defensores del Régimen: las Cortes que se iniciaban, como decía su preámbulo,

no eran más que las continuadoras de "gloriosas tradiciones españolas". De esta

forma se pretendía dejar de manifiesto que no bebían en las fuentes del liberalismo,

sino que procedían directamente de las antiguas Cortes iniciadas en el siglo XII en

Castilla y Aragón7. Cuestión muy distinta es que esas intenciones estuvieran de

acuerdo con la realidad.

4 BOE, 19 de julio de 1942. 5 Cfr. Iglesias Selgas, Carlos, Las Cortes Españolas: Pasado, Presente y Futuro, op. cit., pág. 68, y Saña, H., El Franquismo sin Mitos..., op. cit., pág. 263. 6 Cfr. Saña, H., El Franquismo sin Mitos..., op. cit., pág. 263. 7 A este respecto dice Fraga: "El sentido histórico de esta declaración no puede ofrecer dudas en el conjunto de la doctrina del Movimiento Nacional. Las Cortes Españolas enlazan con las formas de representación anteriores



88

Las ideas políticas que subyacen en la LC, proceden del tradicionalismo

español y del falangismo. Entre los tradicionalistas, Vázquez de Mella, Bofarull,

Enrique Gil Robles y Pradera, entre otros, fueron los que desarrollaron la teoría

política de los tres elementos constitutivos de la sociedad, que se verían reflejados

en las Cortes de 1942 con la incorporación de distintos tercios8. La influencia

falangista se podía percibir gracias a la incorporación de un numeroso grupo de

procuradores procedentes del Consejo Nacional de la Falange9, influencia ésta, que

a su vez procedía de la Cámara fascista italiana10. Pero si en el pensamiento

tradicional y en el falangista las entidades naturales de toda sociedad eran Familia,

Municipio y Sindicato –gremios para los tradicionalistas-, no sería hasta noviembre

de 1967 cuando la Familia pudo entrar a formar parte del órgano legislativo. Como

hemos visto anteriormente, ésta estaba implícita, según los defensores del

Régimen, en la representación municipal. Pero esta argumentación, que suena a

disculpa, no parece ser muy sólida, ya que, como se verá, esta interpretación no era

bien acogida incluso por algunos ministerios. La causa real de la falta del tercio

familiar en las Cortes, más que a interpretaciones basadas en el tradicionalismo, se

debería simplemente al temor de no poder controlar unas elecciones que podían

llevar a la Cámara a personas no demasiado gratas al Régimen. E incluso es

posible, según apunta Tusell11, que la tardía promulgación de la LOE se debiera,

entre otras cosas, al temor por parte de Franco a perder el control de unas Cortes

que, inevitablemente, sufrirían transformaciones una vez se aprobara la citada Ley.

3. LA EVOLUCIÓN DE LAS CORTES DURANTE LA DICTADURA

3.1. Las Leyes referentes a las Cortes.

a las Cortes de Cádiz, es decir, con la representación orgánica típica del Antiguo Régimen, en cuanto se contrapone a la representación inorgánica de base geográfica, típica de las Constituciones del periodo 1812-1931". Fraga Iribarne, M., El Reglamento de las Cortes Españolas, SIPS, Madrid, 1959, pág. 12. Se puede ver un resumen de la historia de la Cortes en Iglesias Selgas, Carlos, Las Cortes Españolas: Pasado, Presente y Futuro, op. cit., págs. 31-64. 8 Para una defensa de la concepción organicista de la sociedad y su representación política, se puede ver Alférez, Gabriel, Asociaciones, Partidos y Acción Política, Editora Nacional, Madrid, 1974. 9 Cfr. Fernández Carvajal, R., La Constitución Española, op. cit., pág. 91. 10 Cfr. Ferrando Badía, J., El Régimen Autoritario Español, op. cit., pág. 369, y Zafra Valverde, J., Régimen Político en España, op. cit., p. 264. 11 Cfr. Tusell, Javier, Carrero..., op. cit., pág. 255.



89

La Ley que permitió su creación12 las definía en su artículo primero como "el

órgano superior de participación del pueblo español en las tareas del Estado", y era

su misión principal, "la preparación y elaboración de las Leyes, sin perjuicio de la

sanción de que corresponde al Jefe del Estado". Según esta legislación, las Cortes

se convertían en una cámara consultiva y, en el mejor de los casos, en

colaboradora en la tarea de legislativa; pero era al Jefe del Estado, y no a ellas, a

quien pertenecía la aprobación de las leyes. El Gobierno, además, podría proponer

"por razones de urgencia" al Jefe del Estado la sanción de decretos-leyes que

deberían conocer el Pleno y las Comisiones (art. 13), sustrayendo de hecho a éstos

la posibilidad de conocer las leyes antes de su promulgación, siempre que lo

desease el Gobierno, es decir, Franco.

El artículo segundo especificó los distintos grupos de procuradores que

albergarían las Cortes, sin fijar un número concreto, lo que provocó que el número

de procuradores en Cortes variara enormemente de una legislatura a otra. Los

procuradores serían: los Ministros; los Consejeros Nacionales de la FET de las

JONS; en número no superior a la tercera parte del total entrarían a formar parte los

procedentes de los Sindicatos; el "tercio Municipal" estaría representado por los

alcaldes de las cincuenta capitales de provincias y por un representante de la

diputación respectiva; además estarían distintas personalidades en razón de cargo

como serían: el Presidente del Consejo de Estado, el del Tribunal Supremo de

Justicia, el del Consejo Supremo de Justicia Militar, los Rectores de las

Universidades; personas que presidían distintos organismos culturales; distintos

presidentes de Colegios Profesionales; y finalmente, en un número no superior a

cincuenta, los nombrados directamente por Franco entre personalidades

eclesiásticas, civiles o militares. No es difícil adivinar que con esta composición, era

realmente difícil que las Cortes pudiera hacer una labor fiscalizadora por mínima

que fuese.

La siguiente ley que afectó directamente a las Cortes fue la Ley de

Referéndum de 22 de octubre de 194513 que, como fue habitual en las leyes de

12 Ley de Creación de las Cortes, 17 de julio de 1942, BOE, 19 de julio de 1942. 13 BOE 24 de octubre de 1945.



90

cierta trascendencia, no pasó por la Cámara Parlamentaria. Esta Ley autorizaba al

Jefe del Estado a someter a referéndum los proyectos de Ley, cuando la

trascendencia de la misma lo aconsejase (art. 1). Seis meses después, con la ley de

modificación de las Cortes de 9 de marzo de 194614, se introducirían algunos

cambios en su composición, al dar entrada por el "tercio Municipal" a un

representante más por provincia, elegido entre los miembros de los municipios de la

misma; a la vez que se aumentaba el número de colegios profesionales que tenían

representación en las Cortes.

La Ley de Sucesión, aprobada en Referéndum el 6 de julio de 194715,

implicó a las Cortes en el proceso sucesorio, al ser éstas las que deberían proponer

a Franco su sucesor; sin embargo, el Jefe del Estado podía confirmarlo o no, e

incluso podía retractarse después de que él mismo lo hubiese nombrado (art. 6). En

esa misma Ley se le concedería el rango de "Fundamental" a la Ley de Cortes, lo

que implicaba que no se podría modificar hasta el momento en el que las Leyes

Fundamentales no se hubiesen sometido a referéndum (art. 10 de la Ley de

Sucesión). Por lo tanto, la LC no se pudo modificar hasta haberla sometido a la

votación popular. Ésta se celebró en diciembre de 1966, en donde pudieron votar

todos los mayores de edad para decidir si aceptaban o no la LOE. A este respecto,

Fernández Carvajal16 afirma que, "quizá haya sido un error" el haber dado el título

de Ley Fundamental a la LC, ya que, según él, impidió su modificación durante los

años cincuenta y principios de los sesenta, que lo fueron de profundas

"transformaciones sociales, y por tanto de grandes alteraciones en la importancia e

influencia respectiva de los diversos grupos". Podíamos decir que muy posiblemente

ese "error" fue deliberadamente buscado, precisamente con el fin de que las

distintas presiones que se pudieran hacer en este sentido, y que se hicieron, no

fueran fáciles de aplicar por el carácter de Ley Fundamental17.

14 Ley de 9 de marzo de 1946 por la que se modifica la de 17 de julio de 1942. BOE de 11de marzo de 1946. 15 Ley de 22 de julio de 1946. Utilizo el texto reproducido en Montero, J., Constituciones y Códigos..., op. cit., págs. 206-209. 16 Fernández Carvajal, R., La Constitución Española, op. cit., pág. 94. 17 De hecho, como se verá más adelante, Carrero, en el discurso previo a la aprobación de la Ley de Representación Familiar en el Pleno de las Cortes, aduce como excusa a que se hubiera tardado tanto para la entrada de ese tercio, al que era Ley Fundamental y por lo tanto no se pudo hacer antes.



91

Las modificaciones más importantes que introdujo la LOE en 1967 con

respecto a la Ley de Cortes de 1942 fueron18:

- Las Cortes pasaban de ser un simple órgano de colaboración en la

elaboración de las leyes, a ser las que elaboraban y aprobaban las leyes, aunque

seguía siendo el Jefe del Estado quien debía sancionarlas, y a éste se le

respetaban las prerrogativas excepcionales dadas por las leyes de 1938 y 1939,

hasta el momento en el que cumplieran las previsiones sucesorias (art. 1). Es

decir, a Franco mantenía la capacidad de promulgar leyes sin que hubieran pasado

previamente por las Cortes.

- No se recupera la capacidad de fiscalizar una vez promulgados los

decretos-leyes por la vía de urgencia19, pero las Cortes sí debían intervenir para

estimar si eran urgentes o no (art. 13).

- Las Cortes ya no sólo serían oídas para la ratificación de los tratados

internacionales, sino que, éstos deberían pasar por ellas para su aprobación (art.

14).

- La Cámara sería inmediatamente informada de la formación de un nuevo

Gobierno, y los ministros tendrían que dar cuenta ante las Cortes de su gestión.

(arts. 49 y 53).

- Su Comisión Permanente podría promover ante el Consejo del Reino un

recurso de Contrafuero contra los actos hechos por el Gobierno (art. 60).

- Y, finalmente, se necesitaba contar con el Consejo del Reino para nombrar

al Presidente de las Cortes, entre una terna que presentaría aquél al Jefe del

Estado (art. 7).

En cuanto al número de los procuradores (art. 2) se hicieron significativos

cambios: se limitan a 150 los procuradores sindicales, que anteriormente eran un

tercio del total; se "democratizó" el Tercio Municipal: los procuradores serían

elegidos entre los concejales y diputados provinciales -hasta ese momento eran

18 Utilizo los textos refundidos de las Leyes Fundamentales del Reino, en donde se recogen las modificaciones introducidas por la LOE con respecto a las mismas. Decreto de 20 de abril de 1967, BOE 21 de abril de 1967. 19 Esta prerrogativa que tenían las Cortes, gracias a la Ley de Cortes de 1942, le fue suprimida por la ley de marzo de 1946.



92

procuradores natos los Alcaldes de las capitales de provincia y los presidentes de

las Diputaciones-; los miembros del Consejo Nacional, elegidos por las provincias,

pasarían a ser 55 -este cargo estaba unido al de procurador en Cortes-; se dio

entrada a dos procuradores por provincia elegidos por el Tercio Familiar; se

aumentó de 7 a 30 el número de los representantes de Colegios Profesionales y

Cámaras; y, finalmente, se redujo de 50 a 25 el número de procuradores de

designación directa por el Jefe del Estado.

3.2. El Reglamento de las Cortes y su evolución.

Como afirma Fraga20, citando a Pierre, "el Reglamento 'tiene a menudo más

influencia que la misma Constitución en la marcha de los asuntos públicos'". El

estudio del Reglamento de las Cortes franquistas parece dar la razón a esta

afirmación, que quizá en un principio pueda parecer atrevida. Con la aprobación de

la LOE la Ley de Cortes de 1942 se modificó sustancialmente, ya que las Cortes

pasaban de preparar y elaborar las leyes, a aprobarlas, dejando de ser, como afirma

Fernández Carvajal21, una Asamblea dictaminadora para convertirse en una

Asamblea aprobadora. En el caso de que nos limitásemos a estudiar

exclusivamente la modificación de la LC, podríamos decir que la anterior afirmación

está muy cercana a la realidad, y se podría pensar, si no conociésemos nada

acerca del franquismo, que se había producido una evolución de ciento ochenta

grados, donde las Cortes pasarían a ser el verdadero eje legislativo. Es bien

conocido que la situación no fue tal, y no porque se incumpliera la legalidad de

forma cínica, sino porque se había dotado a las Cámara legislativa de un

Reglamento tan restrictivo que era difícil, aunque no imposible, hacer una verdadera

labor legislativa desde las Cortes. En este sentido se puede decir, dando la razón a

Fraga, que el Reglamento en el caso que estudiamos tuvo mayor importancia que

los textos constitucionales.

Con el fin de comprender qué importancia tenía la entrada de los nuevos 108

procuradores elegidos por elección directa, nos limitaremos a analizar brevemente

20 Fraga Iribarne, M., El Reglamento de las Cortes Españolas, op. cit., pág. 43.



93

la evolución del Reglamento en lo que afecta a la capacidad fiscalizadora de los

procuradores y a las posibilidades que tenían éstos en cuanto a la iniciativa

parlamentaria.

3.2.1. El Reglamento provisional de 1943 y la modificación de 1946.

El primer Reglamento fue aprobado como "provisional" por la Ley de 5 de

enero de 194322, es decir, dos meses antes de que iniciaran su andadura las Cortes

Españolas. Este Reglamento provisional era realmente parco en posibilidades de

fiscalización ya que el Presidente, y el resto de la Mesa de las Cortes, era nombrado

directamente por el Jefe del Estado (art. 7º); el Presidente era el que nombraba, de

acuerdo con el Gobierno, a los presidentes de las Comisiones (art. 11, b) así como

a los miembros que la componían , (art. 21); y también era el Presidente de la

Comisión quien nombraba a la Ponencia que recibiría las enmiendas (art. 27).

En cuanto a la posible fiscalización en las Cortes, para presentar enmiendas

serían necesarias 25 firmas de procuradores, si eran a la totalidad, o 10 si eran

parciales (art. 30); el Gobierno podría retirar los proyectos de Ley en cualquier

estado de tramitación que se encontrasen (art. 48); las proposiciones de Ley debían

ser firmadas por, como mínimo, 50 procuradores (art. 49); éstas pasarían a la Mesa

de las Cortes que decidiría si las tomaba en cuenta o no, y, en caso afirmativo, eran

trasladadas al Gobierno, quien también tenía capacidad para decidir si eran

oportunas o no (art. 50). No existía la posibilidad de hacer ruegos, preguntas o

interpelaciones. Como se ve, las posibilidades de una acción eficaz por parte de las

Cortes con este Reglamento, era prácticamente nula.

En 1946 se modificó el reglamento provisional, permitiendo a los

procuradores el dirigir ruegos y preguntas a los ministros a través del Presidente de

las Cortes, pero el Gobierno podría "excusar la respuesta así como reservar su

publicación cuando así lo exija el interés nacional" (artículo único).

21 Cfr. Fernández de Carvajal, F., La Constitución Española, op. cit., pág. 102. 22 Para el estudio de los distintos reglamentos utilizo los textos íntegros reproducidos en Maestre Rosa, Julio, Procuradores En Cortes 1943-1976, Tecnos, Madrid, 1977. Se puede ver un muy resumido estudio de la evolución de su reglamento en Fernández Asperilla, Ana Isabel, "Las Cortes Franquistas a través de su



94

3.2.2. El Reglamento de 1957.

En 1957 se promulgó el Reglamento de Cortes que sustituía al que 16 años

antes se había aprobado como "provisional". El Reglamento aportó algunas

modificaciones, como fueron la posibilidad de dar publicidad a los Plenos, que antes

eran a puerta cerrada (art. 17, 1, que modificaba el anterior art. 14, nº 5); se

rebajaba el número de firmas necesarias para presentar una enmienda de 25 para

la totalidad y 10 para los artículos, a 10 y 5 respectivamente (art. 36); mejoró la

facilidad para presentar proposiciones de Ley por parte de los procuradores,

disminuyendo el número de firmas necesarias para hacerlas (arts. 53-56) y se

introdujo la posibilidad de hacer interpelaciones al Gobierno (arts. 71-76).

3.2.3. La puesta en práctica del espíritu de la LOE: el Reglamento de 1967.

Con el fin de adaptarse al espíritu de la LOE, el 22 de julio de 1967 se

promulgó el nuevo reglamento de las Cortes. En este se aumentaba de tres a cuatro

años la permanencia de los procuradores electivos (art. 1, 2); la designación de la

Mesa de las Cortes a excepción del Presidente, se haría por elección secreta (art. 3,

2), lo mismo sucedería con los miembros susceptibles de elección para la Comisión

Permanente, para el Consejo del Reino y para el Consejo Nacional (art. 3, 3),

quienes antes eran designados directamente por el Presidente de las Cortes; se

permitiría la defensa de los votos particulares en los Plenos (art. 65); los

Presupuestos Generales del Estado, que antes eran competencia exclusiva del

Gobierno, deberían ser aprobados en las Cortes (art. 59); y se regulaba una

periodicidad mínima de los Plenos (art. 61).

Con la entrada de los “familiares”, en noviembre de 1967, se intensificó la

lucha por modificar el Reglamento. A este respecto es de notar que, siendo el

primer semestre de 1967 de gran intensidad legislativa (Ley de Libertad Religiosa,

LRF, Ley Orgánica del Movimiento y su Consejo Nacional –LOM y su CN-), todavía

hubo tiempo para, ya entrado el verano, promulgar la modificación del Reglamento

de Cortes. No es difícil explicar esta premura a consecuencia de la proximidad de

Reglamento Parlamentario", I Encuentro de Investigadores del Franquismo, Barcelona, 5, 6 y 7 de noviembre de 1992, págs. 28-31.



95

las próximas elecciones del tercio familiar. El Gobierno no deseaba dejar nada en el

aire, y era más fácil aprobar un Reglamento con una Cámara totalmente controlada,

a esperar la llegada de los “familiares”, que, aunque se preveía que iban a ser en su

mayoría dóciles al Ejecutivo, cabía la posibilidad de sorpresas. Apoyaría lo anterior

la proposición de ley que se presentó en 1968 para la reforma del Reglamento,

impulsada fundamentalmente por los procuradores del nuevo tercio. Aunque no es

nuestro propósito detenernos mucho en este tema, es muy significativo el informe

que realizó Jesús Fueyo acerca de la esa proposición de ley23. El informe, después

de analizar todas las posibilidades que tenía la propuesta de tener éxito, llegó a la

conclusión de que:

"En definitiva, desde el punto de vista estrictamente jurídico o reglamentario y prescindiendo por ahora

del contenido concreto de la presente "proposición de ley", lo primero a dilucidar es la posición que

debe tomar la Comisión Permanente de las Cortes, ya que si ésta formula un dictamen negativo, la

operación de los cincuenta y cuatro Procuradores firmantes quedaría prácticamente abortada "a

radice".

Esto nos da una idea muy cabal, de que a pesar de los cambios, que habían

sido importantes teniendo en cuenta desde donde se partía, la iniciativa legislativa

seguía estando en exclusiva en el Gobierno y no en las Cortes. Pero más

interesante que el análisis jurídico, es el político del informe. Jesús Fueyo, después

de una introducción acerca de la naturaleza orgánica de las Cortes y de afirmar que

"el Gobierno no descansa sobre una mayoría parlamentaria", sino que "son otras

sus bases y sus orígenes", asegura que hay que ser muy cautos con respecto a

cualquier cambio, ya que, si en un primer momento la proposición de ley podría

parecer un simple perfeccionamiento de las Cortes, "puede resultar en la práctica un

grave debilitamiento o inoperancia del Gobierno ante las responsabilidades que por

el mismo ordenamiento constitucional le están conferidas". Y este era precisamente

el peligro que ve el informe:

"...y este es, en última instancia, el riesgo que implica la presente proposición de ley, toda ella

orientada, no tanto a la libertad de juicio y criterio de los Procuradores en el ejercicio de sus funciones,

cuando a la "independencia" de las Cortes, en las cuales, supuesta la reforma del Reglamento que se

propugna, puede producirse de hecho tal potenciación de la Cámara que comporte en muy poco

23 El informe se titula "Proposición de Ley Sobre Reforma del Reglamento de las Cortes Españolas", consta de 6 folios y está fechado el 5 de marzo de 1968. No consta a quién va dirigido, pero bien podría ser a SGM o al Gobierno. AGA, SGM, caja 93.



96

tiempo un desarme del gobierno, hasta el punto que puede ser éste sistemáticamente obstaculizado

en su gestión política y administrativa"

Realmente, la proposición de ley era atrevida si la comparamos con el

Reglamento vigente en ese momento, ya que pedía la modificación sustancial de la

composición de las Comisiones, la mayor participación de los procuradores en el

Pleno, que la Mesa de las Cortes no tuviera que dar el "placet" para las

proposiciones de Ley, para los ruegos y preguntas y para las interpelaciones, etc.24.

Una proposición de ley, que pretendía lo arriba indicado, tenía muy pocas

posibilidades de salir airosa, y de hecho fue paralizada por el Gobierno. La

modificación del Reglamento no se concretaría hasta 1971, y no se publicaría su

Proyecto de ley en el BOCE, sino un mes antes de las segundas y últimas

elecciones "familiares". Que el Proyecto de Ley entrara en ese fecha, molestó a los

procuradores de ese tercio, muchos de los cuales estaban en ese momento

preparando la campaña electoral y no tenían tiempo para dedicarse al estudio del

Reglamento. Como botón de muestra se puede traer a colación las declaraciones

de Peralta España25, procurador familiar por Málaga:

"Durante cuatro años hemos estado solicitando la reforma del Reglamento y nos llega a sólo un mes

del final. El informe ha llegado a nuestras manos sólo cuarenta y ocho horas antes del comienzo del

debate.”

Con respecto a la coincidencia entre las elecciones y la discusión del

Reglamento publicaba el Correo Catalán26

"Curiosamente, cuando la atención de los procuradores y de los aspirantes a serlo ha de estar, por

pura lógica, centrada en la campaña electoral, una Comisión especial discutirá la reforma del

reglamento de las Cortes, auténtico caballo de batalla de toda la novena legislatura,

La coincidencia no es precisamente baladí. El proyecto de reglamento que servirá de borrador de trabajo ha resultado sumamente decepcionante.”

El Financial Times27, por su parte, que la fecha de las elecciones impediría

una discusión seria del Reglamento de las Cortes.

24 El texto de la proposición de ley se puede ver en AGA, SGM, caja 93. Es un telex enviado desde SGM a Carrero Blanco. 25 Citado en Díaz Nosty, B. Las Cortes de Franco, op. cit. pág. 107. Tiene mayor fuerza el testimonio al venir de parte de uno de los procuradores familiares que contaba con el favor del Gobierno. 26 El Correo Catalán, 15 de julio de 1971. 27 The Financial Times, 16 de agosto de 1971.



97

Las anteriores citas, nos demuestran que el Gobierno "llevaba razón" con las

prisas en aprobar el Reglamento antes de la llegada de los familiares, ya que fueron

éstos los que más lucharon por liberalizarlo.

3.2.4. La tibia modificación de 1971.

La modificación del Reglamento de 1971 no se parecía a la propuesta que

hicieron los procuradores vista arriba y no satisfizo las expectativas, ya que se limitó

a unos pocos cambios. Entre estos estuvieron la creación de la Comisión del

Reglamento que canalizaría las propuestas para enmendar el mismo (art. 28); se

introdujo la capacidad de presentar mociones, pero dependerían del Gobierno para

ser admitidas en el orden del día (art. 106-109). También hubo un intento de legislar

las incompatibilidades, pero como veremos, más adelante, cuando hablemos de la

LRF, el intento no llegó a prosperar.

4. LA FISCALIZACIÓN EN LAS CORTES

Para nuestro estudio, bastará conocer de forma rápida cual eran las

posibilidades reales de hacer una oposición dentro de las Cortes.

El Presidente de las Cortes

Como hemos visto, el verdadero eje de las Cortes fue el Presidente quien,

nombrado directamente por el Jefe del Estado (LC, art. 7º) tenía un peso

determinante en todo la labor de las Cortes . Es lo que Fraga28 llamaría,

"Presidencia fuerte" al referirse a las funciones del mismo en el Reglamento de

1958. Expresión que recogería Zafra29 una vez modificado este Reglamento en

1967 y 1971; es decir, en este punto fundamental el Reglamento apenas variaría.

El Presidente de las Cortes era el que tenía la llave para impulsar o paralizar

cualquier proposición de Ley, pues era él quien decidía si éstas eran tramitadas al

Gobierno o no. También se encontraban entre las prerrogativas del Presidente de

las Cortes, el nombramiento de los Presidentes de las Comisiones, la composición

de éstas, e incluso la composición de las Ponencias que iban a discutir las leyes,

por lo que era muy fácil para la máxima figura de las Cortes paralizar un proyecto

28 Cfr. Fraga Iribarne, M., El Reglamento de las Cortes Españolas, op. cit., pág. 75.



98

determinado o impulsarlo con rapidez: bastaba nombrar a las personas adecuadas

según el propósito.

Los Procuradores

Con respecto a los procuradores, al no estar legislado el número de los que

podían acceder a las Cortes en cada legislatura, el número de ellos varió en las

distintas modificaciones a la Ley de Cortes30. Aunque puede ser interesante ver la

variación del número de procuradores que componían las Cortes, es mucho más

fructífero ver que porcentaje de procuradores dependían directamente de los

presupuestos del Estado para subsistir, es decir, qué número de funcionarios se

sentaban en los escaños de las Cortes franquistas y especialmente en las

Comisiones legislativas, lo que nos orientará, en gran medida, acerca de la

capacidad de fiscalizadora que se podía esperar de esos procuradores.

Cuadro 1: tanto por ciento de burócratas por legislatura31

legislatura Nº total de procuradores % de burócratas

I (1943-1946) 483 46,6 %

II (1946-1949) 552 44,9 %

III (1949-1952) 570 44,0 %

IV (1952-1955) 563 46,5 %

V (1955-1958) 639 48,8 %

VI (1958-1961) 662 49,1 %

VII (1961-1964) 669 48,6 %

VIII (1964-1967) 690 45,4 %

IX (1967-1971) 652 46,6 %

Como se puede ver (cuadro 1), el número de burócratas en cada legislatura

se acerca al 50 %, del total de los procuradores. Pero si hacemos una comparación

entre el porcentaje total en la Cámara y el de las Comisiones, veremos que el tanto

por ciento de burócratas en éstas es todavía mayor (cuadro 2). Especialmente esta

29 Cfr. Zafra Valverde, J, Régimen Político de España, op. cit., pág. 288. 30 Se pueden ver todos los procuradores de las Cortes franquistas en Maestre, Julio, Procuradores en Cortes: 1943-1976, op. cit. 31 Cuadro tomado de Bañón Martínez, R., Poder y Burocracia en las Cortes Franquistas, Instituto de Administración Pública, Madrid, 1978, pág. 175. Incluye el número total de procuradores que pasaron por las Cortes en cada legislatura, que es mayor al número de escaños debido a la gran movilidad de los procuradores.



99

presencia se nota en la Comisión Permanente, en la de Leyes Fundamentales y en

la de Defensa Nacional, en donde se supera el 65 %. En la Permanente, que recibía

las proposiciones de Ley, se puede comprobar como aumenta especialmente en las

tres últimas legislaturas, lo que nos indica la importancia que esta Comisión estaba

tomando. En la de Leyes Fundamentales no tenemos criterios comparativos, pero el

hecho de que siempre supere el 65 % de burócratas, nos da una idea de los

márgenes de seguridad con que trabajaba el Ejecutivo en todo aquello que podía

afectar a la bases del Régimen.

Cuadro 2: %de burócratas en las Comisiones Legislativas

COMISIONES

LEGISLATURAS

I II III IV V VI VII VIII IX Total media

Permanente 50,0 46,2 46,7 50,0 58,8 71,4 70,0 73,9 72,0 62,0

Leyes Funda. - - - - - 72,3 67,3 67,9 52,9 65,0

Exteriores 75,0 77,8 61,5 69,2 75,0 67,7 62,9 46,5 42,1 58,7

Justicia 37,0 48,0 52,0 50,9 55,9 54,2 57,4 55,7 67,9 53,7

Defensa 84,4 90,0 88,6 90,0 95,2 93,6 89,6 95,0 74,0 88,8

Hacienda 44,0 48,9 55,8 56,9 56,5 47,3 66,7 68,6 42,6 54,3

Presupuestos 65,1 70,6 71,4 70,8 88,9 75,0 64,8 67,4 59,3 69,4

Gobernación 36,5 42,9 37,1 45,0 39,4 53,2 43,5 55,2 54,0 44,1

Obras P. 55,6 62,0 42,1 33,3 36,4 47,5 32,7 33,3 50,9 65,9

Ed. Y Ciencia 57,4 65,5 69,1 69,0 62,0 59,3 73,8 71,2 66,1 36,4

Industria - - - 35,8 30,0 32,6 38,6 42,9 40,8 32,6

Comercio - - - 32,1 33,3 30,4 35,7 37,5 26,8 56,1

Indus.- Comer 72,7 47,m1 5º,9 - - - - - - 43,9

Agricultrua 50,8 39,1 38,1 42,7 48,3 45,9 46,2 46,2 36,4 30,3

Trabajo 34,5 31,8 37,0 17,1 30,5 29,3 31,1 3º,1 46,8 36,5

Vivienda - - - - - 52,3 18,8 18,8 32,1 36,5

Infor.-Turismo - - - - - 34,7 26,2 26,2 32,7 32,2

Todavía es más esclarecedor ver quien era el Presidente de las Comisiones.

Sirva como ejemplo, la última legislatura, en donde de las catorce presidencias de

las comisiones, siete eran procuradores elegidos directamente por Franco, otros

cuatro eran consejeros nacionales elegidos por las provincias, tres procedían de los

sindicatos, los dos restantes eran el Presidente del Instituto de Ingenieros civiles y



100

un Rector de Universidad32. Entre ellos no había ningún "familiar", ni ningún

representante de los Municipios. Esto es muy significativo si tenenmos en cuenta

que las Comisiones eran el único foro en donde se producía verdadero debate: era

muy útil para el Gobierno que las Comisiones estuviesen en manos de personas

totalmente dóciles al Ejecutivo.

Además de las enmiendas, la labor de fiscalización de las Cortes se pudo

incrementar a partir de 1946 con la inclusión de la posibilidad de hacer ruegos y

preguntas al gobierno, así como interpelaciones. Los ruegos y preguntas dirigidos al

Gobierno, o a algún miembro concreto del Gabinete, lo podía realizar cualquier

procurador sobre cualquier materia. Se hacían por escrito y se presentaban al

Presidente de las Cortes. Éste, si lo consideraba conveniente, lo remitirá a la Mesa

de las Cortes. En cuanto a las interpelaciones, introducidas a partir de 1957,

estaban destinadas a requerir al Gobierno balances acerca de su gestión. Se hacían

siempre oralmente y ante el Pleno de las Cortes o en la Comisión correspondiente,

dependiendo de la naturaleza e importancia del tema tratado. Su inclusión en el

orden del día dependía del Presidente de las Cortes.

A partir de 1970 y 1971 se estableció la costumbre de las sesiones

informativas desarrolladas en las Comisiones ordinarias33. Con la modificación del

reglamento de la Cortes en 1971, estas sesiones informativas se incluyeron en el

artículo 121, y aunque este artículo no implicaba obligatoriedad, si que le daba un

mayor refuerzo. En las sesiones informativas que los distintos ministros debían

tener ante su respectiva comisión los procuradores podían, hasta cinco días antes

de que se celebrase la sesión, presentar sus ruegos y preguntas. El Presidente de

Cortes lo remitirá al Gobierno que lo presentará al ministro correspondiente.

A pesar de las posibilidades descritas, lo cierto es que la capacidad

fiscalizadora, especialmente debido al filtro que suponía la figura del Presidente de

las Cortes, era escasa. Fraga34 afirma que en 1958, quince años después del inicio

de las Cortes, solamente una proposición de ley había llegado a ser debatida y se

32 Cfr. Aguilar, Miguel Ángel, Las Últimas Cortes del Franquismo, op. cit, págs. 63-64. 33 Cfr. Zafra Valverde, J., Régimen Político de España, op. cit., pág. 375. 34 Cfr. Fraga Iribarne, M., El Reglamento de las Cortes, op. cit., págs. 120-125.



101

había convertido en ley, a la vez que contabiliza hasta 25 proposiciones de ley

presentadas hasta ese momento y que no tuvieron fortuna. Para el periodo de

Presidencia de Rodríguez Valcárcel (26-11-69/ 27-11-75), según el estudio de

Miguel Ángel Aguilar35, las situación no cambió significativamente, ya que, aunque

no cita el número de proposiciones de ley que se presentaron, sí afirma que ninguna

de ellas llegó al Hemiciclo, y en cambio hubo 101 Decretros-Leyes, frente a 98

Proyectos de Ley, de los que el 48,3% fue aprobado por unanimidad. Por otra parte,

según el citado autor, sólo llegaron cincuenta enmiendas al Pleno, de las que sólo 3

fueron aprobadas.

Las interpelaciones tampoco tuvieron mucho éxito según el estudio de

Garrorena Morales (cuadro 3) y lo mismo sucedió con las mociones, introducidas a

partir de 1971, de las que se presentaron cinco y ninguna fue aceptada por el

Gobierno36.

Cuadro 3. Resultado de las interpelaciones en la IX y X legislatura37

LEGISLATURAS IX X

Interpelaciones contestadas en el Pleno 5 1

Interpelaciones escritas contestadas 3 -

Interpelaciones retiradas 1 -

Interpelaciones no admitidas a trámite por la Comisión Permanente de las Cortes

2

-

Interpelaciones no admitidas a trámite como tales, pero tramitadas como ruegos por el Presidente, previo dictamen de la Comisión Permanente.

6 -

Interpelaciones no contestadas o eludidas por el Gobierno bajo la excepción de no ser posible su inclusión en el Orden del Día

5

-

Interpelaciones anunciadas en el BOCE y no contestadas por el Gobierno

- 6

La situación fue distinta para los ruegos y preguntas, en cuanto al número

presentado, ya que aumentaron muy notablemente con el paso del tiempo. Sin

embargo tampoco se puede decir que el Ejecutivo se caracterizase por su diligencia

en contestarlas, como se puede comprobar en el cuadro nº 4.

35 Cfr. Aguilar, Miguel Ángel, Las Últimas Cortes del Franquismo, Avance, Madrid, 1973, pág. 13. 36 Cfr. Garrorena Morales, A., Autoritarismo y Control Parlamentario en las Cortes de Franco, Publicaciones del Departamento de Derecho Político, Universidad de Murcia, 1977, págs. 275-276.



102

Cuadro 4. Ruegos y preguntas realizados y no contestados38

legislaturas I II III IV V VI VII VIII

Ruegos y preguntas

realizados

144 170 75 15 10 11 19 352

Ruegos y preguntas

contestados

51 80 33 9 4 1 5 58

5. LAS FUNCIONES DE LAS CORTES EN LA DICTADURA

Al hablar del papel de las Cortes es frecuente que se valoren de forma

negativa39, y si las valoramos con parámetros democráticos no se puede hacer de

otra forma. Sin embargo, al igual que sucede con el estudio de las elecciones en los

regímenes autoritarios, si despreciamos su estudio, o lo hacemos con ánimo

moralizador, nos quedaríamos sin profundizar en el cometido que desempeñaron

dentro del Régimen. Siguiendo con una visión funcionalista, nos tenemos que

plantear que, si existieron, lo hicieron con algún motivo. Si ese motivo no fue debido

principalmente a causas externas como se vio antes, entonces deberíamos buscar

su propia razón de ser en las causas internas.

Antes de adelantarnos a buscar las causas que indujeron a su evolución,

debemos tener presente, aunque parezca obvio, una perspectiva adecuada de lo

que estamos estudiando: un régimen autoritario. Si partimos de esta base -régimen,

en donde por definición, existe una cierta pluralidad, tolerada, o incluso fomentada

desde las más altas instancias del Estado-, entonces quizá sea más fácil llegar a la

comprensión del fenómeno.

37 Elaboración propia a partir de los datos de Garrorena Morales, A., Autoritarismo y Control Parlamentario…, op. cit., págs. 258-262. 38 Cuadro tomado parcialmente de Garrorena Morales, A., Autoritarismo y Control Parlamentario..., op. cit., pág. 53. 39 Cfr., por ejemplo Carr, R. y Fusi, J. P., España de la Dictadura a la Democracia, Planeta, 1979, pág.60. Jerez Mir, por su parte, no considera a los procuradores dentro de la élite política, al considerar su poder real muy escaso. Cf. Jerez Mir, M., Élites Políticas y Centros de Extracción en España, CIS, Madrid, 1982, pág. 31.



103

Para intentar comprender la importancia que las Cortes tuvieron para las

distintas "familias" del Régimen, hay que partir de unas consideraciones previas40:

todas deseaban mantener el status de privilegio en el que se mantenían, por lo que

nunca sus críticas fueron dirigidas contra los fundamentos del Régimen; todas las

familias estaban representadas en el Gobierno, por lo que su labor fiscalizadora es

muy peculiar ya que luchaban contra sus propios "correligionarios"; al no haber una

organización clara dentro de las “familias”, la labor de fiscalización se hace a título

personal y aunque los argumentos utilizados recogen gran parte del pensamiento de

la propia familia, no se puede decir que se actúe en grupo, aunque esto no significa

que en el periodo más intenso en el proceso institucionalizador (1966-1969), no

hubiera intentos en ese sentido, especialmente por parte de la Falange.

Teniendo en cuenta lo anterior, se puede considerar que las Cortes de la

dictadura cumplieron, esencialmente, tres funciones. Las dos primeras directamente

buscadas por el Régimen: fue un campo de entrenamiento de los futuros políticos

para puestos de cierta relevancia, y tuvo una función anestesiante, al permitir que

las familias pudiesen discutir sus distintas posiciones de una forma legal y

consentida por el Régimen. Una tercera función, no buscada, fue la de ejercer una

cierta oposición hacia el Gobierno.

Campo de entrenamiento: como es sabido, en el Régimen Franquista, la

pertenencia a la FET de las JONS no era un camino único, y en muchas ocasiones

no era el mejor camino, para llegar a puestos de verdadera relevancia. La

trayectoria era complicada y se realizaba a través de distintas vías, que podíamos

resumir, con Jerez Mir en: el Movimiento, la Iglesia, el Ejército, los núcleos

monárquicos, la nobleza y la burocracia41. Pero dentro de estos hay uno que dominó

la vida política del franquismo: la pertenencia a los cuerpos de élite funcionarial,

unido a la adscripción a uno del resto de los grupos. La pertenencia a este grupo

fue una de las mejores cartas de presentación para llegar a ocupar los más altos

puestos en la vida política española. Como ejemplos paradigmáticos tendríamos a

40 Me baso en Garrorena Morales, A., Autoritarismo y Control Parlamentario..., op. cit., págs. 33-38, que coinciden, en general, con mis propias conclusiones después de haber estudiado el proceso de las distintas leyes que se incluyen en este trabajo. 41 Cfr. Jerez Mir, M., Élites Políticas y Centros de Extracción en España.., op. cit., págs. 32-40.



104

Fraga, Silva o López Rodó. Es decir, muchos de los máximos representantes de las

"familias" eran verdaderos “número uno” en los campos de su competencia. En

cuanto a la función de las Cortes en el engranaje de poder, se le podría considerar

como el "cuartel de invierno" en el ascenso hacia este42. Era allí donde los hombres

promocionados por las distintas "familias" tenían en muchos casos su primer

contacto directo con la lucha política, experiencia que les servía como preparación

para un cargo de mayor responsabilidad43. Si analizamos a los miembros del

Gobierno que estuvieron presentes entre 1962 y 197344 -años de máxima tensión

política entre las distintas tendencias en el Gobierno- podremos ver que, de 47

ministros que estuvieron en el Gobierno en estos años, sólo 13 no habían pasado

antes por las Cortes45, y de éstos trece, cinco ocuparon ministerios militares, y por lo

tanto tenían su propio campo de ascenso dentro del Ejército. Estos datos ratifican lo

ya conocido: que las Cortes eran un paso importantísimo, aunque no imprescindible,

en el largo, y nada predecible cursus honorum que debían realizar los prohombres

de la dictadura. A este respecto es muy ilustrador, la afirmación que hizo Silva46

acerca de su entrada como procurador en Cortes en 1961, es decir, cuatro años

antes de su entrada en el Gobierno:

"El 1 de junio juré del cargo y el 2 de junio asistí a la solemne inauguración de la legislatura (..) Desde

entonces el palacio de las Cortes fue casa muy familiar para mí, donde me moví con soltura y donde

hice todas mis armas políticas que me condujeron al Gobierno.”

Por otra parte, era habitual que los ministros, una vez cesados en sus

carteras, permanecieran en las Cortes gracias a ser procuradores a través de

distintos medios, entre los que podríamos citar a Fernández Cuesta, Girón, Fraga,

etc. Desde allí, ya en una posición mucho menos relevante, siguieron actuando en

la medida de sus posibilidades.

42 Bardavío se refiere con esta expresión al nombramiento de una determinada persona para puestos relevantes pero que no lleva implícito un desgaste político. Cfr. Bardavío, J., La Estructura de Poder en España: Sociología Política de un País, Ibérico Europa Ediciones, 1969, pág. 94. 43 Cfr. Linz, J.J., Una Teoría del Régimen Autoritario., op. cit. , pág. 1508, y en Zafra Valverde, J., Régimen Político..., op. cit., págs. 131 y 137. 44 Los nombres de los ministros que estuvieron en el Gobierno durante esos años los tomo de Gómez Pérez, R., El Franquismo y la Iglesia, op. cit., págs. 197-198. Los años de entrada de los mismos en las Cortes están recogidos de la relación alfabética del todos los procuradores y el número de legislaturas que permanecieron en las Cortes, en Maestre, Julio, Procuradores en Cortes, 1943-1976, op. cit. 45 En el momento de ser nombrados ministros, por razón de cargo, ocupaban un escaño en las Cortes.



105

Una segunda función de las Cortes sería la de anestesiante, o de vía de

“escape”. El paso de las leyes por las Comisiones permitían, de forma legal y sin

tocar los fundamentos del sistema, que la discusión aflorase y se diese sensación

de pluralismo. Al ser las Cortes un remedo del Gobierno en el sentido del equilibrio

existente entre las distintas “familias”, era fácil que las tensiones dentro del primero

se trasladasen a la segunda. El equilibrio articulado por Franco era, como todos

sabían, un equilibrio inestable y el fiel de la balanza podía inclinarse en cualquier

momento. El Jefe del Estado dejaba una gran libertad a sus ministros en sus

campos de acción, por lo que las leyes salidas de cada uno de los ministerios tenían

bastantes posibilidades de pasar el filtro del Consejo de Ministros sin grandes

cambios. Pero si las tensiones habían sido importantes en el mismo, entonces la

maquinaria parlamentaria empezaba a moverse: había luchas por conseguir tener

hombres afines en las distintas ponencias y comisiones, por lo que en las sesiones

de estas últimas, sí que se pudieron ver días de verdadero debate; debate que se

incrementó con el acceso de la prensa a las Cortes a partir de finales de 1965. La

presencia de los periodistas permitió que las discusiones llegaran a la opinión

pública, lo que a la vez animó a los procuradores a la participación al sentirse

leídos47.

Con lo anterior no se quiere afirmar que la capacidad legal hubiera pasado

del Gobierno a las Cortes, sino que, aún estando la capacidad legislativa, legal y

fácticamente, en las manos del Gobierno, las Cortes cada día tenían mayor

influencia en la vida política del país: no podían lograr que una ley fuese aprobada

por el Gobierno si este no quería, pero sí que podían presionar para que una ley que

fuera llevada a las Cortes sufriera algunas modificaciones, provocando de este

modo un desgaste evidente del ministro que las había propuesto. Es por este motivo

por lo que las familias lucharon por tener el mayor número posible de partidarios

46 Silva Muñoz, F., Memorias Políticas, op. cit., pág. 73. 47 Cfr. Díaz Nosty, B., Las Cortes de Franco..., op. cit., pág. 51.



106

entre las distintas comisiones48. Los testimonios de personas tan representativas

como Silva o López Rodó, así lo reflejan. Sirva de ejemplo lo citado por Silva49:

"...llegué a casa tarde y muy cansado. A los pocos minutos, López Rodó me llamó, quería agradecerme que yo le hubiera ayudado tanto a sacar adelante en las Cortes el Plan de Desarrollo."

Como es conocido, este Plan tuvo una fuerte oposición por parte de los

hombres del Movimiento. También nos puede servir el testimonio de López Rodó

quien se sintió contrariado por la oposición que encontró Fabián Estapé, uno de sus

hombres afines, para ser nombrado procurador en Cortes. En una conversación con

Franco, el Ministro del Plan de Desarrollo le dijo al Jefe del Estado:

" El señor Estapé es un hombre avezado al diálogo parlamentario, que podría haber sido de utilidad en

la defensa del proyecto de ley del III Plan de Desarrollo (...) El I Plan de Desarrollo lo defendí yo en la

Comisión de las Cortes, que es donde hay verdadero debate, porque entonces tenía la condición de

Subsecretario; el II Plan de Desarrollo lo defendió Vicente Mortes....El III Plan ¿quién lo defenderá en

la Comisión?"50.

Por tanto, se puede deducir que para las distintas tendencias situadas en las

esferas del poder, el tener hombres afines en las Cortes no era del todo indiferente.

Los ministros tomaban la iniciativa legislativa pero necesitaban el apoyo moral de

sus hombres dentro de las Cámara para así defender sus propios criterios y a la vez

para defenderse a sí mismos. Los estudios hechos acerca de la elaboración de las

leyes con más trascendencia así lo demuestran, como ejemplos conocidos están las

discusiones en torno a la Ley de Prensa51, Ley de Libertad Religiosa, Ley del

Movimiento y su Consejo Nacional, la Ley Sindical, etc. Entre las que son menos

conocidas que las anteriores, estarían las que se estudian en este trabajo -Ley de

Asociaciones de Cabezas de Familia, y Ley de Representación Familiar- en donde

se puede comprobar como las posturas de los distintos ministerios se trasladaron a

las Comisiones.

48 Era frecuente que algunos procuradores que no estaban en una determinada Comisión solicitasen su inclusión en alguna que iba a debatir alguna ley importante. 49 Silva, F., Memorias Políticas, op. cit., pág. 75. 50 López Rodó, L., Memorias: El Principio del Fin, volumen III, Plaza Janés/ Cambio 16, Madrid, mayo 1992, 1 edición, pág. 239 51 Cfr. Chuliá, E., La Evolución Silenciosa de las Dictaduras, op. cit., págs. 303-324.



107

Por lo visto arriba, sería en cierto modo acertada la afirmación de Licinio de

la Fuente cuando dice que "la libertad de actuación de los Procuradores era muy

amplia y la vida muy intensa"52; pero es acertada en lo que se refiere a las

comisiones, pero no en lo que se refiere a su efectividad: si las diferencias eran

sustanciales en las discusiones, sin embargo, las votaciones favorecían muy poco a

las enmiendas presentadas, y mucho menos en los Plenos, en donde incluso los

más contrarios a una determinada ley, o votaban su aprobación o se ausentaban de

la Cámara Parlamentaria en el momento de la votación. La explicación de ese

hecho no es difícil: había muchos procuradores dispuestos a cambiar unas

determinadas leyes, pero casi nadie, con honrosas excepciones, gustaba destacar

como personaje poco dócil: el Régimen tenía muchos mecanismos para eliminarlos.

Una tercera función de las Cortes a partir de los años sesenta, muy

relacionada con la anterior, sería la de ser una "semioposición no organizada al

Gobierno". Así lo afirma Linz, y es recogido por Chuliá53 cuando afirma que su

estudio de la Ley de Prensa refuerza la tesis del primero. Así, también se podría

deducir de lo escrito por Fernández Carvajal: "En algunos casos, sobre todo a partir

de finales de 1965, la discusión de los proyectos puso al Gobierno en ciertos

apuros; ya estaba por entonces 'mal visto' el cortar los nudos"54, por lo que, según el

citado autor, se evitaba mandar a las Cortes algunas leyes que podían ser

conflictivas. Ya, antes de los años sesenta, las Cortes habían tenido pequeños

roces con el Ejecutivo, y, por citar un ejemplo, fueron procuradores en Cortes de

tendencia monárquica -aunque también había falangistas- los que en 1943 pidieron

que se restaurara la monarquía, siendo este uno de los retos más importantes que

había tenido que afrontar Franco hasta ese momento en cuanto a oposición interna

se refiere55. También se puede hablar del rechazo en 1963 de una ley presentada

por Lora Tamayo, ante lo que Fraga diría "las Cortes se empiezan a mover"56, y de

la oposición de SGM a la Ley de Asociaciones presentada por Gobernación en

52 de la Fuente, Licinio, Valió la Pena, op. cit., pág. 105. 53 Cfr. Chuliá, E., La Evolución Silenciosa de las Dictaduras, op. cit., pág. 319. 54 Fernández Carvajal, F., La Constitución Española, op. cit. ,pág. 119. 55 Cf. Payne, Stanley, G., El Régimen de Franco, op. cit., pág. 337. 56 Fraga Iribarne, M., Memoria Breve..., op. cit., pág. 74.



108

196557, consiguiendo que no se aprobase un importante artículo. Lo mismo se

puede decir de la Ley de Prensa, de la que Chuliá dice, desdiciendo a Preston, que

"(n)o considero, pues, acertado afirmar que las Cortes aprobaron "maquinalmente"

el proyecto de LP"58. Al igual pasó con la Ley de Libertad Religiosa -basta echar una

ojeada a los periódicos para comprobar la tensión que se vivió en las Cortes-, con

laLRF, como se verá más adelante, y, muy especialmente, con la LOM y su CN59. Y

la tensión no fue menor cuando se envió a las Cortes el Proyecto de Ley Sindical en

septiembre1971: se llegaron a presentar 1.159 escritos de enmiendas, de los cuales

seis lo eran a la totalidad60. Con respecto a ésta, Carrero61, en un informe remitido a

Franco acerca de la necesidad de proceder al reajuste ministerial de 1969, llega a

decir que es necesario un Gobierno unido, pues al haberse aprobado por el

Gobierno el Proyecto de Ley Sindical, era necesario resistir los embates de las

Cortes contra el mismo ya que existían “indicios" evidentes para intentar modificarlo.

A la vez, afirmaba que, una vez que la ley entrara en las Cortes, sería "políticamente

inviable" retirarla, porque provocaría una "gravísima crisis en el Gobierno". También

proponía sustituir al Ministro Secretario, que al no estar de acuerdo con el Proyecto

de ley aprobado por el Gobierno, provocaría una desunión en el mismo lo que

dificultaría la presivible lucha que se iba a desencadenar en las Cortes.

Carrero y López Rodó triunfaron totalmente en la crisis política de 1969, pero

no previeron las consecuencias de su victoria. El nombramiento de Rodríguez

Valcárcel como Presidente de las Cortes, con el fin de compensar en cierta forma la

salida de las personas más próximas a la Falange, y de cuyo nombramiento ha

escrito Fraga que "tranquilizó a muchos"62, produciría una alianza entre el nuevo

Presidente de las Cortes y un numeroso grupo de procuradores partidarios de los

ministros salientes. Esto hizo que la crisis provocada por MATESA, durase mucho

57 Las agudas discusiones acerca de esta ley, entre falangistas, católicos y Gobernación, se pueden ver en AGA, SGM, caja 280. 58 Chuliá, E., La Evolución Silenciosa..., op. cit., pág. 319. 59 Los debates de este se pueden ver en López Rodó, L., Memorias: Años Decisivos, op. cit., págs. 157-196. 60 Cfr. Martín de la Guardia, R. M., "La Organización Sindical Ante la Ley de Febrero de 1971: Tácticas propagandísticas en la Formación de un Estado de Opinión", Separata de Investigaciones Históricas, volumen XI, 1991, Universidad de Valladolid, págs. 275-296. 61 Citado en Tusell, J., Carrero..., pág. 354. 62 Fraga Iribarne, M., Memoria Breve..., op. cit., pág. 259.



109

más de lo deseado y provocase consecuencias no esperadas por los vencedores de

la crisis. Lo cierto es que en los años siguientes con unas Cortes en contra del

Gobierno y con una indefinición en cuanto a la apertura política, en especial a lo que

se refería al asociacionismo, se produjo un estancamiento político63.

Finalmente, se puede afirmar, apoyando la tesis de la existencia de una

cierta "semioposición", que el aumento vertiginoso de ruegos y preguntas también

avalan esta visión durante este periodo64.

Pero si se puede hablar de "semioposición", para este último periodo, parece

más difícil trasladarlo a todo el decenio de los sesenta, pues, a excepción de lo que

llamaría Miguel Ángel Aguilar "francotiradores propensos al narcisismo romántico"65,

no hubo una oposición como tal, sino más bien, como ya se ha dicho, a una lucha

entre familias. Si se hubiera querido hacer una oposición real, se podía haber hecho

a pesar de las numerosas trabas legales que existían, gracias a que quedaba un

resquicio como afirma Ferrando Badía66:

“¿No cabía pensar en la posibilidad de que las Cortes, con su conducta obstruccionista o de

oposición constructiva, hubieran podido motivar que el Consejo del Reino se viera obligado a

proponer el cese del presidente del Gobierno y, con él, el del resto de los ministros? Si las

Cortes hubieran hecho uso de todas estas facultades, ¿no hubieran podido coaccionar

indirectamente al Consejo del Reino para que influyese en las decisiones del Gobierno? De

procederse de esta manera, las Cortes se hubieran convertido en un instrumento para la

democratización del país. Pero tal posibilidad no llegó a realizarse.”

Esta oposición no se hizo, y esto ha reforzado la visión de su inoperancia. La

razón de esta, se debe explicar, como hemos visto anteriormente, por la

peculiaridad de los componentes de los procuradores: el elevado número de

funcionarios y de personas nombradas directamente a través de distintos

procedimientos, eran fáciles de manejar. Así, por ejemplo, bastaba destituir a un

63 Cfr. Tusell, J., Carrero , op cit., págs. 390-398. 64 Miguel Ángel Aguilar contabilizó en el primer año después del “espíritu del 12 de febrero”, 220 ruegos y preguntas, Cfr. Aguilar, M.A., Las ültimas Cortes de Franco, op. cit., págs. 77-83. Como se vio anteriormente (cuadro 4), en toda la novena legislatura se presentaron 352 ruegos y preguntas, y en la octaba sólo 19. 65 Aguilar, Miguel A., Las Últimas Cortes del Franquismo, op. cit., pág. 61. 66 Ferrando Badía, J., El Régimen Autoritario Español, op. cit., pág. 384.



110

alcalde de algunas de las capitales de provincia o a un Presidente de una diputación

para que dejase automáticamente de pertenecer a las Cortes.

6. LA LLEGADA DE LOS FAMILIARES A LAS CORTES: UN INCIERTO FUTURO

Otro de los puntos fundamentales, según nuestra opinión, para entender las

Cortes en los últimos diez años del franquismo, estaría basado en opinión de los

constitucionalistas y de los propios políticos en el poder en esos momentos. La

separación entre el Jefe del Estado y el Presidente del Gobierno, la intervención de

las Cortes para el nombramiento de éste último y la desaparición de los privilegios,

una vez se hubiera realizado la sucesión de la Jefatura del Estado, con respecto a

la promulgación de leyes sin ser vistas en las Cortes, etc., significaba

necesariamente que la Cámara Legislativa iba a adquirir cada vez más relevancia

política. Que ésta era la visión de los políticos, lo demuestra la intensa batalla,

desplegada especialmente por la SGM, por acelerar la llegada de los familiares a

las Cortes y los intentos por hacerse con el control de este tercio. Si SGM,

Gobernación y Presidencia, así como la Jerarquía Eclesiástica, hubieran

considerado que las Cortes eran totalmente inoperantes, como a veces se las

percibe, hubiera carecido de sentido el ingente trabajo invertido en aumentar su

representatividad o en impedirla según los casos. Para confirmar lo anterior, sirvan

de ejemplos, por una parte, un documento de la SGM acerca de la situación política

a finales de los cincuenta67, en donde se alienta a que el Movimiento coordine a los

procuradores de cada provincia, a la vez que se pone como meta dinamizar las

Cortes, y, por otra, un escrito de Fernando Bau a Franco. Con respecto al informe,

este afirmaba:

"La vigencia del nuevo Reglamento [de 1958] debe utilizarse para provocar en ellas mayor actividad,

absteniéndose el Gobierno de intervenir directamente en muchas ocasiones, para que la propia

Cámara vaya logrando soltura y eficacia. Esta eficacia esta ya muy lograda en el trabajo de las

comisiones, salvo algunas excepciones muy marcadas. Co (sic) poco esfuerzo podria también

lograrse una mayor eficacia y actividad del Pleno y, por consiguiente, unos efectos politicos hacia el

exterior, considerables".(sic)68

67 "Nota de la Orientación Política Para el Curso que Empieza", AGA, SGM, caja 227. 68 Al texto original le faltan muchas tildes.



111

Este texto es revelador con respecto a las expectativas que se tenían acerca

de las Cortes a finales de los cincuenta, aunque no hay que olvidar que lo que

deseaba la SGM no era una mayor pluralidad en las Cortes, sino un mayor poder de

éstas siempre que estuvieran controladas por sus partidarios.

El escrito que Joaquín Bau69, Presidente del Consejo de Estado, dirigió a

Franco poco después del Referéndum sobre la LOE, demostraría que esos deseos

por parte de SGM a finales de los cincuenta no se habían olvidado a finales de la

década siguiente:

"[se puede] adivinar, hoy, las maniobras de un cierto sector de la Secretaría General, que con piel de

cordero y capa de leales, están preparandose el reparto impúdico de una supuesta y gloriosa

herencia.

(...)unos pocos dirigentes ambiciosos de la política que aún sueñan con monopolios de Partido de República disimulada con Regencia, se preparan con la Ley Orgánica en la mano y en la próxima legislatura al asalto de las Cortes, que les sirva de trampolín para alcanzar el Poder, que es lo que importa. El propio director de Estudios Políticos, Sr. Fueyo, decía en "Pueblo" tenían que ir "a por los 300 procuradores, usando un slogan de triste recordación. Sin recato se reúnen y organizan con espíritu exclusivista, ya que detentan los principales resortes de la mencionada Secretaría General.

(...)Si se apoderan de las Cortes elementos poco solventes, obtendrían la mayoría en el Consejo del Reino y, por ende, impondrían la terna para la propuesta de Presidente del Gobierno. Ahora, en cambio, en el Actual Consejo del Reino no habrá dificultad alguna a V. E. para presentar la terna que V.E. estime pertinente."

Que la percepción en esos años, acerca de que las Cortes iban a

evolucionar hacía un formación de agrupaciones cada vez más compactas y

diferenciadas, lo que implicaba una mayor actividad fiscalizadora y propulsora, lo

demuestra la opinión en esos años de los estudiosos del derecho político. A este

respecto escribió Iglesias Selgas70:

"El que la formación de grupos parlamentarios en España esté reconocida constitucionalmente sólo

teniendo en cuenta los sistemas de investidura no puede ser obstáculo a que, en lo sucesivo, como

manifestación de la pluralidad de opiniones sobre la acción de la política, se vaya a la formación de

grupos por razón de las actitudes de sus miembros ante los grandes problemas nacionales,.."

69 López Rodó, La larga Marcha Hacia la Monarquía, Plaza y Janés, s. a. editores, colección Varia, 7 edición, Barcelona 1979 p. 6. Anexo 50, pág.. 783-785. 70 Iglesias Selgas, C., Las Cortes Españolas, op cit., pág. 246.



112

Por su parte, Fernández Carvajal71 afirmó en 1969 que se estaba navegando

por "mares antes nunca navegados", y que era posible que, por la peculiar

composición de la Cámara española, representada por cuatro grupos -sindical,

local, familiar y "político" (consejeros nacionales)-, que estos se aglutinasen en torno

a "las ideas madres propuestas por el Jefe del Estado en la apertura de cada nueva

legislatura". Estos grupos, según Fernández Carvajal, no serían departamentos

estancos, sino que serían "vasos comunicantes" entre sí. De esta forma, iniciada la

legislatura "una vez alineadas las fuerzas y deducida la línea política mayoritaria,

Gobierno y Cortes empezarán a actuar". El constitucionalista se pregunta si este

sistema sería capaz de funcionar, y se contesta a sí mismo afirmativamente, debido

a que entiende que la representación no es monolítica, sino que está basada en

distintas vías de acceso.

La visión de Bañón Martínez72, corrobora la de los anteriores, al detectar este

autor la existencia, en la última etapa del franquismo, de núcleos que se podrían

denominar grupos de presión dentro de las Cortes. Por su parte, Zafra73 afirma que

"en el rumbo que sigan las Cortes está la clave de lo que habrá de ser el régimen

político español en el futuro", y se aventura a imaginar los derroteros por los que va

a transcurrir la vida parlamentaria, entre los que prevé: mayor peso de las Cortes en

la modificación de los proyectos de ley, mayor número de proposiciones de ley,

aglutinamiento de los procuradores por encima de su procedencia, etc..

En parecidos términos se manifestaba Martínez Cuadrado74, quien, en 1973,

desde una perspectiva menos comprometida con el Régimen Franquista que los

anteriores, preveía unas uniones electorales para las elecciones a procuradores en

Cortes de 1975, y una creciente importancia de las Cortes:

"Los procesos electorales que promuevan gobernantes hasta los más altos niveles de la vida nacional

alcanzarán previsiblemente su verdadera importancia en el tránsito de la época regida por la

magistratura excepcional del Jefe del Estado al período monárquico-institucional posterior. Si se

considera que las Cortes han de adquirir autonomía y relevancia muy superiores a las que

71 Cfr. Fernández Carvajal, R., La Constitución Española, op. cit., págs.118-123. 72 Bañón Martínez, R., Poder de la Burocracia y Cortes Franquistas, op. cit., pág. 90. 73 Cfr. Zafra Valverde, J., Régimen Político de España, op. cit., pág. 268 74 Martínez Cuadrado, M., "Representación. Elecciones. Referéndum", op. cit., págs. 1405-1406.



113

actualmente poseen, debido a su estrecha dependencia del Gobierno y la Administración central del

Estado, sobre ellas y sobre su potencial fiscalización de la vida política convergerá una parte

fundamental del proceso electoral y su aproximación real a la vida pública ciudadana. Los electores

percibirán inmediatamente el cambio y la apatía política dejará de ser la regla que actúa hasta 1973

como norte de las elecciones a representantes en Cortes de los distintos estamentos y en diversas

escalas.”

Es de notar que si el libro de Fernández Carvajal es de 1969, el de Iglesias

Selgas ya es de 1973, igual que el de Zafra y el de Martínez Cuadrado, y el de

Bañón debió de ser escrito sobre esa fecha, aunque se publicó en 1978. Si lo veían

así los estudiosos, partidarios la mayoría de ellos del Régimen, en fechas tan

tardías como las expuestas, no es nada extraño que esa misma visión la tuvieran

los distintos líderes de las "familias" y el resto de los políticos en activo.

Resumiendo, podemos decir que los cambios, tanto en la composición de las

Cortes como en su Legislación y Reglamento, no fueron meramente formales, sino

que supusieron un verdadero cambio en la legalidad, que se trasladó a una nueva

forma de trabajar dentro de la Cámara. A la vez, el acceso de la prensa y las luchas

internas en el núcleo del poder, proporcionaron, a finales de los sesenta, un

dinamismo a las Cortes que no habían tenido antes. Es cierto que ese cambio, tanto

de la legalidad, como del estilo en la actuación de parte de los procuradores, no se

tradujo en una oposición real, pues, con ciertas salvedades, las leyes eran

aprobadas casi automáticamente en Pleno una vez dirimidas las diferencias en las

Comisiones. Pero todos eran conscientes de que esa situación no iba a perdurar:

con Franco cada vez más debilitado, las distintas familias políticas procuraban tener

el máximo apoyo dentro de las Cortes, previendo el futuro. Por lo que no es extraño

que las primeras elecciones a procuradores en Cortes del tercio familiar adquirieran

un interés inusual, diferendiándose de la habitual apatía existente en otro tipo de

elecciones. Interés que decayó en las segundas y últimas, debido a que el estrecto

control que el Ejecutivo ejerció en las primeras demostraron que las

manifestaciones en favor de una apertura por parte del Gobierno no se llevaban a la

práctica.



112

CAPÍTULO V

LA REPRESENTACIÓN FAMILIAR EN LOS MUNICIPIOS:

INCIOS Y LIMITADA EVOLUCIÓN DE UN AMAGO DE APERTURA

1. LA EVOLUCIÓN DE LAS ELECCIONES MUNICIPALES

1.1. La administración local en los primeros años del franquismo: la supeditación al poder

Central.

Pocos meses después de iniciada la rebelión en contra del Gobierno

Republicano, y suspendida la legalidad vigente hasta ese momento, en el bando

Nacional se empezó a articular una normativa jurídica por la que provincias y

municipios quedarían supeditados la Administración Central a través de la figura del

Gobernador Civil1. Mediante el decreto de 1 de octubre, el mismo que nombraría a

Franco Jefe del Estado, se creó el cargo de Gobernador General con el fin de

inspeccionar las provincias ocupadas, y el decreto del 5 del mismo mes concedía a

Franco la facultad de dictar normas "encaminadas a la más escrupulosa de las

revisiones en cuanto a la constitución de las Gestoras Municipales". Estas deberían

estar integradas preferentemente, según el mismo decreto, por "los mayores

contribuyentes por rústica, industrial, pecuaria y utilidades, siempre que reúnan las

características de apoliticismo y eficiencia...". Estos textos, que eran

intencionadamente ambiguos con el fin de granjearse el mayor número de apoyos,

ya reflejaban dos de las características básicas de la representatividad franquista: la

riqueza y la ideología.

El control de los municipios se reafirmaría en 1937 mediante el Decreto de

30 de octubre, en el se prohibía expresamente la posibilidad de pertenecer al

1 Me baso para los dos primeros párrafos en Martínez Marín, A., La Representatividad Municipal..., op. cit., págs. 97-99. Con respecto al enorme poder de los gobernadores civiles durante la dictadura, se puede ver Alvárez-Guendin, S., “El Decreto Regulador de las Atribuciones y Deberes de los Gobernadores Civiles”, Revista de Estudios Políticos, año IX, nº 27, septiembre-Diciembre de 1958, págs. 165-179.



113

consistorio a los militantes de algún partido que hubiera formado parte de la

coalición del Frente Popular. La exclusión de estas personas no debió ofrecer

muchas complicaciones ya que era el Gobierno el encargado de nombrar a todos

los miembros de los ayuntamientos a propuesta del Gobernador Civil. En 1939 se le

concedería a este último la capacidad de nombrar a alcaldes y concejales, pero esa

capacidad volvería al ministerio en 1942 y así quedaría establecido hasta las

primeras elecciones municipales celebradas en 1948.

La Administración Central del nuevo gobierno reforzaría el control sobre los

ayuntamientos al suprimir la prerrogativa que poseían estos -en época republicana y

anteriores- respecto a la recaudación de impuestos. A cambio, las gestoras

muncipales recibirían del Ministerio de Hacienda una percepción directa. Esta nueva

disposición reforzó una situación donde el alcalde había dejado de ser un

representante de la comunidad local para convertirse en un delegado gubernativo

con un poder como jamás se había tenido con anterioridad2.

1.2. La ley de bases del régimen local de 1945: la búsqueda de la legitimación a través de las

urnas.

El 18 de julio de 1945 apareció publicada la Ley de Bases del Régimen Local

de 17 de julio de 19453, por la que, por primera vez en el Régimen de Franco, se

permitiría la participación de los cabezas de familia en la elección de un tercio de los

concejales.

La Ley de Bases del Régimen Local, introdujo una cierta regulación en el

nombramiento de los concejales, evitando así, en teoría, la discrecionalidad del

Gobernador Civil o del Ministerio de la Gobernación. Según su artículo séptimo, los

concejales estarían divididos en tres tercios: un primer tercio sería elegido por "los

organismos sindicales radicantes en el término", el segundo lo sería por los "vecinos

miembros de las entidades económicas, culturales, profesionales, radicantes en el

mismo, y si éstas no existiesen, entre vecinos de reconocido prestigio en la

localidad". En este úlitmo supuesto, los candidatos serían designados por el

2 Cfr. Marín i Corbera, Martí, "Franquismo y Poder Local. La Puesta en Marcha de la Democracia Orgánica Municipal en la Cataluña Urbana, 1945-1957", Tusell, El Régimen de Franco: 1936-1975, op. cit., pág. 570. 3 BOE, 18 de julio de 1945.



114

Gobernador, entre una lista que incluiría, como mínimo, el triple de nombres que

puestos a ocupar. Finalmente, el tercer grupo sería el formado por los elegidos por

"los vecinos cabezas de familia".

Las normas para la celebración de las elecciones municipales se hizo

mediante el Decreto de 30 de septiembre de 19484. Según este, los electores para

el tercio familiar serían:

"Los españoles, vecinos del respectivo Municipio y mayores de veintiún años, o menores

emancipados que hayan cumplido los dieciocho, varones o mujeres, inscritos en el Censo electoral de

Cabezas de familia".

Con respecto a los candidatos, según la Ley de Régimen Local, estos podían

ser todos los españoles, varones y mujeres, mayores de 23 años; debían saber leer

y escribir, y en el caso del tercio familiar debían poseer la condición de cabeza de

familia. (art. 7º). Además de los anteriores requisitos, los candidatos por el tercio

familiar debían cumplir alguna de las siguientes condiciones: ser concejales o ex

concejales; ser presentados por un procurador en Cortes o ex procurador,

representantes de los municipios de la propia provincia, por tres diputados o ex

diputados provinciales, por cuatro concejales o ex concejales del propio municipio, o

por una vigésima parte de los censados de cabeza de familia. Con respecto a este

último cauce, es muy revelador un informe del Instituto de Estudios Políticos de

19665, en donde se indicaba:

"...para el tercio de cabezas de familia, la propuesta por la vigésima parte del censo electoral es

ilusoria, ya que su realización práctica entraña dificultades insuperables en cualquier municipio medio"

Si la posibilidad de presentarse a las elecciones a través de la vigésima parte

del electorado era descartada por las personas relacionadas con la SGM, ministerio

que tenía las máximas facilidades para conseguir esa cifra de firmas para los

candidatos afines, puede haber poca duda acerca de la inviabilidad de ese cauce.

Esta situación implicaba que cualquier aspirante a candidato por ese tercio debía

solicitar la firma de personas que ocupaban cargos políticos en ese momento, o que

4 BOE, 7 de octubre de 1948.



115

los habían ocupado durante el Régimen de Franco. De esta sencilla forma, la

fiabilidad política de los candidatos quedaba asegurada.

En cuanto a la campaña electoral, esta no fue expresamente regulada hasta

19706. Baste decir que era de seis días, pero que de hecho y, debido a los trámites

necesarios, se veía limitada a cinco como mucho, y podía reducirse aún más si la

Junta Municipal del Censo retrasaba los trámites.

Estos pocos datos indicados arriba son suficientes para comprobar la poca

eficacia que podía tener cualquier intento de presentar candidaturas

independientes.

1.3. La ley de los derechos de la mujer y las elecciones del tercio familiar.

Siendo el cabeza de familia siempre el padre de familia -a no ser que este

faltara, en cuyo caso esa calificación jurídica recaería en la madre-, las mujeres

quedaban claramente discriminadas en las elecciones municipales para el tercio

familiar. Con el fin de subsanar esta deficiencia, cada vez menos acorde con la

mentalidad imperante en el mundo occidental, y como un ejemplo claro de la

evolución paulatina de la representación familiar, se promulgó en 1961 la Ley de

Derechos de la Mujer7. Con esta Ley se produciría un importante paso en el ámbito

jurídico con respecto a la igualdad entre ambos sexos. En su artículo primero se

establecía que la Ley reconocería a la mujer "los mismos derechos que al varón

para el ejercicio de toda clase de actividades políticas, profesionales y de trabajo".

En su artículo segundo, se concedía a las mujeres la posibilidad de: “participar en la

elección y ser elegida para el desempeño de cualquier cargo público". Sin embargo,

a pesar de esta declaración de principios, la mujer tardaría en incorporarse al voto,

como se puede comprobar al estudiar los decretos de convocatoria de las

5 Nota del Instituto de Estudios Políticos al "Anteproyecto de Ley Sobre Elecciones Municipales", de 8 de junio de 1966, AGA, SGM, caja 102. pág. 17. 6 Decreto del Ministerio de la Gobernación de 12 de septiembre de 1970, BOE, 18 de septiembre de 1970. Se basaba fundamentalmente en la regulación de las elecciones para Cortes del Tercio Familiar, de agosto de 1967. Esta se analizará detenidamente más adelante. 7 Ley de 22 de julio de 1961, BOE 24 de julio de 1961.



116

elecciones municipales y de elaboración de los censos electorales en los siguientes

años8.

La incorporación de la mujer al voto, en el caso del tercio familiar, no se

formalizaría hasta las primeras elecciones de procuradores en Cortes del tercio

familiar, en octubre de 1967, pero siempre que éstas tuvieran la condición de “mujer

casada”9. Con respecto a las elecciones municipales, hubo que esperar hasta 196810

para que las mujeres pudiesen votar.

1.4. El anteproyecto de ley de elecciones municipales del ministerio de la gobernación. Un

fallido intento aperturista.

En junio de 1966, el Ministerio de la Gobernación presentó un Anteproyecto

de Ley de Elecciones Municipales11. Este Proyecto no llegaría a las Cortes por la

oposición de SGM, y es posible, aunque poseo datos, que también por la oposición

de Carrero, pues si el Ministro de Presidencia del Gobierno la hubiera avalado,

hubiera tenido grandes posibilidades de éxito. Por el contrario, López Rodó sí la

apoyaría, ya que incluso a la petición de Gobernación de que se eligieran a los

concejales por sufragio universal habría añadido la de los alcaldes12.

8 Se puede comprobar, por ejemplo, el decreto de diciembre de 1962, BOE 11 de enero de 1963, sobre la elaboración del censo electoral, en donde no se modifica la forma de realizar los censos de cabezas de familia. También en el Decreto de convocatoria para las elecciones del tercio familiar en Madrid, decreto de 11 de julio de 1963, BOE 18 de julio de 1963, o en la convocatoria de las elecciones municipales para toda España –exceptuando Madrid y Barcelona- en donde se precisaba que el censo electoral utilizado sería el realizado en 1960, es decir, antes de que la Ley de los Derechos de la Mujer fuera promulgado. 9 Acerca de este asunto se hablará más detenidamente en el capítulo dedicado a la LRF. 10 Ley del 5 de diciembre de 1968, BOE 7 de diciembre de 1968. 11 El documento se titula "Anteproyecto de Ley Sobre Elecciones Municipales"; consta de 4 folios y está fechado el 1 de junio de 1966. AGA, SGM, caja 102. No tiene firma ni membrete alguno. La autoría la conozco por las referencias a él de otros documentos, aparte de que las competencias , tanto en materia de elecciones, como de organización de los municipios, dependían de ese ministerio. Este Anteproyecto iba acompañado de una memoria explicativa que no he encontrado, pero de la que se hace referencia en distintos documentos. 12 Para la sugerencia de López Rodó me baso en una nota manuscrita realizada sobre la redacción del citado Anteproyecto, en la que, ante la posibilidad apuntada por Gobernación de la elección de los alcaldes, se escribe “Propuesto por López Rodó. Oposición radical”. Es muy posible, por la localización del documento en los



117

El objeto de este Anteproyecto era, según su preámbulo, "robustecer la

representatividad en el medio local a través del sufragio universal y directo que la

misma decreta para la elección de los tres tercios de Concejales que componen los

ayuntamientos". Realmente, si nos atenemos al texto, era así, ya que el artículo 85

del texto refundido de la Ley de Régimen Local por decreto de 24 de junio195513

decía:

Artículo 85.- La designación de Concejales en todos los ayuntamientos se verificará por sufragio articulado orgánicamente y a través de las instituciones preponderantes en la vida local y básicas del Estado, la Familia, el Sindicato y el Municipio.

Y la modificación propuesta por Gobernación era la siguiente:

Artículo 85 - La designación de Concejales en todos los Ayuntamientos se verificará por sufragio universal, articulado orgánicamente, a través de la Familia, el Sindicato y las Entidades Económicas, Culturales y Profesionales.

El cambio de "articulado orgánicamente" a "sufragio universal, articulado

orgánicamente", es, como se ve, sustan-cialmente distinto. De esta forma se pasaba

de una situación en donde los cabezas de familia y las mujeres casadas sólo podían

votar para elegir a los concejales del tercio familiar, a que todos los mayores de

edad lo pudieran hacer para todos los candidatos que se presentaran por los tres

tercios.

Esta ampliación del sufragio no agradó a la SGM14, quien observó al respecto

que, si en el Anteproyecto presentado por Gobernación se podían estimar

"aportaciones de valor en orden al perfeccionamiento de nuestro sistema en el

ámbito de la representación pública", había que tener precauciones, y se

preguntaba si, "el establecer el sufragio universal para el acto decisivo de la

elección no invalidaría de hecho la base orgánica de presentación de candidatos, ya

que a la hora de la votación la cuestión se dirime inorgánicamente". El Instituto de

archivos de SGM, que las notas manuscritas procedieran de este ministerio. López Rodó al referirse a este Anteproyecto, afirma que fue presentado por Gobernación el 10 de junio en el Consejo de Ministros, pero no hace ninguna referencia a los motivos por los que no fue aprobado, ni su opinión acerca del mismo. Cfr. López Rodó, L., Memorias: Años Decisivos, op. cit., pág. 43. 13 Decreto del 24 de junio de 1955, BOE, 14 de enero de 1956. 14 "Memoria Justificativa y Anteproyecto de Ley sobre Elecciones Municipales", consta de dos folios, está hecho en papel timbrado de la SGM y fechado el 8 de junio de 1966. Está hecho en el papel habitual para realizar los informes acerca de las leyes, y que iban destinados a que lo conocieran el resto de los ministros, AGA,SGM, caja 102.



118

Estudios Políticos, en su informe sobre el Anteproyecto15, apoyó la visión de SGM al

considerar que la fórmula presentada por Gobernación era anticonstitucional por

estar basada en una votación de corte inorgánico:

"Insistimos en que ésta es la desviación en la que, sin pretenderlo, antes bien al contrario, incide el

Anteproyecto al romper por su base la "representación orgánica", atribuyendo al "sufragio universal

inorgánico" la decisión sobre los candidatos seleccionados en base a un procedimiento orgánico".

El Ministerio de la Gobernación contestó a estas observaciones con una nota

fechada el 24 de julio de 196616. En ella se hacía cargo de que:

"...la observación primera y fundamental que se ha hecho es que el anteproyecto 'se aparta de los

Principios Fundamentales del Movimiento, toda vez que sustituye el sistema de democracia orgánica, -

sufragio universal-‘"17.

pero señalaba que aquellos que habían hecho esa observación habían caído

en "la confusión de identificar al sufragio universal con la democracia inorgánica", y

afirmaba que aquél no se contraponía a la democracia orgánica, si no que el

sufragio universal se podía utilizar tanto en la democracia orgánica como en la

inorgánica, ya que lo que identificaba a aquella no era la amplitud del voto, si no, el

sistema de acceso a los distintos organismos susceptibles de elección a través de

elecciones. Y como en el Anteproyecto el acceso se articulaba en torno a los tres

tercios clásicos del tradicionalismo -familia, municipio, sindicato- la organicidad del

Proyecto quedaba asegurada. Concluyendo afirmaba la nota de Gobernación:

"En conclusión, lo único que se altera con el anteproyecto es que pasa del sufragio restringido actual

al sufragio universal (problema de cantidad) pero se mantiene la representación inorgánica (problema

de calidad). Por lo tanto está totalmente a salvo el Principio VIII de la Ley de 17 de mayo de 1958 y el

anteproyecto es totalmente viable y constitucional".

En el margen del escrito citado, a mano, hecho con casi toda seguridad por

SGM, ya que el informe estudiado estaba en el archivo de ésta, pone "Ojo:

mantiene la proposición de orgánica; la elección inorgánica. Como consecuencia las

15 En AGA, SGM, caja 102. 16 "Nota en Relación con las Observaciones Formuladas al Proyecto de Ley Sobre Elecciones Municipales", escrito mecanografiado de 9 folios con membrete del Ministerio de la Gobernación, AGA, SGM, caja 102. 17 Subrayado del original.



119

entidades naturales -familia, municipio, sindicatos- no quedan representados sino

seleccionados por la masa inorgánica".

1.4.1. Las asociaciones de cabezas de familia en el anteproyecto de ley de elecciones municipales

El Anteproyecto preveía que la presentación a través de las asociaciones

familiares fuese uno de los cauces previstos para llegar a ser proclamado candidato:

Artículo 90: La elección del tercio de concejales en representación familiar se verificará entre

candidatos propuestos, en la forma que se establecerá reglamentariamente, por electores de cabezas

de familia, Asociaciones Locales de Cabeza de Familia o personas que tengan o hayan tenido la

condición de Procuradores en Cortes representante (sic) de las Corporaciones locales de la Provincia,

Diputados Provinciales o Concejales del propio Ayuntamiento.

Se puede observar que el Anteproyecto de Gobernación propone que los

candidatos los podrían presentar las Asociaciones Locales de Cabezas de Familia -

es decir, todas las asociaciones familiares existentes o por existir- y no las

Asociaciones Generales de Cabezas de Familia -las dependientes de la DNA-.

Teóricamente, la posibilidad de que las Asociaciones Familiares pudiesen

presentar candidatos, debería haberle interesado a la SGM, y en especial a la DNA,

al ser esa una de sus viejas aspiraciones, como lo manifestó explícitamente la

Delegación presidida por Jordana de Pozas en un informe acerca del Anteproyecto

que estamos analizando18. Pero la DNA, en ese informe, manifestó una serie de

reparos al Anteproyecto de Gobernación. Consideraba que para introducir ese

nuevo cauce no era necesario modificar la Ley de Régimen Local, sino que bastaría

con modificar el Decreto del Reglamento de Organización y Régimen Jurídico de las

Corporaciones Locales. También entendía que no había ninguna razón para que los

candidatos del tercio familiar "no sean exclusivamente propuestos por la

Asociaciones Generales de Cabezas de Familia". Con esta afirmación la DNA no

dejaba dudas del porqué de su oposición al Anteproyecto, al pretender que las

candidaturas las propusieran sólo las asociaciones dependientes de su Delegación

18 "Informe de la DNA Sobre el Anteproyecto de Ley Modificando Determinados Artículos de la Ley de Régimen Local". Consta de dos folios mecanografiados con el membrete de esa Delegación y fechado el 10 de junio de 1966, no refleja a quién va dirigido. AGA, SGM, caja 102.



120

Nacional. Por otra parte, el informe señalaba que exigir a esas asociaciones una

afiliación de al menos a la vigésima parte del electorado del municipio, era

excesivo19. Y que si lo que había llevado a incluir esa disposición era el temor a que

se constituyeran asociaciones con el sólo fin de proponer candidatos, eso no era

posible ya que en cada municipio sólo podía existir una. Evidentemente el informe

con esa “una” se refería a la del Movimiento. Terminaba señalando que "en

cualquier supuesto, no debe hablarse de "Asociaciones locales de Cabezas de

Familia [como lo hace el Anteproyecto de Gobernación] sino de "Asociaciones

Generales de Cabezas de Familia" que es el nombre correcto que reciben". No

parece difícil suponer que el término utilizado por Gobernación no procedía del

desconocimiento, sino que era deliberado. Y así lo debió entender la SGM, ya que

en un informe20, al referirse a este cauce, expuso algunas prevenciones:

"Téngase presente cuáles son en concreto la Asociaciones Familiares existentes y a qué Jerarquías o

mandos están vinculadas de hecho y estatutariamente. Entre los condicionamientos que influirán muy

decisivamente en la designación de candidatos hay que contar ahora con la presencia que puede

ejercerse a través de la Prensa, aún en una primera fase de utilización nada equilibrada de la libertad

de que disfruta en virtud de la nueva legislación.

Todo ello puede conducir a una politización menos controlada y de versión inorgánica de las

entidades municipales, lo cual, dado el crecimiento acumulativo de la población en un serie de

ciudades y capitales de provincia, es un fenómeno que obliga a una reflexión muy detenida sobre los

aspectos contenidos en el Anteproyecto y a los que han de regularse su desarrollo reglamentario".

En cuanto a la referencia a las "Jerarquías" de las que dependen las

asociaciones familiares, parece que puede haber poca duda que se referían a las

eclesiásticas.

También a este temor de la posible "injerencia" de la Iglesia en el terreno

asociativo, se refería el informe del Instituto de Estudios Políticos21. Éste

consideraba que la posición de la Iglesia y de organizaciones de apostolado seglar

19 Esto no estaba previsto en el Anteproyecto, pero sí estaba, según el informe que estamos analizando, en la memoria que debío acompañar al Anteproyecto y que no poseo. 20 "Memoria Justificativa y Anteproyecto de Ley sobre Elecciones Municipales",AGA, SGM, caja 102. 21 "Anteproyecto de Ley Sobre Elecciones Municipales", AGA, SGM, caja 102.



121

no se podía "soslayar o subestimar", y recordaba la actitud del Episcopado con

respecto al fallido Proyecto de Asociaciones Familiares22, que se manifestó en:

"una posición reluctante frente a todo lo que significara una conexión o dependencia de esas

asociaciones de la órbita del Movimiento, como cauce del curso y proceso de la representación

popular en la esfera pública. Lo que en un país como el nuestro, representa esta actitud no necesita

de mayores aclaraciones"

Pero este informe es consciente de que el Anteproyecto de Gobernación, no

sólo no se limita a las Asociaciones Generales de Cabezas de Familia, como

pretendía, o quería pretender, la Delegación Nacional de Provincias, o incluso a las

dependientes de la Jerarquía eclesiástica, sino que en la forma que estaba

redactado permitiría todo tipo de asociaciones:

"Como la posición a que nos referimos [se refiere a la familia como célula básica de la sociedad

anterior al Estado], se acoge a principios de índole doctrinal, que pueden ser y serían invocados para

constituir Asociaciones Familiares -ni dependientes de la Iglesia ni mucho menos y bajo ningún

aspecto del Movimiento-, es meridiano que tras esa denominación pueden engendrarse y cobijarse

organizaciones de muy distinta índole y de filiación política muy varia."

Independientemente de que ese temor a los partidos políticos fuera real, es

patente que la oposición de la SGM tenía otros orígenes. El Anteproyecto

significaba una pérdida notable de poder para la Falange ya que el sufragio

universal para la elección del tercio sindical podía significar un esfuerzo adicional

frente al cómodo planteamiento establecido hasta ese momento de cooptación. Por

otra parte, la posibilidad de que las entidades culturales, económicas, sociales, etc.

no encuadradas en los sindicatos pudiesen presentar candidatos, privaría al

Gobernador Civil -nombrado en la mayoría de los casos por el Ministro Secretario-

del monopolio de presentación. Finalmente si los concejales del tercio familiar

podían ser presentados por todo tipo de asociaciones familiares, la SGM perdería

de forma irreversible su antiguo deseo de monopolizar, al estilo de la elección

sindical, ese tercio.

De esta manera, al ser muy difícil, por no decir imposible, que hubiera una

simple modificación de las leyes con vistas a que las asociaciones familiares

22 Ver capítulo correspondiente.



122

dependientes del Movimiento pudieran presentar en exclusiva candidaturas, se

decidió que era más fácil rechazar una ley que, objetivamente, no les favorecía ya

que llevaría en poco tiempo a que el Movimiento-Organización perdiese el control

de los municipios. Y así señalaba la SGM23:

"hay que sopesar debidamente hasta qué punto puede ser de algún modo efectiva la presencia

ordenadora y orientadora del Movimiento en lo que se refiere a la propuesta de candidatos del tercio

correspondiente a los Cabezas de Familia y el de las Entidades Económicas, culturales y

profesionales no sujetas a la disciplina sindical. (...)

Por último, ha de estudiarse con meticulosidad el encaje estructural e este planteamiento en el

Movimiento como Institución y Organización básica del proceso político nacional, con el fin de que

este proceso no se desplace fuera de su órbita y se traslade la pugna específicamente política de los

grupos sin personalidad legal al ámbito de nuestros ayuntamientos, pues es obvio que de ocurrir así

todo el sistema representativo se vería afectado sustancialmente"

Y en parecidos términos se manifestaba el Instituto de Estudios Políticos24:

"son previsibles con toda claridad los resultados concretos que pueden derivarse de unas elecciones

en las que se desarrollen campañas de propaganda en apoyo de candidaturas de aquellas entidades

culturales, profesionales y económicas (..) y de candidatos de [las] Asociaciones familiares de

significación unos y otros, menos coincidente con los postulados fundamentales del Régimen y del

Movimiento, cuando no bien conocidos como contrarios. ¿No puede ser este el camino -por añadidura

legal- para que nos encontremos con Corporaciones Municipales dominadas por organizaciones y

elementos de hecho anti-Movimiento y anti-Régimen?"

En definitiva, el Instituto dirigido por Jesús Fueyo consideraba al

Anteproyecto, no sólo como "no concorde con las bases de más alto rango de

nuestro constitucional", sino también "inoportuno" e incluso "perturbador".

Gobernación25 elaboró un escrito para contestar a las objeciones hechas por

la SGM. Escrito que se ha localizado en los archivos de la SGM y que recibió

jugosas anotaciones manuscritas, realizadas sin lugar a dudas en este último

ministerio. Las explicaciones de Gobernación a las notas de la SGM se basaron,

23 "Memoria Justificativa y Anteproyecto de Ley Sobre Elecciones Municipales", AGA, SGM, caja 102. 24 "Anteproyecto de Ley Sobre Elecciones Municipales", AGA, SGM, caja 102. 25 "Nota en Relación con las Observaciones Formuladas al Proyecto de Ley Sobre Elecciones Municipales", AGA, SGM, caja 102.



123

más que en la "convicción" de la bondad del sistema de sufragio universal para la

elección de los concejales, en la "necesidad" que procedía de diferentes frentes:

"La doctrina conciliar de la Iglesia Católica en este sentido es universalista (...) [y también] la moda

democrática del mundo político contemporáneo que nos toca vivir, que considera tanto más

democrático el sistema, cuanto más se avance por la vía del sufragio universal26. Existe pues una

apariencia de legitimidad en el sistema que se propugna en el anteproyecto de Ley que no es

desdeñable, habida cuenta de la importancia que los factores psicológicos tienen en el mundo político.

Por lo demás, las mayores críticas que suele suscitar nuestro régimen en el exterior, no es tanto el

prototipo de su democracia orgánica, como el hecho de que es una democracia incompleta porque su

sufragio es restringido. Es más casi nadie en el mundo admite hoy la democracia inorgánica pura; las

segundas Cámaras constituyen casi siempre un correctivo orgánico a la organicidad de las primeras

Cámaras27".

Me parece que los motivos que expuso Gobernación eran, además de

verdaderos, sinceros: la necesidad de ampliar el sufragio no procedía de su propia

convicción, sino de la necesidad: la Iglesia apoyaba cada vez más, a través de

documentos pontificios, el sistema democrático; Europa, donde se quería integrar

España, solicitaba una apertura; y la población más activa políticamente -y nadie

mejor que Gobernación para saberlo- se separaba a pasos agigantados del

Régimen. Por eso era necesario hacer alguna concesión que tuviera repercusiones

a nivel "psicológico" entre la población; concesiones que por otra parte no lo serían

tanto, pues, como decía el propio Ministerio de la Gobernación, era difícil prever un

resultado adverso en las elecciones, cuando estaba previsto que las candidaturas

estuvieran más controladas que antes:

" [las candidaturas] van a ser mucho más tamizadas que antes con arreglo al sistema propuesto en el

Reglamento de Ordenación y Funcionamiento de las Corporaciones Locales; y siendo ortodoxas las

candidaturas28, poco importan el triunfador (..) Téngase además en cuenta que en las elecciones

propugnadas sólo se pone en juego la mitad de los puestos edilicios de cada ayuntamiento, de

26 A esto se añade a mano: "Aquí se aprecia la falsedad de la línea doctrinal del Anteproyecto: no es que se mantenga lo orgánico y se desarrolle lo democrático; es ni más ni menos un paso incontrolado hacia lo inorgánico en el plano municipal incluyendo ¡hasta razones de estrategia exterior!”. Subrayado del original. Palabras en cursiva no entendibles. 27 Una nota manuscrita anota: "Esto es pura pedantería. La segunda Cámara -Inglaterra- son residuos, arqueología constitucional" 28 La glosa manuscrita añade: "’ortodoxia’ de los candidatos es un regreso al ‘caciquismo’, a eso le llaman ‘orgánico evolucionado’".



124

manera que siempre hay una levadura de conservadurismo en el sistema y en última instancia

siempre habría posibilidad de revisar el sistema ante cualquier funcionamiento anormal"29

Seguía la contestación de Gobernación afrimando que ese cambio era más

necesario debido a la cada vez mayor abstención en las elecciones municipales,

especialmente en las grandes ciudades, y que con el Anteproyecto se aumentaría la

base electoral30. De todas formas, y para tranquilizar a los hombres de la SGM,

Gobernación asegura que la legislación vigente, no modificada por el Anteproyecto,

tenía la capacidad de destituir a los miembros de las Corporaciones Locales, por lo

que:

"si alguno de los elegidos incidiese en conductas perturbadoras, cabría siempre su separación,

debiéndose observar que tales medidas están excluidas por dicho artículo del conocimiento de la

jurisdicción contenciosa."

A esto último las observaciones de la SGM hechas a mano sobre ese escrito,

responderían supuestamente -con toda razón- que: "La clave del problema es esto:

cuanto más democrática sea la elección, más irritantemente antidemocrática es la

destitución"

La nota de Gobernación también hace referencia a la proposición que se le

ha hecho de democratizar la elección de los alcaldes, pero considera que esa vía

tiene más dificultades que la propuesta por el propio Ministerio de la Gobernación. A

mano se puso sobre esa proposición: "propuesto por López Rodó: oposición

radical".

Por lo anterior, podemos ver que el deseo de Gobernación no era

democratizar los ayuntamientos, sino que, a pesar de la notable mejoría que

representaba este Anteproyecto con respecto a la representación en las

corporaciones locales, todavía quedaban muchos recursos legales para evitar

cualquier "desorden" en las mismas. Más bien, se ve un claro intento de desbancar

al Movimiento-Organización de los ayuntamientos.

29 Los subrayados están hechos a mano y se les añade una nota: "No tienen ni idea de adonde van; solo quieren destruir lo que tenemos para proclamar novedades". 30 En ese momento el censo de cabezas de familia era, según el documento analizado, de 9.134.808, mientras que el de mayores de edad era de 19.602.435.



125

El Proyecto no fue aprobado31. Posteriormente, en 1972, fue presentado un

nuevo Proyecto de regulación de las corporaciones locales que tampoco fue

aprobado, a pesar de que las modificaciones eran de mucha menor entidad que las

expuestas. A pesar de ello, se presentaron más de 5.000 enmiendas al mismo32.

En este breve resumen de la legislación referente a las elecciones del tercio

familiar en los municipios se puede comprobar como su regulación apenas sufrió

transformaciones importantes desde el punto de vista cualitativo. Sí se aumentó

notablemente la base electoral para las dos últimas elecciones municipales –1969 y

1973-, sin embargo, el sistema de elección permaneció prácticamente inalterable

durante más de 25 años, lo que nos da una muestra de cómo el Régimen, que

había evolucionado en muchos otros campos, sufría una notoria parálisis en cuanto

a la representación municipal, utilizando los mismos métodos de control a mitad de

los setenta que a finales de los cuarenta. Afirmación que también quedaría

corroborada por los resultados de las elecciones en los últimos años del franquismo,

como veremos más adelante.

Este breve análisis de cómo evolucionó la representación familiar para

ocupar unos puestos con escasa repercusión política, nos ofrece un punto de

partida para entender el porqué de la tardía llegada de los llamados procuradores

familiares a las Cortes. Si el Régimen no estaba dispuesto a correr riesgos en

cuanto a la posibilidad de perder el control de un tercio de los concejales, mucho

menos interesado estaría en el caso de las Cortes.

2. ALGUNOS RESULTADOS DE LAS ELECCIONES MUNICIPALES

Con respecto a las elecciones del tercio familiar, la participación del

electorado, a excepción de los primeros años, no fue muy elevada y, según datos

31 Este documento se volverá a analizar en el capítulo dedicado a las asociaciones familiares, ya que este Anteproyecto preveía que éstas pudiesen presentar candidatos. 32 Cfr. Cuadernos Para el Diálogo, diciembre de 1973, pág. 32, citado en Martínez Marín, A. La Representatividad Municipal Española, op. cit. pág. 128.



126

de Martínez Cuadrado33 (cuadro nº 1), pasaron de un ochenta por ciento en las

primeras, a menos de un cuarenta y cinco por ciento en las últimas de 1973.

Cuadro nº 1: participación en las elecciones municipales

- 1948 --- -1963 63

- 1951 80 - 1966 ---

- 1954 80 - 1970 35-45

- 1957 80 - 1973 44,91

- 1960 70

Los porcentajes están tomados de los datos oficiales, por lo que es muy

posible que las cifras sean abultadas con respecto a la participación real ya que las

propias autoridades reconocían en documentos internos la necesidad de ofrecer a la

prensa resultados de participación mayores que los reales. Con respecto a la

disminución en la participación con el paso del tiempo, es posible que las cifras

estén más exageradas en los primeros años que en los últimos, y también es muy

probable que el temor a no cumplir con la obligatoriedad del voto fuera

disminuyendo con el paso del tiempo.

Uno de los informes internos de SGM fechado en 1966 es uno de los

mejores retratos de las causas de la apatía acerca de las elecciones municipales34.

El documento radica, fundamentalmente, en tres las causas que habían llevado a

esa desidia ante las elecciones. La primera se debería a la forma en la que se

habían designado los candidatos y constituidas las mesas electorales lo que había

llevado al cuerpo electoral a pensar que "los resultados de las elecciones estaban

previstos de antemano, y que cualquiera que fuese la movilización del electorado,

los concejales por el tercio de cabezas de familia eran conocidos previamente". La

segunda estaría en la forma en que se habían designado el tercio de entidades

económicas, lo que había llevado, según el informe a:

"crear un clima propicio a considerar que los candidatos del tercio de entidades económicas son

siempre hombres de confianza de los Gobernadores civiles, destinados a contrapesar la orientación

que pudiera resultar de las elecciones de los otros dos tercios"

33 Cuadro tomado de M. A Martínez Cuadrado, op. cit., pág. 1414. 34 Informe al Anteproyecto de Ley Sobre Elecciones Municipales", de 8 de junio de 1966, AGA, SGM, caja 102.



127

El informe afirma, para apoyar lo anterior, que sin embargo, a pesar del

pequeño número de concejales elegidos por el tercio sindical, el interés por las

elecciones en este tercio ha ido "in crescendo", debido a la "autenticidad con que

dentro de la Organización Sindical se vienen llevando a cabo todas las operaciones

concernientes al proceso electoral". Con estas referencias, lógicamente, se

pretendía legitimar la labor del Movimiento en las elecciones municipales.

Por último, la tercera causa de la apatía, "no solo [entre] el electorado, sino

[también de] una gran parte de los elegidos", se debería a, "el estrecho margen de

actuación que, en la práctica, les resta como consecuencia de la limitación de

competencias municipales que establecen el sinnúmero de disposiciones de todo

rango, emanados de los órganos Centrales".

Lo cierto es que, como escribió González Casanova, "las elecciones

municipales no interesaron a la mayoría del país"35. Los motivos, como señalaba el

informe, eran obvios: papel muy secundario de los concejales respecto al alcalde,

complicación del sistema electoral, control central de todo el proceso electoral,

escaso tiempo para realizar la campaña electoral, etc. Todo lo anterior convertía en

prácticamente imposible el que un candidato no "oficial" pudiese llegar a ser

concejal, como lo demostraron las escasas candidaturas "independientes" que se

presentaron por Madrid en los años 1948, 1954, 1957 y 1966, y en donde fueron

derrotados36.

2.1. El informe de los resultados de las elecciones de 1966.

La eficacia de las medidas tomadas por la Delegación Nacional de

Provincias fue alta con respecto al filtro de los candidatos, y quizá por esa misma

eficacia, fracasó en otro de sus principales objetivos, ya que no se consiguió, según

su propia contabilidad, grandes porcentajes de participación. Como ejemplo de

escasa participación y de la imposibilidad de que los candidatos relativamente

35 Cfr. González Casanova, J. A. "Las Elecciones Municipales y la Lucha por la Democracia", Las Elecciones Municipales a Debate, Alternativa 7x7, Barcelona, 1971, pág. 21. 36 Cfr. Martínez Cuadrado, M., Representación. Elecciones. Referéndum, op. cit., pág. 1413.



128

independientes pudieran conseguir acceder al cargo de concejal, tendríamos los

datos de la propia Secretaría General del Movimiento acerca de las elecciones

municipales para los municipios de toda España mayores de 25.000 habitantes -a

excepción de Barcelona y Madrid- en 196637. En ese documento se afirma que "el

ambiente electoral careció de en la mayor parte de las localidades de

apasionamiento popular", si bien reconoce que el número de votantes no fue menor

que en otras ocasiones, afirmando que el promedio "real", es decir, no el que se

daría a la prensa, superó el 60%, pero en algunas no llegó al 20%, como fue el caso

de San Sebastián. En cuanto a la calificación política de los candidatos electos, 223

de los 353 puestos a elegir eran miembros de la falange. Los restantes se dividían

entre afines a la falange, tradicionalistas, monárquicos, etc.:

"176 son identificados con el Movimiento y de tendencia falangista, 112 igualmente identificados con

el Movimiento pero sin ninguna tendencia marcada, 21 con tendencia tradicionalista, 16 de tendencia

monárquica, 9 con tendencia democristiana y 13 que, si bien están identificados con el régimen, no

pueden considerarse inclinados al Movimiento ni a ninguna otra tendencia política"

De esta forma, "salvo tres de ellas, la totalidad de los elegidos son de

ideología identificada con el Régimen y el Movimiento, aún cuando con diversas

tendencias".

En cuanto a las elecciones celebradas en Barcelona, en ese mismo año, el

porcentaje de la votación no llegó al 20%, según un informe de la Delegación

Nacional de Provincias, aunque oficialmente se daría la cifra 40%38. La explicación

de la poca participación sería el buen tiempo y el encuentro de máxima rivalidad

futbolística de la ciudad:

"El porcentaje de la votación no ha llegado al 20% del censo electoral, aunque oficialmente se dará

como que votaron el 40%. A esta falta de interés ha contribuido el hecho de que mucha gente se

desplazó al campo. Además ha habido partido de fútbol del máximo interés para los barceloneses,

entre el Club de Fútbol Barcelona y el Real Club Deportivo Español."

37 Utilizo un documento de la SGM, sin firma y sin fecha, dirigido al Pleno del Consejo de Ministros. Es posterior a 1963, ya que habla del régimen especial de Madrid, que es de esa fecha. AGA, SGM, caja101. 38 Informe mecanografiado de cuatro folios en papel con el membrete de la Delegación Nacional de Provincias, dependiente de la FET de las JONS. Tiene fecha de 16 de octubre de 1966. No pone a quien va dirigido, ni tiene firma. Se refiere a las elecciones municipales en Barcelona en ese mismo año, en los distritos V, VI, IX, X, XI y XII. AGA, SGM, caja 102.



129

En este caso queda de forma clara como se falsificaban los porcentajes de

participación, aunque, por lo menos en este informe, no parece que sea muy

profunda la búsqueda de explicaciones ante la atonía electoral.

2.2. El informe de las últimas elecciones municipales del franquismo: 1973.

Los resultados de las elecciones de 1973 no fueron más satisfactorios para

el Régimen. Se convocaron a 7.918 municipios39, pero, de esos más de siete mil

municipios, sólo se celebraron elecciones en 4.294; es decir, en el resto -3.624 que

representa el 45,7%- el número de candidatos fue igual al número de puestos a

ocupar. Este dato debía preocupar al régimen, aunque de forma relativa, ya que la

falta de candidatos era mayoritaria en poblaciones pequeñas:

"Este porcentaje que, en principio y desde el punto de vista de la participación política, puede resultar

alarmante, queda más equilibrado si tenemos en cuenta que el mismo dato referido a capitales de

provincia y poblaciones de más de 10.000 habitantes arroja sólo un 8,5% de ayuntamientos en los que

fue preciso la aplicación del referido artículo 55"

Las provincias en donde hubo mayor número de ayuntamientos sin elección

fueron Burgos con 366, Guadalajara con 238 y Barcelona con 235.

La participación según el informe fue de un 42, 73 % -nótese que la

estadística de Miguel A. Martínez Cuadrado daba un 44,91%40- lo que nos dice que

en esta fecha los datos oficiales coincidían cada vez más con los reales. Las

poblaciones con más baja participación fueron las de Guipúzcoa, Santa Cruz de

Tenerife y Vizcaya. Esta cifra fue considerada por la Delegación Nacional de

Provincias como "normal, aunque por supuesto alejado de que pudiera considerarse

como tendencia positiva".

En cuanto a los candidatos, se presentaron 18.435 para cubrir 8.389 puestos

de concejal para este tercio. La media de candidatos en aquellos municipios en

donde hubo elección -es decir sin contabilizar los ayuntamientos en donde no la

39 Tomo los datos de un informe de la Delegación Nacional de Provincias que lleva el título de "Informe De Las Elecciones Municipales, Tercio Familia, Sindical y Corporativo, Celebradas en los Días 13, 20 Y 27 De Noviembre de 1973, Referido A Todo el Territorio Nacional", Consta de 10 folios mecanografiados y numerosos mapas de España donde se reflejan, con distintos rellenos, los porcentajes de participación en las provincias, así como estadillos con multitud de datos, entre los que se recogen la participación, los candidatos afectos, desafectos, etc. No tiene fecha ni a quién va dirigido. AGA, SGM, caja 104.



130

hubo- fue de 2,19 candidatos por puesto a cubrir; cifra considerada como "buena"

por la Delegación. Con respecto a la edad, la mayoría tendrían entre 30 y 50 años.

Hasta los 30 años: 643

Entre 30 y 40 años: 2.933



Más de 60 años: 328

Con respecto al sexo, de los 8.389 elegidos, sólo 192 eran mujeres. El

informe no da el dato de las mujeres presentadas, aunque parece que, como

veremos más adelante al analizar las elecciones en los municipios de más de

10.000 habitantes, hubiera una proporción ligeramente superior de candidatas a las

elegidas con respecto a los varones en uno y otro caso.

En cuanto al grado de adhesión al régimen de los candidatos, fue bastante

satisfactoria para los hombres de la Delegación Nacional de Provincias. De todos

los candidatos elegidos, 3.985 correspondían a "participantes en el Movimiento

Nacional por manifestación expresa de su voluntad, relacionados y conocidos por

las Jefaturas Provinciales y Locales", otros 3.502 eran "no participantes en

Movimiento por manifestación expresa de voluntad pero que muestran una conducta

de adhesión al régimen". Sólo 117 podían ser considerados como "desafectos al

Régimen". Estos resultados demostraban que "desde el punto político las

elecciones se han desarrollado en muy buenas condiciones". Entre las provincias en

donde más "desafectos" fueron elegidos fueron: Barcelona con 10, Guipúzcoa con

16, Madrid con 7, Navarra con 9, Toledo con 10, Valencia con 17 y Zamora con 10.

El que el informe no refleje el número de "desafectos" presentados, nos impide

conocer la capacidad de filtro que tenía el régimen una vez que se había producido

la proclamación de candidatos.

En cuanto al informe político acerca del resultado de las elecciones en la

poblaciones de más de 10.000 habitantes, la Delegación Nacional de Provincias

informa de que, de las 522 poblaciones que tenían más de 10.000 habitantes, sólo

40 Martínez Cuadrado toma los datos del semanario Criba, aunque no pone el día de publicación.



131

en 44 no fueron necesarias elecciones debido al igual número de candidatos que de

puestos a cubrir. La explicación de la Delegación Nacional de Provincias acerca de

la gran diferencia entre estas poblaciones y las menores de 10.000 habitantes, en

donde fue tan frecuente la aplicación del artículo 55, no deja de ser enigmática ya

que dice:

"Este dato exterioriza, más que una realidad sociológica -se estimaba que los ayuntamientos sin

votación coincidirían con zonas rurales de fuerte tendencia emigratoria y población envejecida- una

situación política en la que se esconde seguramente más que una maniobra abstencionista, una

acción encaminada a asegurar el origen político de adhesión a las leyes Fundamentales por parte de

los posibles individuos o grupos aspirantes a la participación"

Resulta curioso que se de esa explicación ante la falta de candidatos, ya

que, viendo la falta de participación, era más fácil achacar a la vejez de la población

la falta de estos si no se quería reconocer las verdaderas causas de la falta de

interés de las elecciones en las poblaciones pequeñas.

En cuanto al porcentaje de participación en estas poblaciones, fue menor

que si se tomase todo el país en conjunto. De esta forma, sólo participaron el

35,74%, pero como esto era lo habitual la Delegación Nacional de Provincias

consideraba que se podía "calificar como bueno el grado medio de participación

electoral".

No poseo datos al respecto, pero se podría pensar que, si por una parte en

las poblaciones de menos de 10.000 habitantes la participación es mayor, pero el

número de candidatos en menor, se debería por una parte a que en una población

pequeña era mucho más fácil impedir que se presentasen candidatos no oficiales y

a eso se debe referir cuando el informe dice que hay una tendencia a "asegurar el

origen político de adhesión a las leyes Fundamentales por parte de los posibles

individuos o grupos aspirantes a la participación", y por otra era más fácil intimidar a

la población a la hora de recordarles que el voto era una obligación.

En cuanto a la distribución de los candidatos elegidos según el sexo, sólo 55

mujeres lo fueron, es decir, el 3,7%, siendo este porcentaje un poco menor, "aunque

no notablemente", con respecto a los porcentajes totales de candidatas con

respecto a sus compañeros varones. El porcentaje de candidatas proclamadas fue



132

del 4,1 %. Según el informe parece ser que se incentivó la participación femenina ya

que

"Cabe destacar que la orientación política fue claramente partidaria de la participación femenina, por lo

que deducimos que el problema de la participación política de la mujer sigue siendo más problema

social que político en el sentido que marca la tendencia mostrada por los órganos de gestión política y

la mostrada por el cuerpo electoral"

Por lo que respecta a la calificación política de los candidatos elegidos,

resulta que de 1.442 concejales, sólo 43 podían ser "considerados en su conducta

política como contrarios o desafectos al Régimen", pero resalta el informe que

"desde el punto de vista de la cualificación a nivel de acción política, esta minoría,

especialmente en provincias de por si (sic) conflictiva aparecen promocionadas

desde niveles de organización y estrategia política". Entre estas provincias estarían

Guipúzcoa, con 9, Navarra con 8 y Barcelona con 7. Pero lo que más les

preocupaba fue el caso de la ciudad de Pamplona "donde los cuatro elegidos están

calificados como desafectos al régimen de matiz demócrata-cristiano"41. Si hacemos

nosotros los cálculos podremos comprobar que si en la totalidad de los municipios el

porcentaje de "desafectos" elegidos fue del 1,3 % con respecto al total, en los

municipios de más de 10.000 habitantes el porcentaje fue del 2,7%, es decir el más

del doble. Es muy posible que si se hiciera sólo con las capitales de provincia, o en

poblaciones de mayor número de habitantes este porcentaje aumentaría bastante.

Como caso significativo tendríamos el de Pamplona, con un 100%.

Las calificaciones totales para estas poblaciones fueron: Vieja Guardia: 29

elegidos; Guardia de Franco: 106; Procedentes Frente de Juventudes: 401; Círculo

de José Antonio: 2; Fuerza Nueva: 2; FES: 3; Tradicionalistas: 35; Demócrata

cristianos: 33; Socialistas: 4; marxistas: 5; Monárquicos estorilistas: 3; Sindicalistas

(todos afectos): 19; Republicanos: 1; Separatistas: 13.

3. FUNCIONES CONTROL Y CONTROL DE LAS ELECCIONES MUNICIPALES

41 Las calificaciones totales para estas poblaciones fueron: Vieja Guardia: 29 elegidos; Guardia de Franco: 106; Procedentes Frente de Juventudes: 401; Círculo de José Antonio: 2; Fuerza Nueva: 2; FES: 3; Tradicionalistas: 35; Demócrata cristianos: 33; Socialistas: 4; marxistas: 5 Monárquicos estorilistas: 3; Sindicalistas (todos afectos): 19; Republicanos: 1; Separatistas: 13



133

Existen varios estudios publicados que han analizado las elecciones

municipales bajo la dictadura de Franco. Estos estudios, además de no ser

abundantes, se circunscriben a espacios geográficos pequeños y se limitan, la

mayoría de ellos, a dos o tres de las nueve convocatorias electorales que se

celebraron, por lo que, necesariamente, las conclusiones obtenidas en ellos son

parciales. Aún teniendo en cuenta lo anterior, estos estudios nos pueden ayudar a

comprender qué funciones tuvieron estas elecciones a lo largo del Régimen y, por lo

tanto, nos pueden ofrecer cierta perspectiva para entender el porqué se convocaron

las elecciones para el tercio familiar.

Junto a la literatura, el análisis de los documentos elaborados por la SGM de

la década de los sesenta y setenta, donde se proponen algunas medidas acerca del

control de las elecciones del tercio familiar en los municipios y se analizan los

resultados de las mismas, nos ofrecen cierta perspectiva acerca de cómo eran

percibidos los procesos electorales por uno de los ministerios más implicados en

ellas. Esta documentación, al coincidir cronológicamente con las elecciones a

procuradores en Cortes por el terico familiar, nos ayudará en enormemente para

entender cómo se fiscalizaba todo el proceso electoral y qué es lo que se esperaba

de él.

3.1 Las funciones de las elecciones municipales en la literatura.

3.1.1. Las elecciones municipales en la primera mitad de la dictadura

Según Marín Corbera42, en su estudio de las elecciones municipales en la

Cataluña Urbana entre 1945 y 1957, las elecciones vinieron a acabar con una

inestabilidad municipal que venía durando ya más de diez años, debido a la

carencia de procesos claros de ascenso a los puestos políticos locales. Esta

inestabilidad se solucionó gracias a la reubicación de las élites municipales a través

de esas elecciones. El deseo de participar de los privilegios anejos a todo poder por

pequeño que sea, unido al elevado número de ayuntamientos que participaban del

42 Cfr. Marín Corbera, M., Franquismo y Poder Local. La Puesta en Marcha de la Democracia Orgánica en la Cataluña Urbana, 1945-1957”, Tusell, J., (ed.), Actas del Congreso Internacional El Régimen de Franco, 1936-1975,UNED, Madrid, mayo, 1993, Tomo I, págs. 569-579.



134

lucrativo negocio del estraperlo, hacía especialmente apetitoso el cargo de concejal,

por lo que las elecciones fueron una forma de "cortar con las intrigas que se

sucedían por debajo de la aparente armonía de los vencedores de la guerra"43.

Anejo a este deseo de la integración de las élites tradicionales en el consistorio,

Martín Corbera puntualiza que el Gobierno, a través del Ministerio de la

Gobernación, ejerció un control estricto en cuanto a las reelecciones de concejales

con el fin de “prevenir lo cacicazgos de nuevo cuño”.44

El estudio de Gómez Roda45 sobre las elecciones municipales celebradas en la

provincia de Valencia en 1949, ha demostrado que los consistorios se nutrieron de

las élites locales procedentes de partidos de derechas de la época de la República o

anteriores -Derecha Regional Valenciana, Unión Patriótica, Partido Nacionalista

Español, Unión Monárquica Tradicional, Comunión Tradicionalista, etc.-, a las que

se unieron personas mucho más jóvenes que las anteriores pertenecientes a la FET

de las JONS. De esta forma se confirmarían las conclusiones del estudio de Martín

Corbera, al demostrarse que una importante función buscada por el Régimen con

las elecciones consistía en atraerse a las élites locales, a la vez que se intentaban

incorporar a las nuevas generaciones.

El estudio de Canales Serrano46, realizado sobre el poder local en Baracaldo y

Vilanova i la Geltrú entre 1937 y 1962, también confirma lo anterior, pero con la

diferencia, esperada para el caso de Baracaldo, de demostrar que si bien en

Vilanova las antiguas derechas fueron integradas junto a los falangistas en el

consistorio, en el caso de Baracaldo los antiguos miembros del PNV fueron

excluidos.

3.1.2. Las elecciones municipales en la segunda mitad de la dictadura.

43 Marín i Corbera, M, "Franquismo y Poder Local..."op. cit., pág. 574. 44 Marín Corbera, M., “Franquismo y Poder Local...”, op. cit., pág. 577. 45 46 Cfr. Canales Gómez Roda, J. A., "Algunos Datos Sociológicos y Políticos Sobre el Personal del Poder Local en las Elecciones Municipales de 1949 en Valencia", I Encuentro de Investigadores del Franquismo, Barcelona, 5, 6 y 7 de Noviembre de 1992, págs. 36-38.Serrano, A. F., "Franquismo y Poder Local. Vilanova i la Geltrú (Barcelona) y Baracaldo (Vizcaya), 1937-1962", I Encuentro de Investigadores del Franquismo, Barcelona, 5, 6 y 7 de Noviembre de 1992, págs. 20-23.



135

Aunque como hemos visto, la evolución en la legislación con respecto a las

elecciones municipales fue prácticamente nula a partir de la promulgación de la Ley

de Bases del Régimen Local, no se puede afirmar lo mismo con respecto a la

importancia que estas adquirieron con el paso del tiempo. Es cierto que la

participación fue más escasa en esta segunda mitad del Régimen, pero sin

embargo, algunos políticos, ante la falta de cauces de participación política,

intentaron utilizar esta vía como acceso a puestos que podían ser utilizados como

futuras plataformas de ascenso.

El estudio de Antonio Elorza acerca de las elecciones en Madrid entre 1948 y

197047, nos demostraría cómo el ambiente en torno a las elecciones fue

aumentando de tensión paulatinamente. Se había pasado desde una falta casi

absoluta de publicidad para ir subiendo la difusión en las últimas, especialmente en

las de 1966, donde las diferencias entre monárquicos y falangistas tuvieron amplio

eco en los medios de comunicación. Esta mayor publicidad, junto a las

declaraciones de Alonso Vega en la prensa criticando duramente la abstención, nos

demuestra que la situación había cambiado con respecto al deseo de la

participación popular.

Por su parte, el trabajo realizado por Departamento de Derecho Político de la

Universidad Autónoma de Barcelona48, acerca de las últimas elecciones para el

tercio familiar celebradas en Barcelona, apoyaría las conclusiones de Elorza. A

partir de la de la cierta liberalización que supuso la LOE, afirma ese trabajo, se

abrieron ciertas perspectivas para expresar distintas opiniones respecto a las

cuestiones relativas al gobierno municipal, hecho que quedaría reflejado en la

campaña electoral49. Los autores explican las causas de esta mayor diversidad a la

necesidad de adaptarse al cambiante mundo social y político, tanto internacional,

47 Elorza, Antonio, "Elecciones Municipales en Madrid (1948-1970), Revista del Instituto de Ciencias Sociales, n´19, 1972, págs. 547-562. 48 Departament de Dret Polític, Facultat de Dret Universitat Autónoma de Barcelona, Les Eleccions Municipals a Barcelona del 16 d'Octubre 1973, Fundació Jaume Bofill, Barcelona, 1975, 49 Departament de Dret Polític, Facultat de Dret Universitat Autónoma de Barcelona, Les Eleccions Municipals a Barcelona..., op. cit., pág. 13.



136

como nacional, a la vez que a la necesidad que tenía el régimen de cumplir sus

propias normas.

3. 2. Funciones y control de las elecciones municipales vistas por SGMm.

3.2.1 El informe sobre las elecciones de 1960

Aunque era al Ministerio de la Gobernación a quien le competía la

convocatoria de las elecciones municipales, así como su regulación, fue,

fundamentalmente la SGM, el ministerio sobre quien recaía el control del desarrollo

de las elecciones.

La SGM en 1960 elaboró un informe con carácter reservado, compuesto por

cuatro documentos, destinado a los cuadros provinciales del Movimiento, donde se

proporcionaban instrucciones acerca de cómo éstos debían actuar ante la próximas

elecciones municipales50. Entre las indicaciones51, se recomendaba a los Jefes

Provinciales, es decir, los Gobernadores Civiles, que debían "preocuparse

activamente" en la confección de las listas de los posibles miembros de las mesas

electorales; así mismo debían ocuparse de buscar a los candidatos más idóneos.

En cuanto a la calificación política de los estos, el documento "Circular Reservada",

solicitaba información confidencial acerca de la orientación política de los que se

presentasen. Estas informaciones, que se deberían enviar a la DNA, debían incluir:

"consideración social y económica", "competencia profesional y capacidad de

trabajo", "conceptuación moral", y finalmente la tendencia política del candidato.

Esta calificación, numerada de 1 a 14, iba desde ser falangista hasta tener

tendencia marxista52. El perfil de estos candidatos debería ser, junto a una correcta

50 El informe va precedido de una portada en donde está escrito "Elecciones Municipales de 1960". Esta portada esta hecha en papel con membrete de la Delegación Nacional de Provincias. El informe contiene cuatro documentos: "Orientación Política a los Jefes Provinciales del Movimiento, Ante las Próximas Elecciones Municipales.", "Orientaciones", "Circular Reservada", firmada por Herrero Tejedor, "Instrucciones.-Normas Sobre Propaganda Electoral. Reservada". AGA, SGM, caja 101. 51 Me baso en el documento "Instrucciones. -Normas Sobre Propaganda Electoral. Reservada". AGA, SGM, caja 101. 52 Estas eran: 1) Identificado con el Régimen y el Movimiento, sin tendencia marcada; 2) Identificado con el Régimen sin tendencia marcada, ni inclinación hacia el Movimiento; 3) Identificado con el Régimen y el Movimiento y tendencia falangista; 4) Identificado con el Régimen y el Movimiento y tendencia tradicionalista; 5) Identificado con el Régimen y el Movimiento y tendencia monárquica; 6) Identificado con el Régimen y el Movimiento y tendencia democristiana; 7) Identificado con el Régimen y el Movimiento y tendencia republicana;



137

filiación política, el de tener "buena moralidad y conducta", y "posible esperada

eficacia funcional". En cuanto a la filiación política, entiende el informe que si esta

es muy importante, se debía evitar encasillamientos con el fin de salvar un

desprestigio de la organización política, por lo que es necesario involucrar a todo

tipo de personas. A la vez, se insiste en que se debían evitar las reelecciones. Estas

últimas orientaciones, nos corroboraría que una de las funciones buscadas con las

elecciones municipales, sería la de implicar en el poder local al mayor número

posible de personas con cierto prestigio a la vez que evitar los caciquismos

municipales.

Otra de las preocupaciones constantes de todos los documentos, además de

la cualificación de los candidatos, fue su número, ya que se intentaba evitar por una

parte la proclamación directa -en el caso de que presentasen tantos candidatos

como puestos a cubrir53-. Lo que implica que otra de las finalidades buscadas con

las elecciones fue la de la legitimación interna, la cual se perdería con la

proclamación automática por falta de candidatos.

En cuanto a la campaña electoral, esta se dejaba a la discreción de los Jefes

Provinciales, pero debían someterse a unos principios, como eran: se debía

promocionar a los candidatos con "probada adhesión al Movimiento", pero sin

olvidar a otros que tengan "preparación, moralidad y patriotismo"; no se debía dar la

sensación de que las autoridades apoyaban a un determinado candidato.

Finalmente se recomendaba que la propaganda debía ir encaminada a tratar de los

distintos problemas que tenía planteado el ayuntamiento y los distintas formas de

resolverlo. Con respecto a este último punto, se puede ver como se buscaba a

través de las elecciones una función comunicativa, a través de la cual llegaría al

poder local las necesidades de la población.

8) No identificado con el Movimiento y tendencia falangista; 9) No identificado con el Movimiento y tendencia tradicionalista; 10) No identificado con el Movimiento y tendencia monárquica; 11) No identificado con el Movimiento y tendencia democristiana; 12) No identificado con el Movimiento y tendencia republicana; 13) No identificado con el Movimiento y tendencia izquierdista; 14) No identificado con el Movimiento y tendencia marxista. 53 Según el artículo 55 de la Ley electoral de 1907, vigente en ese momento, si había igual número de candidatos que puestos a cubrir, la proclamación era directa.



138

3.2.2. El informe sobre las elecciones de 1966

La Delegación Nacional de Provincias envió para las elecciones de 1966 28

circulares a los Jefes Provinciales del Movimiento, además de una nota acerca de la

orientación política de éstas54. La nota de orientación política, en lo referente a los

candidatos, reitera lo visto en las notas de 1960: se deben evitar a personas no

acordes con el tipo de municipio existente en el régimen, se debe evitar la

proclamación directa, evitar las reelecciones con el fin de incorporar a personas

nuevas, etc. Con respecto a este último punto, es muy significativa la siguiente cita:

"La valoración periódica de las Corporaciones se valora positivamente por la sociedad, en función de

permitir la participación al mayor número de personas en la función representativa. En consecuencia

debe evitarse, en cuanto sea posible, la reelección de quienes hayan cumplido el ciclo para el que

fueron elegidos."

Como novedad con respecto a las consignas de 1960, se recuerda que para

los afiliados al Movimiento, es imprescindible solicitar el permiso correspondiente a

la Jefatura Provincial, y su incumplimiento se consideraría un "acto de

desobediencia", lo que llevaba implícito que los sancionados, como recuerda el

informe, no podían desempeñar cargos de mando en el Estado, provincia y

municipio. Estas disposiciones eran unas medidas más en manos de las

autoridades locales y provinciales para evitar cualquier tipo de disidencia dentro de

los propios afiliados a la FET de las JONS.

Otras de las novedades con respecto a las elecciones de 1960 fue el deseo

manifestado con respecto a la incorporación de las asociaciones familiares en el

proceso de selección y promoción de candidatos, a la vez que se estimula la

participación de la juventud. Con respecto a las asociaciones familiares se verá

extensamente en otro capítulo, y referente a la promoción de la juventud, la

Delegación Nacional de Provincias anima su incorporación con el fin de "destacar

valores y de ir formando un acervo de hombres útiles...". Lo que sería un reflejo

claro de la necesidad, por parte de SGM, de rejuvenecer sus cuadros, ya que es

54 La circular nº 0 y la nota "Orientación a los Jefes Provinciales del Movimiento Ante las Próximas Elecciones Municipales", en AGA, Interior, caja 4346, el resto de las circulares en AGA, Interior, caja 1228.



139

bien conocido que esta porción de la población se estaba apartando en masa de las

organizaciones vinculadas con el régimen.

Con respecto a las Mesas electorales, se aconseja que la oficina de

elecciones, creada bajo la dependencia del Jefe Provincial, tenga muy en cuenta

todo lo referente a ellas, ya que entiende el informe que, "la experiencia demuestra

que el éxito de la gestión electoral depende en gran medida de sus etapas

preliminares...". Ante lo que cualquier comentario sobra.

Termina el informe advirtiendo que los Jefes Provinciales del Moviento tienen

que estar muy vigilantes con respecto al intento de politizar unas elecciones, ya que

son sólo un procedimiento administrativo:

" se tratará de impedir que pueda adulterarse el sentido administrativo de la elección en aras de

maniobras políticas, que además de su natural perniciosidad resultarían en este caso impropias de la

significación del acto"

Y a la vez se advierte que es posible que las campañas electorales

contengan propaganda en contra del sistema de elección, o contra el mismo

Régimen, por lo que aconseja que se deben disponer "del instrumento adecuado"

para salir al paso de este tipo de propaganda.

Con respecto a las circulares, además de informar de plazos, requisitos y

otras informaciones de carácter puramente administrativo, éstas repiten

básicamente lo dicho, pero algunas contienen información que nos puede ser útil

para entender cómo se controlaban, o cómo se querían controlar las elecciones. Así

en las circular 15/6655 se anima a la participación de la mujer en las tareas

representativas, para lo que se sugiere que la larga experiencia de la Sección

Femenina sería de gran utilidad en los ayuntamientos. Esta circular nos podría

informar acerca del cambio de mentalidad con respecto a la mujer, estaba calando

en las estructuras del franquismo, pero también podía deberse a la necesidad de

buscar personas idóneas para esos puestos, ya que no siempre era posible

55 "La Participación Femenina en la Representación Familiar", circular de 14 de octubre de 1966, AGA, Interior, caja 1228.



140

encontrarlos, como lo demuestra la circular del 22 de octubre56, en donde se anima

a buscar candidatos idóneos y muy especialmente en los ambientes rurales "donde

resulta difícil encontrar candidatos con nivel formativo suficiente". También nos dice

mucho acerca del ambiente electoral la circular nº 14/66, en donde, en tono de

queja, Jesús Taboada, Delegado Nacional de Provincias, observa que existe "cierta

atonía en relación con la marcha electoral". Si esa observación se refería a las

personas del Movimiento encargadas de la marcha de todo el proceso electoral, no

es extraño que esa apatía fuera generalizada, por lo que en la misma circular,

referiéndose a la participación en Barcelona de menos de un 20%, anima a los

Jefes Provinciales a que se movilicen para evitar que esa situación se repita. Y con

el fin de destacar la importancia de las mismas terminó con estas frases:

"Finalmente no puede silenciarse que estas elecciones municipales, por el momento en que se

producen, son las más importantes de cuantas hayamos podido realizar y a tu fina sensibilidad

política no se le escapa la afirmación que formulo."

En la circular del 4 de noviembre57 se vuelve a insistir sobre el objetivo de

lograr una gran participación de la población en las elecciones:

" Uno de los más importantes objetivos que han de lograrse para conseguir el éxito de las elecciones

municipales actualmente convocadas, es el de interesar vivamente a la masa de votantes, de forma

que, en su mayor parte, concurran a la elecciones y demuestren su interés por las mismas a través de

una nutrida votación"

En cuanto a la propaganda de los candidatos proclamados, las autoridades

provinciales del Movimiento debían estimular a que realizasen su "propia

propaganda en la medida e intensidad que se crea conveniente", pero sólo en el

caso de "si, como es de esperar, son aceptables desde el punto de vista político".

En cuanto a los contenidos que estos candidatos debían realizar, se les recomienda

que "incluso" puedan hablar de los problemas municipales, pero siempre dentro de

los límites establecidos:

56 Circular E. M. 13, AGA, Interior, caja 1228. 57 Circular nº 23/66, "Orientación del Cuerpo Electoral", de la Delegación Nacional de Provincias, de 4 de noviembre de 1966, AGA, Interior, caja 1228.



141

"...pudiendo incluso, siempre que se estime oportuno, tratar los problemas municipales dentro de una

tónica constructiva y optimista, evitando las censuras o críticas destempladas con respecto a la labor

municipal precedente o de las condiciones humanas de los candidatos contrincantes y eludiendo, en

todo caso, los matices políticos que impliquen posturas parciales de facción o grupo."

Pero si alguna de las candidaturas no era la deseada, se animaba a la

dirección provincial del Movimiento a facilitar la campaña a los candidatos oficiales:

"Cuando entre los grupos de candidatos presentados se aprecie la existencia de candidaturas de

oposición a la de mayor idoneidad y confianza política, podrá incluirse en los sobres papeletas de la

candidatura idónea".

De esta forma podemos concluir apoyándonos en la escasa litertura

publicada que una de las funciones más importantes de las elecciones locales

durante los primeros años, fue la de la reubicación de las élites locales; reubicación

que con el paso de los años permitió una cierta confrontación entre los candidatos

con respecto a los problemas del municipio. Junto a ésta, la búsqueda de la

legitimidad interna fue otra de las funciones que con mayor intensidad se buscaron,

muy especialmente a partir de la segunda mitad de los sesenta. Durante las

primeras elecciones, donde todavía pesaba sobre el imaginario colectivo una dura

represión, se consiguió una masiva participación sin gran esfuerzo, pero a partir de

los años sesenta, una creciente movilidad social, un distanciamiento cada vez

mayor de la población con respecto a sus gobernantes, y una disminución del temor

ante las represalias, había hecho que la participación disminuyera

considerablemente. Y era precisamente en ese momento, cuando el Gobierno

estaba iniciando un tímido proceso de apertura, e intentaba la difusión de un nuevo

tipo de legimitad -representación familiar en Cortes, separación Jefe del Estado-

Presidente del Gobierno, etc.- en el que necesitaba una confirmación popular de

que el camino emprendido era el acertado. Sin embargo la población no respondió

ante la falta de unos cauces adecuados para las nuevas clase medias emergentes,

lo que demostraría, según Solé Tura58, que existía "un serio desajuste entre las

necesidades políticas del bloque en el poder y la estructura político-institucional

(estatal) que tiene que satisfacerlo", lo que vendría a revelar "una crisis de los

58 Solé Tura, Jorge, "Elecciones Municipales y Estructura del Poder Político en España", Homenaje al Profesor Carlos Ollero, Estudios de Ciencia Política y Sociología, Madrid, 1972, págs. 786-799.



142

aparatos ideológicos del Estado". Crisis que se evidencia en los documentos

analizados, ya que si ante la apatía política se acierta con la descripción de sus

causas y se proponen algunas medidas correctoras como son la incorporación de la

mujer, de la juventud, y de sectores políticamente aceptables, sin embargo, al no

cambiar las conductas autoritarias - control de mesas electorales, apoyo a los

candidatos oficiales, excesivos filtros para los no oficiales, etc.- el intento de

incorporar a los jóvenes, a las mujeres y a las nuevas clases medias emergentes no

tuvieron éxito.



140

CAPITULO VI

LAS ASOCIACIONES DE CABEZAS DE FAMILIA COMO

CAUCE DE REPRESENTACIÓN:

UN FALLIDO INTENTO DE APERTURA DEL RÉGIMEN

1. LAS ASOCIACIONES DE CABEZAS DE FAMILIA COMO VIA DE APERTURA DEL RÉGIMEN

Después del pequeño avance que supuso la Ley de Bases del Régimen

Local, la cuestión de la representación sufrió un estancamiento durante los

siguientes diez años. No sería hasta 1957, después de los fallidos proyectos

constitucionales de Arrese, cuando la cuestión volvería a retomar fuerza en los

despachos ministeriales y en la agenda de la Jerarquía católica.

Los falangistas, viendo frustadas sus esperanzas en un nuevo modelo

constitucional, vieron en la promoción política de las asociaciones familiares una

brecha a través de la cual podrían llegar a tener el papel predominante que siempre

habían deseado tener en la vida pública. Solís, el nuevo Secretario General del

Movimiento, y Fraga, el primer Delegado Nacional de Asociaciones, se propusieron

como meta un gran movimiento asociativo familiar dependiente totalmente de la

Falange. Esas asociaciones deberían tener capacidad de promocionar a sus

hombres a todo tipo de organismos públicos, que iban desde las concejalías a las

Cortes, pasando por todos los institutos nacionales: vivienda, sanidad, etc. Por su

parte, la Jerarquía Eclesiástica vio en esos intentos la oportunidad para llevar a

esos organismos a personas directamente vinculadas a las asociaciones católicas.

Ambas instituciones tenían, gracias al decreto de asociaciones de 1941, unas bien

organizadas asociaciones en las que apoyarse para conseguir los fines propuestos.

Con ese fin, ambas se unieron en un primer momento para redactar unos proyectos

de ley que pudieran hacer realidad sus ilusiones. Cooperación que fue desde 1957

hasta 1963, momento en el que los falangistas, viendo cercano el momento de la



141

aprobación de la Ley de Asociaciones de Cabezas de Familia, decidieron excluir a

las asociaciones católicas de esa ley. A partir de ese momento la Jerarquía

eclesiástica sería la oposición más eficaz a los proyectos de la Secretaría General

del Movimiento. Finalmente, los proyectos fueron paralizados en las Cortes, y las

asociaciones familiares no tuvieron la capacidad política prevista por sus máximos

promotores.

2. EL DECRETO DE ASOCIACIONES DE 1941: ORIGEN DE LAS FRICCIONES EN EL CONTROL POR EL ASOCIACIONISMO

Al poco tiempo de finalizar la Guerra Civil, y eliminados los partidos políticos

que pudiesen ser una rémora para la "reconstrucción Nacional", era también

necesario, de acuerdo con la mentalidad autoritaria imperante, controlar las

asociaciones dedicadas a actividades culturales, deportivas o de otro tipo. Éstas, al

ser una necesidad básica de toda sociedad relativamente desarrollada, no se

podían prohibir, pero era necesario "encauzarlas" para que se limitasen a los fines

específicos de la asociación y no se convirtiesen, por falta de espacios adecuados,

en remedo de los extintos partidos políticos. La ley de asociaciones vigente en ese

momento databa de 1887, pero, por su carácter relativamente liberal, era

necesariamente inservible para los propósitos de los nuevos gobernantes. De esta

forma, en 1941 el Ministerio de la Gobernación reguló, mediante Decreto, el derecho

de Asociación1. Este declaraba en su preámbulo que:

"era conveniente eliminar de la documentación administrativa todas aquellas [asociaciones] que, aunque no se hayan disuelto expresamente, pueda presumirse que están extinguidas".

Esta norma, como es obvio, estaba encaminada a eliminar a asociaciones

constituidas durante la República o tiempos anteriores - que no fueran partidos, ya

prohibidos-, y que pudieran tener una orientación izquierdista, republicana o

simplemente sospechosa de no ser entusiastas del nuevo Régimen: ateneos, casas

del pueblo, etc.

1 Decreto del Ministerio de la Gobernación de 25 de enero de 1941, regulando el ejercicio del derecho de asociación, BOE de 6 de febrero de 1941.



142

Para las nuevas asociaciones que quisieran crearse, se preveía que no

podrían constituirse "sin aprobación del Ministerio de la Gobernación" (art. 1º). Sin

embargo, quedaban exceptuadas de este requisito varios tipos de asociaciones,

siendo las más significativas para nuestro estudio:

"Las asociaciones católicas que se propongan un fin exclusivamente religioso" (art. 1º, 2º).

"Las asociaciones sujetas a la Legislación Sindical y a la disciplina de la Falange Española Tradicionalista y de las JONS" (art. 1, 5º).

Así, nada más empezar la andadura del nuevo sistema político, se creaban

tres jurisdicciones bajo las que estarían sometidas las asociaciones: las

dependientes del Ministerio de la Gobernación, las sometidas a la jurisdicción de la

SGM, y las impulsadas y dependientes de la Jerarquía Eclesiástica. La base para el

conflicto estaba puesta. El tiempo, la ambigüedad legislativa -calculada desde las

altas instancias- y la falta de cauces para la expresión política, se encargaría del

resto. El enfrentamiento era prácticamente inevitable.

El Decreto de Asociaciones, que tenía, por propia definición, carácter

transitorio "hasta tanto no se regule de una manera definitiva en articulaciones de

más amplio alcance.." (preámbulo del Decreto), estuvo vigente hasta 19642 cuando,

por Ley, se regularon las Asociaciones, anulándose el Decreto de 1941. El tiempo

transcurrido entre una y otra ofrece una idea del temor que tenían las autoridades

franquistas a una apertura en este terreno. Es cierto que en ese largo espacio de

tiempo hubo otro un intento de regulación de las Asociaciones: en diciembre de

1945 se envió a las Cortes un Proyecto de Ley de Asociaciones que era más liberal

que el de 1941, pero que no llegó a aprobarse3. Aparte de este fallido intento, no se

hizo nada más en el terreno asociativo.

A pesar de las restricciones existentes en materia asociativa, la Jerarquía

aprovechó la ley de asociaciones de 1941. La principal asociación religiosa

existente en España, tanto antes como después de la Guerra Civil, era la Acción

Católica (AC). Ésta se nutría fundamentalmente para sus cargos directivos de los

hombres de la ACN de P., tanto es así, que Martín Artajo, miembro de la ACN de P,

2 Ley de 24 de diciembre de 1964, BOE de 28 de diciembre de 1964.



143

era el presidente de AC antes de ocupar un puesto en el Gobierno en 1945. A partir

de ese momento, la asociación católica fue adquiriendo relevancia y en 1946 el

Gobierno permitió la creación de las HOAC, su rama obrera. Además, desde 1944,

gracias a la supresión de la censura previa de las publicaciones de la Iglesia,

Ecclesia, medio de difusión oficial de la AC, se convirtió en pocos años en un foco

de tensiones para el Gobierno; así por ejemplo, en 1946 publicaba un artículo

pidiendo mayor libertad de prensa4; y en 1959 Franco se quejaba de que Ecclesia ni

una sola vez dedicaba un artículo laudatorio a la labor del Gobierno5. Si la posición

de Ecclesia, en los finales cuarenta y en los cincuenta, no fue muy dada a alabar la

labor del Gobierno, ya en los sesenta se convirtió en un instrumento de clara

disidencia política.

La importancia numérica de la AC fue creciendo con los años, y llegó a tener

en los años cincuenta a más de medio millón de militantes6. En 1964 se creó la

UNAS con el fin de coordinar el apostolado seglar dependiente de la Jerarquía,

llegando a contar, a finales de los sesenta, con más de un centenar de instituciones

organizadas en dieciséis grupos, además de poseer 47 radios y numerosos

periódicos. Estas cifras, y la enorme influencia de los obispos en la población

española, nos proporcionan substancial información acerca de la importancia que

podían tener estas asociaciones si encontraban un cauce para promocionar

hombres hacia la vida pública.

La fuerza de las asociaciones católicas era reforzada por la mentalidad de

"partido único" existente entre muchos líderes católicos. Aunque León XIII durante

su pontificado había defendido claramente la licitud de la divergencia en lo opinable,

esta forma de entender la política no había llegado a penetrar en la mentalidad de

los católicos españoles. Esta falta de permeabilidad a las encíclicas papales se

vería reflejada especialmente en la actitud de algunos miembros de la ACN de P, al

proponerse la unidad política de los católicos.

3 Cfr. Payne, S.G., El Régimen de Franco, op. cit., pág. 365. 4 Cfr. Chuliá, E., La Evolución Silenciosa..., op. cit., pág. 205. 5 Cfr. Salgado Araujo, F., Mis Conversaciones Privadas..., op. cit. pág. 265. 6 Tomo los datos de Andrés-Gallego, J., "Entre la Religión y la Política", op. cit., pág. 91.



144

No se consiguió un partido demócrata-cristiano -ya que el apoyo de la ACN

de P a Franco significaba que buena parte de ésta aceptaba el status quo de una

dictadura-, ni tampoco aumentar la representatividad en esos años; pero

permanecía intacto el deseo de poder promocionar políticos católicos a través de

cauces propios. Por eso, era necesario buscar un cauce por donde poder acceder a

los organismos representativos. La Ley de Cortes de 1942 había dejado pocas

posibilidades; la de Régimen Local permitió un pequeñísimo resquicio a través de

los concejales del tercio familiar, pero que era inoperante debido a las supeditación

de las corporaciones locales a la Administración Central. Sin embargo, el tercio

familiar, desarrollándolo convenientemente, podía ser ese cauce para promocionar

hombres salidos de las filas de los "católicos". De esta forma, al igual que la lo había

intentado la Falange, parte de las autoridades eclesiásticas propusieron abrir el

cauce de las asociaciones familiares que, con el tiempo, se podía convertir, aunque

nunca se dijera explícitamente, en un verdadero partido político. Con lo dicho no se

quiere afirmar que en la primera mitad de los años sesenta se estuviera buscando la

democracia, sino más bien, lo que se pretendía era, manteniendo el estado

autoritario y las fuerzas que lo integraban, que se aumentasen los cauces

representativos.

Por su parte, la Falange, gracias a los privilegios concedidos tras el Decreto

de Unificación y la aprobación de sus Estatutos, fue extendiendo su influencia a

todos los niveles de la vida pública: ex-cautivos, juventudes, sección femenina, Vieja

Guardía, prensa, etc. y muy especialmente en el terreno sindical. Fue precisamente

ese complejo y extenso engranaje, lo que le llevó a tener importantes y constantes

detractores. Entre ellos Carrero, quien ya en los primeros años cuarenta criticaba a

la Falange a la que veía como una duplicación del Estado, según afirmaba en

sendos informes7. Aún así, la Falange distaba de ser un partido único al estilo del

nazi o del partido comunista de los países más allá del telón de acero. Tenían

cientos de miles de afiliados, pero el ascenso a los puestos relevantes en su mayor

parte no procedían de sus filas y, en muchas ocasiones, el pertenecer a la Falange

7 Tusell, J., Carrero..., op. cit., pág. 68 y 73. En la primera se refiere al informe que Carrero envió a Franco con fecha 26-XII-1941, y en la segunda al informe con fecha de 12-V-1942.



145

era un obstáculo para llegar a ellos. Con el fin de paliar esa situación la Secretaría

General del Movimiento decidió que era necesario crear un cauce seguro para que

sus afiliados pudiesen llegar a ocupar los puestos claves del Estado

3. LA S.G.M. Y EL INICIO DEL MOVIMIENTO ASOCIATIVO FAMILIAR

3.1. La creación de la DNA: el punto de partida.

Las asociaciones dependientes de la Falange – ex combatientes, ex

cautivos, etc.- tuvieron hasta 1957 una vida lánguida, siendo utilizadas

fundamentalmente para las grandes jornadas conmemorativas, donde los

falangistas actuaban como catalizadores del fervor popular. Los dirigentes

falangistas después del suicidio político de Arrese en 1956 fueron conscientes de

que, por el momento, era imposible hacerse con el Estado por la vía de las Leyes

Fundamentales, por lo que era necesario cambiar de estrategia. El camino elegido,

aparte del intento de reforzar el sindicalismo, fue el crear asociaciones familiares,

controladas por ellos, y dotarlas de verdadera influencia política.

En 1957, a los pocos meses del relevo de Arrese por Solís como Secretario

General del Movimiento, se produjo una reestructuración de los Servicios de la

SGM, entre las novedades se encontraba la creación de la DNA (DNA)8. En el

artículo 9º del Decreto se especificó que una de las principales funciónes de la

nueva Delegación Nacional era la "creación y funcionamiento de Asociaciones o

Entidades de Cabeza de Familia,9 al objeto de dar expresión concreta al principio

doctrinal que considera a la familia como cauce de participación del hombre en las

tareas públicas."

La redacción del artículo era ambigua y en él no se cita la participación

política, sino la "participación (...) en las tareas públicas", término amplísimo que se

podía aplicar a aquéllo que se desease, según las circunstancias. Lo que sí

8 Art. 2º del Decreto de 20 de julio de 1957 (SGM). BOE, 27 de julio de 1957. Por la Orden de la SGM, de 30 de junio de 1958, quedarían englobadas en esta DNA los antiguos Servicios relacionados con las Asociaciones: el Servicio de Asociaciones de Antiguos Combatientes, el Servicio de Hermandades de Ex cautivos, Servicio de Asociaciones del Profesorado de Enseñanzas Superiores y Medias, Servicio de Asociaciones de Enseñanza Primaria y el Sindicato Español Universitario (art. 3º). 9 El subrayado es nuestro.



146

quedaba de manifiesto en el artículo era, por una parte, que esa participación se

debía realizar a través de las asociaciones del Movimiento ya existentes, y por otra

que la "familia" concretaría su participación en las tareas públicas a través de las

nuevas Asociaciones de Cabezas de Familia, que estaba previsto crear, y que

dependerían de la recién creada DNA.

El primer Delegado Nacional de Asociaciones fue Fraga, quien renunció a su

puesto de subdirector en el Instituto de Estudios Políticos para ocupar el nuevo

cargo. Uno de los primeros pasos de Fraga en la DNA, animado por Solís, fue el

anuncio de la incorporación de la Asociación de Alféreces Provisionales, una de las

más importantes en aquél momento, a esa Delegación Nacional. Sin embargo Fraga

pronto fue consciente de la inviabilidad de esas iniciativas: la oposición total de

Gobernación, aduciendo éste que las asociaciones dependían de su ministerio, y no

de la SGM, malogró las iniciativas del joven político gallego10. Esta primera reacción

de Gobernación, no fue más que el inicio de una serie de continuos conflictos entre

ambos ministerios con respecto al asociacionismo. El motivo era debido, más que a

pequeñas susceptibilidades referentes a las competencias, a que el impulso de las

asociaciones tenían una clara finalidad política, y de no pequeño alcance, por lo que

ambos ministerios pretendieron arrogarse su jurisdicción. Solís11 lo apuntaba

rotundamente en carta dirigida al director del diario Ya en 1968. En ella, negaba que

nunca había afirmado que la asociaciones del Movimiento no tuvieran finalidad

política, según se afirmaba en un artículo escrito en el diario católico:

"Creo que la mejor dialéctica es la de los hechos. A los pocos meses de mi designación como Ministro Secretario General del Movimiento presenté a la aprobación de nuestro Jefe Nacional una modificación de las estructuras de la Secretaría General (..). En él se regulaba a DNA como Organo del Movimiento encargado de canalizar las aspiraciones e inquietudes de los españoles expresadas a través de las Asociaciones. Resalta, por tanto, que ya entonces estaba clara su naturaleza. Toda asociación, agrupación u organización del Movimiento ha de ser, indudablemente, una entidad política

Ni Solís, ni Fraga consiguieron dotar de verdadera relevancia política a las

asociaciones del Movimiento, pero con la creación de la DNA y con el impulso del

movimiento asociativo familiar daban un paso más en el número de privilegios con

10 Cfr. Beneyto, J., La Identidad del Franquismo, op. cit., pág. 120.



147

respecto al control del asociacionismo español12. La SGM, una vez que se había

asegurado el control de las Asociaciones a través de la Delegación Nacional

respectiva, creyó necesario elaborar unos estatutos -con el fin de corroborar que las

asociaciones auspiciadas por la DNA no iban a tener otra dependencia que no

fuese la de la propia SGM- y un Decreto que regulase las funciones políticas que

iban a tener aquellas.

3.2. El Proyecto de Estatuto de Asociaciones del Movimiento y la oposición del Ministerio de la Gobernación.

A finales de 1957 o principios de 1958, la SGM elaboró un Anteproyecto de

Estatuto de Asociaciones del Movimiento13. En el preámbulo de ese Anteproyecto se

reconoce la necesidad de dictar las normas estatutarias necesarias para que las

asociaciones del Movimiento pudieran desarrollarse debidamente y con plena

autonomía:

"...de modo que sin perjuicio de su plena autonomía, sea eficaz su colaboración con el Movimiento y tengan sus aspiraciones y propósitos un canon seguro y eficaz al Gobierno y a las Cortes."

El articulado de los estatutos aseguraba esa "plena autonomía", porque,

como bien observaría el Ministerio de la Gobernación14, tenían un objetivo patente:

las asociaciones del Movimiento sólo y únicamente dependerían de la SGM

De esta forma, la SGM pretendía sustraer a numerosas asociaciones de la

férula de Gobernación, lo que, como era de esperar, no agradó mucho a este último

11 La carta está fechada el 15 de noviembre de 1968, momento en que se estaba trabajando sobre el tema del Estatuto Orgánico del Movimiento. AGA, Interior, caja 479. 12 La situación de privilegio fue reconocida en por la SGM en 1958 cuando elaboró un Anteproyecto de Ley de Asociaciones -esta Ley no fue aprobada hasta 1964-. En el borrador dice textualmente: "(e)n efecto, el Movimiento tiene, en este momento, una situación privilegiada para sus asociaciones...". La palabra "privilegiada" fue sustituida por "especial" en un segundo documento corrigiendo al primero. Ambos textos se encuentran en AGA, SGM, caja 280. 13 "Estatutos de las Asociaciones del Movimiento". AGA, Interior, caja 2752. No tienen fecha pero es posterior al Decreto de 20 de julio de 1957, al que cita. Por otra parte en el documento realizado por SGM, "Información Confidencial Sobre el Proyecto de Decreto de Asociaciones de Cabezas de Familia", AGA, SGM, caja 60, se habla de la necesidad de aprobar, tanto los estatutos, como el Decreto al que se refiere el documento. Sin embargo, en este último documento, no se hace referencia al I Congreso de la Familia, convocado en junio del 1958. Este Congreso es citado numerosas veces como uno de los primeros hitos en el movimiento asociativo de los Cabezas de Familia, por lo que deduzco que es anterior a éste.



148

ministerio. De todas formas, el Estatuto disponía que la DNA tendría que dar cuenta

de su registro de asociaciones al Ministerio de la Gobernación (art. 3º). Concesión

mínima, cuando la aprobación y el control, que era lo que se deseaba, estaban bajo

la jurisdicción del Movimiento.

La reacción del Ministerio de Gobernación no se hizo esperar y elaboró un

documento haciendo observaciones al referido Estatuto15. El Departamento dirigido

por Alonso Vega, advirtió claramente las intenciones de la SGM y, aunque

diplomáticamente le parecieran "dignos de aplauso" los esfuerzos hechos en pro del

asociacionismo que darían al Movimiento Nacional "una gran vitalidad",

Gobernación entendía que, precisamente por la altura de miras que tenía el

Estatuto, éra "merecedor de una atención más detenida que la que le

correspondería a otro proyecto de disposición de igual rango", ya que al fin y al

cabo, entendía Gobernación, la DNA "depende de este estatuto".

Las objeciones de Gobernación al Proyecto de Estatuto, se sustentaban

fundamentalmente en que cualquier regulación de las asociaciones debía respetar

tres puntos: en primer lugar, los legítimos derechos de las asociaciones y su

autogobierno16 -en alusión clara a la estricta dependencia propuesta por la SGM

para las asociaciones que se acogieran al Estatuto-. En segundo lugar, no debían

producir "rozamientos con disposiciones y organismos existentes que

tradicionalmente tienen una competencia cuyo funcionamiento siempre fue normal" -

refiriéndose a su propio ministerio-. Y finalmente, según Gobernación, se debía

respetar la legislación vigente que preveía que los derechos fundamentales, y el de

asociación era uno de ellos, debía ser regulado por Ley y no por Decreto como

pretendía la SGM.

Este último punto era cierto según la legislación vigente. La disputa entre

Gobernación y la SGM por el rango de los Decretos emanados del Departamento

14 "Nota de Gobernación Acerca del Proyecto de Estatuto de Asociaciones del Movimiento", AGA, Interior, caja 2752. 15 "Nota de Gobernación acerca del Proyecto de Estatuto de Asociaciones del Movimiento", AGA, Interior, caja 2752. 16 En este caso, Gobernación se olvida que su ministerio fue el que tradicionalmente privó de sus "legítimos derechos" a las asociaciones dependientes de él.



149

dirigido por Solís, fueron constantes en cuanto a la regulación de las Asociaciones.

Gobernación entendía que todo Decreto de la SGM debía adaptarse a las leyes

emanadas de las Cortes; por su parte la SGM, apoyándose en la excepción que le

concedía la Ley de Asociaciones de 1941, consideraba que tenía plena autonomía

para regular por Decreto sus asociaciones17.

Gobernación, basándose en los criterios arriba citados, consideró que "lo

que más llama la atención" era la insistencia que tenía la SGM en considerar a las

Asociaciones sometidas a ese Estatuto, exentas de la legislación ordinaria, es decir,

independientes de Gobernación, y veía que si ese Estatuto prosperara se crearían

conflictos:

"existirían en España, dos tipos de Asociaciones. Dos legislaciones paralelas, en el mejor de los casos, quizá en muchos puntos opuestas. Dos organismos distintos con autoridad sobre ellas (...) Los conflictos a que a ello puede dar lugar (..) pueden ser graves".

El Estatuto no se aprobó, pero sí se le concedió a la SGM que sus

asociaciones sólo se sometieran a su jurisdicción, y no a la de Gobernación. La

herida fue cerrada en falso y, por lo tanto, los conflictos fueron constantes.

3.3. El Anteproyecto de Decreto de las Asociaciones de Cabezas de Familia dependientes de la SGM.

La SGM pretendía, después de aprobar el Estatuto de las Asociaciones del

Movimiento, sancionar un decreto regulando las Asociaciones de Cabeza de

Familia18.

17 En los distintos informes escritos con motivo del Proyecto de LRF (principios de 1967) queda reflejado que Gobernación no tenía especial consideración por los Decretos salidos de la SGM. Gobernación, mentora de la Ley de Asociaciones de 28 de diciembre de 1964, consideraba que ésta había abolido varios decretos salidos de la SGM con respecto a las Asociaciones Familiares, así decía: "(l)a citada Ley [Ley de Asociaciones] por su fecha posterior y rango superior, vino a derogar la Orden de 20 de abril de 1963 de la SGM, concretamente en lo que se refiere al artículo cuarto sobre la naturaleza del Registro de Asociaciones de la Delegación Nacional de este nombre. Lo mismo cabe decir del artículo diez de la Orden de la SGM, publicada en el Boletín Oficial del Movimiento de 1º de Julio de 1963" ("Nota del Ministro de la Gobernación al 'Primer Borrador Sobre la LRF'", FHUN). Por su parte, SGM no estuvo de acuerdo con la interpretación jurídica que hacía Gobernación y contestó: "Las órdenes que tampoco gustan al Ministro de la Gobernación (esta frase fue modificada por otra más suave en una segunda redacción) están dictadas en desarrollo del Decreto de 20 de Julio de 1957, promulgado por el Jefe del Estado (...) Este Decreto y las órdenes que lo desarrollan, no ha sido derogado por la Ley de 24 de diciembre de 1964", ("Nota de SGM a las Observaciones del Ministro de la Gobernación al 'Primer Borrador de la LRF'". AGA, SGM, caja 92). 18 Tomo este dato del documento, "Información Confidencial sobre el Proyecto de Decreto de Asociaciones de Cabezas de Familia", fue elaborado por SGM, AGA, SGM, caja. 60, en donde se sostiene que la elaboración el Estatuto fue previo al Anteproyecto que estamos analizando.



150

Que los falangistas no habían desistido, a pesar del fracaso de Arrese, en la

lucha por ser el único cauce para la promoción política lo demuestra el preámbulo

de este Anteproyecto de Asociaciones de Vecinos Cabezas de Familia. En él se

recuerda el decreto de Unificación de 1937, en el que se definía al Movimiento

Nacional como "una sola entidad", y como “la organización intermedia entre la

Sociedad y el Estado", cuya principal misión era la de "comunicar al Estado el

aliento del pueblo, y de llevar a éste el pensamiento de aquél". Partiendo de la base

de que ese "aliento" se debía hacer a través de los tres tercios, señalaba ese

preámbulo que la representación sindical "está ya muy organizada, desde la base

de los enlaces sindicales hasta el tercio de representación en las Cortes"; en

parecidos términos se refiere el preámbulo con respecto a la representación

municipal, pero, por el contrario, considera que la representación familiar no era la

adecuada, por lo que era necesario estimularla:

"Por lo que se refiere a la representación familiar, existe ya el tercio representante de los cabezas de familia en los ayuntamientos; pero se estima que se puede perfeccionar su intervención en la vida municipal, a través de las Asociaciones de Vecinos de Familia, que mantengan la articulación permanente de los mismos, no sólo en los períodos electorales, sino en todo momento, facilitando el ejercicio de los deberes y derechos públicos de los interesados, y la tutela de sus intereses de carácter no profesional de modo continuo."

Es de notar que en ese momento las asociaciones familiares no podían

participar en las elecciones, pero se puede percibir que, desde el principio, fue uno

de los objetivos prioritarios del movimiento asociativo familiar. Continúa el

preámbulo refiriéndose al verdadero objetivo del Anteproyecto: dar amplias

facultades a estas asociaciones e intentar proyectarla hacia la vida pública

provincial y nacional:

"Estas asociaciones podrán tener además su adecuada proyección en todos aquellos problemas que afecten de modo especial a la familia, como es todo lo relativo a educación, beneficencia, protección de menores, moralidad pública, etc.; y habrá de corresponderles, a medida que se vayan desarrollando, una proyección adecuada en la vida provincial y nacional"

Que el Proyecto no pretendía una mera participación testimonial de las

Asociaciones dependientes del Movimiento en el Municipio, sino que, sin lugar a

dudas, sus pretensiones iban mucho más allá, lo demuestra una nota manuscrita



151

que antecede a la exposición de motivos del Anteproyecto, muy posiblemente hecha

por Solís19, en la que se dice:

"es tema tan importante y tan fundamental que debiera ocupar una serie de sesiones de la Junta Política"20.

Esta exposición de motivos empieza de forma muy significativa con una

referencia a la Iglesia, y una crítica a la democracia:

"Ha sido tema constante de la doctrina tradicional española, inspirada en todo momento por la Iglesia la importancia de la familia21 como sillar fundamental en la organización de la sociedad, y como contrapeso eficaz en los excesos de las doctrinas individualistas"

Con estas pocas frases se pretendía legitimar el Proyecto buscando el

amparo de los pilares ideológicos del Régimen: tradicionalismo español e Iglesia,

unido al antiliberalismo común a ambas.

La exposición de motivos seguía con un recorrido por la doctrina falangista

acerca de la familia, y la importancia de ésta para la vida nacional. También

recordaba toda la legislación vigente que hasta ese momento había apoyado al

buen desarrollo de la “célula básica de la sociedad”, pero señalaba que:

"Sin embargo, parece conveniente dar un mayor grado de institucionalización, a las asociaciones representativas de la familia española; y lograda ésta, una influencia más directa en los órganos centrales del Estado"

El camino era claro; primero, participar en la administración local y, una vez

conseguido, llegar a la central. Seguía diciendo la exposición de motivos:

"Para ello ningún cauce más adecuado que el Movimiento Nacional, en el que se integran todas las energías de la Nación, a través de los diversos cauces orgánicos. Así se lograría, al lado de la organización Sindical y de las estructuras municipales, una auténtica realización del principio de la función familiar como instrumento de representación, y modo de participar activamente en la cosa pública"

El Proyecto fue estudiado en el ministerio de la Gobernación, en cuyo seno,

según un “informe confidencial” de la SGM22, hubo disparidad de criterios acerca de

19 "Proyecto de Decreto Organizando las Asociaciones de Vecinos Cabezas de Familia, Incorporadas al Movimiento Nacional", AGA, SGM, caja 60. Consta de 6 folios escritos a máquina, en donde no está el Proyecto, sino la exposición de motivos. Antecede a este escrito un folio manuscrito escrito en un papel con el membrete del Consejo de Ministros. 20 Subrayado del original. 21 Subrayado del original



152

su importancia: el Ministro de la Gobernación, apoyado por López Rodó, pensaba

que las asociaciones debían ser reguladas por Ley, y que su control correspondía a

su ministerio; Blas Tello, Director General de Política Interior, apoyó el Proyecto,

"como un caballero, un falangista y un amigo"; finalmente, el Gabinete de Estudios

del Ministerio de Gobernación, consideró que no había inconveniente en regular las

Asociaciones de Cabezas de Familia por Decreto, pero que, debido a las pocas

atribuciones que se les condecía a éstas, serían "inoperantes". No estuvo de

acuerdo la SGM con esa calificación y lo expresó taxativamente: "cambiarían de

opinión si desde ahora hablásemos de su intervención en la vida municipal o

provincial, o de su representación en el Consejo Nacional, etc." 23

El Decreto no se aprobó inmediatamente, sino que tuvo que esperar a 1963,

pero con importantes modificaciones con respecto al que hemos visto, ya que no

tendrían ninguna atribución política. Por eso, no es de extrañar las quejas de la

SGM, ante lo que primero se les prometía y después se les negaba; y así en el

citado informe confidencial de SGM, previendo que se les iba a negar la capacidad

política de las asociaciones familiares, se afirmaba:

"debe subrayarse lo extraño de una actitud, que, después de impulsar al Movimiento a tomar el camino de las Asociaciones, al ver el impulso que éstas pueden tomar dentro de su cauce, intenta impedirlo por todos los medios, discutiendo su Estatuto, el Decreto creando las de Cabeza de familia, etc."

A pesar de la objetividad de las quejas, desde el punto de vista de los

falangistas, no se le cerraban de forma definitiva las puertas a sus pretensiones, ya

que era a ellos a quien se les había concedido la facultad de crear y fomentar el

asociacionismo de los cabezas de familia, y no convenía cortarle del todo sus

aspiraciones. Seguía siendo necesario que la Falange, dirigida hábilmente por

Franco, siguiera cumpliendo la función de "claque" en la política española. Por eso,

22 "Información Confidencial sobre el Proyecto de Decreto de Asociaciones de Cabezas de Familia". AGA, SGM, caja. 60. Consta de cuatro folios mecanografiados, hechos en papel con el membrete de la SGM. No tiene fecha ni firma. 23 "Información Confidencial sobre el Proyecto de Decreto de Asociaciones de Cabezas de Familia". AGA, SGM, caja. 60. Consta de cuatro folios mecanografiados, hechos en papel con el membrete de la SGM. No tiene fecha ni firma.



153

aunque no se le concedía a la Falange todo lo que ella deseaba quería, sin

embargo se le permitió que tutelara todo el movimiento asociativo familiar.

3.4. La reorganización de la DNA, la creación del Consejo Nacional de Asociaciones y el I y II Congreso de la Familia Española.

Si el Estatuto y el Decreto sobre asociaciones de cabezas de familia habían

fracasado, no por eso renunciaron a trabajar desde la DNA con el objetivo de dar

impulsos a las asociaciones del Movimiento. Con este fin se reorganizó en 1958,

poco después de ser creada, la DNA24, y se convocaron sendos Congresos de la

Familia en 1959 y 1960.

En la Orden de la SGM que reorganizó DNA se preveía la creación de un

Registro de Asociaciones del Movimiento en donde estarían todas las asociaciones

que pertenecieran al mismo (art. 5). A la vez, se preveía la creación del Consejo

Nacional de Asociaciones que estaría bajo la presidencia del Ministro Secretario: su

función sería la coordinación de los problemas comunes de las Asociaciones del

Movimiento (art. 7º).

En el mismo mes de junio de 1958, se convocó, por la DNA el I Congreso de

la Familia Española, con el fin de "dar a la unidad familiar el realce y la presencia

pública que le ha asignado nuestro Movimiento"25. El temario del Congreso,

finalmente celebrado en febrero de 1959, fue, de forma resumida, el siguiente: La

familia en la doctrina del Movimiento Nacional; la protección de la familia por el

Estado; la familia y la educación nacional; la familia y la moralidad pública; etc.

En el Congreso se trataron de todos estos temas y de otros muchos que,

como se ve, abarcaban casi todos los aspectos de la vida pública de cualquier

ciudadano. Sin embargo, el aspecto más importante era el señalado en la circular

extraordinaria: crear un cauce para la representación familiar. Y así parece que lo

consideró el Ministerio de la Gobernación, quien, en nota manuscrita, criticó los

24 BOM nº 735, del 10 de julio de 1958. BOE 31 de julio de 1958. 25 "Circular Extraordinaria Sobre el I Congreso de la Familia Española" de noviembre de 1958. AGA, Interior, caja 2752.



154

objetivos del mismo26. Consideraba la nota que el Congreso de la Familia pretendía

“arrogarse el monopolio de la representación política de la Familia creando unas

Corporaciones de Derecho Público o sindicatos familiares”. Esto estaría en pugna -

según este ministerio- con el derecho de libre asociación en su vertiente religiosa -

asociaciones católicas de padres de familia- y en su vertiente política, ya que los

municipios habían sido considerados como "agrupación de las familias y residentes

en un determinado territorio". Con respecto a la vertiente política esos congresos

previos se proponían, según Gobernación,:

"Detentar absolutamente el nombr. de la totalidad de los concejales: 1) tercio familiar, 2) sindical, 3) cooptación. (...) Suplantar al Municipio: Bien común, Beneficencia, Antialcalde".

Ante estas pretensiones, Gobernación propuso unas medidas de actuación

recogidas en la misma nota manuscrita. Estas eran: todo lo relativo a la Comisión de

Asociaciones y al bien común municipal debería examinado por Gobernación antes

de aprobarlas; los estatutos de las asociaciones deberían pasar por su ministerio, a

quien competiría la aprobación una vez comprobado si sus fines correspondían a

una asociación o al poder público.

En cuanto a la representación pública familiar, afirmaba la nota que era una

función que correspondía a la Ley de Régimen Local, y el estudio de ésta y su

revisión, en todo caso, le correspondería a Gobernación. Y finalizaba asegurando

que, "en ningún caso se falseará la representación orgánica mediante la

representación de una asociación”. Como hemos visto al analizar el proyecto de

elecciones municipales de 196627, fue el propio Ministerio de la Gobernación, quien

propondría que las asociaciones de familia -pero todas y no sólo las dependientes

de la SGM- pudiesen presentar candidatos a concejales. Por lo tanto, el problema

no consistiría tanto en si este cauce para las candidaturas era, o no, acorde con la

democracia orgánica, como en qué Ministerio las controlaría.

26 Nota manuscrita, sin fecha y sin firma, cuyo encabezado es: "Los verdaderos objetivos del Congreso de la F.", AGA, Interior, caja 2752, no tiene fecha ni firma, pero por su contenido puede haber poca duda de que fue realizada por personas de Gobernación. 27 Ver capítulo de las elecciones municipales.



155

En cuanto a la "vertiente religiosa" a la que se refería el documento, habría

que observar que la Jerarquía eclesiástica había promocionado la Confederación

Católica Nacional de Padres de Familia, con el fin de garantizar su presencia en la

enseñanza primaria y secundaria28. Por eso, la posibilidad de que las Asociaciones

de Cabezas de Familia tuvieran atribuciones con respecto a la enseñanza podía ser

una amenaza contra las escuelas dependientes de la Iglesia.

Las resoluciones finales del I Congreso29, celebrado en febrero de 1959,

debido a las presiones recibidas no fueron muy específicas con respecto a las

funciones que deberían asumir las Asociaciones de Cabezas de Familia,

contentándose con una exposición más bien vaga, pero que dejaba las puertas

abiertas para posteriores pasos:

"El Movimiento Nacional promoverá la organización de las Asociaciones de Cabezas de Familia, que comprenderán, entre sus funciones, la de dar cauce a la participación de aquellas en las tareas públicas, principalmente en lo que hace relación a sus fines e intereses"

En el II Congreso de la Familia Española, celebrado en 1960, volvió a insistir

en sus conclusiones sobre los mismos temas que el I Congreso. A la SGM lo que le

interesaba realmente era la participación en la política de las Asociaciones

Familiares; por eso afirma en un documento interno30 que entre las conclusiones se

insistió "particularmente en que el Movimiento Nacional debe ser el órgano que

promueva los órganos de representación familiar", y cita una de las conclusiones de

este Congreso:

"porque el Movimiento Nacional es el impulso a través del cual asciende y participa el pueblo organizado, en el Gobierno de la Nación."

3.5. El Servicio de Asociaciones Familiares y la Secretaría Permanente de los Congresos de Familia.

28 Cfr. Jerez Mir, M., Élites, Política y Centros de Extracción en España..., op. cit., pág. 303. 29 Citado en "Nota Sobre la redacción del Anteproyecto de Ley de Asociaciones Familiares". AGA, SGM, caja 395. 30 "Nota sobre la Redacción del Anteproyecto de Ley de Asociaciones de Cabezas de Familia", AGA, SGM, caja 395.



156

En 1959, entre los dos Congresos de Familia, y como consecuencia de los

acuerdos que se tomaron en el I Congreso de la Familia Española, se creó, por

Orden de SGM, un nuevo "Servicio" dentro de la DNA: el de Asociaciones

Familiares31. Este nuevo Servicio constaría de un Gabinete Técnico que estaría

formado por un Jefe de Estudios, un Jefe de Documentación, un Jefe de

Información y Publicaciones, y un Jefe de Organización y Actos Públicos (I. art. 4º).

A la vez, se crearon la Secretaría Permanente de los Congresos de Familia, para la

que se ponía a su disposición todos los medios de la DNA, un Centro de Estudios y

Publicaciones sobre cuestiones familiares, y un Departamento de Información y

Asesoramiento de las Familias (II. arts. 1, 2 y 3). Dentro de este Departamento

existirían cuatro asesorías: Jurídica, Económica social, Cuestiones educativas y

Religiosa (II. art. 4º).

En el mismo BOE que se publicó la reorganización de las Asociaciones

familiares se incluyó el Reglamento del Consejo Nacional de Asociaciones32 creado

un año antes. Se definían como sus funciones "la coordinación de los problemas

comunes de las asociaciones encuadradas en el Movimiento" (art. 1º), y se disponía

que este organismo funcionaría en Pleno y en Comisión Permanente (art. 2º). El

Pleno se reuniría una vez al año, presidido por el Ministro Secretario y participarían

en él, el Delegado Nacional de Asociaciones y los jefes de los seis Servicios de que

constaba esta Delegación, más un número de presidentes de asociaciones,

designados por el Delegado Nacional (art. 4). Por su parte, la Comisión Permanente

se reuniría "normalmente una vez al mes" (art. 13) y estaría presidida por el

Delegado Nacional de Asociaciones y compuesta por otros miembros designados

por el Ministro Secretario (art. 6).

Como se puede ver, poco a poco, y aunque con muchas trabas, se estaba

articulando un organigrama burocrático perfectamente organizado, que apoyado en

los presupuestos del Estado, daría una ventaja enorme a la Falange con respecto a

31 Orden de SGM, 31 de marzo de 1959, por la que se reorganiza el Servicio de Asociaciones. BOM nº 762, del 10 de abril. y publicado en el BOE, 16 de abril de 1959. 32 Reglamento del Consejo Nacional de Asociaciones, Orden de 1 de abril de 1959 de SGM, BOM de 10 de abril y publicado en el BOE de 16 de abril de 1959.



157

sus posibles competidores, en el caso de que las asociaciones familiares pudiesen

presentar candidatos a los distintos niveles de la vida pública.

4. REPRESENTACIÓN FAMILIAR Y EXPECTATIVAS POLÍTICAS EN LA "NOTA DE ORIENTACIÓN POLÍTICA" ELABORADA POR LA S.G.M.

Siendo importante desde el punto de vista político los esfuerzos de la SGM

con el fin de promocionar el movimiento asociativo familiar, no se puede considerar

aislado de todo su contexto político. Era un paso más para conseguir una

supremacía de la Falange dentro de la dictadura. Hegemonía que se buscó con

ahínco hasta 1969, año de la crisis ministerial y el nombramiento de Juan Carlos de

Borbón como sucesor de Franco. Momento en el que los falangistas percibieron con

claridad que sus postulados habían fracasado totalmente, y sólo quedaba convertir

a la Falange en un frente burocrático totalmente servil al Gobierno, tarea que recayó

en Fernández Miranda33.

Una prueba con respecto a que la derrota de los falangistas después del

fracaso institucional de Arrese y su posterior dimisión, no había sido total, sino sólo

un aplazamiento34, lo demuestra una nota escrita en 1959 por la SGM acerca de las

pautas que se debían seguir en el terreno político en los próximos años35. En ésta

no se da sensación de derrotismo, sino que, por el contrario, se proponen unas

líneas claras de actuación, con el fin de conseguir una presencia preponderante de

la Falange en todos los órganos representativos de la España Franquista. Por otra

parte, se puede comprobar en la nota una de sus características más relevantes de

la Falange durante todos estos años: su docilidad ante los deseos de Franco con

respecto al papel que debía desempeñar en la dictadura.

33 Cfr. Payne, S.G., El Régimen de Franco, op cit. pág. 586. 34 Cfr. Tusell, Carrero..., op. cit., pág. 246. 35 "Nota de Orientación Política Para el Curso que Empieza", AGA, SGM, caja 227. Consta de cinco folios mecanografiados, sin firma, ni fecha y sin membrete. Debe ser de 1959 por el contexto y porque hace referencia a las elecciones municipales “del año próximo” -que se celebraron en 1960- y también hace referencia al pasado I Congreso de la Familia, que se celebró a principios de 1959, etc. Deduzco que el escrito partió de la SGM porque todo el contenido concuerda con lo defendido por ésta.



158

Sheelagh Ellwood, escribió que la docilidad de la Falange se manifestó

especialmente en cuatro momentos, donde el ideario de la Falange fue atacado en

sus fundamentos, y, sin embargo, ésta reaccionó apoyando al Régimen en contra

de sus propios intereses. Estos cuatro episodios fueron: el Referéndum para

aprobar la Ley de Sucesión de 1947, la Ley de Principios Fundamentales de 1958,

el Referéndum de diciembre de 1966 para aprobar la LOE y el apoyo al

nombramiento de Juan Carlos como sucesor de Franco en 196936. Algo parecido

sucedió con el cambio de política económica a partir del relevo ministerial de 1957;

este cambio de política no agradó a los falangistas, pero no pensaron, “ni por un

momento”, según palabras de Fernández Cuesta, en protestar públicamente37.

Las razones de esta pasividad falangista ante lo que necesariamente les

debía contrariar, queda bien reflejada en la nota a la que nos estamos refiriendo. En

ésta, después de insistir en que las mayores diferencias existentes entre las élites

incluídas en el poder más que en la ideología se centraban en la puesta en práctica

de los principios generales, señala que la línea que se debía seguir era:

"(...) ahondar en la discusión (..) en lo que afecta a la estructuración de la sociedad española y en la forma de proporcionarle medios adecuados de expresión y de desenvolvimiento.”

Contiguo a lo anterior, hacía algunas advertencias para evitar cualquier tipo

de desorden, ya que se afirmaba que la nueva política económica y la afluencia de

capitales extranjeros "sólo adquirirán ritmo aceptable si los demás países siguen

considerando a España como nación donde el orden público, la seguridad jurídica y

la tranquilidad social están garantizadas". Existe poca duda a que estas llamadas a

la calma iban dirigidas a los sindicatos, que eran los únicos que, en ese momento,

podían provocar una sensación de inestabilidad, como lo demostraron durante esos

primeros años de estabilización económica. El fin de esas advertencias era

fortalecer a Franco, como único medio seguro de aumentar el poder de la Falange:

"Es necesario afirmar de manera rotunda la autoridad del Caudillo y la continuidad del régimen. Ello lleva a considerar al Movimiento como fuerza política de apoyo, con autoridad y prestigio."

36 Cfr. Ellwood, S., Prietas las Filas, op. cit. págs. 190. 37 Testimonio de Fernández Cuesta a Sheelagh Ellwood en Prietas las Filas, op cit., pág. 183.



159

La Falange era consciente de que su supervivencia dependía casi

exclusivamente de Franco y que, si éste se debilitaba políticamente, era muy

posible que ella desapareciera. Debido a lo anterior, aunque intentaba aumentar su

presencia en el organigrama del Estado, no podía anteponer este deseo al

afianzamiento de su máximo valedor. Afianzamiento tanto más necesario, cuando la

segunda persona más influyente de la dictadura, Carrero, tenía una profunda

animadversión hacia todo aquello que suponía la Falange.

En cuanto a los objetivos políticos que se proponían, éstos eran

verdaderamente amplios: intentar una mayor representatividad en los sindicatos y

conseguir "con las garantías necesarias" el hacer electivos los cargos de Jefes

Sindicales, impulsar las actividades del Frente de Juventudes y de la Sección

Femenina, intensificar las relaciones con el exterior, impulsar las actividades

culturales, crear una escuela de "Formación Política, pero con otro nombre y una

finalidad posible", etc. Con respecto a la vida local se propone impulsar todas las

asociaciones existentes a escala municipal: "el Movimiento debe procurar ser, en los

pueblos y en Provincias, el que lleve a cabo la perfecta relación entre gobernantes y

gobernados..". En cuanto a las asociaciones, se propone su impulso y posterior

desarrollo, sin perjuicio de "configurar las asociaciones de cabezas de familia tal

como se va perfilando después de su primer Congreso". Estas asociaciones, las

familiares junto al resto de las dependientes del Movimiento, deberían ser "cauce de

expresión muy interesante en materias contingentes y opinables..". Termina la nota

en este apartado advirtiendo:

"No debe olvidarse que dentro de un año corresponde realizar de nuevo las elecciones sindicales, municipales, provinciales, etc. y que para entonces, debiera ya funcionar el procedimiento selectivo que las asociaciones representen38".

En cuanto al sistema representativo, la nota es más extensa recorriendo la

representatividad local, provincial y nacional. En el ámbito local y provincial, propone

que se inste por conseguir que el Alcalde y el Presidente de la Diputación pudiesen

ser electivos, pero sugiere que el proceso sea paulatino:

38 El subrayado es nuestro.



160

"no es necesario que, desde el primer momento, estos cargos fueran totalmente electivos. Podría buscarse un procedimiento mixto que permitiera después pasar a una segunda etapa".

Con respecto a la representación nacional, propone que todos los

procuradores elegidos por cada provincia, que eran cuatro como mínimo en cada

una de ellas, fueran animados por el Movimiento a que desarrollasen una labor

coordinada. Propone convertir al Consejo Nacional en "algo actuante y vivo". Y, al

referirse a las Cortes, señala que se debe aprovechar el nuevo Reglamento para

"provocar en ellas mayor actividad, absteniéndose el Gobierno de intervenir

directamente en muchas ocasiones, para que la propia Cámara vaya logrando

soltura y eficacia".

Todo lo expuesto anteriormente era, sin lugar a dudas, muy ambicioso y en

muchos casos con un aparente espíritu liberalizador. Espíritu que quedaba ahogado

en cuanto la representación debía desfilar necesariamente por el cauce de la

Falange.

5. CREACIÓN Y REGULACIÓN DE LAS ASOCIACIONES DE CABEZAS DE FAMILIA.

Las atribuciones concedidas en 1957 a la DNA, se pudieron hacer realidad

en el verano de 1963, cuando se dio cauce legal, a través de las Órdenes de SGM,

a las Asociaciones de Cabezas de familia y su regulación39.

El trabajo había sido intenso y aparentemente se desarrollaba bien. A Jorge

Jordana de Pozas40, nuevo Delegado Nacional de Asociaciones, le escribieron en

marzo de 1963:

"Querido Jorge:

(.) ¡Dios quiera que acertemos! a mi juicio lo importante es poner en marcha un movimiento auténtico de representación a través de los cabezas de familia.

(..) no se trata de que se ocupen exclusivamente de asuntos concretos de la familia, como la vivienda, etc. sino de los problemas económicos, sociales y políticos de la Nación. De lo contrario no valdría la pena poner en marcha una organización de esta índole, ni habría, de verdad, democracia orgánica.”

39 Por la Orden de la SGM de 24 de junio de 1963 se creaban las Asociaciones de Cabezas de Familia, su regulación se establecería por la Orden de SGM, BOM, nº 912, de 1 de julio de 1963, fue publicada en el BOE ese mismo día. 40 Carta enviada a Jorge Jordana de Pozas, desde Madrid el 2 de marzo de 1963. No tiene firma. AGA, SGM, caja 395.



161

Con la regulación de estas asociaciones por fin se había hecho realidad el

deseo de organizar un vastísimo movimiento asociativo en cada población

española, ya que se disponía que la DNA podría organizar y promover la creación

de una Asociación de Cabezas de Familia en cada municipio (art. 1º), a la que

podrían pertenecer todos los empadronados en el mismo, aunque estuvieran

afiliados a otras asociaciones (art. 3º).

A la vez, se había conseguido que éstas estuvieran directamente - y de

forma muy estrecha- controladas por el aparato del Movimiento, pues sus estatutos

serían aprobados por la DNA (art. 8º), lo que les permitiría filtrar cualquier tipo de

asociación que se quisiera incorporar. Las reuniones de la Junta Directiva y de la

Junta General se tendrían que comunicar, con varios días de antelación al Delegado

Provincial de Asociaciones, para que éste, si lo estimaba oportuno, designara a un

representante para asistir a las reuniones (art. 22), con lo que se podía fiscalizar a

cualquier asociación que fuera por derroteros poco ortodoxos. Los acuerdos

tomados en la Junta General y en la Junta Directiva de las asociaciones podrían ser

suspendidos por el Delegado Provincial de Asociaciones (art. 24). La contabilidad

debería ser fiscalizada, una vez al año, por el Delegado Provincial (art. 30); y por si

fracasaban todas estas medidas de coacción, estas asociaciones podrían disolverse

por decisión del Ministro Secretario (art. 27).

Bajo este régimen asociativo era totalmente imposible que nacieran

asociaciones mínimamente representativas. Lo que se consiguió, y era lo que se

pretendía, fue que prácticamente todo cauce asociativo, a excepción del de la

Iglesia -batalla perdida en los años cuarenta- recayera en manos de la Falange.

En el mismo año de 1963, se creó dentro del registro de la DNA un registro

especial para las de Cabeza de Familia41. Éstas dependerían directamente de la

Secretaría General Técnica de la DNA, que sería la encargada de su organización.

Cada nueva Asociación acompañaría a sus Estatutos un breve informe del

Delegado Nacional de Asociaciones, posteriormente se mandarían ambos al

41 Circular de la DNA de 31 de agosto de 1963. BOM nº 919 de 10 de septiembre de 1963, BOE de 25 de septiembre de 1963.



162

Servicio de Asociaciones Familiares del Movimiento, quien emitiría el dictamen de

aprobación aprobando o no la nueva Asociación. La creación de este servicio

creado ad hoc y las medidas, exhaustivas, para evitar cualquier posible infiltración,

dan la medida de lo importante que eran estas asociaciones para SGM.

6. EL PROYECTO DE LEY DE ASOCIACIONES DE CABEZAS DE FAMILIA

6.1. El Anteproyecto de la Comisión Permanente de los Congresos de Familia

Las Asociaciones de Cabezas de Familia habían sido reguladas por órdenes

salidas de la SGM que, desde el punto de vista "doctrinal y práctico", según el

ministerio de la Gobernación, no era un ministerio42 y, por lo tanto, muchas de sus

Órdenes no eran publicadas en el BOE43. De esta forma, las asociaciones estaban

levantadas sobre un cimiento jurídico más bien inestable, y podían verse afectadas

en cualquier momento por una norma jurídica de rango superior44.

La SGM conocía el peligro de crear todo el movimiento asociativo familiar a

través de órdenes salidas de su propio departamento ministerial, pero no le se le

dejó otra opción. El Anteproyecto de Decreto de 1957 que pretendía regularlas,

como hemos visto, había sido rechazado debido a la oposición de Gobernación y de

López Rodó, y seguramente ésa era la opinión de Carrero. Los Congresos de

Familia fueron un paso más para conseguir sus propósitos, y con ese fin, del Primer

Congreso surgió

Cuadro 5: Resumen de la tramitación de la Ley de Asociaciones de

Cabezas de Familia

fechas actores acciones

1958-1959 I y II Congresos de la Familia Española

Se decide elaborar un Anteproyecto de la LACF.

4242 "Nota del Ministro de la Gobernación al 'Primer Borrador del Anteproyecto de la LRF'", FHUN. 43 La calificación jurídico-administrativa de la SGM fue tema de disputa y llevó a múltiples malentendidos en cuanto al rango administrativo que tenían las órdenes de la SGM. Por ejemplo, la Orden de la SGM, de 24 de junio de 1963, no fue publicada en el BOE. Así, en la Orden de la SGM del 31 de agosto de 1963 -publicada en el BOE el 24 de septiembre de ese año- hace referencia a la anterior orden y dice, quejándose, "que no hemos visto publicada". 44 Sin ir más lejos, la Ley que regulaba las Asociaciones -de 24 de diciembre de 1964-, aunque excluía su ámbito de aplicación a las Asociaciones del Movimiento, obligaba a éstas a estar registradas en el Ministerio de Gobernación .



163

Reunión de la Comisión Permanente de los Congresos de Familia

Se elabora el Anteproyecto de la LACF. Colaboran falangistas, miembros de la Jerarquía Eclesiástica y líderes “católicos”. El artículo 3º garantiza la autonomía de las asociaciones de la Iglesia con respecto a la representación pública familiar

Antes de julio

de 1962

Fraga, Delegado Nacio-nal de Asociaciones

Elabora un Anteproyecto de la LACF

Marzo de 1963 Consejo Nacional del Movimiento

Redacta un nuevo Anteproyecto de la LACF. Se ha eliminado el art. 3º

Principios de

1964

Secretaría General del Movimiento

Hace algunas modificaciones al Anteproyecto elaborado por el Consejo Nacional.

Informes de los distintos ministerios al Anteproyecto

La mayoría de los ministerios critican la redacción de la Ley. Muy especialmente Gobernación

Segundo

trimestre de

1964 Documento atribuido a las HOAC

Documento muy crítico, con términos claramente insultantes

Julio de 1964 Consejo de Ministros Se aprueba el Proyecto de Ley

Segundo

semestre de

1964

Intensa corresponden-cia entre la SGM y la Jerarquía para llegar a un acuerdo

Se acuerda insertar el artículo 3º redactado por la Comisión Permanente de los Congresos de Familia. Marcelino Olaechea no está conforme con ese acuerdo y lidera la oposición al Proyecto de ley

3 -XII- de 1964 El Gobierno El Proyecto entra en las Cortes

29 de enero de

1964

Reunión de metrópoli-tanos y Federico Silva en Madrid

Se solicita mediante carta al Gobierno, la retirada del Proyecto de Ley

1965 y 1966

Distintos intentos por parte de la SGM de reactivar el Proyecto paralizado

El Proyecto nunca pasó a la Comisión Especial creada ad hoc

la idea de crear la Comisión Permanente de los Congresos de Familia, que

redactaría un Anteproyecto de Ley para regular la participación pública de la

familia45 -en 1957 SGM redactó un Anteproyecto de Decreto, no de Ley-.

Participaron en la elaboración del Anteproyecto de Ley, además de los hombres de

la Falange, distinguidas personalidades eclesiásticas, dirigentes de la ACN de P. y

de otras asociaciones de la Iglesia46. En este Anteproyecto, el artículo 3º declaraba

45 Así lo reconoce el preámbulo del Proyecto de Ley publicado en el Boletín Oficial de las Cortes (Proyecto de Ley regulando las Asociaciones de Cabezas de Familia, BOCE, 3 de diciembre de 1964). Sin embargo, como reconoce una nota interior de SGM ("Nota Para el Ministro Secretario General del Movimiento Sobre el Anteproyecto de Ley de Asociaciones de Cabezas de Familia", AGA, SGM, caja 395.), Fraga, en su época de Delegado Nacional de Asociaciones, redactó un primer Anteproyecto. Es muy posible, aunque no me ha sido posible comprobarlo, que tanto el elaborado por Fraga, como el redactado por la Comisión Permanente de los Congresos de Familia, sean el mismo, o muy parecidos. 46 Los nombres de estas personas fueron: Mns. Eijó y Garay, Obispo de Madrid; Juan Ricote, obispo auxiliar de Madrid; Mns. Tarancón, arzobispo de Oviedo; Marqués de Vival, Presidente de la Confederación Católica de Padres de Familia; Dr. Hueso, Secretario de la Confederación Católica de Padres de Familia; García Gudal, Secretario para la Familia de la Acción Católica Española; Dr. Víctor Fernández, de la Asociación Católica Nacional de Propagandistas. "Nota Sobre la Redacción del Anteproyecto", AGA, SGM, caja 395. La nota debió ser escrita por SGM. Indubablemente participaron falangistas, que si no se nombran en esa nota es porque la misma tenía la finalidad, en un momento en el que ya existían fuertes fricciones entre la SGM y la Jerarquía Católica, de poner el acento en la participación de los hombres relacionados con los movimientos apostólicos.



164

de forma explícita que las asociaciones de la Iglesia podrían promocionar sus

propias asociaciones sin depender del orden jurídico del Movimiento.

6.2. El Consejo Nacional del Movimiento y la representación pública de la familia.

El borrador del Anteproyecto elaborado por la Comisión Permanente pasó por

el Consejo Nacional del Movimiento, donde se introdujeron "ligeras modificaciones",

según reconoció la propia SGM47. Sin embargo, esas "ligeras modificaciones" no

gustaron en absoluto en los ambientes católicos, especialmente entre la Jerarquía

Eclesiástica que se opondría frontalmente al Proyecto, al que consideraban muy

distinto de aquél elaborado por la Comisión Permanente de los Congresos de

Familia. Realmente era así, ya que entre otras cosas, el citado artículo 3º que

concedía a las asociaciones de la Iglesia autonomía para proponer candidatos

había sido suprimido.

La supresión de ese artículo tercero por el Consejo Nacional del Movimiento,

se entiende muy bien si analizamos el informe que éste emitió en marzo de 1963

sobre la representación pública de la Familia48. En este caso ya no se habla de

líneas generales, como se hizo en los Congresos de la Familia Española, sino que

se concreta en abrir cauces para que los políticos dependientes de la SGM

pudiesen optar por los puestos sometidos a elección en los tres niveles de la

Administración. A la vez se pretendía asegurar jurídicamente que las asociaciones

no dependientes de la SGM, y, muy especialmente las relacionadas con la Iglesia

Católica, no pudieran participar en la elección de esos cargos electivos. Por lo tanto,

la pretensión de la Jerarquía Eclesiástica, en cuanto a la participación de sus

asociaciones en la representación pública familiar, quedaba fuera de la perspectiva

de los falangistas.

6.3. La oposición de los ministerios al Anteproyecto de Asociaciones de Cabezas de Familia elaborado por La S.G.M.

47 "Nota Sobre el Anteproyecto de Ley de Asociaciones de Cabezas de Familia", AGA, SGM, caja 395. 48 "Dictamen de la Comisión del Consejo Nacional sobre Representación Pública de la Familia", fechado el 5 de marzo de 1963. AGA, SGM, caja 395.



165

La SGM envió al resto de los ministerios tres redacciones distintas del

Anteproyecto entre finales de 1963 y principios de 196449.

Gobernación observó50 notables variaciones en los dos últimos anteproyectos

con respecto del primero, ya que, según decía, "se acentúa en ellos

considerablemente la dependencia de las Asociaciones de Cabezas de Familia

respecto de la SGM". Además de esta crítica, el Departamento dirigido por Alonso

Vega consideraba que, ante la anterior "arquitectura sencilla y clásica", el

Anteproyecto de la SGM pretendía:

"de una parte, mediatizar la representación familiar en el Municipio, del cual es célula básica, interponiendo las nuevas Asociaciones, y, de otra parte, crear un cauce artificioso de representación que desarraigando a las (sic) familia del municipio la insertará "per saltum" en las Diputaciones provinciales, las Cortes y el Consejo del Reino51"

La nota seguía criticando la pretensión de la SGM sustituir el procedimiento

directo de elección de los concejales del tercio familiar por el indirecto a través de

las asociaciones de Cabezas de Familia; lo que, según Gobernación, "supondría un

innegable retraso en el carácter representativo del municipio y, en última instancia,

la negación a la familia de su derecho al sufragio municipal para concedérselo a una

artificiosa asociación que el Proyecto pretende crear".

Como se observa, Gobernación utiliza los mismos argumentos que en 1957,

cuando se opuso al Anteproyecto de Decreto que había presentado la SGM con el

fin de organizar las asociaciones cabezas de familia

La SGM a estas observaciones, argüía que, si esa dependencia de las

asociaciones familiares al Movimiento no se realizaba, y seguían dependiendo de

Gobernación, se produciría "el efectivo control político, directo del departamento que

es la expresión más eminente de la función coactiva del Estado"; y si, por el

49 El ministerio de la Gobernación asegura que se le envió tres anteproyectos por la SGM. "Nota al Anteproyecto de Ley Regulando las Asociaciones Familiares de Cabezas de Familia" realizado por el Ministerio de la Gobernación, AGA, SGM, caja 395. El único texto que he localizado es el "Anteproyecto de Ley Regulando las Asociaciones de Cabezas de Familia", está en AGA, PG, caja 140. No tiene fecha y el papel no tiene membrete, pero éste debe ser uno de los dos últimos referidos por Gobernación, ya que las críticas que se hacen al articulado coinciden con este Anteproyecto. 50 "Nota al Anteproyecto de Ley Regulando las Asociaciones Familiares de Cabezas de Familia", realizado por el Ministerio de la Gobernación, AGA, SGM, caja 395. 51 El subrayado es nuestro.



166

contrario, se les dejaba autonomía, se llegaría a "un sistema en cubierto (sic) de

partidos políticos52".

Ambos departamentos llevaban razón: si las asociaciones dependían de la

SGM, el monopolio era evidente ya que el Proyecto no dejaba lugar para la

maniobra; si se dejaba en manos de Gobernación, tendría el mismo efecto, pero

dirigido por otro departamento.

Lo único que aceptó la SGM fue retirar del Anteproyecto la capacidad de

presentar candidatos a concejales del tercio familiar, que se le daba a las

asociaciones de cabezas de familia:

"(...) ha parecido que sustituir el actual sistema de elección de Concejales por el tercio de Cabezas de Familia con una representación de las Asociaciones Generales, pudiera interpretarse como una limitación de los derechos actualmente reconocidos"53.

No fue únicamente Gobernación el ministerio que se opuso al Anteproyecto

de la SGM, sino que otros ministerios también manifestaron sus objeciones. Entre

estos se encontraban el de Industria54, Hacienda55 y Obras Públicas56. Trabajo,

Justicia, Agricultura y Educación no pusieron ninguna objeción57. El apoyo de Fraga

se preveía seguro, pues, según la nota la SGM, aquél, en la redacción del

Anteproyecto, "tuvo importantísima parte cuando era Delegado Nacional de

Asociaciones". Esto último era cierto, pero también es cierto que esa primitiva

redacción fue modificada en el sentido de ser más exclusivista a favor de la

Falange. Desconozco si Fraga apoyó la nueva redacción del Proyecto en el Consejo

de Ministros, ya que no hace referencia en sus memorias al mismo, pero sí que se

referiría en ellas al Proyecto, al que califica como “raquítico” 58, pero sin mencionar

52 Subrayado del original. 53"Nota Para el Ministro Secretario General del Movimiento Sobre el Anteproyecto de Ley de Asociaciones de Cabezas de Familia", AGA, SGM, caja 395. Consta de cuatro folios y tiene fecha de 4 de junio de 1964. 54 Carta de López Bravo a Solís con fecha dos de abril de 1964. AGA, SGM, caja 395. 55 "Nota Para el Ministro Secretario General del Movimiento Sobre el Anteproyecto de Ley de Asociaciones de Cabezas de Familia", AGA, SGM, caja 395. 56 En AGA, SGM, caja 395. 57 "Nota Para el Ministro Secretario General del Movimiento Sobre el Anteproyecto de Ley de Asociaciones de Cabezas de Familia", AGA, SGM, caja 395. 58 Hace referencia a él, al hablar de la cena que tuvo el 28 de enero de 1965 con don Marcelino Olaechea. Cfr. Fraga Iribarne, Memoria Breve..., op. cit., pág. 130.



167

su participación personal en el mismo. A pesar de esta crítica, me inclino a pensar

que sí apoyó su aprobación en el Consejo de Ministros, ya que, teniendo en cuenta

la alineación de Fraga con Solís en muchos asuntos, hubiera sido poco diplomático

por su parte; además, el que no haga referencia a sus memorias a ese Consejo de

Ministros en el que se aprobó una Ley de la que él había sido uno de sus

principales impulsores, da una pista con respecto a que no le agradaba mucho

referirse a ese asunto. Finalmente, era difícil que Franco hubiera accedido a aprobar

un proyecto de Ley que tenía tantos opositores, si no hubiera contado con

importantes defensores dentro del gabinete; y Fraga muy bien pudo ser uno de

ellos.

La posición de López Rodó59 con respecto al Anteproyecto, tampoco fue muy

positiva. Él mismo en sus memorias, aunque no se refiere a la posición que adoptó

en el momento en que se aprobó en el Consejo de Ministros, la critica por su intento

monopolístico; y hace referencia a que el Proyecto suscitó una "natural reacción en

varios Ministros". Finalmente, la posición de Carrero debió coincidir con la de los

Ministros que se opusieron60.

Con algunas ligeras modificaciones, con respecto al último Anteproyecto, el

Proyecto de Ley fue aprobado por el Gobierno el 12 de junio de 1964, pero no

entraría en las Cortes hasta diciembre de ese mismo año. Para entender su

importancia, nos pueden servir unas declaraciones de Silva61, uno de los hombres

más implicados en todo el proceso de la Ley: "se veía próxima la incorporación de

un tercio de procuradores ‘familiaristas’ y la SGM tomaba posiciones para controlar

o influir en este ‘tercio’".

59 López Rodó, L., Memorias, op. cit., pág. 490. 60 No he encontrado referencias directas al respecto, y tampoco debió encontrar nada Tusell cuando estudió el archivo personal de Carrero, ya que lanza esa hipótesis basándose en las memorias de López Rodó. Cfr. Tusell, J., Carrero, op. cit., pág. 287. Hipótesis bastante fundamentada, debido a la animadversión de Carrero a la Falange. 61 Silva Muñoz, Federico, Memorias..., op. cit., pág. 91.



168

6.4. El Proyecto remitido a las Cortes por el Gobierno.

El Proyecto de Ley62 disponía que el Movimiento Nacional sería el que

promoviese la organización de las Asociaciones de Cabezas de Familia (art. 3), y

que éstas se constituirían para "dar cumplimiento al principio de la representación

pública"(art.1º). Las Asociaciones de Fines Específicos –dependientes de

Gobernación- y las de la Iglesia Católica no dependerían de este nuevo régimen

jurídico; pero, si querían participar en la vida pública, lo tendrían que hacer a través

de los cauces previstos en esa Ley. (art. 1 y art. 4). Es decir, se debían someter a la

SGM.

Los condiciones para que cualquier asociación -las del Movimiento, de la

Iglesia y las de fines específicos- pudieran participar en la vida pública eran:

a) A escala local: deberían tener todos los derechos y deberes del régimen

asociativo del Movimiento (art. 4º). Deberían inscribirse en el Registro de la DNA -es

decir, sus estatutos deberían ser aprobados por la SGM-, y contra la resolución

denegatoria se podría recurrir ante el Ministro Secretario del Movimiento (art. 9º).

b) A escala provincial: todas las Asociaciones de Cabezas de Familia

tendrían que incorporarse a la única Federación Provincial existente en cada una de

las provincias - es decir, la dependiente de SGM-. Las asociaciones de la Iglesia

Católica y las de fines específicos, lo podrían hacer con carácter voluntario (art. 18).

El número de miembros de cada asociación en la Asamblea de la Federación

Provincial se obtendría, teniendo en cuenta su número de afiliados y la extensión de

sus fines con arreglo al reglamento (art. 22) -teniendo en cuenta que, en cada

municipio había una asociación totalmente dependiente de la SGM y que el

reglamento lo tendría que elaborar la propia SGM, el control de las Asambleas

estaba asegurado-. Los acuerdos tomados por la Asamblea y por el Consejo

Permanente de la Federación Provincial podrían ser suspendidos, total o

parcialmente, por el Delegado Nacional de Asociaciones (art. 26).

62 El Proyecto fue aprobado por el Gobierno el 12 de junio de 1964, y publicado en el BOCE el 3 de diciembre de ese año.



169

c) A escala nacional: en la Unión Nacional de Asociaciones Familiares

(UNAF) se integrarían obligatoriamente todas las Federaciones Provinciales y,

libremente, las Asociaciones de Fines específicos o de la Iglesia con carácter

nacional (art. 28). El ingreso en esta Federación Nacional lo decidirá el Consejo

Permanente de la Federación (art. 29, 2), que sería designado de forma

proporcional según se regulara por su reglamento (art. 33). Según este último punto,

debido a la indeterminación en el nombramiento del Consejo Permanente, a SGM le

sería muy fácil designar a sus miembros, y por lo tanto controlarlos.

Con respecto a la capacidad operativa de las asociaciones de cabezas de

familia, éstas tendrían la posibilidad de participar en la representación pública para

distintos organismos locales, provinciales y nacionales. Las Asociaciones de

Cabezas de Familia, en instituciones locales: benéficas, educativas, de sanidad,

etc.63. La Federación Provincial de Asociaciones Familiares podría estar

representada en las Diputaciones. Finalmente, la Federación Nacional, en las

Cortes, en el Consejo del Reino y en el Consejo Nacional. Además, deberían estar

representadas en una multitud de organismos a todos los niveles (arts. 36 a 38),

como eran, entre otros, el Consejo Nacional de Economía, Consejo Nacional de

Educación, Consejo de Distritos Universitarios, Consejo Técnico de Universidades

Laborales, Consejos de Vivienda, de Sanidad, de Protección de Menores etc.

Según el articulado, la mayoría de las críticas de los distintos ministerios al

Anteproyecto de la SGM tenían razón y seguían vigentes, con escasas

modificaciones, en el Proyecto de Ley. Las pretensiones de los falangistas

inevitablemente chocaban con las respectivas competencias de los distintos

ministerios sobre una vasta gama de actividades de todo tipo: educación, economía,

obras públicas, etc. Estaba claro que se intentaba crear un Estado dentro de otro

Estado. La duplicidad de funciones entre el Estado y la Falange fueron una

constante durante todo el periodo del franquismo; y si Carrero, como hemos visto,

criticaba esa duplicidad a principios de los años cuarenta, la situación no varió

63 Al haberse retirado del Proyecto el que las asociaciones familiares pudiesen presentar candidatos a concejales, su representación se daría en otras instituciones locales -educativas, de caridad, sanitarias, etc,-.



170

significativamente con el tiempo y, como reconoció el propio Solís a López Rodó, la

misma situación se podía observar en 1962:

"Hay que terminar -decía Solís- con la dualidad Estado Movimiento. El Movimiento es hoy un apéndice del Estado. Esto es malo (..) El Movimiento ha de utilizar el cauce representativo del Municipio y del Sindicato, sin crear organismos burocráticos en colisión con los Estatales"

Pero, como reconoce López Rodó, estas ideas no eran las de Solís, sino las

suyas propias, y si el Ministro Secretario las había pronunciado, era con la intención

de complacer al que sería ministro de Planificación, ya que la crisis ministerial era

inminente y Solís creía que López Rodó tendría un papel importante en ella64.

6.5. La supuesta oposición de las H.O.A.C.

Además de las observaciones críticas de la mayoría de los Ministerios, el

ataque más fuerte al Anteproyecto tuvo su origen en un escrito atribuido a las

HOAC65, posteriormente enviado a todos los obispos españoles y publicado en el

diario francés Le Monde. El documento es incisivo y va al fondo de las cuestiones

sin ningún tipo de edulcoramientos. Consta de dos partes; la primera analiza el

articulado; la segunda es una reflexión acerca de los fines políticos del Proyecto.

Estos últimos eran, según el informe: evitar que el asociacionismo se deslizara

lentamente hacia la formación de partidos políticos, impedir a las asociaciones

dependientes de la Jerarquía Eclesiástica española la posibilidad de participar en el

nombramiento de candidatos para los organismos representativos y, por último,

favorecer el proselitismo político del Movimiento a través del sector familiar.

En cuanto al primero y al segundo de los objetivos, respondía el documento,

que el "terror pánico" que se tenía a los partidos políticos era innecesario, debido a

que el "aparato policiaco informativo y represivo es más que suficiente para

impedirlo"; sin embargo se le reconoce que tenía la ventaja de evitar que los

"católicos" pudiesen formar sus propias asociaciones:

64 Cfr. López Rodó, Memorias, op. cit., págs. 302-303. 65 Esta crítica está incluida en el dossier enviado a Solís sobre el Anteproyecto. En ella se afirma que fue publicada en el diario francés, que fue enviada a numerosos prelados españoles y que su autoría "se supone" tiene origen en las HOAC. AGA, SGM, caja 395.



171

"el proyecto tiene la ventaja de impedir que grupos católicos independientes puedan constituir estas Asociaciones Familiares Libres, con las que darían una eficacia real, mediante su representación pública, a la doctrina sobre la sociedad familiar. Y es contra esa posibilidad contra la que parece expresamente dirigida la Ley, pese a sus protestas de respeto a la Iglesia".

La crítica iba directamente al fondo del verdadero objetivo de todo el

Proyecto, y, por otra parte, manifiesta el motivo por el que las asociaciones católicas

se opusieron al mismo.

En cuanto al tercer fin político -proselitismo político del Movimiento en el

sector familiar-, según el informe, era fácil conseguirlo debido a que los movimientos

familiares católicos no habían formado la conciencia de los derechos civiles de la

población. Pone como ejemplo de lo anterior, el que muchas asociaciones católicas

enviaran telegramas de agradecimiento tras la publicación del Proyecto de Ley. Por

último, el informe entiende que al Movimiento le sería fácil hacer ese proselitismo

debido al "confusionismo político-religioso que los agentes del Movimiento crean en

la propaganda para la constitución de las Asociaciones Familiares del Movimiento".

Como es conocido este confusionismo fue ampliamente difundido desde las altas

instancias de poder a través de multitud de medios.

6. 6. La oposición de la Jerarquía al Proyecto de Ley.

Si el anterior documento analizado fue el más crítico, la oposición más

efectiva procedió de parte de la Jerarquía Eclesiástica. De esta forma, el 7 de julio

de 1964, poco menos de un mes después de haberse aprobado el Proyecto por el

Gobierno, la Conferencia de Metropolitanos Españoles envió una “nota verbal” a

Solís66, en la que se expresaba extrañeza por el articulado del Proyecto de ley:

"...nos sentimos obligados a expresar nuestra sorpresa y sentimiento porque el texto del citado proyecto de ley apenas ha tomado en consideración los resultados del trabajo y la redacción aportada al proyecto de ley por la Comisión oficialmente nombrada para el estudio del mismo y de la que formaron parte algún Prelado y representantes de algunas asociaciones familiares constituidas y dirigidas por la Iglesia".

La crítica de ésta iba fundamentalmente contra la redacción de los artículos

3º y 4º del Proyecto de Ley, en los que, como hemos visto se obligaba a todas las

66 AGA, SGM, caja 395, está firmada por Casimiro Morcillo.



172

asociaciones que quisieran participar en la presentación de candidatos debían

aceptar la tutela del Movimiento. Estos decían:

Art. 3º. El Movimiento Nacional promoverá la organización de Asociaciones de Cabezas de Familia, que tendrán por función principal servir de cauce a la participación de aquéllas en las tareas públicas en lo que hace relación a sus fines e intereses.

Art. 4. (....) [las asociaciones] tendrán los derechos y deberes del régimen asociativo del Movimiento.

Esta oposición de la Jerarquía obligó al Delegado Nacional de Asociaciones

a entablar negociaciones con el fin de llegar a un acuerdo. Solís67, el 8 de octubre

de 1964, envió una carta a Don Casimiro Morcillo, por aquel entonces Arzobispo de

Madrid-Alcalá, explicándole cómo se estaban desarrollando las negociaciones, y

proponiéndole un texto alternativo para paliar en algo lo que significaban esos

artículos 3º y 4º del Proyecto de Ley. En esta carta, Solís manifestaba al arzobispo

que estaba satisfecho con las negociaciones que se estaban llevando a cabo entre

el Delegado Nacional de Asociaciones, Jorge Jordana de Pozas, y el obispo Juan

Ricote. Entre los acuerdos a que se habían llegado se encontraba la inclusión de un

nuevo artículo entre el tercero y el cuarto. Este artículo pretendía salvaguardar los

intereses de la Iglesia en lo que se refería al asociacionismo y su participación

política. El nuevo texto decía:

"La Iglesia Católica podrá mantener, organizar y promover la constitución de Asociaciones de Cabezas de Familia, en relación con sus propios fines y que tendrán el estatuto y los derechos y deberes correspondientes, con arreglo al derecho concordado y su desarrollo legal y reglamentario. Nada de lo establecido en la presente Ley podrá ser aplicado o interpretado para restringir los citados derechos o agravar los deberes correspondientes.

La participación activa de las Asociaciones de Cabezas de Familia de la Iglesia en los cauces representativos públicos, se realiza por los medios establecidos en la presente Ley. Su utilización es voluntaria para las citadas Asociaciones de Cabezas de Familia de la Iglesia en las Federaciones Provinciales y Unión Nacional, se produce de pleno derecho, tan pronto como se acredite su condición".

Esta redacción era, según la carta de Solís, "idéntica a la que contenía el

Anteproyecto redactado hace algunos años, por la Comisión Permanente de los

Congresos de Familia”, y como es fácil percibir, era sustancialmente distinta a la del

Proyecto de Ley. Por lo es evidente que las "ligeras modificaciones" incorporadas al

67 En AGA, SGM, caja 395. Consta de dos folios mecanografiados.



173

Anteproyecto primitivo, según afirmaba un documento interno de la SGM68, no eran

tan pequeñas, sino que eran cualitativamente significativas.

Gracias a las conversaciones referidas por Solís, se producía una

aproximación entre la Jerarquía Católica y la SGM. El acercamiento no era gratuito,

ya que los hombres del Movimiento sabían que, una oposición tajante de la

Jerarquía, podía hacer fracasar el Proyecto de Ley, como así sucedió finalmente.

Independientemente del resultado final, esta primera aproximación dio resultado

momentáneamente, ya que el arzobispo de Madrid-Alcalá, Casimiro Morcillo, figura

de gran prestigio entre la Jerarquía, agradeció las atenciones de Ministro Secretario,

y en carta de uno de noviembre de 1964 le respondía69:

" Con la mayor atención he leído el artículo que me propone y se refiere a las Asociaciones de la Iglesia. Se lo he dado a leer a otros Prelados y a todos nos ha parecido que responde adecuadamente a los deseos de la Jerarquía tal como habían sido expresados en las conversaciones habidas anteriormente a la presentación del proyecto ley a las Cortes."

Terminó la carta, Don Casimiro, agradeciendo las gestiones que Solís estaba

haciendo en pro de su nombramiento como Presidente de la Comisión Especial que

iba a trabajar el Proyecto de Ley.

Sin embargo, no parece que todos los Prelados estuvieran de acuerdo con

las apreciaciones de Monseñor Morcillo, sino que la oposición por parte de algunos

arzobispos fue intensa y constante. Lideró el enfrentamiento Marcelino Olaechea70,

entonces arzobispo de Valencia, que no se mostró satisfecho con la modificación

introducida. Ante esto hay que hacer notar que, a pesar de las mejoras, las

asociaciones de la Iglesia para promocionar políticos afines a escala provincial y

nacional, deberían ingresar en las Federaciones Provinciales y en la UNAF,

controladas por la SGM, por lo que estarían supeditadas a ésta. Y esa fue la

interpretación del arzobispo de Valencia, quien se propuso paralizar el Proyecto, y

con ese motivo mantuvo una intensa actividad epistolar con la SGM. De esta forma,

68 "Nota Sobre la Tramitación del Anteproyecto", AGA, SGM, caja 395. 69 Carta de Casimiro Morcillo a Solís, 1 de noviembre de 1964. La carta está fechada en Roma debido a los trabajos del Concilio Vaticano II. 70 La aceptación de los cambios propuestos, no debió ser muy compartida por la jerarquía porque, como se verá más adelante, los metropolitanos en pleno y el propio Juan Ricote, obispo auxiliar de Madrid, uno de los mejores expertos en cuestiones familiares, la rechazaron en enero de 1965.



174

Marcelino Olaechea71, en carta de 1 de diciembre de 1964 a Jorge Jordana de

Pozas, aunque aceptaba que las asociaciones de la Iglesia asumieran los principios

del Movimiento, rechazaba la tutela de este, y le expresaba su opinión acerca del

asociacionismo:

"Mi opinión, como ya tuve honor de decirle, la concretaría en:

1º obligación de asociarse a todas las familias españolas que, aceptando los principios del Movimiento, aspiran a la representación pública.

2º régimen propio de esas Asociaciones, sin encuadrarlas en el sistema jurídico del Movimiento.

Pero...ya está la ley en el telar, me dirá Vd..

Bueno; pues que "orégano sea y no se nos vuelva algardobea"

Efectivamente, la ley ya estaba en el "telar", ya que dos días después se

publicaría en el Boletín de las Cortes. Pero las discusiones continuaron. Marcelino

Olaechea72, el 23 de diciembre de 1964, respondía a una carta de Jordana de Pozas

del 11 de diciembre. En ella, el Prelado, con cierta ironía, se mostraba muy

comprensivo con el Delegado Nacional de Asociaciones con respecto a que éste

creyera que era "inevitable" que "el Movimiento tuviera de ser el cauce a través del

cual las preocupaciones y aspiraciones de la Sociedad lleguen al Estado". Pero el

Arzobispo no estaba de acuerdo con esa "inevitabilidad", y haciendo un juego de

palabras, le señalaba a Jordana de Pozas:

"Me parece a mí inevitable73 el deber que incumbe al Movimiento de velar para que esas preocupaciones y aspiraciones se ajusten siempre a los principios fundamentales del régimen español; pero el cauce ha de ser, en nuestro caso, las entidades estatales: Gobiernos civiles, Ministerio de la Gobernación, Consejo de Ministros...".

Y termina dejando clara su posición: lo que le preocupa no es la redacción

de la Ley en cuanto a la función que las asociaciones iban a poder tener, si no su

vinculación a la SGM:

71 Carta de Marcelino Olaechea a Jorge Jordana de Pozas el 1 de diciembre d 1964. AGA, SGM, caja 395. 72 Carta de Marcelino Olaechea a Jorge Jordana de Pozas el 23 de diciembre de1964. AGA, SGM, caja 395. 73 Subrayado del original.



175

"El articulado de la Ley de regulación de Cabezas de Familia me parece bueno de veras, pero la vinculación de los Cabezas de Familia al Sistema Jurídico Asociativo del Movimiento, no contribuirá, créame que no contribuirá, a la mayor unión de los que son y quieren ser buenos españoles"

El 18 de enero de 1965, volvió el Prelado a escribir a Jordana de Pozas,

donde da cuenta de las conversaciones que el arzobispo de Valencia había tenido

con Solís y con Herrero Tejedor74. Lo más significativo en ella era la crítica de

monopolio hacía la SGM:

"Yo no dudo de que se va dando al Movimiento por ellos [Solís y Herrero Tejedor], por Vd. y por otros que le rodean, una apertura necesaria, y que tal vez no consentía antes la dureza de los tiempos que hemos vivido.

A pesar de todos los empeños, no creo que Vds duden de que no pocos españoles les siguen teniendo, sin pararse bien a mirar, como a duros herederos de una absorvencia política."

También se señala en la carta la duda con respecto a la autoría del

documento que sobre el asociacionismo familiar se había atribuido a las HOAC;

documento que el Prelado había utilizado para su enmienda. Con respecto a esto

dice:

"No creo que haya sido la H.O.A.C. la inspiradora del mismo. Yo ciertamente no me he dado la menor cuenta de ello. De habérmela dado, la hubiera insertado, con igual gusto, en mi enmienda; pues lo de la H.O.A.C. y de la J.O.C. que sea no solamente bueno, sino bien dicho y sin salirse de la línea del apostolado, (que es marchar lealmente por las leyes e instituciones de España), lo aprobamos y defendemos todos los Prelados, todos.".

La referencia "sin salirse de la línea del apostolado" no era una simple frase

para tranquilizar al Delegado Nacional, y que estuviera alejada de las

preocupaciones del arzobispo, sino que, por el contrario, tenía un verdadero fondo.

Algunos de los obispos, desde finales de los cincuenta, miraban con recelo la rama

sindical de Acción Católica: unos, por el cada vez más claro tinte antifranquista que

estaba tomando las HOAC; otros, como Herrera, porque deseaba que realmente

sólo fuera un instrumento apostólico75. Y no era la primera vez que Don Marcelino

había tenido que defender a las HOAC de acusaciones en cuanto a intromisiones

políticas, ya que, en 1962, con ocasión del llamado por la propaganda oficial

74 AGA, SGM, caja 395. Está escrita en papel con membrete del Arzobispo de Valencia. 75 Cfr. Andrés-Gallego, J., "Entre la Religión y la Política", op. cit., pag. 114.



176

"contubernio de Munich", había tenido que salir al paso de las acusaciones que se

hicieron contra altas personalidades de la organización obrera católica76.

6.7. Las enmiendas al Proyecto de Ley y el informe de la Ponencia.

El 19 de diciembre de 1964, Solís escribió al Presidente de las Cortes77

animándole a que los trabajos de la Ponencia se desarrollaran con normalidad con

el fin de que "todo quede ultimado a tiempo de que el Proyecto pueda someterse al

primer Pleno que se celebre". Del Presidente de las Cortes, como hemos visto,

dependía en gran medida que un Proyecto prosperase o no. Y si bien, éste nunca

actuaría en contra del Gobierno, sí que podría influir en el ánimo de éste a la hora

de impulsar o paralizar el Proyecto en cuestión, por lo que no es extraño que Solís

instara al Presidente de las Cortes a la diligencia

La Ponencia de la Comisión Especial, formada ex profeso para la Ley,

estuvo formada por Jordana de Pozas, José Moreno Torres, Luis Rodríguez de

Miguel y por Federico Silva. Es decir, tres personas directamente implicadas en todo

los trabajos que se habían realizado para promocionar las asociaciones familiares

del Movimiento, contra una -Silva- que era la voz de los defensores de las

asociaciones católicas. Los miembros de la Ponencia tuvieron que hacer frente al

Proyecto remitido por el Gobierno y a 31 enmiendas, entre las que había tres a la

totalidad, hechas por Marcelino Olaechea, Lucas María de Oriol Urquijo y Manuel

Aranegui Coll.

La SGM intentó fiscalizar las enmiendas, como lo demuestra una “nota

interior”, donde se recomendaba a la DNA que "coordinara" las posibles enmiendas

que se pudieran hacer78:

"Con el propósito de coordinar las enmiendas que por procuradores en Cortes dependientes del Ministro Secretario General del Movimiento puedan ser presentadas al Proyecto de Ley de Asociaciones Familiares, que el propio Ministro promovió hasta lograr su aprobación en Consejo, es conveniente que se den instrucciones para que todos aquellos procuradores afectados consulten, antes de formular la enmienda correspondiente, sobre la procedencia de la misma.

76 Cfr. Gómez Pérez, R., El Franquismo y la Iglesia, op. cit., pág. 126. 77 AGA, SGM, caja 395. 78 "Nota Interior" del Vicesecretario General de Movimiento (Herrero Tejedor) al Secretario General Técnico. AGA, SGM, caja 395.



177

Sin perjuicio de la libertad personal de cada uno para utilizar los medios que la Ley pone a su alcance, esta coordinación parece conveniente y puede ser en cierto modo orientada por la DNA, a quien se encargó la responsabilidad de llevar adelante el Proyecto.

En todo caso, cualquier discrepancia o duda que exista sobre el particular, puedes consultármela directamente.".

Es posible que este tipo de circulares fuera habitual para el caso de

proyectos de leyes que interesaban de forma especial a la SGM, ya que, como

veremos, se remitió una circular parecida en el caso de la LRF.

La nota de la DNA tuvo su efecto, pues de las treinta y una enmiendas

presentadas, sólo siete intentaban aminorar el monopolio de la Falange con

respecto al asociacionismo; el resto, a excepción de dos o tres que se limitan a

hacer alguna precisión, estaban en la línea de lo que la SGM había estado

defendiendo, e incluso, algunas solicitaban modificaciones encaminadas a reforzar

el monopolio falangista.

Dos de las enmiendas se referían de forma acertada al título del Proyecto.

Fueron presentadas por Torcuato Fernández Miranda79, y Lucas María de Oriol y

Urquijo80. En cuanto al primero, situado políticamente como es sobradamente

conocido, solicitaba que la ley se denominara "Ley de representación pública

familiar", aduciendo para ello que si bien el Proyecto de Ley regulaba, además de la

representación, otras cuestiones relativas a las asociaciones, éstas eran de menos

importancia. La enmienda de Lucas María de Oriol señalaba que el objetivo del

Proyecto "no está claro", ya que si bien se regulaba la representación familiar,

decía, existían otras funciones señaladas en distintos artículos que eran muy

indefinidas por lo que, "abren un portillo para cualquier otra función". A pesar de lo

anterior, sugería que en caso de que se definiera mejor los fines del Proyecto, se le

diese el mismo nombre que había propuesto Torcuato Fernández Miranda.

Aunque la enmienda de Oriol Urquijo era muy extensa, podemos señalar

algunas de sus objeciones más importantes en cuanto a la verdadera finalidad del

Proyecto. Indica la enmienda, que no se expresa explícitamente como van a ejercer

79 Enmienda nº 8 al Proyecto de Ley "Asociaciones de Cabezas de Familia", Archivo de Cortes, Serie General, caja 2372.



178

las asociaciones sus funciones fiscalizadoras con respecto a las instituciones

educativas y formativas, cuyo cometido -y he aquí su crítica en la línea de lo

defendido por la Iglesia- "corresponde a los padres y que es su mayor

responsabilidad". Por otra parte, criticaba que el Proyecto podía crear confusión con

respecto a la intervención de los cabezas de familia en la vida municipal lo que

"puede ser origen de conflictos, de prerrogativas y de malestar en los pueblos que

es necesario prever". También criticaba que el Proyecto no fuera suficientemente

claro con respecto a sus verdaderos fines pues no se hacía "referencia explícita a

su fin específico que es organizar la representación especialmente en el momento

electoral". Realmente, la crítica iba al fondo de la cuestión, ya que, sin restarle

importancia al resto de competencias que se preveían, su participación en los

periodos electorales era el fin primordial de todo el Proyecto.

La enmienda de Oriol terminaba afirmando: "con este Proyecto de ley se

abre un cauce jurídico de amplias, pero no bien definidas perspectivas..". Podemos

decir que ese era el verdadero problema del Proyecto: los objetivos estaban claros,

pero no se podían plasmar de forma nítida, ante el rechazo que provocaría.

Las enmiendas que estuvieron en la línea de este último, es decir, las que

pretendían quitarle relevancia al Movimiento-Organización, fueron presentadas por:

Jesús Lamplé Operé81, Manuel Aranegui Coll82, Juan José Espinosa San Martín83,

Miguel Fagoaga84, Sánchez Agesta85 y la enmienda a la totalidad de Marcelino

Olaechea86 en la que el prelado afirmaba que el Proyecto obligaba a todos los

cabezas de familia que aspiraban a la representación pública familiar, a "entrar en el

sistema jurídico asociativo [del Movimiento]", por lo que desconocía ese Proyecto,

según el obispo, el derecho natural que tenían esos cabezas de familia para

80 Enmienda nº 31. 81 Enmienda nº 5. 82 Enmienda nº 18. 83 Enmienda nº 17. 84 Enmienda nº 19. 85 Enmienda nº 30. 86 Enmienda nº 29 al Proyecto de Ley de Asociaciones de Cabezas de Familia. Archivo de Cortes. Serie General, caja 2372.



179

constituir asociaciones, sin tener que pertenecer al mismo, lo que implicaba "una

regresión en el orden representativo". Y para paliar esas deficiencias, proponía que

en todo el articulado se sustituyera "la competencia de las Autoridades del

Movimiento, por la de las correspondientes Autoridades del Estado".

Entre las enmiendas que podríamos calificar de "falangistas", se encontraban

las que solicitaban que las asociaciones de cabezas de familia pudiesen presentar

candidatos para los concejales del tercio de familia87, y las que solicitaban que se

fuera más explícito en cuanto a que las asociaciones familiares de fines específicos,

es decir las no dependientes de SGM, no pudiesen participar en la representación

pública88. Así Antonio Reus afirmaba en su enmienda que si las Asociaciones

dependientes de SGM tenían un fin "primordialmente político", las de fines

específicos tenían una finalidad de carácter "religioso, moral o de otros órdenes

distintos"; por lo tanto, no le parecía que existiese ninguna razón para incluirlas en

las Federaciones provinciales, o nacionales. Las razones que aducía para su

razonamiento era el inveterado temor a la aparición de los partidos políticos:

"cabe el temor de que, a través de posibles Asociaciones Familiares de fines específicos, se diese entrada a grupos de presión o partidos políticos simulados que, al intervenir de este modo en el juego de la representación pública, llegaran a contrariar normas conocidas de nuestras Leyes Fundamentales".

Todas estas últimas enmiendas y otras no citadas, tenían en común el

aumentar las competencias de las asociaciones dependientes del Movimiento-

Organización, e impedir que el resto de asociaciones familiares pudiesen participar

en la representación pública. Hecho este último, que era prácticamente imposible

según la redacción del Proyecto de Ley, pero estos enmendantes querían que se

fuese más explícito todavía. La Ponencia no accedió, porque era evidente que si la

oposición era ya muy fuerte, era poco viable endurecer aún más el texto.

Finalmente, la enmienda de Miguel Fagoaga, proponía en su enmienda

incluir un artículo que asegurara la independencia de las asociaciones de la Iglesia.

87 Jesús Yagüe Yus (enmienda nº 3), Augusto de Llera López (enmienda nº 4), Ezequiel Puig Maestro Amado (enmienda nº 6), Joaquín Gías Jové (enmienda nº 11), Manuel Conde Bandrés (enmienda nº 22), Adolfo Garrachana Muñoz (enmienda nº 240), Ulpiano Jambrina Bonafonte (Enmienda nº 25), Antonio Reus Cid (enmienda nº 27).



180

La redacción del artículo es exactamente igual a la que Solís había accedido a

incluir en el Proyecto de Ley. Lo anterior nos muestra, con casi toda seguridad, que

el enmendante había recibido el "encargo" de parte de la SGM. Miguel Fagoaga,

debía ser un hombre de total confianza de SGM, pues fue propuesto, a principios de

1966, para pertenecer a la directiva de la UNAF. De esta forma, que un falangista

hiciera una enmienda favoreciendo a la Iglesia, podría ayudar a disminuir la tensión

entre ambas instituciones.

La importancia del Proyecto de Ley quedó reafirmada por la calidad de los

miembros de la Comisión Especial creada ad hoc. Entre sus 47 componentes se

encontraban personajes tan significativos como Pío Cabanillas, Juan José

Espinosa, Torcuato Fernández Miranda, Licinio de la Fuente, Jorge Jordana de

Pozas, Laureano López Rodó, Alberto Martín Artajo, Fernando Martín-Sánchez

Juliá, Casimiro Morcillo, Marcelino Olaechea, Justo Pérez de Urbel, Federico Silva,

etc.89

6.9. Sigue la oposición de la Jerarquía.

Aunque el informe de la Ponencia tiene fecha de 12 de febrero de 1965, el

texto definitivo redactado por ésta se debía conocer mucho antes, ya que, en una

reunión de algunos obispos tenida en la mañana del 29 de enero de 1965, se

decidió enviar una carta a Franco solicitando la retirada del Proyecto de Ley90. En

esa reunión participaron Marcelino Olaechea y el resto de metropolitanos, los

obispos Guerra Campos y Juan Ricote, más Monseñor Torella y Federico Silva -que

era el único seglar de la reunión-. La carta colectiva se envió a través del Presidente

de las Cortes. Silva la redactó esa misma tarde, donde se exponía:

"Excmo. Sr. Presidente de las Cortes españolas. Madrid-

La conferencia de Metropolitanos reunida en Madrid me ha encargado le trasmita con el fin de que se sirva elevarle a S. E. el Jefe del Estado, la profunda preocupación que tiene ante el alcance del Proyecto de Ley de Asociaciones de Cabezas de Familia, sometido a estudio de las Cortes Españolas, pues no cree se acomode a los principios de derecho natural que amparan la constitución de la familia

88 Enmiendas de Manuel Conde Bandrés, nº 21; Antonio Reus Cid, nº 27; Agustín Bárcena y Reus, nº 28. 89 La composición de la Comisión Especial se puede ver en el BOCE de 3 de diciembre de 1964. 90 Me baso para el siguiente párrafo en Silva Muñoz, Federico, Memorias..., op cit. págs.. 91-93.



181

como célula social básica, tanto de la sociedad civil como de la Iglesia, y también porque estima no favorece la unidad entre los españoles.

Por todo ello entiende que el Proyecto debería ser objeto de reconsideración antes de que sobre el mismo se pronunciaran las Cortes.

Esta petición se hace con la más completa y absoluta reserva para que en modo alguno pueda ser interpretada ni tampoco pueda ser maliciosamente utilizada con fines políticos y partidistas.- Madrid, 29 de enero de 1965."

Esa misma noche, Silva91 le entregó la carta a Esteban Bilbao, Presidente de

las Cortes en aquél momento, quien la recibió con "viva complacencia". A las pocas

horas, estaba en manos de Franco. Silva termina su relación de lo sucedido aquella

tarde diciendo: "Del malhadado Proyecto nunca se volvió a hablar."

Es de notar que en esa reunión estaba Monseñor Ricote, y quedan pocas

dudas de la presencia de Casimiro Morcillo entre los metropolitanos citados de

forma genérica por Silva. Parece ser que la opinión de éstos había cambiado, o por

lo menos que habían cedido ante la oposición de algunos obispos, pues como

vimos, tanto Monseñor Ricote, como Casimiro Morcillo habían llegado a un acuerdo

con Solís acerca de la redacción del artículo tercero. Es muy posible que fuera

Marcelino Olaechea el que les había convencido de lo poco acertado que era el

nuevo artículo introducido por la ponencia.

La pugna epistolar del metropolitano valenciano continuó después del 30 de

enero, y se han podido localizar documentos de SGM muy posteriores a esta fecha

instando a seguir con el proceso de tramitación del Proyecto de Ley. De lo que

debemos deducir, que las palabras de Silva acerca de que nunca más se volvió a

hablar del asunto, no son del todo exactas. Así, el mismo 30 de enero, Marcelino

Olaechea envió a Herrero Tejedor, en aquel momento Vicesecretario General del

Movimiento, una carta92 en ese sentido. En ésta, Monseñor Olaechea, consideraba

que la mejor opción era retirar el Proyecto por el momento, y si eso no era posible,

volvía a insistir en que lo mejor era que las asociaciones familiares dependieran de

las autoridades del Estado, es decir, de Gobernación. Proponía una nueva

redacción del artículo introducido por la Ponencia, ya que éste, decía el Prelado, no

91 Silva Muñoz, Federico, Memorias..., op. cit., págs.. 91-93.



182

era "aceptable en forma alguna por su imprecisión, expuesta a interpretaciones de

tan diverso alcance". Con la nueva redacción del artículo se aseguraba plena

autonomía e igualdad de las asociaciones de la Iglesia ante las promovidas por la

SGM. Pero Don Marcelino fue más allá, y pidió las mismas garantías para todo tipo

de asociaciones y federaciones que se pudiesen formar, siempre que fueran fieles a

los Principios del Movimiento, y así pedía que el nuevo artículo incluyera lo

siguiente:

" Tendrán iguales funciones, derechos e independencia del Orden Jurídico del Movimiento, si así lo desean, las otras Asociaciones de Cabezas de Familia y sus Federaciones, legalmente instituidas en orden de la Representación Pública Familiar; pero para la institución legal de éstas últimas, y en función de garantizar en ellas la fidelidad a los Principios Fundamentales del Movimiento, será indispensable para cada una el previo informe favorable de la Secretaría General del mismo"

Como se puede ver, la actitud del arzobispo era de una gran amplitud de

miras, y de haberse aprobado su proposición hubiera podido significar una apertura

en la representación en las Cortes. Por lo anterior, no es de extrañar que esta

petición no tuviera buena acogida, no sólo por la SGM, sino también por el Gobierno

en su conjunto.

El ocho de febrero, Marcelino Olaechea volvía a insistir, en carta a Herrero

Tejedor93. En ella, al hablar de la redacción del Proyecto de Ley, vuelve a recordar

que "es confusa e inútil, y, en el ánimo de no pocos puede desfavorecer a la

Iglesia", ya que lo que no está expresamente redactado, según el Prelado, lo dice

todo:

"Quien no ve, querido Dn. Fernando, que todo eso "callado, está dicho"; y que son palabras y palabras que nada aclaran la posición de la Iglesia en relación con la Representación Pública Familiar, objeto de la Ley en Proyecto?" (sic, sólo un interrogante)

Señalando la ambigüedad de la redacción del artículo, pasa a considerar el

verdadero peligro que supondría para la Iglesia española la aceptación por parte de

la Jerarquía del mismo, y expone las razones por las que solicitaba los mismos

derechos para otras asociaciones no dependientes de la Iglesia y del Movimiento:

92 AGA, SGM, caja 395. 93 AGA, SGM, caja 395.



183

"Quién no ve que todo eso puede llevar a no pocos, con disgusto de la Iglesia, a creer que el Proyecto de Ley reconoce a las Asociaciones de Cabezas de Familia de la misma, un trato de particular favor, que no reconoce a las otras? (sic)

No, no; esas palabras son del todo inútiles, engendran confusión y no favorecen a la Iglesia.

Ella quiere para sus Asociaciones de Cabezas de Familia lo que quiere , y con igual fuerza, para todas las otras que sean legalmente reconocidas".

Y añade, que de no cambiarse el Proyecto, él se opondría totalmente:

"Si el Proyecto de Ley entiende que el Orden Jurídico del Movimiento es el cauce forzoso por el que ha de discurrir el derecho natural de los Cabezas de Familia a la Representación Pública Familiar, yo tengo en conciencia que oponerme totalmente a tal idea, pues la creo contraria al derecho natural y temo que no contribuya a la mayor y mejor unión de los españoles".

Terminaba la carta con una larga enumeración de los cambios que había que

hacer en el Proyecto de Ley para que pudiera ser aceptable. Cambios que, si se

hicieran efectivos, desligarían casi totalmente al movimiento asociativo familiar del

Movimiento.

En esta carta de Monseñor Olaechea, se puede ver la crítica de una de las

situaciones más comunes durante el franquismo: la utilización tanto de los símbolos,

como de las declaraciones de la Iglesia, en favor de una determinada política. Esa

misma situación era criticada por el documento atribuido a las HOAC, analizado

anteriormente. Éste al referirse al preámbulo del Proyecto de Ley, en el que se dice

que el mismo "respeta expresamente los derechos de la Iglesia", señala que:

"Se declara94 que "respeta expresamente los derechos de la Iglesia a través de los cauces asociativos, etc. (preámbulo de la Ley)

Se usa habitualmente el artificio de negar los derechos naturales, sociales y políticos de la población, pero hace alardes de reconocer los de la Iglesia, maniobra que tiene dos efectos:

1. La Iglesia de la impresión de que, viendo reconocidos sus derechos eclesiásticos, ignora en silencio la violación de los derechos de los demás.

2. La Iglesia, en el ejercicio de los derechos suyos, tiene que subordinarse a los cauces jurídicos asociativos que le sean señalados por el Partido"

Realmente era fácil para el Régimen apoyarse en la Iglesia. Desde la Carta

Colectiva de 1937, donde la casi totalidad de los obispos españoles defendieron el

94 Subrayado del original.



184

Alzamiento Nacional, el apoyo de la Iglesia al Régimen aparecía, popularmente,

como inquebrantable. Es cierto que no fue del todo así, especialmente en lo que se

refiere a las relaciones de la Iglesia española con la FET de las JONS, pues la

mentalidad totalitaria de muchos de los hombres de esta última, debía chocar

necesariamente con el deseo de autonomía de la Iglesia respecto a la enseñanza,

apostolado obrero, asociacionismo etc.

A pesar de que el Proyecto de ley estaba sentenciado, la SGM y la Jerarquía

Eclesiástica continuaron las conversaciones, como mínimo, durante un año más,

como veremos en los siguientes apartados.

6.10. El IV Curso de Problemas Familiares de 1965

En el verano de 1965 se celebró en San Sebastián el "IV Curso de

Problemas Familiares" -el primero se celebró en 1962-. Estos cursos tenían la

finalidad de completar -según palabras de sus organizadores- en un ambiente más

reducido, los masivos Congresos de la Familia Española95. En este IV Curso, como

pasaba con los Congresos Familiares, los temas tratados eran muy variados: ocio,

educación, la familia marinera, demografía y natalidad, etc.; sin embargo, en el

informe acerca del IV Curso96, remitido al Secretario General Técnico del

Movimiento, apenas se hacen referencia a estos temas, pero sí que se habla de los

otros temas tratados: el valor social y político de las Asociaciones intermedias y la

representación familiar. Es decir, el objetivo era claro y el resto no dejaba de ser un

ropaje para encubrir el verdadero propósito de los Cursos. Es sintomático a estos

efectos que en estos cursos participaran algunos de los que durante la tramitación

de la LRF defenderían con más ahínco las asociaciones como cauce representativo;

como por ejemplo Sánchez Agesta y Torcuato Fernández Miranda, aunque con

posiciones distintas.

El curso fue dirigido por el Jefe Nacional del Servicio de Asociaciones

Familiares, el propio Jordana de Pozas, y asistieron 90 personas relacionadas con

95 Informe remitido por Jordana de Pozas el 2 de septiembre de 1967, "Informe sobre el IV Curso de Problemas Familiares", AGA, SGM, caja 395.



185

el movimiento asociativo familiar. Éstos manifestaron que era necesario

institucionalizar el Estado nacido el 18 de julio para hacerlo pervivir:

"los dirigentes familiares (..) se identificaron plenamente con la necesidad sentida por nuestra comunidad nacional de institucionalizar el Estado nacido del 18 de julio de forma que asegure la continuidad imprescindible y haga posible la armonía en la convivencia futura de los españoles."

Los falangistas, que fueron los que predominaban en el curso, consideraban

que si se quería hacer perdurar el régimen autoritario, después de Franco, era

necesario dar una cierta sensación de estar legitimados desde la base. Por eso si

se quería que los fundamentos puestos el 18 de julio sobrevivieran al dictador era

preciso articular una cierta representatividad, aunque, eso sí, siempre bajo la

ortodoxia del falangismo. Ellos temían que cualquier otra alternativa pudiera

significar la vuelta a la democracia. Y para lograr esa cierta apariencia de

representatividad era conveniente una movilización que debería realizarse a través

de los dirigentes familiares:

"A través de estos dirigentes, el Estado y el Movimiento Nacional puede hacer posible una movilización social imprescindible en toda acción política."

La movilización debería ser urgente y para eso era necesario entusiasmar a

los dirigentes familiares con reuniones periódicas:

"Es muy conveniente intensificar este tipo de actividades que hagan posible renacer el entusiasmo por la acción pública del Estado (...) y que intente -y esto muy urgentemente- la constitución, con estos dirigentes al frente, de grupos sociales organizados y responsables. Para esto, las Asociaciones Familiares, son las organizaciones más adecuadas"

Podemos decir, sin temor a equivocarnos, que el fin de estos Cursos no era

otro que la formación de esos dirigentes en el camino a seguir para lo que ya se

estaba convirtiendo en una vasta red de Asociaciones de Cabezas de Familia,

integradas en las Federaciones correspondientes y en la Unión Nacional de las

mismas. El informe finalizaba con una referencia a la desilusión con que los

cursillistas habían acogido la paralización del Proyecto de Asociaciones de Cabezas

de Familia.

96 Informe remitido por Jordana de Pozas el 2 de septiembre de 1967, "Informe sobre el IV Curso de Problemas Familiares", AGA, SGM, caja 395.



186

6.11. La reunión de los Presidentes de las Federaciones Provinciales de Asociaciones Familiares: 1 de febrero de 1966.

Un año después de haber abandonado el proyecto de la LACF, en febrero de

1966, se reunieron en Madrid, junto a destacadas personalidades de la DNA, 18

presidentes de Federaciones Provinciales de Asociaciones Familiares97. En esa

reunión se acordó, entre otras cuestiones relativas a la protección de la familia,

solicitar la reanudación del Proyecto de Asociaciones Familiares e intensificar la

presión con el fin de modificar varios artículos. Entre éstos se encontraban el poder

proponer candidatos a concejales para el Tercio Familiar "en concurrencia con los

demás sistemas de presentación previstos en el Reglamento de Organización,

Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales"98, pero esto se debía

lograr, seguía la nota, "sin perjuicio de aspirar a que, en el futuro, se realice

análogamente al sistema de elección del Tercio Sindical". La cita es clara, se

deseaba que la elección del tercio de concejales familiares no se hiciera por

sufragio directo, como hasta ese momento, sino única y exclusivamente a través de

las Asociaciones de Cabezas de Familia dependientes de la SGM.

En la reunión hubo disparidad de criterios con respecto a si convenía urgir al

Gobierno para que se tramitara el Proyecto de Ley de Asociaciones de Cabezas de

Familia, o si era mejor acometer, sin esperar a la tramitación, la creación y refuerzo

de estas Asociaciones. El informe no refleja por quién se decantaron los asistentes,

pero es evidente que se tuvieron que limitar a la única opción posible: olvidarse del

Proyecto de Ley y fomentar la creación de Asociaciones de Cabezas de Familia en

cada municipio, esperando un mejor momento para replantear el tema de la

representación pública familiar.

También se manifestó la creencia de que la oposición al Proyecto de Ley no

era debido a cuestiones morales o religiosas, sino a que las asociaciones familiares

cerrarían el paso a los partidos políticos y esto era la "razón indudable de la

oposición de algunos grupos al Proyecto". Estas declaraciones suponían una crítica

97 "Informe de la I reunión Nacional de Presidentes de Federaciones Provinciales de Asociaciones Familiares", AGA, SGM, caja 395.



187

a la Jerarquía y a los líderes “católicos” a los que se les acusaba indirectamente de

querer instaurar un partido político.

Finalmente, se decidió la creación de la Unión Nacional de Asociaciones

Familiares (UNAF), a la que se invitarían a participar a las asociaciones familiares

de fines específicos y a otras de ámbito nacional, es decir, a las de la Iglesia

Católica.

Las conclusiones de la reunión del 1 y 2 de febrero fueron enviadas a los

obispos por Jorge Jordana de Pozas99 y se les hicieron visitas personales por parte

de algunos de los Delegados Provinciales de Asociaciones para pedir que apoyasen

la continuación de los trámites en pro de la aprobación del Proyecto de Ley. En la

carta de Jordana a Monseñor Morcillo se mostraba el desengaño provocado por la

paralización del proyecto:

"(...) todos los dirigentes de estas Asociaciones y Federaciones Familiares hijos devotos de la Iglesia, tienen la impresión de que los motivos que se han opuesto a que el proyecto de Ley continúe su normal tramitación son de naturaleza política, y no religiosa. Esto es, que el proyecto de Ley no gusta a algunos sectores militantes católicos que a él se oponen, no porque esté en contra del Concordato, de la doctrina Pontificia, del Derecho Natural o del Decreto de la Iglesia (sic), sino porque se encuadra en una línea de evolución política del régimen español, distinta a las opiniones que estos últimos mantienen".

Las referencias a las HOAC y a la Acción Católica son claras, y es posible

que también se refiera a la ACN de P. No hay que olvidar que había sido Silva,

procedente de esta asociación, la persona que dentro de la Ponencia se había

opuesto al mismo.

Monseñor Ricote100, en contestación a la carta de Jorge Jordana, expresaba

su apoyo a favor de que se aprobara el Proyecto de Ley, pero afirmaba que su

situación era delicada debido a la gran oposición en el seno de la Jerarquía

eclesiástica:

98 Esta aspiración que se preveía en el Anteproyecto de Asociaciones de Cabeza de Familia no llegó al Proyecto de Ley, como hemos visto anteriormente. 99 En AGA, SGM, caja 395, se puede ver en el envío de las conclusiones, junto a una carta, por parte de Jordana a Casimiro Morcillo, y también las cartas a Jorge Jordana de Pozas de Moseñor Ricote, obispo en ese momento de Teruel-Albarracín, y del obispo de Segovia, agradeciéndole ambas el envío de las conclusiones de las reuniones de los Delegados Provinciales de Asociaciones. 100 Carta de D. Juan Ricote a Jordana de Pozas con fecha de 20 de febrero de 1966. AGA, SGM, caja 395.



188

"Ya sabe Vd. que en este punto mi posición personal es un poco delicada por haber intervenido en la cuestión determinados Procuradores [en referencia clara a los prelados que se oponían]Así lo hice ver [al] Delegado Provincial de Asociaciones, cuando tuvo la amabilidad de venir a visitarme. Confío que se haría cargo de ello y reconocería mi buena voluntad, que Vd. conoce perfectamente. Sentiría en el alma que lo hubiera podido interpretar de otro modo"

Un día después, el 21 de febrero, Jordana de Pozas informaba a Solís del

envío de esas conclusiones a los obispos y de la reunión que había mantenida con

Casimiro Morcillo101. En esa entrevista, el arzobispo le había manifestado que él no

participaba de la oposición hacia el Proyecto de Ley, y que esa oposición realizada

por parte de la Jerarquía era de carácter estrictamente político. Llegaron al acuerdo

de que Jordana escribiría una carta, que sería llevada por Arzobispo a la

Conferencia Episcopal para que fuera estudiada. Jordana manifestaba a Solís su

confianza en que el ánimo de la Conferencia Episcopal fuera favorable a la

redacción del Proyecto:

"A mi juicio, la cuestión es de máxima importancia, pues puede remover la lastimosa calma en que la tramitación del proyecto de Ley ha incurrido y si la Conferencia Episcopal Española fuera de la misma opinión que nosotros de que la oposición del señor Arzobispo de Valencia se debe a razones tan sólo políticas, pudiera fácilmente levantarse la oposición a que continuara la tramitación del proyecto de Ley."

Desconozco si la Conferencia Episcopal trató el tema, pero en cualquier

caso, el resultado no fue favorable a las intenciones de la SGM ya que el proyecto

no se reactivó.

Como hemos demostrado en estas líneas, y en contra de lo dicho por Silva,

año y medio después de presentado el Proyecto de la LACF en las Cortes, la

cuestión del asociacionismo familiar y sus implicaciones políticas seguía candente y

con tintes de enfrentamiento.

7. LAS FEDERACIONES PROVINCIALES Y LA UNIÓN NACIONAL DE ASOCIACIONES FAMILIARES.

La SGM, a la altura de 1965, había fracasado en su deseo de utilizar a las

asociaciones como cauce de representación en los distintos órganos políticos de la

vida nacional. No por eso cejó en su empeño, ni perdió el tiempo, sino que, a la vez

que se seguía trabajando para que la LACF reanudara su tramitación, la DNA iba



189

articulando el movimiento asociativo a fin de que fuera éste el que presentara los

candidatos por el nuevo cauce -ya vislumbrado desde hacía varios años- de los

Procuradores en Cortes del Tercio Familiar102. No se perdió el tiempo, y, durante el

mismo año de 1965, se fueron creando las Federaciones Provinciales de

Asociaciones de Cabezas de Familia. En diciembre -a pesar de que su regulación

no se hizo hasta abril de 1966103- ya estaban constituidas más de 15 de estas

Federaciones, y se esperaba que para el segundo trimestre de 1966 estarían

constituidas todas las Federaciones en cada una de las provincias104.

Las Federaciones Provinciales se regían prácticamente por las mismas

normas que se previeron para ellas en el fallido Proyecto de la LACF, estudiado

anteriormente. Sin embargo -por las razones vistas-, no incluían en su regulación la

posibilidad de presentar candidatos a las corporaciones locales, provinciales o a las

Cortes, que a la postre, era uno de los principales fines para las que fueron

constituidas. Tanto es así que David Ferrer Garrido105 en su enmienda a la posterior

Ley de Representación Familiar en Cortes, quejándose de que el Proyecto de Ley

aprobado por el Gobierno no incluía la posibilidad de que las asociaciones familiares

pudiesen presentar candidatos, consideraba que si no se cambiaba el Proyecto de

Ley, toda la labor del Movimiento con respecto al asociacionismo familiar habría

sido inútil:

"Fácil es, pues, colegir, que, al desatender y obviar la presencia de estas Asociaciones en la vida político-social de nuestro Estado, parecería que toda la labor realizada por el Movimiento (..) habría sido estéril y no contabilizada, en el momento de perfilar cauces de representación familiar en los altos Organismos del Estado."

7.1. La Unión Nacional de Asociaciones Familiares (UNAF).

En mayo de 1966 se aprobaron los estatutos de la UNAF106. En ella estarían

incluidas todas las Federaciones Provinciales de Asociaciones Familiares

101 Carta de Jordana de Pozas a Solís, fechada el 21 de febrero de 1966. AGA, SGM, caja 395. 102 Cfr. Silva muñoz, Federico, Memorias Políticas, op. cit., pág. 91. 103 Fueron creadas por la Orden de SGM de 18 de abril de 1966. 104 Carta de Jorge Jordana de Pozas a Solís, 27 de diciembre de 1967. AGA, SGM, caja 395. 105 Enmienda nº 86 a la LRF. ACE, Serie General, caja 1179-2. 106 Orden de la SGM de 30 de mayo de 1966.



190

(dependientes del Movimiento) y las Federaciones de las Asociaciones Familiares

de ámbito nacional (Iglesia y otras).

La Comisión que se encargó de organizar la primera reunión de la UNAF,

prevista para julio de 1966, estaba compuesta, entre otros, por: Jorge Jordana de

Pozas (Presidente); Manuel Guijarro, Torcuato Fernández Miranda y Adolfo

Garachana Múñoz (vocales); Luis Conde Muner (Secretario)107. Para ocupar su

presidencia se presentó una candidatura, en cuyas listas estaban, además de Jorge

Jordana, Marcelo Fernández Nieto (Presidente de la Asociación Provincial de

Familias Numerosas de Salamanca), José María González (Presidente de la

Asociación de Niños Subnormales) y Luis Conde Muner (Secretario General de la

Comisión Permanente de los Congresos de Familia). Entre los miembros de la

UNAF108 que deberían votar la candidatura estaban, entre otros muchos, Pedro

Doblado Claveríe, Miguel Fagoaga, Torcuato Fernández Miranda, Adolfo

Garrachana Muñoz, que fueron algunos de los más activos en las discusiones en

torno a la LRF, defendiendo posiciones cercanas a la SGM.

De esta forma, en menos de 3 años, desde la orden de 24 de junio de 1963

(por la que se empezaron a crear la Asociaciones de Cabezas de Familia) hasta

mayo de 1966 (cuando se creó la UNAF) se había llegado a un movimiento

asociativo perfectamente estructurado; con un organigrama claro y muy

jerarquizado, y con una base legal con suficiente solidez como para poder subsistir

a pesar de los envites de Gobernación y Presidencia. Pero toda esa complicada

trama de cuadros y organismos de nada serviría si no se conseguía lo que se había

buscado desde el principio: que las asociaciones tuvieran el monopolio de

presentación de candidatos. El Proyecto de la LACF, dormido en las estanterías de

las Cortes, era de difícil solución, por lo que era perentorio buscar otra salida sino se

quería quedarse en una vía muerta y con un ingente trabajo sin resultados positivos.

La oportunidad, largamente esperada, se produjo una vez aprobada la LOE,

el 14 de diciembre de 1966, que preveía la inclusión de un Tercio de los

107 Escrito de cuatro folios, sin fecha ni firma, AGA, SGM, caja 395. 108 Propuesta de candidatura a la UNAF, y miembros de la misma AGA, SGM, caja 395.



191

procuradores por elección directa a través de la Familia. Éste fue el nuevo aviso de

salida para reanudar la lucha, con el fin de conseguir lo que durante tantos años se

les había negado.

8. LAS ASOCIACIONES DE CABEZAS DE FAMILIA EN LOS ANTEPROYECTOS DE LA L.R.F.

No cabe duda de que, desde el punto de vista político, la clave de todo el

Proyecto de Ley de Representación Familiar en Cortes, fue la participación, o no, de

las Asociaciones en las Elecciones, y así lo reconocía Gobernación: "El problema

político-central es el de si se admiten o no las Asociaciones para la propuesta de

candidatos"109.

El tema era de gran importancia y de no fácil solución. Las discusiones que

surgieron durante el Proyecto de la LACF, latentes por un tiempo, despertaron de su

letargo y cobraron nuevos impulsos110. Hubo de nuevo diferencias de criterio entre

los distintos ministerios: la SGM en sus anteproyectos propuso que las asociaciones

familiares dependientes de su ministerio pudiesen presentar candidatos;

Gobernación y Presidencia se opusieron. Finalmente, el Proyecto de Ley no

contempló esa posibilidad. Se presentaron 33 enmiendas proponiendo este nuevo

cauce de presentación de candidaturas; la Ponencia, que rechazó las enmiendas,

presentó un voto particular a favor de ellas; los debates fueron acalorados y la

prensa le dedicó numerosos titulares y comentarios políticos a favor o en contra.

Los más interesados en que las asociaciones pudieran presentar candidatos

fueron de nuevo los falangistas y los "católicos". Las Asociaciones Familiares

habían tenido hasta ese momento, desde el punto de vista político, poca

importancia, debido a que todos los intentos que hemos visto anteriormente habían

fracasado. Pero los cuadros de mando ya estaban organizados, o con posibilidad de

hacerlo en poco tiempo, por lo que, una vez aceptado el movimiento asociativo

como cauce de presentación de candidatos, bastaba con promocionar a sus

109 "Nota del Ministro de la Gobernación al 'Primer Borrador del Anteproyecto de la LRF'’”, FHUN. 110 Jesús López Medel en su enmienda al Proyecto de Ley de la LRF señalaba que: "(e)stá en el ánimo de todos el anterior Proyecto de Ley de representación pública de la familia que fue elevado al Gobierno a través de la SGM, y que no llegó a discutirse en la Comisión especial designada al efecto." Enmienda nº 12 a la LRF, ACE, Serie General, legajo 1179-2.



192

políticos a través del organigrama de esas asociaciones. En 1967, los únicos que

tenían esta posibilidad eran el Movimiento y los "católicos". El Movimiento, gracias a

sus asociaciones dependientes de la Delegación Nacional Asociaciones; los

católicos, apoyados en su vasta red de asociaciones de apostolado seglar

estrechamente ligadas a la jerarquía.

Entre los que se opusieron a las asociaciones estaban los tecnócratas de

Presidencia, Gobernación, los monárquicos -a través de ABC- y los que deseaban

una apertura mayor que la estrecha de las asociaciones. Los tecnócratas se

opusieron fundamentalmente porque carecían de asociaciones afines y porque, de

hecho, no las necesitaban; su ascenso al poder era por vía de su prestigio

profesional y de los contactos personales con Carrero. Los monárquicos, además

de tener poca implantación en la población y escasa posibilidad de ensamblar un

movimiento asociativo, dependían de Presidencia para lograr el regreso de la

Monarquía. Y tanto es así que los argumentos que utilizó el diario monárquico

fueron literalmente los mismos de Presidencia en documentos internos para

oponerse a las asociaciones: lo que nos sugiere que, o esos textos internos fueron

facilitados a ABC, o que los editoriales fueron escritos por alguien muy relacionado

con Presidencia111. Por último, se opusieron aquellos que eran críticos con el

Régimen y temían a unas asociaciones que, tal y como pedían sus defensores,

especialmente la Falange, sólo llevarían al privilegio de unos grupos muy

concretos.

Por parte de los defensores de las Asociaciones, la SGM movilizó toda su

organización intentando que sus asociaciones pudiesen tener relevancia política. De

las 33 enmiendas presentadas, solicitando la inclusión del nuevo cauce, la mayoría

procedían de hombres relacionados directamente con el Movimiento, siendo,

muchos de ellos, cargos relevantes dentro de la DNA112.

111 Es conocido que muchos de los editoriales del ABC en esos años eran escritos por Florentino Pérez Embid. 112 Entre las personas, relacionadas con la SGM, que presentaron enmiendas o participaron activamente en la Comisión en defensa de las Asociaciones, estaban: Jorge Jordana de Pozas, Delegano Nacional de Asociaciones y Presidente de la UNAF.; Pedro Doblado Claveríe, Vocal de la Federación de Asociaciones Familiares de Tenerife; Miguel Fagoaga, miembro de la Comisión Permanente de los Congresos de la Familia Española; Torcuato Fernández Miranda, Consejero Nacional y miembro de la Comisión Permanente de los



193

Los argumentos utilizados desde las altas instancias de la SGM113 en favor

del cauce asociativo fueron, de forma sucinta, el elevado número de cabezas de

familia que participaban en ellas, lo que les hacía, según ellos, muy representativas;

la inmensa labor desplegada por el movimiento asociativo en pro de una mayor

participación de los organismos familiares en la vida pública; la necesidad de unas

organizaciones que actuasen de promotores de los candidatos para cualquier

proceso electoral, o de lo contrario, se volvería a la masiva abstención de la

elección para los concejales del Tercio Familiar, etc.

Los argumentos anteriores esgrimidos por SGM fueron repetidos una y otra

vez en las enmiendas -algunos de ellos literalmente- y en la Comisión: parecía un

contrasentido, según esas enmiendas, que los diputados provinciales, sin ningún

tipo de relación con las familias, pudieran presentar candidatos -como proponía el

Proyecto de Ley- y las asociaciones no114; que éstas eran las más cualificadas para

presentar candidatos115; que la participación asociativa en el juego político no era

más que un reflejo fiel de las Leyes fundamentales del Movimiento y de la LOE116;

que por su elevado número y su labor en favor de la familia se las debía tener en

cuenta117; etc.

Los "católicos" defendieron a las Asociaciones especialmente a través del

diario Ya, y en las discusiones en el seno de la Comisión. Sin embargo el número

de enmiendas presentadas por este sector fue escasísimo. En la Comisión

estuvieron especialmente activos Navarro Rubio y Monseñor Olaechea. El primero118

consideró que era "ineludible la necesidad de montar en este específico terreno

Congresos de la Familia Española; Ulpiano Jambrina, Presidente de la Federación Provincial de Asociaciones Familiares y Consejero Nacional; Adolfo Garachana, Consejero Nacional. AGA, SGM, caja 395. 113 "Nota de SGM a las Observaciones del Ministro de la Gobernación al 'Primer Borrador de la LRF'". AGA, SGM, caja 92. 114 Augusto de Bárcena y Reus. Enmienda nº 5 a la LRF; José María Gutierrez Castillo, enmienda nº 56, ACE, Serie General, legajo 1179-2. 115 José Manuel Mateu de Ros, Enmienda nº 15 a la LRF; Amadeo Almajano Garcés, enmienda nº 83. 116 Miguel Fagoaga, enmienda nº 41; Ramón Bonilla Echeverría, enmienda nº 44; José María Mendoza Guinea, enmienda nº 54; Ignacio García López, enmienda nº 55; David Ferrer Garrido, enmienda nº 86. 117 Antonio Lacleta Pablo, enmienda nº 80, Miguel Irurzun Goicoa, enmienda nº 87. 118 Recogido en Madrid, 25 de mayo de 1967. Como es conocido, el Diario de Sesiones no se empezó a publicar hasta 1970. Las discusiones se pueden ver en cuartillas mecanografiadas en ACE, Serie General, legajo 4908.



194

unas organizaciones vivas y poderosas que sirvan de contrapunto a las de los

intereses particulares o sociales"; y el segundo119 solicitó que el Gobierno remitiera a

las Cortes un nuevo Proyecto de la LACF. Por su parte, Ya (opositor en muchos

otros terrenos al Movimiento-Organización) se alió con los hombres de la Falange y

se hacía eco de sendas conferencias de Jorge Jordana de Pozas, a las que el diario

católico dedicó amplios titulares: "Las asociaciones familiares deben promover

candidatos" y "No se ha contado con las asociaciones familiares".120

8.1. Las asociaciones familiares en los anteproyectos de la SGM y la oposición de Gobernación y Presidencia.

El primer Anteproyecto redactado por SGM121, en su Disposición Final,

proponía:

"En el plazo de un año, el Gobierno presentará a las Cortes un proyecto de Ley regulando las Asociaciones Familiares y sus Federaciones Provinciales y Unión Nacional."

En una redacción posterior122, la SGM fue menos explícita en sus deseos,

pero dejó claro que deseaba que el movimiento asociativo necesitaba ser regulado

por Ley. De esta forma, en la disposición final del Anteproyecto, después de ratificar

la validez de las órdenes salidas de la SGM en cuanto a la regulación de las

Asociaciones de Familia, proponía que éstas órdenes tendrían validez hasta: "..que

se ordene con rango legislativo el régimen asociativo familiar." Esta referencia a las

órdenes salidas de SGM tenía la finalidad clara de evitar que con el nuevo Proyecto

de Ley se pudiese interpretar que esas órdenes habían sido derogadas.

Gobernación123 consideró improcedente la inclusión de esa Disposición Final

porque entendía que daría motivos para la polémica "fuera y dentro de las Cortes".

Evidentemente, estaban en la mente del redactor las polémicas surgidas con motivo

de fallido Proyecto de la LACF de 1964. Por otra parte, Gobernación entendía que

119 Madrid, 25 de mayo de 1967. 120 Los titulares corresponden a los días 12 y 21 de marzo de 1967, respectivamente. 121 "Anteproyecto de la LRF", enero de 1967, AGA, SGM, caja 92. 122 "Primer Borrador del Anteproyecto de la LRF ", AGA, SGM, caja 92. Este es de febrero de 1967. Nótese que aunque se define como primer borrador, hay otro anterior con fecha de enero, el motivo debió ser que aquél no se envió a los ministerios y sólo se utilizó internamente en la SGM. 123 "Nota del Ministro de la Gobernación al 'Primer Borrador del Anteproyecto de la LRF''", FHUN.



195

"para que en su día se dicte una Ley que regule el régimen de Asociación familiar,

no es preciso que se haga previsión alguna con ocasión del actual Proyecto". Era

cierto que no era necesaria esa previsión, pero SGM deseaba asegurarse por Ley

que el Proyecto sería tramitado. Gobernación no acogió la propuesta y, apoyada por

Presidencia, esa petición no fue incluida en el Proyecto de Ley presentado por el

Gobierno a las Cortes.

Como hemos visto la oposición de Gobernación a la autonomía de las

asociaciones familiares con respecto de su ministerio, y a la posibilidad de que

éstas pudiesen presentar candidatos, venía ya de antiguo. Sin embargo, en el

informe que hizo Gobernación124 al Anteproyecto de SGM, conservó las formas de la

cortesía y la diplomacia, no siendo del todo tajante:

"...ya que -decía Gobernación- ni se deben estimular las Asociaciones, ni se les debe dar la espalda a las mismas, pues sería tanto como ponerse una venda en los ojos..."

Por lo que concluía: "más vale no aventurarse legislativamente por el camino

de las Asociaciones, sin perjuicio de que políticamente no debamos desconocer su

existencia". Es decir, sí, pero no, en un lenguaje muy típico del franquismo, donde

se reconocía en documentos internos la necesidad de no dar la espalda a la

realidad política, a la vez que no se daban los pasos necesarios para adaptarse a

esa misma realidad.

Con respecto a las diplomáticas frases de Gobernación, hay que tener en

cuenta que ella había propuesto, hacía menos de un año, que las asociaciones

familiares participasen en las elecciones municipales. En caso de la LRF estamos

en el mismo supuesto del Proyecto de Elecciones Municipales, pero en sentido

contrario: la cuestión era quién controlaba la presentación de candidatos, y si al

Proyecto de Elecciones Municipales se había opuesto SGM porque las asociaciones

que podían presentar candidatos no eran exclusivamente la dependientes del

Movimiento, en el caso de la LRF, Gobernación no se atrevía a apoyar las

pretensiones de la SGM, ya que de hacerlo, ésta conseguiría la exclusiva en la

presentación de candidatos.

124 "Nota del Ministro de la Gobernación al 'Primer Borrador del Anteproyecto de la LRF'", FHUN.



196

Como es bien conocido, la alergia que Presidencia tenía a todo lo que

estuviera teñido de "azul" era grande. Por eso, no es de extrañar que su oposición

fuera la más tajante y, por razones de peso político, la más decisiva. Presidencia125

consideró que "lo que se pretende canalizar en el Proyecto de Ley es la

representación de las familias (..) y no, en absoluto, la representación de unas

asociaciones", pues éstas "representarían, más que a las familias, a dichas

asociaciones". Y continuando, después de indicar que el cauce asociativo iba contra

las Leyes Fundamentales, concluyó que existían muchas razones para evitarlas:

"... existen razones jurídicas formales (..) y razones políticas de fondo126 y forma que deben impedir de manera absoluta el establecimiento y la aceptación de que las Asociaciones familiares puedan presentar candidatos para las elecciones familiares en las Provincias".

La oposición de los monárquicos a las asociaciones se vertió en forma de

editorial en ABC127, que consideraba que si se permitía este cauce:

"es evidente que representarían, más que a todas las familias, a las Asociaciones mismas, que sería las que lanzasen sus candidaturas y a las cuales los elegidos quedarían hipotecados";

El editorial concluía con parecidos términos a los utilizados por Presidencia:

"Existen -creemos- razones jurídicas formales, y razones políticas de fondo que deben impedir de manera absoluta el que la Asociaciones familiares vengan a convertirse en pieza perturbadora de la representación."

Las líneas que hemos subrayado del texto de Presidencia y del editorial del

ABC, demuestran que existía una estrecha relación entre ellos en este tema en

concreto.

8.2. Las asociaciones como cauce de representación y las Leyes Fundamentales.

El sistema político imperante en la España franquista era, según la definían

los partidarios del Régimen, la "democracia orgánica", por lo que toda

representación política debía respetar, por lo menos en teoría, esa premisa. Hasta

el momento de la entrada de los procuradores familiares en Cortes no había habido

grandes problemas desde el punto de vista teórico: la capacidad de los cabezas de

125 "Nota de Presidencia al Informe de la Ponencia sobre la LRF", AGA, SGM, caja 630. 126 El subrayado es nuestro. 127 ABC, 23 de mayo de 1967. El subrayado es nuestro.



197

familia de elegir un tercio de los concejales para los ayuntamientos, no dejaba de

ser una cuestión menor. Y, aunque SGM llevaba varios lustros intentando que sus

asociaciones pudieran presentar los candidatos a las corporaciones locales, nunca

habían planteado que el sistema de elección directo a través de los cabezas de

familia lesionara la democracia orgánica128.

A partir de la LRF, ya no se trataba de legislar la representación en los

ayuntamientos, sino en la Cámara Legislativa, donde -quizá en un futuro no muy

lejano- se podría hacer una verdadera labor fiscalizadora al Gobierno. En un

sistema en donde el equilibrio político era esencial, era importante tener controladas

las Cortes para así poder inclinar la balanza en un sentido o en otro. Por eso, la

inmediata entrada a las Cortes de un número relativamente importante de caras

nuevas puso en tensión a los guardianes del Régimen: era preciso asegurar por

todos los medios que los candidatos fueran adictos al mismo, y evitar que las otras

familias del Régimen, distintas a la propia, pudiesen copar los escaños en litigio.

Esta situación hizo afinar a los teóricos acerca de la "organicidad" o "inorganicidad"

del sistema elegido. Si en muchos otros aspectos estuvieron enfrentados, en una

cosa todos coincidieron: los que proponían otros cauces a los propios estaban

defendiendo posturas contrarias a las Leyes Fundamentales.

De nuevo, las "familias" que disponían de unas asociaciones consolidadas y

de unos cuadros de dirigentes bien formados - Movimiento y asociaciones

confesionales- defendieron con denuedo que el cauce del asociacionismo era,

posiblemente, el único que respetaba el sistema orgánico del Régimen español. Por

el contrario, aquéllos que no tenían medios asociativos, en el momento de la

elaboración de la ley, ni posibilidad de tenerlos en un futuro inmediato, calificaron al

cauce de las asociaciones como contrario a la democracia orgánica, y por lo tanto a

las Leyes Fundamentales recogidas en la LOE.

128 Recordamos que sus dudas repecto a este tema, se expusieron cuando Gobernación propuso el sufragio universal, pero no con respecto a la votación de los cabezas de familia.



198

La SGM, en el preámbulo de su Anteproyecto de Ley129, señalaba que su

Proyecto era concorde con los Principios Fundamentales del Movimiento, pues

respetaba, según ella, escrupulosamente el principio orgánico ya que rechazaba

democracia liberal a la vez que ratificaba con el Anteproyecto que "sólo son sujetos

de representación las unidades sociales y las instituciones". La SGM incluía dentro

de las instituciones a la familia pero -intuyendo las críticas que iban a llegar- excluye

a las Asociaciones, ya que considera a éstas, no "como sujetos de representación,

que sólo lo son los ciudadanos", sino "como cauces de integración social". Como se

ve, la SGM hace una pirueta: no afirma que la representación directa sea ilegal -lo

que iría contra lo que afirma expresamente la LOE-, tampoco que las asociaciones

sean los "sujetos de la representación" -que al fin y al cabo, es lo que ella deseaba,

según su vieja aspiración con respecto a que los representantes fueran elegidos

directamente por las asociaciones y no por los cabezas de familia-, sino que se

limita a señalar que las asociaciones serían los canales de integración para

presentar candidatos. De esta forma queda salvada la letra de la LOE, y la Falange

podría conseguir su objetivo de hacerse con los candidatos a través de las

asociaciones.

Un vez que la oposición de distintos ministerios se había hecho manifiesta al

cauce da las asociaciones, la SGM empezó una verdadera campaña en favor de

ellas como las representantes legítimas de las Leyes Fundamentales. Una y otra

vez, en sus escritos dirigidos a los distintos ministerios, criticó la ruptura con los

principios más básicos del Movimiento. De esta forma el Ministro Secretario del

Movimiento130 afirmaba que si el Régimen era una democracia orgánica donde los

representantes del pueblo no llegaban gracias al voto individual, sino a través de las

sociedades intermedias, la exclusión de las Asociaciones Familiares transformarían

"la representación familiar de un sistema orgánico, en una elección censitaria, con

evidente contradicción con el espíritu y la letra de la Ley Orgánica del Estado", y

afirmaba que al obviar a las asociaciones se garantizaba...

129 "Anteproyecto de LRF", AGA, SGM, caja 92. 130 "Observaciones del Ministro Secretario del Movimiento al Anteproyecto de Ley de Representación Familiar en Cortes", de 9 de febrero de 1967, AGA, SGM, caja 92.



199

"...un sistema oligárquico131 y olvida que la representación de la sociedad en el Estado ha de operar por conducto de órganos sociales intermedios, como son las Asociaciones Familiares y sus Federaciones provinciales".

Solís se quejaba también de que, si por una parte, se le negaba la

presentación de candidatos a las asociaciones, por otra, se le otorga este privilegio

a otras corporaciones, como son las diputaciones, dándose de esta forma una

confusión "de los distintos cauces de la representación orgánica".

Las críticas siguieron de manos de los prohombres del Movimiento:

Jordana132, como Delegado Nacional de Asociaciones, fue el más activo y, en su

contestación al Ministro de Gobernación, no dudaba en considerar

"extraordinariamente grave" la exclusión de las elecciones a un movimiento

asociativo que engloba más de un millón ochocientos mil cabezas de familia.

Además, en sendas conferencias -una vez ingresado el Proyecto de Ley en las

Cortes-, Jordana133 sería más directo en sus críticas al Proyecto de Ley al que

consideraba: infiel a la democracia orgánica, contrario a la doctrina pontificia y

defensor de una verdadera oligarquía. Por todo eso, si el Proyecto no se rectificaba,

lo que venía a significar que se "secuestra la opinión social", amenazaba con que

"las asociaciones familiares le retirarán su apoyo y la combatirán con todos los

medios a su alcance". Los medios para oponerse al Proyecto de Ley, en un sistema

en donde el poder estaba muy concentrado, no eran muchos y se limitarían a la

prensa del Movimiento -y en este caso con el apoyo de la católica- y a las

enmiendas en las Cortes.

De las 33 enmiendas presentadas en las Cortes en favor del nuevo apartado

e), que preveía a las asociaciones como cauce de representación, nueve

consideraban que si se prescindía de las asociaciones el sistema se convertiría en

un sistema de elección inorgánico y por lo tanto iría contra los Principios

131 Subrayado del original. 132 "Nota de SGM a las Observaciones del Ministro de la Gobernación al 'Primer Borrador de la LRF’". AGA, SGM, caja 92. En su portada está escrito a mano "Jordana", es muy probable que fuese él quién redactase ese escrito. Fue Jordana quién, como Delegado Nacional de Asociaciones, llevó casi todo el peso de la creación de las Asociaciones Familiares, sus Federaciones Provinciales y finalmente de su Unión Nacional, de la que él era el Presidente. 133 Ya , 12 y 23 de marzo de 1967. Las conferencias se impartieron en Pamplona y Burgos respectivamente.



200

Fundamentales del Movimiento y de la Ley Orgánica del Estado134. Con parecidos

formas argumentaba en la Comisión Mons. Olaechea135 -apoyado por numerosos

procuradores- al considerar indispensable una ley de Asociaciones Familiares "para

que los futuros candidatos ostenten una representación orgánica". Navarro Rubio136,

hablaría con parecidos términos: "no hay razón para que ésta [la familia] no cuente

en su representatividad con análogos caminos a los que ya tienen señalizados el

Municipio y el Sindicato". Este fue apoyado por Allende, Fernández Miranda, Sevilla

Andrés, Villegas Girón y Mateu de Ros, entre otros.

Presidencia137 no podía estar de acuerdo con esta interpretación de la

democracia orgánica ya que lo contrario implicaría que ese ministerio defendía

posturas contrarias a las Leyes Fundamentales. De esta forma afirmaba que:

“debido a que las Asociaciones no constituyen entidades territoriales, ni profesionales (...) los criterios que determinan su actuación tienen que ser necesariamente ideológicos [por lo que] se pasaría de una representación orgánica de intereses, a una representación ideológica de voluntad" lo que iría "en contra de nuestras Leyes Fundamentales".

De la misma opinión que Presidencia era ABC138, que afirmaba que la

presentación de los candidatos por parte de las asociaciones "daría entrada en el

sistema de representación español a un nuevo cauce susceptible de politización

ideológica, que rompería con el criterio orgánico que preside el sistema español".

8.3. Las Asociaciones y los partidos políticos.

En este caso, los defensores de las asociaciones como cauce de

representación también se aliaron para alejar el temido "fantasma" de los partidos

134 Las enmiendas que consideraban lo referido (ACE, Serie General, Legajo 1179-2) eran las de Pio Cabanillas (enmienda nº 92), Rafael Salgado Torres (enmienda nº 77), José Moreno Torres (enmienda nº 70), Jesús López Medel (enmienda nº 12), Ignacio García López (enmienda nº 55), Adolfo Garrachana Muñoz (enmienda nº63), Ramón Bonilla Echevarria (enmienda nº 44), Antonio García Bernalt (enmienda nº 55) y Pedro Doblado Claveríe (enmienda nº 47). 135 Ya 24 de mayo de 1967. 136 Madrid, 24 de mayo de 1967. 137 "Nota de Presidencia al Infome de la Ponencia sobre la LRF", AGA, SGM, caja 630. 138 ABC, 23 de mayo de 1967.



201

políticos. Monseñor Olaechea y Navarro Rubio139 consideraron que, teniendo en

cuenta las medidas tomadas por el Régimen, no era probable que surgieran los

partidos si se permitía que las asociaciones participaran en las elecciones; en todo

caso, el peligro -argüía Navarro Rubio- era el contrario: el asociacionismo venía a

solucionar, según él, "una posible anemia y vacío político". Por su parte, Monseñor

Olaechea defendía que, "la importancia de la familia como núcleo político es un

hecho real y difícilmente podemos presentar el fantasma de los partidos políticos,

dada la estructura actual de las leyes fundamentales".

Los falangistas apoyaron las tesis de los católicos, y fueron más allá que

éstos en su argumentación: las asociaciones no sólo no eran un peligro para la

democracia orgánica, sino que, de no darles poder político, los partidos políticos

aparecerían. Fernández Miranda140 argumentaba que, de no aprobarse ese cauce

de presentación de candidatos, se provocaría un vacío político que aprovecharían

los enemigos del Régimen para cubrirlo con partidos y organizaciones atomizadas.

De la misma opinión era Jorge Jordana de Pozas, quien alegaba que, por no

permitir un movimiento asociativo vivo, se acabaría "estableciendo un régimen

individualista y atomizado que haría ineficaces las futuras Cortes"141. Y esa era la

creencia de la SGM142 en la respuesta que hizo a las observaciones de

Gobernación a sus Anteproyectos. El Departamento dirigido por Don Camilo143

rechazó las asociaciones basándose, entre otras cosas, en los numerosos

obstáculos que la SGM pretendía poner a las asociaciones no dependientes de ella

a la hora de proponer candidatos.

139 Madrid, 24 de mayo de 1967. 140 Crónica de los debates en la Comisión, Madrid, 23 de mayo de 1967. Esta opinión no era nueva, sino que , como mínimo, procedía de los finales cincuenta. Así, en un documento se decía: "...debe añadirse que, al lado de la representación sindical, las Asociaciones de Cabezas de Familia son el único tapón serio al intento de resucitar viejas, o crear nuevas, agrupaciones políticas de tipo partidista(...)". "Información confidencial sobre el Proyecto de Decreto de Asociaciones de Cabezas de Familia", fue elaborado por SGM. AGA, SGM, caja 60. 141 Conferancia pronunciada en Pamplona, Ya, 12 de marzo de 1967. 142 "Nota de SGM a las Observaciones del Ministro de la Gobernación al 'Primer Borrador de la LRF'". AGA, SGM, caja 92. 143 "Nota de SGM a las Observaciones del Ministro de la Gobernación al 'Primer Borrador de la LRF'". AGA, SGM, caja 92.



202

Presidencia144 compartía el temor a los partidos políticos y consideraba que si

se permitía el cauce asociativo, "antes o después conduciría la transformación de

dichas asociaciones en el germen de futuros partidos políticos".

La misma argumentación -con casi idénticas palabras- utilizó ABC, en un

editorial del día 23 de mayo. Por su parte, el carlista Arellano, en la Comisión, puso

el dedo en la llaga:

"Existe el peligro de que las asociaciones familiares puedan tener carácter de partido y entonces cabe esta disyuntiva: o se admiten todas las Asociaciones, lo que sería peligroso, o una sola -la encuadrada en el Movimiento- y entonces podrá hablarse de un monopolio inaceptable."145

Y ahí estaba el problema: si se permitía una verdadera representatividad -

siempre dentro de los límites impuestos por el Régimen- era necesario que las

asociaciones presentaran candidatos de forma libre. Pero esta opción, para

muchos, sería el germen de unos partidos políticos que pronto pedirían más

participación en el poder. De esta forma El Alcázar146 , en un titular afirmaba: "La

difícil cuestión es conseguir asociaciones familiares vivas, evitando que se

transformen en partidos políticos o monopolio." Ante esto no podemos olvidar que la

oposición más constante dentro del Régimen se realizó en estos últimos años a

través de las asociaciones legalmente constituidas de apostolado seglar, muy

especialmente de las HOAC.

Por pocas posibilidades que hubiera con respecto a la aparición de partidos

políticos, el Gobierno no estaba en absoluto dispuesto a correr riesgos en este

terreno. La SGM lo sabía y quería jugar la baza de las Asociaciones, conociendo

que, de aprobarse, sólo lo serían las controladas por la DNA, que era la única que

tenía medios para salvaguardar la pureza ideológica. Pero, en este caso se

produciría un monopolio con el que gran parte del Gobierno, y muy especialmente

Presidencia, no estaban de acuerdo. La solución más fácil fue la de prescindir de

ellas.

8.4. Las Asociaciones que podrían presentar candidatos.

144 "Nota de Presidencia al Informe de la Ponencia sobre la LRF", AGA, SGM, caja 630. 145 Debates en la Comisión, 24 de mayo, citado en El Alcázar, 24 de mayo de 1967. 146 El Alcázar, 24 de mayo de 1967.



203

Los partidarios del asociacionismo católico se habían aliado

momentáneamente con los hombres del Movimiento en varios puntos: para

defender la inclusión del nuevo apartado, para alejar los temores de que estas

serían la avanzadilla de los partidos políticos y para calificar de inconstitucional a la

LRF si se las excluía. Pero, en el momento de proponer qué asociaciones serían las

que podrían presentar candidatos, sus criterios fueron divergentes y prácticamente

excluyentes.

El Anteproyecto y el Primer Borrador147, ambos salidos de SGM con la

finalidad de dar impresión de pluralismo habían incluído la posibilidad de que las

Asociaciones Familiares Provinciales -es decir las que no dependían del

Movimiento- pudiesen presentar candidatos. Pero ésas asociaciones, para poder

ejercer esa capacidad, tenían unas condiciones especiales. En primer lugar,

deberían estar incluidas en las Federaciones Provinciales de Asociaciones

Familiares, lo que traducido viene a significar estar controladas por la DNA.

Además, éstas deberían tener más de 500 afiliados, cuestión nada fácil en

provincias pequeñas. Y, finalmente, deberían estar legalmente constituidas con un

año de antelación a la fecha de la convocatoria de las elecciones. Este último punto,

como hizo notar el Ministerio de la Gobernación148, les impedía de hecho el poder

participar en las primeras elecciones que se celebrasen. Es decir, sólo y únicamente

las asociaciones del Movimiento serían las que -según estos primeros

anteproyectos- podrían presentar candidaturas.

Arriba149 lo decía más claramente:

"El asociacionismo familiar, como cualquier otro, hay, para decirlo

gráficamente, que "engancharlo" a alguien, y el sitio de enganche no es más que

uno: aquél a quien corresponda legalmente promover la vida política (..) a este sitio

lo llama Movimiento Nacional la Ley Fundamental Orgánica del Estado".

147 “Anteproyecto de LRF”, y “Primer Borrador del Anteproyecto de la LRF”, ambos en AGA, caja 92. 148 "Nota del Ministro de la Gobernación al 'Primer Borrador del Anteproyecto de la LRF'", FHUN. 149 Arriba, Editorial, 26 de mayo de 1967.



204

A pesar de esas declaraciones del órgano de prensa del Movimiento, la SGM

tuvo que desistir en sus pretensiones, debido a la oposición de Gobernación y

Presidencia. La SGM150 en una redacción posterior propuso mitigó en parte las

condiciones para esas federaciones familiares no dependientes de la DNA, en

donde se les seguía exigiendo la necesidad de tener un año de vida antes de las

elecciones, pero se les posibilitaba la participación, sin tener que estas sometidas a

la jurisdicción de la DNA. Se permitía de esta forma que las asociaciones de la

Iglesia -prácticamente las únicas que eran independientes del Movimiento- pudiesen

elegir a sus propios candidatos.

De las enmiendas presentadas a favor del nuevo cauce, la mitad de los

enmendantes151 fueron exclusivistas a favor de las Federaciones del Movimiento;

once solicitaron que pudieran presentar candidatos todo tipo de asociaciones

familiares152 y por el contrario, sólo dos153 fueron los que solicitaron que las

asociaciones del Movimiento no tuvieran esa facultad. Como se ve la actividad

enmendante de los falangistas fue mucho más activa que la de los hombres

procedentes del sector católico.

En los debates en la Comisión, Monseñor Olaechea154 apoyaba a los

falangistas en la petición de las asociaciones pero discrepaba en qué tipo de

asociaciones debían participar y decía en los debates en la Comisión:

"¿asociaciones? Las indispensables. ¿Autenticidad representativa? sí. Pero

150 "Nota de SGM a las Observaciones del Ministro de la Gobernación al 'Primer Borrador de la LRF''". AGA, SGM, caja 92. 151Solicitaban que la presentación se hiciera únicamente a través de la Junta de Gobierno de la Federación Provincial de Asociaciones Familiares Luis Arroyo Arroyo (enmienda nº 4), Augusto de Bárcena y Reus (enmienda nº 5), José Manuel Mateu de Ros (enmienda nº 15), Antonio Lacleta Pablo (enmienda nº 80), Rafael Fernández de Vega (enmienda nº 82), José Morán Navadón (enmienda 90), Vicente Lerma Andreu (enmienda nº 26), José María Gutierrez del Castillo (enmienda nº 56), Adolfo Garrachana Muñoz (enmienda nº 63), Amador Almazano Garcés (enmienda nº 83), Juan de Llobet Llavarí (enmienda nº 85), Miguel Irurzun Goicoa (enmienda nº 87), Ramón Muñoz-González (enmienda.nº 88), Ezequiel Puig Maestro-Amado (enmienda nº 91). 152 José Lafont Oliveras (enmienda nº 10), José López Medel (enmienda nº 12), Ulpiano Jambrina Bonafonte ( enmienda nº 34), Pedro Doblado Claveríe (enmienda 47), Antonio García Bernalt (enmienda Nº 51), Miguel Fagoaga (enmienda nº 41), Ramón Bonilla Echeverría (enmienda nº 44), José Moreno Torres (enmienda nº 60), Rafael Salgado Torres (enmienda 77), David Ferrer Garrido (enmienda 86), Pío Cabanillas (enmienda nº 92)

153 Estos fueron Luis Sánchez Agesta (enmienda nº 79) y Eduardo Villegas Girón (enmienda nº 57). 154 Debates en la Comisión, YA, 25 de mayo de 1965.



205

asociaciones vivas, representativas." Y atacaba a las Asociaciones del Movimiento

considerando que si se admitían entonces las Cortes serían:

"un diálogo entre el Estado y sus delegados nombrados por el que tiene el poder político", pues estas organizaciones, en palabras del prelado, "son asociaciones mediatizadas sin carácter político representativo. Son mediatizadoras porque tienen en la mano el poder político, además del poder económico"

Los falangistas contestaron al Prelado a través de Raimundo Fernández

Cuesta155, quien estuvo de acuerdo con la defensa de las asociaciones, pero con

ciertas limitaciones: las de pertenecer a las Federaciones Provinciales. Jorge

Jordana de Pozas156 apoyaba a su correligionario y fue más explícito:

"a no ser que mi obispo declare expresamente lo contrario, este procurador, el más humilde de los católicos españoles, votará en contra de que se incluya en el nuevo apartado a la Confederación Católica de Padres de Familia".

Como hemos visto la Confederación Católica de Padres de Familia fue

promovida por la Jerarquía y deseaba que pudiese presentar candidatos.

En la Comisión algunos partidarios de las Asociaciones, viendo la cerrada

postura de SGM se opusieron a las mismas para evitar males mayores. Así, el

rector de Salamanca, doctor Balcells, quien pidió "asociaciones vivas, expresivas de

las corrientes de opinión pública"157, votó en contra del apartado que las incluía entre

los cauces para presentarse a candidato.

ABC158, que ya se había manifestado en contra de la participación

asociacionista en las elecciones, aumentó su oposición debido a las restricciones

con las que se las quería introducir en el Proyecto de Ley, y consideraba que de ser

aceptado el cauce asociativo para la presentación de candidatos...

"...se politizaría en exclusividad, a favor de dos grandes, dignísimimas, no exclusivas, pero sí excluyentes fuerzas políticas. Las que monopolizan, por un lado, el Movimiento; las que monopolizan por otro, las organizaciones seglares de la Iglesia en España".

155 Debates en la Comisión, Arriba, 25 de mayo de 1967. Fernández Cuesta afirmaba : "para evitar una proliferación excesiva de candidaturas, deben basarse en la presentación por parte de las Federaciones Provinciales, donde están representadas no sólo las asociaciones creadas por la Delegación Nacional del mismo nombre, sino también las reguladas por el Ministerio de la Gobernación". 156 El Alcázar, 29 de mayo de 1967. 157 El Alcázar, 26 de mayo de 1967. 158 ABC, 24 de mayo de 1967.



206

El Alcázar159, aunque sí estuvo de acuerdo con la participación de las

asociaciones en el juego político, no lo estaba tanto con el tipo de asociaciones que

podrían hacerlo:

"Lo que hay que evitar a toda costa es la sanción de privilegios(..) Igual nos da que se trate de asociaciones ligadas a la SGM, que de las Asociaciones que llevan el nombre de católicas. Ni las primeras pueden representar al Movimiento-comunión en los principios, ni las segundas pueden representar a los católicos".

Finalmente, la Ponencia tras de examinar las enmiendas consideró, sin dar

razón alguna, que prefería mantener el texto enviado por el Gobierno, sin perjuicio

de que alguno de los ponentes emitiera un voto particular cuando llegara el caso.

En la Comisión el texto se aprobó con nueve votos en contra y con el voto

particular del ponente Asís Garrote en favor de las asociaciones familiares.

Una vez más, los deseos de los defensores de las asociaciones familiares

habían fracasado. La representación se abriría gracias a los procuradores

familiares, pero la falta de apoyo de un grupo organizado impidió que se pudiera

hablar de una campaña suficientemente eficaz que llegase a la mayoría de los

electores.

9. LA IMPORTANCIA REAL DE LAS ASOCIACIONES DE CABEZAS DE FAMILIA, SUS FEDERACIONES Y LA U.N.A.F.

El interés despertado por el tema del asociacionismo familiar fue evidente y,

a veces, apasionado. Pero, ¿realmente, las asociaciones familiares tenían

importancia en la vida del país, o eran más bien, unas entidades ficticias al servicio

de unos intereses concretos y sin una verdadera actividad?. Para SGM no había

duda de que las Asociaciones de Cabezas de Familia -con sus órganos provinciales

y nacional- tenían una gran importancia. Entre otras muchas razones, por la gran

159 El Alcázar, 29 de mayo de 1967. afrimaba: "[la unidad en los principios fundemantales] ya no es obstáculo para pedir el reconocimiento jurídico del pluralismo político y social que manifiesta la vida española en el actual momento histórico. No se ve ya como incompatible la unidad de España con la sanción del pluralismo ideológico o, al menos, asociativo". Asimismo, reconoce que es necesario legislar el pluralismo político ya que, "si no se hace ahora, habrá que hacerlo pronto, reformando nuestra Ley vigente de Asociaciones".



207

cantidad de afiliados que tenían160: en febrero de 1966 existían 530 Asociaciones de

Cabezas de Familia161, 32 asociaciones de familias numerosas162, y 41ºasociaciones

de Padres de Niños Subnormales.

En julio de 1966, cuando se creó la UNAF, ésta agrupaba a 1143

Asociaciones Familiares, con unos cuatro millones de adheridos163. Finalmente, en

1967, la UNAF declara tener un millón ochocientos mil cabezas de familia afiliados,

pertenecientes a 1.700 Asociaciones de Cabezas de Familia164. Es decir -contando a

cinco miembros por familia-, 9 millones de españoles estaban representados en

esas asociaciones. Una cifra nada despreciable.

Presidencia165, en el documento elaborado para defender los fundamentos en

los que descansa la LRF, destaca el valor de la familia, entre otras cosas, por su

gran actividad asociativa y, citando los informes de la UNAF, dice que las

"Asociaciones Familiares agrupan a 1.800.000 cabezas de familia". Sin embargo, en

un documento escrito pocos meses después reconoce que "sólo un porcentaje muy

reducido de cabezas de familia forma parte de las Asociaciones familiares"166.

Se puede decir que los datos de la UNAF eran posiblemente ciertos, pero

sólo en cierta manera. Por los datos mencionados podemos ver que, de febrero a

julio de 1966, han pasado de 530 a 1143 Asociaciones de Cabezas de Familia; y a

principios de 1967 estaban constituidas ya 1.700. Es evidente que la constitución se

hacía por "decreto" del Gobernador Civil, y sólo los trámites legales retardaban un

poco la creación de estas Asociaciones. La actividad de estas asociaciones,

surgidas desde arriba, no debió ser muy fructífera en general. En 1973, la Dirección

160 El elevado número de sus asociaciones y de sus miembros fue uno de los argumentos utilizados en las enmiendas para solicitar que estas asociaciones pudiesen presentar candidatos. Así lo hicieron, por ejemplo, Juan Llovet Llavarí (enmienda nº 85), Miguel Irurzun (enmiend nº 87), José Moreno Torres (enmienda nº 60) etc. 161 Carta de Jorge Jordana de Pozas a Casimiro Morcillo , 16 de febrero de 1966. AGA, SGM, legajo 395. 162 Anexo 4º, de la reunion de presidentes de Federaciones Provinciales de Asociaciones provinciales de Asociaciones Familiares. febrero de 1966. AGA, SGM, caja 395. 163 El dato está en el Archivo Francisco Franco, leg. 35, fol. 7 a 12. Tomado de la nota a pie de pagina en Suárez Fernández, Luís, Francisco Franco y su tiempo, tomo VII, Fundación Nacional Francisco Franco, Madrid, 1984, pág. 350. 164 "Observaciones del Ministro Secretario General del Movimiento al Anteproyecto de LRF", AGA, SGM, caja 92. 165 "Fundamentos Teóricos del Proyecto de la LRF", AGA, SGM, caja 630. 166 "Nota de Presidencia al Informe de la Ponencia sobre la LRF'", AGA, SGM, caja 630.



208

General de Seguridad elaboró un informe acerca de las actividades de estas

Asociaciones en toda España. Los resultados hablan por sí mismos: por ejemplo, de

las de Almería se dice que fueron constituidas por el Gobernador Civil y que "la

mayoría de ellas no ha desplegado actividad alguna", de las de Jaén se afirma que

"su actividad es prácticamente nula". En Isla Cristina, prácticamente pertenecían a

la Asociación todos los cabezas de familia167, etc.

Una vez constituidas las asociaciones en el ámbito local era fácil constituir la

Federación Provincial de Asociaciones de Familia: las de Cabezas de Familia lo

tenían que hacer obligatoriamente y, las de fines específicos -en su mayor parte,

promovidas por el Movimiento168- no tuvieron inconveniente en afiliarse. Las únicas

que estuvieron más reticentes a la hora de afiliarse a las Federaciones Provinciales

fueron las dependientes de la Jerarquía eclesiástica, y así lo manifestaba Jordana

de Pozas en carta a Solís169:

"para tu satisfacción te diré que hasta ahora no hemos encontrado ninguna resistencia significativa para federarse por parte de todas las asociaciones, que, por ser de fines específicos, no estaban sujetas a nuestra jurisdicción. Solamente por parte de algunas asociaciones confesionales se nos ha solicitado un dilación en la respuesta. supongo que motivadas por la ausencia de las jerarquías eclesiásticas producida por el Concilio".

De esta forma son compatibles las versiones de la UNAF y de Presidencia:

era cierto que un gran porcentaje de los Cabezas de Familia pertenecía a las esas

asociaciones, pero no es difícil suponer que, los alcaldes170, a petición del

Gobernador Civil, constituyeran las asociaciones y pidieran a los habitantes del

pueblo que se inscribieran, o quizá, se les inscribía directamente, para después

tener una vida, en la mayoría de los casos, inexistente.

Todo el Movimiento asociativo se empezó a desarrollar en previsión de la

incorporación de los Procuradores familiares, pues al fin y al cabo, la participación

167 AGA, Cultura, caja 431. 168 "Nota de SGM a las Observaciones del Ministro de la Gobernación al 'Primer Borrador de la LRF'". AGA, SGM, caja 92. 169 La carta es del 27 de diciembre de 1967. AGA, SGM, caja 395. 170 No era infrecuente que la Asociación tuviera su domicilio en la Delegación Provincial, caso de Alicante, o en los ayuntamientos. (Lista de las asociaciones y sus domicilios en AGA, SGM, caja 395).



209

de las familias en las tareas públicas era su "función principal"171. Por eso, la SGM

constituyó en poquísimo tiempo un vasto movimiento asociativo. Movimiento

asociativo que fue ficticio: una vez que la legalidad impidió la participación de estas

asociaciones en los distintos niveles de la vida pública, se olvidaron prácticamente

de los otros fines para las que fueron creadas: cooperar con las instituciones

educativas, de beneficencia y de emigración, colaborar con las cuestiones de

moralidad pública etc.172. De lo anterior se puede deducir que, aunque unas pocas

asociaciones sí desplegaron cierta actividad, la mayoría fueron constituidas al solo

objeto de servir de cauce a los hombres del Movimiento en su promoción política.

10. EL ESTATUTO DE LAS ASOCIACIONES POLÍTICAS Y LAS ASOCIACIONES FAMILIARES

El Estatuto de la Asociaciones Políticas, aprobado en diciembre de 1974,

que tantas expectativas había despertado y que tan pocos frutos dio,

aparentemente se sale fuera de nuestro tema de las asociaciones de cabezas de

familia en su intento por promover candidatos a los cargos públicos. Silva173, aunque

consideró que ese intento fue de gran trascendencia, entendía que no se podía

equiparar con el estatuto de asociaciones:

"un intento asociativo de gran trascendencia, pero ceñido al movimiento "familiarista", que no se puede confundir con los proyectos de convertir la estructura del Movimiento Nacional en una pluralidad de asociaciones políticas que solamente afloró en los últimos tiempos de Franco, y ante la perspectiva de cambio"

A pesar de estas afirmaciones, entiendo que no se deben tomar en sentido

estricto ya que no se pueden desligar totalmente los esfuerzos invertidos en que las

asociaciones familiares pudieran participar en los procesos electorales y las

171 Borrador de carácter reservado acerca de la regulación de la UNAF. AGA, SGM, caja 395. 172 Dictamen del Consejo Nacional sobre la "Representación Pública de la Familia", de marzo de 1963. AGA, SGM, caja 395. 173 Silva Muñoz, Federico, Memorias Políticas, op. cit., pág. 91.



210

Asociaciones Políticas creadas a partir de 1974. De esta forma, Tusell174 cuando

afirma que la cuestión del asociacionismo, aunque no era de rango estrictamente

constitucional, fue la cuestión política más importante o, incluso, la única importante

a mediados de los sesenta y hasta la muerte de Franco, incluye dentro de este

asunto tanto a la Ley de Asociaciones de Gobernación como el fallido Proyecto de

la LACF.

En cierta forma es lo que se puede deducir de las afirmaciones de Fraga175

en el Pleno del Consejo Nacional del 15 de diciembre de 1969. El ya ex ministro de

información, al referirse a la situación en que las asociaciones quedaban según la

reestructuración de la SGM debatida en ese Pleno afirmó:

"El texto que se nos propone suprime la DNA y no incluye ni una sola vez, en todo su articulado, la palabra asociación o asociaciones.

(..) Los muchos hombres del Movimiento creemos que el proceso de desarrollo político y de apertura deben continuar, a todo trance; nos encontramos en una grave crisis de conciencia. Hablemos claro: los hombres que nos hemos batido por la representación familiar, por la libertad de las ideas y de su expresión; los que hemos presentado al país la Ley Orgánica como una etapa decisiva en la institucionalización y la apertura (no a la siniestra, sino hacia el futuro), tenemos que dejar constancia de que no hemos intentado engañar a nadie".

Como se ve, Fraga, unía su antigua lucha por el asociacionismo familiar con

la apertura política a través de las asociaciones.

También se puede deducir lo mismo de las afirmaciones que el consejero

nacional por Alicante, Soler Llorca176, hizo en noviembre de 1968, en el seno del

Consejo Nacional, momento en que se discutía el papel de las asociaciones dentro

del Estatuto Orgánico del Movimiento; y no hay que olvidar que este Estatuto fue el

origen del posterior Estatuto de Asociaciones Políticas177. Decía el consejero

nacional:

"Hace muy poco han sido autorizadas por el Consejo de Ministros las Asociaciones de Estudiantes. No hace mucho se ha dado la independencia a Guinea. Les hemos dado nada menos que una República constituida en democracia inorgánica. ¿Es que los españoles no estamos aún maduros políticamente? ¿Por qué, si no todas al menos las asociaciones familiares, las que han de constituir los Consejos

174 Cfr. Tusell ,J., Carrero, op. cit., pág. 286. 175 Citado en Badía, Juan Ferrando, El Régimen de Franco, op. cit., pág. 177. 176 Citado en Badía, Juan Ferrando, El Régimen de Franco, op. cit., pág. 168. No cita la fuente. 177 Cfr. López Rodó, Memorias: Años Decisivos, op. cit., pág. 372.



211

Locales y Provinciales, no pueden actuar electoralmente?178 En España se pueden elegir concejales, diputados provinciales, esperamos que Alcaldes y Presidentes de Diputación, procuradores en Cortes y consejeros nacionales. Se eligen nombres y no partidos. ¿Y por qué no pueden intervenir en su elección asociaciones de diversas tendencias y simpatías por determinados candidatos? ¿Quién los va a proponer? ¿Los Gobernadores, el Ministerio de la Gobernación?"

Me parece que esta cita apoya mi hipótesis acerca de que las asociaciones

familiares estaban directamente relacionadas con las pretensiones de que en un

futuro se crearan las asociaciones políticas.

Pero más que en las citas ya señaladas, entiendo que la relación entre las

pretensiones de la LACF y el Estatuto de Asociaciones Políticas, habría que

buscarlas en sus articulados. Ambas leyes pretendían abrir un cauce de

representación a través de las asociaciones y la denominación era lo de menos. En

todo caso, si existían diferencias en cuanto a su importancia, éstas beneficiarían a

la LACF en detrimento del Estatuto de Asociaciones Políticas, ya que de haberse

aprobado la primera, las asociaciones familiares hubieran tenido una capacidad de

actuar en la vida política que nunca hubieran podido ejercer las asociaciones

políticas creadas a partir de 1974.

El complicado lenguaje utilizado por la dictadura, con el fin de dar

consistencia doctrinal a los cambios introducidos, fue siempre muy ambiguo; y si a

las asociaciones familiares no se les quiso dar el nombre de "políticas", no fue por

que su finalidad no lo fuera, sino simplemente por "necesidades" del léxico del

Estado Autoritario para ocultar lo evidente. Por eso entiendo que las Asociaciones

Políticas encuadradas dentro del Movimiento no se pueden desligar del intento

realizado con el fin de que las asociaciones de cabezas de familia pudiesen

promocionar hombres hacia la política. Éstas fueron las que permitieron, tras varios

lustros de lucha, abrir el camino para las Asociaciones Políticas encuadradas dentro

del Movimiento

Con respecto a la elaboración del Estatuto de Asociaciones Políticas,

Fernández Miranda, después de un primer intento fracasado, volvió a proponer en

mayo de 1970 un nuevo texto del Estatuto de Asociaciones Políticas a la Comisión

178 El subrayado es nuestro.



212

Permanente del Consejo Nacional179. Éste tenía algunas mejoras con respecto al

anterior; sin embargo la polémica se desató de nuevo en la opinión pública y entre

muchos procuradores en Cortes; especialmente entre los "familiares" que

solicitaban que ese Estatuto fuera discutido y aprobado en las Cortes, en vez de en

el Consejo Nacional.

A pesar de todas las presiones, este segundo intento no se aprobaría ni en

el Consejo Nacional, ni en las Cortes. Hubo que esperar a que fuera Arias Navarro

el que le diera el espaldarazo definitivo a un tercer Proyecto redactado por Utrera

Molina, Ministro Secretario del Movimiento, en sustitución de Fernández Miranda.

El Decreto-Ley de 20 de diciembre de 1974 permitió que se iniciaran los

trámites para poder constituir las primeras asociaciones políticas del franquismo.

Como es bien conocido, el Estatuto no fue bien recibido debido a su carácter

restrictivo y a la existencia de que un gran número de controles evitaban cualquier

posibilidad de hacer una oposición real. El preámbulo decía, entre otras cosas, que:

"En unos momentos históricos en que la democracia tradicional de nuestro siglo resulta aquejada por la insuficiencia de la representación (..) [España] está en condiciones de ofrecer, ahora, una manifestación asociativa política, que amplíe considerablemente la participación de los españoles en su destino político e histórico, en el marco de una legalidad amplia y no excluyente, que se proponga estimular la participación política y realizar el control del poder rectamente desde las opiniones y pareceres políticos, y ofrecer nuevas vocaciones políticas al servicio de España."

Esa ampliación de la participación en la política estaría regulada por la base

tercera que permitiría a esas asociaciones poder participar en los procesos

electorales:

"(..)Para estimular la participación popular las Asociaciones podrán concurrir en los procesos electorales, en la forma y con los requisitos establecidos por las Leyes, salvo en los correspondientes a las entidades sindicales y profesionales"

Pero esa posibilidad, realmente innovadora con respecto a lo que había

existido hasta ese momento y a los dos anteproyectos del Estatuto anteriores, no

sería fácil de conseguir debido a las dificultades reales que suponía constituir una

Asociación Política. Éstas debían ser de carácter nacional (base 5); dependerían del

Consejo Nacional para su reconocimiento, suspensión y disolución (base 6); para

179 Se puede ver, de forma bastante pormenorizada los avatares políticos de este segundo intento en Badía,



213

poder constituirse serían necesarios más de 25.000 miembros, distribuidos en por lo

menos 15 provincias, pero éstas si tenían menos de 500.000 habitantes deberían

tener un número de afiliados no inferior al cinco por mil del censo, las provincias que

tuvieran entre medio millón y un millón de habitantes, al cuatro por mil, y las

superiores al millón al tres por mil (base 15).

Entre las observaciones hechas por los distintos ministerios al Anteproyecto

podemos destacar algunas, que nos ayudarán a comprender el verdadero espíritu

que animaba a la ponencia del Consejo Nacional encargada de recibir las

"enmiendas"180.

Planificación y Marina se quejaban del exceso de garantías aparentes y

controles. La ponencia puso como excusa la necesidad de esos controles ya que

"es preciso olvidar las apariencias y pensar exclusivamente en la posible validez

real del intento", y por otra parte señala que la mayoría de los consejeros nacionales

quieren "ver con absoluta claridad que las Asociaciones no pueden convertirse en

partidos políticos". No le faltaba razón a la ponencia, las reticencias con respecto a

este Anteproyecto, por muy restrictivo que fuera, fue muy intensa.

Exteriores solicitó que se retrasara la edad de 18 años a 21 para participar

en las asociaciones, pero fue rechazada por la ponencia, aduciendo que el Estatuto

Orgánico del Movimiento, de 1968, lo permitía.

Gobernación solicitó que se sustituyera la expresión "ámbito del Movimiento

Nacional" por "ámbito de los Principios del Movimiento Nacional" situada en la base

primera que decía: "El derecho de los españoles a asociarse libremente para la

acción política, se regulará de modo que se ejercicio se realice en el ámbito del

Movimiento Nacional..". de forma que, decía Gobernación, "se elimine toda

suspicacia sobre la idea del asociacionismo dentro del Movimiento-Organización".

La ponencia la rechazó, aduciendo que la actividad política se hacía dentro de la

Juan Ferrando, El Régimen de Franco, op. cit., pág. 194-238. 180 Me baso en el documento titulado "Observaciones al Anteproyecto de Bases Sobre los Criterios Políticos del Estatuto Jurídico del Derecho de Asociación Política", consta de 11 folios sin membrete, ni fecha, ni firma. Está hecha por la Ponencia encargada del Consejo Nacional. AGA, SGM, caja 280.



214

institución del Movimiento, no en los Principios. Está claro que la pretensión de

Gobernación era desligar el asociacionismo del Movimiento-Organización.

En cuanto a la capacidad electoral de estas asociaciones, Planificación

objetaba que se debía suprimir, ya que, consideraba, que interferiria con la Ley de

Cortes que no contemplaba esa posibilidad, y por lo tanto no se podría aplicar, al

ser la Ley de Cortes Ley Fundamental.

Por su parte, Marina, Relaciones Sindicales y Trabajo, solicitaban que se

fuera más explícito en cuanto a la capacidad para presentar candidaturas. No se

aceptó ninguna de las dos.

Marina, además, solicitó que se le resolvieran las dudas acerca de la

asociaciones encuadradas dentro del Movimiento y su posible exclusión del

Proyecto. La ponencia contestó que si bien esas asociaciones eran "un fenómeno

distinto del específico de las Asociaciones políticas", sin embargo no quería decir

que no pudiesen convertirse en ellas, si así lo deseaban. Como dentro de estas

asociaciones dependientes del movimiento, las más organizadas eran las de

Cabezas de Familia, estaba claro que la puerta que se abría estaba destinada

especialmente para ellas. Con esto se reafirma la hipótesis señalada anteriormente

de que se buscaba lo mismo, aunque por distintos caminos.

Planificación solicitó que Comisiones Organizativas, que eran el embrión de

una asociación política concreta, tuviera que tener unos cien miembros, mientras

que el Anteproyecto pedía sólo 25. A la vez entendía, junto con Trabajo y Educación

y Ciencia, que el número necesario para constituir una asociación -25.000- y para

poder presentar candidaturas -50.000181- era demasiado bajo. La ponencia contestó

negativamente a este aumento de restricciones.

Como se puede observar, muchos de los ministros no deseaban, en

absoluto, que se empujara el movimiento asociativo. Gobernación, por el contrario,

se quejó de que se exigiera la cantidad de 50.000 afiliados para poder presentar

candidatos, y que de ésos nunca más de la mitad podían pertenecer a una misma

181 Esta última cifra después se suprimió.



215

provincia182. La ponencia contestó, que si bien las cifras eran meramente indicativas,

era necesario evitar la excesiva concentración de afiliados en la misma provincia ,

ya que esto sería "una garantía contra el regionalismo autonómico."

Podemos comprobar que, con alguna excepción, la mayoría de las

objeciones por parte de los ministerios no eran especialmente aperturistas. Parece

claro que el Gobierno no era muy proclive a las asociaciones, por lo que las

retrasaron todo lo que, desde un punta de vista político, se pudo, y cuando ya no se

pudo, se intentó, con salvedades, que fuera lo más restrictivo posible.

En agosto del año siguiente, es decir, 1975, se aprobó por decreto las

condiciones para que las Asociaciones Políticas legalmente constituidas pudieran

presentar candidatos a las elecciones183. Éstas podrían participar en las elecciones

para los órganos representativos del Movimiento; las corporaciones locales -

concejales, alcaldes-; las corporaciones provinciales -diputados y presidentes de a

diputación-; para procuradores en Cortes por los grupos familiares y de la

Administración Local, y para los Consejeros Nacionales. (art. 2). Su participación se

concretaría en presentar candidatos, apoyar en la campaña, y fiscalizar la limpieza

de las votaciones (art. 3)

Con este Estatuto el Movimiento-Organización había conseguido gracias al

Estatuto de Asociaciones, lo que llevaba decenios buscando: que las asociaciones,

salidas de su seno, y fiscalizadas por él, pudiesen concurrir a todo tipo de

elecciones en el ámbito local, provincial y nacional. Es cierto que ninguna

Federación Provincial de Asociaciones Familiares se acogió a esta nueva

posibilidad, pero esto refuerza la hipótesis de que lo que se deseaba no era

potenciar el movimiento familirista, sino buscar unos cauces más amplios de

participación. Una vez que se percibía en el horizonte cercano la posibilidad de

crear asociaciones con verdadero significado político, las asociaciones familiares

quedaron olvidadas como un instrumento inservible.

182 Este requisito se suprimió. 183 Decreto de 23 de agosto de 1975, BOE de 29 de agosto "Condiciones para la concurrencia electoral de las Asociaciones Políticas".



216

A pesar del enorme esfuerzo invertido durante cerca de dos décadas para

crear unas asociaciones capaces de promocionar políticos a los órganos

representativos del país, los frutos concretos fueron escasos. Pocos meses después

de aprobado el Estatuto de Asociaciones Políticas y el Decreto que lo regularía,

moría Franco, y ningún tipo de elecciones se celebraron; por lo que, después de

tanta lucha, las asociaciones no pudieron participar en ningún acontecimiento

electoral.

Otra cuestión muy distinta es si esa intensa lucha sirvió para crear una

conciencia colectiva en favor de la democracia. Y aunque podríamos sugerir que sí,

que la enorme repercusión que tuvo en la prensa el tema asociativo debió afectar

positivamente en ese aspecto, es una pregunta que escapa a este estudio y a la

metodología utilizada.



209

TERCERA PARTE:

LA REPRESENTACIÓN FAMILIAR EN LAS CORTES.

ELABORACIÓN DE LA LRF Y SU PUESTA EN PRÁCTICA



210

CAPÍTULO VII

LA LEY DE REPRESENTACIÓN FAMILIAR EN CORTES:

UNA APERTURA INCOMPLETA

La Ley Orgánica del Estado1 de 1967, al modificar el artículo segundo de la

Ley de Cortes, permitiría la entrada a dos procuradores por cada provincia, elegidos

por los cabezas de familia y las mujeres casadas. Más de dos décadas habían

pasado desde que el fallido Proyecto de Leyes Fundamentales, presentado por

Aunós, previera la entrada de este tercio en las Cortes. Si alguien había luchado

para que se abriese esa posibilidad, era, sin duda, la SGM a través de su

Delegación Nacional de Asociaciones. Desde los primeros intentos de Fraga en

1957, como presidente de la DNA, todos los esfuerzos habían sido malogrados; por

eso, la puesta en práctica del texto constitucional era la oportunidad esperada para

que los falangistas promocionaran a sus hombres hacia las Cortes a través del

nuevo tercio que se abría.

La LRF fue la primera de las Leyes políticas que el Gobierno llevó a las

Cortes para adecuar la realidad jurídica española al espíritu de la LOE. Esa Ley

sería una oportunidad única para comprobar hasta que punto Franco estaba

dispuesto a favorecer a los falangistas en detrimento de otros departamentos

ministeriales, especialmente Gobernación y Presidencia. El resultado no fue

especialmente satisfactorio para la SGM; como vimos, las asociaciones familiares

no pudieron presentar candidatos, siendo ésta una de sus máximas aspiraciones. A

pesar de no poder contar legalmente con sus asociaciones, en las elecciones

celebradas a principios de octubre de 1967 los falangistas consiguieron en gran

1 Ley Orgánica del Estado, de 10 de enero de 1967, BOE, 11 de enero de 1967.



211

medida lo que deseaban: su inmenso aparato burocrático se impuso en la mayoría

de los casos, saliendo elegidos sus candidatos. Además de éstos, los políticos

afines a López Rodó y a Silva, apoyados por las oligarquías locales, fueron los que

consiguieron llegar a las Cortes por el nuevo tercio. Sólo un pequeño grupo de

personas independientes consiguieron superar los variados filtros para llegar a las

Cortes.

Aunque la mayoría de los procuradores familiares elegidos en las primeras

elecciones de 1967 se podían considerar como "oficiales", su llegada al Hemiciclo

sirvió para dinamizarlo. Las llamadas "Cortes Trashumantes" obligaron a los

servicios policiales a encargarse de una tarea extra; y, en las Cortes, los trabajos

parlamentarios cobraron un nuevo impulso.

En 1971 se volvieron a repetir las elecciones, siendo su influencia mucho

menor en la vida social y política que las de 1967: las grandes trabas impuestas a

los familiares, las pocas posibilidades de fiscalización en las Cortes y la propaganda

masiva en favor de los candidatos oficiales agostaron las ilusiones despertadas en

las primeras elecciones. Las de 1971 serían las últimas: la enfermedad de Franco y

su posterior muerte hicieron que la décima legislatura se prorrogase dos veces. Las

siguientes elecciones a Cortes se celebrarían con la recién estrenada democracia.

El presente capítulo se inicia con una breve exposición de lo que opinaban

los principales diarios nacionales con respecto a la LOE y a su desarrollo.

Seguidamente, se hablará de los distintos pasos que dio la LRF, desde su primer

Anteproyecto hasta su promulgación. Posteriormente se tratará de la importancia

que la Ley tuvo tanto para el Gobierno como para la prensa. Finalmente, y partiendo

de las diferencias en torno a la LRF, se analizará la Ley, empezando por sus

fundamentos teóricos para pasar a continución a tratar el articulado y las distintas

posturas que hubo en torno a él en los ministerios, en las enmiendas, en las

intervenciones en la Comisión y en la prensa. Con este recorrido, que va desde los

primeros anteproyectos hasta la misma Comisión y el Pleno que lo aprobó,

podremos ver qué es lo que cada una de las partes esperaba con la LRF y se



212

intentará extraer las consecuencias políticas de las distintas posiciones. Entiendo

que con este análisis, al averiguar cómo se hizo la Ley, podremos llegar a entender

algo mejor el por qué se convocaron las elecciones, que es al fin y al cabo uno de

los principales objetivos de este trabajo de investigación.

1. EL DESARROLLO DE LA L.O.E.: UNA INTENSA ETAPA LEGISLATIVA

Si a la LOE se le puede achacar, con toda razón, la lentitud con que se

llevaron los trabajos hasta llegar a su aprobación – debido a las cautelas de Franco

-, no se puede decir lo mismo de su puesta en práctica: pocos días después de

publicada en el Boletín Oficial del Estado, todos los ministerios implicados

trabajaban a un ritmo acelerado para sacar adelante las leyes complementarias que

deberían, por lo menos eso es lo que se esperaba, llevar a la realidad el espíritu

renovador de la Ley. Los borradores de las leyes de Libertad Religiosa, de

Representación Familiar, de Sindicatos2 y del Movimiento y su Consejo Nacional

iban y venían de unos ministerios a otros reflejando en sus observaciones las, ya

históricas, posturas enfrentadas de los distintos departamentos con respecto a la

construcción del Estado.

La prensa, animada por el espíritu liberalizador de la Ley de Prensa, se hizo

eco de esta intensa actividad legislativa, apoyando o criticando las posturas de unos

u otros, dependiendo del rotativo que se tratara. Así, Arriba3, dos meses después de

la publicación de la LOE, destacaba que la etapa legislativa que se avecinaba por el

desarrollo de la Ley, era un "momento único" y de "tal importancia" que bien

merecía ser estudiada y analizada por la prensa. Elogiaba el periódico al Ejecutivo

por la gran diligencia en la tramitación de las leyes; laboriosidad, decía, de la que

"no encontramos ejemplo alguno en la vida política de un pueblo, y desde luego

menos en el nuestro"; por lo que no cabía calificar al Gobierno de negligente, sino

que, por el contrario, opinaba Arriba que "no se está perdiendo el tiempo, y que un

2 Esta Ley tuvo que esperar hasta 1971 para poder ser aprobada debido a la fuerte oposición que encontró entre distintos Ministros. 3 "Ganar el futuro", Arriba, 26 de marzo de 1967.



213

Régimen que acomete toda esa tarea casi simultáneamente, sólo, con manifiesta

injusticia podría ser tachado de inmovilista". Terminaba el editorial elogiando el

respeto de las leyes complementarias a la LOE:

"toda la ordenación complementaria de la Ley Orgánica que vamos conociendo se acomoda, como no podría ser menos, a la línea de representatividad que aquélla y su aprobación por referéndum han impuesto"

No era de la misma opinión el ABC, quien en un editorial titulado "Vayamos

despacio, que corre prisa"4, reconocía la importancia del momento político que se

estaba viviendo, y consideraba que era necesario, incluso urgente, que se sacaran

todas las consecuencias políticas de apertura contenida en la LOE, pero que

precisamente por esa urgencia, convenía hacer las cosas bien, y hacer las reformas

con detenimiento, no quedándose en retoques formales:

"No sería de recibo contestar ahora que todo lo habíamos hecho ya, que las prácticas actuales sólo necesitan unos superficiales retoques, y que mantenemos el inmovilismo detrás de un texto puramente formal de las disposiciones complementarias de la Ley Orgánica".

El editorial consideraba que, teniendo en cuenta la importancia de las Leyes

que se estaban estudiando -Ley Sindical, Ley del Consejo Nacional y Ley Electoral5-

era mejor esperar a la nueva legislatura; tan sólo haría falta promulgar, según ABC,

la Ley Electoral que permitiera la entrada a la Cámara a los nuevos procuradores

porque, decía:

"...la autenticidad de los representantes en las Cortes próximas es una condición "sine qua non" de su autoridad moral, de su eficacia política y, en definitiva, de su capacidad para contribuir a establecer con solidez el porvenir de las instituciones".

Terminaba el editorial haciendo un llamamiento a la serenidad en pro de una

mayor calidad en el trabajo realizado en las Cortes:

"En consecuencia vayamos despacio. Un Gobierno fuerte, unas Cortes representativas -elegidas con garantías que les den autoridad- y luego las leyes. No para deformar o falsear el espíritu de la Ley Orgánica, sino para desarrollarlo y aplicarlo con limpieza"

4 "Vayamos despacio, que corre prisa", ABC, 1 de marzo de 1967. 5 En ese momento algunos creían que para las elecciones del Tercio Familiar se promulgaría una nueva Ley Electoral, y así se propuso en varias enmiendas.



214

El Alcázar6 se acercaba a los postulados del diario monárquico. El diario

dirigido por José Luis Cebrián temía que el orden de las leyes que se iban a

promulgar para desarrollar la LOE no iba a ser el más adecuado, pues, según se

deducía de las palabras del Ministro Secretario, se podía colegir que la Ley Electoral

sería la última en ser promulgada7. Por eso, opinaba el editorial, si tanta urgencia

había en promulgar las otras leyes, se podía aprobar la Ley Electoral mediante un

Decreto-Ley, ya que entendía que esta ley debía ser previa a las demás.

La postura de estos dos diarios, con respecto a la Ley Electoral, habría sido

la más lógica si de verdad se hubiera querido una verdadera apertura. Pero no era

eso lo que se deseaba; además, de haberla aprobado por Decreto-Ley, como pedía

El Alcázar, hubiera tenido el inconveniente de que no habría podido ser fiscalizada

por las Cortes; lo que, si, como señaló ABC8 refiriéndose al editorial del diario de

PESA, no iba contra la letra, sí iba contra el espíritu aperturista de la LOE. Sin

embargo, no parece que las intenciones de El Alcázar fueran inmovilistas, sino, más

bien parece, que el diario tenía mayor confianza en Franco que en las Cortes; y así

lo manifestó posteriormente cuando, al analizar la LRF, solicitó que el Jefe del

Estado utilizara su privilegio de veto para impedir que la LRF, tal como estaba

redactada y considerada muy restrictiva por el diario, fuera aprobada por la Cámara

Parlamentaria9.

El diario de EDICA, Ya10, en líneas generales, consideró positiva la LOE, a la

que consideraba como un "camino por el que echar a andar hacia el futuro"; pero

mantuvo ciertas reservas, pues creía que no resolvía del todo "algunos problemas

6 "¿Cual será la siguiente?: Nuevas Leyes Políticas", El Alcázar, 9 de marzo de 1967. En ésta época el periódico estaba dirigido por José Luis Cebrián. Momento en el que el diario fue uno de los más atrevidos, junto al Madrid, en sus críticas al Gobierno. Esta etapa acabó el 28 de septiembre de 1968 cuando el Ministerio de Información suspendió el periódico, debido a una querella presentada por la Hermandad del Alcázar, a quien se tenía arrendado el diario. Ésta hermandad adujo que se había incumplido el contrato de arrendamiento al no respetar el periódico la cláusula de "fidelidad al Caudillo". Cfr. Barrera del Barrio, C., Periodismo y Franquismo..., op. cit., págs. 127-131. 7 La deducción del diario madrileño fue acertada, aunque se quedó corta en sus previsiones, ya que la esperada Ley electoral no se aprobó en ningún momento. 8 "Representación familiar", ABC, 12 de marzo de 1967. 9 "El veto legal no va contra las instituciones", El Alcázar, 17 de abril de 1967.



215

que el régimen tiene planteados"11. Si no le agradó plenamente la que sería la senda

jurídica por donde tenía que deslizarse la nueva apertura, tampoco dejó de temer

por las leyes complementarias que se tenían que promulgar en los siguientes

meses. Así, al día siguiente de la aprobación de la LRF -la primera Ley

complementaria de la LOE- exponía sus temores acerca de la posibilidad de que se

cercenaran los deseos de apertura de la que "han dado muestras inequívocas todos

los españoles", y sugería que, si se quería por parte del Gobierno granjearse la

adhesión de la mayoría, a la vez que una estabilidad duradera, era necesario que

los legisladores y gobernantes se esforzaran "para que sin trampas y sin dilación,

las leyes en curso de elaboración reporten sensiblemente (..) un incremento en el

grado de eficacia representativa de orden político". Ese incremento no se produjo

según el deseo de los directivos del Ya, que se lanzaron con gran constancia a la

crítica de las leyes complementarias de la LOE.

El diario Madrid, desde la llegada de Calvo Serer a la presidencia del

periódico, el 19 de julio de 1966, se convirtió en un aguijón permanente para el

Gobierno12. La nueva línea editorial se estrenaría con un artículo sobre la futura Ley

Orgánica del Estado, que hasta ese momento era totalmente desconocida para la

opinión pública. A partir de ese momento, el periódico se decantaría por la llamada

insistente a la pluralidad en las anticuadas estructuras políticas españolas; y así, su

segundo editorial de la nueva época, del día 8 de septiembre, se titulaba "¿Estamos

en un sistema representativo?", donde se pedía una mayor representatividad en las

Cortes.

Pronto le seguirían otros editoriales en la misma línea, reivindicando mayor

libertad y un concepto amplio de lo que se podía entender por el Movimiento. En

cuanto a la LOE, fue parco en alabanzas y, aunque la observaba con cierta

esperanza, entendía que más importante que la misma LOE era el desarrollo de las

10Eulogio Ramírez, "Para una mayor representatividad", Ya, 11 de marzo de 1967. 11 "Razones y sinrazones", Ya, 7 de diciembre de 1966.



216

leyes complementarias13; por lo que consideró, en el momento de ser aprobada, que

no era el momento adecuado para "gastar ahora todos los cohetes para celebrar la

nueva singladura. Guardaremos unos cuantos para las próximas etapas, cuando se

satisfagan completamente ilusiones y esperanzas"14. Durante el mes de diciembre

defendió la existencia de organizaciones que sostuvieran la pluralidad de las

candidaturas para las elecciones en el ámbito municipal, sindical y familiar en varios

artículos, arguyendo que "no hay régimen democrático sin pluralismo democrático,

sin pluralismo en las candidaturas"15.

Pero los "cohetes guardados" para las leyes complementarias se quedaron

en las estanterías del diario, y en vez de cohetes festivos salieron criticas: las

primeros fueron para la LOM y su CN y después llegó el turno a la LRF y a la Ley

Sindical.

Igual de críticos con los procesos legislativos se mostraron los diarios

catalanes Destino y el Correo Catalán. Destino16 refiriéndose a la LOM y su CN, a la

Ley Sindical y a la LRF, afirmaba:

"Ninguno de los tres proyectos ha despertado en la Prensa y en la calle un entusiasmo, diríamos, "indescriptible" más bien ha sucedido lo contrario."

En el mismo sentido de Destino, se expresaba el rotativo barcelonés El

Correo Catalán17, quien pedía a los procuradores encargados de la elaboración de

los tres proyectos que los mejorasen:

"No es esto lo que se esperaba (..) resulta desconcertante para muchos españoles, en cuya mente y corazón la Ley Orgánica del Estado y su propaganda oficial habían alentado la esperanza de horizontes más amplios".

12 Sobre la línea editorial de estos primeros meses del "nuevo" Madrid se puede ver Barrera del Barrio, C., El diario Madrid Realidad y Símbolo de una Época, EUNSA, Pamplona, 1995, págs. 103-140. Los editoriales del Madrid acerca de la LOE los tomo de este libro. 13 "Discrepancias en la unidad", Madrid, 10 de diciembre de 1967. 14 "Lo que queda por hacer", Madrid, 17 de diciembre de 1966, 15 "Leal oposición", Madrid, 8 de diciembre de 1966, También hay referencias a la necesidad de la legalización de las corrientes el 9, 10, 12,19, 29 etc. 16 Manuel Jiménez de Parga, "Desilusión o tres s de Ley", Destino, 1 de abril de 1967. 17 Wifredo Espina, El Correo Catalán, 26 de marzo de 1967.



217

2. LA LABORIOSA TRAMITACIÓN DE LA L.R.F.

La LRF no era la Ley más importante de las que debían desarrollar la LOE.

La LOMN y su CN y la Ley Sindical, entre otras, le superaban en importancia

política. Pero al ser la primera que se debía elaborar, marcaría en cierto modo la

pauta de lo que iba a suceder con el resto. Iba a ser la prueba de fuego por la que

debía pasar el Gobierno para demostrar la veracidad de sus declaraciones en favor

de la apertura.

Al igual que sucedió con otras muchas leyes, la LRF fue el fruto de una

intensa confrontación entre las distintas familias. Pugna de la que Presidencia,

apoyada por Gobernación, quedó como la gran triunfadora. Y como muestra del

equilibrio establecido por Franco no faltaron ciertas concesiones a la SGM. Los

católicos, cada vez con menos poder, prácticamente pasaron inadvertidos.

Los primeros borradores los elaboraría la SGM en enero y febrero de 1967.

A Pesar de que los títulos pueden ser un poco equívocos, para citarlos utilizaremos

la propia denominación dada por el departamento dirigido por Solís. Al de enero lo

denominaremos "Anteproyecto de LRF en Cortes"18, y al de febrero "Primer Borrador

del Anteproyecto de LRF en Cortes"19. A este último se le llama "Primer borrador..."

porque debió de ser el primero que se mandó a los distintos ministerios, y se puede

deducir, por su redacción, que el de enero fue un borrador utilizado sólo en el

interior de la SGM. En ellos estaba previsto que las Asociaciones Familiares fueran

prácticamente las únicas que pudieran presentar candidatos, y que el Proyecto de

Ley debería ser enviado a las Cortes por la SGM; sin embargo, en ambos casos no

lo consiguieron, ya que las asociaciones familiares no pudieron presentar

candidatos, y fue Presidencia la encargada de enviarla a las Cortes y de presentarla

ante el Pleno, en la persona de Carrero.

18 AGA, SGM, caja 92. Consta de cuatro folios mecanografiados, con fecha de enero de 1967. Manuscrito, en la primera página, se puede leer: "Secretaría General, enero 67". Aunque no tiene firma, por la redacción no puede haber duda de que salió de la SGM. Debió de ser una primera redacción que no se envió a los distintos ministerios, ya que tiene multitud de anotaciones y tachones, muchos de los cuales están corregidos en el "Primer Borrador..." de febrero. 19 AGA, SGM, caja 92. Es una modificación del anterior con fecha de febrero de 1967.



218

El Ministro de la Gobernación elaboró una nota contestando al "Primer

borrador.." de la SGM, que denominaremos con el título que lleva el documento:

"Nota del Ministro de la Gobernación al 'Primer Borrador del Anteproyecto de LRF"20.

Este informe, además de hacer observaciones a todo el articulado, va acompañado

de un análisis acerca de la importancia política del Proyecto.

La SGM, respondió al anterior con otra nota: "Nota sobre las observaciones

del Sr. Ministro de la Gobernación al Proyecto de LRF en Cortes"21, donde se

adjunta una nueva redacción del Anteproyecto ligeramente modificada con respecto

al "Primer borrador..".

En ese mes de febrero, o a principios de marzo, Presidencia tuvo que

intervenir para hacerse con el Proyecto de Ley, porque el 9 de marzo, es decir un

día antes de que el Anteproyecto fuera aprobado en Consejo de Ministros, López

Rodó envió un nuevo texto a Carrero Blanco -"Anteproyecto Definitivo a la LRF"22- al

que acompañaba una nota analizando el mismo -"Observaciones de López Rodó al

Anteproyecto Definitivo"23-. El Proyecto de Ley, según ese nuevo texto, sería

enviado a las Cortes por Presidencia -como así sucedió- y las asociaciones

familiares no estaban contempladas como cauce para presentar candidatos. Pero el

texto no debió de ser completamente del gusto de López Rodó, pues en las

observaciones mostraba su disconformidad con algunos puntos. El texto del

Proyecto de Ley aprobado en el Consejo de Ministros del día 10 de marzo fue, salvo

leves retoques, el enviado por López Rodó a Carrero. Entró en las Cortes el 16 de

ese mes.

Una vez en las Cortes, el Ministro de la Planificación temía que, debido a la

presión de los procuradores afines a la SGM, se introdujeran importantes

modificaciones a través de las enmiendas y en los debates de la Comisión. Con el

20 FHUN. Consta de 12 folios más tres anexos. Está mecanografiado en papel con membrete del Ministerio de la Gobernación. No tiene fecha, ni firma. 21 AGA, SGM, caja 92. 22 FHUN. 23 FHUN.



219

fin de evitarlo, López Rodó se reunió con Silva el 25 de marzo de 196724, ya que,

según aquél, "nos preocupaba la presión de SGM para conseguir que también los

Procuradores familiares hubieran de pasar por el control del Partido". En esa

reunión acordaron que Silva se reuniría con monseñor Olaechea, con Casimiro

Morcillo y con Martín Sánchez-Juliá –Presidente de la ACN de P-; López Rodó lo

haría con el catedrático de Derecho Civil Pascual Marín y con el Presidente de la

Diputación de Asturias, José López Muñiz.

Una vez abierto el plazo para las enmiendas, el Delegado Nacional de

Provincias, al igual que hizo, como hemos visto, con el Proyecto de la LACF, envió

un telegrama a las provincias con el propósito evidente de fiscalizar las enmiendas.

El mensaje, con fecha de 30 de marzo, decía así:

"DE ORDEN MINISTRO ADVERTIRAS A CONSEJEROS NACIONALES Y PROCURADORES EN CORTES

AFILIADOS Y DE CONFIANZA POLITICA RESIDENTES ESA PROVINCIA NO DEBERAN SUSCRIBIR NI

PRESENTAR ENMIENDAS LEYES REPRESENTACION FAMILIAR Y ORGANICA SIN PREVIA CONSULTA ESTA

SECRETARIA"25

Este mensaje, en forma cifrada, llegó a manos del Ministro de la

Gobernación, quien envió un telegrama a todos los Gobernadores Civiles, en el que

les recordaba la obligación de no coartar el derecho de presentar enmiendas26.

Debido a esta intervención de Gobernación, el Delegado Nacional de Provincias,

José Luis Taboada, envió otro telegrama el día 5 de abril a todos los Jefes

Provinciales del Movimiento27, en donde se desdecía en parte del telegrama cifrado.

En éste, entre otras cosas, sugería que las enmiendas que se fueran a presentar se

entregaran previamente a los Gobernadores Civiles, y que éstos las enviasen a la

SGM, y seguía diciendo:

"No ha estado nunca en nuestro ánimo, limitar las facultades que asisten a nuestros procuradores, pero comprenderás que es obligado, especialmente en esta ocasión, plantear cualquier actuación política a este respecto con criterio uniforme y evitar dispersiones que, en todo caso, no producirían más que confusión de conceptos y desorientación general con el consiguiente perjuicio político."

24 Cfr. López Rodó, L., Memorias: Años Decisivos, op. cit., págs. 157-158. 25 AGA, Interior, caja 2754. 26 Cfr. López Rodó, L., Memorias: Años Decisivos, op. cit., págs. 158-159. 27 AGA, Interior, caja 2754.



220

En total se presentaron 106 enmiendas, aunque ninguna a la totalidad. El

Proyecto de Ley fue enviado a la Comisión de Leyes Fundamentales. Solís intentó,

a través del Presidente de las Cortes –el carlista Iturmendi- incluir a tres falangistas

en ella, lo que motivó la protesta de Joaquín Bau, Presidente de esta Comisión, a

Antonio Iturmendi. A la vez, Joaquín Bau sugirió al Presidente de las Cortes que se

incluyera a José María Porcioles y a José María Oriol en la Ponencia28.

Finalmente, la Ponencia estuvo constituida por Tomás Allende García-

Báxter, Agustín Asís Garrote, Gonzalo Marcos Chacón, José María Oriol Urquijo,

quien, como se recordará, presentó una enmienda a la totalidad al Proyecto de la

LACF, y José María Porcioles Colomer29. Aunque no he localizado a las personas

que propuso Solís para la Ponencia, éstas pudieron ser Asís Garrote y Marcos

Chacón, ya que éstos fueron los que solicitaron en los debates de la Comisión el

cauce de las asociaciones familiares, en la línea de lo solicitado por la SGM,

además de que no gozaban de las simpatías de López Rodó. Por el contrario

Allende y García-Báxter, debía estar próximo al Ministro de Planificación, lo mismo

que Porcioles y José María Oriol Urquijo30. Es decir, la Ponencia, estaba formada

por tres procuradores contrarios a la presentación de candidatos a través de las

asociaciones (postura de Presidencia y Gobernación) y por dos a favor de ese

cauce (postura de la SGM). Y este punto era, al fin y al cabo, uno de los que más

interés suscitaron en todas las partes implicadas.

La Ponencia emitió su informe el 24 de abril, con pocas modificaciones con

respecto al texto enviado por el Gobierno. A pesar de lo anterior, Presidencia no

estuvo de acuerdo con esas modificaciones y redactó una nota criticándolas -"Nota

28 Cfr. López Rodó, L., Memorias: Años Decisivos, op. cit., págs. 154-155. La carta de Bau a Iturmendi se puede ver en el anexo documental de ese libro. Estas luchas por controlar las ponencias abogan en favor de una cierta actividad en las Cortes. 29 La composición de la Ponencia de la LRF se puede ver en el informe de ésta depués de haber analizado las enmiendas. ACE, Serie General, legajo 1179-2. 30 Cfr. López Rodó, L., Memorias: Años Decisivos, op. cit. Las referencias a Allende en el sentido de afinidad con López Rodó se puede ver en la pág. 118; para Porcioles en la 47 y 53 -entre otras muchas-; para Oriol en la 195; en sentido contrario están las referencias a Asís Garrote en la 194; y para Marcos Chacón también en la 194.



221

de Presidencia al Informe de la Ponencia sobre la LRF"31-. En ésta se quejaba

especialmente acerca de las incompatibilidades para poder presentarse a

candidato, ya que Presidencia deseaba que se fuese más explícito, especialmente

en lo referente a los cargos del Movimiento.

Los debates en la Comisión se celebraron entre los días 16 y 27 de mayo.

Como hemos visto, la única oportunidad seria para modificar una Ley residía en las

Comisiones, por lo que no es extraño que las distintas familias lucharan por tener

personas afines en ellas. Así vimos como Don Casimiro Morcillo consiguió la

Presidencia de la Comisión que iba a discutir el Proyecto de la LACF gracias a las

gestiones ante Solís, aunque finalmente esta Comisión no se reunió. En el caso de

la LRF, se ha podido localizar una carta de José Manuel Mateu de Ros32 a Solís,

para que realizara las gestiones oportunas, con el fin de incluirle en la Comisión que

iba discutir esa Ley, ya que él no pertenecía a ella. La gestión fue efectiva y este

procurador estuvo en la Comisión, lo que le permitía no sólo presentar enmiendas y

defenderlas, sino, también, participar en las votaciones.

Los debates en la Comisión fueron intensos y afloró de nuevo el tema de las

Asociaciones Familiares. Aunque las discusiones en esta Comisión se pueden ver

en el Archivo de Cortes33, he preferido utilizar las reseñas periodísticas, ya que

habiéndolas comprobado, los diarios reflejan con exactitud las palabras de los

procuradores.

Finalmente, el Pleno se reunió el 26 Junio. Por la Ponencia, García-Baxter

leyó las conclusiones de ésta. Seguidamente, Carrero leyó un discurso previo a la

votación donde hizo una apología de las Cortes Españolas como el resultado de la

verdadera representación, acorde con las tradiciones españolas y muy lejana a la

representación liberal, considerada como muy negativa para España. Hizo asimismo

una visión rápida de la importancia que se le había dado a la Familia en la

31 "Nota de Presidencia al Informe de la Ponencia sobre la LRF"", AGA, SGM, caja 630. 32 Carta de 11 de abril de 1967, AGA, SGM, caja 92. 33 "Dictamen de la Comisión sobre la LRF", ACE, Serie General, legajo 4908 (carpetas del 1 a 7).



222

legislación del Régimen, y de la conveniencia de que ese nuevo tercio accediera a

las Cortes. Este discurso estuvo basado en dos documentos internos realizados,

seguramente, para esa ocasión34. De esos dos documentos y de los discursos en

las Cortes de Carrero y de García-Baxter intentaremos extraer los fundamentos

teóricos en los que se basaba el Régimen para defender el acceso de los familiares

a las Cortes.

En el Pleno se aprobó el texto con un sólo voto en contra35. De nuevo, como

era habitual en otras muchas leyes, los procuradores, muchos de los cuales eran

contrarios al texto, se habían plegado a las exigencias del ejecutivo: era fácil discutir

en las Comisiones, pero más peligroso políticamente señalarse en la votación del

Pleno. El decreto que dictaba las normas para las elecciones se publicaría en

agosto de ese año y en octubre se celebrarían las primeras elecciones para el

Tercio Familiar.

Al estudiar las enmiendas y las intervenciones de los procuradores en las

Comisiones, no puede haber duda de que la actuación de los procuradores en las

Cortes, no era, en líneas generales, la de francotiradores, sino que, por el contrario,

existían unas directrices por parte de los líderes de cada una de las familias. Entre

las tres que más poder tenían, la Falange era la más activa. Esto se ha podido

comprobar en el estudio del Proyecto de la LACF, y lo mismo se puede ver en la

LRF. Y también apoya lo anterior, el estudio realizado por Garrorena Morales36 con

respecto a los ruegos y preguntas en la IX y X legislatura. En ese resumen de la

labor fiscalizadora de los procuradores de las distintas familias, se puede comprobar

como, entre la suma de los falangistas de primera hora, los pertenecientes al

Movimiento-Organización y los Sindicalistas, presentaron un total de 186 ruegos y

preguntas en la novena legislatura, y 258 en la décima; por el contrario, entre todos

los procuradores procedentes de grupos católicos (AC, HOAC y ACN de P) se

34 "Fundamentos Teóricos del Proyecto de la LRF" y "La Familia Elemento Básico de la Sociedad y del Estado", ambos en AGA, caja 630. 35 BOCE de 26 de junio de 1967. 36 Cfr. Garrorena Morales, A., Autoritarismo y Control Parlamentario..., op. cit., pág. 145.



223

presentaron sólo 12 y 7 respectivamente. Garrorena Morales no incluye en la

relación a los tecnócratas, sin lugar a dudas por la indefinición característica de esta

familia.

Pero, por otra parte, y sin dudar de la capacidad del autor arriba citado en

cuanto a la posibilidad de distinguir a qué familia pertenecía cada procurador, no

debemos olvidar que estas familias eran más bien difusas y muchas veces es

realmente difícil encuadrar a los procuradores en un determinado grupo. No era

infrecuente que una persona claramente definida defendiera posiciones contrarias a

las de su mismo grupo. De esta forma afirmaba el Equipo Data en 196937:

"Los procuradores representan teóricamente un sin fin de instituciones y organismos y no es fácil llegar a una clasificación reducida de este esquema que manifieste, a su vez, una cierta coherencia ideológica o de pensamiento de los procuradores en mayor medida que en cuanto asignados a cada grupo o sector [tercio sindical, municipal, familiar, etc.]"

Por el estudio de esta Ley, y por la precedentes, hemos podido comprobar

que esta observación es parcialmente cierta. Si bien es cierto que hay posturas muy

claras con respecto a algunos asuntos, v. gr. el de las asociaciones, en otros temas

esos mismos procuradores defendían posturas contrarias entre sí. Por lo que se

puede deducir que había unas líneas maestras de actuación, pero que esas

directrices, que indudablemente venían de unos núcleos de poder claramente

identificables, no eran comparables a las que existen hoy día en los partidos

políticos, lo que convierte en aventurado, aparte casos muy significativos, encasillar

a los procuradores en una familia o en otra.

3. IMPORTANCIA DE LA L.R.F.: EL GOBIERNO Y LA PRENSA

A posteriori, conocemos que los procuradores elegidos por el tercio familiar,

a pesar de que dinamizaron relativamente los trabajos parlamentarios, fracasaron

en su intento de abrir una pequeña apertura en el estrecho marco político del

franquismo. Sin embargo, el triste resultado final, no significa que el anuncio del

estudio de la LRF en las Cortes no despertara verdadera expectación por parte de

37 Equipo Data, Quién es Quién en las Cortes, EDICUSA, Madrid, 1969, págs. 12-13.



224

todas las partes implicadas en la vida pública: en los aperturistas por el deseo de

hacer un poco más representativos los organismos del Estado y su lógico temor a la

posibilidad de que sus esperanzas quedaran frustadas, y en los inmovilistas por

todo lo contrario.

El interés fue grande a todos los niveles. El Gobierno consideró la Ley como

un paso importantísimo en el camino hacia la institucionalización definitiva del

Régimen Franquista. La prensa nacional siguió paso a paso el proceso legislativo y

el desarrollo de las elecciones, dedicándoles numerosos artículos informativos y de

opinión. Por su parte, la mayoría de los grandes periódicos extranjeros siguieron

muy de cerca la evolución de las elecciones. El interés despertado en los medios de

comunicación se trasladó a las Cortes. Los debates en éstas, que, con pocas

excepciones, se habían caracterizado por el absentismo de los procuradores y la

monotonía de las intervenciones, fueron de gran intensidad: se presentaron,

comparativamente con otras leyes importantes, muchas enmiendas, la sala estaba

repleta por los miembros de la Comisión38, así como por otras personalidades

políticas interesadas en el tema39; los debates fueron acalorados y las distintas

posturas de los procuradores encontraron apoyo en los medios de comunicación

afines. Así el Ya afirmaba: "Los debates en la Comisión de Leyes Fundamentales

de las Cortes han adquirido inusitado movimiento e intensidad. Para nosotros, este

es hecho de significación positiva"40. Por su parte, Dossier-Mundo41 afirmaba:

"Nadie con un mínimo de sentido común (...) podía negar que la experiencia tenía un fuerte atractivo político"

38 El Alcázar, 19 de mayo. Se afirmaba que en los asientos para tres personas había cuatro. 39 En la sesión del 26 de mayo, en donde se debatía si las Asociaciones de Cabeza de Familia podrían presentar candidatos, estuvieron presentes en la Comisión muchos miembros importantes del Movimiento: el Delegado de Justicia y Derecho, el Delegado de Cultura, el Delegado de prensa, la Delegada de la Sección Femenina, el Director de Estudios Políticos, el Secretario Técnico de la Secretaría General (Fueyo), el Vicesecretario de la Secretaría General (Valcárcel), y el ex Vicesecretario General (Herrero Tejedor). ABC, 27 de mayo de1967. 40 Ya, 31 de marzo de 1967. 41 "Los 'Familiares' Una apertura Limitada", Dossier-Mundo, nº 3, Septiembre-octubre de 1971, pág. 10.



225

y el diario Sueddeutsche42 llegó a comparar, con notable exageración, que

los debates llegaron a parecerse a aquellos de la II República:

"Al tratarse de la puesta en práctica de las "leyes orgánicas" se produjeron hace unos meses, por primera vez, apasionados debates, que recordaban a las grandes discusiones de la República.”

Como afirmó Vanaclocha, la buena acogida hacia las elecciones también

llegó a la población:

"En 1967, las elecciones familiares aparecieron como una gran esperanza para el español medio posibilista y como una gran oportunidad para algunas personalidades (..) con aspiraciones de consagrarse políticamente en lo que apuntaba ser un nuevo clima"43.

No puede haber duda, el anuncio de la nueva Ley despertó vivo interés tanto

en España como en el extranjero, pero, como vaticinaron algunos, pronto

decepcionaría las expectativas de apertura.

3.1. El Gobierno.

Aun teniendo en cuenta la retórica oficial del Régimen cuando se trataba de

exponer pequeños avances en el desarrollo de las instituciones, no puede evitarse

reconocer la importancia que se le dio a la LRF. A ésta se le dedicó todo tipo de

alabanzas, considerándola, según hizo García-Baxter44 el día de su aprobación en el

Pleno, como una muestra más de la capacidad de adaptación de la legalidad

española a los deseos del pueblo: "da un paso más en el perfeccionamiento de [la]

representatividad dentro de la flexibilidad de nuestras instituciones [y] completa el

orden de intereses y de preocupaciones del pueblo español en estas Cortes".

Los documentos internos del Gobierno llegaron incluso más lejos, al

dedicarle elogios claramente hiperbólicos. Así se la daban los calificativos de: "clave

de bóveda en el ordenamiento jurídico político español"45, "coronación [de la

42 "El Pasado Sigue Siendo el Futuro de España", Sueddeutsche, Munich, 10 de octubre de 1967. Traducción realizada por los Servicios Informativos de la Dirección General de Prensa, AGA, P.G., caja 8823. 43 Vanaclocha, Francisco J., "Las Elecciones de Representación Familiar en las Cortes Españolas (1967-1974) como Elecciones no Competitivas", Cuadernos Económicos del ICE, nº 1, 1977, pág. 63. 44 Discurso de Tomás Allende y García-Baxter, sesión plenaria de Cortes del 26-VI-67, BOCE de 26-VI-67. 45 "Fundamentos a la LRF ", AGA, SGM, caja 630.



226

legislación para] la protección de la familia"46. A la vez que también la veía como el

final de una etapa, al considerar que con ella "se cierra el proceso institucional..."47.

En parecidos términos se expresaba la SGM, quien consideraba que, con la LRF

"se completa el sistema de nuestra democracia orgánica"48.

3. 2. La Prensa.

Se puede decir, sin temor a equivocarnos, que toda la prensa española -

tanto de ámbito nacional, como provincial- dedicó comentarios a la LRF49. Se la

consideró importante fundamentalmente por dos razones: en primer lugar, por ser la

primera Ley que pondría en práctica el espíritu aperturista previsto en la LOE, por

eso no es extraño que en algunos artículos de opinión se la considerara como el

banco de pruebas a las promesas del Régimen en favor de una mayor libertad; y, en

segundo término, por su posible capacidad para modificar sustancialmente las

estructuras políticas del Régimen.

Con respecto a lo significativo que podía resultar la puesta en práctica de la

LRF para comprobar la sinceridad de apertura por parte del ejecutivo, Eduardo

Tarragona afirmó: "estas elecciones serán la confirmación o la negación del

referéndum"50; por su parte, Nuevo Diario, titularía un editorial dos días antes de las

elecciones: "Las elecciones, prueba de la apertura política"51

Toda la prensa, sin excepción, destacó su gran importancia para el futuro

político más inmediato. Pero el que hubiera unanimidad respecto a este punto y a su

capacidad de influir en la política nacional, no quiere decir que la prensa cerrara filas

en torno a la futura Ley. La prensa del Movimiento, como era de esperar, la

consideró como un perfecto reflejo del espíritu de la LOE y elogió la gran capacidad

46 "La Familia: Elemento Básico de la Sociedad y del Estado", AGA, SGM, caja 630. 47 "Fundamentos a la LRF", pág. 12, AGA, SGM, caja 630. 48 "Anteproyecto de LRF Elaborado por SGM", AGA, SGM, caja 92. 49 Además de la prensa nacional a la que nos remitiremos abundantemente, se han consultado todas las noticias referentes de Sur y La Tarde de Málaga, Ideal de Granada, ABC (edición Sevilla), El Correo de Andalucía (Sevilla) Córdoba, Jaén y La Voz de Almería. 50 Madrid, 13 de agosto de 1968. 51 Nuevo Diario, 8 de septiembre.



227

del Régimen para adaptarse a los tiempos cambiantes. La prensa más

"independiente" exteriorizó, con mayor o menor virulencia, ciertas dudas y temores:

se intuía que la Ley no iba a satisfacer la ilusión despertada. Dudas y temores que

no tardaron en confirmarse cuando se conocieron el Proyecto y las futuras

modificaciones.

3.2.1. Arriba : elogios a una Ley que no gustaba.

Arriba52, en total sintonía con las declaraciones del Gobierno, consideraba la

Ley como un "excepcional hecho histórico" y, aunque apuntaba que era susceptible

de perfeccionamiento, no dejaba de señalar su trascendencia:

"¿Nos percatamos de verdad de que la simple modificación de un artículo equivale a la culminación de un sistema político, nuevo en la historia de los pueblos? ¿De que un leve, modestísimo apartado f) de la ley de Cortes corona treinta años de dinamismo y perfeccionamiento del sistema inaugurado por el Movimiento Nacional?"

y auguraba un nuevo tiempo político cuando afirmaba:

"ha finalizado la laboriosa etapa de consolidación de los ordenamientos políticos creados por el Movimiento, y el sistema representativo por él inaugurado se completa hoy con todo el peso y la autoridad que da la evidencia de las realidades históricas".

Si Arriba alabó la diligencia gubernamental a la hora de presentar los

distintos anteproyectos que desarrollarían la LOE y no escatimó elogios, en un tono

apologético y exaltado, a la novedad que representaba la LRF, no parece ser que la

opinión del órgano de prensa del Movimiento fuera la misma que la de la SGM. Por

los anteproyectos elaborados por ésta, por las enmiendas hechas por algunos de

los más conspicuos hombres del Movimiento, y por los debates en la Comisión,

conocemos que los falangistas distaban mucho de estar satisfechos con la

redacción del Proyecto de Ley, especialmente en lo que respecta a las Asociaciones

familiares.

Arriba esperó, para poder hacer sus críticas, a la llegada de la Ley a la

Comisión; una vez allí, era fácil personalizar los ataques: se criticaba a un

procurador o a otro, en vez de dirigirlos al Gobierno. De esta forma se atacaba

52 Arriba, Editorial del 26 de marzo de 1967.



228

indirectamente a la primitiva redacción de la Ley, pero sin nombrar en ningún

momento sus verdaderos artífices.

3.2.2. ABC, críticas adornadas.

La importancia que le dio ABC a la LRF se percibe por los muchos artículos

a ella dedicados. Entre ellos, varios editoriales53 -que posteriormente fueron

reunidos y vueltos a publicar en dos ocasiones más54- una tercera página de

Pemán55 y numerosos artículos de opinión, entre los que se encontraban las

crónicas de Torcuato Luca de Tena sobre los debates en la Comisión titulados

"Crónicas parlamentarias".

En los primeros pasos de la tramitación de la LRF, ABC se mostró

relativamente favorable hacia ella. En su editorial del 1 de marzo consideraba que la

repercusión política de la Ley electoral sería grande; en el del 12 de marzo56 se

refería a varios aspectos positivos de la Ley, a la vez que consideraba que, de todos

los procuradores en Cortes, los familiares eran "el sector de futuros procuradores

cuya titularidad de base democrática será más indiscutible"; y terminaba el artículo

alabando la nueva mentalidad que se estaba imponiendo: "ese es el camino para

que las instituciones políticas se afiancen. Eso inicia una mentalidad nueva, que el

Gobierno tiene el deber de no defraudar". El 23 de marzo, en su editorial

"Importancia de las elecciones por representación familiar", volvía a resaltar que su

trascendencia era evidente, por ser "en muy buena medida, la primera elección con

planteamiento y proyección propiamente políticos que se celebran en estos treinta

años", y consideraba que su importancia no sólo era debida a que la parte más

representativa del pueblo español podría intervenir en las tareas legislativas, sino

también, a que estos nuevos procuradores tendrían que participar en las "funciones

53 Los editoriales se publicaron el 1,12, 23, 26, 30 de marzo de 1967. 54 Se volvieron a publicar el 31 de marzo y el 16 de mayo. Esa última vez cuando la Ley iba a entrar en su fase de discusión en la Comisión. 55 "El trato Constitucional", ABC, 28 de marzo de 1967. 56 "Representación Familiar", ABC, 12 de marzo de 1967.



229

decisorias de la más alta significación política"; entre las que incluía la cuestión

sucesoria y la posibilidad de fiscalizar al Gobierno mediante ruegos y preguntas.

Todo esto significaba, para el diario monárquico, "un avance en el proceso de

democratización, abierto por la Ley Orgánica, indudablemente positivo". Y ya en

mayo, se preguntaba "¿Cabe mayor novedad en relación con los años precedentes,

visiblemente afectados por la lentitud en la culminación del proceso institucional?"57.

Pero estas consideraciones laudatorias al Proyecto de Ley, no son tales si se

analizan detenidamente los editoriales citados, los artículos de otros diarios

reproducidos en ABC y, especialmente, los artículos de opinión. En el artículo de 12

de marzo se ofrecía una pequeña advertencia acerca de la necesidad de limpieza

en las elecciones:

"Es preciso para el presente y el futuro del país, que esa elección se haga con la mayor limpieza, con la mejor sinceridad, con una voluntad verdadera de tomar el pulso a la conciencia pública, y tenerla en cuenta operativamente para la etapa política que la próxima legislatura va a inicia, de todas maneras".

En el del 23 de marzo se deja entrever el temor real de que una Ley que en

principio podría significar una cierta democratización, muy bien podía quedar

desdibujada si no se legislaba adecuadamente; por eso, afirma que todas las

implicaciones de tipo político que tenía el Proyecto de Ley deberían influir en el

ánimo de quienes estaban colaborando en su redacción definitiva, para evitar que:

"...no se malogre, en modo alguno, la oportuna decisión de la Ley Orgánica al abrir las puertas de las Cortes a la voz y el voto de los cabezas de familia".

Teniendo en cuenta el estilo periodístico del momento, esas pocas líneas, en

donde se refleja la duda, escondidas entre un largo texto laudatorio, dicen mucho

más que todas las alabanzas a unas ciertas posibilidades de apertura. Por si no

estuvieran claras las verdaderas intenciones de ABC, el 30 de marzo entró a criticar

directamente las dificultades impuestas a los que deseaban ser candidatos58, el 5 de

abril publicó en las páginas dedicadas a la política nacional el artículo de Destino,

57 AB , 24 de mayo de 1967. 58 Editorial, "Dificultades para poder ser candidato por la Representación familiar", ABC, 30 de marzo de 1967.



230

titulado "Desilusión, o tres Proyectos de Ley"59, y a lo largo de los meses de abril y

mayo los artículos de opinión de Torcuato Luca de Tena y de El Tebib Arrumi

dejaron clara -siempre guardando las formas- la oposición al Proyecto de Ley.

3.2.3. Madrid , una postura prudente.

El diario Madrid había escrito, como señalábamos arriba, que se reservaba

los "cohetes" que merecía la LOE para más adelante, cuando salieran del "horno"

las leyes complementarias. Al ser la LRF la primera ley realmente política60, era de

esperar que, siguiendo la línea agresiva de la nueva etapa, el diario vespertino le

dedicara especial atención. No ocurrió así. Por el contrario sólo se le dedicó un

editorial, eso sí, crítico, pero uno sólo. No era eso lo que se esperaba de su línea

editorial, y es posible que la parquedad de editoriales tuviera que ver con los

problemas que tuvo el periódico con la censura.

Calvo Serer, ya, desde el segundo editorial político de la nueva etapa,

publicado en septiembre de 1966, empezó a sufrir presiones por parte del Gobierno.

Ese editorial se saldó con dos entrevistas nada amistosas con Carrero y Fraga61.

Poco después, el 30 de enero de 1967, sufrió la primera querella criminal por su

editorial sobre las protestas estudiantiles titulado: "La protesta no es siempre

moralmente condenable". A partir de ese momento el diario llegó a un acuerdo con

el Gobierno para no referirse a temas excesivamente polémicos62 -lo que se llamó la

"congelación" de los diarios-.

La LRF entró en las Cortes en marzo y mientras los demás diarios

nacionales le dedicaron especial atención, Madrid estuvo en silencio obligado: Calvo

Serer intentó publicar a finales de ese mes un editorial sobre el tema, titulado "Una

nueva cámara azul horizonte" pero fue impedido por Miner Otamendi, director del

periódico. Esto fue, quizá, la gota que colmó el vaso y Miner fue destituido el 15 de

59ABC, 5 de abril de 1967. El artículo de Destino es del 1 de abril de 1967, comentado arriba. 60 La Ley de Libertad Religiosa se aprobó antes. 61 Cfr. Barrera del Barrio, C., El Diario Madrid..., op. cit., pág. 103. 62 Cfr. Barrera, Carlos, El Diario Madrid..., op. cit., pág. 103.



231

abril, nombrándose como sustituto a Antonio Fontán, muy cercano a Calvo Serer63.

Pero el momento oportuno para hablar de la LRF había pasado y, por otra parte, en

los primeros días de abril se tuvo que enfrentar a su segunda querella criminal por

las críticas a la falta de información y a la Ley Orgánica del Movimiento64. Por eso,

habría que esperar a que la LRF entrara en la Comisión para que Madrid la

analizara en un editorial65. Este llegó el 17 de mayo con el título "Situaciones

preferentes o igualdad de oportunidades", en el que se calificaba a la Ley de

"importancia política máxima", y se volvía a defender, como lo había hecho a finales

del año anterior, la necesidad abrir una representación auténtica a todos los

sectores de país para que hubiera una verdadera discusión de todos los problemas

políticos planteados: "discusión -decía el editorial- necesaria para vigorizar la vida

política y que institucionalizaría un pluralismo al uso en todo el Occidente". Pero

entendía el diario que los cauces previstos en el Proyecto para la presentación de

candidaturas no eran muy prometedores porque, afirmaba:

"conocidas las diversas singularidades de esta mecánica electoral, se comprende que, de prosperar, solamente las candidaturas apoyadas por una gran organización tienen posibilidades de triunfar.”

Y entendía que si se quería evitar que el Movimiento copara las elecciones y

se formara una Cámara uniforme, era necesario cambiar el Proyecto

sustancialmente en la Comisión. Terminaba el editorial haciendo referencia a la

LOM y su CN, en la que veía la confirmación de la intención monopolista del

Proyecto de la LRF.

Después de este artículo, claramente opuesto a la LRF, no hubo ninguno

más referido a ella: ni en agosto, cuando se publicaron las normas que se deberían

seguir en la campaña electoral, ni en septiembre y octubre, cuando se celebraron la

campaña y las elecciones. Lo que sí hizo Madrid fue publicar ampliamente los

comentarios críticos, tanto de personalidades públicas, como del resto de los diarios

españoles en su sección "Revista española". La estrategia parecía proceder, una

63 Cfr. Barrera, Carlos, El Diario Madrid..., op. cit., pág.176. 64 Cfr. Barrera, Carlos, El Diario Madrid..., págs.175-176. 65 Madrid, 17 de mayo de 1967.



232

vez más, del temor a ser sancionados. En septiembre volvieron a surgir los

problemas con Fraga con motivo de artículos sobre la cuestión regional y la futura

Ley Sindical66. El resultado de las conversaciones mantenidas el 25 de septiembre

con el Ministro de Información fue el de la nueva "congelación" del periódico. La

estrategia utilizada a partir de ese momento fue la de abordar distintos frentes de

ataque alternativos, saltando de uno a otro en el momento en el que se suponía que

el ministro podía actuar. Que el tema de los familiares interesaba a los hombres del

Madrid era evidente, tanto por la línea editorial seguida desde hacía más de un año,

como por el elevado número de reproducciones de artículos críticos de otros

periódicos publicados, por lo que, teniendo en cuenta que la entrevista con Fraga se

hizo el mismo día que empezaba la campaña electoral, no puede caber duda de

que uno de los temas "congelados" había sido el de las primeras elecciones a

procuradores en Cortes del tercio familiar.

3.2.4. Ya, un gran interés.

El diario de la Editorial Católica fue el periódico que más atención dedicó a la

LRF, tanto por el número de sus artículos, como por su profundidad. Como afirmaba

él mismo, "le hemos dedicado intensa y continuada atención antes y después de ser

publicada"67. Esta actitud, era lógica por la línea seguida desde hacía varios años en

pro de una mayor apertura, que le hacía especialmente sensible a la posibilidad de

aumentar la representatividad en la Cortes. En este sentido es de notar que, en

septiembre de 1966, el diario había pedido abiertamente los partidos políticos68.

Pero también habían seguido esta línea aperturista otros periódicos y no le

dedicaron la misma atención a la LRF. Lo que tenía de específico el Ya, en

comparación a las otras cabeceras deseosas de cambios, era su carácter de órgano

de prensa de la Jerarquía Eclesiástica. Ésta llevaba varios lustros intentando, con

ayuda de los laicos inmersos en la vida política, crear unas asociaciones familiares

66 Sería lo que Calvo Serer denominaría "táctica de la guerrilla". Cfr. Barrera, C. El Diario Madrid..., op. cit., págs. 232-233. 67 Ya, editorial del 19 de marzo de 1967.



233

dependientes de los obispos que pudieran participar activamente en la vida pública,

por eso, cuando se abrió la puerta a los nuevos 108 procuradores, el diario

madrileño vio que era una ocasión única que se podía perder si la legislación no era

la adecuada.

Con el fin de intentar influir en el ánimo del Legislativo y sobre todo del

Ejecutivo, Ya inició una verdadera campaña a favor de una Ley que permitiera una

mejora en la representación de las fuerzas existentes en la España de Franco.

Podríamos decir, utilizando dos conocidos dichos populares, que el diario planteó su

campaña particular "poniendo el parche antes de la herida" y "dando una de cal y

otra de arena". Por una parte, antes de la aprobación de la Ley, manifestó

expectación y elogios a la apertura que debía venir, y a la vez, criticaba a los que

quisieran entorpecer el desarrollo aperturista de la LOE -sin nombrar a nadie,

teniendo certeza de lo que iba a suceder- y sugería remedios para evitar una

anulación práctica de las elecciones. Una vez aprobado el Proyecto de Ley, alabó a

través de los editoriales las partes que consideraba aperturistas, aunque

inmediatamente sugería posibles modifi-caciones que se podrían hacer a través de

las enmiendas y en la Comisión para mejorar la Ley. Lo anterior dejaba claro que

las alabanzas no eran más que un bálsamo para suavizar las críticas. Además,

entre estos editoriales se intercalaron artículos de opinión que criticaban casi punto

por punto toda la Ley, sin ningún tipo de concesión al Gobierno, a la Ponencia o a la

Comisión. De esta forma, siendo más prudente que su colega Madrid, consiguió, sin

lugar a dudas, crear en la opinión publica que le leía un clima contrario al articulado

de la LRF.

Para el diario católico, la LRF tenía una importancia muy especial como se

puede observar por sus editoriales: "con esta participación ciudadana se logrará

poner en marcha el dinamismo político que la nueva hora pide y al cual ha ofrecido

cauce la Ley Orgánica"69, afirmaba el día de la aprobación del Proyecto de Ley en el

68 Artículo de Villar Arregui el 6 de septiembre de 1966, citado en Fraga Iribarne, M., Memoria Breve..., op. cit., pág. 178. 69 Ya, 10 de marzo de 1967.



234

Consejo de Ministros; "huelga subrayar la importancia del asunto. Se trata de la

primera ley de desarrollo de la Orgánica...", decía el editorial del 19 de marzo; "El

futuro del Régimen se ventila en la futura ley electoral", afirmaba un artículo de

opinión el día 11 de marzo. Por su parte el articulista Manuel Villar70 aseguraba que

los dos proyectos enviados al BOE -LRF y LOM y su CN- eran de "capital

importancia". Más atrevida era la afirmación del editorial del 19 de mayo, en donde

se hacía un resumen de la línea editorial seguida en los últimos meses acerca de la

LRF:

"Hay que situar el proyecto dentro de la perspectiva política abierta por la Ley Orgánica del Estado. En este sentido, puede convertirse en pieza básica, aunque no única de la operación de ensanchamiento gradual de las libertades ciudadanas que la hora de España pide".

Además de señalar la importancia de la Ley, Ya, siguiendo con su línea

editorial de los últimos años, pidió insistentemente que la LRF fuera lo más clara

posible para facilitar una verdadera libertad en la campaña electoral71, a la vez que

deseaba un mayor pluralismo político, que intentaba diferenciarlo de los partidos

políticos:

"(...) la acción política es de suyo plural (..) pluralidad ordenada según ciertas normas, para impedir la proliferación cancerosa del cuerpo social. Pero pluralidad efectiva y responsable, ante la cual todos sepamos a qué atenernos"72.

Deseando una mayor apertura política y utilizando la prudencia a la hora de

la crítica, la valoración de la Ley fue, en un primer momento, positiva. Así, el

editorial del 12 de marzo73, a los dos días de la aprobación del Proyecto de Ley por

el Consejo de ministros, afirmaba:

"Para quienes vivimos hoy con afán de evolución profunda y real y con sentido del tacto que hay que tener en las coyunturas de transición política gradual, y por lo mismo efectiva, todo lo que signifique apertura ofrece significado francamente positivo. Un comentarista autorizado ha escrito que en la medida en que seamos sinceros con los propósitos declarados podremos salvar el presente en el futuro."

70 Ya, 29 de marzo de 1967. 71 "Elecciones y campaña electoral", Ya, 18 de febrero de 1967; "Representación Familiar en Cortes", Ya, 10 de marzo de 1967; "Candidaturas electorales a Cortes", Ya, 19 de marzo de 1967. 72 "Remedios contra la politización indebida", Ya, 22 de marzo de 1967. 73 "El primer paso", Ya, 12 de marzo de 1967.



235

Valoración positiva que también se hizo a varios aspectos concretos de la

Ley en el editorial del 19 de mayo74, el último editorial escrito antes de la aprobación

de la Ley en la Comisión.

Pero las alabanzas a la LRF, no tenían más propósito que rellenar un poco el

platillo laudatorio de una balanza muy descompensada por las críticas vertidas

durante el proceso de elaboración de la Ley. Los temores, y las críticas lanzadas al

aire contra la LRF empezaron el mismo día de la aprobación de su Proyecto de Ley;

así, en el editorial del 10 de marzo se afirmaba: "del acierto o desacierto en las

horas iniciales de los procesos evolutivos dependen (..) muchas y graves cosas"75,

temores que compartía Eulogio Ramírez76 en su artículo del día siguiente:

"Elaborar una ley electoral que, por su defectuosa concepción o por su fraudulenta aplicación, no consiga un grado aceptable -lo más perfecto posible- de representatividad (..), sobre ser inconstitucional, sería provocativa."

y atacaba a los que, previsiblemente, lucharían para que la ley fuera lo más

restrictiva posible:

"Aquél que no consienta que se instaure en España un sistema de representación lo más perfecto posible; aquél que intente trucar las leyes orgánicas pendientes y tendentes a acrecentar la representatividad del Estado español; aquél que maquine para sabotear las futuras elecciones, ése conspira contra la constitución española, desea asentar el Estado Español sobre una oligarquía, labora por levantar contra el régimen español a la mayoría de los ciudadanos".

Estas críticas iban dirigidas con casi toda seguridad al Movimiento, aunque

también podían ir contra Carrero, al que el periódico consideraba como el mayor

exponente del freno aperturista77.

El lógico temor al monopolio del Movimiento en las futuras elecciones se hizo

de forma también velada en el editorial del 22 de marzo78:

"Donde la acción política está reservada a un sector del país, sin que el resto tenga opciones reales para ella, evidentemente no existe un Estado de derecho en la plenitud de los términos."

74 Ya, 19 de mayo de 1967. 75 Ya, 10 de marzo de 1967. 76 Ya, 11 de marzo de 1967. 77 Cfr. Barrera, Carlos, Periodismo y Franquismo..., op. cit., pág. 114. 78 "Remedios contra la politización indebida", Ya, 22 de marzo de 1967.



236

De forma mucho más clara criticaría al Movimiento en su editorial del 14 de

mayo79, en donde afirmaba que los falangistas conseguirían el monopolio de las

candidaturas gracias al planteamiento restrictivo de la Ley, y consideraba,

quejándose, que "el Movimiento 'comunión' es algo bastante más amplio, abierto a

la totalidad de los españoles que profesan los principios proclamados en la Ley”.

Pero los artículos más agresivos vinieron de la mano de Manuel Villar

Arregui, quien en sendos escritos criticaba tanto el fondo como la forma del

articulado que regularía la representación familiar. En el primero de ellos, del 29 de

marzo80, se analizaban casi todos los artículos de la Ley criticándolos duramente. En

éste, después de referirse a las lógicas expectativas ante el anuncio de los

familiares, llega a decir:

"El Proyecto de Ley presentado para dar cumplimiento a estas bases mutila las posibilidades de opción. Si esto es así, como parece, se habrá frustrado el propósito de abrir camino a la real participación del pueblo".

En el segundo artículo81, dedicado al fondo político del Proyecto de Ley, el

articulista afirmaba que dos eran los peligros que amenazaban el proceso

constituyente, por una parte, "el más obvio consiste en la tentación de suponer que

ciertas minorías interpretan el interés real del pueblo y, por lo mismo, están

llamadas a asumirlo o encarnarlo natural y establemente" –en clara referencia al

Movimiento-, y por la otra, refiriéndose a los partidos políticos, temía que una

excesiva apertura llevaría a determinados grupos a imponer intereses particulares

“raptando la voluntad del pueblo”. Por eso a la vez que afirmaba que "la validez del

sistema depende en gran parte de su grado de verdad" rechazaba, tanto la fórmula

monopolística, como la democrática, ya que "la verdad en la representación popular

no ha sido ciertamente característica de nuestros partidos históricos, pero tampoco

lo ha sido del partido único".

79 "Representación", Ya, 14 de mayo de 1967. 80 "Discriminaciones", Ya, 29 de marzo de 1967. 81 ¿A dónde queremos ir?, Ya, 11 de mayo de 1967.



237

Una vez el Proyecto en la Comisión, Ya82 afirmó que, si en su paso por las

Cortes la Ley no permitía una apertura, se llegaría a un retroceso político, que sería

incompatible con el esfuerzo económico, cultural y religioso que estaba haciendo el

país.

Se puede concluir, por lo tanto, que las críticas, implícitas y explícitas, fueron

más numerosas y acertadas que los elogios. Estos últimos no fueron sino un

maquillaje convenientemente distribuidos en el espacio de los artículos y en el

tiempo.

Desde el punto de vista de la crítica constructiva el Ya propuso la

legalización de agrupaciones de electores que apoyarían a los candidatos con el fin

de que hubiera una verdadera competición "democrática", pero siempre dentro de

las familias del Régimen.

3.2.5. El Alcázar : contra la "vieja política".

El diario perteneciente a PESA fue uno de los periódicos nacionales de los

años sesenta con mayor tirada: pasó de 25.000 ejemplares en 1963, a 140.000 en

196883-. Su éxito fue debido, además de a su carácter popular, a su independencia

de criterio con respecto a la línea oficial. Desde el nombramiento, en 1963, de José

Luis Cebrián como su director, se fueron introduciendo pequeños editoriales para ir

acostumbrando a sus lectores a la nueva línea que quería marcar el equipo

directivo. El crecimiento exponencial de la tirada permitió dar más importancia a los

editoriales, por lo que se formó un comité editorial entre los que se encontraban

Manolo Cereales, Vicente Alejandro Guillamón, Alberto Míguez, Mariano del Mazo y

Juan Pablo Villanueva. Se empezaron a realizar campañas de corte social, por

ejemplo sobre los carteros o la Renfe, además de realizar informaciones de tipo

laboral, hasta ese momento inexistentes debido a ser considerado un tema

demasiado delicado. Entre sus iniciativas en este terreno estuvo el despliegue

82 Ya, 19 de mayo de 1967. 83 Una breve, pero muy interesante, descripción del diario madrileño en estos años se puede ver en Barrera, Carlos, Periodismo y Franquismo..., op. cit., págs. 123-131.



238

informativo, con motivo de las elecciones sindicales en 1966. El tratamiento de la

noticia despertó las susceptibilidades de su colega madrileño Pueblo, que le achacó

mostrar una animadversión inadecuada a los sindicatos oficiales.

Su línea aperturista le llevó a tener cada vez más problemas con el MIT, que

acabaron en el verano 1968 con la destitución de José Luis Cebrián como director

del periódico. A partir de ahí el diario se convertiría en el órgano de la derecha más

ortodoxa.

Si el entusiasmo de El Alcázar por la LOE no fue excesivo, limitándose a

informar sobre la Ley sin intención de orientar el voto84, tampoco manifestó especial

interés con respecto a la LRF, y sus editoriales fueron relativamente prudentes con

ella. No hubo críticas tan claras como las que aparecieron en los artículos de

opinión del Ya o en el editorial del Madrid; tampoco le dedicó tanta atención como lo

hicieron ABC o el diario de la Editorial Católica. A pesar de ello creemos que llegó

más allá que éstos. No se criticaba la Ley en sí misma -aunque se criticaran ciertos

artículos concretos- sino que se criticaba, entre líneas, el sistema elegido para dar

una mayor representatividad a las Cortes.

Tampoco calificó a la Ley de “trascendental” o con otros adjetivos

hiperbólicos como hicieron otros diarios. La importancia que el diario le daba a la

LRF se limitó a un titular en primera plana en donde destacaba el mayor interés que

habían manifestado los procuradores por la esa Ley con respecto a la de Libertad

Religiosa85, y a recoger las declaraciones de Ruiz Gallardón en una conferencia86.

Las frases del político, recogidas en el titular, eran de las más elogiosas que se

podían hacer a la LRF: "Se trata de abrir un cauce auténticamente democrático"; el

político reconoció que "el 50 por 100 de la política inmediata española depende de

este tema recién salido del horno".

84 El Alcázar, 23 de diciembre de 1966, "Ni todo cambia ni todo queda igual". 85 Decía el titular del 17 de mayo "Los procuradores, con nutrida asistencia, muestran más interés por esta Ley que por la de Libertad Religiosa". 86 El Alcázar, 30 de mayo de 1967.



239

Pero si analizamos los editoriales dedicados a la Ley, podremos deducir que

no era más que una concesión a la galería, es decir, al Gobierno, sin ser esa la

verdadera opinión que tenía el periódico con respecto a la LRF. El deseo de El

Alcázar era conseguir una mayor participación de las nuevas corrientes en la vida

pública; de esta forma poco tiempo después de haber entrado el Proyecto de Ley en

las Cortes se publicó un editorial titulado "La nueva política: el principio de

participación"87, en el se analizaba la necesidad de una representación auténtica. El

artículo, como era común en esos años, no se refería a España, sino a la

representación política en general, y con el fin de curarse en salud, se empezaba

criticando la democracia inorgánica considerándola como "vieja política" por dejar al

individuo sólo frente al Estado, para pasar inmediatamente a criticar el inmovilismo

político:

"Vieja política es también la de los tiempos recientes que reconoce la corriente social y declara responder a ella, pero sin alcanzar a encontrar las fórmulas plenamente eficaces: el Estado (y el partido o los partidos vinculados a él) tratan de responder a las exigencias de la corriente social mediante una política de proteccionismo y de concesiones, pero sin incorporar al orden constitucional el derecho de las fuerzas sociales a la gestión pública. Esta vieja política, vigente aún, es incapaz de dar satisfacción a las aspiraciones de la sociedad vive".

En oposición a la "vieja política" el diario situaba la "nueva política", en donde

se respetaría una representación auténtica:

"El principio clave de la nueva política es el de la participación. La representación política es decisiva; pero sólo puede ser auténtica funcionando dentro de un sistema de efectiva participación social en la gestión pública".

Y solicitaba que el Estado se limitara a ejercer una función arbitral:

"El Estado debe ser fuerte; pero sólo para cumplir su función esencial en los tiempos nuevos: la función arbitral de ejercer la autoridad, imponer el derecho y dirigir la gestión pública y la autogestión social".

El 29 de mayo insistía en la necesidad del pluralismo político, y después de

hablar de la necesidad de no limitar el asociacionismo a algunos privilegiados, en

referencia a la Iglesia y al Movimiento, afirmaba: “No se ve ya como incompatible la

87 "La nueva política: El principio de participación", El Alcázar, 13 de abril de 1967.



240

unidad de España con la sanción del pluralismo ideológico o, al menos,

asociativo"88.

Si estaba claro que deseaba mayor participación de las corrientes sociales,

no parecía que el nuevo cauce previsto por la LOE a través de los familiares

sedujera al diario de PESA. El Alcázar se abstuvo -según propias declaraciones

expuestas en un editorial del 18 de marzo89- de hacer un juicio global de la LRF: "A

la hora de aventurar una opinión sobre el Proyecto de ley de representación familiar

que el Gobierno ha remitido a las Cortes es difícil emitir un juicio de conjunto". Se

negaba a hacer un juicio del total de la Ley porque por una parte veía lo positivo en

lo que "puede significar en un futuro próximo de una mayor representatividad en la

composición de las Cortes españolas", pero por otra mostraba "ciertas reservas, por

lo que, ante la ausencia de otros cauces jurídicos de representación, pueda tener el

proyecto de una innecesaria ‘politización’ de la familia". El editorial seguía alabando

algunos artículos de la ley y criticando otros.

Que no le parecía demasiado adecuado el cauce familiar, lo volvió a

demostrar en su editorial del 6 de mayo90. En éste se oponía a que las asociaciones

intermedias participaran en la política, como deseaban falangistas y católicos, por

considerarlas como "sucedáneos políticos" de la verdadera política; y en cuanto a la

familia, se mostraba intranquilo por su politización:

"¿Podemos sentirnos por nuestra parte tranquilos y satisfechos viendo cómo se saca de quicio, por ejemplo, algo tan íntimo y delicado como la institución familiar. La esencia del Movimiento familiar, valga el ejemplo, no puede resistir estas lidias salvo que, de familiar, no tenga más que el nombre."

Es decir, El Alcázar deseaba amplitud de representación, pero no a través de

la familia, sino un pluralismo real, que al fin y al cabo, aunque no se dijera por

razones obvias, pretendía el reconocimiento de los partidos políticos.

4. FUNDAMENTOS TEÓRICOS DE LA L.R.F.: BUSCANDO EL FUTURO MANTENIENDO EL PASADO

88 "Más sobre el pluralismo: las asociaciones confesionales", El Alcázar, 29 de mayo de 1967. 89 "La necesaria igualdad jurídica: Ley de representación familiar", El Alcázar, 18 de marzo de 1967. 90 "Democracia y movimiento asociativo", El Alcázar, 6 de mayo de 1967.



241

El retraso de la llegada del tercio familiar a las Cortes era demasiado

evidente como para no necesitar una excusa. Esta llegó de la mano de Carrero en

el discurso previo a la votación en el Pleno. El argumento utilizado por éste se basó

en que, debido al carácter de Ley Fundamental que tenía la Ley de Cortes, para

modificarla era necesario un Referéndum91; sólo cuando éste se aprobó, en el

invierno de 1966, se pudo preparar la legislación para dar entrada al nuevo grupo

de procuradores.

El Régimen marchaba al paso que marcaba el Jefe del Estado: cambios sí,

pero a su debido tiempo y cuando no hubiera más remedio. Así decía Franco:

"España, sin prisa y sin descanso, ha venido laborando día a día por el

perfeccionamiento de sus instituciones políticas en la mejor línea de su tradición y

con la más esperanzadora proyección de futuro"92. El sistema político elaborado así,

fue denominado por algunos estudiosos del derecho político, como de "Constitución

abierta"93, expresión procedente del mismo Franco: "nuestro régimen, por otra parte,

es de constitución abierta y no cerrada, y está dispuesto a todos los

perfeccionamientos que las necesidades del país, al correr de los años pudieran

aconsejarle.."94, "ya he dicho otras veces que nuestro sistema constitucional es de

Constitución abierta.."95. Es decir, un sistema extremadamente cómodo que no

obligaba al Gobierno a amoldarse a una norma jurídica de carácter superior, lo que

implicaba que los cambios legales no se establecían sino cuando ya se había

llegado a la seguridad de que los mismos no significarían una pérdida de poder para

aquellos que estaban asentados en las esferas del Gobierno.

La LOE había modificado las Leyes Fundamentales en algunos aspectos

más o menos importantes, pero quedaba pasar de la teoría a la práctica, y el

91 Discurso de Carrero ante las Cortes en la sesión plenaria del 26 de junio de 1967, día en que se aprobó la ley por amplia mayoría. BOCE de 26-6-1967. 92 Discurso en las Cortes Españolas de 18 de mayo de 1958. Pensamiento Político de Franco, Servicio Informativo Español, Madrid, 1964. 93 Cfr. Zafra Valverde, Régimen Político de España, op. cit., pág.179. 94 Mensaje de fin de año, 31 de diciembre de 1958, en Pensamiento Político de Franco, op. cit., pág. 226. 95 Declaraciones de Franco a ABC, 2-IV- 1957, en Pensamiento Político de Franco", op. cit., pág. 227.



242

Régimen quería demostrar -ante el exterior y a la población más inconformista- que

con la nueva Ley se abrían sus cerrados cauces para la participación política,

permitiendo la entrada de más de cien procuradores por elección directa con un

sistema que se acercaba al sufragio universal. Pero también, ante los más

ortodoxos, tenía que dar la sensación de respetar tanto las bases teóricas de las

Leyes Fundamentales, como el derecho positivo bajo el que estaba sustentado todo

el Estado. Estas bases fueron expuestas en dos documentos internos -

"Fundamentos en los que se Basa la LRF"96 y "La Familia Elemento Básico de la

Sociedad y del Estado"97- que debieron ser redactados por Presidencia del

Gobierno, y en el discurso de Carrero ante el Pleno que aprobaría la Ley el 26 de

junio de 196798.

Así, en el primer documento interno se considera que:

"...el proyecto traduce a la realidad legislativa las ideas católicas y políticas del nuevo Estado sobre protección y representación de la familia, por otra parte reconoce la importancia política y social que la misma tiene".

Con estas líneas se puede resumir las argumentaciones a favor de la nueva

Ley: respeto a la religión católica, a la democracia orgánica y al derecho positivo

vigente, a la vez que reconoce la importancia de la familia desde el punto de vista

político y social. Estas argumentaciones se repetirían una y otra vez en distintos

documentos, no sólo para defender la LRF, sino en los muchos intentos anteriores

en favor de una mayor participación de la familia en la política.

4.1. Respeto a la Religión Católica.

Las bases teóricas en las que se sostenía todo el derecho positivo español,

estaban resumidas en la Ley de Principios del Movimiento Nacional99 que fue

considerada, por algún constitucionalista cercano al Régimen, “[como] la última raíz,

96 AGA, SGM, caja 630. 97 AGA, SGM, caja 630. 98 BOCE de 26 de junio de 1967. 99 La Ley es de 17 de mayo de 1958, y fue posteriormente recogida en los textos refundidos de las Leyes Fundamentales del Reino por el Decreto de 20 de abril de 1967, BOE de 21 de abril de 1967.



243

sistemáticamente inconmovible, de todo el ordenamiento jurídico"100. Entre estos

Principios Fundamentales, estaba el relativo a la fidelidad del Régimen a la religión

Católica:

"II. La Nación española considera como timbre de honor el acatamiento a la Ley de Dios, según la doctrina de la Santa Iglesia Católica, Apostólica y Romana, única y verdadera y fe inseparable de la conciencia nacional, que inspirará su legislación."

Los dos documentos internos al defender que la ley estaba en consonancia

con el Magisterio de la Iglesia, resaltan la coincidencia entre la Ley y el Magisterio

Católico al considerar a la familia “como el fundamento de la sociedad civil” como

hiciera León XIII. También se coincidía en considerar a la familia como "unidad

orgánica y organizadora de un verdadero pueblo", según palabras de Pío XII, o

como “educadora de las nuevas generaciones política y cívicamente”, según Pablo

VI. Por su parte, Carrero reconoció que la entrada de los procuradores familiares

era necesaria, tanto para adecuar la representación en las Cortes a las leyes

vigentes, como por ser la familia la célula básica de la sociedad, según la doctrina

de la Iglesia.

Como es conocido la búsqueda de la legitimidad en la doctrina de la Iglesia

fue una constante durante todo el periodo de la dictadura101. Sin embargo, los

tiempos habían cambiado y no se puede decir que los hombres de Iglesia, tanto en

Roma como en España, estuvieran de acuerdo con esa perfecta armonía entre los

documentos pontificios y la legislación española. Así se manifestaba claramente por

la carta colectiva de 339 sacerdotes vascos dirigidas a sus obispos en 1960, en la

que se protestaba contra el Régimen102:

"Fundamos nuestro análisis en la doctrina bien conocida de la Iglesia sobre los derechos naturales de los hombres y de los pueblos... Creemos sinceramente que ni los individuos ni las clases ni los pueblos que integran la comunidad política española gozan de suficiente libertad... El Fuero de los

100 Zafra Valverde, Régimen Político de España, op. cit., pág. 181. 101 A este respecto es muy significativo que Solís en su discurso de clausura del I Congreso de la Familia Española, al defender la participación de las asociaciones familiares en la política, utilizara casi exclusivamente las encíclicas para defender su postura (apenas dedicó un par de frases a José Antonio). El discurso fue publicado en Solís Ruiz, J., La nueva Convivencia Española, SIPS, Madrid, 1959, págs. 209-219. 102 La carta está reproducida parcialmente en Gómez Pérez, R., El Franquismo y la Iglesia, op. cit., págs. 81-82.



244

Españoles es letra muerta y su presentación ante el mundo, reflejo de la insinceridad del clima español.."

No sería esa la única manifestación en referencia a la falta de armonía entre

las doctrinas católicas y los fundamentos del Régimen, sino que con el inicio de los

trabajos del Concilio la distancia fue aumentando exponencialmente. De esta

manera, la encíclica de Juan XXIII Mater et Magistra, publicada en 1961, tuvo una

acogida fría por los medios oficiales españoles103. A pesar de esta fría acogida el

impacto fue fuerte, y, como el mismo López Rodó reconoció ante Franco, era

imposible sustraerse a esa influencia104: De hecho en los documentos pontificios en

los que los redactores de la Ley basaron sus documentos no se cita a esta

encíclica, aunque en ella sí se habla de la familia105.

Si poco gustó la Mater et Magistra, menos lo podía hacer la Pacem in Terris

de 1963, también de Juan XXIII, que incidía en los derechos humanos y defendía

abiertamente la democracia. Respecto a esto último se puede leer en la encíclica:

"Ahora bien, del hecho de que la autoridad proviene de Dios no debe en modo deducirse que los hombres no tengan derecho a elegir los gobernantes de la Nación, establecer la forma de gobierno y determinar los procedimientos y los límites en el ejercicio de la autoridad. De aquí que la doctrina que acabamos de exponer pueda conciliarse con cualquier clase de régimen auténticamente democrático"

Y en parecidos términos se expresaba la Constitución Pastoral del Concilio

Vaticano II, Gaudium et Spes, de 1965:

"Está plenamente de acuerdo con la naturaleza humana que las estructuras jurídico-políticas sean tales que ofrezcan a todos los ciudadanos, cada vez más y sin ninguna discriminación, la posibilidad efectiva de participar libre y activamente tanto en el establecimiento de los fundamentos jurídicos de la comunidad política como en el gobierno del Estado y en la determinación del ámbito y de los fines de los diversos organismos, como en la elección de los gobernantes"

No es difícil adivinar que ni una ni otras son citadas para apoyar a la LRF.

Viendo estos textos del Magisterio eclesiástico, recogidos como una

pequeña muestra, se entiende que la separación entre Régimen e Iglesia era

103 Gómez Pérez, R., El Franquismo y la Iglesia, op. cit., pág. 103. 104 López Rodó, L., Memorias: Años Decisivos, op. cit., pág. 335. 105 Utilizo para los documentos pontificios una recopilación publicada en El Mensaje Social de la Iglesia, Documentos mc, Madrid, 1986.



245

inevitable y, como el mismo Franco reconoció, el Concilio había servido "para

debilitar a los católicos, no en el aspecto religioso, pero sí en el político"106.

4.2. Identificación con la doctrina política nacional.

Los redactores de la Ley también se amparaban para dar legitimidad a la

LRF en los presupuestos teóricos de la Falange y del propio Franco. Del fundador

de la Falange se cita en uno de los documentos internos107 su discurso fundacional

en el teatro de la Comedia:

“Todos nacemos en una familia.

Todos vivimos en un municipio.

Todos trabajamos en un oficio o profesión.

(..)

Un Estado verdadero, como el que quiere Falange Española, no estará asentado sobre la falsedad de los partidos políticos, ni sobre el Parlamento que ellos engendran. Estará asentado sobre las auténticas realidades vitales: La Familia, el municipio, el gremio o sindicato.”

Carrero108, en el discurso previo a la votación de la LRF en las Cortes,

además de referirse parcialmente a la anterior cita de José Antonio criticó

explícitamente el sistema democrático, cuyos frutos habían sido muy perjudiciales

para España: "once cambios de régimen, tres destronamientos, cuatro atentados

contra reyes, dos repúblicas, ocho constituciones, dos dictaduras, tres guerras

civiles, cuatro presidentes de gobierno asesinados".

De Franco, en los documentos internos, se citan dos textos: uno leído en el I

Congreso Nacional de la Familia y el otro el leído en la presentación de la Ley

Orgánica del Estado. Pero en ninguno de los dos se deduce la participación de la

familia en la política, sino la importancia de la misma a escala nacional, por lo que

debemos deducir que Franco nunca habló abiertamente de la participación directa

106 Citado en López Rodó, L. Memorias: Años decisivos, op. cit., pág. 20. 107 Citado en, "Fundamentos Teóricos del Proyecto de la LRF", AGA, SGM, caja 630. El texto se puede ver también en Primo de Rivera, José Antonio, "Discursos y Escritos, Obras Completas (1922-1936),. Madrid 1976. 108 Discurso de Carrero ante las Cortes en la sesión plenaria del 26 de junio de 1967, BOCE de 26-VI-67. Este discurso también se puede ver en Almirante Carrero Blanco: Discursos y Escritos 1943/1973. Madrid 1974, págs. 129 y ss.



246

del tercio familiar, ya que de haberlo hecho no se hubieran elegido citas que,

realmente tenían muy poco que ver con la participación de la familia en la

política109.Tanto es así que Carrero en su discurso no citó al Jefe del Estado.

De las citas anteriores es significativo que a pesar de los numerosos teóricos

del corporativismo existentes, no se citara a ninguno aparte del fundador de la

Falange. Las multicitadas frases de José Antonio dicen poco acerca de cómo había

que articular la representación familiar, y Franco no se refiere a ella. Debido a lo

anterior, no es extraño que en el momento de asegurar cómo había de articularse la

representación familiar, hubiera tanta discusión acerca de su constitucionalidad o

no.

4.3. Fidelidad a la trayectoria legislativa del Régimen.

Se consideró que desde la declaración programática del Fuero del Trabajo

hasta la futura Ley de Representación Familiar, se había seguido una "línea

ascendente"110 en el reconocimiento por parte del Régimen de la importancia de la

familia en la vida social y política del país. Como ejemplos claros se ofrecían -tanto

en los dos documentos internos, como en el discurso de Carrero- el Fuero del

Trabajo, donde se reconocía a la familia como "célula primaria y natural y

fundamento de la sociedad" (Disposición XII); el Fuero de los Españoles, donde se

plasmaba el derecho de los españoles "a participar en las funciones públicas de

carácter representativo, a través de la familia, el municipio y el sindicato" (artículo

10); y, finalmente, la Ley de Principios del Movimiento de 1958, que en su Principio

VIII consideraba que "La participación del pueblo en las tareas legislativas y en las

demás funciones de interés general se llevará a cabo a través de la familia, el

municipio y el sindicato...".

Debemos tener en cuenta que esta era la opinión de Presidencia, pero no

todos podía estar de acuerdo con esta visión, ya que el Proyecto de Ley al no

109 En el libro recopilatorio de los discursos de Franco, Pensamiento Político de Franco, op. cit., no he encontrado ninguna cita que se refiera estrictamente a la representación familiar en Cortes. 110 "Fundamentos Teóricos del Proyecto de la LRF", pág. 3, AGA, SGM, caja 630.



247

contemplar a las Asociaciones de Cabezas de Familia como cauce de presentación

de candidatos, era considerado por la SGM como contrario a la democracia

orgánica, y por tanto contrario al espíritu del Fuero de los Españoles y de las Leyes

Fundamentales. De esta manera hubo varias enmiendas que criticaron la supuesta

base orgánica de la Ley. Así, Jesús López Medel111 se quejaba, recordando que se

volvía tiempos pasados:

"No nos imaginamos cómo puede volverse de nuevo a la base inorgánica del censo con una proposición enumérica (sic)"

Y Ulpiano Jambrina Bonafonte, de forma más tajante, aseveraba que la Ley

no estaba de acuerdo con las Leyes Fundamentales:

"Cualquier otra fórmula de designación de candidatos, en la que se intente desvincular a las entidades intermedias, no es conforme con el principio de representación orgánica que proclama el Fuero de los Españoles y las Leyes Fundamentales del Movimiento"112.

De la misma opinión de éstos era Alberto Montoro113, quien en su libro

Representación Pública y Desarrollo Político, de 1975, afirmaba claramente que la

doctrina oficial del Régimen con respecto a esa cuestión, a la altura de ese año, no

se había desarrollado:

"La representación familiar, que constituye un lugar común en la doctrina oficial del régimen y que se encuentra dogmáticamente consagrada en diversos lugares de su legislación, tanto fundamental como ordinaria, continúa prácticamente siendo una mera declaración programática y una posibilidad virtualmente inédita"

Montoro, defensor de la democracia orgánica, se basaba en sus críticas a la

imposibilidad de que las asociaciones familiares pudieran presentar candidatos y

apoyarles en la campaña electoral, lo que hacía imposible, según él, que el tercio

familiar pudiera tener verdadera importancia política. También consideraba que las

elecciones, tal y como se habían legislado, tenían el peligro de "caer en el más

inorgánico e injusto de los sufragios censitarios".

111 Enmienda nº 12 a la LRF., ACE, Serie General, legajo 1179-2. 112 Enmienda nº 34 a la LRF. ACE, Serie General, legajo 1179-2. 113 Montoro Ballesteros, A. Representación Pública Familiar y Desarrollo Político Universidad de Murcia, Departamento de Filosofía del Derecho, Servicio de Publicaciones de la Universidad de Murcia, 1975, págs. 66-67.



248

Con respecto a si el sistema de elección era orgánico o inorgánico, Martínez

Marín, era de la opinión del anterior, al que cita junto a Jordana de Pozas y otros,

para apoyar su afirmación de que el sistema de elección elegido para el tercio

familiar era de tipo censitario114. Básicamente también coincide con los anteriores

Martínez Cuadrado al calificar la etapa del franquismo entre 1936 hasta 1973 como

de "hegemonía neocensitaria"115. Y esa es también mi opinión: el sistema articulado

con una base electoral cercana al sufragio universal es difícilmente conciliable con

la teoría de la democracia orgánica, por lo que estoy de acuerdo con Martínez

Marín116 cuando afirma que el propósito que tenían las elecciones del Tercio Familiar

era distinto al de desarrollar la democracia orgánica:

"Esta lógica evolutiva [del sufragio en España]nos permite reincidir en la ausencia de "construcción orgánica familiar" fundamentada en el régimen y afirmar con Carro que "seguramente quienes implantaron el sistema de sufragio de cabezas de familia en España tuvieron en cuenta más la preocupación de restringir el sufragio que de construir una verdadera representación orgánica'"

Lo anterior, es especialmente diáfano en diversos documentos escritos en el

Ministerio de la Gobernación. Como vimos, este ministerio era contrario a que las

asociaciones pudiesen presentar candidatos, y así lo manifestó en las notas

enviadas a SGM con motivo del Proyecto de la LACF en 1964, basándose en que

rompía con el sistema orgánico; sin embargo, dos años más tarde era el mismo

Ministerio de Gobernación quien proponía en el Proyecto de Ley de Elecciones

Municipales que esas asociaciones pudiesen presentar candidatos.

Por lo que podemos concluir que poco importaba la adecuación de la

legislación a los principios. Lo importante era redactar unas leyes que, en la medida

de lo posible, se pudiesen adaptar a los cambios sociales y religiosos, que ayudara

a mejorar la imagen del Régimen ante al exterior, y fundamentalmente que pudieran

favorecer a una determinada familia o a otra, dependiendo de quien fuera su

redactor. Y siempre que esas transformaciones necesarias no implicasen una

significativa pérdida de poder por parte del Ejecutivo.

114 Martínez Marín, A., La Representatividad Municipal Española, op cit., pág. 133. 115 Martínez Cuadrado, M.A, "Representación. Elecciones. Referéndum", op. cit., pág.1384.



249

La conveniencia de ceñirse a estas premisas básicas, provocó que la

legalidad franquista sufriera numerosas contradicciones insalvables.

Contradicciones que eran utilizadas por los propios departamentos ministeriales

como argumento en el momento de presionar para que una Ley se promulgara o se

paralizase según su particular conveniencia.

5. LAS DISCUSIONES EN TORNO AL ARTICULADO DE LA L.R.F.

5.1. El título de la Ley.

Desde el primer Anteproyecto, redactado por la SGM, hasta su publicación

en el BOE, a la Ley se le dio el título de "Ley de Representación Familiar en Cortes".

Con la entrada de los familiares, se pretendía que los intereses de las familias

españolas fueran defendidos en las Cortes, pero no "como contrapuestos, sino

como concurrentes (...) a los del municipio y del sindicato” 117 como afirmaría un

documento interno. La participación de la familia en la política había sido

fundamentada por los teóricos de la democracia orgánica, pero era necesario pasar

del terreno teórico al práctico. La primera cuestión que se nos plantea es si era

posible hablar de voto familiar, y por lo tanto si los candidatos elegidos eran los

representantes de las familias o no.

Los sistemas elegidos por los defensores del "voto familiar" durante la

primera mitad de siglo, eran fundamentalmente dos118: el voto único por cada familia

y el voto plural, donde el cabeza de familia podía depositar varios votos

dependiendo de diversos factores.

116 Cfr. Martínez Marín, A., La Representatividad Municipal Española, op cit., pág. 108. 117 "La Familia elemento básico de la sociedad y del Estado", AGA, SGM, caja 630. 118 Tomado del capítulo "el voto familiar" de un trabajo inédito de Simón, Juan Luis. No tiene fecha, pero es posterior a 1943 y seguramente anterior a 1950, en AGA, Interior, caja 2752.



250

En cuanto al “voto único”, el cabeza de familia -siempre el padre a no ser que

en su ausencia lo fuera la madre- era el que depositaba el voto, como descendiente

lejano del "pater familias" de las democracias clásicas. Este fue el caso de Portugal,

Grecia y Andorra durante gran parte del siglo XX. En éstos países -con algunas

variaciones de unos a otros- los padres de familia elegían a los representantes

municipales, éstos a los provinciales y, estos últimos, a la Asamblea Nacional.

Incluso, en algunos casos, como Portugal, el Presidente era elegido directamente

por los cabezas de familia.

La utilización del “voto plural” permitía que algunos padres de familia tuvieran

más de un voto en función de distintas variables: número de hijos, instrucción, edad,

etc. Este tipo de elección se utilizó en Bélgica desde 1893 hasta 1921 y se intentó

hacerlo realidad en Francia en el primer tercio del siglo XX. Este sistema se

fundamentaba en una valoración, más o menos objetiva, de las cargas familiares,

de forma que a aquellos que estaban sometidos a mayores deberes se les concedía

mayores derechos.

Independientemente de la bondad, maldad, conveniencia o inconveniencia

del "voto familiar", se puede considerar que estos dos tipos de votos eran votos

hechos basados en la familia. Cada unidad familiar, en el primer caso, tendría un

voto; en el segundo la unidad elegida era también la familia, aunque aquí una

familia podía tener más votos que otra. En este último caso, en un supuesto ideal, el

cabeza de familia aconsejado por su conyuge y los hijos mayores podría elegir a

quién ofertaba su voto o sus votos. Por lo tanto, se puede decir que en cierto modo

eran las unidades familiares las que participaban en la elección de los

representantes del pueblo.

En el caso español supuestamente se había elegido como base para la

elección de procuradores también a la "familia", y así en la Ley de Representación

Familiar, en el artículo 1º119, modificado en la Comisión, decía:

119 Este artículo se redactó en la Comisión de Leyes Fundamentales. Tanto, en los distintos borradores, como en el Proyecto de Ley. Este artículo 1º se refería al derecho supletorio. Las discusiones fueron largas, aburridas y



251

Art. 1. Es objeto de esta Ley articular la participación del pueblo español en las Cortes, a través de la familia.

Pero la capacidad de votar -artículo 4º- se concedía a los cabezas de familia

y mujeres casadas, siendo aquellos los mayores de edad y los menores

emancipados. En este caso el número de votantes era mucho mayor que el de

unidades familiares. Entonces se podría decir que la capacidad de votar, no

provenía de la familia - sino que venía por el hecho de ser el titular de una vivienda -

en alquiler o en propiedad- y el de ser mujer casada; y como señaló Pío Cabanillas

"(u)n censo de familia no es un censo de titulares de viviendas, las cuales pueden

no coincidir con el empadronamiento"120 o como escribió, con cierta sorna Martínez

Marín: "más que cabeza de familia debería haberse denominado cabeza

domiciliar"121.

Por lo tanto, podemos contestar a la primera pregunta que nos hicimos: es

posible, en cierto modo, hablar de representantes de la familia según se había

utilizado en algunos países; sin embargo no era posible con el sistema elegido por

el Régimen de Franco. Hubiera sido mucho más exacto nombrar la Ley, como "Ley

de Representación de los Cabezas de Familia, mujeres casadas y menores

emancipados".

Una segunda cuestión sería si una vez llegados a las Cortes estos nuevos

procuradores "familiares" podían hacer una política típicamente familiar. La visión

oficial así lo consideró. En uno de los informes vistos hechos como base teórica

para la elaboración de los Anteproyectos de la LRF122, se le daba gran importancia a

los procuradores familiares por ser los portadores a las Cortes de las

preocupaciones del consumo familiar, como compensadores de los intereses de los

sindicatos, como representantes de la misión educadora de las nuevas

generaciones etc. No parece que esta argumentación sea demasiado sólida y, son

llenas de tecnicismos legales. La Comisión prefirió remitir el derecho supletorio a las disposiciones finales y a las transitorias.. 120 Debates en la Comisión, citado en El Alcázar, 18 de mayo de 1967. 121 Martínez Marín, A., La Representatividad Municipal Española, op cit., pág. 108. 122 "La Familia Elemento Básico de la Sociedad y del Estado", AGA, SGM, caja 630.



252

más acertadas las afirmaciones de Manuel Villar123 en Ya, que criticaba esa

interpretación:

"Carece, en efecto, de verdadera significación hablar de intereses específicamente familiares. A la familia como al individuo nada humano le es ajeno, porque es la más humana y absoluta de las instituciones sociales. ¿Qué alcance tiene la contraposición formal entre los intereses familiares y los municipales o los sindicales? Ninguno"

En ese mismo sentido argumentaba Enrique Gil Robles124, uno de los

teóricos de la democracia orgánica:

"En una sociedad regularmente moralizada y constituida, el interés de la persona física no es distinto, ni antagónico, del de la persona moral: el del hijo y la mujer del de la familia y las sociedades locales del interés del concejo, y así sucesivamente."

Más fundamentado parecía el argumento, del citado informe interno125,

basado en las distintas preocupaciones que llevarían los procuradores en razón de

su procedencia geográfica:

"¿Qué duda cabe que serán distintas las preocupaciones fundamentales de aquellos lugares eminentemente agrícolas de las que tengan las zonas más industrializadas?".

Esta visión quizá estuviera más acorde con la realidad: la igualdad de

representantes por provincia -a pesar de tener graves inconvenientes- llevaría,

teóricamente, a las Cortes el mosaico de preocupaciones e intereses de cada una

de las regiones españolas. Por eso Ballcells de Gorina solicitó que se cambiara el

nombre a la Ley por la de "representación provincial de las familias en Cortes"126. Y

el Alcázar debió de estar de acuerdo con esta afirmación, pues opinó que, "más que

representantes de la familia, el Proyecto de ley configura a los representantes de las

provincias"127.

Podemos concluir por lo tanto que el título elegido no era el más apropiado

según lo que se legisló, aunque sí era el más adecuado para los fines legitimadores

que se buscaban con él.

123 "Sentido de la Representación Familiar", Ya, 26 de marzo de 1967. 124 Citado en Montoro Ballesteros, A., Representación Pública Familiar..., op. cit., pág. 55. 125 "La Familia Elemento Básico de la Sociedad y del Estado", AGA, SGM, caja 630. 126 Acta de la Comisión sobre la LRF, ACE, Serie General, legajo 4908-carpeta 5.



253

5.2. Los electores: los cabezas de familia y las mujeres casadas.

En cualquier sistema electoral, es esencial determinar quiénes son los

elegidos para ejercer el derecho al voto, es decir, quién tiene capacidad para

ejercitarlo como un derecho positivo; para lo que se suele pedir una serie de

requisitos -mayor de edad, nacionalidad del Estado convocante, gozar de derechos

civiles, etc.-, y quiénes tienen impedimento para hacerlo o son considerados como

incapaces. -castigados a determinadas penas, quebrados etc.- Por último, es

necesario otro requisito de carácter formal: estar inscrito en el censo electoral. Una

persona puede estar legalmente capacitada para votar por tener todos los requisitos

y no estar incurso en alguna incapacidad, pero si no está inscrito no podrá votar.

En este apartado veremos tanto los requisitos como las incapacidades, y el

censo electoral. Y nos referiremos a ellos tanto en la forma en la que estaban

redactados en los primeros anteproyectos, como en la redacción final, y en los

pasos que se dieron hasta llegar a ella: modificaciones debidas a oposición de los

ministerios y las modificaciones de la ponencia y de la Comisión. También, haremos

pequeñas incursiones en la legislación anterior al franquismo para que nos

proporcione una perspectiva histórica de los cambios acaecidos.

5.2.1. Los Requisitos.

5.2.1.1. Ser cabeza de familia.

Con la LRF los cabezas de familia eran llamados por vez primera a elegir a

sus propios representantes en las Cortes Españolas. Como hemos visto128, la

definición de cabeza de familia se insertó en un decreto de 1945, y se había

modificado en 1960, pero a pesar de esta nueva definición, la cuestión no había

quedado asentada, y una vez llegada la LRF a las Cortes era necesario saber si se

iba a utilizar la definición de 1960, o era necesario hacer una nueva. Por lo tanto,

“era preciso - según un titular de El Alcázar- aclarar 'quiénes' son los cabeza de

127 "El Alcázar", 18 de marzo de 1967. 128 Ver epígagrafe 2 del capítulo IV.



254

familia"129. La cuestión no era baladí, ya que, dependiendo de un concepto u otro

podría variar en cientos de miles el número de votantes.

Que la definición no estaba clara, lo prueba el que ni los propios

procuradores que debían legislar, juristas en un alto porcentaje, llegaban a un

acuerdo. Tanto es así, que la definición insertada ya en otras leyes, se tuvo que

incluir en la redacción definitiva, debido a la presión que se ejerció por parte de

distintos procuradores en los debates en la Comisión, ratificando la definición de

1960: lo esencial no era pertenecer a una familia –los mayores no emancipados

vivían en una familia y no votaban- sino tener capacidad mostrada de poder vivir

independientemente de los progenitores, bien casándose o residiendo solo.

5.2.1.2. Las mujeres casadas y el voto femenino.

El derecho al voto de la mujer, como es sabido, ha sido una conquista

progresiva y posterior a la del varón. Y en el caso español, desde luego, no ha sido

una excepción. Al estudiar el desarrollo del concepto de "cabeza de familia", nunca

se especifica que este calificativo le corresponda al varón: se daba por supuesto.

Sólo, si faltaba éste, el nombramiento recaía sobre la mujer.

A la mujer, como cabeza de familia, se la nombra por primera vez en el

Estatuto Municipal de 1924, en donde se dispone que "[ los cabezas de familia]

pueden ser o no vecinos, españoles o extranjeros, varones o hembras", y así

pasaría a la legislación franquista. Según la Ley de Régimen Local de 1945, el voto

le era concedido a los "cabezas de familia", por lo tanto, las mujeres sólo podían

votar en el caso de que fueran cabezas de familia, y las que tenían esta calificación

jurídica eran una minoría.

La situación cambiaría con la LRF al incorporar a las mujeres casadas a los

procesos electorales. Cambio que llevaba a la práctica, con cierto retraso, la Ley de

Derechos de la Mujer de 1961. Carrero130 afirmó ante esta novedad que la

incorporación de la mujer se debió a que: "no era natural, ni justo, dejar fuera del

129 El Alcázar, 18 de mayo de 1967.



255

derecho de intervenir en las elecciones para la representación de la familia en las

Cortes a las mujeres casadas".

Al incluir a las mujeres casadas en los procesos electorales se consideró que

se había dado igualdad a la mujer en la elección. Y era cierto, pues las no casadas

estaban en la misma situación que los varones: si se independizaban, eran

consideradas cabezas de familia, y si permanecían en el domicilio parental, al igual

que los varones, no podían votar.

Sin embargo, no todos los enmendantes estuvieron de acuerdo en que se

había llegado a la igualdad jurídica entre el varón y la mujer. Augusto de Llera

López131 presentó una enmienda solicitando que al artículo se añadiera la palabra

"viuda" después de "casada", para dejar claro que las viudas podrían votar. Y Pilar

Primo de Rivera y Purificación Sedeño, solicitaron que se tuvieran en cuenta el

problema de las hermanas solteras y las viudas132. En cuanto a las viudas según el

concepto de cabeza de familia visto, es fácil suponer que éstas se convertían en

"cabeza de familia" por fallecimiento del marido, pero también era posible que la

viuda que abandonar su casa y fuera a vivir con alguno de los hijos, dejara de tener

esa categoría de cabeza de familia. Sobre lo anterior no tengo datos, pero de no ser

así no tendrían mucho sentido las enmiendas. En cuanto a las hermanas, parece

más claro que al haber más mujeres que varones, mayores de edad, viviendo con

los padres, se desfavorecía a aquéllas. Estas enmiendas nos dan una idea de lo

confuso que era el concepto.

Sin embargo, no todas las voces lo hicieron en favor de una mayor

participación de la mujer en la vida pública, sino que hubo un procurador133 que

propuso que se volviera a la situación anterior, donde sólo podían votar los cabezas

130 Discurso de Carrero ante el Pleno de las Cortes, 26 de junio de 1967. 131 Enmienda nº 37 a la LRF, ACE, Serie General, legajo 1179-2. 132 Acta de la Comisión sobre la LRF, ACE, Serie General, legajo 4908-carpeta 5. 133 Manuel Mateu de Ros decía: "(e)stimamos que para ser candidato a Procurador en Cortes, en representación de la familia, sólo debe ser requisito indispensable el figurar como cabeza de familia en el censo electoral. No intentamos con ello excluir a las mujeres casadas de poder ser candidatos, pero nos parece que el elegible lo



256

de familia, fueran hombres o mujeres. Lo que significaría una pérdida de capacidad

política para la mujer. La argumentación de este procurador en favor de su tesis nos

dice mucho acerca de la mentalidad de la época con respecto a la institución

familiar:

"nos parece contraproducente el sistema propuesto en este artículo pues podría dar lugar a que en una misma familia se presentaran a candidatos el esposo y la esposa, lo que nada beneficiaría a la propia estructura familiar."

El hecho de que la capacidad de votar de las mujeres proceda

fundamentalmente de su condición de casadas, es un dato, de cómo se

consideraba a la mujer desde el punto de vista político durante la dictadura. Otro

tema muy distinto es si el voto de la mujer fue más conservador134 que el del varón.

Debido a la falta de parámetros comparativos - por ejemplo, unas elecciones a

Cortes en donde sólo hubieran participado varones- es imposible confirmarlo.

5.2.1.3. La edad para votar.

Una de las capacidades necesarias típica para cualquier votación es el de

tener una edad determinada. Es lógico que los niños no puedan votar, pero la

concreción de esta capacidad no se hace sólo por razones de sentido común, sino

también por otras razones con más trasfondo político: se ha demostrado que las

constituciones más revolucionarias permiten votar a unas edades inferiores que las

conservadoras. Así, por ejemplo, se permitía el voto a partir de los 21 años en la

Constitución francesa de 1793, en la de 1848, en las Constituciones liberales de los

Estados italianos antes de la unidad, etc.135.

que debe ser es cabeza de familia, bien sea hombre o mujer, casado, soltero, soltera o viuda, y, por tanto, sobra lo de 'o mujeres casadas'", enmienda nº 13 a la LRF, ACE, Serie General, legajo 1179-2. 134 Como es bien sabido, durante la II República, antes de las votaciones en las que por primera vez la mujer española podría participar, hubo un amplio debate acerca de hacia donde se iba a decantar el voto de la mujer. En general se creía que aquellas, más influidas por el clero, iban a tener un voto más conservador. Se pueden ver las discusiones en las Cortes sobre el voto femenino en Capel, Rosa M., El Sufragio Femenino en la 2º República Española, Secretariado de Publicaciones de la Universidad de Granada, Granada, 1975. Y también el artículo de la misma autora "El Derecho Electoral Femenino", Historia 16, Nº Extra, Extra II, abril de 1977, págs. 33-49 135 Cfr. Carreras, Francesc y Vallés Josep M. Las Elecciones, Editorial Blumen, Barcelona 1977, pág. 38. En el caso español, la Ley Electoral de 1907(art. 1º) fijaba la edad en 25 años y fue rebajada durante la República a 23 (art. 2º).



257

La edad para votar, durante el Régimen Franquista, se concretó en la Ley de

Régimen local de 1945, en donde se especificaba que se tenía que haber cumplido

21 años, o 18, si se era menor emancipado, para ejercer el derecho al voto. Sin

embargo, en el Proyecto de la LRF no se especificaba la edad necesaria para votar.

En ese sentido se presentaron varias enmiendas al Proyecto de Ley. Conde

Bandrés, solicitó que se especificase que la edad para votar era la de 21 años136.

Así también lo pidió Rafael Díaz Llanos137, en la exposición de motivos de su

enmienda. Este procurador, para defender su enmienda, se refería a varias

incongruencias del texto del Proyecto de Ley: señalaba que, por una parte, se

remitía a la Ley electoral de 1907 que fijaba, en su artículo 1º, la necesidad de ser

varón y mayor de 25 años para votar; pero, por otra, también el Proyecto de Ley se

remitía al Decreto de Referéndum, según el que bastaba con tener 21 años, tanto

para hombres como para mujeres, por lo que, según el procurador, se debería ser

más específico en la LRF para evitar malentendidos.

La Ponencia consideró que el derecho supletorio aclaraba la situación y, por

lo tanto, que no era necesario incluir en el texto la edad. Pero la cuestión no quedó

del todo resuelta, y en los debates en la Comisión volvió a salir con fuerza. Conde

Bandrés138 preguntaba:

"Vamos a ver señores: ¿Qué edad deben tener los electores? No se dice. ¿Cuál es la edad de los cabezas de familia? Algunos serán mayores de edad; otros, menores emancipados. Si estos son católicos, podrán tener dieciséis años; si son acatólicos doce (...) En la Ley de Referéndum se exige, como mayoría de edad, los veintiún años. Aquí, no. ¿Pueden tener dieciséis o catorce años? Porque si se les reconoce esta edad para casarse, ¿cómo no se la vamos a reconocer para algo menos importante como es ser electores?"

La Comisión introdujo el concepto de cabeza de familia, pero no concretó la

edad: se suponía que los menores emancipados podrían votar a partir de los 18

según la legislación anterior.

136 Enmienda nº 17 a la LRF de Manuel Conde Bandrés, Serie General, ACE, legajo 1179-2. 137 Enmienda nº 76 a la LRF de Rafael Díaz Llanos, ACE, legajo 1179-2. 138 Citado en González Muñiz, A.J. Acotaciones a la sesión, EDICA, Madrid, 1972, pág.12.



258

De esta forma, la LRF concedió la capacidad de votar a los mayores de 18

años casados o emancipados, pero privaba de este derecho a varones o mujeres

que podían llegar a triplicarles en edad a aquéllos.

La edad mínima para poder votar siempre tiene un significado político, pero

más aún en este caso cuando se hacían discriminaciones entre las propias

elecciones realizadas en el franquismo No parecía muy congruente que unos meses

antes, todos los españoles mayores de 21 años hubieran podido participar en una

elección para la aprobación de la LOE y, ahora, se tuviera que recurrir a un sistema

muy complejo para determinar quién podía votar y quién no. Pocas voces se

levantaron para criticar este sistema excesivamente restrictivo. Entre ellas estuvo

Cuadernos Para el Diálogo139 y el Diario Hoy. El primero, al considerar más

importante la elección de los representantes en las Cortes, que la aprobación de la

LOE, veía una contradicción en que para la segunda se permitiese el sufragio

universal y no para la primera. El diario Hoy se preguntaba:

"¿Por qué motivo no han de gozar del mismo derecho los hijos mayores de edad, aunque convivan con los padres, y las hijas también mayores de edad que no estén casadas y no vivan con ellos?"140

La explicación era obvia: lo que se pretendía era evitar que la inmensa

mayoría de los jóvenes pudieran votar. Como señalaba un diario alemán141, las

personas casadas y con responsabilidades familiares eran más fáciles de dirigir,

mientras que los jóvenes, que eran los verdaderos opositores al sistema, eran

hábilmente alejados del voto.

5.2.1.4. El goce de los Derechos Civiles.

El artículo 4º del Proyecto de Ley disponía:

"Son electores los cabezas de familia y mujeres casadas que figuren inscritos en el Censo electoral y se encuentren en pleno uso de sus derechos civiles y políticos".

139 Cuadernos para el Diálogo, editorial de agosto de 1967. 140 Reseña de prensa en el diario Madrid, 1 de abril de 1967. 141 "Elecciones a la española", Frankfurter Rundschau, Francfort, 10 de octubre de 1967. Traducción hecha por los Servicios Informativos de la Dirección General de Prensa, AGA, P.G., caja 8823.



259

Solicitar este requisito proviene de la necesidad de asegurarse que el elector

es lo suficientemente responsable como para que pueda elegir a sus representantes

libremente. Como la cualidad "responsable" es difícil de objetivar, se recurre al

Derecho Civil y al Penal, que serían los encargados de dar el pasaporte hacia el

voto. El Derecho Penal142 es el encargado, mediante la pena de interdicción, de

restringir los derechos civiles y, como normalmente en casi todas las legislaciones

no suele existir contradicción entre los requisitos que capacitan para votar y los que

capacitan jurídicamente en el terreno del Derecho Civil, resulta que una restricción

en el goce de los derechos civiles comporta la anulación del derecho del voto.

Esta relación entre los derechos civiles y derecho al voto, que, en principio,

se podría entender como aceptable comparándolo con el derecho electoral vigente

en muchos países en ese momento, tiene sus aristas cuando se trata de los delitos

relacionados de opinión y prensa porque, como afirma Duverguer143:

"Los delitos de opinión y prensa están considerados como infracciones de derecho común y, como tales, llevan consigo la privación del derecho del voto; jurídicamente se trata de una indignidad penal, pero en la práctica se convierte en una indignidad política, lo que permite muchos abusos".

Precisamente, pocos meses antes de las elecciones en Cortes por el Tercio

Familiar, los delitos de prensa se incluyeron en el Código Penal, lo que constituía un

filtro más en el control de los votos.

5.2.2. Las incapacidades.

Por incapacidades se entienden determinadas situaciones en las que

pueden estar incursos los posibles electores y que, en razón de las mismas se les

impide formar parte del cuerpo electoral. En la legislación española estas

incapacidades se referían fundamentalmente a los penados, a los deudores, a los

que tienen defectos físicos o mentales y a los obligados a la mendicidad.

142 Cfr. Carreras, Francesc y Vallés Josep M., Las Elecciones, op. cit., pág. 43. 143 Duverger, M., Instituciones Políticas y Derecho Constitucional, Ariel, 5º edición castellana, 1970, pág. 145.



260

En la Instrucción para la elección diputados para la Cortes de Cádiz se

disponía en el artículo 3º del capítulo II144:

"No podrán asistir a ellas [a las Juntas parroquiales que elegirían a los compromisarios] los que estuvieren procesados por causa criminal, los que hayan sufrido pena corporal aflictiva o infamatoria; los fallidos, los deudores a los caudales públicos, los dementes ni los sordo-mudos."

En las siguientes leyes electorales las exclusiones seguirían siendo

prácticamente las mismas que las de la Instrucción de 1810. En la Ley electoral145

elaborada a continuación de la "Gloriosa" de 1868, se añadió de forma expresa un

apartado más:

"[no podrán ser electores] Los que careciendo de medios de subsistencia, reciben ésta en establecimientos benéficos, o los que se hallen empadronados como mendigos y autorizados por los Municipios para implorar la caridad pública".

La Ley Electoral de 1907 fue mucho más explícita en la enumeración de las

incapacidades, entre las que se incluían en su artículo 3º a los condenados con

sentencia firme, a los quebrados, a los deudores de fondos públicos, a los acogidos

en establecimientos públicos, etc.

Con respecto a estas incapacidades Gobernación146 solicitó que se

suprimiera la excluxión de los indigentes incluída en la Ley de 1907, sin embargo su

propuesta fue denegada y la LRF remitió a las incapacidades del artículo 3ª de la

esa Ley.

5. 2.3. El Censo Electoral.

El censo electoral147 es el registro público en donde aparecen los nombres de

las personas que tendrán capacidad para votar en las siguientes elecciones. En

España el censo electoral común era elaborado por el Instituto Nacional de

144 “Capítulo II: De las Juntas parroquiales y de la forma de sus elecciones”, de la “Instrucción que deberá observarse para la elección de diputados a Cortes” de 1 de enero de 1810. En Rueda, José Carlos (editor), Legislación Electroral Española (1808-1977), op. cit. 145 Ley Electoral de 23 de junio de 1870, art. 2º, en Rueda, José Carlos, (editor) Legislación Electoral Española (1808-1977), op. cit. 146 "Observaciones del Ministerio de Gobernación al 'Primer borrador de Anteproyecto de LRF elaborado por SGM", FHUN. 147 Cfr. Carreras, Francesc y Vallés Josep M. Las elecciones, op. cit., pág.. 56.



261

Estadística, bajo la inspección de la Junta Central del Censo y con la colaboración

de las Juntas Provinciales y Municipales y de otros órganos. Se realizan con base

en los padrones municipales. Como hemos visto anteriormente, en la España de

Franco había dos censos: el de cabezas de familia y mujeres casadas, y la de

mayores de edad. Los censos se hacían a bases de fichas que eran enviadas por

los ayuntamientos a las delegaciones provinciales del INE. A la vez, a éstos

llegaban las fichas de los excluidos, enviadas por los jueces, tribunales de tutelado

de menores, delegados de Hacienda etc. Una vez terminado este trabajo el INE

enviaba las listas a los municipios en donde eran expuestas durante un tiempo para

poder reclamar. Introducidas las modificaciones pertinentes, se publicaban las listas

definitivas.

El hecho de que el Censo electoral sea tan importante lo ratifica el que en el

Proyecto de Ley, tal y como entró en las Cortes, a excepción de "cabeza de familia

o mujer casada", se obvian los demás requisitos y exclusiones, ya que se suponían

incluidos con la frase "Son electores los que figuren inscritos en el censo electoral

como cabeza de familia o mujer casada". Como bien señaló Conde Bandrés148, esta

redacción daba la sensación que la capacitación para votar no procedía del ser

cabeza de familia o mujer casada, sino de estar inscrito en el Censo electoral, por

eso solicitó que se invirtiera el orden de la frase: "Serán electores (...) los españoles

cabezas de familia (..) inscritos en el Censo Electoral".

En cuanto a la especificación de qué censo electoral era el que se iba a

utilizar, se presentó una enmienda, solicitando que la Ley se remitiera al último

Censo149. Esta petición, que parece obvia, no lo debía ser tanto cuando el informe

enviado por López Rodó a Carrero, incluía la misma petición: "El Censo electoral-

escribía López Rodó- tiene un periodo de vigencia, por consiguiente, habría que

referirlo al Censo Electoral vigente en el momento de la convocatoria"150.

148 Enmienda nº 17 a la LRF, ACE, Serie General, legajo 1179-2. 149 Enmienda de Felipe Solano Antelo, nº 39 a la LRF, ACE, Serie General, legajo 1179-2. 150 "'Observaciones de López Rodó al Anteproyecto Definitivo"', FHUN.



262

Finalmente, Torcuato Luca de Tena en su enmienda solicitaba que el Censo

se cerrara con una antelación de seis meses antes de las elecciones151. La Ponencia

se negó a incluirlo, aduciendo que era "una restricción al derecho de los electores

sin razones suficientes que la justifique". La argumentación del director de ABC no

iba en el sentido de restringir los derechos, sino de clarificar la situación. Teniendo

en cuenta que se podían presentar los candidatos a través del 1% de los electores

de la provincia -según el Proyecto de Ley, que después se reduciría al 0,5%- y

existía un tiempo cortísimo para la preparación de la campaña, no era del todo inútil

que los posibles candidatos pudiesen, con seis meses de antelación, saber qué

posibilidades tenían de conseguir ese 1% de firmas.

5. 3. Los candidatos.

A los artículos del Proyecto de Ley de la LRF vistos anteriormente, no se

presentaron demasiadas enmiendas y en la mayoría de los casos éstas se referían

a precisiones terminológicas, que si bien no dejaban de tener importancia desde el

punto de vista político, no implicaban una postura muy distinta a la que tenía el

Proyecto de Ley.

No sucedería lo mismo al discutirse la cuestión de la presentación de

candidatos: todo lo referente a éstos fue motivo de numerosas observaciones por

parte de diversos ministerios, se presentaron numerosas enmiendas y hubo

animadas discusiones en la Comisión. Ya hemos visto como el tema del

asociacionismo familiar y su capacidad para presentar candidatos volvió a surgir con

fuerza, pero el enfrentamiento no se limitó sólo a ese posible cauce, sino que se

extendió a todo lo referente a los candidatos: requisitos para poder serlo,

incapacidades, incompatibilidades y cauces para poder presentarse. En las

siguientes líneas veremos, por ese orden, requisitos, incapacidades,

incompatibilidades y cauces, intentando obtener las razones políticas que subyacían

en las observaciones de todas las partes implicadas.

151 Enmienda nº 99 a la LRF, ACE, Serie General, legajo 1179-2.



263

5.3.1. Los requisitos: la vinculación a la provincia y la adhesión a los Principios Fundamentales del Movimiento.

Los anteproyectos de la SGM dedicaron su artículo 6º a los requisitos

necesarios para ser candidato. Fundamentalmente, esos requisitos tenían la

finalidad de asegurar que los candidatos tuvieran alguna relación con la provincia.

En estas primeras redacciones los criterios previstos eran realmente elásticos y

subjetivos; además, la SGM deseaba que los encargados de decidir si se cumplían

las condiciones de vinculación fueran los organismos dependientes de su Ministerio.

Estas dos características, de haberse aprobado, hubieran porporcionado a los

candidatos falangistas unas ventajas notables con respecto a los que no

pertenecían al Partido.

El objetivo de la SGM para ser muy elásticos en ese requisito quedó muy

claro en las observaciones que redactó la Secretaría Técnica de la propia SGM152.

Estas se basaban en que:

- La mayoría de los mejores profesionales, debido al creciente desarrollo

español, estaban fuera de sus respectivas provincias y tendían a concentrarse en

las grandes capitales, con lo cual en unas provincias los candidatos serían de baja

calidad y en otras los candidatos cualificados serían muchos.

- Una vez elegidos los candidatos, si realmente eran valiosos, serían

promovidos a puestos de responsabilidad, con lo que deberían cambiar de

residencia y, por lo tanto, se les impediría volver a presentarse en las siguientes

elecciones, generando una intermitencia en la representación ya que "difícilmente

los hombres de verdadera calidad podrán mantenerse en la política sin salir de la

provincia más de cinco años".

152 "Observaciones de Secretaría Técnica del Movimiento al Anteproyecto de LRF". Consta de dos folios escritos a mano, en donde se señalan de forma esquemática las ideas que después se desarrollarían mecanografiadas en tres folios. El documento tiene en una portada con el anagrama de la Falange y escrito: "SGM. Secretaría Técnica: Observaciones al Primer Anteproyecto de Ley de Representación Familiar en Cortes". No tiene fecha, AGA., SGM, caja 92.



264

- El criterio elegido excluía prácticamente a los mejores profesionales de los

cuerpos de la Administración civil y Militar que debían cambiar constantemente de

lugar de domicilio, lo que llevaría a menguar la calidad de los elegibles.

- En los grandes núcleos urbanos, especialmente Madrid y Barcelona, los

candidatos serían muchos, y se produciría una división del voto, y por otra parte

esto llevaría a replantearse la justicia de que los representantes por cada provincia

sean dos y no haya una proporcionalidad.

- Finalmente, decía el informe, con ese sistema sería muy fácil dar lugar a

fraudes, ya que un oportuno cambio administrativo sería suficiente para impedir que

una persona se pueda presentar por una determinada provincia.

Con este informe la Secretaría Técnica de la SGM llega al fondo de la

cuestión al señalar las verdaderas intenciones por parte de la SGM con ese

Proyecto de Ley. Éstas fundamentalmente serían las de facilitar que los políticos

residentes en las grandes capitales, especialmente Madrid y Barcelona, pudieran

presentarse. Es evidente que, en la mente del redactor del documento, estaban

personas concretas pertenecientes al Movimiento y, de prosperar la redacción de la

propia SGM, éstas verían recortadas sus posibilidades de acceder a las Cortes a

través de este cauce.

Tanto el Ministerio de la Gobernación153 como López Rodó154, incluso

solicitaron que la vinculación con la provincia fuera mayor. Sin lugar a dudas con el

propósito de impedir que los falangistas vinculados a Madrid o a Barcelona y que

gozaban de cierto renombre gracias a la extensa red de diarios y radios

dependientes de la FET de las JONS pudieran elegir la provincia por la que

presentarse. Los motivos por los que Presidencia y la SGM lucharon para controlar

el organismo que iba a decidir si existía vinculación a la provincia son obvios: el

ministerio que tuviera esa capacidad podría evitar a muchos candidatos,

promocionados por otro ministerio, y que no fueran de su agrado.

153 "Observaciones del Ministerio de Gobernación al 'Primer borrador de Anteproyecto de LRF’", FHUN. 154 "Anteproyecto Definitivo a la LRF", FHUN.



265

En el Anteproyecto remitido a Carrero por López Rodó155, el artículo es

todavía más restrictivo que el de Gobernación.

A este artículo se presentaron 48 enmiendas156, de las que 12 eran

precisiones terminológicas, 20 solicitaron que se disminuyeran las exigencias de

vinculación a la provincia157 y 16 que se aumentaran las mismas para asegurar que

esa vinculación fuera real y no producto de una interpretación habilidosa del

Derecho158. Al analizarlas, podemos comprobar que una proporción elevada de los

155 "Anteproyecto Definitivo a la LRF", FHUN. 156 Si un enmendante presenta una enmienda en donde pide que se modifiquen, v.g., el apartado b) y el c) lo contabilizo como dos enmiendas. 157 Estas las podemos dividir en

1- Aquellas que proponen nuevos cauces a la hora de poder presentarse: como son: el haber sido nombrado hijo adoptivo en una provincia determinada (Antonio Lacleta Pablo, enmienda nº 81);que se tenga casa abierta en la provincia o la esposa sea la que la tenga (Diego Sevilla de Andrés, enmienda nº 27); tener vinculación política, profesional, social, etc. (José María Mendoza Guinea, enmienda nº 54, y Ulpiano Jambrina Bonafonte, enmienda nº 35)

2- No necesitar estar inscrito en el Censo provincial por el que se van a presentar los candidatos (Miguel Mateu de Ros, enmienda nº 13, y Ezequiel Puig Maestro-Amado, enmienda nº 71).

3- Supresión de tiempo de residencia para los naturales (Luis Jordana de Pozas, enmienda nº 29, y Jesús López Medel, enmienda nº 12).

4- Disminución de los años de residencia de los no naturales: Arturo Núñez Samper, enmienda nº 61, y Luis Sánchez Agesta, enmienda nº 79 (más de cinco años); Antonio Reus Cid, enmienda nº 19, y Pio Cabanillas Gallas, enmienda nº 92, (que los diez años de residencia puedan ser continuos o alternos) y Torcuato Luca de Tena, enmienda nº 96 (dos años).

5- Supresión de los apartados b) y c): es decir que baste estar censado en la provincia, así opinan Javier Martínez Bedoya y Carande (enmienda nº 40), Miguel Fagoaga (enmienda nº 43), PÍo Cabanillas Gallas (enmienda nº 92) y Miguel Mateu de Ros (enmienda nº 13).

6- Suprimir cualquier periodo de residencia para los naturales: Miguel Fagoaga (enmienda nº 43), Arturo Núñez Samper (enmienda nº 61) y Luis Sánchez Agesta (enmienda nº 79). 158 Las peticiones restrictivas se pueden dividir en:

1- Los que solicitan que se les exija más años de residencia a los naturales como Augusto de Llera López , enmienda nº 37(diez años).

2- Los que solicitan que el número de años sea mayor para los no naturales como Antonio José Hernández Navarro, enmienda nº 1.

3- Los que solicitan que se aumente el número de años de residencia tanto para los naturales como para los no naturales a la provincia, como Manuel Rivas Guadilla (enmienda nº 2), Manuel Conde Bandrés (enmienda nº 17) y Felipe Solano Antelo (enmienda nº 39).

4- Los que solicitan que el periodo de residencia contabilice a partir de una edad determinada como Martín Palomino Megías, enmienda nº 74, (diez años a partir de los dieciséis), Mariano Fernández-Daza Fernández de Córdoba, enmienda nº 105, (diez años y uno a partir de la mayoría de edad para los no naturales).

5- Los que solicitan que los candidatos estén inscritos en el Censo de la provincia a la que se van a presentar con una cierta antigüedad: Rafael Díaz Llanos, enmienda nº 76, (como mínimo dos años antes de las elecciones), Jesús Yagüe Yus, enmienda nº 38, (al menos con igual tiempo que el que se exige de residencia),



266

procuradores que pidieron menos requisitos se pueden incluir dentro de los

procuradores relacionados con la SGM, y, más concretamente, relacionados con la

DNA;

Los debates en la Comisión fueron intensos, y así lo señaló El Alcázar al

titular uno de sus artículos con esta frase: "Larga y penosa discusión del artículo

sexto"159 El apartado sobre el que hubo más polémica fue el apartado referente al

arraigo. A la Comisión le resultó difícil llegar a un acuerdo acerca de lo que

significaba en la práctica este concepto: ¿valía con tener antepasados ilustres? ¿Se

podía considerar suficiente que la mujer o el esposo fuera de una provincia

determinada? ¿o sería suficiente -como preguntó con sorna Pastor Nieto García- la

vinculación deportiva o cinegética?160.

La cuestión fundamental era saber qué es lo que se pretendía con la

inclusión de la introducción del vago concepto de arraigo. Aquí, como en el resto de

los artículos, se enfrentaron grosso modo dos posturas: los aperturistas y los

inmovilistas. En principio si se flexibilizaba la vinculación de los candidatos con la

provincia podría parecer que se deseaba una apertura, pero no era ésta la opinión

de todos, y así uno de los periódicos más proclives a la apertura, como era El

Alcázar161, elogió que el texto del Proyecto de Ley tuviera previsto este tipo de

requisitos. Por su parte, ABC162, una vez introducido por la Ponencia la posibilidad

Purificación Sedeño Fuentes, enmienda nº 9, (cinco años). Estas enmiendas tenían la intención clara de evitar que un posible candidato se censara poco antes de las elecciones en la provincia por la que quería presentarse.

6- Los que solicitan que el periodo de estancia sea continuado, como Augusto de Llera López (enmienda nº 37), Rafael Salgado Torres (enmienda nº77), Jesús Yagüe Rus (enmienda nº 38), Fernando Fugardo Sanz (enmienda nº 3) y Luis Rodríguez de Miguel (enmienda nº 21).

7- Los que solicitan que sólo puedan ser candidatos los que residan en la provincia y tengan una antigüedad en la misma de como mínimo cinco años: Pastor Nieto García (enmienda nº 66).

El resto de las enmiendas se podrían calificar de "técnicas", es decir, destinadas a clarificar algún punto desde el punto de vista de la redacción o del derecho, pero sin intentar cambiar el espíritu. 159 El Alcázar 23-V-1967. 160 Para las preguntas que hicieron distintos procuradores en cuanto al concepto de arraigo se puede ver González Muñiz, A.J., Acotaciones a la Sesión, op. cit., págs. 16-17. 161 Por ejemplo "El Alcazar" en su editorial del 18 de marzo de 1967 elogia el requisito de una vinculación provincial de los candidatos. 162 ABC, 23 de mayo de 1967.



267

de presentarse a través del arraigo, profetizó una masiva llegada de candidatos

capitalinos a las provincias, ante lo cual dijo:

"Se advierte la línea aperturista y, frente a ella, la de quienes quieren hacer, por muy diversas motivaciones, coto cerrado en esta grave materia de elección".

Con lo que podemos deducir, siguiendo a estas dos cabeceras, que en este

caso los aperturistas eran precisamente los que deseaban que la vinculación con la

provincia fuera real para evitar a los denominados "cuneros".

La SGM, en sus dos primeros borradores no incluyó la condición de la

fidelidad a los Principios Fundamentales del Movimiviento, que fue posteriormente

sugerida por el Ministerio de la Gobernación. Finalmente el requisito de formular

expresamente la adhesión a los Principios Fundamentales del Movimiento se

introdujo en el artículo 8º.

5.3.2. Las incapacidades.

Las incapacidades para los candidatos partían de la misma base que las de

los electores, y aunque éstas no estaban expresamente redactadas en los primeros

borradores de la SGM, fueron añadidas con posterioridad. En el Proyecto de Ley

aprobado por el Consejo de Ministros, se remitió a las incapacidades de la Ley

Electoral de 1907:

Art. 5º "[no] podrán ser candidatos los que se encuentren incursos en alguna de las incapacidades o incompatibilidades generales establecidas en la Ley Electoral"

Es decir, eran las incapacidades del art. 3º referidas a los electores y ya

vistas cuando hablamos de éstos. Pero existían otras incapacidades que no

estaban previstas en esa Ley, como eran las referidas al pleno goce de los

derechos civiles y políticos, como hizo ver la enmienda de Rafael Díaz Llanos163; por

esa razón, tras el paso por la Comisión se prefirió remitir las incapacidades, no a la

163 Enmienda nº 76 a la LRF. ACE, Serie General, legajo 1179-2.



268

Ley Electoral de 1907, sino a las "incapacidades generales establecidas por las

Leyes", con lo que se incluían todas las incapacidades previstas en los códigos Civil

y Penal: las debidas a imposibilidad física, síquica o por estar bajo cualquier tipo de

pena.

El mismo Díaz Llanos fue el que durante los debates en la Comisión propuso

que las incapacidades se aumentaran para aquellos que hubieran cometido algún

delito contra la integridad de la familia (los que la hubieran abandonado, los

privados de la patria potestad, los incluídos en algunos de los supuestos de los

números 2 a 5 del artículo 105 del código civi164 y los que hubieran sido declarados

culpables de la separación o divorcio). La Presidencia de la Comisión aceptó la

recomendación y la incluyó en la ley165.

Estas incapacidades fueron bien acogidas por los procuradores de la

Comisión y por parte de la Prensa. Sin embargo ABC166 ante estas nuevas

incapacidades se preguntaba:

"¿ No será que, multiplicando los obstáculos en la carrera electoral, lo que estamos haciendo es manifestar la voluntad subconsciente de que haya muy pocos que puedan ocupar puestos en las Cortes?”

Realmente esa es la sensación que daba la larga enumeración de

incapacidades.

5.3.3. Las incompatibilidades.

En general -cuando se habla de elecciones en el ámbito teórico-, las

incompatibilidades para poder ser candidato afectan más al derecho parlamentario

que al electoral, ya que se refieren, no a la persona, sino a los cargos que ocupa y

que de una manera u otra podrían interferir en la división de poderes167.

164 Estos se refieren a: malos tratos, injurias graves, violencia para hacer cambiar de religión, propuesta de prostitución, conato o connivencia respecto a la corrupción o prostitución de hijos e hijas. 165 Dictamen de la Comisión de Leyes Fundamentales y Presidencia del Gobierno, sobre la LRF, ACE, Serie General, legajo 4908, carpeta 5. 166 ABC, 20 de abril de 1967. 167 Cfr. de Carreras, Francesc, Vallés, Josep M., Las elecciones, op. cit., pág.,. 60.



269

Las incompatibilidades existen en todos los sistemas electorales

democráticos para asegurar la independencia entre el poder legislativo, el ejecutivo

y el judicial, aunque varían en el número y calidad. En la Ley Electoral de 1907 se

incluían entre las incompatibilidades a las personas pertenecientes a la carrera

judicial, los contratistas de obras a cargo de los presupuestos del Estado y a los que

hubieren desempeñado cargos nombrados por el Gobierno por lo menos con un año

de antelación de las elecciones168. De estas incompatibilidades se exceptuaba a los

Ministros de la Corona y a los funcionarios de la Administración Central. Otras de las

incompatibilidades existentes eran la de ser mujer o sacerdote169.

En la modificación de la Ley electoral hecha con motivo de la República, se

cambiaron algunas de las incompatibilidades: se permitió la elegibilidad a las

mujeres y los sacerdotes170, y el resto de incompatibilidades quedaron tal y como lo

dispuso el artículo 7º de la Ley electoral de 1907. Con posterioridad, se ampliaron

las incompatibilidades para poder ser elegido Presidente de la República. Entre

éstas se encontraban: los militares -en activo o en la reserva-, los eclesiásticos o

ministros de varias confesiones y los religiosos profesos y los miembros de las

familias reinantes o ex-reinantes de cualquier país171.

Con la Ley electoral de la reciente democracia española172, las

incompatibilidades fueron aumentadas notablemente, con la clara intención de evitar

cualquier sombra de duda sobre la imparcialidad durante la labor legislativa de los

procuradores y así lo expresaba su preámbulo:

"...a efectos de garantizar la mayor objetividad del proceso, se ha considerado conveniente introducir un amplio cuadro de inelegibilidades, sobre el que a su vez se instrumentan las incompatibilidades. Se consideran inelegibles, por una parte, los miembros de aquellas instituciones o Cuerpos que por su función o vocación han de ser ajenos a toda contienda política de partido, como es el caso de las

168 Ley Electoral 8 de agosto de 1907, art.7º. 169 Decía el artículo 4º de esta Ley: "Son elegibles para el cargo de diputado a Cortes y concejal todos los españoles varones de estado seglar, mayores de veinticinco años que gocen todos los derechos civiles." 170 Art. 3º del Decreto de modificación de la Ley Electoral de 1907, 8 de mayo de 1931. El texto lo tomo de Rueda, José Carlos (editor), Legislación Electoral Española, ,op. cit. 171 Título V, art. 70 de la Constitución de la II República, de 9 de diciembre de 1931. Tomo el texto de Montero, Julio (editor), Constituciones y Códigos..., op. cit. 172 Tomo el texto de Rueda, José Carlos (editor), Legislación Electoral Española, ,op. cit.



270

Fuerzas Armadas y de las Carreras Judicial y Fiscal; en segundo lugar, se incluyen también entre las inegibilidades las más altas y permanentes Magistraturas del Estado o aquellas que por razón de sus funciones ejercitables a uno u otro nivel territorial han de asumir condiciones arbitrales o expresar posiciones de imparcialidad. Por último y atendiendo a las peculiaridades de cargos que en las más sólidas democracias no lo son, pero cuya intervención en estos primeros comicios podría devenir inconveniente a los efectos de mejor conocer la voluntad del pueblo español"173

Durante el franquismo, las incompatibilidades para poder ser candidato no

estaban expresamente legisladas; entre otras cosas porque los cauces para

acceder a las Cortes eran muy diversos, lo que hacía, realmente difícil, por no decir

imposible, aplicar unas incompatibilidades que pudieran llamarse tales. De esta

forma, es cierto que los apartados 3º y 4º del artículo 7º de la Ley de 1907, como

dijo Manuel Fraga en 1958, "eran claramente inaplicables en la actualidad en

relación con el artículo 2º de la Ley de Cortes"174. Efectivamente, esos artículos se

referían a la incompatibilidad de las personas dedicadas a la carrera judicial y a los

que habían ejercido un cargo de libre designación por parte del Gobierno y, como el

artículo 2º de la Ley de Cortes concedía el cargo de procurador, precisamente a

personas que habían sido nombradas por el Gobierno para un cargo determinado,

entre las que se encontraban altos cargos judiciales, no se podían regular

incompatibilidades para esas personas. Es decir, no sólo no existían las

incompatibilidades, sino que, el sistema levantado sobre unas bases jurídicas casi

inamovibles, al ser la Ley de Cortes Ley fundamental, convertirían de hecho en

ilegal cualquier intento de legislar unas mínimas incompatibilidades.

A pesar de lo dicho, a partir de la reforma del Reglamento de las Cortes en

1958 sí que se introdujo, en la teoría, pero no en la práctica, un artículo que preveía

las incompatibilidades de los procuradores:

"El que ejerciendo un cargo incompatible con el de Procurador sea elegido para éste, o, siendo Procurador, sea designado para aquél, deberá optar ante el Presidente de las Cortes por uno u otro en

173 Preámbulo del Real Decreto-Ley sobre normas electorales de 18 de marzo de 1977. Entre los que se encontraban dentro de las incompatibilidades estaban: los Ministros, Subsecretarios y Directores Generales de la Administración, Presidente del Tribunal Supremo, del Consejo del Estado, Del Tribunal de Cuentas del Reino y del Consejo de Economía Nacional, los Oficiales Generales del Ejercito, miembros de la carrera Judicial y Fiscal, Los Presidentes de las Juntas Electorales, los Delegados del Gobierno, los Jefes Provinciales de Policía, los Presidentes de los Sindicatos y un largo etc. Tomo el texto de Rueda, José Carlos (editor), Legislación Electoral Española, ,op. cit. 174 Fraga Iribarne, M, El Reglamento de las Cortes, SIPS, Madrid, 1959, pág. 34.



271

el plazo de ocho días a contar desde aquel en que se haga efectivo el nombramiento. El procurador que opte por este cargo pasará a la situación de excedente especial o de disponible forzoso..."175

De esta forma se admitía la existencia de las incompatibilidades; pero al no

especificarlas, ese artículo era inaplicable. En el Proyecto de Reforma del

Reglamento de las Cortes de 1958 sí que se especifico cuáles eran las

incompatibilidades, pero la Comisión lo rechazó dejándolo como se ha escrito176,

provocando una situación paradójica: se legisla qué es lo que hay que hacer en

caso de incompatibilidad, pero no se concretan cuáles son éstas. Fraga177 entendía

que esta anómala situación no se debía a un lapsus, sino que fue debida al deseo

de dejar la puerta abierta para una posible legislación posterior. Según esta

interpretación, se podía pensar que, con la llegada, primero de la LOE, que

modificaría la Ley de Cortes y después con la Ley de Representación Familiar,

llegaría el momento de legislar las incompatibilidades para acceder a las Cortes.

Pero los primeros pasos no parecieron muy animantes en este sentido. La LOE sólo

modificó la Ley de Cortes en cuanto a los procuradores familiares, pero no en

cuanto al resto de los grupos, lo que implicaba que cualquier cambio con respecto a

las incompatibilidades iba a ser complicado.

Debido a lo anterior los anteproyectos a la LRF partían del presupuesto de

que las incompatibilidades se debían referir a los cargos de libre designación

provinciales, con respecto a los cuales entendía "que todos ellos [los cargos

provinciales] carecen de las condiciones imprescindibles para poder actuar como

Representantes genuinos de la familia en el ámbito provincial"178; sin embargo no se

hace referencia a los cargos de ámbito nacional porque, como hemos apuntado,

eran precisamente la clase que nutría a las Cortes.

Las enmiendas que se presentaron estaban animadas, fundamentalmente,

por dos ideas de fondo distintas, cuando no contrapuestas: los que deseaban

175 Artículo undécimo del Nuevo Reglamento de las Cortes Españolas, Ley de 26 de diciembre de 1957, BOE de 28 de diciembre de 1957. 176 Cfr. Fraga Iribarne, M, El Reglamento de las Cortes, SIPS, Madrid, 1959, pág. 35. 177 Fraga Iribarne, M, El Reglamento de las Cortes, op. cit., págs. 35-36. 178 "Nota de Presidencia al Informe de la Ponencia sobre la LRF", AGA, caja 630.



272

aumentar las incompatibilidades179 para así evitar que los hombres ya situados en

las esferas del poder pudiesen utilizar las elecciones como un nuevo trampolín en

su carrera política; y los que deseaban prescindir de todo tipo de incompatibilides o,

al menos, reducirlas, para que así no se pusiera límites a personas consideradas

como muy valiosas para la vida política180.

Entre los que solicitaron mayor independencia estuvo Luis Nieto García, que

fue muy explícito en los motivos de su enmienda. Esta decía así:

"...con esto se conseguiría, trasladado al resto de las representaciones, una mayor separación e independencia entre el legislativo y el ejecutivo, pues de todos es conocido las veces que dentro de las propias Comisiones se ha criticado la actitud de algunos Procuradores que antes de como tal Procuradores reaccionan como cargos de la Administración o del Movimiento."

Como es conocido, esa situación era lo normal entre los procuradores, por lo

que la crítica iba al fondo del porqué de la necesidad de unas incompatibilidades.

El más claro defensor de los intereses de la SGM fue José María Mendoza

Guinea181 quien solicitó que las incompatibilidades se extendieran a los cargos

nacionales y a los alcaldes, sin embargo excluía de las incompatibilidades a los

cargos del Movimiento, argumentado que:

"Parece también lógico que siendo el Movimiento quien promueve la vida del país, puedan quiénes en él ejercen, funciones directivas, presentarse como candidatos en estas elecciones."

Finalmente las incompatibilidades legisladas se tuvieron que remitir

únicamente a los cargos nacionales, con la excepción de los cargos eclesiásticos,

para los cuales, independientemete de su jurisdicción, les estaría vedado la

presentación a las elecciones para procuradores familiares182.

179 Entre estas estaban las de Pedro Rubio Tardío (Enmienda nº106) para así, evitar fraudes en el caso de que algún interesado pudiera dimitir de su cargo inmediatamente antes de presentar su candidatura. Esta enmienda coincidía con el apartado 3º del artículo 7º de la Ley de 1907. Rafael Díaz Llanos (Enmienda nº 76) pidió que se extienda a los Alcaldes de las capitales de provincia y Manuel Conde Bandrés (Enmienda nº17)que pide que se incluya a todos los alcaldes ya que estos ya tienen la vía del Tercio de la Administración. Felipe Solano Antelo( Enmienda nº 39) José María Mendoza Guinea (Enmienda nº 54) Ignacio García López (Enmienda nº 55)y Luis Nieto García (Enmienda nº 70). 180 Como las de José Manuel Mateu de Ros y Rafael Salgado Torres, Enmiendas nº 14 y nº 77. 181 Enmienda nº 54. 182 Ese incompatibiliad se introdujo a petición de Don Marcelino Olaechea en la Comisión.



273

5.3.3.1. Sentido político de las incompatibilidades.

El artículo tuvo el mérito de impedir que las personas de relevancia política

dentro de la provincia, especialmente los que tenían cargos del Movimiento,

pudieran participar como candidatos. Pero se rechazó el que esa incompatibilidad

fuera extensible al resto de la geografía española. De esta forma quedó abierta la

puerta para que los hombres relevantes de una provincia se pudieran presentar en

otras, como así sucedió. Y, al no legislar ningún tipo de incompatibilidad para los

cargos nacionales de la Administración del Estado, hizo que éstos en una alta

proporción fueran los que se presentaran a candidatos. En un sistema político más

abierto que el de Franco, el impedir que muchos cargos de la Administración central

pudiesen presentarse a candidatos, quizá carecería de sentido, pero los

enmendantes sabían bien que si esta vía para entrar en las Cortes no les era

vedada a los altos cargos de la Administración, éstos se encargarían de coparlos.

Así en los debates de la Comisión se pudo oír "¿Vamos a eliminar a la clase

dirigente? ¿Vamos a impedir que los hombres mejor preparados puedan

presentarse por el cauce de la representación familiar, poniendo dificultades a su

presentación?"183. Como se ha visto, el Gobierno no estaba dispuesto a que eso

sucediese.

Al no legislar unas incompatibilidades dignas de ser llamadas con ese

nombre, además de no poner ningún medio para evitar la ya inveterada sujeción del

Legislativo y del Judicial al Ejecutivo, se caía en una clara discriminación con

respecto a la representación familiar. A las Cortes se podía acceder a través de los

dos Tercios Sindicales y Municipal, además de a través de las instituciones

profesionales, culturales, etc. Tal como estaba articulada la representación,

resultaba que eran precisamente esos cauces los que ya tenían una larga

experiencia en promocionar sus candidatos. Con la LOE, muchos de esos puestos

habían desaparecido para dar cabida a los familiares con lo que no es difícil colegir

183 Citado por Torcuato Luca de Tena en ABC de 23 de mayo de 1967.



274

que esas personas que habían visto disminuido la posibilidad de ser elegidos a

través de sus cauces tradicionales, intentarían copar uno de los 108 puestos en liza,

en detrimento de unas candidaturas independientes y con poco apoyo institucional,

y así lo expresaba Cuadernos Para el Diálogo184:

"La familia queda así en inferioridad de condiciones representativas, sufriendo una discriminación de difícil explicación, ante las otras entidades naturales básicas, Municipio y Sindicato. Y más todavía si se tiene en cuenta que, además de los 150 procuradores sindicales de la futura Legislatura, los que constituyen la actual tienen posibilidad de presentarse nuevamente o, por grupos de cinco, proponer dos candidatos."

A este respecto se manifestaba Fidel Carazo, procurador familiar por Soria,

en 1974185:

"En las Cortes sucede lo que sucede porque no hay autenticidad representativa. La solución está en una drástica ley de incompatibilidades y en que se acceda a ellas sólo por la vía del sufragio universal..."

Pero no todos estaban de acuerdo con esta visión negativa, y Arriba, poco

después del decreto que convocaba las segundas elecciones por el tercio familiar

en 1971, opinaba que las incompatibilidades no tenían mayor relevancia, lo

importante era el tipo de candidato:

"Algunos sectores esperaban del decreto regulador de las elecciones alguna referencia a las incompatibilidades, circunstancia que fue el origen de abundante literatura periodística (...) Así las cosas, parece claro que el asunto de las incompatibilidades no es un problema de base, aunque sea importante. Lo que importa en esta hora electoral son las candidaturas en sí."186

5.3.4. Los cauces para la presentación de candidatos.

Con respecto a los candidatos, al no existir partidos políticos, lo más fácil

hubiera sido que la presentación fuera de forma individual y que bastase no estar

dentro de alguna de las incapacidades e incompatibilidades. Pero, esta solución fue

considerada demasiado peligrosa para los hombres del Régimen, por lo que se

previeron unos filtros previos para así hacer más fácil el control de las elecciones.

184 Cuadernos para el Diálogo , agosto de 1967. 185 "Mesa Redonda de Procuradores Familiares", Cuadernos Para el Diálogo, septiembre de 1974, nº 132. 186 "Incompatibilidades y Elecciones", Arriba, 25 de agosto de 1971.



275

Los anteproyectos requerían unos requisitos a los aspirantes a candidatos, a

modo de carta de presentación, para poder presentarse a las elecciones,

concretados en un determinado número de firmas de electores, de procuradores -

antiguos o en activo- o de diputados provinciales. Este requisito estaría presente en

todos los anteproyectos y, aunque hubo modificaciones importantes en sentido

aperturista, permanecieron en la redacción aprobada por las Cortes.

El filtro de la necesidad de una "carta de presentación" no era una novedad

en la legislación electoral española, pues se introdujo por primera vez en la Ley

Electoral de 1907. Según el artículo 24 de esa Ley, se requería para ser proclamado

candidato -además de no estar incluido en ninguna de las incapacidades e

incompatibilidades- haber sido diputado en Cortes, ser presentado por dos

diputados, dos senadores o, en ambos casos, que lo hubiesen sido, o ser

presentado por la vigésima parte del número total de electores del distrito. Tanto los

primeros anteproyectos, como la redacción definitiva de la LRF estuvieron

inspirados en la Ley electoral de 1907, pues era un buen método para "cualificar" a

los posibles candidatos.

Los anteproyectos de la SGM eran tan restrictivos que, en la práctica, el

único cauce para poder presentarse hubiera sido a través de las asociaciones

familiares. Así quedaba de manifiesto por la propia SGM cuando, en respuesta a

Gobernación por su negativa a aceptar a las asociaciones familiares reconocía187:

"si se suprimiera la participación de las federaciones y asociaciones familiares en la promoción de candidatos, los procedimientos de presentación quedarían reducidos, en la práctica, a: ser o haber sido procurador en Cortes, o ser presentado por cinco procuradores en Cortes".

La afirmación de la SGM era cierta, por lo que se tuvieron que, una vez

rechazadas las asociaciones familiares, se tuvieron que proponer otros cauces. El

texto tal y como llegó a las Cortes proponía, básicamente, tres tipos de presentación

de candidatos: a) ser o haber sido Procurador en Cortes; b) por cooptación: ser

propuesto por al menos por cinco Procuradores en Cortes o por siete diputados

187 "Nota de SGM a las "Observaciones del Sr. ministro de la Gobernación al Primer Borrador a la LRF"' AGA, SGM, caja 92.



276

provinciales; c) ser propuesto por 2000 cabezas de familia o por el 1% del total del

censo electoral de la provincia.

a) La posibilidad de que se pudiesen presentar los procuradores o ex

procuradores fue aceptada casi unánimemente por los miembros de las Cortes188.

b) En cuanto a la presentación través de las firmas de procuradores, todas

las enmiendas estuvieron de acuerdo en que este cauce -como estaba redactado

en el Proyecto de Ley- era muy restringido, por lo que se presentaron distintas

peticiones en el sentido de ampliarlo. Entre éstas se encontraban: las que pedían

que se disminuyera el número de procuradores necesarios para poder presentarse

un candidato189; las que pidieron que los procuradores pudieran presentar a dos o

más candidatos190 y los que solicitaron que otras personalidades pudiesen presentar

candidatos191.

Por parte del Movimiento, la enmienda que más claramente defendía sus

posturas fue, de nuevo, la de José María Mendoza Guinea192 quien solicitó que el

Consejo Provincial del Movimiento pudiera presentar candidatos:

"...ya que el Movimiento es el cauce que informa la vida política del país y que promueve la misma en ordenada concurrencia de criterios. Limitarle la facultad de propuesta de candidatos nos parece que

188 La única enmienda presentada fue la de Pedro Doblado Claveríe (enmienda nº 47).y que no se puede considerar como una enmienda aperturista, ya que solicitaba que los únicos capacitados para presentar a los "familiares" fueran los cabezas de familia y mujeres casadas y las Asociaciones familiares dependientes del Movimiento. 189 Manuel Rivas Guadilla (enmienda nº 2) pide que solo se necesiten tres procuradores y que puedan proponer a dos candidatos. Martín Palomino Megías (enmienda nº 74) tres procuradores y que podrán proponer a dos candidatos. Ignacio Morilla Alonso (enmienda nº 89) que sean suficientes dos firmas de procuradores y estos puedan presentar a tres candidatos 190 José Yagüe Yus, Francisco Megolla Rodríguez, José Lafont Oliveras y José Capeta Aulet-. Luis Sánchez Agesta pidió que se pudieran proponer hasta cinco candidatos aunque en distintas provincias; José María Serrat Urquiza y Antonio José Hernández Navarro solicitaron que los procuradores pudiesen proponer un solo candidato pero "en cada provincia" es decir, en total a 50; Augusto de Llera López y Carlos Iglesias Selgas solicitaron que no existiese limitación alguna, Eduardo Villegas Girón pidió que los candidatos tuvieran que ser propuestos por 25 procuradores, pero estos podrían proponer un candidato en cada provincia.. 191 - Ex procuradores: Antonio Lacleta Pablo, enmienda nº 80, (tres procuradores o exprocuradores), Rafael Fernández de Vega, enmienda nº 82, (que también sean los exprocuradores). Pastor Nieto García, enmienda nº 67, (también podrán presentar los exprocuradores). Manuel Conde Bandrés, enmienda nº 17 (que puedan presentar también: exprocuradores, exdiputados, concejales y exconcejales).

- Concejales Manuel Mateu Ros, enmienda nº 15, pide que también los concejales puedan presentar candidatos. 192 Enmienda nº 54.



277

es, a su vez, limitar una función política que la propia Ley Orgánica del Estado concede al propio Movimiento."

La Ponencia, sólo aceptó que los procuradores pudiesen presentar a dos

candidatos en vez de a uno como preveía el Proyecto de Ley.

Con respecto a los diputados la Ponencia, tras las enmiendas, estuvo de

acuerdo en que exigir el número de siete diputados podía resultar inaplicable en

algunas diputaciones, como por ejemplo la Foral de Navarra, y que lo por tanto veía

más conveniente el exigir la mitad más uno de los diputados

Estos tres cauces -ser procurador o haberlo sido, ser presentado por cinco

de ellos o por diputados- no fueron excesivamente bien vistos por la prensa más

"independiente". ABC193 temía que no conducirían "al buscado ensanchamiento de

la base representativa", y creía que con el primer cauce -la autoproclamación de

procuradores- "poco iba a cambiar la fisonomía de las Cortes" y - según el diario

monárquico- lo mismo pasaría con los otros dos. El Alcázar194 consideró a los tres

cauces más un freno que un acelerador. La Vanguardia auguraba que no serían

estos tres primeros cauces previstos los que llevarían nuevos aires a las Cortes195.

Finalmente, Ya calificó la vía de los procuradores o diputados como de un "sistema

de cooptación, característico de muchos estatutos de fundaciones privadas"196.

La SGM, dolida por la supresión de las Asociaciones familiares, tampoco

estuvo demasiado acorde con los cauces propuestos, por lo que opinó que estos

tres cauces convertían a los procuradores "en juez y parte de la elección"197,

193ABC, 30 de marzo de 1967. 194 El Alcázar, 18 de marzo de 1967. 195 Reseña de La Vanguardia, en Madrid, 20 de marzo de 1967. 196Ya, 29 de marzo de 1967. 197 “Nota de SGM a las Observaciones del Ministro de la Gobernación al ‘Primer Borrador de la LRF’”, AGA, SGM, caja 92. Esta crítica se hace en un momento en el que todavía no se había previsto la presentación a través de las firmas de los diputados, pero es de notar que Secretaría General no hace referencia alguna a la posibilidad de poder ser presentado por el 5% de los cabezas de familia, como ella propuso y con la que Gobernación estaba de acuerdo. Estaba claro que si Secretaría había previsto ese cauce era sólo cara a la galería, ya que ella misma sabía que era imposible conseguir tal número de firmas.



278

garantizando "un régimen oligárquico"198. En parecidos términos se expresaba

Jordana de Pozas en distintas conferencia199.

C) El cauce de las firmas de los electores era uno de los cauces con

mayores visos de democratización de la vida política española. En un principio la

petición de un 5% de los primeros anteproyectos de la SGM era, como reconocieron

los mismos que la propusieron, excesiva, aunque se la podía considerar progresista

si se la compara con el 20% necesario en la Ley Electoral de 1907 y en la

presentación de concejales para las elecciones municipales durante el franquismo.

Esta cifra llegó rebajada al Proyecto de Ley hasta el 1% del total del electorado o

2.000 firmas. La Ponencia la redujo finalmente a la cifra de un 0,5% tras las

enmiendas200.

Otro de los problemas que se presentaron fue el de la certificación de las

firmas. Desde el primer Anteproyecto realizado, estaba previsto que los candidatos

pudiesen ser presentados por un tanto por ciento de electores, pero no se

especificaba quién sería el encargado de certificarlas. La necesidad de certificarlas

aparece por primera vez, según los documentos consultados, en el Anteproyecto

que llega a López Rodó201. En éste aparecen dos posibilidades para dar fe de que

las firmas pertenecen a los electores de la propia provincia:

198 "Observaciones del Ministro Secretario General del Movimiento al Anteproyecto de Ley de Representación Familiar en Cortes", AGA, SGM, caja 92. 199 Decía éste: "Si el sistema de presentación se apoyara, práctica y exclusivamente, sobre los procuradores en Cortes y los diputados provinciales -pongo por caso- se caería en una verdadera oligarquía..." Declaraciones en una conferencia en Pamplona, Ya, 12 de marzo de 1967. 200 Las enmiendas se dividieron en dos frentes: 1) los que deseaban que el número de firmas necesarias fuera menor en números absolutos 1.a) que se rebajase de 2.000 firmas1.000 firmas(Alberto Ballarín Marcial -enmienda nº 20- y Antonio Lacleta Pablo -enmienda nº80-), 500 (Augusto de Llera -enmienda nº 7-, Eduardo Villegas - enmienda nº 57-, Luis Sánchez Agesta - enmienda nº 79-, Torcuato Luca de Tena, - enmienda nº 103-, Jesús Yagüe - enmienda nº 38-, Marcial Gómez - enmienda nº 75-, Francisco Megolla - enmienda nº 45-, y José Lafont - enmienda nº 10-); 250 (Ignacio Morilla Alonso - enmienda nº 89-), 50 (Luis Álvarez Molina - enmienda nº 28-) y finalmente Fernando Robina - enmienda nº 93- pide que se pueda ser propuesto por 100 cabezas de familia del municipio en que resida el candidato. 1.b) que se rebajase el 1%:Pastor Nieto García, Miguel Fagoaga y José María Mendoza Guinea. 2) los que deseaban que este cauce se suprimiese por considerar que era muy difícil que nadie se pudiese presentar a través de este cauce y, por lo tanto, era mejor que este cauce fuera sustituido por las Asociaciones Familiares o las Federaciones Provinciales de las mismas: Luis Arroyo Arroyo -enmienda nº 4-, José López Medel - enmienda nº 12-, José Moran Navadón - enmienda nº 90-, y Ulpiano Jambrina Bonafonte - enmienda nº 34-. Estos últimos estaban relacionados con el Movimiento. 201 "Nota de Presidencia al Informe de la Ponencia sobre la LRF", FHUN.



279

- Por certificación de la Junta de Gobierno de la Federación Provincial de Asociaciones Familiares, o

- Por documento notarial.

López Rodó, en el Anteproyecto definitivo que envió a Carrero y que sería

estudiado en el Consejo de Ministros, anotó a mano sobre el párrafo que se refería

a la certificación de la Junta de Gobierno de la Federación Provincial de

Asociaciones Familiares "ojo"; y en las observaciones que escribió sobre este último

Anteproyecto decía que "no se comprende la referencia a la Junta de Gobierno de

la Federación Provincial de Asociaciones Familiares, por no tener existencia legal."

A cambio, el ministro sin cartera proponía que éstas fueran sustituidas por las

Juntas Provinciales del Censo202. Como es evidente, López Rodó quería evitar que

la posibilidad de decidir acerca de las firmas estuviera en manos de la SGM.

A pesar de las observaciones de López Rodó, la redacción de este apartado

no fue modificada en el Consejo de Ministros.

Mediante las enmiendas se intentó romper este estrechísimo margen para

poder certificar las firmas. En la línea de lo propuesto por López Rodó en su informe

estuvo la enmienda del director de ABC, quien consideraba que se debía suprimir

esta vía para la certificación de las firmas:

"Parece lógico someter a todos los candidatos a un mismo y único criterio, y no dificultar a unos su presentación, exigiéndoles -por falta de vinculación con la Federación Provincial de Asociaciones Familiares- unos requisitos más difíciles o costosos"203.

Ya, también arremetió contra las Federaciones Provinciales de las

Asociaciones familiares ya que éstas, según el diario, "sólo podrá[n] autentificar las

firmas de los miembros de asociaciones federadas por donde los electores afiliados

a ellas (..) gozan de la ventaja personal de facilitar la promoción de las firmas para

su candidato"204

La certificación notarial también recibió sus críticas por considerarla

demasiado cara y complicada. Por lo que, aduciendo lo anterior, se solicitó en algún

202 "Observaciones de López Rodó al Anteproyecto Definitivo"", FHUN. 203 Torcuato Luca de Tena, enmienda nº 103.



280

caso que se suprimiese205, y en otros casos que, junto a los previstos, se admitieran

más posibilidades, como la firma del secretario de ayuntamiento206 o de las Juntas

Locales del Censo207. Estuvieron en la misma línea las críticas de algunos

periódicos: eran demasiadas las firmas que se necesitaban y sería demasiado

caro208. Así, ABC209 calculaba que la certificación de las firmas podía llegar a costar

medio millón de pesetas si el requerimiento se hacía persona a persona y unas

50.000 si los 2.000 requerimientos se hacían a la vez. Ya210 consideraba que "para

un candidato cualquiera encontrar un mínimo de dos mil cabezas de familia y

mujeres casadas que le propongan en documento notarial, será toda una proeza".

La Ponencia aceptó, quizá por las críticas de la prensa y las enmiendas, que

en vez del 1% propuesto para presentarse por este apartado se redujese al 0,5%

pero suprimió el número absoluto de firmas necesarias. Finalmente la Comisión

añadió que si el 0,5% era muy elevado para alguna provincia determinada bastaría

con presentar 1.000 firmas. También se aceptó que hubiera un nuevo sistema para

la certificación de las firmas: el del Presidente de la Junta Municipal del Censo, a la

vez que permitía que fuera la Junta Provincial del Censo la que comprobara la

identidad de los firmantes. Con esta medida se evitaba que se tuviera que recurrir al

notario para que las confirmara, con lo que se abarataban los costes en caso de

elegir esta vía para la certificación de las firmas. De esta forma se salvaba el escollo

económico y las posibles dificultades que pondría la Junta de Gobierno de la

Federación de Asociaciones de Cabezas de Familia a los candidatos que no fueran

falangistas.

204 Ya, 29 de marzo de 1967. 205 Enmienda de Antonio García Bernalt, nº 51. 206 Rafael Fernández de la Vega, enmienda nº 82. 207 Ramón Rovira Guardiola, enmienda nº 46. 208ABC, 30 de marzo de 1967, El Alcázar, 18 de marzo de 1967, Reseña de La Vanguardia, en Madrid, 20 de marzo de 1967. 209 ABC, editorial del 30 de marzo de 1967. 210 Ya , 21 de marzo de 1967.



281

Gracias a las enmiendas los cauces se habían aumentado desde el primer

borrador hasta la Ley definitiva: se había pasado del monopolio exclusivista

propuesto por el Movimiento a unos cauces relativamente más abiertos en el

Proyecto de Ley, y éste había mejorado notablemente gracias a las enmiendas y a

las modificaciones introducidas por la Comisión.

A pesar de lo anterior, las lógicas expectativas despertadas en aquellos que

deseaban una cierta apertura del Régimen se vieron defraudadas con la publicación

del texto definitivo de la Ley. Ya hemos visto como parte de la prensa acogió con

verdadero desagrado la redacción del artículo séptimo del Proyecto; los cambios

introducidos en su paso por las Cortes no les afectaron mucho y los siguieron

viendo como excesivamente estrechos para el desarrollo de la vida política del país.

Una vez que se conoció el Proyecto de Ley, las expectativas despertadas en los

medios de prensa relativamente independientes se vieron frustradas, y sus críticas

fueron hechas sin tapujos. Así, el presidente de la Confederación Católica Nacional

de Padres de Familia, en entrevista publicada en Ya, consideraba que "somos

muchos los que no nos sentimos satisfechos con que ese cauce sea demasiado

angosto. Representatividad política familiar, sí: pero de modo que asegure el

necesario pluralismo en su funcionamiento."211.

Torcuato Luca de Tena fue claro en su crítica212, consideraba que los cauces

aprobados para presentarse a candidato daban toda clase de facilidades a los

privilegiados políticos, a la vez que dificultaba que cualquier cabeza de familia lejano

a los círculos de poder pudiese acceder a ser candidato, lo que convertía al sistema

en una "oligarquía política". También señalaba que el cauce de la autoproclamación

de procuradores o ex procuradores, se había "pura y simplemente hurtado al resto

de los españoles". Terminaba el director del ABC preguntándose "¿es posible que

alguien crea que hemos dado un paso firme hacia la debida institucionalización

211 Ya 22 de abril de 1967 212 ABC, 24 de mayo de 1967.



282

representativa del sistema? Por el bien del sistema, desde la calle, pedimos

amplitud, amplitud, amplitud”.

Cuadernos para el Diálogo213, también señalaba que las condiciones para los

candidatos eran "en algún punto discutibles y, en general, excesivamente severas

para algunos aspirantes"; a la vez que consideraba discriminante el que no hubiera

unas incompatibilidades para los altos cargos de la Administración, ya que estos en

la mayoría de los casos son o han sido procuradores.

De nuevo, la ambigüedad del Gobierno contentó a pocos: los que deseaban

la apertura, porque vieron frustradas sus pocas esperanzas; los falangistas porque

vieron, una vez más, que el Movimiento no era reconocido como el único cauce por

el que debía discurrir toda vida política.

5.4. Las circunscripciones electorales: el artículo 4º y el 9º.

Las circunscripciones o distritos electorales214 se pueden considerar como la

reunión de un determinado grupo de electores a partir de cuyos votos se procede a

repartir los puestos entre los distintos candidatos. En el caso de las elecciones que

nos ocupan, la circunscripción electoral elegida fue la provincia; a cada una de ellas

le correspondería elegir dos procuradores "familiares".

La delimitación de las secciones, distritos y circunscripciones electorales no

es un tema de escasa importancia en el estudio de las elecciones. En el caso de la

España caciquil de la Restauración, tuvieron una importancia extraordinaria en

cuanto al control de las mismas. Al ser los distritos pequeños y unipersonales, el

candidato favorecido por el cacique del distrito tenía asegurada la elección. Esta

213 Cuadernos para el Diálogo, agosto de 1967. 214 Francesc Carreras (op. cit., pág. 85) identifica estos dos términos. Por su parte, Zafra Valverde (op. cit., p. 479) considera que hay alguna diferencia: "(l)as denominaciones legales abstractas que al respecto se utilizan son estas tres: circunscripción, distrito y sección. Estas palabras no son utilizadas siempre con el mismo sentido, mas parece que se puede establecer esta conclusión: mientras circunscripción es la división funcional máxima en cada caso, sección es la mínima y distrito cada una de las de extensión intermedia que en ciertos casos funcionan". En los primeros borradores de la LRF se utilizó la palabra "distrito" pero en el informe que López Rodó envió a Carrero, se hacía notar que la palabra "distrito" era la utilizada para las elecciones municipales y esto podía crear confusión. Quizá por eso, a partir de que el Proyecto de Ley entrara en las Cortes se utiliza la palabra "circunscripción".



283

situación fue denunciada en el preámbulo de la Ley electoral de la II República215,

cuyos redactores eran conscientes de esta realidad y así lo manifestaron:

"El sistema de mayoría por pequeños distritos unipersonales, dejó abierto ancho cauce a la coacción caciquil, a la compra de votos y a todas las corruptelas harto conocidas."

Con el fin de evitar esta situación, entendieron los redactores de la Ley que:

"Ha parecido medida indispensable sustituir los distritos unipersonales por circunscripciones provinciales, siendo de resaltar que este sistema coloca en plano de igualdad a todos los electores y elegibles, ya que el procedimiento de distritos unipersonales, no sólo no perjudicaría a los candidatos republicanos, sino que más bien les favorecería, por cuanto los vicios mismos del sistema hacen que muchos de los elementos que antes fueron adversos, hoy se hayan puesto al lado del Gobierno."

En el caso de la LRF, la circunscripción elegida era difícilmente modificable,

en el supuesto caso que se hubiera deseado: en el apartado f) del artículo 2º Ley de

Cortes modificada por la LOE, se contemplaba la entrada en las Cortes de "dos

representantes de la Familia por cada provincia..". De esta forma quedaba

claramente delimitado por ley el campo electoral -la provincia- y el número de

procuradores por cada una de ellas -dos-; por lo tanto, en los distintos borradores de

la ley, en las enmiendas y en la Comisión estos dos puntos básicos no se

cuestionan.

En cuanto a las circunscripciones era realmente difícil pensar en otras que

no fueran las provinciales, ya que la mejor forma de dividir las circunscripciones, por

razones burocráticas -existencia de las Juntas Provinciales del Censo- y por

razones sociológicas, era la provincial. No se puede decir lo mismo del número de

procuradores por provincia. No parecía muy equitativo el que provincias casi

despobladas del centro de España eligieran al mismo número de representantes por

la familia que las grandes ciudades industriales como Madrid, Barcelona o Bilbao.

La prensa en general -bastante crítica con otros aspectos de la Ley- apenas

se tomó la molestia de analizar el campo de acción y la proporcionalidad referida al

terreno de la provincia. La razón de esta de esta falta de crítica, salvando alguna

excepción, se debió según nuestro entender, a la sencilla razón de que la prensa

215 Preámbulo del Decreto de modificación de la Ley electoral de 1907, 8 de mayo de 1931. Utilizo el texto reproducido en Rueda, José Carlos (editor), Constituciones y Códidos..., op. cit.



284

relativamente crítica conocía sobre qué campos podía incidir sin caer en riesgo de

ser penalizada. En caso de la LOE, se trataba, más que de una Ley, de una

Constitución, y, por lo tanto, además de ser prácticamente imposible modificarla con

una ley ordinaria, podía ser peligroso criticarla. Sin embargo, la desproporción era

clara, y así los 65.307 electores posibles de Segovia tendrían los mismos

representantes que el 1.805.235 de Barcelona o el 1.565.777 de Madrid216.

El motivo de la elección de esta distribución igualitaria en vez de la

proporcional, fuera posiblemente el apuntado por Cuadernos Para el Diálogo217: las

provincias menos pobladas y, por lo tanto, agrícolas, eran más conservadoras; en

ellas el caciquismo era más agudo, la información llegaba más filtrada y la

capacidad de hacerse conocer por candidatos poco relevantes del Régimen era

prácticamente imposible. De este forma el Gobierno se aseguraba, por una vía más,

de que gran número de los elegidos fueran personas suficientemente probadas en

la fidelidad al Régimen.

Si apenas hubo oposición a lo referido arriba, sí que hubo fricciones, por el

contrario, con respecto a las secciones en que debían estar divididas las

circunscripciones. El Anteproyecto y el Primer borrador elaborados por la SGM218

propusieron que las provincias se dividirían en "cuantas secciones se consideren

convenientes". Por su parte Gobernación219 y López Rodó220 preferían una

delimitación más clara en la Ley de cómo iban a organizar las secciones

El Proyecto de Ley no hizo cambios significativos con respecto a la redacción

de la SGM, modificando únicamente la palabra "distrito" por la de "circunscripción".

Se presentaron tres enmiendas al respecto, pero la Ponencia consideró que

estas enmiendas no eran convenientes y se prefirió la redacción propuesta por el

216 Tomo esos datos de la Junta Central del Censo Electoral, ACE, Serie Electoral, legajo 193, carpeta nº 6. 217 Cuadernos para el Diálogo, editorial, agosto de 1967. 218 "Anteproyecto de la LRF" y "Primer Borrador del Anteproyecto de la LRF"", ambos en AGA, SGM, caja 92. 219 "Observaciones de Gobernación al "Primer borrador de la LRF"', FHUN. 220 "Observaciones de López Rodó al Anteproyecto Definitivo", FHUN.



285

Gobierno. Es decir, el Gobierno establecería las secciones en la forma que "se

considere conveniente".

La concreción de las secciones no se puede considerar determinante en

unas elecciones -y menos en este caso, en donde todas las circunscripciones tenían

dos procuradores- pero no deja de tener su importancia. Si las secciones eran

pocas, sería más fácil nombrar interventores por parte de los candidatos. De ahí el

interés que el director del Diario ABC, tenía en que se especificaran con un mes de

antelación, pues habría sido beneficioso para los candidatos saber a cuantas

personas debían incorporar a su equipo electoral para actuar como interventores y

asegurar la limpieza de la elección. Esto era especialmente importante en las zonas

rurales, en donde el caciquismo decimonónico todavía no había desaparecido.

5.5. La convocatoria de las elecciones.

5.5.1. ¿Cuándo se convocaban?

Las últimas legislaturas, si podían podían recibir este nombre221, terminaban

en Julio -concretamente la VIIIº, terminaba el 6 de julio-, por eso, los anteproyectos

de la SGM sugerían que la convocatoria se hiciera en mayo, de forma que no

hubiera que prorrogar la legislatura en curso. El texto remitido por el Gobierno a las

Cortes, eludiendo un compromiso que muy bien sería imposible de cumplir, evita

poner una fecha concreta para la elección, aunque señala que debería ser dos

meses antes del termino de la legislatura:

221 En el artículo sexto (Ley de Cortes de 17 de julio de 1942) se disponía que los Procuradores lo serían por tres años; en la disposición final segunda, que las elecciones para estos procuradores sería en la primera semana de octubre. Pero la permanencia demuchos de los procuradores no ocupaban su escaño siguiendo ese calendario, sino que, por ejemplo, los directamente nombrados por Franco y los nombrados por razón de cargo cesaban cuando eran revocado su nombramiento o cargo. Por otra parte los elegidos por votación indirecta por el Tercio del Municipio cesaban si lo hacían en sus respectivos puestos municipales. Por lo que al haber gran número de Procuradores que no eran elegidos por elección, es difícil hablar de legislaturas propiamente dichas. En la modificación por la LOE de la Ley de Cortes se disposu que el mandato de los Procuradores elegidos por votación lo serán durante cuatro años.



286

Art. 2: (...) las elecciones tendrán lugar dentro de los dos meses anteriores al término de la legislatura.

Siete enmiendas solicitaron que la Ley especificara el tiempo que iba a existir

entre la convocatoria y la elección. El propósito de las enmiendas era evitar que el

Gobierno dejara muy poco tiempo entre ambas fechas, con lo que impediría una

campaña electoral mínimamente efectiva. Las enmiendas solicitaron que hubiera un

plazo de entre 20 días y dos meses222. A éstas se sumó el Ya que hacía notar que,

si en las elecciones municipales el tiempo dedicado a la campaña era

excesivamente corto, este lo sería más para unas elecciones a escala provincial:

"¡Qué no va a ocurrir a escala provincial!. Por lo tanto, si se crean secciones en las poblaciones y ciudades de cada provincia, será necesario dar un plazo mayor de tiempo, a fin de que la campaña de propaganda y que la organización de todo el "aparato" de cada candidato pudieran hacerse con el tiempo requerido."223

La Ponencia224 consideró que era inviable cualquier tiempo concreto como

reclamaban las enmiendas, ya que "dada la fecha en que ha de ser renovada la

presente Legislatura y el momento de su tramitación en que se encuentra este

Proyecto de Ley, resultase imposible cumplir el dicho plazo".

En defensa de la Ponencia se puede decir que el informe de ésta tiene fecha

de 24 de abril y los debates en la Comisión de Leyes Fundamentales estaban

previstos que empezaran el 16 de mayo -acabaron el 27 de ese mes-. Como la

legislatura terminaría a principios de julio, si no se quería prorrogar era conveniente

que el Gobierno no tuviera que atenerse a unos plazos previstos en la Ley, para así

poder maniobrar. Evidentemente, esta garantía para el Gobierno hubiera disminuido

aún más la poca credibilidad que podían tener las elecciones en la opinión pública

nacional e internacional.

Sin embargo, en contra de lo afirmado por la Ponencia, la Comisión sí

introdujo un plazo entre la publicación de la convocatoria y las elecciones:

222 Las peticiones fueron: que se pusiera un plazo -aunque el enmendante no especificó el tiempo- (Antonio Reus Cid, enmienda nº 19); un mes (Manuel Conde Bandrés -enmienda nº 17-, Felipe Solano Antelo -enmienda nº 39- y Pastor Nieto García -enmienda nº 65-); y dos meses ( Mariano Fernández Daza Fernández de Córdoba -enmienda nº 105- y Torcuato Luca de Tena -enmienda nº 97-). 223 Ya, 21 de marzo de 1961. 224 Informe de la Ponencia sobre la LRF, de 24 de abril de 1967, ACE, Serie General, legajo 1179-2,



287

"art. 2º: ...las elecciones tendrán lugar dentro de los dos meses anteriores al término de la legislatura. Mediará como mínimo un mes entre la publicación de la convocatoria y la celebración de las elecciones que se efectuará el día designado en el mismo Decreto sea hábil o inhábil."

De esta forma no se dejaba al criterio del Consejo de Ministros que decidiera

el tiempo entre la publicación de la convocatoria y las elecciones. A pesar de lo

anterior, el Gobierno tuvo la posibilidad de poder modificar los plazos señalados,

porque en la Disposición Transitoria 3º se disponía que ese plazo de un mes podía

ser modificado por el Gobierno para las primeras elecciones.

5.6. La proclamación de los candidatos.

En los debates de la Comisión se había logrado que se legislara el plazo

mínimo entre la publicación de la convocatoria y las elecciones, pero era

conveniente precisar también el tiempo que iba a mediar entre la proclamación de

los candidatos y las elecciones, para evitar que el Gobierno mediante decreto

propusiera un tiempo muy corto para la campaña electoral.

El tiempo previsto que debía haber entre la proclamación de los candidatos y

las elecciones no aparecía en ninguno de los anteproyectos de Ley; sólo López

Rodó225 señala que en el Anteproyecto, tal y como se iba a presentar al Consejo de

Ministros, "no se señala plazo para la presentación de solicitudes por los

candidatos". Debió ser esta opinión lo que provocó que, en el artículo 7º del

Proyecto de Ley, se introdujera ese plazo. De esta manera, los candidatos que

reuniesen todas las condiciones y que no estuvieran incursos en ninguna de las

incapacidades serían proclamados siempre que lo solicitaran a la Junta Provincial

del Censo "con un mínimo de ocho días de antelación a la fecha señalada para la

elección".

Se había señalado que deberían presentar su solicitud con ocho días de

antelación pero no se especificaba cuando serían proclamados: ¿podían serlo el día

anterior de las elecciones? Quizá no era esa la intención del Gobierno, pero era

posible que los candidatos, según el Proyecto de Ley, tuvieran sólo una semana

225 "Observaciones de López Rodó al Anteproyecto Definitivo", FHUN.



288

para la campaña. Esto desde luego coincidía perfectamente con la mentalidad del

Vicepresidente del Gobierno, quien pensaba que bastaba una semana para que un

candidato se pudiese dar a conocer. Así decía Silva226:

"Carrero entendía que lo procedente era que si un padre de familia quería presentar su candidatura se apuntara el domingo antes de la elección, publicara en los periódicos su biografía y su programa, los ciudadanos lo leerían y votarían al mejor."

Hubo cuatro enmiendas que solicitaron que se aumentara el tiempo entre el

último día de la presentación de las solicitudes y las elecciones. De éstas, dos se

limitaban a señalar que en la Ley se debía concretar el último día en el que se podía

presentar la solicitud de los candidatos y el día de la elección227. Esta petición por sí

misma no garantizaba un tiempo mínimo para la campaña electoral, ya que la Junta

Provincial del Censo podía consumir esos días en estudiar las solicitudes y proceder

a la proclamación muy pocos días antes de las elecciones. Las otras enmiendas

especificaron que el tiempo al que se referían era concretamente al que mediaba

entre la proclamación y la elección: una solicitaba que hubiera siete días, la otra se

aventuraba más y sugería un mes228.

Es decir, sólo dos enmiendas, de las 106 presentadas, solicitaron que se

asegurara legalmente un plazo para la campaña; y una de ellas pidió sólo siete días.

Ésto da una idea de la poca mentalidad democrática existente, incluso entre los

procuradores mas críticos con la Ley y más deseosos de una apertura.

Posiblemente, muchos de ellos compartían la opinión de Carrero Blanco, o

sencillamente no deseaban que hubiera elecciones. No hay que olvidar que la

entrada de esos nuevos procuradores se haría a costa de otros grupos, lo que

226 Silva Muñoz, Federico, Memorias Políticas, op. cit., pág. 164. 227 Las peticiones fueron: "(a)umentar el número de días de solicitud de candidatos a quince como mínimo", Purificación Sedeño Fuentes -enmienda nº 9-; que fueran proclamados candidatos los que lo solicitaren con "un mínimo de 24 días de antelación a la fecha señalada para la elección", Mariano Fernández Daza -enmienda nº 105-. 228 Luis Rodríguez de Miguel (enmienda nº 23) solicitó que fueran proclamados los que lo solicitaren "con un mínimo de cinco días de antelación al de dicha proclamación, acto que tendrá lugar el séptimo día anterior a la elección...", es decir, habría siete días seguros para la campaña electoral. Por su parte Diego Sevilla Andrés (enmienda nº 27) quería que fueran proclamados los que lo solicitaren "con ocho días de antelación a la fecha señalada para la proclamación", pero este, en la misma enmienda había pedido que en artículo 2º se incluyera



289

equivalía a que muchos de los que estaban en ese momento en las Cortes

quedarían fuera de ellas en las siguiente legislatura.

La Ponencia en un principio no aceptó las enmiendas y hubo que esperar a

la Comisión para especificara un plazo para la campaña, asegurando un plazo de

quince días para poder realizar la campaña electoral. Si no era mucho el tiempo, era

más que los ocho días como máximo, propuestos en el Proyecto de Ley. Pero para

asegurar cualquier imprevisto, al igual que pasó en el caso de la convocatoria, el

Gobierno, según la disposición transitoria de la LRF, podía modificar este plazo para

las primeras elecciones. Tal supuesto no hizo falta, pero no dejaba de ser un

elemento de control más, en manos del Ejecutivo.

6. LA REGULACIÓN DE LA CAMPAÑA ELECTORAL.

La Disposición Final tercera del Proyecto de la LRF proponía el siguiente

texto a las Cortes:

"Se autoriza al Gobierno para regular por Decreto las normas a que debe ajustarse la propaganda electoral, atendiendo a la igualdad de trato de todos los ciudadanos".

En las enmiendas, dos procuradores consideraron que la regulación de la

campaña electoral era demasiado importante para dejarlo en manos del Ejecutivo, y

propusieron que se especificasen en la LRF las normas para la campaña

electoral229. De la misma opinión que los dos enmendantes fue El Alcázar230, quien,

pocos días después de la entrada del Proyecto de Ley en la Cortes, sugirió que en

la Ley fuera más explícita acerca de la campaña electoral:

"Sería muy conveniente la inclusión en el proyecto de un último artículo que, además de proclamar la libertad de propaganda electoral, expresamente determine los compromisos del Estado, en orden a la utilización de los medios de difusión orales o escritos estatales y paraestatales, en un régimen de igualdad jurídica para todos los candidatos"

que la elección se hiciera un mes después de la proclamación de candidatos, con lo que quedaba asegurada la campaña electoral. 229 José María Gutiérrez del Castillo (enmienda nº 11), consideró que el contenido previsto para el Decreto debería estar incluida en la LRF y no dejarlo en manos del Gobierno. Por su parte, Mariano Fernández Daza (enmienda nº 105) solicitó que se especificara más la igualdad de los candidatos en la Ley , y que no se dejara para el Decreto. 230 El Alcázar, 18 de marzo de 1967.



290

Es significativo que aquellos procuradores que más activamente habían

participado en todo el proceso de la representación familiar, tanto "católicos" como

falangistas, no propusieron ninguna enmienda a esta disposición tercera. Esto

contrasta notablemente con el gran número de enmiendas que se hicieron con

respecto al articulo referente a los cauces para el nombramiento de candidatos. Lo

que nos dice que tanto unos como otros basaban sus expectativas más en los filtros

anteriores para el nombramiento de candidatos que en la misma campaña electoral.

La Ponencia no aceptó las enmiendas, ni las peticiones que se le hicieron en

ese mismo sentido durante los debates en la Comisión: la regulación de la campaña

electoral se promulgó por Decreto del Gobierno el 2 de agosto de ese mismo año231.

Y como era previsible, el decreto no proporcionó muchas posibilidades a los

candidatos "independientes" para darse a conocer.

6.1. ¿Qué se entendía por campaña electoral?

Se entendía por Campaña, según el Decreto, al "conjunto de actividades

lícitas organizadas o desarrolladas por el candidato" con la condición de que se

respetase la igualdad de oportunidades (art. 14.1). De esta forma las actividades

debían ser lícitas, es decir las no penadas por leyes o decretos anteriores, y la

campaña debía ser organizada por "el candidato", lo que excluía la colaboración de

ningún tipo de organización.

En cuanto a esas dos condiciones, el Ya232, a través de uno de sus

articulistas habituales, Manuel Villar Arregui, recordaba que las normas referentes a

las reuniones databan de un decreto promulgado en plena guerra civil, y sugería

que, si se deseaba una verdadera campaña, estas normas deberían ser derogadas;

pero sabiendo la inutilidad de su deseo concluía:

"Lo probable es que el aspirante a candidato deba esperar que, en uso de las potestades discrecionales, la autoridad gubernativa apruebe o repruebe cada reunión que intente, por donde su celebración quedaría condicionada a la benevolencia del jefe de policía o del gobernador civil en su caso".

231 El Decreto es de 20 de julio de 1967 pero no se publicó en el BOE hasta el 2 de agosto. 232 "Discriminaciones", Ya, 29 de marzo de 1967.



291

Realmente bien podía ser así, ya que al limitar las actividades únicamente al

candidato, cualquier intento de organización de la campaña, que indudablemente

debía haber -y la hubo- podía ser fiscalizada por las autoridades acogiéndose a la

letra y al espíritu del Decreto.

Finalmente la campaña se debería hacer en "igualdad de oportunidades"; es

decir, el Estado tendría que salvaguardar que todos los candidatos, y ellos solos,

pudieran utilizar los mismos medios y atenerse al mismo trato por parte de las

autoridades. Como se verá en el capítulo siguiente, el Estado, concretado en las

autoridades locales y provinciales no permaneció neutral en la arena electoral.

6.2. Los actos públicos.

En el artículo 17 del Decreto, se disponía que para "celebrar reuniones o

cualquier acto público se requerirá la autorización de la Junta Provincial del Censo".

Los actos se tendrían que llevar a cabo, previa autorización de la Junta Provincial

del Censo, en los locales públicos -colegios, salones públicos, edificios municipales,

etc.- puestos a disposición por los distintos ayuntamientos de la provincia. Estos

actos nunca deberían rebasar las dos horas, y el Ayuntamiento se debía encargar

de que fueran en días y horas similares para todos los candidatos. Era una medida

más de control en manos de la Administración, y aunque este aspecto, según

reconocíó la propia SGM233, era "de escasa importancia" no por eso dejaba de ser

una "medida [que] mantiene en las manos de la Administración ciertos resortes".

Podemos decir que no sólo no era una medida trascendental, sino que, en

las pequeñas localidades podía favorecer a los candidatos al facilitarles la labor de

encontrar locales para sus actos públicos; pero, como señaló Cuadernos Para el

Diálogo, esta medida podía ser utilizada como medida fiscalizadora en las grandes

ciudades, en el supuesto caso de que el ayuntamiento cediese locales pequeños,

233 "Informe de la SGM Acerca del Proyecto de Decreto Dictando Normas Complementarias de la LRF" 10 de mayo de 1967. AGA, SGM, caja 92. Nótese que la fecha es anterior a la publicación de la Ley, por lo que se deduce que la SGM no era partidaria, al igual que la Ponencia, y posiblemente que el resto de los ministerios, de incluir las normas para la campaña electoral en la propia LRF.



292

para evitar grandes aglomeraciones de posibles votantes234. Por lo que, teniendo en

cuenta la premura de tiempo y los pocos medios para darse a conocer, quizá este

poder en manos de la Administración no fuera de tan "escasa importancia".

6.3. La propaganda impresa.

La propaganda impresa debería estar suscrita por el candidato y debería

estar aprobada por la Junta Provincial del Censo, a la vez que se debía ajustarse a

la Ley de Prensa vigente (art. 17.3).

Los candidatos podrían dar a conocer su programa a través de todos los

periódicos de la provincia. Podían utilizar en la exposición de su programa 500

palabras como máximo, excluidas las del nombre y apellidos. Estos textos se

deberían revisar por las Juntas Provinciales del Censo que actuarían como

delegados de la Dirección General de Prensa. Los programas se publicarían el

mismo día por todos los periódicos de la provincia por el orden alfabético del primer

apellido de los candidatos, y serían insertados, si era posible, en la misma página, y

si no lo era, en las contiguas. Los candidatos proclamados deberían insertar una

fotografía reciente de 6,5 por 9 centímetros.

La legislación, como se observa, era exhaustiva e innecesaria aun en el caso

de desear una fiscalización exhaustiva. Esta limitación de espacio implicaba, como

publicó algún medio de prensa de forma sarcástica, que había que ser un gran

escritor para hacer llegar el programa electoral en quinientas palabra:

"había que ser un virtuoso de la pluma, al estilo de Azorín, para dar una opinión, en menos de 500 palabras, sobre los grandes problemas que tiene planteado el país."235

234 "Representación Familiar: análisis de la normas electorales", Cuadernos Para el Diálogo, agosto de 1967. Esto de hecho es lo que le sucedió a Eduardo Tarragona en su campaña electoral en Barcelona, Cfr. Problemática de un Procurador Electo a la Mitad de su Mandato, Tipografía Minerva, Esparraguera, 1969, págs. 6-7. 235 "Representación Familiar: análisis de la normas electorales", Cuadernos Para el Diálogo, agosto de 1967.



293

Las Juntas Provinciales del Censo pondrían a disposición de los candidatos

5 ejemplares de las listas electorales de las respectivas provincias (art. 16). Con

éstas los candidatos tendrían todos los datos para poder enviarles la propaganda

oportuna.

El envío de propaganda impresa gozó de franquicia postal236. Esta no debería

superar los 50 gramos y debería ser único para cada elector. Los funcionarios de

correos se encargarían de comprobar el número de envíos y, cuando se llegase al

mismo número de sobres enviados que electores existentes, se le impediría al

candidato remitir más propaganda.

6.4. La Radio y la Televisión.

Es difícil saber hasta que punto fue difundida la convocatoria de las

elecciones a través de estos dos medios de comunicación de masas. El artículo

primero del Decreto que regulaba la campaña electoral preveía que ese mismo

Decreto sería "ampliamente difundido por radio y televisión". Sin embargo, no

menciona la campaña de los candidatos en la radio y en la televisión, aunque sí se

hizo. En la radio se emitieron237 los comunicados elaborados por los candidatos, y en

la televisión se hizo una mención a todos los candidatos proclamados en todas las

provincias. Si tomamos como válida la opinión de Radio Pirenaica, la publicidad de

la televisión acerca de las elecciones, no de los candidatos, fue enorme238:

"Irrita a la población la propaganda machacona y desesperante de la farsa electoral y de los títeres que intervienen en la representación.

Sobre todo en televisión, coincidiendo con las horas de la comida o de la cena en los telediarios. Hasta en la sopa..."

236 Art. 17,3, del Decreto 20 de julio de 1967 y normas complementarias que se dictarían por la Orden del Ministerio de Gobernación de 12 de septiembre de 1967. 237 Así en ADM ("Junta Provincial del Censo Electoral, 1971, leg. 2184") se pueden ver algunos de los textos utilizados por los candidatos malagueños en la campaña de 1971. 238 Emisión del 9 de octubre de 1967. Las retransmisiones están mecanografiadas y archivadas en AGA, PG, caja 8824.



294

6.5. El coste de la campaña.

Los anteproyectos salidos del Ministerio de Gobernación239 y el definitivo que

llegó al Consejo de Ministros240, preveían unos topes en los gastos según el número

de electores de cada provincia 241. La SGM242 no estaba en desacuerdo en esta

medida, pero consideró más oportuno en caso de ser legislado, que lo fuera, más

que en la Ley, en un Decreto sobre las normas electorales. Finalmente este

supuesto no se reflejó, ni en el Proyecto definitivo, ni en la Ley, ni en el Decreto que

dictaba las normas para la campaña.

La previsión de los gastos que hicieron la prensa y algunas personas

interesadas en las elecciones varió mucho: un millón según el YA243, seis millones

para Ruiz Gallardón244, más aventurado fue Eduardo Tarragona que supuso un

coste de más de 20 millones de pesetas245. Ante el elevado precio de la campaña, y

la imposibilidad, por lo menos en teoría, de contar con el apoyo de un grupo

determinado para apoyar la campaña, se levantaron algunas voces solicitando que

fuera el mismo Gobierno el que apoyara económicamente a los candidatos para

facilitar la igualdad de oportunidades246. No fue de la misma opinión Arriba247 quien,

aunque afirmaba que posiblemente el coste de la campaña fuera muy elevado para

una persona individual, disculpaba esta situación al afirmar que:

239 "Observaciones de Gobernación al "Primer borrador de la LRF", AGA, SGM, caja 92. 240 "Anteproyecto Definitivo a la LRF", FHUN. 241. Estos gastos eran: 1 peseta por elector, si éstos no superaban en la circunscripción el número de 100.000; 1,75 pesetas por elector, en caso de que hubiera entre 100.000 y 500.000 y, finalmente, 2,25 pesetas por elector, si éstos eran más de 500.000 242 “Nota de la SGM a las Observaciones del Ministro de la Gobernación al ‘Primer Borrador de la LRF’” AGA, SGM, caja 92. 243 Ya, 21 de marzo de 1967. 244 El Alcázar, 30 de mayo de 1967. 245 Madrid, 17 de mayo de 1967. 246 Así lo pedía directamente El Diario de Barcelona , reproducido en Ya, 21 de marzo de 1967. Ya, el 18, de febrero de 1967, sugería que la ayuda del Estado se hiciera en la gratuidad del franqueo postal, ayudas en las imprentas etc. 247 Arriba, 22 de marzo de 1967.



295

"Es bueno que los aspirantes a una vida pública tengan que hacer algunos sacrificios personales y confrontarse con el cuerpo electoral. La política suele servir mejor al bien común cuando es, para los políticos, un pésimo negocio económico".

Una campaña cara favorecía especialmente a los falangistas quienes eran

los que tenían, vía presupuestos del Estado, más medios económicos y gran

número de afiliados dispuestos a trabajar sin percibir retribución alguna.

Sólo hubo una enmienda dirigida a procurar que la Administración facilitara la

presentación de los candidatos. Fue la de Torcuato Luca de Tena248, solicitando que

se incluyera en las disposiciones finales que, a los candidatos que hubieran

obtenido más del 5%, les fueran devueltos los gastos justificados de la campaña. La

Ponencia no se molestó en Contestar.

6.6. Los gastos prohibidos.

Se consideraron gastos prohibidos los destinados, mediante regalos o

remuneración, a influir en el voto de los electores249. Como novedad con respecto a

las elecciones de concejales del tercio familiar, se consideró como gasto prohibido

todo tipo de festivales, cuestaciones, suscripciones etc., destinados a recabar

fondos para la campaña electoral. Cuadernos Para el Diálogo250 observó que este

nuevo tipo de impedimento era posiblemente impugnable, y que no se entendía muy

bien que un sistema que había funcionado muy bien en las últimas elecciones

municipales de Madrid tuviera que ser penalizado. Terminaba afirmando el editorial

que este tipo de impedimentos sólo podía favorecer a los que tuvieran el apoyo del

Movimiento. Como deja entrever el editorial, es muy posible que la razón por la que

se incluyó esta prohibición fuera precisamente su efectividad en favor de los

candidatos monárquicos.

248 Enmienda nº 101. 249 Art. 18,2 del Decreto de 20 de julio de 1967. Se reconoce como derecho supletorio el artículo 69 de la Ley Electoral de 1907. 250 Cuadernos Para el Diálogo, agosto de 1967.



296

Las infracciones previstas para aquellos que hicieran gastos prohibidos eran

bastante elevadas. En el caso de sospecha justificada, el hecho concreto pasaría a

la jurisdicción penal por si había delito; el candidato debería retirar su candidatura,

no se podría presentar en las dos siguientes elecciones que se celebrasen y

debería pagar el quíntuplo del gasto prohibido realizado251; además, el Gobernador

Civil y el Ministro de la Gobernación podían poner multas de hasta 25.000 y 100.000

pesetas respectivamente.252.

6.7. Los delitos electorales.

La LRF, en su disposición final 2º, intentó adecuar las cuantías de las multas

en caso de incumplimiento de la Ley previstas en la Ley Electoral de 1907.

Para los delitos incluidos en el artículo 67 de la Ley de 1907 - impedir el voto

o coaccionar para que se vote a un determinado candidato- se verían multados

entre 5.000 y 100.000 pesetas. En la Ley Electoral de 1907 estaban previstas

multas de 125 a 2.500 pesetas.

Para los delitos incluidos en el artículo 75 -omisión o negligencia de

funcionarios, Presidentes de las Juntas Provinciales y Municipales en el

cumplimiento de su misión- las multas serían de 2.000 a 50.000 pesetas. Para los

incluidos en el artículo 76 -fundamentalmente cuestiones de orden público- las

multas serían entre 1.000 y 25.000 pesetas. El Proyecto de la LRF, en su

Disposición final 1º, derogó de forma expresa, los números 2 y 3 del artículo 68253 y

251 Las penas por el gasto prohibido están reguladas en el art. 19, Decreto de 20 de julio de 1967. 252 Art. 19 del Decreto de 20 de mayo de 1965. 253 Art. 68: "Cometen, además, delito de coacción electoral, aunque no conste ni aparezca la intención de cohibir o ejercer presión sobre los electores, e incurren en la sanción del artículo anterior:

nº 2: Los funcionarios públicos que promuevan o cursen expedientes gubernativos de denuncias, multas, atrasos de cuentas, propios montes, pósitos o cualquier otro ramo de la Administración, desde la convocatoria hasta que se haya terminado la elección.

nº3: Los funcionarios, desde Ministros de la Corona inclusive, que hagan nombramientos, separaciones, traslaciones o suspensiones de empleados, agentes o dependientes de cualquier ramo de la Administración, ya correspondan al Estado, a la provincia o al Municipio, en el periodo desde la convocatoria hasta después de terminado el escrutinio general, siempre que tales actos no estén fundados en causa legítima y afecten de alguna manera a la sección, colegio, distrito, partido judicial o provincia donde se verifique la elección.



297

el artículo 70254 de la Ley Electoral de 1907. Finalmente en la Comisión se derogó

únicamente los números referentes al artículo 68. Estos números, referentes a los

delitos realizados por funcionarios, quizá hubieran sido de alguna utilidad para evitar

fraudes de ley. Manuel Conde Bandrés y Pastor Nieto García255 solicitaron que esos

artículos no se derogasen, ya que daban más garantía jurídica. Sin embargo, la

Ponencia256 que aceptó no derogar el artículo 70 sí consideró oportuna la

derogación del artículo 68, ya que consideraba que:

"...contempla una serie de supuestos que eran lógicos en la fecha en que fue dictada la Ley, cuando por ejemplo, el nombramiento y separación de los funcionarios públicos era discrecional. Hoy, en cambio, el precepto carece de sentido, pues si se ha cometido ilegalidad el interesado podrá hacer uso de los recursos pertinentes."

La excusa no pareció convencer a Cuadernos Para el Diálogo, que señaló

que "no vemos la razón por la que se deroga de manera expresa y específica tan

sabia disposición"257.

Realmente, la influencia de las elecciones sobre el puesto de los funcionarios

era mucho menor que cuando existía la tristemente famosa figura del cesante, pero

de todas formas, si no se modificaron tantos artículos de la Ley Electoral de 1907, la

permanencia de este artículo habría dado algo más de seguridad a los funcionarios.

6.8. La prensa y la campaña electoral.

La causa de la separación, traslación o suspensión se expresará precisamente en la orden, que se publicará en la Gaceta de Madrid , si emanase de la Administración central, y en el Boletín Oficial de la provincia respectiva, si fuese dictada por la provincial o municipal. Omitidas estas formalidades, se considerará realizada sin causa.

Se exceptúan de estos requisitos los Reales decretos u órdenes relativas a los gobernadores civiles de las provincias y a los jefes militares.

Las separaciones, traslaciones o suspensiones acordadas y no notificadas a los interesados antes del periodo electoral, no podrán llevarse a cabo durante dicho periodo sino en los casos y en las formas excepcionales definidos en este número. 254 Art. 70: Los funcionarios públicos que hagan salir de su domicilio o residencia o permanecer fuera de ellos, aunque sea con motivo de servicio público, a un elector en el día de elección o en el que pueda y quiera efectuar un acto electoral, o los que le detuviesen, privándole, en casos iguales, de su libertad, además de las penas señaladas respectivamente en el segundo párrafo del artículo 221 y 222 del Código Penal, incurrirán en la de inhabilitación absoluta perpetua. 255 Enmiendas nº 17 y nº 68, respectivamente, presentadas a la Disposición Final 1º del Proyecto de Ley de Representación Familiar. 256 "Informe de la Ponencia sobre la LRF", ACE, Serie General, legajo 1179-2. 257 Cuadernos Para el Diálogo, agosto de 1967.



298

La SGM258 al defender que las asociaciones familiares pudiesen presentar

candidatos, argumentaba que era necesaria cierta organización para la campaña

electoral. Así lo decía en el informe acerca de la LRF enviado a Gobernación:

"todo sistema electoral necesita de unas organizaciones sociales intermedias que actúen como promotores de candidatos y de ‘animadores’ de elección"

y si esas organizaciones no existían -seguía diciendo-:

"se produciría un vacío político tan grande que sería, sin duda, llenado con otras fórmulas asociativas, como las agrupaciones de electores, de que habla el diario "YA'".

Efectivamente, el diario Ya llevaba desde finales de 1966 -momento del

anunció al público de la LOE- hablando en sus páginas de la necesidad de

"agrupaciones de electores" para poder hacer una campaña electoral eficaz. Pero

no fue el único diario que las exigió, sino que ABC, Hoy, Madrid, y otros periódicos

se hicieron eco, sino de la necesidad de esas agrupaciones, sí de que la campaña

electoral sería poco efectiva según se había regulado. A la vez, estos diarios

entendían que el Movimiento sería la única organización beneficiada de la falta de

apoyos a los candidatos.

Además de los filtros para ser proclamado candidato -claramente

excesivos- el control de la campaña electoral era clave para el Gobierno. Se debía

dar la impresión de cierta libertad o, de lo contrario, se perdería el cierto efecto

aperturista buscado con las elecciones; pero al mismo tiempo era importante, en su

mentalidad, impedir que algún candidato no demasiado afecto pudiese llegar a las

Cortes. De ahí las múltiples trabas de todo tipo que había impuesto el Gobierno

para realizar una campaña realmente eficaz. La práctica imposibilidad de poder

hacer una campaña electoral que llegase a la población es lo que hizo que los

diarios nacionales más independientes criticaran la falta de apoyos que tenían los

candidatos.

El Ya, convirtió el tema de las "agrupaciones de electores" en su campaña

particular. En febrero de 1967 -cuando con casi toda seguridad los periodistas mejor

258 “Nota de la SGM a las Observaciones del Ministro de la Gobernación al ‘Primer Borrador de la LRF’”, AGA,



299

informados ya conocían los anteproyectos de la LRF- continuó la labor iniciada a

finales del año anterior. Un artículo, firmado por Miguel Herrero259, hacía una

defensa de esas agrupaciones que deberían tener, según él, unas funciones nada

desdeñables:

"...a las agrupaciones con fines electorales, repetidamente propugnadas en estas páginas, debería corresponder no sólo el encauzar el sufragio mediante la elaboración de programas y la presentación de candidaturas, sino también la activa participación en la formación de la opinión pública nacional"

Seguidamente, Herrero de Miñón defendía la libertad de propaganda

electoral, o de lo contrario, decía, "el caciquismo, mal crónico de la vieja política (..)

podría ahora reaparecer en su modalidad burocrática". El articulista era consciente

del riesgo que suponían estas afirmaciones, por lo quería dejar claro que lo que

propugnaba no eran los partidos políticos:

"Nadie duda de los peligros que este sistema ofrece, pero la alternativa no es otra que la negación de toda libertad democrática, por que parece estar suficientemente comprobado que una "información dirigida" es una información unilateral".

Ya260, en la línea de lo anterior, siempre quiso dejar asentado que lo que

defendía eran sólo unas agrupaciones para apoyo de los candidatos, y no los

partidos políticos, por eso, pocos días después de esa atrevida colaboración, decía

acerca de las agrupaciones de electores que:

"No debe ser obstaculizada esta posibilidad de iniciativa, que bien puede desplegarse prescindiendo de cualquier significación política y, por supuesto, dentro del respeto debido al marco de principios e instituciones Fundamentales del Estado."

El 12 de marzo261, es decir, un día después de que se conociera

públicamente el Proyecto de Ley de la LRF, volvía sobre el asunto:

"Nos parece evidente que el proyecto de ley, al prever la asociación de firmas y ponerla como condición de la presentación de candidatos, admite el esfuerzo ciudadano y las gestiones pertinentes para la recogida y concentración de esas firma. Es algo que está embebido en el precepto legal, como la conclusión en las premisas."

El 19 de marzo262 insistía con parecidos términos:

SGM, caja 92. 259 Miguel Herrero en Ya, 18 de febrero de 1967, "Elecciones y campaña electoral". 260 Ya,10 de marzo de 1967.



300

"Reunir 2.000 firmas de electores para presentar candidatos requiere por fuerza hacer gestiones, establecer relaciones, disponer de alguna oficina, realizar gastos; en una palabra. Establecida la licitud de la recogida de firmas, queda por lo mismo reconocida la licitud de todas las gestiones necesarias y del aparato organizativo indispensable. Hay realidades obvias que no merecen esfuerzo demostrativo, esta es una de ellas".

Y volvía a notar que al pedir apoyo en la campaña no se buscaban los

partidos políticos: "Y conste que al decir esto no tratamos de resucitar partidos

políticos al uso..". La cuestión, por muy obvia que fuera, no tenía apariencia de

tener éxito, y los editores del diario madrileño sabían que era muy posible que esas

agrupaciones no fueran permitidas, por lo que siguieron insistiendo en el tema en

los meses siguientes263.

Ya en agosto, cuando se promulgó el Decreto acerca de las normas de la

campaña electoral, el diario incidió de nuevo sobre el mismo tema. Tanta fue su

insistencia, que mereció un editorial de Informaciones264 donde se le elogiaba la

constancia de su colega madrileño pero, indirectamente, consideraba ingenua la

petición:

"Alabamos los buenos deseos del rotativo católico y desearíamos que la realidad llegara incluso más lejos de semejante suposición. Pero seamos consecuentes: ¿Cómo un simple Decreto reglamentario se va a sacar de la manga nada más y nada menos que la legalización de las asociaciones políticas cuando ni la Ley Orgánica del Estado, ni la del Movimiento y su Consejo Nacional, ni la de Representación Familiar lo permiten en absoluto?"

Desde casi todos los puntos de vista era imposible que un Decreto pudiera

legislar una cuestión que llevaba tras sus espaldas varios lustros de discusiones a

todos los niveles de la vida política. Y es difícil creer que el Ya pensara que esa

situación se iba a dar gracias a la presión de su rotativa. Más bien parece que el

diario se propuso, como objetivo a largo plazo, formar una opinión pública favorable

a las agrupaciones electorales.

261 "El primer paso", Ya, 12 de marzo de 1967. 262 Ya, 19 de marzo de 1967. 263 Se pueden ver la defensa de las "agrupaciones de electores" en los días 21 de marzo, 14 de mayo, 19 de mayo. 264 Reproducido en "Revista de Prensa Nacional", Madrid, 15 de agosto de 1967.



301

ABC265, sin ser tan reiterativo que Ya, era de parecida opinión al diario

católico, y cuando la Comisión estaba en pleno debate sobre el número necesario

de firmas de electores para poder ser candidato, publicaba:

"Si en ordenado contraste de pareceres se consigue una ley que articule las agrupaciones electorales, el problema del número de presentantes pasará a un segundo lugar. Lo que acontece es que de ese tema no se trata. Y se debería tratar.

Hoy266 era más crítico en sus declaraciones: o se permitían -afirmaba- unas

relaciones preelectorales que facilitasen al elector conocer a quién vota...:

"...o de otro modo, ni tendría interés en hacerlo, ni el resultado de las urnas significaría la voluntad popular, ni la misma Ley sería en verdad ese paso positivo que firmemente creemos que representa".

Además de la preocupación natural ante la imprevisión de la LRF con

respecto a cómo se había de organizar la campaña, había otro temor que, como

espada de Damocles, estaba sobre todas las conciencias de los que deseaban

unas elecciones con una cierta libertad: el Movimiento. Ésta era la única

organización con una estructura ramificada hasta el último rincón del país y contaba

con estructuras de mando perfectamente jerarquizadas, con medios de difusión, con

medios económicos propios etc. Por eso fue la Falange a la que se le dedicaron los

mayores ataques por parte de la prensa: Ya267 afirmaba que, teniendo en cuenta que

la FET de las JONS poseía una bien engrasada maquinaria política y "fuera de esta

organización no hay nada", no se veía "cómo podría establecerse con garantías de

eficacia la igualdad de oportunidad de las distintas candidaturas que pertenecen a la

esencia de toda genuina elección ciudadana". Madrid268, era de la misma opinión y

consideraba que en la forma como estaba redactada la LRF antes de entrar en la

Comisión, los únicos que podían salir favorecidos serían los apoyados por una gran

organización, "y ésta, actualmente se encarna en la presente organización del

Movimiento"; seguidamente, Madrid reconocía que debiéndose discutir en las

265 EL TEBIB ARRUMI, ABC, 25 de mayo de 1967. 266 Reseña de Hoy, en Madrid, 1 de abril de 1967. 267 Ya, 14 de mayo de 1967. 268 "Situaciones preferentes o igualdad de oportunidades", Madrid 17 de mayo de 1967.



302

Cortes distintas leyes para llevar a la letra el espíritu de la LOE, no era deseable

unas Cortes uniformes:

"...no sería, pues, de desear una Cámara uniforme, por que España ahora (..) tiene ya suficiente madurez para que desde estas nuevas elecciones, que van a ser las primeras elecciones generales de un dilatado periodo, empiece a reflejarse el pluralismo social del país"

En el mismo sentido se expresaba Destino269:

"Dada la inexistencia de partidos políticos, la única base capaz de sostener un candidato a procurador en Cortes por los padres de familia y mujeres casadas es la Organización Provincial del Movimiento.”

Estas observaciones de los diarios tenían gran parte de razón, pero habría

que matizarlas. Primero porque los “católicos” sí contaban con una extensa

organización y con poderosos medios de comunicación. En menor medida los

tenían los monárquicos: así, por ejemplo, Ruiz Gallardón270 en una conferencia

pública instó a los monárquicos a que hicieran un esfuerzo para crear "una

organización de ámbito nacional, regional y local". Con respecto a los carlistas, en

Navarra consiguieron los dos puestos en litigio, lo que hace pensar que, por lo

menos en esa provincia, sí tenían una organización bastante eficaz; y si no

consiguieron muchos más representantes fue debido a que el carlismo había

perdido sus bases, a excepción de Navarra y el País Vasco.

7. EL DECRETO DE CONVOCATORIA DE LAS ELECCIONES

El Decreto de convocatoria se publicó en el BOE el 25 de agosto271. En su

artículo 2º se disponía que las elecciones serían el 10 de octubre de ese año. Con

este Decreto se cumplía con lo previsto en la LRF: que mediaría como mínimo un

mes entre la convocatoria y la elección. Quedaban exactamente 46 días ente una y

otra272. Y, según el artículo 13 del Decreto de convocatoria, los candidatos podían

presentar su solicitud con 20 días de antelación, como mínimo, al día de la elección.

269 Reseña de prensa en Madrid, 17 de mayo de 1967. 270 El Alcázar, 30 de mayo de 1967. 271 Decreto de 18 de agosto de 1967. 272 Para las actuales elecciones, a partir de la Ley de Reforma Política, el Real Decreto de 18 de marzo en su artículo 28.2 dispone que mediarán 55 días entre la publicación de la convocatoria y las elecciones.



303

La Junta provincial del Censo procedería en acto público a la proclamación de los

candidatos cinco días después (art. 13, 6). Es decir, les quedarían a los candidatos

los quince días previstos en la LRF, por lo que el Gobierno no tuvo que hacer uso

de la prerrogativa que le concedía la disposición transitoria tercera con respecto a

modificar los plazos de establecidos.

Quince días es un tiempo escaso para una campaña electoral, incluso en

condiciones que podríamos llamar "normales" desde una óptica democrática, más si

cabe en un ambiente de indudable apatía política -apatía buscada desde el poder

desde hacía más de treinta años por multitud de medios-. Pero a pesar de que los

quince días de la campaña parecían estar defendidos por la legalidad, la

materialización de la misma conllevó ciertos malentendidos; por ejemplo, en

Valladolid se presentó un escrito solicitando que se retrasase la fecha del día 10 de

octubre debido a que se había incurrido en ilegalidad ya que las credenciales a los

candidatos se entregaron con dos días de retraso, con lo que la campaña quedaba

reducida a 13 días273. La fecha prevista para la proclamación de los candidatos era

el día 25 de septiembre, es decir, 15 días antes de las elecciones como lo preveía la

LRF y el Decreto de convocatoria de las elecciones, pero según José Miralluelo

candidato por Valladolid, se había incumplido esta disposición en su provincia, ya

que si bien se habían proclamado candidatos el día 25, las credenciales no se

entregaron a los mismos hasta el día 27 por la mañana. De esta forma los 15 días

para realizar la campaña se reducían a 13.

8. LA JUNTA PROVINCIAL DEL CENSO ELECTORAL Y LAS MESAS ELECTORALES: DOS CONTROLES EN MANOS DEL PODER LOCAL

Las Juntas Provinciales del Censo estaban integradas, según la Ley

Electoral de 1907, por los Rectores las Universidades; los Decanos de los Colegios

de Abogados y de Notarios; los Presidentes de los Ateneos, Academias,

Sociedades Amigas del País; los Presidentes de las Hermandades de Propietarios,

Labradores, Ganaderos, Comerciantes, Industriales, Pescadores etc. En 1945, se

273 Escrito de José Miralluelo Clemente a la Junta Provincial del Censo electoral. AGA, SGM, caja 630.



304

sustituyó a los organismos desaparecidos por otros que ejercían parecidas

funciones, así, las Hermandades fueron sustituidas por los Sindicatos274.

De esta forma, la composición de la Juntas Provinciales del Censo variaban

mucho de una provincia a otra dependiendo de si en la provincia había Universidad,

Colegios de Notarios etc. En las provincias pequeñas, donde no existían entidades

culturales ni Universidad, los miembros del sindicato eran mayoría. Teniendo en

cuenta que los sindicalistas tenían la capacidad de presentarse por el Tercio

Familiar, era al menos dudoso, que estas Juntas fueran imparciales en las

provincias pequeñas275.

Las facultades más importantes que las Juntas Provinciales del Censo

Electoral tenían, con respecto a las elecciones, eran las de decidir, sin recurso

ulterior, si había o no "notorio arraigo"276 y la de autorizar los actos públicos, las

reuniones electorales, así como los folletos y la propaganda postal277.

Saber quién compone las mesas electorales es esencial para saber el grado

de limpieza de una elección. Si las mesas están compuestas sólo por miembros de

la Administración o de las oligarquías locales hay muchas posibilidades de que el

resultado no coincida con los votos reales.

Las mesas electorales, según los artículos 32 al 38 de la Ley Electoral de

1907, serían designadas por las Juntas Municipales del Censo a partir de las listas

electorales según unos criterios previamente establecidos. Sin embargo, este

sistema fue cambiado por el Decreto de 20 de julio de 1967: la Mesa electoral era

propuesta por el Alcalde respectivo, mediante tres listas, a la Junta Municipal del

274 En el art. 2º del Decreto de 29 de septiembre de 1945 (normas para el censo de cabezas de familia) se disponía una serie de cambios en las Juntas Provinciales del Censo Electoral: "...las Hermandades o Asociaciones de propietarios, labradores, ganaderos, comerciantes, industriales, mareantes o pescadores, se entenderán sustituidas por las Entidades u Organismos sindicales respectivos...". 275 Como ejemplo de la labor de filtro de estas Juntas, aunque en este caso a escala municipal, fue la desestimación de un candidato, considerado como "desafecto al régimen", a concejal por el tercio familiar en Sevilla. La Junta Municipal del Censo consideró que había irregularidades en las firmas. AGA, Cultura, caja. 431. 276 Art. 6, d) de la LRF y art. 13, Decreto de 20 de julio de 1967. 277 Art. 17, párrafo 1 y 3 del Decreto de 20 de julio de 1967.



305

Censo, y ésta sólo comprobaba si existía alguna irregularidad y elegía de entre las

listas la mesa electoral. No hay que olvidar que los alcaldes eran nombrados

directamente por el poder central278, con lo que las elecciones podían ser fácilmente

"controladas". Así, en un informe interno acerca del Anteproyecto fallido de Ley

sobre elecciones municipales279, al analizar las causas de la apatía de éstas se

afirma que esta situación es debida, entre otras cosas, a "la forma como, en la

práctica, han sido seleccionados los candidatos y constituidas las Mesas

Electorales".

Cada candidato podía sera ayudado por dos interventores280 en cada mesa

electoral pero con la condición -no prevista en la Ley Electoral de 1907- de que

debían estar inscritos como electores para la mesa que en la que quisieran ejercer

como interventores281. De esta forma a los candidatos "independientes" les sería

muy difícil conseguir, especialmente en las poblaciones alejadas de la capital, a

personas que quisieran actuar como interventores. Si a esto le añadimos que para

los Alcaldes era muy fácil controlarlas, el resultado es que era prácticamente

imposible asegurar la limpieza de las elecciones.

9. LA VOTACIÓN.

9.1. La obligatoriedad del voto.

Aunque en los inicios de las democracias la posibilidad de votar fue

considerado como un derecho282, después, debido a las altas abstenciones se pasó

a considerarlo -especialmente en la doctrina francesa- un deber que tenía que

278 Los alcaldes eran designados, para las poblaciones menores de 10.000 habitantes, por el Gobernador Civil, y por el Ministro de la Gobernación para las poblaciones mayores. (Base 6ºdel Régimen Local de 17 de Julio de 1945, BOE de 18 de julio de 1945). El cargo de alcalde era de duración indefinida y su cese lo realiza el Ministro de la Gobernación por razones de interés público. LRL, art. 59 y siguientes. Los alcaldes de Madrid y Barcelona eran nombrados directamente por Franco a petición del Ministerio de la Gobernación, leyes del 15-VI-60, para Barcelona, y del 11-VII-63, para Madrid. 279 Nota del Instituto de Estudios Políticos al "Informe al Anteproyecto de Ley Sobre Elecciones Municipales", de 8 de junio de 1966, AGA, SGM, caja 102. 280 Art. 7º, del Decreto de Referéndum de 22-XI-1967. 281 Art. 7, Decreto 20 de julio de 1967. 282 Cfr. de Carreras, Francesc, op. cit. , págs. 47-48.



306

ejercer el ciudadano: el cuerpo electoral era un cuerpo del Estado y el elector no

ejercía un derecho sino una función, por lo que se le podía obligar a votar y, por lo

tanto, si no lo cumplía, era necesario imponerle una pena.

En España prevalecía de hecho esta visión y el voto era considerado tanto

un derecho como un deber283. Las penas que recaían sobre los que se abstuvieran

eran284: publicación del nombre del elector remiso para censura pública; si el elector

era funcionario administrativo se le penalizaría con una nota desfavorable en su

carrera, un recargo del 2% en la contribución al Estado hasta las siguientes

elecciones, la restricción de un 1% en sus haberes también hasta las próximas

elecciones y, en caso de reincidencia, la inhabilitación para cargos públicos

electivos o de nombramiento discrecional hasta que el elector participase en otras

elecciones.

Durante las elecciones durante el franquismo fue habitual la impresión de

papeletas que serían entregadas una vez realizada la votación. Junto a esta medida

se dispuso legalmente que, hubiera un tiempo libre en el trabajo para poder votar.

De esta forma el Gobierno tenía asegurada en una parte importante la participación

ciudadana ante el temor de la abstención.

Lo cierto es que la obligatoriedad sólo podía surtir efecto sobre aquellas

personas que percibieran sus honorarios del Estado, al ser las penas previstas

difícilmente aplicables a otras personas que no fueran funcionarios, como

demuestra el elevado porcentaje de abstenciones, tanto en las elecciones

municipales como en las de procuradores en Cortes.

9.2. La proclamación de los procuradores.

El artículo referente a la proclamación de los procuradores se redactó por

primera vez en el Consejo de Ministros ya que no aparecía en ninguno de los

borradores anteriores. En él (art. 9º) se especificaba que la proclamación se haría

283 Art. 2º de la Ley Electoral de 1907 y Orden de 27 de septiembre de 1967, BOE de 28 de septiembre de 1967. 284 Art. 84 de la Ley Electoral de 1907.



307

en cada provincia a favor de los dos candidatos que aparezcan con mayor número

de votos, y en caso de empate quedaría elegido el de mayor edad.

Las enmiendas propuestas fueron encaminadas a que hubiera una segunda

vuelta285 y que se previese la sustitución de estos en caso de fallecimiento o

renuncia. En este último caso los enmendantes solicitaron que los que sustituyeran

a los vacantes fueran los candidatos que les hubiesen seguido en votos286. Esta

misma sugerencia la hizo el Ministerio de la Gobernación287 que, en escrito a la

SGM, le recordaba que el artículo 55 de la Ley Electoral de 1907 preveía la elección

parcial para cubrir las vacantes por cese o defunción. A la SGM no le parecieron

bien estas sugerencias y contestaba que era preferible, en caso de vacante, realizar

nuevas elecciones288. No es difícil suponer que el propósito buscado con las

elecciones tenía como fin asegurarse el mayor número posible de elegidos afines:

era más fácil para la Falange apoyar a un candidato concreto en unas elecciones

parciales para ocupar una posible vacante, que promocionar, en vez de a dos, a tres

o cuatro candidatos afines en todas y cada una de las provincias.

Lo que era previsible sucedió: Mariano Ossorio Arévalo, procurador por

Palencia, falleció el 21 de agosto de 1969 y Eduardo Tarragona Corbella,

procurador por Barcelona, renunció el 15 de octubre de ese mismo año. Era

entonces necesario convocar nuevas elecciones para ocupar esos dos escaños, a

no ser que se quisiera dejar vacantes esos puestos.

En los sistemas democráticos existen mecanismos por los que el partido, al

que pertenecía el diputado cesante o fallecido, puede elegir a la persona que

sustituya en el puesto. Sin embargo, en el caso que nos ocupa, tal cosa era

imposible ya que no había, por lo menos desde el punto de vista teórico, ningún tipo

de organización detrás del candidato. Parecía que lo más lógico hubiera sido

285 Fernando Fugardo (Enmienda nº 3), y Mariano Fernández Daza (Enmienda nº 105). 286 Así lo solicitaron: Jesús López Medel (Enmienda nº 12) Diego Sevilla Andrés (Enmienda nº 27) y Antonio Carro Martínez (Enmienda nº 25). 287 "Observaciones de Gobernación al "Primer borrador de la LRF", AGA, SGM, caja 92.



308

convocar nuevas elecciones. Con este motivo, el Presidente de las Cortes289 envió

un informe a Carrero exponiendo la necesidad de convocar elecciones parciales

mediante Decreto aprobado en el Consejo de Ministros. Se inicia la petición

señalando que la reposición de vacantes no estaba legislada -ni en el Reglamento

de las Cortes, ni en la LRF, ni en el Decreto de convocatoria- pero que esa

posibilidad tampoco estaba contemplada en la legislación para cubrir los puestos

vacantes en otro tipo de elecciones como eran las del Consejo Nacional y la de los

Procuradores Sindicales en Cortes y, sin embargo, se celebraron elecciones

parciales. En cuanto a las vacantes en Cortes del Tercio de la Administración -

señalaba el Presidente de las Cortes- sí estaban previstas en la legislación. Por

todo lo anterior consideraba Antonio Iturmendi que:

"Habida cuenta de la importancia del precedente [las elecciones parciales referidas], parece que la no provisión de las vacantes producidas entre los procuradores en Cortes de Representación Familiar podría interpretarse como discriminatoria respecto de este sector de la Cámara y como una ruptura del criterio adoptado respecto de los restantes grupos."

Terminaba sugiriendo que la mejor forma de convocar las elecciones

parciales sería mediante Decreto acordado en el Consejo de Ministros,

argumentando mediante cita de varios textos legislativos que esa forma estaba de

acuerdo con la legislación vigente en ese momento.

El Gobierno contestó al Presidente de las Cortes el 11 de diciembre290,

agradeciéndole las sugerencias pero estimando que el Consejo de Ministros,

celebrado el 5 de diciembre, había decidido la no conveniencia de las elecciones

parciales sugeridas por Antonio Iturmendi por considerar que:

"...la efectividad de la provisión de vacantes había de ser casi nula, tanto por la complejidad del procedimiento electoral, habida cuenta de la amplitud del electorado activo, como por la evidencia de que el cumplimiento de los requisitos previos a la toma de posesión de las mismas y dado lo avanzado

288"Nota de SGM a las Observaciones del Minsitro de la Gobernación al ‘Primer borrador de la LRF’", AGA, SGM, caja 92. 289 Cfr. AGA, SGM, caja 103. El escrito tiene fecha de 19 de noviembre de 1969, es decir tres días antes de ser cesado en el puesto de Presidente de las Cortes. El escrito es enviado por Carrero a Torcuato Fernández Miranda, con el fin de que lo estudie. También se puede ver en ACE, Documentación Electoral, legajo. 193, nº 6. 290 Carta de Presidencia del Gobierno al Presidente de las Cortes, 11 de noviembre de 1969. ACE, Documentación Electoral, legajo. 193, nº 6.



309

de la legislatura, impediría el que esas vacantes pudieran tener ocasión de ejercer las funciones de su cargo"

El Gobierno consideró que no merecía hacer ese el esfuerzo para el poco

tiempo que esos procuradores iban a estar en las Cortes. Sin embargo, si tomamos

como medida las primeras elecciones de los familiares podemos observar que la

convocatoria se promulgó el 18 de agosto y se publicó el mismo día en el BOE; las

elecciones se celebraon el 10 de octubre, y la legislatura se inició el 15 de

noviembre. Es decir, habían pasado casi tres meses entre la convocatoria y la

incorporación de los procuradores a las Cortes. Pero hemos de tener en cuenta que

la LRF pedía sólo un mes entre la convocatoria y la elección (art. 2) con lo que, si se

quería, a finales de enero de 1970 podían estar los dos nuevos procuradores

ocupando sus escaños. Como la legislatura no terminaba hasta julio de 1971, los

nuevos procuradores podían haber estado cerca de año y medio en las Cortes, que

es mucho más tiempo del que estuvieron muchos de los procuradores elegidos en

razón cargo -Presidentes de Diputación por ejemplo, etc.- y que abandonaron en

sus escaños en el momento en que fueron cesados al frente de sus

responsabilidades.

Con respecto a la sugerencia realizada por Iturmendi al Gobierno de

promulgar un Decreto con la previsión de que hubiera elecciones parciales, éste

acordó "que parecía más oportuno esperar a la futura Ley Electoral cuyo

Anteproyecto se encuentra en muy avanzado estado de elaboración". Estaba claro

que el Gobierno no estaba dispuesto a arriesgar nada con respecto a las

elecciones; prefería que las polémicas desatadas por Eduardo Tarragona

amainasen antes de aventurarse a crear un ambiente tenso en una zona siempre

proclive al enfrentamiento como era Barcelona. En cuanto al Decreto, no faltaba

razón al Gobierno cuando afirmó que era mejor esperar a la nueva Ley electoral

antes que tener que regular por Decreto temas tan importantes, pero esas buenas

intenciones no eran demasiado sinceras cuando la esperada Ley electoral nunca

llegó a aprobarse.

9.3. Proclamación sin elección: un tema confuso.



310

Según el artículo 29 de la Ley electoral de 1907, en aquellos distritos en

donde no se presentaran más candidatos que los que iban a ser elegidos, "la

proclamación de candidatos equivale a su elección y les releva de la necesidad de

someterse a ella"291. Este artículo era muy denostado por todos aquellos que

deseaban acabar con el caciquismo: las presiones para evitar que hubiera más

candidatos que plazas de diputados había sido una de las más típicas actividades

de los caciques locales. Por eso no es de extrañar que en la modificación realizada

en 1931 de la Ley electoral de 1907, este artículo se suprimiese292. Esta acertada

decisión de la anterior Ley parecía obviada en la LRF, ya que aunque no se remitió

expresamente al artículo 29 de la Ley de 1907, ésta actuaba como Ley subsidiaria y

ese artículo no había sido expresamente derogado, por lo que seguía vigente;

además esa era la práctica en las elecciones de concejales por el tercio familiar. De

ahí que una de las críticas que hacía la SGM293 a Gobernación, acerca de la

supresión de las Asociaciones familiares como cauce de presentación, era que si

prosperaba la tesis del departamento dirigido por Alonso Vega se llegaría:

“no sólo a un abstencionismo masivo, por falta de entidades sociales intermedias de naturaleza familiar, sino con que la mayor parte de los candidatos serían proclamados sin necesidad de elección por falta de contrincantes."

Que la interpretación más común era que en caso de no existir más

candidatos que plazas no se producirían las votaciones, lo demuestra la circular

enviada por el Ministerio de la Gobernación294 a los Gobernadores Civiles, donde se

recomendaba que hubiera suficientes candidatos para evitar el nombramiento

directo. En algún momento que desconozco el Gobierno decidió cambiar de opinión

en el sentido de que las elecciones se celebrasen siempre. Así, la Junta Central del

291 Art. 29 de la Ley electoral de 1907. 292 Decía el artículo 10 de Decreto de modificación de la Ley Electoral de 1907: "El art. 29 de la Ley Electoral queda suspendido íntegramente en lo que se refiere a la elección para Cortes constituyentes, siendo por tanto necesario que todos los candidatos proclamados se sometan a la elección." 293 “Nota de la SGM a las Observaciones del Ministro de la Gobernación al ‘Primer Borrador de la LRF’”, AGA, SGM, caja 92. 294AGCM, caja "Elecciones, Admon. Local. Años 1967-1971, Elecciones a Procuradores en Cortes".



311

Censo Electoral295 envió una circular a todas las Juntas Provinciales para aclarar el

asunto, tanto en las elecciones de 1967, como en las de 1971 en las que afirmaba

que las elecciones, aún en el caso de que sólo se presentaran dos candidatos, se

debían realizar. Esta circular, que se envió el 13 de septiembre de 1967, se tuvo

que volver a enviar con motivo de las elecciones en 1971296 con el fin, argumentaba

la Junta, de evitar "los abusos de todo orden a que tradicionalmente venía dando

lugar". Si bien esto era cierto, era más difícil creer que, como decía la circular, la no

mención del artículo 29 de la Ley Electoral de 1907, no era un olvido de las Cortes

en la redacción de la Ley, sino un deseo expreso de que no se aplicase. Si hubiera

sido así, hubiera sido mucho más fácil haberlo derogado en las disposiciones

finales, al igual que se hizo con otros artículos.

9.4. Los recursos.

Los recursos a la proclamación de los candidatos los podrían presentar

"cualquier ciudadano español que se halle en pleno uso de sus derechos civiles y

políticos, y ostente la condición de elector"297. El tiempo para realizar la impugnación

era de un día, y se presentaría a la Junta Provincial del Censo presentando la

documentación que demostrase la base para tal impugnación. Contra la resolución

de la Junta Provincial del Censo no habría posibilidad de recurrir.

El resultado de las elecciones también se podía recusar, dentro del día

siguiente a la votación. Si ésta fallase en contra, se podría presentar, al día

siguiente del fallo, un recurso de súplica a la Junta Central del Censo.

Como se observa, el tiempo previsto para presentar el recurso era totalmente

insuficiente. Si a esto le añadimos que la composición de las Juntas Provinciales del

Censo podían estar muy mediatizadas era difícil que prosperasen algunos recursos.

..............................................

295 ACE. Documentación Electoral, legajo. 193, nº 6. 296 La carta tiene fecha de 17 de septiembre de 1971, ACE, Documentación Electoral, legajo. 193, nº 6.



312

En conclusión se puede decir que tras su laboriosa tramitación, la LRF y los

decretos que la pusieron en práctica, fueron mejorados en los distintos trámites por

los que tuvo que pasar; sin embargo, la ley fue raquítica y, aunque supuso un

avance en el proceso de apertura, dejó mucho que desear. A pesar de ello, las

primeras elecciones tuvieron un aceptable porcentaje de participación, porcentaje

que se redujo considerablemente en las segundas y últimas elecciones ante la falta

de una legislación que permitiera una cierta confrontación electoral bajo unas

mínimas condiciones de libertad e igualdad de oportunidades.

297 La forma de hacer los recursos se regularon en el art. 28 del Decreto de 2 de agosto de 1967.



314

CAPÍTULO VIII

EL TERCIO FAMILIAR EN LAS CORTES

LAS ELECCIONES DE 1967 Y 1971

1. LAS ELECCIONES DE 1967: EXPECTACIÓN Y MUCHOS CANDIDATOS OFICIALES.

Como ya se vio anteriormente1, tanto la prensa como el Gobierno

demostraron un vivo interés por la relativa liberalización que suponía la convocatoria

de las elecciones. A pesar de que la prensa alabó el paso que se dio, la mayoría de

los diarios nacionales expresaron sus dudas y temores con respecto a la

participación del Gobierno en la confrontación electoral. La documentación de

Gobernación y de la SGM demuestra que esos temores estaban bien fundados. En

ellos se puede percibir un deseo manifiesto de que las elecciones discurrieran por

los cauces previstos.

1.1. El Control de las elecciones por parte de Gobernación.

Las primeras elecciones a procuradores en Cortes del tercio familiar se

celebraron el 10 de octubre de 1967. Un mes antes de esta fecha, el Gobierno

promovió una serie de medidas con el fin de evitar sorpresas desagradables. Con

esa finalidad, el 5 de septiembre el Ministerio de la Gobernación envió una circular a

los Gobernadores Civiles con el fin de "coordinar" la actuación de los Gobiernos

Civiles en las elecciones2, donde se ofrecían indicaciones acerca de los candidatos

y de las campañas electorales. Con respecto a los aquellos, se recomendaba que

no hubiera demasiados, pero sí que fueran más de dos, para evitar la elección

1 Ver epígrafe 3 del capítulo 8. 2 Circular de P.I. nº 17/ E-3 de 1967. ASGM, Caja Admon. Local, 1967-1971, nº 178, Elecciones a Procuradores en Cortes.



315

automática3. A la vez, recomendaba que se previeran candidaturas de apoyo o de

contrapeso para los candidatos considerados como más óptimos.

En cuanto al cauce por el que se deberían presentar los candidatos,

desaconsejaba la presentación a través de las firmas de diputados y recomendaba

la presentación de los candidatos afectos a través de las firmas de electores,

especialmente si algún candidato "disidente" se hubiera presentado a través de ese

método:

"(...) ha de prestarse atención especial a aquellos supuestos en que pretenda utilizarse el cauce de presentación popular (...) teniendo muy presente que esta forma de presentación facilita la campaña electoral, ya que implica un proselitismo inicial (...) Ello aconseja que en el supuesto de que se prevea que pueda utilizarse con éxito esta vía por algún candidato, singularmente si se trata de persona de signo político disidente, procuren los restantes candidatos recurrir a igual vía".

Terminaba el apartado dedicado a los candidatos pidiendo información

política de todos los que hubieran presentado su solicitud como tales.

Con respecto a las campañas de propaganda, el Ministerio de la

Gobernación, además de hacer indicaciones de tipo práctico, recomendaba que los

alcaldes cedieran los locales con "cierto criterio de oportunidad". Sin decir mucho,

esa frase decía todo; según Eduardo Tarragona4, la cesión de locales para actos de

propaganda fue utilizada como arma política importante en contra de los candidatos

no oficiales.

1.2. La SGM y las elecciones.

La SGM también envió sus respectivas circulares para preparar el terreno

ante las elecciones que se avecinaban. El 30 de agosto envió una de estas

circulares a los Gobierno Civiles5. En ésta, después de informar de las fechas de las

elecciones para los distintos tercios, advertía que todas esas elecciones debían

hacerse respetando los "Principios Doctrinales de carácter fundamental". Con el

3 Como se vió anteriormente, hasta que la Junta Central del Censo no envió una nota señalando que las votaciones se debían realizar, se entendía que si no había más que dos candidatos la proclamación sería automática. 4 Cfr. Tarragona, Eduardo, Problemática de un Procurador Electo a la Mitad de su Mandato, Tipografía Minerva, Esparraguera, 1969, pags .6-7.



316

objetivo de que las elecciones se desarrollaran bajo esa premisa, recomendaba a

los Jefes Provinciales del Movimiento que movilizaran toda la estructura

dependiente de la SGM en las provincias:

"Por éstas [que se respetasen los Principios Fundamentales] y otras razones que no han de escapar a la sensibilidad política de los Jefes Provinciales, resulta imprescindible la orientación de los distintos Órganos del Movimiento en su relación específica con los procesos electorales, de forma que actúen todos bajo un principio de unidad de criterio y de unidad de dirección, al objeto de que las Jefaturas Provinciales y locales, así como los afiliados y la comunidad de los españoles en su totalidad, conozcan la auténtica orientación doctrinal que ha de permitir que el ciclo electoral se desarrolle con las máximas garantías de autenticidad política."

Por las causas expuestas en el anterior párrafo, la circular instaba a que se

siguieran una serie de instrucciones que procedían de "la Superioridad". Entre éstas

orientaciones se informaba que la dirección y responsabilidad de elecciones

sindicales le correspondería a los sindicatos. Esta indicación permite concluir que se

intentaba evitar interferencias. En cuanto al resto de elecciones, se informaba de

que éstas dependerían exclusivamente del Delegado Nacional de Provincias, quien

impulsaría todo el proceso de las mismas:

"corresponderá a la Delegación Nacional de Provincias la dirección y orientación de los Organismos del Movimiento que en ellas puedan intervenir, actuando como coordinadora de todos ellos, siendo portavoz y ejecutor de todas las consignas, orientaciones y directrices políticas que, emanadas de la Superioridad, se dirijan a las Jefaturas Provinciales y Locales del Movimiento para que éstas las actúen respecto de las entidades asociativas y afiliados que de ellas dependan."

Es difícil pedir más claridad al respecto. Es cierto que la LRF preveía la

participación de los Gobernadores Civiles y de los alcaldes en las elecciones. El

primero, porque de él dependía que se mantuviera el orden público, y los segundos

porque debían proceder al nombramiento de las mesas electorales, pero ahí

terminaba su cometido. El que la circular se refiera también a las entidades

asociativas y afiliados no se puede interpretar más que en sentido de dar apoyo a

determinados candidatos.

Seguían las recomendaciones advirtíendo que, en todo caso, las Jefaturas

Provinciales del Movimiento deberían actuar bajo la supervisión de la Delegación

5 Circular nº 20/67 de la Delegación Nacional de Provincias de 30 de agosto de 1967, AGCM, caja "Elecciones, Admon. Local, año 1967-1971, Elecciones a Procuradores en Cortes".



317

Nacional de Provincias; advertencia que debemos entender como un deseo de que

los Gobernadores Civiles, algunos de los cuales no eran falangistas, no

promocionaran a personas distintas de las elegidas por la citada Delegación

Nacional. La circular seguía afirmando que sería esa Delegación la que daría las

orientaciones sobre los aspectos más importantes, como eran:

"El planteamiento político, el carácter representativo de los elegibles, la participación en las elecciones de los afiliados al Movimiento, la promoción de la juventud y de la mujer y, en general, sobre la planificación electoral y aspectos políticos de su propaganda".

Terminaba la circular recordando que se debería evitar "a toda costa"

cualquier intento de que las elecciones fueran aprovechadas por "tendencias

disidentes o contrarias a los Principios Fundamentales".

1.3. Candidatos, resultados y prensa nacional.

La Junta Provincial del Censo fue la encargada de certificar la idoneidad de

los aspirantes a candidatos. De los 342 aspirantes, fueron proclamados 3286. No

hay muchas referencias en la prensa acerca de las razones por las que esos

catorce aspirantes no fueron considerados como idóneos, pero sí que tuvo cierto

impacto en los periódicos la exclusión de un popular presentador de Televisión

Española, Federico Gallo7. A éste no se le concedió la acreditación de candidato por

no estar inscrito en el último censo de cabezas de familia y mujeres casadas,

aunque sí lo estaba en el anterior. De ahí que las observaciones que se hicieron en

la tramitación de la ley -entre ellas la de López Rodó, acerca de que quedara

expresamente redactado en la LRF que el censo electoral debía ser el último

realizado- no dejaba de tener su importancia8. No tenemos datos acerca de si esa

ausencia fue casual o buscada por parte de las autoridades -como deja entrever

Luis Marsillach en el Diario de Barcelona9-. Lo que sí era probable es que, de

haberse presentado, hubiera sido elegido. En una campaña con pocas caras

6 Diario de Navarra, 8 de septiembre de 1967. 7 Diario de Barcelona, 28 de septiembre de 1967. 8 "Observaciones de López Rodó al Anteproyecto Definitivo de la LRF", FHUN. 9 Diario de Barcelona, 28 de septiembre ded 1967.



318

conocidas, no cabe duda de que un presentador de televisión llevaba mucha

ventaja; porque, como escribió con tintes un poco machistas el articulista citado,

"votan las mujeres. Y la inmensa mayoría, sólo a él le conocen". No nos

equivoraríamos mucho si, a continuación de mujeres, añadiéramos "y los varones".

De los 328 candidatos proclamados, 117 (35,67%) se presentaron a través

de las firmas de los electores, 96 (29,27 %) fueron propuestos por procuradores, 53

(16,16 %) por diputados, y 62 (el 18,90 %) por ser o haber sido procuradores en

Cortes10. De esos 328 candidatos se retiraron 16 antes de celebrarse las

elecciones11. Cinco de los que se retiraron lo hicieron debido a haber sido elegidos

por otros tercios12, pero otros se retiraron por otros motivos menos claros, y es

posible que se debiera a las presiones recibidas. Como ejemplo de esto último

tendríamos las elecciones de Málaga, que posteriormente veremos, y la renuncia de

Rojas Marcos y Manuel Grosso Valcárcel candidatos por Sevilla. El primero anunció

su retirada por haber sufrido dificultades durante la campaña electoral y por haber

comprobado que le era imposible levantar una organización electoral13; el segundo

no dio explicación a su renuncia14.

A los que se retiraron antes de las elecciones, habría que sumarle otro

número, imposible de cuantificar, que no se presentó debido a que veían muy difícil

conseguir el apoyo de los sectores políticos que controlaban la provincia. Como

ejemplo de esto, tendríamos el caso de Santiago Udina Martorell, quien, según

propia versión, no se presentó debido a la oposición de la SGM a su posible

candidatura15. Si esta fue la actitud del Subsecretario de Obras Públicas, quien

debía contar con el apoyo de Silva, y también con el de López Rodó, a quien

notifica su renuncia, se puede conjeturar que otras muchas personas, con interés

10 ABC, edición Andalucía, 6 de octubre de 1967. 11 Cfr. Ruiz de Azúa, Las Elecciones a las Cortes de Franco..., op. cit., pág. 393. 12 Tomo ese dato de la suma de los nombres que se dan enSol de España, 7 de octubre de 1967 y en Ruiz de Azúa, Las Elecciones a las Cortes de Franco..., op. cit., pág. 393. 13 Correo de Andalucía, 8 de octubre de 1967. 14 Correo de Andalucía, 30 de septiembre de 1967. 15 Cfr. López Rodó, L., Memorias: Años Decisivos, op. cit. pág. 223. En la carta que Udina mando a López Rodó, explicándole las razones de su renuncia a presentarse, se puede ver en el anejo documental de ese libro.



319

por las elecciones, no se presentasen ante la ausencia de unas posibilidades

mínimas de triunfo.

En cuanto al comportamiento de las autoridades con respecto a los

candidatos, en la bibliografía sólo se han localizado las referencias de Eduardo

Tarragona16 con respecto a las dificultades con las que se encontró en su campaña.

Estas dificultades se le presentaron en todos los trámites burocráticos antes de ser

proclamado, aunque reconoce que procedieron sólo de los ayuntamientos y no de la

Junta Provincial del Censo. También tuvo dificultades en la recogida de las mil

firmas de electores, y especialmente al solicitar locales para los actos electorales: el

ayuntamiento de Barcelona utilizó el silencio administrativo, aunque posteriormente

se le concedieron cuatro locales el día 6 de octubre; pero eran de poca capacidad,

por lo que no hizo uso de ellos. En Igualada, se le facilitó un aula para 36 alumnos

con sillas de preescolar. En Hospitalet no se le concedió ningún local, etc. Este

ejemplo, aún con su evidente parcialidad, puede ser emblemático de lo que pudo

haber supuesto para los candidatos el contar con el apoyo de las autoridades

locales, o por el contrario, encontrarse con su oposición.

A pesar de la prohibición expresa de que a los candidatos le apoyaran

asociaciones o cualquier tipo de grupo, ese apoyo era tan evidente que, pocos días

después de iniciada la campaña electoral, Madrid 17 dedicó un artículo al manifiesto

hecho por los carlistas, en el que se animaba a la participación de sus seguidores

en las elecciones. Madrid denunciaba esa situación anómala, atacando

indirectamente al Movimiento; y se preguntaba:

"¿Por qué mientras unos españoles son juzgados por 'asociación ilegal' en el tribunal de Orden Público, otros pueden manifestar en la impunidad su afiliación y difundir sus acuerdos a través de los medios oficiales? ¿Por qué se discrimina ideológicamente entre los ciudadanos?"

Con parecidos términos criticaba Informaciones18a la Jefatura del Movimiento

de Madrid, por considerar que ésta, junto a la Sección Femenina de la provincia,

16 Cfr. Tarragona, Eduardo, Problemática de un Procurador Electo a la Mitad de su Mandato, op. cit., pags .6-7. 17 Madrid, 27 de septiembre de 1967. 18 Informaciones, 7 de octubre de 1967.



320

estaba apoyando la candidatura falangista. A estas acusaciones respondió la

Jefatura Provincial del Movimiento, con una nota de prensa en donde se afirmaba

que esas observaciones eran falsas por cuanto se había acordado, en una reunión

del 2 de octubre, no apoyar a ningún candidato19. Esta nota es muy esclarecedora,

ya que según la LRF no hacía falta decidir nada con respecto al apoyo de

candidatos, pues estaba prohibido que éstos lo recibieran de ningún tipo de

organización o asociación.

A pesar de esa prohibición, las asociaciones familiares, como era de prever,

actuaron activamente20. Así, por Madrid se presentaron Adolfo Garachana Muñoz,

fundador y presidente de la Federación Provincial de Asociaciones Familiares de

esa provincia, y José Moreno Torres, presidente de la Federación Provinciales de

Familias Numerosas. En Valencia, tres de los candidatos pertenecían a los cargos

directivos de las asociaciones familiares; entre ellos, Jordana de Pozas, y por

Sevilla se presentó Juan Reig Martín, Delegado provincial de Asociaciones. No es

difícil especular que estas asociaciones dependientes del Movimiento no fueran

neutrales en la campaña. Y tampoco se podía esperar la independencia de las

asociaciones católicas, como se denunció en Valencia ante la propaganda realizada

por la Federación de Padres de Familia a favor de determinados candidatos.

El 10 de octubre se celebrarían las elecciones a las que se convocarían a un

total de 16.415.139 electores, que representaban el 75,28% de los 21.803.397

inscritos en el censo de mayores de edad21. Es decir, se habían quedado sin poder

votar más de cinco millones de personas. A pesar de que todavía se le negaba a un

número elevado de mayores de edad la capacidad de votar, se había dado un paso

significativo, ya que en 1966, el censo de cabezas de familia era de 9.134.808,

mientras que el de mayores de edad era de 19.602.43522.

19 Diario de Navarra, 8-10-67. 20 Los siguientes datos están tomados de Alvárez Puga, Eduardo, "Los 'Familiares' Una apertura Limitada", Dossier-Mundo, septiembre-octubre, 1971. págs.15-17. 21 Cfr. Ruiz de Azúa, M.A., Las Elecciones a las Cortes de Franco..., op. cit., pág. 397. 22 Dato tomado de "Anteproyecto de Ley sobre Elecciones Municipales", realizado por el Ministerio de la Gobernación,AGA, SGM 102. Como se ha dicho, a pesar de que la Ley de los Derchos de la Mujer era de 1961, en 1966 todavía las mujeres casadas no estaban incluidas en los censos utilizados para las votaciones del tercio familiar.



321

El Gobierno, sin llegar a la masiva publicidad que se había hecho para el

Referéndum de la LOE, se preocupó de que la participación fuera importante, y por

eso intentó impedir cualquier tipo de propaganda a favor de la abstención. Con ese

objetivo se envió una circular23 a los Gobiernos Civiles, previendo que esa campaña

se iba a realizar:

"Con motivo de la próxima celebración de las elecciones de Procuradores de representación familiar en Cortes cabe prever que elementos contrarios al régimen lleven a cabo propaganda de la abstención electoral, mediante la impresión de libros, folletos, hojas sueltas, carteles, periódicos, publicaciones (...).

En tales casos deberá pasar V.E. el tanto de culpa al Fiscal de la Audiencia respectiva, por si los hechos pudieran constituir los delitos previstos ...."

Las previsiones del Ministerio de la Gobernación se cumplieron y el Partido

Comunista, a través del clandestino Mundo Obrero, instó a la abstención24. En

Sevilla, por ejemplo, se detuvieron a distintas personas que repartían publicidad a

favor de la misma25. Por su parte, la llamada Radio Pirenáica26 se sumó a la

campaña. Decía esta en su emisión del 7 de octubre: "...nosotros decimos, nada de

voto, ni femenino ni masculino. Abstención", y el 9 de octubre, después de pedir la

abstención, comenta: "No debe olvidarse, en suma, que votar es hacerlo para que

todo siga encareciéndose". El día 10 volvía a insistir, pero ya con pocas

probabilidades de influir, porque la emisión fue hecha a las 17.00 horas, tres horas

antes de cerrar las mesas electorales: "Abstenerse es decir "no" a Franco y a su

nefanda política económica",.

La participación fue de un 59,4 %, lo que implica un 41,6 % de abstenciones.

Ésta iba desde el 13,56 % en Sevilla, o el 16,25 % en Teruel, hasta el 75,04 % de la

Coruña o el 57,80 % de Vizcaya27. Podemos decir, que si bien es un porcentaje alto

23 Circular del Ministerio de la Gobernación nº 22/E-8 del año 1967, de 21 de septiembre de 1967. ASGM, Caja Admon. Local, 1967-1971, nº 178, Elecciones a Procuradores en Cortes. 24 Tele- Expres, 21 de septiembre de 1967. 25 ABC, edición de Andalucía, 8 de octubre de 1967. 26 Las retransmisiones están mecanografiadas y archivadas en AGA, PG, caja 8824. 27 Como señaló Guy Hermet, se puede ver una correlación bastante clara entre los porcentajes de votos favorables a los partidos del Frente Popular durante la II República y el porcentaje de abstenciones en las provincias. Cfr. Hermet, Guy, "Electoral Trends inSpain. An Appraisal of the Polls Conducted Under the Franco Regime", Iberian Studies, autuum, 1974, págs. 55-59



322

de abstenciones, no lo es tanto si consideramos la falta de hábito en el voto. De

hecho, los resultados fueron vistos como positivos por el Gobierno, quien esperaba

una participación menor28. No lo entendió así Radio Pirenáica, que consideró que el

gran ganador había sido la abstención: "La realidad es que hay un gran ganador de

las elecciones: la abstención"29

Como era previsible, los resultados dieron la razón a aquellos que opinaban

que en quince días sólo podían hacer una campaña efectiva quien contara con

apoyos suficientes. Como ejemplos tendríamos las referencias que hace Fernando

Bau al desarrollo de su campaña –apoyado por Silva- y a la de Enrique Fontana

Codina -apoyado por Planificación- así como de otros candidatos apoyados por

distintos ministerios30. De todas formas, hubo algunos candidatos victoriosos que no

contaban con el espaldarazo del Ejecutivo, pero que sí se apoyaban en grupos

organizados. Ejemplos de ello, serían el triunfo de los dos carlistas presentados por

Navarra, y el de Fanjul en Madrid, apoyado por los monárquicos.

Estos resultados llevaron a Alvárez Puga31 a afirmar que había quedado claro

que sólo quien tenía un claro apoyo asociativo pudo enfrentarse a la Administración

y al Movimiento. Entre las excepciones más destacadas, estuvo la de Eduardo

Tarragona32, quien sin contar con el apoyo del Ejecutivo ni de ningún tipo de

asociación que le respaldase, gracias a grandes sumas de dinero y a su fuerte

personalidad, pudo conseguir el escaño de procurador.

1.4. La prensa internacional: muchas críticas, algunas alabanzas.

28 Cfr. Vanaclocha, F.J., "Las Elecciones de Representación Familiar ...", op. cit., pag 70. 29 Emisión del 8 de noviembre de 1967. AGA, PG, caja 8824. 30 Se puede ver el desarrollo de la campaña de 1967 y 1971 en Tarragona en Bau, Fernando, Crónica de Veinte Años, op. cit., págs. 146-166. 31 Cfr. Alvárez Puga, Eduardo, "Los 'Familiares' Una apertura Limitada", Dossier-Mundo, septiembre-octubre, 1971. pág. 19. 32 La campaña electoral de Tarragona se puede ver en Tarragona, Eduardo,Problemática de un Procurador, op. cit., y en Estadella, Franco, El Señor Tarragona: Semblanza Política, Llibre de Butxaca, Barcelona 1971, págs. 57-67.



323

La prensa extranjera, con muy pocas excepciones, no se mostró muy

benevolente con el Régimen. Y esta reserva -o abierta crítica- manifestada por la

mayor parte de los rotativos contribuyó a consolidar en el exrtranjero la imagen de

país cerrado a las libertades más elementales. Debido a que el análisis de la prensa

extranjera no ha sido tratado en ningún estudio hasta el momento, nos ha parecido

oportuno desplegar un amplio panorama de los principales periódicos europeos y

norteamericanos con el fin de constatar su opinión sobre los comicios.

Así, Le Figaro tituló su artículo sobre las elecciones "No hay liberalización el

Régimen en España"33. The Economist reconocía que las Cortes no constituían

ningún Parlamento, por lo que las elecciones no serían reconocidas como tales por

los ciudadanos de las democracias europeas34. Combat hablaba de una "parodia" de

elecciones: "L'Espagne se prépare à une parodie d'elections"35. The Economist, en

su edición para Latinoamérica, hablaba del insignificante cambio que suponían las

elecciones en el panorama político español36.The Guardian titulaba un artículo:

"Spain's ineffectiv election"37. Newsweek, en su artículo "Spain: Politically Numb", se

hacía eco de la apatía en las elecciones, y de las pocas posibilidades que tenían los

candidatos independientes de pasar los filtros38. Más optimista se mostraba el New

York Times, quien el 10 de octubre señalaba que a pesar del hermetismo de la

elección, existían indicios de liberalización. Ese mismo periódico39, al día siguiente,

anotaba que se había producido el primer intento de democratización, aunque éste

no sería inmediato. En similares términos se manifestaba The Post40, al hablar de un

paso hacia una representación más democrática, pero que no constituía una

apertura suficientemente ancha a los elementos no incluidos dentro del Régimen.

33 Le Figaro, 23 de octubre de 1967. 34 The Economist, 6 de octubre de 1967. 35 Combat, 23 de septiembre de 1967. 36 The Economist, edición en castellano para Latinoamérica, 23 de noviembre de 1967. 37 The Guardian, 9 de octubre de 1967. 38 Newsweek, 23 de octubre de 1967 39 Newsweek, 24 de octubre de 1967 40 The Whasington Post ,10 de octubre de 1967.



324

Entre los pocos artículos positivos para el Régimen, estaba el de The

Christian Science Monitor41, quien, en su editorial "El sentido común español",

señalaba que el pueblo español estaba realizando pacíficamente su evolución; y

aunque anotaba que la falta de libertad, aseguraba que se estaba produciendo una

cierta liberalización, como lo demostraban las elecciones en donde algunos

candidatos independientes habían conseguido ser elegidos.

A pesar de que la inmensa mayoría de los artículos de prensa

internacionales no hicieron ninguna referencia a fraudes electorales, lo que

corroboraría la opinión de los diarios españoles42, se presentaron impugnaciones en

diez provincias, con un total de 17 recursos. Estos recursos tuvieron el efecto de

anular los votos de algunos municipios, pero sin afectar al resultado final. Las únicas

elecciones que fueron anuladas fueron las de Jaén, por haber recibido la Junta

Provincial del Censo todos los sobres abiertos. La excusa que se ofreció, según

Ruiz de Azúa43, era que se había realizado así con el fin de que el recuento fuera

más rápido. Las elecciones se repetirían al mes siguiente, con un altísimo

porcentaje de abstención.

2. LAS ELECCIONES DE 1971: LA PÉRDIDA DE LA ILUSIÓN

El resultado de las elecciones de 1967 había dado la razón, y no podía ser

de otra forma, a los que pronosticaban que la mayoría de los elegidos serían los

apadrinados por las familias con fuertes engranajes en la Administración. De hecho,

68 ó 70, según distintos autores, de los 108 procuradores elegidos tenían un puesto

en la Administración44. A pesar de esa realidad, los familiares dieron un aire nuevo a

las Cortes, o como diría Ya, en agosto de 197145,"han sido como una ráfaga de aire

41 Christian Science Monitor, 14 de octubre de 1967. 42 Así ABC titularía uno de sus editoriales de esos días: "Elecciones en paz", ABC, 11 de octubre de 1967 43 Cfr. Ruiz de Azúa, op. cit., pág. 406. 44 Díaz Nosty da la cifra de 70 (Cfr. Las Últimas Cortes de Franco..., op. cit., pág. 79. ), mientras que Cuadernos Para el Dialogo, ("Informe sobre las nuevas Cortes, noviembre de 1967, pág. 26) da la cifra de 68. 45 "La Elección de los Familiares", Ya, 11 de octubre de1967.



325

fresco que ha vitalizado la institución". Con similares términos se referiría Martínez

Cuadrado a ellos46:

"Los elegidos familiares continuaron después en las mismas Cortes entre 1967 y 1971 manteniendo aires más frescos de lo que habitualmente se respiran en la Cámara legislativa"

La prueba de ello serían las "Cortes Trashumantes"47, y la mayor actividad en

los trabajos parlamentarios de familiares con respecto al resto de los grupos. Según

la búsqueda de Ruiz de Azúa48, de los 54 ruegos y preguntas presentados al

Gobierno durante el año de 1968, 34 (el 63% del total) fueron realizadas por los

familiares, y en 1969, éstos presentaron 49 de las 68 que se hicieron (el 72%).

También fueron los principales impulsores de las propuestas de mayor importancia

política, como fue la presentación de una propuesta de modificación del Reglamento

de las Cortes, decidida en la reunión de los trashumantes en Zaragoza el 4 de mayo

de 196849 -como vimos al hablar de las Cortes, esta propuesta fue desestimada-.

También intervinieron los familiares en la presentación de una proposición de Ley,

después del verano de 1970, con el fin de que se modificaran la Ley electoral50.

Iniciativa que partió de una nueva reunión de los "trashumantes" en San Sebastián

el 26 de septiembre de 197051, y que tampoco fue aprobada a pesar de las

declaraciones del Gobierno en ese sentido52.

2.1. Preparando las segundas elecciones.

No se preveía a corto plazo la esperada Ley Electoral, por lo que los diarios

nacionales –de nuevo aquellos que fueron más críticos en el momento de la

aprobación de la LRF- intentaron un clima de opinión favorable al cambio de las

46 MartínezCuadrado, M., "Representación...", op. cit., pág. 1414. 47 Se puede ver una breve historia de éstas en Díaz Nosty, B. Las Últimas Cortes de Franco..., op. cit., págs. 79-104, en Bau, Fernando,Crónica de Veinte Años, op. cit., págs. 185-191, y en Álvarez Puga, E. "Los 'Familiares' Una Apertura Limitada", Dossier-Mundo, septiembre-octubre 1971, págs.23-43. 48 Cfr. Ruiz de Azúa, op. cit., pág. 406. 49 Cfr. Bau, Fernando, Crónica de Veinte Años, op. cit., pág. 188. 50 Ya, 11 de agosto de 1971. 51 Se pueden ver las decisiones que se tomaron en esa reunión en Álvarez Puga, E., "Los 'Familiares' Una Apertura Limitada", op. cit., pags 42-43. 52 Alonso Vega, en declaraciones públicas, a los cuatro días de haberse celebrado las primeras elecciones de 1967, afirmó que de la experiencia de la celebración de las mismas saldría una futura Ley Electoral. Las declaraciones de Alonso Vega se pueden ver en El Correo Catalán, 14 de octubre de 1967.



326

normas que regularían la campaña electoral. Madrid53, en marzo de 1971, se hacía

eco de la proposición de Ley de los familiares, quienes solicitaban la igualdad de

oportunidades, la neutralidad de la Administración y la regulación de las

incompatibilidades. Ya54 se preguntaba en junio: "¿Piensa el Gobierno modificar las

normas para la elección de los procuradores familiares?", y enumerarando las

múltiples trabas de la regulación de la campaña, finalizaba:

"¿Pero qué elecciones tendremos entonces? Habrá excepciones: las suficiente, quizá, para producir esa sensación de vitalidad que hemos registrado, pero no para la renovación profunda que hace falta. (...) sólo saldrán elegidos los ricos o los incluidos en la lista, digamos, que goce de protecciones.”

A finales de junio, Nuevo Diario,55 deseaba que se produjera una "puesta a

punto" de las normas electorales. Ya en julio, el Diario de Mallorca56 se refería a los

frustrados intentos de renovación de las Cortes, debido principalmente al

"mecanismo de su elección", y pedía mayor vinculación de los candidatos a las

provincias, y la existencia de mayores incompatibilidades. La Vanguardia57 afirmaba

que el futuro de las Cortes dependía fundamentalmente de las normas electorales, y

José María Zaldívar58, en el diario zaragozano El Noticiero, exclamaba: "¡Qué cierta

es la necesaria modificación de la vigente y actual Ley electoral!". Otros eran más

concretos en sus críticas, y así Juan Reig59, procurador familiar por Sevilla, pedía

que los procuradores se distribuyeran proporcionalmente según la población que

tuviesen la provincias. Por su parte, Eduardo Tarragona60 solicitaba que el Estado

cubriera parte de los gastos de la campaña.

53 Madrid, 27 de marzo de 1971. 54 Ya, 24 de Junio de 1971. 55 Nuevo Diario, 29 de junio de 1971. 56 Diario de Mallorca, 13 de julio de 1971. 57 La Vanguardia, 29 de julio de 1971. 58 El Noticiero, 28 de julio de 1971. 59 Informaciones, 5 de agosto de 1971. 60 Nuevo Diario, 21 de julio de 1971. Se recoge la noticia publicada algunos dias antes en el Madrid.



327

A pesar de las presiones de algunos procuradores y de la prensa, a

mediados de agosto se intuía que no iba a haber grandes modificaciones en las

normas electorales, por lo que Miguel Ángel Aguilar61 escribía en Madrid:

"...hay cierta decepción ante el anuncio de que las normas electorales serán las mismas que las dictadas en 1967, aunque siempre se reconoció por las propias autoridades gubernativas la necesidad de llevar a cabo una revisión que integrara los oportunos correctivos a las deficiencias observadas en aquella primera experiencia.”

Y así sucedió. El decreto de 13 de agosto que convocaba las elecciones, no

modificó las normas electorales, ante lo que José María Gil Robles62 afirmaría:

"Nada ha cambiado. La legislación electoral sigue en su tónica de laberinto. Más de uno se habrá procurado reglas de camino para no perderse; otros preferirán guiarse por los luceros y las estrellas; no pocos se estrellarán.”

Las elecciones se celebrarían el 29 de septiembre, y servirían para renovar

104 escaños de procuradores familiares. Los cuatro escaños perdidos para los

familiares, con respecto a 1967, se debían la independencia de las dos provincias

Guineanas.

La fecha de la convocatoria no dejó de sorprender a muchos; parecía que

estaba demasiado cercana al verano para que hubiera tiempo para preparar la

campaña: Ya reflejaba sorpresa ante la fecha, y afirmaba que el adelantamiento de

las elecciones perjudicaría a la participación63. José María Gil Robles se hacía eco

de sendos editoriales del Ya, publicados en mayo y el 23 de agosto, en donde se

advertía que no era lo mismo preparar una campaña en agosto que en octubre, y

comentaba:

"No se precisa ser un lince para llegar a esta conclusión; bastaba con leer las disposiciones vigentes para suponer, vistos los acontecimientos de los últimos doce meses, que el Gobierno no renunciaría a la posibilidad de adelantar la convocatoria. Ciertamente la época en que se va a desarrollar la campaña electoral no es la más propicia para fomentar el interés ciudadano, pero....¿acaso se ha escogido la fecha pensando primordialmente en despertar ese interés?"64

61 Madrid, 14 de agosto de 1971. 62 "Elecciones a Procuradores: una convocatoria sin suspense", Cuadernos Para el Diálogo, nº 91, septiembre de 1971, pág. 20. 63 Ya, 15 de agosto de 1971. 64 "Elecciones a Procuradores: una convocatoria sin suspense", Cuadernos Para el Diálogo, nº 91, septiembre de 1971, pág. 19.



328

José María Zaldívar65, procurador familiar, calificaba la fecha de "inoportuna".

La Hoja del Lunes66 se referiría a ella como poco propicia por considerar que en

esas fechas todavía había muchos electores de vacaciones, y el alemán Frankfurter

Allegemeine67 entendía el adelantamiento de las fechas como una maniobra de

Carrero y de López Rodó, con el fin de que algunos candidatos no pudiesen reunir

las firmas necesarias. Por el contrario, Madrid,68 defendiendo la posición de Nuevo

Diario, apoyó la fecha de la convocatoria, ya que de retrasarla, según opinaban

estos periódicos, alargaría excesivamente la legislatura. Independientemente de

que la fecha se pusiera con el fin de desanimar a algunos posibles candidatos, o

que se hiciera con el propósito de no alargar la novena legislatura, lo cierto es que

los que deseaban ser candidatos, teniendo en cuenta todos los trámites

administrativos por los que tenían que pasar antes de ser proclamados, tuvieron que

poner en marcha la maquinaria electoral en plenas vacaciones.

2.2. Candidatos, resultados y prensa nacional.

En las elecciones de 1971 se presentaron 264 solicitudes ser proclamados

candidatos, aunque sólo consiguieron su acreditación 25069. Estos datos hablan por

sí solos del menor interés despertado entre la clase política con respecto a las

elecciones de 1967, cuando llegaron 313 candidatos al día de la elección. La causa

de ese desinterés habría que buscarla en las grandes dificultades con las que se

encontrarían los candidatos no "oficiales", como ya se demostró en la campaña de

1967, y en la labor obstruccionista que se había hecho a los familiares, cortando de

raíz las "Cortes Trashumantes" e impidiéndoles una labor efectiva en las Cortes.

65 Madrid, 19 de agosto de 1971. 66 Madrid, 16 de agosto de 1971. 67 Frankfurter Allgemeine, 23 de agosto de 1971. Traducción de la Oficina de Información Diplomática de la embajada en Bonn. AGA, PG, caja 8950. 68 Madrid, 16 de agosto de 1971.



329

Fue, precisamente, no considerar sus ruegos, preguntas y proposiciones de Ley, lo

que motivó la dimisión de Eduardo Tarragona70. Por otra parte, el gran número de

funcionarios dentro de los familiares no era lo más conveniente para hacer una

efectiva labor de oposición, por grande que fuera ese deseo. Así Tele-Express71

hacía notar que, después de la prohibición del Ministro de la Gobernación a las

reuniones de los "trashumantes", estos habían perdido su empuje, debido a que una

porción de los familiares habían aceptado cargos de mayor importancia política de

los que tenían antes.

La campaña, en líneas generales fue parecida a la de 1967: las grandes

familias se disponían a luchar por los puestos en litigio. Quizá la novedad más

importante, fue la falta de apoyo oficial a los católicos, y así lo reconocía Fernando

Bau72, quien asegura que después de la dimisión de Silva como ministro, este se

quedó sin valedores en el Gobierno, lo que implicó que desde el Ejecutivo se diera

la indicación de que no apoyar a personas afines al anterior Ministro de Obras

Públicas:

"A partir de aquél momento [la dimisión de Silva] ser un hombre de Federico Silva, no estaba bien visto en las altas instancias del poder. Por ello cuando se convocan las elecciones a procuradores familiares, los gobernadores tienen instrucciones de no apoyar a los candidatos de Federico Silva. (...) En la SGM, y para los hombres de camisa azul algunos de ellos inmovilistas nuestras actitudes democratizadoras no eran bien vistas.”

Otra de las novedades que hubieran podido romper la monotonía del evento

electoral, como anunció la prensa73, hubiera sido la presentación de una candidatura

conjunta por parte de José María de Areilza y Manuel Villar Arregui por Madrid, a la

vez que estos auspiciarían candidaturas afines en las provincias. Sin embargo ese

intento fue abortado antes de iniciarse

69 Cfr.Ruiz de Azúa, M.A, Las Elecciones a las Cortes de Franco, op. cit., pág. 461. 70 Sobre la poca atención que recibió Eduardo Tarragona a sus ruegos y preguntas y de su posterior dimisión, se puede ver Estadella, Franco, El Señor Tarragona..., op. cit. págs. 108 y ss. 71 Tele-Express, 19 de julio de 1971. 72 Bau, Fernando, Crónica de Veinte Años, op. cit., pág. 157. 73 Madrid, 3 de septiembre de 1971, Informaciones, 4 de septiembre de 1971, Actualidad Económica, 2 de octubre de 1971. Por desgracia para nuestro estudio, no hemos encontrado ninguna referencia en las memorias de José María de Areilza: A lo Largo del Siglo, Planeta, Barcelona, 1992.



330

Debido a todo la anterior, no fue extraño que el cierto interés demostrado por

los electores en 1967 decayera considerablemente en 1971: de 17.235.454 posibles

votantes, sólo se llegaron a las urnas 7.388.875, es decir, hubo una abstención del

57, 2 %74, lo que supone un 16,6% más que en 1967. A pesar de estos datos,

Arriba, en titular del 30 de septiembre no dudaba en afirmar: "Porcentajes de

votantes similar a 1967"; y al día siguiente se ratificaba: "En un primer balance se

comprueba que las cifras son sensíblemente iguales a las de 1967"75 . Por su parte,

El Alcázar76 en su titular señalaba que habían votado el 60%. El titular de Madrid77,

era la réplica a los anteriores: "Menor porcentaje de votantes que en 1967".

Informaciones78, por su parte, resaltaba que la falta de participación no se debía al

poco civismo de los electores, sino a los procedimientos elegidos, y Ya79, en la

misma línea, entendía que era necesario modificar los cauces para poder

presentarse.

El Alcázar80, habiendo olvidado los aires aperturistas que le impuso José Luis

Cebrián, criticaba entre líneas a las anteriores cabeceras, reprochando a aquellos

que, escudándose en la poca participación deseaban una apertura tal que llevaría a

las Cortes a "elementos contrarios al sistema político, con la sola finalidad de darle

emoción", por lo que consideraba que:

"Reforzar el carácter familiar de la elección es totalmente lo contrario de quitárselo por completo, que es lo que ocurriría si se convirtieran en unas elecciones a diputados de estilo antiguo, más o menos disfrazadas."

Los resultados, salvo excepciones fueron los previstos. Entre los elegidos no

"oficiales" destacaron de nuevo Eduardo Tarragona por Barcelona, y la candidatura

conjunta de Llantada y Villoria en Madrid, que derrotaron a Juan Manuel Fanjul y a

Josefina Veglison, esta última apoyada por el Movimiento. También volvía a las

74 Cfr.Vanaclocha, F.J.,"Las Elecciones de Representación Familiar...", op. cit. pág.68. 75 Arriba, 1 de octubre de 1971. 76 El Alcázar, 30 de septiembre de 1971. 77 Madrid, 30 de septiembre de 1971. 78 Informaciones, 2 de octubre de 1971. 79 Ya, 3 de octubre de 1971. 80 El Alcázar, 6 de octubre de 1971.



331

Cortes el inquieto Esperabé de Arteaga, y no accedían a las Cortes, por ejemplo, el

candidato oficial del Movimiento Jaime Campmany en Murcia y el gerundense

Estapé, candidato de López Rodó. Sí consiguieron su escaño, por el contrario,

numerosas personas vinculadas con Presidencia y con el Plan de Desarrollo81, como

fueron José Luis Meilán, Secretario General Técnico de la Presidencia del Gobierno,

Emilio Sánchez Pintado, Jefe de la Sección Técnica del Ministro del Plan de

Desarrollo, Gabriel Solé Villalonga, subcomisario del Plan de Desarrollo, etc.

Las elecciones se desarrollaron con total normalidad según la mayoría de la

prensa española82. Sin embargo, según Ruiz de Azúa83, hubo impugnaciones en casi

todas las provincias (en veintiuna según el diario Madrid84) basadas principalmente

en la falsificación de las actas y la comprobación de un número más alto de

votantes que de electores censados. Este alto número de impugnaciones admitidas

por la Junta Central del Censo, sería la prueba, según Vanaclocha, de que los

medios para asegurar la limpieza de las elecciones había sido insuficiente85. El

resultado de éstas, sólo afectó a Sevilla, en donde la candidata del Movimiento, Ana

Bravo, fue desbancada en favor de la candidatura de Martínez Caro propugnada por

los tecnócratas de López Rodó 86.

2.3. La prensa internacional: sólo críticas.

Al igual que sucedió con las primeras elecciones de 1967, la prensa

extranjera no se mostró especialmente benévola, salvo raras excepciones, con los

segundos comicios para el tercio familiar. Incluso se mostró mucho más crítica, pues

si en 1967 se hicieron pequeñas concesiones al alabar el paso que se había dado,

en 1971 el efecto sicológico producido por la relativa liberalización había

desaparecido, por lo que las críticas no iban envueltas en el tímido elogio que se

81 Los cargos de los elegidos los tomo de la crónica de Ramón Pi en Tele-Expres, 30 de septiembre de 1971. 82 Tele-Expres, Madrid, El Alcázar, Pueblo, Arriba, ABC, Ya, etc., todos del 30 de septiembre de 1971. 83 Cfr. Ruiz de Azúa, Las Elecciones a las Cortes de Franco..., op. cit., pág. 469. 84 Madrid, 16 de octubre de 1971. 85 Vanaclocha, F.J., "Las elecciones de Representación Familiar...", op. cit., pág. 74. 86 Sobre el apoyo de Ana Bravo por parte del Movimiento, ya se vio que ésta estaba en una lista de posbibles candidata a procuradores en Cortes elaborada por la SGM. En cuanto a la relación de Martínez Caro con los tecnócratas, cfr. Vanaclocha, F.J., "Las elecciones de Representación Familiar...", op. cit., pág. 74.



332

hicieron a las de 1967. Como mucho, se hacía algún comentario favorable al hecho

de que algunos familiares hubiesen votado en contra de unas pocas leyes

presentadas por el Gobierno.

Las críticas empezaron a los pocos días de la publicación del decreto de

convocatoria, The Guardian, The Times 87 y Il Giorno88 hablaban del bociot a las

elecciones por parte de la oposición más cercana al Régimen. El Financial Times89

señalaba que los españoles habían sido despertados de sus vacaciones cuando se

anunció que la fecha de las elecciones sería antes de lo esperado, lo que, según el

diario británico, llevaría a disponer de poco tiempo para preparar la campaña, a la

vez que impediría una discusión seria del Reglamento de las Cortes. Por su parte,

Paris Jour, criticaba que el Gobierno sólo concediera quince días para la campaña90.

Mucho menos crítico que los anteriores se mostraba el derechista Rivarol91

quien veía en el complicado sistema de elección a las Cortes una garantía para

evitar bruscos cambios políticos, y, para aquellos que “desconfiaban de las

aperturas peligrosas”, proponía como un “interesante ejemplo” a las Cortes

Españolas, en su intento de equilibrar el sufragio directo y el indirecto. Le Figaro92 en

una línea posibilista, opinaba que a pesar de las draconianas normas electorales,

los familiares eran los únicos elegidos por sufragio directo. Además, opinaba que el

programa presentado por el Conde de Motrico suponía un paso hacia una salida

democrática prudente, pero esta alternativa, según el diario francés, había

tropezado con la doble oposición del Gobierno y del PCE, lo que había hecho

fracasar un intento razonable.

Ya, en el día anterior a las elecciones, el italiano Avvenire93 señalaba que

bastaba con ver los programas de los candidatos para comprobar la falta de

87 Ambos del día 16 de agosto de 1971 88 El Giorno, 18 de agosto de 1971 89 The Financial Times 16 de agosto de 1971. 90 Paris Jour, 19 de agosto de 1971. 91 Rivarol, 16 de septiembre de 1971. 92 Le Figaro, 7 de septiembre de 1971. 93 Avvenire, 29 de septiembre de 1971.



333

verdadera apertura en las elecciones, y los franceses Le Soir, La Croix, L'Humanité

y Combat afirmaban que existía indiferencia general ante las mismas94. Con

parecidos términos se expresaba un titular del mexicano El Heraldo95. International

Herald Tribune96 afirmaba que todos los candidatos eran cercanos a la Falange o a

miembros del Gobierno, y el diario de Washington, The Evening Star97, no esperaba

sorpresas a pesar de que los procuradores elegidos en 1967 habían despertado

notable interés pocos años atrás.

A partir del día 30 la prensa internacional tomó mucho más interés por las

elecciones señalando especialmente la poca participación por parte de los

electores. Así, The New York Times98, titulaba su artículo dedicado a España:

"Spaniards have election, but show little interest", y señalaba que esas elecciones

no habían sido unas elecciones. De parecida forma se expresaban los diarios

Suizos, en lengua francesa, La Suisse y Journal de Genevè99. Más claros fueron el

francés La Marseillaise100 que consideraba a las elecciones como "une mascarade",

y el italiano L'Unità101, para el que las elecciones habían sido una farsa. The

Economist102 irónicamente comentaba que no hacía falta esperar al recuento para

saber los resultados. Financial Times103, el 30 de septiembre, apuntaba que el que

sólo 48 de los antiguos procuradores familiares se presentasen a las elecciones era

un síntoma claro de que estos estaban cansados debido a las dificultades que

encontraban para la financiación de la campaña. El 1 de octubre, el mismo diario,

titulaba un corto artículo "Big Spanish Poll Boycott". The Guardian104 señalaba que

94 Los cuatro del día 29 de septiembre de 1971. 95 El Heraldo, 28 de septiembre de 1971, este decía en su titular: "Indiferencia y apatía en las elecciones de diputados en España". 96 International Herald Tribune, 29 de septiembre de 1971. 97 The Evening Star, 29 de septiembre de 1971. 98 The New York Times, 30 de septiembre de 1971. 99 Ambos de 30 de septiembre de 1971. La Suisse, titulaba su artículo, "Elections en Espagne dans un climat d'indefferérence". 100 La Marseillaise, 30 de septiembre de 1971. 101 L'Unità, 30 de septiembre de 1971. 102 The Economist, 2 de octubre de 1971. 103 Financial Times, 30 de septiembre de 1971. 104 The Guardian, 1 de octubre de 1971.



334

los electores habían huido: "Electors shun polls in Spain". Le Monde105, hablaba de

un 50% de abstención y L'Humanité106 con notable exageración, de un 75 a 80%.

Entre las pocas voces que suavizaron sus críticas, podemos destacar el

alemán Frankfurter Allgemeine107, el suizo Journal de Geneve108, y el francés

Rivarol109. El diario alemán veía que, a pesar del escaso interés que se había

despertado, las elecciones significaban la inoculación de virus atenuados para

"infectar" de democracia a España, pero señalaba que aquellos que querían llevarla

a España, no debían olvidar que gran parte de la población estaba contenta con la

situación de un país floreciente y que estaba en parte bien regido. El periódico

suizo, aún señalando también el poco interés del electorado, afirmaba que los

familiares habían llevado una ligera innovación a las Cortes. Finalmente, Rivarol, en

su artículo titulado "Continuidad y rejuvenecimiento", veía que a pesar de que las

bases políticas del Régimen seguirían siendo las mismas, las Cortes se estaban

rejuveneciendo.

Como hemos visto, con poquísimas excepciones la prensa internacional no

vio un significativo avance en estas elecciones. Lo que nos viene a decir, que la

función buscada de legitimación internacional fue en este caso no sólo ineficaz, sino

incluso negativa: la convocatoria de las elecciones sirvió para acentuar, con vistas a

la opinión internacional, la visión de un país que se cerraba a la democracia, y en

donde la convocatoria de elecciones no dejaba de ser un mero recurso de

distracción.

105 Le Monde, 1 de octubre de 1971. 106 L'Humanité, 1 de octubre de 1971. 107 Frankfurter Allgemeine, 30 de septiembre de 1971. Traducción de la Oficina de Información Diplomática de la embajada en Bonn. AGA, PG, caja 8950. 108 Journal de Geneve, 22 de noviembre de 1971. 109 Rivarol, 14 de ocubre de 1971.



335

EPÍLOGO

FUNCIONES DE LAS ELECCIONES

A PROCURADORES EN CORTESDEL TERCIO FAMILIAR

1. LAS ELECCIONES: UNA “BATALLA ELECTORAL" ENTRE LAS FAMILIAS DEL RÉGIMEN.

Las elecciones de 1967 fueron la primera oportunidad de cierta importancia

donde las familias del Régimen pudieron medir sus fuerzas en las urnas1. A este

respecto, Martínez Cuadrado2 afirmó que las luchas entre las distintas familias se

dirimieron generalmente antes de las elecciones, y que de esa pugna sólo nos

enteraríamos una vez publicadas las memorias de los interesados. Pues bien, no

existe excesiva información al respecto en las memorias editadas: Fraga se limita a

citarlas, Girón no las nombra, y tampoco lo hacen Emilio Romero, Fernández

Cuesta, Licinio de la Fuente, etc.

Sólo unas pocas memorias nos proporcionan datos, aunque muy parciales,

acerca de las pugnas entre las distintas familias del Régimen. Entre ellas, destacan

las memorias de Fernando Bau3 -hijo- quien en sus memorias ofrece ejemplos

concretos de candidatos en las distintas provincias españolas apoyados por los

líderes de esos grupos instalados en el poder. Además, ha escrito la mejor síntesis

de lo que significaron estas elecciones4:

"Descartada la oposición, extramuros del régimen, la batalla electoral iba a plantearse entre las propias familias políticas del sistema. Tres grupos destacados, al margen de individualidades notorias, se iban a disputar los dos procuradores en Cortes de cada

1 No significa esto que el resto de las elecciones no hubieran implicado una cierta confrontación entre ellas, pero éstas estaban circunscritas a ámbitos muy reducidos, como el tercio de entidades, o se libraban en los estrechos márgenes del poder establecido, como era el tercio municipal. 2 Cfr. Martínez Cuadrado, M., "Representación. Elecciones. Referéndum", op. cit., pág. 1394. 3 Cfr. Bau, Fernando, Crónica de Veinte Años, Tarragona, 1991, págs. 171-184. 4 Bau, Fernando, Crónica de Veinte Años, Tarragona, 1991, pág. 147.



336

provincia; los hombres del Movimiento de Pepe Solís, los de la Presidencia del gobierno o tecnócratas, y los partidarios de Federico Silva. Entre estos últimos me encontraba yo."

Síntesis, que corroboraría plenamente Federico Silva5.

Las críticas de López Rodó6, al intento de la SGM de "copar" la llegada de

este nuevo tercio a las Cortes, corroborarían las afirmaciones de Bau. Y también las

apoyarían la carta que envió Solís7 a López Rodó, donde se percibe que la tensión

entre ambos, con respecto al apoyo de los candidatos, fue elevada. La carta decía:

"Mi querido amigo y compañero:

Después de nuestra conversación sobre las elecciones en Murcia me he informado de la actitud del Diario del Movimiento "LINEA" en relación con este tema.

Como podrás ver con los recortes que te acompaño, ‘LINEA’ ha hecho con Campmany exactamente lo mismo que con el resto de los candidatos: publicar su fotografía. No hay, ni directa ni indirectamente un comentario a él referido ni siquiera una sola palabra de discriminación a su favor con relación al resto de los candidatos.

Contrasta, por cierto, esta conducta con el otro periódico de Murcia, ‘LA VERDAD’ en el cual, hasta el momento, sólo se han publicado fotografías y referencias biográficas de algunos candidatos e incluso un comentario que, sin dar nombres, retrata favorablemente a algún candidato y paralelamente ataca a Campmany. Te acompaño recortes demostrativos de todo ello."

Estos citas vendrían a corroborar la afirmación de Vanaclocha8, quien

escribió que entre los objetivos principales de estas elecciones, estaría la búsqueda

de vías legales para manifestar la “diversidad de opiniones e intereses”, aunque

siempre dentro de “unos límites marcados por la legalidad del sistema político

autoritario”.

La constatación de lo anterior también vendría demostrado por el análisis

realizado de todo el largo proceso que llevó a las Cortes al tercio familiar, donde

cada una de las tendencias intentó conseguir una legislación que favoreciera a su

propio grupo político. Pero habría que matizar que la confrontación únicamente fue

directamente buscada por los católicos, quienes, cada vez con menos poder en el

5 Silva Muñoz, F., Memorias Políticas, op. cit., pág.165. 6 Cfr. López Rodó, Memorias: Años Decisivos, op. cit., pág. 259. 7 Carta de Solís a López Rodó, del 27 de septiembre de 1967, AGA, SGM, caja 102. 8 Vanaclocha, F.J., Las Elecciones de Representación Familiar..., op. cit., pág. 60.



337

Gobierno, deseaban una posibilidad para medir sus fuerzas con el fin de recuperar

parte de la influencia perdida. Distinta fue la postura de falangistas y tecnócratas de

Presidencia. La SGM no pretendía una confrontación electoral, ya que sus múltiples

proyectos de Ley iban encaminados a copar los puestos en litigio con el fin de tener

más parcelas de poder, pero de forma exclusiva, sin necesidad de compartir los

escaños con otras fuerzas. Por su parte, Presidencia no necesitaba un terreno para

dirimir las diferencias con las otras familias, ya que, además de tener más influencia

en el Gobierno que sus más inmediatos competidores, era consciente que, de una

confrontación de ese estilo, saldría perjudicada. Fue sin lugar a dudas la reticencia

de este último grupo la responsable de la tardía aprobación de la LRF.

Sin embargo, y debido a la percepción clara de la necesidad de una apertura

del Régimen, y a que las posturas irreconciliables sólo servían como freno para el

necesario desarrollo político, se produjo un acuerdo tácito entre las partes

implicadas donde todos cedieron: Presidencia y Gobernación accediendo a tener

elecciones, la SGM cediendo el monopolio de la presentación de candidaturas, y los

"católicos" viendo muy disminuidas sus posibilidades ante la imposibilidad de contar

con sus asociaciones en la campaña electoral.

2. LAS FUNCIONES DE LAS ELECCIONES SEGÚN LA LITERATURA Y LA S.G.M.

Aunque podemos afirmar que la causa principal de que se convocaran las

elecciones estaría en esa necesidad de buscar nuevas vías de confrontación, no

cabe concluir que éste era el único motivo, por muy principal que sea. La

elaboración de varios documentos por la SGM, nos pueden ayudar a esclarecer el

resto de las causas de esa convocatoria. Estos documentos son: un informe de

1965 acerca de la actuación política que debía seguir el Movimiento en los

siguientes años; un informe de principios de 1967 con el mismo objetivo; y un

informe de septiembre de 1967 acerca de la actuación del Movimiento ante las

elecciones de octubre. Estos informes, a excepción del tercero, no se refieren

exclusivamente a las elecciones, pero como éstas no son más que el resultado de

una situación política de fondo, nos pueden ayudar a comprender por qué se

convocaron.



338

Aunque no he localizado documentación similar de Presidencia o

Gobernación, creo que su mayor parte, a excepción de lo que se refiere al papel

que debía desempeñar el Movimiento en la vida política del país, las opiniones

vertidas en ellos podían ser perfectamente defendidas por esos ministerios.

2.1. El Informe de 1965: "Posibles medidas de Actuación Política" 9.

El informe está dividido en dos apartados; en el primero se hace un análisis

de la situación política en ese momento, y en el segundo se desgranan las

actuaciones que se deberían poner en práctica en el terreno de la política;

actuaciones que se refieren a las instituciones, la labor de coordinación del

Gobierno, la del Movimiento, la de los Sindicatos, las actuaciones con respecto a la

cultura y la universidad, y finalmente las actividades ante la opinión pública.

Con respecto a la situación política, se reconoce por una parte que no existe

la presión internacional en contra del Régimen como existía en años anteriores, y

por otra, que se está produciendo una "liberalización" dentro del país que es

producto del desarrollo económico, ante el cual, las estructuras del país no están

respondiendo adecuadamente:

"En un proceso de crecimiento como el que estamos experimentando, es necesario que la perfección institucional y el desarrollo de los medios de la acción pública, se acompasen, en lo posible, a las nuevas demandas de la propia sociedad española y funcionen al ritmo que los tiempos exigen."

Seguidamente habla de la importancia que ha supuesto el Concilio Vaticano

II en todo ese cambio de mentalidad:

"De no poca importancia es, por ejemplo, el clima creado por el Concilio Vaticano, tanto en el seno de la Jerarquía Eclesiástica, como en grandes sectores católicos que tradicionalmente han venido operando en la política española con este matiz. La actitud de la Iglesia en su esfuerzo por afrontar los problemas actuales y tomar en consideración las señales de los tiempos, coincide, de una parte, con un clima general de democratización y liberalización que es todavía consecuencia de la última guerra mundial y coincide también con la actitud de coexistencia que evite, al menos, la guerra abierta con el comunismo e induzca a éste, en lo posible, a democratizarse en ciertos niveles"

Esta actitud, según el informe, sería la que había provocado un

distanciamiento de la Jerarquía con respecto al Régimen en su conjunto, y muy

9 Informe mecanografiado, AGA, SGM, caja 488. Tiene fecha -escrita a mano- de 5-3-65.



339

especialmente respecto del Movimiento. Además, a este alejamiento se le sumaba

el de la clase intelectual y el de los estudiantes universitarios, lo que estaba

provocando un ensanchamiento de la oposición política. Todo estos síntomas nada

agradables para el Régimen aconsejarían "elaborar un plan sistemático de

desarrollo y acción política" que debía ponerse en práctica no "únicamente por un

sector, sino que debe ser puesto en práctica a través de una actitud de gobierno

que muestre bien a las claras su unidad y fortaleza".

En cuanto a las medidas políticas que el informe propone se pueden resumir

en negativas y positivas. Las negativas se limitarían al seguimiento exhaustivo de

los opositores, obligándoles a cumplir todas sus obligaciones fiscales, profesionales,

etc., y en impedir que utilizasen los cargos públicos como plataforma para dejarse

oír -catedráticos, profesores, etc.-.

Las positivas nos ofrecen datos muy valiosos acerca de cómo era percibida

la realidad incontestable del anquilosamiento político de esos años. Éstas se

concretarían en el estimulo de la labor en las Cortes, lo que implicaría dinamizar las

Comisiones, “evitando que hubiera muchos procuradores ligados al ministerio

proponente”, impulsando los ruegos y preguntas, facilitando las propuestas de ley y

las mociones, etc. También se propone poner en marcha la representación familiar

en las Cortes, y hacerla más independiente en los ayuntamientos, incluyendo, entre

otras cuestiones, el nombramiento de los alcaldes mediante elecciones. Finalmente

se sugiere avanzar en la elaboración de la "legislación fundamental", para completar

el esquema constitucional.

En estas líneas podemos ver que, aunque todas las medidas

"liberalizadoras" -palabra que utiliza el propio documento- no se pusieron en

práctica, sí se consideran como el resultado necesario de unas causas concretas.

Esas causas serían, según vimos en las citas previamente transcritas, el crecimiento

económico, apoyando de esta forma la teoría de la modernización con respecto a la

evolución de los regímenes autoritarios10. No se le atribuye excesiva importancia a la

presión internacional de una forma directa, pero sí al clima generalizado en favor de

10 Ver epígrafe 4.1 del capítulo II.



340

la democracia, lo que vendría a confirmar la hipótesis de Linz y Stepan11 con

respecto a la zeitgeist.

De forma más clara se percibe la influencia de la religión12, concretada en el

Concilio Vaticano II, como decisiva en el cambio de ritmo de la evolución del

Régimen. Y también se entiende que la extensión de los espacios públicos, una vez

relajada la presión sobre ellos, ha creado una situación en donde el Régimen está

descompasado con la realidad. Esta último daría la razón a aquellos que defienden

el desarrollo de la sociedad civil como uno de los impulsores de la evolución en los

regímenes autoritarios, incluso anteriormente a la fase de liberalización13.

El documento también nos aportaría otro dato importante con respecto a las

fases de los regímenes autoritarios, ya que, ante todos esos cambios, se prevén

unas medidas de autodefensa para que el proceso de evolución no exceda los

límites establecidos por el Régimen. Así, con respecto a las Leyes que se deberían

aprobar para completar el esquema institucional, el documento afirma que es

necesario tener previstas algunas “autodefensas”:

" Será necesario elaborar una definición de líneas programáticas, claras y concretas, en orden al proceso de socialización, de democratización y de liberalización, calculando y estableciendo las autodefensas necesarias para que este proceso sea gobernable sin extralimitaciones, fijando una interpretación actualizada de los principios fundamentales."

De esta forma se confirmaría, una vez más, que una de las características de

la fase de liberalización en los regímenes autoritarios es el control ex post, según el

decir de Przeworsky14.

2.2. "La Concurrencia Política" de febrero de 1967 15.

El segundo documento que vamos a analizar parte de la declaración de

principios hecha en el artículo 4º de la LOE con respecto a la "ordenada

11 Cfr. Linz, J.J., Stepan, A., Problems of Democratic..., op cit., págs. 72-76. Ver el epígrafe 4.3 del capítulo II. 12 Ver epígrafe 4.4 del capítulo II. 13 Ver epígrafe 4.5 del capítulo II. 14 Cfr., Przeworsky, A., "La Democracia Como resultado Contingente de Conflictos", op. cit., pág. 19. Ver epígrafe 3 del capítulo II. 15 Documento elaborado por la SGM, con fecha de febrero de 1967. Consta de veinticinco folios mecanografiados. AGA, SGM, caja 270.



341

concurrencia de criterios". En el documento se manifiesta explícitamente que de esa

variedad de opciones depende el futuro del Régimen:

"Sólo en la atmósfera política propiciada por la concurrencia puede hallar continuidad efectiva el gran ensayo histórico de la democracia orgánica propugnada por el Movimiento a costa de tantos sacrificios y esfuerzos."

Por eso, al hacer un rápido recorrido de la evolución institucional del

Régimen, desde la Guerra Civil hasta ese momento, entendería, al igual que el

primer documento analizado, que los cambios económicos implican necesariamente

una evolución institucional:

"...el desarrollo homogéneo hace que a cada conquista en lo civil, en la economía, en lo social, le sigan las condiciones que convierten dicho avance en un objetivo ganado con carácter de irreversible. Cada paso en lo político se apoya en una firme base económica, cada conquista en lo económico se acompaña de un progreso social.16"

El resto del documento tiene de fondo varias ideas repetidas en numerosas

ocasiones: hay que evitar los partidos políticos, la concurrencia se debe hacer

siempre dentro del Movimiento, y se debe promocionar la participación de las

personas insertas en él. Así se escriben frases como: "todos estos pareceres (...)

han de ser expresados, canalizados y encauzados (...) en el seno del Movimiento

Nacional"; "el Movimiento es, por naturaleza y por Historia, el ámbito idóneo, el

instrumento adecuado para encauzar el contraste de pareceres sobre la acción

política"; "La concurrencia se ha de dar, pues, en el seno del Movimiento", etc. Lo

que en sí mismo es contradictorio con el resto del documento: se reconoce la

necesidad de adaptar las estructuras políticas a las nuevas situaciones sociales,

económicas y religiosas, pero no se quería, o no se era capaz de percibir, que,

precisamente el Movimiento-Organización, era la porción del Régimen más alejada

de esos cambios que se estaban produciendo tanto dentro como fuera del país.

2.3. "El Movimiento Nacional Ante las Elecciones" 17 de septiembre de 1967.

16 Subrayado realizado sobre el original . 17 Documento realizado por la SGM, septiembre de 1967. Está dirigido a los Jefes Provinciales del Movimiento, es decir a los Gobernadores Civiles. AGA, SGM, caja 102.



342

Este documento es el más esclarecedor para nosotros, en cuanto a las

funciones que buscaba el Régimen ante las elecciones. Empieza el escrito con una

"introducción", donde se manifiesta que con las elecciones se busca obtener

información acerca de cómo ha recibido la población los recientes cambios

legislativos:

"Estas elecciones, muy próximas en el acontecer político nacional, van a ser como la percepción del reflejo que la amplia tarea legislativa desarrollada por las Cortes y por el Gobierno ha tenido en la sociedad. Por tanto, es necesario aguzar la sensibilidad ante el resultado que da las mismas se derive, puesto que este resultado podrá considerarse como indicativo de las transformaciones políticas que se están planteando en el país."

Seguidamente se afirma que, aunque "los objetivos" de las elecciones "son

claros y nada esotéricos" -refiriéndose a que tenían la finalidad de proveer

procuradores en Cortes y Consejeros Nacionales-, existían, además, otros distintos:

"Ahora bien, no cabe duda de que, además de los resultados concretos que en cuanto a la renovación de hombres se obtengan, estas elecciones, por las especiales circunstancias que en ella concurren han de servir como un excelente método para percibir la realidad política viva en la sociedad española o, cuando menos, en la parte más preocupada por los quehaceres públicos."

De esta forma se demostraría que estas elecciones tuvieron un marcado

carácter comunicativo para el Gobierno, en la línea de lo dicho por Guy Hermet

para algunas elecciones en los estados autoritarios18.

El documento, además de la Introducción, consta de varios apartados, que

tratan seis temas: el fundamento político de las elecciones, su importancia, la

renovación política, la presencia de nuevos sectores sociales, la promoción política

y, finalmente, de la relación entre el Movimiento y la Sociedad.

Con respecto al "fundamento político de las elecciones", existe en el

documento una preocupación de que no aparezcan como un desvirtuamiento de la

democracia orgánica, sino que se pretende que sean percibidas como el perfecto

desarrollo de la misma. Para lograr este fin, se insiste en que se debe que dejar

claro que no se convocan por efecto de presiones externas, sino como

consecuencia del "despliegue de las posibilidades internas del sistema", por lo que

aconseja no tener temor a la celebración de los sufragios:



343

"Hay que abandonar cualquier reserva, cualquier prejuicio que pudiera limitar nuestra visión real de lo que las elecciones son y representan como avance en el desarrollo político de la nación".

Estas palabras se pueden consideran sinceras y acordes con la realidad

pues, como hemos visto, las elecciones fueron hechas principalmente por razones

internas y no por presiones externas. Además, hay que tener en cuenta que la SGM

era la más interesada en realizar unas elecciones que, sabía, les serían favorables.

Por eso, sus llamadas a desechar el temor, se pueden considerar como muestra de

su deseo de que aquellas fueran aceptadas como positivas por las élites

provinciales.

El documento sigue observando que las elecciones, al ser la "superación de

los partidos políticos", obligaba a “muchas cosas”, entre las que se encontraba la de

celebrar unas elecciones limpias:

"[obliga a] plantear las elecciones como un juego de absoluta autenticidad, de radical limpieza, desprovisto de parcialidades, de intereses gregarios, de tendencias egoístas. Hemos de ser capaces de montar con normalidad, con naturalidad, con eficacia, un sistema capaz de superar de derecho y de hecho los partidos políticos."

Aparte de la clara carga demagógica que contiene la cita, se debe reconocer

que el deseo de la Administración en general, y de la SGM, en particular, debía ir en

la línea de que la elección fuera "limpia", y por eso se insiste más adelante:

"La serenidad del Estado y del Movimiento, ha de ser tal, que se rechace la menor preocupación por lo que pudiera deparar el justo manejo del sistema legal de la democracia orgánica. Hay que respetar profundamente sus planteamientos legales, sus métodos y, por supuesto, sus resultados19."

Entiendo que esas frases eran sinceras: la redacción de la LRF preveía

suficientes controles con el fin de evitar la proclamación de candidatos no “idóneos”,

por lo que no era necesario llegar a una presión demasiado grosera sobre el

electorado, ni al falseamiento del resultado para asegurarse la fidelidad de los

elegidos. El grado de desarrollo de la sociedad en ese momento, la pugna entre las

distintas familias, y la existencia de una prensa cada vez más atrevida, no hubieran

permitido una maniobra demasiado abierta. Los filtros para los candidatos eran

18 Cfr. Hermet, G., "Las Elecciones en los Regímenes Autoritarios", op. cit., pág. 44. Ver epígrafe 2 del capítulo I. 19 Subrayado realizado sobre el original.



344

muchos, y alta era también la posibilidad de arrinconar a los candidatos no

deseables que los hubieran atravesado; por lo que haber recurrido a procedimientos

más burdos, hubiera sido, aparte de innecesario, perjudicial para el Régimen, pues

perdería así el relativo aumento de legitimidad que se buscaba con las elecciones.

En cuanto al segundo apartado, titulado "Importancia de las elecciones", el

informe se refiere a dos puntos: la representación y la participación; y reconoce que

de nada serviría la primera sin la segunda:

"Representación y participación se complementan, se perfeccionan y sostienen la una a la otra. Un sistema representativo, por perfecto que sea desde el punto de vista de la mecánica jurídica, queda gravemente amputado sino consigue suscitar la vocación participativa del pueblo."20

Y para lograr que ese binomio funcione se propone potenciar la

representatividad y aumentar la participación:

"(...) en nuestra sociedad, que aspira a una plenitud política lo más lograda posible, hay que perfeccionar, sí, los sistemas representativos, sobre todo, en el sentido de incluir en ellos la participación y la asistencia popular en el grado más intenso y permanente posible"

Haciendo una recapitulación de la importancia de las elecciones, se afirma:

"Así pues, la importancia real de las elecciones que tenemos a la vista consiste, fundamentalmente, en abrir el grado y la extensión de la representatividad, a la vez que en concitar en torno a las expectativas nacionales el más amplio eco social presto a la colaboración y a la asistencia. Es preciso ganar nuevas posiciones en el terreno representativo. Estas posiciones están ya ganadas en el campo de lo jurídico y de lo legal. Falta ahora que ese avance jurídico suscite efectivamente sentimientos reales y arraigados en el pueblo."

El tercer apartado, dedicado a la "Renovación política", vendría a corroborar

lo anterior. El documento reconoce que el Movimiento debe cambiar de talante: "El

Movimiento ha de replantearse de arriba abajo la cuestión de sus procedimientos de

actuación". Y esa renovación debía hacerse a través de la ampliación de la

representación, si no se quería perder el futuro:

"En nuestros días, el único método político con el futuro garantizado es aquel que sepa incluir las iniciativas y las asistencias, ofrecer las vías para la expresión y para la promoción"

20 Subrayado realizado sobre el original.



345

El informe reconoce que, para lograr esa promoción sería "imprescindible [la]

incorporación de hombres nuevos". El estudio de la incorporación de esos hombres

nuevos, se trata en el apartado cuarto: "Presencia de nuevos sectores sociales". En

éste se pone como objetivo la incorporación de la juventud, de la mujer y de

hombres de prestigio que no están implicados todavía en la política.

Estas líneas ratificarían la opinión de Vanaclocha cuando afirmó que, con

estas elecciones, se buscaba movilizar a sectores nuevos tanto en el ámbito de las

élites -candidatos- como a escala popular -electores- que hasta ese momento

estaban relativamente desvinculados de la trayectoria política seguida por el

Régimen21. Por otro lado también confirmaría las hipótesis apuntadas por la

literatura con respecto a que una de las funciones de las elecciones en los Estados

autoritarios sería la incorporación al Gobierno de esas nuevas élites22.

En el penúltimo apartado del informe dedicado a la "Promoción política:

elección y selección", se aborda el tema de la necesaria promoción política de forma

muy general y ambigua, sin determinar qué cauces son los que habría que recorrer

para ser promovido, por lo que a este respecto no es muy esclarecedor el

documento. Sin embargo, sí que es significativa la referencia a las fases previas a la

elección, acerca de la que se afirma que sería útil con el objetivo de contrastar las

distintas opciones en cuanto al desarrollo político del país:

"Hay que tener presente el valor que en las fases previas a las elecciones tiene el confrontamiento (sic) de pareces diversos. La finalidad de este contraste no es otra que la de esclarecer la temática de problemas planteados y a cuya resolución van a acceder los representantes."

Con esto se ratificaría la tesis de Linz23, quien afirma que una de las

funciones buscadas en este tipo de elecciones sería la de "permitir a los

administrados negociar (...) ciertos tipos de conflictos sociales y prevenir así el

surgimiento de formas menos controladas de conflictos".

21 Cfr. Vanaclocha, F.J., "Las Elecciones de Representación Familiar..." op. cit., pág. 60. 22 Ver epígrafe 2 del capítulo I. 23 Cfr. Linz, J.J., "Funciones y Disfunciones de las Elecciones No Competitivas: los Sistemas Autoritarios y Totalitarios", op. cit, pág. 132.



346

El documento terminaba, en su sexto apartado, haciendo unas

observaciones, a modo de resumen, de todo lo dicho anteriormente, resaltando que

las características principales de las elecciones debían ser: "la más absoluta

autenticidad, unida a la mayor amplitud participativa que sea posible". Es decir,

entre las finalidades principales estaría la búsqueda de la legitimidad interna.

Búsqueda que vendría corroborada por las frases finales del documento:

"Y no cabe la menor duda de que los resultados de estas elecciones, el temple que en ellas se demuestre, el grado de calor y de asistencia que el pueblo demuestre hacia ellas, será, en definitiva, un excelente medio para percibir el arraigo de una doctrina, de unos modos políticos y de unas actitudes cuya finalidad es la de ganar el futuro."

Linz24 afirmó que la legitimidad interna no era una de las funciones buscadas

por los regímenes autoritarios, a diferencia de lo que sucedía en los regímenes

totalitarios. Sin embargo, aunque de forma un poco ambigua, sí parece que

reconoció esta función con respecto a las elecciones de procuradores en Cortes del

Tercio Familiar:

“Para los refrenda como los de 1947 y de 196825 (sic), estaba en juego una legitimidad plebiscitaria, seudodemocrática. Esta búsqueda de legitimación no se encuentra en las elecciones orgánicas, para las que sólo se trata de confirmar a los candidatos que representan intereses oligárquicos, y a las facciones en el interior mismo del régimen. En cambio, se entiende que la elección de los representantes de los jefes de familia, en las Cortes, después de 196826 (sic), haya sido objeto de una particular atención dentro del régimen, en la medida en que esta elección representaba la primera tentativa del régimen para acercarse al sufragio universal.”

Por lo estudiado en los capítulos anteriores, podemos afirmar que ese deseo

de legitimidad interna existió, concretándose en todo tipo de medidas con el fin de

favorecer una participación masiva de la población. Si en las elecciones de 1971

este objetivo quedó lejos de alcanzarse, no fue debido a la apatía de los grupos en

el poder, sino debido a la decepción generalizada entre la población y la misma

prensa, que criticó insistentemente las pocas posibilidades de éxito de candidaturas

relativamente independientes. Fue precisamente esa abstención una de las

consecuencias no buscadas por el Gobierno al convocar las elecciones.

24 Linz, J.J., Funciones y Disfunciones..., op. cit., págs.126-127. 25 El referéndum de la LOE se celebró en diciembre de 1967. 26 Como hemos visto las primeras elecciones del tercio familiar para procuradore en Cortes se celebraron en octrubre de 1967.



347

Con respecto a la legitimidad internacional, Linz27, considera que la búsqueda

de ésta sería una de las causas fundamentales en el momento de convocar las

elecciones en los regímenes autoritarios. Sin embargo, sin despreciar que se

buscase esa legitimidad en las elecciones de procuradores del tercio familiar, no

parece que ese objetivo fuera prioritario. En el documento, este tema no se aborda;

y en el de 1965, analizado anteriormente, se deja en un segundo plano esta función,

al afirmar que no existía la presión internacional de antaño.

Tampoco hay muchas referencias a la situación internacional en toda la

documentación, vista anteriormente, con respecto a la elaboración de la LRF. Por

todo lo anterior se puede afirmar que, como mucho, la legitimación internacional fue

un motivo secundario; tanto más, cuando no se podía desconocer que la aplicación

de una ley tan restrictiva como la LRF no agradaría en el extranjero. Los numerosos

artículos de la prensa extranjera consultados confirman que las elecciones no

implicaron un aumento de legitimidad internacional, justamente lo contrario: al

ofrecer amplia publicidad de la poca representatividad de los candidatos elegidos,

las elecciones significaron en sus respectivos países un aumento del descrédito del

Régimen autoritario español.

27 Cfr. Linz, J.J., "Funciones y Disfunciones de las Elecciones No Competitivas: los Sistemas Autoritarios y Totalitarios", op. cit, pág. 132.



348

CONCLUSIONES

Aunque la investigación ha sido dirigida a la representación familiar en su

conjunto, el punto clave de ella ha sido el estudio de la intensa batalla que se

desarrolló para que ese tipo de representación estuviera incluida en las Cortes; por

lo tanto, la mayoría de las conclusiones están orientadas a este asunto en concreto.

Para nuestro estudio hemos partido de unos presupuestos teóricos acerca

de la evolución política en los regímenes autoritarios y de las elecciones no-

competitivas en los mismos, para después pasar al estudio de la representación

familiar en la España de Franco. Por eso, las conclusiones están fundamentalmente

centradas en la comprobación de qué teorías de partida se ajustan con lo

investigado, cuáles no lo hacen y cuáles, por la metodología seguida, no han podido

ser comprobadas.

Además de las conclusiones acerca de la representación familiar se han

obtenido otras conclusiones colaterales, que aunque no buscadas desde el principio

de la investigación, se han podido deducir de los documentos consultados.

I.

Se puede deducir, por los documentos de los distintos ministerios, que la

interpretación de éstos acerca de qué era la democracia orgánica y cómo llevarla a

la práctica, variaba enormemente de unos departamentos a otros. Además, esta

interpretación cambiaba dentro de un mismo ministerio según el momento, y



349

siempre utilizando esas interpretaciones a favor de los intereses particulares de

cada uno de los intérpretes.

II.

La carencia de unos presupuestos teóricos claros que definieran lo que era

la democracia orgánica provocó que, ante los distintos anteproyectos de leyes

destinados a plasmar en la legislación la representación familiar, se utilizase como

arma arrojadiza el de su falta de fidelidad a las Leyes Fundamentales. Crítica que se

hicieron mutuamente Gobernación, Presidencia y la SGM, usando como base de

sus argumentos los mismos textos legislativos para defender posturas contrarias y

excluyentes entre sí.

III.

El primitivo concepto de “cabeza de familia”, utilizado para designar al

representante legal de la familia, se fue ampliando durante el franquismo,

llegándose a aplicar a los menores emancipados, y a equipararlo, a efectos

electorales, con las mujeres casadas. Esta ampliación desvirtuó su significado

original, perdiendo así su carga semántica, lo que nos vendría a confirmar que la

evolución de la representación familiar no se hizo con el deseo de desarrollar el

“voto familiar”, según afirmaban los defensores de este sistema de elección. Fue la

necesidad acuciante de adaptar los estrechos márgenes representativos a una

realidad cambiante, buscando la legimitidad interna del régimen, lo que posibilitó

que la base electoral se extendiera con el tiempo, llegando a beneficiar a cerca del

80% de la población mayor de edad. De esta forma las elecciones del tercio familiar

se sustentaron, más que en un “voto familiar”, en un voto “neocensitario”, donde el

tamiz elegido, a diferencia del crematístico decimonónico, fue el de la capacidad de

independizarse de los progenitores, bien contrayendo matrimonio, bien alejándose

de la casa parental.

IV.



350

La extensión del sufragio, basado en la representación familiar, fue utilizada

como un mecanismo descompresor en el tránsito de una fase a otra en el Régimen

de Franco: normalización, liberalización, transición. En el paso a la normalización se

utilizó la elección de los concejales; en el salto hacia la liberalización, la elección de

los procuradores en Cortes; y en el inicio de la transición, en menor medida, con la

posibilidad de que las asociaciones familiares se pudiesen convertir en

Asociaciones Políticas. Por tanto, la puesta en práctica de la representación familiar

fue uno más de los elementos que el Régimen utilizó con el fin de disminuir la

presión política sobre la sociedad, en momentos en los que se entendía que era esa

distensión era imprescindible.

V.

La legislación que regulaba la representación familiar en los municipios fue

durante todo el Régimen prácticamente la misma. Únicamente se produjo una

evolución cuantitativa al incorporarse, en las dos últimas elecciones municipales, las

mujeres casadas al voto. Por lo que se puede afirmar que los procedimientos

electorales permanecieron prácticamente inalterables hasta las elecciones de 1973.

Este hecho demuestra que la representación en el Régimen de Franco, incluso para

puestos de escaso valor político, fue uno de los parámetros de toda la dictadura que

recibió menos influjo liberalizador.

VI.

La Ley de Asociaciones de 1941, previó la existencia de tres jurisdicciones

distintas para las asociaciones ya existentes, o para las que se iban a crear,

(Ministerio de la Gobernación, SGM y derecho eclesiástico). Pero no delimitó los

campos de actuación de esos tres tipos de asociaciones, lo que provocó continuas

fricciones entre los responsables de esas asociaciones durante todo el franquismo.

Fricciones que se pusieron de manifiesto especialmente a partir de los años

sesenta, momento del inicio de la liberalización del Régimen.

VII.



351

La SGM capitalizó la mayor parte de los intentos por llevar a la práctica una

legalidad que proporcionara auténtica capacidad política a las asociaciones

familiares. Esas aspiraciones pretendían, a la vez, crear unos mecanismos electivos

y monopolizarlos a favor de las asociaciones familiares supeditados a la DNA. De

haberse llevado a la práctica esos deseos, hubieran dejado en manos de la SGM la

mayoría de los organismos representativos del país, lo que les convertiría en la

fuerza clave en todas las decisiones políticas importantes, tanto a escala local y

provincial, como a escala nacional.

VIII.

De la cercanía entre las fechas de los fallidos proyectos de Arrese, y el inicio

de tan vasto objetivo político, se puede especular que no fue producto de la

casualidad. Los falangistas debieron entender que si no era posible hacerse con los

resortes del Estado, vía leyes Fundamentales, era necesario intentarlo mediante

otros procedimientos. Y entre ellos, uno de los esenciales consistió en crear un

vasto movimiento asociativo partiendo de las asociaciones familiares, y dotando a

éstas de importantes funciones políticas.

IX.

La Jerarquía católica y los líderes de los movimientos apostólicos intentaron

aprovechar el impulso dado por la SGM al movimiento asociativo familiar para

promocionar políticos afines a sus ideas a través de cauces un poco más

independientes de la fiscalización del Ejecutivo. Con ese objetivo se sumaron a las

pretensiones de la SGM, y colaboraron en la redacción del primer Anteproyecto de

Ley de Asociaciones de Cabezas de Familia.

X.

Parte de la Jerarquía accedió, a petición de la SGM, a que la representación

familiar se concediera en exclusiva a la Falange y a las asociaciones de la Iglesia,

aunque éstas últimas dependerían, en el ámbito provincial y nacional, de las

primeras.



352

XI.

Una pequeña porción de la Jerarquía, con gran intuición política, deseaba

igualmente la legislación de ese cauce para la promoción de políticos, pero

pretendía que la Iglesia pudiese organizar sus asociaciones de forma totalmente

independiente de la SGM. También solicitó, en la persona de Marcelino Olaechea,

que el resto de asociaciones, no dependientes de la Iglesia o de la SGM, tuvieran

capacidad de presentar candidatos a las distintas elecciones. Entendían que si la

Iglesia aceptaba una situación de privilegio compartida con la SGM, y se excluía al

resto de asociaciones, la Iglesia española quedaría desprestigiada con toda razón.

Además, consideraban que el supuesto privilegio concedido a las asociaciones de la

Iglesia, en realidad sólo favorecía a la SGM, de quien en último término

dependerían las asociaciones de aquella. Fue esa pequeña porción de la Jerarquía

eclesiástica, apoyada por alguno de los líderes católicos, en especial Silva, la que

impuso su criterio. Debido a esta oposición la LACF no fue aprobada.

XII.

De los intentos de la Jerarquía Eclesiástica y de algunos líderes de

movimientos católicos por conseguir que sus asociaciones pudiesen promocionar

candidatos afines, con independencia del Gobierno en general, y de la SGM en

particular, se puede deducir que existía el propósito de formar un partido político

cercano a la doctrina de la Iglesia Católica. Pero no existe evidencia de que sus

pretensiones fueran acabar con el Régimen, sino simplemente que se intentaba

preparar una base política firme ante la previsible cercana muerte de Franco.

XIII.

Frente a “católicos” y falangistas, Presidencia se opuso totalmente a que

cualquier tipo de asociaciones pudiesen presentar candidatos a distintos

organismos representativos del Régimen. El doble temor -a un fortalecimiento de la



353

SGM y a la aparición de partidos políticos bajo el pseudónimo de asociaciones

familiares-, hizo que ese ministerio paralizase cualquier intento en ese sentido. Esta

oposición fue decisiva para abortar una apertura por esa vía.

XIV.

Gobernación también fue contraria en dos ocasiones (1957 y 1964) a que las

asociaciones dependientes de la SGM pudiesen promocionar candidatos.

Fundamentó su oposición en que esa pretensión era anticonstitucional. Sin

embargo, el mismo Ministerio de la Gobernación presentó en 1966 un Anteproyecto

de Ley de Elecciones Municipales donde se preveía que todas las asociaciones

familiares –no sólo a las dependientes de la SGM- tuvieran la capacidad de

presentar candidatos para la elección de concejales. Esta posibilidad, a su vez, fue

rechazada por la SGM por considerarla anticonstitucional. Lo anterior demuestra,

con poco margen de error, que la oposición de los dos ministerios a los

anteproyectos del otro departamento no estaba basada en cuestiones de

interpretaciones legales, sino en el temor a que sus ministerios respectivos

pudiesen perder el control del nuevo cauce de representación en caso de que fuera

aprobado por ley.

XV.

La LACF, presentada en las Cortes en diciembre de 1964, fue paralizada

debido fundamentalmente a la oposición de la Jerarquía Eclesiástica frente a los

postulados defendidos por la SGM. Esto demostraría que la influencia de la

Jerarquía Eclesiástica en cuestiones muy importantes con respecto a la

representación política pesaba más en el Régimen que la de la propia SGM.

XVI.

A pesar de la paralización del Proyecto de LACF, se permitió que la SGM

creara un vasto movimiento asociativo familiar a escala local, provincial y nacional,

sometido a su propia jurisdicción, lo que posibilitó que los falangistas mantuvieran

vivas las esperanzas con respecto a las posibilidades políticas de sus asociaciones



354

familiares hasta varios años después. Lo anterior permite deducir que el Régimen,

aunque contrario a una revitalización de la SGM, utilizó a las asociaciones familiares

y su posible capacidad política como un señuelo más con el fin de mantener el

apoyo de los falangistas, quienes seguían siendo necesarios para actuar como el

corifeo de las excelencias del Régimen.

XVII.

La LRF, al rechazar que las asociaciones familiares pudiesen presentar

candidatos a las elecciones de procuradores a Cortes del tercio familiar, acabó con

las esperanzas puestas en ese sentido.

XVIII.

A partir de 1967, una vez desechadas las asociaciones familiares como

cauce político, la SGM se olvidó por completo de los otros muchos fines previstos

para esas asociaciones, que estaban incluidos en los anteproyectos de la LACF.

Esto nos confirmaría que el único objetivo de esas asociaciones era la promoción de

políticos a distintos organismos representativos, y que el resto de los fines tenían

como fin velar las verdaderas intenciones de los anteproyectos.

XIX.

En 1974, el Estatuto de Asociaciones Políticas dispuso que las asociaciones

familiares, con las adaptaciones necesarias, pudiesen constituir una asociación

política. El hecho de que ninguna asociación familiar se acogiese a esa posibilidad

demuestra que lo que se pretendía no era la perfectibilidad de la representación

familiar, sino la posibilidad de promocionar hombres concretos a través de algún

cauce, independientemente del que fuera. Una vez iniciados los trabajos para

elaborar el Estatuto de Asociaciones Políticas, a principios de los setenta, que

preveía unos cauces de participación política más claros, se olvidó por completo el

enorme trabajo realizado durante más de un decenio en favor del asociacionismo

familiar.

XX.



355

A pesar de las declaraciones de Silva, acerca de que el intento de

asociacionismo familiar poco tenía que ver con el Estatuto de Asociaciones

Políticas, los hechos demuestran que sí estaban íntimamente unidos. Las dos

buscaban los mismos fines: promocionar personas afines a las distintas “familias” a

cargos políticos. Por otra parte, al comparar el fallido Proyecto de la LACF, de 1964,

con el Estatuto de Asociaciones Familiares, de 1974, se comprueba que, de

haberse aprobado el primero, las asociaciones familiares hubieran tenido mucha

más capacidad política que las que tenían las Asociaciones Políticas acogidas al

Estatuto.

XXI.

El texto de la LRF que llegó a las Cortes y la redacción final aprobada era

básicamente la propuesta que elaboró Presidencia. Esto corroboraría, con un caso

concreto más, la preeminencia de ese departamento ministerial en la elaboración de

las leyes más importantes del Régimen.

XXII.

La mayoría de la prensa, a excepción de la dependiente de la SGM, expresó

su desacuerdo de forma clara y contundente en contra de la LRF, y resaltó los

desacuerdos existentes entre los procuradores en Cortes con respecto a la

redacción de la LRF. Lo que demuestra que, a pesar de su carácter restrictivo, la

Ley de Prensa actuó en este caso como un factor importante de apertura.

XXIII.

Algunos de los documentos reservados elaborados por Presidencia,

criticando la postura de la SGM con respecto a la LRF, son reproducidos de forma

prácticamente literal en algunos editoriales de ABC. Esto demuestra la intensa

relación entre el diario y el ministerio, que no fue óbice, sin embargo, para que el

diario monárquico fuera crítico con la Ley.

XXIV.



356

Arriba fue el periódico más conformista con la LRF, a pesar de que la SGM

era el departamento que más descontento estaba con la redacción de su articulado.

Con ello se demuestra que Solís, en este caso, cedió plenamente a los intereses del

Gobierno; es decir a los de Presidencia, en contra de sus propios intereses.

XXV.

Madrid se mostró muy cauto en las críticas a la LRF, realizando su crítica a

través de la reproducción parcial de los editoriales más críticos de otros diarios. Lo

que demostraría que el trato de la LRF en ese diario, fue posiblemente uno de los

temas “congelados” ante el temor fundado de sanciones por parte del Ministerio de

Información y Turismo.

XXVI.

El momento en el que se celebraron las primeras elecciones para el tercio

familiar en Cortes fue el mejor de la economía española en toda su historia. El

efecto de esta variable sobre la sociedad es percibida en varios documentos como

signo claro de la necesidad de la evolución institucional del Régimen. De esta

forma, se reconoce desde dentro del Régimen que el desarrollo económico debe

llevar al desarrollo político. Lo anterior estaría en consonancia, en cierta medida,

con la teoría de la modernización.

XXVII.

Por los datos obtenidos, es difícil colegir si la expansión de las asociaciones

familiares influyó en la convocatoria de la LRF y en su posterior puesta en práctica.

Aunque ese desarrollo fue uno de los argumentos más utilizados por parte de la

SGM para apoyar la perfectibilidad de la representación familiar, no se puede

afirmar que esas argumentaciones fueran ciertas; ya que esas asociaciones eran,

en su mayoría, asociaciones inoperantes. Situación que no podía ser desconocida

por el resto del Gobierno.

XXVIII.



357

La creación de una asociación de cabezas de familia en la práctica totalidad

de las poblaciones españolas, a partir del inicio de la década de los sesenta, no se

puede confundir con una ampliación de la sociedad civil, al ser estas dependientes

de la Jerarquía del Movimiento.

XXIX.

Por los documentos internos elaborados por la SGM, se puede deducir que

el aumento de la disidencia en amplias capas de la sociedad es percibido como

síntoma evidente de la necesidad de mejoras en la representación. Lo que nos lleva

a pensar que el paulatino desarrollo de la sociedad civil fue uno de los motivos que

llevó al Ejecutivo a aprobar la LRF.

XXX.

En algún documento analizado se hace la observación de que los textos

legales no deben ser demasiado ofensivos para la mentalidad de los países del

entorno occidental. Sin embargo, en general, no se le da excesiva importancia a la

influencia internacional con respecto a la necesidad de abrir la representación, más

bien, se la minimiza. Esto apoyaría la hipótesis de aquellos que consideran que las

liberalizaciones en los países autoritarios se producen más por influencia de

factores internos que externos. Por lo que cabe suponer que la influencia

internacional -en el paso relativamente liberalizador que significó la aprobación de la

LRF-, se debe más a la llamada zeitsgeit (difusión de valores) que a una presión

política o económica del exterior.

XXXI.

Los cambios producidos en la Iglesia, tras el Concilio Vaticano II, y las

implicaciones que éstos tuvieron en la Iglesia Española provocaron que parte de la

Jerarquía eclesiástica, y muchas personas afiliadas a movimientos apostólicos, se

fueran distanciando del Régimen, llegando en algunos casos a la clara disidencia.

La percepción de esta realidad por parte del Gobierno fue uno de los factores más

influyentes para dar el paso de la aprobación de la LRF, con el fin de sostener una



358

legitimidad que se estaba diluyendo a pasos agigantados.

XXXII.

A pesar del progresivo alejamiento de parte de los “católicos” con respecto al

Régimen, a la altura de 1967 el Gobierno sigue buscando la legimitidad para la

aprobación de sus leyes en los documentos eclesiásticos, especialmente en las

encíclicas Papales. Sin embargo, omite los documentos claves del Concilio Vaticano

II, donde se defienden los derechos humanos y la democracia se entiende como

una alternativa laudable.

XXXIII.

La influencia de los actores, concretada en las luchas internas entre las

distintas familias, fue la causa principal en la convocatoria de las elecciones de

procuradores en Cortes del tercio familiar. Los distintos líderes luchaban para tener

más poder en el Gobierno, por eso no es de extrañar que los que lo poseían -

Presidencia- no estuviera especialmente interesada en ese cauce de apertura. Sin

embargo, los que sí tenían capacidad para impulsar el desarrollo político, pero

estaban marginados con respecto a las grandes decisiones políticas -la SGM y los

“católicos”- deseaban ese cauce, y durante más de un decenio lucharon para

conseguirlo. Puede haber poca duda acerca de que la presión de éstos fue

determinante para que esa vía se abriera.

En consecuencia se puede deducir que el principal objetivo de las elecciones

fue la de dirimir las diferencias de las distintas familias en un supuesto terreno

neutral.

XXXIV.

El anuncio de las primeras elecciones de procuradores en Cortes del tercio



359

familiar despertó verdadero entusiasmo en los medios de comunicación, que se fue

apagando a medida que se dio a conocer el articulado de la Ley.

XXXV.

Las primeras elecciones de 1967 significaron, a pesar de las trabas

impuestas en la presentación de candidatos, una muestra clara de apertura. La

participación fue aceptable, teniendo en cuenta la despolitización existente.

XXXVI.

La mayoría de los candidatos elegidos como procuradores por el tercio

familiar se pueden considerar como "oficiales". De todas formas, algunos hombres

independientes consiguieron pasar todos los filtros y llegaron las Cortes.

XXXVII.

No hay constancia de fraudes electorales a gran escala; y los producidos en

ciertas mesas, no afectaron al resultado de las elecciones. No existe referencia

alguna al respecto en la prensa extranjera, y escasa en la nacional. Los

mecanismos facilitados por la estricta LRF y por el posterior decreto de

convocatoria, eran considerados como suficientes garantías del control del proceso

electoral. El Régimen, como había realizado en otras ocasiones, no se quiso

arriesgar a un fraude generalizado que no hubiera aportado ningún tipo de

beneficios; y sí, en cambio, un mayor descrédito en el ámbito internacional. Por

tanto se puede considerar que el Régimen intentó que los resultados de las

votaciones fueran respetados, sabiendo que ningún opositor podría llegar a la fase

de votación.

XXXVIII.

El efecto legitimador en el ámbito internacional fue mínimo, ya que la prensa

extranjera, aunque no puso en duda la limpieza del escrutinio, rechazó, con escasas

excepciones, los numerosos filtros para el nombramiento de candidatos.

XXXIX.



360

A pesar de que los procuradores familiares fueron en su mayoría "oficiales",

llevaron un aire nuevo a las Cortes. Realizaron una tarea de cierta oposición al

Gobierno, tanto dentro de la Cámara como a través de las llamadas "Cortes

Trashumantes". Esta cierta oposición fue uno de los resultados no buscados por el

Ejecutivo en el momento de convocar las elecciones.

XL.

La prohibición del Ministerio de la Gobernación a la reunión de las "Cortes

Trashumantes" confirma una de las características dadas por Przeworsky a la fase

de liberalización en los regímenes autoritarios: el control ex post de los posibles

resultados provocados por esa liberalización y no deseados por el régimen

autoritario.

XLI.

La incapacidad de los familiares para impulsar la liberalización y la crítica de

la prensa a la paralización de apertura de las Cortes fue lo que provocó que las

elecciones de 1971 tuvieran un alto porcentaje de abstención y un decaimiento en el

interés de la prensa por éstas. De esta forma se produjo otro de los resultados no

buscados con las elecciones: la abstención masiva que desligitimaba al Régimen.

XLII.

El estudio del proceso de distintas leyes, desde sus primeros anteproyectos

hasta su aprobación en el Pleno, ha demostrado que las Cortes no eran tan

inoperantes como habitualmente se las considera. En las Comisiones existía

verdadero debate y a los líderes de las distintas familias no les era indiferente

quiénes formaban parte de las Ponencias. Incluso, algunas Leyes sufrían

importantes modificaciones en su paso por la Cámara. Lo anterior apoya la tesis de

Linz y Chuliá con respecto a que las Cortes, en su última etapa, actuaban como una

semioposición al Ejecutivo.

XLIII.



361

A finales de los sesenta, se percibe de forma más diáfana que existía una

coordinación entre los procuradores afines a las familias del Régimen tanto en el

momento de presentar las enmiendas a las distintas leyes como en las discusiones

de la Comisión. Aún así, esa coordinación no es total, y es frecuente que

procuradores, que se pueden clasificar claramente dentro de un grupo determinado,

tengan posturas diferentes a otros procuradores de su mismo grupo.

XLIV.

El enorme interés y trabajo invertido durante más de diez años en la

legalización de la representación familiar en Cortes nos dice necesariamente que

los defensores de este cauce esperaban que la Cámara Legislativa tuviera, en un

corto plazo de tiempo, una verdadera función política. De haber pensado lo

contrario, no hubiera tenido sentido tanto esfuerzo invertido.

XLVII.

El análisis de los artículos publicados en Sur, referentes a los candidatos,

demuestran sin ningún tipo de duda que el diario incumplió la legalidad

deliberadamente a favor de los candidatos falangistas.



362

FUENTES UTILIZADAS

I. ARCHIVOS CONSULTADOS

Archivo Del Ministerio Del Interior

Archivo Del Gobierno Civil De Málaga

Archivo De Las Cortes Españolas

Archivo De La Diputación De Granada

Archivo De La Diputación De Málaga

Archivo General De La Administración

Archivo Histórico Provincial De Málaga

Archivo Histórico Provincial De Granada

Archivo Municipal De Málaga

Fondo Histórico De La Universidad De Navarra



363

II. PUBLICACIONES PERIÓDICAS MÁS UTILIZADAS

1. REVISTAS EXTRANJERAS.

American Political Science Review British Journal of Political Science Comparative Politics Iberian Studies Government And Opposition Political Studies Revue Francaise De Science Politique World Politics

2. REVISTAS ESPAÑOLAS.

Actualidad Económica Anales de la Real Academia de Ciencia Morales y Políticas Arbor Cuadernos Económicos del ICE Cuadernos de Investigación Histórica. Brocar Cuadernos para el Diálogo Diccionario de Legislación Aranzadi Historia 16 Papers. Revista de Sociología Política y Sociedad Por Favor Revista de Estudios Políticos Revista de Estudios de la Vida Local Revista Española de Investigaciones Sociológicas Revista del Instituto de Ciencias Sociales Separatas de Investigaciones Históricas Sistema Zona Abierta



364

III. PRENSA EXTRANJERA.

III.1. Septiembre- octubre 1967.

Combat

Christian Science Monitor

Le Figaro

Newsweek

The Economist

The Economist (edición en castellano para Latinoamérica)

The Guardian

The Whasington Post

III.2. Agosto-septiembre 1971.

El Heraldo L'Humanité

Financial Times. L'Unità

Journal de Geneve Paris Jour

Il Giorno Rivarol

International Herald Tribune The Financial Times

La Suisse The Evening Star

La Marseillaise. The Economist

Le Monde The Guardian

Le Figaro The New York Times



365

IV. PRENSA ESPAÑOLA

IV.1. Febrero-noviembre 1967.

ABC

Arriba

El Alcázar

Ya

IV.2. Septiembre-octubre 1967.

Córdoba

Correo de Andalucía

Diario de Navarra,

Diario de Barcelona

El Correo Catalán

Ideal

Informaciones

Jaén

La Voz de Almería

Nuevo Diario

Pueblo

Tele- Exprés

IV.3. Junio-septiembre 1971.

ABC

ABC, edición Andalucía

Arriba

El Alcázar

La Tarde

Sol de España

Sur

Ya

IV.4. Julio-septiembre 1971.

Correo de Andalucía

Diario de Mallorca

Diario de Navarra

El Correo Catalán

El Noticiero

Informaciones

La Vanguardia

Nuevo Diario

Pueblo

Tele-Exprés



366

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